Verwaltungsgericht Köln Urteil, 11. Sept. 2014 - 13 K 7027/12
Tenor
Die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 13. November 2012 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.
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T a t b e s t a n d
2Die Klägerin ist Teil der S. Unternehmensgruppe, die u.a. aus der Klägerin und der S. Textilhandels- und -recycling GmbH besteht. In der S. -Gruppe übernimmt die Klägerin die Organisation und Durchführung der Sammlungen von Altkleidern und -schuhen und die S. Textilhandels- und -recycling GmbH die Sortierung und Vermarktung der Textilien. Im gesamten Bundesgebiet betreibt die Klägerin ca. 7.000 Altkleidercontainer und sammelt jährlich ca. 22.000 t Alttextilien, weitere Alttextilien werden von anderen Sammlern zugekauft.
3Die Klägerin zeigte dem Beklagten am 25. Mai 2012 gemäß § 18 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an, dass sie im Kreisgebiet des Beklagten eine gewerbliche Sammlung von Textilien und Schuhen aus privaten Haushalten durchführt. Sie legte eine Kopie der Anzeige nach § 53 KrWG und die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei. Auf die mehrfache Bitte des Beklagten hin, die Anzeige zu vervollständigen und nähere Angaben zur Sammlung zu machen, ergänzte die Klägerin zunächst, dass die Sammlung durch Container erfolge, die wöchentlich geleert würden. Im Gebiet des Beklagten habe sie insgesamt vier Altkleidercontainer aufgestellt, zwei in Rösrath und zwei in Leichlingen. Die Anzeige solle landkreisweit gelten. Die erfassten Textilien würden im Sortierwerk des Partnerunternehmens sortiert. Das Sammelgut setze sich erfahrungsgemäß zu ca. 60 % aus tragfähiger, wiederverwendbarer Kleidung zusammen, ca. 30 % würden zur Weiterverwendung als Putzlappen und Reißrohstoff an industrielle Partner geliefert, ca. 10 % gelangten zur thermischen Verwertung in die Zementindustrie. Mit E‑Mail vom 27. Juli 2012 ergänzte die Klägerin, dass sie beabsichtige, im Gebiet des Beklagten weitere 100 Container für die Dauer von 10 Jahren aufzustellen und damit ca. 350 t jährlich zu erfassen. Des Weiteren übersandte sie einen Handelsregisterauszug, eine Kopie der Gewerbeanmeldung, ein Führungszeugnis des für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung zuständigen Mitarbeiters, eine Übersicht über die Verwertungswege und eine Kopie der Genehmigung der vom Vertragspartner (der S. Textilhandels- und -recycling GmbH) betriebenen Abfallsortieranlage.
4Der Beklagte forderte die verschiedenen kreisangehörigen Gemeinden und den B. Abfallwirtschaftsverband gemäß § 18 Abs. 4 KrWG zur Stellungnahme auf. Unter dem 16. Juli 2012 erklärte die Stadt C. Gladbach, dass die Durchführung der angezeigten Sammlung eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Stadt C. H. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträgerin darstellen würde. Die Sammlung von Kleidung und Schuhen aus privaten Haushaltungen sei bereits Teil der kommunalen Abfallentsorgungseinrichtung. Erfasst würden die Alttextilien und Schuhe über Depotcontainer und Straßensammlungen durch den Abfallwirtschaftsbetrieb der Stadt C. H. als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger. Die angezeigte Sammlung der Klägerin würde im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Funktionsfähigkeit der entsprechenden Einrichtungen beeinträchtigen und aufgrund der zu erwartenden Einnahmeausfälle zu einem Anstieg der Abfallentsorgungsgebühren führen.
5Der Beklagte hörte die Klägerin unter dem 30. August 2012 zu der beabsichtigten Untersagung der Sammlung im Gebiet der Stadt C. H. an. Die Altkleider- und Schuhsammlung der Stadt C. H. bestehe bereits seit dem Jahr 1999 im Rahmen einer Drittbeauftragung und erfolge im gesamten Stadtgebiet flächendeckend über insgesamt 118 Altkleidercontainer an 74 Standorten. Der Beklagte forderte die Klägerin außerdem auf, nähere Angaben zum voraussichtlichen Sammlungsumfang in den verschiedenen Gemeinden zu machen. Die Klägerin teilte am 18. September 2012 mit, dass bislang keine konkreten Planungen für zusätzliche Stellplätze bestünden. Am 7. November 2012 wurde die Klägerin erneut telefonisch über die beabsichtigte Sammlungsuntersagung informiert.
6Mit Verfügung vom 13. November 2012 untersagte der Beklagte der Klägerin, im Gebiet der Stadt C. H. entsprechend der Anzeige vom 25. Mai 2012 Altkleider und -schuhe gewerblich zu sammeln. Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro je Sammeltag je Sammelgebiet an. Zur Begründung der Untersagungsverfügung führte er aus, dass gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen sei, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten sei. Überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ständen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenhang mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von ihm beauftragten Dritten gefährde. Eine Gefährdung sei anzunehmen, wenn u.a. die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt werde. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst würden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von ihm beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführe. Durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin würden Abfälle erfasst, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger – die Stadt C. H. – bzw. der von diesem beauftragte Dritte ein hochwertiges Sammelsystem eingerichtet habe. Die von der Klägerin angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als diejenige des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Die Sammlung sei daher nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu untersagen, es bestehe insoweit kein Ermessensspielraum. Die Sammlungsuntersagung sei auch nicht unverhältnismäßig. Die Zwangsgeldandrohung sei erforderlich und geboten, um den Belangen einer geordneten Abfallentsorgung Rechnung zu tragen.
7Die Klägerin hat am 11. Dezember 2012 Klage erhoben.
8Zur Begründung ihrer Klage führt sie unter anderem aus, dass die gesammelten Alttextilien nicht als Abfall einzustufen seien. Die Kleidung solle nicht verwertet, sondern wiederverwendet werden. Ein Verbraucher, der seine Altkleidung in einen Altkleidercontainer einbringe, gebe die ursprüngliche Zweckbestimmung des Kleidungsstückes nicht auf. Er werfe das Kleidungsstück in den Altkleidercontainer, damit es weiter seinen Zweck als Kleidungsstück erfülle. Diese Zweckbestimmung könne auch nicht deshalb verneint werden, weil die tatsächliche Verwendung durch den neuen Besitzer nicht kontrolliert werden könne. Auch der Verkäufer einer Sache könne nie sicherstellen, dass sie vom Käufer zweckentsprechend verwendet werde. Die Einordnung als Abfall widerspreche im Übrigen der europäischen Abfallrahmenrichtlinie. Außerdem sei die Ungleichbehandlung von gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen weder verfassungsrechtlich noch europarechtlich zu rechtfertigen, da die Auswirkungen für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht davon abhingen, mit welchem Ziel die private Sammlung durchgeführt werde und sich eine Bewertung der verschiedenartigen Zielsetzungen verbiete. Der Begriff der Gefährdung in § 17 Abs. 3 KrWG weiche ohnehin in rechtswidriger Weise vom Unionsrecht ab, weil er hinter dem Begriff des „Verhinderns“ in Art. 106 Abs. 2 AEUV zurückbleibe.
9Weiterhin werde die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht beeinträchtigt. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz solle den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht vor unliebsamer Konkurrenz schützen. Die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers werde durch die voraussichtlich 20 Container der Klägerin nicht gefährdet. Die Stadt C. H. erfasse bislang noch nicht einmal das gesamte Altkleiderpotential von ca. 10 kg pro Einwohner pro Jahr. Wenn der Beklagte angebe, dass wegen der gestiegenen Sammelmengen neues Personal eingestellt werden müsse, so dürften die zusätzlichen Personalausgaben die Mehrerlöse weitgehend aufzehren, so dass geringere Sammelmengen allenfalls zu einer minimalen Gebührenerhöhung führen könnten. Im Übrigen sei § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG schon deshalb nicht einschlägig, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Altkleider nicht selbst verwerte. Zur Verwertung sei die Stadt C. H. auch gar nicht in der Lage, da Altkleider nicht verwertet, sondern wiederverwendet würden. Die Sammlung der Klägerin sei aufgrund ihrer langjährigen Erfahrung in Bezug auf die weltweite Vermarktung auch wesentlich leistungsfähiger. Jedenfalls fehle es an einer ordnungsgemäßen Ermessensbetätigung.
10Die Klägerin beantragt,
11die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 13. November 2012 aufzuheben.
12Der Beklagte beantragt,
13die Klage abzuweisen.
14Der Beklagte beruft sich auf die Begründung der Untersagungsverfügung und macht ergänzend unter anderem geltend, dass es sich bei Alttextilien um Abfall im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes handele. Der Einwurf in den Altkleidercontainer bleibe eine Entledigung im Sinne des § 3 KrWG, auch wenn der Besitzer die Altkleider einer Wiederverwendung oder -verwertung zuführen möchte. Ein großer Teil der gesammelten Alttextilien werde im Übrigen nicht wiederverwendet, sondern anderweitig verwertet. Die Durchführung der angezeigten Sammlung der Klägerin würde die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers erheblich beeinträchtigen. Die kommunale Sammlung bestehe seit vielen Jahren, zunächst im Rahmen einer Drittbeauftragung, nunmehr seit Dezember 2012 in Eigenregie durch den Abfallwirtschaftsbetrieb der Stadt C. H. selbst. Seit 2013 sei ein sprunghafter Anstieg der Sammelmengen zu verzeichnen, deshalb seien 12 zusätzliche Containerstandorte eingerichtet, ein neues Sammelfahrzeug beschafft und ein zusätzlicher Mitarbeiter eingestellt worden. Insgesamt habe der Rat der Stadt zwei neue, unbefristete Stellen eingerichtet. Bei stark zurückgehenden Sammelmengen würden die Personal- und Sachkosten den Erlös übersteigen, so dass das Sammelsystem nicht in der bisherigen Form aufrechterhalten werden könnte und die Abfallgebühren erhöht werden müssten. Die Klägerin habe keine Angaben zu dem genauen Umfang der beabsichtigten Sammlung gemacht. Bislang seien auf Privatflächen im Stadtgebiet 10 Altkleidercontainer gewerblicher Sammler und 25 Altkleidercontainer gemeinnütziger Sammler aufgestellt. Bei Aufstellung weiterer Altkleidercontainer an stark frequentierten und bequem zu erreichenden Standorten wie bspw. auf Supermarktparkplätzen sei zu befürchten, dass die gewerblichen Sammlungen in ihrer Gesamtheit das bisher durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gesammelte Volumen in voller Höhe abschöpfen würden. Es bestehe kein zusätzliches Erfassungspotential, gewerbliche Sammlungen würden nur die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers reduzieren. Die Mengenschätzungen der Klägerin seien spekulativ, es sei vielmehr davon auszugehen, dass aufgrund der langjährigen und flächendeckenden Sammlung der Stadt C. H. das Sammelpotential bereits jetzt voll ausgeschöpft werde. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger müsse nicht selbst Sammlung und Verwertung vornehmen, sondern dürfe gemäß § 22 KrWG sowohl für die Sammlung als auch für die Verwertung Dritte beauftragen. Die flächendeckende Sammlung der Stadt C. H. sei auch leistungsfähiger als eine kleinere Sammlung. Nach § 17 Abs. 3 Satz 5 KrWG sei insoweit ausdrücklich auch die gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zu berücksichtigen. Die von der Klägerin geäußerten europarechtlichen Bedenken seien nicht nachvollziehbar. Das Bundesverwaltungsgericht habe bereits die wesentlich restriktiveren Rahmenbedingungen des früheren Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als europarechtskonform eingestuft. Die Planungssicherheit könne nicht anders gewährleistet werden, mildere Mittel ständen nicht zur Verfügung. Es sei für den Beklagten insbesondere nicht möglich, die insgesamt 17 verschiedenen angezeigten gewerblichen Sammlungen wirkungsvoll zu koordinieren.
15Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.
16E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
17Die Klage ist zulässig und begründet. Die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 13. November 2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
18I. Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung ist § 18 Abs. 5 Satz 2 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Mai 2013 (BGBl. I S. 1324). Gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG ist die Durchführung einer angezeigten Abfallsammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Die hier anwendbare Bestimmung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG normiert eine Ausnahme von der nach § 17 Abs. 1 KrWG grundsätzlich bestehenden Überlassungspflicht und setzt für die Zulässigkeit einer gewerblichen Sammlung von Abfällen voraus, dass die Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden und der Sammlung keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen.
191. Die Regelung des § 17 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG steht im Einklang mit dem Grundgesetz. Zu der im Wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 [BGBl. I S. 2705]) wurde höchstrichterlich geklärt, dass der partielle Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG darstellt.
20Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 134, 154 <163>.
21Diese Rechtsprechung trifft auch für das geltende Recht zu, zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen wird.
22Vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW), Beschluss vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, juris, Rn. 10; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11-, juris, Rn. 109 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris, Rn. 41 ff.
23Die Privilegierung gemeinnütziger Sammlungen in § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrWG stellt keine verfassungsrechtlich unzulässige Ungleichbehandlung gewerblicher und gemeinnütziger Sammler dar, da die Förderung gemeinnütziger Sammlungen ein legitimes gesetzgeberisches Ziel und die Gemeinnützigkeit der Sammlung daher ein zulässiges Differenzierungskriterium ist.
242. Bei europarechtskonformer Anwendung der § 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bestehen auch keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem EU-Recht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 ff. AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar, diese sind jedoch europarechtlich gerechtfertigt. Denn nach Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV. Dies gilt für die Entsorgung gemischter Haushaltsabfälle ebenso wie für die Entsorgung getrennt erfasster Abfallsorten, welche für den Abfallsammler einen wirtschaftlichen Wert haben, da insoweit in gleicher Weise ein öffentliches Interesse an einer kontinuierlichen und verlässlichen Aufgabenerfüllung besteht, um eine ordnungsgemäße Abfallentsorgung sicherstellen und die gesetzliche Überlassungspflicht aufrechterhalten zu können.
25Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154 <165>; VGH BW, Beschluss vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, juris, Rn. 12; Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 23. Mai 2000 - C-209/98 -, Rn. 74 ff.; Urteil vom 10. November 1998 - C-360/96 -, Rn. 52.
26Bei der Beurteilung der Frage, ob die Anwendung der Vertragsbestimmungen die Erfüllung dieser Aufgabe im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV verhindert, kommt den Mitgliedstaaten ein weiter Ermessensspielraum zu. Beschränkungen sind unter anderem auch dann gerechtfertigt, wenn die öffentliche Aufgabe unter den Voraussetzungen des freien Wettbewerbs nicht mehr zu wirtschaftlich vertretbaren bzw. ausgewogenen Bedingungen erfüllt werden kann, wobei auch die Möglichkeit einer Quersubventionierung zwischen rentablen und weniger rentablen Tätigkeitsbereichen als Voraussetzung ausgewogener wirtschaftlicher Bedingungen der Aufgabenerfüllung anerkannt wird.
27Vgl. u.a. EuGH, Urteile vom 19. Mai 1993, - C-320/91 -, Rn. 16 ff., vom 23. Mai 2000 - C-209/98 -, Rn. 77 ff., vom 25. Oktober 2001 - C-475/99 -, Rn. 57 ff., und vom 15. November 2007, - C-162/06 -, Rn. 34 ff.; BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154 <165>.
28Die Gesetzesfassung greift eben diesen in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Maßstab auf, indem § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG präzisiert, dass einer gewerblichen Sammlungen öffentliche Interessen entgegenstehen, wenn die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet wird, was anzunehmen ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung soll das Gesetz mit dieser Schranke ausdrücklich der vom Europäischen Gerichtshof konkretisierten Grenzziehung des Art. 106 Abs. 2 AEUV folgen und für die Auslegung von § 17 Abs. 3 KrWG primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen sein.
29Vgl. BTDrucks 17/6052, S. 87.
30Das Gesetz weicht zwar vom Regierungsentwurf insoweit ab, als die Auswirkungen auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem „eigenständigen Schutzobjekt“ aufgewertet wurden und in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG Fallgruppen genannt werden, in denen eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen sein soll. Auch die Begründung der diesbezüglichen Beschlussempfehlung des Bundestagsauschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit hält aber daran fest, dass sichergestellt werden soll, dass sich die Erweiterung des Schutzkatalogs innerhalb der EU-rechtlichen Grenzen bewegt.
31Vgl. BTDrucks 17/7505 (neu), S. 43.
32Die verschiedenen Differenzierungen in § 17 Abs. 3 Satz 2 und 3 KrWG bleiben aus europarechtlicher Sicht damit Konkretisierungen der Schrankenregelung des Art. 106 Abs. 2 AEUV und stellen insoweit nur mit der gebotenen Bestimmtheit klar, dass die Aufgabe der Abfallentsorgung auch dann nicht im Sinne der EuGH-Rechtsprechung zu wirtschaftlichen ausgewogenen Bedingungen erfüllt werden kann, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt ist. Mit dem Begriff der Planungssicherheit orientiert sich der Gesetzgeber an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das bereits unter Geltung des früheren Rechts festgestellt hatte, dass die kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung der Hausmüllentsorgung durch den öffentlichen Entsorgungsträger ein Mindestmaß an Planbarkeit voraussetzt, das bei einem ungehinderten Zugriff privater Dritter nicht gewährleistet wäre.
33Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154 <165>.
34Das Gesetz trifft mit anderen Worten keine starren Festlegungen, sondern verwendet auslegungsfähige unbestimmte Rechtsbegriffe, die sich an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 106 Abs. 2 AEUV orientieren. Eine europarechtskonforme Auslegung und Anwendung des Gesetzes drängt sich vor diesem Hintergrund geradezu auf, so dass Zweifel an der Vereinbarkeit mit EU-Recht nicht bestehen.
35Vgl. VGH BW, Beschluss vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, juris, Rn. 18, 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 - AN 11 K 12.01588 -, juris, Rn. 67 ff.
36II. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig. Der Beklagte war hier nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662), zuletzt geändert durch Verordnung vom 21. Dezember 2010 (GV. NRW. S. 700), in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit auch für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung, weil die in Rede stehende Aufgabe nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist.
37III. Die Untersagungsverfügung ist jedoch materiell rechtswidrig, da sie nicht dazu dient, die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 genannten Voraussetzungen zu gewährleisten. Die gewerbliche Sammlung der Klägerin muss sich zwar an den Anforderungen des § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG messen lassen, da es sich bei den gesammelten Alttextilien und -schuhen um Abfall im Sinne des KrWG handelt. Der Sammlung der Klägerin stehen jedoch keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.
381. Bei einer Altkleidersammlung handelt es sich um eine Sammlung von Abfällen im Sinne des § 3 Abs. 1, 2 KrWG. Gebrauchte, vom bisherigen Besitzer nicht mehr verwendete und an eine Sammel-Organisation abgegebene Kleidungsstücke fallen unter den Abfallbegriff des KrWG. Der Besitzer hat sich dieser beweglichen Sachen durch Aufgabe der Sachherrschaft unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung entledigt. Die Entscheidung über die weitere Verwendung oder Verwertung der Altkleider und ‑schuhe wird durch den bisherigen Besitzer nicht vorgegeben, sondern bleibt dem Sammelunternehmen überlassen. Die Abgabe von Kleidungsstücken in einer Kleiderkammer kann gegebenenfalls mit einer gegenüber dem neuen Besitzer verbindlichen Zweckbestimmung verbunden werden, nicht jedoch der bloße Einwurf in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer.
39Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 1998 - 7 C 31.97 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1999, 1111; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, juris, Rn. 11 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris, Rn. 56 ff.
40Zudem kann – wie die Klägerin selbst dargelegt hat – ein großer Anteil der abgegebenen Alttextilien nicht mehr als Kleidung wiederverwendet werden, sondern wird zu Putzlappen verarbeitet oder der thermischen Verwertung zugeführt. Die notwendige Prüfung und Sortierung der Altkleider ist als Vorbereitung zur Wiederverwendung bereits eine Maßnahme der Abfallverwertung, vgl. § 3 Abs. 24 KrWG.
412. Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen aber keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, welche die im Bescheid vom 13. November 2012 angeordnete Untersagung der Sammlung rechtfertigen könnten.
42Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2.) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
43Die Beklagte beruft sich in zutreffender Weise darauf, dass die Stadt C. H. als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger in ihrem Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien und -schuhen durchführt. Nach der Gesetzesbegründung sollen insbesondere Erfassungssysteme geschützt werden, die nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten in gleichem Umfang, gleicher Qualität und gleicher Effizienz wie Holsysteme erfassen können.
44Vgl. BTDrucks 17/7505 (neu), S. 44.
45Der Abfallwirtschaftsbetrieb der Stadt C. H. hat ein flächendeckendes Netz zur Erfassung von Alttextilien und -schuhen mit insgesamt 130 Sammelcontainern eingerichtet. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es rechtlich nicht von Bedeutung, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Abfälle nur einsammelt oder auch selbst verwertet. Denn nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG spielt es keine Rolle, ob die Sammlung und Verwertung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einen beauftragten Dritten erfolgt. Aus § 22 Satz 1 KrWG folgt, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger den oder die Dritten auch lediglich mit der ordnungsgemäßen Verwertung von Abfällen beauftragen kann. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG kann vor diesem Hintergrund nicht dahingehend verstanden werden, dass zwar Sammlung und Verwertung gemeinsam auf einen Dritten übertragen werden können, nicht aber eine dieser beiden Aufgaben allein.
46Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems führt jedoch nicht dazu, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch eine auf die gleichen Abfälle gerichtete gewerbliche Sammlung im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG wesentlich beeinträchtigt wird.
47Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG legt ein derartiges Verständnis bei isolierter Betrachtung zwar nahe. Für eine enge Orientierung am Gesetzeswortlaut spricht nicht zuletzt auch das nach der Gesetzesbegründung mit der Regelung des Satz 3 verfolgte Ziel, die Schwelle zu konkretisieren, ab der eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden kann, und den Betroffenen und den Behörden eine klare Leitlinie vorzugeben.
48Vgl. BTDrucks 17/7505 (neu), S. 44.
49Doch kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gesetzessystematisch als Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG fungiert. Danach wird in einem materiellen Sinne vorausgesetzt, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung „wesentlich beeinträchtigt wird“. In dem „Kaskadenmodell“ des § 17 Abs. 3 KrWG stellt jene Bestimmung ihrerseits eine Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG dar; die dort geschützte Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von diesem beauftragten Dritten kann sinnvollerweise nicht bereits auf Grund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung gleicher Abfallarten ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden.
50Vgl. VGH BW, Beschluss vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, juris, Rn. 40; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris, Rn. 128.
51Im Gesetzgebungsverfahren war umstritten, ob sich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG innerhalb der europarechtlichen Grenzen bewegt. Die Bundesregierung war der Auffassung, die vorgenommene Auslegung des Begriffs der „entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen“ korrigieren zu müssen. Der federführende Ausschuss des Bundesrats hielt dies dagegen nicht für notwendig, da auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einer gewerblichen Sammlung erst dann überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, wenn die Sammlung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich zieht.
52Vgl. BTDrucks 17/6645, S. 5; BRDrucks 216/1/11, S. 20 ff.; BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154 <163>.
53Jedoch wurde von keiner Seite geltend gemacht, dass der Begriff der „entgegenstehenden öffentlichen Interessen“ vom Bundesverwaltungsgericht zu eng ausgelegt worden wäre und unabhängig von den konkreten Auswirkungen auf die Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gewerbliche Abfallsammlungen stets untersagt werden sollten, wenn bereits öffentlich-rechtliche Entsorgungsstrukturen bestehen. Ein formales, am Wortlaut orientiertes Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG stände letztlich im Widerspruch zu dem Begriff der „wesentlichen Beeinträchtigung“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG und dem in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG zum Ausdruck kommenden Ziel, die Konkurrenzsituation zwischen gewerblichen Sammlungen und den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern entsprechend der in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV gezogenen Grenzen zu regeln.
54Vgl. BTDrucks 17/6052, S. 87; BTDrucks 17/7505 (neu), S. 43.
55Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs wird die Erbringung einer im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse liegenden Dienstleistung bereits dann im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV verhindert, wenn die betreffende Aufgabe unter den Voraussetzungen des freien Wettbewerbs nicht mehr zu wirtschaftlich vertretbaren bzw. ausgewogenen Bedingungen erfüllt werden kann. Bei der Konkretisierung dieser Vorgabe kommt den Mitgliedstaaten ein weiter Ermessensspielraum zu. Insbesondere kann es auch zulässig sein, den Wettbewerb in wirtschaftlich attraktiven Geschäftsfeldern einzuschränken, um eine Quersubventionierung unrentabler Tätigkeitsbereiche zu ermöglichen. Die Beschränkung muss aber erforderlich sein, es darf kein milderes Mittel zur Verfügung stehen, mit dem die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung in gleicher Weise gewährleistet werden kann.
56Vgl. u.a. EuGH, Urteil vom 25. Oktober 2001 - C-475/99 -, Rn. 57 ff.; Urteil vom 25. Juni 1998 - C-203/96 -, Rn. 67.
57Wenn eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers stets angenommen würde, wenn ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt, führte dies mithin zu einem europarechtlich nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz.
58Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, juris Rn. 38; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris, Rn. 115.
59Der europarechtlich vorgegebene und in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG ausdrücklich aufgegriffene Maßstab, nach dem zu prüfen ist, ob die Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird, muss daher auch bei der Anwendung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG Beachtung finden.
60Dabei begegnet es zunächst keinen Bedenken, dass der Gesetzgeber sich letzten Endes nicht darauf beschränkt hat, die europarechtlichen Vorgaben wiederzugeben, sondern die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem „eigenständigen Schutzobjekt“ aufgewertet hat. Damit wird lediglich klargestellt, dass die Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen aus innerstaatlicher Sicht stets dann im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV verhindert wird, wenn die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtigt wird. Entgegen der Auffassung der Klägerin weichen die Begriffe der „Gefährdung“ in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG und der „wesentlichen Beeinträchtigung“ in § 17 Abs. 3 Satz 2, 3 KrWG nicht in rechtswidriger Weise vom Begriff des „Verhinderns“ in Art. 106 Abs. 2 AEUV ab, da sich der Begriff des „Verhinderns“ nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auf die Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlichen ausgewogenen Bedingungen bezieht.
61Das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG muss dagegen vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen einschränkend ausgelegt werden. Die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlichen-rechtlichen Entsorgungsträgers muss konkret und spürbar beeinträchtigt sein. Anderenfalls kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV verhindert und die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet wird.
62Die Bedeutung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG erschließt sich letztlich vor dem Hintergrund der Altpapier-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009. In dieser Entscheidung werden verschiedene Fallgestaltungen angesprochen, die nunmehr ihren Niederschlag in § 17 Abs. 3 KrWG gefunden haben. Deshalb ist davon ausgehen, dass sich der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG orientiert hat.
63Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11-, juris, Rn. 129, 170 ff.
64Der Gesetzgeber greift mit dem Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG zunächst ausdrücklich den in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts genannten Fall auf, dass die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen erschwert bzw. Ausschreibungsverfahren unterlaufen würden.
65Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154 <163>.
66In Abgrenzung hierzu nimmt das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die möglichen nachteiligen Auswirkungen auf eine vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger organisierte, nach Abfallsorten getrennte Sammlung in den Blick, auf die das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls hingewiesen hatte. Eine spürbare Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ist insoweit gegeben, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur - zum Beispiel durch Vorhaltung von Personal für den Fall, dass der gewerbliche Sammler infolge veränderter Marktbedingungen seine Tätigkeit einstellen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger deshalb möglicherweise unvermittelt zur Übernahme der Entsorgungstätigkeit genötigt sein sollte - gezwungen würde.
67Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154 <163>.
68Mit dem Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG wird dementsprechend klargestellt, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auch beeinträchtigt sein kann, wenn die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger getrennt oder gemischt durchgeführte Abfallsammlung in ihrer Struktur unverändert aufrechterhalten werden könnte, aber eine erhebliche Gebührenerhöhung droht.
69Demnach ist aus Sicht des erkennenden Gerichts vorliegend nicht von ausschlaggebender Bedeutung, dass die angezeigte Sammlung der Klägerin im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen mehr als nur einen geringen Anteil des gesamten Altkleideraufkommens im Entsorgungsgebiet erfassen würde. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“.
70Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist im Fall des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vielmehr nur anzunehmen, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gezwungen ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen.
71Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris, Rn. 138; Urteil vom 12. Juni 2014 - 17 K 2816/13 -, juris, Rn. 110; VG Ansbach, Urteil vom 18. Juni 2014 - AN 11 K 14.00407 -, juris, Rn. 36.
72Vor diesem Hintergrund gibt es keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, dass die gewerbliche Sammlung der Klägerin – auch im Zusammenwirken mit den anderen angezeigten Sammlungen – die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in der Stadt C. H. wesentlich beeinträchtigen und damit seine Funktionsfähigkeit gefährden würde.
73Der Beklagte macht geltend, bei stark zurückgehenden Sammelmengen würden die Personal- und Sachkosten den Erlös übersteigen, so dass das Sammelsystem nicht in der bisherigen Form aufrechterhalten werden könnte und die Abfallgebühren erhöht werden müssten. Dieser allgemein gehaltene Vortrag bietet keine hinreichenden Anhaltspunkte für konkret drohende nachteilige Auswirkungen auf die bestehende Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
74Der Beklagte hat nicht nachvollziehbar dargelegt, welche Mengenrückgänge wahrscheinlich zu erwarten wären und welche Konsequenzen dies für die städtische Altkleidersammlung hätte. Die Behauptung, bei Aufstellung weiterer Altkleidercontainer an stark frequentierten und bequem zu erreichenden Standorten wie bspw. auf Supermarktparkplätzen sei zu befürchten, dass die gewerblichen Sammlungen in ihrer Gesamtheit das bisher durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gesammelte Volumen in voller Höhe abschöpfen würden, erscheint gegriffen und wird nicht durch konkrete Erfahrungen belegt. Es dürfte vielmehr davon ausgegangen werden können, dass sich die Altkleidermengen etwa gleichmäßig auf die aufgestellten Altkleidercontainer verteilen werden. Konkrete Angaben zur Anzahl der angezeigten Sammelcontainer konnte der Beklagte jedoch nicht machen. Vor allem – und darauf kommt es entscheidend an – liegen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vor, dass das bisherige System nicht auch bei stark zurückgehenden Sammelmengen weiter betrieben werden könnte. Die Sammlung über Container im Bringsystem verursacht relativ geringen Aufwand und kann ohne weiteres an steigende oder fallende Sammelmengen angepasst werden, indem die Container z.B. häufiger oder seltener geleert werden. Der Beklagte macht geltend, es sei kürzlich ein neues Sammelfahrzeug beschafft und zwei zusätzliche Mitarbeiter eingestellt worden. Es bleibt aber unklar, welche konkreten Änderungen aus Sicht der Beklagten aufgrund der angezeigten Sammlungen zukünftig erforderlich werden. Soweit der Beklagte andeuten wollte, dass das neue – wohl kaum nur für die Leerung von Altkleidercontainern verwendbare – Sammelfahrzeug und die neuen Mitarbeiter zukünftig möglicherweise nicht mehr benötigt werden, fehlt es an einer substantiierten Darlegung, unter welchen Voraussetzungen welche Anpassungen erforderlich würden und aus welchen Gründen das Sammelfahrzeug und die Mitarbeiter nicht auch anderweitig Verwendung finden könnten. Unabhängig davon kann die mögliche Vorhaltung eines zeitweise nicht mehr benötigten Sammelfahrzeugs noch nicht als wesentliche Änderung der Entsorgungsstruktur angesehen werden. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger muss sich immer auf gewisse Schwankungen in den Abfallmengen einstellen, wie nicht zuletzt die eigenen Angaben des Beklagten belegen.
75Es ist von dem Beklagten letztlich weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass die Sammlung der Klägerin Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich zöge, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien im Gebiet der Stadt C. H. führten. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben des Beklagten vorhandenen Potenzials an Wertstoffen muss nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Hinreichende Angaben darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass der Abfallwirtschaftsbetrieb der Stadt C. H. seine Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher wird weiterführen können. Dies gilt auch deshalb, weil die Stadt C. H. über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügt und jederzeit auf neue Standplätze - auch im öffentlichen Straßenraum - zurückgreifen könnte.
76Der Beklagte macht zu Recht geltend, dass die Auswirkungen der gewerblichen Sammlungen schwer abzuschätzen seien, insbesondere bei ungenauen Angaben zum geplanten Umfang der Sammlung. Doch rechtfertigt dies nicht den Erlass einer vorsorglichen Untersagungsverfügung, wenn noch gar nicht absehbar ist, ob überhaupt eine Änderung der Entsorgungsstrukturen erforderlich werden könnte. Insoweit bleibt die zukünftige Entwicklung abzuwarten.
77Soweit der Beklagte geltend macht, dass die Abfallgebühren erhöht werden müssten, steht eine Gefährdung der Gebührenstabilität im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG im Raum. Es fehlen jedoch substantielle Angaben dazu, unter welchen Voraussetzungen mit welchen Gebührenveränderungen zu rechnen wäre. Es liegt zwar auf der Hand, dass sich ein Rückgang der kommunalen Sammelmengen wegen der zu erwartenden Einnahmeausfälle auch auf die Gebührenhöhe auswirken könnte. Eine Gefährdung der Gebührenstabilität ist jedoch nicht schon bei jeder nur geringfügigen Gebührenerhöhung anzunehmen. Die Gebührenhöhe unterliegt ohnehin gewissen Schwankungen, entscheidend ist wiederum, ob die Planungssicherheit in wesentlichem Umfang beeinträchtigt wird. Dafür liegen hier keine Anhaltspunkte vor.
78Vgl. zum Merkmal der Gebührenstabilität im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11-, juris, Rn. 178 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris, Rn. 148 ff.; Urteil vom 12. Juni 2014 - 17 K 2816/13 -, juris, Rn. 119 ff.
79Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aus einem sonstigen Grund beeinträchtigt wird, der nicht von den Regelbeispielen des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG erfasst wird. Die maßgeblichen Gesichtspunkte sind nach den vorstehenden Ausführungen der durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG gewährleistete Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstruktur und die in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG geregelten Auswirkungen auf die Gebührenstabilität.
80Es ist ebenfalls nicht ersichtlich, dass die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen vorliegend aus Gründen verhindert wird, die nicht bereits dem besonders genannten Fall der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und den diesbezüglichen Regelbeispielen des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG zuzuordnen sind.
81Die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wird durch die von der Klägerin angezeigte Sammlung mithin nicht gefährdet. Es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin anderweitige überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden.
82IV. Da die Untersagungsverfügung in Ziffer I. des Bescheides des Beklagten vom 13. November 2012 aufgehoben wird, kann auch die diesbezügliche Zwangsgeldandrohung in Ziffer II. des Bescheides keinen Bestand haben.
83V. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
84Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil unter anderem die Frage der einschränkenden Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG von grundsätzlicher Bedeutung ist.
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Urteil einreichenVerwaltungsgericht Köln Urteil, 11. Sept. 2014 - 13 K 7027/12 zitiert oder wird zitiert von 4 Urteil(en).
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen haben die Tätigkeit ihres Betriebes vor Aufnahme der Tätigkeit der zuständigen Behörde anzuzeigen, es sei denn, der Betrieb verfügt über eine Erlaubnis nach § 54 Absatz 1. Die zuständige Behörde bestätigt dem Anzeigenden unverzüglich schriftlich den Eingang der Anzeige. Zuständig ist die Behörde des Landes, in dem der Anzeigende seinen Hauptsitz hat.
(2) Der Inhaber eines Betriebes im Sinne des Absatzes 1 sowie die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen müssen zuverlässig sein. Der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal müssen über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(3) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Tätigkeit von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Sie kann Unterlagen über den Nachweis der Zuverlässigkeit und der Fach- und Sachkunde vom Anzeigenden verlangen. Sie hat die angezeigte Tätigkeit zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, oder wenn die erforderliche Fach- oder Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 nicht nachgewiesen wurde.
(4) Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum über die Erfüllung der Anforderungen nach Absatz 2 stehen inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass die betreffenden Anforderungen oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt sind. Gleichwertige Nachweise nach Satz 1 sind auf Verlangen der zuständigen Behörde im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 eines Anzeigenden aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Anzeige und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen, für Sammler und Beförderer von Abfällen insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder der jeweiligen Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erstattung der Anzeige, über Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die Fach- und Sachkunde und deren Nachweis, - 2.
anzuordnen, dass das Verfahren zur Erstattung der Anzeige elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Anzeigepflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Anzeige aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Anzeigepflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.
(2) Eine Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
(3) Der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen,
- 1.
die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder - 2.
deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt.
(4) Der Besitzer muss sich Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
(5) Gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind die Abfälle, die durch Rechtsverordnung nach § 48 Satz 2 oder auf Grund einer solchen Rechtsverordnung bestimmt worden sind. Nicht gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind alle übrigen Abfälle.
(5a) Siedlungsabfälle im Sinne von § 14 Absatz 1, § 15 Absatz 4, § 30 Absatz 6 Nummer 9 Buchstabe b sind gemischt und getrennt gesammelte Abfälle
- 1.
aus privaten Haushaltungen, insbesondere Papier und Pappe, Glas, Metall, Kunststoff, Bioabfälle, Holz, Textilien, Verpackungen, Elektro- und Elektronik-Altgeräte, Altbatterien und Altakkumulatoren sowie Sperrmüll, einschließlich Matratzen und Möbel, und - 2.
aus anderen Herkunftsbereichen, wenn diese Abfälle auf Grund ihrer Beschaffenheit und Zusammensetzung mit Abfällen aus privaten Haushaltungen vergleichbar sind.
- a)
Abfälle aus Produktion, - b)
Abfälle aus Landwirtschaft, - c)
Abfälle aus Forstwirtschaft, - d)
Abfälle aus Fischerei, - e)
Abfälle aus Abwasseranlagen, - f)
Bau- und Abbruchabfälle und - g)
Altfahrzeuge.
(6) Inertabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind mineralische Abfälle,
- 1.
die keinen wesentlichen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen unterliegen, - 2.
die sich nicht auflösen, nicht brennen und nicht in anderer Weise physikalisch oder chemisch reagieren, - 3.
die sich nicht biologisch abbauen und - 4.
die andere Materialien, mit denen sie in Kontakt kommen, nicht in einer Weise beeinträchtigen, die zu nachteiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führen könnte.
(6a) Bau- und Abbruchabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind Abfälle, die durch Bau- und Abbruchtätigkeiten entstehen.
(7) Bioabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende
- 1.
Garten- und Parkabfälle, - 2.
Landschaftspflegeabfälle, - 3.
Nahrungsmittel- und Küchenabfälle aus privaten Haushaltungen, aus dem Gaststätten-, Kantinen- und Cateringgewerbe, aus Büros und aus dem Groß- und Einzelhandel sowie mit den genannten Abfällen vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben und - 4.
Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den in den Nummern 1 bis 3 genannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind.
(7a) Lebensmittelabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Lebensmittel gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/228 (ABl. L 35 vom 10.2.2017, S. 10) geändert worden ist, die zu Abfall geworden sind.
(7b) Rezyklate im Sinne dieses Gesetzes sind sekundäre Rohstoffe, die durch die Verwertung von Abfällen gewonnen worden sind oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind.
(8) Erzeuger von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person,
- 1.
durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger) oder - 2.
die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vornimmt, die eine Veränderung der Beschaffenheit oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger).
(9) Besitzer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat.
(10) Sammler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt.
(11) Beförderer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Beförderung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle befördert.
(12) Händler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Handeln mit Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen in eigener Verantwortung Abfälle erwirbt und weiterveräußert; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(13) Makler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Makeln von Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen für die Bewirtschaftung von Abfällen für Dritte sorgt; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(14) Abfallbewirtschaftung im Sinne dieses Gesetzes ist die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Beförderung sowie die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen; die beiden letztgenannten Verfahren schließen die Sortierung der Abfälle ein. Zur Abfallbewirtschaftung zählen auch die Überwachung der Tätigkeiten und Verfahren im Sinne des Satzes 1, die Nachsorge von Beseitigungsanlagen und die Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern durchgeführt werden.
(15) Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage.
(16) Getrennte Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen.
(17) Eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die durch eine nach § 5 Absatz 1 Nummer 9 des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22. Juni 2011 (BGBl. I S. 1126) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung steuerbefreite Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse getragen wird und der Beschaffung von Mitteln zur Verwirklichung ihrer gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecke im Sinne der §§ 52 bis 54 der Abgabenordnung dient. Um eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen handelt es sich auch dann, wenn die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse nach Satz 1 einen gewerblichen Sammler mit der Sammlung beauftragt und dieser den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse auskehrt.
(18) Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen.
(19) Kreislaufwirtschaft im Sinne dieses Gesetzes sind die Vermeidung und Verwertung von Abfällen.
(20) Vermeidung im Sinne dieses Gesetzes ist jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern. Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
(21) Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile, die keine Abfälle sind, wieder für denselben Zweck verwendet werden, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(22) Abfallentsorgung im Sinne dieses Gesetzes sind Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung.
(23) Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Anlage 2 enthält eine nicht abschließende Liste von Verwertungsverfahren.
(23a) Stoffliche Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren mit Ausnahme der energetischen Verwertung und der Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung bestimmt sind. Zur stofflichen Verwertung zählen insbesondere die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die Verfüllung.
(24) Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wieder für denselben Zweck verwendet werden können, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(25) Recycling im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, durch das Abfälle zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufbereitet werden; es schließt die Aufbereitung organischer Materialien ein, nicht aber die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind.
(25a) Verfüllung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, bei dem geeignete nicht gefährliche Abfälle zur Rekultivierung von Abgrabungen oder zu bautechnischen Zwecken bei der Landschaftsgestaltung verwendet werden. Abfälle im Sinne des Satzes 1 sind solche, die Materialien ersetzen, die keine Abfälle sind, die für die vorstehend genannten Zwecke geeignet sind und auf die für die Erfüllung dieser Zwecke unbedingt erforderlichen Mengen beschränkt werden.
(26) Beseitigung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, das keine Verwertung ist, auch wenn das Verfahren zur Nebenfolge hat, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden. Anlage 1 enthält eine nicht abschließende Liste von Beseitigungsverfahren.
(27) Deponien im Sinne dieses Gesetzes sind Beseitigungsanlagen zur Ablagerung von Abfällen oberhalb der Erdoberfläche (oberirdische Deponien) oder unterhalb der Erdoberfläche (Untertagedeponien). Zu den Deponien zählen auch betriebsinterne Abfallbeseitigungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen, in denen ein Erzeuger von Abfällen die Abfallbeseitigung am Erzeugungsort vornimmt.
(28) Stand der Technik im Sinne dieses Gesetzes ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere die in Anlage 3 aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
Die zur Verwertung und Beseitigung Verpflichteten können Dritte mit der Erfüllung ihrer Pflichten beauftragen. Ihre Verantwortlichkeit für die Erfüllung der Pflichten bleibt hiervon unberührt und so lange bestehen, bis die Entsorgung endgültig und ordnungsgemäß abgeschlossen ist. Die beauftragten Dritten müssen über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
Die zur Verwertung und Beseitigung Verpflichteten können Dritte mit der Erfüllung ihrer Pflichten beauftragen. Ihre Verantwortlichkeit für die Erfüllung der Pflichten bleibt hiervon unberührt und so lange bestehen, bis die Entsorgung endgültig und ordnungsgemäß abgeschlossen ist. Die beauftragten Dritten müssen über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen.
(1) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger haben die in ihrem Gebiet angefallenen und überlassenen Abfälle aus privaten Haushaltungen und Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen nach Maßgabe der §§ 6 bis 11 zu verwerten oder nach Maßgabe der §§ 15 und 16 zu beseitigen. Werden Abfälle zur Beseitigung überlassen, weil die Pflicht zur Verwertung aus den in § 7 Absatz 4 genannten Gründen nicht erfüllt werden muss, sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Verwertung verpflichtet, soweit bei ihnen diese Gründe nicht vorliegen.
(2) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind verpflichtet, folgende in ihrem Gebiet in privaten Haushaltungen angefallenen und überlassenen Abfälle getrennt zu sammeln:
- 1.
Bioabfälle; § 9 Absatz 1 und 3 Nummer 3 und 4 sowie Absatz 4 gilt entsprechend, - 2.
Kunststoffabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 3.
Metallabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 4.
Papierabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 5.
Glas; § 9 Absatz 1 und 3 Nummer 3 und 4 sowie Absatz 4 gilt entsprechend, - 6.
Textilabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 7.
Sperrmüll; die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sammeln Sperrmüll in einer Weise, welche die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling der einzelnen Bestandteile ermöglicht und - 8.
gefährliche Abfälle; die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stellen sicher, dass sich die gefährlichen Abfälle bei der Sammlung nicht mit anderen Abfällen vermischen.
(3) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können mit Zustimmung der zuständigen Behörde Abfälle von der Entsorgung ausschließen, soweit diese der Rücknahmepflicht auf Grund einer nach § 25 erlassenen Rechtsverordnung oder auf Grund eines Gesetzes unterliegen und entsprechende Rücknahmeeinrichtungen tatsächlich zur Verfügung stehen. Satz 1 gilt auch für Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen, soweit diese nach Art, Menge oder Beschaffenheit nicht mit den in Haushaltungen anfallenden Abfällen entsorgt werden können oder die Sicherheit der umweltverträglichen Beseitigung im Einklang mit den Abfallwirtschaftsplänen der Länder durch einen anderen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder Dritten gewährleistet ist. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können den Ausschluss von der Entsorgung nach den Sätzen 1 und 2 mit Zustimmung der zuständigen Behörde widerrufen, soweit die dort genannten Voraussetzungen für einen Ausschluss nicht mehr vorliegen.
(4) Die Pflichten nach Absatz 1 gelten auch für Kraftfahrzeuge oder Anhänger ohne gültige amtliche Kennzeichen, wenn diese
- 1.
auf öffentlichen Flächen oder außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile abgestellt sind, - 2.
keine Anhaltspunkte für deren Entwendung oder bestimmungsgemäße Nutzung bestehen sowie - 3.
nicht innerhalb eines Monats nach einer am Fahrzeug angebrachten, deutlich sichtbaren Aufforderung entfernt worden sind.
Tenor
Das angegriffene Urteil wird teilweise geändert.
Die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 wird mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand
2Die Beteiligten streiten - soweit im gegenwärtigen Verfahrensstadium noch von Interesse - um die vom Beklagten gegenüber der Klägerin verfügte Untersagung der Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der kreisangehörigen Stadt O. - Altpapier hier und im Folgenden verstanden als aus privaten Haushaltungen einzusammelnde(s) Papier, Pappe und Kartonagen (PPK), auch soweit es sich um Verkaufsverpackungen handelt.
3Der Beklagte ist unter anderem der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für den Rhein-Kreis O. , dem acht Kommunen angehören. Diese haben ebenfalls als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den vom Beklagten oder in dessen Auftrag betriebenen Entsorgungsanlagen oder Umschlagstationen zu befördern. Jedenfalls seit 1997 bedient sich der Beklagte zur Erfüllung seiner Aufgaben als Entsorgungsträger eines in privatrechtlicher Form organisierten Unternehmens, derzeit der Entsorgungsgesellschaft O1. H. (im Folgenden: EGN), eines Tochterunternehmens der SWK Stadtwerke L. AG, mit der ein bis Ende 2016 laufender Entsorgungsvertrag besteht. Der Vertrag, der zunächst auch die Altpapierentsorgung (Verwertung) aus den kreisangehörigen Kommunen E. , H1. , K. und S. umfasste, sieht einen vom Beklagten zu zahlenden jährlichen pauschalen Preis pro Tonne von der EGN entsorgten Abfalls vor, d. h. eine Differenzierung nach Abfallarten findet nicht statt. Der allgemeine Entsorgungspreis stieg von knapp unter 100 € im Jahr 1997 auf über 130 € ab dem Jahr 2007. Soweit kreisangehörige Kommunen dem Beklagten getrennt gesammeltes Altpapier zur Entsorgung (Verwertung) überließen, erhob der Beklagte hierfür aufgrund von "Quersubventionierungen" etwa in den Jahren 2008 und 2009 eine Gebühr von 25,66 € pro Tonne von den Kommunen.
4Der Entsorgungsvertrag zwischen dem Beklagten und der EGN wurde in der Vergangenheit mehrfach geändert. Ein Änderungsgrund war etwa, dass weitere kreisangehörige Kommunen (N. und O. ) im Zeitraum vor 2008 dazu übergegangen waren, ihr getrennt gesammeltes Altpapier dem Beklagten zu überlassen, was für die EGN größere Entsorgungsmengen bedeutete, nachdem die Kommunen es zunächst - vom Beklagten geduldet - selbst verwertet hatten. Als im Jahr 2008 und danach vier kreisangehörige Kommunen (K. , O. , S. und - teilweise - N. ) aufgrund des stark gestiegenen Preises für Altpapier dieses im Ergebnis nicht mehr dem Beklagten überließen und diese Mengen dementsprechend auch nicht mehr der EGN zur Verfügung standen, forderte diese vom Beklagten eine weitere Anpassung des Entsorgungsvertrags in Gestalt einer Erhöhung des pauschalen Entsorgungspreises. Der sich daraus ergebende Streit wurde Anfang 2010 dahingehend beigelegt, dass entgegen der Forderung der EGN der Entsorgungspreis ab 1. Januar 2009 nicht erhöht wird, der Beklagte jedoch in den Jahren 2011 bis 2016 Ausgleichszahlungen erbringt. Zugleich wurde vereinbart, dass Altpapier aus den Kommunen K. , O. und S. nicht mehr Gegenstand des Entsorgungsvertrags ist. Damit bezog sich der Entsorgungsvertrag, was Altpapier anbelangt, nur noch auf die Mengen aus den Kommunen H1. , E. und N. . Mit einer weiteren Anpassung des Entsorgungsvertrags wurde die Verwertung von Altpapier ab dem 1. Januar 2012 vollständig aus dem Vertrag ausgeklammert. Auch dafür hat der Beklagte Ausgleichszahlungen an die EGN zu leisten.
5Bereits im September 2010 hatte der Beklagte die Verwertung von Altpapier aus den Kommunen K. , L1. , L2. , O. und S. europaweit ausgeschrieben. Die Ausschreibung gab die Möglichkeit, die Angebote nach Mengenklassen zu staffeln, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass ungewiss war, ob aus einigen der Kommunen überhaupt Altpapier zur Verwertung überlassen würde. Die eingegangenen Angebote sahen im Mittel eine Mindestvergütung für den Beklagten pro Tonne Altpapier von 70,25 € vor, der Mittelwert der angebotenen Vergütungen lag bei 113,59 €. Den Zuschlag erhielt im Dezember 2010 die X. Wertstoffkontor H. (im Folgenden: X. ), mit der der Beklagte einen entsprechenden Vertrag schloss. Die Verwertung des Altpapiers aus den Kommunen E. , H1. und N. schrieb der Beklagte Ende 2011 aus. Den Zuschlag erhielt die EGN. Jedenfalls seit dem Jahr 2012 gibt der Beklagte die Überschüsse aus der Altpapierverwertung an die Kommunen weiter, die ihm Altpapier zur Verwertung überlassen.
6Die Klägerin steht im Eigentum der Stadt O. , welche 51 Prozent der Anteile an der Klägerin direkt und 49 Prozent über ihre 100 prozentige Tochter, die Stadtwerke O. H. , hält. Sie übernahm aufgrund eines Vertrages mit der Stadt O. aus Februar 1996 die Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der Stadt O. . Nach dem Vertrag erhielt die Klägerin von der Stadt O. sowohl für die Sammlung als auch für die Aufbereitung und Sortierung des Altpapiers eine Vergütung. Die Vermarktung der aufbereiteten Stoffe hatte die Klägerin auf eigenen Verantwortung und Rechnung vorzunehmen. Ferner beauftragte die Stadt O. die Klägerin mit Geschäftsbesorgungsvertrag aus Juni 2000 mit den hoheitlichen Aufgaben der Stadt im Bereich der Abfallbeseitigung sowie mit Leistungen im Bereich Abfallsammlung und -beförderung, nicht jedoch in Bezug auf Altpapier.
7Aufgrund des erstgenannten Vertrags sammelte die Klägerin Altpapier aus privaten Haushalten im Stadtgebiet von O. in Bündeln und mittels Containern, wobei sie allerdings ganz überwiegend nicht selbst tätig wurde, sondern ihrerseits die EGN beauftragte, die sich wiederum teilweise eines Subunternehmens bediente. Das gesammelte Altpapier aus O. wurde seit 2003 zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O. -H2. transportiert und dort dem Beklagten bzw. der dort tätigen EGN zur Verwertung überlassen. Ab Mai 2008 sammelte die Klägerin - wiederum über die EGN - Altpapier zudem mittels "blauer Tonnen", nachdem zuvor ein anderes Unternehmen bei der Stadt O. angezeigt hatte, Altpapier aus privaten Haushaltungen mittels Altpapiertonnen sammeln zu wollen.
8Mit Schreiben vom 15. September 2008 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, ab sofort im Stadtgebiet O. flächendeckend Papier, Pappe und Kartonagen im Wege einer gewerblichen Sammlung erfassen zu wollen, und zwar mittels Altpapiertonnen, Altpapiercontainern und Bündelsammlungen. Zugleich kündigte sie Nachweise über die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung an. Im Zusammenhang damit wurde die Überlassung von Altpapier an den Beklagten eingestellt. Ab dem 1. November 2008 überließ die Klägerin das gesammelte Altpapier der EGN zur Verwertung, nachdem sie mit dieser einen eigenen Vertrag geschlossen hatte. Der Beklagte duldete diese Praxis zunächst. Im Dezember 2010 stellten die Klägerin und die Stadt O. den Vertrag aus Februar 1996 betreffend unter anderem die Sammlung des Altpapiers in O. vorübergehend ruhend.
9Die EGN war im Übrigen jedenfalls bis Ende 2011 unter anderem aufgrund eines (mehrfach verlängerten und verlängerbaren) Vertrages mit der Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland H. (im Folgenden: DSD) verpflichtet, die im Gebiet der Stadt O. anfallenden PPK-Verkaufsverpackungen, die im Zuge der von der Klägerin betriebenen Altpapiersammlung miterfasst werden, zu entsorgen. Die EGN erhält hierfür von der DSD eine monatliche Vergütung. Im Gegenzug hat die EGN die DSD an den Verwertungserlösen der Verkaufsverpackungen zu beteiligen.
10Aus Gebührenbedarfsermittlungen der Stadt O. ergibt sich, dass diese für die Jahre 2008 und 2009 sowohl für den Transport als auch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz brachte (499.500 € für 2008, 565.000 € für 2009). Für das Jahr 2010 veranschlagte sie nur noch 320.000 € für den Transport mit dem Hinweis, dass Entsorgungskosten nicht mehr anfielen, weil die Verwertung seit dem 1. November 2008 über die Klägerin erfolge. Für das Jahr 2011 wurden weder für den Transport noch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz gebracht mit der Begründung, dass die Klägerin das Altpapier gewerblich sammle.
11Im März 2010 hörte der Beklagte in seiner Funktion als untere Umweltschutzbehörde die Klägerin zu einer Untersagung der Sammlung von Altpapier in O. an, was er damit begründete, dass die Sammlung der Klägerin nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C16.08 -) keine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstelle. Etwa zeitgleich hörte er auch die (nicht kommunalen) Träger von Altpapiersammlungen in anderen Kommunen hinsichtlich einer Untersagung an, um sämtliches im Kreisgebiet gesammeltes Altpapier selbst - mittels der oder über die zuvor erwähnten Ausschreibungsverfahren - verwerten zu können. Aufgrund der Anhörung kam es mit einem anderen Unternehmen, das in einer anderen kreisangehörigen Kommune Altpapier sammelte, zu Gesprächen, in denen der Beklagte anbot, von der angekündigten Untersagung Abstand zu nehmen, wenn er von dem Unternehmen an den Verwertungserlösen für das Altpapier beteiligt wird. Eine entsprechende Einigung kam nicht zustande.
12Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010, zugestellt am 20. Juli 2010, ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin unter anderem an, ab dem 1. Januar 2011 die eigenverantwortliche Sammlung und Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten auf dem Gebiet der Stadt O. zu unterlassen (Buchstabe a Nr. 1). Zur Begründung führte der Beklagten im Wesentlichen aus: Die Ordnungsverfügung diene der Durchsetzung der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Bei der von der Klägerin seit September 2008 durchgeführten Sammlung handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Auch sonst liege keine Ausnahme von der Überlassungspflicht vor.
13Am 19. August 2010 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Sammlungsuntersagung sei schon deshalb rechtswidrig, weil sie (die Klägerin) entgegen der Annahme in der Ordnungsverfügung nicht eigenverantwortlich sammle. Vielmehr sei sie aufgrund des bestehenden Geschäftsbesorgungsvertrages mit der Stadt O. sowie der Abfallentsorgungssatzung der Stadt O. als beauftragte Dritte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG für die Stadt O. tätig. Soweit ihre Sammlung nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien keine gewerbliche sei, lasse sich daraus allenfalls ableiten, dass § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht einschlägig sei. Dies rechtfertige aber nicht den Schluss, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG vorliege, eben weil sie Drittbeauftragte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sei. Liege dagegen eine gewerbliche Sammlung vor, verstoße die Verbotsverfügung gegen § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Überwiegende öffentliche Interessen stünden der Sammlung nicht entgegen. Anhaltspunkte für relevante Gebührenauswirkungen lägen ebenso wenig vor wie für eine Gefährdung der Entsorgungssicherheit. Die Untersagungsverfügung sei auch ermessensfehlerhaft, weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt zuvor nicht aufgeklärt worden sei.
14Die Klägerin hat beantragt,
15die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 aufzuheben.
16Der Beklagte hat beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Zur Begründung seines Antrags hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Bei der Sammlung der Klägerin handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche. Unabhängig davon erfolge die Sammlung nicht ordnungsgemäß, weil sie nicht in Übereinstimmung mit anderen Rechtsvorschriften durchgeführt werde. Die Beauftragung der Klägerin mit Entsorgungsdienstleistungen durch die Stadt O. im Wege der inhouse-Vergabe sei vergaberechtlich unzulässig, weil die Klägerin bei einer solchen Vergabe nur begrenzt außerhalb des Auftragsverhältnisses tätig werden dürfe und die insoweit zu beachtende Grenze mit der durchgeführten Altpapiersammlung und -verwertung überschritten werde. Die Sammlung verstoße ferner gegen Wettbewerbsrecht, weil die Stadt O. in Zusammenarbeit mit der Klägerin andere Marktteilnehmer behindere. Weiterhin liege ein Verstoß gegen das Kommunalabgabenrecht vor, weil danach die von der Stadt O. übernommenen Sammlungs- und Transportkosten nicht im Abfallgebührenhaushalt hätten in Ansatz gebracht werden dürfen. Im Übrigen stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Es bestehe die Gefahr, dass Vergabeverfahren erheblich erschwert und gegebenenfalls unterlaufen würden. Dies gelte schon deshalb, weil eine zuverlässige Prognose der zu entsorgenden Altpapiermengen nicht möglich sei. Auch sei die Entsorgungssicherheit gefährdet, wenn die öffentliche Altpapierentsorgung im Kreis vollständig von gewerblichen Sammlungen verdrängt werde. Im Fall der Einstellung der gewerblichen Sammlungen sei die öffentlich-rechtliche Entsorgung nicht möglich, zumindest nicht kurzfristig, weil die Entsorgungspflichten europaweit ausgeschrieben werden müssten. Öffentliche Interessen seien auch insoweit beeinträchtigt, als durch die Sammlung der Klägerin auch Verkaufspackungen erfasst und diese damit den Systembetreibern nach der Verpackungsverordnung entzogen würden. Schließlich verhindere die Sammlung der Klägerin niedrigere Abfallgebühren.
19Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage, soweit sie gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung gerichtet ist, im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass die Verfügung der Durchsetzung der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG diene; eine Ausnahme von der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG liege nicht vor, weil es jedenfalls nicht erkennbar sei, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche handele.
20Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Da es sich bei der streitgegenständlichen Unterlassungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handele, sei ihre Rechtmäßigkeit anhand des am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen. Danach erweise sie sich in mehrfacher Hinsicht als rechtswidrig. Soweit der Beklagte die Sammlung untersagt habe, weil es sich nicht um eine gewerbliche handele, sei dem durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Auch darüber hinaus seien die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen gewerbliche Sammlungen zulässig seien, durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz grundlegend geändert worden. Hinsichtlich der in § 17 Abs. 2 und 3 KrWG normierten Zulässigkeitsvoraussetzungen verfüge sie (die Klägerin) nicht über die erforderlichen Kenntnisse, um deren (Nicht-)Vorliegen beurteilen zu können. Der Beklagte habe sich diesbezüglich nicht geäußert, obwohl er verpflichtet sei, seine Unterlassungsverfügung anhand der aktuellen Sach- und Rechtslage zu überprüfen. Hierauf käme es nicht an, wenn eine andere Entscheidung nicht getroffen werden könnte. Von einer Alternativlosigkeit der Untersagungsverfügung könne jedoch keine Rede sein. Die Unterlassungsverfügung sei auch durch das mit § 18 KrWG eingeführte Anzeigeverfahren obsolet geworden. Schließlich sei die Unterlassungsverfügung ermessensfehlerhaft. Die angestellten Ermessenserwägungen gingen nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ins Leere. Soweit im Rahmen der Ermessensentscheidung auf die Aspekte der Gefährdung der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung und des öffentlichen Interesses an niedrigen Abfallgebühren abgestellt worden sei, griffen diese nicht. Mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien nicht dargelegt worden. Anhaltspunkte für eine wesentliche Senkung der Abfallgebühren seien ebenfalls nicht dargetan worden. Weil der Beklagte seine Ermessenserwägungen nicht an die neue Rechtslage angepasst habe, sei die Untersagungsverfügung wegen eines Begründungsdefizits auch formell rechtswidrig. Schließlich sei der Beklagte für die Untersagungsverfügung nicht zuständig gewesen.
21Die Klägerin beantragt,
22das angegriffene Urteil teilweise zu ändern und die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufzuheben.
23Der Beklagte beantragt,
24die Berufung zurückzuweisen.
25Er macht im Wesentlichen geltend: Auch auf der Grundlage des Kreislaufwirtschaftsgesetzes handele es sich bei der Sammlung der Klägerin mangels Erkennbarkeit nicht um eine gewerbliche. Nehme man dagegen eine gewerbliche Sammlung an, sei diese wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen rechtswidrig. Die Stadt O. habe die öffentlich-rechtliche Altpapiersammlung eingestellt. Ohne Änderung des Sammlungssystems sammle die Klägerin nunmehr nicht mehr als beauftragte Dritte der Stadt O. , sondern gewerblich. Ein solches Vorgehen sei mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht vereinbar, weil die Stadt O. ihre Pflicht aus § 20 Abs. 1 KrWG zur Einsammlung von Altpapier aus privaten Haushalten nicht mehr wahrnehme, ohne dass ein dafür vorgeschriebenes Verfahren nach § 20 Abs. 2 KrWG durchgeführt worden sei. Außerdem widerspreche die Vorgehensweise der Stadt O. den Grundsätzen der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb. Durch ihre Absprachen mit der Klägerin habe die Stadt dieser faktisch das gesamte Entsorgungsgebiet der Stadt O. im Sinne einer Monopolstellung überlassen. Zudem habe die Stadt konkurrierende gewerbliche Sammlungen behindert. Weiterhin sei er, der Beklagte, in seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt. Da er selbst eine hochwertige Verwertung von Altpapier durchführe, gingen ihm hinsichtlich der von der Klägerin erfassten Altpapiermengen Erlöse verloren, die nicht zur Reduzierung der Abfallgebühren eingesetzt werden könnten. Im Übrigen könne er entgegen seiner gesetzlichen Verpflichtung das Altpapier aus O. nicht den von ihm vorgehaltenen hochwertigen Verwertungsstrukturen zuführen. Weiterhin stünden der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen auch deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit eines nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems (nach der Verpackungsverordnung) gefährdet werde. Die Klägerin lasse auch Verkaufsverpackungen sammeln und verwerten, ohne eine Vereinbarung mit der Systembetreiberin gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV geschlossen zu haben. Sie gebe an diese keine Verkaufsverpackungen ab und vereinnahme sämtliche Verwertungserlöse. Damit sei ihre Sammlung der Grund dafür, dass aus O. keine Verkaufsverpackungen im Auftrag der Systembetreiber gemäß der Verpackungsverordnung tatsächlich haushaltsnah erfasst und anschließend verwertet würden. Die Einführung eines Anzeigeverfahren durch § 18 KrWG führe ferner nicht dazu, dass zuvor verfügte repressive hoheitliche Maßnahmen keinen Bestand mehr hätten. Die in der Ordnungsverfügung angestellten Ermessenserwägungen seien auch nach der neuen Rechtslage nicht zu beanstanden.
26Mit Schreiben vom 24. August 2012 zeigte die Klägerin dem Beklagten eine bestehende gewerbliche Altpapiersammlung im Gebiet der Stadt O. an.
27Ein Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat Erfolg gehabt (Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 21. Dezember 2010 - 17 L 1791/10 - sowie des Senats vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 - und vom 15. Juni 2012 - 20 B 415/12 -).
28Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zu diesem und den Verfahren 20 B 47/11, 20 A 3043/11 und 20 A 3044/11 sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und sonstigen überreichten Unterlagen Bezug genommen.
29Entscheidungsgründe
30Die Berufung hat Erfolg.
31Die gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 gerichtete Anfechtungsklage ist begründet.
32Die Untersagungsverfügung ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
33Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden, am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen.
34Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 - 4 K 1905/10 -, juris, jeweils m. w. N.
35Da sich die Untersagungsverfügung auf dieser Grundlage als rechtswidrig erweist, hat die Klage, die darauf gerichtet ist, die Aufhebung der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Zukunft zu erreichen, in vollem Umfang Erfolg. Soweit die Klägerin auch zur Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf der Grundlage des vormals geltenden Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vorgetragen hat, kommt es auf diese Ausführungen in Ansehung des gestellten Antrags nicht an, nachdem sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, dass ihr Begehren - unabhängig von einem insoweit bestehenden Rechtsschutzbedürfnis - nicht auch darauf gerichtet ist, eine Aufhebung der Untersagungsverfügung für einen zurückliegenden Zeitraum zu erreichen.
36Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510.
37Daran anknüpfend liegt hier schon vom Ansatz her kein Fall vor, in dem wegen zu beurteilender unterschiedlicher Zeiträume eine teilweise Klageabweisung in Betracht kommt, weil sich die Untersagungsverfügung - unterstellt - in einem zurückliegenden Zeitraum als rechtmäßig dargestellt hat. Im Übrigen ist die Fassung des in der Berufungsinstanz gestellten Antrags (auch) dem Umstand geschuldet, dass sich mit dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 die für die Beurteilung der Untersagungsverfügung maßgebliche Rechtslage geändert hat. Unabhängig davon, wie der erstinstanzlich gestellte Antrag zu verstehen war, kann es kostenmäßig, etwa unter dem Gesichtspunkt einer verdeckten Klagerücknahme, nicht zulasten der Klägerin gehen, dass sie ihren Antrag an die geänderte Rechtslage angepasst hat.
38In der Sache bestehen bereits Bedenken, ob die Untersagungsverfügung formell rechtmäßig ist.
39Solche Bedenken bestehen allerdings nicht wegen des Fehlens einer erforderlichen Begründung (vgl. § 39 Abs. 1 VwVfG NRW). Denn die Ordnungsverfügung enthält offensichtlich eine solche. Ob diese Begründung - auch nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - die verfügte Sammlungsuntersagung trägt, ist keine Frage der formellen Rechtmäßigkeit. Im Übrigen hat der Beklagte in der Berufungsinstanz zur Rechtslage unter Geltung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes Stellung genommen, was als Nachschieben einer Begründung angesehen werden könnte.
40Bedenken sind jedoch darin begründet, dass dem Beklagten, ausgehend von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage, bei Erlass der Ordnungsverfügung die sachliche Zuständigkeit gefehlt haben und auch heute fehlen könnte.
41Vom Grundsatz her war der Beklagte bei Erlass der Ordnungsverfügung nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Auch aus § 3 ZustVU dürfte sich nichts anderes ergeben, da es hier um den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gegenüber einem Unternehmen geht, dessen Anteile nicht zu mehr als 50 % einem Kreis oder einer kreisfreien Stadt - die Stadt O. als "Eigentümerin" der Klägerin ist nicht kreisfrei - gehören, und deshalb keine Zuständigkeit der Bezirksregierung besteht.
42Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten resultieren jedoch daraus, dass er zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist.
43Diese Bedenken beruhen allerdings nicht darauf, dass die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung gegen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes verstößt. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten.
44Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 18. März 2009- 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171.
