Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung unerlaubten Glücksspiels (Sportwetten).
Die Klägerin betreibt in Bruchsal eine Annahmestelle für Sportwetten mit fester Gewinnquote, sog. Oddset-Wetten. Sie vermittelt diese an die Firma … auf Malta, die eine Konzession der maltesischen Behörden besitzt.
Nach vorheriger Anhörung untersagte das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Bescheid vom 04.01.2008 der Klägerin, in Baden-Württemberg Sportwetten zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen und forderte sie auf, die zur Veranstaltung oder Vermittlung solcher Glücksspiele vorgehaltenen Geräte aus den öffentlich zugänglichen Räumen zu entfernen (Ziff. 1 der Verfügung). Der Klägerin wurde weiter aufgegeben, die untersagten Tätigkeiten unverzüglich einzustellen und die Einstellung dem Regierungspräsidium Karlsruhe schriftlich mitzuteilen (Ziff. 2 der Verfügung). Der Klägerin wurde für den Fall, dass sie ihren Verpflichtungen aus der Verfügung binnen zwei Wochen nach Zustellung derselben nicht nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- EUR angedroht (Ziff. 3 der Verfügung). Zur Begründung führte das Regierungspräsidium Karlsruhe im Wesentlichen aus, dass es die Aufgabe habe, im öffentlichen Interesse darüber zu wachen, dass in Baden-Württemberg kein unerlaubtes Glücksspiel stattfinde bzw. jegliche Werbung hierfür unterbleibe. Zu diesem Zweck dürfe es die Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels untersagen. Bei den von der Klägerin veranstalteten Oddset-Wetten handele es sich um Glücksspiele, die Veranstaltung bzw. Vermittlung erfolge auch öffentlich und durch die Klägerin selbst. Für die Veranstaltung bzw. Vermittlung von Sportwetten fehle ihr indes die erforderliche Erlaubnis im Sinne von § 284 Abs. 1 StGB. Eine solche sei ihr zu keiner Zeit in Baden-Württemberg erteilt worden und könne ihr auch nicht erteilt werden, da die für Baden-Württemberg maßgebliche Rechtslage die Erteilung einer Erlaubnis für die private gewerbliche Veranstaltung von Sportwetten nicht zulasse. Die Strafbarkeit von unerlaubten Glücksspielen sowie das staatliche Glücksspielmonopol dienten der Abwehr von erheblichen Gefahren für die Bevölkerung, welche durch Spielsucht hervorgerufen würden. Die Abwehr der Suchtgefahren sei ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel. Auch werde mit der Begrenzung und Ordnung des Glücksspiels im Rahmen des Staatsmonopols der Jugendschutz gewährleistet. Das in den Ländern vom Gesetzgeber gewählte Mittel einer staatlichen Monopolisierung von Sportwetten sei auch vom Bundesverfassungsgericht im Grundsatz für verfassungskonform erachtet worden. Daran ändere die Konzessionierung in einem anderen EU-Mitgliedstaat - auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - nichts. Die Rechtslage in Baden-Württemberg stimme sowohl mit den verfassungsrechtlichen als auch den europarechtlichen Anforderungen überein.
Der Bescheid wurde der Klägerin am 08.01.2008 zugestellt.
Am 24.01.2008 hat die Klägerin Klage erhoben und am 20.02.2008 beantragt, deren aufschiebende Wirkung wiederherzustellen bzw. anzuordnen (4 K 454/08). Eine Entscheidung hierüber ist noch nicht ergangen.
Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin vor, der seit dem 01.01.2008 geltende Glücksspielstaatsvertrag mit ausschließlich staatlichen Zugangsmöglichkeiten zu einer Sportwettenerlaubnis sei verfassungs- und europarechtswidrig und aufgrund des Anwendungsvorrangs des Europarechts nicht anwendbar. Auch die tatsächliche Ausgestaltung des Monopols genüge nicht den europäischen Vorgaben, wie sie in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs aufgestellt worden seien, der alle Glücksspielbereiche in den Blick nehme. So fehle es an einer kohärenten und systematischen Regelung zur Begrenzung der Wetttätigkeit, einer Untersuchung der Suchtgefahren und schließlich würde weiterhin zu Glücksspielen angereizt und ermuntert. Lotto werbe bundesweit massiv und gehe weit über die bloße sachliche Information hinaus. Auch die Zahl der Annahmestellen sei nicht reduziert worden. Die Europarechtswidrigkeit ergebe sich aus den Beanstandungsschreiben der Kommission. Das Land Baden-Württemberg sei darüber hinaus der Notifizierungspflicht nicht nachgekommen.
Die Klägerin beantragt,
die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 04.01.2008 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er beruft sich auf die Begründung seiner Entscheidung und darauf, dass das Regierungspräsidium nach § 9 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag darauf hinzuwirken habe, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben, und die im Einzelfall erforderlichen Anordnungen erlassen könne. Das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 28.03.2006 entschieden, dass das staatliche Sportwettenmonopol verfassungsgemäß sei, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet sei. Diese Vorgaben erfülle der zum 01.01.2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag. Das Notifizierungsverfahren sei durchgeführt worden. Wichtigstes Ziel des Glücksspielstaatsvertrags sei die Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht. Weiteres Ziel sei die Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots. Deshalb sei das Monopol bei Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential erhalten geblieben. Die Zulassung privater Anbieter würde die Zahl der Marktteilnehmer und Wettgelegenheiten vergrößern und durch Wettbewerb würden immer „attraktivere“ Spiele und Wetten entwickelt werden. Wesentliches Ziel der Neuregelung sei der Jugendschutz. Die Untersagungsverfügung verstoße auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Die Grundfreiheiten könnten aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses eingeschränkt werden, wozu die Verminderung von Gelegenheiten zum Spiel zähle. Die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geforderte Kohärenz fordere keine national gleichartigen Regelungen für den gesamten Glücksspielmarkt.
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Dem Gericht liegt ein Heft Akten des Regierungspräsidiums Karlsruhe vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf, auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung ergänzend Bezug genommen. Beigezogen wurde außerdem die Akte des Eilverfahrens 4 K 454/08.

Entscheidungsgründe

 
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Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
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Die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 04.01.2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007 - 6 S 1972/06 -, NVwZ 2007, 724). Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung ist damit § 9 Abs. 1 Satz 1 Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV -, der in Baden-Württemberg durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 17.12.2007 (GBl. 2007, S. 571) und das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 04.03.2008 (GBl. 2008, S. 81) umgesetzt wurde und seit dem 01.01.2008 gilt (so auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 -).
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1. Die Kammer hat keine Bedenken am formell rechtsgültigen Zustandekommen des Glücksspielstaatsvertrags. Insbesondere ist der Notifizierungspflicht nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (Informationsrichtlinie) genügt worden. Der Glücksspielstaatsvertrag war insbesondere aufgrund der Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV notifizierungsbedürftig. Bei dieser Regelung handelt es sich um eine technische Vorschrift im Sinne des Art. 8 Abs. 1 Uabs. 1 i. V. m. Art. 1 Nr. 11 der Informationsrichtlinie. Ausnahmetatbestände nach Art. 10 der Informationsrichtlinie sind nicht einschlägig. Der Entwurf des Glücksspielstaatsvertrags wurde der Europäischen Kommission am 21.12.2006 notifiziert. Die Notifizierung führte zwar zu Beanstandungen durch die Europäische Kommission (Schreiben vom 22.03.2007 und 14.05.2007). Diese machten jedoch lediglich die Einhaltung der sog. Standstill-Verpflichtungen des Art. 9 der Informationsrichtlinie erforderlich. Auf die Frage, ob darüber hinaus gegenüber der Bundesrepublik Deutschland wegen der Nichtumsetzung der Beanstandungen der Europäischen Kommission im Glücksspielstaatsvertrag ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden kann, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Die Standstill-Verpflichtung gem. Art. 9 Abs. 2 Spiegelstrich 2 der Informationsrichtlinie wurde eingehalten. Der Entwurf der am 01.01.2008 in Kraft getretenen Vorschrift wurde nicht vor Ablauf von sechs Monaten nach Eingang der Stellungnahme der Europäischen Kommission angenommen. Für eine Notifizierungspflicht baden-württembergischen Landesrechts zum Glücksspielstaatsvertrag ist mangels darin gegenüber dem Glücksspielstaatsvertrag enthaltener neuer Regelungen nichts ersichtlich. Selbst wenn das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag weitergehende, notifizierungspflichtige Reglungen enthielte, wäre dies für die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verfügung unerheblich, die in rechtlich nicht zu beanstandender Weise allein auf Vorschriften des durch das baden-württembergische Zustimmungsgesetz vom 17.12.2007 unmittelbar geltenden Staatsvertrags gestützt wurde.
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2. Gem. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann die zuständige Behörde insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
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Das Regierungspräsidium Karlsruhe ist gem. § 2 Satz 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland und § 16 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland die für die Durchführung des Glücksspielstaatsvertrags zuständige Behörde.
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Bei den hier in Frage stehenden Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV, da selbst im Falle eines bei den Spielteilnehmern unterstellten einschlägigen Sachverstands die Entscheidung über den Gewinn zumindest überwiegend vom Zufall abhängt, ganz abgesehen davon, dass dieser Sachverstand nicht bei allen Teilnehmern vorausgesetzt werden kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.12.2006 - 6 S 2294/06 -). Ersichtlich handelt es sich auch nicht um Geschicklichkeitsspiele (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.01.2005 - 6 S 1288/04 –, VBlBW 2005, 181; Beschl. v. 28.03.2007, a.a.O.; Beschl. v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 unter Hinweis auf BGH, Urt. v. 28.11.2002, GewArch 2003, 352; OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 28.06.2006 - 4 B 961/06 –, NVwZ 2006, 1078). Daran ändern auch empirische Erhebungen nichts, die bei Sportwetten eine Trefferquote von mehr als 50% erbracht haben sollen.
20 
Die Klägerin ist auch Veranstalter der Sportwetten und damit richtige Adressatin der streitgegenständlichen Verfügung. Veranstalter ist, wer verantwortlich und organisatorisch den äußeren Rahmen für die Abhaltung des Glücksspiels schafft und der Bevölkerung dadurch den Abschluss von Spielverträgen ermöglicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.06.2006 – 6 C 19.06 –, NVwZ 2006, 1175 unter Hinweis auf BGH, Urt. v. 28.11.2002 - 4 StR 260/02 –, NStZ 2003, 372). Von diesem Verständnis des Begriffs des "Veranstaltens" werden auch sonstige Unterstützungshandlungen für diese Tätigkeit erfasst (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007, a.a.O.). Hierzu zählt auch, dass die Klägerin in ihrer Spielhalle die Aufstellung eines Wettterminals erlaubt und so den Zugang zum Glücksspiel möglich macht.
21 
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV räumt der Behörde eine umfassende Ermächtigung („die erforderlichen Anordnungen“) ein, um die Einhaltung der Bestimmungen des Staatsvertrags sicher zu stellen, und erwähnt das Verbot der „Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung“ unerlaubten Glücksspiels in diesem Zusammenhang nur beispielhaft („insbesondere“). Damit ist auch die Entfernungsanordnung hinsichtlich der von der Klägerin vorgehaltenen bzw. in ihren Räumlichkeiten geduldeten Geräte von der Ermächtigungsgrundlage zweifellos gedeckt, sei es über den Begriff der Durchführung unerlaubter Glücksspiele, sei es über die allgemeine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der erforderlichen Anordnungen. Zumindest käme aber jedenfalls eine Inanspruchnahme der Klägerin als Verursacher im Sinne des ergänzend heranzuziehenden § 6 Abs. 1 PolG in Betracht (vgl. bereits VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.10.2006 - 6 S 1765/06 - und v. 28.03.2007, a.a.O.).
22 
3. Die Vermittlung der Sportwetten ist unerlaubt, weil zu keiner Zeit eine Erlaubnis nach baden-württembergischen Landesrecht erteilt wurde (vgl. § 4 Abs. 1 GlüStV), eine solche der Klägerin nicht erteilt werden könnte (vgl. § 10 Abs. 5 GlüStV) und die Vermittlung von Sportwetten, auch wenn sie ins EG-Ausland erfolgt, mangels einer entsprechenden vom Land Baden-Württemberg erteilten Erlaubnis verboten, mithin im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV unerlaubt ist.
23 
An dem Verstoß gegen § 4 Abs. 1 GlüStV ändert auch nichts, dass der Firma... im europäischen Ausland (hier: Malta) eine Erlaubnis erteilt wurde, da diese in Baden-Württemberg nicht gilt. Eine Geltung der in Malta erteilten Erlaubnis in Baden-Württemberg (und im übrigen Bundesgebiet) ergibt sich nicht aus Gemeinschaftsrecht, schon gar nicht aus Art. 59 EG (vgl. zuletzt: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 -). Das Gemeinschaftsrecht sieht keine generelle Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen vor, die von einem Mitgliedstaat erteilt wurden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.01.2005 - 6 S 1288/04 -, VBlBW 2005, 181; VG München, Beschl. v. 10.05.2006 - M 22 S 06.1513 -). Dieser Bereich ist nicht Gegenstand einer gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung (vgl. die Ausnahme von Glücksspielen aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt in deren Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe h und EuGH, Urt. v. 06.11.2003 - Rs. C-243/01 - Gambelli -, NJW 2004, 139; s.a. EuGH, Urt. v. 21.10.1999, - Rs. C-67/98 - Zenatti -, GewArch 2000, 19). Danach ist den einzelnen Mitgliedstaaten, unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau, ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik eingeräumt, was gerade die Möglichkeit voraussetzt, dass einzelne Mitgliedstaaten die in anderen Mitgliedstaaten erteilten Sportwettenerlaubnisse nicht anerkennen. Dementsprechend ist auch die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr vom 08.06.2000, die in ihrem Art. 3 das Herkunftslandprinzip vorschreibt, auf Glücksspiele nicht anwendbar (so auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 -). Hiermit nicht vereinbar ist die vom Generalanwalt (vgl. Schlussanträge vom 16.05.2006 in den Rechtssachen C-338/04, C-359/04 und C-360/04 - Placanica u. a. -) vertretene Auffassung, dass Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung jedenfalls entgegenstehe, die u. a. die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitzt. Dem entsprechend hat sich der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil (Urt. v. 06.03.2007 - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 - Placanica u. a. -) diese Ausführungen nicht zu Eigen gemacht. Vielmehr hat er auf seine bisherige Rechtsprechung verwiesen, die eine Reihe von zwingenden Gründen des Allgemeininteresses anerkannt habe, aus denen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs gerechtfertigt seien (Rn. 45 f.), und ausdrücklich klargestellt, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (Rn. 48); die vorgeschriebenen Beschränkungen müssten allerdings den sich aus seiner Rechtsprechung ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügen (Rn. 48). Auch ein Konzessionssystem könne dabei ein wirksamer Mechanismus sein, um die im Bereich der Glücksspiele tätigen Wirtschaftsunternehmer mit dem vom jeweiligen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziel zu kontrollieren (Rn. 57). Ob die nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im jeweiligen Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenze, tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten - und vom Gerichtshof anerkannten - Ziel entspreche, sei von dem nationalen Gericht zu prüfen (Rn. 72). Der Europäische Gerichtshof differenziert in seinem Urteil zwischen dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und - soweit Glücksspiele zugelassen sind - dem Ziel, Straftaten durch eine Kontrolle der auf diesem Gebiet tätigen Wirtschaftsteilnehmer vorzubeugen. Dabei erkennt er ausdrücklich an, dass das Ziel einer Verminderung der Spielgelegenheiten es grundsätzlich rechtfertigt, die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zu begrenzen. Das Land Baden-Württemberg verfolgt gegenwärtig mit der Beibehaltung des Wettmonopols auch das Ziel, die Gelegenheiten zum Wetten zu vermindern und damit gerade nicht wie der italienische Staat - laut den vom Europäischen Gerichtshof zu Grunde gelegten Feststellungen - eine expansive Politik mit dem Ziel, die Staatseinnahmen zu erhöhen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 26.04.2007 - 2 K 952/07 -). Insofern hat sich mit diesem Urteil die Rechtsposition privater Vermittler von Sportwetten nicht verbessert (ebenso VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschl. 09.03.2007 - 1 Bs 378/06 -; OVG Rh.-Pf., Beschl. v. 02.05.2007 - 6 B 10118/07.OVG -).
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Auf die Zulässigkeit von Sanktionen (vgl. Rn. 63) und die von der Klägerin angesprochene - und verneinte - Frage, ob ihr Verhalten gem. § 284 Abs. 1 StGB strafrechtlich relevant ist, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Im Übrigen zwingt die fehlende Strafbarkeit eines Handelns nicht zu der Annahme, dass es ordnungsrechtlich erlaubt ist. Das Bundesverfassungsgericht hat vielmehr in seinem Beschluss vom 04.07.2006 (1 BvR 138/05, WM 2006, 1644) klargestellt und dies in seinem Beschluss vom 07.12.2006 (2 BvR 2428/06, NJW 2007, 1521) wiederholt, dass die Vermittlung von Sportwetten durch private Wettunternehmer und die Vermittlung von Sportwetten, die nicht vom Land Baden-Württemberg veranstaltet werden, weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Placanica-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs, wie sich aus dem Beschluss des VGH Baden-Württemberg vom 28.03.2007 ergibt.
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4. Die Kammer ist nicht davon überzeugt, dass § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und die derzeitige Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in Baden-Württemberg gegen Verfassungsrecht verstößt. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht zum staatlichen Monopol für Sportwetten unter der vor dem 01.01.2008 geltenden Rechtslage entschieden, dass ein nicht konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtetes Monopol nicht mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit gem. Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist (vgl. Urt. v. 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276; u. Beschl. v. 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, jeweils zum bayerischen Staatslotteriegesetz; Beschl. v. 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -, WM 2006, 1644 zum baden-württembergischen Staatslotteriegesetz; Beschl. v. 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, NJW 2007, 1521 zum Sportwettmonopol in Nordrhein-Westfalen und Beschl. v. 18.12.2006 - 1 BvR 874/05 - zur Rechtslage in Sachsen-Anhalt). Ein verfassungsmäßiger Zustand könne aber dadurch hergestellt werden, dass das Wettmonopol konsequent so ausgestaltet werde, dass es wirklich der Suchtbekämpfung diene (vgl. BVerfG, jeweils a.a.O.).
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Diesen Anforderungen genügt der Glücksspielstaatsvertrag, unter dem das staatliche Sportwettenmonopol auch über den 31.12.2007 hinaus bestehen bleibt. So sind die Ziele des Staatsvertrages gem. § 1 GlüStV, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (Nr. 1), das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken (Nr. 2), den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten (Nr. 3) sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden (Nr. 4). Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV). Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig (§ 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV). Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Werbung für öffentliches Glücksspiel hat sich auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeiten zum Glücksspiel zu beschränken (§ 5 Abs. 1 GlüStV). Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, Internet sowie über Telekommunikationsanlagen ist verboten (§ 5 Abs. 3 GlüStV). Die Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen müssen Sozialkonzepte entwickeln, um die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen (§ 6 Sätze 1 und 2 GlüStV). Entsprechende Aufklärungsmaßnahmen werden gefordert (§ 7 GlüStV) ebenso wie die Einrichtung einer Spielersperre (§ 8 GlüStV). Bei Sportwetten wird u. a. verlangt, dass deren Veranstaltung und Vermittlung von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden, getrennt erfolgen (§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Nach § 21 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 8 GlüStV gesperrte Spieler dürfen nicht an Sportwetten teilnehmen.
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Bedenken hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz des Landes bestehen nicht. Diese ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG (Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung) bzw. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006 a.a.O.).
28 
Ohne Bedeutung für die Verfassungsmäßigkeit des Glücksspielstaatsvertrags ist es, ob der Monopolist „Lotto“ die Zielvorgaben des Vertrags erfüllt, also wie er das ihm eingeräumte Monopol tatsächlich ausgestaltet. Die empirische Ineffizienz von Rechtsnormen führt nicht ohne Weiteres zu deren Verfassungswidrigkeit, wohl aber das normative Defizit des widersprüchlich auf Ineffektivität angelegten Rechts (vgl. BVerfGE 110, 94 unter Hinweis auf Bryde, Die Effektivität von Recht als Rechtsproblem, 1993, S. 20 f.). Dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags von vorneherein darauf angelegt wären, dass der staatliche Wettanbieter die Vertragsziele nicht erfüllt, lässt sich den einschlägigen Regelungen, wie sie oben wiedergegeben wurden, nicht entnehmen. Auch ein die Verfassungswidrigkeit der materiellen Norm begründendes strukturelles Vollzugsdefizit als ganz außergewöhnliche Rechtsfolge mangelnder Effektivität des Rechts (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.01.2008 - 2 BvR 294/06 -, WM 2008, 347) lässt sich nicht feststellen. Zwar ist der Klägerseite zuzugestehen, dass erhebliche Bedenken bestehen, ob sich die angeführten und auch gerichtsbekannten Werbemaßnahmen tatsächlich nur auf eine Information und Aufklärung beschränken und keine Aufforderungs-, Anreiz- und Ermunterungswirkung beinhalten (vgl. § 5 Abs. 1, 2 GlüStV). Eine Begrenzung des Glücksspielangebots (vgl. § 1 Nr. 2 GlüStV), insbesondere eine hierzu dienende Begrenzung der Annahmestellen (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV), ist bislang nicht feststellbar. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags sehen in § 9 Abs.1 indes eine Glücksspielaufsicht vor, die die Erfüllung der Ziele des Staatsvertrags überwacht und die hierfür erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlässt. So kann die zuständige Behörde jederzeit Auskunft und Vorlage aller Unterlagen und Nachweise verlangen, die zur Erfüllung ihrer Aufsichtspflichten erforderlich sind (§ 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 1 GlüStV). Sie kann Anforderungen an die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele und die Werbung hierfür stellen (§ 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 GlüStV). Dass das im Land Baden-Württemberg für die Glücksspielaufsicht zuständige Regierungspräsidium Karlsruhe (vgl. § 2 Satz 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland und § 16 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland) nicht willens oder nicht in der Lage wäre, diesen Aufgaben nachzukommen und auch gegen den Monopolanbieter von Sportwetten einzuschreiten, lässt sich jedenfalls derzeit, nachdem der Glücksspielstaatsvertrag erst kurze Zeit in Kraft getreten ist, nicht feststellen. Hinzu kommt, dass dieser auch Vorkehrungen gegen eine Interessenkollision und zugunsten einer effektiven Glücksspielaufsicht trifft. Diese darf nicht durch eine Behörde ausgeübt werden, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der von der öffentlichen Hand beherrschten, privaten Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV zuständig ist (vgl. § 9 Abs. 6 GlüStV).
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5. Die Untersagungsverfügung verstößt auch nicht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Das auch nach dem Glücksspielstaatsvertrag fortbestehende staatliche Monopol für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten zu feststehenden Gewinnquoten greift zwar in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit der als Sportwettenvermittler tätigen Klägerin ein (Art. 43 und 49 EG) Gemeinschaftsrechtlich existiert aber kein zwingender Maßgabenkatalog, insbesondere nicht in dem Sinn, dass die Glücksspielpolitik insgesamt einheitlich sein müsste und zum Beispiel das Lotteriewesen gesetzlich und tatsächlich genauso ausgestaltet sein müsste wie der Bereich der Sportwetten, wenn auch die zu beachtenden gemeinschaftsrechtlichen Gesichtspunkte vergleichbar sind. Etwas anderes lässt sich insbesondere nicht dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 06.11.2003 (Rs C-245/01 - Gambelli -, a.a.O.) entnehmen, das die italienischen Regelungen zur Sportwettenvermittlung zum Gegenstand hatte. Die Beschränkung der Grundfreiheiten ist vorliegend nämlich aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt, weil insoweit den Anforderungen genügt ist, die der Europäische Gerichtshof im Urteil Gambelli aufgestellt hat.
30 
Als hinreichende Rechtfertigung für eine Beschränkung von Grundfreiheiten des EG-Vertrages hat der Europäische Gerichtshof in diesem Urteil eine systematische und kohärente Begrenzung der Wetttätigkeit angesehen (vgl. Rn. 67: „Jedoch müssen die Beschränkungen, die auf solche Gründe sowie auf die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, auch geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen.“). Nach dieser Rechtsprechung ist die Unterbindung der Vermittlung von Sportwetten in andere Mitgliedstaaten mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn sie wirklich dem Ziel dient, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern und die Finanzierung sozialer Aktivitäten mit Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten Spielen nur eine nützliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik ist. Sie muss darüber hinaus verhältnismäßig sein und darf nicht in diskriminierender Weise angewandt werden. Auch in seinem Urteil in der Rechtssache Placanica u. a. hat der Europäische Gerichtshof auf diese Rechtsprechung verwiesen und ergänzend ausgeführt, dass auch ein Konzessionssystem ein wirksamer Mechanismus sein könne, um die im Bereich der Glücksspiele tätigen Wirtschaftsunternehmer mit dem vom jeweiligen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziel zu kontrollieren. Ob die nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im jeweiligen Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenzt, tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten - und vom Europäischen Gerichtshof anerkannten - Ziel entspricht, sei von dem nationalen Gericht zu prüfen. Aus dem Urteil können private Vermittler von Sportwetten daher nichts zu ihren Gunsten herleiten (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschl. v. 09.03.2007 - 1 Bs 378/06 -).
31 
In der Weise, wie das staatliche Wettmonopol im Glücksspielstaatsvertrag ausgestaltet ist, genügt es den vorstehend geschilderten gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen. Die hiermit verbundenen Beschränkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit werden nicht in diskriminierender Weise angewandt, weil sie inländische wie ausländische Wirtschaftsteilnehmer ohne inländische Konzession in gleicher Weise vom Markt fernhalten (vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 02.05.2007 - 6 B 10118/07 -; VG Stuttgart, Urt. v. 12.07.2007 - 1 K 1731/05 -). Sie sind auch aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls als gerechtfertigt anzusehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.07.2006 - 6 S 1987/05 - und - 6 S 1988/05 -, NVwZ 2006, 1440). Durch die beschriebenen Maßnahmen zur Suchtprävention und zum Jugendschutz und zur Reduzierung der Werbetätigkeit tragen die Beschränkungen kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit bei. Die mit dem Sportwettenmonopol verbundenen Beschränkungen dienen wirklich dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern. Sie halten sich im Rahmen des Ermessens, über den die staatlichen Stellen verfügen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben.
32 
Der Gesetzgeber hat im Sinne des Gemeinschaftsrechts sein Ermessen auch hinsichtlich des Suchtpotentials bei Sportwetten zutreffend ausgeübt. Soweit mit Blick auf die Entscheidung „Lindman“ des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 13.11.2003 - C-42/02 -, IStR 2003, 853 f.) beanstandet wird, dass eine Analyse der Zweckdienlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Maßnahmen durch den Gesetzgeber vorliegend nicht erfolgt sei, begründet dies keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht. Nach dieser Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs dürfen Mitgliedstaaten die Tätigkeit von in anderen Mitgliedstaaten konzessionierten Veranstaltern nur unterbinden, wenn vor Erlass der beschränkenden Maßnahme eine Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme durchgeführt wurde. Diese zur Klärung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit einer die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Regelung vom Europäischen Gerichtshof geforderte Untersuchung ist auf die vorliegende Fallkonstellation nicht übertragbar, da der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein anders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag. Die dortige finnische Regelung entfaltete ersichtlich diskriminierende Wirkung, da Gewinne aus in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien als besteuerbare Einkünfte des Gewinners behandelt wurden, während Gewinne aus in Finnland veranstalteten Lotterien selbst nicht besteuerbar waren. Insoweit kam dem Hinweis des Europäischen Gerichtshofs im konkreten Fall, dass die ihm übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufwiesen, die einen Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel der Suchtbekämpfung und der steuerlichen Regelung darlegen, nur deklaratorische Funktion zu. Es ist daher bereits zweifelhaft, ob das Urteil dahingehend ausgelegt werden kann, dass die Mitgliedstaaten in jedem Fall zu einer wissenschaftlichen Evidenzkontrolle verpflichtet sind (so wohl Hess. VGH, Beschl. v. 05.01.2007 - 2 TG 2911/06 -; Bay VGH, Beschl. v. 02.10.2007 - 24 CS 07.1986 -; OVG Koblenz, Beschl. v. 02.05.2007 - 6 B 10118/07 -). Dagegen spricht, dass eine solche Forderung nach einer wissenschaftlich oder statistisch beweisbaren Kausalverknüpfung zwischen Eingriffsmaßnahmen und dem Regelungsziel in ihrer Konsequenz problematisch wäre. Denn der Gesetzgeber wäre insbesondere in Gefährdungssituationen auf unsicherer Tatsachenbasis jeglicher Handlungsmöglichkeit beraubt. Zudem hat der Europäische Gerichtshof es den Mitgliedstaaten im Bereich des Glücksspielwesens gerade ausdrücklich freigestellt, die Ziele ihrer Politik festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (VG Stuttgart, Urt. v. 01.02.2008 - 10 K 4239/06 -). Die Frage braucht jedoch hier nicht entschieden werden. Das Bundesverfassungsgericht hat seinem Urteil vom 28.03.2006 hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zur Gefahr der Spielsucht zugrunde gelegt und ausgeführt, dass schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zu rechnen ist und der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen darf (vgl. hierzu auch VG Karlsruhe, Urt. v. 07.05.2007 - 3 K 2291/06 -). Die erkennende Kammer sieht keinen Anlass, insoweit weitergehende Anforderungen zu stellen.
33 
Die Schreiben der Europäischen Kommission im Rahmen eines gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 226 EG führen zu keiner anderen Bewertung. In diesen Schreiben äußert die Europäische Kommission Bedenken gegen die Gemeinschaftskonformität des deutschen Sportwettenmonopols aufgrund der ausdrücklich fiskalischen Motivation der Einführung des § 284 StGB sowie der ausufernden Werbepräsenz der staatlichen Monopol-Wettanbieter und ihrer hohen Werbeausgaben. Erstens kommt diesen Schreiben keine Bindungswirkung zu. Selbst wenn die Ausführungen von Gemeinschaftsorganen bei der Entscheidungsfindung der nationalen Gerichte durchaus berücksichtigt werden sollen, gilt der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts insoweit zweifellos nicht. Zweitens ist diesen Einwänden durch die bereits dargelegten Entwicklungen einer Umorientierung des Auftretens, der deutlich reduzierten öffentlichen Werbung und der insoweit neuen Zielsetzung des Wettmonopols im Glücksspielstaatsvertrag zwischenzeitlich die Grundlage entzogen worden.
34 
Im gleichfalls keine Bindungswirkung entfaltenden Schreiben der Europäischen Kommission zum notifizierten Entwurf des Glücksspielstaatsvertrags stellt die Europäische Kommission das Recht der Bundesrepublik Deutschland, Glücksspielaktivitäten aufgrund zwingender Erfordernisse im Allgemeininteresse - insbesondere Verbraucherschutz, Jugendschutz und Bekämpfung der Spielsucht - zu beschränken, nicht in Frage. Soweit die Europäische Kommission Bedenken an der Gemeinschaftskonformität eines Verbots von Sportwetten im Internet äußert, ist dem entgegenzuhalten, dass die Klägerin kein Internetportal, sondern eine Wettannahmestelle betreibt.
35 
Die Kammer teilt schließlich nicht die Ansicht der Europäischen Kommission, zur Herstellung eines gemeinschaftskonformen Zustands müsse das gesamte Glücksspielangebot den Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts entsprechen und sei nicht nur auf die Durchführung und Veranstaltung von Sportwetten abzustellen (vgl. hierzu auch EFTA-Gerichtshof, Urt. v. 14.03.2007 - Case E-1/06 -, Rn. 43 ff.). Eine derartige Anforderung an die Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols bei Sportwetten wird in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. beispielsweise das Urteil in der Rechtssache Gambelli, dort Rn. 67, 69) bislang nicht gestellt und in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 ausdrücklich verneint. Diese Rechtsauffassung hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 19.10.2006 (2 BvR 2023/06) bestätigt.
36 
Die weiter aufgeworfene Frage, ob das Gemeinschaftsrecht in erster Linie auf ein tatsächliches Ausgestaltungs- und Anwendungsdefizit des staatlichen Wettangebots abstellt, nicht aber auch auf ein gesetzliches Regelungsdefizit, ist nach Überzeugung der Kammer nicht anders zu beantworten, wie wenn es um das unter bestimmten Umständen zur Verfassungswidrigkeit führende empirische Vollzugsdefizit geht (s.o.). Da ein solches derzeit nicht festgestellt werden kann, verfängt der Einwand auch hier nicht. Die Europarechtswidrigkeit des durch den Glücksspielstaatsvertrag normierten staatlichen Sportwettenmonopols kann hieraus nicht hergeleitet werden.
37 
6. Auch der Beschluss des Bundeskartellamtes vom 23.08.2006 kann zu keiner anderen Beurteilung zu führen. Denn die Entscheidung betraf ausschließlich das staatlich verantwortete Lotterieangebot der Lottogesellschaften und nicht die von privater Seite veranstalteten Oddset-Wetten (vgl. S. 9, 83 ff. der Entscheidung des Bundeskartellamts und ausführlich VG Karlsruhe, Urt. v. 18.09.2006 - 8 K 1430/06 -; s. auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007, v. 06.06.2007 und v. 14.06.2007, jeweils a.a.O.).
38 
Im Ergebnis nichts anderes gilt in Bezug auf die von der Klägerin zuletzt zitierten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 27.12.2007 - 1 BvR 3082/06 - und des Bundesgerichtshofs vom 14.02.2008 - I ZR 140/04 u.a. -. So hat sich das Bundesverfassungsgericht ebenso wie in seinem Urteil vom 28.03.2006 auch jetzt mangels Zuständigkeit jeglicher verbindlicher Aussage zum Gemeinschaftsrecht enthalten und nur die fachgerichtliche Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Normen in Anlehnung an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für mit dem Willkürverbot vereinbar erachtet. In den vom Bundesgerichtshof entschiedenen Fällen bedurfte es gerade keiner Prüfung der vorliegend entscheidungserheblichen Frage, ob die rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols im Zeitraum nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 nunmehr mit europäischem Gemeinschaftsrecht und deutschem Verfassungsrecht vereinbar ist.
39 
7. Fehler bei der Ausübung des dem Beklagten gem. § 9 Abs. 1 GlüStV zustehenden Ermessens sind weder aufgezeigt noch ersichtlich. Die von ihm angeordneten Maßnahmen sind zur Erreichung des verfolgten Zwecks, der Unterbindung unerlaubten Glücksspiels, geeignet: Die Untersagungsverfügung gewährleistet, dass die begangene rechtswidrige Handlung unterbunden wird. Sie ist auch erforderlich, weil mildere Mittel nicht erkennbar sind, welche den beabsichtigten Zweck in gleicher Weise erreichen würden. Weder der Klägerin noch der Firma … (Malta) Ltd. könnte nach dem Landesrecht von Baden-Württemberg, das ein staatliches Sportwettmonopol vorsieht, eine Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten erteilt werden. Anders als durch eine Untersagung des ordnungsrechtlich verbotenen Verhaltens kann dies letztlich nicht - auch nicht durch eine Ordnungsverfügung mit Auflagen - unterbunden werden. Auch die Zweck-Mittel-Relation ist angemessen, so dass die Maßnahmen insgesamt als verhältnismäßig angesehen werden müssen. Dies gilt auch hinsichtlich der Aufforderung, die zur Veranstaltung oder zur Vermittlung vorgehaltenen Geräte aus den öffentlich zugänglichen Räumen zu entfernen. Wie der Beklagte auf andere und weniger einschneidende Weise effektiv seiner Aufgabe, unerlaubtes Glücksspiel zu unterbinden, nachkommen soll, ist nicht erkennbar.
40 
8. Schließlich ist auch die Zwangsgeldandrohung rechtlich nicht zu beanstanden. Sie entspricht den gesetzlichen Anforderungen (vgl. insbesondere §§ 2, 20, 23 LVwVG). Die Höhe des angedrohten Zwangsgelds hält sich im gesetzlichen Rahmen und ist ebenfalls verhältnismäßig.
41 
9. Nach alledem hält die Kammer trotz der ausführlichen Darlegungen der Klägerin weder eine Aussetzung des Verfahrens noch eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof für angezeigt. Eine Pflicht des Gerichts, eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs gem. Art. 234 EG herbeizuführen, besteht nicht, da es nicht die Aussetzung der Vollziehung eines auf einer Gemeinschaftsverordnung beruhenden nationalen Verwaltungsakts anordnen will (EuGH, Urt. v. 21.02.1991, verbundene Rs. C-143/88 und C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Soest, Slg. 1991, S. I-415, Rn. 22 ff.) und im Übrigen für ein Gericht, dessen Entscheidung mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann, eine Vorlagepflicht nicht besteht (vgl. Art. 234 Abs. 3 EG).
42 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
43 
Die Berufung ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung besitzt (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Grundsätzliche Bedeutung in diesem Sinne weist eine Rechtssache dann auf, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und zur Schaffung von Rechtseinheit einer Klärung bedarf (BVerwGE 70, 24). Entscheidungserheblich stellt sich vorliegend (s.o. 5. a.E.) die Frage, ob der für eine Rechtfertigung des staatlichen Wettmonopols gemeinschaftsrechtlich gebotene kohärente und systematische Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten, der im Gambelli-Urteil des Europäischen Gerichtshofs gefordert wird, als lediglich auf den Bereich der Sportwetten zu beziehen ist oder auch andere, das gleiche oder ein höheres Suchtpotential aufweisende, aber nicht monopolisierte Glücksspiele erfassen muss (offen gelassen vom VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 -).
44 
Beschluss
45 
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 15.000,- EUR festgesetzt. Dies entspricht der aktuellen Rechtsprechung für Verfahren dieser Art (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.10.2006 - 6 S 1765/06 -, Beschl. v. 28.03.2007 - 6 S 1972/06 -, NVwZ 2007, 724, v. 06.06.2007 - 6 S 2340/06 -, v. 14.06.2007 - 6 S 2252/06 - und v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 -).
46 
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1 und 3 GKG verwiesen.

