Verwaltungsgericht Regensburg Urteil, 09. Jan. 2014 - RO 5 K 13.1206

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin begehrt glücksspielrechtliche Erlaubnisse für drei sich im selben Gebäude befindliche Spielhallen in Regensburg.

Aufgrund von Anträgen vom 19.10.2011 wurden der Klägerin am 14.11.2011 für vier Spielhallen in der ...-Straße 21 in ... mit den jetzigen Bezeichnungen „N.“, „W.“, „C.“ sowie „B.“ Erlaubnisse nach § 33i der Gewerbeordnung (GewO) erteilt. Seitens der Klägerin wurden nur die Spielhallen „N.“ und „W.“ in Betrieb genommen. Die für die Spielhallen „C.“ und „B.“ vorgesehenen Räumlichkeiten befinden sich noch im Rohbauzustand.

Die Bescheide nach § 33i GewO enthalten unter anderem folgenden Hinweis:

„Der Entwurf des voraussichtlich ab April 2012 geltenden Glücksspielstaatsvertrages enthält besondere Regelungen für Spielhallen. U. a. ist danach ein baulicher Verbund mehrerer Spielhallen ausgeschlossen. Weiter enthält der Vertragsentwurf die Bestimmung, dass nach dem 6. April 2011 erteilte Erlaubnisse für Spielhallen, die im baulichen Verbund mit anderen Spielhallen stehen, ein Jahr nach Inkrafttreten des Staatsvertrages unwirksam werden. Es ist deshalb möglich, dass diese Erlaubnis zum April 2012 automatisch ihre Gültigkeit verliert.“

Am 1.7.2012 traten der erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GVBl. 2012, S. 319) sowie ein Ausführungsgesetz zu diesem Vertrag in Kraft. Die Regelungen sehen für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle eine glücksspielrechtliche Erlaubnis vor (§ 24 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV, Art. 11 Abs. 1 Satz 1 GlüStV). Nach § 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV darf eine Spielhalle nicht in einem baulichen Verbund mit einer weiteren Spielhalle stehen und es ist ein Mindestabstand von 250 Metern Luftlinie zu einer anderen Spielhalle einzuhalten.

§ 29 GlüStV enthält in Abs. 4 folgende Übergangsregelung:

„Die Regelungen des Siebten Abschnitts finden ab Inkrafttreten dieses Staatsvertrages Anwendung. Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, gelten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, gelten bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrages als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 zuständigen Behörden können nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 zu berücksichtigen. Das Nähere regeln die Ausführungsbestimmungen der Länder.“

Mit am 11.3.2013 bei der Beklagten eingegangenem Schreiben vom 5.3.2013 beantragte die Klägerin die Fortführung des Betriebs bzw. die angemessene Verlängerung der Übergangsregelung für die vier nach § 33i GewO genehmigten Spielhallen in der...-...-Straße 21. Der Beginn der Planungen der Spielhallen, die in einem Neubau-Projekt positioniert seien, liege bereits einige Zeit zurück. Die Baugenehmigung sei am 31.1.2011 erteilt worden. Bereits im April 2011 habe die Klägerin einen langfristigen Mietvertrag über das Jahr 2025 hinaus unterzeichnet. Die nachteiligen rückwirkenden Regelungen des nunmehr geltenden Glücksspielstaatsvertrages dürften deshalb auf die gewerberechtlich genehmigten Spielhallen der Klägerin nicht angewendet werden.

Mit Schreiben der Beklagten vom 17.5.2013 teilte diese der Klägerin mit, dass die Spielhallen gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV lediglich bis zum Ablauf des 30.6.2013 als mit dem GlüStV vereinbar gelten würden. Nach diesem Zeitpunkt sei für jede dieser Spielhallen eine Erlaubnis nach § 24 GlüStV erforderlich. Da die Erteilung von mehr als einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Spielhallen, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, nach § 25 Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen sei und eine Befreiungsmöglichkeit von diesen Regelungen nicht vorgesehen sei, werde die kostenpflichtige Abweisung des gestellten Antrages hinsichtlich drei der vier genannten Spielhallen erwogen. Der Klägerin wurde insoweit die Möglichkeit der Stellungnahme eingeräumt. Ferner wurde sie darum gebeten, für den Fall, dass der Antrag hinsichtlich einer Spielhalle aufrechterhalten werde, mitzuteilen, auf welche Spielhalle konkret sich dieser Antrag dann beziehe.

Mit am 11.6.2013 bei der Beklagten eingegangenem Schreiben teilte die Klägerin mit, dass sie eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle „N.“ wünsche. Bezüglich der übrigen Spielhallen erwarte man rechtsmittelfähige Ablehnungsbescheide.

Mit Bescheid vom 27.6.2013, der am 28.6.2013 zur Post gegeben wurde, erteilte die Beklagte die bis zum 30.6.2017 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 AGGlüStV zur Errichtung und zum Betrieb der Spielhalle „N.“.

Mit Bescheiden vom gleichen Tag, die ebenfalls am 28.6.2013 zur Post gegeben wurden, lehnte die Beklagte die Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 Abs. 1 GlüStV für die Spielhallen „W.“, „B.“ und „C.“ ab. Eine glücksspielrechtliche Erlaubnis sei erforderlich, da die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV abgelaufen sei. Die Erlaubnis könne jedoch nicht erteilt werden, da sich im Anwesen ...-Straße 21 bereits eine weitere Spielhalle („N.“) befinde.

Am 16.7.2013 ließ die Klägerin Feststellungsklage erheben, die unter dem Az. RO 5 K 13.1205 geführt wird. Die derzeit von ihr betriebenen Spielhallen „N.“ und „W.“ würden bis zum 30.6.2017 als mit den §§ 24 und 25 GlüstV vereinbar gelten. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüstV sei verfassungswidrig, weshalb es einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die aktuell betriebenen Spielhallen gar nicht bedürfe.

Am gleichen Tag ließ sie darüber hinaus die streitgegenständliche Verpflichtungsklage auf Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen für die Spielhallen „W.“, „C.“ und „B.“ erheben.

Das Verbot der Mehrfachkonzessionen (§ 25 Abs. 2 GlüstV, Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüstV) sei formell und materiell verfassungswidrig. Gleiches gelte für das Erfordernis eines Mindestabstandes von 250 m Luftlinie zur nächsten Spielhalle (§ 25 Abs. 1 Satz 1 GlüstV i. V. m. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüstV).

Unabhängig davon seien der Klägerin zur Vermeidung unbilliger Härten die beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse unter temporärer Befreiung der Anforderungen des § 25 Abs. 1 und 2 GlüstV und des Art. 9 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 AGGlüstV zu erteilen, da für sie bislang nicht die Möglichkeit bestanden habe, die im Vertrauen auf den Bestand der alten Rechtslage getätigten Investitionen für Ausbau und Errichtung der Spielhallen zu amortisieren.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 27.6.2013 zu verpflichten, der Klägerin eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüstV für ihre Speilhallen „W.“, C.“ und „B.“ im Anwesen ...-...-Straße 21 in ... zu erteilen,

hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 27.6.2013 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüstV für ihre Spielhallen „W.“, „C.“ und „B.“ im Anwesen ...-...-Straße 21 in ... unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt unter Bezugnahme auf die Begründungen der drei Ablehnungsbescheide,

die Klage abzuweisen.