45Bedenken ergeben sich jedoch, wie den zuvor zitierten Entscheidungen andeutungsweise zu entnehmen ist, aus rechtsstaatlichen Grundsätzen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und des Neutralitätsgebots. Gerade unter dem zuletzt genannten Gesichtspunkt erscheint die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde nicht unproblematisch, weil dies die Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt. Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht (§ 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG), spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als untere Umweltschutzbehörde durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen. Diese Bedenken sind offensichtlich auch im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde.
46Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.
47Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen.
48Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).
49Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu gewährleisten haben.
50Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.
51Eine solche organisatorische Trennung dürfte hier zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung aber nicht bestanden haben. Zudem dürfte eine hinreichende organisatorische Trennung unabhängig davon, ob sie gegebenenfalls einen bei Erlass der Verfügung - unterstellt - vorliegenden Zuständigkeitsmangel heilen könnte, auch gegenwärtig nicht vorliegen. Zwar hat der Beklagte mit der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichten Organisationsverfügung vom 17. Juni 2013 auf den zuvor zitierten Erlass reagiert. Abgesehen von der Frage, ob die im Wesentlichen auf der Sachbearbeiterebene vorgenommene teilweise Trennung der Aufgabenbereiche als hinreichend anzusehen ist, wird die Organisationsverfügung jedenfalls nicht strikt umgesetzt, weil gerade derjenige Sachbearbeiter oder Produktverantwortliche, der nach der Verfügung "ab sofort" nicht mehr für Sammlungsuntersagungen nach § 18 KrWG zuständig ist, sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat umfänglich für den Beklagten in dessen Funktion als untere Umweltschutzbehörde geäußert hat.
52Die Zuständigkeitsfrage muss jedoch nicht abschließend entscheiden werden, weil die Untersagungsverfügung jedenfalls materiell rechtswidrig ist.
53Sie kann nicht auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der gegenüber § 62 KrWG hinsichtlich der Untersagung einer gemäß § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlung grundsätzlich als die speziellere Vorschrift anzusehen ist, als rechtmäßig angesehen werden.
54Gegenstand der Verfügung ist im Kern die Untersagung der Sammlung von Altpapier im Gebiet der Stadt O. . Soweit der Klägerin unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung darüber hinaus die Verwertung von Altpapier aus O. untersagt worden ist, kommt dem im Verhältnis zur Sammlungsuntersagung kein eigenständiger Regelungsgehalt zu. Mit der Untersagung auch der Verwertung hat der Beklagte ersichtlich lediglich der Tatsache Rechnung tragen wollen, dass die Klägerin bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Altpapier in O. sammelte, d. h. als Verantwortliche unter anderem von der EGN sammeln ließ, und das gesammelte Altpapier verwertete oder verwerten ließ. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin - in welcher Konstellation auch immer - Altpapier aus O. , das sie nicht sammelt, verwerten könnte, liegen nicht vor. Dementsprechend hat die untersagte Verwertung neben der untersagten Sammlung keinen eigenständigen oder weitergehenden Regelungsgehalt, weil die Verwertung durch die Klägerin gegebenenfalls bereits dadurch ausgeschlossen ist oder wird, dass ihr die Sammlung untersagt wird und sie dementsprechend nicht in den Besitz des Altpapiers gelangt.
55Die Sammlungsuntersagung kann jedoch deshalb nicht rechtmäßigerweise auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt werden, weil die dort normierten Voraussetzungen für eine Untersagung nicht vorliegen.
56Allerdings handelt es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche auch im Sinne der §§ 17, 18 KrWG, was den Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG eröffnet, der, wie die Bezugnahme auf § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG zeigt, nur für (angezeigte) gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen gilt.
57Nach den Definitionen des § 3 Abs. 15 und 18 KrWG liegt eine gewerbliche Sammlung vor.
58Gemäß § 3 Abs. 15 KrWG ist eine Sammlung im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes das Einsammeln von Abfällen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, da in O. Altpapier mittels Tonnen, Containern und in Bündeln erfasst (eingesammelt) wird. Als insoweit verantwortlicher Sammler (vgl. § 3 Abs. 10 KrWG) oder als Träger der Sammlung ist die Klägerin anzusehen, da sie, auch wenn sie nicht oder nur in geringem Umfang operativ im Sinne von selbst sammelnd tätig ist, die Sammlung über den diesbezüglich mit der EGN geschlossenen Vertrag steuert.
59Nach § 3 Abs. 18 Satz 1 KrWG ist eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Auch diese Voraussetzung liegt vor. Da die Klägerin das eingesammelte Altpapier nachfolgend eigenverantwortlich verwertet oder verwerten lässt, indem sie für die Überlassung zur Verwertung Geld erhält, ist eine Einnahmeerzielung bezweckt.
60Weitere Voraussetzungen für die Annahme einer gewerblichen Sammlung normiert das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht ausdrücklich und lassen sich ihm auch sonst nicht entnehmen.
61Der zum Sammlungsbegriff unter Geltung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vertretenen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, eine gewerbliche Sammlung müsse sich von dauerhaften und festen Entsorgungsstrukturen eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten unterscheiden,
62vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154,
63ist durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Mit Blick darauf steht der Annahme einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen, dass die Sammlung der Klägerin sich nicht von derjenigen unterscheidet, als noch ein Auftragsverhältnis mit der Stadt O. bestand, also im Ergebnis eine öffentlich-rechtliche Sammlung stattfand.
64Entgegen der Auffassung des Beklagten hängt die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Regelungszusammenhang der §§ 17, 18 KrWG ferner nicht von der ungeschriebenen Voraussetzung ab, dass für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen die Gewerblichkeit der Sammlung erkennbar sein muss. Ein solches einschränkendes Verständnis der nach ihrem Wortlaut klaren Definitionen kann auch mit Blick auf die Systematik (das Zusammenwirken) der zuvor genannten Vorschriften und deren Sinn und Zweck nicht angenommen werden.
65Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf die § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG Bezug nimmt, dient dazu, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Hinblick auf die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG umfassend normierte Überlassungspflicht Rechnung zu tragen.
66Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 f. (linke Spalte ab unten).
67Denn die Überlassungspflicht gilt grundsätzlich auch für getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen, was im Gesetzgebungsverfahren - vor allem wohl mit Blick auf die Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit gemäß Art. 35, Art. 106 Abs. 1 AEUV - zu Recht als "EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig" angesehen worden ist.
68Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (linke Spalte oben).
69Die Ausnahmeregelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - das Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen unterstellt - suspendiert dabei ebenso wie die Nr. 3 die Überlassungspflicht in zweifacher Hinsicht. Zum einen wird die Überlassungspflicht der privaten Haushaltungen selbst suspendiert, die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG ihre Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen haben, was an sich die Überlassung an einen gewerblichen Sammler ausschließt. Zum anderen wird jedoch auch die Überlassungspflicht der gewerblichen Sammler suspendiert, die nach dem Einsammeln von Abfällen aus privaten Haushaltungen ohne die Ausnahmeregelungen als Besitzer eben solcher Abfälle ebenfalls gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet wären.
70Den zuvor behandelten Vorschriften liegt offensichtlich das Verständnis eines (regelungsbedürftigen) Konkurrenzverhältnisses zwischen den mittels der Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geschützten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einerseits und gewerblichen (und gemeinnützigen) Sammlern (Sammlungen) andererseits zugrunde. So wird in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien § 17 Abs. 3 KrWG, mit dem die öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG konkretisiert werden, als "Kollisionsklausel" bezeichnet; im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist von "relevanten Konkurrenzsituationen" die Rede.
71Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, vorletzter Absatz, und rechte Spalte, ebenfalls vorletzter Absatz).
72Mit Blick darauf sind die Ausnahmeregelungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG dahingehend zu verstehen, dass es auf jeden Fall eine vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unabhängige, d. h. eigenständig und eigenverantwortlich tätige Person sein muss, die sich mittels einer (gemeinnützigen oder gewerblichen) Sammlung in den Besitz der Abfälle bringt. Dies kommt im Übrigen auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck. Diese Regelungskonzeption erscheint zwar nicht zwingend, weil die eigentliche Konkurrenzsituation erst bei der Verwertung zum Tragen kommt und die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht davon abhängt, dass der (überlassungspflichtige) Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen sich gerade durch eine Sammlung in den Besitz der Abfälle gebracht hat. Andererseits erscheint es nicht verfehlt oder willkürlich, als Voraussetzung für eine Ausnahme von der Überlassungspflicht ein bestimmtes Tätigwerden, nämlich das Einsammeln von Abfällen (vgl. § 3 Abs. 15 KrWG), zu fordern.
73Hiernach kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Begriff der gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG unter der (ungeschriebenen) einschränkenden Voraussetzung steht, dass die Gewerblichkeit für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen erkennbar ist. Denn aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her als eine Schutzvorschrift nicht zuletzt für Gewerbetreibende ausgestaltet ist, die mit - werthaltigen - Abfällen im weiteren Sinne Handel treiben und dabei in ein Konkurrenzverhältnis zu den - durch die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG "geschützten" - öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern getreten sind oder treten wollen. Angesichts dessen liefe die Voraussetzung der Erkennbarkeit der Gewerblichkeit für Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen auf einen anderen, von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht bezweckten Schutz hinaus. Stellte man auf die Erkennbarkeit der Gewerblichkeit ab, würden zwar die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in die Lage versetzt beurteilen zu können, ob sie gegebenenfalls an den "Richtigen" überlassen, d. h. entweder im Einklang mit § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (gegebenenfalls in Gestalt eines von diesem beauftragten Dritten, § 22 Satz 1 KrWG) oder an einen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG tätigen gewerblichen Sammler. Einen solchen Schutz bezweckt § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nach den vorstehenden Ausführungen jedoch nicht.
74Dem Vorliegen einer gewerblichen Sammlung der Klägerin im Sinne der §§ 17, 18 KrWG kann auch nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, sie erfolge im Auftrag (§ 22 Satz 1 KrWG) eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
75Insoweit ist zum einen festzustellen, dass § 22 Satz 1 KrWG auch eine Beauftragung hinsichtlich des (Ein-)Sammelns von Abfällen umfasst, auch wenn der Wortlaut nur auf Verwertung und Beseitigung abstellt. Damit gemeint und eingeschlossen sind auch sämtliche Vorbereitungshandlungen wie etwa das Einsammeln.
76Vgl. Frenz in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, § 22 KrWG Rn. 6, m. w. N.
77Zum anderen ist festzuhalten, dass "beauftragen" im Sinne der zuvor genannten Vorschrift nicht formalrechtlich als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag (§§ 662 ff. BGB) zu verstehen, sondern ein wie auch immer ausgestaltetes (vertragliches) Abstimmungsverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem "Drittbeauftragten" gemeint ist, das die Erfüllung wenigstens einer der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegenden Pflichten durch den "Drittbeauftragten" zum Gegenstand haben muss.
78Im Weiteren ist davon auszugehen, dass ein bestehendes Auftragsverhältnis im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG hinsichtlich des Sammelns die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG ausschließt.
79Dies ergibt sich allerdings nicht schon aus der Definition der gewerblichen Sammlung in § 3 Abs. 18 KrWG, weil der dort genannte Zweck der Einnahmeerzielung auch im Fall eines Auftrags im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG vorliegen kann. Da diese Vorschrift, wie bereits erwähnt, nicht als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag verstanden werden kann, dürfte es sich in der Regel bei den Aufträgen im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG um entgeltliche Geschäftsbesorgungsverträge handeln, welche von im Bereich der Abfallwirtschaft gewerblich tätigen Unternehmen im Wortsinne "zur Einnahmeerzielung" abgeschlossen werden. Soweit die Dritten auch mit der Verwertung "beauftragt" sind, kommt auch diesbezüglich eine Einnahmeerzielungsabsicht in Betracht, und zwar bereits bei der Sammlung.
80Dass die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG bei Bestehen eines das Sammeln betreffenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG ausgeschlossen ist, ergibt sich jedoch wiederum daraus, dass der Gesetzgeber, wie bereits erwähnt, mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1, § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ein (mögliches) Konkurrenzverhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und gewerblichen Sammlungen (Sammlern) regeln wollte. Dabei hat er, was sich insbesondere an § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG festmachen lässt, die Drittbeauftragten auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gesehen. Wer jedoch auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger steht, kann nicht zugleich im Sinne einer gewerblichen Sammlung eigenständig und eigenverantwortlich tätig sein. In einem solchen Fall fehlt es gewissermaßen an dem vom Gesetzgeber angenommenen oder vorausgesetzten Konkurrenzverhältnis. Denn aufgrund des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers besteht eine Verpflichtung zum Tätigwerden diesem gegenüber und stimmen die beiderseitigen Interessen überein.
81Dies vorausgeschickt lässt sich hier jedoch nicht feststellen, dass die Klägerin im Auftrag der Stadt O. tätig ist - die Annahme eines (wirksamen) Auftragsverhältnisses mit dem Beklagten scheidet schon deshalb aus, weil dieser mit Blick auf § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG hinsichtlich des Einsammelns von Abfällen in den kreisangehörigen Kommunen nicht als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist. An die Annahme eines solchen Verhältnisses sind grundsätzlich strenge Anforderungen zu stellen. Mit Blick auf den im öffentlichen Interesse liegenden Grundsatz der Entsorgungssicherheit muss insbesondere klar erkennbar sein, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einen Dritten mit der Erfüllung bestimmter Pflichten beauftragt hat. Daran fehlt es hier.
82Aus dem - soweit ersichtlich fortbestehenden - Geschäftsbesorgungsvertrag zwischen der Klägerin und der Stadt O. aus Juni 2000 lässt sich nicht eindeutig entnehmen, dass die Klägerin gegenüber der Stadt auch oder gerade in Bezug auf Altpapier zum Einsammeln verpflichtet ist. Die Anlage 1 zum Vertrag, mit der die Vertragspflichten der Klägerin konkretisiert werden, spricht dagegen, weil unter dem Gliederungspunkt "I. Abfallsammlung und - beförderung" das Sammeln und Befördern von Altpapier gerade nicht genannt wird.
83Was den unter anderem die Sammlung von Altpapier betreffenden Vertrag aus Februar 1996 anbelangt, kann dieser ebenfalls nicht als Grundlage eines wirksamen und bestehenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG angesehen werden, da er jedenfalls seit Dezember 2010 (vorübergehend) ruhend gestellt ist. Bei den diesbezüglichen Erklärungen der Vertragsparteien handelt es sich im Übrigen nicht um nach § 117 Abs. 1 BGB unwirksame Scheinerklärungen, da tatsächlich nicht mehr entsprechend dem Vertrag verfahren wird. Dies lässt sich daran festmachen, dass der Klägerin nach § 3 Nr. 1 des Vertrags für das Erfassen (Sammeln) des Altpapiers eine Vergütung zustünde, diese jedoch nicht mehr gezahlt wird. Dies ergibt sich daraus, dass entsprechende Kosten ab dem Jahr 2011 nicht mehr in der Abfallgebührenkalkulation der Stadt O. auftauchen.
84Der Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG steht ferner nicht entgegen, dass sich die Klägerin so behandeln lassen muss, als sammle sie im Auftrag der Stadt O. - was nach den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung ausschlösse.
85Zwar ist dem Beklagten zuzugestehen, dass die Sammlung der Klägerin auf eine Art und Weise entstanden ist, die der Gesetzgeber (wohl) bei der Schaffung weder des § 3 Abs. 18 KrWG noch der §§ 17, 18 KrWG als typischen Fall vor Augen hatte. Den Gesetzesmaterialien lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass Fallkonstellationen wie die vorliegende, in der eine vormals öffentlich-rechtliche, durch einen Drittbeauftragten durchgeführte Sammlung im Einvernehmen zwischen dem für das Einsammeln zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Drittbeauftragten vollständig durch eine gewerbliche Sammlung des (vormals) Drittbeauftragten ersetzt wird, im Gesetzgebungsverfahren eine Rolle gespielt haben. Diese Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung führt jedoch nicht dazu, dass sich die Klägerin als beauftragte Dritte im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG behandeln lassen muss und deshalb die Gewerblichkeit ihrer Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen ist. Eine solche Verfahrensweise stünde wiederum nicht damit in Einklang, dass es sich bei § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her um eine Schutzvorschrift zugunsten gewerblicher Sammlungen handelt, um diese von der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG auszunehmen. Damit vertragen sich Einschränkungen bei dem Begriff der gewerblichen Sammlung nicht, die über § 22 KrWG hinaus aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich herrühren. So liegt die Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung hier nicht in oder an der Sammlung selbst oder ihrer Gewerblichkeit im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG, sondern darin, dass die Stadt O. ihre öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit, was getrennt gehaltenes Altpapier anbelangt, spätestens im Dezember 2010 eingestellt hat, indem das vormals in Gestalt des Vertrages aus Februar 1996 bestehende Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Dies kann wertungsmäßig jedoch nicht dazu führen, dass die Klägerin als Drittbeauftragte behandelt oder angesehen und damit die Gewerblichkeit ihrer Sammlung verneint wird. Berührt das Verhalten der Stadt O. öffentliche (Entsorgungs-)Interessen, ist diesen gegebenenfalls im Rahmen von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG Rechnung zu tragen. Steht das Verhalten der Stadt O. mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften, etwa mit § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG oder § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG, nicht in Einklang, müssen erforderlichenfalls Maßnahmen gegenüber der Stadt O. ergriffen werden. Beides rechtfertigt indes nicht, eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG dadurch auszuschließen, dass zulasten der Klägerin ein Auftragsverhältnis angenommen wird. Das Vorstehende gilt entsprechend, wenn man davon ausgeht, dass die Stadt O. mit dem nach § 22 Satz 1 KrWG an sich zulässigen Mittel der Drittbeauftragung im Bereich der Altpapierentsorgung in einer derart "flexiblen" Art und Weise umgeht, die von der genannten Vorschrift nicht mehr gedeckt ist.
86Die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG und damit die Anwendung des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG scheitert schließlich auch nicht daran, dass der Sammlung der Klägerin die Schutzwürdigkeit fehlt, weil sie entgegen der zuvor geschilderten Grundannahme des Gesetzgebers weder in einem Konkurrenzverhältnis zu einer Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gestanden hat noch steht, sondern in gewisser Weise sogar von der Überlassungspflicht profitiert hat. Denn jedenfalls bis Mitte des Jahres 2008 haben die Erzeuger und Besitzer von Altpapier aus privaten Haushaltungen dieses - in Übereinstimmung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, dem der heutige § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG entspricht, und mit § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG - der im Auftrag der Stadt O. sammelnden Klägerin, d. h. der für diese im Wesentlichen tätigen EGN, zur Verfügung gestellt, was im Ergebnis diese Sammlung "etabliert" und dazu beigetragen hat, dass die Klägerin ab September 2008 praktisch konkurrenzlos "gewerblich" (weiter-)sammeln konnte. Gleichwohl kommt es nicht in Betracht, deswegen das Vorliegen einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen. Es fehlt rechtssystematisch an einer planwidrigen Regelungslücke, die gerade durch eine solchermaßen einschränkende Auslegung des Begriffs der gewerblichen Sammlung zu schließen ist.
87Der zuvor dargestellten Regelungskonzeption des Kreislaufwirtschaftsgesetzes liegt vom Grundsatz her die Annahme zugrunde, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Entsorgungspflichten gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG wahrnehmen und diesen nachkommen, was einschließt, dass sie - vorbehaltlich des Eingreifens einer Ausnahmeregelung - die ihnen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zu überlassenden - und nachfolgend von ihnen zu entsorgenden (verwertenden) - Abfälle auch in Besitz nehmen. Diese Annahme ist erst recht im Hinblick auf (in aller Regel werthaltige) getrennt gehaltene und zu sammelnde Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen berechtigt. Insoweit haben und verfolgen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger über die Erfüllung der Pflichten hinaus, die ihnen im öffentlichen Interesse zur Gewährleistung von Entsorgungssicherheit übertragen worden sind, auch im weiteren Sinne wirtschaftliche Interessen, weil mit den genannten Abfällen bei der Verwertung Erlöse zu erzielen sind. Diese Grundannahmen schließen das Vorliegen eines Konkurrenzverhältnisses zu gewerblichen Sammlungen ein, die typischerweise ebenfalls auf getrennt gehaltene und zu sammelnde (werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen zugreifen oder zugreifen wollen.
88Es kann aber auch Konstellationen - wie die hier vorliegende - geben, in denen innerhalb einer Gebietskörperschaft zwei öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger neben- oder besser hintereinander tätig sind, deren Interessen jedenfalls hinsichtlich der Entsorgung von bestimmten (werthaltigen) Abfällen aus privaten Haushaltungen durchaus differieren können mit der Folge, dass nicht immer für beide ein Konkurrenzverhältnis zu einer gewerblichen Sammlung besteht. So obliegt in Nordrhein-Westfalen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG den kreisangehörigen Kommunen das Einsammeln der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle, weiterhin die Beförderung zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen, soweit diese vom Kreis oder in dessen Auftrag betrieben werden. Erst daran anschließend tritt die Zuständigkeit des Kreises als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 und 2 LAbfG ein, der insbesondere für die Verwertung zuständig ist. Diese Konstellation beinhaltet die Gefahr von - im weiteren Sinne wirtschaftlichen oder finanziellen - Interessenkonflikten zwischen den beiden öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern, weil die kreisangehörigen Kommunen die Einsammlungs- und Transportkosten des Altpapiers zu tragen haben, jedoch nicht unmittelbar von etwaigen Erlösen aus der Verwertung der Abfälle profitieren. Dieser Interessenkonflikt hat vorliegend dazu geführt, dass im Gebiet des Beklagten einzelne kreisangehörige Kommunen Altpapier als "werthaltigen" Abfall aus privaten Haushaltungen nicht mehr einsammeln und dementsprechend auch eine Beförderung zu den im Auftrag des Beklagten betriebenen Anlagen entfällt, jedenfalls aber eine Überlassung an den Beklagten nicht mehr stattfindet. Dieser Interessenkonflikt ist weiterhin dafür verantwortlich, dass sich die Sammlung der Klägerin - wie oben aufgezeigt - konkurrenzlos durchsetzen konnte, weil die Stadt O. ab September 2008 jedenfalls faktisch ihre Entsorgungstätigkeiten - mit Blick auf die (beabsichtigte) gewerbliche Sammlung der Klägerin - eingestellt hat.
89Der Umstand, dass danach die Grundannahmen des Gesetzgebers nicht in allen Fällen zutreffen, rechtfertigt jedoch selbst dann, wenn man einen daraus folgenden Regelungsbedarf annimmt, nicht, gerade den Begriff der gewerblichen Sammlung einschränkend auszulegen. Da Konstellationen wie die zuvor dargelegte und hier vorliegende aus einem Interessenkonflikt zwischen mehreren öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern untereinander resultiert, besteht keine Veranlassung, daraus Einschränkungen des Begriffs der gewerblichen Sammlung abzuleiten, mit dem eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet wird oder werden soll. Vielmehr ist davon auszugehen, dass etwaigen Regelungsdefiziten im Rahmen der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der überwiegenden öffentlichen Interessen in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG hinreichend Rechnung getragen werden kann.
90Ist danach von einer gewerblichen Sammlung sowohl im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG als auch der §§ 17, 18 KrWG auszugehen, kann deren Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG allerdings nicht damit begründet werden, dass es an einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG mangelt.
91Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung des von der Klägerin eingesammelten Altpapiers die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt.
92Soweit § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG eine Vereinbarkeit der Verwertung mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes fordert, kann hier nicht damit argumentiert werden, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht aus § 17 Abs. 1 KrWG vorliegt. Dies liefe auf einen unzulässigen Zirkelschluss hinaus. Da § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - wie ausgeführt - gerade eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet, wenn die dort genannten Voraussetzungen vorliegen, kann nicht im Rahmen der Prüfung einer dieser Voraussetzungen, nämlich der ordnungsgemäßen Verwertung, auf die entgegenstehende Überlassungspflicht abgestellt werden.
93Es ist ferner nicht ersichtlich, dass die Verwertung mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Einklang steht. Insoweit ist § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht dahingehend zu verstehen, dass sämtliche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei und im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung (§ 3 Abs. 14 KrWG) auftreten können, die Verwertung "ordnungswidrig" machen.
94In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz wird hinsichtlich § 7 Abs. 3 KrWG ausgeführt, dass die Forderung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Sicherstellung der zentralen Anforderungen an den Gesundheits- und Umweltschutz diene.
95Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 79.
96§ 7 Abs. 3 KrWG entspricht der Vorgängerregelung des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die Vorstellung geäußert worden, die geforderte Übereinstimmung der Verwertung mit anderen Rechtsvorschriften solle gewährleisten, dass der Einsatz von Rückständen im Wirtschaftskreislauf gegenüber dem Einsatz von Primärrohstoffen oder -erzeugnissen weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfe.
97Vgl. BT-Drucks. 12/5672, S. 42.
98Beiden zuvor wiedergegebenen Begründungen kann nicht entnommen werden, dass jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, soweit ein Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung besteht, zur "Ordnungswidrigkeit" der Verwertung führt. Vielmehr ist zunächst einmal davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, mit denen die Verwertung im Einklang stehen muss, einen verwertungspezifischen Bezug aufweisen müssen in dem Sinne, dass sie für den eigentlichen Verwertungsvorgang von Relevanz sein können.
99So auch Frenz, a. a. O., § 7 KrWG Rn. 84, m. w. N.
100Zudem ist mit Blick auf die Begründung zum Entwurf des § 7 Abs. 3 KrWG, die den Zusammenhang mit dem Gesundheits- und Umweltschutz betont, davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch einen diesbezüglichen Bezug oder Zusammenhang aufweisen müssen.
101Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass die vom Beklagten geltend gemachten, aus dem Verhältnis zwischen der Klägerin und dem grundsätzlich zur Sammlung verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Stadt O. ) resultierenden etwaigen vergabe-, wettbewerbs-, kommunalabgaben- und steuerrechtlichen Verstöße, sämtlich als gegeben unterstellt, nicht dazu führen, dass die Verwertung als nicht ordnungsgemäß anzusehen ist. Die (unterstellten) Verstöße haben weder einen hinreichenden Bezug zum Verwertungsvorgang noch ist ein Zusammenhang mit Gesundheits- und Umweltschutzaspekten erkennbar. Im Übrigen erschließt sich weder, dass es sich bei den vom Beklagten ausgemachten Verstößen um solche der Klägerin handelt oder handeln soll, noch ist ersichtlich, dass sich die Klägerin im hier in Rede stehenden Kontext entsprechende Verstöße der Stadt O. zurechnen lassen müsste.
102Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen ferner keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegen, die auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die Untersagung rechtfertigen.
103Was den Maßstab bei der Prüfung (überwiegender) öffentlicher Interessen anbelangt, ist eine eher strenge Beurteilung geboten.
104Ausgangspunkt für die Bestimmung (überwiegender) öffentlicher Interessen ist nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG der Begriff der Gefährdung der Funktionsfähigkeit, und zwar des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, eines von diesem beauftragten Dritten oder eines Rücknahmesystems. Das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit wird hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und eines von diesem beauftragten Dritten durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG weiter dahingehend definiert oder konkretisiert, dass eine solche Gefährdung gegeben ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird (erste Alternative) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (zweite Alternative). Die zweite Alternative wird sodann allein im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten (Regel-)Beispiele weiter konkretisiert. Angesichts dieser Regelungssystematik leitet sich der Beurteilungsmaßstab vor allem aus der Wortwahl in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG ab, die auf eine Gefährdung (der Funktionsfähigkeit), eine Verhinderung (der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen) und eine wesentliche Beeinträchtigung (der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) abstellt. Zudem korrespondiert diese Einschätzung damit, dass nach der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz Beeinträchtigungen, welche die Funktionsfähigkeit nicht in Frage stellen, hinzunehmen sind.
105Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87.
106Die zuvor geäußerte Einschätzung oder Wertung gilt auch in Ansehung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG. Diese gehen auf einen im Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
107Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419).
108Aus der Begründung für diesen Änderungsantrag ergibt sich nicht, dass die Regelbeispiele den Ausgangspunkt des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, die (überwiegenden) öffentlichen Interessen unter anderem über die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu bestimmen, oder aber den durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG vorgegebenen Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in Frage stellen sollten. Vielmehr haben die Regelbeispiele auch nach der Begründung des Änderungsantrags die Funktion, das Merkmal der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu konkretisieren. Zwar erschließt sich nicht ohne weiteres, ob bei der mit den Regelbeispielen vorgenommenen Konkretisierung dem übergeordneten Merkmal der Wesentlichkeit der Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG jeweils hinreichend Rechnung getragen wurde. Dies bedarf an dieser Stelle jedoch keiner Vertiefung, weil dadurch nicht in Frage gestellt wird, dass nach den vorstehenden Ausführungen bei der Prüfung überwiegender öffentlicher Interessen ein eher strenger Maßstab anzulegen ist.
109Diese Einschätzung erweist sich auch in Ansehung der übrigen Begründung in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien als zutreffend. So ergibt sich aus der Begründung des ursprünglichen Gesetzentwurfs, dass die "kommunalen Überlassungspflichten" als EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig angesehen worden sind und als Rechtfertigungsgrund unter anderem auf Art. 106 Abs. 2 AEUV abgestellt worden ist. Diese Vorschrift stellt als Maßstab auf die rechtliche oder tatsächliche Verhinderung der Erfüllung von übertragenen besonderen Aufgaben ab. Dieser Maßstab stimmt im Wesentlichen sowohl mit der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG genannten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers überein, wenn man darunter, was der Wortlaut nahelegt, auch die Gefahr einer Existenzvernichtung versteht, als auch mit der in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG genannten Verhinderung der Erfüllung von Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Ferner dient nach der Begründung des Änderungsantrags gerade das Merkmal oder der Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG dazu, sich "innerhalb der EU-rechtlichen Grenzen" zu bewegen.
110Das Erfordernis eines eher strengen Maßstabs ergibt sich schließlich auch aus nationalen Verhältnismäßigkeitserwägungen. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei der Sammel- und Verwertungstätigkeit der Klägerin vom Grundsatz her - die für die Auslegung der §§ 17, 18 KrWG unerhebliche Besonderheit ausgeklammert, dass es sich bei der Klägerin um ein von der öffentlichen Hand beherrschtes Unternehmen handelt - um eine zulässige, vom Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 12 GG umfasste (gewerbliche) Tätigkeit handelt. Sieht man den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst an,
111vgl. in diesem Sinne Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 - und - 20 AS13.771 -, jeweils juris,
112ist auch dieses Grundrecht tangiert, weil sich die angefochtene Untersagungsverfügung zugleich als partielle (räumlich beschränkte) Gewerbeuntersagung darstellt.
113Dass die Betätigung der Klägerin grundrechtlichen Schutz genießt, heißt nicht, dass eine Beschränkung ausgeschlossen ist. Jedenfalls im Hinblick auf Art. 12 GG reichen vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls aus, um eine Einschränkung zu rechtfertigen, weil lediglich eine Berufsausübungsregelung in Rede steht.
114Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.
115Als eine vom Grundsatz her zulässige Beschränkung stellt sich die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geregelte Überlassungspflicht dar, da sie nicht um ihrer selbst Willen angeordnet oder geschützt ist, sondern weil mit ihr vom Grundsatz her legitime öffentliche Interessen verfolgt werden.
116Die Überlassungspflicht rührt bereits aus Zeiten her, als die Abfallentsorgung als grundsätzlich öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge und des Gesundheits- und Umweltschutzes angesehen wurde.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143.
118Sie wurde erstmals in § 3 Abs. 1 des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl. I S. 873) gesetzlich normiert und diente dazu, die Abfallbeseitigungspflicht der Gemeinden (und anderen Gebietskörperschaften) dadurch abzusichern, dass auch den Abfallbesitzern eine Verpflichtung auferlegt wurde, eben die der Überlassung (an den Beseitigungspflichtigen).
119Vgl. BT-Drucks. 6/3154, S. 2 f.
120Das tradierte Verständnis der öffentlich-rechtlichen Entsorgung jedenfalls von Haushaltsabfällen lag auch dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zugrunde. Mit der damit im Zusammenhang stehenden Überlassungspflicht wollte der Gesetzgeber eine ordnungsgemäße, schadlose und damit umweltverträgliche Abfallentsorgung sichergestellt sehen.
121Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, a. a. O.
122Dieses Grundverständnis der Überlassungspflicht liegt auch dem Kreislaufwirtschaftsgesetz zugrunde, was sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs ergibt. Dieser verweist auf das Prinzip der Daseinsvorsorge, um die Überlassungspflicht zu begründen, welche eine Ausnahme vom Verursacherprinzip darstellt, von dem das Kreislaufwirtschaftsgesetz als Grundkonzeption ausgeht; ferner ist im Hinblick auf die Entsorgungsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers davon die Rede, dass eine wirtschaftlich tragfähige Erfüllung dieser Aufgabe nur durch eine kongruente Überlassungspflicht abgesichert werden könne.
123Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
124Allerdings ist der Gesetzgeber (des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) selbst davon ausgegangen, dass die Überlassungspflicht, insbesondere im Hinblick auf getrennt gesammelte oder erfasste (in der Regel werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen, nicht in jedem Fall erforderlich ist, was die dezidierten Regelungen in § 17 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG zeigen. Dies ist insoweit bemerkenswert, als nach der Begründung des Gesetzentwurfs befürchtet worden ist, dass ohne "kongruente" Überlassungspflicht die Abfallmengen und vorzuhaltenden Entsorgungskapazitäten für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht mehr berechenbar sind und dieser in seiner Planungs- und Funktionsfähigkeit im Kern gefährdet ist.
125Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
126Jedenfalls rechtfertigen die in § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG normierten Ausnahmen den Schluss, dass nicht in allen Bereichen der Abfallentsorgung aus Gründen der Daseinsvorsorge eine öffentlich-rechtliche Entsorgung stattfinden muss und sich dementsprechend auch die Überlassungspflicht nicht in jeden Fall "durchsetzen" muss. Von daher reicht die Feststellung allein, dass die Überlassungspflicht grundsätzlich von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen wird, nicht (mehr) aus, um zugleich eine verhältnismäßige Berufsausübungsregelung anzunehmen. Angesichts der vom Gesetzgeber normierten Ausnahmen, die, was sich im Umkehrschluss aus § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG ergibt, gerade den hier in Rede stehenden Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen betreffen, ist vielmehr davon auszugehen, dass die Überlassungspflicht in jedem Einzelfall rechtfertigungsbedürftig ist. Dies beurteilt sich entsprechend § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG danach, ob überwiegende öffentliche Interessen die (Durchsetzung der) Überlassungspflicht erfordern, was aus den vorstehenden Gründen anhand eines strengen Maßstabs zu beurteilen ist. Etwas anderes erschiene zudem wertungswidersprüchlich, weil im Hinblick auf die vom Gesetzgeber mit Blick auf EU-rechtliche Vorgaben angenommene Rechtfertigungsbedürftigkeit der Überlassungspflicht kein anderer Maßstab gelten kann als für die Rechtfertigung eines Eingriffs in eine grundrechtlich geschützte Betätigung.
127Hiervon ausgehend kann nicht festgestellt werden, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegenstehen.
128Die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt für das Vorliegen entgegenstehender (überwiegender) öffentlicher Interessen auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ab.
129Im Hinblick auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ist die Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung als eine Konstellation angesehen worden, in der überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der Vorschrift bestehen,
130vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C9.05 -, BVerwGE 125, 337,
131ohne dass jedoch näher bestimmt worden ist, was im Einzelnen unter Gefährdung der Funktionsfähigkeit zu verstehen ist. Mit Sicherheit wird dieses Merkmal erfüllt sein, wenn die Existenz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems im Sinne der errichteten Infrastruktur (vollständig) in Frage steht.
132Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 ("Planungs- und Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kern gefährdet").
133Darauf beschränkt sich der Begriff jedoch nicht. Vielmehr sind in der zuletzt zitierten Entscheidung weitere Fallgestaltungen angesprochen, die nunmehr ihren Niederschlag in § 17 Abs. 3 KrWG gefunden haben. Deshalb ist davon ausgehen, dass sich der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an der zuvor zitierten Rechtsprechung (zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG) orientiert hat. Dementsprechend handelt es sich bei der Begrifflichkeit "Gefährdung der Funktionsfähigkeit" in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG im Wesentlichen lediglich um einen Oberbegriff, mit dem die Fallkonstellationen angesprochen oder erfasst werden sollen, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen.
134Hiervon ausgehend kann zunächst nicht festgestellt werden, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen deshalb entgegenstehen, weil eines der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bezeichneten Rücknahmesysteme in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet wird.
135Zunächst erscheint es schlüssig, überwiegende öffentliche Interessen an der Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Rücknahmesystems festzumachen, weil ein solches System von seiner Funktion her durchaus als einem öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungssystem vergleichbar angesehen werden kann. Von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Systems ist auszugehen, wenn durch die gewerbliche Sammlung eine Erfüllung der dem System vorgegebenen Erfassungs- und Verwertungsquoten unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert wird.
136Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, dritter Absatz); siehe auch BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 9.05 -, a. a. O., und OVG Hbg., Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -, NVwZ 2008, 1133.
137Für solche Auswirkungen der Sammlung ist hier nichts ersichtlich.
138Der Beklagte geht selbst davon aus, dass vertragliche Vereinbarungen der in O. faktisch das Einsammeln des Altpapiers besorgenden EGN mit der DSD und den übrigen Systembetreibern hinsichtlich der Sammlung von der PPK-Fraktion zuzurechnenden Verkaufsverpackungen im Gebiet der Stadt O. bestehen. Weiterhin geht der Beklagte davon aus, dass die EGN den Systembetreibern Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen erteilt oder erteilen kann, welche die Systembetreiber für ihre Nachweispflichten nach der Verpackungsverordnung benötigen. Hiervon ausgehend spricht nichts dafür, dass die von den Systembetreibern zu erfüllenden Erfassungs- und Verwertungsquoten in Frage stehen und deshalb das System gefährdet ist.
139Der Umstand, dass die bestehenden Verträge der EGN mit den Systembetreibern noch davon ausgehen, dass in O. eine kommunale Altpapiersammlung stattfindet, gibt nichts dafür her, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht erfüllt werden (können). Da die Sammlung lediglich im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O. auf eine andere rechtliche Grundlage gestellt wurde, sich jedoch weder die Stellung der EGN als Beauftragte der Klägerin noch der Vorgang des Einsammelns des Altpapiers selbst geändert haben, spricht nichts für eine Beeinflussung der Erfassungs- und Verwertungsquoten. Anhaltspunkte dafür, dass diese Quoten in der Zeit der kommunalen Sammlung nicht eingehalten wurden, liegen nicht vor. Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass die von der EGN auszustellenden Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen zweifelhaft erscheinen.
140Zwar mag davon auszugehen sein, dass die rechtliche Neukonstruktion der Sammlung im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O. auch die Geschäftsgrundlage der Verträge der EGN mit den Systembetreibern berührt. Dies führt jedoch mit Blick auf § 313 BGB nicht zu einer Ungültigkeit oder Unwirksamkeit der Verträge, sondern begründet (lediglich) einen Anpassungsbedarf. Entsprechendes gilt, wenn man mit dem Beklagten einen Anpassungsbedarf auch deshalb bejaht, weil die vertraglichen Vereinbarungen eine Zahlungsverpflichtung der Systembetreiber gegenüber der EGN für die Erfassung und Entsorgung der Verkaufsverpackungen vorsehen, was mit Blick auf die derzeit bei der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse nicht mehr interessengerecht erscheinen mag. Dafür, dass eine Anpassung hier nicht möglich ist, spricht nichts, zumal der Beklagte selbst darauf hinweist, dass die EGN und die Systembetreiber weiter auf der Grundlage der bestehenden Verträge verfahren - was unschwer möglich ist, weil sich das tatsächliche Sammlungsgeschehen nicht geändert hat. Jedenfalls führt der Anpassungsbedarf nicht dazu, dass das Rücknahmesystem als solches, wie es in § 6 Abs. 3 VerpackV beschrieben ist, in der Weise in Frage steht, dass vorgeschriebene Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht mehr erreicht werden.
141Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass hier ein auf PPK-Verpackungen bezogener Widerruf der Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV, der möglicherweise ebenfalls als ein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG zu qualifizieren ist, im Raum steht. Ein solcher Widerruf droht hier auch nicht deshalb, weil es an einer Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV fehlt. Nach § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV kommt ein Widerruf lediglich bei Nichteinhaltung der in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen in Betracht, nicht jedoch auch dann, wenn die Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 VerpackV auf der Grundlage der gemeinsamen Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen und sonstigem Altpapier über eine öffentlich-rechtliche Sammlung erfolgt ist, was die Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV einschließt, und sich dieses System nachträglich dadurch ändert, dass - wie hier - die Erfassung nicht mehr über eine öffentlich-rechtliche Sammlung vorgenommen wird. Unabhängig davon fehlt es hier bezogen auf Altpapier an einem vorhandenen Sammelsystem eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV, weil die Stadt O. als für das Einsammeln zuständiger Entsorgungsträger ihre Tätigkeit betreffend Altpapier eingestellt hat.
142Das Vorliegen einer Systemgefährdung kann schließlich nicht damit begründet werden, dass die Verpackungsverordnung den Fall der Erfassung von Verkaufsverpackungen ausschließlich durch eine nicht-öffentlich-rechtliche (gewerbliche) Sammlung nicht vorsieht. Das (Rücknahme- oder Erfassungs-)System wird wesentlich über die in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen definiert. Diese Vorschrift gibt nichts dafür her, was ein ausschließlich nicht-öffentlich-rechtliches Erfassen und Sammeln ausschließt. Entsprechendes gilt für § 6 Abs. 4 VerpackV. Zwar liegt der Vorschrift offensichtlich die Vorstellung oder der Wunsch zugrunde, es möge auf jeden Fall zu einem quasi gemeinsamen (abgestimmten) System von öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und Systembetreibern kommen. Zwingende Voraussetzung für die Annahme eines Systems im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV ist dies jedoch nicht. Funktioniert - wie hier - ein "alternatives" System in dem Sinne, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten eingehalten oder erreicht werden, kann daraus kein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG konstruiert werden.
143Überwiegende öffentliche Interessen stehen der gewerblichen Sammlung der Klägerin ferner nicht deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten gefährdet ist.
144Insoweit ist vorab darauf hinzuweisen, dass § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG auch (eigenständig) auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines beauftragten Dritten abstellt. Dies beruht offensichtlich auf der Überlegung, dass in den Fällen der Drittbeauftragung die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten zugleich eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers darstellt oder bewirkt. Dies ist schlüssig, weil die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung, wenn sie mittels einer Drittbeauftragung organisiert und sichergestellt ist, in Frage steht, wenn die Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten gefährdet wird. Dementsprechend kann vorliegend dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten im Rahmen der Prüfung einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung getragen werden, wenn und soweit dieser sich für eine Drittbeauftragung entschieden hat. Entsprechendes gilt im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG, der ebenfalls eigenständig auch auf den beauftragten Dritten abstellt.
145Wann eine Funktionsgefährdung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, bestimmt sich nach den beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen. Insoweit handelt es sich um jeweils zu prüfende eigenständige "Schutzobjekte".
146Vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 43.
147Damit wird jedoch nicht in Frage gestellt, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit jedenfalls dann vorliegt, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in seiner Existenz gefährdet wird. Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob ein solcher Fall unter eine der beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen gefasst werden kann oder ob er - vorgelagert ("vor der Klammer") - bereits unter § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG fällt. Denn Anhaltspunkte für eine Existenzgefährdung eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen nicht vor.
148Dabei ist nach den vorstehenden Ausführungen zugrundezulegen, dass der Gesetzgeber bei sämtlichen die Funktionsfähigkeit betreffenden Regelungen oder Konkretisierungen in § 17 Abs. 3 KrWG davon ausgegangen ist, Fallkonstellationen zu regeln, in denen sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in Funktion befindet in dem Sinne, dass eine öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stattfindet und sich eine gewerbliche (oder gemeinnützige) Sammlung daneben etabliert hat oder etablieren will. Dies lässt sich insbesondere auch daran festmachen, dass in den Gesetzesmaterialien - wie oben ausgeführt - auf Konkurrenzsituationen abgestellt wird. Dementsprechend soll § 17 Abs. 3 KrWG insbesondere eine funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung schützen.
149Dies vorausgeschickt hat der Beklagte nichts dafür vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung insgesamt oder zumindest bezogen auf die Abfallart Altpapier in ihrer Existenz gefährdet ist.
150Dies gilt zunächst für die Entsorgung der in § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG genannten Abfälle. Diesbezüglich ist die öffentlich-rechtliche Entsorgung im gesamten Kreisgebiet offensichtlich reibungslos "in Funktion", d. h. es findet keine Beeinträchtigung durch die Sammlung der Klägerin statt. Entsprechendes gilt hinsichtlich des Altpapiers in und aus denjenigen kreisangehörigen Kommunen, die Altpapier (öffentlich-rechtlich) über Drittbeauftragte erfassen (sammeln lassen) und es dem Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, dem nach § 5 Abs. 1 LAbfG die Verwertung obliegt, überlassen. Insoweit funktioniert die Verwertung, bei der sich der Beklagte der EGN und der X. als Drittbeauftragte bedient, ebenfalls offensichtlich reibungslos. Es ist auch weder vom Beklagten geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Tätigkeit der X. als Drittbeauftragte deshalb in Frage gestellt ist und zukünftig in Frage steht, weil aufgrund der Sammlung der Klägerin die X. kein Altpapier aus O. verwerten kann. Entsprechendes gilt hinsichtlich der anderen kreisangehörigen Kommunen, die ihr Altpapier nicht über den Beklagten und die von diesem drittbeauftragte X. verwerten (lassen). Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die X. gerade in Ansehung dessen ein Auftragsverhältnis gemäß § 22 Satz 1 KrWG mit dem oder zum Beklagten begründet hat, dass dieser die Verwertung von Altpapier aus Kommunen ausgeschrieben hatte, die ihm überhaupt kein Altpapier überließen, und es angesichts der Rechtsunsicherheit hinsichtlich der vom Beklagten verfügten Sammlungsuntersagungen auch nicht absehbar war, dass sich daran zukünftig etwas ändert.
151Was Altpapier aus O. anbelangt, ist die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung dagegen außer Funktion. Die Stadt O. als nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG für das Einsammeln und Befördern zuständiger öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hat ihre Tätigkeit sowohl faktisch ab Mitte September 2008, als sie die Klägerin "gewerblich" sammeln ließ, als auch rechtlich jedenfalls ab Dezember 2010 eingestellt, indem das Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Damit hat sie auch die öffentlich-rechtliche Verwertung des Altpapiers aus O. außer Funktion gesetzt, weil bereits mangels öffentlich-rechtlicher Erfassung (Sammlung) des Altpapiers der Stadt O. kein solches mehr zur Verfügung stand und steht, um es dem Beklagten zur Verwertung zu überlassen.
152Die zuvor beschriebene Konstellation rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, es liege ein Fall der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne einer Existenzgefährdung oder sogar Existenzvernichtung vor, dem mittels Durchsetzung der Überlassungspflicht gegenüber einer gewerblichen Sammlung Rechnung zu tragen ist. Dies käme möglicherweise in Betracht, wenn gerade eine gewerbliche Sammlung zur Existenzvernichtung der öffentlich-rechtlichen Entsorgung geführt hätte, indem die gewerbliche Sammlung mit der öffentlich-rechtlichen Erfassung (Sammlung) konkurriert und letztere vollständig verdrängt hätte. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, weil die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit jedenfalls auf der maßgeblichen Ebene des Erfassens (Sammelns) seitens der Stadt O. freiwillig eingestellt wurde. Daran anschließend erschiene es wertungswidersprüchlich, wenn im Fall der freiwilligen Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit einer gewerblichen Sammlung, welche die Entsorgung anderweitig sicherstellt, überwiegende öffentliche Interessen entgegengehalten werden könnten mit der Begründung, die öffentlich-rechtliche Entsorgung sei in ihrer Funktion, d. h. in ihrer Existenz gefährdet. Denn die freiwillige Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit und die fehlende Bereitschaft zur (Wieder-)Aufnahme indizieren, dass aus Gründen der Daseinsvorsorge die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit insoweit nicht erforderlich ist, was zugleich der Überlassungspflicht die Rechtfertigung nimmt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Entsorgungssicherheit in Frage stellende Lücken nicht auftreten, weil die gewerbliche Sammlung die Entsorgung- wie hier - flächendeckend sicherstellt. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Stadt O. nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 5 Abs. 2 1. Spiegelstrich, Abs. 6 Satz 1 LAbfG zum Einsammeln und Befördern des Altpapiers verpflichtet war und ist. Die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG geht offensichtlich nicht dahin, einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger faktisch zur Wiederaufnahme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit zu bewegen.
153Ähnliches gilt im Hinblick auf den Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Zwar hat sich dieser, was die Verwertung von Altpapier aus O. anbelangt, nicht freiwillig außer Funktion gesetzt, sondern die Funktionslosigkeit beruht unmittelbar auf der Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit durch die Stadt O. . Abgesehen davon, dass nach der Gesetzeskonzeption - wie zuvor ausgeführt - im hier in Rede stehenden Regelungszusammenhang des Verhältnisses von Überlassungspflicht und gewerblichen Sammlungen die Ebene des (Ein-)Sammelns maßgeblich ist oder sein soll, geht die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG auch nicht dahin, hier offen zutage getretene Interessenkonflikte zwischen verschiedenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu lösen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die Entsorgung des Altpapiers flächendeckend durch die gewerbliche Sammlung sichergestellt ist. Dafür, dass dies gegenwärtig oder prognostisch in absehbarer Zukunft nicht der Fall ist, hat der Beklagte nichts dargetan und ist auch sonst nichts ersichtlich. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Beklagte es jedenfalls bis zu den März 2010 vorgenommenen Anhörungen hinsichtlich einzelner Kommunen (etwa der Stadt L1. ) langjährig und hinsichtlich der Stadt O. ab September 2008 geduldet oder hingenommen hat, dass ihm kein Altpapier zur Verwertung überlassen wird, was ebenfalls indiziert, dass eine unter den Gesichtspunkten der Daseinsvorsorge und der Entsorgungssicherheit notwendige Entsorgung (Verwertung) gerade durch den an sich zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht besteht.
154Es kann weiterhin nicht festgestellt werden, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unter den in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten beiden Gesichtspunkten vorliegt.
155Für eine Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) ist nichts ersichtlich.
156Die Bestimmung des Bedeutungsgehalts der Begrifflichkeit "wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen" erweist sich in dem hier gegebenen Kontext der Rechtfertigung der Pflicht zur Überlassung von Abfällen an einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund eines (überwiegenden) öffentlichen Interesses als schwierig. Wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Rahmen der aus Gründen der Daseinsvorsorge gebotenen Aufgabe der Abfallentsorgung tätig, handelt er in erster Linie zur Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht. Darin liegt der Hauptzweck seines Tätigwerdens, was wirtschaftliche Erwägungen bei der Aufgabenerfüllung zwar nicht ausschließt (vgl. etwa § 7 Abs. 4 KrWG), jedoch der Annahme entgegensteht, die Wirtschaftlichkeit sei bestimmend für die Aufgabenerfüllung. Dies lässt sich unter anderem daran festmachen, dass die Abfallentsorgung insgesamt für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund der vorgegebenen Entsorgungsstandards ein "Zuschussgeschäft" ist, also eine wirtschaftliche Ausgewogenheit im Sinne eines wenigstens kostendeckenden Tätigwerdens von vornherein ausscheidet. Eine solche Ausgewogenheit ließe sich im Übrigen selbst dann nicht erreichen, wenn sämtliche getrennt gehaltenen und gesammelten "werthaltigen" Abfälle, aus deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) erzielt werden können, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen würden. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch nicht gezwungen, die Kosten der Abfallentsorgung irgendwie im Wirtschaftsverkehr, d. h. durch anderweitige wirtschaftliche Tätigkeiten zu refinanzieren, sondern die Aufgabenerfüllung ist über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Gebühren abgesichert. Vor diesem Hintergrund erschließt sich nicht, was genau mit "wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen" im Hinblick auf die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden (öffentlich-rechtlichen) Entsorgungspflichten gemeint ist.
157Den Gesetzesmaterialien lassen sich insoweit keine weitergehenden Anhaltspunkte oder Hinweise entnehmen. Zwar wird betont, dass mit den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen die Belastungsschwelle des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers präzisiert werde und Maßstab für die Funktionsfähigkeit die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht aller Haushaltsabfälle sei.
158Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, letzter Absatz).
159Dies hilft jedoch nicht weiter, weil sich die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht an den materiellen Anforderungen an die Abfallentsorgung auszurichten hat und nach den vorstehenden Ausführungen nicht wirtschaftlich ausgewogen im Sinne von wenigstens kostendeckend betrieben werden kann. Von daher erschließt sich nicht, welche "Belastungsschwelle" gemeint sein könnte, die über das Merkmal der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen vollzugsfähig präzisiert werden könnte.
160Es hilft ferner nicht weiter, dass sich der Gesetzgeber jedenfalls nach den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien an europarechtlichen Vorgaben, insbesondere der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag) orientieren wollte. Die diesbezüglich in den Materialien zitierten beiden Entscheidungen
161- EuGH, Urteile vom 15. November 2007- C-162/06 -, Slg. 2007, I-9911, und vom 17. Mai 2001 - C-340/99 -, Slg. 2001, I-4109 -
162konkretisieren ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs hinreichend, was im Einzelnen unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen zu verstehen ist. Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, dass zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen gehört, führt das hier nicht weiter. Dies bezieht sich nämlich auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf.
163Vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 - C-320/91 -, Slg. 1993, I-2563.
164Gerade der Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen trifft auf einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jedoch nur bedingt zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist. Insoweit unterscheidet sich die hier vorliegende Konstellation auch von derjenigen in der zuletzt zitierten Entscheidung, in welcher dem dortigen Unternehmen vorgegeben war, bestimmte Leistungen zu einheitlichen (teilweise nicht kostendeckenden) Gebühren zu erbringen. Aber auch wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger- unter Ausblendung der vollständigen Refinanzierungsmöglichkeit über Gebühren - wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansieht, kann aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach den vorstehenden Ausführungen nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genießen würde. Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung der Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Kostendeckung erreicht würde.
165Dies vorausgeschickt kann sich der Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, dass ihm oder der Stadt O. angesichts des ausbleibenden Altpapiers aus O. die Möglichkeit der Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung genommen wird. Rein wirtschaftlich gesehen, d. h. unter Ausblendung von Gebührenaspekten, bringt die Verwertung von Altpapier dem Beklagten als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger keinen (wirtschaftlichen) Vorteil, weil er die Erlöse aus der Verwertung - kostenbereinigt - an die kreisangehörigen Kommunen weiterreicht, d. h. auf Kreisebene findet eine "Quersubventionierung" im Sinne eines Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen ohnehin nicht statt. Im Übrigen erschließt sich nicht, was auf dieser Ebene wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen sein sollten, wenn die theoretisch erzielbaren Einnahmen aus der Verwertung sämtlichen im Kreisgebiet anfallenden Altpapiers auch nicht ansatzweise ausreichen, um die Kosten der Abfallentsorgung im Übrigen zu decken. Was die Stadt O. anbelangt, kann ohnehin nicht mit wirtschaftlichen Aspekten argumentiert werden, weil dieser lediglich unrentable Tätigkeitsbereiche obliegen (Einsammeln und Befördern des Altpapiers sowie des übrigen Abfalls). Der Umstand, dass die Stadt O. diesen Tätigkeitsbereich praktisch aufgegeben hat und damit Kosten einspart, indiziert im Übrigen, dass sie diesen Weg auch in Ansehung der Praxis des Beklagten, Erlöse aus Verwertung von Altpapier an die Kommunen weiterzureichen, anscheinend für wirtschaftlich(er) hält. Dies gilt hier auf jeden Fall deshalb, weil die Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers bei ihrem Tochterunternehmen, der Klägerin, verbleiben, über das sie jedenfalls mittelbar auf die Erlöse zugreifen kann. Es ist schließlich weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass das ausbleibende Altpapier aus O. (und weiteren kreisangehörigen Kommunen) (mit-)ursächlich dazu geführt hat oder führt, dass es nicht mehr möglich ist, Entsorgungsleistungen für andere Abfälle zu wirtschaftlich akzeptablen Konditionen von Drittbeauftragten erfüllen zu lassen.
166Weiterhin kann unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden. Dementsprechend ist dem Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG eine Berufung darauf verwehrt, dass er die ihm obliegenden Verpflichtungen nicht zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbringen könne - was der Sache nach wieder auf den Aspekt der Quersubventionierung hinausliefe.
167A. A. VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012- 4 K 1905/10 -, a. a. O., Rn. 85 ff.
168Bereits aus der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG ist abzuleiten, dass gebührenrechtliche Aspekte bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen - keine Rolle spielen (sollen). Abgesehen davon, dass den Gesetzesmaterialien nicht entnommen werden kann, dass bei der Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG gerade oder auch gebührenrechtliche Aspekte eine Rolle gespielt haben, hat der Gesetzgeber, was § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeigt, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
169Im Weiteren ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass mit wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auf jeden Fall etwas anderes gemeint ist oder sein muss als die Möglichkeit, die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflichten über (öffentlich-rechtliche) Gebühren zu refinanzieren. Von daher kommt es bereits vom Ansatz her nicht in Betracht, wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen über die Gebührenhöhe zu bestimmen oder davon abhängig zu machen.
170Was die zweite Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - einschließlich der insoweit (allein) im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch Satz 3 erfolgten Konkretisierungen anbelangt, rechtfertigt sie ebenfalls nicht die Annahme, dass die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen (überwiegender) öffentlicher Interessen gerechtfertigt ist.
171Die Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG geht ebenso wie die nachfolgenden Konkretisierungen des Satzes 3 auf den bereits oben erwähnten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
172Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419 vom 25. Oktober 2011, S. 1).
173Soweit dort der Änderungsvorschlag damit begründet worden ist, dass mit der Änderung im Verhältnis zu der im Gesetzentwurf der Bundesregierung vorgesehenen Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem eigenständigen Schutzobjekt aufgewertet würden, entspricht das zwar der zuvor vorgenommenen Auslegung des Begriffs der Gefährdung der Funktionsfähigkeit dahingehend, dass es sich im Wesentlichen um einen Oberbegriff handelt, mit dem zusammengefasst diejenigen Konstellation angesprochen werden, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen. Dementsprechend stellt das "eigenständige Schutzobjekt" Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Fall einer diesbezüglichen wesentlichen Beeinträchtigung eben eine Konstellation dar, in der überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen. Allerdings lassen sich der Begründung des Änderungsvorschlags keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, was im Einzelnen mit Planungssicherheit und Organisationsverantwortung gemeint ist.
174Solche Anhaltspunkte ergeben sich jedoch aus dem ursprünglichen Regierungsentwurf zu § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 KrWG, der eine Berücksichtigung der Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Planungssicherheit und die Organisationsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorsah und diesbezüglich zur Begründung ausführte, dass es von Bedeutung sein könne, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen wäre oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen unterlaufen würde.
175Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88
176Diese Begründung deckt sich mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG,
177vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.,
178in der es heißt:
179"Auf der Grundlage des tradierten öffentlichen Entsorgungssystems für Hausmüll ist mit hohem Aufwand und mit Blick auf die Verpflichtung zur flächendeckenden und umfassenden Entsorgung eine entsprechende Infrastruktur auch mit öffentlichen Mitteln errichtet worden. Angesichts dessen können überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung schon dann entgegenstehen, wenn die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich zieht. Ob diese Schwelle überschritten ist, lässt sich nicht allgemein, sondern nur anhand der jeweiligen Einzelfallumstände feststellen. Dabei kann von Bedeutung sein, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur - zum Beispiel durch Vorhaltung von Personal für den Fall, dass der gewerbliche Sammler infolge veränderter Marktbedingungen seine Tätigkeit einstellen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger deshalb möglicherweise unvermittelt zur Übernahme der Entsorgungstätigkeit genötigt sein sollte - gezwungen würde oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen erschwert bzw. Ausschreibungsverfahren unterlaufen würden."
180Davon ausgehend liegt ein Fall des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG hier nicht vor. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung der durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG erfolgten Konkretisierungen.
181Die Voraussetzungen des in der Nr. 1 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiels für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen offensichtlich nicht vor. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Daran fehlt es aber, weil es bereits an einer Erfassung durch den insoweit zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die Stadt O. , fehlt und deshalb de facto auch keine öffentlich-rechtliche Verwertung stattfindet.
182Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich weiterhin nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 2 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Stabilität der Gebühren gefährdet wird.
183Dieses Regelbeispiel bedarf der Auslegung. Der Begriff der Gebührenstabilität ist aus sich heraus nicht recht verständlich, weil die Gebühren per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend sind, sondern jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden Kosten der Abfallentsorgung neu kalkuliert werden müssen. Dies ist deshalb erforderlich, weil auch die Kosten der Abfallentsorgung nicht stabil (gleichbleibend) sind, was sich schon an dem stetig gestiegenen pauschalen Entsorgungspreis festmachen lässt, den der Beklagte an die EGN zu entrichten hat. Soweit Erlöse aus der Altpapierverwertung die Kosten der Abfallentsorgung insgesamt reduzieren und auf diese Weise Einfluss auf die Gebührenhöhe haben, handelt es sich ebenfalls nicht um einen stabilen (gleichbleibenden) Vorgang, weil die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse grundsätzlich vom (schwankenden) Marktpreis des Altpapiers abhängig sind. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass es einen wie auch immer gearteten gebührenrechtlichen "Stabilitätsgrundsatz" gibt, der zur Auslegung herangezogen werden könnte. Zwar erscheint es durchaus möglich, hinsichtlich der Gebührenerhebung oder der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit aus abfallrechtlicher Sicht Maßgaben zu formulieren. Praktische Bedeutung haben solche Maßgaben jedoch nur dann, wenn sie sich auch umsetzen lassen, was voraussetzt, dass sie mit den allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätzen vereinbar sind. Daran fehlt es hier, weil eine aus abfallrechtlicher Hinsicht gebotene oder wünschenswerte Stabilität der Abfallgebühren im Sinne einer weitgehend gleichbleibenden Gebührenhöhe nicht damit zu vereinbaren ist, dass die Gebührenhöhe von den Entsorgungskosten abhängt, die ihrerseits eben nicht stabil (gleichbleibend) sind. Dies gilt, wie ausgeführt, auch für die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse.
184Auch die Entstehungsgeschichte des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG gibt für eine Konkretisierung des Begriffs der Gebührenstabilität nichts her. In der Begründung des Änderungsantrags des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, auf den die Vorschrift zurückgeht, findet sich lediglich der Hinweis, dass mit der zuvor genannten Vorschrift "Gefährdungen der Stabilität der Gebühren des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abgewehrt werden" können.
185Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (= Ausschussdrucksache 17(16)419, S. 3).
186Sollte der Gesetzgeber dabei den (idealtypischen) Fall vor Augen gehabt haben, dass ein gewerblicher Sammler im Gebiet eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers neu auftritt und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei dessen Gebührenkalkulation bereits eingeplante Einnahmen aus der Sammlung und Verwertung von (werthaltigen) Abfällen "wegnimmt" mit der Folge, dass eine Unterdeckung auftritt und eine mit einer Gebührenerhöhung verbundene Neukalkulation der Gebühren während des laufenden Kalkulationszeitraums erforderlich ist,
187vgl. VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013- AN 11 K 12.01588 -, juris, Rn. 87,
188liegt nach den vorstehenden Ausführungen auf der Hand, dass ein solcher Fall hier nicht gegeben ist, weil jedenfalls seit dem Jahr 2009 die Abfallgebühren ohne Berücksichtigung des Altpapiers aus O. kalkuliert wurden.
189Der Bedeutungsgehalt des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG erschließt sich erst recht nicht aus der Systematik des gesamten Absatzes 3, insbesondere nicht im Hinblick auf dessen Satz 4. Danach gilt unter anderem Satz 3 Nr. 2 nicht, wenn- verkürzt dargestellt - die gewerbliche Sammlung leistungsfähiger ist als die öffentlich-rechtliche. Zwar mag es noch schlüssig erscheinen, die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (Satz 2 Alt. 2) als prägende Merkmale der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Satz 1) mittels eines wie auch immer genau zu verstehenden Gebühren(stabilitäts)aspekts (Satz 3 Nr. 2) zu konkretisieren. Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum oder unter welchem Gesichtspunkt die größere Leistungsfähigkeit einer gewerblichen Sammlung ausschlaggebend dafür sein soll, dass es auf die aufgrund eines Gebührenaspekts bestehende Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht ankommt.
190Einen "plausiblen" Ansatz, dem Gebührenaspekt im Rahmen der hier zur Entscheidung stehenden Frage Rechnung zu tragen, ob die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen überwiegender öffentlicher Interessen - definiert über die (Gefährdung der) Funktionsfähigkeit des öffentlichen Entsorgungsträgers, diese wiederum definiert über (die wesentliche Beeinträchtigung) dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - erforderlich ist, bietet die Überlegung, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger über die Erfüllung der Entsorgungspflichten hinaus verpflichtet ist, dafür Sorge zu tragen, dass sich die Gebühren für die Entsorgung des gesamten Hausmülls in einem noch vertretbaren und akzeptierten Rahmen halten. Darauf hat das erkennende Gericht - im Hinblick auf überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG - bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren abgestellt
191- vgl. Beschluss vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 -
192und diesbezüglich ausgeführt:
193"Der nach Abzug der Kosten u. a. für das Einsammeln des Altpapiers verbleibende Überschuss aus der Vermarktung des Altpapiers beläuft sich nach der Ordnungsverfügung auf bis zu ca. 47,00 Euro/t. Legt man die mit der Beschwerde auf ca. 15.000 t/Jahr veranschlagte Altpapiermenge aller für die zusätzliche Einbeziehung in die öffentlich-rechtliche Entsorgung des Antragsgegners in Rede stehenden Gemeinden des Kreisgebiets zugrunde, ergibt sich für den Gebührenhaushalt des Antragsgegners eine zusätzliche Einnahme von bis zu ca. 700.000,00 Euro/Jahr. Der Beschwerde ist nicht zu entnehmen, dass ein Betrag in dieser Höhe die von den privaten Haushalten aufzubringenden Abfallgebühren in ihrer Größenordnung wesentlich bestimmt oder finanziell substantiell für die kurz- oder langfristige Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung ist. Gegen eine derartige Annahme spricht bereits, dass die fragliche Einnahme in der Vergangenheit nicht erzielt worden ist, ohne dass geltend gemacht würde, die öffentlich-rechtliche Entsorgung einschließlich ihrer Finanzierung durch Gebühren sei übermäßig belastet gewesen. Gewerbliche Sammlungen beschränken sich typischerweise auf werthaltige Abfälle und stellen damit potentiell immer einen Faktor dafür dar, durch ihre behördliche Unterbindung die durch Abfallgebühren zu deckenden Gesamtkosten der Hausmüllentsorgung zu senken. Das besagt aber nicht aus sich heraus, dass einer solchen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen."
194Daran ist auch im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG festzuhalten, der ebenso wie die anderen Regelungen des Absatzes 3 überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG definiert, so dass der gleiche Regelungszusammenhang und die gleiche Interessenlage wie bei § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gegeben ist. Der Beklagte hat zudem im Anschluss an den zuvor zitierten Beschluss nichts dargetan, was eine andere Einschätzung rechtfertigt. Insbesondere hat er nicht aufgezeigt, dass bei ihm ausbleibende Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers relevante Gebührenauswirkungen im Sinne der zuvor zitierten Ausführungen haben. Vielmehr zeigen die von ihm vorgelegten Gebührenkalkulationen für das Jahr 2012 mit und ohne Berücksichtigung der Altpapiermengen aus K. , L1. und O. , dass allenfalls von marginalen, nicht ins Gewicht fallenden Gebührenauswirkungen gesprochen werden kann. Nach diesen Kalkulationen bewirken die ausbleibenden Papiermengen aus den Kommunen K. , L1. und O. , dass 1.086.409 € weniger an Vergütungen (aus den Erlösen aus der Verwertung des Altpapiers) an die Kommunen ausgeschüttet werden können. Unter Berücksichtigung dessen, dass für die Kosten der Abfallentsorgung des Beklagten im Übrigen über 25,5 Mio. € kalkuliert werden, machen die (ausbleibenden) Erlöse für die Papiermengen aus den zuvor genannten Kommunen lediglich gut vier Prozent des erforderlichen Gebührenaufkommens aus. Bezogen auf die Gesamtkosten der Abfallentsorgung, die über Gebühren von den Bürgern der kreisangehörigen Kommunen "refinanziert" werden müssen, ist der zuvor bezeichnete Erlösanteil aus der Altpapierverwertung noch geringer, weil in den Kalkulationen des Beklagten die in oder bei den Kommunen gegebenenfalls anfallenden Sammlungs- und Beförderungskosten für das Altpapier nicht enthalten sind.