Gründe

 
13 
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
14 
Die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 04.01.2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
15 
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007 - 6 S 1972/06 -, NVwZ 2007, 724). Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung ist damit § 9 Abs. 1 Satz 1 Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV -, der in Baden-Württemberg durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 17.12.2007 (GBl. 2007, S. 571) und das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 04.03.2008 (GBl. 2008, S. 81) umgesetzt wurde und seit dem 01.01.2008 gilt (so auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 -).
16 
1. Die Kammer hat keine Bedenken am formell rechtsgültigen Zustandekommen des Glücksspielstaatsvertrags. Insbesondere ist der Notifizierungspflicht nach der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (Informationsrichtlinie) genügt worden. Der Glücksspielstaatsvertrag war insbesondere aufgrund der Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV notifizierungsbedürftig. Bei dieser Regelung handelt es sich um eine technische Vorschrift im Sinne des Art. 8 Abs. 1 Uabs. 1 i. V. m. Art. 1 Nr. 11 der Informationsrichtlinie. Ausnahmetatbestände nach Art. 10 der Informationsrichtlinie sind nicht einschlägig. Der Entwurf des Glücksspielstaatsvertrags wurde der Europäischen Kommission am 21.12.2006 notifiziert. Die Notifizierung führte zwar zu Beanstandungen durch die Europäische Kommission (Schreiben vom 22.03.2007 und 14.05.2007). Diese machten jedoch lediglich die Einhaltung der sog. Standstill-Verpflichtungen des Art. 9 der Informationsrichtlinie erforderlich. Auf die Frage, ob darüber hinaus gegenüber der Bundesrepublik Deutschland wegen der Nichtumsetzung der Beanstandungen der Europäischen Kommission im Glücksspielstaatsvertrag ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden kann, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Die Standstill-Verpflichtung gem. Art. 9 Abs. 2 Spiegelstrich 2 der Informationsrichtlinie wurde eingehalten. Der Entwurf der am 01.01.2008 in Kraft getretenen Vorschrift wurde nicht vor Ablauf von sechs Monaten nach Eingang der Stellungnahme der Europäischen Kommission angenommen. Für eine Notifizierungspflicht baden-württembergischen Landesrechts zum Glücksspielstaatsvertrag ist mangels darin gegenüber dem Glücksspielstaatsvertrag enthaltener neuer Regelungen nichts ersichtlich. Selbst wenn das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag weitergehende, notifizierungspflichtige Reglungen enthielte, wäre dies für die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verfügung unerheblich, die in rechtlich nicht zu beanstandender Weise allein auf Vorschriften des durch das baden-württembergische Zustimmungsgesetz vom 17.12.2007 unmittelbar geltenden Staatsvertrags gestützt wurde.
17 
2. Gem. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann die zuständige Behörde insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
18 
Das Regierungspräsidium Karlsruhe ist gem. § 2 Satz 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland und § 16 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland die für die Durchführung des Glücksspielstaatsvertrags zuständige Behörde.
19 
Bei den hier in Frage stehenden Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV, da selbst im Falle eines bei den Spielteilnehmern unterstellten einschlägigen Sachverstands die Entscheidung über den Gewinn zumindest überwiegend vom Zufall abhängt, ganz abgesehen davon, dass dieser Sachverstand nicht bei allen Teilnehmern vorausgesetzt werden kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 04.12.2006 - 6 S 2294/06 -). Ersichtlich handelt es sich auch nicht um Geschicklichkeitsspiele (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.01.2005 - 6 S 1288/04 –, VBlBW 2005, 181; Beschl. v. 28.03.2007, a.a.O.; Beschl. v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 unter Hinweis auf BGH, Urt. v. 28.11.2002, GewArch 2003, 352; OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 28.06.2006 - 4 B 961/06 –, NVwZ 2006, 1078). Daran ändern auch empirische Erhebungen nichts, die bei Sportwetten eine Trefferquote von mehr als 50% erbracht haben sollen.
20 
Die Klägerin ist auch Veranstalter der Sportwetten und damit richtige Adressatin der streitgegenständlichen Verfügung. Veranstalter ist, wer verantwortlich und organisatorisch den äußeren Rahmen für die Abhaltung des Glücksspiels schafft und der Bevölkerung dadurch den Abschluss von Spielverträgen ermöglicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.06.2006 – 6 C 19.06 –, NVwZ 2006, 1175 unter Hinweis auf BGH, Urt. v. 28.11.2002 - 4 StR 260/02 –, NStZ 2003, 372). Von diesem Verständnis des Begriffs des "Veranstaltens" werden auch sonstige Unterstützungshandlungen für diese Tätigkeit erfasst (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007, a.a.O.). Hierzu zählt auch, dass die Klägerin in ihrer Spielhalle die Aufstellung eines Wettterminals erlaubt und so den Zugang zum Glücksspiel möglich macht.
21 
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV räumt der Behörde eine umfassende Ermächtigung („die erforderlichen Anordnungen“) ein, um die Einhaltung der Bestimmungen des Staatsvertrags sicher zu stellen, und erwähnt das Verbot der „Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung“ unerlaubten Glücksspiels in diesem Zusammenhang nur beispielhaft („insbesondere“). Damit ist auch die Entfernungsanordnung hinsichtlich der von der Klägerin vorgehaltenen bzw. in ihren Räumlichkeiten geduldeten Geräte von der Ermächtigungsgrundlage zweifellos gedeckt, sei es über den Begriff der Durchführung unerlaubter Glücksspiele, sei es über die allgemeine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der erforderlichen Anordnungen. Zumindest käme aber jedenfalls eine Inanspruchnahme der Klägerin als Verursacher im Sinne des ergänzend heranzuziehenden § 6 Abs. 1 PolG in Betracht (vgl. bereits VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.10.2006 - 6 S 1765/06 - und v. 28.03.2007, a.a.O.).
22 
3. Die Vermittlung der Sportwetten ist unerlaubt, weil zu keiner Zeit eine Erlaubnis nach baden-württembergischen Landesrecht erteilt wurde (vgl. § 4 Abs. 1 GlüStV), eine solche der Klägerin nicht erteilt werden könnte (vgl. § 10 Abs. 5 GlüStV) und die Vermittlung von Sportwetten, auch wenn sie ins EG-Ausland erfolgt, mangels einer entsprechenden vom Land Baden-Württemberg erteilten Erlaubnis verboten, mithin im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV unerlaubt ist.
23 
An dem Verstoß gegen § 4 Abs. 1 GlüStV ändert auch nichts, dass der Firma... im europäischen Ausland (hier: Malta) eine Erlaubnis erteilt wurde, da diese in Baden-Württemberg nicht gilt. Eine Geltung der in Malta erteilten Erlaubnis in Baden-Württemberg (und im übrigen Bundesgebiet) ergibt sich nicht aus Gemeinschaftsrecht, schon gar nicht aus Art. 59 EG (vgl. zuletzt: VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 -). Das Gemeinschaftsrecht sieht keine generelle Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen vor, die von einem Mitgliedstaat erteilt wurden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.01.2005 - 6 S 1288/04 -, VBlBW 2005, 181; VG München, Beschl. v. 10.05.2006 - M 22 S 06.1513 -). Dieser Bereich ist nicht Gegenstand einer gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung (vgl. die Ausnahme von Glücksspielen aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt in deren Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe h und EuGH, Urt. v. 06.11.2003 - Rs. C-243/01 - Gambelli -, NJW 2004, 139; s.a. EuGH, Urt. v. 21.10.1999, - Rs. C-67/98 - Zenatti -, GewArch 2000, 19). Danach ist den einzelnen Mitgliedstaaten, unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau, ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik eingeräumt, was gerade die Möglichkeit voraussetzt, dass einzelne Mitgliedstaaten die in anderen Mitgliedstaaten erteilten Sportwettenerlaubnisse nicht anerkennen. Dementsprechend ist auch die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr vom 08.06.2000, die in ihrem Art. 3 das Herkunftslandprinzip vorschreibt, auf Glücksspiele nicht anwendbar (so auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 -). Hiermit nicht vereinbar ist die vom Generalanwalt (vgl. Schlussanträge vom 16.05.2006 in den Rechtssachen C-338/04, C-359/04 und C-360/04 - Placanica u. a. -) vertretene Auffassung, dass Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung jedenfalls entgegenstehe, die u. a. die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitzt. Dem entsprechend hat sich der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil (Urt. v. 06.03.2007 - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 - Placanica u. a. -) diese Ausführungen nicht zu Eigen gemacht. Vielmehr hat er auf seine bisherige Rechtsprechung verwiesen, die eine Reihe von zwingenden Gründen des Allgemeininteresses anerkannt habe, aus denen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs gerechtfertigt seien (Rn. 45 f.), und ausdrücklich klargestellt, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (Rn. 48); die vorgeschriebenen Beschränkungen müssten allerdings den sich aus seiner Rechtsprechung ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügen (Rn. 48). Auch ein Konzessionssystem könne dabei ein wirksamer Mechanismus sein, um die im Bereich der Glücksspiele tätigen Wirtschaftsunternehmer mit dem vom jeweiligen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziel zu kontrollieren (Rn. 57). Ob die nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im jeweiligen Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenze, tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten - und vom Gerichtshof anerkannten - Ziel entspreche, sei von dem nationalen Gericht zu prüfen (Rn. 72). Der Europäische Gerichtshof differenziert in seinem Urteil zwischen dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und - soweit Glücksspiele zugelassen sind - dem Ziel, Straftaten durch eine Kontrolle der auf diesem Gebiet tätigen Wirtschaftsteilnehmer vorzubeugen. Dabei erkennt er ausdrücklich an, dass das Ziel einer Verminderung der Spielgelegenheiten es grundsätzlich rechtfertigt, die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zu begrenzen. Das Land Baden-Württemberg verfolgt gegenwärtig mit der Beibehaltung des Wettmonopols auch das Ziel, die Gelegenheiten zum Wetten zu vermindern und damit gerade nicht wie der italienische Staat - laut den vom Europäischen Gerichtshof zu Grunde gelegten Feststellungen - eine expansive Politik mit dem Ziel, die Staatseinnahmen zu erhöhen (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 26.04.2007 - 2 K 952/07 -). Insofern hat sich mit diesem Urteil die Rechtsposition privater Vermittler von Sportwetten nicht verbessert (ebenso VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschl. 09.03.2007 - 1 Bs 378/06 -; OVG Rh.-Pf., Beschl. v. 02.05.2007 - 6 B 10118/07.OVG -).
24 
Auf die Zulässigkeit von Sanktionen (vgl. Rn. 63) und die von der Klägerin angesprochene - und verneinte - Frage, ob ihr Verhalten gem. § 284 Abs. 1 StGB strafrechtlich relevant ist, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Im Übrigen zwingt die fehlende Strafbarkeit eines Handelns nicht zu der Annahme, dass es ordnungsrechtlich erlaubt ist. Das Bundesverfassungsgericht hat vielmehr in seinem Beschluss vom 04.07.2006 (1 BvR 138/05, WM 2006, 1644) klargestellt und dies in seinem Beschluss vom 07.12.2006 (2 BvR 2428/06, NJW 2007, 1521) wiederholt, dass die Vermittlung von Sportwetten durch private Wettunternehmer und die Vermittlung von Sportwetten, die nicht vom Land Baden-Württemberg veranstaltet werden, weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Placanica-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs, wie sich aus dem Beschluss des VGH Baden-Württemberg vom 28.03.2007 ergibt.
25 
4. Die Kammer ist nicht davon überzeugt, dass § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und die derzeitige Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in Baden-Württemberg gegen Verfassungsrecht verstößt. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht zum staatlichen Monopol für Sportwetten unter der vor dem 01.01.2008 geltenden Rechtslage entschieden, dass ein nicht konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtetes Monopol nicht mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit gem. Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist (vgl. Urt. v. 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276; u. Beschl. v. 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, jeweils zum bayerischen Staatslotteriegesetz; Beschl. v. 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -, WM 2006, 1644 zum baden-württembergischen Staatslotteriegesetz; Beschl. v. 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, NJW 2007, 1521 zum Sportwettmonopol in Nordrhein-Westfalen und Beschl. v. 18.12.2006 - 1 BvR 874/05 - zur Rechtslage in Sachsen-Anhalt). Ein verfassungsmäßiger Zustand könne aber dadurch hergestellt werden, dass das Wettmonopol konsequent so ausgestaltet werde, dass es wirklich der Suchtbekämpfung diene (vgl. BVerfG, jeweils a.a.O.).
26 
Diesen Anforderungen genügt der Glücksspielstaatsvertrag, unter dem das staatliche Sportwettenmonopol auch über den 31.12.2007 hinaus bestehen bleibt. So sind die Ziele des Staatsvertrages gem. § 1 GlüStV, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (Nr. 1), das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken (Nr. 2), den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten (Nr. 3) sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden (Nr. 4). Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV). Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig (§ 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV). Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Werbung für öffentliches Glücksspiel hat sich auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeiten zum Glücksspiel zu beschränken (§ 5 Abs. 1 GlüStV). Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, Internet sowie über Telekommunikationsanlagen ist verboten (§ 5 Abs. 3 GlüStV). Die Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen müssen Sozialkonzepte entwickeln, um die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen (§ 6 Sätze 1 und 2 GlüStV). Entsprechende Aufklärungsmaßnahmen werden gefordert (§ 7 GlüStV) ebenso wie die Einrichtung einer Spielersperre (§ 8 GlüStV). Bei Sportwetten wird u. a. verlangt, dass deren Veranstaltung und Vermittlung von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden, getrennt erfolgen (§ 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Nach § 21 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 8 GlüStV gesperrte Spieler dürfen nicht an Sportwetten teilnehmen.
27 
Bedenken hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz des Landes bestehen nicht. Diese ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG (Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung) bzw. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006 a.a.O.).
28 
Ohne Bedeutung für die Verfassungsmäßigkeit des Glücksspielstaatsvertrags ist es, ob der Monopolist „Lotto“ die Zielvorgaben des Vertrags erfüllt, also wie er das ihm eingeräumte Monopol tatsächlich ausgestaltet. Die empirische Ineffizienz von Rechtsnormen führt nicht ohne Weiteres zu deren Verfassungswidrigkeit, wohl aber das normative Defizit des widersprüchlich auf Ineffektivität angelegten Rechts (vgl. BVerfGE 110, 94 unter Hinweis auf Bryde, Die Effektivität von Recht als Rechtsproblem, 1993, S. 20 f.). Dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags von vorneherein darauf angelegt wären, dass der staatliche Wettanbieter die Vertragsziele nicht erfüllt, lässt sich den einschlägigen Regelungen, wie sie oben wiedergegeben wurden, nicht entnehmen. Auch ein die Verfassungswidrigkeit der materiellen Norm begründendes strukturelles Vollzugsdefizit als ganz außergewöhnliche Rechtsfolge mangelnder Effektivität des Rechts (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.01.2008 - 2 BvR 294/06 -, WM 2008, 347) lässt sich nicht feststellen. Zwar ist der Klägerseite zuzugestehen, dass erhebliche Bedenken bestehen, ob sich die angeführten und auch gerichtsbekannten Werbemaßnahmen tatsächlich nur auf eine Information und Aufklärung beschränken und keine Aufforderungs-, Anreiz- und Ermunterungswirkung beinhalten (vgl. § 5 Abs. 1, 2 GlüStV). Eine Begrenzung des Glücksspielangebots (vgl. § 1 Nr. 2 GlüStV), insbesondere eine hierzu dienende Begrenzung der Annahmestellen (vgl. § 10 Abs. 3 GlüStV), ist bislang nicht feststellbar. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags sehen in § 9 Abs.1 indes eine Glücksspielaufsicht vor, die die Erfüllung der Ziele des Staatsvertrags überwacht und die hierfür erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlässt. So kann die zuständige Behörde jederzeit Auskunft und Vorlage aller Unterlagen und Nachweise verlangen, die zur Erfüllung ihrer Aufsichtspflichten erforderlich sind (§ 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 1 GlüStV). Sie kann Anforderungen an die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele und die Werbung hierfür stellen (§ 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 GlüStV). Dass das im Land Baden-Württemberg für die Glücksspielaufsicht zuständige Regierungspräsidium Karlsruhe (vgl. § 2 Satz 1 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland und § 16 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland) nicht willens oder nicht in der Lage wäre, diesen Aufgaben nachzukommen und auch gegen den Monopolanbieter von Sportwetten einzuschreiten, lässt sich jedenfalls derzeit, nachdem der Glücksspielstaatsvertrag erst kurze Zeit in Kraft getreten ist, nicht feststellen. Hinzu kommt, dass dieser auch Vorkehrungen gegen eine Interessenkollision und zugunsten einer effektiven Glücksspielaufsicht trifft. Diese darf nicht durch eine Behörde ausgeübt werden, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der von der öffentlichen Hand beherrschten, privaten Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV zuständig ist (vgl. § 9 Abs. 6 GlüStV).
29 
5. Die Untersagungsverfügung verstößt auch nicht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Das auch nach dem Glücksspielstaatsvertrag fortbestehende staatliche Monopol für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten zu feststehenden Gewinnquoten greift zwar in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit der als Sportwettenvermittler tätigen Klägerin ein (Art. 43 und 49 EG) Gemeinschaftsrechtlich existiert aber kein zwingender Maßgabenkatalog, insbesondere nicht in dem Sinn, dass die Glücksspielpolitik insgesamt einheitlich sein müsste und zum Beispiel das Lotteriewesen gesetzlich und tatsächlich genauso ausgestaltet sein müsste wie der Bereich der Sportwetten, wenn auch die zu beachtenden gemeinschaftsrechtlichen Gesichtspunkte vergleichbar sind. Etwas anderes lässt sich insbesondere nicht dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 06.11.2003 (Rs C-245/01 - Gambelli -, a.a.O.) entnehmen, das die italienischen Regelungen zur Sportwettenvermittlung zum Gegenstand hatte. Die Beschränkung der Grundfreiheiten ist vorliegend nämlich aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt, weil insoweit den Anforderungen genügt ist, die der Europäische Gerichtshof im Urteil Gambelli aufgestellt hat.
30 
Als hinreichende Rechtfertigung für eine Beschränkung von Grundfreiheiten des EG-Vertrages hat der Europäische Gerichtshof in diesem Urteil eine systematische und kohärente Begrenzung der Wetttätigkeit angesehen (vgl. Rn. 67: „Jedoch müssen die Beschränkungen, die auf solche Gründe sowie auf die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, auch geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen.“). Nach dieser Rechtsprechung ist die Unterbindung der Vermittlung von Sportwetten in andere Mitgliedstaaten mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn sie wirklich dem Ziel dient, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern und die Finanzierung sozialer Aktivitäten mit Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten Spielen nur eine nützliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik ist. Sie muss darüber hinaus verhältnismäßig sein und darf nicht in diskriminierender Weise angewandt werden. Auch in seinem Urteil in der Rechtssache Placanica u. a. hat der Europäische Gerichtshof auf diese Rechtsprechung verwiesen und ergänzend ausgeführt, dass auch ein Konzessionssystem ein wirksamer Mechanismus sein könne, um die im Bereich der Glücksspiele tätigen Wirtschaftsunternehmer mit dem vom jeweiligen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziel zu kontrollieren. Ob die nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im jeweiligen Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenzt, tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten - und vom Europäischen Gerichtshof anerkannten - Ziel entspricht, sei von dem nationalen Gericht zu prüfen. Aus dem Urteil können private Vermittler von Sportwetten daher nichts zu ihren Gunsten herleiten (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschl. v. 09.03.2007 - 1 Bs 378/06 -).
31 
In der Weise, wie das staatliche Wettmonopol im Glücksspielstaatsvertrag ausgestaltet ist, genügt es den vorstehend geschilderten gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen. Die hiermit verbundenen Beschränkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit werden nicht in diskriminierender Weise angewandt, weil sie inländische wie ausländische Wirtschaftsteilnehmer ohne inländische Konzession in gleicher Weise vom Markt fernhalten (vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 02.05.2007 - 6 B 10118/07 -; VG Stuttgart, Urt. v. 12.07.2007 - 1 K 1731/05 -). Sie sind auch aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls als gerechtfertigt anzusehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.07.2006 - 6 S 1987/05 - und - 6 S 1988/05 -, NVwZ 2006, 1440). Durch die beschriebenen Maßnahmen zur Suchtprävention und zum Jugendschutz und zur Reduzierung der Werbetätigkeit tragen die Beschränkungen kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit bei. Die mit dem Sportwettenmonopol verbundenen Beschränkungen dienen wirklich dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern. Sie halten sich im Rahmen des Ermessens, über den die staatlichen Stellen verfügen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben.
32 
Der Gesetzgeber hat im Sinne des Gemeinschaftsrechts sein Ermessen auch hinsichtlich des Suchtpotentials bei Sportwetten zutreffend ausgeübt. Soweit mit Blick auf die Entscheidung „Lindman“ des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 13.11.2003 - C-42/02 -, IStR 2003, 853 f.) beanstandet wird, dass eine Analyse der Zweckdienlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Maßnahmen durch den Gesetzgeber vorliegend nicht erfolgt sei, begründet dies keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht. Nach dieser Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs dürfen Mitgliedstaaten die Tätigkeit von in anderen Mitgliedstaaten konzessionierten Veranstaltern nur unterbinden, wenn vor Erlass der beschränkenden Maßnahme eine Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme durchgeführt wurde. Diese zur Klärung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit einer die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Regelung vom Europäischen Gerichtshof geforderte Untersuchung ist auf die vorliegende Fallkonstellation nicht übertragbar, da der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein anders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag. Die dortige finnische Regelung entfaltete ersichtlich diskriminierende Wirkung, da Gewinne aus in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien als besteuerbare Einkünfte des Gewinners behandelt wurden, während Gewinne aus in Finnland veranstalteten Lotterien selbst nicht besteuerbar waren. Insoweit kam dem Hinweis des Europäischen Gerichtshofs im konkreten Fall, dass die ihm übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufwiesen, die einen Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel der Suchtbekämpfung und der steuerlichen Regelung darlegen, nur deklaratorische Funktion zu. Es ist daher bereits zweifelhaft, ob das Urteil dahingehend ausgelegt werden kann, dass die Mitgliedstaaten in jedem Fall zu einer wissenschaftlichen Evidenzkontrolle verpflichtet sind (so wohl Hess. VGH, Beschl. v. 05.01.2007 - 2 TG 2911/06 -; Bay VGH, Beschl. v. 02.10.2007 - 24 CS 07.1986 -; OVG Koblenz, Beschl. v. 02.05.2007 - 6 B 10118/07 -). Dagegen spricht, dass eine solche Forderung nach einer wissenschaftlich oder statistisch beweisbaren Kausalverknüpfung zwischen Eingriffsmaßnahmen und dem Regelungsziel in ihrer Konsequenz problematisch wäre. Denn der Gesetzgeber wäre insbesondere in Gefährdungssituationen auf unsicherer Tatsachenbasis jeglicher Handlungsmöglichkeit beraubt. Zudem hat der Europäische Gerichtshof es den Mitgliedstaaten im Bereich des Glücksspielwesens gerade ausdrücklich freigestellt, die Ziele ihrer Politik festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (VG Stuttgart, Urt. v. 01.02.2008 - 10 K 4239/06 -). Die Frage braucht jedoch hier nicht entschieden werden. Das Bundesverfassungsgericht hat seinem Urteil vom 28.03.2006 hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zur Gefahr der Spielsucht zugrunde gelegt und ausgeführt, dass schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zu rechnen ist und der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen darf (vgl. hierzu auch VG Karlsruhe, Urt. v. 07.05.2007 - 3 K 2291/06 -). Die erkennende Kammer sieht keinen Anlass, insoweit weitergehende Anforderungen zu stellen.
33 
Die Schreiben der Europäischen Kommission im Rahmen eines gegen die Bundesrepublik Deutschland eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 226 EG führen zu keiner anderen Bewertung. In diesen Schreiben äußert die Europäische Kommission Bedenken gegen die Gemeinschaftskonformität des deutschen Sportwettenmonopols aufgrund der ausdrücklich fiskalischen Motivation der Einführung des § 284 StGB sowie der ausufernden Werbepräsenz der staatlichen Monopol-Wettanbieter und ihrer hohen Werbeausgaben. Erstens kommt diesen Schreiben keine Bindungswirkung zu. Selbst wenn die Ausführungen von Gemeinschaftsorganen bei der Entscheidungsfindung der nationalen Gerichte durchaus berücksichtigt werden sollen, gilt der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts insoweit zweifellos nicht. Zweitens ist diesen Einwänden durch die bereits dargelegten Entwicklungen einer Umorientierung des Auftretens, der deutlich reduzierten öffentlichen Werbung und der insoweit neuen Zielsetzung des Wettmonopols im Glücksspielstaatsvertrag zwischenzeitlich die Grundlage entzogen worden.
34 
Im gleichfalls keine Bindungswirkung entfaltenden Schreiben der Europäischen Kommission zum notifizierten Entwurf des Glücksspielstaatsvertrags stellt die Europäische Kommission das Recht der Bundesrepublik Deutschland, Glücksspielaktivitäten aufgrund zwingender Erfordernisse im Allgemeininteresse - insbesondere Verbraucherschutz, Jugendschutz und Bekämpfung der Spielsucht - zu beschränken, nicht in Frage. Soweit die Europäische Kommission Bedenken an der Gemeinschaftskonformität eines Verbots von Sportwetten im Internet äußert, ist dem entgegenzuhalten, dass die Klägerin kein Internetportal, sondern eine Wettannahmestelle betreibt.
35 
Die Kammer teilt schließlich nicht die Ansicht der Europäischen Kommission, zur Herstellung eines gemeinschaftskonformen Zustands müsse das gesamte Glücksspielangebot den Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts entsprechen und sei nicht nur auf die Durchführung und Veranstaltung von Sportwetten abzustellen (vgl. hierzu auch EFTA-Gerichtshof, Urt. v. 14.03.2007 - Case E-1/06 -, Rn. 43 ff.). Eine derartige Anforderung an die Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols bei Sportwetten wird in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. beispielsweise das Urteil in der Rechtssache Gambelli, dort Rn. 67, 69) bislang nicht gestellt und in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 ausdrücklich verneint. Diese Rechtsauffassung hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 19.10.2006 (2 BvR 2023/06) bestätigt.
36 
Die weiter aufgeworfene Frage, ob das Gemeinschaftsrecht in erster Linie auf ein tatsächliches Ausgestaltungs- und Anwendungsdefizit des staatlichen Wettangebots abstellt, nicht aber auch auf ein gesetzliches Regelungsdefizit, ist nach Überzeugung der Kammer nicht anders zu beantworten, wie wenn es um das unter bestimmten Umständen zur Verfassungswidrigkeit führende empirische Vollzugsdefizit geht (s.o.). Da ein solches derzeit nicht festgestellt werden kann, verfängt der Einwand auch hier nicht. Die Europarechtswidrigkeit des durch den Glücksspielstaatsvertrag normierten staatlichen Sportwettenmonopols kann hieraus nicht hergeleitet werden.
37 
6. Auch der Beschluss des Bundeskartellamtes vom 23.08.2006 kann zu keiner anderen Beurteilung zu führen. Denn die Entscheidung betraf ausschließlich das staatlich verantwortete Lotterieangebot der Lottogesellschaften und nicht die von privater Seite veranstalteten Oddset-Wetten (vgl. S. 9, 83 ff. der Entscheidung des Bundeskartellamts und ausführlich VG Karlsruhe, Urt. v. 18.09.2006 - 8 K 1430/06 -; s. auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.03.2007, v. 06.06.2007 und v. 14.06.2007, jeweils a.a.O.).
38 
Im Ergebnis nichts anderes gilt in Bezug auf die von der Klägerin zuletzt zitierten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 27.12.2007 - 1 BvR 3082/06 - und des Bundesgerichtshofs vom 14.02.2008 - I ZR 140/04 u.a. -. So hat sich das Bundesverfassungsgericht ebenso wie in seinem Urteil vom 28.03.2006 auch jetzt mangels Zuständigkeit jeglicher verbindlicher Aussage zum Gemeinschaftsrecht enthalten und nur die fachgerichtliche Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Normen in Anlehnung an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für mit dem Willkürverbot vereinbar erachtet. In den vom Bundesgerichtshof entschiedenen Fällen bedurfte es gerade keiner Prüfung der vorliegend entscheidungserheblichen Frage, ob die rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols im Zeitraum nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 nunmehr mit europäischem Gemeinschaftsrecht und deutschem Verfassungsrecht vereinbar ist.
39 
7. Fehler bei der Ausübung des dem Beklagten gem. § 9 Abs. 1 GlüStV zustehenden Ermessens sind weder aufgezeigt noch ersichtlich. Die von ihm angeordneten Maßnahmen sind zur Erreichung des verfolgten Zwecks, der Unterbindung unerlaubten Glücksspiels, geeignet: Die Untersagungsverfügung gewährleistet, dass die begangene rechtswidrige Handlung unterbunden wird. Sie ist auch erforderlich, weil mildere Mittel nicht erkennbar sind, welche den beabsichtigten Zweck in gleicher Weise erreichen würden. Weder der Klägerin noch der Firma … (Malta) Ltd. könnte nach dem Landesrecht von Baden-Württemberg, das ein staatliches Sportwettmonopol vorsieht, eine Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten erteilt werden. Anders als durch eine Untersagung des ordnungsrechtlich verbotenen Verhaltens kann dies letztlich nicht - auch nicht durch eine Ordnungsverfügung mit Auflagen - unterbunden werden. Auch die Zweck-Mittel-Relation ist angemessen, so dass die Maßnahmen insgesamt als verhältnismäßig angesehen werden müssen. Dies gilt auch hinsichtlich der Aufforderung, die zur Veranstaltung oder zur Vermittlung vorgehaltenen Geräte aus den öffentlich zugänglichen Räumen zu entfernen. Wie der Beklagte auf andere und weniger einschneidende Weise effektiv seiner Aufgabe, unerlaubtes Glücksspiel zu unterbinden, nachkommen soll, ist nicht erkennbar.
40 
8. Schließlich ist auch die Zwangsgeldandrohung rechtlich nicht zu beanstanden. Sie entspricht den gesetzlichen Anforderungen (vgl. insbesondere §§ 2, 20, 23 LVwVG). Die Höhe des angedrohten Zwangsgelds hält sich im gesetzlichen Rahmen und ist ebenfalls verhältnismäßig.
41 
9. Nach alledem hält die Kammer trotz der ausführlichen Darlegungen der Klägerin weder eine Aussetzung des Verfahrens noch eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof für angezeigt. Eine Pflicht des Gerichts, eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs gem. Art. 234 EG herbeizuführen, besteht nicht, da es nicht die Aussetzung der Vollziehung eines auf einer Gemeinschaftsverordnung beruhenden nationalen Verwaltungsakts anordnen will (EuGH, Urt. v. 21.02.1991, verbundene Rs. C-143/88 und C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Soest, Slg. 1991, S. I-415, Rn. 22 ff.) und im Übrigen für ein Gericht, dessen Entscheidung mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann, eine Vorlagepflicht nicht besteht (vgl. Art. 234 Abs. 3 EG).
42 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
43 
Die Berufung ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung besitzt (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Grundsätzliche Bedeutung in diesem Sinne weist eine Rechtssache dann auf, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und zur Schaffung von Rechtseinheit einer Klärung bedarf (BVerwGE 70, 24). Entscheidungserheblich stellt sich vorliegend (s.o. 5. a.E.) die Frage, ob der für eine Rechtfertigung des staatlichen Wettmonopols gemeinschaftsrechtlich gebotene kohärente und systematische Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten, der im Gambelli-Urteil des Europäischen Gerichtshofs gefordert wird, als lediglich auf den Bereich der Sportwetten zu beziehen ist oder auch andere, das gleiche oder ein höheres Suchtpotential aufweisende, aber nicht monopolisierte Glücksspiele erfassen muss (offen gelassen vom VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 -).
44 
Beschluss
45 
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 15.000,- EUR festgesetzt. Dies entspricht der aktuellen Rechtsprechung für Verfahren dieser Art (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.10.2006 - 6 S 1765/06 -, Beschl. v. 28.03.2007 - 6 S 1972/06 -, NVwZ 2007, 724, v. 06.06.2007 - 6 S 2340/06 -, v. 14.06.2007 - 6 S 2252/06 - und v. 07.02.2008 - 6 S 78/08 -).
46 
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1 und 3 GKG verwiesen.

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Karlsruhe Urteil, 12. März 2008 - 4 K 207/08

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Verwaltungsgericht Karlsruhe Urteil, 12. März 2008 - 4 K 207/08 zitiert 10 §§.

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(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

Gesetz über den Lastenausgleich


Lastenausgleichsgesetz - LAG

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113


(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag au

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit


(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124


(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird. (2) Die B

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 12


(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden. (2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 68 Beschwerde gegen die Festsetzung des Streitwerts


(1) Gegen den Beschluss, durch den der Wert für die Gerichtsgebühren festgesetzt worden ist (§ 63 Absatz 2), findet die Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200 Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Geri

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 74


(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete: 1. das bürgerliche Recht, das Strafrecht, die Gerichtsverfassung, das gerichtliche Verfahren (ohne das Recht des Untersuchungshaftvollzugs), die Rechtsanwaltschaft, das Notariat

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 70


(1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. (2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemißt sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über d

Strafgesetzbuch - StGB | § 284 Unerlaubte Veranstaltung eines Glücksspiels


(1) Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. (2) Als öffentlich veranstaltet gelten auch

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(1) Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.

(2) Als öffentlich veranstaltet gelten auch Glücksspiele in Vereinen oder geschlossenen Gesellschaften, in denen Glücksspiele gewohnheitsmäßig veranstaltet werden.

(3) Wer in den Fällen des Absatzes 1

1.
gewerbsmäßig oder
2.
als Mitglied einer Bande handelt, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden hat,
wird mit Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu fünf Jahren bestraft.

(4) Wer für ein öffentliches Glücksspiel (Absätze 1 und 2) wirbt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe bestraft.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 07. Mai 2004 - 3 K 145/04 - geändert.

Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 09. Januar 2004 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert wird für beide Rechtszüge auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

 
Die nach §§ 146 Abs. 4, 147 VwGO zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin hat Erfolg. Eine Prüfung der dort rechtzeitig vorgetragenen Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO; Schriftsatz vom 07.06.2004) ergibt, dass der inzwischen sachdienlich umgestellte Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 09.01.2004 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, unbegründet ist. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist formgerecht erfolgt und entspricht insbesondere den Begründungserfordernissen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. In der Sache spricht derzeit alles dafür, dass die Antragsgegnerin dem Antragsteller ohne Rechts- und Ermessensfehler die Vermittlung von Sportwetten für die britische Firma ... (im folgenden: H.) untersagt hat, weil es sich hierbei um verbotenes Glücksspiel im Sinne von § 284 StGB handelt; Verfassungs- und Gemeinschaftsrecht stehen dieser Einschätzung nicht entgegen. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Abwägung ergibt, dass das Interesse des Antragstellers, einstweilen vom Vollzug der Untersagungsverfügung verschont zu bleiben, nachrangig ist.
1. Die Antragsgegnerin hat die Untersagungsverfügung - im Hinblick darauf, dass in Baden-Württemberg für Glücksspiele kein gesetzlicher Zulassungstatbestand besteht, folgerichtig und auch in der Sache zutreffend (vgl. § 33h Nr. 3 GewO) - nicht auf § 15 Abs. 2 GewO, sondern ausschließlich auf §§ 1, 3 des baden-württembergischen Polizeigesetzes (im folgenden: PolG) gestützt; den Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung hat sie darin gesehen, dass der Antragsteller durch seine Vermittlertätigkeit Beihilfe zur unerlaubten öffentlichen Veranstaltung eines Glücksspiels gemäß § 284 Abs. 1 StGB leiste. Diese Begründung trifft nach derzeitiger Einschätzung des Senats jedenfalls im Kern zu.
Der Senat hat derzeit keinerlei Zweifel, dass sich der Antragsteller mit seinem Verhalten nach § 284 Abs. 1 StGB strafbar macht; es spricht alles dafür, dass der Antragsteller den Tatbestand des § 284 Abs. 1 - über die von der Antragsgegnerin angenommene bloße Beihilfe (§ 27 Abs. 1 StGB) hinaus - als Täter erfüllt.
Bei den vom Antragsteller vermittelten Oddset-Wetten (Sportwetten mit festen Gewinnquoten; vgl. hierzu statt aller das im maßgeblichen Zeitpunkt des Ergehens des Widerspruchsbescheids [27.10.2004] noch gültige entsprechende baden-württembergische Gesetz vom 21.06.1999, GBl. S. 253) handelt es sich um Glücksspiele im Sinne von § 284 Abs. 1 StGB; der Senat vermag keinen der vom Antragsteller hiergegen erhobenen Einwände zu teilen.
Ohne Erfolg versucht der Antragsteller, die Glücksspieleigenschaft der von ihm vermittelten Oddset-Wetten mit dem Vorbringen in Zweifel zu ziehen, es handele sich in Wahrheit um ein Geschicklichkeitsspiel. In der dem Senat vorliegenden umfangreichen obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung wird der Glücksspielcharakter unter dem Aspekt der Abgrenzung von Glücks- und Geschicklichkeitsspiel nirgends ernstlich bezweifelt (vgl. statt aller BGH, GewArch 2004, 336; BayObLG, GewArch 2004, 205; BVerwGE 114, 92, 94; OVG NRW, GewArch 2004, 338; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.06.2003 - 14 S 2649/02 -; BayVGH, Urteil vom 29.09.2004 - 24 BV 03.361 -). Auch in der Sache kann nach Überzeugung des Senats nicht zweifelhaft sein, dass bei Sportwetten der vorliegenden Art dem Zufallselement zumindest ein Übergewicht zukommt (vgl. hierzu BGH, Urteil vom 28.11.2002 - 4 StR 260/02 -). Denn der Erfolg der Wette hängt auch bei Teilnahme typischerweise sachkundiger Personen entscheidend von einer Vielzahl nicht vorab einschätzbarer Faktoren und somit vom Zufall ab (vgl. statt aller BayVGH, Urteil vom 29.09.2004, a.a.O. m. zahlr. Nachw.).
Die Tatbestandsmäßigkeit des Verhaltens des Antragstellers gemäß § 284 Abs. 1 StGB entfällt auch nicht deshalb, weil der zu erbringende Einsatz „gänzlich unerheblich“ wäre; auch hier vermag der Senat der mit erheblichem Aufwand begründeten (vgl. das Gutachten des Rechtsanwalts Dr. L... vom 20.06.2003) gegenteiligen Auffassung des Antragstellers nicht zu folgen. In den dem Senat vorliegenden obergerichtlichen und höchstrichterlichen Entscheidungen wird auch dieses Merkmal, das überdies im Normtext des § 284 Abs. 1 StGB keinerlei Stütze findet und deshalb allenfalls ungeschriebenes „negatives“ Tatbestandsmerkmal sein könnte, an keiner Stelle problematisiert; soweit ersichtlich, wird der Einsatz bei Sportwetten der vorliegenden Art durchweg als „nicht gänzlich unerheblich“ (zum Begriff vgl. etwa Tröndle/Fischer, Strafgesetzbuch und Nebengesetze, 52. Aufl. 2004, § 284 Randnr. 3a) unterstellt. Dies trifft nach Überzeugung des Senats auch in der Sache zu. Gedacht ist bei diesem negativen Tatbestandsmerkmal offenbar an das übliche Brief- oder Postkartenporto und an vergleichbare Telefongespräche (vgl. statt aller Tröndle/Fischer, ebd., Randnrn. 3, 7). Die vorliegend zu erbringenden Einsätze dürften, auch wenn sie nach Darstellung des Antragstellers je einzeln den für sich genommen durchaus noch maßvollen Betrag von 20,-- EUR nicht überschreiten, zu derartigen Belanglosigkeiten schon deshalb nicht zählen, weil sich der Verlust über die Zeit hinweg - auch insoweit nach eigenem Vorbringen des Antragstellers - auf den typischerweise keineswegs mehr geringfügigen Betrag von 2.500,-- EUR summieren kann. Dem insbesondere unter Bezugnahme auf das Gutachten L... eingehend begründeten Hinweis des Antragstellers auf andere gesetzliche Vorschriften, deren Normtext den Begriff der „Geringfügigkeit“ oder vergleichbare Kategorien verwende und deren vergleichende Heranziehung sich deshalb anbiete, ist schon deshalb nicht weiter nachzugehen, weil der Normtext des § 284 Abs. 1 StGB, wie dargelegt, diesen oder vergleichbare Begriffe gerade nicht enthält; auch ist nicht erkennbar, inwiefern die dortigen Regelungen dem von § 284 Abs. 1 StGB bezweckten Rechtsgüterschutz rechtsähnlich sein sollen.
Weiter erfüllt der Antragsteller durch seine Vermittlertätigkeit - insoweit über die von der Antragsgegnerin angenommene Beihilfe (§ 27 Abs. 1 StGB) hinaus - in eigener Person und somit als Täter das Tatbestandsmerkmal des „Veranstaltens“ des Glücksspiels. Denn er hat „verantwortlich und organisatorisch den äußeren Rahmen für die Abhaltung des Glücksspiels geschaffen und dadurch den Wett-Teilnehmern die Möglichkeit zum Abschluss von Spielverträgen ermöglicht“; dieser Formulierung des OLG Hamm (Urteil vom 03.12.2003 - 3 Ss 335/03 -) ist aus Sicht des Senats nichts hinzuzufügen (in der Sache ebenso BayVGH, Urteil vom 29.09.2004, a.a.O., und VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.06.2003, a.a.O., beide ohne nähere Erörterung; ausführlich und überzeugend ferner Hübsch, GewArch 2004, 313, 314 m.w.N.). Zumindest wäre nach derzeitiger Sachlage die dritte Tatbestandsalternative des § 284 Abs. 1 StGB erfüllt (Bereitstellen entsprechender Einrichtungen; vgl. hierzu näher Tröndle/Fischer, a.a.O., Randnr. 13).
Schließlich veranstaltet der Antragsteller das verbotene Glücksspiel auch ohne behördliche Erlaubnis. Unstreitig ist er nicht im Besitz einer inländischen Erlaubnis oder sonstigen Genehmigung oder Konzession; auf das dem britischen Wetthalter erteilte britische „Permit“ kommt es im Zusammenhang des Tatbestands des § 284 Abs. 1 StGB schon deshalb nicht an, weil dieser allein auf das Fehlen einer inländischen Erlaubnis abstellt (vgl. BGH GewArch 2004, 336, 337; zusammenfassend Hübsch, a.a.O., S. 314 f. m. zahlr. Nachw.). Nach Einschätzung des Senats handelt es sich hierbei letztlich um eine Selbstverständlichkeit, die der Antragsteller auch nicht unter Hinweis auf Gemeinschaftsrecht (insbesondere die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 43 und 49 des EG-Vertrages - EG -) erfolgreich in Frage zu stellen vermag. Insbesondere das Urteil des Europäischen Gerichtshofs - EuGH - vom 06.11.2003 (Rs. C-243/01 - Gambelli -, NJW 2004, 139), auf das noch eingehend zurückzukommen sein wird, bietet für eine derartige „gemeinschaftsrechtskonforme“ Begrenzung des Straftatbestandes des § 284 Abs. 1 StGB keinen Anlass; im Gegenteil setzen Randnr. 60 ff. dieses Urteils denknotwendig die Möglichkeit voraus, dass einzelne Mitgliedsstaaten der Europäischen Union in anderen Mitgliedsstaaten erteilte Erlaubnisse oder sonstige Konzessionen - mithin ausländische Erlaubnisse - gerade nicht anerkennen.
2. Das Verbot des unerlaubten öffentlichen Veranstaltens von Sportwetten verletzt den Antragsteller nicht in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG. Insofern ist allerdings § 284 Abs. 1 StGB, der nur das nicht erlaubte Glücksspiel unter Strafe stellt, zunächst „neutral“ (vgl. - unter dem Aspekt der Art. 43 und 49 EG - BGH GewArch 2004, 336, 337); Grundrechte - und Grundfreiheiten nach europäischem Gemeinschaftsrecht - können erst dann verletzt sein, wenn die Tatbestandsvoraussetzung „ohne behördliche Erlaubnis“ in § 284 Abs. 1 StGB konkret dadurch begründet wird, dass Landesrecht - Bundesrecht kommt insoweit grundsätzlich nicht in Betracht (vgl. § 33h Nr. 3 GewO; näher dazu BVerwGE 114, 92, 96) - die Veranstaltung ausdrücklich oder konkludent verbietet oder eine Ermächtigungsgrundlage für eine Konzessionserteilung an Private gar nicht bereitstellt. Das ist in Baden-Württemberg der Fall; sowohl das im vorliegenden Falle noch maßgebliche Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in Baden-Württemberg vom 21.06.1999 (GBl. S. 253) als auch die sonstigen früheren baden-württembergischen Gesetze über Lotterien und Wetten sowie nunmehr das Staatslotteriegesetz - StLG - vom 14.12.2004 (GBl. S. 894) lassen als Veranstalter ausschließlich das Land Baden-Württemberg zu (beispielhaft § 1 des Gesetzes vom 21.06.1999) und sehen die Möglichkeit einer Konzessionserteilung an Private nicht vor. Mithin greift ohne weiteres § 284 Abs. 1 StGB ein, wenn Private - wie hier - ohne behördliche Erlaubnis Glücksspiele veranstalten. Das so umschriebene Verbot der Veranstaltung von Sportwetten ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden: Zwar fällt die verbotene Tätigkeit in den Schutzbereich des Grundrechts auf freie Berufswahl (vgl. statt aller BVerwGE 114, 92, 97 f.); der Eingriff ist jedoch durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (ebd., S. 98 f. m. Nachw. aus der Rspr. des BVerfG).
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Das Bundesverwaltungsgericht, dem sich der Senat insoweit uneingeschränkt anschließt, hat hierzu ausgeführt, durch das öffentliche Glücksspiel drohten der Bevölkerung Gefahren; diese beträfen das Vermögen des einzelnen Spielers und seiner Angehörigen sowie in Fällen des Vermögensverlustes mittelbar die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte sowie bei Spielsucht auch die Gesundheit des Spielers; diese Rechtsgüter seien überragend wichtige Gemeinschaftsgüter, die der einschlägigen Strafgesetzgebung (§§ 284 ff. StGB) zugrunde lägen: Die gesetzgeberische Einschätzung, zur Abwehr oder zumindest Reduzierung jener Gefahren ein Repressivverbot zu erlassen, beruhe auf seiner Bewertung dieser Gefahren. Diese Bewertung liegt auch dem hier noch maßgeblichen baden-württembergischen Gesetz vom 21.06.1999 (a.a.O.) zugrunde. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass sie, worauf der Antragsteller hinweist, in den damaligen Gesetzesmaterialien keinen ausdrücklichen Niederschlag gefunden hat (vgl. LT-Drs. 12/3951, 12/4035 und 12/4128). Die amtliche Begründung dieses Gesetzentwurfs verweist ausdrücklich auf das bayerische Vorbild. Zum bayerischen Staatslotteriegesetz hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 114, 92, 100) ausgeführt, der dortige Gesetzgeber sei von eben derselben Bewertung ausgegangen; mit diesem Gesetz habe einerseits dem Wunsch der Bevölkerung nach Spielmöglichkeiten nachgegeben, gleichzeitig aber die damit verbundenen Gefahren „Spielsucht und ihre negativen Auswirkungen wie Zerstörung der Lebensgrundlage und Beschaffungskriminalität, Manipulation, Betrug, Geldwäsche und nicht ordnungsgemäße Gewinnauszahlung durch unlautere private Glücksspielveranstalter etc.“ möglichst gering gehalten werden sollen. Schon deshalb hält es der Senat für lebensfremd, anzunehmen, der baden-württembergische Gesetzgeber habe die bei verständiger Würdigung offen zutage liegenden und jedem mit der Materie Befassten ohne weiteres einsichtigen Belange bei gleichem Regelungsgegenstand gar nicht oder gar grundsätzlich anders gesehen. Im Gegenteil kann - namentlich im Hinblick auf den von den Ministerpräsidenten der Länder bereits ab 18.12.2003 unterzeichneten „Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland“ (vgl. GBl. BW 2004, 274) und die amtliche Begründung zum Entwurf des nach dem maßgeblichen Zeitpunkt in Kraft getretenen Staatslotteriegesetzes (LT-Drs. 13/3719) - ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass der baden-württembergische Landesgesetzgeber das ihm bekannte grundsätzliche - und strafbewehrte - Verbot unerlaubten Glücksspiels, die dahinter stehenden schützenswerten Rechtsgüter und etwaige Möglichkeiten einer gewissen Öffnung auch schon damals positiv in seine Erwägungen einbezogen hat; dies auch dann, wenn die Gesetzesmaterialien insoweit keine ausdrücklichen Hinweise enthalten und vordergründig zunächst der Eindruck entstehen könnte, es sei nur um die Einnahmen und deren Verteilung gegangen. Weiter hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, in Anbetracht des ihm zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraums habe der Landesgesetzgeber insbesondere auch die alleinige Veranstaltung von Oddset-Wetten durch die Staatliche Lotterieverwaltung unter strafbewehrter Fernhaltung privater Anbieter als zur Abwehr der von ihm angenommenen Gefahren des Glücksspiels geeignet und erforderlich ansehen dürfen; namentlich im Hinblick auf in Deutschland angesichts der Neuartigkeit der Oddset-Wetten fehlende Erfahrungen und das große Publikumsinteresse habe kein hinreichend gesicherter Anhalt dafür bestanden, dass eine private Veranstaltung oder Vermittlung bei einem strengen Konzessions- und Kontrollsystem ebenso gut wie die Veranstaltung in staatlicher Regie die Gefahren des Glücksspiels beherrschbar machen könnte (BVerwGE 114, 92, 101 bei gleichzeitiger Abgrenzung von der dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19.07.2000 - BVerfGE 102, 197, 212 ff. - zugrunde liegenden Fallgestaltung). Sei nach allem die Einschätzung des Gefahrenpotentials des Glücksspiels durch den Gesetzgeber nicht erschüttert und erweise sich die Zugangssperre für private Veranstalter oder Vermittler auch nicht als unverhältnismäßig, bestehe keine verfassungsrechtliche Pflicht, eine die private Veranstaltung oder Vermittlung von Oddset-Wetten ermöglichende Rechtsvorschrift zu erlassen; wenn das Glücksspiel an sich unerwünscht und gefährlich sei, brauche dafür kein zusätzliches Betätigungsfeld eröffnet zu werden (BVerwG, ebd., S. 102).
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Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang (ebd., S. 102) abschließend ausgeführt, der Gesetzgeber werde nach Ablauf einer gewissen Zeitspanne, in der weitere Erfahrungen mit Oddset-Wetten, auch hinsichtlich ihrer privaten Veranstaltung im Ausland, gewonnen werden könnten und müssten, zu überprüfen haben, ob seine Einschätzung über das Erfordernis einer Fernhaltung privater Veranstalter und Vermittler von derartigen Glücksspielen noch durch sachgerechte Erwägungen gerechtfertigt sein könne; zudem werde der kritischen Überprüfung durch den Gesetzgeber bedürfen, ob die Veranstaltung von Sportwetten in staatlicher Monopolregie wirklich geeignet sei, die mit der Veranstaltung von Glücksspielen verbundenen Gefahren einzudämmen, wovon bei „mit aggressiver Werbung einhergehender extremer Ausweitung des Spielangebots“ keine Rede mehr werde sein können. Insbesondere werde darauf Bedacht zu nehmen sein, dass die in § 284 StGB vorausgesetzte Unerwünschtheit des Glücksspiels nicht in unauflösbaren Widerspruch zum staatlichen Veranstalterverhalten gerate. Der Antragsteller meint offenbar, diese Grenze sei inzwischen überschritten. Auch dem vermag der Senat jedoch nicht zu folgen; anders als das Sächsische OVG (Beschluss vom 22.12.2004 - 3 BS 28/04 -, vorgelegt mit Schriftsatz des Antragsteller-Vertreters vom 05.01.2005) vermag er insoweit auch keine offenen Fragen zu erkennen.
12 
Wenn das staatliche Monopol zur Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels in Kenntnis der grundsätzlichen Sozialschädlichkeit unbeschränkten Glücksspiels geschaffen wurde, um den in der Bevölkerung vorhandenen Hang zum Glücksspiel zu kanalisieren und auf einen Ausschnitt aus dem Spektrum denkbaren Glücksspiels zu lenken, der typischerweise überschaubar ist und auch bei Berücksichtigung jener grundsätzlichen Bedenken gegen unbeschränktes Glücksspiel sozial- und ordnungsrechtlich vertretbar erscheint, dann schließt dies denknotwendig die Folge ein, dass auf der Grundlage dieses Monopols Einnahmen erzielt werden und dass folgerichtig auch dafür geworben wird. Werbung für jenen sozialpolitisch und ordnungsrechtlich noch für vertretbar und folgerichtig auch nicht für strafwürdig erachteten Ausschnitt aus dem breiten Feld denkbaren Glücksspiels setzt sich mithin auch dann nicht in Widerspruch zu jenem grundsätzlichen gesetzgeberischen Unwerturteil, wenn sie „aggressiv“ ist. Im Gegenteil stellt sie sich in Wahrheit als zusätzliches - und geeignetes - Mittel dar, das in der Gesellschaft vorherrschende Bewusstsein von der Eigenart des Glücksspiels von den sozialpolitisch und ordnungsrechtlich unerwünschten Varianten des Glücksspiels ab- und zum sozialpolitisch und ordnungsrechtlich vertretbaren Bereich hinzulenken. Dies bedeutet umgekehrt, dass von einer „extremen Ausweitung“ des staatlichen Spielangebots im Sinne der Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts erst dann die Rede sein kann, wenn der Staat Glücksspiele veranstaltet (und für sie wirbt), die in eben den Bereich fallen, den der Gesetzgeber andernorts als sozialpolitisch und ordnungsrechtlich unerwünscht unter Strafe stellt, wenn das staatliche Veranstalterverhalten mit anderen Worten zu der von § 284 Abs. 1 StGB vorausgesetzten grundsätzlichen Unerwünschtheit unbeschränkten Glücksspiels „in unauflösbaren Widerspruch gerät“ (BVerwGE 114, 92, 102). Dafür ist in Baden-Württemberg einstweilen nichts ersichtlich; die rechtspolitischen Zweifel etwa bei Tröndle/Fischer (a.a.O., Randnr. 1) treffen ebenso wenig den Kern des Problems wie die Erwägung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss, dem Glücksspiel, das in weitem Umfang gesetzlich toleriert sei, hafte „als solchem kein sozial-ethischer Unwert an“ (S. 7 des Abdrucks).
13 
3. Das in Baden-Württemberg geltende Verbot privat veranstalteten öffentlichen Glücksspiels verletzt nach derzeit sicherer Einschätzung des Senats auch nicht Gemeinschaftsrecht. Allerdings enthält dieses Verbot eine Beeinträchtigung der gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit (Art. 43 und 49 des EG-Vertrages - EG -); insoweit ist dem Antragsteller zuzugeben, dass Teile des Beschwerdevorbringens in der Tat nur gering ausgeprägtes Verständnis für die Eigenart des Gemeinschaftsrechts erkennen lassen. Der Antragsteller vermittelt nach seiner spätestens mit Schriftsatz vom 08.12.2004 (nebst Anlagen) hinreichend glaubhaft gemachten Darstellung Sportwetten, welche die in London ansässige Firma H. als Wetthalter veranstaltet (der jüngst vorgelegte Geschäftsbesorgungsvertrag datiert vor dem rechtlich maßgeblichen Zeitpunkt des am 27.10.2004 erlassenen Widerspruchsbescheids); diese ist - auch dies hält der Senat für glaubhaft gemacht - im Besitz eines britischen „Permit“. Wird dem Antragsteller diese Vermittlertätigkeit kraft nationalen Rechts untersagt, stellt dies nach der Rechtsprechung des EuGH (vgl. statt aller nunmehr Urteil vom 06.11.2003, a.a.O.) tatbestandlich zunächst eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit des Wetthalters (Art. 43 EG) dar (ebd., Randnr. 46), und zwar auch dann, wenn das Verbot unterschiedslos für Inländer und Angehörige anderer Mitgliedsstaaten gilt (Randnr. 48). Zugleich kommt auch ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG) in Betracht, wobei deren Subsidiarität bei der gegebenen Sachlage auf sich beruhen kann: Eine Tätigkeit, die darin besteht, die Staatsangehörigen eines Mitgliedsstaates an in einem anderen Mitgliedsstaat veranstalteten Wetten teilnehmen zu lassen, gehört auch dann zu den Dienstleistungen im Sinne der Art. 49 ff. EG, wenn es bei den Wetten um „in den erstgenannten Mitgliedsstaat“ veranstaltete Sportereignisse geht (ebd., Randnr. 52), und überdies umfasst der freie Dienstleistungsverkehr nicht nur die Freiheit des Leistungserbringers, Leistungsempfängern, die in einem anderen Mitgliedsstaat als dem ansässig sind, in dessen Gebiet sich dieser Leistungserbringer befindet, Dienstleistungen anzubieten und zu erbringen, sondern auch die Freiheit, als Leistungsempfänger von einem Leistungserbringer mit Sitz in einem anderen Mitgliedsstaat angebotene Dienstleistungen zu empfangen oder in Anspruch zu nehmen, ohne durch Beschränkungen beeinträchtigt zu werden (ebd., Nr. 55 m.w.N.); auch das an Vermittler - wie den Antragsteller - gerichtete strafbewehrte Verbot beschränkt den freien Dienstleistungsverkehr (ebd., Randnr. 58).
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Diese Beschränkung der Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit ist jedoch nach derzeit sicherer Einschätzung des Senats auch bei Berücksichtigung des Urteils des EuGH vom 06.11.2003 (ebd.) aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt (in der Sache ebenso - zum Teil in obiter dicta - BGH GewArch 2004, 336; BayObLG GewArch 2004, 205; BayVGH, Urteil vom 29.09.2004 - 24 BV 03.3162 -; OLG Hamm, Urteil vom 03.12.2003 - 3 Ss 435/03 -); der vom Antragsteller eingehend begründeten und mit zahlreichen Entscheidungen von Zivil-, Straf- und Verwaltungsgerichten belegten (zuletzt im Schriftsatz vom 05.01.2005 unter Hinweis auf den Beschluss des Sächsischen OVG vom 22.12.2004, a.a.O.), auch vom Hess. VGH (GewArch 2004, 153; die dortigen Ausführungen zum Gemeinschaftsrecht werden vom aufhebenden Beschluss vom 27.10.2004 - 11 TG 2096/04 - nicht berührt) geteilten gegenteiligen Auffassung vermag der Senat auch hier nicht zu folgen.
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Im Urteil vom 06.11.2003 (a.a.O.), das die Anforderungen an zulässige Beschränkungen der gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten Freiheiten weiter präzisiert, hat der EuGH unter Hinweis auf frühere Urteile ausgeführt, sittliche, religiöse oder kulturelle Besonderheiten und die sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Spiel und Wetten einhergingen, könnten es rechtfertigen, dass die (nationalen) staatlichen Stellen über ein ausreichendes Ermessen verfügten, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergäben (ebd., Randnr. 63); Beschränkungen der Spieltätigkeiten könnten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein (ebd., Randnr. 67). Weiter hat der EuGH klargestellt, dass derartige Beschränkungen „wirklich“ dem Ziel dienen müssten, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern (ebd., Randnr. 62), und dass sie auch geeignet sein müssten, die Verwirklichung ihrer Ziele „in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen“ (ebd., Randnr. 67). Einnahmen dürften nur eine „erfreuliche Nebenfolge“ sein (ebd., Randnr. 62); soweit die Behörden eines Mitgliedsstaats die Verbraucher dazu anreizten oder ermunternden, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zuflössen, könnten sie sich nicht auf die öffentliche Sozialordnung berufen, um Beschränkungsmaßnahmen der vorliegenden Art zu rechtfertigen (ebd., Randnr. 69). In derartigen Fällen könne eine derartige Beschränkung unter Umständen auch eine unverhältnismäßige Sanktion darstellen (ebd., Randnr. 72 m.w.N.).
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Auf dieser Grundlage meint der Antragsteller, im vorliegenden Falle sei der Rahmen zulässiger Beschränkung jener Freiheiten überschritten; bei sinngemäßer Zusammenfassung seines umfangreichen und mit vielfältigem Material untermauerten Vorbringens ist er im Wesentlichen der Auffassung, die Einrichtung eines Monopols für Glücksspiele deute schon für sich genommen darauf hin, dass es in Wahrheit - zumindest vorrangig - um Erzielung von Einnahmen gehe. Dies werde bestätigt durch die Materialien zum baden-württembergischen Gesetz über die Oddset-Wetten, durch die bundesweite und erkennbar einnahmeorientierte Organisation des staatlich veranstalteten Glücksspiels und durch die umfangreiche und „aggressive“ Werbung; insbesondere im Hinblick auf Randnr. 69 und 72 des Urteils des EuGH vom 06.11.2003 (a.a.O.) schließe diese Werbung Berufung auf Belange der öffentlichen Sozialordnung auch für sich genommen aus. Im Hinblick auf das Urteil des EuGH vom 13.11.2003 (Rs. C-42/02 - Lindman -; vgl. dazu den Schriftsatz vom 14.10.2004) meint der Antragsteller ferner, die Materialien zum baden-württembergischen Gesetz über die Oddset-Wetten ließen auch die vom EuGH geforderte begleitende Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen vermissen. Auch diese Einwände vermag der Senat nicht zu teilen.
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Im Urteil vom 06.11.2003 (a.a.O.) hat der EuGH die „zwingenden Gründe des Allgemeininteresses“ (ebd., Randnr. 60), aus denen die Beschränkung von Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gerechtfertigt sein kann, nicht selbst abschließend definiert, sondern in Übereinstimmung mit seiner früheren Rechtsprechung insbesondere in den Urteilen vom 21.10.1999 (Rs. C-67/98 - Zenatti -, Randnr. 33) und vom 21.09.1999 (Rs. C-124/97 - Läärä -, Randnr. 39; beide zitiert nach den Schlussanträgen des Generalanwalts vom 13.03.2003 in der Rechtssache C-243/01) ausdrücklich einen Gestaltungsspielraum der Mitgliedsstaaten anerkannt, wenn er ausgeführt hat, dass sittliche, religiöse oder kulturelle Besonderheiten „es rechtfertigen können, dass die staatlichen Stellen über ein ausreichendes Ermessen verfügen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben“ (Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., Randnr. 63); dieser Spielraum schließt grundsätzlich auch die Möglichkeit der Schaffung eines staatlichen Monopols ein (Urteil vom 21.09.1999, a.a.O., Randnr. 39). Von diesem Gestaltungsspielraum hat der deutsche Gesetzgeber Gebrauch gemacht, indem er zum einen - auf der Ebene des Bundesrechts - nicht erlaubtes öffentliches Glücksspiel unter Strafe gestellt hat (§ 284 Abs. 1 StGB) und zum andern - hier auf der Ebene des baden-württembergischen Landesrechts - unter gleichzeitiger Begründung eines staatlichen Monopols von der Möglichkeit abgesehen hat, Privaten Erlaubnisse zur Veranstaltung derartiger Glücksspiele zu erteilen. Die dieser Gesetzeslage zugrunde liegenden, oben unter 2. näher dargestellten Gründe des öffentlichen Wohls (vgl. erneut BVerwGE 114, 92, 100 ff.) hat der EuGH als grundsätzlich mögliche Rechtfertigungsgründe für eine Beschränkung jener Freiheiten anerkannt. Die vorliegend maßgeblichen Beschränkungen dienen, wie dargelegt, dem Zweck, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern (EuGH, Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., Randnr. 62), und sie sind - auch dies wurde oben unter 2. dargestellt - zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet (ebd., Randnr. 67). Dem steht auch unter dem Aspekt des Gemeinschaftsrechts nicht entgegen, dass in Baden-Württemberg ein Monopol für öffentliche Glücksspiele begründet wurde, dass auf dessen Grundlage tatsächlich Einnahmen erzielt werden und dass für derartige Einnahmen - wie der Antragsteller meint, „aggressiv“ - auch geworben wird. Wie im Zusammenhang des Art. 12 Abs. 1 GG dargelegt, ist das staatliche Monopol nicht isoliert zu sehen. Vielmehr steht es in untrennbarem sachlichem Zusammenhang mit der in § 284 Abs. 1 StGB sichtbaren und vom Landesgesetzgeber übernommenen Wertung des Bundesgesetzgebers, unbeschränktes öffentliches Glücksspiel sei aus vielfältigen Gründen des öffentlichen Wohls grundsätzlich unerwünscht; es greift im Interesse eines in der Bevölkerung vorhandenen Bedürfnisses nach Möglichkeiten zum Glücksspiel einen vom Gesetzgeber als sozialpolitisch und ordnungsrechtlich vertretbar angesehenen Bereich aus dem breiten Spektrum denkbaren Glücksspiels heraus. Damit wird - gemeinschaftsrechtlich grundsätzlich unbedenklich (vgl. Urteil vom 21.10.1999, a.a.O., Randnr. 37) - das Bedürfnis nach Glücksspiel kanalisiert; das Monopol dient der Zurückdrängung des sozialpolitisch und ordnungsrechtlich unerwünschten Ausschnitts möglicher Glücksspiele. Auf dieser Grundlage kann folgerichtig Werbung für den vom Gesetzgeber als sozialpolitisch und ordnungsrechtlich vertretbar angesehenen Ausschnitt denkbaren Glücksspiels die Eignung der Beschränkung zur Erreichung des Ziels, unerwünschtes Glücksspiel nach Möglichkeit zu unterbinden, selbst dann nicht in Frage stellen, wenn sie - was dahingestellt sei - „aggressiv“ ist; im Gegenteil leistet sie, was im Zusammenhang des Art. 12 Abs. 1 GG bereits näher dargelegt wurde und im Zusammenhang des Gemeinschaftsrechts erneuter Betonung bedarf, einen zusätzlichen Beitrag zur sozialpolitisch und ordnungsrechtlich vertretbaren Kanalisierung tatsächlich vorhandenen Verlangens nach Glücksspiel und vermag zugleich die Vorstellung der Eigenart von „Glücksspiel“ im öffentlichen Bewusstsein gezielt auf die - erlaubten - sozialpolitisch und ordnungsrechtlich vertretbaren Formen des Glücksspiels hinzulenken.
18 
Bei Berücksichtigung dieses Gesamtzusammenhangs kann kein Zweifel bestehen, dass die Erzielung von Einnahmen ungeachtet des staatlichen Monopols und der für dessen Tätigkeit betriebenen Werbung lediglich „erfreuliche Nebenfolge“ bleibt und insbesondere nicht der eigentliche Grund der „restriktiven Politik“ ist (EuGH, Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., Randnr. 62). Dem kann der Antragsteller nicht mit Erfolg Randnr. 69 und Nr. 72 des Urteils des EuGH vom 06.11.2003 (ebd.) entgegenhalten. Bei der sich vordergründig durchaus umfassend gebenden Wendung in Randnr. 69, die Behörden eines Mitgliedsstaats könnten sich für etwaige restriktive Politik nicht mehr auf die öffentliche Sozialordnung berufen, wenn sie ihrerseits Verbraucher anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse Einnahmen zuflössen, ist zunächst zu berücksichtigen, dass Gerichtsentscheidungen stets auch im Hinblick auf den jeweils zur Entscheidung stehenden Sachverhalt zu interpretieren sind. Insofern deutet alles darauf hin, dass im dortigen Fall konkrete Anhaltspunkte bestanden, wonach es gerade auch um den Schutz der Wetteinnahmen des (gleichfalls ein Monopol haltenden) italienischen Staates ging; im Zusammenhang des in NJW 2004, 139 abgedruckten Sachverhalts heißt es ausdrücklich, im dortigen Ausgangsverfahren sei es auch um den Vorwurf des „Betrugs zu Lasten des Staates“ gegangen. Darum geht es jedoch im vorliegenden Falle, wie dargelegt, gerade nicht; schon aus diesem Grund sind die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen nicht vergleichbar. Auch sonst spricht alles dafür, dass der dortige Sachverhalt in mehrfacher Hinsicht völlig anders gelagert war (vgl. dazu die Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.03.2003 in der Rechtssache C-243/01, insbesondere Randnrn. 94, 121 und 122). Hinzu kommt, dass die scheinbar weite Formulierung der Randnr. 69 nicht isoliert, sondern allein im Zusammenhang mit der vom EuGH in ständiger Rechtsprechung und auch hier erneut ausdrücklich anerkannten Einschätzungsprärogative der Mitgliedsstaaten gesehen werden kann (Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., insbesondere Randnr. 63). Im Hinblick auf diesen letztlich selbstverständlichen Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers, den auch Randnr. 69 weder grundlegend begrenzt noch gar aufhebt, können die dortigen Wendungen nur dahin verstanden werden, dass sie den Mitgliedsstaaten - vergleichbar den Erwägungen in BVerwGE 114, 92, 102 - Berufung auf Belange der öffentlichen Sozialordnung dann verwehren, wenn sich ihr Gesamtverhalten als widersprüchlich darstellt, insbesondere dann, wenn sie das, was sie in jenem Interesse vordergründig bekämpfen, andererseits zu monopolistischer Einnahmeerzielung nutzen. Dass von einer derartigen Kongruenz in Baden-Württemberg keine Rede sein kann, versteht sich nach den bisherigen Überlegungen von selbst. Damit entfällt unter diesem Aspekt zugleich auch die Möglichkeit einer Verletzung des gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (EuGH, Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., Randnr. 72). Auch sonst vermag der Senat eine Verletzung dieses Grundsatzes nicht zu erkennen. In Betracht zu ziehen wäre insoweit allenfalls noch der Umstand, dass der Antragsteller nach seiner Darstellung, insoweit nicht anders als die staatlichen Monopole, gleichfalls nur vergleichsweise überschaubare Glücksspiele vermittelt (Einzeleinsatz 20,-- EUR, Höchstgrenze des Verlustes 2.500,-- EUR); auf dieser tatsächlichen Grundlage ließe sich möglicherweise einwenden, die zur Begründung des staatlichen Monopols herangezogenen Schutzzwecke ließen sich auch durch den minderschweren Eingriff eines Glücksspielverbots oberhalb einer Mindestgrenze verwirklichen. Auch derartige Überlegungen können jedoch dem Antrag nicht zum Erfolg verhelfen; zum einen verkennen sie den bereits mehrfach erwähnten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum und die damit notwendigerweise verbundene Befugnis zu typisierenden Regelungen, und zum andern spricht viel dafür, dass der - minderschwere - Eingriff einer Verbotsregelung die sozialpolitisch und ordnungsrechtlich erwünschte Kontrolle des Glücksspielwesens ganz wesentlich erschweren oder sogar in erheblichem Umfang verfehlen würde. Dementsprechend hat es das Bundesverfassungsgericht im Bereich des Rechts der Spielbanken als grundsätzlich legitimes Regelungsziel angesehen, „durch die Schaffung umfangreicherer und intensiverer Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten, wie sie bei Führung öffentlicher Spielbanken in staatlicher Trägerschaft angenommen werden, die Abwehr von Gefahren, die der Bevölkerung und den Spielteilnehmern durch das öffentliche Glücksspiel drohen, zu effektuieren“ (BVerfGE 102, 197, 216).
19 
Schließlich vermag der Senat auch nicht zu erkennen, inwiefern das in Baden-Württemberg geltende Verbot von Sportwetten der vorliegenden Art in Widerspruch zu dem vom Antragsteller ins Verfahren eingeführten Urteil des EuGH vom 13.11.2003 (a.a.O.) stehen soll. Die im Schriftsatz vom 14.10.2004 mitgeteilte Wendung in Randnr. 25 dieses Urteils, die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedsstaat geltend gemacht werden könnten, müssten von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen begleitet werden, enthält bei Würdigung des Gesamtzusammenhangs dieser Entscheidung ganz offensichtlich keine Handlungsanweisung an die gesetzgebenden Instanzen der Mitgliedsstaaten, sondern eine Umschreibung des Prüfungsmaßstabs des EuGH; bei Berücksichtigung des bereits mehrfach erwähnten Gestaltungsspielraums der Mitgliedsstaaten besagt Randnr. 25 letztlich nur, dass das Fehlen derartiger Untersuchungen zu Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit je nach Fallgestaltung dazu führen kann, dass der EuGH Rechtfertigungsgründe nicht anerkennt. Ob dies der Fall ist, bedarf der Prüfung in jedem Einzelfall, wobei es ganz wesentlich auf eine Gesamtbetrachtung der vom jeweiligen Mitgliedsstaat erlassenen einschlägigen Regelungen - hier auf dem Gebiet des Glücksspiels - ankommt. Konkrete Untersuchungen zu Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit sind auf dieser Grundlage um so mehr erforderlich, je mehr das jeweilige mitgliedsstaatliche Verhalten in Richtung der oben unter Hinweis auf BVerwGE 114, 92, 102, erwähnten unauflöslichen Widersprüchlichkeit weist, und umgekehrt wird sie um so entbehrlicher sein, je offener zutage liegt, dass die jeweilige mitgliedsstaatliche Regelung schon aus sich heraus „kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten“ beiträgt (EuGH, Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., Randnr. 67). Dass dies hier der Fall ist, bedarf nach den bisherigen Überlegungen keiner näheren Erörterung. Bei dieser Sachlage bedeutete isoliertes Abstellen auf das Fehlen äußerer Hinweise auf derartige begleitende Untersuchungen letztlich eine leere Förmelei, die vom EuGH erkennbar nicht gewollt sein kann. Bei dieser Sachlage mag auf sich beruhen, dass die Vorarbeiten zum bereits erwähnten „Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland“, der von den Ministerpräsidenten der Länder bereits ab Dezember 2003 unterzeichnet wurde, und das nachfolgend auf den Weg gebrachte Staatslotteriegesetz vom 14.12.2004 (vgl. dazu LT-Drs. 13/3719) ohne weiteres darauf hindeuten, dass in Baden-Württemberg auch tatsächlich eine „begleitende Untersuchung“ stattgefunden hat.
20 
4. Durfte die Antragsgegnerin nach allem ohne Rechtsfehler davon ausgehen, dass das Verhalten des Antragstellers - zumindest objektiv - den Straftatbestand des § 284 Abs. 1 StGB erfüllt, bedurfte es keiner umfangreichen Ausführungen zur Ermessensausübung; im Hinblick darauf, dass es grundsätzlich im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, die Verwirklichung von Straftatbeständen zu verhindern, genügt der Hinweis auf S. 3 des angefochtenen Bescheides, dass die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten zur Unterbindung der strafbewehrten Tätigkeit erforderlich sei, dass ein milderes Mittel nicht zur Verfügung stehe und dass ein polizeiliches Einschreiten bei pflichtgemäßer Ermessensausübung erforderlich sei.
21 
Ist mithin der angefochtene Bescheid aller Voraussicht nach rechtmäßig, ergibt die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Abwägung, dass das Interesse des Antragstellers, einstweilen vom Vollzug der Untersagungsverfügung verschont zu bleiben, nachrangig ist. Das besondere, die Belange des Antragstellers überwiegende Vollzugsinteresse ergibt sich im vorliegenden Falle daraus, dass ein ganz erhebliches öffentliches Interesse daran besteht, dass - auch vorübergehend - Verhaltensweisen unterbunden werden, die nach zwingendem und nach derzeitiger sicherer Einschätzung des Senats weder Verfassungs- noch Gemeinschaftsrecht verletzendem innerstaatlichem Recht aus guten Gründen des öffentlichen Wohls strafbar sind. Denn der Gesetzgeber hat schon durch die Strafandrohung als solche unmissverständlich klargestellt, dass er dem durch sie bezweckten Rechtsgüterschutz ein ganz erhebliches Gewicht beimisst. Dem so umschriebenen öffentlichen Belang gegenüber kann das Interesse des Antragstellers, seine aus freien Stücken unter Inkaufnahme des Risikos strafbaren Verhaltens begonnene Tätigkeit vorläufig fortzusetzen und daraus Gewinn zu ziehen, von vornherein keinen Vorrang haben. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Androhung von Zwangsgeld (Ziff. 4 des angefochtenen Bescheides) kommt gleichfalls nicht in Betracht, nachdem diese Maßnahme keine Rechtsfehler erkennen lässt.
22 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.. Hierbei legt der Senat im Hinblick auf die Eigenart der dem Antragsteller untersagten Tätigkeit den Mindestbetrag für die Untersagung eines ausgeübten Gewerbes zugrunde (Nr. 14.2.1 des Streitwertkatalogs 1996, NVwZ 1996, 563), der im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des vorliegenden Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist (vgl. - für den Fall des Widerrufs einer Gaststättenerlaubnis - jüngst Beschluss des Senats vom 19.11.2004 - 6 S 2544/04 -). Die - unselbstständige - Zwangsgeldandrohung wirkt sich nicht streitwerterhöhend aus (Beschluss des Senats vom 18.08.2004 - 6 S 1478/04 -). Der Streitwert für das Verfahren erster Instanz war von Amts wegen zu berichtigen.
23 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.