Bereits am 28.6.2013 hat die Klägerin beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt. In diesem Verfahren hat sie zuletzt die vorläufige Feststellung begehrt, dass die Spielhalle „W.“ bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens einstweilen als mit den §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar gilt. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 12.9.2013 (Az. RO 5 E 13.1134), auf den Bezug genommen wird, abgelehnt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die dagegen erhobene Beschwerde mit Beschluss vom 22.10.2013 (Az. 10 CE 13.2008) zurückgewiesen. Auch auf den Inhalt dieses Beschlusses wird Bezug genommen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf die dem Gericht vorliegenden Akten der Beklagten verwiesen.

Die zulässige Verpflichtungsklage ist nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse nach § 24 Abs. 1 GlüstV. Die ablehnenden Bescheide der Beklagten sind deshalb rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

1. Neben der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33i Gewo bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle nach § 24 Abs. 1 GlüstV grundsätzlich einer gesonderten glücksspielrechtlichen Erlaubnis.

Die Erteilung dieser Erlaubnis ist nach § 25 Abs. 2 GlüStV i. V. m. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV ausgeschlossen, wenn eine Spielhalle in einem baulichen Verbund mit einer weiteren Spielhalle steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude untergebracht ist.

Vorliegend befinden sich die Spielhallen „W.“, „B.“ und „C.“ in einem gemeinsamen Gebäude, in dem sich auch die Spielhalle „N.“ der Klägerin befindet, für die eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüstV erteilt worden ist. Nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut scheidet daher eine Erlaubniserteilung für die drei streitgegenständlichen Spielhallen aus.

Ausnahmen von dem Erlaubniserfordernis bestehen allerdings nach den Übergangsbestimmungen des § 29 Abs. 4 GlüstV für Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Staatsvertrages bestanden und für die zu diesem Zeitpunkt eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt war. Spielhallen, für die die Erlaubnis nach § 33i GewO bereits vor dem 28.10.2011 erteilt worden ist und die vom 1.7.2012 bereits bestanden, gelten nach § 29 Abs. 4 Satz 2 bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Staatsvertrages (am 1.7.2012) als mit den §§ 24 und 25 GlüstV vereinbar, während Spielhallen, für die die Erlaubnis nach § 33i GewO erst nach dem 28.10.2011 erteilt worden ist, gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüstV nur für einen Übergangszeitraum von einem Jahr als mit den §§ 24 und 25 GlüstV vereinbar gelten. Für letztere Spielhallen ist die Übergangsfrist somit am 30.6.2013 abgelaufen.

a. Voraussetzung für die Anwendung der 5-jährigen Übergangsbestimmungen ist zunächst, dass es sich um Spielhallen handelt, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Glücksspielstaatsvertrages bestanden. Somit scheidet eine Anwendung der 5-jährigen Übergangsvorschriften für die Spielhallen „B.“ und „C.“ von vorne herein aus, denn diese wurden nie in Betrieb genommen. Sie befinden sich nach wie vor im Rohbauzustand, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist. Eine glücksspielrechtliche Erlaubnis ist somit nicht entbehrlich.

Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass für diese Spielhallen auch keine Erlaubnis nach § 33i GewoO mehr besteht; denn sie ist nach § 49 Abs. 2 GewO erloschen, weil der Betrieb nicht innerhalb eines Jahres seit der Erteilung begonnen worden ist.

b. Für die Spielhalle „W.“ wurde die Erlaubnis nach § 33i GewO - ebenso wie für die Spielhallen „B.“ und „C.“ - mit Bescheid vom 14.12.2011 erteilt. Dieser Zeitpunkt liegt nach dem in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüstV genannten Stichtag, weshalb für die Spielhallen die kurze, bereits abgelaufene Übergangsfrist gilt.

Die Stichtagsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV zielt eindeutig und einzig auf das Datum der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33i GewO ab. Eine Berücksichtigung des Datums der eingereichten Anträge zur Erlaubnis ist im Gesetz nicht vorgesehen. Die Stichtagsregelung in Satz 3 soll Vorratserlaubnisse in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage verhindern (so Gesetzesbegründung). Im vorliegenden Fall führt dieser Stichtag auch nicht zu einer besonderen Härte. Denn die Klägerin hatte ihre Anträge auf Erlaubniserteilung für insgesamt vier Spielhallen im selben Gebäude nach § 33i GewO erst am 19.10.2011 also nur neun Tage vor dem Stichtag 28.10.2011 bei der Beklagten eingereicht. Bei einer angemessenen Bearbeitungszeit der Behörde konnte innerhalb von neun Tagen keine Erlaubnis nach § 33i GewO erwartet werden. Denn die Erlaubnisse nach § 33i GewO für mehrere Spielhallen in einem Gebäude konnte nur erteilt werden, wenn der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte gewerberechtliche Begriff der Spielhalle erfüllt war. Im Gewerberecht galt nach dieser Rechtsprechung ein lediglich raumbezogener, nicht ein betriebsbezogener, d. h. an betriebsorganisatorischen Merkmalen ausgerichteter Spielhallenbegriff. Nach dieser Rechtsprechung können zwar benachbarte Betriebsstätten dann als selbstständige erlaubnisfähige Spielhallen angesehen werden, wenn sie räumlich so getrennt sind, dass bei natürlicher Betrachtungsweise die Sonderung der einzelnen Betriebsstätte optisch in Erscheinung tritt und die Betriebsfähigkeit jeder Betriebsstätte nicht durch die Schließung der anderen Betriebsstätte beeinträchtigt wird (so BVerwG vom 9.10.1984, BVerwGE 70,180; ferner etwa Urteil vom 30.5.1989, GewArch 1989, 294 und VGH Baden-Württemberg vom 28.6.1994, Az. 14 S 1947/93 Rn. 37). Nach der Rechtsprechung des BayVGH vom 20.12.2005, Az. 23 ZB 05.3030 Rn. 7 kommen für die Sonderung der baulichen Geschlossenheit der Betriebsstätte unter Ausschluss einer unmittelbaren Sichtverbindung zwischen den für mehrere Betriebsstätten vorgesehen Räumen und der Eingangssituation indizielle Bedeutung zu. Es darf zwischen den einzelnen Betriebsstätten keine räumliche Verbindung bestehen; es dürfen insbesondere keine Verbindungstüren bestehen, die es dem Personal und den Gästen erlauben, ohne Weiteres von einer Betriebsstätte in die andere zu wechseln. Es darf bei nebeneinander liegenden Betriebsstätten auch keine Türöffnungen zu einem hinter sämtlichen Betriebsstätten entlang führenden Gang geben, der optisch wie eine Klammer wirkt. Räumliche Trennung kann zwar möglicherweise durch eine Geschäftspassage oder eine Verkehrsfläche bewirkt werden, aber nicht durch eine Passage im Gebäudeinneren, deren Eingänge mit Türen versehen sind und die keine andere Funktion als die des Zugangs zu einzelnen Spielräumen hat. Bedeutung für die Annahme einer räumlichen Verbindung, wenn auch von geringerem, nicht allein den Ausschlag gebendem Gewicht, hat zudem eine gleichförmige Aufmachung der einzelnen Spielräume (z. B. eine einheitliche Außenreklame).