195Daran anschließend greift auch das Argument des Beklagten nicht durch, die Stadt O. könne mangels öffentlich-rechtlicher Erlöse aus der Altpapierverwertung überhaupt keine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung durch Erlöse aus der Altpapierverwertung -, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass nach den zuvor genannten Zahlen eine relevante Gebührensenkung im Raum stünde, wenn denn die Stadt O. vom Beklagten Vergütungen aus der Altpapierverwertung erhielte. Unabhängig davon, dass die Vergütungen im Verhältnis zu den übrigen Entsorgungskosten ohnehin nicht wesentlich ins Gewicht fielen, müssten der Stadt O. entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten in Abzug gebracht werden, die relevante Gebührenauswirkungen (Senkungen) unwahrscheinlich machten.
196Sollte der Beklagte den Begriff der (Gefährdung der) Gebührenstabilität dahingehend interpretieren, es seien jeweils die niedrigst möglichen Gebühren zu erheben kann, wäre dieser Ansatz verfehlt, weil er überwiegende öffentliche Interessen in einer Weise konkretisierte, die mit dem nach den vorstehenden Ausführungen insoweit anzulegenden strengen Maßstab nicht zu vereinbaren wäre. Dieser Ansatz führte nämlich dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die - arg ex § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG - gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um "werthaltige" Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung "entzogen" werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigst möglichen Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis zu höheren Gebühren führt.
197Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
198Was den Schutzzweck oder die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst klarzustellen, dass es nicht - jedenfalls nicht in erster Linie - um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies auf den ersten Blick nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend kann es nur darum gehen, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen "unterlaufen" wird. Solche Konstellationen lassen sich vorliegend nicht feststellen.
199Was die Stadt O. anbelangt, hat diese weder einen Dritten aufgrund eines Vergabeverfahrens beauftragt noch ist ersichtlich, dass Entsprechendes in absehbarer Zeit ansteht. Der Umstand, dass die Klägerin möglicherweise in wettbewerbswidriger Weise im Gebiet der Stadt O. hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier faktisch eine Monopolstellung erlangt hat, ist nach den vorstehenden Ausführungen keine Konstellation, die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erfasst wird.
200Schwierigkeiten des Beklagten, im Wege eines Vergabeverfahrens einen zu beauftragenden Dritten zu finden, der die Altpapierentsorgung (Verwertung) - potenziell auch hinsichtlich des Altpapiers aus O. - übernimmt, können ausgeschlossen werden, weil der Beklagte mit der X. einen solchen Dritten gefunden hat. Soweit es bei der Ausschreibung Schwierigkeiten gegeben hat, beruhten diese nicht darauf, dass die Klägerin vor und zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits in O. sammelte. Diesem Umstand hätte im Rahmen der Ausschreibung schlicht dadurch Rechnung getragen werden können, dass die Altpapiermengen aus O. außer Ansatz geblieben wären. Denn eine (zwingende) Notwendigkeit, die Ausschreibung auch auf den Fall zu erstrecken, dass die Klägerin ihre Sammlung einstellt, in O. wieder öffentlich-rechtlich gesammelt und das Altpapier dem Beklagten überlassen wird, hat nicht bestanden. Im Übrigen ist dieser Konstellation im Rahmen der Ausschreibung durch eine entsprechende mengenmäßige Staffelung Rechnung getragen worden. Die Ungewissheit, ob dieser Fall zum Tragen kommt, beruhte nicht auf der Sammlung der Klägerin, sondern darauf, dass der Beklagte die Sammlung der Klägerin zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits untersagt hatte und Ungewissheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Untersagung bestand.
201Weiterhin ist nicht ersichtlich, dass der Bestand der Drittbeauftragung aufgrund eines "Unterlaufens" der Vergabe in Frage steht oder gefährdet ist. Der Annahme einer Gefährdung steht bereits entgegen, dass die X. in Kenntnis der (ständig durchgeführten) Sammlung der Klägerin ein Auftragsverhältnis mit dem Beklagten eingegangen ist. Im Übrigen ist weder von diesem geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten durch die Drittbeauftragte in Frage steht. Zwar mag es als ein Unterlaufen des Vergabeverfahrens angesehen werden, dass sich die Klägerin nach wie vor in O. sammelt, obwohl sich im Vergabeverfahren die X. durchgesetzt hat. Da es jedoch - wie eingangs aufgezeigt - nicht um den Schutz des Vergabeverfahrens oder von Wettbewerbern geht, kommt es darauf im vorliegenden Zusammenhang nicht an, solange dadurch die Erfüllung der Entsorgungspflichten im Wege der Drittbeauftragung nicht in Frage gestellt wird.
202Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen könnte.
203Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der- insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommen-de - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungs- oder Infrastruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigen, sind nicht ersichtlich.
204Im Anschluss an die Ausführungen zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne einer Existenzgefährdung gilt hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung im Bereich der Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG, dass diese reibungslos funktioniert, insbesondere durch die klägerische Sammlung keine "Strukturen" (wesentlich) beeinträchtigt werden. Demgegenüber gibt es im Bereich der Entsorgung von Altpapier aus O. keine (zu schützenden) öffentlich-rechtlichen Strukturen (mehr), da die Stadt O. weder selbst noch über einen Drittbeauftragten tätig ist. Dass die Verwertungsstrukturen des Beklagten für das übrige Altpapier wesentlich beeinträchtigt werden, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte überwiegend keine eigenen Entsorgungsstrukturen geschaffen hat und er dementsprechend zur Erfüllung seiner Entsorgungspflichten keine eigenen personellen und sächlichen Mittel einsetzt, sondern sich (beauftragter) Dritter bedient hat und bedient, derzeit der X. und der EGN. Auf die solchermaßen organisierte öffentlich-rechtliche Altpapierverwertung hat die Sammlung der Klägerin bei ihrem Beginn allenfalls insoweit Einfluss gehabt, als sie eine Änderung des - seinerzeit allein bestehen-den - Entsorgungsvertrags zwischen dem Beklagten und der EGN zur Folge hatte. Es ist schon fraglich, ob das Ausbleiben von Altpapier aus O. aufgrund der Sammlung der Klägerin für die EGN überhaupt einen zureichenden Grund dargestellt hat, um vom Beklagten eine Anpassung des Entsorgungsvertrags zu verlangen. Jedenfalls ist auch nicht ansatzweise ersichtlich, dass diese Vertragsänderung als wesentliche Beeinträchtigung der öffentlich-rechtlichen Verwertungsstrukturen hinsichtlich Altpapier zu qualifizieren sein könnte. Soweit der Beklagte (als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) danach weitere Änderungen der Strukturen der öffentlich-rechtlichen Altpapierverwertung vorgenommen hat, indem er nach entsprechender Ausschreibung die X. auch mit der Verwertung von Altpapier aus O. beauftragt hat, ist das bereits keine Änderung gewesen, die wesentlich durch die Sammlung der Klägerin bedingt oder dieser zuzurechnen war. Denn solange keine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers aus O. erfolgte, bestand keine Notwendigkeit, einen Dritten mit der Verwertung von Altpapier aus O. zu beauftragen. Die Untersagung der Sammlung der Klägerin durch den Beklagten ändert daran nichts, weil unabhängig von der (seinerzeit) bestehenden Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Sammlungsuntersagung diese nicht unmittelbar bewirkt hätte, dass wieder eine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers stattfindet. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig eine Änderung der Altpapierverwertungsstrukturen des Beklagten veranlasst wäre, die als wesentliche Beeinträchtigung der Strukturen zu qualifizieren und unmittelbar durch die Sammlung der Klägerin veranlasst wäre.
205Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Altpapier aus O. für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt.
206Dies gilt zunächst für das öffentlich-rechtliche Einsammeln und Befördern des Altpapiers. Da die Klägerin bei ihren bisherigen Aktivitäten in weitgehender Abstimmung mit der Stadt O. agiert hat, kann als sehr wahrscheinlich davon ausgegangen werden, dass die Funktionsfähigkeit des für das Einsammeln und Befördern zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Stadt O. ) schnellstmöglich dadurch wiederhergestellt werden könnte und würde, dass der vorübergehend ruhend gestellte Vertrag aus Februar 1996 wieder "aktiviert" würde. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass weitere (der Form nach) private Unternehmen zur Verfügung stehen, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln und Befördern des Altpapiers im Auftrag der Stadt O. übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden, zumal die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit nicht zwingend das Sammeln im Holsystem mittels auf sämtlichen privaten Grundstücken aufgestellter Tonnen voraussetzt, sondern auch mittels Altpapiercontainern bewerkstelligt werden kann.
207Weiterhin ist auch im Hinblick auf die dem Beklagten obliegenden Entsorgungspflichten (Verwertung) nicht ersichtlich, dass deren Erfüllung im Fall der Einstellung der klägerischen Sammlung nicht gewährleistet und sichergestellt ist. Auch der Beklagte erfüllt die ihm obliegenden Entsorgungspflichten - wie ausgeführt - überwiegend nicht selbst, sondern bedient sich gegenwärtig gemäß § 22 Satz 1 KrWG auch für die Altpapierverwertung Dritter, nämlich der X. und der EGN. Speziell der mit der X. geschlossene Entsorgungsvertrag beinhaltet auch die Verwertung von Altpapier aus O. , so dass dessen Verwertung auch dann sichergestellt ist, wenn die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellen und das Altpapier aus O. dem Beklagten zur Verwertung überlassen würde. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die in der Vergangenheit vorgenommenen Anpassungen des bis Ende 2016 laufenden Entsorgungsvertrags mit der EGN, die gerade im Hinblick auf wechselnde von den kreisangehörigen Kommunen angelieferte und überlassene Altpapiermengen sowie veränderte Marktpreise für Altpapier vorgenommen wurden, zeigen, dass veränderten Verhältnissen im Ergebnis eben mittels Vertragsänderungen Rechnung getragen werden konnte und wurde. Insoweit ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass diese Vertragsänderungen auf der Seite der drittbeauftragten EGN wesentliche Änderungen der Entsorgungsstrukturen erforderten oder nach sich zogen - der Beklagte verfügt, wie ausgeführt, nicht über eigene Entsorgungsstrukturen. Entsprechendes gilt für die X. , deren mit dem Beklagten geschlossener Entsorgungsvertrag von vornherein unterschiedliche Fallkonstellationen hinsichtlich der Verwertung von Altpapier aus unterschiedlichen Kommunen abdeckt.
208Der Umstand allein, dass ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gegebenenfalls aufgrund einer gewerblichen (Altpapier-)Sammlung gezwungen ist, einen bestehenden Entsorgungsvertrag mit einem Drittbeauftragten anzupassen, reicht nicht aus, um eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen. Soll die gesetzlich vorgesehene Ausnahme von der Überlassungspflicht für gewerbliche Sammlungen im Bereich der nicht unter § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG fallenden Abfälle nicht leerlaufen, muss (auch) der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, der die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung mittels oder über Drittbeauftragungen "organisiert" und seine Planungen auf die insoweit abgeschlossenen Entsorgungsverträge ausgerichtet hat, gewisse (unwesentliche) Beeinträchtigungen hinnehmen. Wo in diesem Bereich die Grenze zwischen wesentlicher und unwesentlicher Beeinträchtigung zu ziehen ist, lässt sich nicht allgemein beantworten. Hier kann jedenfalls nicht von einer wesentlichen Beeinträchtigung ausgegangen werden, weil die - unterstellt - durch die Sammlung der Klägerin veranlasste oder erforderlich gewordene Vertragsänderung nicht über die Änderungen hinausgeht, die - unabhängig von einer gewerblichen Sammlung - bereits zuvor wegen veränderter Verhältnisse und Preise im Altpapierbereich vorgenommen worden sind. Zudem war und ist der Beklagte nicht gezwungen, von dem (auch) im Altpapierbereich gewählten "Organisationsmodell" der Drittbeauftragung vollständig Abstand zu nehmen. Sollten Drittbeauftragte durch eine gewerbliche Sammlung erforderlich gewordene oder werdende Vertragsänderungen zum Anlass nehmen, von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger "Ausgleichszahlungen" zu verlangen, handelte es sich nicht um einen Gesichtspunkt, der von dem Begriffsmerkmal "Planungssicherheit und Organisationsverantwortung" erfasst würde. Zu denken wäre eher an § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Diesbezüglich ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Beklagte für Änderungen des Entsorgungsvertrags mit der EGN, die nicht (unmittelbar) durch gewerbliche Sammlungen veranlasst waren, Ausgleichszahlungen zu leisten hat, ohne dass er geltend gemacht hätte oder sonst davon die Rede gewesen wäre, es lägen keine wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen mehr vor. Angesichts dessen erschließt sich nicht, dass eine andere Beurteilung nur deshalb geboten sein sollte, weil (unterstellt) eine mit einer "Ausgleichszahlung" einher gehende Vertragsänderung durch eine gewerbliche Sammlung ausgelöst wurde.
209Abschließend ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass sich die Untersagungsverfügung auch dann nicht als rechtmäßig erwiese, wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG verneinte und dementsprechend § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht unmittelbar anwendbar wäre. Das liegt auf der Hand, wenn man in diesem Fall § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für entsprechend anwendbar hält. Etwas anderes ergibt sich jedoch auch dann nicht, wenn man § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG vollständig außer Betracht lässt und auf § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage abstellt.
210Eine erforderliche Anordnung zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift kommt zwar auch zur Durchsetzung der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in Betracht, etwa in Gestalt der Untersagung einer gegen die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG verstoßenden Sammlung. Ein solcher Fall läge hier vom Ansatz her vor, wenn man die Gewerblichkeit der Sammlung der Klägerin verneinte, weil die Klägerin dann das von ihr gesammelte Altpapier aus privaten Haushaltungen entgegen § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überließe und insoweit die Ausnahme des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bereits mangels einer gewerblichen Sammlung nicht griffe.
211Gleichwohl trüge § 62 KrWG die Untersagungsverfügung nicht, weil diese sich als unverhältnismäßig darstellte und es sich dementsprechend nicht um eine erforderliche Anordnung im Sinne der Vorschrift handelte. Insoweit käme ebenfalls das zuvor Ausgeführte zum Tragen, dass nämlich die Überlassungspflicht nicht um ihrer selbst willen geschützt ist und sie sich angesichts der normierten Ausnahmen nicht stets durchsetzen (und durchgesetzt werden) muss, sondern im Einzelfall festzustellen ist, dass ihre Durchsetzung wegen überwiegender öffentlicher Interessen geboten ist, solche Interessen hier jedoch nicht bestehen. Diese im Hinblick auf § 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG getroffenen Feststellungen würden in gleicher Weise Geltung beanspruchen, wenn man § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage der Sammlungsuntersagung ansähe, weil die Sammlung der Klägerin als grundrechtlich geschützte Betätigung nicht weniger schutzwürdig ist als eine gewerbliche Sammlung im Sinne der Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Mangels Verhältnismäßigkeit käme es im Übrigen auf etwaige vom Beklagten angesichts der geänderten Rechtslage zulässigerweise nachgeschobene Ermessenserwägungen nicht an.
212Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
213Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Tenor
Der Bescheid der Beklagten vom 28. Januar 2013 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist Teil der S. Unternehmensgruppe, die u.a. aus der Klägerin, der S. Textilhandels- und -recycling GmbH und der S. Beteiligungsverwaltung International GmbH besteht. Unternehmensgegenstand der Klägerin ist die Erfassung und der Handel von unsortierten Gebrauchttextilien und Schuhen. Im gesamten Bundesgebiet betreibt die Klägerin ca. 7000 Altkleidercontainer und sammelt jährlich ca. 35.000 Tonnen Alttextilien – unter anderem im Stadtgebiet der Beklagten, einer kreisfreien Stadt mit 111.300 Einwohnern (Stand 31. Dezember 2013).
3Die Technischen Betriebe S1. (U1. ) (bis zum 31. Dezember 2013: S2. Entsorgungsbetriebe (S3. )) nehmen laut § 1 Abs. 1 ihrer Betriebssatzung vom 20. April 2005 in der durch Satzung vom 16. Dezember 2013 geänderten Fassung als eine organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung wie ein Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Beklagte wahr. Sie führen im Stadtgebiet seit November 2012 eine eigene Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Zunächst sammelten die S3. Alttextilien mit 18 über das Stadtgebiet verteilten Containern. Mit der Leerung der Behälter und der Vermarktung der Wertstoffe wurde die Firma F. Textilverwertung GmbH (F. ) beauftragt, die bereits für die Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH X. (B. ) tätig war, von der die S3. die Container übernommen hatten. Seit März 2013 wurde der Bestand auf über 80 Sammelbehälter an 72 verschiedenen Standorten erweitert. Mit der gezielten Platzierung von insgesamt 105 eigenen Containern an 89 Standorten wurde im November 2013 die Einrichtung eines flächendeckenden Netzes zur Erfassung von Textilien und Schuhen im Stadtgebiet der Beklagten abgeschlossen. Zuletzt (Stand Februar 2014) unterhielten die U1. Container an 99 Standorten. Die U1. tolerieren die Systeme karitativer Einrichtungen, die im Stadtgebiet insgesamt über ca. 51 Behälter verfügen und mit diesen nach den Angaben der U1. in den Jahren 2012 und 2013 jeweils ca. 210 t Altkleider und -schuhe gesammelt haben. Für das Jahr 2014 rechnen die U1. gemäß neuester Hochrechnungen mit ca. 400 t Altkleider und -schuhe, die neben den Sammelmengen der gemeinnützigen und gewerblichen Sammler über ihr eigenes System erfasst werden. Ziel der U1. ist es, im Anschluss an die Ausbau- und Konsolidierungsphase des Sammelsystems eine Ausschreibung der Sammlung und Verwertung der Alttextilien durchzuführen.
4Am 3. August 2012 zeigte die Klägerin die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Textilien und Schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die Anzeige wurde von einer Sachbearbeiterin der unteren Umweltschutzbehörde – Frau K. – bearbeitet. Die untere Umweltschutzbehörde ist als „Fachdienst Umwelt“ (Fachdezernat 1.31) organisiert, dessen Fachdienstleiter Herr Q. ist.
5In der Anzeige gab die Klägerin unter anderem an, im Stadtgebiet der Beklagten 17 Container aufgestellt zu haben (6 in S1. -Innen, 5 in S1. -M. und 6 in S1. -Süd) und damit 61 t Alttextilien pro Jahr zu sammeln. Die Container würden wöchentlich geleert. Es sei beabsichtigt, weitere 50 Container für die Dauer von 10 Jahren aufzustellen und damit ca. 175 t Alttextilien jährlich zu erfassen.
6Am 17. September 2012 forderte die Beklagte die S3. zur Stellungnahme bezüglich der Anzeige der Klägerin auf.
7Unter dem 8. November 2012 nahm der Sachbearbeiter Herr D. für die S3. insoweit Stellung. Auf einer Seite führte er aus: Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG entgegen, weshalb diese gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu untersagen sei. Die als bestehend angezeigte gewerbliche Sammlung beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, der selbst über ein bestehendes, hochwertiges Erfassungs- und Verwertungssystem für Alttextilien in S1. verfüge. Das System der S3. verbessere durch intensivsten Service die Sauberkeit des Stadtbildes und trage mit seinen Erlösen zur Stabilisierung der Abfallgebühren bei. Im Übrigen bestehe für Bekleidung und Textilien gemäß der städtischen Abfallsatzung ein Anschluss- und Benutzungszwang an die städtische Abfallentsorgung.
8Unter dem 15. Januar 2013 ergänzten und präzisierten die S3. die Begründung zur Untersagung aller gemäß § 18 KrWG angezeigten gewerblichen Sammlungen: Bislang hätten die Abfallgebühren trotz steigender interner und externer Anforderungen durch Effizienzsteigerungen, Integration von Nebengeschäften und Gründungen von Solidargemeinschaften weitgehend stabil gehalten werden können. Damit die Abfallgebühren auch weiterhin bezahlbar blieben, seien die S3. auf alle zusätzlichen Einnahmequellen angewiesen. Gewerbliche Sammlungen der Privatwirtschaft schmälerten die Erlöse aus der Vermarktung von Wertstoffen, die im Jahr 2013 insgesamt grob geschätzt bei über 1 Million Euro lägen. Diese Erlöse machten ca. 8 bis 9 % der für das kommende Jahr veranschlagten abfallwirtschaftlichen Gesamtausgaben aus. Im Laufe des Jahres 2013 werde im Rahmen einer öffentlichen nationalen Ausschreibung mit hohen ökologischen und sozialen Standards die Verwertung der Altkleider und Altschuhe neu ausgeschrieben. Ob auch die Leerung der eigenen Altkleidercontainer als Dienstleistung in die Leistungsbeschreibung mit einbezogen werde, stehe zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht fest. Ein flächendeckendes Netz zur Entsorgung von Altkleidern und Altschuhen im Stadtgebiet S1. sei mit der gezielten Platzierung von ca. 60 Sammelcontainern der S3. , zusammen mit ca. 52 Behältern karitativer Einrichtungen herzustellen. Würden weitere Container aufgestellt, sinke die Erfassungsmenge pro Container und damit auch die Effizienz der Sammlung. Erfahrungswerte anderer Kommunen gäben eine Obergrenze von ca. 900 Einwohnern pro Altkleider-/Altschuhsammelbehälter vor, bei deren Unterschreitung die Wirtschaftlichkeit der Sammellogistik abfalle. Durch die Genehmigung gewerblicher Altkleidersammlungen, die parallel zum öffentlich-rechtlichen/karitativen Erfassungssystem betrieben würden, lasse sich eine auszuschreibende Leistung bezüglich der Wertstoffmenge und der Entleerungsintervalle nur unpräzise beschreiben. Dieses Manko führe zu juristisch anfechtbaren Schwierigkeiten bei der Angebotslegung im Zuge eines Ausschreibungsverfahrens oder zu Schwierigkeiten im Rahmen der Vertragsgestaltung.
9Mit Bescheid vom 28. Januar 2013 befristete die Beklagte die angezeigte Sammlung der Klägerin von Bekleidung und Alttextilien auf dem Gebiet der Stadt S1. bis zum 30. Juni 2015 (Ziffer 1). Ihr wurde aufgegeben, den angezeigten Bestand von 18 Sammelbehältern hinsichtlich der Anzahl und des Fassungsvermögens nicht zu erweitern; hiervon wurde ausgenommen die Verlagerung von Behältern mit gleichem Fassungsvermögen zu anderen Standorten im S2. Stadtgebiet, wenn die Gesamtzahl des Bestandes dadurch nicht überschritten werde (Ziffer 2.).
10Die Beklagte drohte für den Fall, dass die Sammlung entgegen Ziffer 1. nach dem 30. Juni 2015 fortgesetzt werde, ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro an. Für den Fall, dass die Klägerin entgegen der Regelung in Ziffer 2. über den genannten Bestand hinaus weitere oder größere Behälter aufstellte, wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 1.500,00 Euro je unzulässigem Behälter und Monat der Aufstellung angedroht.
11Die Beklagte setzte außerdem eine Gebühr für die Anzeige und die Entscheidung in Höhe von 290,00 Euro fest.
12Die Beklagte stützte sowohl die Befristung (Ziffer 1.) als auch das Erweiterungsverbot (Ziffer 2.) auf § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG. Ohne Tätigwerden stünden der Sammlung öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Bei den gesammelten Textilien handele es sich um Abfälle im Sinne des § 3 KrWG. Ausweislich der mit der Anzeige vorgelegten Unterlagen bestünden zwar keine Anhaltspunkte dafür, dass die gesammelten Abfälle nicht einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt würden. Durch die Sammlung werde aber die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet.
13Dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger müsse es möglich sein, seine Leistungen zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren zu erbringen. Um diese Vorgabe zu erfüllen, sei er darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können. Diese Möglichkeit werde ihm genommen, wenn etwa die Erlöse aus der Vermarktung von Abfällen zur Verwertung nicht mehr in ausreichender Weise in den Gebührenhaushalt einflössen. Vor dem Hintergrund steigender Kosten bei der Entsorgung von Abfällen, die nur beseitigt und nicht verwertet werden können, stelle u.a. auch der Erlösanteil aus der Alttextilsammlung einen nicht zu vernachlässigenden Beitrag zur Konsolidierung der Gebühren dar. Ein Wegfall oder Verzicht auf diese Einnahme verhindere – im Zusammenwirken der von der Klägerin angezeigten Sammlung mit anderen gewerblichen Altkleidersammlungen oder auch Sammlungen anderer werthaltiger Abfälle – die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Davon sei bereits dann auszugehen, wenn lediglich der aktuelle Sammlungsumfang beibehalten würde; insbesondere würde die Beeinträchtigung der Entsorgung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen aber angesichts des Umfangs der laut Anzeige vom 3. August 2012 konkret geplanten Erweiterung der bestehenden Sammlung von bisher 18 auf 68 Container bei gleichzeitiger Steigerung der Jahressammelmenge von derzeit 61 auf 175 t Altkleider pro Jahr offensichtlich.
14Da die S3. eine hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Altkleidern und -schuhen durchführe, beeinträchtige die Sammlung der Klägerin auch in unzulässiger Weise die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
15Mit einer Mengenerfassung von etwa 150 bis 200 t Alttextilien im Jahr und für 2013 erwarteten Erlösen in Höhe von 50.000,00 Euro aus der Vermarktung von Altkleidern und -schuhen leiste die Verwertung dieses Materials neben anderen Abfällen zur Verwertung einen nicht unerheblichen Beitrag zur Stabilität der Abfallgebühren. Die Erlöse aus der Verwertung von rentablen Abfällen in ihrer Gesamtheit machten nach Angaben der S3. 8 bis 9 % der für das kommende Jahr veranschlagten abfallwirtschaftlichen Gesamtausgaben aus. Jede mengenmäßig relevante gewerbliche Sammlung trage dazu bei, die Stabilität der Abfallgebühren zu gefährden. Bereits die jetzigen vorhandenen Behälter der Sammlung (61 t pro Jahr) stellten eine solche relevante Größenordnung dar. Vor allem gelte dies, wenn die gemäß der Anzeige konkret beabsichtigte Erweiterung um 50 Sammelcontainer und eine angenommene Sammelmenge von 175 t pro Jahr zum Tragen kämen.
16Die Sammlung der Klägerin sei schließlich auch nicht wesentlich leistungsfähiger gemäß § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG.
17Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine Bestandssammlung handele, die dem besonderen Schutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG unterliege, sei die Sammlung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zeitlich zu befristen und der Sammlungsumfang zu begrenzen.
18Die Klägerin hat am 27. Februar 2013 Klage erhoben. Sie trägt im Wesentlichen zur Begründung vor: Die Beklagte sei – da sie gleichzeitig öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei – nicht die zuständige Behörde im Sinne des § 18 Abs. 5 KrWG.
19Die von ihr gesammelten Alttextilien besäßen keine Abfalleigenschaft. Ein Verbraucher, der seine Altkleidung in einen Altkleidercontainer einbringe, gebe die ursprüngliche Zweckbestimmung des Kleidungsstückes nicht auf. Er werfe das Kleidungsstück in den Altkleidercontainer, damit es weiter seinen Zweck als Kleidungsstück erfülle. Im Sinne von § 3 Abs. 3 KrWG werde deshalb die ursprüngliche Zweckbestimmung nicht aufgegeben. Die Abfalleigenschaft zu verneinen, weil es nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 KrWG an der Unmittelbarkeit des neuen Verwendungszweckes fehle, sei unzutreffend. Zum einen erfolge der neue Verwendungszweck „Kleiderspende“ unmittelbar durch den Einwurf in den Container. Zum anderen entspreche das Kriterium der Unmittelbarkeit nicht der europäischen Abfallrahmenrichtlinie, weshalb der Abfallbegriff europarechtlichen Vorgaben widerspreche. Insoweit werde die Vorlage an den Europäischen Gerichtshof beantragt. Jedenfalls ende die Abfalleigenschaft auch nach § 5 KrWG, weil das Kleidungsstück für übliche Zwecke – nämlich Kleidungszwecke – verwendet werde, indem es auf den second Hand Markt gebracht werde. Dies sei bei 95 % der gesammelten Alttextilien der Fall.
20Die Beklagte als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger führe auch keine Verwertung der Altkleider gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG durch. Es reiche nicht aus, dass sie die Kleidungsstücke einsammle. Zur Verwertung sei sie auch gar nicht in der Lage. Der Verkauf der Ware sei keine Verwertung. Jedenfalls sei die Sammlung der Klägerin wesentlich leistungsfähiger im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG, weil die Beklagte keine Sortierung und Verwertung anbiete, sondern sich zumindest für die Verwertung Dritter bedienen müsse.
21Eine Gefährdung der Gebührenstabilität gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG läge nicht vor. Es sei nicht nachgewiesen, dass Gebühren bei der Aufrechterhaltung der Sammlung steigen würden. Eine Quersubventionierung sei nicht zulässig. Zudem lasse die Beklagte jegliche für die Altkleidersammlung erforderlichen Kosten unberücksichtigt.
22Der Begriff der Gefährdung in § 17 Abs. 3 KrWG weiche ohnehin in rechtswidriger Weise vom Unionsrecht ab, weil er hinter dem Begriff des „Verhinderns“ in Art. 106 Abs. 2 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zurück bleibe. Auch diesbezüglich werde die Vorlage an den Europäischen Gerichtshof beantragt.
23Ungeachtet dessen sei die Befristung nicht ermessensfehlerfrei erfolgt. Die Dauer der Befristung sei nicht nachzuvollziehen.
24Schließlich sei eine Untersagung nach Ablauf der dreimonatigen Frist des § 18 Abs. 1 KrWG nicht zulässig. Eine nach Ablauf der Frist vorgenommene Verfügung könne aus Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht auf Grund von Tatsachen erfolgen, die innerhalb dieses Dreimonatszeitraums bekannt gewesen seien.
25Die Klägerin beantragt,
26den Bescheid der Beklagten vom 28. Januar 2013 aufzuheben.
27Die Beklagte beantragt,
28die Klage abzuweisen.
29Sie führt im Wesentlichen aus: Sie sei für den Erlass des Bescheides zuständig. Indem sie die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde – dem Fachdienst 1.31 Umwelt – zugewiesen habe, während die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers von den U1. wahrgenommen würden, habe sie für die größtmögliche organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt und damit dem Neutralitätsgebot umfassend Rechnung getragen.
30Hinsichtlich der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG verweist sie auf die Begründung der angefochtenen Verfügung und macht ergänzende Ausführungen.
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33A. Die zulässige Klage hat Erfolg.
34Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 28. Januar 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
35I. Die Beklagte hat die Befristung (Ziffer 1.) und das Erweiterungsverbot (Ziffer 2.) bezüglich der von der Klägerin angezeigten Sammlung gebrauchter Textilien und Schuhen auf dem Gebiet der Beklagten in der Verfügung vom 28. Januar 2013 auf § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG gestützt, um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen zu gewährleisten.
361. Bei einem unionsrechtskonformem Verständnis der §§ 18 Abs. 5, 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG bestehen keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem Unionsrecht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 f. AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar,
37vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG BT-Drucks. 17/6052, S. 85,
38diese sind jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt. Die Rechtfertigung von Überlassungspflichten insbesondere in Bezug auf getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen ergibt sich aus Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV. Hiernach gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu bewerten,
39vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 10. November 1998 – C-360/96 –, juris.
40Dies zugrunde gelegt, ist unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben und der dazu ergangenen Rechtsprechung jeweils bezogen auf den Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei unionsrechtskonformen Verständnis genügend Raum,
41vgl. zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 11 ff. m.w.N.; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 – AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 75.
42Aus diesem Grund war dem Antrag der Klägerin auf Vorlage gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV hinsichtlich der Frage nach der Vereinbarkeit von § 17 Abs. 3 KrWG mit Unionsrecht nicht nachzugehen.
432. Gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zu der im wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG)) wurde höchstrichterlich geklärt, dass die Norm mit ihrem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) darstellt,
44vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 36.
45Auch für das geltende Recht trifft diese Rechtsprechung zu,
46vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 10 m.w.N.,
47zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt grundsätzlich die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen wird.
48II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
49Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
50Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
51vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
52Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
53vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
54Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Fachdienst Umwelt (Fachdezernat 1.31) wahrgenommen. Fachdienstleiter ist Herr Q. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Frau K. und Herrn X1. vorgenommen. Die Einrichtung „Abfallentsorgung“ wird hingegen ausweislich von § 1 Abs. 1 und 2 der Betriebssatzung für die S2. Entsorgungsbetriebe vom 20. April 2005 in der zur Zeit des Bescheiderlasses geltenden Fassung von diesen als ein selbstständiger Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit als organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung betrieben. Betriebsleiter ist Herr A. . Für die Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 KrWG war bzw. ist Herr D. aus dem Bereich S3. 2 zuständig.
55III. Die Verfügung genügt jedoch nicht den materiell rechtlichen Anforderungen.
56Rechtsgrundlage sowohl der Befristung (Ziffer 1.) als auch des Erweiterungsverbots (Ziffer 2.) ist § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG. Danach kann die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sicherzustellen. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
57Weder die Befristung der Sammlung noch das Erweiterungsverbot sind erforderlich, um Überlassungspflichten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG durchzusetzen. Die von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und -schuhe, welche Abfall im Sinne von § 3 KrWG aus privaten Haushaltungen sind (1.), unterliegen nämlich gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht, weil sie durch die Klägerin einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (2.) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (3.).
581. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist - in Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung -,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 11 ff.,
60von der Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe auszugehen,
61vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 35.
62Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist gemäß § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
63Die Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG).
64Sobald die Vorbesitzer der Kleidung diese in den Sammelcontainer werfen, geben sie ihre diesbezügliche Sachherrschaft auf – was auch von der Klägerin nicht in Frage gestellt wird. Soweit sie meint, ein Verbraucher, der seine Altkleidung in einen ihrer Altkleidercontainer einbringe, werfe das Kleidungsstück dort hinein, damit es weiter seinen Zweck als Kleidungsstück erfülle, weshalb die ursprüngliche Zweckbestimmung bestehen bleibe, überzeugt dies nicht.
65Der Rückschluss von der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet.
66Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit Übergabe von Alttextilien an einen „Second-Hand-Laden“ oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
67Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur „Kleidersammlung“ gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht „loswerden“ werden will und es beispielsweise aus Umweltschutz- oder Platzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
68Da die Abfalleigenschaft bereits aus der Entledigung gemäß § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG folgt, kann dahinstehen, ob sie sich (auch) aus § 3 Abs. 3 KrWG aufgrund des Willens zur Entledigung ergibt. Insoweit war schon mangels Entscheidungserheblichkeit nicht dem Antrag der Klägerin auf Vorlage der Frage nach der Vereinbarkeit des Unmittelbarkeitskriteriums in § 3 Abs. 3 Nr. 2 KrWG mit Unionsrecht gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV nachzugehen.
69Es ist ferner nicht – jedenfalls im Rahmen des hier zu betrachtenden Sammel- bzw. Entleerungsvorgangs – von einem Ende der Abfalleigenschaft nach § 5 KrWG auszugehen, wonach die Abfalleigenschaft eines Gegenstandes endet, wenn dieser ein Verwertungsverfahren durchlaufen hat und danach eine bestimmte Beschaffenheit aufweist, denn zu diesem Zeitpunkt hat kein solches Verfahren (z.B. Vorbereitung zur Wiederverwendung oder Recycling, § 3 Abs. 24 und 25 KrWG) stattgefunden.
70Schließlich handelt es sich bei den Alttextilien auch um Abfälle aus privaten Haushaltungen, die von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG erfasst werden. Unter Abfällen aus privaten Haushaltungen sind solche zu verstehen, die im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise und regelmäßig anfallen,
71vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus., KrWG, 3. Auflage 2012, § 17 Rn. 18.
72Dazu gehören ohne Weiteres Alttextilien.
732. Die Klägerin führt die Abfälle – was auch die Beklagte anerkennt – gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
74Aufgrund der Darlegungen der Verwertungswege im Anzeige- und im folgenden Verwaltungsverfahren ist unproblematisch davon auszugehen, dass die Verwertung gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 und 3 KrWG im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht und nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
75Die Klägerin hat in ihrer Anzeige vom 3. August 2012 ausgeführt, die in den Containern gesammelten Alttextilien würden durch einen Subunternehmer verladen und zunächst per LKW zu dem Sortierbetrieb der S. Textilhandels- und -recycling GmbH in B1. transportiert, wo die Textilien sortiert würden. Das Sammelgut setze sich erfahrungsgemäß zu 60 % aus tragfähiger wiederverwertbarer Kleidung, Haushaltstextilien und Schuhen zusammen. Weitere 30 % würden zur Weiterverwendung als Putzlappen und Reißrohstoff an industrielle Partner geliefert. Ca. 10 % gelangten zur thermischen Verwertung in die Zementindustrie. Die sortierten Produkte würden in 27 inländische S. Shops geliefert und in Länder Afrikas, in den nahen und mittleren Osten sowie nach Osteuropa zur Wiederverwendung exportiert. Dabei arbeite sie mit einem Unternehmen in U2. , Marokko zusammen, an dem die S. Beteiligungsverwaltung International GmbH zu 51 % beteiligt sei.
76Die S. Textilhandels- und -recycling GmbH – ein als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziertes Unternehmen – hat zudem der Klägerin mit Schreiben vom 28. August 2012 zugesagt, alle Alttextilien und -schuhe unabhängig von der Menge und Qualität abzunehmen, zu sortieren, weiterzuverwenden und ggf. zu verwerten.
773. Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die im Bescheid vom 28. Januar 2013 angeordnete Befristung der Sammlung (Ziffer 1.) und das Erweiterungsverbot (Ziffer 2.) rechtfertigen könnten.
78Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2.) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
79Hier sind der klägerischen Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten durch die Sammlung der Klägerin nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen durch die gewerbliche Sammlung verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (a.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich durch die Sammlung beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die U1. (durch die beauftragte Firma F. ) eine hochwertige getrenne Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (b.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung der Klägerin nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (c.). Schließlich wird durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin auch nicht die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG) (d.).
80a. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
81Mit Hilfe der Kollisionsklausel des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
82vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
83Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
84vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
85Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
86vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
87zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
88An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
89vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
90Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
91Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
92ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen bzw. annehmbaren Bedingungen“ zu verstehen ist,
93so auch OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
94Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
95vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
96oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen indes wohl „nur bedingt“,
97so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
98zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
99Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genießen würde,
100vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
101Etwas anderes behauptet selbst die Beklagte nicht, nach deren Vortrag die Erlöse aus der Verwertung aller werthaltigen Abfallfraktionen „nur“ ca. 8 bis 9 % der gesamten Entsorgungskosten ausmachen.
102Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
103vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
104Daher kann sich die Beklagte hier nicht mit Erfolg darauf berufen, die U1. seien darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihnen diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
105Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
106so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
107und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
108Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste – wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag – führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn diesbezüglich nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
109vgl. Karpenstein/Dingemann, KrWG, 2014, § 17 Rn. 164 m.w.N.
110Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
111b. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht durch die Sammlung der Klägerin im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG wesentlich beeinträchtigt.
112Die Beklagte beruft sich zutreffender Weise darauf, sie führe – durch die U1. bzw. die beauftragte Firma F. – im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Abfällen durch. Damit sind Entsorgungssysteme gemeint, die nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten erfassen können,
113vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 44.
114Die U1. bzw. die S3. verfügten zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses zumindest über 18 im Stadtgebiet verteilte Sammelbehälter für Alttextilien. Zu berücksichtigen ist darüber hinaus die danach vorgenommene Ausweitung der Sammlungstätigkeit der Beklagten. Denn bei der streitgegenständlichen Anordnung handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt; die angefochtene Verfügung verbietet der Klägerin ab dem 1. Juli 2015 die gewerbliche Sammlung generell für die Zukunft, erschöpft sich damit nicht im Verlangen eines einmaligen Tuns oder Unterlassens, so dass hier – weil das materielle Recht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts nicht bestimmt – die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen ist,
115vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 – 7 LB 56/11 ‑, juris Rn. 23.
116Jedenfalls unter Berücksichtigung des aktuellen Sammelumfangs der U1. ist ohne Weiteres von einem eigenen hochwertigen Entsorgungssystem für Alttextilien des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG auszugehen. Seit März 2013 wurde der Bestand auf über 80 Sammelbehälter an 72 verschiedenen Standorten erweitert. Mit der gezielten Platzierung von 105 eigenen Containern an 89 Standorten wurde im November 2013 die Einrichtung eines flächendeckenden Netzes zur Erfassung von Alttextilien und -schuhen im Stadtgebiet der Beklagten abgeschlossen. Zuletzt (Stand Februar 2014) unterhielten die U1. Container für Alttextilien an 99 Standorten.
117Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
118vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38, VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 ‑ W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
119Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
120vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 147.
121Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
122vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 38.
123Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, der Gesetzgeber habe klarstellen wollen, auf der Tatbestandsseite seien wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
124vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
125bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
126vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
127wäre der Wortlaut der Norm zumindest unions- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, die gewerbliche Sammlung sei trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig,
128vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 ‑ AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
129Auch vor diesem Hintergrund war dem Antrag der Klägerin auf Vorlage gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV hinsichtlich der Frage nach der Vereinbarkeit von § 17 Abs. 3 KrWG mit Unionsrecht nicht nachzugehen.
130Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
131Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
132In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
133vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, juris Rn. 66; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
134Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht, die immer gewahrt bleiben muss,
135vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
136und zwar in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. Denn § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
137vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31.
138Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
139vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 143.
140Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
141vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
142wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
143Im zu entscheidenden Fall gibt es nach diesen Grundsätzen keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin werde im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet.
144Hinsichtlich der Frage, ob bereits wegen Geringfügigkeit der Sammelmenge eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verneinen ist, fehlen substantielle Angaben der Beklagten darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung der U1. /der Firma F. insgesamt „entzogen“ werden. Sie führte aus, es fehlten eindeutige Berechnungsgrundlagen, da Sammlungen zwar angezeigt würden und der Umfang benannt werde, es aber vorkomme, dass die Sammlung dann anschließend nicht oder nur teilweise durchgeführt werde. Andere Sammlungen fänden ohne Anzeige und damit „formal illegal“ in meist unbekanntem Umfang statt. Die lediglich auf einer Schätzung der Beklagten beruhende Angabe der Sammelmenge von Alttextilien aller gewerblichen Sammler in Höhe von ca. 500 t pro Jahr und damit ca. 45 % der anhand der pro Einwohner im Jahr (geschätzt) anfallenden Gesamtmenge von 10 kg Alttextilien ohne Restmülleinwürfe (1113 t abzüglich ca. 210 t gesammelte Alttextilien durch gemeinnützige Sammler und ca. 400 t nach Hochrechnung geschätzten durch die U1. gesammelte Alttextilien) überzeugt nicht ohne Weiteres. Es bleibt aufgrund der in dieser Rechnung mehrfach vorhandenen Schätzungen bzw. Hochrechnungen ungewiss, ob die Sammelmenge von ca. 500 t tatsächlich dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. dem beauftragen Dritten durch die gewerblichen Sammler entzogen wird.
145Selbst aber die Angaben der Beklagten mit der Folge einer Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle unterstellt, führte dies bei der auf der zweiten Stufe durchzuführenden Einzelfallbetrachtung nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Es ist von der Beklagten weder dargelegt noch sonst ersichtlich, die Sammlung der Klägerin zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Zwar ist möglich, dass die von den U1. erfasste Sammelmenge aufgrund der beabsichtigten Erhöhung der Anzahl der Container durch die Klägerin abnimmt (was noch nicht einmal zwingend ist, da es auch möglich erscheint, dass vor allem andere gewerbliche bzw. gemeinnützige Sammler Einbußen bei der Sammelmenge verspüren oder die Restmülleinwürfe weiter zurückgehen). Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben der Beklagten vorhandenen Potenzials an Wertstoffen muss aber nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichend konkrete Angaben der Beklagten darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass die U1. ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen – selbst bei Vornahme der geplanten Erweiterung der Sammlung durch die Klägerin – nicht wie bisher weiterführen wird können. Dies gilt auch deshalb, weil die U1. über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügen und jederzeit auf neue Standplätze - auch im öffentlichen Straßenraum - zurückgreifen könnten. Überdies ist es ihnen in den vergangenen Jahren trotz gewerblicher Konkurrenten gelungen, eine getrennte Alttextilerfassung auf- und sogar auszubauen. Sind schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes im Raum.
146Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat schließlich die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sie günstige Rechtsfolge ableitet,
147vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190/93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
148Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Beklagten – zuzurechnen sind,
149vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
150c. Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung der Klägerin gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
151Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
152vgl. hierzu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
153Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
154vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, KrWG, 2014, § 17 Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
155Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
156vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
157Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
158vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG; a.A. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
159Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Diese setzt voraus, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
160vgl. Karpenstein/Dingemann, KrWG, 2014, § 17 Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 152.
161Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Denn die Beklagte hat schon nicht vorgetragen, mit der Tätigkeit der gewerblichen Sammler gingen Einbußen der Sammelmenge einher, die zur Erhöhung der Abfallgebühren geführt haben bzw. aufgrund einer prognostischen Betrachtung alsbald zu einer Erhöhung führen würden. Vielmehr hat sie ausgeführt, die Abfallgebühren hätten in den letzten elf Jahren trotz steigender Lohn-, Investitions- und Energiekosten durch ein ständiges Bemühen um Effizienzsteigerungen und optimale Vermarktung vorhandener Stoffströme stabil gehalten werden können.
162Das Argument der Beklagten, sie könne bei weniger Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung -, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Durch die (von der Beklagten geschätzte) Sammelmenge der gewerblichen Sammler in Höhe von ca. 500 t jährlich im Stadtgebiet entgehen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in Höhe von ca. 200.000,00 Euro - bei Zugrundelegung von 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne -,
163vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑, juris Rn. 44.
164In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (für das Jahr 2014: 10.594.700,00 Euro) macht dies nur ca. 2 % aus und fällt damit ersichtlich nicht wesentlich ins Gewicht. Überdies müssten bei dieser Betrachtung dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die Gebührenauswirkungen sogar nur unter 2 % wahrscheinlich machen. Darauf kam es aber nicht mehr an.
165d. Überwiegende der Sammlung entgegenstehende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
166Was die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es nicht in erster Linie um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies vordergründig nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend geht es bei der Norm darum, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine hinreichend konkret angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt (aa.) oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen „unterlaufen" wird (bb.),
167vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 194.
168An einem konkret bevorstehenden bzw. durchgeführten Vergabeverfahren, in Ansehung dessen beurteilt werden könnte, was „erheblich erschwert“ oder „unterlaufen“ werden soll, fehlt es hier.
169aa. Die Beklagte hat lediglich pauschal – unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der S3. bzw. U1. – ausgeführt, durch die Durchführung zusätzlicher gewerblicher Altkleidersammlungen, die parallel zum öffentlich-rechtlichen/karitativen Erfassungssystem betrieben würden, lasse sich eine auszuschreibende Leistung bezüglich der Wertstoffmenge und der Entleerungsintervalle nur unpräzise beschreiben. Dieses Manko führe zu juristisch anfechtbaren Schwierigkeiten bei der Angebotslegung im Zuge eines Ausschreibungsverfahrens oder zu Schwierigkeiten im Rahmen der Vertragsgestaltung. Dabei handelt es sich nur um eine abstrakte Vermutung / Befürchtung der U1. . Die U1. planen zwar nach eigenen Angaben im Anschluss an die Ausbau- und Konsolidierungsphase eine Ausschreibung der Sammlung und Verwertung der Altkleider durchzuführen. Derzeit führt aber nach der Übernahme des Vertragsverhältnisses der B. die Firma F. im Auftrag der U1. nach wie vor die Leerung der Container und die Vermarktung der gesammelten Alttextilien durch. Die für zukünftige Sachverhalte geäußerte Befürchtung der Beklagten reicht für die Annahme der erheblichen Erschwerung der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG nicht aus. Die rein prophylaktische Verdrängung gewerblicher Sammler vom Markt ist von der Vorschrift nicht gedeckt,
170vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 50.
171bb. Weiterhin ist nicht ersichtlich, der Bestand der Drittbeauftragung stehe aufgrund eines „Unterlaufens“ der Vergabe in Frage oder werde gefährdet. Dies schon deshalb, weil – ungeachtet der Tatsache, dass die Firma F. nicht in einem Vergabeverfahren durch die Beklagte selbst ausgewählt wurde – die Firma F. seinerzeit in Kenntnis der (zu diesem Zeitpunkt schon durchgeführten) Sammlung der Klägerin das Auftragsverhältnis mit der B. und später mit der Beklagten eingegangen ist.
172e. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, ein überwiegendes öffentliches Interesse könnte wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen,
173vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
174Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste, Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der - insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommende - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigten, sind hier nicht ersichtlich.
175Hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung gilt, dass diese reibungslos funktionieren muss. Insbesondere dürfen durch die gewerblichen Sammlungen keine Strukturen (wesentlich) beeinträchtigt werden. Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung dergestalt beeinträchtigt werden, ist nicht ersichtlich und wurde auch nicht (hinreichend konkret) geltend gemacht. Die Beklagte selbst bzw. die U1. mussten aufgrund der Sammlungstätigkeit der Klägerin keine Anpassung ihrer Sammlungstätigkeit vornehmen. Vielmehr haben die Beklagte bzw. die U1. ihr Sammlungsvolumen in den Jahren 2012 bis 2014 kontinuierlich erweitert, was – zumindest bezogen auf den aktuellen Sammelumfang – für ein mögliches lukratives Nebeneinander der verschiedenen Sammlungen spricht.
176Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass mit 105 eigenen Containern der Beklagten und 52 Behältern gemeinnütziger Sammler im Stadtgebiet die Anzahl der Container sogar überschritten wird, die nach eigener Auskunft der Beklagten zur Schaffung eines flächendeckenden Netzes zur Entsorgung von Alttextilien erforderlich ist (900 Einwohner pro Behälter). Im Übrigen ist einer Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts Durchgreifendes entgegen zu halten. Dem öffentlichen Entsorgungsträger kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
177vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
178Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
179f. Da es bereits an den Voraussetzungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 (sowie Nr. 3) KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung der Klägerin nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
180Ebenfalls nicht entscheidungserheblich sind die Ausführungen der Klägerin zur Rechtswidrigkeit der Verfügung wegen des Ablaufs des Dreimonatszeitraums gemäß § 18 Abs. 1 KrWG,
181vgl. zur Ablehnung des Dreimonatszeitraums als Ausschlussfrist VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 17.
182IV. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der materiell rechtswidrigen Grundverfügung (vgl. insoweit die Ausführungen unter A. III.), die mit diesem Urteil aufgehoben wird.
183Gleiches gilt für die nach §§ 14 Abs. 1, 1 Abs. 1 Nr. 1 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen festgesetzte Verwaltungsgebühr. Für eine rechtswidrige Amtshandlung können keine Kosten gefordert werden,
184vgl. Susenberger/Weißauer, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Loseblattwerk (Stand: Dezember 2006), § 1 Rn. 13, m. w. N.
185B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
186Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger haben die in ihrem Gebiet angefallenen und überlassenen Abfälle aus privaten Haushaltungen und Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen nach Maßgabe der §§ 6 bis 11 zu verwerten oder nach Maßgabe der §§ 15 und 16 zu beseitigen. Werden Abfälle zur Beseitigung überlassen, weil die Pflicht zur Verwertung aus den in § 7 Absatz 4 genannten Gründen nicht erfüllt werden muss, sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Verwertung verpflichtet, soweit bei ihnen diese Gründe nicht vorliegen.
(2) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind verpflichtet, folgende in ihrem Gebiet in privaten Haushaltungen angefallenen und überlassenen Abfälle getrennt zu sammeln:
- 1.
Bioabfälle; § 9 Absatz 1 und 3 Nummer 3 und 4 sowie Absatz 4 gilt entsprechend, - 2.
Kunststoffabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 3.
Metallabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 4.
Papierabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 5.
Glas; § 9 Absatz 1 und 3 Nummer 3 und 4 sowie Absatz 4 gilt entsprechend, - 6.
Textilabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 7.
Sperrmüll; die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sammeln Sperrmüll in einer Weise, welche die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling der einzelnen Bestandteile ermöglicht und - 8.
gefährliche Abfälle; die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stellen sicher, dass sich die gefährlichen Abfälle bei der Sammlung nicht mit anderen Abfällen vermischen.
(3) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können mit Zustimmung der zuständigen Behörde Abfälle von der Entsorgung ausschließen, soweit diese der Rücknahmepflicht auf Grund einer nach § 25 erlassenen Rechtsverordnung oder auf Grund eines Gesetzes unterliegen und entsprechende Rücknahmeeinrichtungen tatsächlich zur Verfügung stehen. Satz 1 gilt auch für Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen, soweit diese nach Art, Menge oder Beschaffenheit nicht mit den in Haushaltungen anfallenden Abfällen entsorgt werden können oder die Sicherheit der umweltverträglichen Beseitigung im Einklang mit den Abfallwirtschaftsplänen der Länder durch einen anderen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder Dritten gewährleistet ist. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können den Ausschluss von der Entsorgung nach den Sätzen 1 und 2 mit Zustimmung der zuständigen Behörde widerrufen, soweit die dort genannten Voraussetzungen für einen Ausschluss nicht mehr vorliegen.
(4) Die Pflichten nach Absatz 1 gelten auch für Kraftfahrzeuge oder Anhänger ohne gültige amtliche Kennzeichen, wenn diese
- 1.
auf öffentlichen Flächen oder außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile abgestellt sind, - 2.
keine Anhaltspunkte für deren Entwendung oder bestimmungsgemäße Nutzung bestehen sowie - 3.
nicht innerhalb eines Monats nach einer am Fahrzeug angebrachten, deutlich sichtbaren Aufforderung entfernt worden sind.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.
(2) Eine Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
(3) Der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen,
- 1.
die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder - 2.
deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt.
(4) Der Besitzer muss sich Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
(5) Gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind die Abfälle, die durch Rechtsverordnung nach § 48 Satz 2 oder auf Grund einer solchen Rechtsverordnung bestimmt worden sind. Nicht gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind alle übrigen Abfälle.
(5a) Siedlungsabfälle im Sinne von § 14 Absatz 1, § 15 Absatz 4, § 30 Absatz 6 Nummer 9 Buchstabe b sind gemischt und getrennt gesammelte Abfälle
- 1.
aus privaten Haushaltungen, insbesondere Papier und Pappe, Glas, Metall, Kunststoff, Bioabfälle, Holz, Textilien, Verpackungen, Elektro- und Elektronik-Altgeräte, Altbatterien und Altakkumulatoren sowie Sperrmüll, einschließlich Matratzen und Möbel, und - 2.
aus anderen Herkunftsbereichen, wenn diese Abfälle auf Grund ihrer Beschaffenheit und Zusammensetzung mit Abfällen aus privaten Haushaltungen vergleichbar sind.
- a)
Abfälle aus Produktion, - b)
Abfälle aus Landwirtschaft, - c)
Abfälle aus Forstwirtschaft, - d)
Abfälle aus Fischerei, - e)
Abfälle aus Abwasseranlagen, - f)
Bau- und Abbruchabfälle und - g)
Altfahrzeuge.
(6) Inertabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind mineralische Abfälle,
- 1.
die keinen wesentlichen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen unterliegen, - 2.
die sich nicht auflösen, nicht brennen und nicht in anderer Weise physikalisch oder chemisch reagieren, - 3.
die sich nicht biologisch abbauen und - 4.
die andere Materialien, mit denen sie in Kontakt kommen, nicht in einer Weise beeinträchtigen, die zu nachteiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führen könnte.
(6a) Bau- und Abbruchabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind Abfälle, die durch Bau- und Abbruchtätigkeiten entstehen.
(7) Bioabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende
- 1.
Garten- und Parkabfälle, - 2.
Landschaftspflegeabfälle, - 3.
Nahrungsmittel- und Küchenabfälle aus privaten Haushaltungen, aus dem Gaststätten-, Kantinen- und Cateringgewerbe, aus Büros und aus dem Groß- und Einzelhandel sowie mit den genannten Abfällen vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben und - 4.
Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den in den Nummern 1 bis 3 genannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind.
(7a) Lebensmittelabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Lebensmittel gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/228 (ABl. L 35 vom 10.2.2017, S. 10) geändert worden ist, die zu Abfall geworden sind.
(7b) Rezyklate im Sinne dieses Gesetzes sind sekundäre Rohstoffe, die durch die Verwertung von Abfällen gewonnen worden sind oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind.
(8) Erzeuger von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person,
- 1.
durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger) oder - 2.
die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vornimmt, die eine Veränderung der Beschaffenheit oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger).
(9) Besitzer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat.
(10) Sammler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt.
(11) Beförderer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Beförderung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle befördert.
(12) Händler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Handeln mit Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen in eigener Verantwortung Abfälle erwirbt und weiterveräußert; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(13) Makler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Makeln von Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen für die Bewirtschaftung von Abfällen für Dritte sorgt; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(14) Abfallbewirtschaftung im Sinne dieses Gesetzes ist die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Beförderung sowie die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen; die beiden letztgenannten Verfahren schließen die Sortierung der Abfälle ein. Zur Abfallbewirtschaftung zählen auch die Überwachung der Tätigkeiten und Verfahren im Sinne des Satzes 1, die Nachsorge von Beseitigungsanlagen und die Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern durchgeführt werden.
(15) Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage.
(16) Getrennte Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen.
(17) Eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die durch eine nach § 5 Absatz 1 Nummer 9 des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22. Juni 2011 (BGBl. I S. 1126) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung steuerbefreite Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse getragen wird und der Beschaffung von Mitteln zur Verwirklichung ihrer gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecke im Sinne der §§ 52 bis 54 der Abgabenordnung dient. Um eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen handelt es sich auch dann, wenn die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse nach Satz 1 einen gewerblichen Sammler mit der Sammlung beauftragt und dieser den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse auskehrt.
(18) Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen.
(19) Kreislaufwirtschaft im Sinne dieses Gesetzes sind die Vermeidung und Verwertung von Abfällen.
(20) Vermeidung im Sinne dieses Gesetzes ist jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern. Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
(21) Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile, die keine Abfälle sind, wieder für denselben Zweck verwendet werden, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(22) Abfallentsorgung im Sinne dieses Gesetzes sind Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung.
(23) Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Anlage 2 enthält eine nicht abschließende Liste von Verwertungsverfahren.
(23a) Stoffliche Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren mit Ausnahme der energetischen Verwertung und der Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung bestimmt sind. Zur stofflichen Verwertung zählen insbesondere die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die Verfüllung.
(24) Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wieder für denselben Zweck verwendet werden können, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(25) Recycling im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, durch das Abfälle zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufbereitet werden; es schließt die Aufbereitung organischer Materialien ein, nicht aber die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind.
(25a) Verfüllung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, bei dem geeignete nicht gefährliche Abfälle zur Rekultivierung von Abgrabungen oder zu bautechnischen Zwecken bei der Landschaftsgestaltung verwendet werden. Abfälle im Sinne des Satzes 1 sind solche, die Materialien ersetzen, die keine Abfälle sind, die für die vorstehend genannten Zwecke geeignet sind und auf die für die Erfüllung dieser Zwecke unbedingt erforderlichen Mengen beschränkt werden.
(26) Beseitigung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, das keine Verwertung ist, auch wenn das Verfahren zur Nebenfolge hat, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden. Anlage 1 enthält eine nicht abschließende Liste von Beseitigungsverfahren.
(27) Deponien im Sinne dieses Gesetzes sind Beseitigungsanlagen zur Ablagerung von Abfällen oberhalb der Erdoberfläche (oberirdische Deponien) oder unterhalb der Erdoberfläche (Untertagedeponien). Zu den Deponien zählen auch betriebsinterne Abfallbeseitigungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen, in denen ein Erzeuger von Abfällen die Abfallbeseitigung am Erzeugungsort vornimmt.
(28) Stand der Technik im Sinne dieses Gesetzes ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere die in Anlage 3 aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
Tenor
Der angegriffene Beschluss wird teilweise geändert.
Die aufschiebende Klage der Antragstellerin (VG Düsseldorf 17 K 1535/13) gegen die Zwangsgeldandrohung unter III. des Bescheids der Antragsgegnerin vom 4. Februar 2013 wird angeordnet.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen tragen die Antragstellerin zu drei Viertel und die Antragsgegnerin zu einem Viertel.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 26.000,00 € festgesetzt.
1
Gründe
2Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,
3die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 1535/13) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 4. Februar 2013 hinsichtlich der Ziffer I. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffer III. anzuordnen,
4weiterverfolgt, hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
5Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin mit der Begründung abgelehnt, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die angefochtene Ordnungsverfügung offensichtlich rechtmäßig sei. Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung unter I. der Ordnungsverfügung sei § 62 KrWG, weil die Antragstellerin ihre Sammlung nicht gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG angezeigt habe. Bei den gesammelten Altkleidern und -schuhen handele es sich um Abfall, weil die Vorbesitzer die Sachherrschaft ohne weitere Zweckbestimmung aufgegeben hätten. Die Zwangsgeldandrohung unter III. der Ordnungsverfügung sei noch verhältnismäßig. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem fristgemäßen Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nur hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung Durchgreifendes entgegen.
6Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit der Antragsgegnerin für formell rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.
7Das Verwaltungsgericht ist sinngemäß davon ausgegangen, dass die Zuständigkeit der Antragsgegnerin möglicherweise in Frage stellende rechtsstaatliche Bedenken, die sich aus dem Zusammenfallen von Aufgaben (Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes einerseits, öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits) bei ein und derselben Stelle der öffentlichen Verwaltung ergeben (können), durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche Rechnung getragen werden kann. Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des hier beschließenden Gerichts.
8Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.
9Soweit die Antragstellerin sinngemäß die von der Antragsgegnerin vorgenommene Trennung der Zuständigkeiten nicht für ausreichend hält, weil - was zutreffend ist - auf einer "höheren" (Vorgesetzten-)Ebene die Zuständigkeiten (wieder) zusammenfallen, dringt sie damit nicht durch. Das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer "höheren" (jedenfalls auf der obersten) Ebene ist bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar. Durchgreifende rechtsstaatliche Bedenken dürften sich daraus aber nicht ergeben, zumal die jeweiligen Amtsträger sowohl beim Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als auch bei der Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Beschränkungen und Bindungen unterliegen, insbesondere "von Amts wegen" Neutralität zu wahren haben, und diesbezüglich schon auf Verwaltungsebene Kontrollmöglichkeiten bestehen. Im Übrigen ist bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz die (rechtsstaatliche) Problematik einer zusammenfallenden Behördenzuständigkeit gesehen worden, ohne dass dies zum Anlass genommen worden ist, eine Trennung dahingehend zu fordern, dass die Aufgaben bei unterschiedlichen Rechtsträgern angesiedelt werden müssen - was sich bei den Stadtstaaten kaum hätte praktizieren lassen.
10Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 88, und 17/6645, S. 4.
11Vorliegend erscheint das Bestehen eines - die Zuständigkeit der Antragsgegnerin möglicherweise in Frage stellenden - Interessenkonflikts auch deshalb fernliegend, weil die Ordnungsverfügung ohne Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ausgesprochen wurde und die Antragsgegnerin in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach dem eigenen Vortrag der Antragstellerin gar keine getrennte Alttextiliensammlung oder -erfassung vornimmt. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin ihre eigenen internen Organisationsregelungen (systematisch) missachtet. Dass es bei einer vorangegangenen, inzwischen aufgehobenen Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin zu einer Abweichung von diesen Organisationsregelungen gekommen ist, hat zum einen die Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren plausibel erklärt und stellt zum anderen nicht in Frage, dass bei Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung die Organisationsregelungen beachtet wurden.
12Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht weiterhin - in Übereinstimmung mit der soweit ersichtlich einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur - zutreffend von der Abfalleigenschaft der von der Antragstellerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ausgegangen.
13Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen
14- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 - 20 A 570/82 -, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 - 3 Ob OWi 124/83 -, NVwZ 1984, 198 -
15die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruhte zum einen auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972, der in seiner ersten Alternative allein auf den Entledigungswillen des Besitzers abstellte, d. h. keinen § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Alt. 3 KrWG vergleichbaren Entstehungstatbestand enthielt, und zum anderen auf einem nicht maßgeblich von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägten Verständnis des Entledigungswillens. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.
16Der Rückschluss der Antragstellerin aus der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt ebenfalls nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis steht im Übrigen entgegen, dass die Antragstellerin mehrere verschiedene Wiederverwendungsquoten - einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die (angebliche) Quote ihres Unternehmens - benennt und es äußerst unwahrscheinlich erscheint, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote der Antragstellerin auseinandergesetzt haben oder ihnen diese bekannt ist. Weiterhin bezieht sich die von der Antragstellerin angeführte Wiederverwendungsquote - soweit ersichtlich - lediglich auf Bekleidung, nicht jedoch auch auf sonstige (Alt-)Textilien und (Alt-)Schuhe, so dass insoweit ein Rückschluss von der Wiederverwendungsquote auf eine Zweckbestimmung ohnehin nicht in Betracht kommt.
17Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit einer- hier nicht in Rede stehenden - Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden" oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der von der Antragstellerin vorgelegten forsa-Umfrage. Dieser kann zwar entnommen werden, dass hinsichtlich der Abgabe von Altkleidern der ganz überwiegende Teil der Abgebenden aus einer bestimmten, auf die Wiederverwendung (als Kleidung) gerichteten Motivationslage heraus handelt. Dies reicht jedoch nicht aus, in der Abgabe einer für eigene Zwecke nicht mehr gewollten und für Dritte möglicherweise noch weiter nutzbaren Sache zugleich und darüber hinaus eine durch ein gewisses Maß an Verbindlichkeit und Verlässlichkeit gekennzeichnete Zweckbestimmung zu sehen. Gerade aus Seite 6 der Umfrage ist vielmehr zu schließen, dass, wenn überhaupt, mit der Abgabe in einer Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, nicht jedoch mit dem Einwerfen in einen in der Öffentlichkeit aufgestellten und frei zugänglichen Sammelcontainer. Der von der Antragstellerin in Bezug genommene Fernsehbericht des WDR vom 13. September 2013 gibt für die Annahme einer Zweckbestimmung auch nicht ansatzweise etwas her; bestenfalls können dem Bericht Anhaltspunkte für eine auf einen "guten Zweck" zielende Motivationslage der Abgebenden entnommen werden.
18Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es - auch nach der von der Antragstellerin vorgelegten forsa-Umfrage - unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht "loswerden" werden will und es beispielsweise aus Umweltschutzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Antragstellerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
19Was das Sortieren der Alttextilien nach der Einsammlung anbelangt, hat das Verwaltungsgericht darin nicht den maßgeblichen, die Abfalleigenschaft begründenden Umstand gesehen. Vielmehr hat es das Sortieren lediglich zur Untermauerung seiner Annahme angeführt, dass der Besitzer von Alttextilien im Fall des Einwurfs in einen Sammelcontainer keine Garantie hinsichtlich einer Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 21 KrWG hat oder erhält. Jedenfalls kann aus dem Sortieren keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass nach dem Vortrag der Antragstellerin auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen.
20Soweit das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids als auf der Grundlage von § 62 KrWG (offensichtlich) rechtmäßig angesehen hat, hat das Beschwerdevorbringen jedenfalls insoweit Erfolg, als die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin als offen anzusehen sind.
21Vom Grundsatz her erscheint eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG bei fehlender oder unvollständiger Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG nicht ausgeschlossen, wenn das Anzeigeverfahren seinen Zweck aufgrund der fehlenden Anzeige oder unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann.
22Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, juris.
23Diese Frage ist jedoch in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt und in der Literatur umstritten.
24Vgl. Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 18 KrWG Rn. 25, m. w. N. in Fußnote 49; Klement in: Schmehl: Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, § 18 Rn. 21; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 18 KrWG Rn. 22.
25Ferner ist zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit Anzeigepflichten in anderen Rechtsgebieten (§ 14 GewO, § 67 Abs. 2 BImSchG) durchaus die Auffassung vertreten wird, dass bei Verstößen gegen eine Anzeigepflicht Maßnahmen im Sinne der hier in Rede stehenden Untersagung nicht in Betracht kommen.
26Vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 14 Rn. 98; Dieckmann/Ingerowski, Rechtsfragen der Anzeige bestehender gewerblicher Sammlungen nach § 72 Abs. 2 KrWG, AbfallR 2013, 12 (17), m. w. N.
27Dies führt dazu, dass im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der auf § 62 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht ausgegangen werden kann.