(2) Als öffentlich veranstaltet gelten auch Glücksspiele in Vereinen oder geschlossenen Gesellschaften, in denen Glücksspiele gewohnheitsmäßig veranstaltet werden.

(3) Wer in den Fällen des Absatzes 1

1.
gewerbsmäßig oder
2.
als Mitglied einer Bande handelt, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden hat,
wird mit Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu fünf Jahren bestraft.

(4) Wer für ein öffentliches Glücksspiel (Absätze 1 und 2) wirbt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe bestraft.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

(1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

(2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemißt sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung.

(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete:

1.
das bürgerliche Recht, das Strafrecht, die Gerichtsverfassung, das gerichtliche Verfahren (ohne das Recht des Untersuchungshaftvollzugs), die Rechtsanwaltschaft, das Notariat und die Rechtsberatung;
2.
das Personenstandswesen;
3.
das Vereinsrecht;
4.
das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer;
5.
(weggefallen)
6.
die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen;
7.
die öffentliche Fürsorge (ohne das Heimrecht);
8.
(weggefallen)
9.
die Kriegsschäden und die Wiedergutmachung;
10.
die Kriegsgräber und Gräber anderer Opfer des Krieges und Opfer von Gewaltherrschaft;
11.
das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen) ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte;
12.
das Arbeitsrecht einschließlich der Betriebsverfassung, des Arbeitsschutzes und der Arbeitsvermittlung sowie die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung;
13.
die Regelung der Ausbildungsbeihilfen und die Förderung der wissenschaftlichen Forschung;
14.
das Recht der Enteignung, soweit sie auf den Sachgebieten der Artikel 73 und 74 in Betracht kommt;
15.
die Überführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft;
16.
die Verhütung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung;
17.
die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung (ohne das Recht der Flurbereinigung), die Sicherung der Ernährung, die Ein- und Ausfuhr land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse, die Hochsee- und Küstenfischerei und den Küstenschutz;
18.
den städtebaulichen Grundstücksverkehr, das Bodenrecht (ohne das Recht der Erschließungsbeiträge) und das Wohngeldrecht, das Altschuldenhilferecht, das Wohnungsbauprämienrecht, das Bergarbeiterwohnungsbaurecht und das Bergmannssiedlungsrecht;
19.
Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren, Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe, sowie das Recht des Apothekenwesens, der Arzneien, der Medizinprodukte, der Heilmittel, der Betäubungsmittel und der Gifte;
19a.
die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung der Krankenhauspflegesätze;
20.
das Recht der Lebensmittel einschließlich der ihrer Gewinnung dienenden Tiere, das Recht der Genussmittel, Bedarfsgegenstände und Futtermittel sowie den Schutz beim Verkehr mit land- und forstwirtschaftlichem Saat- und Pflanzgut, den Schutz der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge sowie den Tierschutz;
21.
die Hochsee- und Küstenschiffahrt sowie die Seezeichen, die Binnenschiffahrt, den Wetterdienst, die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen;
22.
den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen, den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr sowie die Erhebung und Verteilung von Gebühren oder Entgelten für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen;
23.
die Schienenbahnen, die nicht Eisenbahnen des Bundes sind, mit Ausnahme der Bergbahnen;
24.
die Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (ohne Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm);
25.
die Staatshaftung;
26.
die medizinisch unterstützte Erzeugung menschlichen Lebens, die Untersuchung und die künstliche Veränderung von Erbinformationen sowie Regelungen zur Transplantation von Organen, Geweben und Zellen;
27.
die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung;
28.
das Jagdwesen;
29.
den Naturschutz und die Landschaftspflege;
30.
die Bodenverteilung;
31.
die Raumordnung;
32.
den Wasserhaushalt;
33.
die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse.

(2) Gesetze nach Absatz 1 Nr. 25 und 27 bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

 

Tatbestand

 
Die Klägerin wendet sich gegen eine Verfügung der Beklagten, mit der ihr die Vermittlung von Sportwetten untersagt wurde.
Am 21.10.2004 meldete die Klägerin bei der Beklagten die Aufnahme eines Gewerbebetriebs mit folgenden Tätigkeiten in einer Zweigstelle im Gebäude H.-Straße in ... zum 20.10.2004 an: Vertretung von Tippgemeinschaften, Sportwettvermittlung an staatlich anerkannte und konzessionierte Sportwettfirmen, Online-Vermittlungsdienst.
Mit Schreiben vom 22.10.2004 gab die Beklagte der Klägerin die Gewerbeanmeldung unbearbeitet mit der Begründung zurück, dass Gewerbeanmeldungen in diesem Bereich nach einer Anweisung des Wirtschaftsministeriums nicht entgegen genommen würden.
Mit Schreiben vom 28.10.2004 machte die Klägerin gegenüber der Beklagten geltend, dass für die Vermittlung von Sportwetten keine Konzession oder Genehmigung erforderlich sei, dieses Gewerbe sei nur anzeigepflichtig. Sie habe sich auch noch nicht endgültig entschieden, an welchen Wettveranstalter sie Sportwetten vermittle. Es sei durchaus denkbar, dass die Vermittlung an die in Deutschland staatlich genehmigte Toto/Lotto/Oddset Wette erfolge. Selbst ein Vermittler von Sportwetten an einen österreichischen Buchmacher mache sich nicht nach den §§ 284 und 287 StGB strafbar. Die Klägerin legte dabei erneut ihre Gewerbeanmeldung bei, auf der der Eintragung „Sportwettvermittlung an staatlich anerkannte konzessionierte Sportwettfirmen“ in der Rubrik „Angemeldete Tätigkeit“ die Wörter „in Deutschland“ hinzugefügt waren. Außerdem war das Datum der Gewerbe-Anmeldung auf den 28.10.2004 geändert.
Mit Schreiben vom 02.03.2005 hörte die Beklagte die Klägerin zu der beabsichtigten Untersagung der Vermittlung von Oddset-Sportwetten an.
Die Klägerin bat daraufhin die Beklagte, vom Erlass einer Ordnungsverfügung solange abzusehen, bis das Bundesverfassungsgericht eine endgültige Entscheidung über die Zulässigkeit von Sportwetten getroffen habe. Ihre Vermittlung von Sportwetten beruhe auf vertraglichen Vereinbarungen mit einem staatlich anerkannten Buchmacher in Österreich. Ob dessen Lizenz im gesamten EU-Bereich Gültigkeit habe oder nicht und ob es sich bei Sportwetten überhaupt um ein Glücksspiel im Sinne des § 284 StGB handele, sei höchstrichterlich noch nicht entschieden.
Mit Bescheid vom 23.03.2005 untersagte die Beklagte der Klägerin die Veranstaltung von Oddset-Sportwetten in den Geschäftsräumen H.-Straße in ... einschließlich dem Bereithalten von Utensilien und Einrichtungen, die der Veranstaltung oder Vermittlung von Oddset-Sportwetten dienen. Gleichzeit drohte die Beklagte der Klägerin für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von EUR 1.000,00 an und wies darauf hin, dass im Falle der Uneinbringlichkeit des Zwangsgeldes vom Verwaltungsgericht ersatzweise Zwangshaft angeordnet werden könne. Schließlich drohte die Beklagte der Klägerin unmittelbaren Zwang in Form der polizeilichen Schließung der Räume für den Fall an, dass trotz einer Zwangsgeldfestsetzung gegen die Untersagungsverfügung verstoßen wird. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Vermittlung von Oddset-Wetten ohne behördliche Erlaubnis den Straftatbestand des § 284 Abs. 1 StGB erfülle. Dies stelle eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar, welche durch die Untersagungsverfügung beseitigt werde.
Gegen den Bescheid vom 23.03.2005 erhob die Klägerin am 01.04.2005 Widerspruch. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass das Verbot der Veranstaltung von Sportwetten durch Private gegen Verfassungsrecht und das Recht der Europäischen Gemeinschaft verstoße. Es sei auch zu klären, ob es sich bei den vermittelten Sportwetten überhaupt um ein Glücksspiel handele oder um ein Geschicklichkeitsspiel. Zudem sei es auch zweifelhaft, ob die Untersagungsverfügung auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden könne.
Mit dem der Klägerin am 29.04.2005 zugestellten Widerspruchsbescheid vom 28.04.2005 wies das Landratsamt O. den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass es sich bei den von der Klägerin vermittelten Sportwetten um Glücksspiele im Sinne von § 284 StGB handele. Die Erfüllung des objektiven Tatbestands des § 284 StGB stelle eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar, so dass die Voraussetzungen für ein Einschreiten nach den §§ 1, 3, 5 ff. PolG gegeben seien. Die angefochtene Verfügung verstoße auch weder gegen nationales Verfassungsrecht noch gegen Gemeinschaftsrecht. Schließlich sei auch die Ermessensausübung der Beklagten nicht zu beanstanden.
10 
Am 27.05.2005 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, dass sie über eine Online-Standleitung Sportwetten an einen in Österreich ansässigen und dort konzessionierten Wettveranstalter vermittle. Die Untersagung dieser Tätigkeit sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Zwar besitze sie ebenso wie der österreichische Wettveranstalter keine Erlaubnis nach dem baden-württembergischen Sportwettenrecht, das Fehlen einer solchen Erlaubnis stehe aber ihrer Vermittlungstätigkeit nicht entgegen. Das Sportwettenrecht verstoße nämlich sowohl gegen Verfassungsrecht als auch gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Es sei bereits deshalb verfassungswidrig, weil es dem Land an der Gesetzgebungskompetenz fehle. Das Sportwettenrecht begründe ein Finanzmonopol im Sinne des Art. 105 Abs. 1 GG, für das eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes bestehe. Das Sportwettenrecht verstoße zudem gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG und gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Schließlich verstoße die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols in Baden-Württemberg auch bei Berücksichtigung des vom Bundesverfassungsgericht geschaffenen Übergangsrechts gegen die in den Art. 43 und 49 des EG-Vertrages gewährleistete Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, da es nicht aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls als gerechtfertigt angesehen werden könne. Denn die staatliche Politik eines Glücksspielmonopols diene nicht der Gefahrenabwehr, sondern allein der staatlichen Gewinnerzielung. Schließlich stelle die ihr untersagte Vermittlung von Sportwetten auch keine unerlaubte Veranstaltung eines Glücksspiels im Sinne des § 284 StGB dar. Es sei bereits äußerst zweifelhaft, ob es sich bei den vermittelten Sportwetten überhaupt um ein Glücksspiel im Sinne des § 284 StGB handele. Sollte dies der Fall sein, sei - jedenfalls bei der erforderlichen europarechts-konformen Auslegung - zwar die Veranstaltung, nicht jedoch die bloße Vermittlung strafbar. Die Vermittlung von Sportwetten stelle auch keine Beihilfe zu § 284 StGB dar, da eine beihilfefähige Haupttat fehle. Denn der österreichische Wettanbieter, dem sie die Wetten vermittle, sei im Besitz einer entsprechenden in Österreich erteilten Erlaubnis. Sollte das Gericht die im vorliegenden Fall entscheidungserheblichen europarechtlichen Rechtsfragen anders beurteilen, sei die Sache im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 234 EG-Vertrag dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen.
11 
Die Klägerin beantragt,
12 
den Bescheid der Beklagten vom 23.03.2005 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts O. vom 28.04.2005 aufzuheben.
13 
Die Beklagte beantragt,
14 
die Klage abzuweisen.
15 
Zur Begründung verweist die Beklagte im Wesentlichen auf die Begründung des Widerspruchsbescheids des Landratsamts O. vom 28.04.2005. Ergänzend führt sie aus, dass die Klägerin durch die Vermittlung von Sportwetten an einen in Baden-Württemberg nicht lizenzierten Wettveranstalter auch gegen den Lotteriestaatsvertrag verstoße. Nachdem das Land Baden-Württemberg die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Maßgaben für die weitere Anwendbarkeit der bisherigen Rechtslage erfüllt habe, sei die angefochtene Verfügung der Beklagten nicht zu beanstanden. Diese verstoße insbesondere auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht.
16 
Die Beteiligten haben übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
17 
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorliegenden Akten der Beklagten und des Landratsamts O. verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
18 
Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ist die Kammer zu einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung befugt (§ 101 Abs. 2 VwGO).
19 
Die Klage ist zulässig, sachlich jedoch nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 23.03.2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts O. vom 28.04.2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
20 
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist, wie regelmäßig bei Dauerverwaltungsakten, der der letzten mündlichen Verhandlung bzw. bei einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung - wie im vorliegenden Fall - der Zeitpunkt, in dem die Entscheidung gefällt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.03.2005 - 6 C 11.04 -, Buchholz 451.20 § 15 GewO Nr. 5 zu § 15 Abs. 2 Satz 2 GewO; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, NVwZ 2007, 724; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, juris). Der Verwaltungsakt mit Dauerwirkung muss sich in dem Zeitpunkt als rechtmäßig erweisen, in dem er überprüft wird. Da höherrangiges oder spezielleres Recht nichts Abweichendes vorgibt, sind deshalb nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 09.06.2004 - LottStV (GBl. S. 274) am 01.07.2004 Maßnahmen gegen gewerbliche Vermittlung von Sportwetten an in Baden-Württemberg nicht lizenzierte Wettveranstalter an § 12 Abs. 1 LottStV zu messen, soweit sie der Durchsetzung des in den §§ 5, 6 LottStV vereinbarten und in Baden-Württemberg durch das Gesetz über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen vom 14.12.2004 - Staatslotteriegesetz - StLG - (GBl. S. 894) sowie das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 28.07.2005 - Ausführungsgesetz zum Lotteriestaatsvertrag - AGLottStV - (GBl. S. 586) umgesetzten staatlichen Monopols für die Durchführung von Glücksspielen dienen. Gegenüber den von der Beklagten und dem Landratsamt O. heran gezogenen §§ 1, 3 PolG stellt § 12 Abs. 1 LottStV nunmehr eine spezialgesetzliche lotterierechtliche Generalklausel dar. Die Auswechslung der Ermächtigungsgrundlage führt auch nicht zu einer Wesensänderung der angefochtenen Verfügung, da die nunmehr vorhandene spezielle Ermächtigungsgrundlage des § 12 Abs. 1 LottStV auf dem Gebiet der Durchführung und der gewerblichen Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen insoweit den selben Zwecken dient wie die polizeirechtliche Generalklausel und auch die ermessensleitenden Gesichtspunkte bei beiden Ermächtigungsgrundlagen die gleichen sind.
21 
Die angefochtene Verfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere erging sie nach vorheriger Anhörung der Klägerin. Die nach Inkrafttreten des AGLottStV weiter bestehende Zuständigkeit der Beklagten und des Landratsamts O. ergibt sich aus dessen § 5, der als Übergangsvorschrift bestimmt, dass bei Inkrafttreten des Gesetzes anhängige Verwaltungsverfahren - wie im vorliegenden Fall - von der nach bisherigem Recht zuständigen Behörde fortgeführt werden. Formelle Fehler der angefochtenen Ordnungsverfügung sind im Übrigen weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich.
22 
Auch materiell-rechtlich ist die Verfügung nicht zu beanstanden. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LottStV hat die zuständige Behörde im öffentlichen Interesse darüber zu wachen und darauf hinzuwirken, dass die Bestimmungen des Staatsvertrags zum Lotteriewesen, die hierauf gestützten Anordnungen und die mit der Erteilung einer Erlaubnis verfügten Nebenbestimmungen eingehalten werden und dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben und kann nach Satz 2 die hierzu erforderlichen Maßnahmen treffen. Auch wenn § 12 LottStV zum Dritten Abschnitt des Staatsvertrags gehört, der sich ganz überwiegend auf „Lotterien anderer Veranstalter“ bezieht, ermächtigt § 12 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LottStV ausdrücklich zum Einschreiten gegen unerlaubtes Glücksspiel und daher nicht nur zum Einschreiten gegen Lotterien. Da die zuständige Behörde nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LottStV darauf hinzuwirken hat, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibt und sie auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV die hierzu erforderlichen Maßnahmen treffen kann, bezieht sich die Ermächtigung des weiteren nicht nur auf die in § 12 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 3 LottStV beispielhaft aufgeführten Anordnungen, sondern auch auf die Untersagung der Vermittlung unerlaubten Glücksspiels (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, juris). § 12 LottStV räumt der Behörde eine umfassende Ermächtigung („erforderliche Maßnahmen“) ein, um die Einhaltung der Bestimmungen des Staatsvertrags zur Aufrechterhaltung des staatlichen Glücksspielmonopols sicher zu stellen, und erwähnt das Verbot der „Veranstaltung“ unerlaubten Glücksspiels in diesem Zusammenhang nur beispielhaft („insbesondere“).
23 
Im vorliegenden Fall liegen die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV für ein Einschreiten der Beklagten vor, da die der Klägerin untersagte Tätigkeit eine Vermittlung nicht erlaubter Sportwetten darstellt.
24 
Bei den von der Klägerin vermittelten Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 LottStV, weil die Entscheidung über Gewinn und Verlust überwiegend vom Zufall abhängt (vgl. ausdrücklich hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 12.01. 2005 - 6 S 1287/04; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.).
25 
Die Vermittlung von Sportwetten durch die Klägerin an ihren EU-ausländischen Vertragspartner ist auch nicht lediglich anzeigepflichtig, da sich die Anzeigepflicht nur auf Spielevermittler nach den §§ 14 Abs. 1, 5 Abs. 2 LottStV bezieht, d.h. auf die Vermittlung von Glücksspielen öffentlicher oder öffentlich beherrschter Veranstalter, nicht aber privater (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.).
26 
Der EU-ausländische Vertragspartner der Klägerin veranstaltet die als Glücksspiele zu qualifizierenden Sportwetten auch ohne die nach § 6 Abs. 1 LottStV erforderliche behördliche Erlaubnis, da er über keine nach dem in Baden-Württemberg geltenden Recht erteilte Erlaubnis verfügt. Eine Erlaubnis im Sinne von § 6 Abs. 1 LottStV kann nur eine nach dem im Land Baden-Württemberg geltenden Recht erteilte Erlaubnis sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.), wobei die Vorschrift entsprechend der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland hin nimmt, dass die Veranstaltung von Glücksspielen von Land zu Land unterschiedlich zu beurteilen sein kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, BVerwGE 126, 149: Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, juris). Die dem ausländischem Vertragspartner der Klägerin in Österreich und damit in einem anderen Mitgliedsstaat der EU erteilte Erlaubnis zur Veranstaltung/Vermittlung von Sportwetten ist nicht als Erlaubnis im Sinne von § 6 Abs. 1 LottStV zu qualifizieren und vermag eine solche nach nationalem Recht erforderliche Erlaubnis auch unter Berücksichtigung gemeinschaftsrechtlicher Grundsätze nicht zu ersetzen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 - und vom 09.10.2006 - 6 S 1765/06 -, ZfWG 2006, 315; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, juris; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin bzw. ihren österreichischen Vertragspartner, dem Wettveranstalter, steht § 5 Abs. 2 LottStV entgegen. Das auch für Sportwetten geltende Glücksspielmonopol ist auch nicht lediglich auf eine „Grundversorgung“ beschränkt, neben der für ein darüber hinaus gehendes privates Angebot von Sportwetten Raum wäre. Die Regelung des § 5 Abs. 1 LottStV ist als abschließende Regelung zu verstehen, denn sonst würde das Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft verfehlt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.).
27 
Nach alledem liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV für ein Einschreiten der Beklagten gegen die Vermittlung nicht erlaubter Sportwetten durch die Klägerin vor. Damit kommt es für die hier angegriffene Ordnungsverfügung der Beklagten nicht darauf an, ob das Verhalten der Klägerin - auch - den (objektiven) Tatbestand der Ordnungswidrigkeitsvorschrift des § 4 AGLottStV oder der Strafnorm des § 284 StGB erfüllt.
28 
Entgegen der Ansicht der Klägerin steht der angefochtenen Ordnungsverfügung der Beklagten auch weder deutsches Verfassungsrecht noch europäisches Gemeinschaftsrecht entgegen.
29 
Das baden-württembergische Sportwettenrecht verstößt nicht gegen Art. 105 GG, der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit über die Zölle und Finanzmonopole gibt. Soweit es ein staatliches Monopol der Sportwettenveranstaltung schafft und auch die Vermittlung von Sportwetten nur erlaubt, wenn der Vermittler an das entsprechende Monopolunternehmen vermittelt, handelt es sich nicht um ein Finanzmonopol im Sinne des Art. 105 GG, sondern um ein sog. Verwaltungsmonopol. Das wesentliche Unterscheidungsmerkmal für beide (öffentlichen) Monopolarten liegt in der Tendenz, mit der sie betrieben werden. Verwaltungsmonopole sind solche Monopole, die wegen der notwendigen Erfüllung öffentlicher Aufgaben errichtet werden, nicht zur Erzielung finanzieller Einnahmen, selbst wenn sich solche im Einzelfall ergeben. Unter Finanzmonopolen versteht man dagegen solche Monopole, deren vorwiegender Zweck die Erzielung von Einnahmen ist (vgl. Maunz in Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 105 Rdnr. 11). Ausweislich der Regelungsziele in § 1 LottStV und § 1 StLG liegen dem Wettmonopol legitime Gemeinwohlziele zugrunde (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 102, 197, und Beschluss vom 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -, WM 2006, 1644). Zwar soll das staatliche Wettmonopol auch sicherstellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung verwendet wird (vgl. §§ 1 Nr. 5 LottStV, 1 Nr. 5 StLG). Da es sich dabei jedoch nicht um ein selbstständiges und vorrangiges Ziel handelt und eine Abschöpfung von Mitteln als Weg zur Suchtbekämpfung und als Konsequenz aus einem öffentlichen Monopolsystem gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.), handelt es sich bei dem staatlichen Monopol der Sportwettenveranstaltung nicht um ein Finanzmonopol im Sinne des Art. 105 GG, sondern um ein Verwaltungsmonopol. Wie sich aus Art. 105 Abs. 1, 106 Abs. 1 und 108 GG ergibt, besteht die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes jedoch nur für Finanzmonopole, nicht aber für Verwaltungsmonopole. Nachdem der Bund von seiner möglichen (konkurrierenden) Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), abgesehen vom Bereich des Wettens auf Pferdesportereignisse, keinen Gebrauch gemacht hat, hatte das Land Baden-Württemberg die Kompetenz für den Erlass der fraglichen Gesetze.
30 
Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf eine Verletzung der in Art. 12 Abs. 1 GG garantierten Berufsfreiheit und des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) berufen.
31 
Selbst wenn man das im LottStV geregelte staatliche Sportwettenmonopol derzeit (noch) als mit dem Grundrecht der freien Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) unvereinbar ansieht, ist dies nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.), dessen im Bundesgesetzblatt (BGBl. 2006 I S. 1161) veröffentlichte Entscheidungsformel Gesetzeskraft besitzt und damit auf der Ebene der deutschen Rechtsordnung für Behörden und Gerichte bindend ist (§ 31 BVerfGG, vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, a.a.O.), in der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 weiterhin zulässig, wenn unverzüglich Maßnahmen zur konsequenten Ausrichtung des bestehenden Sportwettenmonopols am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ergriffen werden (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, juris). Mit Beschluss vom 04.07.2006 (- 1 BvR 138/05 -, a.a.O.) hat das Bundesverfassungsgericht die im Urteil vom 28.03.2006 (-1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) zu dem bayerischen Staatslotteriegesetz entwickelten Maßstäbe auf Baden-Württemberg wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Staatslotteriegesetz Baden-Württemberg angewandt und festgestellt, dass auch das Land Baden-Württemberg bis 31.12.2007 gehalten ist, einen verfassungskonformen Zustand herzustellen und die Befugnis zur Unterbindung privater Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten während der Übergangszeit eingeräumt. Für die Übergangssituation wird von Verfassungs wegen nur ein Mindestmaß an Konsistenz verlangt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Das Verbot der Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten ist in diesem Fall weiter anwendbar und die gewerbliche Veranstaltung und Vermittlung von solchen Wetten ist weiterhin als verboten anzusehen und darf ordnungsrechtlich unterbunden werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, NJW 2007, 1521, und vom 04.07. 2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, VBlBW 2006, 424; vgl. auch zu anderen Bundesländern: BVerfG, Beschlüsse vom 28.09.2006 - 1 BvR 2450/06 -, juris, vom 29.08.2006 - 1 BvR 2772/04 -, juris, und vom 02.08.2006 - 1 BvR 2677/04 -, juris, zu Nordrhein-Westfalen; BVerfG, Beschlüsse vom 20.12.2006 - 1 BvR 271/05 -, vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, a.a.O., und vom 21.09.2006 - 1 BvR 2399/06 -, juris, zu Bayern; BVerfG, Beschluss vom 18.12.2006 - 1 BvR 874/05 -, juris, zu Sachsen-Anhalt; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.; Hessischer VGH Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschluss vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 -; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, NVwZ 2007, 725). Dies schließt die Annahme ein, dass die Veranstaltung und Vermittlung von privaten Sportwetten in Baden-Württemberg auch schon in der Zeit bis zum Erlass des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03. 2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) und des Beschlusses vom 04.07.2006 (- 1 BvR 138/05 -, a.a.O.) verboten waren und auf der Grundlage der einschlägigen Eingriffsermächtigung des baden-württembergischen Ordnungsrechts unterbunden werden durften, weil es bis zu der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Neuregelung nach Maßgabe der Entscheidungsgründe bei der bisherigen Rechtslage verbleibt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12.12.2006 - 1 BvR 2576/04 -, NJW 2007, 979, vom 13.07.2004 - 1 BvR 1298/94, 1 BvR 1299/94, 1 BvR 1332/95 und 1 BvR 613/97 -, BVerfGE 111, 191, und vom 11.01.1995 - 1 BvR 892/88 -, BVerfGE 92, 53 m.w.N.). Dass die vom Bundesverfassungsgericht geforderten Maßnahmen zur Erreichung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits noch nicht umgesetzt waren, steht der behördlichen Befugnis zum Einschreiten nicht entgegen, da diese Maßnahmen nach der Anordnung des Bundesverfassungsgerichts erst ab Erlass des Urteils vom 28.03.2006 getroffen werden mussten (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, a.a.O.; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 28.03. 2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O.).
32 
Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/ 01 -, a.a.O.) sind solche konkreten Maßnahmen, die der Bekämpfung der Wettgefahren dienen, in Baden-Württemberg ergriffen worden (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., vom 28.03.2007 - 6 S 2136/06 - und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -). So werden das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen und nach der LT-Drucksache 14/43 S. 2 eine Vielzahl von Maßnahmen zum Spielerschutz bzw. zur Suchtprävention umgesetzt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Ein vollständiges Werbeverbot ist nicht verlangt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Maßgebend sind nur die Verhältnisse im Land Baden-Württemberg, das Werbeverhalten in anderen Bundesländern oder im Ausland kann dem staatlichen Wettanbieter in Baden-Württemberg nicht vorgehalten werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/ 01 -, a.a.O., Beschluss vom 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschlüsse vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 - und vom 06.02.2007 - 1 B 466.06 -, juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Es verbleibt daher jedenfalls bis 31.12.2007 bei der bisherigen Rechtslage, wonach die Veranstaltung und die Vermittlung von Wetten durch Private weiterhin als verboten anzusehen sind und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; Beschluss vom 31.03.2006 - 1 BvR 1840/05 -, juris).
33 
Aus der Entscheidung des Bundeskartellamts vom 23.08.2006 - B 10-92713-Kc 148/05 -, im Wesentlichen bestätigt durch das OLG Düsseldorf, 1. Kartellsenat, Beschlüsse vom 23.10.2006 - VI-Kart 15/06 (V), Kart 15/06 (V) -, juris, und vom 08.06.2007 - VI-Kart 15/06 (V) -, und dem Beschluss des Bundesgerichtshofs - Kartellsenat - vom 08.05.2007 - KVR 31/06 - lässt sich nicht die Annahme ableiten, das Werbeverhalten des in Baden-Württemberg staatlich zugelassenen Sportwettenanbieters würde den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts derzeit widersprechen, denn das Bundeskartellamt hat sich nicht mit der generellen Zulässigkeit eines staatlichen Monopols befasst. Im Übrigen lassen die Feststellungen des Bundeskartellamts, die sich unmittelbar nur zu den von den staatlichen Lotteriegesellschaften veranstalteten Lotterien verhalten, nicht den Schluss zu, dass den vorliegend allein in Rede stehenden Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit nicht entsprochen wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06. 2007 - 6 S 2814/06 - und vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, juris).
34 
Die Regelung in Baden-Württemberg verstößt auch nicht zu Lasten der Klägerin gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil Sportwetten und Pferdewetten unterschiedlich gehandhabt werden. Die Regelungen des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 08.04.1922 (RGBl. I S. 335) gelten als Bundesrecht fort. Die Regelung ist historisch bedingt und dient neben der Bekämpfung des „Winkelbuchmachertums“ insbesondere steuerlichen Zwecken. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet außerdem die Gleichbehandlung nur innerhalb der jeweiligen Rechtsetzung und nur gegenüber dem jeweils konkret zuständigen Verwaltungsträger. Die Zulassung von Buchmachern nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz richtet sich nach Bundesrecht, während die die Klägerin belastenden Regelungen des LottStV auf Landesrecht beruhen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.08.1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293; VG Würzburg, Urteil vom 20.01.2005 - W 5 K 04.200 -, juris). Für Spielbanken und Spielhallen gelten wegen der Unterschiedlichkeiten ebenfalls andere gesetzliche Regelungen.
35 
Schließlich verstößt die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten auch nicht gegen das Gemeinschaftrecht der Europäischen Union. Es steht dem Verbot der Vermittlung privater Sportwetten, die nicht nach § 6 LottStV konzessioniert sind, unter den vorliegenden Umständen nicht entgegen.
36 
Aufgrund der Parallelität zum Verfassungsrecht (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) ist zwar davon auszugehen, dass die derzeitige (gesetzliche) Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in Baden-Württemberg auch mit den Art. 43 und 49 des EG-Vertrags nicht vereinbar ist. Jedoch ist die darin liegende Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit bei Berücksichtigung der Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts, denen insoweit die Bedeutung von gesetzesvertretendem Übergangsrecht zukommt, nunmehr während der Übergangszeit bis 31.12.2007 aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls als gerechtfertigt anzusehen.
37 
Die mit dem staatlichen Sportwettenmonopol verbundene Beschränkung der Grundfreiheiten aus Art. 43 und 49 EG-Vertrag eines in einem EU-Mitgliedstaat ansässigen Sportwettenveranstalters ist als gerechtfertigt anzusehen, wenn auch diese aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses erfolgt. Als Gründe, die eine Beschränkung oder ein Verbot der Veranstaltung privater Sportwetten rechtfertigen können, hat der Europäische Gerichtshof den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen, also die Vorbeugung und Bekämpfung der Spielsucht, anerkannt. Dabei dürfen die durch nationale Maßnahmen auferlegten Beschränkungen weder diskriminierend sein noch dem gemeinschaftsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit widersprechen. Letzteres verlangt, dass sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels erforderlich ist. Setzt ein Mitgliedstaat beschränkende Maßnahmen zur Vorbeugung und Bekämpfung der Spielsucht ein, hat dies kohärent und systematisch zu erfolgen (vgl. EuGH, Urteile vom 21.10.1999 - C-67/98 -, GewArchiv 2000, 19, vom 06.11.2003 - C-243/01 -, GewArchiv 2004, 30, und vom 06.03.2007 - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 -, EuZW 2007, 299). Dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 06.03.2007 ( - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 -, a.a.O.) kann nicht entnommen werden, dass auf das Fehlen der vorgeschriebenen Konzession nicht mit einer Untersagungsverfügung reagiert werden kann (vgl. OVG Rheinland Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.). Maßgebend sind auch hier nur die Verhältnisse in Baden-Württemberg. Ob in anderen Bundesländern möglicherweise Vollzugsdefizite bestehen ist auf Grund des föderalen Staatsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland unerheblich (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -). Dass gemeinschaftsrechtlich zwingend eine einheitliche Regelung des gesamten Glücksspielbereichs erfolgen muss, folgt aus den Entscheidungen nicht (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 10.05.2007 - 4 E 921.07 -, juris).
38 
Aufgrund der Parallelität der verfassungsrechtlichen und gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschlüsse vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 - und vom 06.02.2007 - 1 B 466.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, a.a.O.) entsprach im Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 die bisherige gesetzliche Ausgangslage des staatlichen Wettmonopols im LottStV in Baden-Württemberg nicht Art. 43 und Art. 49 EG-Vertrag.
39 
Ausgehend von der vom Bundesverfassungsrecht im Hinblick auf die Anwendung einfachen nationalen Rechts vorgenommene Ausgestaltung der Rechtslage bis 31.12.2007 ist aber die Untersagung privater Sportwetten ausländischer Veranstalter in Baden-Württemberg als „aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses" gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt, weil in zulässiger Weise die Begrenzung der Wetttätigkeit und die Bekämpfung der Wettsucht verfolgt wird. Die Ausgestaltung der Rechtslage in Baden-Württemberg widerspricht nicht dem Gemeinschaftsrecht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07. 2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Sie entspricht den vom EuGH aufgestellten Anforderungen an eine zulässige Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, weil in Baden-Württemberg - wie vorstehend dargelegt - die notwendigen Umsetzungsmaßnahmen ergriffen worden sind. Das in Baden-Württemberg geregelte Staatsmonopol für die Veranstaltung von Sportwetten hat eine Ausgestaltung erfahren, die in der Übergangszeit bis 31.12.2007 auch den Anforderungen auf der höherrangigen Ebene des Gemeinschaftsrechts an eine Einschränkung der dadurch betroffenen Grundfreiheiten genügt. Die Regelung widerspricht nicht dem gemeinschaftsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit, denn die Kontrolle der Einhaltung dieser Beschränkung ist bei einem Monopolbetrieb am effektivsten und die Zulassung privater Veranstalter würde zur Vermehrung der Spiel- und Wettmöglichkeiten führen und damit der Eindämmung der Wettleidenschaft zuwiderlaufen. Die Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ist auch mit Blick auf die mit Sportwetten verbundenen Gefahren verhältnismäßig und zumutbar. Die Eignung dieser Beschränkung zur Vermeidung der Spiel- und Wettmöglichkeiten und damit zur Eindämmung der Spielleidenschaft und zur Bekämpfung der Wettsucht ergibt sich neben dem Werbeverbot aus dem begrenzten - weil monopolisierten - Angebot (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05. 2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.). Das bestehende Sportwettenmonopol ist auch nicht diskriminierend gegenüber Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten, weil es inländische wie ausländische Dienstleister ohne Konzession in gleicher Weise vom Markt fern hält (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 23.08.2006 - 24 CS 06.1881 -, juris).
40 
Soweit die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Schreiben vom 10.04.2006 und in ihrem ergänzenden Aufforderungsschreiben vom 21.03.2007 zu dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 - für das Gericht nicht bindend (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 10.05.2007 - 4 E 921.07 -, a.a.O.) - die Ansicht vertritt, „dass die deutschen Behörden keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht betreiben“ folgt dem das Gericht nicht (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118. 07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.; vgl. auch die Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom 12.06. 2006 und den Entwurf der Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom Mai 2007).
41 
Welchen Stand der Entwurf eines neuen Staatsvertrags zum Glücksspielrecht hat, ist für das vorliegende Verfahren ohne Relevanz (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03. 2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.). Aus dem Schreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 22.03.2007 an den Bundesaußenminister und dem Schreiben vom 14.05.2007 an den Botschafter der Bundesrepublik Deutschland in Brüssel zum notifizierten Entwurf für einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland lässt sich deshalb für das vorliegende Verfahren nichts herleiten.
42 
Dass in Baden-Württemberg ein gesetzliches Regelungsdefizit in Bezug auf die das Wettmonopol rechtfertigende Zielsetzung besteht, führt nicht zu einer gemeinschaftswidrigen Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, denn die Anforderungen an eine nationale Regelung werden auch durch - gesetzesvertretende - Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und sich hieran orientierende Maßnahmen der Exekutive erfüllt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/ 06 - und vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.).
43 
Einer Entscheidung darüber, ob der Europäische Gerichtshof eine Übergangsfrist, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/ 06 -, a.a.O.) anerkennt, in der der Anwendungsvorrang von Gemeinschaftsrecht in der Übergangszeit suspendiert wäre, bedarf es deshalb vorliegend nicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 09.10.2006 - 6 S 1765/06 -, a.a.O.; auch OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.). Im Übrigen wäre eine solche Übergangsfrist aber auch zulässig, weil durch die Zulassung privater Veranstalter und Vermittler die auf die Herbeiführung eines gemeinschaftskonformen staatlichen Sportwettenmonopols ausgerichtete Konzeption des Staates gefährdet und hierdurch eine - nicht anders auszuräumende - erhebliche Gefährdung wichtiger allgemeiner Interessen herbeigeführt würde, die deutlich schwerer wiegt als die Beeinträchtigung der gemeinschaftsrechtlich verbürgten Grundfreiheiten der durch die staatlichen Maßnahmen betroffenen Anbieter. Unter diesen Voraussetzungen erwiese sich die Einschränkung gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten durch eine zeitlich begrenzte Fortgeltung des mit Gemeinschaftsrecht kollidierenden nationalen Rechts auch nicht als unverhältnismäßig. Ein Widerspruch der Gestaltung innerstaatlichen Rechts zu Gemeinschaftsrecht würde auch „die materielle Einheit“ von nationalem Recht und Gemeinschaftsrecht beeinträchtigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 31.10.2006 - 4 B 1774.06 -, juris, vom 09.10.2006 - 4 B 898.06 -, juris, und vom 28.06.2006 - 4 B 961.06 -, juris; BVerfG, Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.).
44 
Nach alledem ist die angefochtene Verfügung auch mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Eine Vorlage des Rechtsstreits an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG-Vertrag war vorliegend nicht veranlasst, nachdem die zu beurteilenden (Auslegungs-) Fragen nach Auffassung des Gerichts bereits auf Grund der bestehenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts geklärt sind. Eine Pflicht der Kammer zur Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs hätte aber auch bereits deshalb nicht bestanden, weil das vorliegende Urteil mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann (vgl. Art. 234 Abs. 3 EG-Vertrag).
45 
Die angefochtene Verfügung leidet schließlich auch nicht an einem Ermessensfehler, insbesondere wurde der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt. Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten ist geeignet, weil sie Gewähr dafür bietet, dass die hier begangene rechtswidrige Handlung unterbunden wird (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Sie ist auch erforderlich, weil mildere Mittel nicht erkennbar sind, welche den beabsichtigten Zweck in gleicher Weise erreichen würden (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin bzw. ihren EU-ausländischen Vertragspartner, dem Wettveranstalter, steht § 5 Abs. 2 LottStV entgegen. Damit kann anders als durch eine Untersagung des rechtswidrigen Verhaltens dieses nicht unterbunden werden. Ein Vermittler von Sportwetten, die nicht vom Land Baden-Württemberg veranstaltet werden, kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, ein schutzwürdiges Interesse an der Ausübung einer verbotenen Tätigkeit zu haben (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Die mit der Untersagung der Vermittlung von Sportwetten verbundenen finanziellen Nachteile hat die Klägerin deshalb hinzunehmen. Ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 und Abs. 3 GG ist nicht erkennbar. Da das öffentliche Interesse an der Untersagung der Vermittlung von Sportwetten zur Verfolgung der genannten legitimen Ziele des staatlichen Wettmonopols höher zu bewerten ist als die privaten und in erster Linie wirtschaftlichen Interessen der Klägerin, ist die Maßnahme auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
46 
Sonstige Ermessensfehler sind weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich. Ausweislich der angegriffenen Bescheide haben sich die Behörden mit den vorgebrachten Belangen hinreichend auseinander gesetzt und diese in einer nicht zu beanstandenden Weise gewichtet. Im Hinblick darauf, dass es grundsätzlich im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, rechtswidriges Verhalten zu verhindern, genügt der Hinweis, dass die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten erforderlich sei und dass ein milderes Mittel nicht zur Verfügung stehe. Es ist auch nicht erkennbar, dass wesentliche Gesichtspunkte außer Acht gelassen oder sachfremde Erwägungen in die Entscheidungen einbezogen worden sind.
47 
Auch die Androhung von Zwangsmitteln in Nr. 2 der angefochtenen Verfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten. Die unselbstständige Zwangsmittelandrohung beruht auf den §§ 1, 2, 4, 19 Abs. 1 Nr. 1 und 3, 20, 23 und 26 LVwVG. Gemäß § 20 Abs. 2 LVwVG kann die Androhung mit dem Verwaltungsakt, der vollstreckt werden soll, verbunden werden. Von dieser Befugnis hat die Beklagte Gebrauch gemacht. Dass die zu vollstreckende Untersagungsverfügung weder bestandkräftig noch sofort vollziehbar war, ist unschädlich, da die unselbstständige Zwangsmittelandrohung im Sinne von § 20 Abs. 2 LVwVG von der allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzung des § 2 LVwVG freigestellt ist, solange nur - wie hier - Erlass- und Vollstreckungsbehörde identisch sind (vgl. Fliegauf/Maurer, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 2. Aufl. 1983, § 20 Rdnr. 8). Eine Fristsetzung war gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG entbehrlich, da mit den Zwangsmitteln eine Unterlassung erzwungen werden soll. Die gleichzeitige Androhung mehrerer Zwangsmittel ist ebenfalls nicht zu beanstanden, da die Reihenfolge der Anwendung angegeben wurde (vgl. § 20 Abs. 3 Satz 2 LVwVG). Auch bestehen gegen die Auswahl der angedrohten Zwangsmittel (Zwangsgeld und unmittelbarer Zwang) und deren Reihenfolge keine Bedenken. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes hält sich mit EUR 1.000,00 im Rahmen des § 23 LVwVG, der einen Höchstbetrag von EUR 50.000,00 vorsieht, und ist angesichts des finanziellen Interesses der Klägerin an der Fortführung der untersagten Tätigkeit auch verhältnismäßig.
48 
Nach alledem war die Klage insgesamt abzuweisen.
49 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
50 
Die Berufung war nach den §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.

