Verwaltungsgericht München Urteil, 06. Aug. 2014 - 7 K 13.2449

I.

Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger ist Inhaber eines Zirkus und seit 1978 im Besitz einer entsprechenden Reisegewerbekarte sowie seit 1989 im Besitz der Erlaubnis zum gewerbsmäßigen Zurschaustellen von Tieren. Im April 2013 nahm ein Mitarbeiter, der unter anderem für die Planung der Gastspiele verantwortlich ist, telefonischen Kontakt zum Ordnungsamtsleiter der Beklagten auf um zu sondieren, ob der Zirkus vom 1. bis 8. Juli 2013 auf dem gemeindlichen Volksfestplatz gastieren könne.

Mit E-Mail vom 14. Mai 2013 teilte der Ordnungsamtsleiter mit, die Beklagte habe sich entschieden, dem klägerischen Zirkus keinen Vertrag zu einem Gastspiel auf dem Volksfestplatz zu geben, weil sie nicht die Zurschaustellung exotischer Großwildtiere unterstützen wolle, auch wenn dies aufgrund des Bestandsschutzes rechtlich noch erlaubt sei. Da es sich um keinen öffentlich gewidmeten Platz handele, könne die Beklagte nach Privatrecht handeln.

Mit privatrechtlichem Vertrag vom 15. Mai 2013 überließ die Beklagte das Festplatzgelände dem Beigeladenen, der ebenfalls Zirkusinhaber ist, jedoch keine Großwildtiere mit sich führt, vom 28. Mai bis 10. Juni 2013 für ein Gastspiel.

Mit anwaltlichem Schreiben vom 16. Mai 2013 ließ der Kläger Widerspruch gegen die Versagung des Gastspiels einlegen und unter Fristsetzung bis zum 24. Mai 2013 beantragen, die Durchführung des beantragten Gastspiels zu gestatten.

Nachdem er in Erfahrung gebracht hatte, dass die Beklagte den Zirkus des Beigeladenen für ein Gastspiel auf dem Volksfestplatz zugelassen hatte, ließ der Kläger am 29. Mai 2013 bei Gericht Anträge auf einstweiligen Rechtsschutz stellen und Klage erheben mit den Anträgen, die Zulassung des Beigeladenen für ein Gastspiel auf dem Volksfestplatz der Beklagte vom 31. Mai bis 9. Juni 2013 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger ihren Festplatz (Volksfestplatz) in der Zeit vom 1. bis 8. Juli 2013 für die Durchführung eines Zirkusgastspiels im Zelt einschließlich des Auf- und Abbaus zur Verfügung zu stellen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Ordnungsamtsleiter der Beklagten habe bei dem Telefongespräch am 24. April 2013 geantwortet, es sei dieses Jahr noch kein Zirkus angenommen worden. Der Mitarbeiter des Klägers möge eine kurze schriftliche Anfrage mit Terminwünschen einreichen. Der Mitarbeiter habe bereits bei diesem Gespräch zur Sprache gebracht, dass das klägerische Unternehmen unter anderem mit einem Elefanten, einem Braunbären und weiteren sog. exotischen Tieren reise. Er habe sodann mit E-Mail vom 26. April 2013 den Zeitraum vom 1. bis 8. Juli 2013 als Wunschtermin genannt. Bei einem weiteren Telefonat am 3. Mai 2013 habe der Ordnungsamtsleiter erklärt, die Platzmiete durch den Kläger gehe in Ordnung und diese sowie die Kaution jeweils auf 500,- Euro beziffert. Der Mitarbeiter des Klägers habe um eine kurze schriftliche Bestätigung per E-Mail gebeten. Stattdessen habe der Ordnungsamtsleiter am selben Tag mitgeteilt, dass man das Veterinäramt um eine Stellungnahme gebeten habe und danach über das Gastspiel entscheiden werde. Am 7. Mai 2013 habe der Mitarbeiter des Klägers persönlich mit den erforderlichen Dokumenten im Ordnungsamt vorgesprochen. Das Veterinäramt habe keine negative Stellungnahme abgegeben. Die Tierhaltung des Klägers sei nicht zu beanstanden. Die Absage vom 14. Mai 2013 sei überraschend gekommen, nachdem der Beklagten von Anfang an bekannt gewesen sei, welche Tiere gehalten würden, und diese Frage auch nicht thematisiert worden sei.

Mit Bescheid vom 31. Mai 2013 ordnete die Beklagte wegen der ansonsten unwiederbringlich verlorenen erheblichen finanziellen Vorleistungen des Beigeladenen die sofortige Vollziehung seiner Zulassung zu dem Gastspiel an.

Mit Beschluss vom 31. Mai 2013 lud das Gericht den Beigeladenen zum Verfahren bei. Mit Beschlüssen vom 31. Mai 2013 und vom 20. Juni 2013 wurden die Anträge gem. § 80 Abs. 5 VwGO und § 123 VwGO (M 7 E 13.2424, M 7 E 13.2454) abgelehnt.