Vor dem Hintergrund dieser Anforderungen an den gewerberechtlichen Spielhallenbegriff konnten für Spielhallenkomplexe wie hier die Erlaubnisse nach § 33i GewO vernünftigerweise erst erteilt werden, wenn die baurechtlichen und tatsächlichen baulichen Voraussetzungen für einen selbstständigen gewerberechtlichen Spielhallenbegriff für jede einzelne Spielhalle erfüllt waren, was seitens der Genehmigungsbehörde vor Ort zu überprüfen war. Mit einer derartigen Überprüfung konnte vernünftigerweise innerhalb von 9 Tagen nicht mehr gerechnet werden. Aufgrund der genannten hohen Anforderungen hatte die Klägerin bei Mehrfachspielhallen im Übrigen schon immer ein großes Risiko, ob ihr für den Spielhallenkomplex die gewerberechtlichen Erlaubnisse nach § 33i GewO für die Spielhallen erteilt werden. Deshalb ist das Abstellen in der Stichtagsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüstV auf die Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33i GewO auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Aufgrund des vorstehend dargelegten Ablaufs der einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bedarf somit auch die Spielhalle „W.“ ab dem 1.7.2013 zusätzlich zur gewerberechtlichen Erlaubnis nach § 33i GewO einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV.

Nach alledem bedürfen alle drei Spielhallen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüstV, die jedoch nicht erteilt werden kann, da im gleichen Gebäude bereits die genehmigte Spielhalle „N.“ betrieben wird. Insbesondere konnte die Beklagte auch keine Befreiung von den Anforderungen des § 25 GlüstV zulassen, weil die Regelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüstV, die derartige Ausnahmen zur Vermeidung unbilliger Härten vorsieht, nur für Spielhallen gilt, die der langen, fünfjährigen Übergangsfrist unterliegen.

2. Aus Sicht der Klägerin bestehe allerdings gleichwohl ein Anspruch auf die begehrten Erlaubnisse. Sie hält die Neuregelungen des ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags (GVBl. S. 318) sowie auch die Regelungen des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (GVBl. S. 922, BayRS 2187-3-I), geändert durch § 1 des Gesetzes vom 25. Juni 2012 (GVBl. S. 270) für verfassungswidrig, weshalb sie nicht anwendbar seien.

Das Gericht teilt die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin jedoch nicht. Im Einzelnen ist dazu folgendes auszuführen:

3. Die vorgenommene Differenzierung in § 29 Abs. 4 GlüStV hinsichtlich der Übergangsfrist zwischen Spielhallen, die vor bzw. nach dem relevanten Stichtag (28.10.2012) genehmigt wurden, ist notwendig, sachlich vertretbar und verstößt damit nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

c. Aus Art. 3 Abs. 1 GG wird nicht nur ein allgemeines Willkürverbot, sondern insbesondere das Gebot entnommen, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfG, B. v. 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 - juris Rn. 63). Damit ist dem Gesetzgeber aber nicht jede Differenzierung verwehrt. Eine Ungleichbehandlung kann durch einen hinreichend gewichtigen Grund gerechtfertigt werden (BVerfG, U. v. 28.04.1999 - 1 BvL 11/94 - juris Rn. 129, st. Rspr.). Als Differenzierungsgrund kommt jede vernünftige Erwägung in Betracht. Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, vorausgesetzt die Auswahl ist sachlich vertretbar (BVerfG, B. v. 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 - juris Rn. 182). Der gesetzgeberische Spielraum ist dabei umso enger und eine Überprüfung umso strenger am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auszurichten, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (BVerfG, B. v. 20.03.2001 - 1 BvR 491/96 - juris Rn. 70). Dies führt bei der Festlegung von Stichtagen dazu, dass die dadurch entstehenden Ungleichbehandlungen nur dann vom Normadressaten hingenommen werden müssen, wenn der Gesetzgeber die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat (BVerfGE 95, 64, 68). Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen hält die entscheidende Kammer die vorliegend vom Landesgesetzgeber gewählte Übergangsregelung als mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da sich verschiedene sachliche Erwägungsgründe für die Differenzierung finden lassen.

d. Die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen vor und nach dem Stichtag findet primär in der Erwägung ihre Rechtfertigung, dass der Gesetzgeber Mitnahmeeffekte in Kenntnis der geplanten Rechtsänderungen verhindern wollte (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995 S. 32). Der im GlüStV bestimmte Stichtag 28.10.2011 markiert das Datum an dem bei der Konferenz der Ministerpräsidenten der Länder eine grundsätzliche Einigung über die Vorschriften des Ersten GlüÄndStV erzielt wurde. Nur bei Spielhallen die bis zu diesem Datum abschließend nach alten Recht genehmigt waren und bei Inkrafttreten des GlüStV bereits bestanden, ist ein Mitnahmeeffekt unter Ausnutzung der alten Rechtslage ausgeschlossen, da nicht erst durch den MPK-Beschluss, sondern durch die breite öffentliche Berichterstattung im Vorfeld (z. B. Berichterstattung im „Unternehmermagazin für die Automatenwirtschaft und den münzbetriebenen Automatenmarkt“ vom 26.04.2011; FAZ vom 28.10.2011, „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“) absehbar war, dass das Recht der Spielhallen stärker reglementiert werden soll. Der befürchtete Mitnahmeeffekt besteht deshalb nicht erst ab dem Datum des MPK-Beschlusses, sondern bereits schon vorher. Aus diesem Grund wollte der Gesetzgeber verhindern, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage Vorratserlaubnisse erwirkt werden, um so ggf. in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen. Im Hinblick auf den besonders wichtigen Gemeinwohlbelang des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ist die Differenzierung sachlich hinreichend begründetet.