28Andererseits kann die Sammlungsuntersagung aber auch nicht als offensichtlich rechtswidrig angesehen werden. Das folgt für die Frage, ob § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung wegen des Fehlens oder der (wesentlichen) Unvollständigkeit einer Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG in Betracht kommt, schon aus dem Vorstehenden. Jedenfalls bei der in diesem Verfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung kann auch nicht (eindeutig) festgestellt werden, dass sich im Fall einer fehlenden oder in wesentlichen Punkten unvollständigen Sammlungsanzeige eine auf § 62 KrWG gestützte Untersagungsverfügung jedenfalls als unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft erweisen muss.
29Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ergibt sich weiterhin nicht daraus, dass die Antragstellerin meint, bei § 18 Abs. 1 KrWG handele es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift und alleine eine fehlende Sammlungsanzeige könne keine Untersagung rechtfertigen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht nicht nur auf die fehlende Anzeige abgestellt, sondern zudem zutreffend darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin auch nachträglich ihrer Anzeigepflicht trotz entsprechender Anhörung durch die Antragsgegnerin nicht nachgekommen ist und ohne Anzeige die materiellen Rechtmäßigkeitsanforderungen hinsichtlich der Sammlung nicht überprüft werden können. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht weiter auseinander. Zum anderen spricht der Umstand, dass - wie es bereits das Verwaltungsgericht angemerkt hat - mit einer Sammlungsanzeige ein materiell-rechtliches "Prüfprogramm" der Behörde eröffnet werden soll,
30vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, a. a. O.,
31dagegen, § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen.
32Vgl. auch Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen gemäß § 18 KrWG, AbfallR 2012, 231 (237).
33Der weiteren Auffassung der Antragstellerin, eine Untersagung im Zusammenhang mit einer fehlenden Sammlungsanzeige komme angesichts der bestehenden Bußgeldvorschriften nicht in Betracht, kann ebenfalls nicht gefolgt werden, jedenfalls nicht insoweit, als damit zum Ausdruck gebracht werden soll, § 62 KrWG scheide von vornherein als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung aus. Dies kann schon aufgrund der anderen Zielrichtung des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG einerseits und der (generellen) Handlungsermächtigung des § 62 KrWG andererseits nicht angenommen werden.
34Die danach anzustellende, von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus.
35Zu ihren Gunsten ist zwar zu berücksichtigen, dass dann, wenn die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit (jedenfalls vorübergehend) ein Sammeln verwehrt wird, auf ihrer Seite vom Grundsatz her eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung eintritt, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit dürfte in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG fallen.
36Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 122/13 -, juris.
37Andererseits ist aber auch zu berücksichtigen, dass sich die Antragstellerin bei einer Betätigung im Rahmen ihrer Grundrechte an die ansonsten geltenden Gesetze zu halten hat und dies hier unabhängig davon, ob und gegebenenfalls auf welcher Grundlage eine Sammlungsuntersagung verfügt werden kann, nicht der Fall ist, weil sie die nach der vorstehenden Ausführungen erforderliche Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, gegebenenfalls in Verbindung mit § 72 Abs. 2 KrWG, nicht erstattet hat. Mit Blick darauf sind hier auf jeden Fall auch öffentliche Interessen betroffen oder beeinträchtigt. Diese können nicht mit dem Argument als wenig(er) gewichtig angesehen oder abgetan werden, bei § 18 Abs. 1 und 2 KrWG handele es sich lediglich um eine bloße Ordnungsvorschrift. Vielmehr dient die Sammlungsanzeige- wie ausgeführt - dazu, der Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die gesetzlich normierten Anforderungen an eine gewerbliche Sammlung erfüllt sind. Davon, dass eine solche Prüfung hier offensichtlich entbehrlich ist, kann nicht ausgegangen werden. Selbst wenn man unterstellt, dass die Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG zu vernachlässigen ist, weil die Antragsgegnerin in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Antragstellerin keine getrennte Sammlung von Alttextilien und -schuhen betreibt, verbleibt die Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG, die mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin (vgl. insoweit § 18 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 KrWG) nicht vorgenommen werden kann. Im Übrigen kann diese Prüfung nicht mit dem Argument als entbehrlich angesehen werden, dass es für Alttextilien einen Markt gebe, sich damit (derzeit hohe) Erlöse erzielen ließen und schon deshalb von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden könne. Dabei bleibt unberücksichtigt, dass dies nicht auf sämtliche im Wege einer öffentlichen Containersammlung erfassten Gegenstände zutrifft, weil es einen gewissen Anteil sog. "Fehlwürfe" gibt, hinsichtlich derer eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ebenfalls gewährleistet sein muss. Entsprechendes gilt für nicht wiederverwendbare, d. h. nicht wieder oder weiter tragbare Bekleidung und Schuhe sowie sonstige Alttextilien.
38Mit Blick darauf kann ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin, ihre Sammlung (vorübergehend) fortzusetzen, auch in Ansehung ihrer vom Grundsatz her grundrechtlich geschützten Betätigung nicht angenommen werden. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die tatsächlichen Folgen einer hier anzunehmenden vorübergehenden Sammlungsunterbrechung sich in Grenzen halten dürften. Ausgehend davon, dass sich die Antragstellerin ordnungsgemäß die Verfügungsbefugnis hinsichtlich der für die Aufstellung ihrer Sammelcontainer genutzten Flächen gesichert hat, dürften ihr keine Standorte für den Fall verloren gehen, dass sie ihre Container (unterstellt) vorübergehend von den Flächen entfernen muss. Dementsprechend besteht die tatsächliche Beeinträchtigung in (vorübergehenden) Einnahmeverlusten, zu deren Höhe die Antragstellerin jedoch nichts Konkretes vorgetragen hat.
39Unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung oder Belastung der Antragstellerin ist ferner zu berücksichtigen, dass die Angelegenheit für sie im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage bis zur Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht "erledigt" wäre. Angesichts der durch § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorgeschriebenen oder veranlassten Prüfung wäre die Antragsgegnerin unabhängig von der noch ausstehenden Hauptsacheentscheidung hinsichtlich der Untersagungsverfügung gehalten, sich die für die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlichen Angaben auf einem anderen als dem an sich gesetzlich vorgesehenen Weg - das ist die vom Sammler zu erstattende Anzeige - zu verschaffen, indem sie gegen die ohne Anzeige sammelnde Antragstellerin durch die Festsetzung eines Bußgelds (vgl. § 69 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 KrWG) Druck ausübt und/oder sie mittels auf § 62 KrWG gestützter, gegebenenfalls zwangsgeldbewehrter Ordnungsverfügung zur Erstattung der Anzeige auffordert. Dies bedeutete zum einen einen erheblichen Verwaltungsaufwand und führte zum anderen jedenfalls im Fall der Verhängung eines Bußgelds ebenfalls zu einer finanziellen Belastung der Antragstellerin.
40Zu deren Lasten kommt ferner die bereits vom Verwaltungsgericht betonte Nachahmungsgefahr zum Tragen. Zwar weist die Antragstellerin diesbezüglich zutreffend darauf hin, dass unmittelbar von den von ihr aufgestellten Sammelcontainern keine Nachahmungsgefahr ausgeht, weil ihnen nicht anzusehen ist, ob eine Anzeige erstattet wurde oder nicht. Eine Nachahmungsgefahr leitet sich jedoch daraus ab, dass im (unterstellten) Fall des Bekanntwerdens der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dies in Sammlerkreisen als Signal dahingehend verstanden werden könnte, eine Sammlung könne auch ohne Anzeige begonnen und trotz fehlender Anzeige weitergeführt werden, weil eine Untersagung oder Einstellung der Sammlung nicht zu befürchten sei.
41Unter Abwägung aller Gesichtspunkte ist es, wie es bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, daher eher der Antragstellerin zuzumuten, ihre Sammlung vorübergehend zu unterbrechen, als der Antragsgegnerin, weiterhin (vorübergehend) auf die vorgeschriebene Prüfung jedenfalls gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG verzichten zu müssen. Dies gilt umso mehr, als es die Antragstellerin selbst in der Hand hat, der Untersagungsverfügung durch Erstattung der erforderlichen Anzeige die Grundlage zu entziehen. Größerer Aufwand ist damit nicht verbunden, weil § 18 Abs. 2 KrWG zwar Angaben und Darlegungen verlangt, Nachweise dagegen nicht gefordert werden.
42Erfolg hat die Beschwerde dagegen im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung unter III. des angefochtenen Bescheids, weil sich die Androhung als offensichtlich rechtswidrig, nämlich unverhältnismäßig erweist. Dies ergibt sich daraus, dass das angedrohte Zwangsgeld von 2.500,00 €, wie ausdrücklich in dem angefochtenen Bescheid angeordnet, für jeden Tag der Zuwiderhandlung gilt und darüber hinaus, da sich die Androhung ebenfalls ausdrücklich auch auf die nicht vollständige Befolgung der Untersagung unter I. des Bescheids bezieht, in voller Höhe selbst dann "fällig" wird, wenn die Antragstellerin auch nur mit einem Container weitersammelt. Mit Blick auf diese Fallkonstellation erweist sich die Androhung auch oder gerade unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen des Betroffenen an der Nichtbefolgung der Untersagungsverfügung (vgl. § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW) als unangemessen. Denn ein Zwangsgeld von 2.500,00 € pro Tag bei einem Sammelcontainer liegt offensichtlich so weit von dem Umsatz entfernt, der mit einem einzelnen Sammelcontainer täglich erzielt werden kann, dass hier eine Unverhältnismäßigkeit auf der Hand liegt.
43Vgl. in diesem Sinn auch schon VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 26. Juni 2013 - 9 L 337/13 -.
44Dass die Antragsgegnerin möglicherweise hinsichtlich der zuvor behandelten Fallkonstellation keine (besondere) Regelungsintention hatte, ist unerheblich, weil eine Verhältnismäßigkeit der Androhung nur dann angenommen werden kann, wenn sie sich in jedem (einzelnen) in Betracht kommenden Anwendungsfall als angemessen erweist, was hier - wie zuvor dargestellt - nicht der Fall ist, wenn die Antragstellerin gegebenenfalls - entgegen der Untersagungsverfügung - lediglich mit einem Container weitersammelt. Angesichts dieser wirtschaftlichen Gegebenheiten kann eine Verhältnismäßigkeit nicht allein deshalb angenommen werden, weil das pro Tag angedrohte Zwangsgeld am unteren Rand der in § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW genannten Spanne liegt. Der von der Antragsgegnerin gegebenenfalls anzustellende Ermittlungsaufwand zur Feststellung möglicher Zuwiderhandlungen gegen die Untersagungsverfügung dürfte mit Blick auf § 58 Abs. 1 und 2, § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW bereits vom Ansatz her kein tauglicher Gesichtspunkt zur Bemessung der Höhe des Zwangsgeldes darstellen und vermag dementsprechend ebenfalls nicht die Annahme der Verhältnismäßigkeit zu begründen.
45Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
46Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin zu schätzen, was angesichts der Mitteilung der Antragstellerin, dass im Gebiet der Antragsgegnerin 26 Sammelcontainer stehen, auch sachgerecht möglich ist. Ausgehend von einer jährlichen Sammelmenge pro Container von 10 t und einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,
47siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,
48sowie einer - ebenfalls geschätzten - Gewinnmarge von 50 % ergibt sich ein Jahresgewinn von 52.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs außer Betracht. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.
(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.
(2) Eine Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
(3) Der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen,
- 1.
die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder - 2.
deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt.
(4) Der Besitzer muss sich Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
(5) Gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind die Abfälle, die durch Rechtsverordnung nach § 48 Satz 2 oder auf Grund einer solchen Rechtsverordnung bestimmt worden sind. Nicht gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind alle übrigen Abfälle.
(5a) Siedlungsabfälle im Sinne von § 14 Absatz 1, § 15 Absatz 4, § 30 Absatz 6 Nummer 9 Buchstabe b sind gemischt und getrennt gesammelte Abfälle
- 1.
aus privaten Haushaltungen, insbesondere Papier und Pappe, Glas, Metall, Kunststoff, Bioabfälle, Holz, Textilien, Verpackungen, Elektro- und Elektronik-Altgeräte, Altbatterien und Altakkumulatoren sowie Sperrmüll, einschließlich Matratzen und Möbel, und - 2.
aus anderen Herkunftsbereichen, wenn diese Abfälle auf Grund ihrer Beschaffenheit und Zusammensetzung mit Abfällen aus privaten Haushaltungen vergleichbar sind.
- a)
Abfälle aus Produktion, - b)
Abfälle aus Landwirtschaft, - c)
Abfälle aus Forstwirtschaft, - d)
Abfälle aus Fischerei, - e)
Abfälle aus Abwasseranlagen, - f)
Bau- und Abbruchabfälle und - g)
Altfahrzeuge.
(6) Inertabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind mineralische Abfälle,
- 1.
die keinen wesentlichen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen unterliegen, - 2.
die sich nicht auflösen, nicht brennen und nicht in anderer Weise physikalisch oder chemisch reagieren, - 3.
die sich nicht biologisch abbauen und - 4.
die andere Materialien, mit denen sie in Kontakt kommen, nicht in einer Weise beeinträchtigen, die zu nachteiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führen könnte.
(6a) Bau- und Abbruchabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind Abfälle, die durch Bau- und Abbruchtätigkeiten entstehen.
(7) Bioabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende
- 1.
Garten- und Parkabfälle, - 2.
Landschaftspflegeabfälle, - 3.
Nahrungsmittel- und Küchenabfälle aus privaten Haushaltungen, aus dem Gaststätten-, Kantinen- und Cateringgewerbe, aus Büros und aus dem Groß- und Einzelhandel sowie mit den genannten Abfällen vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben und - 4.
Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den in den Nummern 1 bis 3 genannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind.
(7a) Lebensmittelabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Lebensmittel gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/228 (ABl. L 35 vom 10.2.2017, S. 10) geändert worden ist, die zu Abfall geworden sind.
(7b) Rezyklate im Sinne dieses Gesetzes sind sekundäre Rohstoffe, die durch die Verwertung von Abfällen gewonnen worden sind oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind.
(8) Erzeuger von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person,
- 1.
durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger) oder - 2.
die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vornimmt, die eine Veränderung der Beschaffenheit oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger).
(9) Besitzer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat.
(10) Sammler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt.
(11) Beförderer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Beförderung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle befördert.
(12) Händler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Handeln mit Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen in eigener Verantwortung Abfälle erwirbt und weiterveräußert; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(13) Makler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Makeln von Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen für die Bewirtschaftung von Abfällen für Dritte sorgt; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(14) Abfallbewirtschaftung im Sinne dieses Gesetzes ist die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Beförderung sowie die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen; die beiden letztgenannten Verfahren schließen die Sortierung der Abfälle ein. Zur Abfallbewirtschaftung zählen auch die Überwachung der Tätigkeiten und Verfahren im Sinne des Satzes 1, die Nachsorge von Beseitigungsanlagen und die Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern durchgeführt werden.
(15) Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage.
(16) Getrennte Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen.
(17) Eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die durch eine nach § 5 Absatz 1 Nummer 9 des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22. Juni 2011 (BGBl. I S. 1126) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung steuerbefreite Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse getragen wird und der Beschaffung von Mitteln zur Verwirklichung ihrer gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecke im Sinne der §§ 52 bis 54 der Abgabenordnung dient. Um eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen handelt es sich auch dann, wenn die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse nach Satz 1 einen gewerblichen Sammler mit der Sammlung beauftragt und dieser den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse auskehrt.
(18) Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen.
(19) Kreislaufwirtschaft im Sinne dieses Gesetzes sind die Vermeidung und Verwertung von Abfällen.
(20) Vermeidung im Sinne dieses Gesetzes ist jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern. Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
(21) Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile, die keine Abfälle sind, wieder für denselben Zweck verwendet werden, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(22) Abfallentsorgung im Sinne dieses Gesetzes sind Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung.
(23) Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Anlage 2 enthält eine nicht abschließende Liste von Verwertungsverfahren.
(23a) Stoffliche Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren mit Ausnahme der energetischen Verwertung und der Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung bestimmt sind. Zur stofflichen Verwertung zählen insbesondere die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die Verfüllung.
(24) Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wieder für denselben Zweck verwendet werden können, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(25) Recycling im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, durch das Abfälle zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufbereitet werden; es schließt die Aufbereitung organischer Materialien ein, nicht aber die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind.
(25a) Verfüllung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, bei dem geeignete nicht gefährliche Abfälle zur Rekultivierung von Abgrabungen oder zu bautechnischen Zwecken bei der Landschaftsgestaltung verwendet werden. Abfälle im Sinne des Satzes 1 sind solche, die Materialien ersetzen, die keine Abfälle sind, die für die vorstehend genannten Zwecke geeignet sind und auf die für die Erfüllung dieser Zwecke unbedingt erforderlichen Mengen beschränkt werden.
(26) Beseitigung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, das keine Verwertung ist, auch wenn das Verfahren zur Nebenfolge hat, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden. Anlage 1 enthält eine nicht abschließende Liste von Beseitigungsverfahren.
(27) Deponien im Sinne dieses Gesetzes sind Beseitigungsanlagen zur Ablagerung von Abfällen oberhalb der Erdoberfläche (oberirdische Deponien) oder unterhalb der Erdoberfläche (Untertagedeponien). Zu den Deponien zählen auch betriebsinterne Abfallbeseitigungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen, in denen ein Erzeuger von Abfällen die Abfallbeseitigung am Erzeugungsort vornimmt.
(28) Stand der Technik im Sinne dieses Gesetzes ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere die in Anlage 3 aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
Die zur Verwertung und Beseitigung Verpflichteten können Dritte mit der Erfüllung ihrer Pflichten beauftragen. Ihre Verantwortlichkeit für die Erfüllung der Pflichten bleibt hiervon unberührt und so lange bestehen, bis die Entsorgung endgültig und ordnungsgemäß abgeschlossen ist. Die beauftragten Dritten müssen über die erforderliche Zuverlässigkeit verfügen.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
Tenor
Das angegriffene Urteil wird teilweise geändert.
Die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 wird mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand
2Die Beteiligten streiten - soweit im gegenwärtigen Verfahrensstadium noch von Interesse - um die vom Beklagten gegenüber der Klägerin verfügte Untersagung der Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der kreisangehörigen Stadt O. - Altpapier hier und im Folgenden verstanden als aus privaten Haushaltungen einzusammelnde(s) Papier, Pappe und Kartonagen (PPK), auch soweit es sich um Verkaufsverpackungen handelt.
3Der Beklagte ist unter anderem der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für den Rhein-Kreis O. , dem acht Kommunen angehören. Diese haben ebenfalls als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den vom Beklagten oder in dessen Auftrag betriebenen Entsorgungsanlagen oder Umschlagstationen zu befördern. Jedenfalls seit 1997 bedient sich der Beklagte zur Erfüllung seiner Aufgaben als Entsorgungsträger eines in privatrechtlicher Form organisierten Unternehmens, derzeit der Entsorgungsgesellschaft O1. H. (im Folgenden: EGN), eines Tochterunternehmens der SWK Stadtwerke L. AG, mit der ein bis Ende 2016 laufender Entsorgungsvertrag besteht. Der Vertrag, der zunächst auch die Altpapierentsorgung (Verwertung) aus den kreisangehörigen Kommunen E. , H1. , K. und S. umfasste, sieht einen vom Beklagten zu zahlenden jährlichen pauschalen Preis pro Tonne von der EGN entsorgten Abfalls vor, d. h. eine Differenzierung nach Abfallarten findet nicht statt. Der allgemeine Entsorgungspreis stieg von knapp unter 100 € im Jahr 1997 auf über 130 € ab dem Jahr 2007. Soweit kreisangehörige Kommunen dem Beklagten getrennt gesammeltes Altpapier zur Entsorgung (Verwertung) überließen, erhob der Beklagte hierfür aufgrund von "Quersubventionierungen" etwa in den Jahren 2008 und 2009 eine Gebühr von 25,66 € pro Tonne von den Kommunen.
4Der Entsorgungsvertrag zwischen dem Beklagten und der EGN wurde in der Vergangenheit mehrfach geändert. Ein Änderungsgrund war etwa, dass weitere kreisangehörige Kommunen (N. und O. ) im Zeitraum vor 2008 dazu übergegangen waren, ihr getrennt gesammeltes Altpapier dem Beklagten zu überlassen, was für die EGN größere Entsorgungsmengen bedeutete, nachdem die Kommunen es zunächst - vom Beklagten geduldet - selbst verwertet hatten. Als im Jahr 2008 und danach vier kreisangehörige Kommunen (K. , O. , S. und - teilweise - N. ) aufgrund des stark gestiegenen Preises für Altpapier dieses im Ergebnis nicht mehr dem Beklagten überließen und diese Mengen dementsprechend auch nicht mehr der EGN zur Verfügung standen, forderte diese vom Beklagten eine weitere Anpassung des Entsorgungsvertrags in Gestalt einer Erhöhung des pauschalen Entsorgungspreises. Der sich daraus ergebende Streit wurde Anfang 2010 dahingehend beigelegt, dass entgegen der Forderung der EGN der Entsorgungspreis ab 1. Januar 2009 nicht erhöht wird, der Beklagte jedoch in den Jahren 2011 bis 2016 Ausgleichszahlungen erbringt. Zugleich wurde vereinbart, dass Altpapier aus den Kommunen K. , O. und S. nicht mehr Gegenstand des Entsorgungsvertrags ist. Damit bezog sich der Entsorgungsvertrag, was Altpapier anbelangt, nur noch auf die Mengen aus den Kommunen H1. , E. und N. . Mit einer weiteren Anpassung des Entsorgungsvertrags wurde die Verwertung von Altpapier ab dem 1. Januar 2012 vollständig aus dem Vertrag ausgeklammert. Auch dafür hat der Beklagte Ausgleichszahlungen an die EGN zu leisten.
5Bereits im September 2010 hatte der Beklagte die Verwertung von Altpapier aus den Kommunen K. , L1. , L2. , O. und S. europaweit ausgeschrieben. Die Ausschreibung gab die Möglichkeit, die Angebote nach Mengenklassen zu staffeln, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass ungewiss war, ob aus einigen der Kommunen überhaupt Altpapier zur Verwertung überlassen würde. Die eingegangenen Angebote sahen im Mittel eine Mindestvergütung für den Beklagten pro Tonne Altpapier von 70,25 € vor, der Mittelwert der angebotenen Vergütungen lag bei 113,59 €. Den Zuschlag erhielt im Dezember 2010 die X. Wertstoffkontor H. (im Folgenden: X. ), mit der der Beklagte einen entsprechenden Vertrag schloss. Die Verwertung des Altpapiers aus den Kommunen E. , H1. und N. schrieb der Beklagte Ende 2011 aus. Den Zuschlag erhielt die EGN. Jedenfalls seit dem Jahr 2012 gibt der Beklagte die Überschüsse aus der Altpapierverwertung an die Kommunen weiter, die ihm Altpapier zur Verwertung überlassen.
6Die Klägerin steht im Eigentum der Stadt O. , welche 51 Prozent der Anteile an der Klägerin direkt und 49 Prozent über ihre 100 prozentige Tochter, die Stadtwerke O. H. , hält. Sie übernahm aufgrund eines Vertrages mit der Stadt O. aus Februar 1996 die Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der Stadt O. . Nach dem Vertrag erhielt die Klägerin von der Stadt O. sowohl für die Sammlung als auch für die Aufbereitung und Sortierung des Altpapiers eine Vergütung. Die Vermarktung der aufbereiteten Stoffe hatte die Klägerin auf eigenen Verantwortung und Rechnung vorzunehmen. Ferner beauftragte die Stadt O. die Klägerin mit Geschäftsbesorgungsvertrag aus Juni 2000 mit den hoheitlichen Aufgaben der Stadt im Bereich der Abfallbeseitigung sowie mit Leistungen im Bereich Abfallsammlung und -beförderung, nicht jedoch in Bezug auf Altpapier.
7Aufgrund des erstgenannten Vertrags sammelte die Klägerin Altpapier aus privaten Haushalten im Stadtgebiet von O. in Bündeln und mittels Containern, wobei sie allerdings ganz überwiegend nicht selbst tätig wurde, sondern ihrerseits die EGN beauftragte, die sich wiederum teilweise eines Subunternehmens bediente. Das gesammelte Altpapier aus O. wurde seit 2003 zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O. -H2. transportiert und dort dem Beklagten bzw. der dort tätigen EGN zur Verwertung überlassen. Ab Mai 2008 sammelte die Klägerin - wiederum über die EGN - Altpapier zudem mittels "blauer Tonnen", nachdem zuvor ein anderes Unternehmen bei der Stadt O. angezeigt hatte, Altpapier aus privaten Haushaltungen mittels Altpapiertonnen sammeln zu wollen.
8Mit Schreiben vom 15. September 2008 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, ab sofort im Stadtgebiet O. flächendeckend Papier, Pappe und Kartonagen im Wege einer gewerblichen Sammlung erfassen zu wollen, und zwar mittels Altpapiertonnen, Altpapiercontainern und Bündelsammlungen. Zugleich kündigte sie Nachweise über die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung an. Im Zusammenhang damit wurde die Überlassung von Altpapier an den Beklagten eingestellt. Ab dem 1. November 2008 überließ die Klägerin das gesammelte Altpapier der EGN zur Verwertung, nachdem sie mit dieser einen eigenen Vertrag geschlossen hatte. Der Beklagte duldete diese Praxis zunächst. Im Dezember 2010 stellten die Klägerin und die Stadt O. den Vertrag aus Februar 1996 betreffend unter anderem die Sammlung des Altpapiers in O. vorübergehend ruhend.
9Die EGN war im Übrigen jedenfalls bis Ende 2011 unter anderem aufgrund eines (mehrfach verlängerten und verlängerbaren) Vertrages mit der Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland H. (im Folgenden: DSD) verpflichtet, die im Gebiet der Stadt O. anfallenden PPK-Verkaufsverpackungen, die im Zuge der von der Klägerin betriebenen Altpapiersammlung miterfasst werden, zu entsorgen. Die EGN erhält hierfür von der DSD eine monatliche Vergütung. Im Gegenzug hat die EGN die DSD an den Verwertungserlösen der Verkaufsverpackungen zu beteiligen.
10Aus Gebührenbedarfsermittlungen der Stadt O. ergibt sich, dass diese für die Jahre 2008 und 2009 sowohl für den Transport als auch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz brachte (499.500 € für 2008, 565.000 € für 2009). Für das Jahr 2010 veranschlagte sie nur noch 320.000 € für den Transport mit dem Hinweis, dass Entsorgungskosten nicht mehr anfielen, weil die Verwertung seit dem 1. November 2008 über die Klägerin erfolge. Für das Jahr 2011 wurden weder für den Transport noch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz gebracht mit der Begründung, dass die Klägerin das Altpapier gewerblich sammle.
11Im März 2010 hörte der Beklagte in seiner Funktion als untere Umweltschutzbehörde die Klägerin zu einer Untersagung der Sammlung von Altpapier in O. an, was er damit begründete, dass die Sammlung der Klägerin nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C16.08 -) keine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstelle. Etwa zeitgleich hörte er auch die (nicht kommunalen) Träger von Altpapiersammlungen in anderen Kommunen hinsichtlich einer Untersagung an, um sämtliches im Kreisgebiet gesammeltes Altpapier selbst - mittels der oder über die zuvor erwähnten Ausschreibungsverfahren - verwerten zu können. Aufgrund der Anhörung kam es mit einem anderen Unternehmen, das in einer anderen kreisangehörigen Kommune Altpapier sammelte, zu Gesprächen, in denen der Beklagte anbot, von der angekündigten Untersagung Abstand zu nehmen, wenn er von dem Unternehmen an den Verwertungserlösen für das Altpapier beteiligt wird. Eine entsprechende Einigung kam nicht zustande.
12Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010, zugestellt am 20. Juli 2010, ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin unter anderem an, ab dem 1. Januar 2011 die eigenverantwortliche Sammlung und Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten auf dem Gebiet der Stadt O. zu unterlassen (Buchstabe a Nr. 1). Zur Begründung führte der Beklagten im Wesentlichen aus: Die Ordnungsverfügung diene der Durchsetzung der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Bei der von der Klägerin seit September 2008 durchgeführten Sammlung handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Auch sonst liege keine Ausnahme von der Überlassungspflicht vor.
13Am 19. August 2010 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Sammlungsuntersagung sei schon deshalb rechtswidrig, weil sie (die Klägerin) entgegen der Annahme in der Ordnungsverfügung nicht eigenverantwortlich sammle. Vielmehr sei sie aufgrund des bestehenden Geschäftsbesorgungsvertrages mit der Stadt O. sowie der Abfallentsorgungssatzung der Stadt O. als beauftragte Dritte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG für die Stadt O. tätig. Soweit ihre Sammlung nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien keine gewerbliche sei, lasse sich daraus allenfalls ableiten, dass § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht einschlägig sei. Dies rechtfertige aber nicht den Schluss, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG vorliege, eben weil sie Drittbeauftragte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sei. Liege dagegen eine gewerbliche Sammlung vor, verstoße die Verbotsverfügung gegen § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Überwiegende öffentliche Interessen stünden der Sammlung nicht entgegen. Anhaltspunkte für relevante Gebührenauswirkungen lägen ebenso wenig vor wie für eine Gefährdung der Entsorgungssicherheit. Die Untersagungsverfügung sei auch ermessensfehlerhaft, weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt zuvor nicht aufgeklärt worden sei.
14Die Klägerin hat beantragt,
15die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 aufzuheben.
16Der Beklagte hat beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Zur Begründung seines Antrags hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Bei der Sammlung der Klägerin handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche. Unabhängig davon erfolge die Sammlung nicht ordnungsgemäß, weil sie nicht in Übereinstimmung mit anderen Rechtsvorschriften durchgeführt werde. Die Beauftragung der Klägerin mit Entsorgungsdienstleistungen durch die Stadt O. im Wege der inhouse-Vergabe sei vergaberechtlich unzulässig, weil die Klägerin bei einer solchen Vergabe nur begrenzt außerhalb des Auftragsverhältnisses tätig werden dürfe und die insoweit zu beachtende Grenze mit der durchgeführten Altpapiersammlung und -verwertung überschritten werde. Die Sammlung verstoße ferner gegen Wettbewerbsrecht, weil die Stadt O. in Zusammenarbeit mit der Klägerin andere Marktteilnehmer behindere. Weiterhin liege ein Verstoß gegen das Kommunalabgabenrecht vor, weil danach die von der Stadt O. übernommenen Sammlungs- und Transportkosten nicht im Abfallgebührenhaushalt hätten in Ansatz gebracht werden dürfen. Im Übrigen stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Es bestehe die Gefahr, dass Vergabeverfahren erheblich erschwert und gegebenenfalls unterlaufen würden. Dies gelte schon deshalb, weil eine zuverlässige Prognose der zu entsorgenden Altpapiermengen nicht möglich sei. Auch sei die Entsorgungssicherheit gefährdet, wenn die öffentliche Altpapierentsorgung im Kreis vollständig von gewerblichen Sammlungen verdrängt werde. Im Fall der Einstellung der gewerblichen Sammlungen sei die öffentlich-rechtliche Entsorgung nicht möglich, zumindest nicht kurzfristig, weil die Entsorgungspflichten europaweit ausgeschrieben werden müssten. Öffentliche Interessen seien auch insoweit beeinträchtigt, als durch die Sammlung der Klägerin auch Verkaufspackungen erfasst und diese damit den Systembetreibern nach der Verpackungsverordnung entzogen würden. Schließlich verhindere die Sammlung der Klägerin niedrigere Abfallgebühren.
19Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage, soweit sie gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung gerichtet ist, im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass die Verfügung der Durchsetzung der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG diene; eine Ausnahme von der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG liege nicht vor, weil es jedenfalls nicht erkennbar sei, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche handele.
20Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Da es sich bei der streitgegenständlichen Unterlassungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handele, sei ihre Rechtmäßigkeit anhand des am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen. Danach erweise sie sich in mehrfacher Hinsicht als rechtswidrig. Soweit der Beklagte die Sammlung untersagt habe, weil es sich nicht um eine gewerbliche handele, sei dem durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Auch darüber hinaus seien die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen gewerbliche Sammlungen zulässig seien, durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz grundlegend geändert worden. Hinsichtlich der in § 17 Abs. 2 und 3 KrWG normierten Zulässigkeitsvoraussetzungen verfüge sie (die Klägerin) nicht über die erforderlichen Kenntnisse, um deren (Nicht-)Vorliegen beurteilen zu können. Der Beklagte habe sich diesbezüglich nicht geäußert, obwohl er verpflichtet sei, seine Unterlassungsverfügung anhand der aktuellen Sach- und Rechtslage zu überprüfen. Hierauf käme es nicht an, wenn eine andere Entscheidung nicht getroffen werden könnte. Von einer Alternativlosigkeit der Untersagungsverfügung könne jedoch keine Rede sein. Die Unterlassungsverfügung sei auch durch das mit § 18 KrWG eingeführte Anzeigeverfahren obsolet geworden. Schließlich sei die Unterlassungsverfügung ermessensfehlerhaft. Die angestellten Ermessenserwägungen gingen nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ins Leere. Soweit im Rahmen der Ermessensentscheidung auf die Aspekte der Gefährdung der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung und des öffentlichen Interesses an niedrigen Abfallgebühren abgestellt worden sei, griffen diese nicht. Mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien nicht dargelegt worden. Anhaltspunkte für eine wesentliche Senkung der Abfallgebühren seien ebenfalls nicht dargetan worden. Weil der Beklagte seine Ermessenserwägungen nicht an die neue Rechtslage angepasst habe, sei die Untersagungsverfügung wegen eines Begründungsdefizits auch formell rechtswidrig. Schließlich sei der Beklagte für die Untersagungsverfügung nicht zuständig gewesen.
21Die Klägerin beantragt,
22das angegriffene Urteil teilweise zu ändern und die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufzuheben.
23Der Beklagte beantragt,
24die Berufung zurückzuweisen.
25Er macht im Wesentlichen geltend: Auch auf der Grundlage des Kreislaufwirtschaftsgesetzes handele es sich bei der Sammlung der Klägerin mangels Erkennbarkeit nicht um eine gewerbliche. Nehme man dagegen eine gewerbliche Sammlung an, sei diese wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen rechtswidrig. Die Stadt O. habe die öffentlich-rechtliche Altpapiersammlung eingestellt. Ohne Änderung des Sammlungssystems sammle die Klägerin nunmehr nicht mehr als beauftragte Dritte der Stadt O. , sondern gewerblich. Ein solches Vorgehen sei mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht vereinbar, weil die Stadt O. ihre Pflicht aus § 20 Abs. 1 KrWG zur Einsammlung von Altpapier aus privaten Haushalten nicht mehr wahrnehme, ohne dass ein dafür vorgeschriebenes Verfahren nach § 20 Abs. 2 KrWG durchgeführt worden sei. Außerdem widerspreche die Vorgehensweise der Stadt O. den Grundsätzen der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb. Durch ihre Absprachen mit der Klägerin habe die Stadt dieser faktisch das gesamte Entsorgungsgebiet der Stadt O. im Sinne einer Monopolstellung überlassen. Zudem habe die Stadt konkurrierende gewerbliche Sammlungen behindert. Weiterhin sei er, der Beklagte, in seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt. Da er selbst eine hochwertige Verwertung von Altpapier durchführe, gingen ihm hinsichtlich der von der Klägerin erfassten Altpapiermengen Erlöse verloren, die nicht zur Reduzierung der Abfallgebühren eingesetzt werden könnten. Im Übrigen könne er entgegen seiner gesetzlichen Verpflichtung das Altpapier aus O. nicht den von ihm vorgehaltenen hochwertigen Verwertungsstrukturen zuführen. Weiterhin stünden der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen auch deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit eines nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems (nach der Verpackungsverordnung) gefährdet werde. Die Klägerin lasse auch Verkaufsverpackungen sammeln und verwerten, ohne eine Vereinbarung mit der Systembetreiberin gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV geschlossen zu haben. Sie gebe an diese keine Verkaufsverpackungen ab und vereinnahme sämtliche Verwertungserlöse. Damit sei ihre Sammlung der Grund dafür, dass aus O. keine Verkaufsverpackungen im Auftrag der Systembetreiber gemäß der Verpackungsverordnung tatsächlich haushaltsnah erfasst und anschließend verwertet würden. Die Einführung eines Anzeigeverfahren durch § 18 KrWG führe ferner nicht dazu, dass zuvor verfügte repressive hoheitliche Maßnahmen keinen Bestand mehr hätten. Die in der Ordnungsverfügung angestellten Ermessenserwägungen seien auch nach der neuen Rechtslage nicht zu beanstanden.
26Mit Schreiben vom 24. August 2012 zeigte die Klägerin dem Beklagten eine bestehende gewerbliche Altpapiersammlung im Gebiet der Stadt O. an.
27Ein Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat Erfolg gehabt (Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 21. Dezember 2010 - 17 L 1791/10 - sowie des Senats vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 - und vom 15. Juni 2012 - 20 B 415/12 -).
28Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zu diesem und den Verfahren 20 B 47/11, 20 A 3043/11 und 20 A 3044/11 sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und sonstigen überreichten Unterlagen Bezug genommen.
29Entscheidungsgründe
30Die Berufung hat Erfolg.
31Die gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 gerichtete Anfechtungsklage ist begründet.
32Die Untersagungsverfügung ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
33Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden, am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen.
34Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 - 4 K 1905/10 -, juris, jeweils m. w. N.
35Da sich die Untersagungsverfügung auf dieser Grundlage als rechtswidrig erweist, hat die Klage, die darauf gerichtet ist, die Aufhebung der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Zukunft zu erreichen, in vollem Umfang Erfolg. Soweit die Klägerin auch zur Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf der Grundlage des vormals geltenden Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vorgetragen hat, kommt es auf diese Ausführungen in Ansehung des gestellten Antrags nicht an, nachdem sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, dass ihr Begehren - unabhängig von einem insoweit bestehenden Rechtsschutzbedürfnis - nicht auch darauf gerichtet ist, eine Aufhebung der Untersagungsverfügung für einen zurückliegenden Zeitraum zu erreichen.
36Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510.
37Daran anknüpfend liegt hier schon vom Ansatz her kein Fall vor, in dem wegen zu beurteilender unterschiedlicher Zeiträume eine teilweise Klageabweisung in Betracht kommt, weil sich die Untersagungsverfügung - unterstellt - in einem zurückliegenden Zeitraum als rechtmäßig dargestellt hat. Im Übrigen ist die Fassung des in der Berufungsinstanz gestellten Antrags (auch) dem Umstand geschuldet, dass sich mit dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 die für die Beurteilung der Untersagungsverfügung maßgebliche Rechtslage geändert hat. Unabhängig davon, wie der erstinstanzlich gestellte Antrag zu verstehen war, kann es kostenmäßig, etwa unter dem Gesichtspunkt einer verdeckten Klagerücknahme, nicht zulasten der Klägerin gehen, dass sie ihren Antrag an die geänderte Rechtslage angepasst hat.
38In der Sache bestehen bereits Bedenken, ob die Untersagungsverfügung formell rechtmäßig ist.
39Solche Bedenken bestehen allerdings nicht wegen des Fehlens einer erforderlichen Begründung (vgl. § 39 Abs. 1 VwVfG NRW). Denn die Ordnungsverfügung enthält offensichtlich eine solche. Ob diese Begründung - auch nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - die verfügte Sammlungsuntersagung trägt, ist keine Frage der formellen Rechtmäßigkeit. Im Übrigen hat der Beklagte in der Berufungsinstanz zur Rechtslage unter Geltung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes Stellung genommen, was als Nachschieben einer Begründung angesehen werden könnte.
40Bedenken sind jedoch darin begründet, dass dem Beklagten, ausgehend von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage, bei Erlass der Ordnungsverfügung die sachliche Zuständigkeit gefehlt haben und auch heute fehlen könnte.
41Vom Grundsatz her war der Beklagte bei Erlass der Ordnungsverfügung nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Auch aus § 3 ZustVU dürfte sich nichts anderes ergeben, da es hier um den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gegenüber einem Unternehmen geht, dessen Anteile nicht zu mehr als 50 % einem Kreis oder einer kreisfreien Stadt - die Stadt O. als "Eigentümerin" der Klägerin ist nicht kreisfrei - gehören, und deshalb keine Zuständigkeit der Bezirksregierung besteht.
42Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten resultieren jedoch daraus, dass er zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist.
43Diese Bedenken beruhen allerdings nicht darauf, dass die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung gegen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes verstößt. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten.
44Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 18. März 2009- 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171.
45Bedenken ergeben sich jedoch, wie den zuvor zitierten Entscheidungen andeutungsweise zu entnehmen ist, aus rechtsstaatlichen Grundsätzen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und des Neutralitätsgebots. Gerade unter dem zuletzt genannten Gesichtspunkt erscheint die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde nicht unproblematisch, weil dies die Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt. Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht (§ 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG), spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als untere Umweltschutzbehörde durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen. Diese Bedenken sind offensichtlich auch im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde.
46Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.
47Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen.
48Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).
49Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu gewährleisten haben.
50Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.
51Eine solche organisatorische Trennung dürfte hier zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung aber nicht bestanden haben. Zudem dürfte eine hinreichende organisatorische Trennung unabhängig davon, ob sie gegebenenfalls einen bei Erlass der Verfügung - unterstellt - vorliegenden Zuständigkeitsmangel heilen könnte, auch gegenwärtig nicht vorliegen. Zwar hat der Beklagte mit der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichten Organisationsverfügung vom 17. Juni 2013 auf den zuvor zitierten Erlass reagiert. Abgesehen von der Frage, ob die im Wesentlichen auf der Sachbearbeiterebene vorgenommene teilweise Trennung der Aufgabenbereiche als hinreichend anzusehen ist, wird die Organisationsverfügung jedenfalls nicht strikt umgesetzt, weil gerade derjenige Sachbearbeiter oder Produktverantwortliche, der nach der Verfügung "ab sofort" nicht mehr für Sammlungsuntersagungen nach § 18 KrWG zuständig ist, sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat umfänglich für den Beklagten in dessen Funktion als untere Umweltschutzbehörde geäußert hat.
52Die Zuständigkeitsfrage muss jedoch nicht abschließend entscheiden werden, weil die Untersagungsverfügung jedenfalls materiell rechtswidrig ist.
53Sie kann nicht auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der gegenüber § 62 KrWG hinsichtlich der Untersagung einer gemäß § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlung grundsätzlich als die speziellere Vorschrift anzusehen ist, als rechtmäßig angesehen werden.
54Gegenstand der Verfügung ist im Kern die Untersagung der Sammlung von Altpapier im Gebiet der Stadt O. . Soweit der Klägerin unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung darüber hinaus die Verwertung von Altpapier aus O. untersagt worden ist, kommt dem im Verhältnis zur Sammlungsuntersagung kein eigenständiger Regelungsgehalt zu. Mit der Untersagung auch der Verwertung hat der Beklagte ersichtlich lediglich der Tatsache Rechnung tragen wollen, dass die Klägerin bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Altpapier in O. sammelte, d. h. als Verantwortliche unter anderem von der EGN sammeln ließ, und das gesammelte Altpapier verwertete oder verwerten ließ. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin - in welcher Konstellation auch immer - Altpapier aus O. , das sie nicht sammelt, verwerten könnte, liegen nicht vor. Dementsprechend hat die untersagte Verwertung neben der untersagten Sammlung keinen eigenständigen oder weitergehenden Regelungsgehalt, weil die Verwertung durch die Klägerin gegebenenfalls bereits dadurch ausgeschlossen ist oder wird, dass ihr die Sammlung untersagt wird und sie dementsprechend nicht in den Besitz des Altpapiers gelangt.
55Die Sammlungsuntersagung kann jedoch deshalb nicht rechtmäßigerweise auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt werden, weil die dort normierten Voraussetzungen für eine Untersagung nicht vorliegen.
56Allerdings handelt es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche auch im Sinne der §§ 17, 18 KrWG, was den Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG eröffnet, der, wie die Bezugnahme auf § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG zeigt, nur für (angezeigte) gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen gilt.
57Nach den Definitionen des § 3 Abs. 15 und 18 KrWG liegt eine gewerbliche Sammlung vor.
58Gemäß § 3 Abs. 15 KrWG ist eine Sammlung im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes das Einsammeln von Abfällen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, da in O. Altpapier mittels Tonnen, Containern und in Bündeln erfasst (eingesammelt) wird. Als insoweit verantwortlicher Sammler (vgl. § 3 Abs. 10 KrWG) oder als Träger der Sammlung ist die Klägerin anzusehen, da sie, auch wenn sie nicht oder nur in geringem Umfang operativ im Sinne von selbst sammelnd tätig ist, die Sammlung über den diesbezüglich mit der EGN geschlossenen Vertrag steuert.
59Nach § 3 Abs. 18 Satz 1 KrWG ist eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Auch diese Voraussetzung liegt vor. Da die Klägerin das eingesammelte Altpapier nachfolgend eigenverantwortlich verwertet oder verwerten lässt, indem sie für die Überlassung zur Verwertung Geld erhält, ist eine Einnahmeerzielung bezweckt.
60Weitere Voraussetzungen für die Annahme einer gewerblichen Sammlung normiert das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht ausdrücklich und lassen sich ihm auch sonst nicht entnehmen.
61Der zum Sammlungsbegriff unter Geltung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vertretenen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, eine gewerbliche Sammlung müsse sich von dauerhaften und festen Entsorgungsstrukturen eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten unterscheiden,
62vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154,
63ist durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Mit Blick darauf steht der Annahme einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen, dass die Sammlung der Klägerin sich nicht von derjenigen unterscheidet, als noch ein Auftragsverhältnis mit der Stadt O. bestand, also im Ergebnis eine öffentlich-rechtliche Sammlung stattfand.
64Entgegen der Auffassung des Beklagten hängt die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Regelungszusammenhang der §§ 17, 18 KrWG ferner nicht von der ungeschriebenen Voraussetzung ab, dass für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen die Gewerblichkeit der Sammlung erkennbar sein muss. Ein solches einschränkendes Verständnis der nach ihrem Wortlaut klaren Definitionen kann auch mit Blick auf die Systematik (das Zusammenwirken) der zuvor genannten Vorschriften und deren Sinn und Zweck nicht angenommen werden.
65Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf die § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG Bezug nimmt, dient dazu, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Hinblick auf die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG umfassend normierte Überlassungspflicht Rechnung zu tragen.
66Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 f. (linke Spalte ab unten).
67Denn die Überlassungspflicht gilt grundsätzlich auch für getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen, was im Gesetzgebungsverfahren - vor allem wohl mit Blick auf die Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit gemäß Art. 35, Art. 106 Abs. 1 AEUV - zu Recht als "EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig" angesehen worden ist.
68Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (linke Spalte oben).
69Die Ausnahmeregelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - das Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen unterstellt - suspendiert dabei ebenso wie die Nr. 3 die Überlassungspflicht in zweifacher Hinsicht. Zum einen wird die Überlassungspflicht der privaten Haushaltungen selbst suspendiert, die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG ihre Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen haben, was an sich die Überlassung an einen gewerblichen Sammler ausschließt. Zum anderen wird jedoch auch die Überlassungspflicht der gewerblichen Sammler suspendiert, die nach dem Einsammeln von Abfällen aus privaten Haushaltungen ohne die Ausnahmeregelungen als Besitzer eben solcher Abfälle ebenfalls gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet wären.
70Den zuvor behandelten Vorschriften liegt offensichtlich das Verständnis eines (regelungsbedürftigen) Konkurrenzverhältnisses zwischen den mittels der Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geschützten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einerseits und gewerblichen (und gemeinnützigen) Sammlern (Sammlungen) andererseits zugrunde. So wird in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien § 17 Abs. 3 KrWG, mit dem die öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG konkretisiert werden, als "Kollisionsklausel" bezeichnet; im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist von "relevanten Konkurrenzsituationen" die Rede.
71Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, vorletzter Absatz, und rechte Spalte, ebenfalls vorletzter Absatz).
72Mit Blick darauf sind die Ausnahmeregelungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG dahingehend zu verstehen, dass es auf jeden Fall eine vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unabhängige, d. h. eigenständig und eigenverantwortlich tätige Person sein muss, die sich mittels einer (gemeinnützigen oder gewerblichen) Sammlung in den Besitz der Abfälle bringt. Dies kommt im Übrigen auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck. Diese Regelungskonzeption erscheint zwar nicht zwingend, weil die eigentliche Konkurrenzsituation erst bei der Verwertung zum Tragen kommt und die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht davon abhängt, dass der (überlassungspflichtige) Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen sich gerade durch eine Sammlung in den Besitz der Abfälle gebracht hat. Andererseits erscheint es nicht verfehlt oder willkürlich, als Voraussetzung für eine Ausnahme von der Überlassungspflicht ein bestimmtes Tätigwerden, nämlich das Einsammeln von Abfällen (vgl. § 3 Abs. 15 KrWG), zu fordern.
73Hiernach kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Begriff der gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG unter der (ungeschriebenen) einschränkenden Voraussetzung steht, dass die Gewerblichkeit für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen erkennbar ist. Denn aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her als eine Schutzvorschrift nicht zuletzt für Gewerbetreibende ausgestaltet ist, die mit - werthaltigen - Abfällen im weiteren Sinne Handel treiben und dabei in ein Konkurrenzverhältnis zu den - durch die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG "geschützten" - öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern getreten sind oder treten wollen. Angesichts dessen liefe die Voraussetzung der Erkennbarkeit der Gewerblichkeit für Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen auf einen anderen, von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht bezweckten Schutz hinaus. Stellte man auf die Erkennbarkeit der Gewerblichkeit ab, würden zwar die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in die Lage versetzt beurteilen zu können, ob sie gegebenenfalls an den "Richtigen" überlassen, d. h. entweder im Einklang mit § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (gegebenenfalls in Gestalt eines von diesem beauftragten Dritten, § 22 Satz 1 KrWG) oder an einen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG tätigen gewerblichen Sammler. Einen solchen Schutz bezweckt § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nach den vorstehenden Ausführungen jedoch nicht.
74Dem Vorliegen einer gewerblichen Sammlung der Klägerin im Sinne der §§ 17, 18 KrWG kann auch nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, sie erfolge im Auftrag (§ 22 Satz 1 KrWG) eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
75Insoweit ist zum einen festzustellen, dass § 22 Satz 1 KrWG auch eine Beauftragung hinsichtlich des (Ein-)Sammelns von Abfällen umfasst, auch wenn der Wortlaut nur auf Verwertung und Beseitigung abstellt. Damit gemeint und eingeschlossen sind auch sämtliche Vorbereitungshandlungen wie etwa das Einsammeln.
76Vgl. Frenz in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, § 22 KrWG Rn. 6, m. w. N.
77Zum anderen ist festzuhalten, dass "beauftragen" im Sinne der zuvor genannten Vorschrift nicht formalrechtlich als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag (§§ 662 ff. BGB) zu verstehen, sondern ein wie auch immer ausgestaltetes (vertragliches) Abstimmungsverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem "Drittbeauftragten" gemeint ist, das die Erfüllung wenigstens einer der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegenden Pflichten durch den "Drittbeauftragten" zum Gegenstand haben muss.
78Im Weiteren ist davon auszugehen, dass ein bestehendes Auftragsverhältnis im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG hinsichtlich des Sammelns die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG ausschließt.
79Dies ergibt sich allerdings nicht schon aus der Definition der gewerblichen Sammlung in § 3 Abs. 18 KrWG, weil der dort genannte Zweck der Einnahmeerzielung auch im Fall eines Auftrags im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG vorliegen kann. Da diese Vorschrift, wie bereits erwähnt, nicht als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag verstanden werden kann, dürfte es sich in der Regel bei den Aufträgen im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG um entgeltliche Geschäftsbesorgungsverträge handeln, welche von im Bereich der Abfallwirtschaft gewerblich tätigen Unternehmen im Wortsinne "zur Einnahmeerzielung" abgeschlossen werden. Soweit die Dritten auch mit der Verwertung "beauftragt" sind, kommt auch diesbezüglich eine Einnahmeerzielungsabsicht in Betracht, und zwar bereits bei der Sammlung.
80Dass die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG bei Bestehen eines das Sammeln betreffenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG ausgeschlossen ist, ergibt sich jedoch wiederum daraus, dass der Gesetzgeber, wie bereits erwähnt, mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1, § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ein (mögliches) Konkurrenzverhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und gewerblichen Sammlungen (Sammlern) regeln wollte. Dabei hat er, was sich insbesondere an § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG festmachen lässt, die Drittbeauftragten auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gesehen. Wer jedoch auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger steht, kann nicht zugleich im Sinne einer gewerblichen Sammlung eigenständig und eigenverantwortlich tätig sein. In einem solchen Fall fehlt es gewissermaßen an dem vom Gesetzgeber angenommenen oder vorausgesetzten Konkurrenzverhältnis. Denn aufgrund des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers besteht eine Verpflichtung zum Tätigwerden diesem gegenüber und stimmen die beiderseitigen Interessen überein.
81Dies vorausgeschickt lässt sich hier jedoch nicht feststellen, dass die Klägerin im Auftrag der Stadt O. tätig ist - die Annahme eines (wirksamen) Auftragsverhältnisses mit dem Beklagten scheidet schon deshalb aus, weil dieser mit Blick auf § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG hinsichtlich des Einsammelns von Abfällen in den kreisangehörigen Kommunen nicht als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist. An die Annahme eines solchen Verhältnisses sind grundsätzlich strenge Anforderungen zu stellen. Mit Blick auf den im öffentlichen Interesse liegenden Grundsatz der Entsorgungssicherheit muss insbesondere klar erkennbar sein, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einen Dritten mit der Erfüllung bestimmter Pflichten beauftragt hat. Daran fehlt es hier.
82Aus dem - soweit ersichtlich fortbestehenden - Geschäftsbesorgungsvertrag zwischen der Klägerin und der Stadt O. aus Juni 2000 lässt sich nicht eindeutig entnehmen, dass die Klägerin gegenüber der Stadt auch oder gerade in Bezug auf Altpapier zum Einsammeln verpflichtet ist. Die Anlage 1 zum Vertrag, mit der die Vertragspflichten der Klägerin konkretisiert werden, spricht dagegen, weil unter dem Gliederungspunkt "I. Abfallsammlung und - beförderung" das Sammeln und Befördern von Altpapier gerade nicht genannt wird.
83Was den unter anderem die Sammlung von Altpapier betreffenden Vertrag aus Februar 1996 anbelangt, kann dieser ebenfalls nicht als Grundlage eines wirksamen und bestehenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG angesehen werden, da er jedenfalls seit Dezember 2010 (vorübergehend) ruhend gestellt ist. Bei den diesbezüglichen Erklärungen der Vertragsparteien handelt es sich im Übrigen nicht um nach § 117 Abs. 1 BGB unwirksame Scheinerklärungen, da tatsächlich nicht mehr entsprechend dem Vertrag verfahren wird. Dies lässt sich daran festmachen, dass der Klägerin nach § 3 Nr. 1 des Vertrags für das Erfassen (Sammeln) des Altpapiers eine Vergütung zustünde, diese jedoch nicht mehr gezahlt wird. Dies ergibt sich daraus, dass entsprechende Kosten ab dem Jahr 2011 nicht mehr in der Abfallgebührenkalkulation der Stadt O. auftauchen.
84Der Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG steht ferner nicht entgegen, dass sich die Klägerin so behandeln lassen muss, als sammle sie im Auftrag der Stadt O. - was nach den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung ausschlösse.
85Zwar ist dem Beklagten zuzugestehen, dass die Sammlung der Klägerin auf eine Art und Weise entstanden ist, die der Gesetzgeber (wohl) bei der Schaffung weder des § 3 Abs. 18 KrWG noch der §§ 17, 18 KrWG als typischen Fall vor Augen hatte. Den Gesetzesmaterialien lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass Fallkonstellationen wie die vorliegende, in der eine vormals öffentlich-rechtliche, durch einen Drittbeauftragten durchgeführte Sammlung im Einvernehmen zwischen dem für das Einsammeln zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Drittbeauftragten vollständig durch eine gewerbliche Sammlung des (vormals) Drittbeauftragten ersetzt wird, im Gesetzgebungsverfahren eine Rolle gespielt haben. Diese Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung führt jedoch nicht dazu, dass sich die Klägerin als beauftragte Dritte im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG behandeln lassen muss und deshalb die Gewerblichkeit ihrer Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen ist. Eine solche Verfahrensweise stünde wiederum nicht damit in Einklang, dass es sich bei § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her um eine Schutzvorschrift zugunsten gewerblicher Sammlungen handelt, um diese von der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG auszunehmen. Damit vertragen sich Einschränkungen bei dem Begriff der gewerblichen Sammlung nicht, die über § 22 KrWG hinaus aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich herrühren. So liegt die Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung hier nicht in oder an der Sammlung selbst oder ihrer Gewerblichkeit im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG, sondern darin, dass die Stadt O. ihre öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit, was getrennt gehaltenes Altpapier anbelangt, spätestens im Dezember 2010 eingestellt hat, indem das vormals in Gestalt des Vertrages aus Februar 1996 bestehende Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Dies kann wertungsmäßig jedoch nicht dazu führen, dass die Klägerin als Drittbeauftragte behandelt oder angesehen und damit die Gewerblichkeit ihrer Sammlung verneint wird. Berührt das Verhalten der Stadt O. öffentliche (Entsorgungs-)Interessen, ist diesen gegebenenfalls im Rahmen von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG Rechnung zu tragen. Steht das Verhalten der Stadt O. mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften, etwa mit § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG oder § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG, nicht in Einklang, müssen erforderlichenfalls Maßnahmen gegenüber der Stadt O. ergriffen werden. Beides rechtfertigt indes nicht, eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG dadurch auszuschließen, dass zulasten der Klägerin ein Auftragsverhältnis angenommen wird. Das Vorstehende gilt entsprechend, wenn man davon ausgeht, dass die Stadt O. mit dem nach § 22 Satz 1 KrWG an sich zulässigen Mittel der Drittbeauftragung im Bereich der Altpapierentsorgung in einer derart "flexiblen" Art und Weise umgeht, die von der genannten Vorschrift nicht mehr gedeckt ist.
86Die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG und damit die Anwendung des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG scheitert schließlich auch nicht daran, dass der Sammlung der Klägerin die Schutzwürdigkeit fehlt, weil sie entgegen der zuvor geschilderten Grundannahme des Gesetzgebers weder in einem Konkurrenzverhältnis zu einer Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gestanden hat noch steht, sondern in gewisser Weise sogar von der Überlassungspflicht profitiert hat. Denn jedenfalls bis Mitte des Jahres 2008 haben die Erzeuger und Besitzer von Altpapier aus privaten Haushaltungen dieses - in Übereinstimmung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, dem der heutige § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG entspricht, und mit § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG - der im Auftrag der Stadt O. sammelnden Klägerin, d. h. der für diese im Wesentlichen tätigen EGN, zur Verfügung gestellt, was im Ergebnis diese Sammlung "etabliert" und dazu beigetragen hat, dass die Klägerin ab September 2008 praktisch konkurrenzlos "gewerblich" (weiter-)sammeln konnte. Gleichwohl kommt es nicht in Betracht, deswegen das Vorliegen einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen. Es fehlt rechtssystematisch an einer planwidrigen Regelungslücke, die gerade durch eine solchermaßen einschränkende Auslegung des Begriffs der gewerblichen Sammlung zu schließen ist.
87Der zuvor dargestellten Regelungskonzeption des Kreislaufwirtschaftsgesetzes liegt vom Grundsatz her die Annahme zugrunde, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Entsorgungspflichten gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG wahrnehmen und diesen nachkommen, was einschließt, dass sie - vorbehaltlich des Eingreifens einer Ausnahmeregelung - die ihnen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zu überlassenden - und nachfolgend von ihnen zu entsorgenden (verwertenden) - Abfälle auch in Besitz nehmen. Diese Annahme ist erst recht im Hinblick auf (in aller Regel werthaltige) getrennt gehaltene und zu sammelnde Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen berechtigt. Insoweit haben und verfolgen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger über die Erfüllung der Pflichten hinaus, die ihnen im öffentlichen Interesse zur Gewährleistung von Entsorgungssicherheit übertragen worden sind, auch im weiteren Sinne wirtschaftliche Interessen, weil mit den genannten Abfällen bei der Verwertung Erlöse zu erzielen sind. Diese Grundannahmen schließen das Vorliegen eines Konkurrenzverhältnisses zu gewerblichen Sammlungen ein, die typischerweise ebenfalls auf getrennt gehaltene und zu sammelnde (werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen zugreifen oder zugreifen wollen.
88Es kann aber auch Konstellationen - wie die hier vorliegende - geben, in denen innerhalb einer Gebietskörperschaft zwei öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger neben- oder besser hintereinander tätig sind, deren Interessen jedenfalls hinsichtlich der Entsorgung von bestimmten (werthaltigen) Abfällen aus privaten Haushaltungen durchaus differieren können mit der Folge, dass nicht immer für beide ein Konkurrenzverhältnis zu einer gewerblichen Sammlung besteht. So obliegt in Nordrhein-Westfalen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG den kreisangehörigen Kommunen das Einsammeln der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle, weiterhin die Beförderung zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen, soweit diese vom Kreis oder in dessen Auftrag betrieben werden. Erst daran anschließend tritt die Zuständigkeit des Kreises als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 und 2 LAbfG ein, der insbesondere für die Verwertung zuständig ist. Diese Konstellation beinhaltet die Gefahr von - im weiteren Sinne wirtschaftlichen oder finanziellen - Interessenkonflikten zwischen den beiden öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern, weil die kreisangehörigen Kommunen die Einsammlungs- und Transportkosten des Altpapiers zu tragen haben, jedoch nicht unmittelbar von etwaigen Erlösen aus der Verwertung der Abfälle profitieren. Dieser Interessenkonflikt hat vorliegend dazu geführt, dass im Gebiet des Beklagten einzelne kreisangehörige Kommunen Altpapier als "werthaltigen" Abfall aus privaten Haushaltungen nicht mehr einsammeln und dementsprechend auch eine Beförderung zu den im Auftrag des Beklagten betriebenen Anlagen entfällt, jedenfalls aber eine Überlassung an den Beklagten nicht mehr stattfindet. Dieser Interessenkonflikt ist weiterhin dafür verantwortlich, dass sich die Sammlung der Klägerin - wie oben aufgezeigt - konkurrenzlos durchsetzen konnte, weil die Stadt O. ab September 2008 jedenfalls faktisch ihre Entsorgungstätigkeiten - mit Blick auf die (beabsichtigte) gewerbliche Sammlung der Klägerin - eingestellt hat.
89Der Umstand, dass danach die Grundannahmen des Gesetzgebers nicht in allen Fällen zutreffen, rechtfertigt jedoch selbst dann, wenn man einen daraus folgenden Regelungsbedarf annimmt, nicht, gerade den Begriff der gewerblichen Sammlung einschränkend auszulegen. Da Konstellationen wie die zuvor dargelegte und hier vorliegende aus einem Interessenkonflikt zwischen mehreren öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern untereinander resultiert, besteht keine Veranlassung, daraus Einschränkungen des Begriffs der gewerblichen Sammlung abzuleiten, mit dem eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet wird oder werden soll. Vielmehr ist davon auszugehen, dass etwaigen Regelungsdefiziten im Rahmen der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der überwiegenden öffentlichen Interessen in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG hinreichend Rechnung getragen werden kann.
90Ist danach von einer gewerblichen Sammlung sowohl im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG als auch der §§ 17, 18 KrWG auszugehen, kann deren Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG allerdings nicht damit begründet werden, dass es an einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG mangelt.
91Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung des von der Klägerin eingesammelten Altpapiers die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt.
92Soweit § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG eine Vereinbarkeit der Verwertung mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes fordert, kann hier nicht damit argumentiert werden, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht aus § 17 Abs. 1 KrWG vorliegt. Dies liefe auf einen unzulässigen Zirkelschluss hinaus. Da § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - wie ausgeführt - gerade eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet, wenn die dort genannten Voraussetzungen vorliegen, kann nicht im Rahmen der Prüfung einer dieser Voraussetzungen, nämlich der ordnungsgemäßen Verwertung, auf die entgegenstehende Überlassungspflicht abgestellt werden.
93Es ist ferner nicht ersichtlich, dass die Verwertung mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Einklang steht. Insoweit ist § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht dahingehend zu verstehen, dass sämtliche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei und im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung (§ 3 Abs. 14 KrWG) auftreten können, die Verwertung "ordnungswidrig" machen.
94In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz wird hinsichtlich § 7 Abs. 3 KrWG ausgeführt, dass die Forderung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Sicherstellung der zentralen Anforderungen an den Gesundheits- und Umweltschutz diene.
95Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 79.
96§ 7 Abs. 3 KrWG entspricht der Vorgängerregelung des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die Vorstellung geäußert worden, die geforderte Übereinstimmung der Verwertung mit anderen Rechtsvorschriften solle gewährleisten, dass der Einsatz von Rückständen im Wirtschaftskreislauf gegenüber dem Einsatz von Primärrohstoffen oder -erzeugnissen weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfe.
97Vgl. BT-Drucks. 12/5672, S. 42.
98Beiden zuvor wiedergegebenen Begründungen kann nicht entnommen werden, dass jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, soweit ein Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung besteht, zur "Ordnungswidrigkeit" der Verwertung führt. Vielmehr ist zunächst einmal davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, mit denen die Verwertung im Einklang stehen muss, einen verwertungspezifischen Bezug aufweisen müssen in dem Sinne, dass sie für den eigentlichen Verwertungsvorgang von Relevanz sein können.
99So auch Frenz, a. a. O., § 7 KrWG Rn. 84, m. w. N.
100Zudem ist mit Blick auf die Begründung zum Entwurf des § 7 Abs. 3 KrWG, die den Zusammenhang mit dem Gesundheits- und Umweltschutz betont, davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch einen diesbezüglichen Bezug oder Zusammenhang aufweisen müssen.
101Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass die vom Beklagten geltend gemachten, aus dem Verhältnis zwischen der Klägerin und dem grundsätzlich zur Sammlung verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Stadt O. ) resultierenden etwaigen vergabe-, wettbewerbs-, kommunalabgaben- und steuerrechtlichen Verstöße, sämtlich als gegeben unterstellt, nicht dazu führen, dass die Verwertung als nicht ordnungsgemäß anzusehen ist. Die (unterstellten) Verstöße haben weder einen hinreichenden Bezug zum Verwertungsvorgang noch ist ein Zusammenhang mit Gesundheits- und Umweltschutzaspekten erkennbar. Im Übrigen erschließt sich weder, dass es sich bei den vom Beklagten ausgemachten Verstößen um solche der Klägerin handelt oder handeln soll, noch ist ersichtlich, dass sich die Klägerin im hier in Rede stehenden Kontext entsprechende Verstöße der Stadt O. zurechnen lassen müsste.
102Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen ferner keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegen, die auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die Untersagung rechtfertigen.
103Was den Maßstab bei der Prüfung (überwiegender) öffentlicher Interessen anbelangt, ist eine eher strenge Beurteilung geboten.
104Ausgangspunkt für die Bestimmung (überwiegender) öffentlicher Interessen ist nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG der Begriff der Gefährdung der Funktionsfähigkeit, und zwar des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, eines von diesem beauftragten Dritten oder eines Rücknahmesystems. Das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit wird hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und eines von diesem beauftragten Dritten durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG weiter dahingehend definiert oder konkretisiert, dass eine solche Gefährdung gegeben ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird (erste Alternative) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (zweite Alternative). Die zweite Alternative wird sodann allein im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten (Regel-)Beispiele weiter konkretisiert. Angesichts dieser Regelungssystematik leitet sich der Beurteilungsmaßstab vor allem aus der Wortwahl in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG ab, die auf eine Gefährdung (der Funktionsfähigkeit), eine Verhinderung (der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen) und eine wesentliche Beeinträchtigung (der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) abstellt. Zudem korrespondiert diese Einschätzung damit, dass nach der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz Beeinträchtigungen, welche die Funktionsfähigkeit nicht in Frage stellen, hinzunehmen sind.
105Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87.
106Die zuvor geäußerte Einschätzung oder Wertung gilt auch in Ansehung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG. Diese gehen auf einen im Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
107Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419).
108Aus der Begründung für diesen Änderungsantrag ergibt sich nicht, dass die Regelbeispiele den Ausgangspunkt des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, die (überwiegenden) öffentlichen Interessen unter anderem über die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu bestimmen, oder aber den durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG vorgegebenen Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in Frage stellen sollten. Vielmehr haben die Regelbeispiele auch nach der Begründung des Änderungsantrags die Funktion, das Merkmal der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu konkretisieren. Zwar erschließt sich nicht ohne weiteres, ob bei der mit den Regelbeispielen vorgenommenen Konkretisierung dem übergeordneten Merkmal der Wesentlichkeit der Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG jeweils hinreichend Rechnung getragen wurde. Dies bedarf an dieser Stelle jedoch keiner Vertiefung, weil dadurch nicht in Frage gestellt wird, dass nach den vorstehenden Ausführungen bei der Prüfung überwiegender öffentlicher Interessen ein eher strenger Maßstab anzulegen ist.