Mit Schreiben vom 5. Juni 2013 begehrte der Kläger Akteneinsicht und trug vor, dass die Behauptung der Beklagten, es sei ihr erst nach Übergabe der gewünschten Papiere und Unterlagen bekannt geworden, dass der Kläger exotische Großwildtiere, insbesondere einen Elefanten, mit sich führe, nicht zutreffe. Dies, insbesondere, dass man mit einem Bären und einem Elefanten auftrete, habe der Mitarbeiter des Klägers bereits in der ersten telefonischen Anfrage gesagt. Die Beklagte habe zu keinem Zeitpunkt thematisiert, dass dies ein Problem darstellen werde. Weiter wurde gerügt, dass für den Kläger nicht erkennbar gewesen sei, dass nicht der Ordnungsamtsleiter, sondern der Oberbürgermeister der Beklagten für die Vergabe des Volksfestplatzes zuständig gewesen sei. Die Beklagte müsse sich jedenfalls an dem Anschein festhalten lassen, dass ihr Ordnungsamtsleiter zuständig gewesen sei. Auch aus der Dauer des Verwaltungsverfahrens im Vergleich zu dem des Beigeladenen ergebe sich, dass die Beklagte hier offenbar unzulässig zweierlei Maß angelegt und so ermessensfehlerhaft entschieden habe. Auch nach dem angeblichen Kriterium „bekannt und bewährt“ („Zirkusse, die seit Jahren ohne jegliche Beanstandungen bei uns gastieren, werden bevorzugt zugelassen“) bestehe keinerlei Rechtsgrund für eine Ablehnung des Klägers und eine bevorzugte Zulassung des Beigeladenen. Am 24./26. April 2013, als sich der Kläger beworben habe, habe keine weitere Bewerbung vorgelegen, so dass keine Auswahl oder bevorzugte Zulassung habe stattfinden können. Im Übrigen sei der Kläger ein zuverlässiger Vertragspartner. Miete und Kaution seien zuverlässig beglichen und die gepachteten Plätze in einem sauberen und ordnungsgemäßen Zustand verlassen worden. Es gebe keine tierärztlichen Beanstandungen. Die Tierhaltung sei gesetzlich erlaubt. Der von der Beklagten erwähnte Vorfall, dass der Elefant einem Jungen den Kiefer gebrochen habe, sei darauf zurückzuführen, dass der Junge verbotswidrig eine Absperrung überwunden und von dem Elefanten einen Schubs mit dem Rüssel erhalten habe. Das staatsanwaltschaftliche Ermittlungsverfahren gegen den Kläger sei gem. § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden, weil er nicht gegen Rechtsnormen oder Auflagen verstoßen habe, die ein vorwerfbares Fehlverhalten begründen würden. Was die Beklagte mit einer Suchmeldung des Veterinäramtes ... meine, könne nicht nachvollzogen werden. Die Beklagte habe die vorliegenden Meldungen weder geprüft noch habe sie dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und somit gegen Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG verstoßen. Die Ablehnung sei damit bereits formell rechtswidrig. Es sei bekannt, dass sog. Tierrechtsorganisationrn, bei denen es sich eher um Tierrechtsaktivisten handele, wie z. B. People for the Ethical Treatment of Animals (PETA), solche Meldungen gezielt verbreiteten und dabei Tatsachen unzutreffend oder unvollständig schilderten, um einen Boykott von Zirkusunternehmen zu erreichen. Solche Oranisationen seien generell gegen die Wildtierhaltung im Zirkus und hielten nur die Freiheit der Tiere für artgerecht. Derartige Berichte, die offenbar nicht einmal auf ihren Wahrheitsgehalt hin überprüft worden seien, stellten keine zulässige und geeignete Grundlage dar, um einen Bewerber als „unzuverlässig“ abzulehnen. Eine auf diesem Wege getroffene Ermessensentscheidung sei fehlerhaft und verletze den Kläger in seinen Rechten. Im Übrigen existierten gegen den Beigeladenen ebenso negative Berichte in den Medien, darunter ein aktueller vom 18. April 2013. Vor diesem Hintergrund stellten Negati. V. m.eldungen kein zulässiges Ablehnungskriterium gegen den Kläger dar. Auch das angebliche Kriterium „Zurschaustellung von exotischen Großwildtieren“ sei kein zulässiges Ablehnungskriterium. Die Großwildtierhaltung sei erlaubt und die Beklagte habe in der Vergangenheit andere Zirkusse mit Großwildtieren zugelassen. Daher sei von einer entsprechenden Widmung durch die Verwaltungspraxis auszugehen. Eine wirksame Änderung habe die Beklagte weder dargelegt noch nachgewiesen. Für die Widmung sei angesichs der Bedeutung der Angelegenheit der Gemeinderat zuständig. Die angebliche Bitte von Grundschülern und ihren Eltern an den Oberbürgermeister, die Zurschaustellung von Großwildtieren nicht mehr zu unterstützen, sei für eine Änderung der Widmung weder ausreichend noch geeignet, zumal dies nicht in den Zuständigkeitsbereich des Oberbürgermeisters falle. Im Übrigen habe die Beklagte angeführt, dass der Oberbürgermeister bei seiner Auswahl Zirkusunternehmen „bevorzuge“, die auf die Zurschaustellung von Großwildtieren verzichteten, nicht aber, dass er andere grundsätzlich ausschließe. Nach alldem sei das Ermessen der Beklagten auf Null reduziert gewesen. Der Kläger habe einen Anspruch auf Zulassung zum Volksfestplatz. Mit Schreiben vom 12. Juni 2013 nahm der Kläger zu einem in den Behördenakten befindlichen Internetausdruck der PETA und einem Artikel aus der A. A. Zeitung Stellung. Die Anschuldigungen der PETA, insbesondere im Hinblick auf die Elefantenkuh Benjamin, träfen nicht zu. Bei den beiden letzten Gastspielen hätten die Amtstierärzte keine Beanstandungen gehabt. Dabei sei ein Amtstierarzt gezielt den Anschuldigungen der PETA nachgegangen. Der Zeitungsbericht gehe auf eine Anti-Zirkus-Kampagne zurück. Die Staatsanwaltschaft habe ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren eingestellt, insbesondere keine Aufsichtspflichtverletzung des Tieraufsehers erkennen können. Der 24-jährige Geschädigte sei mit seinem Sohn auf dem Arm hinter der Elefantenkuh vorbeigerannt, um noch schnell ein Foto von ihr zu machen. Diese sei erschrocken und habe sich umgedreht, eine unter diesen Umständen natürliche und verständliche Reaktion. Dabei sei der Mann gegen den Zaun gedrückt und verletzt worden. Es handle sich um einen bedauerlichen Unfall, der durch das unbedachte Verhalten des Verletzten überwiegend mitverschuldet worden und keineswegs auf ein aggressives Verhalten des Tiers zurückzuführen sei. Die Haftpflichtversicherung des Klägers sei eingetreten. PETA sei dafür bekannt, systematisch Kampagnen gegen Zirkusse, Zoos, und ähnliche Einrichtungen zu betreiben, um Wildtierverbote zu erreichen. Daher würden gezielt Berichte mit dramatisierender oder sogar falscher Sachverhaltsdarstellung in den Medien gestreut. Der Kläger erfülle sämtliche Voraussetzungen für die Zulassung zu einem Gastspiel im beantragten Zeitraum. Das Ermessen der Behörde sei insoweit auf Null reduziert. Wenigstens sei die Ermessensentscheidung fehlerhaft, weil sie auf falschen Annahmen, nämlich dass der Kläger kein zuverlässiger Vertragspartner sei und eine gefährliche Elefantenkuh mit sich führe, beruht habe.