4. Daneben steht der Grundsatz des Vertrauensschutzes als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG nicht der Festlegung des konkreten Stichtags entgegen und die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO kann dabei als geeigneter Anknüpfungspunkt herangezogen werden. Wenn die Klägerin geltend macht, dass ein Mitnahmeeffekt schon allein deshalb ausgeschlossen sei, weil die Planung und Umsetzung einer neuen Spielhalle weit in der Vergangenheit zu einem Zeitpunkt begonnen habe, zu dem die Neuregelungen gänzlich unbekannt gewesen seien, so kann sie damit keine verfassungswidrige Rückwirkung geltend machen.

a. Das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG schützt in Verbindung mit den Grundrechten das Vertrauen in den Bestand der Rechtsordnung. Dies bedeutet aber nicht, dass es dem Gesetzgeber untersagt wäre, Lebensbereiche unter ein neues Regelungsregime zu stellen. Allerdings setzt das Rechtstaatsprinzip der Rückwirkung von Normen Grenzen (BayVerfGH, U. v. 20.11.2003 - Vf. 12-VII-02 - juris Rn. 83). Dabei ist zwischen der echten Rückwirkung (Rückbewirkung von Rechtsfolgen) und der unechten Rückwirkung (tatbestandliche Rückanknüpfung) zu unterscheiden. Bei der echten Rückwirkung wird eine nachteilige Rechtsfolge für einen Zeitraum angeordnet, der vor dem Verkündungszeitpunkt der Norm liegt. Dadurch knüpft die Norm an abgeschlossene Tatbestände nachträglich andere, ungünstigere Rechtsfolgen als diejenigen, von denen der Bürger bei seiner Disposition ausgehen durfte. Demgegenüber treten die Rechtsfolgen bei der unechten Rückwirkung erst nach Verkündung der Norm ein, also mit Wirkung für die Zukunft. Bei der unechten Rückwirkung wird also ein Tatbestand geregelt, der zwar vor Gesetzesverkündung begonnen hat, der aber noch nicht vollständig abgeschlossen war (BVerfG, B. v. 03.09.2009 - 1 BvR 2384/08 - juris Rn. 19).

Hier erfolgte die Zustimmung durch den Bayerischen Landtag am 19.06.2012. Die Neuregelungen des GlüStV traten ab dem 01.07.2012 in Kraft. Die Neuregelungen knüpfen also an einen Zeitpunkt an, der nach der Normverkündung liegt. Somit muss zunächst festgehalten werden, dass es sich vorliegend um einen Fall der unechten Rückwirkung handelt, der im Grundsatz verfassungsrechtlich zulässig ist (BVerfG, U. v. 23.11.1999 - 1 BvF 1/94 - juris Rn. 96). Aus diesem Grund kann auch nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden, wonach das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand der Rechtslage frühestens mit dem Einbringen des Gesetzesentwurfs durch ein initiativberechtigtes Organ zerstört werde und der MPK-Beschluss mangels Öffentlichkeit und Förmlichkeit diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genüge. Dies wird nur bei der hier nicht gegebenen echten Rückwirkung und dem Problem diskutiert, inwieweit das grundsätzliche Verbot der echten Rückwirkung durch einen evtl. Vertrauensverlust durchbrochen werden kann.

b. Eine ausnahmsweise Unzulässigkeit der vorliegenden Normen ist ebenfalls nicht gegeben, weil das Vertrauen der Klägerin in den Fortbestand der alten Rechtslage nicht schutzwürdiger ist als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen (BVerfG, B. v. 22.05.2001 - 1 BvL 4/96 - juris Rn. 40). Bei der Abwägung muss berücksichtigt werden, dass das Vertrauen in den Fortbestand gesetzlicher Vorschriften regelmäßig nicht geschützt ist (BVerwG, B. v. 22.01.1986 - 8 B 123/84 - juris Rn. 5 m. w. N.). Im Vergleich zu dem Ziel des Gesetzgebers mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen, genießt das Vertrauen der Klägerin in den Bestand der Rechtsordnung keinen Vorrang. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert es, dass der Gesetzgeber die Gefahren des Glücksspiels, insbesondere Vermögensverlust und Spielsucht, wirksam bekämpft. Zur Herstellung eines angemessenen Interessensausgleichs zwischen der angestrebten umfassenden Regelung des Glücksspielmarktes und den berechtigten Erwartungen der Spielhallenbetreiber an der Amortisation getätigter Investitionen, hat der Gesetzgeber mit § 29 Abs. 4 GlüStV eine adäquate Übergangsregelung geschaffen (BayVerfGH, E. v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris).

Gerade im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin in den Fortbestand der bisherigen Regelung kommt zudem dem Beschluss der Ministerpräsidenten am 28.10.2011 eine entscheidende Bedeutung zu. Bereits mit Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Staatsvertrag musste die Klägerin mit der Neuregelung rechnen. Soweit sich die Bundesländer im Rahmen der Selbstkoordination (Art. 30 GG) auf einen entsprechenden Staatsvertrag geeinigt haben, wird der Staatsvertrag nach Art. 72 Abs. 2 BV vom Ministerpräsidenten nach vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen, ohne dass der Staatsvertrag noch einer inhaltlichen Änderung durch den Landtag zugänglich wäre. Der Zustimmungsbeschluss des Landtags nach Art. 72 Abs. 2 BV entfaltet insoweit nur noch die Ermächtigungsfunktion für die Ratifizierung und Transformationsfunktion. Die Befugnis des Ministerpräsidenten ergibt sich dabei aus Art. 47. Abs. 3 BV (BayVGH, B. v. 22.10.2013 - 10 CE 13.2008).

c. Schließlich ist es nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber bei der Differenzierung in § 29 Abs. 4 GlüStV nicht auf den Zeitpunkt der Antragstellung, sondern auf die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO abgestellt hat. Dies ergibt sich wieder aus der Intention des Gesetzgebers, Mitnahmeeffekte zu verhindern. Nur bei Spielhallen, die bis zum Stichtag bereits endgültig nach § 33i GewO genehmigt waren, kann eine solche Mitnahmeabsicht ausgeschlossen werden. Ein weiterer Grund für das Abstellen auf die Erlaubniserteilung hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung zum vorläufigen Rechtsschutzverfahren dargelegt: Erst mit der Erlaubniserteilung darf der Spielhallenbetreiber die Spielhalle legal betreiben und er erlangt eine Rechtsposition, die geeignet ist, einen weiterreichenden Vertrauenstatbestand zu eröffnen. Mit der Antragstellung steht grade noch nicht fest, ob der Spielhallenbetreiber jemals eine Erlaubnis nach § 33i GewO erhalten wird (BayVGH, B. v. 22.10.2013 - 10 CE 13.2008). Bei der Antragstellung wäre zudem unklar, ob auf den Tag des Antragseingangs oder auf den Tag abgestellt werden müsste, an dem der Antrag entscheidungsreif vorliegt. Solche Unsicherheiten werden durch die Anknüpfung an die Erlaubniserteilung ausgeschlossen.

d. Des Weiteren verliert die Übergangsregelung nicht deshalb ihre Notwendigkeit, nur weil nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV weitere Spielhallen in unmittelbarer Nähe unter die fünfjährige Frist fallen und dem Spieler in unmittelbarer räumlicher Nähe Ausweichmöglichkeiten zur Verfügung stehen.