Gründe

 
18 
Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ist die Kammer zu einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung befugt (§ 101 Abs. 2 VwGO).
19 
Die Klage ist zulässig, sachlich jedoch nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 23.03.2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts O. vom 28.04.2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
20 
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist, wie regelmäßig bei Dauerverwaltungsakten, der der letzten mündlichen Verhandlung bzw. bei einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung - wie im vorliegenden Fall - der Zeitpunkt, in dem die Entscheidung gefällt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.03.2005 - 6 C 11.04 -, Buchholz 451.20 § 15 GewO Nr. 5 zu § 15 Abs. 2 Satz 2 GewO; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, NVwZ 2007, 724; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, juris). Der Verwaltungsakt mit Dauerwirkung muss sich in dem Zeitpunkt als rechtmäßig erweisen, in dem er überprüft wird. Da höherrangiges oder spezielleres Recht nichts Abweichendes vorgibt, sind deshalb nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 09.06.2004 - LottStV (GBl. S. 274) am 01.07.2004 Maßnahmen gegen gewerbliche Vermittlung von Sportwetten an in Baden-Württemberg nicht lizenzierte Wettveranstalter an § 12 Abs. 1 LottStV zu messen, soweit sie der Durchsetzung des in den §§ 5, 6 LottStV vereinbarten und in Baden-Württemberg durch das Gesetz über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen vom 14.12.2004 - Staatslotteriegesetz - StLG - (GBl. S. 894) sowie das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 28.07.2005 - Ausführungsgesetz zum Lotteriestaatsvertrag - AGLottStV - (GBl. S. 586) umgesetzten staatlichen Monopols für die Durchführung von Glücksspielen dienen. Gegenüber den von der Beklagten und dem Landratsamt O. heran gezogenen §§ 1, 3 PolG stellt § 12 Abs. 1 LottStV nunmehr eine spezialgesetzliche lotterierechtliche Generalklausel dar. Die Auswechslung der Ermächtigungsgrundlage führt auch nicht zu einer Wesensänderung der angefochtenen Verfügung, da die nunmehr vorhandene spezielle Ermächtigungsgrundlage des § 12 Abs. 1 LottStV auf dem Gebiet der Durchführung und der gewerblichen Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen insoweit den selben Zwecken dient wie die polizeirechtliche Generalklausel und auch die ermessensleitenden Gesichtspunkte bei beiden Ermächtigungsgrundlagen die gleichen sind.
21 
Die angefochtene Verfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere erging sie nach vorheriger Anhörung der Klägerin. Die nach Inkrafttreten des AGLottStV weiter bestehende Zuständigkeit der Beklagten und des Landratsamts O. ergibt sich aus dessen § 5, der als Übergangsvorschrift bestimmt, dass bei Inkrafttreten des Gesetzes anhängige Verwaltungsverfahren - wie im vorliegenden Fall - von der nach bisherigem Recht zuständigen Behörde fortgeführt werden. Formelle Fehler der angefochtenen Ordnungsverfügung sind im Übrigen weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich.
22 
Auch materiell-rechtlich ist die Verfügung nicht zu beanstanden. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LottStV hat die zuständige Behörde im öffentlichen Interesse darüber zu wachen und darauf hinzuwirken, dass die Bestimmungen des Staatsvertrags zum Lotteriewesen, die hierauf gestützten Anordnungen und die mit der Erteilung einer Erlaubnis verfügten Nebenbestimmungen eingehalten werden und dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben und kann nach Satz 2 die hierzu erforderlichen Maßnahmen treffen. Auch wenn § 12 LottStV zum Dritten Abschnitt des Staatsvertrags gehört, der sich ganz überwiegend auf „Lotterien anderer Veranstalter“ bezieht, ermächtigt § 12 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LottStV ausdrücklich zum Einschreiten gegen unerlaubtes Glücksspiel und daher nicht nur zum Einschreiten gegen Lotterien. Da die zuständige Behörde nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LottStV darauf hinzuwirken hat, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibt und sie auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV die hierzu erforderlichen Maßnahmen treffen kann, bezieht sich die Ermächtigung des weiteren nicht nur auf die in § 12 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 3 LottStV beispielhaft aufgeführten Anordnungen, sondern auch auf die Untersagung der Vermittlung unerlaubten Glücksspiels (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, juris). § 12 LottStV räumt der Behörde eine umfassende Ermächtigung („erforderliche Maßnahmen“) ein, um die Einhaltung der Bestimmungen des Staatsvertrags zur Aufrechterhaltung des staatlichen Glücksspielmonopols sicher zu stellen, und erwähnt das Verbot der „Veranstaltung“ unerlaubten Glücksspiels in diesem Zusammenhang nur beispielhaft („insbesondere“).
23 
Im vorliegenden Fall liegen die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV für ein Einschreiten der Beklagten vor, da die der Klägerin untersagte Tätigkeit eine Vermittlung nicht erlaubter Sportwetten darstellt.
24 
Bei den von der Klägerin vermittelten Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 LottStV, weil die Entscheidung über Gewinn und Verlust überwiegend vom Zufall abhängt (vgl. ausdrücklich hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 12.01. 2005 - 6 S 1287/04; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.).
25 
Die Vermittlung von Sportwetten durch die Klägerin an ihren EU-ausländischen Vertragspartner ist auch nicht lediglich anzeigepflichtig, da sich die Anzeigepflicht nur auf Spielevermittler nach den §§ 14 Abs. 1, 5 Abs. 2 LottStV bezieht, d.h. auf die Vermittlung von Glücksspielen öffentlicher oder öffentlich beherrschter Veranstalter, nicht aber privater (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.).
26 
Der EU-ausländische Vertragspartner der Klägerin veranstaltet die als Glücksspiele zu qualifizierenden Sportwetten auch ohne die nach § 6 Abs. 1 LottStV erforderliche behördliche Erlaubnis, da er über keine nach dem in Baden-Württemberg geltenden Recht erteilte Erlaubnis verfügt. Eine Erlaubnis im Sinne von § 6 Abs. 1 LottStV kann nur eine nach dem im Land Baden-Württemberg geltenden Recht erteilte Erlaubnis sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.), wobei die Vorschrift entsprechend der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland hin nimmt, dass die Veranstaltung von Glücksspielen von Land zu Land unterschiedlich zu beurteilen sein kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, BVerwGE 126, 149: Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, juris). Die dem ausländischem Vertragspartner der Klägerin in Österreich und damit in einem anderen Mitgliedsstaat der EU erteilte Erlaubnis zur Veranstaltung/Vermittlung von Sportwetten ist nicht als Erlaubnis im Sinne von § 6 Abs. 1 LottStV zu qualifizieren und vermag eine solche nach nationalem Recht erforderliche Erlaubnis auch unter Berücksichtigung gemeinschaftsrechtlicher Grundsätze nicht zu ersetzen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 - und vom 09.10.2006 - 6 S 1765/06 -, ZfWG 2006, 315; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, juris; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin bzw. ihren österreichischen Vertragspartner, dem Wettveranstalter, steht § 5 Abs. 2 LottStV entgegen. Das auch für Sportwetten geltende Glücksspielmonopol ist auch nicht lediglich auf eine „Grundversorgung“ beschränkt, neben der für ein darüber hinaus gehendes privates Angebot von Sportwetten Raum wäre. Die Regelung des § 5 Abs. 1 LottStV ist als abschließende Regelung zu verstehen, denn sonst würde das Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft verfehlt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.).
27 
Nach alledem liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV für ein Einschreiten der Beklagten gegen die Vermittlung nicht erlaubter Sportwetten durch die Klägerin vor. Damit kommt es für die hier angegriffene Ordnungsverfügung der Beklagten nicht darauf an, ob das Verhalten der Klägerin - auch - den (objektiven) Tatbestand der Ordnungswidrigkeitsvorschrift des § 4 AGLottStV oder der Strafnorm des § 284 StGB erfüllt.
28 
Entgegen der Ansicht der Klägerin steht der angefochtenen Ordnungsverfügung der Beklagten auch weder deutsches Verfassungsrecht noch europäisches Gemeinschaftsrecht entgegen.
29 
Das baden-württembergische Sportwettenrecht verstößt nicht gegen Art. 105 GG, der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit über die Zölle und Finanzmonopole gibt. Soweit es ein staatliches Monopol der Sportwettenveranstaltung schafft und auch die Vermittlung von Sportwetten nur erlaubt, wenn der Vermittler an das entsprechende Monopolunternehmen vermittelt, handelt es sich nicht um ein Finanzmonopol im Sinne des Art. 105 GG, sondern um ein sog. Verwaltungsmonopol. Das wesentliche Unterscheidungsmerkmal für beide (öffentlichen) Monopolarten liegt in der Tendenz, mit der sie betrieben werden. Verwaltungsmonopole sind solche Monopole, die wegen der notwendigen Erfüllung öffentlicher Aufgaben errichtet werden, nicht zur Erzielung finanzieller Einnahmen, selbst wenn sich solche im Einzelfall ergeben. Unter Finanzmonopolen versteht man dagegen solche Monopole, deren vorwiegender Zweck die Erzielung von Einnahmen ist (vgl. Maunz in Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 105 Rdnr. 11). Ausweislich der Regelungsziele in § 1 LottStV und § 1 StLG liegen dem Wettmonopol legitime Gemeinwohlziele zugrunde (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 102, 197, und Beschluss vom 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -, WM 2006, 1644). Zwar soll das staatliche Wettmonopol auch sicherstellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung verwendet wird (vgl. §§ 1 Nr. 5 LottStV, 1 Nr. 5 StLG). Da es sich dabei jedoch nicht um ein selbstständiges und vorrangiges Ziel handelt und eine Abschöpfung von Mitteln als Weg zur Suchtbekämpfung und als Konsequenz aus einem öffentlichen Monopolsystem gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.), handelt es sich bei dem staatlichen Monopol der Sportwettenveranstaltung nicht um ein Finanzmonopol im Sinne des Art. 105 GG, sondern um ein Verwaltungsmonopol. Wie sich aus Art. 105 Abs. 1, 106 Abs. 1 und 108 GG ergibt, besteht die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes jedoch nur für Finanzmonopole, nicht aber für Verwaltungsmonopole. Nachdem der Bund von seiner möglichen (konkurrierenden) Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), abgesehen vom Bereich des Wettens auf Pferdesportereignisse, keinen Gebrauch gemacht hat, hatte das Land Baden-Württemberg die Kompetenz für den Erlass der fraglichen Gesetze.
30 
Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf eine Verletzung der in Art. 12 Abs. 1 GG garantierten Berufsfreiheit und des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) berufen.
31 
Selbst wenn man das im LottStV geregelte staatliche Sportwettenmonopol derzeit (noch) als mit dem Grundrecht der freien Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) unvereinbar ansieht, ist dies nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.), dessen im Bundesgesetzblatt (BGBl. 2006 I S. 1161) veröffentlichte Entscheidungsformel Gesetzeskraft besitzt und damit auf der Ebene der deutschen Rechtsordnung für Behörden und Gerichte bindend ist (§ 31 BVerfGG, vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, a.a.O.), in der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 weiterhin zulässig, wenn unverzüglich Maßnahmen zur konsequenten Ausrichtung des bestehenden Sportwettenmonopols am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ergriffen werden (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, juris). Mit Beschluss vom 04.07.2006 (- 1 BvR 138/05 -, a.a.O.) hat das Bundesverfassungsgericht die im Urteil vom 28.03.2006 (-1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) zu dem bayerischen Staatslotteriegesetz entwickelten Maßstäbe auf Baden-Württemberg wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Staatslotteriegesetz Baden-Württemberg angewandt und festgestellt, dass auch das Land Baden-Württemberg bis 31.12.2007 gehalten ist, einen verfassungskonformen Zustand herzustellen und die Befugnis zur Unterbindung privater Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten während der Übergangszeit eingeräumt. Für die Übergangssituation wird von Verfassungs wegen nur ein Mindestmaß an Konsistenz verlangt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Das Verbot der Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten ist in diesem Fall weiter anwendbar und die gewerbliche Veranstaltung und Vermittlung von solchen Wetten ist weiterhin als verboten anzusehen und darf ordnungsrechtlich unterbunden werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, NJW 2007, 1521, und vom 04.07. 2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, VBlBW 2006, 424; vgl. auch zu anderen Bundesländern: BVerfG, Beschlüsse vom 28.09.2006 - 1 BvR 2450/06 -, juris, vom 29.08.2006 - 1 BvR 2772/04 -, juris, und vom 02.08.2006 - 1 BvR 2677/04 -, juris, zu Nordrhein-Westfalen; BVerfG, Beschlüsse vom 20.12.2006 - 1 BvR 271/05 -, vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, a.a.O., und vom 21.09.2006 - 1 BvR 2399/06 -, juris, zu Bayern; BVerfG, Beschluss vom 18.12.2006 - 1 BvR 874/05 -, juris, zu Sachsen-Anhalt; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.; Hessischer VGH Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschluss vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 -; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, NVwZ 2007, 725). Dies schließt die Annahme ein, dass die Veranstaltung und Vermittlung von privaten Sportwetten in Baden-Württemberg auch schon in der Zeit bis zum Erlass des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03. 2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) und des Beschlusses vom 04.07.2006 (- 1 BvR 138/05 -, a.a.O.) verboten waren und auf der Grundlage der einschlägigen Eingriffsermächtigung des baden-württembergischen Ordnungsrechts unterbunden werden durften, weil es bis zu der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Neuregelung nach Maßgabe der Entscheidungsgründe bei der bisherigen Rechtslage verbleibt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12.12.2006 - 1 BvR 2576/04 -, NJW 2007, 979, vom 13.07.2004 - 1 BvR 1298/94, 1 BvR 1299/94, 1 BvR 1332/95 und 1 BvR 613/97 -, BVerfGE 111, 191, und vom 11.01.1995 - 1 BvR 892/88 -, BVerfGE 92, 53 m.w.N.). Dass die vom Bundesverfassungsgericht geforderten Maßnahmen zur Erreichung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits noch nicht umgesetzt waren, steht der behördlichen Befugnis zum Einschreiten nicht entgegen, da diese Maßnahmen nach der Anordnung des Bundesverfassungsgerichts erst ab Erlass des Urteils vom 28.03.2006 getroffen werden mussten (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, a.a.O.; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 28.03. 2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O.).
32 
Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/ 01 -, a.a.O.) sind solche konkreten Maßnahmen, die der Bekämpfung der Wettgefahren dienen, in Baden-Württemberg ergriffen worden (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., vom 28.03.2007 - 6 S 2136/06 - und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -). So werden das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen und nach der LT-Drucksache 14/43 S. 2 eine Vielzahl von Maßnahmen zum Spielerschutz bzw. zur Suchtprävention umgesetzt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Ein vollständiges Werbeverbot ist nicht verlangt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Maßgebend sind nur die Verhältnisse im Land Baden-Württemberg, das Werbeverhalten in anderen Bundesländern oder im Ausland kann dem staatlichen Wettanbieter in Baden-Württemberg nicht vorgehalten werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/ 01 -, a.a.O., Beschluss vom 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschlüsse vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 - und vom 06.02.2007 - 1 B 466.06 -, juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Es verbleibt daher jedenfalls bis 31.12.2007 bei der bisherigen Rechtslage, wonach die Veranstaltung und die Vermittlung von Wetten durch Private weiterhin als verboten anzusehen sind und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; Beschluss vom 31.03.2006 - 1 BvR 1840/05 -, juris).
33 
Aus der Entscheidung des Bundeskartellamts vom 23.08.2006 - B 10-92713-Kc 148/05 -, im Wesentlichen bestätigt durch das OLG Düsseldorf, 1. Kartellsenat, Beschlüsse vom 23.10.2006 - VI-Kart 15/06 (V), Kart 15/06 (V) -, juris, und vom 08.06.2007 - VI-Kart 15/06 (V) -, und dem Beschluss des Bundesgerichtshofs - Kartellsenat - vom 08.05.2007 - KVR 31/06 - lässt sich nicht die Annahme ableiten, das Werbeverhalten des in Baden-Württemberg staatlich zugelassenen Sportwettenanbieters würde den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts derzeit widersprechen, denn das Bundeskartellamt hat sich nicht mit der generellen Zulässigkeit eines staatlichen Monopols befasst. Im Übrigen lassen die Feststellungen des Bundeskartellamts, die sich unmittelbar nur zu den von den staatlichen Lotteriegesellschaften veranstalteten Lotterien verhalten, nicht den Schluss zu, dass den vorliegend allein in Rede stehenden Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit nicht entsprochen wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06. 2007 - 6 S 2814/06 - und vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, juris).
34 
Die Regelung in Baden-Württemberg verstößt auch nicht zu Lasten der Klägerin gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil Sportwetten und Pferdewetten unterschiedlich gehandhabt werden. Die Regelungen des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 08.04.1922 (RGBl. I S. 335) gelten als Bundesrecht fort. Die Regelung ist historisch bedingt und dient neben der Bekämpfung des „Winkelbuchmachertums“ insbesondere steuerlichen Zwecken. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet außerdem die Gleichbehandlung nur innerhalb der jeweiligen Rechtsetzung und nur gegenüber dem jeweils konkret zuständigen Verwaltungsträger. Die Zulassung von Buchmachern nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz richtet sich nach Bundesrecht, während die die Klägerin belastenden Regelungen des LottStV auf Landesrecht beruhen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.08.1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293; VG Würzburg, Urteil vom 20.01.2005 - W 5 K 04.200 -, juris). Für Spielbanken und Spielhallen gelten wegen der Unterschiedlichkeiten ebenfalls andere gesetzliche Regelungen.
35 
Schließlich verstößt die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten auch nicht gegen das Gemeinschaftrecht der Europäischen Union. Es steht dem Verbot der Vermittlung privater Sportwetten, die nicht nach § 6 LottStV konzessioniert sind, unter den vorliegenden Umständen nicht entgegen.
36 
Aufgrund der Parallelität zum Verfassungsrecht (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) ist zwar davon auszugehen, dass die derzeitige (gesetzliche) Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in Baden-Württemberg auch mit den Art. 43 und 49 des EG-Vertrags nicht vereinbar ist. Jedoch ist die darin liegende Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit bei Berücksichtigung der Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts, denen insoweit die Bedeutung von gesetzesvertretendem Übergangsrecht zukommt, nunmehr während der Übergangszeit bis 31.12.2007 aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls als gerechtfertigt anzusehen.
37 
Die mit dem staatlichen Sportwettenmonopol verbundene Beschränkung der Grundfreiheiten aus Art. 43 und 49 EG-Vertrag eines in einem EU-Mitgliedstaat ansässigen Sportwettenveranstalters ist als gerechtfertigt anzusehen, wenn auch diese aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses erfolgt. Als Gründe, die eine Beschränkung oder ein Verbot der Veranstaltung privater Sportwetten rechtfertigen können, hat der Europäische Gerichtshof den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen, also die Vorbeugung und Bekämpfung der Spielsucht, anerkannt. Dabei dürfen die durch nationale Maßnahmen auferlegten Beschränkungen weder diskriminierend sein noch dem gemeinschaftsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit widersprechen. Letzteres verlangt, dass sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels erforderlich ist. Setzt ein Mitgliedstaat beschränkende Maßnahmen zur Vorbeugung und Bekämpfung der Spielsucht ein, hat dies kohärent und systematisch zu erfolgen (vgl. EuGH, Urteile vom 21.10.1999 - C-67/98 -, GewArchiv 2000, 19, vom 06.11.2003 - C-243/01 -, GewArchiv 2004, 30, und vom 06.03.2007 - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 -, EuZW 2007, 299). Dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 06.03.2007 ( - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 -, a.a.O.) kann nicht entnommen werden, dass auf das Fehlen der vorgeschriebenen Konzession nicht mit einer Untersagungsverfügung reagiert werden kann (vgl. OVG Rheinland Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.). Maßgebend sind auch hier nur die Verhältnisse in Baden-Württemberg. Ob in anderen Bundesländern möglicherweise Vollzugsdefizite bestehen ist auf Grund des föderalen Staatsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland unerheblich (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -). Dass gemeinschaftsrechtlich zwingend eine einheitliche Regelung des gesamten Glücksspielbereichs erfolgen muss, folgt aus den Entscheidungen nicht (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 10.05.2007 - 4 E 921.07 -, juris).
38 
Aufgrund der Parallelität der verfassungsrechtlichen und gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschlüsse vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 - und vom 06.02.2007 - 1 B 466.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, a.a.O.) entsprach im Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 die bisherige gesetzliche Ausgangslage des staatlichen Wettmonopols im LottStV in Baden-Württemberg nicht Art. 43 und Art. 49 EG-Vertrag.
39 
Ausgehend von der vom Bundesverfassungsrecht im Hinblick auf die Anwendung einfachen nationalen Rechts vorgenommene Ausgestaltung der Rechtslage bis 31.12.2007 ist aber die Untersagung privater Sportwetten ausländischer Veranstalter in Baden-Württemberg als „aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses" gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt, weil in zulässiger Weise die Begrenzung der Wetttätigkeit und die Bekämpfung der Wettsucht verfolgt wird. Die Ausgestaltung der Rechtslage in Baden-Württemberg widerspricht nicht dem Gemeinschaftsrecht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07. 2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Sie entspricht den vom EuGH aufgestellten Anforderungen an eine zulässige Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, weil in Baden-Württemberg - wie vorstehend dargelegt - die notwendigen Umsetzungsmaßnahmen ergriffen worden sind. Das in Baden-Württemberg geregelte Staatsmonopol für die Veranstaltung von Sportwetten hat eine Ausgestaltung erfahren, die in der Übergangszeit bis 31.12.2007 auch den Anforderungen auf der höherrangigen Ebene des Gemeinschaftsrechts an eine Einschränkung der dadurch betroffenen Grundfreiheiten genügt. Die Regelung widerspricht nicht dem gemeinschaftsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit, denn die Kontrolle der Einhaltung dieser Beschränkung ist bei einem Monopolbetrieb am effektivsten und die Zulassung privater Veranstalter würde zur Vermehrung der Spiel- und Wettmöglichkeiten führen und damit der Eindämmung der Wettleidenschaft zuwiderlaufen. Die Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ist auch mit Blick auf die mit Sportwetten verbundenen Gefahren verhältnismäßig und zumutbar. Die Eignung dieser Beschränkung zur Vermeidung der Spiel- und Wettmöglichkeiten und damit zur Eindämmung der Spielleidenschaft und zur Bekämpfung der Wettsucht ergibt sich neben dem Werbeverbot aus dem begrenzten - weil monopolisierten - Angebot (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05. 2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.). Das bestehende Sportwettenmonopol ist auch nicht diskriminierend gegenüber Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten, weil es inländische wie ausländische Dienstleister ohne Konzession in gleicher Weise vom Markt fern hält (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 23.08.2006 - 24 CS 06.1881 -, juris).
40 
Soweit die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Schreiben vom 10.04.2006 und in ihrem ergänzenden Aufforderungsschreiben vom 21.03.2007 zu dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 - für das Gericht nicht bindend (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 10.05.2007 - 4 E 921.07 -, a.a.O.) - die Ansicht vertritt, „dass die deutschen Behörden keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht betreiben“ folgt dem das Gericht nicht (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118. 07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.; vgl. auch die Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom 12.06. 2006 und den Entwurf der Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom Mai 2007).
41 
Welchen Stand der Entwurf eines neuen Staatsvertrags zum Glücksspielrecht hat, ist für das vorliegende Verfahren ohne Relevanz (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03. 2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.). Aus dem Schreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 22.03.2007 an den Bundesaußenminister und dem Schreiben vom 14.05.2007 an den Botschafter der Bundesrepublik Deutschland in Brüssel zum notifizierten Entwurf für einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland lässt sich deshalb für das vorliegende Verfahren nichts herleiten.
42 
Dass in Baden-Württemberg ein gesetzliches Regelungsdefizit in Bezug auf die das Wettmonopol rechtfertigende Zielsetzung besteht, führt nicht zu einer gemeinschaftswidrigen Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, denn die Anforderungen an eine nationale Regelung werden auch durch - gesetzesvertretende - Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und sich hieran orientierende Maßnahmen der Exekutive erfüllt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/ 06 - und vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.).
43 
Einer Entscheidung darüber, ob der Europäische Gerichtshof eine Übergangsfrist, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/ 06 -, a.a.O.) anerkennt, in der der Anwendungsvorrang von Gemeinschaftsrecht in der Übergangszeit suspendiert wäre, bedarf es deshalb vorliegend nicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 09.10.2006 - 6 S 1765/06 -, a.a.O.; auch OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.). Im Übrigen wäre eine solche Übergangsfrist aber auch zulässig, weil durch die Zulassung privater Veranstalter und Vermittler die auf die Herbeiführung eines gemeinschaftskonformen staatlichen Sportwettenmonopols ausgerichtete Konzeption des Staates gefährdet und hierdurch eine - nicht anders auszuräumende - erhebliche Gefährdung wichtiger allgemeiner Interessen herbeigeführt würde, die deutlich schwerer wiegt als die Beeinträchtigung der gemeinschaftsrechtlich verbürgten Grundfreiheiten der durch die staatlichen Maßnahmen betroffenen Anbieter. Unter diesen Voraussetzungen erwiese sich die Einschränkung gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten durch eine zeitlich begrenzte Fortgeltung des mit Gemeinschaftsrecht kollidierenden nationalen Rechts auch nicht als unverhältnismäßig. Ein Widerspruch der Gestaltung innerstaatlichen Rechts zu Gemeinschaftsrecht würde auch „die materielle Einheit“ von nationalem Recht und Gemeinschaftsrecht beeinträchtigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 31.10.2006 - 4 B 1774.06 -, juris, vom 09.10.2006 - 4 B 898.06 -, juris, und vom 28.06.2006 - 4 B 961.06 -, juris; BVerfG, Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.).
44 
Nach alledem ist die angefochtene Verfügung auch mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Eine Vorlage des Rechtsstreits an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG-Vertrag war vorliegend nicht veranlasst, nachdem die zu beurteilenden (Auslegungs-) Fragen nach Auffassung des Gerichts bereits auf Grund der bestehenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts geklärt sind. Eine Pflicht der Kammer zur Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs hätte aber auch bereits deshalb nicht bestanden, weil das vorliegende Urteil mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann (vgl. Art. 234 Abs. 3 EG-Vertrag).
45 
Die angefochtene Verfügung leidet schließlich auch nicht an einem Ermessensfehler, insbesondere wurde der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt. Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten ist geeignet, weil sie Gewähr dafür bietet, dass die hier begangene rechtswidrige Handlung unterbunden wird (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Sie ist auch erforderlich, weil mildere Mittel nicht erkennbar sind, welche den beabsichtigten Zweck in gleicher Weise erreichen würden (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin bzw. ihren EU-ausländischen Vertragspartner, dem Wettveranstalter, steht § 5 Abs. 2 LottStV entgegen. Damit kann anders als durch eine Untersagung des rechtswidrigen Verhaltens dieses nicht unterbunden werden. Ein Vermittler von Sportwetten, die nicht vom Land Baden-Württemberg veranstaltet werden, kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, ein schutzwürdiges Interesse an der Ausübung einer verbotenen Tätigkeit zu haben (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Die mit der Untersagung der Vermittlung von Sportwetten verbundenen finanziellen Nachteile hat die Klägerin deshalb hinzunehmen. Ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 und Abs. 3 GG ist nicht erkennbar. Da das öffentliche Interesse an der Untersagung der Vermittlung von Sportwetten zur Verfolgung der genannten legitimen Ziele des staatlichen Wettmonopols höher zu bewerten ist als die privaten und in erster Linie wirtschaftlichen Interessen der Klägerin, ist die Maßnahme auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
46 
Sonstige Ermessensfehler sind weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich. Ausweislich der angegriffenen Bescheide haben sich die Behörden mit den vorgebrachten Belangen hinreichend auseinander gesetzt und diese in einer nicht zu beanstandenden Weise gewichtet. Im Hinblick darauf, dass es grundsätzlich im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, rechtswidriges Verhalten zu verhindern, genügt der Hinweis, dass die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten erforderlich sei und dass ein milderes Mittel nicht zur Verfügung stehe. Es ist auch nicht erkennbar, dass wesentliche Gesichtspunkte außer Acht gelassen oder sachfremde Erwägungen in die Entscheidungen einbezogen worden sind.
47 
Auch die Androhung von Zwangsmitteln in Nr. 2 der angefochtenen Verfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten. Die unselbstständige Zwangsmittelandrohung beruht auf den §§ 1, 2, 4, 19 Abs. 1 Nr. 1 und 3, 20, 23 und 26 LVwVG. Gemäß § 20 Abs. 2 LVwVG kann die Androhung mit dem Verwaltungsakt, der vollstreckt werden soll, verbunden werden. Von dieser Befugnis hat die Beklagte Gebrauch gemacht. Dass die zu vollstreckende Untersagungsverfügung weder bestandkräftig noch sofort vollziehbar war, ist unschädlich, da die unselbstständige Zwangsmittelandrohung im Sinne von § 20 Abs. 2 LVwVG von der allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzung des § 2 LVwVG freigestellt ist, solange nur - wie hier - Erlass- und Vollstreckungsbehörde identisch sind (vgl. Fliegauf/Maurer, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 2. Aufl. 1983, § 20 Rdnr. 8). Eine Fristsetzung war gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG entbehrlich, da mit den Zwangsmitteln eine Unterlassung erzwungen werden soll. Die gleichzeitige Androhung mehrerer Zwangsmittel ist ebenfalls nicht zu beanstanden, da die Reihenfolge der Anwendung angegeben wurde (vgl. § 20 Abs. 3 Satz 2 LVwVG). Auch bestehen gegen die Auswahl der angedrohten Zwangsmittel (Zwangsgeld und unmittelbarer Zwang) und deren Reihenfolge keine Bedenken. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes hält sich mit EUR 1.000,00 im Rahmen des § 23 LVwVG, der einen Höchstbetrag von EUR 50.000,00 vorsieht, und ist angesichts des finanziellen Interesses der Klägerin an der Fortführung der untersagten Tätigkeit auch verhältnismäßig.
48 
Nach alledem war die Klage insgesamt abzuweisen.
49 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
50 
Die Berufung war nach den §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30. August 2005 - 5 K 771/05 - geändert.

Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 04. Februar 2005 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