Am 14. Juni 2013 erklärte der Ordnungsamtsleiter der Beklagten gegenüber der Berichterstatterin telefonisch, dass der Volksfestplatz in der Zeit vom 1. bis 8. Juli 2013 derzeit nicht anderweitig belegt sei und im Grunde auch nichts dagegen spreche, das Jahreskontingent von zwei Zirkussen im Jahr bereits Anfang Juli des laufenden Jahres auszuschöpfen.

Mit Beschluss vom 25. Juni 2013 entschied der Stadtrat der Beklagten einstimmig, zum Volksfestplatz ab dem Jahr 2013 maximal zwei mobile Zirkusbetreiber zuzulassen, die über einen einwandfreien Leumund verfügten und keine Großwildtiere (Elefanten, Löwen, Bären, Tiger) mit sich führten. In der Beschlussvorlage ist zur Begründung dazu ausgeführt, in jüngster Vergangenheit werde von den Zirkusbetreibern vermehrt und fordernd, teils auf dem Rechtsweg, die Zulassung zum Volksfestplatz begehrt. Aufgrund einschlägiger negativer Erfahrungen habe die Verwaltung in der Praxis nur noch Zirkusse zugelassen, die entweder seit Jahren und in regelmäßigen Abständen ohne Beanstandungen gastiert hätten oder nach umfangreichen Nachforschungen (Internet, andere Gemeinden) einen einwandfreien Leumund besäßen. Aufgrund gewisser Vorkommnisse im Jahre 2012 im Zusammenhang mit einem Zirkus, der einen Braunbären mit sich geführt habe, habe die Beklagte sich ab 2013 zu der neuen Handhabung der Zulassungspraxis entschlossen. Das Veterinäramt unterstütze die Beklagte in ihrer Haltung. Im Mai 2013 habe die Beklagte einem Zirkusunternehmen ein Gastspiel verwehrt. In dem daraus folgenden Rechtsstreit könne es sich als rechtliches Problem erweisen, dass das Verbot von Großwildtieren als Widmungsbeschränkung nicht vom Stadtrat beschlossen worden sei.