Grade im Hinblick auf die hohen Rechtsgüter (Schutz der Spieler und der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels) soll das neue Schutzkonzept möglichst bald Wirkung entfalten. Dieses Schutzkonzept verliert aber seine Wirksamkeit nicht, nur weil in räumlicher Nähe auch Spielhallen existieren, die für sich eine längere Übergangsfrist in Anspruch nehmen können, da trotzdem der gewünschte Erfolg gefördert wird. Im Hinblick auf das durch sämtliche vorliegenden Studien belegte, besonders hohe Suchtpotential bei Geldspielgeräten ging es dem Gesetzgeber vor allem darum, die Angebotsdichte von Spielhallen auszudünnen und das gewerbliche Automatenspiel wieder stärker auf das Maß eines bloßen Unterhaltungsspiels zurückzudrängen (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/11995, S. 30). Mit den in § 29 Abs. 4 GlüStV unterschiedlich festgelegten Übergangsfristen hat der Gesetzgeber den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen mit den verfolgten Allgemeinwohlinteressen in einer gerechten Abwägung Rechnung getragen (BayVerfGH, E. v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12; BayVGH, B. v. 07.10.2013 - 10 CS 13.1715 und B. v. 22.10.2013 10 CE 13.2008). Gleichzeitig wird der stufenweise Rückbau bei Spielhallenkomplexen erreicht. Im Hinblick auf den breiten Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften (BVerfG. B. v. 18.03.2013 - 1 BvR 2436/11 - juris Rn. 34), konnte der Gesetzgeber die Differenzierung in nicht zu beanstandender Weise vornehmen und durch die Staffelung von sachgerechten Übergangsfristen die Eingriffsintensität der Neuregelungen abmildern.

6. Die spielhallenbezogenen Neuregelungen in §§ 24 bis 26 GlüStV verstoßen nicht gegen das Eigentumsgrundrecht der Klägerin aus Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 103 Abs. 1 BV.

a. Zuerst muss festgehalten werden, dass die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO nicht dem Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterfällt (BayVGH, B. v. 22.10.2013 - 10 CE 13.2008). In den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG fallen alle vom Gesetzgeber gewährten vermögenswerte Rechte (BVerfG, U. v. 18.12.1968 - 1 BvR 638/64 - BVerfGE 24, 367/396). Vermögenswerte subjektive öffentliche Rechte unterfallen allerdings dem Eigentumsschutz nur dann, wenn sie dem Inhaber eine Rechtsposition verschaffen, die der eines Eigentümers entspricht (BVerfG, B. v. 25.05.1993 - 1 BvR 1509/91 - juris Rn. 99). Es muss sich um eine vermögenswerte Rechtsposition handeln, die nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts dem Rechtsträger privatnützig zugeordnet ist und auf einer nicht unerheblichen Eigenleistung des Rechtsträgers beruht (BVerfG, B. v. 11.05.2005 - 1 BvR 368/97 - juris Rn. 86).

Eine solche nicht unerhebliche Eigenleistung kann im vorliegenden Fall nicht in den Investitionen vor Erlaubniserteilung nach § 33i GewO gesehen werden, denn die Errichtung der Spielhalle und deren bauliche Abnahme sind von Gesetzes wegen keine Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung nach § 33i GewO. Selbst wenn die Verwaltungspraxis bei Spielhallenkomplexen dazu neigte, die Erlaubnis erst nach Fertigstellung der Spielhalle zu erteilen, so zwingt dies den Vorhabenträger nicht zu hohen irreversiblen Investitionen. Die Investitionen vor Erlaubniserteilung erfolgten freiwillig und gerade bei Spielhallenkomplexen auf eigenes Risiko, da der Investor nach § 33i GewO einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis erst hat, wenn er alle gesetzlichen Anforderungen für jede einzelne Spielhalle einhält. Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu der Frage, wann eine öffentlich-rechtliche Position von Art. 14 Abs. 1 GG erfasst wird, zeigt aber, dass die Eigenleistung des Rechtsinhabers gesetzliche Voraussetzung für die Erlangung der Rechtsposition sein muss (vgl. die Anerkennung von Arbeitslosengeldansprüchen, BVerfG, B. v. 12.02.1986 - 1 BvL 39/83 - juris). Auch die Investitionen, die im Rahmen des laufenden Gewerbebetriebs nach Konzessionserteilung von der Antragstellerin im Vertrauen auf den Fortbestand getätigt wurden, ändern an dem Ergebnis nichts, dass die gewerberechtliche Erlaubnis nicht unter Art.14 Abs. 1 GG fällt. Die gewerberechtliche Erlaubnis ist nämlich kein Ergebnis eigener Arbeit und Leistung, sondern Ergebnis schlichter Rechtsanwendung. Die Erlaubnispflicht des § 33i GewO wurde vom Gesetzgeber nur deshalb eingeführt, weil eine nachträgliche Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO nicht ausreicht, um den Gefahren, die von dem Betrieb einer Spielhalle ausgehen, wirksam zu begegnen. Eine nicht unerhebliche Eigenleistung - wie bei einer Rente - liegt nicht vor.

Aus diesen Gründen muss abschließend festgestellt werden, dass die gewerberechtliche Erlaubnis eine nicht frei verfügbare, durch das öffentliche Recht gewährte und bestimmte Rechtsposition ist, die nicht auf nicht unerheblicher eigener Leistung durch den Gewerbetreibenden beruht und somit von Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst wird (vgl. BVerfGE, B. v. 10.06.2009 - 1 BvR 198/08 - NVwZ 2009, 1426; VG Berlin, U. v. 01.03.2013 - 4 K 336.12 - juris).

b. Selbst wenn man aber den Spielhallenbetrieb als eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb unter den Schutz von Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 103 Abs. 1 BV stellen würde, so käme man dennoch zu keinem anderen Ergebnis. Es liegt weder eine Legalenteignung noch eine verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung vor.

aa. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Gesetzes zu Ausführung des Staatsvertrags zum Glückspielwesen sind nicht mangels Entschädigungsregelung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG verfassungswidrig, denn es liegt keine Enteignung im Rechtssinne vor. Eine Enteignung liegt immer nur dann vor, wenn der Staat auf das Eigentum konkret zugreift und dabei zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben eine von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition vollständig oder teilweise entzieht (BVerfG, B. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 73).

Ein solcher Entzug kann in zweierlei Formen auftreten: Im Falle der klassischen Enteignung zur Güterbeschaffung führt die Enteignung zu einem vollständigen oder teilweisen Übergang der Eigentumsposition auf den von der Enteignung Begünstigten (BVerfG, B. v. 10.05.1977 - 1 BvR 514/68 - juris Rn. 126). Ein solcher Eigentumsübergang ist hier nicht ersichtlich. Wie die Klägerin zu Recht ausführt, ist aber ein solcher Vermögensübergang nicht zwingende Voraussetzung für eine Enteignung. Neben der klassischen Güterbeschaffung reicht es für eine Enteignung auch aus, wenn eine Maßnahme darauf abzielt, zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben konkrete subjektive Eigentumspositionen zu entziehen. Eine Enteignung außerhalb der Eigentumsübertragung dürfte aber nur dann vorliegen, wenn die entzogene Vermögensposition vom Enteignungsbegünstigten wie von einem Eigentümer genutzt werden kann (Jarass, NJW 2000, 2844f.; Manssen, StaatsR I, 1995, S. 594). Ohne Begünstigten ist logischerweise auch kein Entschädigungsverpflichteter erkennbar. Da durch die Neuregelungen des Spielhallenrechts niemand als Begünstigter zur öffentlichen Aufgabenerfüllung ersichtlich ist, liegt demnach keine Enteignung vor. Die Neureglungen zum Spielhallenrecht sind lediglich Nutzungsbeschränkungen, die im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums als Inhalts- und Schrankenregelungen einzustufen sind (BayVerfGH, U. v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris). Auch wenn durch die Neuregelungen bestehende Spielhallen nicht mehr weiter betrieben werden können, so ändert dies trotzdem nichts an der rechtlichen Qualifikation als Inhalts- und Schrankenbestimmung. Eine Inhaltsbestimmung wird selbst dann nicht zur Enteignung, wenn sie in ihren Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt (BverfG, B. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 74).