 
Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs zu Unrecht wiederhergestellt bzw. angeordnet.
1. Der Antragsteller zeigte bei der Antragsgegnerin mit einer Gewerbeanzeige die Tätigkeiten „Internetcafé“ sowie „Vermittlung von Oddset-Wetten“ an; trotz Hinweises der Antragsgegnerin, dass Oddset-Sportwetten unerlaubtes Glücksspiel seien, nahm er den Betrieb auf und vermittelte Oddset-Wetten an eine österreichische Firma. Die Antragsgegnerin hat ihm daraufhin mit der angefochtenen Verfügung das Veranstalten von Oddset-Sportwetten, für die keine in Baden-Württemberg gültige Erlaubnis erteilt wurde, und das Vermitteln von Oddset-Sportwetten an Veranstalter, die nicht im Besitz einer in Baden-Württemberg gültigen Erlaubnis sind, in seinen Geschäftsräumen in Stuttgart unter Anordnung des Sofortvollzugs untersagt und ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- EUR angedroht. Hiergegen hat der Antragsteller Widerspruch eingelegt. Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung dieses Widerspruchs wiederhergestellt bzw. angeordnet, weil der Fall insbesondere im Hinblick auf die europarechtlichen Einflüsse eine Vielzahl schwieriger, obergerichtlich nicht abschließend geklärter Rechtsfragen aufwerfe und der Ausgang des Hauptsacheverfahrens bezüglich der Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Oddset-Sportwetten deshalb offen sei; bei dieser Sachlage trete das öffentliche Interesse am Sofortvollzug gegenüber dem privaten Aufschubinteresse zurück.
2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts überwiegt bei der Interessenabwägung im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO das öffentliche Interesse an der Vollziehung des angefochtenen Bescheides gegenüber den Interessen des Antragstellers. Anders als das Verwaltungsgericht vermag der Senat keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung zu erkennen.
Der Senat ist - entgegen der Auffassung des Antragstellers im Schriftsatz vom 19.07.2006 - nicht aufgrund von § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO gehindert, das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 zur Zulässigkeit eines staatlichen Monopols für Sportwetten und die seitherigen Erklärungen der zuständigen öffentlichen Stellen zu berücksichtigen. Zwar sind im Beschwerdeverfahren nach dieser Vorschrift nur die innerhalb der gesetzlichen Frist dargelegten Gründe zu prüfen. Jedoch ist § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO einschränkend dahin auszulegen, dass sich die Beschränkung der Prüfungsbefugnis des Beschwerdegerichts nur auf solche Umstände erstreckt, die innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgetragen werden konnten und mussten (Senatsbeschluss vom 27.01.2006 - 6 S 1860/05 -, NVwZ-RR 2006, 395). Da das genannte Urteil des Bundesverfassungsgerichts erst nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist ergangen ist, konnte sich die Antragsgegnerin auch nach Fristablauf hierauf berufen. Mit Schriftsatz vom 18.04.2006 hat sie auf dieses Urteil und einen Erlass vom 12.04.2006 verwiesen, durch den das Innenministerium die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts landesrechtlich umgesetzt habe. Bereits in der Beschwerdebegründung hatte sie - zutreffend - ausgeführt, dass der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts im Gegensatz zur Senatsrechtsprechung stehe (Senatsbeschlüsse vom 12.01.2005 - 6 S 1287/04 -, GewArch 2005, 148, VBlBW 2005, 305 und - 6 S 1288/04 -, GewArch 2005, 113 = VBlBW 2005, 181). Mithin hat der Senat bei seiner Entscheidung über den Sofortvollzug - entgegen den Ausführungen des Antragstellers - die Grundlagen der Interessensabwägung vollständig zu prüfen. Dann aber bedarf es keiner näheren Erörterung, dass § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auch einer Überprüfung der Interessenabwägung selbst nicht entgegensteht.
Der Widerspruch des Antragstellers hat nach derzeit sicherer Einschätzung des Senats keine Aussicht auf Erfolg. Die Antragsgegnerin hat die angefochtene Untersagungsverfügung zutreffend auf §§ 1 und 3 PolG gestützt (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 12.01.2005 - 6 S 1288/04 -, GewArch 2005, 113 = VBlBW 2005, 181). Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist nicht schon deshalb anzuordnen, weil das staatliche Monopol für Sportwetten (§ 2 Abs. 1 des Gesetzes über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen, Staatslotteriegesetz, StlG, vom 14.12.2004, GBl. S. 894) in seiner derzeitigen Ausgestaltung nicht konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet und deshalb nicht mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) vereinbar ist. Denn das Bundesverfassungsgericht hat neben der Feststellung der Verfassungswidrigkeit zugleich festgelegt, dass während der Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung die bisherige Rechtslage grundsätzlich anwendbar bleibt und dass das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten, die nicht vom Staat veranstaltet werden, weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen. Dies gilt nicht nur für die bayerische, sondern auch für die baden-württembergische Gesetzeslage (BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261 zum bayerischen Staatslotteriegesetz; Beschluss vom 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 - zum baden-württembergischen Staatslotteriegesetz). Das Bundesverfassungsgericht hat dementsprechend im Urteil vom 28.03.2006 die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen nicht aufgehoben (NJW 2006, 1261, 1267) und im Beschluss vom 04.07.2006 (a.a.O.) die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen. Dass viele Strafgerichte zu Freisprüchen gekommen sind, ist in diesem Zusammenhang - entgegen der Auffassung des Antragstellers - unerheblich; entscheidend ist allein, dass § 284 StGB und § 2 StLG ein repressives Verbot für Glücksspiel ohne behördliche Erlaubnis enthalten.
Die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Anwendung des bisherigen Rechts bis zu einer verfassungskonformen Neuregelung sind in Baden-Württemberg nach derzeit sicherer Einschätzung des Senats gewahrt. Denn nach den Erklärungen der zuständigen öffentlichen Stellen des Landes Baden-Württemberg werden die vom Land veranstalteten Sportwetten schon während der Übergangszeit an den Zielen der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet; so werden künftig das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 04.07.2006, a.a.O.; Pressemitteilung des Finanzministeriums vom 07.04.2006, abrufbar im Internet unter www.finanzministerium.baden-wuerttemberg.de). Auch dem Internetauftritt der „Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg“ (www.lotto-bw.de) vermag der Senat nicht zu entnehmen, dass die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit missachtet würden (so aber VG Stuttgart, Beschluss vom 17.07.2006 - 4 K 2657/06 -). Es ist unstreitig und wurde vor wenigen Tagen vom Finanzministerium bekräftigt, dass es keine Bandenwerbung mehr für Oddset-Sportwetten, keine Plakate und keine Radiowerbung gibt und auf allen Spielscheinen auf die Suchtgefahren des Glücksspiels hingewiesen wird; ferner wird derzeit mit der Evangelischen Gesellschaft Stuttgart ein Konzept zur Suchtprävention erarbeitet und eine in Kürze beginnende Kampagne zur Suchtprävention vorbereitet (Stuttgarter Zeitung vom 26.07.2006). Damit ist - jedenfalls nach den derzeitigen Erkenntnismöglichkeiten und bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Tatsachenprüfung - den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit Genüge getan. Das Bundesverfassungsgericht hat verlangt, dass der Staat „unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits herzustellen hat“. Dieses Mindestmaß an Konsistenz verlangt kein vollständiges Werbeverbot, sondern lässt in einem gewissen Umfang auch informative Werbung zu. In diesem Rahmen darf weiterhin auf die hohen Gewinnmöglichkeiten und auf tatsächlich erzielte Gewinne einzelner Teilnehmer verwiesen werden. Einen Anlass zur weiteren Sachverhaltsaufklärung sieht der Senat insoweit insbesondere auch deshalb nicht, weil das Bundesverfassungsgericht seinen Nichtannahmebeschluss vom 04.07.2006 ohne weitere Ermittlung auf die fast drei Monate alte Pressemitteilungen der zuständigen Ministerien gestützt und zur Kontrolle der Einhaltung der verfassungsgerichtlichen Vorgaben auf das Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO verwiesen hat.
Auch die vom Antragsteller vorgebrachten europarechtlichen Bedenken greifen nicht durch. Dabei ist im vorliegenden Verfahren nicht allein auf die - als verfassungswidrig erkannte - Gesetzeslage abzustellen, sondern auf die vom Bundesverfassungsgericht festgelegte Übergangsrechtslage. Das hiernach fortbestehende Staatsmonopol für Oddset-Sportwetten greift zwar in Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit ein (Art. 43 und 49 des EG-Vertrages - EG -; vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 06.11.2003, NJW 2005, 139 - Gambelli -, Rdnr. 49 und 59; Senatsbeschluss vom 12.01.2005, a.a.O.); diese Beschränkung ist jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt. In der Weise, wie es seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 und der hierauf mitgeteilten Änderung der Praxis ausgeübt wird, genügt das staatliche Wettmonopol den Anforderungen, die der Europäische Gerichtshof insbesondere im Urteil vom 06.11.2003 (a.a.O.) konkretisiert hat. Die damit verbundenen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs werden nicht in diskriminierender Weise angewandt (a.a.O., Rdnr. 65). Durch die Reduzierung der Werbetätigkeit und die beschriebenen Maßnahmen zur Suchtprävention und zum Jugendschutz tragen diese Beschränkungen auch „kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit“ bei (a.a.O., Rdnr. 67) und wird jedenfalls seit April 2006 keine „Politik der starken Ausweitung des Spielens und Wettens zum Zweck der Einnahmenerzielung“ (mehr) verfolgt (a.a.O., Rdnr. 68). Vielmehr dienen diese Beschränkungen nunmehr „jedenfalls wirklich dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern“ (a.a.O., Rdnr. 62) und halten sich im Rahmen des Ermessens, über den die staatlichen Stellen verfügen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben (a.a.O., Rdnr. 63). Im Ergebnis trägt die gesetzliche Regelung des staatlichen Wettmonopols „angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung, die sie rechtfertigen könnten“ (a.a.O., Rdnr. 76), ohne dass es weiterer Untersuchungen zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen bedarf (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 13.11.2003 - C-42/02 -, EuGHE I 2003, 13519 - Lindman -; Senatsbeschluss vom 12.01.2005, a.a.O.). Da die derzeitige (Übergangs-) Rechtslage somit nicht gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, bedarf keiner Erörterung mehr, ob das im deutschen wie im europäischen Gemeinschaftsrecht (vgl. Art. 231 Abs. 2 EG) geltende allgemeine Prinzip der Rechtssicherheit möglicherweise gebieten kann, die Rechtsfolgen einer Kollision mit höherrangigem Recht zu beschränken, um unerträgliche Konsequenzen einer sonst eintretenden Regelungslosigkeit zu vermeiden (ausführlich hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.06.2006 - 4 B 961/06 -, juris).
Schließlich besteht auch das notwendige besondere Interesse an der - von der Antragsgegnerin ausreichend begründeten (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) - sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung. Dieses ergibt sich daraus, dass auch vorübergehend bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens die schädlichen Auswirkungen vermieden werden sollen, die den Gesetzgeber zur Einführung des staatlichen Monopols im Lotteriewesen bewogen haben. Gegenüber diesem öffentlichen Interesse muss das Interesse des Antragstellers zurücktreten, seine aus freien Stücken unter Inkaufnahme des Risikos (straf-)rechtswidrigen Verhaltens begonnene Tätigkeit vorläufig fortzusetzen und daraus Gewinn zu ziehen (vgl. schon Senatsbeschluss vom 12.01.2005, a.a.O.). Wenn die unerlaubte Vermittlung gewerblich veranstalteter Sportwetten danach gemäß den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in der Übergangszeit trotz der festgestellten Unvereinbarkeit des staatlichen Sportwettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG - und europäischem Gemeinschaftsrecht - als ordnungsrechtlich verboten angesehen werden darf, ergibt sich aus diesem Verbot auch unabhängig von einer Strafbarkeit zugleich ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung (so ausdrücklich BVerfG, Beschluss vom 04.07.2006, a.a.O.). Angesichts der eindeutigen gesetzlichen Regelung des staatlichen Glückspielmonopols in § 2 StLG kann sich der Antragsteller auch nicht auf einen wie auch immer gearteten „Gedanken des Vertrauensschutzes“ berufen. Wegen der Kontrolle der Einhaltung der verfassungsgerichtlichen Vorgaben wird ergänzend auf das Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO verwiesen (so auch BVerfG, Beschluss vom 04.07.2006, a.a.O.).
Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung, die kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 12 LVwVfG) besteht kein Anlass zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Diese entspricht den gesetzlichen Anforderungen (vgl. insbesondere §§ 2, 20, 23 LVwVfG). Die Höhe des angedrohten Zwangsgelds hält sich im gesetzlichen Rahmen und ist verhältnismäßig.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 GKG n.F. Hierbei legt der Senat im Hinblick auf die Eigenart der dem Antragsteller untersagten Tätigkeit den Mindestbetrag für die Untersagung eines ausgeübten Gewerbes zugrunde; dieser ist im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des vorliegenden Rechtschutzverfahrens zu halbieren (vgl. Senatsbeschluss vom 17.01.2005, a.a.O.).
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin, eine 1999 in Großbritannien gegründete Gesellschaft mit Geschäftssitz in ..., beabsichtigt, im Land Baden-Württemberg Online-Sportwetten anzubieten. Am 27.7.2000 wurde ihr in Großbritannien eine Buchmacherlizenz zur Veranstaltung von Sportwetten, gültig bis zum 31.5.2003, erteilt. Die Buchmacherlizenz wurde im Jahr 2003 bis zum 28.4.2006 und im Jahr 2006 bis zum 31.5.2009 verlängert.
Am 2.9.2004 beantragte die Klägerin bei der Stadt S. die Erteilung einer Genehmigung zum Veranstalten von Online-Sportwetten für das Land Baden-Württemberg, nachdem sie sich zuvor an das Innenministerium Baden-Württemberg gewandt hatte, welches sich zur Bescheidung des Antrags für unzuständig erklärt hatte. Mit Schreiben vom 20.10.2004 teilte die Stadt S. der Klägerin mit, dass aufgrund der unklaren Rechtslage nicht entschieden werden könne. Mit Schreiben vom 27.10.2004 an das Innenministerium Baden-Württemberg begehrte die Klägerin die Feststellung, dass sie ohne deutsche Erlaubnis im Land Baden-Württemberg Sportwetten veranstalten dürfe, und beantragte hilfsweise die Erteilung einer Genehmigung zum Veranstalten von Sportwetten. Zur Begründung führte sie aus, dass die ihr in Großbritannien erteilte Buchmacherlizenz auch in Deutschland bzw. in Baden-Württemberg gelte, so dass eine deutsche Erlaubnis nicht erforderlich sei. Hilfsweise bestehe jedoch ein Rechtsanspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten aus Art. 12 Abs. 1 GG. Mit Schreiben vom 18.11.2004 sandte das Innenministerium Baden-Württemberg den Antrag der Klägerin an das Regierungspräsidium Karlsruhe weiter zur Übernahme der Bearbeitung des Falles. Dieses teilte der Klägerin mit Schreiben vom 29.11.2004 mit, dass hinsichtlich des Feststellungsbegehrens der Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes nicht vorgesehen sei. Insoweit sei direkt Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart möglich. Hinsichtlich des hilfsweisen Verpflichtungsbegehrens fehle der Klägerin das Sachbescheidungsinteresse, da keine Anspruchsgrundlage gegeben sei.
Die Klägerin hat bereits am 16.11.2004 Untätigkeitsklage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, sie habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass sie im Land Baden-Württemberg mit ihrer englischen Buchmacherlizenz Sportwetten veranstalten dürfe, da die Rechtslage unklar sei und der Beklagte und die Klägerin unterschiedlicher Auffassung seien. Zudem bestehe hilfsweise ein Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Genehmigung aus Art. 12 Abs. 1 GG.
Die Klägerin hat beantragt,
festzustellen, dass ihre englische Buchmacherlizenz auch für das Land Baden-Württemberg gilt und insbesondere dazu berechtigt, Sportwetten mit Kunden in Baden-Württemberg abzuschließen,
hilfsweise,
ihr eine Genehmigung zur Veranstaltung von (Online-)Sportwetten für das Land Baden-Württemberg zu erteilen,
die Beklagte zu verpflichten, es zu unterlassen, gegen sie wegen eines angeblichen Verstoßes nach § 284 StGB vorzugehen, wenn diese (Online-)Sportwetten in Baden-Württemberg veranstaltet werden und solange sie im Besitz einer gültigen englischen Buchmachererlaubnis ist.
Der Beklagte hat beantragt,
10 
die Klage abzuweisen.
11 
Mit Schreiben vom 29.11.2004 hat das Innenministerium das Regierungspräsidium Karlsruhe mit der Übernahme der Vertretung des Landes im gerichtlichen Verfahren beauftragt. Dieses hat zur Begründung ausgeführt, bei der Feststellungsklage handele es sich nicht um eine Untätigkeitsklage. Darüber hinaus sei diese Klage unbegründet. Die englische Buchmacherlizenz der Klägerin gelte nicht im Land Baden-Württemberg. Nur innerstaatliche Verwaltungsakte könnten eine Erlaubnis begründen. Die Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg ohne eine solche Erlaubnis stelle einen Verstoß gegen § 284 StGB dar. Ebenso liege ein Verstoß gegen den Staatsvertrag zum Lotteriewesen vom 9.6.2004 vor. Der Ausschluss Privater von der Möglichkeit, in Baden-Württemberg Sportwetten zu veranstalten, verstoße nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Zum einen sei zweifelhaft, ob sich die Klägerin auf dieses Grundrecht berufen könne, da sie keine Deutsche sei. Zum anderen bestehe das Verbot zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter, wie den Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Auch ein Verstoß gegen die im EG-Vertrag verankerte Dienstleistungsfreiheit und Niederlassungsfreiheit sei nicht gegeben, da zwingende Gründe des Allgemeininteresses zur Beschränkung dieser Freiheiten vorlägen. Der erste Hilfsantrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer entsprechenden Genehmigung sei bereits unzulässig, da die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen besitze. Zudem liege auch keine Untätigkeit der Behörde vor, da gegenüber dem Beklagten trotz Nachfrage keine rechtsmittelfähige Entscheidung erbeten worden sei. Für den zweiten Hilfsantrag, den Beklagten zu verpflichten, es zu unterlassen, gegen die Klägerin wegen eines Verstoßes nach § 284 StGB vorzugehen, wenn sie in Baden-Württemberg Sportwetten veranstalte, sei bereits teilweise der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet. Nach § 23 Abs. 1 EGGVG seien die ordentlichen Gerichte für Entscheidungen über die Rechtmäßigkeit der Anordnungen, Verfügung oder sonstigen Maßnahmen zuständig, die von den Justizbehörde auf dem Gebiet der Strafrechtspflege getroffen werden. Der Antrag der Klägerin sei jedoch dahingehend zu verstehen, dass sie auch vorbeugenden Rechtsschutz gegen ordnungsbehördliches Einschreiten begehre. Insoweit sei zwar der Verwaltungsrechtsweg eröffnet; jedoch fehle der Klägerin für die Klage ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis. Ihr sei zuzumuten, zunächst eine mögliche ordnungsbehördliche Verfügung abzuwarten und sich dagegen im nachträglichen Rechtsschutz zu wehren. Für ordnungsbehördliche Verfügungen sei darüber hinaus nicht der Beklagte, sondern die jeweilige Ortspolizeibehörde zuständig.
12 
Im Hinblick auf ein anhängiges Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht haben die Beteiligten übereinstimmend das Ruhen des Verfahrens beantragt. Mit Beschluss des Gerichts vom 4.3.2005 ist das Ruhen des Verfahrens angeordnet worden.
13 
Mit Schriftsatz vom 10.11.2006 hat die Klägerin das Verfahren wiederangerufen. Sie beantragt nunmehr
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festzustellen, dass die ihr erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten auch für das Bundesland Baden-Württemberg gilt und ihr das Anbieten von Online-Sportwetten an Bürger des Bundeslandes Baden-Württemberg gestattet, insbesondere, dass die Genehmigung eine Erlaubnis im Sinne des § 284 StGB darstelle,
15 
hilfsweise,
16 
den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Genehmigung zur Durchführung von Online-Sportwetten für das Bundesland Baden-Württemberg zu erteilen,
17 
den Beklagten zu verpflichten, die Durchführung und Bewerbung von Online-Sportwetten durch sie vorläufig - bis zur endgültigen Entscheidung über eine entsprechende Genehmigung in einem einzurichtenden Genehmigungsverfahren - zu dulden und sicherzustellen, dass die zuständigen Ordnungsbehörden bis zu diesem Zeitpunkt keine Untersagungsverfügung gegen sie erlassen,
18 
höchsthilfsweise,
19 
den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 2.9.2004 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts innerhalb einer vom Gericht festzusetzenden Frist zu entscheiden.
20 
Zur Begründung führt sie weiter aus, das Staatslotteriegesetz finde keine Anwendung, da dieses nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht verfassungsmäßig sei und ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit vorliege. Ein staatliches Monopol für Sportwetten sei auch mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet sei. Dies sei nicht der Fall. Das Wettmonopol werde den Zielen der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht nicht gerecht. Die Klägerin verweist insoweit auch auf das gegen Deutschland eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 der Europäischen Gemeinschaft. Die Europäische Kommission habe in einem Schreiben vom 21.3.2007 an den Bundesaußenminister festgestellt, dass § 284 StGB sowie die derzeit geltenden einschlägigen Vorschriften des Landesrechts mit Artikel 49 EG-Vertrag unvereinbar seien und die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtung aus Art. 49 EG-Vertrag verstoße. Die Kommission vertrete die Auffassung, die deutschen Behörden verfolgten keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht. Insbesondere würden die zu hoch angesetzten und in manchen Bundesländern nicht existenten Höchsteinsätze beim Lotto bemängelt. Zudem ließen die Daten zum einen einen expansiven Sportwettenmarkt in Deutschland erkennen, der von öffentlichen Betreibern und den öffentlichen Behörden unterstützt werde, und zum anderen einen sehr geringen Hang zu Spielen, was ein extrem niedriges Risiko für die Spielsucht beinhalte. Es lägen keinerlei Nachweise eines echten oder sogar eines potenziellen Risikos der Spielsucht vor. Auch die Stellungnahme der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren hinsichtlich des Entwurfs des neuen Glücksspielstaatsvertrages enthalte die Feststellung, das in § 4 Abs. 4 des Entwurfs enthaltene Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sei nicht mit der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 EG-Vertrag vereinbar. Die Kommission habe im Wesentlichen festgestellt, dass das generelle Glücksspielverbot im Internet kein geeignetes Mittel zur Erreichung der Ziele der Spielsuchtprävention und des Jugendschutzes sei. Zudem sei dieses unverhältnismäßig, da mildere Mittel verfügbar seien, wie etwa eine Registrierung unter strikten Auflagen und die Begrenzung der Spieleinsätze. Die Bundesrepublik Deutschland habe bislang auch keine Daten, Studien oder eine Folgenabschätzung zur Unterstützung der These vorgelegt, dass eine tatsächliche Gefahr der Spielsucht im Internet in Deutschland vorliege. Überdies sei der Entwurf zur Erreichung des Ziels der Suchtbekämpfung nicht angemessen, da er auf Lotterien und Sportwetten Anwendung finde, nicht aber auf Glücksspiele, die eine viel höhere Gefahr der Spielsucht aufwiesen, wie Glücksspielautomaten oder Pferdewetten. Des Weiteren habe der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften mit einer weiteren Entscheidung vom 6.3.2007 seine frühere Entscheidung und damit auch die strengen Anforderungen bestätigt, die an die Rechtfertigung eines Monopols zu stellen seien. Sofern die Beschränkungen der Dienst- und Niederlassungsfreiheit mit dem Ziel gerechtfertigt würden, die Gelegenheit zum Spiel zu mindern, müssten die Beschränkungen in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen.
21 
Der Beklagte beantragt,
22 
die Klage abzuweisen.
23 
Er trägt ergänzend vor, die Klägerin könne sich nicht auf ihre in Großbritannien erteilte Buchmacherlizenz berufen. Nach § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz seien Glücksspielangebote im Internet ausdrücklich vom Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips ausgenommen. Dies habe zur Folge, dass regelmäßig das Erfolgsortprinzip zur Anwendung komme, nach welchem es auf das Recht des Ortes ankomme, an dem die Website bestimmungsgemäß abgerufen werden könne. Danach finde hier deutsches Recht Anwendung. Diese Regelung korrespondiere mit der zugrunde liegenden E-Commerce-Richtlinie 2000/31 vom 8.6.2000, nach welcher Glücksspiele vom Anwendungsbereich der Richtlinie bewusst ausgenommen worden seien. Dies entspreche der Politik der EU, die im Bereich des Glücksspiels eine Harmonisierung der Sekundärrechtsebene nicht verfolge. Auch nach europäischem Recht lasse sich aus der britischen Lizenz kein Anspruch auf eine Tätigkeit in Baden-Württemberg ableiten. Nach einer Entscheidung des EFTA-Gerichtshofs habe ein Mitgliedstaat das Recht, das Anbieten und Vermarkten von Glücksspielen aus dem Ausland zu untersagen, unabhängig davon, ob die betreffenden Glücksspiele im jeweiligen Heimatstaat des Anbieters rechtmäßig veranstaltet würden. Die von der Klägerin zur Begründung herangezogenen Ausführungen in den Schlussanträgen des Generalanwalts vom 16.5.2006 in der Sache Placanica u.a. könnten die Ansicht der Klägerin nicht stützen. Denn der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften habe sich diese Ausführungen in seinem Urteil vom 6.3.2007 (Placanica u.a.) nicht zu eigen gemacht. Er habe ausdrücklich klargestellt, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele der Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Baden-Württemberg habe die Anforderungen erfüllt, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28.3.2006 für die Übergangszeit zur Schaffung einer verfassungskonformen Neuregelung aufgestellt habe. Nach dem vom Finanzministerium aufgestellten und umgesetzten Maßnahmenkatalog vom 7.4.2006 sei die Werbung für die Oddset-Wette erheblich eingeschränkt worden. Es gebe für die Oddset-Wette keine Bandenwerbung mehr. Sämtliche Werbeverträge, z.B. mit dem VfB Stuttgart oder SC Freiburg seien gekündigt worden. Auch über Außenplakate und Hörfunk werde nicht mehr geworben, und der Internetauftritt sei den Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts angepasst worden. Zu Zwecken der Suchtprävention habe die Staatliche Toto-Lotto GmbH im Internet unter der Überschrift „Spiele mit Verantwortung“ eine Abhandlung eingestellt, die auf die Gefahren der Spielsucht hinweise, Regeln für verantwortliches Spielen aufzeige, einen Selbsttest zur Spielsucht anbiete und auf Beratungsangebote hinweise. Entsprechende Informationsbroschüren seien in allen Verkaufsstellen erhältlich. Das Sportwettenangebot bleibe beschränkt auf die Kombi- und Topwette. Es bleibe weit hinter dem der unerlaubten privaten Sportwettenanbieter zurück. Zudem seien 30 terrestrische Verkaufsstellen der Toto-Lotto GmbH geschlossen worden. Eine weitere Reduzierung sei vorgesehen. Oddset-Wetten könnten in Baden-Württemberg nicht mehr über das Internet abgeschlossen werden. Seit dem 5.3.2007 sei die Teilnahme an staatlichen Sportwetten nur noch mit Kundenkarte terrestrisch möglich. Hierdurch werde insbesondere der Jugendschutz besser als bisher gewährleistet, da der Spielerpass nur gegen Vorlage eines Personalausweises ausgestellt werde. Aufgrund des Kundenkartensystems seien wirksame Sperren von Spielern auch auf eigene Veranlassung der Spieler möglich.
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Dem jüngsten Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften lasse sich nicht entnehmen, dass ein staatliches Wettmonopol nur dann vor dem Gemeinschaftsrecht Bestand habe, wenn die nationalen Beschränkungen auf dem gesamten Gebiet der Glücksspiele den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügten. Ebenso wenig folge aus dem Urteil, dass von einem kohärenten und systematischen Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten dann nicht mehr ausgegangen werden könne, wenn andere – nicht monopolisierte – Glücksspiele mit höherem Suchtpotential, etwa Geldspielautomaten und kasinotypische Glücksspiele nicht gleichermaßen beschränkt würden. Die Unterschiede der einzelnen Glücksspielbereiche hinsichtlich ihrer an den Spieler gestellten Anforderungen und der von ihnen ausgehenden Reize rechtfertigten eine unterschiedliche Regelung dieser Bereiche. Bei den Spielbanken, Spielautomaten mit Gewinnmöglichkeiten, Lotterien und Sportwetten handele es sich um unterschiedliche Glücksspielmärkte mit voneinander abweichendem Spielsuchtpotenzial. Dies gelte auch für den Bereich der Wetten nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8.5.1922 (zuletzt geändert durch Gesetz vom 31.10.2006).
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Durch Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags zum 1.1.2008 sei in Baden-Württemberg nunmehr ein verfassungsgemäßer Zustand hergestellt worden. Erstes und wichtigstes Ziel sei nach der Gesetzesbegründung die Vermeidung und die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht. Entsprechend dieser Zielsetzung seien neue Verbote in die Neuregelung aufgenommen worden, z.B. ein Verbot von Glücksspielen im Internet, weil ein solches Angebot in besonderem Maße suchtgefährdend und eine Begrenzung des Glücksspiels bei Internetangeboten nicht zu erreichen sei. Zudem sei die Fernsehwerbung verboten worden, da diese die größte Breitenwirkung erziele und häufig besonders auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet sei. Parallel hierzu sei auch die Werbung im Internet verboten worden. Neue oder erweiterte Glücksspielangebote der staatlichen und staatlich beherrschten Veranstalter dürften nur nach Untersuchung und Bewertung der Auswirkungen auf die Bevölkerung durch einen unabhängigen Fachbeirat erlaubt werden. Weiteres Ziel der gesetzlichen Neureglung sei die Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots, was dadurch erreicht werde, dass das bestehende Monopol bei Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential erhalten bleibe. Wesentliches Ziel der Neureglung sei auch der Jugendschutz gewesen. Als Maßnahmen zum Schutz des Spielers seien Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen verpflichtet, die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Spielsucht vorzubeugen. Dazu hätten sie Sozialkonzepte aufzustellen, ihr Personal zu schulen und die Spieler über die Risiken des Spiels und Hilfemöglichkeiten aufzuklären. Des Weiteren werde ein übergreifendes Sperrsystem geschaffen, das Spielsüchtige oder erkennbar Spielsuchtgefährdete wirksam von der Teilnahme an gefahrträchtigen Spielen ausschließe. Zur Sicherstellung eines fairen Spiels und zum Schutz vor Kriminalität werde eine Glücksspielaufsicht im Bereich der Innenverwaltung geschaffen. Die Neuregelung des Lotteriestaatsvertrages beziehe neben den Sportwetten in vollem Umfang auch die staatlichen und privaten Lotterien ein. Zusätzlich seien entsprechend den Empfehlungen der Spielsuchtexperten auch für die Spielbanken die notwendig ländereinheitlich zu treffenden und zu vollziehenden Vorschriften zum Spielerschutz im Staatsvertrag mitgeregelt. Für die Spielbanken gälten insbesondere auch die Vorschriften zur Werbung und zu den Sozialkonzepten sowie die Verpflichtung zur Aufklärung und zur Spielersperre. Anforderungen an das gewerbliche Spiel in Spielhallen seien im Staatsvertrag nicht aufgenommen worden, da die Länder an einer solchen Regelung durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung und der Spielverordnung gehindert seien. Allerdings habe der Bund selbst die notwendigen Bedingungen zum Schutz der Spieler und zur Vermeidung und Bekämpfung der Spielsucht insbesondere durch die 5. Verordnung zur Änderung der Spielverordnung sichergestellt. Hieraus ergebe sich, dass auch der Bundesgesetzgeber in einer einheitlichen Linie mit den Landesgesetzgebern gegen Faktoren, die Glücksspielsucht fördern, konsequent vorgehe und davon auszugehen sei, dass auf diese Art und Weise auch zukünftig auf etwa entstehende Missstände reagiert werde.
26 
Mit Schriftsatz vom 18.1.2008 trägt die Klägerin weiter vor, ungeachtet des Fehlens einer sekundärrechtlichen Regelung auf europäischer Ebene zum Glücksspielrecht oder der Ausnahme von Glücksspielangeboten aus dem Herkunftslandprinzip nach § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz bleibe das europäische Primärrecht und damit Art. 49 EG-Vertrag (Dienstleistungsfreiheit) anwendbar. Sie könne daher unter Berufung auf ihre britische Lizenz aus dem Primärrecht selbst Ansprüche geltend machen. Am 1.10.2007 sei ihr eine zeitlich nicht befristete britische Lizenz (Remote Operating Licence) erteilt worden, über die die neu geschaffene Aufsichtsbehörde in Großbritannien (Gambling Commission) dauerhaft wache. Für die Lizenz sei Voraussetzung, dass sich zumindest ein Teil der technischen Ausrüstung für das Internetangebot auf britischem Boden befinde. Durch die gesetzlichen Vorgaben in Großbritannien sei ein mit Deutschland vergleichbares Schutzniveau geschaffen worden. Der Unternehmer sei insbesondere verpflichtet, einen Verhaltenskodex hinsichtlich der sozialen Verantwortung, Vorgaben zum Schutz Minderjähriger, technischer Vorgaben und Informationspflichten einzuhalten.
27 
In Baden-Württemberg werbe der staatliche Anbieter weiter massiv für sein Sportwettenangebot. Obwohl die Werbung auf reine Information beschränkt sei, komme ihr Aufforderungscharakter zu. Es liege weiterhin keine kohärente und systematische Regelung zur Bekämpfung der Spielsucht vor. Auch die durch den Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen zur Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols seien unverhältnismäßig und daher wegen Verstoßes gegen vorrangiges Gemeinschaftsrecht unbeachtlich. Schon die Verfolgung der in § 1 des Glücksspielstaatsvertrags genannten Ziele sei nicht legitim. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand seien bis zu 90 % der Spielsüchtigen von Automatenspielen abhängig; der überwiegende Rest sei „spielbankensüchtig“. Auf den restlichen Glücksspielbereich entfalle ein verschwindend geringer Teil der Spielsüchtigen. Eine Rechtfertigung des Eingriffs in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG scheide daher schon aus. Die Bekämpfung von Kriminalität und Geldwäsche sei als Rechtfertigungsgrund nicht zulässig. Auch die fiskalischen Interessen des Staates könnten als Rechtfertigungsgrund zur Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht herangezogen werden. Zudem seien verschiedene Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages technisch nicht umsetzbar. Das Verbot des § 4 Abs. 4 des Glücksspielstaatsvertrages laufe ins Leere. Das Internetverbot könne technisch nicht umgesetzt werden, ohne dass berechtigte Interessen Dritter betroffen seien. Der Spieler werde stets Angebote im Internet finden, die im Ausland „gehostet“ seien und damit der deutschen Rechtsgewalt nicht unterstehen würden. Es könne allenfalls die Sperrung bestimmter Angebote verlangt werden. Eine selektive Sperrung sei aber derzeit technisch nicht möglich bzw. unschwer zu umgehen. Die Regelung zur Beschränkung der Sportwetten sei auch deswegen inkohärent, da im Gegensatz zur Spielsucht andere für die Bevölkerung und das Gesundheitswesen äußerst gefährliche Abhängigkeiten (Nikotinsucht, Alkoholsucht und Koffeinsucht) nicht staatlichen Monopolen unterlägen. Das neue Gesetz sei aber auch in sich inkohärent. Es sei Werbung nur über bestimmte Werbeträger wie das Fernsehen, das Internet sowie Telekommunikationsanlagen verboten worden. Werbung über andere Werbeträger, wie z.B. die Briefe, Radio, Zeitung/Zeitschriften oder auch die persönliche Kontaktaufnahme seien aber weiterhin nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubt. Inkonsequent sei weiter, dass der Staatsvertrag den Behörden die Möglichkeit einräume, im Rahmen der Erlaubniserteilung für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential eine Befreiung vom Verbot der Fernsehwerbung einzuräumen. Gemäß § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrages bedürfe es einer Erlaubnis für die Veranstaltung von Glücksspielen. Auf diese Erlaubnis gebe es keinen Rechtsanspruch. Den Klassenlotterien werde eine gesetzliche Erlaubnis eingeräumt. Zudem seien vier privaten Anbietern, Bwin, Digibet, Interwetten und Sportwetten Gera Genehmigungen erteilt und durch den neuen Glücksspielstaatsvertrag nicht widerrufen worden. Die Europäische Kommission habe sich bereits in ihren Stellungnahmen zum Glücksspielstaatsvertrag im Rahmen des Notifizierungsverfahrens hinsichtlich der Kohärenz und Systematik sowie der Notwendigkeit der getroffenen Regelungen geäußert. Bezüglich des generellen Internetverbots habe die Kommission geäußert, dass mit dem Verbot weder die gesteckten Ziele, wie z.B. die Verhinderung von Spielsucht und Jugendschutz, erreicht werden könnten, noch dass das angewandte Mittel verhältnismäßig sei, da mildere Maßnahmen zur Zielerreichung möglich seien.
28 
Zugleich mit der Klage hat die Klägerin einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Sie hat beantragt, den Beklagten zu verpflichten, es bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu unterlassen, gegen sie wegen eines Verstoßes nach § 284 StGB bezüglich der Vermittlung von Sportwetten vorzugehen, wenn sie im Besitz einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten aus dem EU-Raum, insbesondere im Besitz einer englischen Bewilligung zur gewerblichen Veranstaltung von Sportwetten ist. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Beschluss vom 4.3.2005 abgelehnt (10 K 588/05). Zur Begründung ist im Wesentlichen darauf abgestellt worden, dass der Antrag schon unzulässig gewesen sein dürfte, da die Klägerin vorläufigen Rechtsschutz für eine im Hauptsacheverfahren vorbeugende Unterlassungsklage begehrt hatte und es insoweit an dem von der Rechtsprechung geforderten qualifizierten Rechtsschutzbedürfnis gefehlt haben dürfte.
29 
Die Beteiligten sind im Termin zur mündlichen Verhandlung gehört worden.
30 
Mit Schriftsätzen vom 7.2.2008 und 12.2.2008 verweist die Klägerin auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Schleswig-Holstein vom 30.1.2008, auf das erste Mahnschreiben der Europäischen Kommission zum neuen Glücksspielstaatsvertrag sowie auf eine Studie der Universität Bremen von Dezember 2006.
31 
Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten im vorliegenden Verfahren und im Eilverfahren (10 K 588/05) sowie auf einen Band Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
32 
Die Klage ist mit dem Hauptantrag auf Feststellung, dass die der Klägerin erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten auch für das Bundesland Baden-Württemberg gilt und ihr das Anbieten von Online-Sportwetten an Bürger des Bundeslandes Baden-Württemberg gestattet, insbesondere dass die Genehmigung eine Erlaubnis i.S.d. § 284 StGB darstelle, zulässig, aber unbegründet.
33 
Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Ein streitiges Rechtsverhältnis liegt hier vor. Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die ihr erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten sie berechtigt, Online-Sportwetten in Baden-Württemberg anzubieten, insbesondere dass die Genehmigung eine Erlaubnis i.S.d. § 284 StGB darstellt. Der Beklagte hält diese Auffassung für falsch. Er ist der Ansicht, dass es sich bei der Vermittlung von Sportwetten um illegales Glücksspiel handele, wenn keine Genehmigung der zuständigen baden-württembergischen Behörde vorliege. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung, da sie wirtschaftliche Nachteile erleidet, wenn sie die Vermittlungstätigkeit nicht aufnehmen kann. Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage auch nicht entgegen (§ 43 Abs. 2 VwGO); denn die Klägerin kann dieses Klageziel nicht mit einer Verpflichtungsklage erreichen.
34 
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Das Veranstalten oder die Vermittlung von Sportwetten ist in Baden-Württemberg nicht genehmigungsfrei. Einer Betätigung ohne baden-württembergische Genehmigung steht § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags vom 11.12.2007 (GlüStV; GBl. 571) entgegen, wonach öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden dürfen und das Veranstalten und Vermitteln ohne diese Erlaubnis verboten ist. Die Klägerin fällt unter diese Regelung, da sie vom Ausland aus in Baden-Württemberg Sportwetten veranstalten will. Auch die Eröffnung der Teilnahme über das Internet gilt als Veranstaltung von Glücksspiel. Hierbei spielt es keine Rolle, ob das Angebot zur Teilnahme von einem im Ausland ansässigen Unternehmen abgegeben wird.
35 
Die in § 4 Abs. 1 GlüStV getroffene Regelung verstößt auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Der Umstand, dass die Klägerin im Besitz einer englischen Buchmacherlizenz ist, lässt die Genehmigungspflicht nach baden-württembergischem Recht nicht entfallen. Es ergibt sich insbesondere nicht aus Gemeinschaftsrecht, dass die im Ausland ausgestellten Genehmigungen zum Veranstalten von Sportwetten im Land Baden-Württemberg gelten. Denn das Gemeinschaftsrecht sieht keine generelle Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen vor, die von einem Mitgliedstaat erteilt wurden (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, zit. nach juris).
36 
Die Mitgliedstaaten sind insbesondere im Glücksspielbereich unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau nicht verpflichtet, Genehmigungen gegenseitig anzuerkennen. Hier fehlt eine entsprechende Regelung (vgl. VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris). Dementsprechend ist auch die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr vom 8.6.2000, die in ihrem Art. 3 das Herkunftslandprinzip vorschreibt, auf Glücksspiel nicht anwendbar (vgl. Erwägungsgrund Nr. 16 und Art. 1 und 5d 3. Spiegelstrich; siehe hierzu auch § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz in Umsetzung der Richtlinie). Auch die Schlussanträge des Generalanwalts Colomer vom 16.5.2006 in den Sachen Placanica u.a. (- C-338/04 -) stehen dem nicht entgegen. Er vertrat dort die Auffassung, dass Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung entgegenstehe, die u.a. die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitze. Diese Auffassung lässt sich nicht mit den Feststellungen im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 6.11.2003 (- C-243/01 -, Gambelli, EuWZ 2004, 115 ff.) vereinbaren, nach denen den einzelnen Mitgliedstaaten gerade ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik eingeräumt wird. Der Europäische Gerichtshof hat sich dementsprechend diese Ausführungen in seinem Urteil vom 6.3.2007 (- C-338/04 -, Placanica u.a., EuWZ 2007, 209 ff.) auch nicht zu eigen gemacht. Er hält vielmehr an seiner bisherigen Rechtsprechung fest, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Ob eine nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im jeweiligen Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenze, tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten und vom Gerichtshof anerkannten Ziel entspreche, sei von den nationalen Gerichten zu prüfen. Die Rechtsposition privater Vermittler von Sportwetten hat sich durch dieses Urteil nicht verbessert (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.; OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, zit. nach juris; OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 - , GewArch 2007, 249; Hess VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, zit. nach juris; VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris).
37 
Die Klage ist mit dem ersten Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten, der Klägerin eine Genehmigung zur Durchführung von Online-Sportwetten für das Land Baden-Württemberg zu erteilen, zulässig, aber unbegründet.
38 
Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage zulässig. Insbesondere scheitert die Zulässigkeit nicht an einer fehlenden vorherigen Antragstellung bei der zuständigen Behörde. Diese Voraussetzung ist zwar in der Verwaltungsgerichtsordnung nicht ausdrücklich geregelt. Sie gilt aber anerkanntermaßen für Verpflichtungsklagen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., 2007, § 68 Rn. 7 a) und insbesondere auch für Untätigkeitsklagen (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 7). Die Klägerin stellte vor Klageerhebung zunächst erfolglos einen Antrag bei der Stadt S. auf Erteilung einer Genehmigung zum Veranstalten von Online-Sportwetten. Mit Schreiben vom 27.10.2004 stellte sie dann einen weiteren Antrag beim Innenministerium Baden-Württemberg auf Feststellung, dass sie ohne deutsche Erlaubnis Sportwetten in Baden-Württemberg veranstalten dürfe; hilfsweise begehrte sie die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung. Das Innenministerium übergab die Sache dem Regierungspräsidium Karlsruhe zur Bearbeitung. Damit liegt eine Antragstellung vor Klageerhebung vor. Der Antrag vom 27.10.2004 war auch an die zuständige Behörde gerichtet. Zum Zeitpunkt der Antragstellung und der Klageerhebung (16.11.2004) war mangels spezieller Regelungen das Innenministerium Baden-Württemberg zuständig. Die damals geltenden Gesetze (vgl. Oddset-Wettengesetz v. 21.6.1999, GBl. S. 253, außer Kraft gesetzt durch § 8 Abs. 1 Nr. 5 des Staatslotteriegesetzes [StLG] vom 14.12.2004, GBl. S. 894; Lotteriegesetz vom 4.5.1982, GBl. S. 139, außer Kraft gesetzt durch § 6 Satz 2 des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag [AGLottStV] vom 28.7.2005, GBl. S. 586) enthielten keine Regelung für die Erteilung von Genehmigungen für die Vermittlung von Sportwetten an Private. Daher war auf die allgemeinen Regelungen zur Zuständigkeit von Behörden zurückzugreifen. Gemäß § 5 Abs. 2 LVG sind die Ministerien zuständig, soweit Aufgaben des Landes nicht einer anderen Behörde zugewiesen sind. Art. 1 der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien vom 24.7.2001 (MinGbBek; GBl. S. 590) enthält die Festsetzung der Geschäftsbereiche der Ministerien. Nach Abschnitt III. 1. Halbsatz des Art. 1 der MinGbBek gehören zum Geschäftsbereich des Innenministeriums alle Geschäfte der Staatsverwaltung, für die nicht ein anderes Ministerium zuständig ist. Dies war hier zum Zeitpunkt der Antragstellung der Fall. Erst mit der Regelung in § 3 Abs. 1 des AGLottStV wurde das Regierungspräsidium Karlsruhe für die Erteilung von Genehmigungen zuständig (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes zum dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland [LottStV] vom 9.6.2004, GBl. S. 274); die Ortspolizeibehörden wurden mit der Überwachung der Einhaltung der Vorschriften beauftragt und zur Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel ermächtigt (§ 3 Abs. 4 AGLottStV i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LottStV).
39 
Die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage scheitert auch nicht daran, dass die Klägerin verfrüht, d.h. ohne Beachtung der in § 75 Satz 2 VwGO festgelegten Dreimonatsfrist Klage erhoben hat. Hierbei handelt es sich um eine besondere Prozessvoraussetzung der Untätigkeitsklage. Für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klage kommt es insoweit auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 11). Die Klägerin hat bereits am 16.11.2004 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben, obwohl ein schriftlicher Antrag beim Innenministerium erst mit Schreiben vom 27.10.2004 gestellt wurde. Ein formloser Antrag wurde nach den unwidersprochenen Angaben der Klägerin zwar bereits Anfang September, vor Antragstellung bei der Stadt S. (am 2.9.2004), beim Innenministerium gestellt (vgl. Schreiben des Kläger-Vertreters vom 6.12.2004 an das Regierungspräsidium Karlsruhe). Auch unter Berücksichtigung dieses Zeitpunkts waren bei Klageerhebung noch nicht drei Monate vergangen. Dass hier ein Fall des § 75 Satz 2 Alt. 2 VwGO vorliegt, wonach bei Vorliegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist, ist nicht ersichtlich. Allerdings ist grundsätzlich § 75 Satz 3 VwGO entsprechend anzuwenden und die Klage nicht als unzulässig abzuweisen, sofern die Klägerin aus ihrer Sicht eine kürzere Frist für angemessen halten durfte (vgl. hierzu Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 17). Dies ist hier der Fall. Aufgrund der Umstände im vorliegenden Fall und dem Verhalten des Innenministeriums in Parallelfällen durfte die Klägerin davon ausgehen, dass eine Entscheidung über ihren Antrag nicht zu erwarten ist, da sich das Innenministerium bereits im vorliegenden Fall (vgl. Antrag der Klägerin vom 27.10.2004 an das Innenministerium Baden-Württemberg) und auch in anderen gleichgelagerten Fällen zur Bescheidung der Anträge für unzuständig erklärt hatte. Zudem hat es die Klägerin zur Antragstellung an das Ordnungsamt der Stadt S. verwiesen. Durch dieses Verfahren hat die Klägerin wertvolle Zeit verloren. Denn ihr wurde erst mit Schreiben vom 20.10.2004 mitgeteilt, dass die Stadt S. über den Antrag wegen der Rechtslage nicht entscheiden könne, so dass die Klägerin einen neuen, schriftlichen, Antrag beim Innenministerium eingereicht hat. Wegen des ihr bekannten Zuständigkeitsproblems der Behörden in diesen Fällen und ihres wirtschaftlichen Interesses bat sie den Beklagten, bis 2.11.2004 ihren Antrag zu bescheiden bzw. mitzuteilen, ob über diesen Antrag entschieden wird. Das Innenministerium leitete diesen Antrag dann mit Schreiben vom 18.11.2004 an das Regierungspräsidium Karlsruhe weiter mit der Bitte um Übernahme der Bearbeitung im Vorgriff auf die beabsichtigte Zuständigkeitsregelung im Rahmen des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag. Eine Mitteilung an die Klägerin erging erst mit Schreiben des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.11.2004. Die Klägerin durfte aufgrund dieses Sachverhalts, insbesondere auf die bereits abgegebene Erklärung des Innenministeriums, es halte sich für unzuständig, eine kurzfristige Sachstandsmitteilung erwarten. Als diese ausblieb, durfte sie davon ausgehen, dass eine Entscheidung über den Antrag nicht erfolgen würde.
40 
Die Klage ist auch nicht deswegen unzulässig, weil die Klagebefugnis fehlt. Nach Ansicht des Vertreters des Beklagten hat die Klägerin unter keinem denkbaren Gesichtspunkt einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg, da sie nicht geltend machen könne, in eigenen Rechten verletzt zu sein. In der Rechtsprechung und nach der herrschenden Meinung wird die Klagebefugnis jedoch anhand der Möglichkeitstheorie bestimmt. Danach reicht es aus, dass eine Verletzung von Rechten der Klägerin durch den angefochtenen Verwaltungsakt bzw. durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsaktes jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich erscheint (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 65 und 66 jeweils m.w.N.). Die Klägerin kann sich zwar vorliegend nicht auf einfachgesetzliche Normen berufen, die ihr einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg geben würden. Auch ein Anspruch aus Art. 12 Abs. 1 GG scheidet aus, da die Klägerin keine Deutsche ist. Die Beschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit auf Deutsche schließt nicht aus, auf die Ausübung einer Tätigkeit eines Ausländers im Bundesgebiet den Kern dieses Grundrechts im Rahmen von Art. 2 Abs. 1 GG anzuwenden. Dieses Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit steht als allgemeines Menschenrecht auch Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland zu. Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet Schutz für den Ausländer jedoch nur in dem durch ihn gezogenen Rahmen, besonders nur in den Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung. Hierzu gehört jede Rechtsnorm, die formell und materiell im Einklang mit der Verfassung steht (vgl. BVerfG, B.v. 18.7.1973 - 1 BvR 23/73, 1 BvR 155/73 -, BVerfGE 35, 382). Im Hinblick auf die in § 284 Abs. 1 StGB enthaltene Regelung, dass das Veranstalten von Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis oder Bereitstellen von Einrichtungen hierzu unter Strafandrohung gestellt ist, und die Verfassungsmäßigkeit der diese Erlaubnis regelnden Normen umstritten ist, ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin aus Art. 2 Abs. 1 GG einen Anspruch auf eine entsprechende Genehmigung hat, die sie notfalls auch ohne einfachgesetzliche Vorschriften vor den Verwaltungsgerichten durchsetzen kann (vgl. auch Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, GewArch 2001, 65/68).
41 
Die Klage ist jedoch unbegründet.
42 
Sie ist zutreffend gegen das Land Baden-Württemberg gerichtet. Das Innenministerium war bei Klageerhebung im November 2004 für die Bescheidung des Antrags der Klägerin zuständig. Grundsätzlich ist dieses nach § 1 Abs. 1 VertrAO des Landes auch als oberste Landesbehörde zur Vertretung des Landes in gerichtlichen Verfahren zuständig, sofern die Vertretung nicht auf andere Stellen übertragen worden ist. Vorliegend hat das Innenministerium die Vertretung des Landes gemäß § 1 Abs. 2 VertrAO dem Regierungspräsidium Karlsruhe übertragen. Dies entspricht der inzwischen normierten Zuständigkeit des Regierungspräsidiums zur Durchführung des Lotteriestaats- bzw. Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 3 Abs. 1 AGLottStV, nunmehr § 2 des Gesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag vom 11.12.2007, GBl. 571).
43 
Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten im Land Baden-Württemberg. Ein solcher lässt sich weder aus einfachgesetzlichen Normen noch aus Grundrechten oder aus dem EG-Vertrag herleiten.
44 
Zum Zeitpunkt der Antragstellung im September 2004 galt noch das Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in Baden-Württemberg vom 21.6.1999. Nach § 1 dieses Gesetzes wurde das Land Baden-Württemberg ermächtigt eine Oddset-Wette zu veranstalten. § 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes bestimmte darüber hinaus, dass die Staatliche Toto-Lotto GmbH mit der Durchführung der Oddset-Wette beauftragt werden kann. Diese Regelungen schließen einen Anspruch der Klägerin auf Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg aus.
45 
Die Klägerin konnte aber auch keinen Anspruch aus dem Lotteriestaatsvertrag der Länder bzw. dem Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 9.6.2004 (LottStV, GBl. S. 274) sowie den Ausführungsgesetzen hierzu herleiten. Denn § 5 Abs. 2 LottStV bestimmte, dass die Länder die Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen (§ 5 Abs. 1 LottStV), durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen können. Dieses auch für Sportwetten geltende Glücksspielmonopol des Staates stand der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin entgegen (vgl. auch VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, zit. nach juris). Hieran hat sich auch durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 = GewArch 2006, 199) nichts geändert. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar zur bayerischen Rechtslage festgestellt, dass das im Lotteriestaatsvertrag geregelte staatliche Sportwettenmonopol derzeit (noch) mit dem Grundrecht der freien Berufswahl unvereinbar ist. Allerdings sei es in der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 weiterhin zulässig, wenn unverzüglich Maßnahmen zur konsequenten Ausrichtung des bestehenden Sportwettenmonopols am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ergriffen würden. Mit Beschluss vom 4.7.2006 (- 1 BvR 138/05 -, zit. nach juris) hat das Bundesverfassungsgericht die im Urteil vom 28.3.2006 ( - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) zu dem bayerischen Staatslotteriegesetz entwickelten Maßstäbe auf Baden-Württemberg wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Staatslotteriegesetz Baden-Württemberg angewandt und festgestellt, dass auch das Land Baden-Württemberg bis zum 31.12.2007 gehalten ist, einen verfassungskonformen Zustand herzustellen und die Befugnis zur Unterbindung privater Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten während der Übergangszeit bestätigt. Für die Übergangszeit wurde ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits verlangt. Unabhängig davon, ob § 5 Abs. 2 LottStV in der Übergangszeit Anwendung finden konnte, war jedenfalls ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg nicht einfachgesetzlich geregelt.
46 
Auch nach der nunmehr - zum Zeitpunkt der Entscheidung - geltenden Rechtslage hat die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen Genehmigung. Als Reaktion auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts haben die Länder einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland abgeschlossen. Dieser wurde mit Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 11.12.2007 (GBl. S. 571) in Baden-Württemberg veröffentlicht. Der Glücksspielstaatsvertrag behält unverändert die Entscheidung der Länder im Lotteriestaatsvertrag bei, Glücksspiele mit besonderem Gefährdungspotential wie Jackpotlotterien und bestimmte Wetten den staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorzubehalten. Insoweit entspricht § 10 Abs. 2 GlüStV der Bestimmung des § 5 Abs. 2 LottStV. Nur für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential können Erlaubnisse auch an andere als den in § 10 Abs. 2 GlüStV Genannten erteilt werden (§ 10 Abs. 5 GlüStV).
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Die Gewerbeordnung enthält ebenfalls keine Rechtsgrundlage für einen Anspruch der Klägerin auf Erteilung der beantragten Genehmigung. Nach § 33 d Abs. 1 GewO kann zwar eine Erlaubnis erteilt werden, wenn jemand gewerbsmäßig ein anderes Spiel mit Gewinnmöglichkeit (vgl. hierzu § 33 c GewO) veranstalten will. Jedoch schließt § 33 h Nr. 3 GewO die Anwendbarkeit der Vorschriften §§ 33 c bis 33 g GewO auf die Veranstaltung anderer Spiele i.S.d. § 33 d Abs. 21 Satz 1 GewO aus, die Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB sind. Bei der Veranstaltung von Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB. Solche liegen vor, wenn die Entscheidung über Gewinn oder Verlust des Spiels nach den Spielbedingungen nicht wesentlich von den geistigen und körperlichen Fähigkeiten, den Kenntnissen, der Übung und der Aufmerksamkeit des Spielers abhängt, sondern allein oder doch überwiegend vom Zufall. Hieran ändern auch fundierte Kenntnisse im Bereich des Sports nichts. Niemand hat die Fähigkeit, vor Beginn eines sportlichen Wettkampfes mit dem Anspruch auf objektive Richtigkeit dessen Ergebnis vorherzusagen, solange keine unzulässige Manipulation vorliegt. Daher stellen Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen Glücksspiele dar (vgl. BVerwG, U.v. 23.8.1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293; Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, a.a.O.; VGH BW, B.v. 12.1.2005 - 6 S 1288/04 -, VBlBW 2005, 181 m.w.N.; B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.).
48 
Fraglich ist, ob die Klägerin einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung aus Art. 2 Abs. 1 GG herleiten kann. Ob in Fällen wie dem vorliegenden ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch ausländische Privatpersonen aus Art. 2 Abs. 1 GG zur Vermeidung einer verfassungsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht gezogen werden muss, kann dahinstehen. Zum Zeitpunkt dieser Entscheidung gab es zwar noch keinerlei Regelung darüber, unter welchen Voraussetzung, in welchem Verfahren und von welchen Behörden die begehrte Genehmigung hätte erteilt werden können. Ein solcher Sachverhalt liegt jetzt jedoch nicht mehr vor, da inzwischen, zunächst durch den Lotteriestaatsvertrag und zum Zeitpunkt der Entscheidung durch den Glücksspielstaatsvertrag, verbindlich geregelt wurde, dass die Veranstaltung von Sportwetten staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorbehalten ist. Etwas anderes könnte sich nur ergeben, wenn diese nunmehr im geltenden Glücksspielstaatsvertrag enthaltene Regelung verfassungswidrig wäre. Dies ist nicht der Fall.
49 
Das Sportwettenmonopol stellt bereits keinen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und damit auch keinen unzulässigen Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG dar. Nach der hier maßgebenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) ist die Beschränkung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten in erster Linie am Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Danach sind Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der auch für Maßnahmen gilt, die die Freiheit der Berufswahl betreffen, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm vom zuständigen Organ erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.
50 
Das Land Baden-Württemberg war für den Erlass des Gesetzes zum Glücksspielstaatvertrag zuständig. Denn der Bund hat von einer möglichen Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für den Bereich der Sportwetten, abgesehen von den Pferdesportwetten, keinen Gebrauch gemacht (Art. 72 Abs. 1 GG).
51 
Dem staatlichen Wettmonopol in Baden-Württemberg liegen auch legitime Gemeinwohlziele zugrunde. Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols ist die Vermeidung und die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV sowie LT-Drs. 14/1930, S. 27). Diese Zielsetzung wurde vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 als überragend wichtiges Gemeinwohlziel qualifiziert, da die Spielsucht (pathologische Spielsucht ist in ICD-10 aufgenommen) zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann. Auch die weiteren in § 1 des Glücksspielstaatsvertrag genannten Ziele, wie die Schaffung der Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV), die Begrenzung des Glücksspielangebots und Lenkung des Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen (§ 1 Nr. 2 GlüStV), die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie die ordnungsgemäße Durchführung von Glücksspielen, Schutz vor betrügerischen Machenschaften und Abwehr der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV), entsprechen den vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Gründen des Gemeinwohls (vgl. U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 98, 103, 105).
52 
Gegen den Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols, die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, kann auch nicht eingewandt werden, dass von Sportwetten keine Suchtgefahren oder jedenfalls deutlich geringere Suchtpotentiale als von anderen Glücksspielformen ausgehen. Unterschiedliche Glücksspielformen haben ein unterschiedliches Suchtpotenzial. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand weisen am meisten die Spieler an Automaten ein problematisches oder pathologisches Spielverhalten auf. An zweiter Stelle in der Statistik stehen die Casino-Spiele. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu in seinem Urteil vom 28.3.2006 festgestellt, dass das Suchtpotenzial von Sportwetten mit festen Gewinnquoten derzeit noch nicht abschließend beurteilt werden kann. Allerdings sprächen erste Untersuchungen und internationale Erfahrungen dafür, dass die Gefährlichkeit von Sportwetten zwar geringer als bei den Casino-Glücksspielen, aber durchaus vorhanden sei. Des Weiteren sei die Entwicklung des Suchtpotenzials, wenn Sportwetten in erheblich ausgeweitetem Maß praktiziert würden, nicht absehbar. Der Gesetzgeber dürfe aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 101 f.). Das Regelungsziel der wirksamen Suchtbekämpfung kann damit selbst objektive Berufswahlbeschränkungen i.S. der vom BVerfG entwickelten sog. Drei-Stufen-Theorie, also besonders schwerwiegende Eingriffe in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, rechtfertigen.
53 
Das staatliche Wettmonopol stellt auch ein geeignetes sowie erforderliches Mittel zur Erreichung eines legitimen Gemeinwohlziels dar.
54 
Geeignet ist ein Mittel bereits dann, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Wie das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) schon zur alten Rechtslage (Lotteriestaatsvertrag) ausgeführt hat, stellt die Errichtung des staatlichen Wettmonopols ein geeignetes Mittel dar, die mit dem Wetten verbundenen Gefahren zu bekämpfen. Insbesondere die Annahme, dass eine Marktöffnung aufgrund des dann entstehenden Wettbewerbs zu einer erheblichen Ausweitung von Wettangeboten mit der Folge einer Zunahme von problematischem und suchtbeeinflussendem Verhalten führen würde, ist nicht zu beanstanden. Die Eignung entfällt auch nicht deshalb, weil das staatliche Wettmonopol nur beschränkt durchsetzbar ist. Aufgrund der heutigen technischen Bedingungen bestehen Möglichkeiten, Sportwetten über das Internet weltweit zu platzieren, ohne dass der Staat deren Verfügbarkeit in Deutschland völlig unterbinden könnte. Solche Vollzugshindernisse machen die Verfolgung des Ziels der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht aber nicht prinzipiell ungeeignet (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 114).
55 
Der Gesetzgeber verfügt auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit eines Wettmonopols über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Maßnahmen des Gesetzgebers können nur dann verfassungsrechtlich beanstandet werden, wenn andere Beschränkungen, die als Alternative in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen und die Betroffenen weniger belasten (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 116). Der Gesetzgeber durfte hinsichtlich der Suchtgefahren davon ausgehen, dass sie mit Hilfe eines Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 118). Eine Zulassung privater Wettunternehmen in diesem Glücksspielmarkt würde eine große Expansion des Angebots zur Folge haben. Dies zeigen auch die Prognosen der Buchmacherverbände bei der Anhörung zum Entwurf des Staatsvertrags. Danach werde bei Aufgabe einer strikten Regulierung bis 2010 ein Umsatz privater Wettvermittler allein in Wettshops und durch Wett-Terminals von ca. 5,2 Mrd. EUR erwartet. Dies entspräche einer Verzehnfachung der gegenwärtig in Annahmestellen getätigten Umsätze (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 31). Diese Ausweitung des Angebotes würde auch nicht durch die in Deutschland traditionell hohe Abgabenbelastung reguliert, da angesichts des Steuerwettbewerbs in der EU ein Ausweichen der privaten Unternehmen zu erwarten wäre, dem aus europa- und verfassungsrechtlichen Gründen im nationalen Recht nicht begegnet werden könnte.
56 
Das staatliche Wettmonopol ist auch verhältnismäßig i.e.S.. Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Zusammenhang im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 149) für den Bereich der Sportwetten ausgeführt, das staatliche Wettmonopol sei konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Spielleidenschaft auszurichten. Zur Verwirklichung eines staatlichen Wettmonopols hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber vorgegeben, Regelungen über die Art und den Zuschnitt der Sportwetten sowie über die Beschränkung ihrer Vermarktung, die Beschränkung der Werbung für das Wettangebot zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters sowie über Information und Aufklärung zu treffen. Außerdem seien die Regelungen am Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden am Spieler- und Jugendschutz auszurichten. Des Weiteren seien insbesondere im Hinblick auf die Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes Regelungen zur Beschränkung der Vertriebswege zu treffen. Schließlich habe der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen mit einer ausreichenden Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates sicherzustellen (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 150 ff.). Diesen Anforderungen trägt der Glücksspielstaatsvertrag durch materielle Bestimmungen sowie Verfahrensregelungen hinreichend Rechnung. Der Ausschluss privater Wettunternehmen von entsprechender beruflicher Tätigkeit in Baden-Württemberg durch den Glücksspielstaatsvertrag dient in seiner konkreten Ausgestaltung in erster Linie der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 27). Im Gegensatz zur alten Rechtslage, die durch den Lotteriestaatsvertrag bestimmt wurde, gewährleisten die im Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Regelungen die Verwirklichung der dem Wettmonopol zugrunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange. Neben den restriktiven Bestimmungen über die Vermittlung von Glücksspielen (vgl. z.B. § 4 Abs. 4 GlüStV: Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet) sind besondere Vorschriften für die Werbung (§ 5 GlüStV, insbesondere Abs. 3, mit welchem Werbung im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten wird), Sozialkonzepte (§ 6 GlüStV), die Verpflichtung zur Aufklärung (§ 7 GlüStV) sowie für Spielersperren (§§ 8, 20, 23 GlüStV) geschaffen worden. Zudem wird durch die Regelung in § 9 Abs. 6 GlüStV sichergestellt, dass die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden darf, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter zuständig ist.
57 
Für die im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen kann insgesamt nicht in Abrede gestellt werden, dass diese in erster Linie der Suchtprävention dienen und nicht, wie das Bundesverfassungsgericht zur alten Lage des Lotteriestaatsvertrages festgestellt hat, die fiskalischen Interessen des Staates im Vordergrund stehen. Gerade die restriktiven Vorgaben über die Vermittlungstätigkeit, das Vermittlungsverbot öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die Einschränkung der Werbung für das öffentliche Glücksspiel lassen erwarten, dass der Umsatz auf dem Glücksspielsektor nicht unbeträchtlich zurückgehen wird. Davon dürften insbesondere die staatlichen Gewinne betroffen sein.
58 
Auch die Umstände, dass der Glücksspielstaatsvertrag erst seit dem 1.1.2008 gilt, die erforderlichen Ausführungsgesetze hierzu noch nicht erlassen wurden sowie die Umsetzung der Regelungen noch zu erfolgen hat, begründen auch im Hinblick auf die Gewährung einer Übergangsfrist bis Ende des Jahres 2007 durch das Bundesverfassungsgericht zur Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Befriedigung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der nunmehr durch den Glücksspielstaatsvertrag geschaffenen Rechtslage. Die wesentlichen Schritte zur Einhaltung bzw. Umsetzung der Vorschriften wurden schon nach Ergehen der Entscheidung des BVerfG eingeleitet (vgl. Pressemitteilung FM vom 7.4.2006; LT-Drs. 14/43, S. 2 f.; BVerfG, B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O., zur Lage in BW). Auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat bereits in seinem Beschluss vom 28.7.2006 ( - 6 S 1987/05 -, GewArch 2006, 418) ausgeführt, die vom Land veranstalteten Sportwetten würden schon während der Übergangszeit an den Zielen der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht und nicht (mehr) an der Erzielung von Einnahmen ausgerichtet; so würden künftig das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen. Diese Maßnahmen habe auch das Bundesverfassungsgericht für die Übergangszeit als ausreichend angesehen (vgl. B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.). Des Weiteren hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg festgestellt, dass inzwischen bereits eine Vielzahl von Maßnahmen zum Spielerschutz bzw. zur Suchtprävention tatsächlich umgesetzt worden sind (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, zit. nach juris; LT-Drs. 14/43 S. 2 f.; Teilnahmebedingungen für die vom Land veranstalteten Oddset-Kombi-Wetten und Oddset-Top-Wetten, GABl. 2006, S. 533 ff. und 540 ff.). Dies gelte insbesondere für die Werbung hinsichtlich der Sportwetten, die Abschaffung eines ungehinderten - direkten - Internetzugangs zur staatlich veranstalteten Oddset-Wette seit dem 5.3.2007, der Schließung von 30 Verkaufsstellen der Toto-Lotto GmbH sowie der Einführung einer Kundenkartenpflicht bzw. eines Kundenidentifizierungssystems, so dass auch eine anonyme Spielteilnahme Jugendlicher verhindert werde.
59 
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch aus Gemeinschaftsrecht, insbesondere aus Art. 49 EG-Vertrag, auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten im Land Baden-Württemberg. Sie kann sich zwar auf Art. 49 EG-Vertrag berufen. Danach sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten verboten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind. Die Veranstaltung von Online-Sportwetten durch die Klägerin im Land Baden-Württemberg sind Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag. Sie fallen unter die Produktverkehrsfreiheit, bei der weder der Dienstleistungserbringer noch der Dienstleistungsempfänger die Grenze überschreiten. Lediglich die Dienstleistung wird als Produkt grenzüberschreitend übermittelt (vgl. hierzu Geiger, EUV/EGV, 4. Aufl., 2004, Art. 50 EGV Rn. 8). Der Europäische Gerichtshof hat bereits in seinem Urteil „Schindler“ (U.v. 24.3.1994 - C-275/92 -, NJW 1994, 2013) festgestellt, dass die Einfuhr von Werbematerial und Losen in einen Mitgliedstaat zu dem Zweck, die in diesem Staat wohnenden Personen an einer in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Lotterie teilnehmen zu lassen, zu den Dienstleistungen gehört. Entsprechend hat er in seinem Urteil „Gambelli“ (U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, a.a.O.) ausgeführt, dass eine Tätigkeit, die darin besteht, die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats an in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Wetten teilnehmen zu lassen, auch zu den Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag gehört.
60 
Ob hier vergleichbar wie bei Art. 2 GG ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch eine ausländische Privatperson zur Vermeidung einer gemeinschaftsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht zu ziehen ist, kann dahinstehen, da die durch den Glücksspielstaatsvertrag für Sportwetten getroffene Regelung nicht gemeinschaftswidrig ist. Das Gemeinschaftsrecht lässt den Ausschluss der Klägerin hinsichtlich einer Betätigung im Sportwettenmarkt in Baden-Württemberg zu.
61 
Nationale Regelungen, die private Wettunternehmen aus einem EU-Mitgliedstaat den Zugang zu den Glücksspielmarkt des betreffenden Staates erschweren oder sogar gänzlich verwehren, beschränken die nach Gemeinschaftsrecht bestehende Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG-Vertrag). Der Europäische Gerichtshof hat aber wiederholt entschieden, dass Beschränkungen der Spieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein können (vgl. U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, Gambelli, a.a.O.; U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.). Aus den Entscheidungen des Gerichtshof ergibt sich nicht, dass die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols mit Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar ist. Vielmehr räumt er den Mitgliedstaaten bei der Frage nach der Ausgestaltung einer Regelung eine ausreichende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit ein. Danach ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (EuGH, U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.). Zur Ausgestaltung nationaler Glücksspielordnungen zeigt der Europäische Gerichtshof im Urteil „Placanica“ zwei unterschiedliche Regelungsmodelle auf. Zum einen verweist er auf die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die Gelegenheit zum Spiel generell zu vermindern, zum anderen auf ein auf Einnahmeerzielung und Expansion gerichtetes Modell, welches einer staatlich kontrollierten Konzessionierung unterliegt, um die Glücksspieltätigkeiten aus dem Bereich der Kriminalität in die Legalität zu überführen (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 52). Dabei erkennt er ausdrücklich an, dass das Ziel einer Verminderung der Gelegenheiten zum Spiel es grundsätzlich rechtfertigt, die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zu begrenzen (U.v. 6.3.2007 - C338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 53). Um eine derartige - gesteigerte - Begrenzung handelt es sich bei dem Sportwettenmonopol (vgl. OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; OVG Bremen, B.v. 15.5.2007 - 1 Bs 447/06 -, zit. nach juris). Allerdings hat der Europäische Gerichtshof weiter gefordert, dass die insoweit notwendigen Beschränkungen der Wirtschaftsteilnehmer geeignet sein müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Wetttätigkeiten kohärent und systematisch zu begrenzen. Zudem dürfen die Beschränkungen nicht in diskriminierender Weise (hinsichtlich Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten) angewandt werden (vgl. EuGH, U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, Gambelli, a.a.O., Rn. 65).
62 
Die nunmehr im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen genügen nach Ansicht des Gerichts den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs. Insbesondere sind die Beschränkungen durch das Sportwettenmonopol nicht diskriminierend, weil sie inländische wie ausländische Wirtschaftsteilnehmer ohne inländische Konzession in gleicher Weise vom Markt fernhalten (vgl. OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.).
63 
Der Gesetzgeber hat im Sinne des Gemeinschaftsrechts sein Ermessen auch hinsichtlich des Suchtpotentials bei Sportwetten zutreffend ausgeübt. Soweit mit Blick auf die Entscheidung „Lindman“ des Europäischen Gerichtshofs (U.v. 13.11.2003 - C-42/02 -, IStR 2003, 853 f.) beanstandet wird, dass eine Analyse der Zweckdienlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Maßnahmen durch den Gesetzgeber vorliegend nicht erfolgt sei, begründet dies keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht. Nach dieser Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs dürfen Mitgliedstaaten die Tätigkeit von in anderen Mitgliedstaaten konzessionierten Veranstaltern nur unterbinden, wenn vor Erlass der beschränkenden Maßnahme eine Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme durchgeführt wurde. Diese zur Klärung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit einer die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Regelung vom Europäischen Gerichtshof geforderte Untersuchung ist auf die vorliegende Fallkonstellation nicht übertragbar, da der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein anders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag. Die dortige finnische Regelung entfaltete ersichtlich diskriminierende Wirkung, da Gewinne aus in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien als besteuerbare Einkünfte des Gewinners behandelt wurden, während Gewinne aus in Finnland veranstalteten Lotterien selbst nicht besteuerbar waren. Insoweit kam dem Hinweis des Europäischen Gerichtshofs im konkreten Fall, dass die ihm übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufwiesen, die einen Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel der Suchtbekämpfung und der steuerlichen Regelung darlegen, nur deklaratorische Funktion zu. Es ist daher bereits zweifelhaft, ob das Urteil dahingehend ausgelegt werden kann, dass die Mitgliedstaaten in jedem Fall zu einer wissenschaftlichen Evidenzkontrolle verpflichtet sind (so wohl Hess. VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, zit. nach juris; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 CS 07.1986 -, a.a.O.; OVG Koblenz, B.v. 2.5.207 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; a.A. Prof. Dr. Caspar, Gutachten über europa- und verfassungsrechtliche Aspekte zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 11.10.2007, www.uni-hohenheim.de/gluecksspiel/staatsvertrag/Gutach-tenSchleswigHolstein.pdf). Dagegen spricht, dass eine solche Forderung nach einer wissenschaftlich oder statistisch beweisbaren Kausalverknüpfung zwischen Eingriffsmaßnahmen und dem Regelungsziel in ihrer Konsequenz problematisch wäre. Denn der Gesetzgeber wäre insbesondere in Gefährdungssituationen auf unsicherer Tatsachenbasis jeglicher Handlungsmöglichkeit beraubt. Zudem hat der Europäische Gerichtshof es den Mitgliedstaaten im Bereich des Glücksspielwesens gerade ausdrücklich freigestellt, die Ziele ihrer Politik festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Die Frage braucht jedoch hier nicht entschieden werden. Das Bundesverfassungsgericht hat seinem Urteil vom 28.3.2006 hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zur Gefahr der Spielsucht zugrunde gelegt und ausgeführt, dass schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zu rechnen ist und der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen darf (vgl. hierzu auch VG Karlsruhe, U.v. 7.5.2007 - 3 K 2291/06 -). Das erkennende Gericht sieht keinen Anlass, insoweit weitergehende Anforderungen zu stellen.
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Soweit eingewandt wird, die Regelung des Glücksspielstaatsvertrags sei im Hinblick auf die nicht unter einem Monopol stehenden Glücksspiele nicht kohärent und systematisch auf das Ziel der Vermeidung der Spiel- und Wettsucht gerichtet, führt auch dies zu keiner anderen Bewertung. Für eine Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht kommt es nicht darauf an, ob der Beklagte auch in anderen Sektoren des Glücksspielmarkts das Ziel einer Verminderung der Spielgelegenheiten verfolgt. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Beschluss vom 5.11.2007 (- 6 S 2223/07 -, a.a.O.) insoweit ausgeführt, aus dem Urteil „Placanica“ des Europäischen Gerichtshofs vom 6.3.2007 (- C-338/04 -, a.a.O.) lasse sich nicht entnehmen, dass ein staatliches Wettmonopol nur dann vor dem Gemeinschaftsrecht Bestand hätte, wenn die nationalen Beschränkungen auf dem gesamten Gebiet der Glücksspiele den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügten. Aus dem Urteil folge auch nicht, dass von einem „kohärenten und systematischen“ Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten dann nicht mehr ausgegangen werden könne, wenn andere Glücksspiele mit höherem Suchtpotenzial (Geldspielautomaten und kasinotypische Glücksspiele) nicht gleichermaßen beschränkt würden. Dieser Auffassung schließt sich das Gericht an. Der Europäische Gerichtshof (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.) hat nicht verlangt, dass die Zahl der Wirtschaftsteilnehmer nur begrenzt werden darf, wenn in allen - unterschiedlichen - Glücksspielmärkten für alle Glücksspiele die Tätigkeiten kohärent und systematisch begrenzt werden. Dass der Europäische Gerichtshof die Formulierung „Gebiet der Glücksspiele“ (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 50) verwendet und fordert, Beschränkungen in „diesem Bereich“ müssten kohärent und systematisch sein, schließt nicht aus, dass er der Sache nach die Eindämmung allein der Wetttätigkeiten für Sportereignisse ausreichen lässt (vgl. VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -, zit. nach juris). So ist er in der Entscheidung „Gambelli“ (EuGH, U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, a.a.O.) ausdrücklich von einem „Glücksspielsektor der Wetten über Sportereignisse“ ausgegangen (Rn. 48) und hat diesbezüglich verlangt, dass die beschränkenden nationalen Maßnahmen geeignet sein müssen, kohärent und systematisch zur „Begrenzung der Wetttätigkeiten“ beizutragen (Rn. 67). Bei der Frage der Verhältnismäßigkeit zwischen beschränkenden nationalen Maßnahmen im Sportwettenbereich und deren Ziel hat er ausdrücklich darauf abgestellt, ob staatlicherseits zur „Teilnahme an Wetten“ ermuntert wird (Rn. 72), obwohl ihm bekannt war, dass der italienische Staat eine Politik der starken Ausweitung nicht nur des Wettens sondern auch des Spielens zum Zweck der Einnahmeerzielung verfolgt. In Zusammenschau mit dem den Mitgliedstaaten vom Europäischen Gerichtshof eingeräumten ausreichenden Ermessen hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen zur Beschränkung von Glücksspielen und Wetten ist es daher zulässig, auch Gefahren nur in einem Sektor der Glücksspiele zu bekämpfen, wenn es an einem kohärenten Gesamtkonzept für die gleichzeitige Suchtprävention in anderen Glücksspielbereichen fehlt. Insbesondere dienen die vom Europäischen Gerichtshof genannten Kriterien „kohärent“ und „systematisch“ nur zur Prüfung, ob eine Beschränkung der Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit auch geeignet ist, das Ziel zu erreichen, das von dem Mitgliedstaat verfolgt wird. Diese Zielerreichung wird aber nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Mitgliedstaat eine noch umfassendere Beschränkung, d.h. auch das Verbot jeglicher Sportwetten, hätte verfolgen können (vgl. OVG Hamburg, B.v. 16.11.2007 - 1 Bs 187/07 -, www.gluecksspiel-und-recht.de). Da es sich um unterschiedliche Märkte mit einem unterschiedlichen Spielsuchtpotential handelt, darf der Staat für die einzelnen Bereiche gesonderte Einzelkonzepte entwickeln. Aus den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs folgt nicht, dass gemeinschaftsrechtlich zwingend eine einheitliche Regelung des gesamten Glücksspielbereichs erfolgen muss (vgl. OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, zit. nach juris; OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.).
65 
Insoweit läuft das Argument des Kläger-Vertreters leer, das Sportwettenmonopol verstoße gegen Gemeinschaftsrecht, da auch durch den Glücksspielstaatsvertrag keine kohärente Regelung insbesondere im Hinblick auf Wetten bei Pferde- und Hunderennen sowie auch für Spielbanken und Spielhallen getroffen wurde. Dass Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen von Pferden nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8.4.1922 (RGBl. I 1922, S. 335, 393, zuletzt geändert durch Art. 119 V vom 31.10.2006, BGBl. I., S. 2407) erlaubnisfähig sind (§ 2 Abs. 1 RennwLottG), ist historisch bedingt und dient neben der Bekämpfung des „Winkelbuchmachertums“ insbesondere steuerlichen Zwecken (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.). Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass Rennwetten aufgrund ihrer Bedeutung und der mit ihnen einhergehenden Gefahren mit den hier in Rede stehenden Sportwetten vergleichbar und deshalb gleichermaßen regelungsbedürftig wären (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.). Zwar sind die Oddset-Sportwetten am ehesten mit den bundesrechtlich geregelten Pferdewetten vergleichbar. Mit dem Angebot werden jedoch unterschiedliche Spieler erreicht, weil der Pferderennsport, anders als der bei Sportwetten dominierende Fußball, keinen Breitensportcharakter hat. Entsprechend ist daher auch das Suchtpotenzial zu beurteilen. Dieses richtet sich u.a. nach der Angebotsfrequenz und ist besonders dann erhöht, wenn der Wettende meint, aufgrund seiner Sachkenntnis den Wetterfolg beeinflussen zu können (vgl. VG Wiesbaden, U.v. 28.8.2007 - 5 E 953/06 -, zit. nach juris). Zudem werden Pferdesportwetten seit Jahrzehnten von privaten Veranstaltern angeboten, ohne dass - soweit ersichtlich - auffällige Suchterscheinungen bekannt geworden sind (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 2.5.2007 - 11 ME 106/07 -, zit. nach juris). Auch bei Spielbanken und Spielhallen handelt es sich um unterschiedliche Glücksspielmärkte mit voneinander abweichendem Spielsuchtpotenzial, die abweichende Regelungen rechtfertigen (vgl. OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.).
66 
Soweit die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Schreiben vom 10.4.2006 und in ihrem ergänzenden Aufforderungsschreiben vom 23.3.2007 zu dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 die Ansicht vertritt, „dass die deutschen Behörden keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht betreiben“, folgt dem das Gericht nicht (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, a.a.O.; OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.; VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -). Gegenstand dieser Betrachtung ist der deutsche Glücksspielbereich in seiner Gesamtheit. Nach Ansicht des Gerichts ist dieser aber im Hinblick auf die dargestellte Rechtslage nach den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs gerade nicht relevant für die Beurteilung der Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht. Das Aufforderungsschreiben entfaltet auch keine bindende Wirkung für das erkennende Gericht. Hierbei handelt es sich um einen Vorbereitungsakt (Anhörung) für eine Stellungnahme der Kommission nach Art. 226 EG-Vertrag (vgl. VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -, a.a.O.). Zudem enthalten die Aufforderungsschreiben keine Begründung dafür, weshalb die Europäische Kommission für ihre Feststellung, dass ein Sportwettenmonopol wegen Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, auf die Gesamtheit des Glücksspielbereichs abstellt und nicht wie der Europäische Gerichtshof und das Bundesverfassungsgericht allein auf den Sportwettenbereich. Auch aus den Schreiben der Kommission vom 22.3.2007 und 14.5.2007 im Notifizierungsverfahren zum Entwurf für einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland ergibt sich nichts anderes (vgl. Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, a.a.O.). Soweit die Kommission insbesondere eine Überprüfung des § 4 Abs. 4 GlüStV anmahnt, hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie vom 24.4.2007 zutreffend darauf verwiesen, dass bei diesem Gesetzentwurf ebenso wie in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) der derzeitige Forschungsstand sorgfältig analysiert worden ist. Danach ist Glücksspiel im Internet u.a. deswegen in besonderem Maße suchtgefährdend, da für Spieler die Möglichkeit besteht, anonym am Rechner zu sitzen und auf Kreditkartenbasis zu spielen. Eine Begrenzung des Glücksspiels ist bei Internetangeboten nicht zu erreichen (vgl. auch Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag, LT-Drs. 14/1930, S. 28). Im Hinblick auf die weiteren Rügen der Europäischen Kommission in ihren Stellungnahmen im Notifizierungsverfahren u.a. zu Vertrieb und Werbung für Glücksspiele aus dem Ausland hat im Übrigen der Gerichtshof der Europäischen Freihandelszone (EFTA-Gerichtshof) in seiner Entscheidung vom 30.5.2007 (- Rs. 3/06 Ladbrokes -, ZfWG 2007, 218) dem Staat für den Fall, dass ein rechtmäßiges Monopolsystem besteht, das Recht eingeräumt, den Vertrieb und die Werbung für Glücksspiele aus dem Ausland unabhängig davon zu verbieten, ob diese in ihrem Ursprungsland rechtmäßig sind (vgl. EFTA-Gerichtshof, U.v. 30.5.2007 - Rs. 3/06 Ladbrokes - , a.a.O., Rn. 83; s. auch Winkelmüller, GewArch 2007, 411).
67 
Nach alledem ist die Errichtung eines Sportwettenmonopols auch mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Eine Vorlage des Rechtsstreits an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG-Vertrag war vorliegend nicht veranlasst, da angesichts der bestehenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts eine weitere Klärungsbedürftigkeit über die Auslegung von Bestimmungen des EG-Vertrags nicht besteht (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.; a.A. VG Stuttgart, B.v. 24.7.2007 - 4 K 4435/06 -, zit. nach juris). Überdies besteht im vorliegenden Fall keine Pflicht des Gerichts zur Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs, weil das Urteil mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann und das Gericht die Berufung zugelassen hat (vgl. Geiger, a.a.O., Art. 234 EGV Rn. 14 f.).
68 
Die Klage ist mit dem zweiten Hilfsantrag der Klägerin bereits unzulässig; sie wäre auch unbegründet.
69 
Dieser Hilfsantrag der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, die Durchführung und Bewerbung von Online-Sportwetten durch sie vorläufig - bis zur endgültigen Entscheidung über eine entsprechende Genehmigung in einem einzurichtenden Genehmigungsverfahren - zu dulden und sicherzustellen, dass die zuständigen Ordnungsbehörden bis zu diesem Zeitpunkt keine Untersagungsverfügung gegen sie erlassen, ist dahingehend auszulegen, dass der Beklagte - übergangsweise - das Veranstalten und Bewerben von Online-Sportwetten der Klägerin in Baden-Württemberg zu dulden hat und keine ordnungsrechtliche Untersagungsverfügung gegenüber der Klägerin erlässt.
70 
Die so verstandene Klage ist zwar als allgemeine Leistungsklage in Form der vorbeugenden Unterlassungsklage statthaft. Die Klägerin erstrebt mit der Verhinderung einer Untersagung der Veranstaltung von (Online-)Sportwetten vor dem Ergehen einer abschließenden behördlichen Entscheidung vorbeugenden Rechtsschutz.
71 
Diese Klage ist jedoch mangels Rechtsschutzbedürfnis unzulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf es für vorbeugenden Rechtsschutz vor drohenden Verwaltungsakten eines entsprechend qualifizierten Rechtsschutzinteresses (vgl. BVerwG, U.v. 8.9.1972 - IV C 17.71 -, BVerwGE 40, 323, U.v. 3.6.1983 - 8 C 43.81 - Buchholz 310, § 113 VwGO Nr. 130). Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist demnach kein Raum, wenn und soweit der Betroffene im konkreten Fall zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 7.5.1987, BVerwGE 77, 207; VGH BW, B.v. 24.5.1994 - 10 S 451/94 -, VBlBW 1995, 139 und B.v. 25.11.2003 - 9 S 2526/03 -, zit. nach juris). Vorbeugender Rechtsschutz kommt nur dann in Betracht, wenn aus Gründen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) dem Betroffenen schlechthin nicht zugemutet werden kann, den belastenden Verwaltungsakt abzuwarten und sich hiergegen mittels Widerspruch und Klage zu wehren und im Falle der Anordnung der sofortigen Vollziehung Eilrechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO zu suchen.
72 
Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Denn es ist nicht zu befürchten, dass ohne vorbeugenden Rechtsschutz vollendete, nicht mehr ohne Weiteres rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen werden oder unzumutbare Nachteile entstehen (vgl. Kopp, VwGO, 15. Aufl., 2007, Vorb. § 40 Rn 33 m.w.N.). Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb die von der Klägerin geltend gemachten Rechte nicht nach Erlass der entsprechenden Verbots- bzw. Untersagungsverfügung im Rahmen des dann möglichen Rechtsschutzes geschützt werden können. Selbst der Umstand, dass eine entsprechende Verbotsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV sofort vollziehbar wäre (vgl. § 9 Abs. 2 GlüStV), begründet kein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis für die Klägerin. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der in diesem Fall über § 80 Abs. 5 VwGO mögliche vorläufige Rechtsschutz auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht geeignet wäre, die Rechte der Klägerin einer der Rechtsschutzgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG entsprechenden Weise zu schützen. Allein durch die Existenz der Verbotsverfügung würden noch keine vollendeten Tatsachen zu Lasten der Klägerin geschaffen. Des Weiteren ist auch nicht erkennbar, dass nicht mehr rückgängig zu machende Schäden oder sonstige unzumutbare Nachteile eintreten würden.
73 
Darüber hinaus wäre die Klage auch nicht begründet. Ein Anspruch auf die begehrte Duldung besteht schon aus dem oben Ausgeführten nicht. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg und darf ohne eine baden-württembergische Konzession auch nicht tätig werden.
74 
Der höchsthilfsweise gestellte Antrag der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 2.9.2004 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts innerhalb einer vom Gericht festzusetzenden Frist zu entscheiden, ist unzulässig. Hierfür besteht kein Rechtsschutzbedürfnis, nachdem über die Untätigkeitsklage der Klägerin in der Sache entschieden wurde.
75 
Die vom Vertreter der Klägerin am 7.2.2008 und 12.2.2008 nachgereichten Schriftsätze geben keinen Anlass zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Sie enthalten lediglich weitere Ausführungen zu schon in der mündlichen Verhandlung erörterten rechtlichen Gesichtspunkten. Soweit auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 30.1.2008 (- 12 A 102/06 -) verwiesen wird, enthält dieser lediglich eine andere rechtliche Auffassung zur Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs zu der Verhältnismäßigkeit der die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden nationalen Maßnahmen. Das vom Vertreter der Klägerin vorgelegte Mahnschreiben der Europäischen Kommission vom 31.1.2008 an die Bundesrepublik Deutschland wiederholt, soweit hier erheblich, im Wesentlichen die bereits im Notifizierungsverfahren vorgetragenen Gesichtspunkte der Europäischen Kommission zum Glücksspielstaatsvertrag. Im vorliegenden Verfahren ist unerheblich, ob einzelne Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages entsprechend dem Vortrag der Europäischen Kommission nicht mit Gemeinschaftsrecht übereinstimmen würden. Denn die Klägerin kann nach Auffassung des Gerichts in Baden-Württemberg nicht als Veranstalterin von Online-Sportwetten tätig werden, da das Sportwettenmonopol den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs an eine nationale Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit entspricht. Soweit auf ein Gutachten der Universität Bremen vom Dezember 2006 (Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spielens um Geld) verwiesen wird, ist auch dies - abgesehen davon, dass es sich hierbei nicht um eine neue Tatsache handelt - für die vorliegende Entscheidung unerheblich, da nach dem bereits Ausgeführten nur auf den Sektor der Sportwetten - ohne Pferdewetten - abzustellen ist.
76 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
77 
Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.
78 
Beschluss vom 1. Februar 2008
Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG auf
15.000,-- EUR
festgesetzt (vgl. Ziffer 54.1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. von Juli 2004).