Mit Schreiben vom 5. August 2014 stellte der Kläger den Antrag

festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet gewesen wäre, dem Kläger ihren Volkfsfestplatz in der Zeit vom 1. bis 8. Juli 2013 für die Durchführung eines Zirkusgastspiels im Zelt einschließlich des Auf- und Abbaus zur Verfügung zu stellen,

und führte dazu aus, das Feststellungsinteresse ergebe sich aus der Wiederholungsgefahr. Der Kläger beabsichtige, sich auch im kommenden Jahr um die Zulassung zum Volkfsfestplatz der Beklagten zu bewerben und begehre hierfür die beantragte Feststellung. Darüber hinaus sei dem Kläger durch den Ausfall des geplanten Gastspiels ein Schaden in Form von Gewinneinbußen sowie bereits angelaufenenr Werbemaßnahmen entstanden. Er beabsichtige, hierfür Ersatz zu verlangen. Die Beklagte habe versucht, „durch die Hintertüre“ ein Wildtierverbot für Zirkusunternehmen einzuführen. Dies müsse jedoch dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben. Der Kläger besitze eine Genehmigung gem. § 11 TierschG. Daher sei es unzulässig, die Mitführung „exotischer Großwildtiere“ zum Ausschlusskriterium zu machen.

In der mündlichen Verhandlung vom 6. August 2013 nahm die Klägervertreterin die Klage zurück, soweit die Zulassung des Zirkus des Beigeladenen angefochten wurde, und stellte ihren schriftsätzlich angekündigten Antrag. Die Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen,

und führte aus, dass - mit Ausnahme der Beschickung des Herbstfestes - Entscheidungen über die Nutzung des Volksfestplatzes in der Zuständigkeit des Oberbürgermeisters der Beklagten lägen. Mit dem Gemeinderatsbeschluss vom 25. Juni 2013 habe sich der Oberbürgermeister seine Entscheidung lediglich politisch absegnen lassen wollen. Der Ausschluss von Zirkussen, die Großwildtiere mit sich führten, sei im Nachgang eines Gesprächs mit Grundschulkindern und deren Eltern im Herbst 2012 erfolgt. Dies sei dann Gegenstand einer Nachbesprechung mit der Stadtverwaltung gewesen. Für den Beigeladenen erschien niemand.

Im Übrigen wird wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstands gem. § 117 Abs. 3 VwGO auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, war das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Im Übrigen ist die Klage zulässig, jedoch unbegründet.

1. Auch wenn die Beklagte ihren Volksfestplatz an den jeweiligen Nutzer aufgrund privatrechtlicher Verträge überlässt, ist nach der sog. Zweistufentheorie der Verwaltungsrechtsweg (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) eröffnet. Der Platz ist eine aufgrund langjähriger Übung konkludent gewidmete öffentliche Einrichtung im Sinne des Art. 21 GO, bei deren Benutzung zwischen dem Anspruch auf Zugang zu unterscheiden ist, der sich regelmäßig nach öffentlichem Recht beurteilt, und den Modalitäten der Benutzung, die auch privatrechtlich ausgestaltet sein können und über die gem. § 13 GVG vor den ordentlichen Gerichten gestritten werden müsste (BVerwG, B. v. 29. Mai 1990 - 7 B 30/90 - juris Rn. 4 m. w. N.; BayVGH, B. v. 10. Oktober 2012 - 12 CE 12.2170 - juris Rn. 37). Bei der Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung handelt sich um einen Verwaltungsakt (Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 42 Rn. 80), der im Wege der Verpflichtungsklage zu verfolgen ist. Da sich das Zulassungsbegehren des Klägers mit Ablauf des 8. Juli 2013 erledigt hatte, ist der zuletzt gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag in analoger Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4, Abs. 5 VwGO statthaft. Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung, schon deshalb, weil in Anbetracht der aktuellen Zulassungspraxis der Beklagten eine Wiederholungsgefahr besteht. Die Klagebefugnis ergibt sich hier aus der in Betracht kommenden Verletzung von Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG.

2. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist unbegründet, weil die erhobene Verpflichtungsklage im Zeitpunkt ihrer Erledigung (vgl. Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 314) keinen Erfolg gehabt hätte, d. h. der Kläger keinen Anspruch auf Zulassung zum Volksfestplatz der Beklagten hatte. Die ablehnende Entscheidung der Beklagten, die dem Kläger mit E-Mail vom 14. Mai 2013 mitgeteilt worden ist, war rechtmäßig.