bb. Die Übergangsregelung beachtet weiter als Inhalts- und Schrankenregelung auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Grenze gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums. Jede Inhalts- und Schrankenbestimmung muss den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren. Daher muss die betroffene Regelung im Hinblick auf das entsprechende Ziel geeignet und erforderlich sein. Geeignet ist die Regelung, wenn der gewünschte Erfolg mit der Hilfe der Regelung gefördert werden kann, und erforderlich, wenn der Gesetzgeber kein gleich wirksames, aber das betreffende Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können. Ferner darf der mit der Maßnahme verbundene Eingriff nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen (BVerfG, B. v. 26.04.1995 - 1 BvL 19/94 - juris Rn. 52). Der Gesetzgeber muss damit bei der Bestimmung von Inhalts- und Schrankenbestimmungen die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich bringen (BVerfG, B. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 76). Dabei darf der Kernbereich der Eigentumsgarantie, zu dem die Privatnützigkeit gehört, nicht ausgehöhlt werden (BVerfG, B. v. 02.03.1999 - 1 BvL 7/91 - juris Rn. 76).

cc. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen hält die entscheidende Kammer die Neuregelungen im Spielhallenrecht für verfassungsgemäß. Der Gesetzgeber verfolgt ausweislich der Gesetzesbegründung zum Ersten GlüÄndStV die Bekämpfung des hohen Suchpotentials im Bereich der Spielhallen und des gewerblichen Automatenspiels, welches sich in den letzten Jahren expansiv entwickelt hat. Aus Gründen der Suchprävention soll das Angebot von suchtfördernden Geld- oder Warenspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit reduziert und einer weiteren Expansion entgegengewirkt werden. Durch die daneben vorgesehene räumliche Separation sowie dem Erfordernis der Überwindung einer Wegstrecke beim Spielhallenwechsel soll einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs entgegengetreten werden (LT-Drs. 16/12192 S. 13). Dieses Ziel wird in erster Linie durch die Abstandsregelung (§ 25 Abs. 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV) und das Verbot der Mehrfachkonzession (§ 25 Abs. 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV) verfolgt.

Gemessen an den gesetzgeberischen Zielen sind diese Maßnahmen auch geeignet die Ziele zu fördern. Der vorliegende Rechtsstreit macht dies besonders deutlich: Die Klägerin betreibt einen Komplex mit zwei Spielhallen und wird durch die Neuregelungen gezwungen, die Spielhalle „W.“ zu schließen, weil für die Spielhalle „N.“ eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt worden ist. Dieser Fall verdeutlicht gerade die Geeignetheit der Regelungen, das Spielhallenangebot auszudünnen.

An dieser Stelle sei angemerkt, dass der Landesgesetzgeber damit lediglich die missbräuchliche Verwendung von Mehrfachkonzessionen unterbindet. Auch wenn aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten heraus der Betrieb von Mehrfachspielhallen zur Kostenminimierung sinnvoll erscheinen mag, so wird dadurch seit jeher § 3 Abs. 2 Satz 1 HS 1 und 2 SpielV umgangen. Mehrfachkonzessionen erlauben bei geschickter Ausnutzung der räumlichen Gegebenheiten eine Umgehung der SpielV, wonach in einer Spielhalle max. 12 Geld- oder Warenspielgeräte aufgestellt werden dürfen.

dd. Schließlich wahrt der Gesetzgeber mit der für die Spielhalle „W.“ einschlägigen Übergangszeit von einem Jahr auch die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten hochrangigen Interessen, bringt die hier angegriffene Übergangsregelung die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers am ungehinderten Weiterbetrieb bereits genehmigter Spielhallen in ein ausgewogenes Verhältnis zu den Belangen des Allgemeinwohls. Durch das öffentliche Glücksspiel drohen der Bevölkerung Gefahren. Diese betreffen das Vermögen des einzelnen Spielers und seiner Angehörigen sowie in Fällen des Vermögensverlustes mittelbar die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte und bei Spielsucht die Gesundheit des Spielers (BVerwG, U. v. 28.03.2001 - 6 C 2/01 - juris Rn. 39). Angesichts dieser überragend wichtigen Gemeinschaftsgüter muss es dem Gesetzgeber möglich sein, das von ihm vertretene Schutzkonzept innerhalb eines angemessenen Zeitraums in die Tat umzusetzen. Verfassungsrechtlich ist es entgegen der Ansicht der Klägerin nicht geboten, die Übergangsfrist solange zu bemessen, bis sich ihre Investitionen amortisiert haben. Ob und in welchem Ausmaß eine Übergangsregelung notwendig ist, bestimmt sich im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG nach einer Abwägung zwischen den berechtigten Interessen der Eigentümer und den Anliegen der Allgemeinheit (BVerfGE 70, 101, 114).

Im Hinblick darauf ist es rechtlich auch nicht zu beanstanden, dass die Übergangsregelungen von vorneherein nur auf Spielhallen Anwendung finden, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Staatsvertrages bestanden. Wurde der Betrieb dagegen - aus welchen Gründen auch immer - gar nicht aufgenommen, so ist ein schutzwürdiges Interesse des Unternehmers, das die mit den neuen glücksspielrechtlichen Regelungen verfolgten Zielsetzungen (zeitweise) zurückdrängen könnte, nicht erkennbar.

Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit ist weiter zu beachten, dass die Klägerin in dem Gebäudekomplex die betroffenen Räumlichkeiten anderweitig nutzen kann. Die Geldspielgeräte können veräußert bzw. an anderen Standorten eingesetzt werden. Zieht man zudem in Erwägung, dass die Klägerin nur einen sehr eingeschränkten Vertrauensschutz besitzt, weil sie bereits bei Erlaubniserteilung nach § 33i GewO auf die zukünftige Rechtslage hingewiesen worden ist, erweist sich die einjährige Übergangsfrist auch nicht als unangemessen kurz (BayVGH, B. v. 07.10.2013 - 10 CE 13.2008).

6. Die Regelungen des Glückspielstaatsvertrag und des korrespondierenden Ausführungsgesetzes verstoßen nicht gegen die grundgesetzlich verbürgte Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.