Gründe

 
32 
Die Klage ist mit dem Hauptantrag auf Feststellung, dass die der Klägerin erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten auch für das Bundesland Baden-Württemberg gilt und ihr das Anbieten von Online-Sportwetten an Bürger des Bundeslandes Baden-Württemberg gestattet, insbesondere dass die Genehmigung eine Erlaubnis i.S.d. § 284 StGB darstelle, zulässig, aber unbegründet.
33 
Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Ein streitiges Rechtsverhältnis liegt hier vor. Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die ihr erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten sie berechtigt, Online-Sportwetten in Baden-Württemberg anzubieten, insbesondere dass die Genehmigung eine Erlaubnis i.S.d. § 284 StGB darstellt. Der Beklagte hält diese Auffassung für falsch. Er ist der Ansicht, dass es sich bei der Vermittlung von Sportwetten um illegales Glücksspiel handele, wenn keine Genehmigung der zuständigen baden-württembergischen Behörde vorliege. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung, da sie wirtschaftliche Nachteile erleidet, wenn sie die Vermittlungstätigkeit nicht aufnehmen kann. Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage auch nicht entgegen (§ 43 Abs. 2 VwGO); denn die Klägerin kann dieses Klageziel nicht mit einer Verpflichtungsklage erreichen.
34 
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Das Veranstalten oder die Vermittlung von Sportwetten ist in Baden-Württemberg nicht genehmigungsfrei. Einer Betätigung ohne baden-württembergische Genehmigung steht § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags vom 11.12.2007 (GlüStV; GBl. 571) entgegen, wonach öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden dürfen und das Veranstalten und Vermitteln ohne diese Erlaubnis verboten ist. Die Klägerin fällt unter diese Regelung, da sie vom Ausland aus in Baden-Württemberg Sportwetten veranstalten will. Auch die Eröffnung der Teilnahme über das Internet gilt als Veranstaltung von Glücksspiel. Hierbei spielt es keine Rolle, ob das Angebot zur Teilnahme von einem im Ausland ansässigen Unternehmen abgegeben wird.
35 
Die in § 4 Abs. 1 GlüStV getroffene Regelung verstößt auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Der Umstand, dass die Klägerin im Besitz einer englischen Buchmacherlizenz ist, lässt die Genehmigungspflicht nach baden-württembergischem Recht nicht entfallen. Es ergibt sich insbesondere nicht aus Gemeinschaftsrecht, dass die im Ausland ausgestellten Genehmigungen zum Veranstalten von Sportwetten im Land Baden-Württemberg gelten. Denn das Gemeinschaftsrecht sieht keine generelle Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen vor, die von einem Mitgliedstaat erteilt wurden (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, zit. nach juris).
36 
Die Mitgliedstaaten sind insbesondere im Glücksspielbereich unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau nicht verpflichtet, Genehmigungen gegenseitig anzuerkennen. Hier fehlt eine entsprechende Regelung (vgl. VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris). Dementsprechend ist auch die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr vom 8.6.2000, die in ihrem Art. 3 das Herkunftslandprinzip vorschreibt, auf Glücksspiel nicht anwendbar (vgl. Erwägungsgrund Nr. 16 und Art. 1 und 5d 3. Spiegelstrich; siehe hierzu auch § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz in Umsetzung der Richtlinie). Auch die Schlussanträge des Generalanwalts Colomer vom 16.5.2006 in den Sachen Placanica u.a. (- C-338/04 -) stehen dem nicht entgegen. Er vertrat dort die Auffassung, dass Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung entgegenstehe, die u.a. die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitze. Diese Auffassung lässt sich nicht mit den Feststellungen im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 6.11.2003 (- C-243/01 -, Gambelli, EuWZ 2004, 115 ff.) vereinbaren, nach denen den einzelnen Mitgliedstaaten gerade ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik eingeräumt wird. Der Europäische Gerichtshof hat sich dementsprechend diese Ausführungen in seinem Urteil vom 6.3.2007 (- C-338/04 -, Placanica u.a., EuWZ 2007, 209 ff.) auch nicht zu eigen gemacht. Er hält vielmehr an seiner bisherigen Rechtsprechung fest, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Ob eine nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im jeweiligen Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenze, tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten und vom Gerichtshof anerkannten Ziel entspreche, sei von den nationalen Gerichten zu prüfen. Die Rechtsposition privater Vermittler von Sportwetten hat sich durch dieses Urteil nicht verbessert (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.; OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, zit. nach juris; OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 - , GewArch 2007, 249; Hess VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, zit. nach juris; VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris).
37 
Die Klage ist mit dem ersten Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten, der Klägerin eine Genehmigung zur Durchführung von Online-Sportwetten für das Land Baden-Württemberg zu erteilen, zulässig, aber unbegründet.
38 
Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage zulässig. Insbesondere scheitert die Zulässigkeit nicht an einer fehlenden vorherigen Antragstellung bei der zuständigen Behörde. Diese Voraussetzung ist zwar in der Verwaltungsgerichtsordnung nicht ausdrücklich geregelt. Sie gilt aber anerkanntermaßen für Verpflichtungsklagen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., 2007, § 68 Rn. 7 a) und insbesondere auch für Untätigkeitsklagen (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 7). Die Klägerin stellte vor Klageerhebung zunächst erfolglos einen Antrag bei der Stadt S. auf Erteilung einer Genehmigung zum Veranstalten von Online-Sportwetten. Mit Schreiben vom 27.10.2004 stellte sie dann einen weiteren Antrag beim Innenministerium Baden-Württemberg auf Feststellung, dass sie ohne deutsche Erlaubnis Sportwetten in Baden-Württemberg veranstalten dürfe; hilfsweise begehrte sie die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung. Das Innenministerium übergab die Sache dem Regierungspräsidium Karlsruhe zur Bearbeitung. Damit liegt eine Antragstellung vor Klageerhebung vor. Der Antrag vom 27.10.2004 war auch an die zuständige Behörde gerichtet. Zum Zeitpunkt der Antragstellung und der Klageerhebung (16.11.2004) war mangels spezieller Regelungen das Innenministerium Baden-Württemberg zuständig. Die damals geltenden Gesetze (vgl. Oddset-Wettengesetz v. 21.6.1999, GBl. S. 253, außer Kraft gesetzt durch § 8 Abs. 1 Nr. 5 des Staatslotteriegesetzes [StLG] vom 14.12.2004, GBl. S. 894; Lotteriegesetz vom 4.5.1982, GBl. S. 139, außer Kraft gesetzt durch § 6 Satz 2 des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag [AGLottStV] vom 28.7.2005, GBl. S. 586) enthielten keine Regelung für die Erteilung von Genehmigungen für die Vermittlung von Sportwetten an Private. Daher war auf die allgemeinen Regelungen zur Zuständigkeit von Behörden zurückzugreifen. Gemäß § 5 Abs. 2 LVG sind die Ministerien zuständig, soweit Aufgaben des Landes nicht einer anderen Behörde zugewiesen sind. Art. 1 der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien vom 24.7.2001 (MinGbBek; GBl. S. 590) enthält die Festsetzung der Geschäftsbereiche der Ministerien. Nach Abschnitt III. 1. Halbsatz des Art. 1 der MinGbBek gehören zum Geschäftsbereich des Innenministeriums alle Geschäfte der Staatsverwaltung, für die nicht ein anderes Ministerium zuständig ist. Dies war hier zum Zeitpunkt der Antragstellung der Fall. Erst mit der Regelung in § 3 Abs. 1 des AGLottStV wurde das Regierungspräsidium Karlsruhe für die Erteilung von Genehmigungen zuständig (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes zum dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland [LottStV] vom 9.6.2004, GBl. S. 274); die Ortspolizeibehörden wurden mit der Überwachung der Einhaltung der Vorschriften beauftragt und zur Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel ermächtigt (§ 3 Abs. 4 AGLottStV i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LottStV).
39 
Die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage scheitert auch nicht daran, dass die Klägerin verfrüht, d.h. ohne Beachtung der in § 75 Satz 2 VwGO festgelegten Dreimonatsfrist Klage erhoben hat. Hierbei handelt es sich um eine besondere Prozessvoraussetzung der Untätigkeitsklage. Für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klage kommt es insoweit auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 11). Die Klägerin hat bereits am 16.11.2004 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben, obwohl ein schriftlicher Antrag beim Innenministerium erst mit Schreiben vom 27.10.2004 gestellt wurde. Ein formloser Antrag wurde nach den unwidersprochenen Angaben der Klägerin zwar bereits Anfang September, vor Antragstellung bei der Stadt S. (am 2.9.2004), beim Innenministerium gestellt (vgl. Schreiben des Kläger-Vertreters vom 6.12.2004 an das Regierungspräsidium Karlsruhe). Auch unter Berücksichtigung dieses Zeitpunkts waren bei Klageerhebung noch nicht drei Monate vergangen. Dass hier ein Fall des § 75 Satz 2 Alt. 2 VwGO vorliegt, wonach bei Vorliegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist, ist nicht ersichtlich. Allerdings ist grundsätzlich § 75 Satz 3 VwGO entsprechend anzuwenden und die Klage nicht als unzulässig abzuweisen, sofern die Klägerin aus ihrer Sicht eine kürzere Frist für angemessen halten durfte (vgl. hierzu Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 17). Dies ist hier der Fall. Aufgrund der Umstände im vorliegenden Fall und dem Verhalten des Innenministeriums in Parallelfällen durfte die Klägerin davon ausgehen, dass eine Entscheidung über ihren Antrag nicht zu erwarten ist, da sich das Innenministerium bereits im vorliegenden Fall (vgl. Antrag der Klägerin vom 27.10.2004 an das Innenministerium Baden-Württemberg) und auch in anderen gleichgelagerten Fällen zur Bescheidung der Anträge für unzuständig erklärt hatte. Zudem hat es die Klägerin zur Antragstellung an das Ordnungsamt der Stadt S. verwiesen. Durch dieses Verfahren hat die Klägerin wertvolle Zeit verloren. Denn ihr wurde erst mit Schreiben vom 20.10.2004 mitgeteilt, dass die Stadt S. über den Antrag wegen der Rechtslage nicht entscheiden könne, so dass die Klägerin einen neuen, schriftlichen, Antrag beim Innenministerium eingereicht hat. Wegen des ihr bekannten Zuständigkeitsproblems der Behörden in diesen Fällen und ihres wirtschaftlichen Interesses bat sie den Beklagten, bis 2.11.2004 ihren Antrag zu bescheiden bzw. mitzuteilen, ob über diesen Antrag entschieden wird. Das Innenministerium leitete diesen Antrag dann mit Schreiben vom 18.11.2004 an das Regierungspräsidium Karlsruhe weiter mit der Bitte um Übernahme der Bearbeitung im Vorgriff auf die beabsichtigte Zuständigkeitsregelung im Rahmen des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag. Eine Mitteilung an die Klägerin erging erst mit Schreiben des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.11.2004. Die Klägerin durfte aufgrund dieses Sachverhalts, insbesondere auf die bereits abgegebene Erklärung des Innenministeriums, es halte sich für unzuständig, eine kurzfristige Sachstandsmitteilung erwarten. Als diese ausblieb, durfte sie davon ausgehen, dass eine Entscheidung über den Antrag nicht erfolgen würde.
40 
Die Klage ist auch nicht deswegen unzulässig, weil die Klagebefugnis fehlt. Nach Ansicht des Vertreters des Beklagten hat die Klägerin unter keinem denkbaren Gesichtspunkt einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg, da sie nicht geltend machen könne, in eigenen Rechten verletzt zu sein. In der Rechtsprechung und nach der herrschenden Meinung wird die Klagebefugnis jedoch anhand der Möglichkeitstheorie bestimmt. Danach reicht es aus, dass eine Verletzung von Rechten der Klägerin durch den angefochtenen Verwaltungsakt bzw. durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsaktes jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich erscheint (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 65 und 66 jeweils m.w.N.). Die Klägerin kann sich zwar vorliegend nicht auf einfachgesetzliche Normen berufen, die ihr einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg geben würden. Auch ein Anspruch aus Art. 12 Abs. 1 GG scheidet aus, da die Klägerin keine Deutsche ist. Die Beschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit auf Deutsche schließt nicht aus, auf die Ausübung einer Tätigkeit eines Ausländers im Bundesgebiet den Kern dieses Grundrechts im Rahmen von Art. 2 Abs. 1 GG anzuwenden. Dieses Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit steht als allgemeines Menschenrecht auch Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland zu. Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet Schutz für den Ausländer jedoch nur in dem durch ihn gezogenen Rahmen, besonders nur in den Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung. Hierzu gehört jede Rechtsnorm, die formell und materiell im Einklang mit der Verfassung steht (vgl. BVerfG, B.v. 18.7.1973 - 1 BvR 23/73, 1 BvR 155/73 -, BVerfGE 35, 382). Im Hinblick auf die in § 284 Abs. 1 StGB enthaltene Regelung, dass das Veranstalten von Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis oder Bereitstellen von Einrichtungen hierzu unter Strafandrohung gestellt ist, und die Verfassungsmäßigkeit der diese Erlaubnis regelnden Normen umstritten ist, ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin aus Art. 2 Abs. 1 GG einen Anspruch auf eine entsprechende Genehmigung hat, die sie notfalls auch ohne einfachgesetzliche Vorschriften vor den Verwaltungsgerichten durchsetzen kann (vgl. auch Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, GewArch 2001, 65/68).
41 
Die Klage ist jedoch unbegründet.
42 
Sie ist zutreffend gegen das Land Baden-Württemberg gerichtet. Das Innenministerium war bei Klageerhebung im November 2004 für die Bescheidung des Antrags der Klägerin zuständig. Grundsätzlich ist dieses nach § 1 Abs. 1 VertrAO des Landes auch als oberste Landesbehörde zur Vertretung des Landes in gerichtlichen Verfahren zuständig, sofern die Vertretung nicht auf andere Stellen übertragen worden ist. Vorliegend hat das Innenministerium die Vertretung des Landes gemäß § 1 Abs. 2 VertrAO dem Regierungspräsidium Karlsruhe übertragen. Dies entspricht der inzwischen normierten Zuständigkeit des Regierungspräsidiums zur Durchführung des Lotteriestaats- bzw. Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 3 Abs. 1 AGLottStV, nunmehr § 2 des Gesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag vom 11.12.2007, GBl. 571).
43 
Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten im Land Baden-Württemberg. Ein solcher lässt sich weder aus einfachgesetzlichen Normen noch aus Grundrechten oder aus dem EG-Vertrag herleiten.
44 
Zum Zeitpunkt der Antragstellung im September 2004 galt noch das Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in Baden-Württemberg vom 21.6.1999. Nach § 1 dieses Gesetzes wurde das Land Baden-Württemberg ermächtigt eine Oddset-Wette zu veranstalten. § 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes bestimmte darüber hinaus, dass die Staatliche Toto-Lotto GmbH mit der Durchführung der Oddset-Wette beauftragt werden kann. Diese Regelungen schließen einen Anspruch der Klägerin auf Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg aus.
45 
Die Klägerin konnte aber auch keinen Anspruch aus dem Lotteriestaatsvertrag der Länder bzw. dem Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 9.6.2004 (LottStV, GBl. S. 274) sowie den Ausführungsgesetzen hierzu herleiten. Denn § 5 Abs. 2 LottStV bestimmte, dass die Länder die Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen (§ 5 Abs. 1 LottStV), durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen können. Dieses auch für Sportwetten geltende Glücksspielmonopol des Staates stand der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin entgegen (vgl. auch VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, zit. nach juris). Hieran hat sich auch durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 = GewArch 2006, 199) nichts geändert. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar zur bayerischen Rechtslage festgestellt, dass das im Lotteriestaatsvertrag geregelte staatliche Sportwettenmonopol derzeit (noch) mit dem Grundrecht der freien Berufswahl unvereinbar ist. Allerdings sei es in der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 weiterhin zulässig, wenn unverzüglich Maßnahmen zur konsequenten Ausrichtung des bestehenden Sportwettenmonopols am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ergriffen würden. Mit Beschluss vom 4.7.2006 (- 1 BvR 138/05 -, zit. nach juris) hat das Bundesverfassungsgericht die im Urteil vom 28.3.2006 ( - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) zu dem bayerischen Staatslotteriegesetz entwickelten Maßstäbe auf Baden-Württemberg wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Staatslotteriegesetz Baden-Württemberg angewandt und festgestellt, dass auch das Land Baden-Württemberg bis zum 31.12.2007 gehalten ist, einen verfassungskonformen Zustand herzustellen und die Befugnis zur Unterbindung privater Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten während der Übergangszeit bestätigt. Für die Übergangszeit wurde ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits verlangt. Unabhängig davon, ob § 5 Abs. 2 LottStV in der Übergangszeit Anwendung finden konnte, war jedenfalls ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg nicht einfachgesetzlich geregelt.
46 
Auch nach der nunmehr - zum Zeitpunkt der Entscheidung - geltenden Rechtslage hat die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen Genehmigung. Als Reaktion auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts haben die Länder einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland abgeschlossen. Dieser wurde mit Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 11.12.2007 (GBl. S. 571) in Baden-Württemberg veröffentlicht. Der Glücksspielstaatsvertrag behält unverändert die Entscheidung der Länder im Lotteriestaatsvertrag bei, Glücksspiele mit besonderem Gefährdungspotential wie Jackpotlotterien und bestimmte Wetten den staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorzubehalten. Insoweit entspricht § 10 Abs. 2 GlüStV der Bestimmung des § 5 Abs. 2 LottStV. Nur für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential können Erlaubnisse auch an andere als den in § 10 Abs. 2 GlüStV Genannten erteilt werden (§ 10 Abs. 5 GlüStV).
47 
Die Gewerbeordnung enthält ebenfalls keine Rechtsgrundlage für einen Anspruch der Klägerin auf Erteilung der beantragten Genehmigung. Nach § 33 d Abs. 1 GewO kann zwar eine Erlaubnis erteilt werden, wenn jemand gewerbsmäßig ein anderes Spiel mit Gewinnmöglichkeit (vgl. hierzu § 33 c GewO) veranstalten will. Jedoch schließt § 33 h Nr. 3 GewO die Anwendbarkeit der Vorschriften §§ 33 c bis 33 g GewO auf die Veranstaltung anderer Spiele i.S.d. § 33 d Abs. 21 Satz 1 GewO aus, die Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB sind. Bei der Veranstaltung von Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB. Solche liegen vor, wenn die Entscheidung über Gewinn oder Verlust des Spiels nach den Spielbedingungen nicht wesentlich von den geistigen und körperlichen Fähigkeiten, den Kenntnissen, der Übung und der Aufmerksamkeit des Spielers abhängt, sondern allein oder doch überwiegend vom Zufall. Hieran ändern auch fundierte Kenntnisse im Bereich des Sports nichts. Niemand hat die Fähigkeit, vor Beginn eines sportlichen Wettkampfes mit dem Anspruch auf objektive Richtigkeit dessen Ergebnis vorherzusagen, solange keine unzulässige Manipulation vorliegt. Daher stellen Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen Glücksspiele dar (vgl. BVerwG, U.v. 23.8.1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293; Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, a.a.O.; VGH BW, B.v. 12.1.2005 - 6 S 1288/04 -, VBlBW 2005, 181 m.w.N.; B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.).
48 
Fraglich ist, ob die Klägerin einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung aus Art. 2 Abs. 1 GG herleiten kann. Ob in Fällen wie dem vorliegenden ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch ausländische Privatpersonen aus Art. 2 Abs. 1 GG zur Vermeidung einer verfassungsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht gezogen werden muss, kann dahinstehen. Zum Zeitpunkt dieser Entscheidung gab es zwar noch keinerlei Regelung darüber, unter welchen Voraussetzung, in welchem Verfahren und von welchen Behörden die begehrte Genehmigung hätte erteilt werden können. Ein solcher Sachverhalt liegt jetzt jedoch nicht mehr vor, da inzwischen, zunächst durch den Lotteriestaatsvertrag und zum Zeitpunkt der Entscheidung durch den Glücksspielstaatsvertrag, verbindlich geregelt wurde, dass die Veranstaltung von Sportwetten staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorbehalten ist. Etwas anderes könnte sich nur ergeben, wenn diese nunmehr im geltenden Glücksspielstaatsvertrag enthaltene Regelung verfassungswidrig wäre. Dies ist nicht der Fall.
49 
Das Sportwettenmonopol stellt bereits keinen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und damit auch keinen unzulässigen Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG dar. Nach der hier maßgebenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) ist die Beschränkung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten in erster Linie am Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Danach sind Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der auch für Maßnahmen gilt, die die Freiheit der Berufswahl betreffen, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm vom zuständigen Organ erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.
50 
Das Land Baden-Württemberg war für den Erlass des Gesetzes zum Glücksspielstaatvertrag zuständig. Denn der Bund hat von einer möglichen Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für den Bereich der Sportwetten, abgesehen von den Pferdesportwetten, keinen Gebrauch gemacht (Art. 72 Abs. 1 GG).
51 
Dem staatlichen Wettmonopol in Baden-Württemberg liegen auch legitime Gemeinwohlziele zugrunde. Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols ist die Vermeidung und die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV sowie LT-Drs. 14/1930, S. 27). Diese Zielsetzung wurde vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 als überragend wichtiges Gemeinwohlziel qualifiziert, da die Spielsucht (pathologische Spielsucht ist in ICD-10 aufgenommen) zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann. Auch die weiteren in § 1 des Glücksspielstaatsvertrag genannten Ziele, wie die Schaffung der Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV), die Begrenzung des Glücksspielangebots und Lenkung des Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen (§ 1 Nr. 2 GlüStV), die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie die ordnungsgemäße Durchführung von Glücksspielen, Schutz vor betrügerischen Machenschaften und Abwehr der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV), entsprechen den vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Gründen des Gemeinwohls (vgl. U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 98, 103, 105).
52 
Gegen den Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols, die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, kann auch nicht eingewandt werden, dass von Sportwetten keine Suchtgefahren oder jedenfalls deutlich geringere Suchtpotentiale als von anderen Glücksspielformen ausgehen. Unterschiedliche Glücksspielformen haben ein unterschiedliches Suchtpotenzial. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand weisen am meisten die Spieler an Automaten ein problematisches oder pathologisches Spielverhalten auf. An zweiter Stelle in der Statistik stehen die Casino-Spiele. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu in seinem Urteil vom 28.3.2006 festgestellt, dass das Suchtpotenzial von Sportwetten mit festen Gewinnquoten derzeit noch nicht abschließend beurteilt werden kann. Allerdings sprächen erste Untersuchungen und internationale Erfahrungen dafür, dass die Gefährlichkeit von Sportwetten zwar geringer als bei den Casino-Glücksspielen, aber durchaus vorhanden sei. Des Weiteren sei die Entwicklung des Suchtpotenzials, wenn Sportwetten in erheblich ausgeweitetem Maß praktiziert würden, nicht absehbar. Der Gesetzgeber dürfe aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 101 f.). Das Regelungsziel der wirksamen Suchtbekämpfung kann damit selbst objektive Berufswahlbeschränkungen i.S. der vom BVerfG entwickelten sog. Drei-Stufen-Theorie, also besonders schwerwiegende Eingriffe in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, rechtfertigen.
53 
Das staatliche Wettmonopol stellt auch ein geeignetes sowie erforderliches Mittel zur Erreichung eines legitimen Gemeinwohlziels dar.
54 
Geeignet ist ein Mittel bereits dann, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Wie das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) schon zur alten Rechtslage (Lotteriestaatsvertrag) ausgeführt hat, stellt die Errichtung des staatlichen Wettmonopols ein geeignetes Mittel dar, die mit dem Wetten verbundenen Gefahren zu bekämpfen. Insbesondere die Annahme, dass eine Marktöffnung aufgrund des dann entstehenden Wettbewerbs zu einer erheblichen Ausweitung von Wettangeboten mit der Folge einer Zunahme von problematischem und suchtbeeinflussendem Verhalten führen würde, ist nicht zu beanstanden. Die Eignung entfällt auch nicht deshalb, weil das staatliche Wettmonopol nur beschränkt durchsetzbar ist. Aufgrund der heutigen technischen Bedingungen bestehen Möglichkeiten, Sportwetten über das Internet weltweit zu platzieren, ohne dass der Staat deren Verfügbarkeit in Deutschland völlig unterbinden könnte. Solche Vollzugshindernisse machen die Verfolgung des Ziels der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht aber nicht prinzipiell ungeeignet (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 114).
55 
Der Gesetzgeber verfügt auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit eines Wettmonopols über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Maßnahmen des Gesetzgebers können nur dann verfassungsrechtlich beanstandet werden, wenn andere Beschränkungen, die als Alternative in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen und die Betroffenen weniger belasten (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 116). Der Gesetzgeber durfte hinsichtlich der Suchtgefahren davon ausgehen, dass sie mit Hilfe eines Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 118). Eine Zulassung privater Wettunternehmen in diesem Glücksspielmarkt würde eine große Expansion des Angebots zur Folge haben. Dies zeigen auch die Prognosen der Buchmacherverbände bei der Anhörung zum Entwurf des Staatsvertrags. Danach werde bei Aufgabe einer strikten Regulierung bis 2010 ein Umsatz privater Wettvermittler allein in Wettshops und durch Wett-Terminals von ca. 5,2 Mrd. EUR erwartet. Dies entspräche einer Verzehnfachung der gegenwärtig in Annahmestellen getätigten Umsätze (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 31). Diese Ausweitung des Angebotes würde auch nicht durch die in Deutschland traditionell hohe Abgabenbelastung reguliert, da angesichts des Steuerwettbewerbs in der EU ein Ausweichen der privaten Unternehmen zu erwarten wäre, dem aus europa- und verfassungsrechtlichen Gründen im nationalen Recht nicht begegnet werden könnte.
56 
Das staatliche Wettmonopol ist auch verhältnismäßig i.e.S.. Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Zusammenhang im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 149) für den Bereich der Sportwetten ausgeführt, das staatliche Wettmonopol sei konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Spielleidenschaft auszurichten. Zur Verwirklichung eines staatlichen Wettmonopols hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber vorgegeben, Regelungen über die Art und den Zuschnitt der Sportwetten sowie über die Beschränkung ihrer Vermarktung, die Beschränkung der Werbung für das Wettangebot zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters sowie über Information und Aufklärung zu treffen. Außerdem seien die Regelungen am Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden am Spieler- und Jugendschutz auszurichten. Des Weiteren seien insbesondere im Hinblick auf die Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes Regelungen zur Beschränkung der Vertriebswege zu treffen. Schließlich habe der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen mit einer ausreichenden Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates sicherzustellen (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 150 ff.). Diesen Anforderungen trägt der Glücksspielstaatsvertrag durch materielle Bestimmungen sowie Verfahrensregelungen hinreichend Rechnung. Der Ausschluss privater Wettunternehmen von entsprechender beruflicher Tätigkeit in Baden-Württemberg durch den Glücksspielstaatsvertrag dient in seiner konkreten Ausgestaltung in erster Linie der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 27). Im Gegensatz zur alten Rechtslage, die durch den Lotteriestaatsvertrag bestimmt wurde, gewährleisten die im Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Regelungen die Verwirklichung der dem Wettmonopol zugrunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange. Neben den restriktiven Bestimmungen über die Vermittlung von Glücksspielen (vgl. z.B. § 4 Abs. 4 GlüStV: Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet) sind besondere Vorschriften für die Werbung (§ 5 GlüStV, insbesondere Abs. 3, mit welchem Werbung im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten wird), Sozialkonzepte (§ 6 GlüStV), die Verpflichtung zur Aufklärung (§ 7 GlüStV) sowie für Spielersperren (§§ 8, 20, 23 GlüStV) geschaffen worden. Zudem wird durch die Regelung in § 9 Abs. 6 GlüStV sichergestellt, dass die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden darf, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter zuständig ist.
57 
Für die im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen kann insgesamt nicht in Abrede gestellt werden, dass diese in erster Linie der Suchtprävention dienen und nicht, wie das Bundesverfassungsgericht zur alten Lage des Lotteriestaatsvertrages festgestellt hat, die fiskalischen Interessen des Staates im Vordergrund stehen. Gerade die restriktiven Vorgaben über die Vermittlungstätigkeit, das Vermittlungsverbot öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die Einschränkung der Werbung für das öffentliche Glücksspiel lassen erwarten, dass der Umsatz auf dem Glücksspielsektor nicht unbeträchtlich zurückgehen wird. Davon dürften insbesondere die staatlichen Gewinne betroffen sein.
58 
Auch die Umstände, dass der Glücksspielstaatsvertrag erst seit dem 1.1.2008 gilt, die erforderlichen Ausführungsgesetze hierzu noch nicht erlassen wurden sowie die Umsetzung der Regelungen noch zu erfolgen hat, begründen auch im Hinblick auf die Gewährung einer Übergangsfrist bis Ende des Jahres 2007 durch das Bundesverfassungsgericht zur Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Befriedigung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der nunmehr durch den Glücksspielstaatsvertrag geschaffenen Rechtslage. Die wesentlichen Schritte zur Einhaltung bzw. Umsetzung der Vorschriften wurden schon nach Ergehen der Entscheidung des BVerfG eingeleitet (vgl. Pressemitteilung FM vom 7.4.2006; LT-Drs. 14/43, S. 2 f.; BVerfG, B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O., zur Lage in BW). Auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat bereits in seinem Beschluss vom 28.7.2006 ( - 6 S 1987/05 -, GewArch 2006, 418) ausgeführt, die vom Land veranstalteten Sportwetten würden schon während der Übergangszeit an den Zielen der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht und nicht (mehr) an der Erzielung von Einnahmen ausgerichtet; so würden künftig das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen. Diese Maßnahmen habe auch das Bundesverfassungsgericht für die Übergangszeit als ausreichend angesehen (vgl. B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.). Des Weiteren hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg festgestellt, dass inzwischen bereits eine Vielzahl von Maßnahmen zum Spielerschutz bzw. zur Suchtprävention tatsächlich umgesetzt worden sind (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, zit. nach juris; LT-Drs. 14/43 S. 2 f.; Teilnahmebedingungen für die vom Land veranstalteten Oddset-Kombi-Wetten und Oddset-Top-Wetten, GABl. 2006, S. 533 ff. und 540 ff.). Dies gelte insbesondere für die Werbung hinsichtlich der Sportwetten, die Abschaffung eines ungehinderten - direkten - Internetzugangs zur staatlich veranstalteten Oddset-Wette seit dem 5.3.2007, der Schließung von 30 Verkaufsstellen der Toto-Lotto GmbH sowie der Einführung einer Kundenkartenpflicht bzw. eines Kundenidentifizierungssystems, so dass auch eine anonyme Spielteilnahme Jugendlicher verhindert werde.
59 
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch aus Gemeinschaftsrecht, insbesondere aus Art. 49 EG-Vertrag, auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten im Land Baden-Württemberg. Sie kann sich zwar auf Art. 49 EG-Vertrag berufen. Danach sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten verboten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind. Die Veranstaltung von Online-Sportwetten durch die Klägerin im Land Baden-Württemberg sind Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag. Sie fallen unter die Produktverkehrsfreiheit, bei der weder der Dienstleistungserbringer noch der Dienstleistungsempfänger die Grenze überschreiten. Lediglich die Dienstleistung wird als Produkt grenzüberschreitend übermittelt (vgl. hierzu Geiger, EUV/EGV, 4. Aufl., 2004, Art. 50 EGV Rn. 8). Der Europäische Gerichtshof hat bereits in seinem Urteil „Schindler“ (U.v. 24.3.1994 - C-275/92 -, NJW 1994, 2013) festgestellt, dass die Einfuhr von Werbematerial und Losen in einen Mitgliedstaat zu dem Zweck, die in diesem Staat wohnenden Personen an einer in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Lotterie teilnehmen zu lassen, zu den Dienstleistungen gehört. Entsprechend hat er in seinem Urteil „Gambelli“ (U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, a.a.O.) ausgeführt, dass eine Tätigkeit, die darin besteht, die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats an in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Wetten teilnehmen zu lassen, auch zu den Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag gehört.
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Ob hier vergleichbar wie bei Art. 2 GG ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch eine ausländische Privatperson zur Vermeidung einer gemeinschaftsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht zu ziehen ist, kann dahinstehen, da die durch den Glücksspielstaatsvertrag für Sportwetten getroffene Regelung nicht gemeinschaftswidrig ist. Das Gemeinschaftsrecht lässt den Ausschluss der Klägerin hinsichtlich einer Betätigung im Sportwettenmarkt in Baden-Württemberg zu.
61 
Nationale Regelungen, die private Wettunternehmen aus einem EU-Mitgliedstaat den Zugang zu den Glücksspielmarkt des betreffenden Staates erschweren oder sogar gänzlich verwehren, beschränken die nach Gemeinschaftsrecht bestehende Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG-Vertrag). Der Europäische Gerichtshof hat aber wiederholt entschieden, dass Beschränkungen der Spieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein können (vgl. U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, Gambelli, a.a.O.; U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.). Aus den Entscheidungen des Gerichtshof ergibt sich nicht, dass die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols mit Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar ist. Vielmehr räumt er den Mitgliedstaaten bei der Frage nach der Ausgestaltung einer Regelung eine ausreichende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit ein. Danach ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (EuGH, U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.). Zur Ausgestaltung nationaler Glücksspielordnungen zeigt der Europäische Gerichtshof im Urteil „Placanica“ zwei unterschiedliche Regelungsmodelle auf. Zum einen verweist er auf die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die Gelegenheit zum Spiel generell zu vermindern, zum anderen auf ein auf Einnahmeerzielung und Expansion gerichtetes Modell, welches einer staatlich kontrollierten Konzessionierung unterliegt, um die Glücksspieltätigkeiten aus dem Bereich der Kriminalität in die Legalität zu überführen (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 52). Dabei erkennt er ausdrücklich an, dass das Ziel einer Verminderung der Gelegenheiten zum Spiel es grundsätzlich rechtfertigt, die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zu begrenzen (U.v. 6.3.2007 - C338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 53). Um eine derartige - gesteigerte - Begrenzung handelt es sich bei dem Sportwettenmonopol (vgl. OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; OVG Bremen, B.v. 15.5.2007 - 1 Bs 447/06 -, zit. nach juris). Allerdings hat der Europäische Gerichtshof weiter gefordert, dass die insoweit notwendigen Beschränkungen der Wirtschaftsteilnehmer geeignet sein müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Wetttätigkeiten kohärent und systematisch zu begrenzen. Zudem dürfen die Beschränkungen nicht in diskriminierender Weise (hinsichtlich Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten) angewandt werden (vgl. EuGH, U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, Gambelli, a.a.O., Rn. 65).
62 
Die nunmehr im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen genügen nach Ansicht des Gerichts den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs. Insbesondere sind die Beschränkungen durch das Sportwettenmonopol nicht diskriminierend, weil sie inländische wie ausländische Wirtschaftsteilnehmer ohne inländische Konzession in gleicher Weise vom Markt fernhalten (vgl. OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.).
63 
Der Gesetzgeber hat im Sinne des Gemeinschaftsrechts sein Ermessen auch hinsichtlich des Suchtpotentials bei Sportwetten zutreffend ausgeübt. Soweit mit Blick auf die Entscheidung „Lindman“ des Europäischen Gerichtshofs (U.v. 13.11.2003 - C-42/02 -, IStR 2003, 853 f.) beanstandet wird, dass eine Analyse der Zweckdienlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Maßnahmen durch den Gesetzgeber vorliegend nicht erfolgt sei, begründet dies keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht. Nach dieser Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs dürfen Mitgliedstaaten die Tätigkeit von in anderen Mitgliedstaaten konzessionierten Veranstaltern nur unterbinden, wenn vor Erlass der beschränkenden Maßnahme eine Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme durchgeführt wurde. Diese zur Klärung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit einer die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Regelung vom Europäischen Gerichtshof geforderte Untersuchung ist auf die vorliegende Fallkonstellation nicht übertragbar, da der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein anders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag. Die dortige finnische Regelung entfaltete ersichtlich diskriminierende Wirkung, da Gewinne aus in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien als besteuerbare Einkünfte des Gewinners behandelt wurden, während Gewinne aus in Finnland veranstalteten Lotterien selbst nicht besteuerbar waren. Insoweit kam dem Hinweis des Europäischen Gerichtshofs im konkreten Fall, dass die ihm übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufwiesen, die einen Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel der Suchtbekämpfung und der steuerlichen Regelung darlegen, nur deklaratorische Funktion zu. Es ist daher bereits zweifelhaft, ob das Urteil dahingehend ausgelegt werden kann, dass die Mitgliedstaaten in jedem Fall zu einer wissenschaftlichen Evidenzkontrolle verpflichtet sind (so wohl Hess. VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, zit. nach juris; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 CS 07.1986 -, a.a.O.; OVG Koblenz, B.v. 2.5.207 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; a.A. Prof. Dr. Caspar, Gutachten über europa- und verfassungsrechtliche Aspekte zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 11.10.2007, www.uni-hohenheim.de/gluecksspiel/staatsvertrag/Gutach-tenSchleswigHolstein.pdf). Dagegen spricht, dass eine solche Forderung nach einer wissenschaftlich oder statistisch beweisbaren Kausalverknüpfung zwischen Eingriffsmaßnahmen und dem Regelungsziel in ihrer Konsequenz problematisch wäre. Denn der Gesetzgeber wäre insbesondere in Gefährdungssituationen auf unsicherer Tatsachenbasis jeglicher Handlungsmöglichkeit beraubt. Zudem hat der Europäische Gerichtshof es den Mitgliedstaaten im Bereich des Glücksspielwesens gerade ausdrücklich freigestellt, die Ziele ihrer Politik festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Die Frage braucht jedoch hier nicht entschieden werden. Das Bundesverfassungsgericht hat seinem Urteil vom 28.3.2006 hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zur Gefahr der Spielsucht zugrunde gelegt und ausgeführt, dass schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zu rechnen ist und der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen darf (vgl. hierzu auch VG Karlsruhe, U.v. 7.5.2007 - 3 K 2291/06 -). Das erkennende Gericht sieht keinen Anlass, insoweit weitergehende Anforderungen zu stellen.
64 
Soweit eingewandt wird, die Regelung des Glücksspielstaatsvertrags sei im Hinblick auf die nicht unter einem Monopol stehenden Glücksspiele nicht kohärent und systematisch auf das Ziel der Vermeidung der Spiel- und Wettsucht gerichtet, führt auch dies zu keiner anderen Bewertung. Für eine Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht kommt es nicht darauf an, ob der Beklagte auch in anderen Sektoren des Glücksspielmarkts das Ziel einer Verminderung der Spielgelegenheiten verfolgt. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Beschluss vom 5.11.2007 (- 6 S 2223/07 -, a.a.O.) insoweit ausgeführt, aus dem Urteil „Placanica“ des Europäischen Gerichtshofs vom 6.3.2007 (- C-338/04 -, a.a.O.) lasse sich nicht entnehmen, dass ein staatliches Wettmonopol nur dann vor dem Gemeinschaftsrecht Bestand hätte, wenn die nationalen Beschränkungen auf dem gesamten Gebiet der Glücksspiele den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügten. Aus dem Urteil folge auch nicht, dass von einem „kohärenten und systematischen“ Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten dann nicht mehr ausgegangen werden könne, wenn andere Glücksspiele mit höherem Suchtpotenzial (Geldspielautomaten und kasinotypische Glücksspiele) nicht gleichermaßen beschränkt würden. Dieser Auffassung schließt sich das Gericht an. Der Europäische Gerichtshof (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.) hat nicht verlangt, dass die Zahl der Wirtschaftsteilnehmer nur begrenzt werden darf, wenn in allen - unterschiedlichen - Glücksspielmärkten für alle Glücksspiele die Tätigkeiten kohärent und systematisch begrenzt werden. Dass der Europäische Gerichtshof die Formulierung „Gebiet der Glücksspiele“ (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 50) verwendet und fordert, Beschränkungen in „diesem Bereich“ müssten kohärent und systematisch sein, schließt nicht aus, dass er der Sache nach die Eindämmung allein der Wetttätigkeiten für Sportereignisse ausreichen lässt (vgl. VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -, zit. nach juris). So ist er in der Entscheidung „Gambelli“ (EuGH, U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, a.a.O.) ausdrücklich von einem „Glücksspielsektor der Wetten über Sportereignisse“ ausgegangen (Rn. 48) und hat diesbezüglich verlangt, dass die beschränkenden nationalen Maßnahmen geeignet sein müssen, kohärent und systematisch zur „Begrenzung der Wetttätigkeiten“ beizutragen (Rn. 67). Bei der Frage der Verhältnismäßigkeit zwischen beschränkenden nationalen Maßnahmen im Sportwettenbereich und deren Ziel hat er ausdrücklich darauf abgestellt, ob staatlicherseits zur „Teilnahme an Wetten“ ermuntert wird (Rn. 72), obwohl ihm bekannt war, dass der italienische Staat eine Politik der starken Ausweitung nicht nur des Wettens sondern auch des Spielens zum Zweck der Einnahmeerzielung verfolgt. In Zusammenschau mit dem den Mitgliedstaaten vom Europäischen Gerichtshof eingeräumten ausreichenden Ermessen hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen zur Beschränkung von Glücksspielen und Wetten ist es daher zulässig, auch Gefahren nur in einem Sektor der Glücksspiele zu bekämpfen, wenn es an einem kohärenten Gesamtkonzept für die gleichzeitige Suchtprävention in anderen Glücksspielbereichen fehlt. Insbesondere dienen die vom Europäischen Gerichtshof genannten Kriterien „kohärent“ und „systematisch“ nur zur Prüfung, ob eine Beschränkung der Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit auch geeignet ist, das Ziel zu erreichen, das von dem Mitgliedstaat verfolgt wird. Diese Zielerreichung wird aber nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Mitgliedstaat eine noch umfassendere Beschränkung, d.h. auch das Verbot jeglicher Sportwetten, hätte verfolgen können (vgl. OVG Hamburg, B.v. 16.11.2007 - 1 Bs 187/07 -, www.gluecksspiel-und-recht.de). Da es sich um unterschiedliche Märkte mit einem unterschiedlichen Spielsuchtpotential handelt, darf der Staat für die einzelnen Bereiche gesonderte Einzelkonzepte entwickeln. Aus den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs folgt nicht, dass gemeinschaftsrechtlich zwingend eine einheitliche Regelung des gesamten Glücksspielbereichs erfolgen muss (vgl. OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, zit. nach juris; OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.).
65 
Insoweit läuft das Argument des Kläger-Vertreters leer, das Sportwettenmonopol verstoße gegen Gemeinschaftsrecht, da auch durch den Glücksspielstaatsvertrag keine kohärente Regelung insbesondere im Hinblick auf Wetten bei Pferde- und Hunderennen sowie auch für Spielbanken und Spielhallen getroffen wurde. Dass Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen von Pferden nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8.4.1922 (RGBl. I 1922, S. 335, 393, zuletzt geändert durch Art. 119 V vom 31.10.2006, BGBl. I., S. 2407) erlaubnisfähig sind (§ 2 Abs. 1 RennwLottG), ist historisch bedingt und dient neben der Bekämpfung des „Winkelbuchmachertums“ insbesondere steuerlichen Zwecken (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.). Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass Rennwetten aufgrund ihrer Bedeutung und der mit ihnen einhergehenden Gefahren mit den hier in Rede stehenden Sportwetten vergleichbar und deshalb gleichermaßen regelungsbedürftig wären (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.). Zwar sind die Oddset-Sportwetten am ehesten mit den bundesrechtlich geregelten Pferdewetten vergleichbar. Mit dem Angebot werden jedoch unterschiedliche Spieler erreicht, weil der Pferderennsport, anders als der bei Sportwetten dominierende Fußball, keinen Breitensportcharakter hat. Entsprechend ist daher auch das Suchtpotenzial zu beurteilen. Dieses richtet sich u.a. nach der Angebotsfrequenz und ist besonders dann erhöht, wenn der Wettende meint, aufgrund seiner Sachkenntnis den Wetterfolg beeinflussen zu können (vgl. VG Wiesbaden, U.v. 28.8.2007 - 5 E 953/06 -, zit. nach juris). Zudem werden Pferdesportwetten seit Jahrzehnten von privaten Veranstaltern angeboten, ohne dass - soweit ersichtlich - auffällige Suchterscheinungen bekannt geworden sind (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 2.5.2007 - 11 ME 106/07 -, zit. nach juris). Auch bei Spielbanken und Spielhallen handelt es sich um unterschiedliche Glücksspielmärkte mit voneinander abweichendem Spielsuchtpotenzial, die abweichende Regelungen rechtfertigen (vgl. OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.).
66 
Soweit die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Schreiben vom 10.4.2006 und in ihrem ergänzenden Aufforderungsschreiben vom 23.3.2007 zu dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 die Ansicht vertritt, „dass die deutschen Behörden keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht betreiben“, folgt dem das Gericht nicht (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, a.a.O.; OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.; VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -). Gegenstand dieser Betrachtung ist der deutsche Glücksspielbereich in seiner Gesamtheit. Nach Ansicht des Gerichts ist dieser aber im Hinblick auf die dargestellte Rechtslage nach den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs gerade nicht relevant für die Beurteilung der Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht. Das Aufforderungsschreiben entfaltet auch keine bindende Wirkung für das erkennende Gericht. Hierbei handelt es sich um einen Vorbereitungsakt (Anhörung) für eine Stellungnahme der Kommission nach Art. 226 EG-Vertrag (vgl. VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -, a.a.O.). Zudem enthalten die Aufforderungsschreiben keine Begründung dafür, weshalb die Europäische Kommission für ihre Feststellung, dass ein Sportwettenmonopol wegen Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, auf die Gesamtheit des Glücksspielbereichs abstellt und nicht wie der Europäische Gerichtshof und das Bundesverfassungsgericht allein auf den Sportwettenbereich. Auch aus den Schreiben der Kommission vom 22.3.2007 und 14.5.2007 im Notifizierungsverfahren zum Entwurf für einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland ergibt sich nichts anderes (vgl. Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, a.a.O.). Soweit die Kommission insbesondere eine Überprüfung des § 4 Abs. 4 GlüStV anmahnt, hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie vom 24.4.2007 zutreffend darauf verwiesen, dass bei diesem Gesetzentwurf ebenso wie in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) der derzeitige Forschungsstand sorgfältig analysiert worden ist. Danach ist Glücksspiel im Internet u.a. deswegen in besonderem Maße suchtgefährdend, da für Spieler die Möglichkeit besteht, anonym am Rechner zu sitzen und auf Kreditkartenbasis zu spielen. Eine Begrenzung des Glücksspiels ist bei Internetangeboten nicht zu erreichen (vgl. auch Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag, LT-Drs. 14/1930, S. 28). Im Hinblick auf die weiteren Rügen der Europäischen Kommission in ihren Stellungnahmen im Notifizierungsverfahren u.a. zu Vertrieb und Werbung für Glücksspiele aus dem Ausland hat im Übrigen der Gerichtshof der Europäischen Freihandelszone (EFTA-Gerichtshof) in seiner Entscheidung vom 30.5.2007 (- Rs. 3/06 Ladbrokes -, ZfWG 2007, 218) dem Staat für den Fall, dass ein rechtmäßiges Monopolsystem besteht, das Recht eingeräumt, den Vertrieb und die Werbung für Glücksspiele aus dem Ausland unabhängig davon zu verbieten, ob diese in ihrem Ursprungsland rechtmäßig sind (vgl. EFTA-Gerichtshof, U.v. 30.5.2007 - Rs. 3/06 Ladbrokes - , a.a.O., Rn. 83; s. auch Winkelmüller, GewArch 2007, 411).
67 
Nach alledem ist die Errichtung eines Sportwettenmonopols auch mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Eine Vorlage des Rechtsstreits an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG-Vertrag war vorliegend nicht veranlasst, da angesichts der bestehenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts eine weitere Klärungsbedürftigkeit über die Auslegung von Bestimmungen des EG-Vertrags nicht besteht (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.; a.A. VG Stuttgart, B.v. 24.7.2007 - 4 K 4435/06 -, zit. nach juris). Überdies besteht im vorliegenden Fall keine Pflicht des Gerichts zur Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs, weil das Urteil mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann und das Gericht die Berufung zugelassen hat (vgl. Geiger, a.a.O., Art. 234 EGV Rn. 14 f.).
68 
Die Klage ist mit dem zweiten Hilfsantrag der Klägerin bereits unzulässig; sie wäre auch unbegründet.
69 
Dieser Hilfsantrag der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, die Durchführung und Bewerbung von Online-Sportwetten durch sie vorläufig - bis zur endgültigen Entscheidung über eine entsprechende Genehmigung in einem einzurichtenden Genehmigungsverfahren - zu dulden und sicherzustellen, dass die zuständigen Ordnungsbehörden bis zu diesem Zeitpunkt keine Untersagungsverfügung gegen sie erlassen, ist dahingehend auszulegen, dass der Beklagte - übergangsweise - das Veranstalten und Bewerben von Online-Sportwetten der Klägerin in Baden-Württemberg zu dulden hat und keine ordnungsrechtliche Untersagungsverfügung gegenüber der Klägerin erlässt.
70 
Die so verstandene Klage ist zwar als allgemeine Leistungsklage in Form der vorbeugenden Unterlassungsklage statthaft. Die Klägerin erstrebt mit der Verhinderung einer Untersagung der Veranstaltung von (Online-)Sportwetten vor dem Ergehen einer abschließenden behördlichen Entscheidung vorbeugenden Rechtsschutz.
71 
Diese Klage ist jedoch mangels Rechtsschutzbedürfnis unzulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf es für vorbeugenden Rechtsschutz vor drohenden Verwaltungsakten eines entsprechend qualifizierten Rechtsschutzinteresses (vgl. BVerwG, U.v. 8.9.1972 - IV C 17.71 -, BVerwGE 40, 323, U.v. 3.6.1983 - 8 C 43.81 - Buchholz 310, § 113 VwGO Nr. 130). Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist demnach kein Raum, wenn und soweit der Betroffene im konkreten Fall zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 7.5.1987, BVerwGE 77, 207; VGH BW, B.v. 24.5.1994 - 10 S 451/94 -, VBlBW 1995, 139 und B.v. 25.11.2003 - 9 S 2526/03 -, zit. nach juris). Vorbeugender Rechtsschutz kommt nur dann in Betracht, wenn aus Gründen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) dem Betroffenen schlechthin nicht zugemutet werden kann, den belastenden Verwaltungsakt abzuwarten und sich hiergegen mittels Widerspruch und Klage zu wehren und im Falle der Anordnung der sofortigen Vollziehung Eilrechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO zu suchen.
72 
Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Denn es ist nicht zu befürchten, dass ohne vorbeugenden Rechtsschutz vollendete, nicht mehr ohne Weiteres rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen werden oder unzumutbare Nachteile entstehen (vgl. Kopp, VwGO, 15. Aufl., 2007, Vorb. § 40 Rn 33 m.w.N.). Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb die von der Klägerin geltend gemachten Rechte nicht nach Erlass der entsprechenden Verbots- bzw. Untersagungsverfügung im Rahmen des dann möglichen Rechtsschutzes geschützt werden können. Selbst der Umstand, dass eine entsprechende Verbotsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV sofort vollziehbar wäre (vgl. § 9 Abs. 2 GlüStV), begründet kein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis für die Klägerin. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der in diesem Fall über § 80 Abs. 5 VwGO mögliche vorläufige Rechtsschutz auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht geeignet wäre, die Rechte der Klägerin einer der Rechtsschutzgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG entsprechenden Weise zu schützen. Allein durch die Existenz der Verbotsverfügung würden noch keine vollendeten Tatsachen zu Lasten der Klägerin geschaffen. Des Weiteren ist auch nicht erkennbar, dass nicht mehr rückgängig zu machende Schäden oder sonstige unzumutbare Nachteile eintreten würden.
73 
Darüber hinaus wäre die Klage auch nicht begründet. Ein Anspruch auf die begehrte Duldung besteht schon aus dem oben Ausgeführten nicht. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg und darf ohne eine baden-württembergische Konzession auch nicht tätig werden.
74 
Der höchsthilfsweise gestellte Antrag der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 2.9.2004 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts innerhalb einer vom Gericht festzusetzenden Frist zu entscheiden, ist unzulässig. Hierfür besteht kein Rechtsschutzbedürfnis, nachdem über die Untätigkeitsklage der Klägerin in der Sache entschieden wurde.
75 
Die vom Vertreter der Klägerin am 7.2.2008 und 12.2.2008 nachgereichten Schriftsätze geben keinen Anlass zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Sie enthalten lediglich weitere Ausführungen zu schon in der mündlichen Verhandlung erörterten rechtlichen Gesichtspunkten. Soweit auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 30.1.2008 (- 12 A 102/06 -) verwiesen wird, enthält dieser lediglich eine andere rechtliche Auffassung zur Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs zu der Verhältnismäßigkeit der die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden nationalen Maßnahmen. Das vom Vertreter der Klägerin vorgelegte Mahnschreiben der Europäischen Kommission vom 31.1.2008 an die Bundesrepublik Deutschland wiederholt, soweit hier erheblich, im Wesentlichen die bereits im Notifizierungsverfahren vorgetragenen Gesichtspunkte der Europäischen Kommission zum Glücksspielstaatsvertrag. Im vorliegenden Verfahren ist unerheblich, ob einzelne Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages entsprechend dem Vortrag der Europäischen Kommission nicht mit Gemeinschaftsrecht übereinstimmen würden. Denn die Klägerin kann nach Auffassung des Gerichts in Baden-Württemberg nicht als Veranstalterin von Online-Sportwetten tätig werden, da das Sportwettenmonopol den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs an eine nationale Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit entspricht. Soweit auf ein Gutachten der Universität Bremen vom Dezember 2006 (Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spielens um Geld) verwiesen wird, ist auch dies - abgesehen davon, dass es sich hierbei nicht um eine neue Tatsache handelt - für die vorliegende Entscheidung unerheblich, da nach dem bereits Ausgeführten nur auf den Sektor der Sportwetten - ohne Pferdewetten - abzustellen ist.
76 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
77 
Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.
78 
Beschluss vom 1. Februar 2008
Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG auf
15.000,-- EUR
festgesetzt (vgl. Ziffer 54.1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. von Juli 2004).