2.1. Sie wurde im Auftrag des Oberbürgermeisters der Beklagten als funktionell zuständigem Organ getroffen. Bei einer Einzelzulassung bzw. deren Ablehnung handelt es sich um eine laufende, nämlich regelmäßig anfallende Angelegenheit im Sinne von Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 GO, die für die Beklagte keine grundsätzliche Bedeutung hat und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lässt (vgl. BayVGH, U. v. 15. März 2004 - 22 B 03.1362 - juris Rn. 33). Der Oberbürgermeister konnte diese Angelegenheit durch den Ordnungsamtsleiter der Beklagten, einen weisungsgebundenen, für ihn handelnden Bediensteten im Sinne des Art. 42 Abs. 1 GO erledigen lassen, ohne dass hiermit eine Änderung der gesetzlich festgelegten funktionellen Zuständigkeit verbunden war. In Angelegenheiten der laufenden Verwaltung können grundsätzlich formlos und jederzeit widerruflich einzelne Befugnisse des ersten Bürgermeisters an Bedienstete übertragen (Art. 39 Abs. 2, 3. Alt. GO) und dabei Weisungen erteilt werden (Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung mit Verwaltungsgemeinschaftsordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung, Art. 39 GO Anm. II.2, 4; Bauer/Böhle/Ecker, Bayrische Kommunalgesetze, Art. 39 GO Anm. 6). Es spricht auch nichts dagegen, dass der Oberbürgermeister der Beklagten im Hinblick auf Art. 38 Abs. 2 Satz 2 GO die zivilrechtlichen Verträge, mit denen die Beklagte uno actu einen Bewerber zum Volksfestplatz zulässt und diesem das Gelände zur Nutzung überlässt, selbst unterzeichnet und die Fertigung der Ablehnungsschreiben bzw. -bescheide dem Ordnungsamtsleiter überlässt. Rechtlich ist nicht von Bedeutung, ob die Aufgabenteilung innerhalb der dem ersten Bürgermeister unterstehenden Gemeindeverwaltung für den Adressaten einer Entscheidung jederzeit und ohne weiteres erkennbar ist (vgl. Bonk/Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 3 Rn. 6).

Eine besondere Form ist für eine Entscheidung wie die Versagung der Zulassung, durch die die Beklagte nicht verpflichtet wurde (vgl. Art. 38 Abs. 2 GO), nicht vorgeschrieben, so dass sie auch mündlich oder elektronisch ergehen konnte (Art. 37 Abs. 2 BayVwVfG).

Es ist unerheblich, wann der Beklagten bekannt geworden ist, welche Tiere der Kläger im Einzelnen mitführt. Legt man den von der Beklagten bestrittenen Vortrag des Klägers zugrunde, dass sein Mitarbeiter dies schon bei der ersten Kontaktaufnahme erwähnt habe, hätte die Beklagte freilich sofort mitteilen können, dass Großwildtiere seit jüngstem ein Ausschlusskriterium darstellen. Sie war jedoch nicht dazu verpflichtet, dem Kläger dies vor ihrer Entscheidung über die Zulassung mitzuteilen. So ist es zum Beispiel nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs rechtlich auch nicht zwingend erforderlich, dass die Beschicker eines Volksfestes die Entscheidungskriterien schon bei der Abgabe der Bewerbung kennen; vielmehr reicht aus, dass der Behörde lediglich die zur Bewertung der Bewerbung nach den neuen Kriterien erforderlichen Informationen vorliegen (vgl. BayVGH, B. v. 13. Juli 2006 - 4 CE 06.1835 - juris Rn. 24 u. B. v. 10. September 1998 - 4 ZE 98.2525 - juris Ls. 4). Die Beklagte durfte daher zunächst ermitteln und die Bewerbungsunterlagen daraufhin prüfen, ob im Betrieb des Klägers noch weitere Ausschlusskriterien verwirklicht waren, und ihre Entscheidung ggf. auf sämtliche Ausschlusskriterien oder nur eines davon stützen, von dem sie annehmen konnte, dass es die Entscheidung selbstständig tragen würde. Es hat folglich genügt, dass der Ordnungsamtsleiter den Kläger auf ein schriftliches Verwaltungsverfahren verwiesen und bei Eingang der Anfrage noch keine Auskünfte zur Zulassungspraxis, sondern lediglich zu einigen wesentlichen Vertragsbedingungen erteilt hat; zumal sich das Verwaltungsverfahren durch diese Handhabung nicht ungebührlich in die Länge gezogen hat. Dass negative Berichte im Internet und möglicherweise falsche Anschuldigungen von Tierschutzorganisationen Anlass zu Ermittlungen gegeben haben sowie dazu, das Veterinäramt einzuschalten, die Ermittlungen letztendlich aber keine belastbaren Tatsachen zutage gefördert haben, ändert nichts daran, dass die Beklagte zunächst ermitteln durfte.