109Diese Einschätzung erweist sich auch in Ansehung der übrigen Begründung in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien als zutreffend. So ergibt sich aus der Begründung des ursprünglichen Gesetzentwurfs, dass die "kommunalen Überlassungspflichten" als EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig angesehen worden sind und als Rechtfertigungsgrund unter anderem auf Art. 106 Abs. 2 AEUV abgestellt worden ist. Diese Vorschrift stellt als Maßstab auf die rechtliche oder tatsächliche Verhinderung der Erfüllung von übertragenen besonderen Aufgaben ab. Dieser Maßstab stimmt im Wesentlichen sowohl mit der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG genannten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers überein, wenn man darunter, was der Wortlaut nahelegt, auch die Gefahr einer Existenzvernichtung versteht, als auch mit der in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG genannten Verhinderung der Erfüllung von Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Ferner dient nach der Begründung des Änderungsantrags gerade das Merkmal oder der Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG dazu, sich "innerhalb der EU-rechtlichen Grenzen" zu bewegen.
110Das Erfordernis eines eher strengen Maßstabs ergibt sich schließlich auch aus nationalen Verhältnismäßigkeitserwägungen. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei der Sammel- und Verwertungstätigkeit der Klägerin vom Grundsatz her - die für die Auslegung der §§ 17, 18 KrWG unerhebliche Besonderheit ausgeklammert, dass es sich bei der Klägerin um ein von der öffentlichen Hand beherrschtes Unternehmen handelt - um eine zulässige, vom Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 12 GG umfasste (gewerbliche) Tätigkeit handelt. Sieht man den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst an,
111vgl. in diesem Sinne Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 - und - 20 AS13.771 -, jeweils juris,
112ist auch dieses Grundrecht tangiert, weil sich die angefochtene Untersagungsverfügung zugleich als partielle (räumlich beschränkte) Gewerbeuntersagung darstellt.
113Dass die Betätigung der Klägerin grundrechtlichen Schutz genießt, heißt nicht, dass eine Beschränkung ausgeschlossen ist. Jedenfalls im Hinblick auf Art. 12 GG reichen vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls aus, um eine Einschränkung zu rechtfertigen, weil lediglich eine Berufsausübungsregelung in Rede steht.
114Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.
115Als eine vom Grundsatz her zulässige Beschränkung stellt sich die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geregelte Überlassungspflicht dar, da sie nicht um ihrer selbst Willen angeordnet oder geschützt ist, sondern weil mit ihr vom Grundsatz her legitime öffentliche Interessen verfolgt werden.
116Die Überlassungspflicht rührt bereits aus Zeiten her, als die Abfallentsorgung als grundsätzlich öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge und des Gesundheits- und Umweltschutzes angesehen wurde.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143.
118Sie wurde erstmals in § 3 Abs. 1 des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl. I S. 873) gesetzlich normiert und diente dazu, die Abfallbeseitigungspflicht der Gemeinden (und anderen Gebietskörperschaften) dadurch abzusichern, dass auch den Abfallbesitzern eine Verpflichtung auferlegt wurde, eben die der Überlassung (an den Beseitigungspflichtigen).
119Vgl. BT-Drucks. 6/3154, S. 2 f.
120Das tradierte Verständnis der öffentlich-rechtlichen Entsorgung jedenfalls von Haushaltsabfällen lag auch dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zugrunde. Mit der damit im Zusammenhang stehenden Überlassungspflicht wollte der Gesetzgeber eine ordnungsgemäße, schadlose und damit umweltverträgliche Abfallentsorgung sichergestellt sehen.
121Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, a. a. O.
122Dieses Grundverständnis der Überlassungspflicht liegt auch dem Kreislaufwirtschaftsgesetz zugrunde, was sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs ergibt. Dieser verweist auf das Prinzip der Daseinsvorsorge, um die Überlassungspflicht zu begründen, welche eine Ausnahme vom Verursacherprinzip darstellt, von dem das Kreislaufwirtschaftsgesetz als Grundkonzeption ausgeht; ferner ist im Hinblick auf die Entsorgungsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers davon die Rede, dass eine wirtschaftlich tragfähige Erfüllung dieser Aufgabe nur durch eine kongruente Überlassungspflicht abgesichert werden könne.
123Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
124Allerdings ist der Gesetzgeber (des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) selbst davon ausgegangen, dass die Überlassungspflicht, insbesondere im Hinblick auf getrennt gesammelte oder erfasste (in der Regel werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen, nicht in jedem Fall erforderlich ist, was die dezidierten Regelungen in § 17 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG zeigen. Dies ist insoweit bemerkenswert, als nach der Begründung des Gesetzentwurfs befürchtet worden ist, dass ohne "kongruente" Überlassungspflicht die Abfallmengen und vorzuhaltenden Entsorgungskapazitäten für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht mehr berechenbar sind und dieser in seiner Planungs- und Funktionsfähigkeit im Kern gefährdet ist.
125Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
126Jedenfalls rechtfertigen die in § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG normierten Ausnahmen den Schluss, dass nicht in allen Bereichen der Abfallentsorgung aus Gründen der Daseinsvorsorge eine öffentlich-rechtliche Entsorgung stattfinden muss und sich dementsprechend auch die Überlassungspflicht nicht in jeden Fall "durchsetzen" muss. Von daher reicht die Feststellung allein, dass die Überlassungspflicht grundsätzlich von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen wird, nicht (mehr) aus, um zugleich eine verhältnismäßige Berufsausübungsregelung anzunehmen. Angesichts der vom Gesetzgeber normierten Ausnahmen, die, was sich im Umkehrschluss aus § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG ergibt, gerade den hier in Rede stehenden Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen betreffen, ist vielmehr davon auszugehen, dass die Überlassungspflicht in jedem Einzelfall rechtfertigungsbedürftig ist. Dies beurteilt sich entsprechend § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG danach, ob überwiegende öffentliche Interessen die (Durchsetzung der) Überlassungspflicht erfordern, was aus den vorstehenden Gründen anhand eines strengen Maßstabs zu beurteilen ist. Etwas anderes erschiene zudem wertungswidersprüchlich, weil im Hinblick auf die vom Gesetzgeber mit Blick auf EU-rechtliche Vorgaben angenommene Rechtfertigungsbedürftigkeit der Überlassungspflicht kein anderer Maßstab gelten kann als für die Rechtfertigung eines Eingriffs in eine grundrechtlich geschützte Betätigung.
127Hiervon ausgehend kann nicht festgestellt werden, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegenstehen.
128Die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt für das Vorliegen entgegenstehender (überwiegender) öffentlicher Interessen auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ab.
129Im Hinblick auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ist die Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung als eine Konstellation angesehen worden, in der überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der Vorschrift bestehen,
130vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C9.05 -, BVerwGE 125, 337,
131ohne dass jedoch näher bestimmt worden ist, was im Einzelnen unter Gefährdung der Funktionsfähigkeit zu verstehen ist. Mit Sicherheit wird dieses Merkmal erfüllt sein, wenn die Existenz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems im Sinne der errichteten Infrastruktur (vollständig) in Frage steht.
132Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 ("Planungs- und Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kern gefährdet").
133Darauf beschränkt sich der Begriff jedoch nicht. Vielmehr sind in der zuletzt zitierten Entscheidung weitere Fallgestaltungen angesprochen, die nunmehr ihren Niederschlag in § 17 Abs. 3 KrWG gefunden haben. Deshalb ist davon ausgehen, dass sich der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an der zuvor zitierten Rechtsprechung (zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG) orientiert hat. Dementsprechend handelt es sich bei der Begrifflichkeit "Gefährdung der Funktionsfähigkeit" in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG im Wesentlichen lediglich um einen Oberbegriff, mit dem die Fallkonstellationen angesprochen oder erfasst werden sollen, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen.
134Hiervon ausgehend kann zunächst nicht festgestellt werden, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen deshalb entgegenstehen, weil eines der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bezeichneten Rücknahmesysteme in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet wird.
135Zunächst erscheint es schlüssig, überwiegende öffentliche Interessen an der Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Rücknahmesystems festzumachen, weil ein solches System von seiner Funktion her durchaus als einem öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungssystem vergleichbar angesehen werden kann. Von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Systems ist auszugehen, wenn durch die gewerbliche Sammlung eine Erfüllung der dem System vorgegebenen Erfassungs- und Verwertungsquoten unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert wird.
136Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, dritter Absatz); siehe auch BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 9.05 -, a. a. O., und OVG Hbg., Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -, NVwZ 2008, 1133.
137Für solche Auswirkungen der Sammlung ist hier nichts ersichtlich.
138Der Beklagte geht selbst davon aus, dass vertragliche Vereinbarungen der in O. faktisch das Einsammeln des Altpapiers besorgenden EGN mit der DSD und den übrigen Systembetreibern hinsichtlich der Sammlung von der PPK-Fraktion zuzurechnenden Verkaufsverpackungen im Gebiet der Stadt O. bestehen. Weiterhin geht der Beklagte davon aus, dass die EGN den Systembetreibern Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen erteilt oder erteilen kann, welche die Systembetreiber für ihre Nachweispflichten nach der Verpackungsverordnung benötigen. Hiervon ausgehend spricht nichts dafür, dass die von den Systembetreibern zu erfüllenden Erfassungs- und Verwertungsquoten in Frage stehen und deshalb das System gefährdet ist.
139Der Umstand, dass die bestehenden Verträge der EGN mit den Systembetreibern noch davon ausgehen, dass in O. eine kommunale Altpapiersammlung stattfindet, gibt nichts dafür her, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht erfüllt werden (können). Da die Sammlung lediglich im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O. auf eine andere rechtliche Grundlage gestellt wurde, sich jedoch weder die Stellung der EGN als Beauftragte der Klägerin noch der Vorgang des Einsammelns des Altpapiers selbst geändert haben, spricht nichts für eine Beeinflussung der Erfassungs- und Verwertungsquoten. Anhaltspunkte dafür, dass diese Quoten in der Zeit der kommunalen Sammlung nicht eingehalten wurden, liegen nicht vor. Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass die von der EGN auszustellenden Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen zweifelhaft erscheinen.
140Zwar mag davon auszugehen sein, dass die rechtliche Neukonstruktion der Sammlung im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O. auch die Geschäftsgrundlage der Verträge der EGN mit den Systembetreibern berührt. Dies führt jedoch mit Blick auf § 313 BGB nicht zu einer Ungültigkeit oder Unwirksamkeit der Verträge, sondern begründet (lediglich) einen Anpassungsbedarf. Entsprechendes gilt, wenn man mit dem Beklagten einen Anpassungsbedarf auch deshalb bejaht, weil die vertraglichen Vereinbarungen eine Zahlungsverpflichtung der Systembetreiber gegenüber der EGN für die Erfassung und Entsorgung der Verkaufsverpackungen vorsehen, was mit Blick auf die derzeit bei der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse nicht mehr interessengerecht erscheinen mag. Dafür, dass eine Anpassung hier nicht möglich ist, spricht nichts, zumal der Beklagte selbst darauf hinweist, dass die EGN und die Systembetreiber weiter auf der Grundlage der bestehenden Verträge verfahren - was unschwer möglich ist, weil sich das tatsächliche Sammlungsgeschehen nicht geändert hat. Jedenfalls führt der Anpassungsbedarf nicht dazu, dass das Rücknahmesystem als solches, wie es in § 6 Abs. 3 VerpackV beschrieben ist, in der Weise in Frage steht, dass vorgeschriebene Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht mehr erreicht werden.
141Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass hier ein auf PPK-Verpackungen bezogener Widerruf der Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV, der möglicherweise ebenfalls als ein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG zu qualifizieren ist, im Raum steht. Ein solcher Widerruf droht hier auch nicht deshalb, weil es an einer Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV fehlt. Nach § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV kommt ein Widerruf lediglich bei Nichteinhaltung der in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen in Betracht, nicht jedoch auch dann, wenn die Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 VerpackV auf der Grundlage der gemeinsamen Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen und sonstigem Altpapier über eine öffentlich-rechtliche Sammlung erfolgt ist, was die Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV einschließt, und sich dieses System nachträglich dadurch ändert, dass - wie hier - die Erfassung nicht mehr über eine öffentlich-rechtliche Sammlung vorgenommen wird. Unabhängig davon fehlt es hier bezogen auf Altpapier an einem vorhandenen Sammelsystem eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV, weil die Stadt O. als für das Einsammeln zuständiger Entsorgungsträger ihre Tätigkeit betreffend Altpapier eingestellt hat.
142Das Vorliegen einer Systemgefährdung kann schließlich nicht damit begründet werden, dass die Verpackungsverordnung den Fall der Erfassung von Verkaufsverpackungen ausschließlich durch eine nicht-öffentlich-rechtliche (gewerbliche) Sammlung nicht vorsieht. Das (Rücknahme- oder Erfassungs-)System wird wesentlich über die in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen definiert. Diese Vorschrift gibt nichts dafür her, was ein ausschließlich nicht-öffentlich-rechtliches Erfassen und Sammeln ausschließt. Entsprechendes gilt für § 6 Abs. 4 VerpackV. Zwar liegt der Vorschrift offensichtlich die Vorstellung oder der Wunsch zugrunde, es möge auf jeden Fall zu einem quasi gemeinsamen (abgestimmten) System von öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und Systembetreibern kommen. Zwingende Voraussetzung für die Annahme eines Systems im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV ist dies jedoch nicht. Funktioniert - wie hier - ein "alternatives" System in dem Sinne, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten eingehalten oder erreicht werden, kann daraus kein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG konstruiert werden.
143Überwiegende öffentliche Interessen stehen der gewerblichen Sammlung der Klägerin ferner nicht deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten gefährdet ist.
144Insoweit ist vorab darauf hinzuweisen, dass § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG auch (eigenständig) auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines beauftragten Dritten abstellt. Dies beruht offensichtlich auf der Überlegung, dass in den Fällen der Drittbeauftragung die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten zugleich eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers darstellt oder bewirkt. Dies ist schlüssig, weil die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung, wenn sie mittels einer Drittbeauftragung organisiert und sichergestellt ist, in Frage steht, wenn die Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten gefährdet wird. Dementsprechend kann vorliegend dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten im Rahmen der Prüfung einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung getragen werden, wenn und soweit dieser sich für eine Drittbeauftragung entschieden hat. Entsprechendes gilt im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG, der ebenfalls eigenständig auch auf den beauftragten Dritten abstellt.
145Wann eine Funktionsgefährdung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, bestimmt sich nach den beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen. Insoweit handelt es sich um jeweils zu prüfende eigenständige "Schutzobjekte".
146Vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 43.
147Damit wird jedoch nicht in Frage gestellt, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit jedenfalls dann vorliegt, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in seiner Existenz gefährdet wird. Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob ein solcher Fall unter eine der beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen gefasst werden kann oder ob er - vorgelagert ("vor der Klammer") - bereits unter § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG fällt. Denn Anhaltspunkte für eine Existenzgefährdung eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen nicht vor.
148Dabei ist nach den vorstehenden Ausführungen zugrundezulegen, dass der Gesetzgeber bei sämtlichen die Funktionsfähigkeit betreffenden Regelungen oder Konkretisierungen in § 17 Abs. 3 KrWG davon ausgegangen ist, Fallkonstellationen zu regeln, in denen sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in Funktion befindet in dem Sinne, dass eine öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stattfindet und sich eine gewerbliche (oder gemeinnützige) Sammlung daneben etabliert hat oder etablieren will. Dies lässt sich insbesondere auch daran festmachen, dass in den Gesetzesmaterialien - wie oben ausgeführt - auf Konkurrenzsituationen abgestellt wird. Dementsprechend soll § 17 Abs. 3 KrWG insbesondere eine funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung schützen.
149Dies vorausgeschickt hat der Beklagte nichts dafür vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung insgesamt oder zumindest bezogen auf die Abfallart Altpapier in ihrer Existenz gefährdet ist.
150Dies gilt zunächst für die Entsorgung der in § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG genannten Abfälle. Diesbezüglich ist die öffentlich-rechtliche Entsorgung im gesamten Kreisgebiet offensichtlich reibungslos "in Funktion", d. h. es findet keine Beeinträchtigung durch die Sammlung der Klägerin statt. Entsprechendes gilt hinsichtlich des Altpapiers in und aus denjenigen kreisangehörigen Kommunen, die Altpapier (öffentlich-rechtlich) über Drittbeauftragte erfassen (sammeln lassen) und es dem Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, dem nach § 5 Abs. 1 LAbfG die Verwertung obliegt, überlassen. Insoweit funktioniert die Verwertung, bei der sich der Beklagte der EGN und der X. als Drittbeauftragte bedient, ebenfalls offensichtlich reibungslos. Es ist auch weder vom Beklagten geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Tätigkeit der X. als Drittbeauftragte deshalb in Frage gestellt ist und zukünftig in Frage steht, weil aufgrund der Sammlung der Klägerin die X. kein Altpapier aus O. verwerten kann. Entsprechendes gilt hinsichtlich der anderen kreisangehörigen Kommunen, die ihr Altpapier nicht über den Beklagten und die von diesem drittbeauftragte X. verwerten (lassen). Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die X. gerade in Ansehung dessen ein Auftragsverhältnis gemäß § 22 Satz 1 KrWG mit dem oder zum Beklagten begründet hat, dass dieser die Verwertung von Altpapier aus Kommunen ausgeschrieben hatte, die ihm überhaupt kein Altpapier überließen, und es angesichts der Rechtsunsicherheit hinsichtlich der vom Beklagten verfügten Sammlungsuntersagungen auch nicht absehbar war, dass sich daran zukünftig etwas ändert.
151Was Altpapier aus O. anbelangt, ist die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung dagegen außer Funktion. Die Stadt O. als nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG für das Einsammeln und Befördern zuständiger öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hat ihre Tätigkeit sowohl faktisch ab Mitte September 2008, als sie die Klägerin "gewerblich" sammeln ließ, als auch rechtlich jedenfalls ab Dezember 2010 eingestellt, indem das Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Damit hat sie auch die öffentlich-rechtliche Verwertung des Altpapiers aus O. außer Funktion gesetzt, weil bereits mangels öffentlich-rechtlicher Erfassung (Sammlung) des Altpapiers der Stadt O. kein solches mehr zur Verfügung stand und steht, um es dem Beklagten zur Verwertung zu überlassen.
152Die zuvor beschriebene Konstellation rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, es liege ein Fall der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne einer Existenzgefährdung oder sogar Existenzvernichtung vor, dem mittels Durchsetzung der Überlassungspflicht gegenüber einer gewerblichen Sammlung Rechnung zu tragen ist. Dies käme möglicherweise in Betracht, wenn gerade eine gewerbliche Sammlung zur Existenzvernichtung der öffentlich-rechtlichen Entsorgung geführt hätte, indem die gewerbliche Sammlung mit der öffentlich-rechtlichen Erfassung (Sammlung) konkurriert und letztere vollständig verdrängt hätte. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, weil die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit jedenfalls auf der maßgeblichen Ebene des Erfassens (Sammelns) seitens der Stadt O. freiwillig eingestellt wurde. Daran anschließend erschiene es wertungswidersprüchlich, wenn im Fall der freiwilligen Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit einer gewerblichen Sammlung, welche die Entsorgung anderweitig sicherstellt, überwiegende öffentliche Interessen entgegengehalten werden könnten mit der Begründung, die öffentlich-rechtliche Entsorgung sei in ihrer Funktion, d. h. in ihrer Existenz gefährdet. Denn die freiwillige Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit und die fehlende Bereitschaft zur (Wieder-)Aufnahme indizieren, dass aus Gründen der Daseinsvorsorge die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit insoweit nicht erforderlich ist, was zugleich der Überlassungspflicht die Rechtfertigung nimmt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Entsorgungssicherheit in Frage stellende Lücken nicht auftreten, weil die gewerbliche Sammlung die Entsorgung- wie hier - flächendeckend sicherstellt. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Stadt O. nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 5 Abs. 2 1. Spiegelstrich, Abs. 6 Satz 1 LAbfG zum Einsammeln und Befördern des Altpapiers verpflichtet war und ist. Die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG geht offensichtlich nicht dahin, einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger faktisch zur Wiederaufnahme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit zu bewegen.
153Ähnliches gilt im Hinblick auf den Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Zwar hat sich dieser, was die Verwertung von Altpapier aus O. anbelangt, nicht freiwillig außer Funktion gesetzt, sondern die Funktionslosigkeit beruht unmittelbar auf der Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit durch die Stadt O. . Abgesehen davon, dass nach der Gesetzeskonzeption - wie zuvor ausgeführt - im hier in Rede stehenden Regelungszusammenhang des Verhältnisses von Überlassungspflicht und gewerblichen Sammlungen die Ebene des (Ein-)Sammelns maßgeblich ist oder sein soll, geht die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG auch nicht dahin, hier offen zutage getretene Interessenkonflikte zwischen verschiedenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu lösen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die Entsorgung des Altpapiers flächendeckend durch die gewerbliche Sammlung sichergestellt ist. Dafür, dass dies gegenwärtig oder prognostisch in absehbarer Zukunft nicht der Fall ist, hat der Beklagte nichts dargetan und ist auch sonst nichts ersichtlich. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Beklagte es jedenfalls bis zu den März 2010 vorgenommenen Anhörungen hinsichtlich einzelner Kommunen (etwa der Stadt L1. ) langjährig und hinsichtlich der Stadt O. ab September 2008 geduldet oder hingenommen hat, dass ihm kein Altpapier zur Verwertung überlassen wird, was ebenfalls indiziert, dass eine unter den Gesichtspunkten der Daseinsvorsorge und der Entsorgungssicherheit notwendige Entsorgung (Verwertung) gerade durch den an sich zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht besteht.
154Es kann weiterhin nicht festgestellt werden, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unter den in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten beiden Gesichtspunkten vorliegt.
155Für eine Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) ist nichts ersichtlich.
156Die Bestimmung des Bedeutungsgehalts der Begrifflichkeit "wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen" erweist sich in dem hier gegebenen Kontext der Rechtfertigung der Pflicht zur Überlassung von Abfällen an einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund eines (überwiegenden) öffentlichen Interesses als schwierig. Wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Rahmen der aus Gründen der Daseinsvorsorge gebotenen Aufgabe der Abfallentsorgung tätig, handelt er in erster Linie zur Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht. Darin liegt der Hauptzweck seines Tätigwerdens, was wirtschaftliche Erwägungen bei der Aufgabenerfüllung zwar nicht ausschließt (vgl. etwa § 7 Abs. 4 KrWG), jedoch der Annahme entgegensteht, die Wirtschaftlichkeit sei bestimmend für die Aufgabenerfüllung. Dies lässt sich unter anderem daran festmachen, dass die Abfallentsorgung insgesamt für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund der vorgegebenen Entsorgungsstandards ein "Zuschussgeschäft" ist, also eine wirtschaftliche Ausgewogenheit im Sinne eines wenigstens kostendeckenden Tätigwerdens von vornherein ausscheidet. Eine solche Ausgewogenheit ließe sich im Übrigen selbst dann nicht erreichen, wenn sämtliche getrennt gehaltenen und gesammelten "werthaltigen" Abfälle, aus deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) erzielt werden können, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen würden. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch nicht gezwungen, die Kosten der Abfallentsorgung irgendwie im Wirtschaftsverkehr, d. h. durch anderweitige wirtschaftliche Tätigkeiten zu refinanzieren, sondern die Aufgabenerfüllung ist über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Gebühren abgesichert. Vor diesem Hintergrund erschließt sich nicht, was genau mit "wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen" im Hinblick auf die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden (öffentlich-rechtlichen) Entsorgungspflichten gemeint ist.
157Den Gesetzesmaterialien lassen sich insoweit keine weitergehenden Anhaltspunkte oder Hinweise entnehmen. Zwar wird betont, dass mit den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen die Belastungsschwelle des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers präzisiert werde und Maßstab für die Funktionsfähigkeit die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht aller Haushaltsabfälle sei.
158Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, letzter Absatz).
159Dies hilft jedoch nicht weiter, weil sich die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht an den materiellen Anforderungen an die Abfallentsorgung auszurichten hat und nach den vorstehenden Ausführungen nicht wirtschaftlich ausgewogen im Sinne von wenigstens kostendeckend betrieben werden kann. Von daher erschließt sich nicht, welche "Belastungsschwelle" gemeint sein könnte, die über das Merkmal der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen vollzugsfähig präzisiert werden könnte.
160Es hilft ferner nicht weiter, dass sich der Gesetzgeber jedenfalls nach den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien an europarechtlichen Vorgaben, insbesondere der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag) orientieren wollte. Die diesbezüglich in den Materialien zitierten beiden Entscheidungen
161- EuGH, Urteile vom 15. November 2007- C-162/06 -, Slg. 2007, I-9911, und vom 17. Mai 2001 - C-340/99 -, Slg. 2001, I-4109 -
162konkretisieren ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs hinreichend, was im Einzelnen unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen zu verstehen ist. Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, dass zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen gehört, führt das hier nicht weiter. Dies bezieht sich nämlich auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf.
163Vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 - C-320/91 -, Slg. 1993, I-2563.
164Gerade der Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen trifft auf einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jedoch nur bedingt zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist. Insoweit unterscheidet sich die hier vorliegende Konstellation auch von derjenigen in der zuletzt zitierten Entscheidung, in welcher dem dortigen Unternehmen vorgegeben war, bestimmte Leistungen zu einheitlichen (teilweise nicht kostendeckenden) Gebühren zu erbringen. Aber auch wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger- unter Ausblendung der vollständigen Refinanzierungsmöglichkeit über Gebühren - wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansieht, kann aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach den vorstehenden Ausführungen nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genießen würde. Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung der Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Kostendeckung erreicht würde.
165Dies vorausgeschickt kann sich der Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, dass ihm oder der Stadt O. angesichts des ausbleibenden Altpapiers aus O. die Möglichkeit der Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung genommen wird. Rein wirtschaftlich gesehen, d. h. unter Ausblendung von Gebührenaspekten, bringt die Verwertung von Altpapier dem Beklagten als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger keinen (wirtschaftlichen) Vorteil, weil er die Erlöse aus der Verwertung - kostenbereinigt - an die kreisangehörigen Kommunen weiterreicht, d. h. auf Kreisebene findet eine "Quersubventionierung" im Sinne eines Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen ohnehin nicht statt. Im Übrigen erschließt sich nicht, was auf dieser Ebene wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen sein sollten, wenn die theoretisch erzielbaren Einnahmen aus der Verwertung sämtlichen im Kreisgebiet anfallenden Altpapiers auch nicht ansatzweise ausreichen, um die Kosten der Abfallentsorgung im Übrigen zu decken. Was die Stadt O. anbelangt, kann ohnehin nicht mit wirtschaftlichen Aspekten argumentiert werden, weil dieser lediglich unrentable Tätigkeitsbereiche obliegen (Einsammeln und Befördern des Altpapiers sowie des übrigen Abfalls). Der Umstand, dass die Stadt O. diesen Tätigkeitsbereich praktisch aufgegeben hat und damit Kosten einspart, indiziert im Übrigen, dass sie diesen Weg auch in Ansehung der Praxis des Beklagten, Erlöse aus Verwertung von Altpapier an die Kommunen weiterzureichen, anscheinend für wirtschaftlich(er) hält. Dies gilt hier auf jeden Fall deshalb, weil die Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers bei ihrem Tochterunternehmen, der Klägerin, verbleiben, über das sie jedenfalls mittelbar auf die Erlöse zugreifen kann. Es ist schließlich weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass das ausbleibende Altpapier aus O. (und weiteren kreisangehörigen Kommunen) (mit-)ursächlich dazu geführt hat oder führt, dass es nicht mehr möglich ist, Entsorgungsleistungen für andere Abfälle zu wirtschaftlich akzeptablen Konditionen von Drittbeauftragten erfüllen zu lassen.
166Weiterhin kann unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden. Dementsprechend ist dem Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG eine Berufung darauf verwehrt, dass er die ihm obliegenden Verpflichtungen nicht zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbringen könne - was der Sache nach wieder auf den Aspekt der Quersubventionierung hinausliefe.
167A. A. VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012- 4 K 1905/10 -, a. a. O., Rn. 85 ff.
168Bereits aus der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG ist abzuleiten, dass gebührenrechtliche Aspekte bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen - keine Rolle spielen (sollen). Abgesehen davon, dass den Gesetzesmaterialien nicht entnommen werden kann, dass bei der Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG gerade oder auch gebührenrechtliche Aspekte eine Rolle gespielt haben, hat der Gesetzgeber, was § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeigt, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
169Im Weiteren ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass mit wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auf jeden Fall etwas anderes gemeint ist oder sein muss als die Möglichkeit, die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflichten über (öffentlich-rechtliche) Gebühren zu refinanzieren. Von daher kommt es bereits vom Ansatz her nicht in Betracht, wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen über die Gebührenhöhe zu bestimmen oder davon abhängig zu machen.
170Was die zweite Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - einschließlich der insoweit (allein) im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch Satz 3 erfolgten Konkretisierungen anbelangt, rechtfertigt sie ebenfalls nicht die Annahme, dass die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen (überwiegender) öffentlicher Interessen gerechtfertigt ist.
171Die Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG geht ebenso wie die nachfolgenden Konkretisierungen des Satzes 3 auf den bereits oben erwähnten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
172Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419 vom 25. Oktober 2011, S. 1).
173Soweit dort der Änderungsvorschlag damit begründet worden ist, dass mit der Änderung im Verhältnis zu der im Gesetzentwurf der Bundesregierung vorgesehenen Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem eigenständigen Schutzobjekt aufgewertet würden, entspricht das zwar der zuvor vorgenommenen Auslegung des Begriffs der Gefährdung der Funktionsfähigkeit dahingehend, dass es sich im Wesentlichen um einen Oberbegriff handelt, mit dem zusammengefasst diejenigen Konstellation angesprochen werden, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen. Dementsprechend stellt das "eigenständige Schutzobjekt" Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Fall einer diesbezüglichen wesentlichen Beeinträchtigung eben eine Konstellation dar, in der überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen. Allerdings lassen sich der Begründung des Änderungsvorschlags keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, was im Einzelnen mit Planungssicherheit und Organisationsverantwortung gemeint ist.
174Solche Anhaltspunkte ergeben sich jedoch aus dem ursprünglichen Regierungsentwurf zu § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 KrWG, der eine Berücksichtigung der Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Planungssicherheit und die Organisationsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorsah und diesbezüglich zur Begründung ausführte, dass es von Bedeutung sein könne, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen wäre oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen unterlaufen würde.
175Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88
176Diese Begründung deckt sich mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG,
177vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.,
178in der es heißt:
179"Auf der Grundlage des tradierten öffentlichen Entsorgungssystems für Hausmüll ist mit hohem Aufwand und mit Blick auf die Verpflichtung zur flächendeckenden und umfassenden Entsorgung eine entsprechende Infrastruktur auch mit öffentlichen Mitteln errichtet worden. Angesichts dessen können überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung schon dann entgegenstehen, wenn die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich zieht. Ob diese Schwelle überschritten ist, lässt sich nicht allgemein, sondern nur anhand der jeweiligen Einzelfallumstände feststellen. Dabei kann von Bedeutung sein, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur - zum Beispiel durch Vorhaltung von Personal für den Fall, dass der gewerbliche Sammler infolge veränderter Marktbedingungen seine Tätigkeit einstellen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger deshalb möglicherweise unvermittelt zur Übernahme der Entsorgungstätigkeit genötigt sein sollte - gezwungen würde oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen erschwert bzw. Ausschreibungsverfahren unterlaufen würden."
180Davon ausgehend liegt ein Fall des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG hier nicht vor. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung der durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG erfolgten Konkretisierungen.
181Die Voraussetzungen des in der Nr. 1 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiels für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen offensichtlich nicht vor. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Daran fehlt es aber, weil es bereits an einer Erfassung durch den insoweit zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die Stadt O. , fehlt und deshalb de facto auch keine öffentlich-rechtliche Verwertung stattfindet.
182Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich weiterhin nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 2 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Stabilität der Gebühren gefährdet wird.
183Dieses Regelbeispiel bedarf der Auslegung. Der Begriff der Gebührenstabilität ist aus sich heraus nicht recht verständlich, weil die Gebühren per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend sind, sondern jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden Kosten der Abfallentsorgung neu kalkuliert werden müssen. Dies ist deshalb erforderlich, weil auch die Kosten der Abfallentsorgung nicht stabil (gleichbleibend) sind, was sich schon an dem stetig gestiegenen pauschalen Entsorgungspreis festmachen lässt, den der Beklagte an die EGN zu entrichten hat. Soweit Erlöse aus der Altpapierverwertung die Kosten der Abfallentsorgung insgesamt reduzieren und auf diese Weise Einfluss auf die Gebührenhöhe haben, handelt es sich ebenfalls nicht um einen stabilen (gleichbleibenden) Vorgang, weil die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse grundsätzlich vom (schwankenden) Marktpreis des Altpapiers abhängig sind. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass es einen wie auch immer gearteten gebührenrechtlichen "Stabilitätsgrundsatz" gibt, der zur Auslegung herangezogen werden könnte. Zwar erscheint es durchaus möglich, hinsichtlich der Gebührenerhebung oder der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit aus abfallrechtlicher Sicht Maßgaben zu formulieren. Praktische Bedeutung haben solche Maßgaben jedoch nur dann, wenn sie sich auch umsetzen lassen, was voraussetzt, dass sie mit den allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätzen vereinbar sind. Daran fehlt es hier, weil eine aus abfallrechtlicher Hinsicht gebotene oder wünschenswerte Stabilität der Abfallgebühren im Sinne einer weitgehend gleichbleibenden Gebührenhöhe nicht damit zu vereinbaren ist, dass die Gebührenhöhe von den Entsorgungskosten abhängt, die ihrerseits eben nicht stabil (gleichbleibend) sind. Dies gilt, wie ausgeführt, auch für die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse.
184Auch die Entstehungsgeschichte des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG gibt für eine Konkretisierung des Begriffs der Gebührenstabilität nichts her. In der Begründung des Änderungsantrags des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, auf den die Vorschrift zurückgeht, findet sich lediglich der Hinweis, dass mit der zuvor genannten Vorschrift "Gefährdungen der Stabilität der Gebühren des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abgewehrt werden" können.
185Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (= Ausschussdrucksache 17(16)419, S. 3).
186Sollte der Gesetzgeber dabei den (idealtypischen) Fall vor Augen gehabt haben, dass ein gewerblicher Sammler im Gebiet eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers neu auftritt und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei dessen Gebührenkalkulation bereits eingeplante Einnahmen aus der Sammlung und Verwertung von (werthaltigen) Abfällen "wegnimmt" mit der Folge, dass eine Unterdeckung auftritt und eine mit einer Gebührenerhöhung verbundene Neukalkulation der Gebühren während des laufenden Kalkulationszeitraums erforderlich ist,
187vgl. VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013- AN 11 K 12.01588 -, juris, Rn. 87,
188liegt nach den vorstehenden Ausführungen auf der Hand, dass ein solcher Fall hier nicht gegeben ist, weil jedenfalls seit dem Jahr 2009 die Abfallgebühren ohne Berücksichtigung des Altpapiers aus O. kalkuliert wurden.
189Der Bedeutungsgehalt des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG erschließt sich erst recht nicht aus der Systematik des gesamten Absatzes 3, insbesondere nicht im Hinblick auf dessen Satz 4. Danach gilt unter anderem Satz 3 Nr. 2 nicht, wenn- verkürzt dargestellt - die gewerbliche Sammlung leistungsfähiger ist als die öffentlich-rechtliche. Zwar mag es noch schlüssig erscheinen, die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (Satz 2 Alt. 2) als prägende Merkmale der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Satz 1) mittels eines wie auch immer genau zu verstehenden Gebühren(stabilitäts)aspekts (Satz 3 Nr. 2) zu konkretisieren. Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum oder unter welchem Gesichtspunkt die größere Leistungsfähigkeit einer gewerblichen Sammlung ausschlaggebend dafür sein soll, dass es auf die aufgrund eines Gebührenaspekts bestehende Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht ankommt.
190Einen "plausiblen" Ansatz, dem Gebührenaspekt im Rahmen der hier zur Entscheidung stehenden Frage Rechnung zu tragen, ob die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen überwiegender öffentlicher Interessen - definiert über die (Gefährdung der) Funktionsfähigkeit des öffentlichen Entsorgungsträgers, diese wiederum definiert über (die wesentliche Beeinträchtigung) dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - erforderlich ist, bietet die Überlegung, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger über die Erfüllung der Entsorgungspflichten hinaus verpflichtet ist, dafür Sorge zu tragen, dass sich die Gebühren für die Entsorgung des gesamten Hausmülls in einem noch vertretbaren und akzeptierten Rahmen halten. Darauf hat das erkennende Gericht - im Hinblick auf überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG - bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren abgestellt
191- vgl. Beschluss vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 -
192und diesbezüglich ausgeführt:
193"Der nach Abzug der Kosten u. a. für das Einsammeln des Altpapiers verbleibende Überschuss aus der Vermarktung des Altpapiers beläuft sich nach der Ordnungsverfügung auf bis zu ca. 47,00 Euro/t. Legt man die mit der Beschwerde auf ca. 15.000 t/Jahr veranschlagte Altpapiermenge aller für die zusätzliche Einbeziehung in die öffentlich-rechtliche Entsorgung des Antragsgegners in Rede stehenden Gemeinden des Kreisgebiets zugrunde, ergibt sich für den Gebührenhaushalt des Antragsgegners eine zusätzliche Einnahme von bis zu ca. 700.000,00 Euro/Jahr. Der Beschwerde ist nicht zu entnehmen, dass ein Betrag in dieser Höhe die von den privaten Haushalten aufzubringenden Abfallgebühren in ihrer Größenordnung wesentlich bestimmt oder finanziell substantiell für die kurz- oder langfristige Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung ist. Gegen eine derartige Annahme spricht bereits, dass die fragliche Einnahme in der Vergangenheit nicht erzielt worden ist, ohne dass geltend gemacht würde, die öffentlich-rechtliche Entsorgung einschließlich ihrer Finanzierung durch Gebühren sei übermäßig belastet gewesen. Gewerbliche Sammlungen beschränken sich typischerweise auf werthaltige Abfälle und stellen damit potentiell immer einen Faktor dafür dar, durch ihre behördliche Unterbindung die durch Abfallgebühren zu deckenden Gesamtkosten der Hausmüllentsorgung zu senken. Das besagt aber nicht aus sich heraus, dass einer solchen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen."
194Daran ist auch im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG festzuhalten, der ebenso wie die anderen Regelungen des Absatzes 3 überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG definiert, so dass der gleiche Regelungszusammenhang und die gleiche Interessenlage wie bei § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gegeben ist. Der Beklagte hat zudem im Anschluss an den zuvor zitierten Beschluss nichts dargetan, was eine andere Einschätzung rechtfertigt. Insbesondere hat er nicht aufgezeigt, dass bei ihm ausbleibende Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers relevante Gebührenauswirkungen im Sinne der zuvor zitierten Ausführungen haben. Vielmehr zeigen die von ihm vorgelegten Gebührenkalkulationen für das Jahr 2012 mit und ohne Berücksichtigung der Altpapiermengen aus K. , L1. und O. , dass allenfalls von marginalen, nicht ins Gewicht fallenden Gebührenauswirkungen gesprochen werden kann. Nach diesen Kalkulationen bewirken die ausbleibenden Papiermengen aus den Kommunen K. , L1. und O. , dass 1.086.409 € weniger an Vergütungen (aus den Erlösen aus der Verwertung des Altpapiers) an die Kommunen ausgeschüttet werden können. Unter Berücksichtigung dessen, dass für die Kosten der Abfallentsorgung des Beklagten im Übrigen über 25,5 Mio. € kalkuliert werden, machen die (ausbleibenden) Erlöse für die Papiermengen aus den zuvor genannten Kommunen lediglich gut vier Prozent des erforderlichen Gebührenaufkommens aus. Bezogen auf die Gesamtkosten der Abfallentsorgung, die über Gebühren von den Bürgern der kreisangehörigen Kommunen "refinanziert" werden müssen, ist der zuvor bezeichnete Erlösanteil aus der Altpapierverwertung noch geringer, weil in den Kalkulationen des Beklagten die in oder bei den Kommunen gegebenenfalls anfallenden Sammlungs- und Beförderungskosten für das Altpapier nicht enthalten sind.
195Daran anschließend greift auch das Argument des Beklagten nicht durch, die Stadt O. könne mangels öffentlich-rechtlicher Erlöse aus der Altpapierverwertung überhaupt keine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung durch Erlöse aus der Altpapierverwertung -, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass nach den zuvor genannten Zahlen eine relevante Gebührensenkung im Raum stünde, wenn denn die Stadt O. vom Beklagten Vergütungen aus der Altpapierverwertung erhielte. Unabhängig davon, dass die Vergütungen im Verhältnis zu den übrigen Entsorgungskosten ohnehin nicht wesentlich ins Gewicht fielen, müssten der Stadt O. entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten in Abzug gebracht werden, die relevante Gebührenauswirkungen (Senkungen) unwahrscheinlich machten.
196Sollte der Beklagte den Begriff der (Gefährdung der) Gebührenstabilität dahingehend interpretieren, es seien jeweils die niedrigst möglichen Gebühren zu erheben kann, wäre dieser Ansatz verfehlt, weil er überwiegende öffentliche Interessen in einer Weise konkretisierte, die mit dem nach den vorstehenden Ausführungen insoweit anzulegenden strengen Maßstab nicht zu vereinbaren wäre. Dieser Ansatz führte nämlich dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die - arg ex § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG - gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um "werthaltige" Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung "entzogen" werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigst möglichen Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis zu höheren Gebühren führt.
197Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
198Was den Schutzzweck oder die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst klarzustellen, dass es nicht - jedenfalls nicht in erster Linie - um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies auf den ersten Blick nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend kann es nur darum gehen, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen "unterlaufen" wird. Solche Konstellationen lassen sich vorliegend nicht feststellen.
199Was die Stadt O. anbelangt, hat diese weder einen Dritten aufgrund eines Vergabeverfahrens beauftragt noch ist ersichtlich, dass Entsprechendes in absehbarer Zeit ansteht. Der Umstand, dass die Klägerin möglicherweise in wettbewerbswidriger Weise im Gebiet der Stadt O. hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier faktisch eine Monopolstellung erlangt hat, ist nach den vorstehenden Ausführungen keine Konstellation, die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erfasst wird.
200Schwierigkeiten des Beklagten, im Wege eines Vergabeverfahrens einen zu beauftragenden Dritten zu finden, der die Altpapierentsorgung (Verwertung) - potenziell auch hinsichtlich des Altpapiers aus O. - übernimmt, können ausgeschlossen werden, weil der Beklagte mit der X. einen solchen Dritten gefunden hat. Soweit es bei der Ausschreibung Schwierigkeiten gegeben hat, beruhten diese nicht darauf, dass die Klägerin vor und zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits in O. sammelte. Diesem Umstand hätte im Rahmen der Ausschreibung schlicht dadurch Rechnung getragen werden können, dass die Altpapiermengen aus O. außer Ansatz geblieben wären. Denn eine (zwingende) Notwendigkeit, die Ausschreibung auch auf den Fall zu erstrecken, dass die Klägerin ihre Sammlung einstellt, in O. wieder öffentlich-rechtlich gesammelt und das Altpapier dem Beklagten überlassen wird, hat nicht bestanden. Im Übrigen ist dieser Konstellation im Rahmen der Ausschreibung durch eine entsprechende mengenmäßige Staffelung Rechnung getragen worden. Die Ungewissheit, ob dieser Fall zum Tragen kommt, beruhte nicht auf der Sammlung der Klägerin, sondern darauf, dass der Beklagte die Sammlung der Klägerin zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits untersagt hatte und Ungewissheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Untersagung bestand.
201Weiterhin ist nicht ersichtlich, dass der Bestand der Drittbeauftragung aufgrund eines "Unterlaufens" der Vergabe in Frage steht oder gefährdet ist. Der Annahme einer Gefährdung steht bereits entgegen, dass die X. in Kenntnis der (ständig durchgeführten) Sammlung der Klägerin ein Auftragsverhältnis mit dem Beklagten eingegangen ist. Im Übrigen ist weder von diesem geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten durch die Drittbeauftragte in Frage steht. Zwar mag es als ein Unterlaufen des Vergabeverfahrens angesehen werden, dass sich die Klägerin nach wie vor in O. sammelt, obwohl sich im Vergabeverfahren die X. durchgesetzt hat. Da es jedoch - wie eingangs aufgezeigt - nicht um den Schutz des Vergabeverfahrens oder von Wettbewerbern geht, kommt es darauf im vorliegenden Zusammenhang nicht an, solange dadurch die Erfüllung der Entsorgungspflichten im Wege der Drittbeauftragung nicht in Frage gestellt wird.
202Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen könnte.
203Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der- insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommen-de - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungs- oder Infrastruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigen, sind nicht ersichtlich.
204Im Anschluss an die Ausführungen zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne einer Existenzgefährdung gilt hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung im Bereich der Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG, dass diese reibungslos funktioniert, insbesondere durch die klägerische Sammlung keine "Strukturen" (wesentlich) beeinträchtigt werden. Demgegenüber gibt es im Bereich der Entsorgung von Altpapier aus O. keine (zu schützenden) öffentlich-rechtlichen Strukturen (mehr), da die Stadt O. weder selbst noch über einen Drittbeauftragten tätig ist. Dass die Verwertungsstrukturen des Beklagten für das übrige Altpapier wesentlich beeinträchtigt werden, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte überwiegend keine eigenen Entsorgungsstrukturen geschaffen hat und er dementsprechend zur Erfüllung seiner Entsorgungspflichten keine eigenen personellen und sächlichen Mittel einsetzt, sondern sich (beauftragter) Dritter bedient hat und bedient, derzeit der X. und der EGN. Auf die solchermaßen organisierte öffentlich-rechtliche Altpapierverwertung hat die Sammlung der Klägerin bei ihrem Beginn allenfalls insoweit Einfluss gehabt, als sie eine Änderung des - seinerzeit allein bestehen-den - Entsorgungsvertrags zwischen dem Beklagten und der EGN zur Folge hatte. Es ist schon fraglich, ob das Ausbleiben von Altpapier aus O. aufgrund der Sammlung der Klägerin für die EGN überhaupt einen zureichenden Grund dargestellt hat, um vom Beklagten eine Anpassung des Entsorgungsvertrags zu verlangen. Jedenfalls ist auch nicht ansatzweise ersichtlich, dass diese Vertragsänderung als wesentliche Beeinträchtigung der öffentlich-rechtlichen Verwertungsstrukturen hinsichtlich Altpapier zu qualifizieren sein könnte. Soweit der Beklagte (als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) danach weitere Änderungen der Strukturen der öffentlich-rechtlichen Altpapierverwertung vorgenommen hat, indem er nach entsprechender Ausschreibung die X. auch mit der Verwertung von Altpapier aus O. beauftragt hat, ist das bereits keine Änderung gewesen, die wesentlich durch die Sammlung der Klägerin bedingt oder dieser zuzurechnen war. Denn solange keine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers aus O. erfolgte, bestand keine Notwendigkeit, einen Dritten mit der Verwertung von Altpapier aus O. zu beauftragen. Die Untersagung der Sammlung der Klägerin durch den Beklagten ändert daran nichts, weil unabhängig von der (seinerzeit) bestehenden Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Sammlungsuntersagung diese nicht unmittelbar bewirkt hätte, dass wieder eine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers stattfindet. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig eine Änderung der Altpapierverwertungsstrukturen des Beklagten veranlasst wäre, die als wesentliche Beeinträchtigung der Strukturen zu qualifizieren und unmittelbar durch die Sammlung der Klägerin veranlasst wäre.
205Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Altpapier aus O. für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt.
206Dies gilt zunächst für das öffentlich-rechtliche Einsammeln und Befördern des Altpapiers. Da die Klägerin bei ihren bisherigen Aktivitäten in weitgehender Abstimmung mit der Stadt O. agiert hat, kann als sehr wahrscheinlich davon ausgegangen werden, dass die Funktionsfähigkeit des für das Einsammeln und Befördern zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Stadt O. ) schnellstmöglich dadurch wiederhergestellt werden könnte und würde, dass der vorübergehend ruhend gestellte Vertrag aus Februar 1996 wieder "aktiviert" würde. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass weitere (der Form nach) private Unternehmen zur Verfügung stehen, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln und Befördern des Altpapiers im Auftrag der Stadt O. übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden, zumal die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit nicht zwingend das Sammeln im Holsystem mittels auf sämtlichen privaten Grundstücken aufgestellter Tonnen voraussetzt, sondern auch mittels Altpapiercontainern bewerkstelligt werden kann.
207Weiterhin ist auch im Hinblick auf die dem Beklagten obliegenden Entsorgungspflichten (Verwertung) nicht ersichtlich, dass deren Erfüllung im Fall der Einstellung der klägerischen Sammlung nicht gewährleistet und sichergestellt ist. Auch der Beklagte erfüllt die ihm obliegenden Entsorgungspflichten - wie ausgeführt - überwiegend nicht selbst, sondern bedient sich gegenwärtig gemäß § 22 Satz 1 KrWG auch für die Altpapierverwertung Dritter, nämlich der X. und der EGN. Speziell der mit der X. geschlossene Entsorgungsvertrag beinhaltet auch die Verwertung von Altpapier aus O. , so dass dessen Verwertung auch dann sichergestellt ist, wenn die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellen und das Altpapier aus O. dem Beklagten zur Verwertung überlassen würde. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die in der Vergangenheit vorgenommenen Anpassungen des bis Ende 2016 laufenden Entsorgungsvertrags mit der EGN, die gerade im Hinblick auf wechselnde von den kreisangehörigen Kommunen angelieferte und überlassene Altpapiermengen sowie veränderte Marktpreise für Altpapier vorgenommen wurden, zeigen, dass veränderten Verhältnissen im Ergebnis eben mittels Vertragsänderungen Rechnung getragen werden konnte und wurde. Insoweit ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass diese Vertragsänderungen auf der Seite der drittbeauftragten EGN wesentliche Änderungen der Entsorgungsstrukturen erforderten oder nach sich zogen - der Beklagte verfügt, wie ausgeführt, nicht über eigene Entsorgungsstrukturen. Entsprechendes gilt für die X. , deren mit dem Beklagten geschlossener Entsorgungsvertrag von vornherein unterschiedliche Fallkonstellationen hinsichtlich der Verwertung von Altpapier aus unterschiedlichen Kommunen abdeckt.
208Der Umstand allein, dass ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gegebenenfalls aufgrund einer gewerblichen (Altpapier-)Sammlung gezwungen ist, einen bestehenden Entsorgungsvertrag mit einem Drittbeauftragten anzupassen, reicht nicht aus, um eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen. Soll die gesetzlich vorgesehene Ausnahme von der Überlassungspflicht für gewerbliche Sammlungen im Bereich der nicht unter § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG fallenden Abfälle nicht leerlaufen, muss (auch) der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, der die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung mittels oder über Drittbeauftragungen "organisiert" und seine Planungen auf die insoweit abgeschlossenen Entsorgungsverträge ausgerichtet hat, gewisse (unwesentliche) Beeinträchtigungen hinnehmen. Wo in diesem Bereich die Grenze zwischen wesentlicher und unwesentlicher Beeinträchtigung zu ziehen ist, lässt sich nicht allgemein beantworten. Hier kann jedenfalls nicht von einer wesentlichen Beeinträchtigung ausgegangen werden, weil die - unterstellt - durch die Sammlung der Klägerin veranlasste oder erforderlich gewordene Vertragsänderung nicht über die Änderungen hinausgeht, die - unabhängig von einer gewerblichen Sammlung - bereits zuvor wegen veränderter Verhältnisse und Preise im Altpapierbereich vorgenommen worden sind. Zudem war und ist der Beklagte nicht gezwungen, von dem (auch) im Altpapierbereich gewählten "Organisationsmodell" der Drittbeauftragung vollständig Abstand zu nehmen. Sollten Drittbeauftragte durch eine gewerbliche Sammlung erforderlich gewordene oder werdende Vertragsänderungen zum Anlass nehmen, von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger "Ausgleichszahlungen" zu verlangen, handelte es sich nicht um einen Gesichtspunkt, der von dem Begriffsmerkmal "Planungssicherheit und Organisationsverantwortung" erfasst würde. Zu denken wäre eher an § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Diesbezüglich ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Beklagte für Änderungen des Entsorgungsvertrags mit der EGN, die nicht (unmittelbar) durch gewerbliche Sammlungen veranlasst waren, Ausgleichszahlungen zu leisten hat, ohne dass er geltend gemacht hätte oder sonst davon die Rede gewesen wäre, es lägen keine wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen mehr vor. Angesichts dessen erschließt sich nicht, dass eine andere Beurteilung nur deshalb geboten sein sollte, weil (unterstellt) eine mit einer "Ausgleichszahlung" einher gehende Vertragsänderung durch eine gewerbliche Sammlung ausgelöst wurde.
209Abschließend ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass sich die Untersagungsverfügung auch dann nicht als rechtmäßig erwiese, wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG verneinte und dementsprechend § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht unmittelbar anwendbar wäre. Das liegt auf der Hand, wenn man in diesem Fall § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für entsprechend anwendbar hält. Etwas anderes ergibt sich jedoch auch dann nicht, wenn man § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG vollständig außer Betracht lässt und auf § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage abstellt.
210Eine erforderliche Anordnung zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift kommt zwar auch zur Durchsetzung der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in Betracht, etwa in Gestalt der Untersagung einer gegen die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG verstoßenden Sammlung. Ein solcher Fall läge hier vom Ansatz her vor, wenn man die Gewerblichkeit der Sammlung der Klägerin verneinte, weil die Klägerin dann das von ihr gesammelte Altpapier aus privaten Haushaltungen entgegen § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überließe und insoweit die Ausnahme des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bereits mangels einer gewerblichen Sammlung nicht griffe.
211Gleichwohl trüge § 62 KrWG die Untersagungsverfügung nicht, weil diese sich als unverhältnismäßig darstellte und es sich dementsprechend nicht um eine erforderliche Anordnung im Sinne der Vorschrift handelte. Insoweit käme ebenfalls das zuvor Ausgeführte zum Tragen, dass nämlich die Überlassungspflicht nicht um ihrer selbst willen geschützt ist und sie sich angesichts der normierten Ausnahmen nicht stets durchsetzen (und durchgesetzt werden) muss, sondern im Einzelfall festzustellen ist, dass ihre Durchsetzung wegen überwiegender öffentlicher Interessen geboten ist, solche Interessen hier jedoch nicht bestehen. Diese im Hinblick auf § 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG getroffenen Feststellungen würden in gleicher Weise Geltung beanspruchen, wenn man § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage der Sammlungsuntersagung ansähe, weil die Sammlung der Klägerin als grundrechtlich geschützte Betätigung nicht weniger schutzwürdig ist als eine gewerbliche Sammlung im Sinne der Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Mangels Verhältnismäßigkeit käme es im Übrigen auf etwaige vom Beklagten angesichts der geänderten Rechtslage zulässigerweise nachgeschobene Ermessenserwägungen nicht an.
212Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
213Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
Tenor
Der Bescheid der Beklagten vom 28. Januar 2013 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist Teil der S. Unternehmensgruppe, die u.a. aus der Klägerin, der S. Textilhandels- und -recycling GmbH und der S. Beteiligungsverwaltung International GmbH besteht. Unternehmensgegenstand der Klägerin ist die Erfassung und der Handel von unsortierten Gebrauchttextilien und Schuhen. Im gesamten Bundesgebiet betreibt die Klägerin ca. 7000 Altkleidercontainer und sammelt jährlich ca. 35.000 Tonnen Alttextilien – unter anderem im Stadtgebiet der Beklagten, einer kreisfreien Stadt mit 111.300 Einwohnern (Stand 31. Dezember 2013).
3Die Technischen Betriebe S1. (U1. ) (bis zum 31. Dezember 2013: S2. Entsorgungsbetriebe (S3. )) nehmen laut § 1 Abs. 1 ihrer Betriebssatzung vom 20. April 2005 in der durch Satzung vom 16. Dezember 2013 geänderten Fassung als eine organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung wie ein Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Beklagte wahr. Sie führen im Stadtgebiet seit November 2012 eine eigene Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Zunächst sammelten die S3. Alttextilien mit 18 über das Stadtgebiet verteilten Containern. Mit der Leerung der Behälter und der Vermarktung der Wertstoffe wurde die Firma F. Textilverwertung GmbH (F. ) beauftragt, die bereits für die Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH X. (B. ) tätig war, von der die S3. die Container übernommen hatten. Seit März 2013 wurde der Bestand auf über 80 Sammelbehälter an 72 verschiedenen Standorten erweitert. Mit der gezielten Platzierung von insgesamt 105 eigenen Containern an 89 Standorten wurde im November 2013 die Einrichtung eines flächendeckenden Netzes zur Erfassung von Textilien und Schuhen im Stadtgebiet der Beklagten abgeschlossen. Zuletzt (Stand Februar 2014) unterhielten die U1. Container an 99 Standorten. Die U1. tolerieren die Systeme karitativer Einrichtungen, die im Stadtgebiet insgesamt über ca. 51 Behälter verfügen und mit diesen nach den Angaben der U1. in den Jahren 2012 und 2013 jeweils ca. 210 t Altkleider und -schuhe gesammelt haben. Für das Jahr 2014 rechnen die U1. gemäß neuester Hochrechnungen mit ca. 400 t Altkleider und -schuhe, die neben den Sammelmengen der gemeinnützigen und gewerblichen Sammler über ihr eigenes System erfasst werden. Ziel der U1. ist es, im Anschluss an die Ausbau- und Konsolidierungsphase des Sammelsystems eine Ausschreibung der Sammlung und Verwertung der Alttextilien durchzuführen.
4Am 3. August 2012 zeigte die Klägerin die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Textilien und Schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die Anzeige wurde von einer Sachbearbeiterin der unteren Umweltschutzbehörde – Frau K. – bearbeitet. Die untere Umweltschutzbehörde ist als „Fachdienst Umwelt“ (Fachdezernat 1.31) organisiert, dessen Fachdienstleiter Herr Q. ist.
5In der Anzeige gab die Klägerin unter anderem an, im Stadtgebiet der Beklagten 17 Container aufgestellt zu haben (6 in S1. -Innen, 5 in S1. -M. und 6 in S1. -Süd) und damit 61 t Alttextilien pro Jahr zu sammeln. Die Container würden wöchentlich geleert. Es sei beabsichtigt, weitere 50 Container für die Dauer von 10 Jahren aufzustellen und damit ca. 175 t Alttextilien jährlich zu erfassen.
6Am 17. September 2012 forderte die Beklagte die S3. zur Stellungnahme bezüglich der Anzeige der Klägerin auf.
7Unter dem 8. November 2012 nahm der Sachbearbeiter Herr D. für die S3. insoweit Stellung. Auf einer Seite führte er aus: Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG entgegen, weshalb diese gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu untersagen sei. Die als bestehend angezeigte gewerbliche Sammlung beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, der selbst über ein bestehendes, hochwertiges Erfassungs- und Verwertungssystem für Alttextilien in S1. verfüge. Das System der S3. verbessere durch intensivsten Service die Sauberkeit des Stadtbildes und trage mit seinen Erlösen zur Stabilisierung der Abfallgebühren bei. Im Übrigen bestehe für Bekleidung und Textilien gemäß der städtischen Abfallsatzung ein Anschluss- und Benutzungszwang an die städtische Abfallentsorgung.
8Unter dem 15. Januar 2013 ergänzten und präzisierten die S3. die Begründung zur Untersagung aller gemäß § 18 KrWG angezeigten gewerblichen Sammlungen: Bislang hätten die Abfallgebühren trotz steigender interner und externer Anforderungen durch Effizienzsteigerungen, Integration von Nebengeschäften und Gründungen von Solidargemeinschaften weitgehend stabil gehalten werden können. Damit die Abfallgebühren auch weiterhin bezahlbar blieben, seien die S3. auf alle zusätzlichen Einnahmequellen angewiesen. Gewerbliche Sammlungen der Privatwirtschaft schmälerten die Erlöse aus der Vermarktung von Wertstoffen, die im Jahr 2013 insgesamt grob geschätzt bei über 1 Million Euro lägen. Diese Erlöse machten ca. 8 bis 9 % der für das kommende Jahr veranschlagten abfallwirtschaftlichen Gesamtausgaben aus. Im Laufe des Jahres 2013 werde im Rahmen einer öffentlichen nationalen Ausschreibung mit hohen ökologischen und sozialen Standards die Verwertung der Altkleider und Altschuhe neu ausgeschrieben. Ob auch die Leerung der eigenen Altkleidercontainer als Dienstleistung in die Leistungsbeschreibung mit einbezogen werde, stehe zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht fest. Ein flächendeckendes Netz zur Entsorgung von Altkleidern und Altschuhen im Stadtgebiet S1. sei mit der gezielten Platzierung von ca. 60 Sammelcontainern der S3. , zusammen mit ca. 52 Behältern karitativer Einrichtungen herzustellen. Würden weitere Container aufgestellt, sinke die Erfassungsmenge pro Container und damit auch die Effizienz der Sammlung. Erfahrungswerte anderer Kommunen gäben eine Obergrenze von ca. 900 Einwohnern pro Altkleider-/Altschuhsammelbehälter vor, bei deren Unterschreitung die Wirtschaftlichkeit der Sammellogistik abfalle. Durch die Genehmigung gewerblicher Altkleidersammlungen, die parallel zum öffentlich-rechtlichen/karitativen Erfassungssystem betrieben würden, lasse sich eine auszuschreibende Leistung bezüglich der Wertstoffmenge und der Entleerungsintervalle nur unpräzise beschreiben. Dieses Manko führe zu juristisch anfechtbaren Schwierigkeiten bei der Angebotslegung im Zuge eines Ausschreibungsverfahrens oder zu Schwierigkeiten im Rahmen der Vertragsgestaltung.
9Mit Bescheid vom 28. Januar 2013 befristete die Beklagte die angezeigte Sammlung der Klägerin von Bekleidung und Alttextilien auf dem Gebiet der Stadt S1. bis zum 30. Juni 2015 (Ziffer 1). Ihr wurde aufgegeben, den angezeigten Bestand von 18 Sammelbehältern hinsichtlich der Anzahl und des Fassungsvermögens nicht zu erweitern; hiervon wurde ausgenommen die Verlagerung von Behältern mit gleichem Fassungsvermögen zu anderen Standorten im S2. Stadtgebiet, wenn die Gesamtzahl des Bestandes dadurch nicht überschritten werde (Ziffer 2.).
10Die Beklagte drohte für den Fall, dass die Sammlung entgegen Ziffer 1. nach dem 30. Juni 2015 fortgesetzt werde, ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro an. Für den Fall, dass die Klägerin entgegen der Regelung in Ziffer 2. über den genannten Bestand hinaus weitere oder größere Behälter aufstellte, wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 1.500,00 Euro je unzulässigem Behälter und Monat der Aufstellung angedroht.
11Die Beklagte setzte außerdem eine Gebühr für die Anzeige und die Entscheidung in Höhe von 290,00 Euro fest.
12Die Beklagte stützte sowohl die Befristung (Ziffer 1.) als auch das Erweiterungsverbot (Ziffer 2.) auf § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG. Ohne Tätigwerden stünden der Sammlung öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Bei den gesammelten Textilien handele es sich um Abfälle im Sinne des § 3 KrWG. Ausweislich der mit der Anzeige vorgelegten Unterlagen bestünden zwar keine Anhaltspunkte dafür, dass die gesammelten Abfälle nicht einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt würden. Durch die Sammlung werde aber die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet.
13Dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger müsse es möglich sein, seine Leistungen zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren zu erbringen. Um diese Vorgabe zu erfüllen, sei er darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können. Diese Möglichkeit werde ihm genommen, wenn etwa die Erlöse aus der Vermarktung von Abfällen zur Verwertung nicht mehr in ausreichender Weise in den Gebührenhaushalt einflössen. Vor dem Hintergrund steigender Kosten bei der Entsorgung von Abfällen, die nur beseitigt und nicht verwertet werden können, stelle u.a. auch der Erlösanteil aus der Alttextilsammlung einen nicht zu vernachlässigenden Beitrag zur Konsolidierung der Gebühren dar. Ein Wegfall oder Verzicht auf diese Einnahme verhindere – im Zusammenwirken der von der Klägerin angezeigten Sammlung mit anderen gewerblichen Altkleidersammlungen oder auch Sammlungen anderer werthaltiger Abfälle – die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Davon sei bereits dann auszugehen, wenn lediglich der aktuelle Sammlungsumfang beibehalten würde; insbesondere würde die Beeinträchtigung der Entsorgung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen aber angesichts des Umfangs der laut Anzeige vom 3. August 2012 konkret geplanten Erweiterung der bestehenden Sammlung von bisher 18 auf 68 Container bei gleichzeitiger Steigerung der Jahressammelmenge von derzeit 61 auf 175 t Altkleider pro Jahr offensichtlich.
14Da die S3. eine hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Altkleidern und -schuhen durchführe, beeinträchtige die Sammlung der Klägerin auch in unzulässiger Weise die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
15Mit einer Mengenerfassung von etwa 150 bis 200 t Alttextilien im Jahr und für 2013 erwarteten Erlösen in Höhe von 50.000,00 Euro aus der Vermarktung von Altkleidern und -schuhen leiste die Verwertung dieses Materials neben anderen Abfällen zur Verwertung einen nicht unerheblichen Beitrag zur Stabilität der Abfallgebühren. Die Erlöse aus der Verwertung von rentablen Abfällen in ihrer Gesamtheit machten nach Angaben der S3. 8 bis 9 % der für das kommende Jahr veranschlagten abfallwirtschaftlichen Gesamtausgaben aus. Jede mengenmäßig relevante gewerbliche Sammlung trage dazu bei, die Stabilität der Abfallgebühren zu gefährden. Bereits die jetzigen vorhandenen Behälter der Sammlung (61 t pro Jahr) stellten eine solche relevante Größenordnung dar. Vor allem gelte dies, wenn die gemäß der Anzeige konkret beabsichtigte Erweiterung um 50 Sammelcontainer und eine angenommene Sammelmenge von 175 t pro Jahr zum Tragen kämen.
16Die Sammlung der Klägerin sei schließlich auch nicht wesentlich leistungsfähiger gemäß § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG.
17Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine Bestandssammlung handele, die dem besonderen Schutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG unterliege, sei die Sammlung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zeitlich zu befristen und der Sammlungsumfang zu begrenzen.
18Die Klägerin hat am 27. Februar 2013 Klage erhoben. Sie trägt im Wesentlichen zur Begründung vor: Die Beklagte sei – da sie gleichzeitig öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei – nicht die zuständige Behörde im Sinne des § 18 Abs. 5 KrWG.
19Die von ihr gesammelten Alttextilien besäßen keine Abfalleigenschaft. Ein Verbraucher, der seine Altkleidung in einen Altkleidercontainer einbringe, gebe die ursprüngliche Zweckbestimmung des Kleidungsstückes nicht auf. Er werfe das Kleidungsstück in den Altkleidercontainer, damit es weiter seinen Zweck als Kleidungsstück erfülle. Im Sinne von § 3 Abs. 3 KrWG werde deshalb die ursprüngliche Zweckbestimmung nicht aufgegeben. Die Abfalleigenschaft zu verneinen, weil es nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 KrWG an der Unmittelbarkeit des neuen Verwendungszweckes fehle, sei unzutreffend. Zum einen erfolge der neue Verwendungszweck „Kleiderspende“ unmittelbar durch den Einwurf in den Container. Zum anderen entspreche das Kriterium der Unmittelbarkeit nicht der europäischen Abfallrahmenrichtlinie, weshalb der Abfallbegriff europarechtlichen Vorgaben widerspreche. Insoweit werde die Vorlage an den Europäischen Gerichtshof beantragt. Jedenfalls ende die Abfalleigenschaft auch nach § 5 KrWG, weil das Kleidungsstück für übliche Zwecke – nämlich Kleidungszwecke – verwendet werde, indem es auf den second Hand Markt gebracht werde. Dies sei bei 95 % der gesammelten Alttextilien der Fall.
20Die Beklagte als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger führe auch keine Verwertung der Altkleider gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG durch. Es reiche nicht aus, dass sie die Kleidungsstücke einsammle. Zur Verwertung sei sie auch gar nicht in der Lage. Der Verkauf der Ware sei keine Verwertung. Jedenfalls sei die Sammlung der Klägerin wesentlich leistungsfähiger im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG, weil die Beklagte keine Sortierung und Verwertung anbiete, sondern sich zumindest für die Verwertung Dritter bedienen müsse.