(1) Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.

(2) Als öffentlich veranstaltet gelten auch Glücksspiele in Vereinen oder geschlossenen Gesellschaften, in denen Glücksspiele gewohnheitsmäßig veranstaltet werden.

(3) Wer in den Fällen des Absatzes 1

1.
gewerbsmäßig oder
2.
als Mitglied einer Bande handelt, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden hat,
wird mit Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu fünf Jahren bestraft.

(4) Wer für ein öffentliches Glücksspiel (Absätze 1 und 2) wirbt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe bestraft.

BUNDESGERICHTSHOF

IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
I ZR 140/04 Verkündet am:
14. Februar 2008
Führinger
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin
der Geschäftsstelle
in dem Rechtsstreit
Der I. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung
vom 8. November 2007 durch den Vorsitzenden Richter Prof. Dr. Bornkamm
und die Richter Pokrant, Dr. Schaffert, Dr. Bergmann und Dr. Koch

für Recht erkannt:
Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Hanseatischen Oberlandesgerichts Hamburg, 5. Zivilsenat, vom 12. August 2004 aufgehoben.
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Landgerichts Hamburg, Zivilkammer 12, vom 19. August 2003 abgeändert.
Die Klage wird unter Aufhebung des Versäumnisurteils vom 31. März 2003 abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Von Rechts wegen

Tatbestand:


1
Die Klägerin bietet Internet-Nutzern unter der Internet-Adresse www.t. .de die Möglichkeit, online Tipps für die Gewinnspiele "LOTTO" und "ODDSET" des Deutschen Lotto- und Totoblocks zur Weiterleitung an eine Lottoannahmestelle abzugeben.
2
Die Beklagte, eine Gesellschaft englischen Rechts mit Sitz in London, bietet unter den Internet-Adressen www.s. .com und www.e. .com in deutscher Sprache die entgeltliche Teilnahme an Sportwetten unterschiedlicher Art an. Sie ist im Besitz einer in England von dem "Betting Licensing Committee" ausgestellten "Bookmaker's Permit" vom 11. April 2003. Ferner hat sie mit der Sportwetten D. GmbH, die Inhaberin einer am 28. August 1990 vom Gewerbeamt der Stadt D. erteilten Erlaubnis zum Abschluss und zur Vermittlung von Wetten ist, einen Vermittlungslizenzvertrag geschlossen. Die Beklagte warb ab Ende Mai 2002 im Inland per Briefpost sowie per E-Mail bundesweit für eine Teilnahme an den von ihr im Internet angebotenen Sportwetten.
3
Die Klägerin ist der Ansicht, die Beklagte handele wettbewerbswidrig, weil sie Glücksspiele anbiete, vermittle und bewerbe, für die keine inländische Erlaubnis erteilt sei. Auf die Berechtigung der Sportwetten D. GmbH und auf die ihr in England erteilte Erlaubnis könne sie sich nicht berufen.
4
Die Klägerin hat beantragt, die Beklagte zu verurteilen, es zu unterlassen, 1. im geschäftlichen Verkehr zu Zwecken des Wettbewerbs über das Internet , insbesondere über eine unter den Internet-Adressen www.s. .com oder www.e. .com abrufbare Website , entgeltliche Glücksspiele für Kunden aus Deutschland anzubieten , solange keine behördliche Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen in Deutschland erteilt wurde, 2. im geschäftlichen Verkehr zu Zwecken des Wettbewerbs in Deutschland für die Teilnahme an entgeltlichen Glücksspielen zu werben, solange für das beworbene Glücksspiel keine behördliche Erlaubnis zur Veranstaltung in Deutschland erteilt wurde.
5
Das Landgericht hat die Beklagte antragsgemäß verurteilt. Die Berufung der Beklagten ist erfolglos geblieben (OLG Hamburg MMR 2004, 752 = K&R 2005, 85).
6
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision, deren Zurückweisung die Klägerin beantragt, verfolgt die Beklagte ihr auf Klageabweisung gerichtetes Begehren weiter.

Entscheidungsgründe:


7
I. Das Berufungsgericht hat angenommen, der Klägerin stehe der geltend gemachte Unterlassungsanspruch nach den §§ 3, 4 Nr. 11, § 8 Abs. 1 und 3 Nr. 1 UWG, § 1 UWG a.F. i.V. mit § 284 Abs. 1 und 4 StGB zu. Zur Begründung hat es ausgeführt:
8
Sportwetten seien Glücksspiele i.S. von § 284 Abs. 1 StGB. Die Beklagte veranstalte diese selbst, ohne im Besitz einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen in Deutschland zu sein. Der mit der Sportwetten D. GmbH geschlossene Vertrag enthalte eine reine Vermittlungslizenz, die für eine solche Veranstaltung unzureichend sei. Im Übrigen habe die Klägerin substantiiert bestritten, dass die Sportwetten D. GmbH zur Vergabe von Lizenzen befugt gewesen sei. Die Beklagte sei dem nicht hinreichend entgegengetreten. Auf die ihr in England erteilte Erlaubnis könne sich die Beklagte schon deshalb nicht berufen, weil eine ausländische Genehmigung nicht genüge, um die Rechtsfolgen des § 284 StGB abzuwenden.
9
II. Die gegen diese Beurteilung gerichteten Angriffe der Revision haben Erfolg und führen zur Abweisung der Klage.
10
1. Der Einspruch der Beklagten gegen das landgerichtliche Versäumnisurteil vom 31. März 2003 war zulässig. Entgegen der Ansicht der Revisionserwiderung ist das Versäumnisurteil der Beklagten nicht am 11. April 2003, sondern am 21. April 2003 zugestellt worden. Die Zustellung des Versäumnisurteils ist gemäß § 184 Abs. 1 Satz 2 ZPO durch Aufgabe zur Post erfolgt, so dass es gemäß § 184 Abs. 2 Satz 1 ZPO zwei Wochen nach Aufgabe als zugestellt gilt. Die Aufgabe zur Post war am 7. April 2003, so dass als Zeitpunkt der Zustellung der 21. April 2003 gilt. Die Einspruchsfrist war vom Gericht gemäß § 339 Abs. 2 ZPO im Versäumnisurteil auf einen Monat festgesetzt worden. Sie lief somit am 21. Mai 2003 ab. Der am 14. Mai 2003 bei Gericht eingegangene Einspruch der Beklagten war folglich rechtzeitig.
11
2. Der Klägerin steht gegen die Beklagte kein Anspruch auf Unterlassung nach § 8 Abs. 1, §§ 3, 4 Nr. 11 UWG, § 1 UWG a.F. i.V. mit § 284 Abs. 1 und 4 StGB zu.

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a) Die Frage, ob die Klägerin die geltend gemachte Unterlassung beanspruchen kann, ist nach dem zum Zeitpunkt der Entscheidung geltenden Recht zu beurteilen (BGHZ 141, 329, 336 - Tele-Info-CD, m.w.N.), also nach dem Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb vom 3. Juli 2004 i.V. mit § 284 StGB und den Vorschriften für das Angebot und die Durchführung der in Rede stehenden Sportwetten in der gegenwärtig geltenden Fassung. Soweit der Unterlassungsanspruch auf Wiederholungsgefahr gestützt ist, besteht er allerdings nur, wenn das beanstandete Verhalten auch schon zur Zeit seiner Begehung wettbewerbswidrig war (st. Rspr.; vgl. nur BGH, Urt. v. 13.7.2006 - I ZR 234/03, GRUR 2006, 953 Tz. 14 = WRP 2006, 1505 - Warnhinweis II). Nichts anderes gilt für den Fall der Erstbegehungsgefahr, wenn sie auf einem Verhalten noch unter der Geltung früheren Rechts beruht (vgl. BGH, Urt. v. 12.7.2007 - I ZR 18/04, GRUR 2007, 890 Tz. 18 = WRP 2007, 1173 - Jugendgefährdende Medien bei eBay; zum Abdruck in BGHZ 173, 188 vorgesehen). Im Streitfall, in dem Verletzungshandlungen ab Mitte 2002 geltend gemacht werden, braucht zwischen den für die Beurteilung von Wettbewerbsverstößen durch Rechtsbruch maßgeblichen Vorschriften des alten und des neuen Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb nicht unterschieden zu werden, weil die Regelung nach § 4 Nr. 11 UWG der neueren Rechtsprechung zu § 1 UWG a.F. (vgl. BGHZ 150, 343, 347 f. - Elektroarbeiten) entspricht (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs , BT-Drucks. 15/1487, S. 19 zu § 4 Nr. 11 UWG). Hinsichtlich der die Durchführung von Sportwetten regelnden Vorschriften ist eine etwaige Änderung der Rechtslage durch das Sportwetten-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276 = GRUR 2006, 688 = WRP 2006, 562) zu beachten.
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b) Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts hat die Beklagte durch die beanstandete Verletzungshandlung keine unlautere Wettbewerbs- handlung i.S. von §§ 3, 4 Nr. 11 UWG, § 1 UWG a.F. begangen, weil die im Zeitpunkt der Vornahme der Verletzungshandlung in den einzelnen Ländern der Bundesrepublik Deutschland geltenden Regelungen über die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gegen nationales Verfassungsrecht und gegen Gemeinschaftsrecht verstießen. Die Unlauterkeit der beanstandeten Wettbewerbshandlung der Beklagten ist zu verneinen, weil das in den deutschen Bundesländern errichtete staatliche Wettmonopol in seiner gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung in dem im Streitfall maßgeblichen Zeitraum einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit privater Wettanbieter darstellte und deshalb mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar war. Zugleich lag darin eine nicht gerechtfertigte Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs nach Art. 43 und 49 EG.
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aa) Die Aufgabe, im Einzelnen zu konkretisieren, welche Handlungsweisen als unlauter i.S. von § 3 UWG, § 1 UWG a.F. anzusehen sind, obliegt der Rechtsprechung (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs, BTDrucks. 15/1487, S. 16 zu § 3 UWG). Dabei ist sowohl auf die verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen Rücksicht zu nehmen als auch der Vorrang des Gemeinschaftsrechts zu beachten. Die Auslegung muss insbesondere die Tragweite der Grundrechte berücksichtigen und darf im Ergebnis nicht zu einer unverhältnismäßigen Beschränkung grundrechtlicher Freiheiten führen (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 17.4.2000 - 1 BvR 721/99, WRP 2000, 720, 721 - Sponsoring; Kammerbeschl. v. 1.8.2001 - 1 BvR 1188/92, GRUR 2001, 1058 = WRP 2001, 1160, 1161 - Therapeutische Äquivalenz). Aus diesem Grund kann der Verstoß gegen eine Regelung, die wegen eines unverhältnismäßigen Eingriffs in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit verfassungswidrig ist und gegen Gemeinschaftsrecht (Art. 43 und 49 EG) verstößt, nicht als unlautere Wettbewerbshandlung i.S. von §§ 3, 4 Nr. 11 UWG, § 1 UWG a.F.
angesehen werden (vgl. auch Köhler in Hefermehl/Köhler/Bornkamm, UWG, 26. Aufl., § 3 Rdn. 16, 18, 31; Link in jurisPK-UWG, § 4 Nr. 11 Rdn. 28 f.).
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bb) Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem Sportwetten-Urteil vom 28. März 2006 (BVerfGE 115, 276) für die Rechtslage in Bayern entschieden , dass das dort errichtete staatliche Wettmonopol in seiner damaligen gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung und die dadurch begründete Beschränkung der Vermittlung von Sportwetten einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit darstellten und deshalb mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren sind. Den an entsprechender beruflicher Tätigkeit interessierten Personen sei der - strafbewehrte - Ausschluss gewerblicher Wettangebote durch private Wettunternehmen nur dann zumutbar, wenn das bestehende Wettmonopol auch in seiner konkreten Ausgestaltung der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten diene (BVerfGE 115, 276 Tz. 79, 119).
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Das Bundesverfassungsgericht hat zwar anerkannt, dass dem staatlichen Wettmonopol und der dadurch beabsichtigten Begrenzung und Ordnung des Wettwesens legitime Gemeinwohlziele zugrunde liegen - vornehmlich die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht sowie der Schutz der Verbraucher, insbesondere vor irreführender Werbung - und dass die gesetzliche Errichtung eines staatlichen Wettmonopols grundsätzlich ein geeignetes und erforderliches Mittel zur Erreichung dieser Ziele ist (BVerfGE 115, 276 Tz. 97 f., 111, 115). Dagegen scheiden fiskalische Interessen des Staates als solche zur Rechtfertigung der Errichtung eines Wettmonopols aus (BVerfGE 115, 276 Tz. 107). Jedoch ist ein solches Monopol verfassungsrechtlich nur gerechtfertigt, wenn das in seinem Rahmen eröffnete Sportwettenangebot ODDSET in seiner konkreten gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung konsequent an seinem legitimen Hauptzweck ausgerichtet ist, nämlich an dem Ziel der Begrenzung der Wettlei- denschaft und der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht. An einer solchen konsequenten Ausrichtung der Regelung des Sportwettenrechts an den legitimen Gemeinwohlzielen fehlte es in Bayern vor 2006. Weder das Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten (Staatslotteriegesetz ) vom 29. April 1999 (BayGVBl. S. 226) noch die Vorschrift des § 284 StGB sowie die Regelungen in dem am 1. Juli 2004 in Kraft getretenen Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (BayGVBl. 2004, S. 230; im Folgenden: Lotteriestaatsvertrag 2004) gewährleisteten hinreichend, dass das staatliche Wettangebot konsequent in den Dienst einer aktiven Suchtbekämpfung und der Begrenzung der Wettleidenschaft gestellt sei und ein Konflikt mit fiskalischen Interessen des Staates, der durch das eigene Wettangebot erhebliche Einnahmen erziele, nicht zugunsten dieser aufgelöst werde (BVerfGE 115, 276 Tz. 127). Auch die Strafvorschrift des § 284 StGB beseitige das verwaltungsrechtliche Regelungsdefizit einer konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Suchtgefahren ausgerichteten Gesamtregelung nicht, weil sie keine inhaltlichen Vorgaben für die Ausgestaltung des Wettangebots enthalte (BVerfGE 115, 276 Tz. 129). Dieses Regelungsdefizit spiegele sich auch in der tatsächlichen Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in Bayern wider, weil vor allem der Vertrieb der Sportwette ODDSET nicht aktiv an einer Bekämpfung von Spielsucht und problematischem Spielverhalten ausgerichtet sei, sondern das tatsächliche Erscheinungsbild dem der wirtschaftlich effektiven Vermarktung einer grundsätzlich unbedenklichen Freizeitbeschäftigung entspreche (BVerfGE 115, 276 Tz. 134).
17
Diese verfassungsrechtliche Beurteilung trifft nicht nur auf Bayern, sondern auch auf die Regelungen der anderen Bundesländer zu, die vor dem 28. März 2006 dieselben Regelungsdefizite aufwiesen. Das Bundesverfassungsgericht hat dies für einzelne Bundesländer im Anschluss an sein Urteil vom 28. März 2006 ausdrücklich ausgesprochen (vgl. Kammerbeschl. v.
4.7.2006 - 1 BvR 138/05, WM 2006, 1644 Tz. 10 zur Rechtslage in BadenWürttemberg ; Kammerbeschl. v. 2.8.2006 - 1 BvR 2677/04, WM 2006, 1646 Tz. 16 zu Nordrhein-Westfalen; Beschl. v. 18.12.2006 - 1 BvR 874/05, MMR 2007, 168 Tz. 8 zu Sachsen-Anhalt). Danach ist die Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols in Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt vor dem 28. März 2006 als mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar anzusehen, weil es dem entsprechenden Sportwettenrecht dieser Länder vor und nach dem Inkrafttreten des von sämtlichen Bundesländern ratifizierten Lotteriestaatsvertrags am 1. Juli 2004 an Regelungen fehlte, die eine konsequente und aktive Ausrichtung des in diesen Ländern zulässigen Sportwettenangebots am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht materiell und strukturell gewährleisteten (BVerfG WM 2006, 1644 Tz. 12; WM 2006, 1646 Tz. 17; MMR 2007, 168 Tz. 8). Dies gilt auch für die rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung des Sportwettenrechts in den übrigen Bundesländern , einschließlich Berlin und Hamburg, wo vor 2004 keine besonderen Regelungen über die Veranstaltung von Sportwetten bestanden. Die Einheitlichkeit der rechtlichen und tatsächlichen Beurteilung beruht darauf, dass die im Deutschen Lotto- und Totoblock zusammengeschlossenen Lotterieunternehmen der Länder die Sportwette ODDSET schon seit 1999 im Rahmen dieses Zusammenschlusses in der vom Bundesverfassungsgericht als Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG angesehenen Weise betrieben haben (vgl. BVerfGE 115, 276 Tz. 2, 5 und 133).
18
cc) Hinsichtlich der Folgen, die sich daraus für die strafrechtliche Beurteilung ergeben, hat der 4. Strafsenat des Bundesgerichtshofs inzwischen entschieden , dass § 284 StGB auf die in der Zeit vor dem Sportwetten-Urteil des Bundesverfassungsgerichts ohne Vorliegen einer behördlichen Genehmigung betriebene gewerbliche Vermittlung von Sportwetten aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht anwendbar ist (BGH, Urt. v. 16.8.2007 - 4 StR 62/07, WRP 2007, 1363 = NJW 2007, 3078 Tz. 12, 20). Der 4. Strafsenat des Bundesgerichtshofs hat dabei in der von ihm entschiedenen Strafsache nicht nur die Entscheidung des Landgerichts bestätigt, das den Angeklagten aus tatsächlichen Gründen vom Vorwurf unerlaubter Veranstaltung eines Glücksspiels mit der Begründung freigesprochen hatte, es sei wegen der unklaren Rechtslage von einem unvermeidbaren Verbotsirrtum des Angeklagten i.S. des § 17 Satz 1 StGB auszugehen. Er hat vielmehr auf der Grundlage der die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 tragenden Erwägungen weiter ausgeführt, dass auch das Sportwettengesetz des betreffenden Bundeslandes (Saarland) im Tatzeitraum mit dem Grundgesetz unvereinbar gewesen sei und deshalb die Strafnorm des § 284 StGB auf den zu beurteilenden Sachverhalt aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht anwendbar, der Angeklagte mithin (auch) aus rechtlichen Gründen freizusprechen gewesen wäre (BGH WRP 2007, 1363 Tz. 12). Das Bundesverfassungsgericht habe zwar das (bayerische) Staatslotteriegesetz nicht für nichtig erklärt, was wegen der Verwaltungsakzessorietät des § 284 StGB auch eine Strafbarkeit nach dieser Vorschrift ausgeschlossen hätte. Vielmehr habe das Bundesverfassungsgericht es als nach Maßgabe der Gründe mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt, dass nach dem Staatslotteriegesetz Sportwetten nur staatlicherseits veranstaltet und nur derartige Wetten gewerblich vermittelt werden dürften, ohne dabei das Monopol konsequent am Ziel der Bekämpfung der Suchtgefahren auszurichten. Auch wenn die in der Entscheidungsformel enthaltene Unvereinbarkeitserklärung des Bundesverfassungsgerichts die Strafvorschrift des § 284 StGB nicht unmittelbar betreffe, diese Strafvorschrift als solche vielmehr verfassungsrechtlich unbedenklich sei, schränke die Entscheidung "nach Maßgabe der Gründe" auch deren Anwendungsbereich ein. Denn das durch § 284 StGB begründete strafrechtliche Verbot der Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels sei Teil der Gesamtregelung , die zumindest in der Vergangenheit das den verfassungswidrigen , mit Art. 12 GG unvereinbaren Eingriff in die Berufsfreiheit begründende staatliche Wettmonopol ausgemacht habe. Dieser Zustand würde aufrechterhalten , wäre die Strafvorschrift auf abgeschlossene Sachverhalte weiterhin uneingeschränkt anwendbar (BGH WRP 2007, 1363 Tz. 21).
19
Aus der verwaltungsakzessorischen Natur des § 284 StGB folge, dass die Frage der Strafbarkeit nicht losgelöst von der verfassungsrechtlichen Beurteilung der landesrechtlichen Gesamtregelung des Sportwettenrechts zu beantworten sei. Ein Anbieter von Sportwetten, der in der Vergangenheit nicht zunächst den Verwaltungsrechtsweg beschritten habe, um eine behördliche Erlaubnis i.S. von § 284 StGB zu erlangen, sei daher nicht nach dieser Strafvorschrift strafbar, wenn die fehlende Erlaubnis auf einem Rechtszustand beruhe , der seinerseits die Rechte des Betreibers von Glücksspielen in verfassungswidriger Weise verletze. So verhalte es sich nach Maßgabe der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zumindest im Zeitraum vor dem Sportwetten -Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Zu jener Zeit habe der Staat unter Androhung von Strafe verboten, was er selbst betrieben habe, ohne rechtlich und organisatorisch sichergestellt zu haben, dass er sich nicht mit den von ihm selbst für das Verbot geltend gemachten Zielen in Widerspruch setzte. Zudem sei im Saarland ebenso wie in Bayern von vornherein kein auf eine präventive Kontrolle gerichtetes Genehmigungsverfahren für die private Vermittlung von Sportwetten vorgesehen, sondern diese auch im Falle ihrer Unbedenklichkeit ohne die Möglichkeit einer Erlaubniserteilung unter Androhung von Strafe verboten gewesen. Gerade für diesen Fall habe das Bundesverfassungsgericht aber den strafbewehrten Ausschluss als für den an entsprechender beruflicher Tätigkeit Interessierten unzumutbar bezeichnet (BGH WRP 2007, 1363 Tz. 22).
20
dd) Der erkennende Senat folgt für die wettbewerbsrechtliche Beurteilung nach den §§ 3, 4 Nr. 11 UWG, § 1 UWG a.F. der vorstehend dargestellten Auffassung des 4. Strafsenats des Bundesgerichtshofs. Danach sind vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 begangene Handlungen der privaten Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten schon aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht strafbar, auch wenn sie den Tatbestand des § 284 StGB erfüllen.
21
Die Nichtanwendbarkeit des § 284 StGB aus den dargelegten verfassungsrechtlichen Gründen führt dazu, dass ein entsprechendes Verhalten kein nach den §§ 3, 4 Nr. 11 UWG, § 1 UWG a.F. unzulässiges Handeln im Wettbewerb darstellt. Die bei der Auslegung des Rechtsbruchstatbestands zu berücksichtigenden Schutzzwecke des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb in der alten und neuen Fassung gebieten es nicht, das Anbieten, Veranstalten oder Vermitteln von Sportwetten trotz der verfassungswidrigen Regelung des staatlichen Wettmonopols gleichwohl als unlauter zu beurteilen, wenn diese Handlungen ohne (deutsche) behördliche Genehmigung vorgenommen worden sind. Zum Schutz der Mitbewerber ist dies nicht erforderlich, weil es sich bei den Mitbewerbern aufgrund des Wettmonopols nur um staatliche Wettanbieter handeln kann und somit durch die Gewährung wettbewerbsrechtlicher Ansprüche letztlich der verfassungswidrige Eingriff in die Grundrechte der privaten Wettanbieter vertieft würde. Soweit mit dem Angebot oder der Durchführung von Sportwetten Nachteile für die Verbraucher verbunden sein können, wie beispielsweise bei irreführender Werbung, Täuschung über die Gewinnchancen oder sonstiger unangemessener unsachlicher Einflussnahme (vgl. BVerfGE 115, 276 Tz. 103), kann solchen Gefahren hinreichend mit wettbewerbsrechtlichen Ansprüchen begegnet werden, die sich auf die im Einzelfall vorliegenden unlauterkeitsbegründenden Umstände stützen (§ 3 i.V. mit § 4 Nr. 1 und 5, § 5 UWG, §§ 1, 3 UWG a.F.). Das Unterlassungsbegehren der Klägerin stellt jedoch auf solche besonderen Umstände nicht ab. Sie beanstandet das Verhalten der Beklagten vielmehr allein wegen des Fehlens einer (deutschen) behördlichen Genehmigung.
22
ee) Aus den oben dargelegten Gründen verstieß die im Zeitraum der Vornahme der Verletzungshandlungen bestehende gesetzliche Regelung des staatlichen Wettmonopols auch gegen Gemeinschaftsrecht (Art. 43 und 49 EG). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften ist die Unterbindung der Vermittlung von Sportwetten in andere Mitgliedstaaten nur dann mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, wenn ein Staatsmonopol dem Ziel dient, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, und die Finanzierung sozialer Aktivitäten mit Hilfe einer Abgabe auf die Einnahmen aus genehmigten Spielen nur eine nützliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik ist (vgl. EuGH, Urt. v. 6.11.2003 - C-243/01, Slg. 2003, I-13076 Tz. 62, 67 = NJW 2004, 139 - Gambelli u.a.; Urt. v. 6.3.2007 - C-338/04, C-359/04 und C-360/04, WRP 2007, 525 Tz. 53 - Placanica u.a.). Die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs durch ein staatliches Wettmonopol sind nur dann mit Art. 43 und 49 EG vereinbar, wenn es in seiner rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung mit dem Ziel einer Begrenzung der Spielleidenschaft der Verbraucher oder der Eindämmung des Spielangebots gerechtfertigt werden kann (EuGH WRP 2007, 525 Tz. 54 - Placanica u.a.). Die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts entsprechen insoweit denjenigen des Grundgesetzes (BVerfGE 115, 276 Tz. 144), so dass aus der vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Verfassungswidrigkeit des staatlichen Wettmonopols in Deutschland folgt, dass es auch gegen Gemeinschaftsrecht verstieß. Aus einem Verstoß gegen eine Marktverhaltensregelung , die mit Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar ist, kann die Unlauterkeit einer Wettbewerbshandlung nach den §§ 3, 4 Nr. 11 UWG, § 1 UWG a.F. gleichfalls nicht hergeleitet werden. Soweit der früheren Senatsrechtsprechung eine im Hinblick auf die Anwendbarkeit des § 284 StGB abweichende wettbe- werbsrechtliche Beurteilung entnommen werden könnte (vgl. BGHZ 158, 343, 352 - Schöner Wetten; BGH, Urt. v. 14.3.2002 - I ZR 279/99, GRUR 2002, 636, 637 = WRP 2002, 688 - Sportwetten), wird daran nicht festgehalten.
23
c) Können die von der Klägerin beanstandeten, vor dem 28. März 2006 begangenen Verletzungshandlungen der Beklagten folglich nicht als nach §§ 3, 4 Nr. 11 UWG, § 1 UWG a.F. i.V. mit § 284 StGB wettbewerbswidrig angesehen werden, so scheidet ein darauf unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr gestützter Unterlassungsanspruch der Klägerin aus. Dieser Beurteilung steht nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht die gesetzliche Regelung des staatlichen Wettmonopols in Bayern für verfassungswidrig, nicht aber für nichtig erklärt hat (BVerfGE 115, 276 Tz. 146; entsprechendes gilt für die anderen Bundesländer, vgl. für Nordrhein-Westfalen BVerfG WM 2006, 1646 Tz. 18). Zwar hat das Bundesverfassungsgericht gleichzeitig ausgesprochen , dass für eine gesetzliche Neuregelung eine Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2007 angemessen sei und die bisherige Rechtslage bis dahin anwendbar bleibe, so dass das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und deren Vermittlung weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden könnten (BVerfGE 115, 276 Tz. 157 f.). Dies führt jedoch nicht dazu, dass der vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts begangene Verstoß der Beklagten gegen § 284 StGB als unlauter i.S. von §§ 3, 4 Nr. 11 UWG, § 1 UWG a.F. anzusehen ist. Zum einen wird die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der in Rede stehenden Regelungen von der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die verfassungswidrige Regelung nicht für nichtig, sondern für eine Übergangszeit weiterhin für anwendbar zu erklären, nicht berührt. Wegen des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts ist eine mit ihm unvereinbare nationale Regelung ohne weiteres unbeachtlich. Zum anderen hat das Bundesverfassungsgericht die weitere Anwendbarkeit der bisherigen Rechtslage für die Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2007 "mit der Maßgabe" verknüpft, dass unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols hergestellt wird (BVerfGE 115, 276 Tz. 157). Die Weitergeltung des Verbots für die Übergangszeit und die daran anknüpfenden ordnungsrechtlichen Sanktionen setzten demnach eine Änderung zumindest der konkreten tatsächlichen Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols voraus, wie das Bundesverfassungsgericht mittlerweile in weiteren Entscheidungen mehrfach bestätigt hat (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05, WM 2006, 1644 Tz. 17 f.; Kammerbeschl. v. 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06, WM 2006, 2326 Tz. 19; Beschl. v. 7.12.2006 - 2 BvR 2428/06, NJW 2007, 1521 Tz. 27). Daraus folgt im Gegenschluss, dass die (frühere) Rechtslage ohne eine solche tatsächliche Änderung der Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols, also auch die Rechtslage zum Zeitpunkt der im Streitfall in Rede stehenden Verletzungshandlungen, (weiterhin) als verfassungswidrig anzusehen ist und als Grundlage für ein Verbot ausscheidet (im Ergebnis ebenso BVerfG, Kammerbeschl. v. 22.11.2007 - 1 BvR 2218/06, WM 2008, 274 Tz. 30 ff. zur Unvereinbarkeit einer vor dem 28. März 2006 ergangenen ordnungsrechtlichen Untersagungsverfügung mit Art. 12 Abs. 1 GG). Das bedeutet, dass der vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts liegende Verstoß der Beklagten gegen § 284 StGB nicht als unlauter angesehen werden und folglich eine Wiederholungsgefahr nicht begründen kann.
24
Für eine Erstbegehungsgefahr bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte. Der Umstand, dass die Beklagte im vorliegenden Fall im Rahmen der Rechtsverteidigung geltend gemacht hat, zur Durchführung von Sportwetten ohne entsprechende (deutsche) Genehmigung berechtigt zu sein, begründet noch keine Erstbegehungsgefahr (vgl. BGH, Urt. v. 16.3.2006 - I ZR 92/03, GRUR 2006, 879 Tz. 18 = WRP 2006, 1027 - Flüssiggastank). Dem Vorbringen der Beklagten kann zudem nicht entnommen werden, dass sie für sich das Recht, ohne Genehmigung Sportwetten in Deutschland durchzuführen oder anzubieten, selbst dann in Anspruch nehmen wollte, wenn nach einer Änderung der rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse - inzwischen haben die Länder einen neuen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland unterzeichnet und in die jeweiligen Landesrechte übernommen, vgl. etwa für BadenWürttemberg das Gesetz vom 11. Dezember 2007 (GBl. v. 14.12.2007, S. 571) - von einer verfassungsgemäßen und gemeinschaftsrechtskonformen Rechtslage auszugehen wäre. Da Verhaltensweisen der Beklagten nach Erlass der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 im Streitfall nicht zur Beurteilung stehen, braucht der Frage nicht nachgegangen zu werden, ob die inzwischen erfolgte Veränderung der rechtlichen (und tatsächlichen ) Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts genügt und wie sich die veränderte Rechtslage zu den aus dem Gemeinschaftsrecht folgenden Vorgaben verhält.
25
d) Da die Unlauterkeit der Verletzungshandlung der Beklagten schon deshalb zu verneinen ist, weil die betreffenden landesrechtlichen Regelungen über Sportwetten aus den oben dargelegten Gründen auch gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen, kommt es für die Entscheidung auf die Verfassungswidrigkeit dieser Regelungen wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG nicht an. Hinsichtlich der Bundesländer, für deren Rechtslage das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit der jeweiligen Vorschriften bisher noch nicht ausdrücklich festgestellt hat, bedarf es daher nicht der Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG.
26
III. Das Berufungsurteil ist somit aufzuheben. Auf die Berufung der Beklagten ist die Klage unter Abänderung und Aufhebung der landgerichtlichen Entscheidungen abzuweisen.