2.2. Der Kläger hatte keinen Zulassungsanspruch aufgrund einer verbindlichen Zusicherung, die zu ihrer Wirksamkeit gem. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG der schriftlichen Form bedurft hätte. Eine schriftliche Zusicherung hat der Ordnungsamtsleiter unstreitig nicht abgegeben. Vielmehr hat er den Mitarbeiter des Klägers nach der telefonischen Kontaktaufnahme dazu aufgefordert, eine schriftliche Bewerbung abzugeben und sich deren Prüfung vorbehalten. Sofern er dem Kläger darüber hinaus am 24. April 2013 telefonisch mitgeteilt hat, im Jahr 2013 noch keinen Zirkus zugelassen zu haben, traf dies zu diesem Zeitpunkt zu.

Da ein kommunalrechtlicher Zulassungsanspruch nach Art. 21 GO nicht besteht, ist Grundlage für das Zulassungsbegehren des Klägers die Widmung des auch ortsfremden Nutzern offen stehenden Volksfestplatzes in Verbindung mit dem aus Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV folgenden Gleichbehandlungsanspruch. Der Kläger ist weder ein Gemeindeangehöriger (Art. 21 Abs. 1, Art. 15 GO) noch hat er Grundbesitz oder eine Niederlassung im Gemeindegebiet (Art. 21 Abs. 3 GO). Die Gemeinden sind jedoch nach Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 BV verpflichtet, im Rahmen der Kapazität alle grundsätzlich Zugangsberechtigten (Art. 21 Abs. 5 GO) gleich zu behandeln, wenn sie ihre Einrichtungen für bestimmte Veranstaltungen zur Verfügung stellen. Der Zulassungsanspruch besteht im Rahmen der Widmung, die den Umfang der Benutzung in personeller und sachlicher Hinsicht regelt. In der Vergangenheit hatte die Beklagte ihren Volksfestplatz zwei Wanderzirkussen pro Jahr zugänglich gemacht und ihn damit konkludent in diesem Umfang unter anderem diesem Zweck gewidmet.

Zum Zeitpunkt der abschlägigen Entscheidung der Beklagten hat der Kläger jedoch ein sachliches Zulassungskriterium nicht erfüllt, nämlich Großwildtiere mit sich geführt. Die Beklagte hat insoweit eine nachträgliche Einschränkung der Widmung des Volksfestplatzes seit dem Jahr 2013 geltend gemacht. Die nachträgliche Änderung der Widmung, insbesondere die Einschränkung einer früher großzügigeren Verwaltungsübung, ist grundsätzlich zulässig, wenn ab einem gewissen Zeitpunkt allgemein so verfahren und nicht nur in Einzelfällen willkürlich von der bisherigen Praxis abgewichen wird (BayVGH, B. v. 10. Oktober 2013 - 4 CE 13.2125 - juris Rn. 11 m. w. N.; Hölzl/Hien/Huber, a. a. O., Art. 21 GO Anm. 4.3).

Das Gericht ist davon überzeugt, dass die Beklagte tatsächlich die Widmung des Volksfestplatzes eingeschränkt hatte, als der Kläger sich um die Zulassung beworben hat, zwar nicht durch konkludentes Handeln, denn zu diesem Zeitpunkt hatte sich noch kein anderer Zirkus, der Großwildtiere mit sich geführt hat, um eine Zulassung bemüht. Es lag jedoch eine auf Bürgergespräche im Herbst 2012 zurückgehende Entscheidung des insoweit zuständigen Oberbürgermeisters der Beklagten vor, die Zulassungspraxis künftig restriktiver zu handhaben. Dies hat die Beklagte während des gerichtlichen Verfahrens stets gleichbleibend vorgetragen und in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert. Dass die Gemeindebürger der Haltung von Großwildtieren im Zirkus mit breiter Mehrheit ablehnend gegenüberstehen, spiegelt sich in dem einstimmig ergangenen Stadtratsbeschluss vom 25. Juni 2013 wider. Selbst wenn dieser als Reaktion auf das Klageverfahren erst nachträglich eingeholt worden ist, bestätigt er, dass der Oberbürgermeister hier keine missbräuchliche, willkürliche Einzelentscheidung zulasten des Klägers getroffen hat. Denn sonst hätte er sich nicht durch einen Stadtratsbeschluss, der die Nutzung des Volksfestplatzes durch Zirkusse gegenüber jedermann und seit Jahresanfang 2013 unverändert festlegt, binden lassen.