Das Betreiben einer Spielhalle und die daraus erwirtschafteten Einnahmen dienen der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage, so dass der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eröffnet ist (BVerfG, B. v. 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 - juris Rn. 41). Der neu geregelte Erlaubnisvorbehalt in § 24 Abs. 1 GlüStV und die Abstandsgebote stellen auch Eingriffe mit Berufsbezug dar, weil sie bestimmen ob und wie die berufliche Tätigkeit ausgeübt werden soll. Diese Eingriffe in die Berufsfreiheit sind aber gerechtfertigt, weil sich die Regelungen insgesamt als verhältnismäßig darstellen. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit wird im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG durch die sog. „Drei-Stufen-Lehre“ des Bundesverfassungsgerichts näher konturiert. Dabei werden grundsätzlich Berufswahl- und Berufsausübungsbeschränkungen unterschieden, wobei Berufsausübungsregelungen die geringste Beeinträchtigung der Berufsfreiheit darstellen.

a. Die neuen glücksspielrechtlichen Regelungen stellen lediglich Berufsausübungsregelungen dar, denn es werden weder objektive noch subjektive Zugangsregelungen für den Beruf aufgestellt. Die Erlaubnispflicht und die Abstandsregelung betreffen nicht die Frage, ob der Beruf überhaupt ausgeübt werden kann, sondern nur wo (VG Berlin, U. v. 01.03.2013 - 4 K 336.12 - juris). Es wird weder auf persönliche Eigenschaften und Fähigkeiten des Spielhallenbetreibers (subjektive Berufswahlregelung) noch an objektive und somit unbeeinflussbare Kriterien (objektive Berufswahlregelung) angeknüpft. Dass keine Berufswahlschranke aufgestellt wird, zeigt sich wieder an dem vorliegenden Fall des hier bekämpften Verbots von Mehrfachspielhallen. Die Klägerin als Adressatin des Verbots betreibt zwei Spielhallen in einem Gebäude und somit übt sie sinngemäß den Beruf des Spielhallenbetreibers zwei Mal in einem Gebäude aus. Das Verbot der Mehrfachkonzession führt nun lediglich dazu, dass die Anzahl der Spielgeräte bei ihr reduziert wird und somit wird eine bloße Berufsausübungsregelung aufgestellt. Der Zugang zum Beruf wird nicht verändert.

Auch liegt die besondere Fallgestaltung nicht vor, dass eine Berufsausübungsregelung wegen ihrer gravierenden Eingriffsintensität in eine Berufswahlregelung umschlägt. Eine solche Ausnahme würde voraussetzen, dass die Berufsausübungsregelung wegen ihrer wirtschaftlichen Auswirkungen die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen zur Berufsaufgabe zwingt (BVerfG, B. v. 17.10.1984 - 1 BvL 18/82 - juris Rn. 38 m. w. N.). Eine solche flächendenkende Zwangswirkung liegt aber hier nicht vor, denn auch wenn das neue Verbot von Mehrfachkonzessionen zur Schließung einzelner Spielhallen führen wird, so betrifft dies nur einzelne Fälle und führt nicht zu einer generellen Aufgabe des Berufs (BayVerfGH, E. v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris).

b. Die streitgegenständlichen Regelungen sind als Berufsausübungsregelung auch verhältnismäßig, da sie durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert werden, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U. v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/97 - juris Rn. 26).

Die Einführung des Erlaubnisvorbehalts und die Anforderungen an die Erteilung einer Erlaubnis sollen u. a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit dem Glücksspiel verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1 GlüStV). Die Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht sind nicht nur vernünftige Gründe des Allgemeinwohls, sondern sogar ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel, das selbst objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte. Dies gilt insbesondere dann, wenn nach derzeitigem Erkenntnisstand bei weitem die meisten Spieler mit problematischen oder pathologischen Spielverhalten an Automaten spielen, so wie sie auch die Klägerin betreibt (BVerfG, U. v. 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01). Deshalb kann die Klägerin auch nicht mit dem Einwand gehört werden, vorliegend müssten die strengeren Anforderungen der Berufswahlbeschränkungen Anwendung finden. Selbst wenn man diese anwenden würde, wären die Regelungen verfassungsgemäß. Das Abstandsgebot und das Verbot von Mehrfachkonzessionen sind taugliche Mittel um die Spielsucht zu bekämpfen. Nach der Einschätzung des Gesetzgebers besteht ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Umfang des Spielangebots und der Prävalenz glücksspielbedingter Probleme. Dieser Zusammenhang soll zumindest solange bestehen, bis sich die Prävalenz auf ein bestimmtes Level eingependelt hat (vgl. International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens unter Mitwirkung des Instituts für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen vom 31.07.2009, S. 819). Deshalb ist es notwendig der Spielhallenexpansion der letzten Jahre entgegenzutreten und das Angebot zu verringern. Durch die räumliche Trennung soll zudem die Ansammlung von Spielhallen aufgelockert werden, damit es für den einzelnen Spieler schwerer wird, von einer Spielhalle in die nächste zu wechseln (LT-Drs. 16/12192 S. 13).

7. Schließlich erweisen sich die Neuregelungen auch nicht als kompetenzwidrig. Der Landesgesetzgeber konnte sich zu Recht auf die Kompetenz des Art. 70 Abs. 1 GG berufen und es liegt kein Verstoß gegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG vor. Der Landesgesetzgeber hat entgegen der Ansicht der Klägerin keine bauplanungsrechtlichen Regelungen in das Gewand fachgesetzlicher Beschränkungen gekleidet.

a. Der Landesgesetzgeber konnte sich auf die Gesetzgebungskompetenz des Art. 70 Abs. 1 GG stützen, da das Recht der Spielhallen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft im Rahmen der Föderalismusreform von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes ausgenommen worden ist. Auch wenn die Reichweite der Gesetzgebungskompetenz über das Spielhallenrecht umstritten ist, so hat der Landesgesetzgeber bei der Übergangsregelung schon nach der engeren Auffassung seine Gesetzgebungskompetenz nicht überschritten.

Nach dieser engeren Auffassung wird die Grenze zwischen dem Recht der Spielhallen und dem Recht der Wirtschaft anhand der §§ 33 ff. GewO gezogen. Danach soll die Ausnahme von der allgemeinen Wirtschaftskompetenz des Bundes nur Regelungsgegenstände bzgl. des Spielhallenerlaubnisrechts betreffen, die dem bisherigen § 33i GewO unterfallen. Der Bereich des Spielhallengewerberechts (§§ 33c bis h GewO) soll dagegen nach wie vor zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehören (vgl. Schneider, GewArch 2006, 371, 373; Schneider GewArch 2009, 265 und 343; von Rengeling/Szcekalla in Bonner Kommentar zum GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Rn. 153f.; Degenhart in Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 74, Rn. 47). Es wird hier ausschließlich der Bereich des § 33i Abs. 2 GewO tangiert, weil der Mindestabstand und das Verbot in baulichen Einheiten eine übermäßige Ausnutzung des Spielbetriebs verhindern sollen und keine gerätebezogenen Regelungen zur Aufstellung oder zur technischen Gestaltung der einzelnen Spielgeräte sowie zum Spielvorgang aufgestellt werden, die in den Bereich von § 33c bis § 33h GewO fallen würden (BayVerfGH, U. v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - S. 20 Urdruck). Zu keinem anderen Ergebnis kommt die Gegenmeinung, die die Landesgesetzgebungskompetenz deutlich weiter auslegt und den Ländern im Bereich des Spielhallenrechts einen uneingeschränkten Handlungs- und Gestaltungsspielraum zur Regulierung des Spielhallenwesens zuspricht (Höfling/Rixen, GewArch 2008, 1/7; Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl. 2011, § 33i GewO, Rn. 5; Pagenkopf, NJW 2012, 2918, 2922).

b. Wenn die Klägerin geltend macht, die Landesgesetzgebungskompetenz müsse durch den Gedanken der „lokalen Radizierung“ beschränkt werden und demnach dürften nur Regelungen mit einem spezifischen Ortsbezug erlassen werden, so kann sie mit diesem Einwand nicht durchdringen.