21Eine Gefährdung der Gebührenstabilität gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG läge nicht vor. Es sei nicht nachgewiesen, dass Gebühren bei der Aufrechterhaltung der Sammlung steigen würden. Eine Quersubventionierung sei nicht zulässig. Zudem lasse die Beklagte jegliche für die Altkleidersammlung erforderlichen Kosten unberücksichtigt.
22Der Begriff der Gefährdung in § 17 Abs. 3 KrWG weiche ohnehin in rechtswidriger Weise vom Unionsrecht ab, weil er hinter dem Begriff des „Verhinderns“ in Art. 106 Abs. 2 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zurück bleibe. Auch diesbezüglich werde die Vorlage an den Europäischen Gerichtshof beantragt.
23Ungeachtet dessen sei die Befristung nicht ermessensfehlerfrei erfolgt. Die Dauer der Befristung sei nicht nachzuvollziehen.
24Schließlich sei eine Untersagung nach Ablauf der dreimonatigen Frist des § 18 Abs. 1 KrWG nicht zulässig. Eine nach Ablauf der Frist vorgenommene Verfügung könne aus Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht auf Grund von Tatsachen erfolgen, die innerhalb dieses Dreimonatszeitraums bekannt gewesen seien.
25Die Klägerin beantragt,
26den Bescheid der Beklagten vom 28. Januar 2013 aufzuheben.
27Die Beklagte beantragt,
28die Klage abzuweisen.
29Sie führt im Wesentlichen aus: Sie sei für den Erlass des Bescheides zuständig. Indem sie die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde – dem Fachdienst 1.31 Umwelt – zugewiesen habe, während die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers von den U1. wahrgenommen würden, habe sie für die größtmögliche organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt und damit dem Neutralitätsgebot umfassend Rechnung getragen.
30Hinsichtlich der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG verweist sie auf die Begründung der angefochtenen Verfügung und macht ergänzende Ausführungen.
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33A. Die zulässige Klage hat Erfolg.
34Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 28. Januar 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
35I. Die Beklagte hat die Befristung (Ziffer 1.) und das Erweiterungsverbot (Ziffer 2.) bezüglich der von der Klägerin angezeigten Sammlung gebrauchter Textilien und Schuhen auf dem Gebiet der Beklagten in der Verfügung vom 28. Januar 2013 auf § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG gestützt, um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen zu gewährleisten.
361. Bei einem unionsrechtskonformem Verständnis der §§ 18 Abs. 5, 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG bestehen keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem Unionsrecht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 f. AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar,
37vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG BT-Drucks. 17/6052, S. 85,
38diese sind jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt. Die Rechtfertigung von Überlassungspflichten insbesondere in Bezug auf getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen ergibt sich aus Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV. Hiernach gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu bewerten,
39vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 10. November 1998 – C-360/96 –, juris.
40Dies zugrunde gelegt, ist unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben und der dazu ergangenen Rechtsprechung jeweils bezogen auf den Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei unionsrechtskonformen Verständnis genügend Raum,
41vgl. zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 11 ff. m.w.N.; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 – AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 75.
42Aus diesem Grund war dem Antrag der Klägerin auf Vorlage gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV hinsichtlich der Frage nach der Vereinbarkeit von § 17 Abs. 3 KrWG mit Unionsrecht nicht nachzugehen.
432. Gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zu der im wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG)) wurde höchstrichterlich geklärt, dass die Norm mit ihrem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) darstellt,
44vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 36.
45Auch für das geltende Recht trifft diese Rechtsprechung zu,
46vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 10 m.w.N.,
47zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt grundsätzlich die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen wird.
48II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
49Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
50Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
51vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
52Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
53vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
54Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Fachdienst Umwelt (Fachdezernat 1.31) wahrgenommen. Fachdienstleiter ist Herr Q. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Frau K. und Herrn X1. vorgenommen. Die Einrichtung „Abfallentsorgung“ wird hingegen ausweislich von § 1 Abs. 1 und 2 der Betriebssatzung für die S2. Entsorgungsbetriebe vom 20. April 2005 in der zur Zeit des Bescheiderlasses geltenden Fassung von diesen als ein selbstständiger Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit als organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung betrieben. Betriebsleiter ist Herr A. . Für die Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 KrWG war bzw. ist Herr D. aus dem Bereich S3. 2 zuständig.
55III. Die Verfügung genügt jedoch nicht den materiell rechtlichen Anforderungen.
56Rechtsgrundlage sowohl der Befristung (Ziffer 1.) als auch des Erweiterungsverbots (Ziffer 2.) ist § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG. Danach kann die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sicherzustellen. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
57Weder die Befristung der Sammlung noch das Erweiterungsverbot sind erforderlich, um Überlassungspflichten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG durchzusetzen. Die von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und -schuhe, welche Abfall im Sinne von § 3 KrWG aus privaten Haushaltungen sind (1.), unterliegen nämlich gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht, weil sie durch die Klägerin einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (2.) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (3.).
581. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist - in Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung -,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 11 ff.,
60von der Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe auszugehen,
61vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 35.
62Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist gemäß § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
63Die Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG).
64Sobald die Vorbesitzer der Kleidung diese in den Sammelcontainer werfen, geben sie ihre diesbezügliche Sachherrschaft auf – was auch von der Klägerin nicht in Frage gestellt wird. Soweit sie meint, ein Verbraucher, der seine Altkleidung in einen ihrer Altkleidercontainer einbringe, werfe das Kleidungsstück dort hinein, damit es weiter seinen Zweck als Kleidungsstück erfülle, weshalb die ursprüngliche Zweckbestimmung bestehen bleibe, überzeugt dies nicht.
65Der Rückschluss von der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet.
66Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit Übergabe von Alttextilien an einen „Second-Hand-Laden“ oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
67Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur „Kleidersammlung“ gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht „loswerden“ werden will und es beispielsweise aus Umweltschutz- oder Platzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
68Da die Abfalleigenschaft bereits aus der Entledigung gemäß § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG folgt, kann dahinstehen, ob sie sich (auch) aus § 3 Abs. 3 KrWG aufgrund des Willens zur Entledigung ergibt. Insoweit war schon mangels Entscheidungserheblichkeit nicht dem Antrag der Klägerin auf Vorlage der Frage nach der Vereinbarkeit des Unmittelbarkeitskriteriums in § 3 Abs. 3 Nr. 2 KrWG mit Unionsrecht gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV nachzugehen.
69Es ist ferner nicht – jedenfalls im Rahmen des hier zu betrachtenden Sammel- bzw. Entleerungsvorgangs – von einem Ende der Abfalleigenschaft nach § 5 KrWG auszugehen, wonach die Abfalleigenschaft eines Gegenstandes endet, wenn dieser ein Verwertungsverfahren durchlaufen hat und danach eine bestimmte Beschaffenheit aufweist, denn zu diesem Zeitpunkt hat kein solches Verfahren (z.B. Vorbereitung zur Wiederverwendung oder Recycling, § 3 Abs. 24 und 25 KrWG) stattgefunden.
70Schließlich handelt es sich bei den Alttextilien auch um Abfälle aus privaten Haushaltungen, die von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG erfasst werden. Unter Abfällen aus privaten Haushaltungen sind solche zu verstehen, die im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise und regelmäßig anfallen,
71vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus., KrWG, 3. Auflage 2012, § 17 Rn. 18.
72Dazu gehören ohne Weiteres Alttextilien.
732. Die Klägerin führt die Abfälle – was auch die Beklagte anerkennt – gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
74Aufgrund der Darlegungen der Verwertungswege im Anzeige- und im folgenden Verwaltungsverfahren ist unproblematisch davon auszugehen, dass die Verwertung gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 und 3 KrWG im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht und nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
75Die Klägerin hat in ihrer Anzeige vom 3. August 2012 ausgeführt, die in den Containern gesammelten Alttextilien würden durch einen Subunternehmer verladen und zunächst per LKW zu dem Sortierbetrieb der S. Textilhandels- und -recycling GmbH in B1. transportiert, wo die Textilien sortiert würden. Das Sammelgut setze sich erfahrungsgemäß zu 60 % aus tragfähiger wiederverwertbarer Kleidung, Haushaltstextilien und Schuhen zusammen. Weitere 30 % würden zur Weiterverwendung als Putzlappen und Reißrohstoff an industrielle Partner geliefert. Ca. 10 % gelangten zur thermischen Verwertung in die Zementindustrie. Die sortierten Produkte würden in 27 inländische S. Shops geliefert und in Länder Afrikas, in den nahen und mittleren Osten sowie nach Osteuropa zur Wiederverwendung exportiert. Dabei arbeite sie mit einem Unternehmen in U2. , Marokko zusammen, an dem die S. Beteiligungsverwaltung International GmbH zu 51 % beteiligt sei.
76Die S. Textilhandels- und -recycling GmbH – ein als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziertes Unternehmen – hat zudem der Klägerin mit Schreiben vom 28. August 2012 zugesagt, alle Alttextilien und -schuhe unabhängig von der Menge und Qualität abzunehmen, zu sortieren, weiterzuverwenden und ggf. zu verwerten.
773. Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die im Bescheid vom 28. Januar 2013 angeordnete Befristung der Sammlung (Ziffer 1.) und das Erweiterungsverbot (Ziffer 2.) rechtfertigen könnten.
78Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2.) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
79Hier sind der klägerischen Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten durch die Sammlung der Klägerin nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen durch die gewerbliche Sammlung verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (a.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich durch die Sammlung beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die U1. (durch die beauftragte Firma F. ) eine hochwertige getrenne Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (b.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung der Klägerin nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (c.). Schließlich wird durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin auch nicht die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG) (d.).
80a. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
81Mit Hilfe der Kollisionsklausel des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
82vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
83Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
84vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
85Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
86vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
87zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
88An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
89vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
90Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
91Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
92ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen bzw. annehmbaren Bedingungen“ zu verstehen ist,
93so auch OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
94Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
95vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
96oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen indes wohl „nur bedingt“,
97so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
98zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
99Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genießen würde,
100vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
101Etwas anderes behauptet selbst die Beklagte nicht, nach deren Vortrag die Erlöse aus der Verwertung aller werthaltigen Abfallfraktionen „nur“ ca. 8 bis 9 % der gesamten Entsorgungskosten ausmachen.
102Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
103vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
104Daher kann sich die Beklagte hier nicht mit Erfolg darauf berufen, die U1. seien darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihnen diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
105Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
106so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
107und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
108Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste – wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag – führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn diesbezüglich nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
109vgl. Karpenstein/Dingemann, KrWG, 2014, § 17 Rn. 164 m.w.N.
110Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
111b. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht durch die Sammlung der Klägerin im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG wesentlich beeinträchtigt.
112Die Beklagte beruft sich zutreffender Weise darauf, sie führe – durch die U1. bzw. die beauftragte Firma F. – im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Abfällen durch. Damit sind Entsorgungssysteme gemeint, die nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten erfassen können,
113vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 44.
114Die U1. bzw. die S3. verfügten zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses zumindest über 18 im Stadtgebiet verteilte Sammelbehälter für Alttextilien. Zu berücksichtigen ist darüber hinaus die danach vorgenommene Ausweitung der Sammlungstätigkeit der Beklagten. Denn bei der streitgegenständlichen Anordnung handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt; die angefochtene Verfügung verbietet der Klägerin ab dem 1. Juli 2015 die gewerbliche Sammlung generell für die Zukunft, erschöpft sich damit nicht im Verlangen eines einmaligen Tuns oder Unterlassens, so dass hier – weil das materielle Recht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts nicht bestimmt – die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen ist,
115vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 – 7 LB 56/11 ‑, juris Rn. 23.
116Jedenfalls unter Berücksichtigung des aktuellen Sammelumfangs der U1. ist ohne Weiteres von einem eigenen hochwertigen Entsorgungssystem für Alttextilien des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG auszugehen. Seit März 2013 wurde der Bestand auf über 80 Sammelbehälter an 72 verschiedenen Standorten erweitert. Mit der gezielten Platzierung von 105 eigenen Containern an 89 Standorten wurde im November 2013 die Einrichtung eines flächendeckenden Netzes zur Erfassung von Alttextilien und -schuhen im Stadtgebiet der Beklagten abgeschlossen. Zuletzt (Stand Februar 2014) unterhielten die U1. Container für Alttextilien an 99 Standorten.
117Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
118vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38, VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 ‑ W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
119Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
120vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 147.
121Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
122vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 38.
123Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, der Gesetzgeber habe klarstellen wollen, auf der Tatbestandsseite seien wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
124vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
125bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
126vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
127wäre der Wortlaut der Norm zumindest unions- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, die gewerbliche Sammlung sei trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig,
128vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 ‑ AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
129Auch vor diesem Hintergrund war dem Antrag der Klägerin auf Vorlage gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV hinsichtlich der Frage nach der Vereinbarkeit von § 17 Abs. 3 KrWG mit Unionsrecht nicht nachzugehen.
130Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
131Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
132In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
133vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, juris Rn. 66; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
134Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht, die immer gewahrt bleiben muss,
135vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
136und zwar in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. Denn § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
137vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31.
138Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
139vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 143.
140Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
141vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
142wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
143Im zu entscheidenden Fall gibt es nach diesen Grundsätzen keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin werde im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet.
144Hinsichtlich der Frage, ob bereits wegen Geringfügigkeit der Sammelmenge eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verneinen ist, fehlen substantielle Angaben der Beklagten darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung der U1. /der Firma F. insgesamt „entzogen“ werden. Sie führte aus, es fehlten eindeutige Berechnungsgrundlagen, da Sammlungen zwar angezeigt würden und der Umfang benannt werde, es aber vorkomme, dass die Sammlung dann anschließend nicht oder nur teilweise durchgeführt werde. Andere Sammlungen fänden ohne Anzeige und damit „formal illegal“ in meist unbekanntem Umfang statt. Die lediglich auf einer Schätzung der Beklagten beruhende Angabe der Sammelmenge von Alttextilien aller gewerblichen Sammler in Höhe von ca. 500 t pro Jahr und damit ca. 45 % der anhand der pro Einwohner im Jahr (geschätzt) anfallenden Gesamtmenge von 10 kg Alttextilien ohne Restmülleinwürfe (1113 t abzüglich ca. 210 t gesammelte Alttextilien durch gemeinnützige Sammler und ca. 400 t nach Hochrechnung geschätzten durch die U1. gesammelte Alttextilien) überzeugt nicht ohne Weiteres. Es bleibt aufgrund der in dieser Rechnung mehrfach vorhandenen Schätzungen bzw. Hochrechnungen ungewiss, ob die Sammelmenge von ca. 500 t tatsächlich dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. dem beauftragen Dritten durch die gewerblichen Sammler entzogen wird.
145Selbst aber die Angaben der Beklagten mit der Folge einer Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle unterstellt, führte dies bei der auf der zweiten Stufe durchzuführenden Einzelfallbetrachtung nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Es ist von der Beklagten weder dargelegt noch sonst ersichtlich, die Sammlung der Klägerin zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Zwar ist möglich, dass die von den U1. erfasste Sammelmenge aufgrund der beabsichtigten Erhöhung der Anzahl der Container durch die Klägerin abnimmt (was noch nicht einmal zwingend ist, da es auch möglich erscheint, dass vor allem andere gewerbliche bzw. gemeinnützige Sammler Einbußen bei der Sammelmenge verspüren oder die Restmülleinwürfe weiter zurückgehen). Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben der Beklagten vorhandenen Potenzials an Wertstoffen muss aber nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichend konkrete Angaben der Beklagten darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass die U1. ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen – selbst bei Vornahme der geplanten Erweiterung der Sammlung durch die Klägerin – nicht wie bisher weiterführen wird können. Dies gilt auch deshalb, weil die U1. über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügen und jederzeit auf neue Standplätze - auch im öffentlichen Straßenraum - zurückgreifen könnten. Überdies ist es ihnen in den vergangenen Jahren trotz gewerblicher Konkurrenten gelungen, eine getrennte Alttextilerfassung auf- und sogar auszubauen. Sind schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes im Raum.
146Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat schließlich die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sie günstige Rechtsfolge ableitet,
147vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190/93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
148Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Beklagten – zuzurechnen sind,
149vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
150c. Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung der Klägerin gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
151Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
152vgl. hierzu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
153Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
154vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, KrWG, 2014, § 17 Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
155Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
156vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
157Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
158vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG; a.A. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
159Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Diese setzt voraus, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
160vgl. Karpenstein/Dingemann, KrWG, 2014, § 17 Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 152.
161Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Denn die Beklagte hat schon nicht vorgetragen, mit der Tätigkeit der gewerblichen Sammler gingen Einbußen der Sammelmenge einher, die zur Erhöhung der Abfallgebühren geführt haben bzw. aufgrund einer prognostischen Betrachtung alsbald zu einer Erhöhung führen würden. Vielmehr hat sie ausgeführt, die Abfallgebühren hätten in den letzten elf Jahren trotz steigender Lohn-, Investitions- und Energiekosten durch ein ständiges Bemühen um Effizienzsteigerungen und optimale Vermarktung vorhandener Stoffströme stabil gehalten werden können.
162Das Argument der Beklagten, sie könne bei weniger Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung -, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Durch die (von der Beklagten geschätzte) Sammelmenge der gewerblichen Sammler in Höhe von ca. 500 t jährlich im Stadtgebiet entgehen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in Höhe von ca. 200.000,00 Euro - bei Zugrundelegung von 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne -,
163vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑, juris Rn. 44.
164In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (für das Jahr 2014: 10.594.700,00 Euro) macht dies nur ca. 2 % aus und fällt damit ersichtlich nicht wesentlich ins Gewicht. Überdies müssten bei dieser Betrachtung dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die Gebührenauswirkungen sogar nur unter 2 % wahrscheinlich machen. Darauf kam es aber nicht mehr an.
165d. Überwiegende der Sammlung entgegenstehende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
166Was die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es nicht in erster Linie um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies vordergründig nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend geht es bei der Norm darum, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine hinreichend konkret angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt (aa.) oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen „unterlaufen" wird (bb.),
167vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 194.
168An einem konkret bevorstehenden bzw. durchgeführten Vergabeverfahren, in Ansehung dessen beurteilt werden könnte, was „erheblich erschwert“ oder „unterlaufen“ werden soll, fehlt es hier.
169aa. Die Beklagte hat lediglich pauschal – unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der S3. bzw. U1. – ausgeführt, durch die Durchführung zusätzlicher gewerblicher Altkleidersammlungen, die parallel zum öffentlich-rechtlichen/karitativen Erfassungssystem betrieben würden, lasse sich eine auszuschreibende Leistung bezüglich der Wertstoffmenge und der Entleerungsintervalle nur unpräzise beschreiben. Dieses Manko führe zu juristisch anfechtbaren Schwierigkeiten bei der Angebotslegung im Zuge eines Ausschreibungsverfahrens oder zu Schwierigkeiten im Rahmen der Vertragsgestaltung. Dabei handelt es sich nur um eine abstrakte Vermutung / Befürchtung der U1. . Die U1. planen zwar nach eigenen Angaben im Anschluss an die Ausbau- und Konsolidierungsphase eine Ausschreibung der Sammlung und Verwertung der Altkleider durchzuführen. Derzeit führt aber nach der Übernahme des Vertragsverhältnisses der B. die Firma F. im Auftrag der U1. nach wie vor die Leerung der Container und die Vermarktung der gesammelten Alttextilien durch. Die für zukünftige Sachverhalte geäußerte Befürchtung der Beklagten reicht für die Annahme der erheblichen Erschwerung der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG nicht aus. Die rein prophylaktische Verdrängung gewerblicher Sammler vom Markt ist von der Vorschrift nicht gedeckt,
170vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 50.
171bb. Weiterhin ist nicht ersichtlich, der Bestand der Drittbeauftragung stehe aufgrund eines „Unterlaufens“ der Vergabe in Frage oder werde gefährdet. Dies schon deshalb, weil – ungeachtet der Tatsache, dass die Firma F. nicht in einem Vergabeverfahren durch die Beklagte selbst ausgewählt wurde – die Firma F. seinerzeit in Kenntnis der (zu diesem Zeitpunkt schon durchgeführten) Sammlung der Klägerin das Auftragsverhältnis mit der B. und später mit der Beklagten eingegangen ist.
172e. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, ein überwiegendes öffentliches Interesse könnte wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen,
173vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
174Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste, Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der - insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommende - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigten, sind hier nicht ersichtlich.
175Hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung gilt, dass diese reibungslos funktionieren muss. Insbesondere dürfen durch die gewerblichen Sammlungen keine Strukturen (wesentlich) beeinträchtigt werden. Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung dergestalt beeinträchtigt werden, ist nicht ersichtlich und wurde auch nicht (hinreichend konkret) geltend gemacht. Die Beklagte selbst bzw. die U1. mussten aufgrund der Sammlungstätigkeit der Klägerin keine Anpassung ihrer Sammlungstätigkeit vornehmen. Vielmehr haben die Beklagte bzw. die U1. ihr Sammlungsvolumen in den Jahren 2012 bis 2014 kontinuierlich erweitert, was – zumindest bezogen auf den aktuellen Sammelumfang – für ein mögliches lukratives Nebeneinander der verschiedenen Sammlungen spricht.
176Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass mit 105 eigenen Containern der Beklagten und 52 Behältern gemeinnütziger Sammler im Stadtgebiet die Anzahl der Container sogar überschritten wird, die nach eigener Auskunft der Beklagten zur Schaffung eines flächendeckenden Netzes zur Entsorgung von Alttextilien erforderlich ist (900 Einwohner pro Behälter). Im Übrigen ist einer Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts Durchgreifendes entgegen zu halten. Dem öffentlichen Entsorgungsträger kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
177vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
178Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
179f. Da es bereits an den Voraussetzungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 (sowie Nr. 3) KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung der Klägerin nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
180Ebenfalls nicht entscheidungserheblich sind die Ausführungen der Klägerin zur Rechtswidrigkeit der Verfügung wegen des Ablaufs des Dreimonatszeitraums gemäß § 18 Abs. 1 KrWG,
181vgl. zur Ablehnung des Dreimonatszeitraums als Ausschlussfrist VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 17.
182IV. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der materiell rechtswidrigen Grundverfügung (vgl. insoweit die Ausführungen unter A. III.), die mit diesem Urteil aufgehoben wird.
183Gleiches gilt für die nach §§ 14 Abs. 1, 1 Abs. 1 Nr. 1 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen festgesetzte Verwaltungsgebühr. Für eine rechtswidrige Amtshandlung können keine Kosten gefordert werden,
184vgl. Susenberger/Weißauer, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Loseblattwerk (Stand: Dezember 2006), § 1 Rn. 13, m. w. N.
185B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
186Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
Tenor
Der Bescheid der Beklagten vom 22. Februar 2013 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin führt unwidersprochenen Angaben zufolge bereits langjährig Altkleidersammlungen in verschiedenen Städten und Kreisen in Nordrhein-Westfalen mittels Altkleidercontainern durch und ist ein zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb. Zum Zeitpunkt der Anzeige nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) im August 2012 hatte das Unternehmen 24 Beschäftigte und 11 Fahrzeuge. Im Gebiet der Beklagten bewirtschaftete es bereits vor dem in-Kraft-treten des KrWG zum 1. Juni 2012 insgesamt 7 Container für Altkleidung und Schuhe an unterschiedlichen Standorten; die Container sind alle auf privatem Grund platziert. Es werde etwa 10 Tonnen Altkleider und Schuhe mittels dieser Container pro Jahr erwirtschaftet, die sodann von den Vertragsfirmen der Klägerin, F. GmbH in X. und B. F1. GmbH in B1. verwertet werden.
3Die Beklagte betreibt über einen abfallwirtschaftlichen Rahmenvertrag mit der B2. GmbH (B2. ) seit 1999 ein flächendeckendes Netz aus rund 640 Containern für Altkleider und Schuhe. Mit der Leerung der Behälter, der Sortierung und Verwertung der Sammelware hat die B2. nach einem Vergabeverfahren die F2. Textilverwertung GmbH (F2. GmbH) unterbeauftragt. Die Erlöse aus der Altkleider- und Schuhesammlung werden dem Gebührenhaushalt für Abfall gutgeschrieben.
4Am 20. August 2012 zeigte die Klägerin die von ihr in dem Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Textilien und Schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 KrWG an. Die eingereichten Unterlagen wurden von der Beklagten als unzureichend erachtet und daher mit E-Mail vom 27. September 2012 (u.a. Liste der genauen Containerstandorte) ergänzt.
5Mit Schreiben vom 5. Oktober 2012 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung der Sammlung an. Die getätigten Angaben reichten für eine Anzeige im Sinne des § 18 Abs. 1, 2 KrWG nicht aus. Zudem stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG entgegen, da die Beklagte selbst eine eigene Sammlung betreibe. Eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. § 18 Abs. 4 KrWG holte die Beklagte nicht ein, da die Notwendigkeit einer solchen nicht gesehen wurde; sie sei selbst als kreisfreie Stadt öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger.
6Mit Bescheid vom 22. Februar 2013 untersagte die Beklagte der Klägerin mittels der in ihrem Stadtgebiet aufgestellten Container Alttextilien und Schuhe einzusammeln. Alle entsprechenden Container seien unverzüglich und dauerhaft zu entfernen. Diese Anordnung gelte sowohl für die im öffentlichen Straßenraum als auch auf privaten Grundstücksflächen aufgestellten Sammelcontainer (Ziffer 1). Ferner untersagte sie der Klägerin auch jegliche andere Art der gewerblichen Einsammlung von Alttextilien und Schuhen von privaten Haushaltungen, wie z.B. eine Haus-zu-Haus Sammlung im Stadtgebiet (Ziffer 2). Die Beklagte drohte für den Fall, dass die Ziffer 1 nicht befolgt würde die Entfernung der Container im Wege der Ersatzvornahme an. Die Kosten würden dafür pro Container voraussichtlich 100,00 Euro betragen (Ziffer 4). Für den Fall, dass die Klägerin entgegen der Regelung in Ziffer 2 weiter sammeln sollte, werde für jede Zuwiderhandlung, „d.h. z.B. für jeden festgestellten Tag einer Haus-zu-Haus Sammlung“ ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro angedroht (Ziffer 5).
7Die Beklagte stützte die beiden Untersagungen in Ziffer 1 und 2 des Bescheides auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG und begründete ihre Entscheidung im Wesentlich wie folgt: Der Sammlung stünden öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Durch sie werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 KrWG gefährdet. Die Beklagte habe die B2. mit der Sammlung von Alttextilien und Schuhen beauftragt damit flächendeckend mit 640 Containern eine haushaltsnahe Erfassung möglich sei. Die sieben Sammlungscontainer der Klägerin stünden hingegen allein in verdichteten Wohngebieten, in denen ein hoher Alttextilumschlag zu erwarten sei; dieser „Rosinenpickerei“ müsse begegnet werden. Zudem müsse es dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger möglich sein, seine Leistungen zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren zu erbringen. Er sei daher auf die Einnahmen aus der Vermarktung werthaltiger Abfälle zur Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung angewiesen. Diese Einnahmen würden geschmälert durch die gewerblichen Sammler. Dadurch könnten die Erlöse aus der Vermarktung von Abfällen zur Verwertung nicht mehr in ausreichender Weise in den Gebührenhaushalt einfließen. Schließlich sei zu befürchten, dass das mit der Verwertung beauftragte Fachunternehmen die Geschäftsbeziehungen zu ihr abbrechen werde, wenn die Einnahmen zurückgingen, da dann eine Sammlung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gem. § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht mehr möglich sei. Die Sammlung der Klägerin sei schließlich auch nicht wesentlich leistungsfähiger gemäß § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG. Die Tatsache, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine Bestandssammlung handele, die dem besonderen Schutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG unterläge, führe zu keinem anderen Ergebnis als der Untersagung, da das öffentliche Interesse an einer funktionierenden, flächendeckenden hochwertigen Abfallentsorgung den Interessen der Klägerin, insbesondere die werthaltigen Abfälle zum Zwecke der Gewinnerzielung zu sammeln und damit dem System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu entziehen, überwiege.
8Dagegen hat die Klägerin am 1. März 2013 Klage erhoben. Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Die Ermächtigungsgrundlage begegne bereits europarechtlichen Bedenken. Auch sei der Bescheid formell rechtswidrig. Insbesondere könne die Beklagte als Untere Umweltschutzbehörde, da sie gleichzeitig auch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei, aufgrund dieser Interessenkollision nicht die zuständige Behörde im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sein, sollte eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der internen Bearbeitungen nicht vorgelegen haben. Jedenfalls eine personelle Trennung werde bestritten. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Der Sammlung stünden öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht entgegen. Durch die Sammlung werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. der Regelungen in § 17 Abs. 3 KrWG keinesfalls gefährdet. Hinsichtlich des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG könne sich die Beklagte nicht darauf berufen, dass bloße Bestehen einer eigenen Erfassung und Verwertung sei bereits hinreichend für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungs- und Organisationsverantwortung. Die dortige Regelung sei europarechtskonform auszulegen und restriktiv zu verstehen; es müsse eine wesentliche Beeinträchtigung vorliegen, an der es hier aber fehle. Selbst unterstellt, die Beklagte habe Einnahmeverluste von 10 Prozent durch die Tätigkeit der gewerblichen Sammler, führe dies zu keiner solchen Beeinträchtigung. Die Gefahr eines defizitären Wirtschaftens etwa der B2. sei dafür ebenfalls nicht ausreichend. Solche Einnahmeverluste wären auch unter dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Sammlung gem. § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG unerheblich, denn es wurde von der Rechtsprechung ‑ schon zum früheren § 13 KrW-/AbfG ‑ angenommen, Einbußen von 10 bis 15 Prozent seien zu vernachlässigen. Ferner läge keine Gefährdung der Gebührenstabilität gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG vor. Nicht jede durch eine gewerbliche Sammlung verursachte Gebührenänderung sei eine Gefährdung der Gebührenstabilität. Zudem seien die Einnahmen der gewerblichen Sammler auch bislang schon dem Gebührenhaushalt vorenthalten worden, ohne dass es zu einer nachhaltigen Veränderung der Gebühren gekommen sei. Jedenfalls sei die Sammlung der Klägerin wesentlich leistungsfähiger im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG, die Leistungsfähigkeit der Sammlung der B2. bleibe insbesondere in Bezug auf das Effizienzkriterium beträchtlich hinter denen der gewerblichen Sammlungen zurück. Schließlich seien entgegen der Ansicht der Beklagten die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG nicht gegeben. Ein Unterlaufen einer diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen komme nicht in Betracht, da die Klägerin bereits vor der Ausschreibung mit der Sammlungstätigkeit begonnen und auch keinen Ausschreibungswettbewerb verloren habe. Ein anderes Verständnis ziehe den faktischen Ausschluss jeglicher privater Konkurrenz nach sich. An dem Erschwerungstatbestand in der Norm mangele es schon, weil das Vergabeverfahren abgeschlossen sei. Schließlich sei die Untersagungsverfügung auch unverhältnismäßig und berücksichtige nicht die grundrechtlich geschützte Position der Klägerin hinreichend. Auch die Androhung der Ersatzvornahme und des Zwangsgeldes seien daher rechtwidrig.
9Die Klägerin beantragt,
10den Bescheid der Beklagten vom 22. Februar 2013 aufzuheben.
11Die Beklagte beantragt,
12die Klage abzuweisen.
13Sie führt in Ergänzung zu der Begründung des Bescheides im Wesentlichen aus: Sie sei für den Erlass des Bescheides zuständig. Im Erlasszeitpunkt des Bescheides habe bereits eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgaben der Unteren Umweltschutzbehörde und der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorgelegen; damit sei dem Neutralitätsgebot umfassend Rechnung getragen worden. Auch lägen die materiellen Voraussetzungen für eine Untersagung vor. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen gem. § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG entgegen. Im Zusammenwirken mit den 26 anderen gewerblichen Altkleidersammlungen werde die Funktionsfähigkeit der eigenen kommunalen Sammlung im Stadtgebiet gefährdet. Im Rahmen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG reiche das bloße Bestehen einer solchen Sammlung für das Greifen der gesetzlichen Vermutung und damit die Untersagung aus. Einer Einzelfallprüfung bestimmter Interessen bedürfe es in diesem Falle daher nicht mehr. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG sei ferner einschlägig, da aufgrund der Einnahmeausfälle die Gebührenstabilität der Abfallentsorgung gefährde werde, zumal der Ausstieg der Drittbeauftragten F2. GmbH bei einem weiteren Einnahmerückgang drohe. Durch die von der Klägerin selbst angegebene Sammeltätigkeit von ca. 10t pro Jahr würden bei einem Marktpreis von 170,00 Euro/t für Alttextilien etwa 1.700,00 Euro jährlich dem Gebührenhaushalt entzogen. Hinzu kämen noch die Verluste durch weitere 26 Sammler. 2011 hätten die Einnahmeverluste so insgesamt 51.000,00 Euro betragen, das sei erheblich. Schließlich sei auch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG gegeben. In ihrem Auftrag habe die B2. ein Vergabeverfahren für die zu vergebende Sammelleistung durchgeführt, was die Firma F2. GmbH gewonnen habe. Dieses Unternehmen müsse vor Wettbewerbern geschützt werden. Es werde durch die Tätigkeit der Übrigen gewerblichen Sammler daher auch das Vergabeverfahren unterlaufen. Die Untersagungen seien ferner verhältnismäßig, insbesondere sei kein besonderer Bestandsschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG zu berücksichtigen, denn die Klägerin habe auch schon vor in-Kraft-treten des KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet. Schließlich habe sie unter dem früheren § 13 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachgewiesen, daraus ergäben sich Zuverlässigkeitsbedenken, die eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen könnten.
14Das Gericht hat mit Verfügung vom 13. Juni 2013 die Beklagten gebeten, u.a. mitzuteilen, welche Mengen (in Tonnen/Jahr) an Altkleidern und Schuhen in ihrem Stadtgebiet (Zeitraum 2009-2012, ggf. auch Prognose 2013) angefallen seien und welche ungefähren Anteile davon einerseits durch sämtliche gewerbliche Sammler dieser Abfallfraktion und andererseits durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einen von diesem beauftragten Dritten erfasst würden. Die Beklagte hat sich dahingehend eingelassen, sie könne die Menge der Altkleider und Schuhe die durch die gewerblichen Sammler eingesammelt würden, nicht ermitteln. Es könne lediglich festgestellt werden, dass seit 2009 ein erheblicher Rückgang der kommunalen Sammlungsmengen (um fast 35%) zu verzeichnen sei, nämlich ausgehend von 1875t im Jahre 2009, 1697t im Jahre 2010, 2011 auf 1419t bis in das Jahr 2012 auf schließlich 1234t im Jahr. Den Gesamtkosten der Abfallwirtschaft von rund 88 Mio. Euro stünde ein durchschnittlicher Erlös der kommunalen Altkleidersammlung von rund 460.000,00 Euro gegenüber, der folglich 0,52% des gesamten Abfallgebührenhaushaltes ausmache. Den vermeintlich kausal auf die gewerblichen Sammler zurückzuführende Rückgang der kommunalen Sammlungsmengen hat die Klägerin bestritten, jedenfalls sei er nicht auf ihre Tätigkeit zurückzuführen, da sie bereits lange vor dem Jahre 2009 im Stadtgebiet der Beklagten gesammelt habe. Auf fernmündliche Nachfrage des Gerichts am 10. Juni 2014 hat die Beklagte ergänzt, dass die kommunale Sammelmenge für das Jahr 2013 insgesamt 1781t betrage, prognostisch für 2014, auf Basis der Zahlen für das erste Quartal gerechnet, sollen 2356t zu erwirtschaften sein. Die Sammelmenge der gemeinnützigen Sammler habe 2013 258t betragen und werde prognostisch 2014 wohl insgesamt 296t erreichen. Die Menge der von gewerblichen Sammlern im Stadtgebiet gesammelten Alttextilien könne nach wie vor nicht angegeben werden.
15Der am 21. März 2013 bei Gericht gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ziffern 1 und 2 der hier angefochtenen Untersagungsverfügung wiederherzustellen und gegen die Ziffern 4 sowie 5 der vorgenannten Verfügung anzuordnen, hatte Erfolg (Beschluss vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13).
16Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
17Entscheidungsgründe:
18Das Gericht konnte nach Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (vgl. § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO-).
19A. Die zulässige Klage ist begründet.
20Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 22. Februar 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
21I. Die Beklagte hat die Untersagungen in Ziffer 1 und Ziffer 2 bezüglich der von der Klägerin angezeigten Sammlung von gebrauchten Textilien und Schuhen in der Verfügung vom 22. Februar 2013 auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt, um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen zu gewährleisten.
221. Bei einem unionsrechtskonformem Verständnis der §§ 18 Abs. 5, 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG bestehen keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem Unionsrecht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 f. AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar,
23vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG BT-Drucks. 17/6052, S. 85,
24diese sind jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt. Die Rechtfertigung von Überlassungspflichten insbesondere in Bezug auf getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen ergibt sich aus Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV. Hiernach gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu bewerten,
25vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 10. November 1998 – C-360/96 –, juris.
26Dies zugrunde gelegt, ist unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben und der dazu ergangenen Rechtsprechung jeweils bezogen auf den Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei unionsrechtskonformen Verständnis genügend Raum,
27vgl. zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 11 ff. m.w.N.
282. Gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zu der im wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG)) wurde höchstrichterlich geklärt, dass die Norm mit ihrem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) darstellt,
29vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 36.
30Auch für das geltende Recht trifft diese Rechtsprechung zu,
31vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 10 m.w.N.,
32zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt grundsätzlich die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen werden kann.
33II. Die Untersagungsverfügung in Ziff. 1 (1.) und Ziff. 2. (2.) ist jedoch -ungeachtet der Frage ihrer formellen Rechtmäßigkeit- materiell rechtswidrig.
341. Rechtsgrundlage für die in Ziff. 1 der Verfügung ausgesprochene Untersagung der Containersammlung ist § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der -hier aufgrund der gewerblichen Sammlerin- in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für ‑ wie hier ‑ Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
35Die von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und -schuhe unterliegen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG, weil sie einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (a) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (b).
36a) Die Klägerin führt die Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
37Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung der von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und Schuhe die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt; dies trägt die Beklagte auch in Bezug auf das geltende KrWG nicht vor.
38Es ist schließlich nicht ersichtlich, dass die Verwertung mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Einklang stünde. Soweit die Beklagte im Rahmen ihrer Erwiderung zu § 18 Abs. 7 KrWG dazu Stellung nimmt, ob sie unter Geltung des vormaligen § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG den Nachweis einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch die Klägerin als geführt angesehen hätte und dies vornehmlich mit dem Hinweis verneint, die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb reiche nicht aus, es müssten diverse Anlagengenehmigungen nach dem BImSchG oder dem Baurecht vorliegen, dringt sie bei Übertragung dieser Argumentation auf das geltende Recht nicht durch. Insoweit ist § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht dahingehend zu verstehen, dass sämtliche Verstöße, so solche denn überhaupt hier vorliegen, gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei und im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung (§ 3 Abs. 14 KrWG) auftreten können, die Verwertung „ordnungswidrig“ machten. Die Beklagte überspannt hier deutlich die Anforderungen.
39In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz wird hinsichtlich § 7 Abs. 3 KrWG ausgeführt, die Forderung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung diente der Sicherstellung der zentralen Anforderungen an den Gesundheits- und Umweltschutz,
40vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 79.
41§ 7 Abs. 3 KrWG entspricht der Vorgängerregelung des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die Vorstellung geäußert worden, die geforderte Übereinstimmung der Verwertung mit anderen Rechtsvorschriften solle gewährleisten, dass der Einsatz von Rückständen im Wirtschaftskreislauf gegenüber dem Einsatz von Primärrohstoffen oder -erzeugnissen weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfe,
42vgl. BT-Drucks. 12/5672, S. 42.
43Denn den Beiden zuvor wiedergegebenen Begründungen kann nicht entnommen werden, jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, soweit ein Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung bestehe, führe zur „Ordnungswidrigkeit“ der Verwertung. Vielmehr ist zunächst einmal davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, mit denen die Verwertung im Einklang stehen muss, einen verwertungsspezifischen Bezug aufweisen müssen in dem Sinne, dass sie für den eigentlichen Verwertungsvorgang von Relevanz sein können. Zudem ist mit Blick auf die Begründung zum Entwurf des § 7 Abs. 3 KrWG, die den Zusammenhang mit dem Gesundheits- und Umweltschutz betont, davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch einen diesbezüglichen Bezug oder Zusammenhang aufweisen müssen,
44vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 3044/11, juris Rn. 84ff.
45Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass die von der Beklagten geltend gemachten und noch nicht einmal im Ansatz konkretisierten etwaigen Verstöße gegen bauordnungsrechtliche- oder immissionsschutzrechtliche Genehmigungserfordernisse nicht dazu führen würde, der Verwertung ihre Ordnungsgemäßheit abzusprechen. Auch dürfte es, Verstöße gegen etwaige Genehmigungserfordernisse unterstellt, selbst dann regelmäßig an einem hinreichenden Bezug zum Verwertungsvorgang oder an einem erkennbaren Zusammenhang mit Gesundheits- und Umweltschutzaspekten fehlen.
46Aufgrund der Darlegungen der Verwertungswege im Anzeige- und im folgenden Verwaltungsverfahren ist auch im Übrigen davon auszugehen, dass die Verwertung gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 und 3 KrWG im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften steht und nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
47Die im Rahmen der Anzeige erbrachte Darlegung -nur dies fordert das novellierte KrWG in § 18 Abs. 2 Nr. 5- einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch Vorlage von entsprechenden Bestätigungen der Verwertungsunternehmen (F. GmbH und B. F1. GmbH) ist grundsätzlich hinreichend, sofern diese nachvollziehbar und transparent sind sowie keine tatsachengestützten Bedenken gegen die zertifizierten Entsorgungsfachbetriebe im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung bestehen. Hier ist insbesondere für Missstände weder etwas vorgetragen noch sonst ersichtlich. Ungeachtet dessen legen die -im Rahmen des § 18 Abs. 7 KrWG i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG- vorgelegten zahlreichen Rechnungen der Klägerin an die F. GmbH und (eine) an die B. F1. GmbH über die regelmäßige Anlieferung von Alttextilien von Januar 2011 bis Mai 2012 eine ebenfalls heute weiterhin erfolgende ordnungsgemäße Verwertung der Alttextilien nahe. Soweit zum Teil gefordert wird bzw. wurde, der gewerbliche Sammler müsse stets einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegen, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiere,
48vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 - AN 11 K 12.00358 -, juris, Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 - AN 11 S 12.00357 -, juris, Rn. 25,
49kann dem jedenfalls unter dem geltenden Kreislaufwirtschaftsgesetz im hier streitgegenständlichen Bereich der Alttextil- und Schuhsammlung aufgrund des Charakters des Abfalls als „klassischer“ und vor allem werthaltiger Abfall, (ähnlich wie Altglas oder Altpapier), für den etablierte Verwertungswege bestehen, nicht gefolgt werden. Dies insbesondere angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Alttextilien und der Tatsache, dass jedenfalls die Firma F. GmbH, zu der die Klägerin ausweislich der Anzahl der vorgelegten Rechnungen wesentliche Geschäftsbeziehungen unterhält, gerichtsbekannt selbst für Kommunen im Gerichtsbezirk als beauftragter Dritter für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Sammlung und Verwertung von Alttextilien wahrnimmt. An der Sicherstellung ausreichender Verwertungskapazitäten zu zweifeln, besteht mangels entsprechender Anhaltspunkte kein Anlass.
50Sofern die Beklagte meint, die Klägerin habe bereits unter dem früheren § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachgewiesen, daraus ergäben sich heute Zuverlässigkeitsbedenken, die auch eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen könnten, ist diese Annahme vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen nicht ansatzweise nachvollziehbar. Dies gilt ungeachtet dessen, dass die Beklagte selbst einräumt, unter Geltung des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG sei kein Sammler aufgefordert worden, den Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu erbringen. Selbst wenn die gewerblichen Sammler hier aber in der Pflicht gesehen würden, kann der Nicht-Nachweis nicht mit dem Nicht-Vorliegen der Voraussetzungen gleichgesetzt werden. Insbesondere ist auf Grundlage der vorigen Darlegungen nicht erkennbar, worin denn ein systematisches und massives Fehlverhalten des gewerblichen Sammlers liegen solle, welches bei prognostischer Betrachtung die Gefahr böte, im Falle der Durchführung der Sammlung käme es zu gewichtigen Verstößen gegen Verwertungsvorschriften, die die Annahme eines Unzuverlässigkeitsverdikts rechtsfehlerfrei rechtfertigten -wobei dahingestellt bleiben kann, ob nicht bei einer mangelhaften ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ohnehin § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG der Alt. 1 als speziellere Norm vorginge-,
51vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. März 2013 - 20 B 444/13 -, juris.
52Im Übrigen wurde bereits in dem vorangegangenen Eilverfahren zum Ausdruck gebracht, es lägen auch keine Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit der seinerzeitigen Antragstellerin vor,
53vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13 -, UA S. 8f., n.V.
54Dem ist die Beklagte nicht mehr hinreichend entgegengetreten; entsprechende Hinweise sind auch sonst nicht ersichtlich.
55b) Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die in Ziff. 1. des Bescheides vom 22. Februar 2013 angeordnete Untersagung rechtfertigen könnte.
56Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet (Nr. 2) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
57Hier sind der klägerischen Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (aa.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich durch die Sammlung der Klägerin beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die B2. (durch die beauftragte Firma F2. GmbH) eine eigene hochwertige Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (bb.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung der Klägerin nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (cc.). Schließlich wird auch nicht die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG) (dd.).
58aa. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
59Mit Hilfe des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
60vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
61Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
62vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
63Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
64vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
65zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
66An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
67vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
68Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
69Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
70ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ zu verstehen ist,
71so auch OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
72Soweit in den zwei zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
73vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
74oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen wohl „nur bedingt“,
75so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
76zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
77Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass er nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genösse,
78vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
79Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
80vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
81Dies vorausgeschickt, kann sich die Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, sie sei darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihr diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
82Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auch auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
83dagegen OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
84und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG (wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) zugeordnet.
85Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste ‑ wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag ‑ führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn diesbezüglich nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
86vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 164 m.w.N.
87Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
88bb. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG durch die Sammlung der Klägerin wesentlich beeinträchtigt.
89Die Beklagte beruft sich zutreffend darauf, sie führe – durch die beauftragte B2. bzw. die Firma F2. GmbH – im Stadtgebiet ein eigenes hochwertiges Erfassungssystem für Alttextilien durch. Sie bzw. die B2. verfügte zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses ausweislich ihrer nicht bestrittenen Angaben etwa über 640 im Stadtgebiet verteilte Sammelbehälter für Alttextilien und Schuhe.
90Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
91vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38, VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 ‑ W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
92Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
93vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 147.
94Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
95vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 38.
96Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, der Gesetzgeber habe klarstellen wollen, auf der Tatbestandsseite seien wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
97vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
98bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
99vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
100wäre der Wortlaut der Norm zumindest unions- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, dass die gewerbliche Sammlung trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig sei,
101vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 ‑ AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
102Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
103Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
104In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
105vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 ‑ M 17 K 13.2189‑ , juris Rn. 66; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
106Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht,
107vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
108die in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht gewahrt bleiben muss. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. Denn § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
109vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris.
110Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
111vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 143.
112Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
113vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
114wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
115Hiernach gibt es keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin werde, ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG), die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten gefährdet.
116Substantielle Angaben darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung der Beklagten insgesamt „entzogen“ werden, konnte die Beklagte trotz entsprechender Aufklärungsverfügung vom 13. Juni 2013 und fernmündlicher Nachfrage des Gericht vom 10. Juni 2014 nicht machen. Sie führte aus, es könne nicht ermittelt werden, welche Mengen Altkleider und Schuhe gewerbliche Unternehmen im Stadtgebiet eingesammelt hätten. Seit 2009 sei lediglich ein Rückgang der Menge der kommunalen Sammlung um fast 35% zu verzeichnen, nämlich von 1875t auf 1234t/Jahr im Jahre 2012. Auf die vorzitierte fernmündliche Nachfrage ergänzte die Beklagte ihren Vortrag dahin, die kommunale Sammelmenge für das Jahr 2013 habe insgesamt wieder 1781t betragen, prognostisch für 2014, auf Basis der Zahlen für das erste Quartal gerechnet, stünden 2356t im Raum. Die Sammelmenge der gemeinnützigen Sammler -vornehmlich des E. - habe 2013 258t betragen und werde prognostisch 2014 wohl 296t erreichen. Die Menge der von gewerblichen Sammlern im Stadtgebiet gesammelten Alttextilien könne nach wie vor nicht angegeben werden. Soweit die Beklagte auf eine Aufstellung des kommunalen Sammlers vom 21. Mai 2012 zurückgreift, die 131 Fremdcontainer (inklusive der gemeinnützigen Sammlungen) aufweist, ergäbe sich auf Basis der jährlichen kommunalen Altkleidertonnage für 2012 von 1234/t bei 640 Containern insgesamt ein -ganz grob geschätzter und ungeachtet der Validität des Rechenweges- Mengenentzug von ca. 252 t/Jahr. Legte man diese Zahl zugrunde, ergäben sich damit ca. 20 % der anhand der pro Einwohner im Jahr (geschätzt) anfallenden Gesamtmenge von 10 kg Alttextilien. Es bleibt mangels ermittelbarer näherer Angaben letztlich aber ungewiss, ob diese Sammelmengen tatsächlich dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. dem beauftragen Dritten durch die gewerblichen Sammler entzogen werden. Dem Begehren der Klägerin, diese Sammelmengen seitens der Beklagten zu verifizieren und einen Kausalzusammenhang hinsichtlich des Mengenrückgangs der kommunalen Sammlung gerade zu ihrer Sammlung herzustellen (vgl. Schriftsatz der Klägerin vom 28. November 2013, S. 12), braucht nicht weiter nachgegangen zu werden. Denn zugunsten der Beklagten deren Zahlenangaben unterstellt und weiter zu ihren Gunsten die Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle angenommen, führte dies bei der auf der zweiten Stufe durchzuführenden Einzelfallbetrachtung nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Es ist von der Beklagten nämlich weder dargelegt noch sonst ersichtlich, die Sammlung der Klägerin zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben der Beklagten vorhandenen Potenzials an Wertstoffen muss nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichende Angaben darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass die B2. bzw. die unterbeauftragte F2. GmbH ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher wird weiterführen können. Dies gilt auch deshalb, weil die B2. über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügt und jederzeit auf neue Standplätze ‑ auch im öffentlichen Straßenraum ‑ zurückgreifen könnte. Sind schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes im Raum.
117Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat schließlich die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sich günstige Rechtsfolge ableitet,
118vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190/93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
119Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten ‑ hier der Beklagten ‑ zuzurechnen sind,
120vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N.
121cc) Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung der Klägerin gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
122Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
123vgl. hierzu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
124Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
125vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
126Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
127vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
128Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
129vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
130Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Maßgeblich ist, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
131vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 152.
132Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Das Argument der Beklagten, sie könne bei geringeren Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung -, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Ausgehend von dem von der Beklagten selbst beispielhaft für 2011 mitgeteilten Entzug von Alttextilerlösen durch gewerbliche Sammler im Stadtgebiet (51.000,00 Euro entgangener Gewinn bei einem von der Beklagten zugrundegelegten Preis von 170,00 Euro/t) -unterstellt einmal dieser Rückgang sei kausal auf deren Tätigkeit zurückzuführen- entgingen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in Höhe von ca. 120.000,00 Euro -bei hier veranschlagten 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne-,
133vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös: OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑, juris Rn. 44.
134In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (laut Mitteilung der Beklagten: ca. 88 Mio. Euro) macht dieser Betrag nur ca. 0,136 % aus und fällt damit ersichtlich nicht wesentlich ins Gewicht. Überdies müssten bei dieser Betrachtung dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die sogar Gebührenauswirkungen von unter diesem Betrag liegend wahrscheinlich machten. Darauf kam es aber nicht mehr an. Selbst die Angaben der Beklagten im Schriftsatz vom 8. Juli 2013 zugrundegelegt, der durchschnittliche Erlös der kommunalen Altkleidersammlung stehe zu den Kosten der gesamten Abfallwirtschaft in einem Verhältnis von etwa 0,52 %, ergäben sich anhand dieser Werte bei Wegfall der gesamten kommunalen Altkleidersammlung keine hier relevanten Gebührenauswirkungen,
135vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris: eine geschätzte Erhöhung der Abfallgebühren von 2% ist in jedem Falle unbeachtlich.
136dd. Überwiegende der Sammlung entgegenstehende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
137Was die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es nicht in erster Linie um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies vordergründig nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend geht es bei der Norm darum, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine hinreichend konkret angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen „unterlaufen" wird,
138vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 194; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -.
139An einem konkret bevorstehenden Vergabeverfahren, in Ansehung dessen beurteilt werden könnte, was „erheblich erschwert“ werden soll, fehlt es hier bereits, auf ein solches hat sich die Beklagte auch nicht berufen.
140Weiterhin ist nicht ersichtlich, der Bestand der Drittbeauftragung stehe aufgrund eines „Unterlaufens“ der Vergabe in Frage oder werde gefährdet. Dies schon deshalb, weil die Firma F2. GmbH, welche offenbar das von der B2. im Auftrag der Beklagten durchgeführte Vergabeverfahren für sich entschieden hat, seinerzeit in Kenntnis der (zu diesem Zeitpunkt wohl auch von der Klägerin schon durchgeführten, vgl. den im Eilverfahren vorgelegten Vertrag über einen Stellplatz, datierend vom 22. Dezember 1999) gewerblichen Sammlungen das Auftragsverhältnis mit der Beklagten bzw. der B2. eingegangen ist. Ungeachtet dessen ist es aber auch entgegen der Ansicht der Beklagten nicht deren Aufgabe, das Unternehmen, welches den Wettbewerb für sich entschieden hat, zu schützen, denn wie bereits dargelegt, will die Norm nach ihrer Schutzrichtung nicht den Wettbewerber privilegieren. Auch das Argument einer befürchteten „Rosinenpickerei“ bei lukrativen gewerblichen Containerstandorten greift nicht zugunsten der Beklagten durch. Der im Ausschreibungsverfahren erfolgreiche Bieter kann bereits mit Blick auf mögliche gemeinnützige Sammlungen keinesfalls fest mit einer bestimmten Abfall- oder Wertstoffmenge rechnen,
141vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 189.
142ee. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen könnte,
143vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
144Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung wesentlich beeinträchtigt werden, ist nicht ersichtlich und wurde von der Beklagten auch nicht (hinreichend konkret) geltend gemacht.
145Schließlich kann unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden muss, keine, quasi prognostische, wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert, die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund des im Stadtgebiet bestehenden flächendeckenden Netzes der Beklagten mit 640 eigenen Containern. Im Übrigen ist gegen eine Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts zu erinnern. Ihm kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
146vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
147Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und - gegen entsprechende Bezahlung - auch würden.
148ff. Da es bereits an den Voraussetzungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 (sowie Nr. 3) KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung der Klägerin nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
149Ebensowenig bedarf es einer Entscheidung, ob die Beklagte die Vorschrift des § 18 Abs. 7 KrWG und die dort normierten Bestands-/Vertrauensschutzgesichtspunkte zutreffend und hinreichend berücksichtigt hat,
150vgl. dazu bereits der vorangegangene (stattgebende) Beschluss des erkennenden Gerichts vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13 -, n.V.
1512. Die in Ziff. 2 des angefochtenen Bescheides vom 22. Februar 2013 weiter ausgesprochene Untersagung sämtlicher über die Containersammlung hinausgehender anderer Arten von gewerblichen Sammlungen von Alttextilien und Schuhen von privaten Haushaltungen, wie z.B. eine Haus-zu-Haus-Sammlung innerhalb des Gebietes der Beklagten, ist gleichfalls materiell rechtswidrig.
152Entgegen der Auffassung der Beklagten stellt schon § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung einer nicht angezeigten gewerblichen Sammlung dar. Bereits nach dem Wortlaut kann nur eine angezeigte (und nicht: eine nicht angezeigte) Sammlung untersagt werden,
153vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Dezember 2012 - 17 L 1953/12 - m.w.N.; i.Erg. auch OVG NRW, Beschluss vom 21. März 2013 - 20 B 331/13 -.
154Die Anzeige der Beklagten vom 20. August 2012 gibt zu der Art der Sammlung an, „in der Städteregion E1. ... 7 Containerstandplätze“ zu bewirtschaften und mit ihnen Alttextilien sowie Schuhe zu sammeln. Die nunmehr untersagte „jegliche andere Art der gewerblichen Einsammlung“, ist von dieser Anzeige bereits nicht umfasst. Zwar mag die Untersagung einer nicht angezeigten anzeigebedürftigen gewerblichen Sammlung auf die Generalklausel des § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 KrWG gestützt werden können, eine solche Untersagung wäre hier aber jedenfalls ermessensfehlerhaft und damit ebenfalls materiell rechtswidrig. Im Gegensatz zu § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG steht die Untersagung der nicht angezeigten anzeigebedürftigen gewerblichen Sammlung gemäß § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 KrWG im Ermessen der zuständigen Behörde. Die Beklagte hat bei Erlass der Verfügung vom 22. Februar 2013 diesbezüglich indes kein Ermessen ausgeübt. Da sie sich bei ihrer Entscheidung -insoweit konsequent- gebunden gefühlt hat („Rechtsfolge ... des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ist die Untersagung der Sammlung. Ein Ermessensspielraum hinsichtlich des Einschreitens ist mir daher nicht eingeräumt“), können auch keine Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt werden,
155vgl. VG Düsseldorf , Beschluss vom 18. Dezember 2012 - 17 L 1953/12 - m.w.N.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13 -, n.V.
156Unbeschadet dessen begegnet Ziff. 2 auch Bedenken im Hinblick auf ihre Verhältnismäßigkeit, denn es ergeben sich keine aktenkundigen tatsächlichen Anhaltspunkte für eine gewerbliche Sammlung der Klägerin außerhalb der von ihr aufgestellten sieben Container, etwa im Holsystem. Betreibt sie über die Sammlung im Bringsystem mittels Containern aber keine weitere anzeigebedürftige Sammeltätigkeit und bestehen auch keine Hinweise hierauf, ist eine „Präventivuntersagung“ wie sie Ziff. 2 der Ordnungsverfügung vornimmt unverhältnismäßig.
157Schließlich gelten die für Ziff. 1 unter A. II. 1. gemachten Ausführungen gleichermaßen auch hier. Überwiegende öffentliche Interessen stünden einer solchen Sammlung im Entscheidungszeitpunkt dieser Rechtssache nicht entgegen.
158III. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1 (Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung) und Nr. 2 (Ziff. 5 der angefochtenen Verfügung), 59, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Androhung der Ersatzvornahme bzw. eines Zwangsgeldes folgt bereits aus den materiell rechtswidrigen Grundverfügungen (s. A. II 1., 2.), an die die Zwangsmittelandrohungen anknüpfen und die mit diesem Urteil aufgehoben werden.
159B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung.
160Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
Tenor
Das angegriffene Urteil wird teilweise geändert.
Die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 wird mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand
2Die Beteiligten streiten - soweit im gegenwärtigen Verfahrensstadium noch von Interesse - um die vom Beklagten gegenüber der Klägerin verfügte Untersagung der Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der kreisangehörigen Stadt O. - Altpapier hier und im Folgenden verstanden als aus privaten Haushaltungen einzusammelnde(s) Papier, Pappe und Kartonagen (PPK), auch soweit es sich um Verkaufsverpackungen handelt.
3Der Beklagte ist unter anderem der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für den Rhein-Kreis O. , dem acht Kommunen angehören. Diese haben ebenfalls als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den vom Beklagten oder in dessen Auftrag betriebenen Entsorgungsanlagen oder Umschlagstationen zu befördern. Jedenfalls seit 1997 bedient sich der Beklagte zur Erfüllung seiner Aufgaben als Entsorgungsträger eines in privatrechtlicher Form organisierten Unternehmens, derzeit der Entsorgungsgesellschaft O1. H. (im Folgenden: EGN), eines Tochterunternehmens der SWK Stadtwerke L. AG, mit der ein bis Ende 2016 laufender Entsorgungsvertrag besteht. Der Vertrag, der zunächst auch die Altpapierentsorgung (Verwertung) aus den kreisangehörigen Kommunen E. , H1. , K. und S. umfasste, sieht einen vom Beklagten zu zahlenden jährlichen pauschalen Preis pro Tonne von der EGN entsorgten Abfalls vor, d. h. eine Differenzierung nach Abfallarten findet nicht statt. Der allgemeine Entsorgungspreis stieg von knapp unter 100 € im Jahr 1997 auf über 130 € ab dem Jahr 2007. Soweit kreisangehörige Kommunen dem Beklagten getrennt gesammeltes Altpapier zur Entsorgung (Verwertung) überließen, erhob der Beklagte hierfür aufgrund von "Quersubventionierungen" etwa in den Jahren 2008 und 2009 eine Gebühr von 25,66 € pro Tonne von den Kommunen.
4Der Entsorgungsvertrag zwischen dem Beklagten und der EGN wurde in der Vergangenheit mehrfach geändert. Ein Änderungsgrund war etwa, dass weitere kreisangehörige Kommunen (N. und O. ) im Zeitraum vor 2008 dazu übergegangen waren, ihr getrennt gesammeltes Altpapier dem Beklagten zu überlassen, was für die EGN größere Entsorgungsmengen bedeutete, nachdem die Kommunen es zunächst - vom Beklagten geduldet - selbst verwertet hatten. Als im Jahr 2008 und danach vier kreisangehörige Kommunen (K. , O. , S. und - teilweise - N. ) aufgrund des stark gestiegenen Preises für Altpapier dieses im Ergebnis nicht mehr dem Beklagten überließen und diese Mengen dementsprechend auch nicht mehr der EGN zur Verfügung standen, forderte diese vom Beklagten eine weitere Anpassung des Entsorgungsvertrags in Gestalt einer Erhöhung des pauschalen Entsorgungspreises. Der sich daraus ergebende Streit wurde Anfang 2010 dahingehend beigelegt, dass entgegen der Forderung der EGN der Entsorgungspreis ab 1. Januar 2009 nicht erhöht wird, der Beklagte jedoch in den Jahren 2011 bis 2016 Ausgleichszahlungen erbringt. Zugleich wurde vereinbart, dass Altpapier aus den Kommunen K. , O. und S. nicht mehr Gegenstand des Entsorgungsvertrags ist. Damit bezog sich der Entsorgungsvertrag, was Altpapier anbelangt, nur noch auf die Mengen aus den Kommunen H1. , E. und N. . Mit einer weiteren Anpassung des Entsorgungsvertrags wurde die Verwertung von Altpapier ab dem 1. Januar 2012 vollständig aus dem Vertrag ausgeklammert. Auch dafür hat der Beklagte Ausgleichszahlungen an die EGN zu leisten.
5Bereits im September 2010 hatte der Beklagte die Verwertung von Altpapier aus den Kommunen K. , L1. , L2. , O. und S. europaweit ausgeschrieben. Die Ausschreibung gab die Möglichkeit, die Angebote nach Mengenklassen zu staffeln, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass ungewiss war, ob aus einigen der Kommunen überhaupt Altpapier zur Verwertung überlassen würde. Die eingegangenen Angebote sahen im Mittel eine Mindestvergütung für den Beklagten pro Tonne Altpapier von 70,25 € vor, der Mittelwert der angebotenen Vergütungen lag bei 113,59 €. Den Zuschlag erhielt im Dezember 2010 die X. Wertstoffkontor H. (im Folgenden: X. ), mit der der Beklagte einen entsprechenden Vertrag schloss. Die Verwertung des Altpapiers aus den Kommunen E. , H1. und N. schrieb der Beklagte Ende 2011 aus. Den Zuschlag erhielt die EGN. Jedenfalls seit dem Jahr 2012 gibt der Beklagte die Überschüsse aus der Altpapierverwertung an die Kommunen weiter, die ihm Altpapier zur Verwertung überlassen.
6Die Klägerin steht im Eigentum der Stadt O. , welche 51 Prozent der Anteile an der Klägerin direkt und 49 Prozent über ihre 100 prozentige Tochter, die Stadtwerke O. H. , hält. Sie übernahm aufgrund eines Vertrages mit der Stadt O. aus Februar 1996 die Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der Stadt O. . Nach dem Vertrag erhielt die Klägerin von der Stadt O. sowohl für die Sammlung als auch für die Aufbereitung und Sortierung des Altpapiers eine Vergütung. Die Vermarktung der aufbereiteten Stoffe hatte die Klägerin auf eigenen Verantwortung und Rechnung vorzunehmen. Ferner beauftragte die Stadt O. die Klägerin mit Geschäftsbesorgungsvertrag aus Juni 2000 mit den hoheitlichen Aufgaben der Stadt im Bereich der Abfallbeseitigung sowie mit Leistungen im Bereich Abfallsammlung und -beförderung, nicht jedoch in Bezug auf Altpapier.
7Aufgrund des erstgenannten Vertrags sammelte die Klägerin Altpapier aus privaten Haushalten im Stadtgebiet von O. in Bündeln und mittels Containern, wobei sie allerdings ganz überwiegend nicht selbst tätig wurde, sondern ihrerseits die EGN beauftragte, die sich wiederum teilweise eines Subunternehmens bediente. Das gesammelte Altpapier aus O. wurde seit 2003 zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O. -H2. transportiert und dort dem Beklagten bzw. der dort tätigen EGN zur Verwertung überlassen. Ab Mai 2008 sammelte die Klägerin - wiederum über die EGN - Altpapier zudem mittels "blauer Tonnen", nachdem zuvor ein anderes Unternehmen bei der Stadt O. angezeigt hatte, Altpapier aus privaten Haushaltungen mittels Altpapiertonnen sammeln zu wollen.
8Mit Schreiben vom 15. September 2008 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, ab sofort im Stadtgebiet O. flächendeckend Papier, Pappe und Kartonagen im Wege einer gewerblichen Sammlung erfassen zu wollen, und zwar mittels Altpapiertonnen, Altpapiercontainern und Bündelsammlungen. Zugleich kündigte sie Nachweise über die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung an. Im Zusammenhang damit wurde die Überlassung von Altpapier an den Beklagten eingestellt. Ab dem 1. November 2008 überließ die Klägerin das gesammelte Altpapier der EGN zur Verwertung, nachdem sie mit dieser einen eigenen Vertrag geschlossen hatte. Der Beklagte duldete diese Praxis zunächst. Im Dezember 2010 stellten die Klägerin und die Stadt O. den Vertrag aus Februar 1996 betreffend unter anderem die Sammlung des Altpapiers in O. vorübergehend ruhend.
9Die EGN war im Übrigen jedenfalls bis Ende 2011 unter anderem aufgrund eines (mehrfach verlängerten und verlängerbaren) Vertrages mit der Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland H. (im Folgenden: DSD) verpflichtet, die im Gebiet der Stadt O. anfallenden PPK-Verkaufsverpackungen, die im Zuge der von der Klägerin betriebenen Altpapiersammlung miterfasst werden, zu entsorgen. Die EGN erhält hierfür von der DSD eine monatliche Vergütung. Im Gegenzug hat die EGN die DSD an den Verwertungserlösen der Verkaufsverpackungen zu beteiligen.
10Aus Gebührenbedarfsermittlungen der Stadt O. ergibt sich, dass diese für die Jahre 2008 und 2009 sowohl für den Transport als auch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz brachte (499.500 € für 2008, 565.000 € für 2009). Für das Jahr 2010 veranschlagte sie nur noch 320.000 € für den Transport mit dem Hinweis, dass Entsorgungskosten nicht mehr anfielen, weil die Verwertung seit dem 1. November 2008 über die Klägerin erfolge. Für das Jahr 2011 wurden weder für den Transport noch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz gebracht mit der Begründung, dass die Klägerin das Altpapier gewerblich sammle.
11Im März 2010 hörte der Beklagte in seiner Funktion als untere Umweltschutzbehörde die Klägerin zu einer Untersagung der Sammlung von Altpapier in O. an, was er damit begründete, dass die Sammlung der Klägerin nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C16.08 -) keine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstelle. Etwa zeitgleich hörte er auch die (nicht kommunalen) Träger von Altpapiersammlungen in anderen Kommunen hinsichtlich einer Untersagung an, um sämtliches im Kreisgebiet gesammeltes Altpapier selbst - mittels der oder über die zuvor erwähnten Ausschreibungsverfahren - verwerten zu können. Aufgrund der Anhörung kam es mit einem anderen Unternehmen, das in einer anderen kreisangehörigen Kommune Altpapier sammelte, zu Gesprächen, in denen der Beklagte anbot, von der angekündigten Untersagung Abstand zu nehmen, wenn er von dem Unternehmen an den Verwertungserlösen für das Altpapier beteiligt wird. Eine entsprechende Einigung kam nicht zustande.
12Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010, zugestellt am 20. Juli 2010, ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin unter anderem an, ab dem 1. Januar 2011 die eigenverantwortliche Sammlung und Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten auf dem Gebiet der Stadt O. zu unterlassen (Buchstabe a Nr. 1). Zur Begründung führte der Beklagten im Wesentlichen aus: Die Ordnungsverfügung diene der Durchsetzung der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Bei der von der Klägerin seit September 2008 durchgeführten Sammlung handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Auch sonst liege keine Ausnahme von der Überlassungspflicht vor.
13Am 19. August 2010 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Sammlungsuntersagung sei schon deshalb rechtswidrig, weil sie (die Klägerin) entgegen der Annahme in der Ordnungsverfügung nicht eigenverantwortlich sammle. Vielmehr sei sie aufgrund des bestehenden Geschäftsbesorgungsvertrages mit der Stadt O. sowie der Abfallentsorgungssatzung der Stadt O. als beauftragte Dritte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG für die Stadt O. tätig. Soweit ihre Sammlung nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien keine gewerbliche sei, lasse sich daraus allenfalls ableiten, dass § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht einschlägig sei. Dies rechtfertige aber nicht den Schluss, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG vorliege, eben weil sie Drittbeauftragte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sei. Liege dagegen eine gewerbliche Sammlung vor, verstoße die Verbotsverfügung gegen § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Überwiegende öffentliche Interessen stünden der Sammlung nicht entgegen. Anhaltspunkte für relevante Gebührenauswirkungen lägen ebenso wenig vor wie für eine Gefährdung der Entsorgungssicherheit. Die Untersagungsverfügung sei auch ermessensfehlerhaft, weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt zuvor nicht aufgeklärt worden sei.
14Die Klägerin hat beantragt,
15die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 aufzuheben.
16Der Beklagte hat beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Zur Begründung seines Antrags hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Bei der Sammlung der Klägerin handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche. Unabhängig davon erfolge die Sammlung nicht ordnungsgemäß, weil sie nicht in Übereinstimmung mit anderen Rechtsvorschriften durchgeführt werde. Die Beauftragung der Klägerin mit Entsorgungsdienstleistungen durch die Stadt O. im Wege der inhouse-Vergabe sei vergaberechtlich unzulässig, weil die Klägerin bei einer solchen Vergabe nur begrenzt außerhalb des Auftragsverhältnisses tätig werden dürfe und die insoweit zu beachtende Grenze mit der durchgeführten Altpapiersammlung und -verwertung überschritten werde. Die Sammlung verstoße ferner gegen Wettbewerbsrecht, weil die Stadt O. in Zusammenarbeit mit der Klägerin andere Marktteilnehmer behindere. Weiterhin liege ein Verstoß gegen das Kommunalabgabenrecht vor, weil danach die von der Stadt O. übernommenen Sammlungs- und Transportkosten nicht im Abfallgebührenhaushalt hätten in Ansatz gebracht werden dürfen. Im Übrigen stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Es bestehe die Gefahr, dass Vergabeverfahren erheblich erschwert und gegebenenfalls unterlaufen würden. Dies gelte schon deshalb, weil eine zuverlässige Prognose der zu entsorgenden Altpapiermengen nicht möglich sei. Auch sei die Entsorgungssicherheit gefährdet, wenn die öffentliche Altpapierentsorgung im Kreis vollständig von gewerblichen Sammlungen verdrängt werde. Im Fall der Einstellung der gewerblichen Sammlungen sei die öffentlich-rechtliche Entsorgung nicht möglich, zumindest nicht kurzfristig, weil die Entsorgungspflichten europaweit ausgeschrieben werden müssten. Öffentliche Interessen seien auch insoweit beeinträchtigt, als durch die Sammlung der Klägerin auch Verkaufspackungen erfasst und diese damit den Systembetreibern nach der Verpackungsverordnung entzogen würden. Schließlich verhindere die Sammlung der Klägerin niedrigere Abfallgebühren.
19Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage, soweit sie gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung gerichtet ist, im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass die Verfügung der Durchsetzung der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG diene; eine Ausnahme von der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG liege nicht vor, weil es jedenfalls nicht erkennbar sei, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche handele.
20Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Da es sich bei der streitgegenständlichen Unterlassungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handele, sei ihre Rechtmäßigkeit anhand des am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen. Danach erweise sie sich in mehrfacher Hinsicht als rechtswidrig. Soweit der Beklagte die Sammlung untersagt habe, weil es sich nicht um eine gewerbliche handele, sei dem durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Auch darüber hinaus seien die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen gewerbliche Sammlungen zulässig seien, durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz grundlegend geändert worden. Hinsichtlich der in § 17 Abs. 2 und 3 KrWG normierten Zulässigkeitsvoraussetzungen verfüge sie (die Klägerin) nicht über die erforderlichen Kenntnisse, um deren (Nicht-)Vorliegen beurteilen zu können. Der Beklagte habe sich diesbezüglich nicht geäußert, obwohl er verpflichtet sei, seine Unterlassungsverfügung anhand der aktuellen Sach- und Rechtslage zu überprüfen. Hierauf käme es nicht an, wenn eine andere Entscheidung nicht getroffen werden könnte. Von einer Alternativlosigkeit der Untersagungsverfügung könne jedoch keine Rede sein. Die Unterlassungsverfügung sei auch durch das mit § 18 KrWG eingeführte Anzeigeverfahren obsolet geworden. Schließlich sei die Unterlassungsverfügung ermessensfehlerhaft. Die angestellten Ermessenserwägungen gingen nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ins Leere. Soweit im Rahmen der Ermessensentscheidung auf die Aspekte der Gefährdung der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung und des öffentlichen Interesses an niedrigen Abfallgebühren abgestellt worden sei, griffen diese nicht. Mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien nicht dargelegt worden. Anhaltspunkte für eine wesentliche Senkung der Abfallgebühren seien ebenfalls nicht dargetan worden. Weil der Beklagte seine Ermessenserwägungen nicht an die neue Rechtslage angepasst habe, sei die Untersagungsverfügung wegen eines Begründungsdefizits auch formell rechtswidrig. Schließlich sei der Beklagte für die Untersagungsverfügung nicht zuständig gewesen.
21Die Klägerin beantragt,
22das angegriffene Urteil teilweise zu ändern und die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufzuheben.
23Der Beklagte beantragt,
24die Berufung zurückzuweisen.
25Er macht im Wesentlichen geltend: Auch auf der Grundlage des Kreislaufwirtschaftsgesetzes handele es sich bei der Sammlung der Klägerin mangels Erkennbarkeit nicht um eine gewerbliche. Nehme man dagegen eine gewerbliche Sammlung an, sei diese wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen rechtswidrig. Die Stadt O. habe die öffentlich-rechtliche Altpapiersammlung eingestellt. Ohne Änderung des Sammlungssystems sammle die Klägerin nunmehr nicht mehr als beauftragte Dritte der Stadt O. , sondern gewerblich. Ein solches Vorgehen sei mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht vereinbar, weil die Stadt O. ihre Pflicht aus § 20 Abs. 1 KrWG zur Einsammlung von Altpapier aus privaten Haushalten nicht mehr wahrnehme, ohne dass ein dafür vorgeschriebenes Verfahren nach § 20 Abs. 2 KrWG durchgeführt worden sei. Außerdem widerspreche die Vorgehensweise der Stadt O. den Grundsätzen der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb. Durch ihre Absprachen mit der Klägerin habe die Stadt dieser faktisch das gesamte Entsorgungsgebiet der Stadt O. im Sinne einer Monopolstellung überlassen. Zudem habe die Stadt konkurrierende gewerbliche Sammlungen behindert. Weiterhin sei er, der Beklagte, in seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt. Da er selbst eine hochwertige Verwertung von Altpapier durchführe, gingen ihm hinsichtlich der von der Klägerin erfassten Altpapiermengen Erlöse verloren, die nicht zur Reduzierung der Abfallgebühren eingesetzt werden könnten. Im Übrigen könne er entgegen seiner gesetzlichen Verpflichtung das Altpapier aus O. nicht den von ihm vorgehaltenen hochwertigen Verwertungsstrukturen zuführen. Weiterhin stünden der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen auch deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit eines nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems (nach der Verpackungsverordnung) gefährdet werde. Die Klägerin lasse auch Verkaufsverpackungen sammeln und verwerten, ohne eine Vereinbarung mit der Systembetreiberin gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV geschlossen zu haben. Sie gebe an diese keine Verkaufsverpackungen ab und vereinnahme sämtliche Verwertungserlöse. Damit sei ihre Sammlung der Grund dafür, dass aus O. keine Verkaufsverpackungen im Auftrag der Systembetreiber gemäß der Verpackungsverordnung tatsächlich haushaltsnah erfasst und anschließend verwertet würden. Die Einführung eines Anzeigeverfahren durch § 18 KrWG führe ferner nicht dazu, dass zuvor verfügte repressive hoheitliche Maßnahmen keinen Bestand mehr hätten. Die in der Ordnungsverfügung angestellten Ermessenserwägungen seien auch nach der neuen Rechtslage nicht zu beanstanden.
26Mit Schreiben vom 24. August 2012 zeigte die Klägerin dem Beklagten eine bestehende gewerbliche Altpapiersammlung im Gebiet der Stadt O. an.
27Ein Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat Erfolg gehabt (Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 21. Dezember 2010 - 17 L 1791/10 - sowie des Senats vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 - und vom 15. Juni 2012 - 20 B 415/12 -).
28Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zu diesem und den Verfahren 20 B 47/11, 20 A 3043/11 und 20 A 3044/11 sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und sonstigen überreichten Unterlagen Bezug genommen.
29Entscheidungsgründe
30Die Berufung hat Erfolg.
31Die gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 gerichtete Anfechtungsklage ist begründet.
32Die Untersagungsverfügung ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
33Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden, am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen.
34Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 - 4 K 1905/10 -, juris, jeweils m. w. N.
35Da sich die Untersagungsverfügung auf dieser Grundlage als rechtswidrig erweist, hat die Klage, die darauf gerichtet ist, die Aufhebung der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Zukunft zu erreichen, in vollem Umfang Erfolg. Soweit die Klägerin auch zur Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf der Grundlage des vormals geltenden Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vorgetragen hat, kommt es auf diese Ausführungen in Ansehung des gestellten Antrags nicht an, nachdem sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, dass ihr Begehren - unabhängig von einem insoweit bestehenden Rechtsschutzbedürfnis - nicht auch darauf gerichtet ist, eine Aufhebung der Untersagungsverfügung für einen zurückliegenden Zeitraum zu erreichen.
36Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510.
37Daran anknüpfend liegt hier schon vom Ansatz her kein Fall vor, in dem wegen zu beurteilender unterschiedlicher Zeiträume eine teilweise Klageabweisung in Betracht kommt, weil sich die Untersagungsverfügung - unterstellt - in einem zurückliegenden Zeitraum als rechtmäßig dargestellt hat. Im Übrigen ist die Fassung des in der Berufungsinstanz gestellten Antrags (auch) dem Umstand geschuldet, dass sich mit dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 die für die Beurteilung der Untersagungsverfügung maßgebliche Rechtslage geändert hat. Unabhängig davon, wie der erstinstanzlich gestellte Antrag zu verstehen war, kann es kostenmäßig, etwa unter dem Gesichtspunkt einer verdeckten Klagerücknahme, nicht zulasten der Klägerin gehen, dass sie ihren Antrag an die geänderte Rechtslage angepasst hat.
38In der Sache bestehen bereits Bedenken, ob die Untersagungsverfügung formell rechtmäßig ist.
39Solche Bedenken bestehen allerdings nicht wegen des Fehlens einer erforderlichen Begründung (vgl. § 39 Abs. 1 VwVfG NRW). Denn die Ordnungsverfügung enthält offensichtlich eine solche. Ob diese Begründung - auch nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - die verfügte Sammlungsuntersagung trägt, ist keine Frage der formellen Rechtmäßigkeit. Im Übrigen hat der Beklagte in der Berufungsinstanz zur Rechtslage unter Geltung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes Stellung genommen, was als Nachschieben einer Begründung angesehen werden könnte.
40Bedenken sind jedoch darin begründet, dass dem Beklagten, ausgehend von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage, bei Erlass der Ordnungsverfügung die sachliche Zuständigkeit gefehlt haben und auch heute fehlen könnte.
41Vom Grundsatz her war der Beklagte bei Erlass der Ordnungsverfügung nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Auch aus § 3 ZustVU dürfte sich nichts anderes ergeben, da es hier um den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gegenüber einem Unternehmen geht, dessen Anteile nicht zu mehr als 50 % einem Kreis oder einer kreisfreien Stadt - die Stadt O. als "Eigentümerin" der Klägerin ist nicht kreisfrei - gehören, und deshalb keine Zuständigkeit der Bezirksregierung besteht.
42Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten resultieren jedoch daraus, dass er zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist.
43Diese Bedenken beruhen allerdings nicht darauf, dass die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung gegen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes verstößt. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten.
44Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 18. März 2009- 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171.
45Bedenken ergeben sich jedoch, wie den zuvor zitierten Entscheidungen andeutungsweise zu entnehmen ist, aus rechtsstaatlichen Grundsätzen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und des Neutralitätsgebots. Gerade unter dem zuletzt genannten Gesichtspunkt erscheint die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde nicht unproblematisch, weil dies die Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt. Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht (§ 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG), spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als untere Umweltschutzbehörde durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen. Diese Bedenken sind offensichtlich auch im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde.
46Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.
47Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen.
48Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).
49Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu gewährleisten haben.
50Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.
51Eine solche organisatorische Trennung dürfte hier zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung aber nicht bestanden haben. Zudem dürfte eine hinreichende organisatorische Trennung unabhängig davon, ob sie gegebenenfalls einen bei Erlass der Verfügung - unterstellt - vorliegenden Zuständigkeitsmangel heilen könnte, auch gegenwärtig nicht vorliegen. Zwar hat der Beklagte mit der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichten Organisationsverfügung vom 17. Juni 2013 auf den zuvor zitierten Erlass reagiert. Abgesehen von der Frage, ob die im Wesentlichen auf der Sachbearbeiterebene vorgenommene teilweise Trennung der Aufgabenbereiche als hinreichend anzusehen ist, wird die Organisationsverfügung jedenfalls nicht strikt umgesetzt, weil gerade derjenige Sachbearbeiter oder Produktverantwortliche, der nach der Verfügung "ab sofort" nicht mehr für Sammlungsuntersagungen nach § 18 KrWG zuständig ist, sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat umfänglich für den Beklagten in dessen Funktion als untere Umweltschutzbehörde geäußert hat.
52Die Zuständigkeitsfrage muss jedoch nicht abschließend entscheiden werden, weil die Untersagungsverfügung jedenfalls materiell rechtswidrig ist.
53Sie kann nicht auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der gegenüber § 62 KrWG hinsichtlich der Untersagung einer gemäß § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlung grundsätzlich als die speziellere Vorschrift anzusehen ist, als rechtmäßig angesehen werden.
54Gegenstand der Verfügung ist im Kern die Untersagung der Sammlung von Altpapier im Gebiet der Stadt O. . Soweit der Klägerin unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung darüber hinaus die Verwertung von Altpapier aus O. untersagt worden ist, kommt dem im Verhältnis zur Sammlungsuntersagung kein eigenständiger Regelungsgehalt zu. Mit der Untersagung auch der Verwertung hat der Beklagte ersichtlich lediglich der Tatsache Rechnung tragen wollen, dass die Klägerin bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Altpapier in O. sammelte, d. h. als Verantwortliche unter anderem von der EGN sammeln ließ, und das gesammelte Altpapier verwertete oder verwerten ließ. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin - in welcher Konstellation auch immer - Altpapier aus O. , das sie nicht sammelt, verwerten könnte, liegen nicht vor. Dementsprechend hat die untersagte Verwertung neben der untersagten Sammlung keinen eigenständigen oder weitergehenden Regelungsgehalt, weil die Verwertung durch die Klägerin gegebenenfalls bereits dadurch ausgeschlossen ist oder wird, dass ihr die Sammlung untersagt wird und sie dementsprechend nicht in den Besitz des Altpapiers gelangt.
55Die Sammlungsuntersagung kann jedoch deshalb nicht rechtmäßigerweise auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt werden, weil die dort normierten Voraussetzungen für eine Untersagung nicht vorliegen.
56Allerdings handelt es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche auch im Sinne der §§ 17, 18 KrWG, was den Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG eröffnet, der, wie die Bezugnahme auf § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG zeigt, nur für (angezeigte) gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen gilt.
57Nach den Definitionen des § 3 Abs. 15 und 18 KrWG liegt eine gewerbliche Sammlung vor.
58Gemäß § 3 Abs. 15 KrWG ist eine Sammlung im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes das Einsammeln von Abfällen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, da in O. Altpapier mittels Tonnen, Containern und in Bündeln erfasst (eingesammelt) wird. Als insoweit verantwortlicher Sammler (vgl. § 3 Abs. 10 KrWG) oder als Träger der Sammlung ist die Klägerin anzusehen, da sie, auch wenn sie nicht oder nur in geringem Umfang operativ im Sinne von selbst sammelnd tätig ist, die Sammlung über den diesbezüglich mit der EGN geschlossenen Vertrag steuert.
59Nach § 3 Abs. 18 Satz 1 KrWG ist eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Auch diese Voraussetzung liegt vor. Da die Klägerin das eingesammelte Altpapier nachfolgend eigenverantwortlich verwertet oder verwerten lässt, indem sie für die Überlassung zur Verwertung Geld erhält, ist eine Einnahmeerzielung bezweckt.
60Weitere Voraussetzungen für die Annahme einer gewerblichen Sammlung normiert das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht ausdrücklich und lassen sich ihm auch sonst nicht entnehmen.
61Der zum Sammlungsbegriff unter Geltung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vertretenen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, eine gewerbliche Sammlung müsse sich von dauerhaften und festen Entsorgungsstrukturen eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten unterscheiden,
62vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154,
63ist durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Mit Blick darauf steht der Annahme einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen, dass die Sammlung der Klägerin sich nicht von derjenigen unterscheidet, als noch ein Auftragsverhältnis mit der Stadt O. bestand, also im Ergebnis eine öffentlich-rechtliche Sammlung stattfand.
64Entgegen der Auffassung des Beklagten hängt die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Regelungszusammenhang der §§ 17, 18 KrWG ferner nicht von der ungeschriebenen Voraussetzung ab, dass für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen die Gewerblichkeit der Sammlung erkennbar sein muss. Ein solches einschränkendes Verständnis der nach ihrem Wortlaut klaren Definitionen kann auch mit Blick auf die Systematik (das Zusammenwirken) der zuvor genannten Vorschriften und deren Sinn und Zweck nicht angenommen werden.
65Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf die § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG Bezug nimmt, dient dazu, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Hinblick auf die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG umfassend normierte Überlassungspflicht Rechnung zu tragen.
66Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 f. (linke Spalte ab unten).
67Denn die Überlassungspflicht gilt grundsätzlich auch für getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen, was im Gesetzgebungsverfahren - vor allem wohl mit Blick auf die Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit gemäß Art. 35, Art. 106 Abs. 1 AEUV - zu Recht als "EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig" angesehen worden ist.
68Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (linke Spalte oben).
69Die Ausnahmeregelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - das Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen unterstellt - suspendiert dabei ebenso wie die Nr. 3 die Überlassungspflicht in zweifacher Hinsicht. Zum einen wird die Überlassungspflicht der privaten Haushaltungen selbst suspendiert, die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG ihre Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen haben, was an sich die Überlassung an einen gewerblichen Sammler ausschließt. Zum anderen wird jedoch auch die Überlassungspflicht der gewerblichen Sammler suspendiert, die nach dem Einsammeln von Abfällen aus privaten Haushaltungen ohne die Ausnahmeregelungen als Besitzer eben solcher Abfälle ebenfalls gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet wären.
70Den zuvor behandelten Vorschriften liegt offensichtlich das Verständnis eines (regelungsbedürftigen) Konkurrenzverhältnisses zwischen den mittels der Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geschützten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einerseits und gewerblichen (und gemeinnützigen) Sammlern (Sammlungen) andererseits zugrunde. So wird in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien § 17 Abs. 3 KrWG, mit dem die öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG konkretisiert werden, als "Kollisionsklausel" bezeichnet; im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist von "relevanten Konkurrenzsituationen" die Rede.
71Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, vorletzter Absatz, und rechte Spalte, ebenfalls vorletzter Absatz).
72Mit Blick darauf sind die Ausnahmeregelungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG dahingehend zu verstehen, dass es auf jeden Fall eine vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unabhängige, d. h. eigenständig und eigenverantwortlich tätige Person sein muss, die sich mittels einer (gemeinnützigen oder gewerblichen) Sammlung in den Besitz der Abfälle bringt. Dies kommt im Übrigen auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck. Diese Regelungskonzeption erscheint zwar nicht zwingend, weil die eigentliche Konkurrenzsituation erst bei der Verwertung zum Tragen kommt und die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht davon abhängt, dass der (überlassungspflichtige) Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen sich gerade durch eine Sammlung in den Besitz der Abfälle gebracht hat. Andererseits erscheint es nicht verfehlt oder willkürlich, als Voraussetzung für eine Ausnahme von der Überlassungspflicht ein bestimmtes Tätigwerden, nämlich das Einsammeln von Abfällen (vgl. § 3 Abs. 15 KrWG), zu fordern.
73Hiernach kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Begriff der gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG unter der (ungeschriebenen) einschränkenden Voraussetzung steht, dass die Gewerblichkeit für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen erkennbar ist. Denn aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her als eine Schutzvorschrift nicht zuletzt für Gewerbetreibende ausgestaltet ist, die mit - werthaltigen - Abfällen im weiteren Sinne Handel treiben und dabei in ein Konkurrenzverhältnis zu den - durch die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG "geschützten" - öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern getreten sind oder treten wollen. Angesichts dessen liefe die Voraussetzung der Erkennbarkeit der Gewerblichkeit für Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen auf einen anderen, von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht bezweckten Schutz hinaus. Stellte man auf die Erkennbarkeit der Gewerblichkeit ab, würden zwar die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in die Lage versetzt beurteilen zu können, ob sie gegebenenfalls an den "Richtigen" überlassen, d. h. entweder im Einklang mit § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (gegebenenfalls in Gestalt eines von diesem beauftragten Dritten, § 22 Satz 1 KrWG) oder an einen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG tätigen gewerblichen Sammler. Einen solchen Schutz bezweckt § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nach den vorstehenden Ausführungen jedoch nicht.
74Dem Vorliegen einer gewerblichen Sammlung der Klägerin im Sinne der §§ 17, 18 KrWG kann auch nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, sie erfolge im Auftrag (§ 22 Satz 1 KrWG) eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
75Insoweit ist zum einen festzustellen, dass § 22 Satz 1 KrWG auch eine Beauftragung hinsichtlich des (Ein-)Sammelns von Abfällen umfasst, auch wenn der Wortlaut nur auf Verwertung und Beseitigung abstellt. Damit gemeint und eingeschlossen sind auch sämtliche Vorbereitungshandlungen wie etwa das Einsammeln.
76Vgl. Frenz in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, § 22 KrWG Rn. 6, m. w. N.
77Zum anderen ist festzuhalten, dass "beauftragen" im Sinne der zuvor genannten Vorschrift nicht formalrechtlich als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag (§§ 662 ff. BGB) zu verstehen, sondern ein wie auch immer ausgestaltetes (vertragliches) Abstimmungsverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem "Drittbeauftragten" gemeint ist, das die Erfüllung wenigstens einer der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegenden Pflichten durch den "Drittbeauftragten" zum Gegenstand haben muss.
78Im Weiteren ist davon auszugehen, dass ein bestehendes Auftragsverhältnis im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG hinsichtlich des Sammelns die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG ausschließt.
79Dies ergibt sich allerdings nicht schon aus der Definition der gewerblichen Sammlung in § 3 Abs. 18 KrWG, weil der dort genannte Zweck der Einnahmeerzielung auch im Fall eines Auftrags im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG vorliegen kann. Da diese Vorschrift, wie bereits erwähnt, nicht als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag verstanden werden kann, dürfte es sich in der Regel bei den Aufträgen im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG um entgeltliche Geschäftsbesorgungsverträge handeln, welche von im Bereich der Abfallwirtschaft gewerblich tätigen Unternehmen im Wortsinne "zur Einnahmeerzielung" abgeschlossen werden. Soweit die Dritten auch mit der Verwertung "beauftragt" sind, kommt auch diesbezüglich eine Einnahmeerzielungsabsicht in Betracht, und zwar bereits bei der Sammlung.
80Dass die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG bei Bestehen eines das Sammeln betreffenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG ausgeschlossen ist, ergibt sich jedoch wiederum daraus, dass der Gesetzgeber, wie bereits erwähnt, mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1, § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ein (mögliches) Konkurrenzverhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und gewerblichen Sammlungen (Sammlern) regeln wollte. Dabei hat er, was sich insbesondere an § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG festmachen lässt, die Drittbeauftragten auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gesehen. Wer jedoch auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger steht, kann nicht zugleich im Sinne einer gewerblichen Sammlung eigenständig und eigenverantwortlich tätig sein. In einem solchen Fall fehlt es gewissermaßen an dem vom Gesetzgeber angenommenen oder vorausgesetzten Konkurrenzverhältnis. Denn aufgrund des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers besteht eine Verpflichtung zum Tätigwerden diesem gegenüber und stimmen die beiderseitigen Interessen überein.
81Dies vorausgeschickt lässt sich hier jedoch nicht feststellen, dass die Klägerin im Auftrag der Stadt O. tätig ist - die Annahme eines (wirksamen) Auftragsverhältnisses mit dem Beklagten scheidet schon deshalb aus, weil dieser mit Blick auf § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG hinsichtlich des Einsammelns von Abfällen in den kreisangehörigen Kommunen nicht als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist. An die Annahme eines solchen Verhältnisses sind grundsätzlich strenge Anforderungen zu stellen. Mit Blick auf den im öffentlichen Interesse liegenden Grundsatz der Entsorgungssicherheit muss insbesondere klar erkennbar sein, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einen Dritten mit der Erfüllung bestimmter Pflichten beauftragt hat. Daran fehlt es hier.
82Aus dem - soweit ersichtlich fortbestehenden - Geschäftsbesorgungsvertrag zwischen der Klägerin und der Stadt O. aus Juni 2000 lässt sich nicht eindeutig entnehmen, dass die Klägerin gegenüber der Stadt auch oder gerade in Bezug auf Altpapier zum Einsammeln verpflichtet ist. Die Anlage 1 zum Vertrag, mit der die Vertragspflichten der Klägerin konkretisiert werden, spricht dagegen, weil unter dem Gliederungspunkt "I. Abfallsammlung und - beförderung" das Sammeln und Befördern von Altpapier gerade nicht genannt wird.
83Was den unter anderem die Sammlung von Altpapier betreffenden Vertrag aus Februar 1996 anbelangt, kann dieser ebenfalls nicht als Grundlage eines wirksamen und bestehenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG angesehen werden, da er jedenfalls seit Dezember 2010 (vorübergehend) ruhend gestellt ist. Bei den diesbezüglichen Erklärungen der Vertragsparteien handelt es sich im Übrigen nicht um nach § 117 Abs. 1 BGB unwirksame Scheinerklärungen, da tatsächlich nicht mehr entsprechend dem Vertrag verfahren wird. Dies lässt sich daran festmachen, dass der Klägerin nach § 3 Nr. 1 des Vertrags für das Erfassen (Sammeln) des Altpapiers eine Vergütung zustünde, diese jedoch nicht mehr gezahlt wird. Dies ergibt sich daraus, dass entsprechende Kosten ab dem Jahr 2011 nicht mehr in der Abfallgebührenkalkulation der Stadt O. auftauchen.
84Der Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG steht ferner nicht entgegen, dass sich die Klägerin so behandeln lassen muss, als sammle sie im Auftrag der Stadt O. - was nach den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung ausschlösse.
85Zwar ist dem Beklagten zuzugestehen, dass die Sammlung der Klägerin auf eine Art und Weise entstanden ist, die der Gesetzgeber (wohl) bei der Schaffung weder des § 3 Abs. 18 KrWG noch der §§ 17, 18 KrWG als typischen Fall vor Augen hatte. Den Gesetzesmaterialien lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass Fallkonstellationen wie die vorliegende, in der eine vormals öffentlich-rechtliche, durch einen Drittbeauftragten durchgeführte Sammlung im Einvernehmen zwischen dem für das Einsammeln zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Drittbeauftragten vollständig durch eine gewerbliche Sammlung des (vormals) Drittbeauftragten ersetzt wird, im Gesetzgebungsverfahren eine Rolle gespielt haben. Diese Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung führt jedoch nicht dazu, dass sich die Klägerin als beauftragte Dritte im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG behandeln lassen muss und deshalb die Gewerblichkeit ihrer Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen ist. Eine solche Verfahrensweise stünde wiederum nicht damit in Einklang, dass es sich bei § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her um eine Schutzvorschrift zugunsten gewerblicher Sammlungen handelt, um diese von der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG auszunehmen. Damit vertragen sich Einschränkungen bei dem Begriff der gewerblichen Sammlung nicht, die über § 22 KrWG hinaus aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich herrühren. So liegt die Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung hier nicht in oder an der Sammlung selbst oder ihrer Gewerblichkeit im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG, sondern darin, dass die Stadt O. ihre öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit, was getrennt gehaltenes Altpapier anbelangt, spätestens im Dezember 2010 eingestellt hat, indem das vormals in Gestalt des Vertrages aus Februar 1996 bestehende Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Dies kann wertungsmäßig jedoch nicht dazu führen, dass die Klägerin als Drittbeauftragte behandelt oder angesehen und damit die Gewerblichkeit ihrer Sammlung verneint wird. Berührt das Verhalten der Stadt O. öffentliche (Entsorgungs-)Interessen, ist diesen gegebenenfalls im Rahmen von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG Rechnung zu tragen. Steht das Verhalten der Stadt O. mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften, etwa mit § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG oder § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG, nicht in Einklang, müssen erforderlichenfalls Maßnahmen gegenüber der Stadt O. ergriffen werden. Beides rechtfertigt indes nicht, eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG dadurch auszuschließen, dass zulasten der Klägerin ein Auftragsverhältnis angenommen wird. Das Vorstehende gilt entsprechend, wenn man davon ausgeht, dass die Stadt O. mit dem nach § 22 Satz 1 KrWG an sich zulässigen Mittel der Drittbeauftragung im Bereich der Altpapierentsorgung in einer derart "flexiblen" Art und Weise umgeht, die von der genannten Vorschrift nicht mehr gedeckt ist.
86Die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG und damit die Anwendung des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG scheitert schließlich auch nicht daran, dass der Sammlung der Klägerin die Schutzwürdigkeit fehlt, weil sie entgegen der zuvor geschilderten Grundannahme des Gesetzgebers weder in einem Konkurrenzverhältnis zu einer Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gestanden hat noch steht, sondern in gewisser Weise sogar von der Überlassungspflicht profitiert hat. Denn jedenfalls bis Mitte des Jahres 2008 haben die Erzeuger und Besitzer von Altpapier aus privaten Haushaltungen dieses - in Übereinstimmung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, dem der heutige § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG entspricht, und mit § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG - der im Auftrag der Stadt O. sammelnden Klägerin, d. h. der für diese im Wesentlichen tätigen EGN, zur Verfügung gestellt, was im Ergebnis diese Sammlung "etabliert" und dazu beigetragen hat, dass die Klägerin ab September 2008 praktisch konkurrenzlos "gewerblich" (weiter-)sammeln konnte. Gleichwohl kommt es nicht in Betracht, deswegen das Vorliegen einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen. Es fehlt rechtssystematisch an einer planwidrigen Regelungslücke, die gerade durch eine solchermaßen einschränkende Auslegung des Begriffs der gewerblichen Sammlung zu schließen ist.
87Der zuvor dargestellten Regelungskonzeption des Kreislaufwirtschaftsgesetzes liegt vom Grundsatz her die Annahme zugrunde, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Entsorgungspflichten gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG wahrnehmen und diesen nachkommen, was einschließt, dass sie - vorbehaltlich des Eingreifens einer Ausnahmeregelung - die ihnen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zu überlassenden - und nachfolgend von ihnen zu entsorgenden (verwertenden) - Abfälle auch in Besitz nehmen. Diese Annahme ist erst recht im Hinblick auf (in aller Regel werthaltige) getrennt gehaltene und zu sammelnde Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen berechtigt. Insoweit haben und verfolgen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger über die Erfüllung der Pflichten hinaus, die ihnen im öffentlichen Interesse zur Gewährleistung von Entsorgungssicherheit übertragen worden sind, auch im weiteren Sinne wirtschaftliche Interessen, weil mit den genannten Abfällen bei der Verwertung Erlöse zu erzielen sind. Diese Grundannahmen schließen das Vorliegen eines Konkurrenzverhältnisses zu gewerblichen Sammlungen ein, die typischerweise ebenfalls auf getrennt gehaltene und zu sammelnde (werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen zugreifen oder zugreifen wollen.
88Es kann aber auch Konstellationen - wie die hier vorliegende - geben, in denen innerhalb einer Gebietskörperschaft zwei öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger neben- oder besser hintereinander tätig sind, deren Interessen jedenfalls hinsichtlich der Entsorgung von bestimmten (werthaltigen) Abfällen aus privaten Haushaltungen durchaus differieren können mit der Folge, dass nicht immer für beide ein Konkurrenzverhältnis zu einer gewerblichen Sammlung besteht. So obliegt in Nordrhein-Westfalen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG den kreisangehörigen Kommunen das Einsammeln der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle, weiterhin die Beförderung zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen, soweit diese vom Kreis oder in dessen Auftrag betrieben werden. Erst daran anschließend tritt die Zuständigkeit des Kreises als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 und 2 LAbfG ein, der insbesondere für die Verwertung zuständig ist. Diese Konstellation beinhaltet die Gefahr von - im weiteren Sinne wirtschaftlichen oder finanziellen - Interessenkonflikten zwischen den beiden öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern, weil die kreisangehörigen Kommunen die Einsammlungs- und Transportkosten des Altpapiers zu tragen haben, jedoch nicht unmittelbar von etwaigen Erlösen aus der Verwertung der Abfälle profitieren. Dieser Interessenkonflikt hat vorliegend dazu geführt, dass im Gebiet des Beklagten einzelne kreisangehörige Kommunen Altpapier als "werthaltigen" Abfall aus privaten Haushaltungen nicht mehr einsammeln und dementsprechend auch eine Beförderung zu den im Auftrag des Beklagten betriebenen Anlagen entfällt, jedenfalls aber eine Überlassung an den Beklagten nicht mehr stattfindet. Dieser Interessenkonflikt ist weiterhin dafür verantwortlich, dass sich die Sammlung der Klägerin - wie oben aufgezeigt - konkurrenzlos durchsetzen konnte, weil die Stadt O. ab September 2008 jedenfalls faktisch ihre Entsorgungstätigkeiten - mit Blick auf die (beabsichtigte) gewerbliche Sammlung der Klägerin - eingestellt hat.
89Der Umstand, dass danach die Grundannahmen des Gesetzgebers nicht in allen Fällen zutreffen, rechtfertigt jedoch selbst dann, wenn man einen daraus folgenden Regelungsbedarf annimmt, nicht, gerade den Begriff der gewerblichen Sammlung einschränkend auszulegen. Da Konstellationen wie die zuvor dargelegte und hier vorliegende aus einem Interessenkonflikt zwischen mehreren öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern untereinander resultiert, besteht keine Veranlassung, daraus Einschränkungen des Begriffs der gewerblichen Sammlung abzuleiten, mit dem eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet wird oder werden soll. Vielmehr ist davon auszugehen, dass etwaigen Regelungsdefiziten im Rahmen der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der überwiegenden öffentlichen Interessen in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG hinreichend Rechnung getragen werden kann.
90Ist danach von einer gewerblichen Sammlung sowohl im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG als auch der §§ 17, 18 KrWG auszugehen, kann deren Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG allerdings nicht damit begründet werden, dass es an einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG mangelt.
91Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung des von der Klägerin eingesammelten Altpapiers die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt.
92Soweit § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG eine Vereinbarkeit der Verwertung mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes fordert, kann hier nicht damit argumentiert werden, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht aus § 17 Abs. 1 KrWG vorliegt. Dies liefe auf einen unzulässigen Zirkelschluss hinaus. Da § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - wie ausgeführt - gerade eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet, wenn die dort genannten Voraussetzungen vorliegen, kann nicht im Rahmen der Prüfung einer dieser Voraussetzungen, nämlich der ordnungsgemäßen Verwertung, auf die entgegenstehende Überlassungspflicht abgestellt werden.
93Es ist ferner nicht ersichtlich, dass die Verwertung mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Einklang steht. Insoweit ist § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht dahingehend zu verstehen, dass sämtliche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei und im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung (§ 3 Abs. 14 KrWG) auftreten können, die Verwertung "ordnungswidrig" machen.
94In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz wird hinsichtlich § 7 Abs. 3 KrWG ausgeführt, dass die Forderung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Sicherstellung der zentralen Anforderungen an den Gesundheits- und Umweltschutz diene.
95Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 79.
96§ 7 Abs. 3 KrWG entspricht der Vorgängerregelung des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die Vorstellung geäußert worden, die geforderte Übereinstimmung der Verwertung mit anderen Rechtsvorschriften solle gewährleisten, dass der Einsatz von Rückständen im Wirtschaftskreislauf gegenüber dem Einsatz von Primärrohstoffen oder -erzeugnissen weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfe.
97Vgl. BT-Drucks. 12/5672, S. 42.
98Beiden zuvor wiedergegebenen Begründungen kann nicht entnommen werden, dass jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, soweit ein Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung besteht, zur "Ordnungswidrigkeit" der Verwertung führt. Vielmehr ist zunächst einmal davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, mit denen die Verwertung im Einklang stehen muss, einen verwertungspezifischen Bezug aufweisen müssen in dem Sinne, dass sie für den eigentlichen Verwertungsvorgang von Relevanz sein können.
99So auch Frenz, a. a. O., § 7 KrWG Rn. 84, m. w. N.
100Zudem ist mit Blick auf die Begründung zum Entwurf des § 7 Abs. 3 KrWG, die den Zusammenhang mit dem Gesundheits- und Umweltschutz betont, davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch einen diesbezüglichen Bezug oder Zusammenhang aufweisen müssen.
101Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass die vom Beklagten geltend gemachten, aus dem Verhältnis zwischen der Klägerin und dem grundsätzlich zur Sammlung verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Stadt O. ) resultierenden etwaigen vergabe-, wettbewerbs-, kommunalabgaben- und steuerrechtlichen Verstöße, sämtlich als gegeben unterstellt, nicht dazu führen, dass die Verwertung als nicht ordnungsgemäß anzusehen ist. Die (unterstellten) Verstöße haben weder einen hinreichenden Bezug zum Verwertungsvorgang noch ist ein Zusammenhang mit Gesundheits- und Umweltschutzaspekten erkennbar. Im Übrigen erschließt sich weder, dass es sich bei den vom Beklagten ausgemachten Verstößen um solche der Klägerin handelt oder handeln soll, noch ist ersichtlich, dass sich die Klägerin im hier in Rede stehenden Kontext entsprechende Verstöße der Stadt O. zurechnen lassen müsste.
102Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen ferner keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegen, die auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die Untersagung rechtfertigen.
103Was den Maßstab bei der Prüfung (überwiegender) öffentlicher Interessen anbelangt, ist eine eher strenge Beurteilung geboten.
104Ausgangspunkt für die Bestimmung (überwiegender) öffentlicher Interessen ist nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG der Begriff der Gefährdung der Funktionsfähigkeit, und zwar des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, eines von diesem beauftragten Dritten oder eines Rücknahmesystems. Das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit wird hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und eines von diesem beauftragten Dritten durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG weiter dahingehend definiert oder konkretisiert, dass eine solche Gefährdung gegeben ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird (erste Alternative) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (zweite Alternative). Die zweite Alternative wird sodann allein im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten (Regel-)Beispiele weiter konkretisiert. Angesichts dieser Regelungssystematik leitet sich der Beurteilungsmaßstab vor allem aus der Wortwahl in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG ab, die auf eine Gefährdung (der Funktionsfähigkeit), eine Verhinderung (der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen) und eine wesentliche Beeinträchtigung (der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) abstellt. Zudem korrespondiert diese Einschätzung damit, dass nach der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz Beeinträchtigungen, welche die Funktionsfähigkeit nicht in Frage stellen, hinzunehmen sind.
105Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87.
106Die zuvor geäußerte Einschätzung oder Wertung gilt auch in Ansehung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG. Diese gehen auf einen im Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
107Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419).
108Aus der Begründung für diesen Änderungsantrag ergibt sich nicht, dass die Regelbeispiele den Ausgangspunkt des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, die (überwiegenden) öffentlichen Interessen unter anderem über die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu bestimmen, oder aber den durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG vorgegebenen Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in Frage stellen sollten. Vielmehr haben die Regelbeispiele auch nach der Begründung des Änderungsantrags die Funktion, das Merkmal der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu konkretisieren. Zwar erschließt sich nicht ohne weiteres, ob bei der mit den Regelbeispielen vorgenommenen Konkretisierung dem übergeordneten Merkmal der Wesentlichkeit der Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG jeweils hinreichend Rechnung getragen wurde. Dies bedarf an dieser Stelle jedoch keiner Vertiefung, weil dadurch nicht in Frage gestellt wird, dass nach den vorstehenden Ausführungen bei der Prüfung überwiegender öffentlicher Interessen ein eher strenger Maßstab anzulegen ist.
109Diese Einschätzung erweist sich auch in Ansehung der übrigen Begründung in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien als zutreffend. So ergibt sich aus der Begründung des ursprünglichen Gesetzentwurfs, dass die "kommunalen Überlassungspflichten" als EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig angesehen worden sind und als Rechtfertigungsgrund unter anderem auf Art. 106 Abs. 2 AEUV abgestellt worden ist. Diese Vorschrift stellt als Maßstab auf die rechtliche oder tatsächliche Verhinderung der Erfüllung von übertragenen besonderen Aufgaben ab. Dieser Maßstab stimmt im Wesentlichen sowohl mit der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG genannten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers überein, wenn man darunter, was der Wortlaut nahelegt, auch die Gefahr einer Existenzvernichtung versteht, als auch mit der in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG genannten Verhinderung der Erfüllung von Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Ferner dient nach der Begründung des Änderungsantrags gerade das Merkmal oder der Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG dazu, sich "innerhalb der EU-rechtlichen Grenzen" zu bewegen.
110Das Erfordernis eines eher strengen Maßstabs ergibt sich schließlich auch aus nationalen Verhältnismäßigkeitserwägungen. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei der Sammel- und Verwertungstätigkeit der Klägerin vom Grundsatz her - die für die Auslegung der §§ 17, 18 KrWG unerhebliche Besonderheit ausgeklammert, dass es sich bei der Klägerin um ein von der öffentlichen Hand beherrschtes Unternehmen handelt - um eine zulässige, vom Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 12 GG umfasste (gewerbliche) Tätigkeit handelt. Sieht man den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst an,
111vgl. in diesem Sinne Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 - und - 20 AS13.771 -, jeweils juris,
112ist auch dieses Grundrecht tangiert, weil sich die angefochtene Untersagungsverfügung zugleich als partielle (räumlich beschränkte) Gewerbeuntersagung darstellt.
113Dass die Betätigung der Klägerin grundrechtlichen Schutz genießt, heißt nicht, dass eine Beschränkung ausgeschlossen ist. Jedenfalls im Hinblick auf Art. 12 GG reichen vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls aus, um eine Einschränkung zu rechtfertigen, weil lediglich eine Berufsausübungsregelung in Rede steht.
114Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.
115Als eine vom Grundsatz her zulässige Beschränkung stellt sich die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geregelte Überlassungspflicht dar, da sie nicht um ihrer selbst Willen angeordnet oder geschützt ist, sondern weil mit ihr vom Grundsatz her legitime öffentliche Interessen verfolgt werden.
116Die Überlassungspflicht rührt bereits aus Zeiten her, als die Abfallentsorgung als grundsätzlich öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge und des Gesundheits- und Umweltschutzes angesehen wurde.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143.
118Sie wurde erstmals in § 3 Abs. 1 des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl. I S. 873) gesetzlich normiert und diente dazu, die Abfallbeseitigungspflicht der Gemeinden (und anderen Gebietskörperschaften) dadurch abzusichern, dass auch den Abfallbesitzern eine Verpflichtung auferlegt wurde, eben die der Überlassung (an den Beseitigungspflichtigen).
119Vgl. BT-Drucks. 6/3154, S. 2 f.
120Das tradierte Verständnis der öffentlich-rechtlichen Entsorgung jedenfalls von Haushaltsabfällen lag auch dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zugrunde. Mit der damit im Zusammenhang stehenden Überlassungspflicht wollte der Gesetzgeber eine ordnungsgemäße, schadlose und damit umweltverträgliche Abfallentsorgung sichergestellt sehen.
121Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, a. a. O.
122Dieses Grundverständnis der Überlassungspflicht liegt auch dem Kreislaufwirtschaftsgesetz zugrunde, was sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs ergibt. Dieser verweist auf das Prinzip der Daseinsvorsorge, um die Überlassungspflicht zu begründen, welche eine Ausnahme vom Verursacherprinzip darstellt, von dem das Kreislaufwirtschaftsgesetz als Grundkonzeption ausgeht; ferner ist im Hinblick auf die Entsorgungsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers davon die Rede, dass eine wirtschaftlich tragfähige Erfüllung dieser Aufgabe nur durch eine kongruente Überlassungspflicht abgesichert werden könne.
123Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
124Allerdings ist der Gesetzgeber (des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) selbst davon ausgegangen, dass die Überlassungspflicht, insbesondere im Hinblick auf getrennt gesammelte oder erfasste (in der Regel werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen, nicht in jedem Fall erforderlich ist, was die dezidierten Regelungen in § 17 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG zeigen. Dies ist insoweit bemerkenswert, als nach der Begründung des Gesetzentwurfs befürchtet worden ist, dass ohne "kongruente" Überlassungspflicht die Abfallmengen und vorzuhaltenden Entsorgungskapazitäten für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht mehr berechenbar sind und dieser in seiner Planungs- und Funktionsfähigkeit im Kern gefährdet ist.
125Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
126Jedenfalls rechtfertigen die in § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG normierten Ausnahmen den Schluss, dass nicht in allen Bereichen der Abfallentsorgung aus Gründen der Daseinsvorsorge eine öffentlich-rechtliche Entsorgung stattfinden muss und sich dementsprechend auch die Überlassungspflicht nicht in jeden Fall "durchsetzen" muss. Von daher reicht die Feststellung allein, dass die Überlassungspflicht grundsätzlich von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen wird, nicht (mehr) aus, um zugleich eine verhältnismäßige Berufsausübungsregelung anzunehmen. Angesichts der vom Gesetzgeber normierten Ausnahmen, die, was sich im Umkehrschluss aus § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG ergibt, gerade den hier in Rede stehenden Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen betreffen, ist vielmehr davon auszugehen, dass die Überlassungspflicht in jedem Einzelfall rechtfertigungsbedürftig ist. Dies beurteilt sich entsprechend § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG danach, ob überwiegende öffentliche Interessen die (Durchsetzung der) Überlassungspflicht erfordern, was aus den vorstehenden Gründen anhand eines strengen Maßstabs zu beurteilen ist. Etwas anderes erschiene zudem wertungswidersprüchlich, weil im Hinblick auf die vom Gesetzgeber mit Blick auf EU-rechtliche Vorgaben angenommene Rechtfertigungsbedürftigkeit der Überlassungspflicht kein anderer Maßstab gelten kann als für die Rechtfertigung eines Eingriffs in eine grundrechtlich geschützte Betätigung.
127Hiervon ausgehend kann nicht festgestellt werden, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegenstehen.
128Die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt für das Vorliegen entgegenstehender (überwiegender) öffentlicher Interessen auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ab.
129Im Hinblick auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ist die Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung als eine Konstellation angesehen worden, in der überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der Vorschrift bestehen,
130vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C9.05 -, BVerwGE 125, 337,
131ohne dass jedoch näher bestimmt worden ist, was im Einzelnen unter Gefährdung der Funktionsfähigkeit zu verstehen ist. Mit Sicherheit wird dieses Merkmal erfüllt sein, wenn die Existenz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems im Sinne der errichteten Infrastruktur (vollständig) in Frage steht.
132Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 ("Planungs- und Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kern gefährdet").
133Darauf beschränkt sich der Begriff jedoch nicht. Vielmehr sind in der zuletzt zitierten Entscheidung weitere Fallgestaltungen angesprochen, die nunmehr ihren Niederschlag in § 17 Abs. 3 KrWG gefunden haben. Deshalb ist davon ausgehen, dass sich der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an der zuvor zitierten Rechtsprechung (zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG) orientiert hat. Dementsprechend handelt es sich bei der Begrifflichkeit "Gefährdung der Funktionsfähigkeit" in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG im Wesentlichen lediglich um einen Oberbegriff, mit dem die Fallkonstellationen angesprochen oder erfasst werden sollen, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen.
134Hiervon ausgehend kann zunächst nicht festgestellt werden, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen deshalb entgegenstehen, weil eines der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bezeichneten Rücknahmesysteme in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet wird.
135Zunächst erscheint es schlüssig, überwiegende öffentliche Interessen an der Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Rücknahmesystems festzumachen, weil ein solches System von seiner Funktion her durchaus als einem öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungssystem vergleichbar angesehen werden kann. Von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Systems ist auszugehen, wenn durch die gewerbliche Sammlung eine Erfüllung der dem System vorgegebenen Erfassungs- und Verwertungsquoten unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert wird.
136Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, dritter Absatz); siehe auch BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 9.05 -, a. a. O., und OVG Hbg., Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -, NVwZ 2008, 1133.
137Für solche Auswirkungen der Sammlung ist hier nichts ersichtlich.
138Der Beklagte geht selbst davon aus, dass vertragliche Vereinbarungen der in O. faktisch das Einsammeln des Altpapiers besorgenden EGN mit der DSD und den übrigen Systembetreibern hinsichtlich der Sammlung von der PPK-Fraktion zuzurechnenden Verkaufsverpackungen im Gebiet der Stadt O. bestehen. Weiterhin geht der Beklagte davon aus, dass die EGN den Systembetreibern Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen erteilt oder erteilen kann, welche die Systembetreiber für ihre Nachweispflichten nach der Verpackungsverordnung benötigen. Hiervon ausgehend spricht nichts dafür, dass die von den Systembetreibern zu erfüllenden Erfassungs- und Verwertungsquoten in Frage stehen und deshalb das System gefährdet ist.
139Der Umstand, dass die bestehenden Verträge der EGN mit den Systembetreibern noch davon ausgehen, dass in O. eine kommunale Altpapiersammlung stattfindet, gibt nichts dafür her, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht erfüllt werden (können). Da die Sammlung lediglich im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O. auf eine andere rechtliche Grundlage gestellt wurde, sich jedoch weder die Stellung der EGN als Beauftragte der Klägerin noch der Vorgang des Einsammelns des Altpapiers selbst geändert haben, spricht nichts für eine Beeinflussung der Erfassungs- und Verwertungsquoten. Anhaltspunkte dafür, dass diese Quoten in der Zeit der kommunalen Sammlung nicht eingehalten wurden, liegen nicht vor. Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass die von der EGN auszustellenden Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen zweifelhaft erscheinen.
140Zwar mag davon auszugehen sein, dass die rechtliche Neukonstruktion der Sammlung im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O. auch die Geschäftsgrundlage der Verträge der EGN mit den Systembetreibern berührt. Dies führt jedoch mit Blick auf § 313 BGB nicht zu einer Ungültigkeit oder Unwirksamkeit der Verträge, sondern begründet (lediglich) einen Anpassungsbedarf. Entsprechendes gilt, wenn man mit dem Beklagten einen Anpassungsbedarf auch deshalb bejaht, weil die vertraglichen Vereinbarungen eine Zahlungsverpflichtung der Systembetreiber gegenüber der EGN für die Erfassung und Entsorgung der Verkaufsverpackungen vorsehen, was mit Blick auf die derzeit bei der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse nicht mehr interessengerecht erscheinen mag. Dafür, dass eine Anpassung hier nicht möglich ist, spricht nichts, zumal der Beklagte selbst darauf hinweist, dass die EGN und die Systembetreiber weiter auf der Grundlage der bestehenden Verträge verfahren - was unschwer möglich ist, weil sich das tatsächliche Sammlungsgeschehen nicht geändert hat. Jedenfalls führt der Anpassungsbedarf nicht dazu, dass das Rücknahmesystem als solches, wie es in § 6 Abs. 3 VerpackV beschrieben ist, in der Weise in Frage steht, dass vorgeschriebene Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht mehr erreicht werden.
141Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass hier ein auf PPK-Verpackungen bezogener Widerruf der Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV, der möglicherweise ebenfalls als ein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG zu qualifizieren ist, im Raum steht. Ein solcher Widerruf droht hier auch nicht deshalb, weil es an einer Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV fehlt. Nach § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV kommt ein Widerruf lediglich bei Nichteinhaltung der in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen in Betracht, nicht jedoch auch dann, wenn die Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 VerpackV auf der Grundlage der gemeinsamen Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen und sonstigem Altpapier über eine öffentlich-rechtliche Sammlung erfolgt ist, was die Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV einschließt, und sich dieses System nachträglich dadurch ändert, dass - wie hier - die Erfassung nicht mehr über eine öffentlich-rechtliche Sammlung vorgenommen wird. Unabhängig davon fehlt es hier bezogen auf Altpapier an einem vorhandenen Sammelsystem eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV, weil die Stadt O. als für das Einsammeln zuständiger Entsorgungsträger ihre Tätigkeit betreffend Altpapier eingestellt hat.
142Das Vorliegen einer Systemgefährdung kann schließlich nicht damit begründet werden, dass die Verpackungsverordnung den Fall der Erfassung von Verkaufsverpackungen ausschließlich durch eine nicht-öffentlich-rechtliche (gewerbliche) Sammlung nicht vorsieht. Das (Rücknahme- oder Erfassungs-)System wird wesentlich über die in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen definiert. Diese Vorschrift gibt nichts dafür her, was ein ausschließlich nicht-öffentlich-rechtliches Erfassen und Sammeln ausschließt. Entsprechendes gilt für § 6 Abs. 4 VerpackV. Zwar liegt der Vorschrift offensichtlich die Vorstellung oder der Wunsch zugrunde, es möge auf jeden Fall zu einem quasi gemeinsamen (abgestimmten) System von öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und Systembetreibern kommen. Zwingende Voraussetzung für die Annahme eines Systems im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV ist dies jedoch nicht. Funktioniert - wie hier - ein "alternatives" System in dem Sinne, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten eingehalten oder erreicht werden, kann daraus kein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG konstruiert werden.
143Überwiegende öffentliche Interessen stehen der gewerblichen Sammlung der Klägerin ferner nicht deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten gefährdet ist.
144Insoweit ist vorab darauf hinzuweisen, dass § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG auch (eigenständig) auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines beauftragten Dritten abstellt. Dies beruht offensichtlich auf der Überlegung, dass in den Fällen der Drittbeauftragung die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten zugleich eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers darstellt oder bewirkt. Dies ist schlüssig, weil die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung, wenn sie mittels einer Drittbeauftragung organisiert und sichergestellt ist, in Frage steht, wenn die Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten gefährdet wird. Dementsprechend kann vorliegend dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten im Rahmen der Prüfung einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung getragen werden, wenn und soweit dieser sich für eine Drittbeauftragung entschieden hat. Entsprechendes gilt im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG, der ebenfalls eigenständig auch auf den beauftragten Dritten abstellt.
145Wann eine Funktionsgefährdung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, bestimmt sich nach den beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen. Insoweit handelt es sich um jeweils zu prüfende eigenständige "Schutzobjekte".
146Vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 43.
147Damit wird jedoch nicht in Frage gestellt, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit jedenfalls dann vorliegt, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in seiner Existenz gefährdet wird. Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob ein solcher Fall unter eine der beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen gefasst werden kann oder ob er - vorgelagert ("vor der Klammer") - bereits unter § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG fällt. Denn Anhaltspunkte für eine Existenzgefährdung eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen nicht vor.
148Dabei ist nach den vorstehenden Ausführungen zugrundezulegen, dass der Gesetzgeber bei sämtlichen die Funktionsfähigkeit betreffenden Regelungen oder Konkretisierungen in § 17 Abs. 3 KrWG davon ausgegangen ist, Fallkonstellationen zu regeln, in denen sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in Funktion befindet in dem Sinne, dass eine öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stattfindet und sich eine gewerbliche (oder gemeinnützige) Sammlung daneben etabliert hat oder etablieren will. Dies lässt sich insbesondere auch daran festmachen, dass in den Gesetzesmaterialien - wie oben ausgeführt - auf Konkurrenzsituationen abgestellt wird. Dementsprechend soll § 17 Abs. 3 KrWG insbesondere eine funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung schützen.
149Dies vorausgeschickt hat der Beklagte nichts dafür vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung insgesamt oder zumindest bezogen auf die Abfallart Altpapier in ihrer Existenz gefährdet ist.
150Dies gilt zunächst für die Entsorgung der in § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG genannten Abfälle. Diesbezüglich ist die öffentlich-rechtliche Entsorgung im gesamten Kreisgebiet offensichtlich reibungslos "in Funktion", d. h. es findet keine Beeinträchtigung durch die Sammlung der Klägerin statt. Entsprechendes gilt hinsichtlich des Altpapiers in und aus denjenigen kreisangehörigen Kommunen, die Altpapier (öffentlich-rechtlich) über Drittbeauftragte erfassen (sammeln lassen) und es dem Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, dem nach § 5 Abs. 1 LAbfG die Verwertung obliegt, überlassen. Insoweit funktioniert die Verwertung, bei der sich der Beklagte der EGN und der X. als Drittbeauftragte bedient, ebenfalls offensichtlich reibungslos. Es ist auch weder vom Beklagten geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Tätigkeit der X. als Drittbeauftragte deshalb in Frage gestellt ist und zukünftig in Frage steht, weil aufgrund der Sammlung der Klägerin die X. kein Altpapier aus O. verwerten kann. Entsprechendes gilt hinsichtlich der anderen kreisangehörigen Kommunen, die ihr Altpapier nicht über den Beklagten und die von diesem drittbeauftragte X. verwerten (lassen). Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die X. gerade in Ansehung dessen ein Auftragsverhältnis gemäß § 22 Satz 1 KrWG mit dem oder zum Beklagten begründet hat, dass dieser die Verwertung von Altpapier aus Kommunen ausgeschrieben hatte, die ihm überhaupt kein Altpapier überließen, und es angesichts der Rechtsunsicherheit hinsichtlich der vom Beklagten verfügten Sammlungsuntersagungen auch nicht absehbar war, dass sich daran zukünftig etwas ändert.
151Was Altpapier aus O. anbelangt, ist die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung dagegen außer Funktion. Die Stadt O. als nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG für das Einsammeln und Befördern zuständiger öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hat ihre Tätigkeit sowohl faktisch ab Mitte September 2008, als sie die Klägerin "gewerblich" sammeln ließ, als auch rechtlich jedenfalls ab Dezember 2010 eingestellt, indem das Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Damit hat sie auch die öffentlich-rechtliche Verwertung des Altpapiers aus O. außer Funktion gesetzt, weil bereits mangels öffentlich-rechtlicher Erfassung (Sammlung) des Altpapiers der Stadt O. kein solches mehr zur Verfügung stand und steht, um es dem Beklagten zur Verwertung zu überlassen.
152Die zuvor beschriebene Konstellation rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, es liege ein Fall der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne einer Existenzgefährdung oder sogar Existenzvernichtung vor, dem mittels Durchsetzung der Überlassungspflicht gegenüber einer gewerblichen Sammlung Rechnung zu tragen ist. Dies käme möglicherweise in Betracht, wenn gerade eine gewerbliche Sammlung zur Existenzvernichtung der öffentlich-rechtlichen Entsorgung geführt hätte, indem die gewerbliche Sammlung mit der öffentlich-rechtlichen Erfassung (Sammlung) konkurriert und letztere vollständig verdrängt hätte. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, weil die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit jedenfalls auf der maßgeblichen Ebene des Erfassens (Sammelns) seitens der Stadt O. freiwillig eingestellt wurde. Daran anschließend erschiene es wertungswidersprüchlich, wenn im Fall der freiwilligen Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit einer gewerblichen Sammlung, welche die Entsorgung anderweitig sicherstellt, überwiegende öffentliche Interessen entgegengehalten werden könnten mit der Begründung, die öffentlich-rechtliche Entsorgung sei in ihrer Funktion, d. h. in ihrer Existenz gefährdet. Denn die freiwillige Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit und die fehlende Bereitschaft zur (Wieder-)Aufnahme indizieren, dass aus Gründen der Daseinsvorsorge die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit insoweit nicht erforderlich ist, was zugleich der Überlassungspflicht die Rechtfertigung nimmt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Entsorgungssicherheit in Frage stellende Lücken nicht auftreten, weil die gewerbliche Sammlung die Entsorgung- wie hier - flächendeckend sicherstellt. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Stadt O. nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 5 Abs. 2 1. Spiegelstrich, Abs. 6 Satz 1 LAbfG zum Einsammeln und Befördern des Altpapiers verpflichtet war und ist. Die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG geht offensichtlich nicht dahin, einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger faktisch zur Wiederaufnahme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit zu bewegen.
153Ähnliches gilt im Hinblick auf den Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Zwar hat sich dieser, was die Verwertung von Altpapier aus O. anbelangt, nicht freiwillig außer Funktion gesetzt, sondern die Funktionslosigkeit beruht unmittelbar auf der Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit durch die Stadt O. . Abgesehen davon, dass nach der Gesetzeskonzeption - wie zuvor ausgeführt - im hier in Rede stehenden Regelungszusammenhang des Verhältnisses von Überlassungspflicht und gewerblichen Sammlungen die Ebene des (Ein-)Sammelns maßgeblich ist oder sein soll, geht die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG auch nicht dahin, hier offen zutage getretene Interessenkonflikte zwischen verschiedenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu lösen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die Entsorgung des Altpapiers flächendeckend durch die gewerbliche Sammlung sichergestellt ist. Dafür, dass dies gegenwärtig oder prognostisch in absehbarer Zukunft nicht der Fall ist, hat der Beklagte nichts dargetan und ist auch sonst nichts ersichtlich. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Beklagte es jedenfalls bis zu den März 2010 vorgenommenen Anhörungen hinsichtlich einzelner Kommunen (etwa der Stadt L1. ) langjährig und hinsichtlich der Stadt O. ab September 2008 geduldet oder hingenommen hat, dass ihm kein Altpapier zur Verwertung überlassen wird, was ebenfalls indiziert, dass eine unter den Gesichtspunkten der Daseinsvorsorge und der Entsorgungssicherheit notwendige Entsorgung (Verwertung) gerade durch den an sich zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht besteht.
154Es kann weiterhin nicht festgestellt werden, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unter den in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten beiden Gesichtspunkten vorliegt.
155Für eine Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) ist nichts ersichtlich.
156Die Bestimmung des Bedeutungsgehalts der Begrifflichkeit "wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen" erweist sich in dem hier gegebenen Kontext der Rechtfertigung der Pflicht zur Überlassung von Abfällen an einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund eines (überwiegenden) öffentlichen Interesses als schwierig. Wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Rahmen der aus Gründen der Daseinsvorsorge gebotenen Aufgabe der Abfallentsorgung tätig, handelt er in erster Linie zur Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht. Darin liegt der Hauptzweck seines Tätigwerdens, was wirtschaftliche Erwägungen bei der Aufgabenerfüllung zwar nicht ausschließt (vgl. etwa § 7 Abs. 4 KrWG), jedoch der Annahme entgegensteht, die Wirtschaftlichkeit sei bestimmend für die Aufgabenerfüllung. Dies lässt sich unter anderem daran festmachen, dass die Abfallentsorgung insgesamt für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund der vorgegebenen Entsorgungsstandards ein "Zuschussgeschäft" ist, also eine wirtschaftliche Ausgewogenheit im Sinne eines wenigstens kostendeckenden Tätigwerdens von vornherein ausscheidet. Eine solche Ausgewogenheit ließe sich im Übrigen selbst dann nicht erreichen, wenn sämtliche getrennt gehaltenen und gesammelten "werthaltigen" Abfälle, aus deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) erzielt werden können, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen würden. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch nicht gezwungen, die Kosten der Abfallentsorgung irgendwie im Wirtschaftsverkehr, d. h. durch anderweitige wirtschaftliche Tätigkeiten zu refinanzieren, sondern die Aufgabenerfüllung ist über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Gebühren abgesichert. Vor diesem Hintergrund erschließt sich nicht, was genau mit "wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen" im Hinblick auf die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden (öffentlich-rechtlichen) Entsorgungspflichten gemeint ist.
157Den Gesetzesmaterialien lassen sich insoweit keine weitergehenden Anhaltspunkte oder Hinweise entnehmen. Zwar wird betont, dass mit den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen die Belastungsschwelle des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers präzisiert werde und Maßstab für die Funktionsfähigkeit die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht aller Haushaltsabfälle sei.
158Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, letzter Absatz).
159Dies hilft jedoch nicht weiter, weil sich die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht an den materiellen Anforderungen an die Abfallentsorgung auszurichten hat und nach den vorstehenden Ausführungen nicht wirtschaftlich ausgewogen im Sinne von wenigstens kostendeckend betrieben werden kann. Von daher erschließt sich nicht, welche "Belastungsschwelle" gemeint sein könnte, die über das Merkmal der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen vollzugsfähig präzisiert werden könnte.
160Es hilft ferner nicht weiter, dass sich der Gesetzgeber jedenfalls nach den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien an europarechtlichen Vorgaben, insbesondere der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag) orientieren wollte. Die diesbezüglich in den Materialien zitierten beiden Entscheidungen
161- EuGH, Urteile vom 15. November 2007- C-162/06 -, Slg. 2007, I-9911, und vom 17. Mai 2001 - C-340/99 -, Slg. 2001, I-4109 -
162konkretisieren ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs hinreichend, was im Einzelnen unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen zu verstehen ist. Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, dass zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen gehört, führt das hier nicht weiter. Dies bezieht sich nämlich auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf.
163Vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 - C-320/91 -, Slg. 1993, I-2563.
164Gerade der Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen trifft auf einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jedoch nur bedingt zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist. Insoweit unterscheidet sich die hier vorliegende Konstellation auch von derjenigen in der zuletzt zitierten Entscheidung, in welcher dem dortigen Unternehmen vorgegeben war, bestimmte Leistungen zu einheitlichen (teilweise nicht kostendeckenden) Gebühren zu erbringen. Aber auch wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger- unter Ausblendung der vollständigen Refinanzierungsmöglichkeit über Gebühren - wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansieht, kann aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach den vorstehenden Ausführungen nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genießen würde. Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung der Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Kostendeckung erreicht würde.
165Dies vorausgeschickt kann sich der Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, dass ihm oder der Stadt O. angesichts des ausbleibenden Altpapiers aus O. die Möglichkeit der Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung genommen wird. Rein wirtschaftlich gesehen, d. h. unter Ausblendung von Gebührenaspekten, bringt die Verwertung von Altpapier dem Beklagten als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger keinen (wirtschaftlichen) Vorteil, weil er die Erlöse aus der Verwertung - kostenbereinigt - an die kreisangehörigen Kommunen weiterreicht, d. h. auf Kreisebene findet eine "Quersubventionierung" im Sinne eines Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen ohnehin nicht statt. Im Übrigen erschließt sich nicht, was auf dieser Ebene wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen sein sollten, wenn die theoretisch erzielbaren Einnahmen aus der Verwertung sämtlichen im Kreisgebiet anfallenden Altpapiers auch nicht ansatzweise ausreichen, um die Kosten der Abfallentsorgung im Übrigen zu decken. Was die Stadt O. anbelangt, kann ohnehin nicht mit wirtschaftlichen Aspekten argumentiert werden, weil dieser lediglich unrentable Tätigkeitsbereiche obliegen (Einsammeln und Befördern des Altpapiers sowie des übrigen Abfalls). Der Umstand, dass die Stadt O. diesen Tätigkeitsbereich praktisch aufgegeben hat und damit Kosten einspart, indiziert im Übrigen, dass sie diesen Weg auch in Ansehung der Praxis des Beklagten, Erlöse aus Verwertung von Altpapier an die Kommunen weiterzureichen, anscheinend für wirtschaftlich(er) hält. Dies gilt hier auf jeden Fall deshalb, weil die Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers bei ihrem Tochterunternehmen, der Klägerin, verbleiben, über das sie jedenfalls mittelbar auf die Erlöse zugreifen kann. Es ist schließlich weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass das ausbleibende Altpapier aus O. (und weiteren kreisangehörigen Kommunen) (mit-)ursächlich dazu geführt hat oder führt, dass es nicht mehr möglich ist, Entsorgungsleistungen für andere Abfälle zu wirtschaftlich akzeptablen Konditionen von Drittbeauftragten erfüllen zu lassen.