Die Einschränkung der Widmung lag auch in der Zuständigkeit des Oberbürgermeisters der Beklagten. Dafür spricht bereits, dass eine Widmungseinschränkung keine förmlichen Voraussetzungen hat, sondern auch durch konkludentes Verhalten erfolgen kann, nämlich durch eine - hier ebenfalls dem Oberbürgermeister bzw. den von ihm beauftragten Verwaltungsbediensteten obliegende - geänderte Praxis der Einzelzulassungen (Hölzl/Hien/Huber, a. a. O., Art. 21 GO Anm. 4.3 m. w. N.). Sie hatte für die Beklagte keine wesentliche, sondern lediglich untergeordnete Bedeutung; sie ließ keine erheblichen Verpflichtungen erwarten und stellte damit eine laufende Angelegenheit im Sinne des Art. 37 Abs. 1 Nr. 1 GO dar. Die Nutzung des Volksfestplatzes mit seinem sehr breit gefächerten Veranstaltungsprogramm ist hier für eine nur zweimal innerhalb eines Jahres zum Zuge kommende Betriebssparte eingeschränkt worden. Der Charakter der öffentlichen Einrichtung ist hierdurch nicht wesentlich verändert worden (vgl. BayVGH, U. v. 31. März 2003 - 4 B 00.2823 - juris Rn. 30). Bei der Zulassung der beiden Zirkusse pro Jahr ist, anders als bei dem Herbstfest der Beklagten, auch nicht regelmäßig über konkurrierende Zulassungsanträge zu entscheiden (vgl. BayVGH, a. a. O., Rn. 28 ff.). Hinzu kommt, dass der Oberbürgermeister hier offensichtlich mit stillschweigender Billigung des Stadtrats gehandelt hat, wie sich aus dessen einstimmigem Beschluss ergibt.

Schließlich haben sich keine Anhaltspunkte für eine nur den Kläger benachteiligende, gleichheitswidrige Einzelfallentscheidung ergeben. Der nach dem Kläger zugelassene Beigeladene hat keine Großwildtiere mit sich geführt. Die Widmung des Volksfestplatzes ist mit ausdrücklicher Billigung des Stadtrates für sämtliche Zirkusbetriebe eingeschränkt worden, was bis heute fortgilt.

Dies verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht. Bei der Ausgestaltung einer öffentlichen Einrichtung kommt der Gemeinde eine Gestaltungsprärogative zu (vgl. BayVGH, B. v. 27. Februar 2003 - 4 CE 03.269 - juris Rn. 12). Modifikationen der inhaltlichen Ausgestaltung der öffentlichen Einrichtung sind gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Derartige Regelungen müssen sich durch den Einrichtungszweck vernünftigerweise rechtfertigen lassen und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entsprechen (vgl. BayVGH, a. a. O.; Hölzl/Hien/Huber, a. a. O., Art. 21 GO, Anm. 4.3).

Auszugehen ist zunächst davon, dass die Bereitstellung des Volksfestplatzes keine Pflichtaufgabe der Beklagten darstellt (vgl. Bauer/Böhle/Ecker, a. a. O., Art. 21 GO Rn. 14). Art. 57 Abs. 1 Satz 1 GO zählt zu den gemeindlichen Aufgaben im eigenen Wirkungskreis zwar auch die Schaffung und Erhaltung öffentlicher Einrichtungen, die nach den örtlichen Verhältnissen für das kulturelle Wohl und die Förderung des Gemeinschaftslebens der Einwohner erforderlich sind, wozu Einrichtungen zur Kulturpflege zählen. Hieraus oder aus Art. 140 Abs. 1, 3 BV lässt sich indes kein subjektives Recht ableiten, eine bestimmte kulturelle Einrichtung zu schaffen oder zu fördern (Hölzl/Hien/Huber, a. a. O., Art. 57 GO, Anm. 15). Ebenso wenig ist die Gemeinde im Verhältnis zu einem bestimmten Gewerbetreibenden zur Schaffung von Einrichtungen verpflichtet, die ihm die Ausübung seines Gewerbes ermöglichen. Bei freiwilligen Einrichtungen ist es grundsätzlich den Gemeinden überlassen, welche Einrichtungen sie schaffen, wie sie sie widmen und wie sie die Benutzung ausgestalten wollen (BVerwG, U. v. 18. Juli 1969 - VII C 56.68 - juris Rn. 37). Es unterliegt der Ausgestaltungsbefugnis der Gemeinde, den räumlichen und inhaltlichen Umfang der Nutzung des Volksfestplatzes sowie das Gesamtbild der dort stattfindenden Veranstaltungen zu bestimmen (vgl. Hölzl/Hien/Huber, a. a. O., Art. 21 GO, Anm. 5.3). Wäre die Beklagte verpflichtet, den Volksfestplatz jedem Inhaber eines rechtlich zulässigen Schausteller-, Handwerks- oder (Kunst-)Gewerbes zur Nutzung zu überlassen, sofern der Platz zu dem gewünschten Termin noch nicht vergeben ist, verbliebe ihr praktisch kein Gestaltungsspielraum. Vielmehr wäre sie dazu gezwungen, eine öffentliche Einrichtung für Unterhaltungen und Vergnügungen jeder Art zu unterhalten und die Veranstalter damit indirekt zu subventionieren, wozu sie rechtlich indes nicht verpflichtet ist (vgl. VGH BW, B. v. 15. Oktober 2003 - 9 S 1858/03 - juris Rn. 4 m. w. N.: kein Anspruch eines privaten Kulturschaffenden auf finanzielle Förderung durch eine Gebietskörperschaft hat; BayVGH, B. v. 15. September 1995 - 4 CE 95. 2973 - NJW 1996, 1165/1166: kein Anspruch eines Künstlers auf Publikation und Ausstellung seines Werkes im Rahmen einer kommunalen Kunstausstellung oder auf finanzielle Förderung). Auch gelten die Grundsätze der Marktfreiheit, darunter insbesondere § 70 Abs. 2 GewO, im Bereich des kommunalen Zulassungsanspruchs nicht (Hölzl/Hien/Huber, a. a. O., Art. 21 GO, Anm. 5.3). Abgesehen davon gesteht die Rechtsprechung den Gemeinden selbst im Rahmen des § 70 GewO relativ große Freiheit bei der Ausgestaltung ihres Veranstaltungskonzeptes zu (vgl. VG Koblenz, U. v. 23. Juli 2012 - 3 K 467/12.KO - zitiert nach Gieseler, Gewerbearchiv 2013, S. 151 Rn. 15; VG Düsseldorf, U. v. 22. Januar 2008 - 3 K 2263/07 - juris u. OVG NW, B. v. 10. Juli 1991 - 4 B 1635/91 - juris 2. Ls. jeweils zu § 70 Abs. 3 GewO).