Der Gedanke der „lokalen Radizierung“ hat seinen Ursprung in der Gesetzgebungshistorie zur Neuordnung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung („Föderalismusreform I“, BT-Drs. 16/813, S.9). Um die Einheitlichkeit des Wirtschaftsraums nicht durch zunehmende Rechtszersplitterung zu gefährden, sollte die Landesgesetzgebungskompetenz nur in den Bereichen gestärkt werden, in denen eine bundesgesetzliche Regelung wegen einem „besonderen Regionalbezug“ nicht zwingend erforderlich ist. Aus diesem Gedanken lässt sich aber nicht die Landesgesetzgebungskompetenz so einschränken, wie die Klägerin vorträgt. Auch wenn der spezifische Ortsbezug der Spielhallen dazu geführt hat, das „Recht der Spielhallen“ in die Landesgesetzgebungskompetenz zu überführen, so folgt daraus nicht zwingend, dass die Länder nur Regelungen erlassen können, die ihrerseits nur an einen spezifischen Ortsbezug anknüpfen dürfen. Mit anderen Worten gesagt, der spezifische Ortsbezug war für den Verfassungsgesetzgeber möglicherweise ein Motiv für die Verfassungsänderung; die neu geschaffene Länderzuständigkeit muss darin aber nicht ihre Grenze finden. Dies folgt aus der Überlegung heraus, dass mit der Rückausnahme „…ohne das Recht der Spielhallen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG der Bund seine ohnehin nur ausnahmsweise bestehende Gesetzgebungskompetenz weiter beschränkt und dadurch lediglich der Grundsatz wiederhergestellt wird, dass nach Art. 70 Abs. 1 GG den Länder das Recht der Gesetzgebung zusteht. In Anbetracht der Rückbesinnung auf den Grundsatz des Art. 70 Abs. 1 GG ist eine derart enge Auslegung wie sie die Klägerin vornehmen will nicht angezeigt, zumal der Wortlaut in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eine solche Beschränkung im Sinne einer „lokalen Radizierung“ nicht vorsieht.

Auch der Verweis der Klägerin auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO, wonach dieser Versagungsgrund nur bei konkreten ortsgebundenen Situationen eingreift (BVerwG, U. v. 09.10.1984 - 1 C 47/82 - juris Rn. 17), kann hier nicht als Argument zur Begrenzung der Landesgesetzgebungskompetenz herangezogen werden. Dies würde gegen die Normenhierarchie und den Vorrang des Verfassungsrechts verstoßen. Die Rechtsprechung zum einfachen Recht kann nicht herangezogen werden um die Weite von Verfassungsnormen auszulegen.

c. Ferner trifft es entgegen der Ansicht der Klägerin nicht zu, dass die Neuregelungen im Bereich der Spielhallen wegen der Sperrwirkung des Bauplanungsrechts entgegen Art. 72 GG kompetenzwidrig zustande gekommen sind. Nach ihrer Ansicht müsse man die Neuregelungen zum Spielhallenrecht von ihrer Zielrichtung her, eigentlich als bauplanungsrechtliche Regelungen qualifizieren. Da aber das Bauplanungsrecht als Teil des Bodenrechts in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes falle (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG), hätte nach klägerischer Ansicht nur der Bund solche Regelungen erlassen können. Wann eine Reglung dem Bauordnungsrecht unterfalle, müsse anhand der Zielsetzung der Maßnahmen bestimmt werden (BVerwG, NVwZ 2001, 1043, 1044). Bei objektiver Betrachtung zeige der Inhalt der Regelungen seine bauplanungsrechtliche Natur.

Auch wenn die Kammer eine solche inhaltsbezogene Abgrenzung anhand der Zielrichtung vornimmt, kommt sie zu keinem anderen Ergebnis. Bei dieser „zielbezogenen“ Betrachtung muss im Ausgangspunkt festgehalten werden, dass sich grade die Zielrichtungen beider Materien wesentlich unterscheiden.

Dazu hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof ausgeführt:

„Städtebauliche Regelungen des Baugesetzbuchs oder in Bebauungsplänen über die Zulässigkeit von Vorhaben (§§ 29 ff. BauGB) sollen Bodennutzungen einander sachgerecht zuordnen. Auch soweit sie Spielhallen betreffen, soll das Bauplanungsrecht sicherstellen, dass eine solche Nutzung unter städtebaulichen Gesichtspunkten im Einklang mit dem Gebietscharakter und anderen Nutzungen ausgeübt wird. Mit den Zielen, die § 1 GlüstV im Blick hat, befassen sich die §§ 29 ff. BauGB nicht.“ (BayVerfGH, E. v. 28.06.2013 - Vf. 10-VII-12 - juris Rn. 82).

Dem schließt sich die Kammer vollumfassend an. Zusätzlich sei noch darauf verwiesen, dass die Sperrwirkung des Bauplanungsrechts in Bezug auf die bodenrechtlichen Anforderungen nicht verhindert, dass aus anderen Kompetenzbereichen weitere ortsbezogene Anforderungen aufgestellt werden. Das Baurecht nimmt eine gebietsbezogene Nutzungszuweisung vor, damit die baurechtliche Nutzung im Einklang mit dem Gebietscharakter und anderer Nutzungen erfolgt. Das Glücksspielrecht nimmt dagegen keine gebietsbezogene Steuerung vor, sondern versucht aus suchtpräventiven Erwägungen heraus eine Ausdünnung bzw. Verteilung des Glücksspielangebots zu erreichen. Das Glücksspielrecht hat grade keine bodenbezogene Zielrichtung.

Im Ergebnis lässt sich somit feststellen, dass keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Neuregelungen im Bereich des Glücksspielrechts bestehen. Der Erteilung der Erlaubnisse nach § 24 Abs. 1 GlüstV für die Spielhallen „W.“, „B.“ und „C.“ steht somit die Vorschrift des § 25 Abs. 2 GlüstV zwingend entgegen, wonach eine Erlaubniserteilung ausgeschlossen ist, wenn mehrere Spielhallen in einem Gebäudekomplex betrieben werden sollen. Auch war die Zulassung einer Ausnahme im Rahmen einer Ermessensentscheidung durch die Erlaubnisbehörde nicht möglich, weil § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüstV auf die streitgegenständlichen Spielhallen keine Anwendung findet.

Die Klage war deshalb sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache war die Berufung nach § 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.