166Weiterhin kann unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden. Dementsprechend ist dem Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG eine Berufung darauf verwehrt, dass er die ihm obliegenden Verpflichtungen nicht zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbringen könne - was der Sache nach wieder auf den Aspekt der Quersubventionierung hinausliefe.
167A. A. VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012- 4 K 1905/10 -, a. a. O., Rn. 85 ff.
168Bereits aus der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG ist abzuleiten, dass gebührenrechtliche Aspekte bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen - keine Rolle spielen (sollen). Abgesehen davon, dass den Gesetzesmaterialien nicht entnommen werden kann, dass bei der Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG gerade oder auch gebührenrechtliche Aspekte eine Rolle gespielt haben, hat der Gesetzgeber, was § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeigt, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
169Im Weiteren ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass mit wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auf jeden Fall etwas anderes gemeint ist oder sein muss als die Möglichkeit, die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflichten über (öffentlich-rechtliche) Gebühren zu refinanzieren. Von daher kommt es bereits vom Ansatz her nicht in Betracht, wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen über die Gebührenhöhe zu bestimmen oder davon abhängig zu machen.
170Was die zweite Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - einschließlich der insoweit (allein) im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch Satz 3 erfolgten Konkretisierungen anbelangt, rechtfertigt sie ebenfalls nicht die Annahme, dass die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen (überwiegender) öffentlicher Interessen gerechtfertigt ist.
171Die Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG geht ebenso wie die nachfolgenden Konkretisierungen des Satzes 3 auf den bereits oben erwähnten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
172Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419 vom 25. Oktober 2011, S. 1).
173Soweit dort der Änderungsvorschlag damit begründet worden ist, dass mit der Änderung im Verhältnis zu der im Gesetzentwurf der Bundesregierung vorgesehenen Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem eigenständigen Schutzobjekt aufgewertet würden, entspricht das zwar der zuvor vorgenommenen Auslegung des Begriffs der Gefährdung der Funktionsfähigkeit dahingehend, dass es sich im Wesentlichen um einen Oberbegriff handelt, mit dem zusammengefasst diejenigen Konstellation angesprochen werden, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen. Dementsprechend stellt das "eigenständige Schutzobjekt" Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Fall einer diesbezüglichen wesentlichen Beeinträchtigung eben eine Konstellation dar, in der überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen. Allerdings lassen sich der Begründung des Änderungsvorschlags keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, was im Einzelnen mit Planungssicherheit und Organisationsverantwortung gemeint ist.
174Solche Anhaltspunkte ergeben sich jedoch aus dem ursprünglichen Regierungsentwurf zu § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 KrWG, der eine Berücksichtigung der Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Planungssicherheit und die Organisationsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorsah und diesbezüglich zur Begründung ausführte, dass es von Bedeutung sein könne, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen wäre oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen unterlaufen würde.
175Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88
176Diese Begründung deckt sich mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG,
177vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.,
178in der es heißt:
179"Auf der Grundlage des tradierten öffentlichen Entsorgungssystems für Hausmüll ist mit hohem Aufwand und mit Blick auf die Verpflichtung zur flächendeckenden und umfassenden Entsorgung eine entsprechende Infrastruktur auch mit öffentlichen Mitteln errichtet worden. Angesichts dessen können überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung schon dann entgegenstehen, wenn die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich zieht. Ob diese Schwelle überschritten ist, lässt sich nicht allgemein, sondern nur anhand der jeweiligen Einzelfallumstände feststellen. Dabei kann von Bedeutung sein, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur - zum Beispiel durch Vorhaltung von Personal für den Fall, dass der gewerbliche Sammler infolge veränderter Marktbedingungen seine Tätigkeit einstellen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger deshalb möglicherweise unvermittelt zur Übernahme der Entsorgungstätigkeit genötigt sein sollte - gezwungen würde oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen erschwert bzw. Ausschreibungsverfahren unterlaufen würden."
180Davon ausgehend liegt ein Fall des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG hier nicht vor. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung der durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG erfolgten Konkretisierungen.
181Die Voraussetzungen des in der Nr. 1 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiels für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen offensichtlich nicht vor. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Daran fehlt es aber, weil es bereits an einer Erfassung durch den insoweit zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die Stadt O. , fehlt und deshalb de facto auch keine öffentlich-rechtliche Verwertung stattfindet.
182Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich weiterhin nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 2 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Stabilität der Gebühren gefährdet wird.
183Dieses Regelbeispiel bedarf der Auslegung. Der Begriff der Gebührenstabilität ist aus sich heraus nicht recht verständlich, weil die Gebühren per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend sind, sondern jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden Kosten der Abfallentsorgung neu kalkuliert werden müssen. Dies ist deshalb erforderlich, weil auch die Kosten der Abfallentsorgung nicht stabil (gleichbleibend) sind, was sich schon an dem stetig gestiegenen pauschalen Entsorgungspreis festmachen lässt, den der Beklagte an die EGN zu entrichten hat. Soweit Erlöse aus der Altpapierverwertung die Kosten der Abfallentsorgung insgesamt reduzieren und auf diese Weise Einfluss auf die Gebührenhöhe haben, handelt es sich ebenfalls nicht um einen stabilen (gleichbleibenden) Vorgang, weil die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse grundsätzlich vom (schwankenden) Marktpreis des Altpapiers abhängig sind. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass es einen wie auch immer gearteten gebührenrechtlichen "Stabilitätsgrundsatz" gibt, der zur Auslegung herangezogen werden könnte. Zwar erscheint es durchaus möglich, hinsichtlich der Gebührenerhebung oder der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit aus abfallrechtlicher Sicht Maßgaben zu formulieren. Praktische Bedeutung haben solche Maßgaben jedoch nur dann, wenn sie sich auch umsetzen lassen, was voraussetzt, dass sie mit den allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätzen vereinbar sind. Daran fehlt es hier, weil eine aus abfallrechtlicher Hinsicht gebotene oder wünschenswerte Stabilität der Abfallgebühren im Sinne einer weitgehend gleichbleibenden Gebührenhöhe nicht damit zu vereinbaren ist, dass die Gebührenhöhe von den Entsorgungskosten abhängt, die ihrerseits eben nicht stabil (gleichbleibend) sind. Dies gilt, wie ausgeführt, auch für die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse.
184Auch die Entstehungsgeschichte des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG gibt für eine Konkretisierung des Begriffs der Gebührenstabilität nichts her. In der Begründung des Änderungsantrags des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, auf den die Vorschrift zurückgeht, findet sich lediglich der Hinweis, dass mit der zuvor genannten Vorschrift "Gefährdungen der Stabilität der Gebühren des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abgewehrt werden" können.
185Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (= Ausschussdrucksache 17(16)419, S. 3).
186Sollte der Gesetzgeber dabei den (idealtypischen) Fall vor Augen gehabt haben, dass ein gewerblicher Sammler im Gebiet eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers neu auftritt und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei dessen Gebührenkalkulation bereits eingeplante Einnahmen aus der Sammlung und Verwertung von (werthaltigen) Abfällen "wegnimmt" mit der Folge, dass eine Unterdeckung auftritt und eine mit einer Gebührenerhöhung verbundene Neukalkulation der Gebühren während des laufenden Kalkulationszeitraums erforderlich ist,
187vgl. VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013- AN 11 K 12.01588 -, juris, Rn. 87,
188liegt nach den vorstehenden Ausführungen auf der Hand, dass ein solcher Fall hier nicht gegeben ist, weil jedenfalls seit dem Jahr 2009 die Abfallgebühren ohne Berücksichtigung des Altpapiers aus O. kalkuliert wurden.
189Der Bedeutungsgehalt des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG erschließt sich erst recht nicht aus der Systematik des gesamten Absatzes 3, insbesondere nicht im Hinblick auf dessen Satz 4. Danach gilt unter anderem Satz 3 Nr. 2 nicht, wenn- verkürzt dargestellt - die gewerbliche Sammlung leistungsfähiger ist als die öffentlich-rechtliche. Zwar mag es noch schlüssig erscheinen, die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (Satz 2 Alt. 2) als prägende Merkmale der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Satz 1) mittels eines wie auch immer genau zu verstehenden Gebühren(stabilitäts)aspekts (Satz 3 Nr. 2) zu konkretisieren. Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum oder unter welchem Gesichtspunkt die größere Leistungsfähigkeit einer gewerblichen Sammlung ausschlaggebend dafür sein soll, dass es auf die aufgrund eines Gebührenaspekts bestehende Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht ankommt.
190Einen "plausiblen" Ansatz, dem Gebührenaspekt im Rahmen der hier zur Entscheidung stehenden Frage Rechnung zu tragen, ob die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen überwiegender öffentlicher Interessen - definiert über die (Gefährdung der) Funktionsfähigkeit des öffentlichen Entsorgungsträgers, diese wiederum definiert über (die wesentliche Beeinträchtigung) dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - erforderlich ist, bietet die Überlegung, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger über die Erfüllung der Entsorgungspflichten hinaus verpflichtet ist, dafür Sorge zu tragen, dass sich die Gebühren für die Entsorgung des gesamten Hausmülls in einem noch vertretbaren und akzeptierten Rahmen halten. Darauf hat das erkennende Gericht - im Hinblick auf überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG - bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren abgestellt
191- vgl. Beschluss vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 -
192und diesbezüglich ausgeführt:
193"Der nach Abzug der Kosten u. a. für das Einsammeln des Altpapiers verbleibende Überschuss aus der Vermarktung des Altpapiers beläuft sich nach der Ordnungsverfügung auf bis zu ca. 47,00 Euro/t. Legt man die mit der Beschwerde auf ca. 15.000 t/Jahr veranschlagte Altpapiermenge aller für die zusätzliche Einbeziehung in die öffentlich-rechtliche Entsorgung des Antragsgegners in Rede stehenden Gemeinden des Kreisgebiets zugrunde, ergibt sich für den Gebührenhaushalt des Antragsgegners eine zusätzliche Einnahme von bis zu ca. 700.000,00 Euro/Jahr. Der Beschwerde ist nicht zu entnehmen, dass ein Betrag in dieser Höhe die von den privaten Haushalten aufzubringenden Abfallgebühren in ihrer Größenordnung wesentlich bestimmt oder finanziell substantiell für die kurz- oder langfristige Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung ist. Gegen eine derartige Annahme spricht bereits, dass die fragliche Einnahme in der Vergangenheit nicht erzielt worden ist, ohne dass geltend gemacht würde, die öffentlich-rechtliche Entsorgung einschließlich ihrer Finanzierung durch Gebühren sei übermäßig belastet gewesen. Gewerbliche Sammlungen beschränken sich typischerweise auf werthaltige Abfälle und stellen damit potentiell immer einen Faktor dafür dar, durch ihre behördliche Unterbindung die durch Abfallgebühren zu deckenden Gesamtkosten der Hausmüllentsorgung zu senken. Das besagt aber nicht aus sich heraus, dass einer solchen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen."
194Daran ist auch im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG festzuhalten, der ebenso wie die anderen Regelungen des Absatzes 3 überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG definiert, so dass der gleiche Regelungszusammenhang und die gleiche Interessenlage wie bei § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gegeben ist. Der Beklagte hat zudem im Anschluss an den zuvor zitierten Beschluss nichts dargetan, was eine andere Einschätzung rechtfertigt. Insbesondere hat er nicht aufgezeigt, dass bei ihm ausbleibende Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers relevante Gebührenauswirkungen im Sinne der zuvor zitierten Ausführungen haben. Vielmehr zeigen die von ihm vorgelegten Gebührenkalkulationen für das Jahr 2012 mit und ohne Berücksichtigung der Altpapiermengen aus K. , L1. und O. , dass allenfalls von marginalen, nicht ins Gewicht fallenden Gebührenauswirkungen gesprochen werden kann. Nach diesen Kalkulationen bewirken die ausbleibenden Papiermengen aus den Kommunen K. , L1. und O. , dass 1.086.409 € weniger an Vergütungen (aus den Erlösen aus der Verwertung des Altpapiers) an die Kommunen ausgeschüttet werden können. Unter Berücksichtigung dessen, dass für die Kosten der Abfallentsorgung des Beklagten im Übrigen über 25,5 Mio. € kalkuliert werden, machen die (ausbleibenden) Erlöse für die Papiermengen aus den zuvor genannten Kommunen lediglich gut vier Prozent des erforderlichen Gebührenaufkommens aus. Bezogen auf die Gesamtkosten der Abfallentsorgung, die über Gebühren von den Bürgern der kreisangehörigen Kommunen "refinanziert" werden müssen, ist der zuvor bezeichnete Erlösanteil aus der Altpapierverwertung noch geringer, weil in den Kalkulationen des Beklagten die in oder bei den Kommunen gegebenenfalls anfallenden Sammlungs- und Beförderungskosten für das Altpapier nicht enthalten sind.
195Daran anschließend greift auch das Argument des Beklagten nicht durch, die Stadt O. könne mangels öffentlich-rechtlicher Erlöse aus der Altpapierverwertung überhaupt keine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung durch Erlöse aus der Altpapierverwertung -, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass nach den zuvor genannten Zahlen eine relevante Gebührensenkung im Raum stünde, wenn denn die Stadt O. vom Beklagten Vergütungen aus der Altpapierverwertung erhielte. Unabhängig davon, dass die Vergütungen im Verhältnis zu den übrigen Entsorgungskosten ohnehin nicht wesentlich ins Gewicht fielen, müssten der Stadt O. entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten in Abzug gebracht werden, die relevante Gebührenauswirkungen (Senkungen) unwahrscheinlich machten.
196Sollte der Beklagte den Begriff der (Gefährdung der) Gebührenstabilität dahingehend interpretieren, es seien jeweils die niedrigst möglichen Gebühren zu erheben kann, wäre dieser Ansatz verfehlt, weil er überwiegende öffentliche Interessen in einer Weise konkretisierte, die mit dem nach den vorstehenden Ausführungen insoweit anzulegenden strengen Maßstab nicht zu vereinbaren wäre. Dieser Ansatz führte nämlich dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die - arg ex § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG - gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um "werthaltige" Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung "entzogen" werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigst möglichen Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis zu höheren Gebühren führt.
197Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
198Was den Schutzzweck oder die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst klarzustellen, dass es nicht - jedenfalls nicht in erster Linie - um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies auf den ersten Blick nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend kann es nur darum gehen, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen "unterlaufen" wird. Solche Konstellationen lassen sich vorliegend nicht feststellen.
199Was die Stadt O. anbelangt, hat diese weder einen Dritten aufgrund eines Vergabeverfahrens beauftragt noch ist ersichtlich, dass Entsprechendes in absehbarer Zeit ansteht. Der Umstand, dass die Klägerin möglicherweise in wettbewerbswidriger Weise im Gebiet der Stadt O. hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier faktisch eine Monopolstellung erlangt hat, ist nach den vorstehenden Ausführungen keine Konstellation, die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erfasst wird.
200Schwierigkeiten des Beklagten, im Wege eines Vergabeverfahrens einen zu beauftragenden Dritten zu finden, der die Altpapierentsorgung (Verwertung) - potenziell auch hinsichtlich des Altpapiers aus O. - übernimmt, können ausgeschlossen werden, weil der Beklagte mit der X. einen solchen Dritten gefunden hat. Soweit es bei der Ausschreibung Schwierigkeiten gegeben hat, beruhten diese nicht darauf, dass die Klägerin vor und zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits in O. sammelte. Diesem Umstand hätte im Rahmen der Ausschreibung schlicht dadurch Rechnung getragen werden können, dass die Altpapiermengen aus O. außer Ansatz geblieben wären. Denn eine (zwingende) Notwendigkeit, die Ausschreibung auch auf den Fall zu erstrecken, dass die Klägerin ihre Sammlung einstellt, in O. wieder öffentlich-rechtlich gesammelt und das Altpapier dem Beklagten überlassen wird, hat nicht bestanden. Im Übrigen ist dieser Konstellation im Rahmen der Ausschreibung durch eine entsprechende mengenmäßige Staffelung Rechnung getragen worden. Die Ungewissheit, ob dieser Fall zum Tragen kommt, beruhte nicht auf der Sammlung der Klägerin, sondern darauf, dass der Beklagte die Sammlung der Klägerin zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits untersagt hatte und Ungewissheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Untersagung bestand.
201Weiterhin ist nicht ersichtlich, dass der Bestand der Drittbeauftragung aufgrund eines "Unterlaufens" der Vergabe in Frage steht oder gefährdet ist. Der Annahme einer Gefährdung steht bereits entgegen, dass die X. in Kenntnis der (ständig durchgeführten) Sammlung der Klägerin ein Auftragsverhältnis mit dem Beklagten eingegangen ist. Im Übrigen ist weder von diesem geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten durch die Drittbeauftragte in Frage steht. Zwar mag es als ein Unterlaufen des Vergabeverfahrens angesehen werden, dass sich die Klägerin nach wie vor in O. sammelt, obwohl sich im Vergabeverfahren die X. durchgesetzt hat. Da es jedoch - wie eingangs aufgezeigt - nicht um den Schutz des Vergabeverfahrens oder von Wettbewerbern geht, kommt es darauf im vorliegenden Zusammenhang nicht an, solange dadurch die Erfüllung der Entsorgungspflichten im Wege der Drittbeauftragung nicht in Frage gestellt wird.
202Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen könnte.
203Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der- insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommen-de - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungs- oder Infrastruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigen, sind nicht ersichtlich.
204Im Anschluss an die Ausführungen zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne einer Existenzgefährdung gilt hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung im Bereich der Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG, dass diese reibungslos funktioniert, insbesondere durch die klägerische Sammlung keine "Strukturen" (wesentlich) beeinträchtigt werden. Demgegenüber gibt es im Bereich der Entsorgung von Altpapier aus O. keine (zu schützenden) öffentlich-rechtlichen Strukturen (mehr), da die Stadt O. weder selbst noch über einen Drittbeauftragten tätig ist. Dass die Verwertungsstrukturen des Beklagten für das übrige Altpapier wesentlich beeinträchtigt werden, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte überwiegend keine eigenen Entsorgungsstrukturen geschaffen hat und er dementsprechend zur Erfüllung seiner Entsorgungspflichten keine eigenen personellen und sächlichen Mittel einsetzt, sondern sich (beauftragter) Dritter bedient hat und bedient, derzeit der X. und der EGN. Auf die solchermaßen organisierte öffentlich-rechtliche Altpapierverwertung hat die Sammlung der Klägerin bei ihrem Beginn allenfalls insoweit Einfluss gehabt, als sie eine Änderung des - seinerzeit allein bestehen-den - Entsorgungsvertrags zwischen dem Beklagten und der EGN zur Folge hatte. Es ist schon fraglich, ob das Ausbleiben von Altpapier aus O. aufgrund der Sammlung der Klägerin für die EGN überhaupt einen zureichenden Grund dargestellt hat, um vom Beklagten eine Anpassung des Entsorgungsvertrags zu verlangen. Jedenfalls ist auch nicht ansatzweise ersichtlich, dass diese Vertragsänderung als wesentliche Beeinträchtigung der öffentlich-rechtlichen Verwertungsstrukturen hinsichtlich Altpapier zu qualifizieren sein könnte. Soweit der Beklagte (als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) danach weitere Änderungen der Strukturen der öffentlich-rechtlichen Altpapierverwertung vorgenommen hat, indem er nach entsprechender Ausschreibung die X. auch mit der Verwertung von Altpapier aus O. beauftragt hat, ist das bereits keine Änderung gewesen, die wesentlich durch die Sammlung der Klägerin bedingt oder dieser zuzurechnen war. Denn solange keine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers aus O. erfolgte, bestand keine Notwendigkeit, einen Dritten mit der Verwertung von Altpapier aus O. zu beauftragen. Die Untersagung der Sammlung der Klägerin durch den Beklagten ändert daran nichts, weil unabhängig von der (seinerzeit) bestehenden Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Sammlungsuntersagung diese nicht unmittelbar bewirkt hätte, dass wieder eine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers stattfindet. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig eine Änderung der Altpapierverwertungsstrukturen des Beklagten veranlasst wäre, die als wesentliche Beeinträchtigung der Strukturen zu qualifizieren und unmittelbar durch die Sammlung der Klägerin veranlasst wäre.
205Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Altpapier aus O. für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt.
206Dies gilt zunächst für das öffentlich-rechtliche Einsammeln und Befördern des Altpapiers. Da die Klägerin bei ihren bisherigen Aktivitäten in weitgehender Abstimmung mit der Stadt O. agiert hat, kann als sehr wahrscheinlich davon ausgegangen werden, dass die Funktionsfähigkeit des für das Einsammeln und Befördern zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Stadt O. ) schnellstmöglich dadurch wiederhergestellt werden könnte und würde, dass der vorübergehend ruhend gestellte Vertrag aus Februar 1996 wieder "aktiviert" würde. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass weitere (der Form nach) private Unternehmen zur Verfügung stehen, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln und Befördern des Altpapiers im Auftrag der Stadt O. übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden, zumal die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit nicht zwingend das Sammeln im Holsystem mittels auf sämtlichen privaten Grundstücken aufgestellter Tonnen voraussetzt, sondern auch mittels Altpapiercontainern bewerkstelligt werden kann.
207Weiterhin ist auch im Hinblick auf die dem Beklagten obliegenden Entsorgungspflichten (Verwertung) nicht ersichtlich, dass deren Erfüllung im Fall der Einstellung der klägerischen Sammlung nicht gewährleistet und sichergestellt ist. Auch der Beklagte erfüllt die ihm obliegenden Entsorgungspflichten - wie ausgeführt - überwiegend nicht selbst, sondern bedient sich gegenwärtig gemäß § 22 Satz 1 KrWG auch für die Altpapierverwertung Dritter, nämlich der X. und der EGN. Speziell der mit der X. geschlossene Entsorgungsvertrag beinhaltet auch die Verwertung von Altpapier aus O. , so dass dessen Verwertung auch dann sichergestellt ist, wenn die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellen und das Altpapier aus O. dem Beklagten zur Verwertung überlassen würde. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die in der Vergangenheit vorgenommenen Anpassungen des bis Ende 2016 laufenden Entsorgungsvertrags mit der EGN, die gerade im Hinblick auf wechselnde von den kreisangehörigen Kommunen angelieferte und überlassene Altpapiermengen sowie veränderte Marktpreise für Altpapier vorgenommen wurden, zeigen, dass veränderten Verhältnissen im Ergebnis eben mittels Vertragsänderungen Rechnung getragen werden konnte und wurde. Insoweit ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass diese Vertragsänderungen auf der Seite der drittbeauftragten EGN wesentliche Änderungen der Entsorgungsstrukturen erforderten oder nach sich zogen - der Beklagte verfügt, wie ausgeführt, nicht über eigene Entsorgungsstrukturen. Entsprechendes gilt für die X. , deren mit dem Beklagten geschlossener Entsorgungsvertrag von vornherein unterschiedliche Fallkonstellationen hinsichtlich der Verwertung von Altpapier aus unterschiedlichen Kommunen abdeckt.
208Der Umstand allein, dass ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gegebenenfalls aufgrund einer gewerblichen (Altpapier-)Sammlung gezwungen ist, einen bestehenden Entsorgungsvertrag mit einem Drittbeauftragten anzupassen, reicht nicht aus, um eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen. Soll die gesetzlich vorgesehene Ausnahme von der Überlassungspflicht für gewerbliche Sammlungen im Bereich der nicht unter § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG fallenden Abfälle nicht leerlaufen, muss (auch) der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, der die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung mittels oder über Drittbeauftragungen "organisiert" und seine Planungen auf die insoweit abgeschlossenen Entsorgungsverträge ausgerichtet hat, gewisse (unwesentliche) Beeinträchtigungen hinnehmen. Wo in diesem Bereich die Grenze zwischen wesentlicher und unwesentlicher Beeinträchtigung zu ziehen ist, lässt sich nicht allgemein beantworten. Hier kann jedenfalls nicht von einer wesentlichen Beeinträchtigung ausgegangen werden, weil die - unterstellt - durch die Sammlung der Klägerin veranlasste oder erforderlich gewordene Vertragsänderung nicht über die Änderungen hinausgeht, die - unabhängig von einer gewerblichen Sammlung - bereits zuvor wegen veränderter Verhältnisse und Preise im Altpapierbereich vorgenommen worden sind. Zudem war und ist der Beklagte nicht gezwungen, von dem (auch) im Altpapierbereich gewählten "Organisationsmodell" der Drittbeauftragung vollständig Abstand zu nehmen. Sollten Drittbeauftragte durch eine gewerbliche Sammlung erforderlich gewordene oder werdende Vertragsänderungen zum Anlass nehmen, von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger "Ausgleichszahlungen" zu verlangen, handelte es sich nicht um einen Gesichtspunkt, der von dem Begriffsmerkmal "Planungssicherheit und Organisationsverantwortung" erfasst würde. Zu denken wäre eher an § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Diesbezüglich ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Beklagte für Änderungen des Entsorgungsvertrags mit der EGN, die nicht (unmittelbar) durch gewerbliche Sammlungen veranlasst waren, Ausgleichszahlungen zu leisten hat, ohne dass er geltend gemacht hätte oder sonst davon die Rede gewesen wäre, es lägen keine wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen mehr vor. Angesichts dessen erschließt sich nicht, dass eine andere Beurteilung nur deshalb geboten sein sollte, weil (unterstellt) eine mit einer "Ausgleichszahlung" einher gehende Vertragsänderung durch eine gewerbliche Sammlung ausgelöst wurde.
209Abschließend ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass sich die Untersagungsverfügung auch dann nicht als rechtmäßig erwiese, wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG verneinte und dementsprechend § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht unmittelbar anwendbar wäre. Das liegt auf der Hand, wenn man in diesem Fall § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für entsprechend anwendbar hält. Etwas anderes ergibt sich jedoch auch dann nicht, wenn man § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG vollständig außer Betracht lässt und auf § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage abstellt.
210Eine erforderliche Anordnung zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift kommt zwar auch zur Durchsetzung der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in Betracht, etwa in Gestalt der Untersagung einer gegen die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG verstoßenden Sammlung. Ein solcher Fall läge hier vom Ansatz her vor, wenn man die Gewerblichkeit der Sammlung der Klägerin verneinte, weil die Klägerin dann das von ihr gesammelte Altpapier aus privaten Haushaltungen entgegen § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überließe und insoweit die Ausnahme des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bereits mangels einer gewerblichen Sammlung nicht griffe.
211Gleichwohl trüge § 62 KrWG die Untersagungsverfügung nicht, weil diese sich als unverhältnismäßig darstellte und es sich dementsprechend nicht um eine erforderliche Anordnung im Sinne der Vorschrift handelte. Insoweit käme ebenfalls das zuvor Ausgeführte zum Tragen, dass nämlich die Überlassungspflicht nicht um ihrer selbst willen geschützt ist und sie sich angesichts der normierten Ausnahmen nicht stets durchsetzen (und durchgesetzt werden) muss, sondern im Einzelfall festzustellen ist, dass ihre Durchsetzung wegen überwiegender öffentlicher Interessen geboten ist, solche Interessen hier jedoch nicht bestehen. Diese im Hinblick auf § 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG getroffenen Feststellungen würden in gleicher Weise Geltung beanspruchen, wenn man § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage der Sammlungsuntersagung ansähe, weil die Sammlung der Klägerin als grundrechtlich geschützte Betätigung nicht weniger schutzwürdig ist als eine gewerbliche Sammlung im Sinne der Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Mangels Verhältnismäßigkeit käme es im Übrigen auf etwaige vom Beklagten angesichts der geänderten Rechtslage zulässigerweise nachgeschobene Ermessenserwägungen nicht an.
212Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
213Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Tenor
Der Bescheid der Beklagten vom 22. Februar 2013 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin führt unwidersprochenen Angaben zufolge bereits langjährig Altkleidersammlungen in verschiedenen Städten und Kreisen in Nordrhein-Westfalen mittels Altkleidercontainern durch und ist ein zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb. Zum Zeitpunkt der Anzeige nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) im August 2012 hatte das Unternehmen 24 Beschäftigte und 11 Fahrzeuge. Im Gebiet der Beklagten bewirtschaftete es bereits vor dem in-Kraft-treten des KrWG zum 1. Juni 2012 insgesamt 7 Container für Altkleidung und Schuhe an unterschiedlichen Standorten; die Container sind alle auf privatem Grund platziert. Es werde etwa 10 Tonnen Altkleider und Schuhe mittels dieser Container pro Jahr erwirtschaftet, die sodann von den Vertragsfirmen der Klägerin, F. GmbH in X. und B. F1. GmbH in B1. verwertet werden.
3Die Beklagte betreibt über einen abfallwirtschaftlichen Rahmenvertrag mit der B2. GmbH (B2. ) seit 1999 ein flächendeckendes Netz aus rund 640 Containern für Altkleider und Schuhe. Mit der Leerung der Behälter, der Sortierung und Verwertung der Sammelware hat die B2. nach einem Vergabeverfahren die F2. Textilverwertung GmbH (F2. GmbH) unterbeauftragt. Die Erlöse aus der Altkleider- und Schuhesammlung werden dem Gebührenhaushalt für Abfall gutgeschrieben.
4Am 20. August 2012 zeigte die Klägerin die von ihr in dem Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Textilien und Schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 KrWG an. Die eingereichten Unterlagen wurden von der Beklagten als unzureichend erachtet und daher mit E-Mail vom 27. September 2012 (u.a. Liste der genauen Containerstandorte) ergänzt.
5Mit Schreiben vom 5. Oktober 2012 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung der Sammlung an. Die getätigten Angaben reichten für eine Anzeige im Sinne des § 18 Abs. 1, 2 KrWG nicht aus. Zudem stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG entgegen, da die Beklagte selbst eine eigene Sammlung betreibe. Eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. § 18 Abs. 4 KrWG holte die Beklagte nicht ein, da die Notwendigkeit einer solchen nicht gesehen wurde; sie sei selbst als kreisfreie Stadt öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger.
6Mit Bescheid vom 22. Februar 2013 untersagte die Beklagte der Klägerin mittels der in ihrem Stadtgebiet aufgestellten Container Alttextilien und Schuhe einzusammeln. Alle entsprechenden Container seien unverzüglich und dauerhaft zu entfernen. Diese Anordnung gelte sowohl für die im öffentlichen Straßenraum als auch auf privaten Grundstücksflächen aufgestellten Sammelcontainer (Ziffer 1). Ferner untersagte sie der Klägerin auch jegliche andere Art der gewerblichen Einsammlung von Alttextilien und Schuhen von privaten Haushaltungen, wie z.B. eine Haus-zu-Haus Sammlung im Stadtgebiet (Ziffer 2). Die Beklagte drohte für den Fall, dass die Ziffer 1 nicht befolgt würde die Entfernung der Container im Wege der Ersatzvornahme an. Die Kosten würden dafür pro Container voraussichtlich 100,00 Euro betragen (Ziffer 4). Für den Fall, dass die Klägerin entgegen der Regelung in Ziffer 2 weiter sammeln sollte, werde für jede Zuwiderhandlung, „d.h. z.B. für jeden festgestellten Tag einer Haus-zu-Haus Sammlung“ ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro angedroht (Ziffer 5).
7Die Beklagte stützte die beiden Untersagungen in Ziffer 1 und 2 des Bescheides auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG und begründete ihre Entscheidung im Wesentlich wie folgt: Der Sammlung stünden öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Durch sie werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 KrWG gefährdet. Die Beklagte habe die B2. mit der Sammlung von Alttextilien und Schuhen beauftragt damit flächendeckend mit 640 Containern eine haushaltsnahe Erfassung möglich sei. Die sieben Sammlungscontainer der Klägerin stünden hingegen allein in verdichteten Wohngebieten, in denen ein hoher Alttextilumschlag zu erwarten sei; dieser „Rosinenpickerei“ müsse begegnet werden. Zudem müsse es dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger möglich sein, seine Leistungen zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren zu erbringen. Er sei daher auf die Einnahmen aus der Vermarktung werthaltiger Abfälle zur Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung angewiesen. Diese Einnahmen würden geschmälert durch die gewerblichen Sammler. Dadurch könnten die Erlöse aus der Vermarktung von Abfällen zur Verwertung nicht mehr in ausreichender Weise in den Gebührenhaushalt einfließen. Schließlich sei zu befürchten, dass das mit der Verwertung beauftragte Fachunternehmen die Geschäftsbeziehungen zu ihr abbrechen werde, wenn die Einnahmen zurückgingen, da dann eine Sammlung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gem. § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht mehr möglich sei. Die Sammlung der Klägerin sei schließlich auch nicht wesentlich leistungsfähiger gemäß § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG. Die Tatsache, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine Bestandssammlung handele, die dem besonderen Schutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG unterläge, führe zu keinem anderen Ergebnis als der Untersagung, da das öffentliche Interesse an einer funktionierenden, flächendeckenden hochwertigen Abfallentsorgung den Interessen der Klägerin, insbesondere die werthaltigen Abfälle zum Zwecke der Gewinnerzielung zu sammeln und damit dem System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu entziehen, überwiege.
8Dagegen hat die Klägerin am 1. März 2013 Klage erhoben. Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Die Ermächtigungsgrundlage begegne bereits europarechtlichen Bedenken. Auch sei der Bescheid formell rechtswidrig. Insbesondere könne die Beklagte als Untere Umweltschutzbehörde, da sie gleichzeitig auch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei, aufgrund dieser Interessenkollision nicht die zuständige Behörde im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sein, sollte eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der internen Bearbeitungen nicht vorgelegen haben. Jedenfalls eine personelle Trennung werde bestritten. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Der Sammlung stünden öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht entgegen. Durch die Sammlung werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. der Regelungen in § 17 Abs. 3 KrWG keinesfalls gefährdet. Hinsichtlich des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG könne sich die Beklagte nicht darauf berufen, dass bloße Bestehen einer eigenen Erfassung und Verwertung sei bereits hinreichend für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungs- und Organisationsverantwortung. Die dortige Regelung sei europarechtskonform auszulegen und restriktiv zu verstehen; es müsse eine wesentliche Beeinträchtigung vorliegen, an der es hier aber fehle. Selbst unterstellt, die Beklagte habe Einnahmeverluste von 10 Prozent durch die Tätigkeit der gewerblichen Sammler, führe dies zu keiner solchen Beeinträchtigung. Die Gefahr eines defizitären Wirtschaftens etwa der B2. sei dafür ebenfalls nicht ausreichend. Solche Einnahmeverluste wären auch unter dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Sammlung gem. § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG unerheblich, denn es wurde von der Rechtsprechung ‑ schon zum früheren § 13 KrW-/AbfG ‑ angenommen, Einbußen von 10 bis 15 Prozent seien zu vernachlässigen. Ferner läge keine Gefährdung der Gebührenstabilität gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG vor. Nicht jede durch eine gewerbliche Sammlung verursachte Gebührenänderung sei eine Gefährdung der Gebührenstabilität. Zudem seien die Einnahmen der gewerblichen Sammler auch bislang schon dem Gebührenhaushalt vorenthalten worden, ohne dass es zu einer nachhaltigen Veränderung der Gebühren gekommen sei. Jedenfalls sei die Sammlung der Klägerin wesentlich leistungsfähiger im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG, die Leistungsfähigkeit der Sammlung der B2. bleibe insbesondere in Bezug auf das Effizienzkriterium beträchtlich hinter denen der gewerblichen Sammlungen zurück. Schließlich seien entgegen der Ansicht der Beklagten die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG nicht gegeben. Ein Unterlaufen einer diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen komme nicht in Betracht, da die Klägerin bereits vor der Ausschreibung mit der Sammlungstätigkeit begonnen und auch keinen Ausschreibungswettbewerb verloren habe. Ein anderes Verständnis ziehe den faktischen Ausschluss jeglicher privater Konkurrenz nach sich. An dem Erschwerungstatbestand in der Norm mangele es schon, weil das Vergabeverfahren abgeschlossen sei. Schließlich sei die Untersagungsverfügung auch unverhältnismäßig und berücksichtige nicht die grundrechtlich geschützte Position der Klägerin hinreichend. Auch die Androhung der Ersatzvornahme und des Zwangsgeldes seien daher rechtwidrig.
9Die Klägerin beantragt,
10den Bescheid der Beklagten vom 22. Februar 2013 aufzuheben.
11Die Beklagte beantragt,
12die Klage abzuweisen.
13Sie führt in Ergänzung zu der Begründung des Bescheides im Wesentlichen aus: Sie sei für den Erlass des Bescheides zuständig. Im Erlasszeitpunkt des Bescheides habe bereits eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgaben der Unteren Umweltschutzbehörde und der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorgelegen; damit sei dem Neutralitätsgebot umfassend Rechnung getragen worden. Auch lägen die materiellen Voraussetzungen für eine Untersagung vor. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen gem. § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG entgegen. Im Zusammenwirken mit den 26 anderen gewerblichen Altkleidersammlungen werde die Funktionsfähigkeit der eigenen kommunalen Sammlung im Stadtgebiet gefährdet. Im Rahmen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG reiche das bloße Bestehen einer solchen Sammlung für das Greifen der gesetzlichen Vermutung und damit die Untersagung aus. Einer Einzelfallprüfung bestimmter Interessen bedürfe es in diesem Falle daher nicht mehr. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG sei ferner einschlägig, da aufgrund der Einnahmeausfälle die Gebührenstabilität der Abfallentsorgung gefährde werde, zumal der Ausstieg der Drittbeauftragten F2. GmbH bei einem weiteren Einnahmerückgang drohe. Durch die von der Klägerin selbst angegebene Sammeltätigkeit von ca. 10t pro Jahr würden bei einem Marktpreis von 170,00 Euro/t für Alttextilien etwa 1.700,00 Euro jährlich dem Gebührenhaushalt entzogen. Hinzu kämen noch die Verluste durch weitere 26 Sammler. 2011 hätten die Einnahmeverluste so insgesamt 51.000,00 Euro betragen, das sei erheblich. Schließlich sei auch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG gegeben. In ihrem Auftrag habe die B2. ein Vergabeverfahren für die zu vergebende Sammelleistung durchgeführt, was die Firma F2. GmbH gewonnen habe. Dieses Unternehmen müsse vor Wettbewerbern geschützt werden. Es werde durch die Tätigkeit der Übrigen gewerblichen Sammler daher auch das Vergabeverfahren unterlaufen. Die Untersagungen seien ferner verhältnismäßig, insbesondere sei kein besonderer Bestandsschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG zu berücksichtigen, denn die Klägerin habe auch schon vor in-Kraft-treten des KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet. Schließlich habe sie unter dem früheren § 13 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachgewiesen, daraus ergäben sich Zuverlässigkeitsbedenken, die eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen könnten.
14Das Gericht hat mit Verfügung vom 13. Juni 2013 die Beklagten gebeten, u.a. mitzuteilen, welche Mengen (in Tonnen/Jahr) an Altkleidern und Schuhen in ihrem Stadtgebiet (Zeitraum 2009-2012, ggf. auch Prognose 2013) angefallen seien und welche ungefähren Anteile davon einerseits durch sämtliche gewerbliche Sammler dieser Abfallfraktion und andererseits durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einen von diesem beauftragten Dritten erfasst würden. Die Beklagte hat sich dahingehend eingelassen, sie könne die Menge der Altkleider und Schuhe die durch die gewerblichen Sammler eingesammelt würden, nicht ermitteln. Es könne lediglich festgestellt werden, dass seit 2009 ein erheblicher Rückgang der kommunalen Sammlungsmengen (um fast 35%) zu verzeichnen sei, nämlich ausgehend von 1875t im Jahre 2009, 1697t im Jahre 2010, 2011 auf 1419t bis in das Jahr 2012 auf schließlich 1234t im Jahr. Den Gesamtkosten der Abfallwirtschaft von rund 88 Mio. Euro stünde ein durchschnittlicher Erlös der kommunalen Altkleidersammlung von rund 460.000,00 Euro gegenüber, der folglich 0,52% des gesamten Abfallgebührenhaushaltes ausmache. Den vermeintlich kausal auf die gewerblichen Sammler zurückzuführende Rückgang der kommunalen Sammlungsmengen hat die Klägerin bestritten, jedenfalls sei er nicht auf ihre Tätigkeit zurückzuführen, da sie bereits lange vor dem Jahre 2009 im Stadtgebiet der Beklagten gesammelt habe. Auf fernmündliche Nachfrage des Gerichts am 10. Juni 2014 hat die Beklagte ergänzt, dass die kommunale Sammelmenge für das Jahr 2013 insgesamt 1781t betrage, prognostisch für 2014, auf Basis der Zahlen für das erste Quartal gerechnet, sollen 2356t zu erwirtschaften sein. Die Sammelmenge der gemeinnützigen Sammler habe 2013 258t betragen und werde prognostisch 2014 wohl insgesamt 296t erreichen. Die Menge der von gewerblichen Sammlern im Stadtgebiet gesammelten Alttextilien könne nach wie vor nicht angegeben werden.
15Der am 21. März 2013 bei Gericht gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ziffern 1 und 2 der hier angefochtenen Untersagungsverfügung wiederherzustellen und gegen die Ziffern 4 sowie 5 der vorgenannten Verfügung anzuordnen, hatte Erfolg (Beschluss vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13).
16Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
17Entscheidungsgründe:
18Das Gericht konnte nach Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (vgl. § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO-).
19A. Die zulässige Klage ist begründet.
20Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 22. Februar 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
21I. Die Beklagte hat die Untersagungen in Ziffer 1 und Ziffer 2 bezüglich der von der Klägerin angezeigten Sammlung von gebrauchten Textilien und Schuhen in der Verfügung vom 22. Februar 2013 auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt, um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen zu gewährleisten.
221. Bei einem unionsrechtskonformem Verständnis der §§ 18 Abs. 5, 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG bestehen keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem Unionsrecht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 f. AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar,
23vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG BT-Drucks. 17/6052, S. 85,
24diese sind jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt. Die Rechtfertigung von Überlassungspflichten insbesondere in Bezug auf getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen ergibt sich aus Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV. Hiernach gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu bewerten,
25vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 10. November 1998 – C-360/96 –, juris.
26Dies zugrunde gelegt, ist unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben und der dazu ergangenen Rechtsprechung jeweils bezogen auf den Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei unionsrechtskonformen Verständnis genügend Raum,
27vgl. zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 11 ff. m.w.N.
282. Gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zu der im wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG)) wurde höchstrichterlich geklärt, dass die Norm mit ihrem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) darstellt,
29vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 36.
30Auch für das geltende Recht trifft diese Rechtsprechung zu,
31vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 10 m.w.N.,
32zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt grundsätzlich die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen werden kann.
33II. Die Untersagungsverfügung in Ziff. 1 (1.) und Ziff. 2. (2.) ist jedoch -ungeachtet der Frage ihrer formellen Rechtmäßigkeit- materiell rechtswidrig.
341. Rechtsgrundlage für die in Ziff. 1 der Verfügung ausgesprochene Untersagung der Containersammlung ist § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der -hier aufgrund der gewerblichen Sammlerin- in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für ‑ wie hier ‑ Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
35Die von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und -schuhe unterliegen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG, weil sie einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (a) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (b).
36a) Die Klägerin führt die Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
37Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung der von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und Schuhe die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt; dies trägt die Beklagte auch in Bezug auf das geltende KrWG nicht vor.
38Es ist schließlich nicht ersichtlich, dass die Verwertung mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Einklang stünde. Soweit die Beklagte im Rahmen ihrer Erwiderung zu § 18 Abs. 7 KrWG dazu Stellung nimmt, ob sie unter Geltung des vormaligen § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG den Nachweis einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch die Klägerin als geführt angesehen hätte und dies vornehmlich mit dem Hinweis verneint, die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb reiche nicht aus, es müssten diverse Anlagengenehmigungen nach dem BImSchG oder dem Baurecht vorliegen, dringt sie bei Übertragung dieser Argumentation auf das geltende Recht nicht durch. Insoweit ist § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht dahingehend zu verstehen, dass sämtliche Verstöße, so solche denn überhaupt hier vorliegen, gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei und im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung (§ 3 Abs. 14 KrWG) auftreten können, die Verwertung „ordnungswidrig“ machten. Die Beklagte überspannt hier deutlich die Anforderungen.
39In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz wird hinsichtlich § 7 Abs. 3 KrWG ausgeführt, die Forderung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung diente der Sicherstellung der zentralen Anforderungen an den Gesundheits- und Umweltschutz,
40vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 79.
41§ 7 Abs. 3 KrWG entspricht der Vorgängerregelung des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die Vorstellung geäußert worden, die geforderte Übereinstimmung der Verwertung mit anderen Rechtsvorschriften solle gewährleisten, dass der Einsatz von Rückständen im Wirtschaftskreislauf gegenüber dem Einsatz von Primärrohstoffen oder -erzeugnissen weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfe,
42vgl. BT-Drucks. 12/5672, S. 42.
43Denn den Beiden zuvor wiedergegebenen Begründungen kann nicht entnommen werden, jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, soweit ein Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung bestehe, führe zur „Ordnungswidrigkeit“ der Verwertung. Vielmehr ist zunächst einmal davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, mit denen die Verwertung im Einklang stehen muss, einen verwertungsspezifischen Bezug aufweisen müssen in dem Sinne, dass sie für den eigentlichen Verwertungsvorgang von Relevanz sein können. Zudem ist mit Blick auf die Begründung zum Entwurf des § 7 Abs. 3 KrWG, die den Zusammenhang mit dem Gesundheits- und Umweltschutz betont, davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch einen diesbezüglichen Bezug oder Zusammenhang aufweisen müssen,
44vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 3044/11, juris Rn. 84ff.
45Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass die von der Beklagten geltend gemachten und noch nicht einmal im Ansatz konkretisierten etwaigen Verstöße gegen bauordnungsrechtliche- oder immissionsschutzrechtliche Genehmigungserfordernisse nicht dazu führen würde, der Verwertung ihre Ordnungsgemäßheit abzusprechen. Auch dürfte es, Verstöße gegen etwaige Genehmigungserfordernisse unterstellt, selbst dann regelmäßig an einem hinreichenden Bezug zum Verwertungsvorgang oder an einem erkennbaren Zusammenhang mit Gesundheits- und Umweltschutzaspekten fehlen.
46Aufgrund der Darlegungen der Verwertungswege im Anzeige- und im folgenden Verwaltungsverfahren ist auch im Übrigen davon auszugehen, dass die Verwertung gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 und 3 KrWG im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften steht und nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
47Die im Rahmen der Anzeige erbrachte Darlegung -nur dies fordert das novellierte KrWG in § 18 Abs. 2 Nr. 5- einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch Vorlage von entsprechenden Bestätigungen der Verwertungsunternehmen (F. GmbH und B. F1. GmbH) ist grundsätzlich hinreichend, sofern diese nachvollziehbar und transparent sind sowie keine tatsachengestützten Bedenken gegen die zertifizierten Entsorgungsfachbetriebe im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung bestehen. Hier ist insbesondere für Missstände weder etwas vorgetragen noch sonst ersichtlich. Ungeachtet dessen legen die -im Rahmen des § 18 Abs. 7 KrWG i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG- vorgelegten zahlreichen Rechnungen der Klägerin an die F. GmbH und (eine) an die B. F1. GmbH über die regelmäßige Anlieferung von Alttextilien von Januar 2011 bis Mai 2012 eine ebenfalls heute weiterhin erfolgende ordnungsgemäße Verwertung der Alttextilien nahe. Soweit zum Teil gefordert wird bzw. wurde, der gewerbliche Sammler müsse stets einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegen, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiere,
48vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 - AN 11 K 12.00358 -, juris, Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 - AN 11 S 12.00357 -, juris, Rn. 25,
49kann dem jedenfalls unter dem geltenden Kreislaufwirtschaftsgesetz im hier streitgegenständlichen Bereich der Alttextil- und Schuhsammlung aufgrund des Charakters des Abfalls als „klassischer“ und vor allem werthaltiger Abfall, (ähnlich wie Altglas oder Altpapier), für den etablierte Verwertungswege bestehen, nicht gefolgt werden. Dies insbesondere angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Alttextilien und der Tatsache, dass jedenfalls die Firma F. GmbH, zu der die Klägerin ausweislich der Anzahl der vorgelegten Rechnungen wesentliche Geschäftsbeziehungen unterhält, gerichtsbekannt selbst für Kommunen im Gerichtsbezirk als beauftragter Dritter für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Sammlung und Verwertung von Alttextilien wahrnimmt. An der Sicherstellung ausreichender Verwertungskapazitäten zu zweifeln, besteht mangels entsprechender Anhaltspunkte kein Anlass.
50Sofern die Beklagte meint, die Klägerin habe bereits unter dem früheren § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachgewiesen, daraus ergäben sich heute Zuverlässigkeitsbedenken, die auch eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen könnten, ist diese Annahme vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen nicht ansatzweise nachvollziehbar. Dies gilt ungeachtet dessen, dass die Beklagte selbst einräumt, unter Geltung des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG sei kein Sammler aufgefordert worden, den Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu erbringen. Selbst wenn die gewerblichen Sammler hier aber in der Pflicht gesehen würden, kann der Nicht-Nachweis nicht mit dem Nicht-Vorliegen der Voraussetzungen gleichgesetzt werden. Insbesondere ist auf Grundlage der vorigen Darlegungen nicht erkennbar, worin denn ein systematisches und massives Fehlverhalten des gewerblichen Sammlers liegen solle, welches bei prognostischer Betrachtung die Gefahr böte, im Falle der Durchführung der Sammlung käme es zu gewichtigen Verstößen gegen Verwertungsvorschriften, die die Annahme eines Unzuverlässigkeitsverdikts rechtsfehlerfrei rechtfertigten -wobei dahingestellt bleiben kann, ob nicht bei einer mangelhaften ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ohnehin § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG der Alt. 1 als speziellere Norm vorginge-,
51vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. März 2013 - 20 B 444/13 -, juris.
52Im Übrigen wurde bereits in dem vorangegangenen Eilverfahren zum Ausdruck gebracht, es lägen auch keine Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit der seinerzeitigen Antragstellerin vor,
53vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13 -, UA S. 8f., n.V.
54Dem ist die Beklagte nicht mehr hinreichend entgegengetreten; entsprechende Hinweise sind auch sonst nicht ersichtlich.
55b) Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die in Ziff. 1. des Bescheides vom 22. Februar 2013 angeordnete Untersagung rechtfertigen könnte.
56Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet (Nr. 2) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
57Hier sind der klägerischen Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (aa.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich durch die Sammlung der Klägerin beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die B2. (durch die beauftragte Firma F2. GmbH) eine eigene hochwertige Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (bb.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung der Klägerin nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (cc.). Schließlich wird auch nicht die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG) (dd.).
58aa. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
59Mit Hilfe des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
60vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
61Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
62vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
63Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
64vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
65zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
66An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
67vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
68Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
69Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
70ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ zu verstehen ist,
71so auch OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
72Soweit in den zwei zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
73vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
74oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen wohl „nur bedingt“,
75so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
76zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
77Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass er nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genösse,
78vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
79Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
80vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
81Dies vorausgeschickt, kann sich die Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, sie sei darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihr diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
82Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auch auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
83dagegen OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
84und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG (wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) zugeordnet.
85Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste ‑ wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag ‑ führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn diesbezüglich nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
86vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 164 m.w.N.
87Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
88bb. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG durch die Sammlung der Klägerin wesentlich beeinträchtigt.
89Die Beklagte beruft sich zutreffend darauf, sie führe – durch die beauftragte B2. bzw. die Firma F2. GmbH – im Stadtgebiet ein eigenes hochwertiges Erfassungssystem für Alttextilien durch. Sie bzw. die B2. verfügte zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses ausweislich ihrer nicht bestrittenen Angaben etwa über 640 im Stadtgebiet verteilte Sammelbehälter für Alttextilien und Schuhe.
90Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
91vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38, VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 ‑ W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
92Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
93vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 147.
94Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
95vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 38.
96Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, der Gesetzgeber habe klarstellen wollen, auf der Tatbestandsseite seien wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
97vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
98bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
99vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
100wäre der Wortlaut der Norm zumindest unions- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, dass die gewerbliche Sammlung trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig sei,
101vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 ‑ AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
102Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
103Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
104In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
105vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 ‑ M 17 K 13.2189‑ , juris Rn. 66; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
106Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht,
107vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
108die in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht gewahrt bleiben muss. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. Denn § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
109vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris.
110Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
111vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 143.
112Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
113vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
114wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
115Hiernach gibt es keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin werde, ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG), die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten gefährdet.
116Substantielle Angaben darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung der Beklagten insgesamt „entzogen“ werden, konnte die Beklagte trotz entsprechender Aufklärungsverfügung vom 13. Juni 2013 und fernmündlicher Nachfrage des Gericht vom 10. Juni 2014 nicht machen. Sie führte aus, es könne nicht ermittelt werden, welche Mengen Altkleider und Schuhe gewerbliche Unternehmen im Stadtgebiet eingesammelt hätten. Seit 2009 sei lediglich ein Rückgang der Menge der kommunalen Sammlung um fast 35% zu verzeichnen, nämlich von 1875t auf 1234t/Jahr im Jahre 2012. Auf die vorzitierte fernmündliche Nachfrage ergänzte die Beklagte ihren Vortrag dahin, die kommunale Sammelmenge für das Jahr 2013 habe insgesamt wieder 1781t betragen, prognostisch für 2014, auf Basis der Zahlen für das erste Quartal gerechnet, stünden 2356t im Raum. Die Sammelmenge der gemeinnützigen Sammler -vornehmlich des E. - habe 2013 258t betragen und werde prognostisch 2014 wohl 296t erreichen. Die Menge der von gewerblichen Sammlern im Stadtgebiet gesammelten Alttextilien könne nach wie vor nicht angegeben werden. Soweit die Beklagte auf eine Aufstellung des kommunalen Sammlers vom 21. Mai 2012 zurückgreift, die 131 Fremdcontainer (inklusive der gemeinnützigen Sammlungen) aufweist, ergäbe sich auf Basis der jährlichen kommunalen Altkleidertonnage für 2012 von 1234/t bei 640 Containern insgesamt ein -ganz grob geschätzter und ungeachtet der Validität des Rechenweges- Mengenentzug von ca. 252 t/Jahr. Legte man diese Zahl zugrunde, ergäben sich damit ca. 20 % der anhand der pro Einwohner im Jahr (geschätzt) anfallenden Gesamtmenge von 10 kg Alttextilien. Es bleibt mangels ermittelbarer näherer Angaben letztlich aber ungewiss, ob diese Sammelmengen tatsächlich dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. dem beauftragen Dritten durch die gewerblichen Sammler entzogen werden. Dem Begehren der Klägerin, diese Sammelmengen seitens der Beklagten zu verifizieren und einen Kausalzusammenhang hinsichtlich des Mengenrückgangs der kommunalen Sammlung gerade zu ihrer Sammlung herzustellen (vgl. Schriftsatz der Klägerin vom 28. November 2013, S. 12), braucht nicht weiter nachgegangen zu werden. Denn zugunsten der Beklagten deren Zahlenangaben unterstellt und weiter zu ihren Gunsten die Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle angenommen, führte dies bei der auf der zweiten Stufe durchzuführenden Einzelfallbetrachtung nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Es ist von der Beklagten nämlich weder dargelegt noch sonst ersichtlich, die Sammlung der Klägerin zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben der Beklagten vorhandenen Potenzials an Wertstoffen muss nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichende Angaben darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass die B2. bzw. die unterbeauftragte F2. GmbH ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher wird weiterführen können. Dies gilt auch deshalb, weil die B2. über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügt und jederzeit auf neue Standplätze ‑ auch im öffentlichen Straßenraum ‑ zurückgreifen könnte. Sind schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes im Raum.
117Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat schließlich die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sich günstige Rechtsfolge ableitet,
118vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190/93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
119Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten ‑ hier der Beklagten ‑ zuzurechnen sind,
120vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N.
121cc) Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung der Klägerin gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
122Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
123vgl. hierzu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
124Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
125vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
126Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
127vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
128Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
129vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
130Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Maßgeblich ist, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
131vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 152.
132Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Das Argument der Beklagten, sie könne bei geringeren Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung -, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Ausgehend von dem von der Beklagten selbst beispielhaft für 2011 mitgeteilten Entzug von Alttextilerlösen durch gewerbliche Sammler im Stadtgebiet (51.000,00 Euro entgangener Gewinn bei einem von der Beklagten zugrundegelegten Preis von 170,00 Euro/t) -unterstellt einmal dieser Rückgang sei kausal auf deren Tätigkeit zurückzuführen- entgingen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in Höhe von ca. 120.000,00 Euro -bei hier veranschlagten 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne-,
133vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös: OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑, juris Rn. 44.
134In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (laut Mitteilung der Beklagten: ca. 88 Mio. Euro) macht dieser Betrag nur ca. 0,136 % aus und fällt damit ersichtlich nicht wesentlich ins Gewicht. Überdies müssten bei dieser Betrachtung dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die sogar Gebührenauswirkungen von unter diesem Betrag liegend wahrscheinlich machten. Darauf kam es aber nicht mehr an. Selbst die Angaben der Beklagten im Schriftsatz vom 8. Juli 2013 zugrundegelegt, der durchschnittliche Erlös der kommunalen Altkleidersammlung stehe zu den Kosten der gesamten Abfallwirtschaft in einem Verhältnis von etwa 0,52 %, ergäben sich anhand dieser Werte bei Wegfall der gesamten kommunalen Altkleidersammlung keine hier relevanten Gebührenauswirkungen,
135vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris: eine geschätzte Erhöhung der Abfallgebühren von 2% ist in jedem Falle unbeachtlich.
136dd. Überwiegende der Sammlung entgegenstehende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
137Was die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es nicht in erster Linie um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies vordergründig nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend geht es bei der Norm darum, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine hinreichend konkret angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen „unterlaufen" wird,
138vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 194; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -.
139An einem konkret bevorstehenden Vergabeverfahren, in Ansehung dessen beurteilt werden könnte, was „erheblich erschwert“ werden soll, fehlt es hier bereits, auf ein solches hat sich die Beklagte auch nicht berufen.
140Weiterhin ist nicht ersichtlich, der Bestand der Drittbeauftragung stehe aufgrund eines „Unterlaufens“ der Vergabe in Frage oder werde gefährdet. Dies schon deshalb, weil die Firma F2. GmbH, welche offenbar das von der B2. im Auftrag der Beklagten durchgeführte Vergabeverfahren für sich entschieden hat, seinerzeit in Kenntnis der (zu diesem Zeitpunkt wohl auch von der Klägerin schon durchgeführten, vgl. den im Eilverfahren vorgelegten Vertrag über einen Stellplatz, datierend vom 22. Dezember 1999) gewerblichen Sammlungen das Auftragsverhältnis mit der Beklagten bzw. der B2. eingegangen ist. Ungeachtet dessen ist es aber auch entgegen der Ansicht der Beklagten nicht deren Aufgabe, das Unternehmen, welches den Wettbewerb für sich entschieden hat, zu schützen, denn wie bereits dargelegt, will die Norm nach ihrer Schutzrichtung nicht den Wettbewerber privilegieren. Auch das Argument einer befürchteten „Rosinenpickerei“ bei lukrativen gewerblichen Containerstandorten greift nicht zugunsten der Beklagten durch. Der im Ausschreibungsverfahren erfolgreiche Bieter kann bereits mit Blick auf mögliche gemeinnützige Sammlungen keinesfalls fest mit einer bestimmten Abfall- oder Wertstoffmenge rechnen,
141vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 189.
142ee. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen könnte,
143vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
144Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung wesentlich beeinträchtigt werden, ist nicht ersichtlich und wurde von der Beklagten auch nicht (hinreichend konkret) geltend gemacht.
145Schließlich kann unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden muss, keine, quasi prognostische, wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert, die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund des im Stadtgebiet bestehenden flächendeckenden Netzes der Beklagten mit 640 eigenen Containern. Im Übrigen ist gegen eine Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts zu erinnern. Ihm kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
146vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
147Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und - gegen entsprechende Bezahlung - auch würden.
148ff. Da es bereits an den Voraussetzungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 (sowie Nr. 3) KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung der Klägerin nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
149Ebensowenig bedarf es einer Entscheidung, ob die Beklagte die Vorschrift des § 18 Abs. 7 KrWG und die dort normierten Bestands-/Vertrauensschutzgesichtspunkte zutreffend und hinreichend berücksichtigt hat,
150vgl. dazu bereits der vorangegangene (stattgebende) Beschluss des erkennenden Gerichts vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13 -, n.V.
1512. Die in Ziff. 2 des angefochtenen Bescheides vom 22. Februar 2013 weiter ausgesprochene Untersagung sämtlicher über die Containersammlung hinausgehender anderer Arten von gewerblichen Sammlungen von Alttextilien und Schuhen von privaten Haushaltungen, wie z.B. eine Haus-zu-Haus-Sammlung innerhalb des Gebietes der Beklagten, ist gleichfalls materiell rechtswidrig.
152Entgegen der Auffassung der Beklagten stellt schon § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung einer nicht angezeigten gewerblichen Sammlung dar. Bereits nach dem Wortlaut kann nur eine angezeigte (und nicht: eine nicht angezeigte) Sammlung untersagt werden,
153vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Dezember 2012 - 17 L 1953/12 - m.w.N.; i.Erg. auch OVG NRW, Beschluss vom 21. März 2013 - 20 B 331/13 -.
154Die Anzeige der Beklagten vom 20. August 2012 gibt zu der Art der Sammlung an, „in der Städteregion E1. ... 7 Containerstandplätze“ zu bewirtschaften und mit ihnen Alttextilien sowie Schuhe zu sammeln. Die nunmehr untersagte „jegliche andere Art der gewerblichen Einsammlung“, ist von dieser Anzeige bereits nicht umfasst. Zwar mag die Untersagung einer nicht angezeigten anzeigebedürftigen gewerblichen Sammlung auf die Generalklausel des § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 KrWG gestützt werden können, eine solche Untersagung wäre hier aber jedenfalls ermessensfehlerhaft und damit ebenfalls materiell rechtswidrig. Im Gegensatz zu § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG steht die Untersagung der nicht angezeigten anzeigebedürftigen gewerblichen Sammlung gemäß § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 KrWG im Ermessen der zuständigen Behörde. Die Beklagte hat bei Erlass der Verfügung vom 22. Februar 2013 diesbezüglich indes kein Ermessen ausgeübt. Da sie sich bei ihrer Entscheidung -insoweit konsequent- gebunden gefühlt hat („Rechtsfolge ... des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ist die Untersagung der Sammlung. Ein Ermessensspielraum hinsichtlich des Einschreitens ist mir daher nicht eingeräumt“), können auch keine Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt werden,
155vgl. VG Düsseldorf , Beschluss vom 18. Dezember 2012 - 17 L 1953/12 - m.w.N.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13 -, n.V.
156Unbeschadet dessen begegnet Ziff. 2 auch Bedenken im Hinblick auf ihre Verhältnismäßigkeit, denn es ergeben sich keine aktenkundigen tatsächlichen Anhaltspunkte für eine gewerbliche Sammlung der Klägerin außerhalb der von ihr aufgestellten sieben Container, etwa im Holsystem. Betreibt sie über die Sammlung im Bringsystem mittels Containern aber keine weitere anzeigebedürftige Sammeltätigkeit und bestehen auch keine Hinweise hierauf, ist eine „Präventivuntersagung“ wie sie Ziff. 2 der Ordnungsverfügung vornimmt unverhältnismäßig.
157Schließlich gelten die für Ziff. 1 unter A. II. 1. gemachten Ausführungen gleichermaßen auch hier. Überwiegende öffentliche Interessen stünden einer solchen Sammlung im Entscheidungszeitpunkt dieser Rechtssache nicht entgegen.
158III. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1 (Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung) und Nr. 2 (Ziff. 5 der angefochtenen Verfügung), 59, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Androhung der Ersatzvornahme bzw. eines Zwangsgeldes folgt bereits aus den materiell rechtswidrigen Grundverfügungen (s. A. II 1., 2.), an die die Zwangsmittelandrohungen anknüpfen und die mit diesem Urteil aufgehoben werden.
159B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung.
160Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger haben die in ihrem Gebiet angefallenen und überlassenen Abfälle aus privaten Haushaltungen und Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen nach Maßgabe der §§ 6 bis 11 zu verwerten oder nach Maßgabe der §§ 15 und 16 zu beseitigen. Werden Abfälle zur Beseitigung überlassen, weil die Pflicht zur Verwertung aus den in § 7 Absatz 4 genannten Gründen nicht erfüllt werden muss, sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Verwertung verpflichtet, soweit bei ihnen diese Gründe nicht vorliegen.
(2) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind verpflichtet, folgende in ihrem Gebiet in privaten Haushaltungen angefallenen und überlassenen Abfälle getrennt zu sammeln:
- 1.
Bioabfälle; § 9 Absatz 1 und 3 Nummer 3 und 4 sowie Absatz 4 gilt entsprechend, - 2.
Kunststoffabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 3.
Metallabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 4.
Papierabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 5.
Glas; § 9 Absatz 1 und 3 Nummer 3 und 4 sowie Absatz 4 gilt entsprechend, - 6.
Textilabfälle; § 9 gilt entsprechend, - 7.
Sperrmüll; die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sammeln Sperrmüll in einer Weise, welche die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling der einzelnen Bestandteile ermöglicht und - 8.
gefährliche Abfälle; die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stellen sicher, dass sich die gefährlichen Abfälle bei der Sammlung nicht mit anderen Abfällen vermischen.
(3) Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können mit Zustimmung der zuständigen Behörde Abfälle von der Entsorgung ausschließen, soweit diese der Rücknahmepflicht auf Grund einer nach § 25 erlassenen Rechtsverordnung oder auf Grund eines Gesetzes unterliegen und entsprechende Rücknahmeeinrichtungen tatsächlich zur Verfügung stehen. Satz 1 gilt auch für Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen, soweit diese nach Art, Menge oder Beschaffenheit nicht mit den in Haushaltungen anfallenden Abfällen entsorgt werden können oder die Sicherheit der umweltverträglichen Beseitigung im Einklang mit den Abfallwirtschaftsplänen der Länder durch einen anderen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder Dritten gewährleistet ist. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können den Ausschluss von der Entsorgung nach den Sätzen 1 und 2 mit Zustimmung der zuständigen Behörde widerrufen, soweit die dort genannten Voraussetzungen für einen Ausschluss nicht mehr vorliegen.
(4) Die Pflichten nach Absatz 1 gelten auch für Kraftfahrzeuge oder Anhänger ohne gültige amtliche Kennzeichen, wenn diese
- 1.
auf öffentlichen Flächen oder außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile abgestellt sind, - 2.
keine Anhaltspunkte für deren Entwendung oder bestimmungsgemäße Nutzung bestehen sowie - 3.
nicht innerhalb eines Monats nach einer am Fahrzeug angebrachten, deutlich sichtbaren Aufforderung entfernt worden sind.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Andere Urteile sind gegen eine der Höhe nach zu bestimmende Sicherheit für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Soweit wegen einer Geldforderung zu vollstrecken ist, genügt es, wenn die Höhe der Sicherheitsleistung in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages angegeben wird. Handelt es sich um ein Urteil, das ein Versäumnisurteil aufrechterhält, so ist auszusprechen, dass die Vollstreckung aus dem Versäumnisurteil nur gegen Leistung der Sicherheit fortgesetzt werden darf.
(1) Das Verwaltungsgericht lässt die Berufung in dem Urteil zu, wenn die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 vorliegen. Das Oberverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden. Zu einer Nichtzulassung der Berufung ist das Verwaltungsgericht nicht befugt.
(2) Die Berufung ist, wenn sie von dem Verwaltungsgericht zugelassen worden ist, innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
(3) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 2 innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.
(4) Wird die Berufung nicht in dem Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, so ist die Zulassung innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils zu beantragen. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Stellung des Antrags hemmt die Rechtskraft des Urteils.
(5) Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss. Die Berufung ist zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 dargelegt ist und vorliegt. Der Beschluss soll kurz begründet werden. Mit der Ablehnung des Antrags wird das Urteil rechtskräftig. Lässt das Oberverwaltungsgericht die Berufung zu, wird das Antragsverfahren als Berufungsverfahren fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht.
(6) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 5 innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Absatz 3 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend.
(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.
(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,
- 1.
wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, - 2.
wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, - 3.
wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, - 4.
wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder - 5.
wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
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die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
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Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.