Wie bereits im Eilverfahren M 7 E 13.2454 ausgeführt, hält sich die Beschränkung auf Zirkusbetriebe mit einem bestimmten Angebot und eines bestimmten Zuschnitts im Rahmen des gemeindlichen Gestaltungsspielraums (vgl. BayVGH, B. v. 12. Juli 2012 - 4 CE 10.1535 - juris Rn. 11). Es ist nicht sachfremd oder willkürlich, wenn sich die Beklagte am Publikumsinteresse oder den Wünschen und Bedürfnissen ihrer Bevölkerung bzw. der Besucher des Volksfestplatzes orientiert (vgl. OVG Berlin, U. v. 8. Juni 1978 - III B 50.77 - juris Rn. 24 zur Subventionierung eines Privattheaters; BayVGH, B. v. 12. Juli 2012 - 4 CE 10.1535 - juris Rn. 11 zur Anzahl von Geschäften derselben Kategorie auf einem Volksfest), unabhängig davon, ob diese auf weltanschaulichen Gründen oder Zeitgeistströmungen oder schlicht der gesellschaftlichen Hinwendung zu artistischen Darbietungen anderer Art beruhen. Abgesehen davon war die ablehnende Haltung der Bevölkerung nicht der einzige Grund für die Widmungsänderung, sondern ausweislich der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 25. Juni 2013 auch negative Erfahrungen der Beklagten mit anderen Zirkusbetrieben, die Großwildtiere mit sich geführt haben. Es stellt einen sachlichen Grund dar, wenn die Beklagte die Häufung von Problemen innerhalb eines bestimmten Segments von Bewerbern (z. B. Zirkusse mit Großwildtieren), die ihr regelmäßig einen erhöhten Verwaltungsaufwand abfordern, zum Anlass nimmt, generell von der Zulassung solcher Betriebe abzusehen. Andernfalls wäre sie zur Vermeidung derartiger Probleme gezwungen, Zirkusunternehmen jeglicher Art von der Nutzung ihres Volksfestplatzes auszuschließen. Auch der Zweck eines Volksfestplatzes (Hölzl/Hien/Huber, a. a. O., Art. 21 GO Anm. 3.4.) gebietet nicht zwingend, dort Zirkusbetrieben jeder Art Gastspiele zu ermöglichen. Unter Berücksichtigung der fehlenden Verpflichtung, überhaupt einen für Zirkusgastspiele geeigneten kommunalen Platz zu unterhalten, ist es auch nicht unverhältnismäßig, Zirkusse vom Zuschnitt des klägerischen Betriebes generell von der Nutzung auszuschließen. Der Kläger ist nicht daran gehindert, so wie ein anderer Zirkus im Frühjahr 2012, dem gegenüber die Beklagte die Überlassung des Volksfestplatzes ebenfalls verweigert hatte, für seine Gastspiele private Flächen anzumieten. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung nochmals deutlich gemacht, dass sie nicht beabsichtigt, auf die Anmietung privater Flächen in ihrem Gemeindegebiet durch Zirkusunternehmen negativ Einfluss zu nehmen.

Da keine Willkür vorliegt, ist mit der Einschränkung der Widmung auch kein Verstoß gegen die verfassungsmäßig geschützten Rechte der Berufs- und Kunstfreiheit oder des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs verbunden.

3. Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, beruht die Kostenentscheidung auf § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen auf § 154 Abs. 1 VwGO. Da der Beigeladene keine Anträge gestellt hat, waren ihm keine Kosten aufzuerlegen (§ 154 Abs. 3 VwGO). Allerdings sind ihm damit auch keine etwaigen außergerichtlichen Kosten zu erstatten (§ 162 Abs. 3 VwGO; Schmidt in Eyermann, VwGO 14. Aufl. 2014, § 162 Rn. 17).

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.