27
Die Kostenentscheidung beruht auf § 91 Abs. 1 ZPO. Die Kosten der Säumnis sind der Beklagten nicht aufzuerlegen, weil das Versäumnisurteil nicht in gesetzlicher Weise ergangen ist (§ 344 ZPO). Die Klage war wegen der Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des staatlichen Wettmonopols unschlüssig (§ 331 Abs. 2 ZPO).
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Vorinstanzen:
LG Hamburg, Entscheidung vom 19.08.2003 - 312 O 689/02 -
OLG Hamburg, Entscheidung vom 12.08.2004 - 5 U 131/03 -

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.
wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.
wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.
wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.
wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.
wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 19. Juli 2006 - 4 K 1011/06 - wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf EUR 7.500,-- festgesetzt.

Gründe

 
Die nach § 146 Abs. 4 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat grundsätzlich (vgl. allerdings Senat, Beschl. v. 27.01.2006, VBlBW 2006, 323) beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben zu einer Änderung der vom Verwaltungsgericht zum Nachteil des Antragstellers getroffenen Entscheidung keinen Anlass. Soweit in der Antragsbegründung zunächst pauschal auf den Vortrag im erstinstanzlichen Verfahren und die dort vorgelegten Gerichtsentscheidungen Bezug genommen wird, ist schon den Anforderungen des § 146 Abs. 4 VwGO nicht genügt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 16.12.2003 - 7 S 2465/03 -).
Das Verwaltungsgericht hat bei der von ihm nach Maßgabe des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung dem - nach § 80 Abs. 3 VwGO formell ordnungsgemäß begründeten besonderen - öffentlichen Interesse an der sofortigen Beendigung der Vermittlung von Sportwetten zu Recht den Vorrang vor dem privaten Interesse des Antragstellers gegeben, vom Vollzug des angefochtenen (Untersagungs-)Bescheides vom 21.12.2004 vorläufig verschont zu bleiben. Mit diesem Bescheid untersagte die Antragsgegnerin dem Kläger die Fortsetzung der Vermittlung von Sportwetten, die nicht durch eine Erlaubnis nach dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland legalisiert sind (I.), und drohte ihm für den Fall, dass jene nicht spätestens mit Eintritt der Vollziehbarkeit des Bescheides unterlassen werde, ein Zwangsgeld von 5.000,00 EUR an; gleichzeitig wurde für den Fall der Vollziehbarkeit unmittelbarer Zwang angedroht (II.). Mit weiterem Bescheid vom 12.05.2006 ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung dieses Bescheides an, wobei eine Abwicklungsfrist bis zum 26.05.2006 gewährt wurde. Sofern bis zum Ablauf dieser Frist keine schriftliche Bestätigung über die Aufgabe der Vermittlungstätigkeit vorliege, würden die bereits angedrohten Zwangsmittel festgesetzt.
Die am 21.04.2005 erhobene Klage gegen den mit Widerspruchbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 13.04.2005 im Wesentlichen bestätigten Bescheid wird aller Voraussicht nach erfolglos bleiben.
1. Derzeit spricht auch nach Einschätzung des Senats alles dafür, dass die Antragsgegnerin dem Antragsteller ohne Rechts- und Ermessensfehler die Fortsetzung der Vermittlung von Sportwetten untersagt und für den Fall, dass die untersagte Vermittlungstätigkeit nicht bis zum Ablauf der ihm eingeräumten Abwicklungsfrist aufgegeben werde, ein Zwangsgeld sowie unmittelbaren Zwang angedroht hat.
Zutreffend hat die Antragsgegnerin ihre Verfügung im Wesentlichen auf § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland vom 09.06.2004 (GBl. 2004, 274) - LottStV - gestützt, wonach die zuständige Behörde die „Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels untersagen“ kann. Maßgeblich für die verwaltungsgerichtliche Beurteilung ist insoweit, wie regelmäßig bei Dauerverwaltungsakten, der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 09.03.2005, Buchholz 451.20 § 15 GewO Nr. 5 zu § 15 Abs. 2 Satz 2 GewO m. N.); steht diese - wie hier - noch aus, ist auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen.
Voraussichtlich zu Recht dürfte im Widerspruchsbescheid vom 13.04.2005 davon ausgegangen worden sein, dass unter „Veranstaltung“ von Glücksspiel auch die bloße Vermittlung von Wetten fällt (vgl. zu § 284 Abs. 1 StGB bereits Senat, Beschl. v. 12.01.2005, VBlBW 2005, 181). Auch wenn dies im Hinblick auf § 14 LottStV zu verneinen sein sollte, wäre die Untersagungsverfügung gleichwohl zu Recht gegenüber dem Antragsteller ergangen, da dieser zumindest als Verursacher i.S. des ergänzend herangezogenen § 6 Abs. 1 PolG anzusehen wäre (vgl. bereits Senat, Beschl. v. 09.10.2006 - 6 S 1765/06 -).
Zutreffend wird in den angefochtenen Bescheiden auch von einem Glücksspiel i.S. des § 3 Abs. 1 LottStV ausgegangen. Bei den vermittelten Sportwetten handelt es sich ersichtlich nicht um Geschicklichkeitsspiele (vgl. BGH, Urt. v. 28.11.2002, GewArch 2003, 352; Senat, Beschl. v. 12.01.2005 - 6 S 1287/04 - m.w.N.).
Aller Voraussicht nach zu Recht wird in den angefochtenen Bescheiden auch angenommen, dass die Vermittlung von Sportwetten ohne die erforderliche Erlaubnis im Sinne des § 284 Abs. 1 StGB erfolgt sei (vgl. Senat, Beschl. v. 28.07.2006 - 6 S 1987/06 -), nachdem hierfür zu keiner Zeit eine Erlaubnis für Baden-Württemberg erteilt wurde. Zweifel bestehen insofern auch nicht deshalb, weil - wie der Antragsteller im Anschluss an den vom Senat bereits mit Beschluss vom 09.10.2006 - 6 S 1765/06 - geänderten Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17.07.2006 - 4 K 2657/06 - meint - derzeit schon keine gültige Erlaubnispflicht bestehe, da der maßgebliche Staatsvertrag für das Lotteriewesen nicht den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts zur Sicherstellung einer hinreichend effektiven Suchtbekämpfung genüge. Hierbei übersieht der Antragsteller, dass bereits § 284 Abs. 1 StGB ein entsprechendes (repressives) Verbot für Glücksspiele enthält; dieses ist lediglich insofern mit dem Landesrecht verknüpft, als der Straftatbestand oder jedenfalls die Rechtswidrigkeit des unter Strafe gestellten Verhaltens von dem Nichtbestehen einer behördlichen Erlaubnis abhängig gemacht ist, so dass den Ländern (lediglich) Spielraum für die Ausgestaltung der Voraussetzungen gewährt ist, unter denen von dem Verbot der Glücksspielveranstaltung Befreiung gewährt werden soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.06.2006, BVerwGE 126, 149). Die Geltung dieses Repressivverbots hat das Bundesverfassungsgericht auch in seinem Urteil vom 28.03.2006 (NJW 2006, 1261) nicht in Frage gestellt (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.06.2006, a.a.O.; BayVGH, Beschl. v. 10.07.2006 - 22 BV 05.457 -). Insofern bestehen auch an einer weiteren Anwendung des § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LottStV keine Zweifel; abgesehen davon fände die Verfügung anderenfalls ihre Rechtsgrundlage in der ergänzend herangezogenen polizeirechtlichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolG). Inwiefern ein repressives Verbot europäischem Gemeinschaftsrecht widerspräche, vermag der Senat ebenso wenig zu erkennen (ebenso BayVGH, Beschl. v. 10.07.2006, a.a.O.; OVG LSA, Beschl. v. 04.05.2006 - 1 M 476/05 -); insbesondere lässt sich den Ausführungen des Antragstellers nicht entnehmen, inwiefern die hier in Rede stehende österreichische Konzession kraft europäischen Gemeinschaftsrechts auch im Bundesgebiet Geltung beanspruchen können sollte (gegen eine unmittelbare Geltung auch BayVGH, Beschl. v. 10.07.2006, a.a.O.; NdsOVG, Beschl. v. 17.03.2005, GewArch 2005, 282). Die vom Generalanwalt in seinen Schlussanträgen vom 16.05.2006 - Rs. C-338/04, C-359/04 u. C-360/04 - vertretene Auffassung, wonach Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung jedenfalls entgegenstehe, die u. a. die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitzt, lässt sich indes nicht mit den dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 06.11.2003 (NJW 2005, 139 ) zugrunde liegenden Annahmen vereinbaren, wo den einzelnen Mitgliedstaaten gerade ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik eingeräumt wird. Dem entsprechend hat sich der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 06.03.2007 - Rs. C-338/04, C-359/04 und C-360/04 - jene Ausführungen auch nicht zu eigen gemacht. Vielmehr hat er auf seine bisherige Rechtsprechung verwiesen, die eine Reihe von zwingenden Gründen des Allgemeininteresses anerkannt habe, aus denen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs gerechtfertigt seien (Rn. 45 f.), und ausdrücklich klargestellt, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (Rn. 48); die vorgeschriebenen Beschränkungen müssten allerdings den sich aus seiner Rechtsprechung ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügen (Rn. 48). Auch ein Konzessionssystem könne dabei ein wirksamer Mechanismus sein, um die im Bereich der Glücksspiele tätigen Wirtschaftsunternehmer mit dem vom jeweiligen Mitgliedstaat geltend gemachten Ziel zu kontrollieren (Rn. 57). Ob die nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im jeweiligen Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenze, tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten - und vom Gerichtshof anerkannten - Ziel entspreche, sei von dem nationalen Gericht zu prüfen (Rn. 72). Insofern hat sich mit diesem Urteil die Rechtsposition privater Vermittler von Sportwetten nicht verbessert (ebenso OVG Hamburg, Beschl. 09.03.2007 - 1 Bs 378/06 -). Ob letztlich von einer Strafbarkeit auszugehen wäre, ist demgegenüber in vorliegendem Zusammenhang unerheblich (vgl. bereits Senat, Beschl. v. 28.07.2006, a.a.O.).
Die Untersagung der Fortsetzung der Vermittlung von Sportwetten begegnet auch nicht deshalb Ermessensfehlern, weil die derzeitige (gesetzliche) Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols auch in Baden-Württemberg mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar ist, da das hier maßgebliche Gesetz über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen (Staatslotteriegesetz - StLG) vom 14. Dezember 2004 (GBl. BW S. 894) insoweit nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. In der Tat fehlt es insoweit noch an gesetzlichen Regelungen, die eine konsequente und aktive Ausrichtung des in Baden-Württemberg zulässigen Sportwettangebots am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht materiell und strukturell gewährleisten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -; Urt. v. 28.03.2006, a.a.O., S. 1264 ff.). Gleichwohl hat das Bundesverfassungsgericht die bisherige Rechtslage bis zu einer Neuregelung mit der Maßgabe für anwendbar erklärt, dass das gewerbliche Veranstalten von Sportwetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Sportwetten, die nicht vom Land (Baden-Württemberg) veranstaltet werden, weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden darf, sofern das Land (Baden-Württemberg) unverzüglich damit beginnt, das staatliche Sportwettmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten (vgl. Urt. v. 28.03.2006, a.a.O.; Beschl. v. 04.07.2006, a.a.O., der klarstellt, dass aufgrund dieses Urteils die Rechtslage auch in Baden-Württemberg entsprechend verbindlich < vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG > geklärt ist; hierzu Senat, Beschl. v. 09.11.2006 - 6 S 2100/06 -).
10 
Entgegen der Auffassung des Antragstellers sind die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts, unter denen die bisherige Rechtslage bis zu einer (verfassungskonformen) gesetzlichen Neuregelung in Baden-Württemberg weiter anwendbar ist, erfüllt. Dies hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 28.07.2006 unter Verweis auf entsprechende Erklärungen der zuständigen öffentlichen Stellen des Landes entschieden. Danach werden die allein vom Land veranstalteten Sportwetten (vgl. § 2 Abs. 1 StLG) schon während der Übergangszeit an den Zielen der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet; so werden künftig das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen (vgl. insbes. die Pressemitteilung des Finanzministeriums vom 07.04.2006). Diese Maßnahmen hat für die Übergangszeit - in authentischer Interpretation seines Urteils vom 28.03.2006 (a.a.O.) - auch ausdrücklich das Bundesverfassungsgericht als ausreichend angesehen (vgl. Beschl. v. 04.07.2006, a.a.O., S. 8 des Abdrucks). Dies muss um so mehr gelten, als inzwischen bereits eine Vielzahl von Maßnahmen zum Spielerschutz bzw. zur Suchtprävention tatsächlich umgesetzt ist (vgl. LT-Drs. 14/43 S. 2 f.); von bloßen Absichtserklärungen kann insofern ersichtlich nicht die Rede sein. Seine gegenteilige Auffassung hat der Antragsteller nicht überzeugend zu begründen vermocht. Soweit er - offenbar im Anschluss an den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17.07.2006 - geltend macht, dass nach wie vor - ausschließlich aus fiskalischen Gründen - mit Millionengewinnen aggressiv geworben werde, übersieht er bereits, dass der vom Verwaltungsgericht Stuttgart beanstandete Internetauftritt andere Glücksspiele und nicht die hier allein in Rede stehenden Sportwetten betraf; inwiefern von diesem gleichwohl „Ermunterungswirkungen- bzw. Anreizwirkungen“ zur Betätigung des Spieltriebs im Sportwettenbereich ausgegangen wären (vgl. insoweit BayVGH, Beschl. v. 10.07.2006, a.a.O.), lässt die Antragsbegründung nicht erkennen.
11 
Auch die vom Antragsteller in Bezug genommenen Ausführungen des Bundeskartellamts in seinem Schreiben vom 24.05.2006 - nichts anderes gilt für die Feststellungen in dessen Beschluss vom 23.08.2006 - rechtfertigen keine andere Beurteilung; diese verhalten sich unmittelbar nur zu den von den staatlichen Lotteriegesellschaften veranstalteten Lotterien und lassen insbesondere nicht den Schluss zu, dass der vorliegend allein in Rede stehenden Maßgabe für die Übergangszeit nicht entsprochen worden wäre. Im Übrigen führten etwaige Defizite bei der Umsetzung der in der Übergangszeit zu beachtenden Maßgabe noch nicht dazu, dass das gewerbliche Veranstalten von Sportwetten deswegen nicht mehr ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfte; vielmehr ist es einer Übergangszeit gerade wesensimmanent, dass die in dieser Zeit zu erfüllenden Maßgaben erst nach und nach erfüllt werden können (vgl. HambOVG, Beschl. v. 11.07.2006 - 1 Bs 496/04 -). Insofern führt auch das Vorbringen des Antragstellers im Anschluss an den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 18.09.2006 - 4 K 2860/06 - nicht weiter, wonach die Vertriebswege des staatlichen Sportwettenveranstalters Oddset nach wie vor nicht ausreichend eingeschränkt worden seien. Vielmehr hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28.03.2006 (a.a.O.) nur bestimmt, dass bereits damit begonnen werden muss, das bestehende Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und deiner Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. Dem entsprechend hat das Bundesverfassungsgericht verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zurückgewiesen, der zufolge die derzeitige Rechtslage und Verwaltungspraxis in Bayern, die mit derjenigen in Baden-Württemberg vergleichbar sind, den Anforderungen genügten, die das Bundesverfassungsgericht f ü r d i e Ü b e r g a n g s z e i t bis zu einer gesetzlichen Neuregung aufgestellt habe (vgl. Beschl. v. 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -).
12 
Vor diesem Hintergrund begegnet es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass die Antragsgegnerin dem Antragsteller die Fortsetzung der Vermittlung von Sportwetten untersagt hat.
13 
Die vom Antragsteller vorgebrachten gemeinschaftsrechtlichen Bedenken rechtfertigen keine andere Beurteilung. Aufgrund der Parallelität zum Verfassungsrecht (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a.a.O.) ist zwar davon auszugehen, dass die derzeitige (gesetzliche) Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in Baden-Württemberg auch mit Art. 43 und 49 des EG-Vertrages - EG - nicht vereinbar ist. Jedoch ist die darin liegende Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit bei Berücksichtigung der Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts, denen insoweit die Bedeutung von gesetzesvertretendem Übergangsrecht zukommt, nunmehr aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls als gerechtfertigt anzusehen, nachdem diese auch durch einen entsprechenden Maßnahmenkatalog des Finanzministeriums erfüllt wurden (vgl. LT-DRs. 14/43, S. 2 f.). Dementsprechend hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 28.07.2006 (a.a.O.) entschieden, dass damit auch den Anforderungen genügt wird, die der Europäische Gerichtshof insbesondere im Urteil vom 06.11.2003 (a.a.O.) konkretisiert hat (ebenso OVG LSA, Beschl. v. 04.05.2006, a.a.O.; BayVGH, Beschl. v. 10.07.2006, a.a.O.). Insbesondere wird durch die Reduzierung der Werbetätigkeit und die beschriebenen Maßnahmen zur Suchtprävention und zum Jugendschutz bereits „kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit“ beigetragen (a.a.O., Rdnr. 67) und auch keine „Politik der starken Ausweitung des Spielens und Wettens zum Zweck der Einnahmenerzielung“ (mehr) verfolgt (a.a.O., Rdnr. 68). Damit tragen jene Beschränkungen „angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten“ „tatsächlich“ den Zielen Rechnung, die sie rechtfertigen können (a.a.O., Rdnr. 76).
14 
Zwar besteht weiterhin das vom Bundesverfassungsgericht festgestellte gesetzliche Regelungsdefizit (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a.a.O.), doch führt dieses allein nicht dazu, dass nach wie vor von einer grundsätzlich mit Gemeinschaftsrecht unvereinbaren Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs auszugehen wäre (ebenso BayVGH, Beschl. v. 10.07.2006, a.a.O.; anders HessVGH, Beschl. v. 25.07.2006, a.a.O.; OVG NW, Beschl. v. 28.06.2006, a.a.O.). Dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 06.11.2003 (a.a.O.) vermag der Senat nicht zu entnehmen, dass die dortigen Anforderungen an eine „nationale Regelung“ (vorübergehend) nicht auch durch ergänzende gesetzesvertretende Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts und entsprechende Maßnahmen der Exekutive erfüllt werden könnten. Überhaupt müssen nicht sämtliche Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht an eine gesetzliche Neuregelung gestellt hat, kraft Gemeinschaftsrechts sofort umgesetzt werden; gemeinschaftsrechtlich existiert insoweit ohnehin kein zwingender Maßgabenkatalog (vgl. BayVGH, Beschl. v. 10.07.2006, a.a.O.). Auch etwa noch bestehende Vollzugsdefizite führten nicht ohne weiteres dazu, dass die derzeit bestehende nationale (Übergangs)Regelung gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstieße (vgl. BayVGH, Beschl. v. 10.07.2006, a.a.O.).
15 
Inwiefern sich an dieser Beurteilung etwas ändern sollte, weil die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Schreiben vom 04.04.2006 noch zu der Auffassung gelangt war, dass Deutschland durch die Beschränkung der Veranstaltung und der Bewerbung von öffentlichen Glücksspielen sowie durch die Bestimmung, dass Einrichtungen für solche Glücksspiele nur mit behördlicher Genehmigung bereitgestellt werden dürfen, gegen seine Verpflichtungen aus Art. 49 EU verstoßen habe, lässt die Antragsbegründung nicht erkennen.
16 
Danach kann dahinstehen, ob, was der Antragsteller bezweifelt, dem Verwaltungsgericht darin zu folgen wäre, dass der Anwendungsvorrang von Gemeinschaftsrecht in der Übergangszeit ohnehin suspendiert wäre (BA, S. 5 ff.); insbesondere braucht nicht entschieden zu werden, unter welchen Voraussetzungen es das im deutschen wie im europäischen Gemeinschaftsrecht (vgl. Art. 231 Abs. 2 EG) geltende allgemeine Prinzip der Rechtssicherheit geböte, die Rechtsfolgen einer Kollision mit höherrangigem (Gemeinschaftsrechts-) Recht zu beschränken, um unerträgliche Konsequenzen einer sonst eintretenden Regelungslosigkeit zu vermeiden (vgl. hierzu HessVGH, Beschl. v. 25.07.2006 - 11 TG 1465/06 -; OVG NW, Beschl. v. 28.06.2006 - 4 B 961/06 -). Allerdings sei darauf hingewiesen, dass auch der Europäische Gerichtshof die Wirkungen ungültiger Vorschriften (etwa in einer Verordnung der EG-Kommission) schon bis zum Erlass neuer Vorschriften aufrechterhalten (vgl. Urt. v. 29.06.1988 - Rs. 300/86 -, EuGHE 1988, 3443 < van Landschoot >) und in einer Konstellation, als eine Vorschrift (Verordnung des Rates) nicht wegen ihres Inhalts, sondern wegen ihrer Unvollständigkeit für ungültig befunden wurde, „schlicht“ festgestellt hat, dass es Sache der zuständigen Organe sei, die zur Beseitigung der Unvereinbarkeit erforderlichen Maßnahmen zu treffen (vgl. Urt. v. 19.10.1977, Rs. 117/76 und 16/77 < Ruckdeschel >, Slg. 1977, 1753 u. Rs. 124/76 und 20/77 < Moulins Pont-à-Mousson >, Slg. 1977, 1795; hierzu auch die Schlussanträge der Generalanwältin v. 14.03.2006 - Rs. C-475/03 - < Banca popolare di Cremona >, Rn. 130 ff.).
17 
Verstößt die derzeitige Praxis damit auch nicht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht, kann nicht beanstandet werden, dass die Beklagte die Fortsetzung der Vermittlung unerlaubter Sportwetten wegen der anderenfalls drohenden Gefahren ungeachtet des einstweilen noch vorhandenen (gesetzlichen) Regelungsdefizits untersagt hat, zumal davon auszugehen ist, dass auch das Land Baden-Württemberg demnächst den bereits im Entwurf vorliegenden neuen Glücksspielstaatsvertrag unterzeichnen wird.
18 
2. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung angenommen. Dieses folgt - wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 28.07.2006 ausgeführt hat und worauf auch im Bescheid vom 12.05.2006 abgehoben wird - daraus, dass auch vorübergehend bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens die schädlichen Auswirkungen vermieden werden sollen, die den Gesetzgeber zur Einführung des staatlichen Monopols im Lotteriewesen bewogen haben. Gegenüber diesem öffentlichen Interesse muss das Interesse des Antragstellers zurücktreten, seine aus freien Stücken unter Inkaufnahme des Risikos (straf-)rechtswidrigen Verhaltens begonnene und auch nach entsprechender Belehrung nicht aufgegebene Tätigkeit vorläufig fortsetzen und daraus Gewinn ziehen zu dürfen (vgl. schon Beschl. v. 12.01.2005, a.a.O.); daran ändert auch die von ihm geltend gemachte „Existenzvernichtung“ nichts. Wenn die unerlaubte Vermittlung gewerblich veranstalteter Sportwetten gemäß den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in der Übergangszeit trotz festgestellter Unvereinbarkeit des staatlichen Sportwettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG - und europäischem Gemeinschaftsrecht - als ordnungsrechtlich verboten angesehen werden darf, ergibt sich aus diesem Verbot auch unabhängig von einer etwaigen Strafbarkeit ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung (so ausdrücklich BVerfG, Beschl. v. 04.07.2006, a.a.O.).
19 
Hinsichtlich der kraft Gesetzes sofort vollziehbaren (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 12 LVwVfG) Zwangsgeldandrohung besteht ebenfalls kein Anlass zur Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Jene entspricht den gesetzlichen Anforderungen (vgl. insbesondere §§ 2, 20, 23 LVwVfG). Die Höhe des angedrohten Zwangsgelds hält sich auch im gesetzlichen Rahmen und ist verhältnismäßig.
20 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 GKG. Hierbei legt der Senat im Hinblick auf die Eigenart der dem Antragsteller untersagten Tätigkeit den im Streitwertkatalog i.d.F. vom 07./08.07.2004 vorgesehenen Mindestbetrag für die Untersagung eines ausgeübten Gewerbes zugrunde (vgl. Nr. 54.2.1); dieser ist im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des vorliegenden Rechtschutzverfahrens zu halbieren (vgl. Senat, Beschl. vom 17.01.2005, a.a.O.).
21 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Gegen den Beschluss, durch den der Wert für die Gerichtsgebühren festgesetzt worden ist (§ 63 Absatz 2), findet die Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200 Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die angefochtene Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage in dem Beschluss zulässt. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb der in § 63 Absatz 3 Satz 2 bestimmten Frist eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht. § 66 Absatz 3, 4, 5 Satz 1, 2 und 5 sowie Absatz 6 ist entsprechend anzuwenden. Die weitere Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung der Entscheidung des Beschwerdegerichts einzulegen.

(2) War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Ein Fehlen des Verschuldens wird vermutet, wenn eine Rechtsbehelfsbelehrung unterblieben oder fehlerhaft ist. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist an gerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden. Gegen die Ablehnung der Wiedereinsetzung findet die Beschwerde statt. Sie ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von zwei Wochen eingelegt wird. Die Frist beginnt mit der Zustellung der Entscheidung. § 66 Absatz 3 Satz 1 bis 3, Absatz 5 Satz 1, 2 und 5 sowie Absatz 6 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Die Verfahren sind gebührenfrei. Kosten werden nicht erstattet.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 07. Mai 2004 - 3 K 145/04 - geändert.

Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 09. Januar 2004 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert wird für beide Rechtszüge auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

 
Die nach §§ 146 Abs. 4, 147 VwGO zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin hat Erfolg. Eine Prüfung der dort rechtzeitig vorgetragenen Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO; Schriftsatz vom 07.06.2004) ergibt, dass der inzwischen sachdienlich umgestellte Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 09.01.2004 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, unbegründet ist. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist formgerecht erfolgt und entspricht insbesondere den Begründungserfordernissen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. In der Sache spricht derzeit alles dafür, dass die Antragsgegnerin dem Antragsteller ohne Rechts- und Ermessensfehler die Vermittlung von Sportwetten für die britische Firma ... (im folgenden: H.) untersagt hat, weil es sich hierbei um verbotenes Glücksspiel im Sinne von § 284 StGB handelt; Verfassungs- und Gemeinschaftsrecht stehen dieser Einschätzung nicht entgegen. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Abwägung ergibt, dass das Interesse des Antragstellers, einstweilen vom Vollzug der Untersagungsverfügung verschont zu bleiben, nachrangig ist.
1. Die Antragsgegnerin hat die Untersagungsverfügung - im Hinblick darauf, dass in Baden-Württemberg für Glücksspiele kein gesetzlicher Zulassungstatbestand besteht, folgerichtig und auch in der Sache zutreffend (vgl. § 33h Nr. 3 GewO) - nicht auf § 15 Abs. 2 GewO, sondern ausschließlich auf §§ 1, 3 des baden-württembergischen Polizeigesetzes (im folgenden: PolG) gestützt; den Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung hat sie darin gesehen, dass der Antragsteller durch seine Vermittlertätigkeit Beihilfe zur unerlaubten öffentlichen Veranstaltung eines Glücksspiels gemäß § 284 Abs. 1 StGB leiste. Diese Begründung trifft nach derzeitiger Einschätzung des Senats jedenfalls im Kern zu.
Der Senat hat derzeit keinerlei Zweifel, dass sich der Antragsteller mit seinem Verhalten nach § 284 Abs. 1 StGB strafbar macht; es spricht alles dafür, dass der Antragsteller den Tatbestand des § 284 Abs. 1 - über die von der Antragsgegnerin angenommene bloße Beihilfe (§ 27 Abs. 1 StGB) hinaus - als Täter erfüllt.
Bei den vom Antragsteller vermittelten Oddset-Wetten (Sportwetten mit festen Gewinnquoten; vgl. hierzu statt aller das im maßgeblichen Zeitpunkt des Ergehens des Widerspruchsbescheids [27.10.2004] noch gültige entsprechende baden-württembergische Gesetz vom 21.06.1999, GBl. S. 253) handelt es sich um Glücksspiele im Sinne von § 284 Abs. 1 StGB; der Senat vermag keinen der vom Antragsteller hiergegen erhobenen Einwände zu teilen.
Ohne Erfolg versucht der Antragsteller, die Glücksspieleigenschaft der von ihm vermittelten Oddset-Wetten mit dem Vorbringen in Zweifel zu ziehen, es handele sich in Wahrheit um ein Geschicklichkeitsspiel. In der dem Senat vorliegenden umfangreichen obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung wird der Glücksspielcharakter unter dem Aspekt der Abgrenzung von Glücks- und Geschicklichkeitsspiel nirgends ernstlich bezweifelt (vgl. statt aller BGH, GewArch 2004, 336; BayObLG, GewArch 2004, 205; BVerwGE 114, 92, 94; OVG NRW, GewArch 2004, 338; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.06.2003 - 14 S 2649/02 -; BayVGH, Urteil vom 29.09.2004 - 24 BV 03.361 -). Auch in der Sache kann nach Überzeugung des Senats nicht zweifelhaft sein, dass bei Sportwetten der vorliegenden Art dem Zufallselement zumindest ein Übergewicht zukommt (vgl. hierzu BGH, Urteil vom 28.11.2002 - 4 StR 260/02 -). Denn der Erfolg der Wette hängt auch bei Teilnahme typischerweise sachkundiger Personen entscheidend von einer Vielzahl nicht vorab einschätzbarer Faktoren und somit vom Zufall ab (vgl. statt aller BayVGH, Urteil vom 29.09.2004, a.a.O. m. zahlr. Nachw.).
Die Tatbestandsmäßigkeit des Verhaltens des Antragstellers gemäß § 284 Abs. 1 StGB entfällt auch nicht deshalb, weil der zu erbringende Einsatz „gänzlich unerheblich“ wäre; auch hier vermag der Senat der mit erheblichem Aufwand begründeten (vgl. das Gutachten des Rechtsanwalts Dr. L... vom 20.06.2003) gegenteiligen Auffassung des Antragstellers nicht zu folgen. In den dem Senat vorliegenden obergerichtlichen und höchstrichterlichen Entscheidungen wird auch dieses Merkmal, das überdies im Normtext des § 284 Abs. 1 StGB keinerlei Stütze findet und deshalb allenfalls ungeschriebenes „negatives“ Tatbestandsmerkmal sein könnte, an keiner Stelle problematisiert; soweit ersichtlich, wird der Einsatz bei Sportwetten der vorliegenden Art durchweg als „nicht gänzlich unerheblich“ (zum Begriff vgl. etwa Tröndle/Fischer, Strafgesetzbuch und Nebengesetze, 52. Aufl. 2004, § 284 Randnr. 3a) unterstellt. Dies trifft nach Überzeugung des Senats auch in der Sache zu. Gedacht ist bei diesem negativen Tatbestandsmerkmal offenbar an das übliche Brief- oder Postkartenporto und an vergleichbare Telefongespräche (vgl. statt aller Tröndle/Fischer, ebd., Randnrn. 3, 7). Die vorliegend zu erbringenden Einsätze dürften, auch wenn sie nach Darstellung des Antragstellers je einzeln den für sich genommen durchaus noch maßvollen Betrag von 20,-- EUR nicht überschreiten, zu derartigen Belanglosigkeiten schon deshalb nicht zählen, weil sich der Verlust über die Zeit hinweg - auch insoweit nach eigenem Vorbringen des Antragstellers - auf den typischerweise keineswegs mehr geringfügigen Betrag von 2.500,-- EUR summieren kann. Dem insbesondere unter Bezugnahme auf das Gutachten L... eingehend begründeten Hinweis des Antragstellers auf andere gesetzliche Vorschriften, deren Normtext den Begriff der „Geringfügigkeit“ oder vergleichbare Kategorien verwende und deren vergleichende Heranziehung sich deshalb anbiete, ist schon deshalb nicht weiter nachzugehen, weil der Normtext des § 284 Abs. 1 StGB, wie dargelegt, diesen oder vergleichbare Begriffe gerade nicht enthält; auch ist nicht erkennbar, inwiefern die dortigen Regelungen dem von § 284 Abs. 1 StGB bezweckten Rechtsgüterschutz rechtsähnlich sein sollen.
Weiter erfüllt der Antragsteller durch seine Vermittlertätigkeit - insoweit über die von der Antragsgegnerin angenommene Beihilfe (§ 27 Abs. 1 StGB) hinaus - in eigener Person und somit als Täter das Tatbestandsmerkmal des „Veranstaltens“ des Glücksspiels. Denn er hat „verantwortlich und organisatorisch den äußeren Rahmen für die Abhaltung des Glücksspiels geschaffen und dadurch den Wett-Teilnehmern die Möglichkeit zum Abschluss von Spielverträgen ermöglicht“; dieser Formulierung des OLG Hamm (Urteil vom 03.12.2003 - 3 Ss 335/03 -) ist aus Sicht des Senats nichts hinzuzufügen (in der Sache ebenso BayVGH, Urteil vom 29.09.2004, a.a.O., und VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20.06.2003, a.a.O., beide ohne nähere Erörterung; ausführlich und überzeugend ferner Hübsch, GewArch 2004, 313, 314 m.w.N.). Zumindest wäre nach derzeitiger Sachlage die dritte Tatbestandsalternative des § 284 Abs. 1 StGB erfüllt (Bereitstellen entsprechender Einrichtungen; vgl. hierzu näher Tröndle/Fischer, a.a.O., Randnr. 13).
Schließlich veranstaltet der Antragsteller das verbotene Glücksspiel auch ohne behördliche Erlaubnis. Unstreitig ist er nicht im Besitz einer inländischen Erlaubnis oder sonstigen Genehmigung oder Konzession; auf das dem britischen Wetthalter erteilte britische „Permit“ kommt es im Zusammenhang des Tatbestands des § 284 Abs. 1 StGB schon deshalb nicht an, weil dieser allein auf das Fehlen einer inländischen Erlaubnis abstellt (vgl. BGH GewArch 2004, 336, 337; zusammenfassend Hübsch, a.a.O., S. 314 f. m. zahlr. Nachw.). Nach Einschätzung des Senats handelt es sich hierbei letztlich um eine Selbstverständlichkeit, die der Antragsteller auch nicht unter Hinweis auf Gemeinschaftsrecht (insbesondere die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 43 und 49 des EG-Vertrages - EG -) erfolgreich in Frage zu stellen vermag. Insbesondere das Urteil des Europäischen Gerichtshofs - EuGH - vom 06.11.2003 (Rs. C-243/01 - Gambelli -, NJW 2004, 139), auf das noch eingehend zurückzukommen sein wird, bietet für eine derartige „gemeinschaftsrechtskonforme“ Begrenzung des Straftatbestandes des § 284 Abs. 1 StGB keinen Anlass; im Gegenteil setzen Randnr. 60 ff. dieses Urteils denknotwendig die Möglichkeit voraus, dass einzelne Mitgliedsstaaten der Europäischen Union in anderen Mitgliedsstaaten erteilte Erlaubnisse oder sonstige Konzessionen - mithin ausländische Erlaubnisse - gerade nicht anerkennen.
2. Das Verbot des unerlaubten öffentlichen Veranstaltens von Sportwetten verletzt den Antragsteller nicht in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG. Insofern ist allerdings § 284 Abs. 1 StGB, der nur das nicht erlaubte Glücksspiel unter Strafe stellt, zunächst „neutral“ (vgl. - unter dem Aspekt der Art. 43 und 49 EG - BGH GewArch 2004, 336, 337); Grundrechte - und Grundfreiheiten nach europäischem Gemeinschaftsrecht - können erst dann verletzt sein, wenn die Tatbestandsvoraussetzung „ohne behördliche Erlaubnis“ in § 284 Abs. 1 StGB konkret dadurch begründet wird, dass Landesrecht - Bundesrecht kommt insoweit grundsätzlich nicht in Betracht (vgl. § 33h Nr. 3 GewO; näher dazu BVerwGE 114, 92, 96) - die Veranstaltung ausdrücklich oder konkludent verbietet oder eine Ermächtigungsgrundlage für eine Konzessionserteilung an Private gar nicht bereitstellt. Das ist in Baden-Württemberg der Fall; sowohl das im vorliegenden Falle noch maßgebliche Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in Baden-Württemberg vom 21.06.1999 (GBl. S. 253) als auch die sonstigen früheren baden-württembergischen Gesetze über Lotterien und Wetten sowie nunmehr das Staatslotteriegesetz - StLG - vom 14.12.2004 (GBl. S. 894) lassen als Veranstalter ausschließlich das Land Baden-Württemberg zu (beispielhaft § 1 des Gesetzes vom 21.06.1999) und sehen die Möglichkeit einer Konzessionserteilung an Private nicht vor. Mithin greift ohne weiteres § 284 Abs. 1 StGB ein, wenn Private - wie hier - ohne behördliche Erlaubnis Glücksspiele veranstalten. Das so umschriebene Verbot der Veranstaltung von Sportwetten ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden: Zwar fällt die verbotene Tätigkeit in den Schutzbereich des Grundrechts auf freie Berufswahl (vgl. statt aller BVerwGE 114, 92, 97 f.); der Eingriff ist jedoch durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (ebd., S. 98 f. m. Nachw. aus der Rspr. des BVerfG).
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Das Bundesverwaltungsgericht, dem sich der Senat insoweit uneingeschränkt anschließt, hat hierzu ausgeführt, durch das öffentliche Glücksspiel drohten der Bevölkerung Gefahren; diese beträfen das Vermögen des einzelnen Spielers und seiner Angehörigen sowie in Fällen des Vermögensverlustes mittelbar die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte sowie bei Spielsucht auch die Gesundheit des Spielers; diese Rechtsgüter seien überragend wichtige Gemeinschaftsgüter, die der einschlägigen Strafgesetzgebung (§§ 284 ff. StGB) zugrunde lägen: Die gesetzgeberische Einschätzung, zur Abwehr oder zumindest Reduzierung jener Gefahren ein Repressivverbot zu erlassen, beruhe auf seiner Bewertung dieser Gefahren. Diese Bewertung liegt auch dem hier noch maßgeblichen baden-württembergischen Gesetz vom 21.06.1999 (a.a.O.) zugrunde. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass sie, worauf der Antragsteller hinweist, in den damaligen Gesetzesmaterialien keinen ausdrücklichen Niederschlag gefunden hat (vgl. LT-Drs. 12/3951, 12/4035 und 12/4128). Die amtliche Begründung dieses Gesetzentwurfs verweist ausdrücklich auf das bayerische Vorbild. Zum bayerischen Staatslotteriegesetz hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 114, 92, 100) ausgeführt, der dortige Gesetzgeber sei von eben derselben Bewertung ausgegangen; mit diesem Gesetz habe einerseits dem Wunsch der Bevölkerung nach Spielmöglichkeiten nachgegeben, gleichzeitig aber die damit verbundenen Gefahren „Spielsucht und ihre negativen Auswirkungen wie Zerstörung der Lebensgrundlage und Beschaffungskriminalität, Manipulation, Betrug, Geldwäsche und nicht ordnungsgemäße Gewinnauszahlung durch unlautere private Glücksspielveranstalter etc.“ möglichst gering gehalten werden sollen. Schon deshalb hält es der Senat für lebensfremd, anzunehmen, der baden-württembergische Gesetzgeber habe die bei verständiger Würdigung offen zutage liegenden und jedem mit der Materie Befassten ohne weiteres einsichtigen Belange bei gleichem Regelungsgegenstand gar nicht oder gar grundsätzlich anders gesehen. Im Gegenteil kann - namentlich im Hinblick auf den von den Ministerpräsidenten der Länder bereits ab 18.12.2003 unterzeichneten „Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland“ (vgl. GBl. BW 2004, 274) und die amtliche Begründung zum Entwurf des nach dem maßgeblichen Zeitpunkt in Kraft getretenen Staatslotteriegesetzes (LT-Drs. 13/3719) - ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass der baden-württembergische Landesgesetzgeber das ihm bekannte grundsätzliche - und strafbewehrte - Verbot unerlaubten Glücksspiels, die dahinter stehenden schützenswerten Rechtsgüter und etwaige Möglichkeiten einer gewissen Öffnung auch schon damals positiv in seine Erwägungen einbezogen hat; dies auch dann, wenn die Gesetzesmaterialien insoweit keine ausdrücklichen Hinweise enthalten und vordergründig zunächst der Eindruck entstehen könnte, es sei nur um die Einnahmen und deren Verteilung gegangen. Weiter hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, in Anbetracht des ihm zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraums habe der Landesgesetzgeber insbesondere auch die alleinige Veranstaltung von Oddset-Wetten durch die Staatliche Lotterieverwaltung unter strafbewehrter Fernhaltung privater Anbieter als zur Abwehr der von ihm angenommenen Gefahren des Glücksspiels geeignet und erforderlich ansehen dürfen; namentlich im Hinblick auf in Deutschland angesichts der Neuartigkeit der Oddset-Wetten fehlende Erfahrungen und das große Publikumsinteresse habe kein hinreichend gesicherter Anhalt dafür bestanden, dass eine private Veranstaltung oder Vermittlung bei einem strengen Konzessions- und Kontrollsystem ebenso gut wie die Veranstaltung in staatlicher Regie die Gefahren des Glücksspiels beherrschbar machen könnte (BVerwGE 114, 92, 101 bei gleichzeitiger Abgrenzung von der dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19.07.2000 - BVerfGE 102, 197, 212 ff. - zugrunde liegenden Fallgestaltung). Sei nach allem die Einschätzung des Gefahrenpotentials des Glücksspiels durch den Gesetzgeber nicht erschüttert und erweise sich die Zugangssperre für private Veranstalter oder Vermittler auch nicht als unverhältnismäßig, bestehe keine verfassungsrechtliche Pflicht, eine die private Veranstaltung oder Vermittlung von Oddset-Wetten ermöglichende Rechtsvorschrift zu erlassen; wenn das Glücksspiel an sich unerwünscht und gefährlich sei, brauche dafür kein zusätzliches Betätigungsfeld eröffnet zu werden (BVerwG, ebd., S. 102).
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Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang (ebd., S. 102) abschließend ausgeführt, der Gesetzgeber werde nach Ablauf einer gewissen Zeitspanne, in der weitere Erfahrungen mit Oddset-Wetten, auch hinsichtlich ihrer privaten Veranstaltung im Ausland, gewonnen werden könnten und müssten, zu überprüfen haben, ob seine Einschätzung über das Erfordernis einer Fernhaltung privater Veranstalter und Vermittler von derartigen Glücksspielen noch durch sachgerechte Erwägungen gerechtfertigt sein könne; zudem werde der kritischen Überprüfung durch den Gesetzgeber bedürfen, ob die Veranstaltung von Sportwetten in staatlicher Monopolregie wirklich geeignet sei, die mit der Veranstaltung von Glücksspielen verbundenen Gefahren einzudämmen, wovon bei „mit aggressiver Werbung einhergehender extremer Ausweitung des Spielangebots“ keine Rede mehr werde sein können. Insbesondere werde darauf Bedacht zu nehmen sein, dass die in § 284 StGB vorausgesetzte Unerwünschtheit des Glücksspiels nicht in unauflösbaren Widerspruch zum staatlichen Veranstalterverhalten gerate. Der Antragsteller meint offenbar, diese Grenze sei inzwischen überschritten. Auch dem vermag der Senat jedoch nicht zu folgen; anders als das Sächsische OVG (Beschluss vom 22.12.2004 - 3 BS 28/04 -, vorgelegt mit Schriftsatz des Antragsteller-Vertreters vom 05.01.2005) vermag er insoweit auch keine offenen Fragen zu erkennen.
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Wenn das staatliche Monopol zur Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels in Kenntnis der grundsätzlichen Sozialschädlichkeit unbeschränkten Glücksspiels geschaffen wurde, um den in der Bevölkerung vorhandenen Hang zum Glücksspiel zu kanalisieren und auf einen Ausschnitt aus dem Spektrum denkbaren Glücksspiels zu lenken, der typischerweise überschaubar ist und auch bei Berücksichtigung jener grundsätzlichen Bedenken gegen unbeschränktes Glücksspiel sozial- und ordnungsrechtlich vertretbar erscheint, dann schließt dies denknotwendig die Folge ein, dass auf der Grundlage dieses Monopols Einnahmen erzielt werden und dass folgerichtig auch dafür geworben wird. Werbung für jenen sozialpolitisch und ordnungsrechtlich noch für vertretbar und folgerichtig auch nicht für strafwürdig erachteten Ausschnitt aus dem breiten Feld denkbaren Glücksspiels setzt sich mithin auch dann nicht in Widerspruch zu jenem grundsätzlichen gesetzgeberischen Unwerturteil, wenn sie „aggressiv“ ist. Im Gegenteil stellt sie sich in Wahrheit als zusätzliches - und geeignetes - Mittel dar, das in der Gesellschaft vorherrschende Bewusstsein von der Eigenart des Glücksspiels von den sozialpolitisch und ordnungsrechtlich unerwünschten Varianten des Glücksspiels ab- und zum sozialpolitisch und ordnungsrechtlich vertretbaren Bereich hinzulenken. Dies bedeutet umgekehrt, dass von einer „extremen Ausweitung“ des staatlichen Spielangebots im Sinne der Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts erst dann die Rede sein kann, wenn der Staat Glücksspiele veranstaltet (und für sie wirbt), die in eben den Bereich fallen, den der Gesetzgeber andernorts als sozialpolitisch und ordnungsrechtlich unerwünscht unter Strafe stellt, wenn das staatliche Veranstalterverhalten mit anderen Worten zu der von § 284 Abs. 1 StGB vorausgesetzten grundsätzlichen Unerwünschtheit unbeschränkten Glücksspiels „in unauflösbaren Widerspruch gerät“ (BVerwGE 114, 92, 102). Dafür ist in Baden-Württemberg einstweilen nichts ersichtlich; die rechtspolitischen Zweifel etwa bei Tröndle/Fischer (a.a.O., Randnr. 1) treffen ebenso wenig den Kern des Problems wie die Erwägung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss, dem Glücksspiel, das in weitem Umfang gesetzlich toleriert sei, hafte „als solchem kein sozial-ethischer Unwert an“ (S. 7 des Abdrucks).
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3. Das in Baden-Württemberg geltende Verbot privat veranstalteten öffentlichen Glücksspiels verletzt nach derzeit sicherer Einschätzung des Senats auch nicht Gemeinschaftsrecht. Allerdings enthält dieses Verbot eine Beeinträchtigung der gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit (Art. 43 und 49 des EG-Vertrages - EG -); insoweit ist dem Antragsteller zuzugeben, dass Teile des Beschwerdevorbringens in der Tat nur gering ausgeprägtes Verständnis für die Eigenart des Gemeinschaftsrechts erkennen lassen. Der Antragsteller vermittelt nach seiner spätestens mit Schriftsatz vom 08.12.2004 (nebst Anlagen) hinreichend glaubhaft gemachten Darstellung Sportwetten, welche die in London ansässige Firma H. als Wetthalter veranstaltet (der jüngst vorgelegte Geschäftsbesorgungsvertrag datiert vor dem rechtlich maßgeblichen Zeitpunkt des am 27.10.2004 erlassenen Widerspruchsbescheids); diese ist - auch dies hält der Senat für glaubhaft gemacht - im Besitz eines britischen „Permit“. Wird dem Antragsteller diese Vermittlertätigkeit kraft nationalen Rechts untersagt, stellt dies nach der Rechtsprechung des EuGH (vgl. statt aller nunmehr Urteil vom 06.11.2003, a.a.O.) tatbestandlich zunächst eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit des Wetthalters (Art. 43 EG) dar (ebd., Randnr. 46), und zwar auch dann, wenn das Verbot unterschiedslos für Inländer und Angehörige anderer Mitgliedsstaaten gilt (Randnr. 48). Zugleich kommt auch ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG) in Betracht, wobei deren Subsidiarität bei der gegebenen Sachlage auf sich beruhen kann: Eine Tätigkeit, die darin besteht, die Staatsangehörigen eines Mitgliedsstaates an in einem anderen Mitgliedsstaat veranstalteten Wetten teilnehmen zu lassen, gehört auch dann zu den Dienstleistungen im Sinne der Art. 49 ff. EG, wenn es bei den Wetten um „in den erstgenannten Mitgliedsstaat“ veranstaltete Sportereignisse geht (ebd., Randnr. 52), und überdies umfasst der freie Dienstleistungsverkehr nicht nur die Freiheit des Leistungserbringers, Leistungsempfängern, die in einem anderen Mitgliedsstaat als dem ansässig sind, in dessen Gebiet sich dieser Leistungserbringer befindet, Dienstleistungen anzubieten und zu erbringen, sondern auch die Freiheit, als Leistungsempfänger von einem Leistungserbringer mit Sitz in einem anderen Mitgliedsstaat angebotene Dienstleistungen zu empfangen oder in Anspruch zu nehmen, ohne durch Beschränkungen beeinträchtigt zu werden (ebd., Nr. 55 m.w.N.); auch das an Vermittler - wie den Antragsteller - gerichtete strafbewehrte Verbot beschränkt den freien Dienstleistungsverkehr (ebd., Randnr. 58).
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Diese Beschränkung der Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit ist jedoch nach derzeit sicherer Einschätzung des Senats auch bei Berücksichtigung des Urteils des EuGH vom 06.11.2003 (ebd.) aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt (in der Sache ebenso - zum Teil in obiter dicta - BGH GewArch 2004, 336; BayObLG GewArch 2004, 205; BayVGH, Urteil vom 29.09.2004 - 24 BV 03.3162 -; OLG Hamm, Urteil vom 03.12.2003 - 3 Ss 435/03 -); der vom Antragsteller eingehend begründeten und mit zahlreichen Entscheidungen von Zivil-, Straf- und Verwaltungsgerichten belegten (zuletzt im Schriftsatz vom 05.01.2005 unter Hinweis auf den Beschluss des Sächsischen OVG vom 22.12.2004, a.a.O.), auch vom Hess. VGH (GewArch 2004, 153; die dortigen Ausführungen zum Gemeinschaftsrecht werden vom aufhebenden Beschluss vom 27.10.2004 - 11 TG 2096/04 - nicht berührt) geteilten gegenteiligen Auffassung vermag der Senat auch hier nicht zu folgen.
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Im Urteil vom 06.11.2003 (a.a.O.), das die Anforderungen an zulässige Beschränkungen der gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten Freiheiten weiter präzisiert, hat der EuGH unter Hinweis auf frühere Urteile ausgeführt, sittliche, religiöse oder kulturelle Besonderheiten und die sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Spiel und Wetten einhergingen, könnten es rechtfertigen, dass die (nationalen) staatlichen Stellen über ein ausreichendes Ermessen verfügten, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergäben (ebd., Randnr. 63); Beschränkungen der Spieltätigkeiten könnten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein (ebd., Randnr. 67). Weiter hat der EuGH klargestellt, dass derartige Beschränkungen „wirklich“ dem Ziel dienen müssten, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern (ebd., Randnr. 62), und dass sie auch geeignet sein müssten, die Verwirklichung ihrer Ziele „in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen“ (ebd., Randnr. 67). Einnahmen dürften nur eine „erfreuliche Nebenfolge“ sein (ebd., Randnr. 62); soweit die Behörden eines Mitgliedsstaats die Verbraucher dazu anreizten oder ermunternden, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zuflössen, könnten sie sich nicht auf die öffentliche Sozialordnung berufen, um Beschränkungsmaßnahmen der vorliegenden Art zu rechtfertigen (ebd., Randnr. 69). In derartigen Fällen könne eine derartige Beschränkung unter Umständen auch eine unverhältnismäßige Sanktion darstellen (ebd., Randnr. 72 m.w.N.).
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Auf dieser Grundlage meint der Antragsteller, im vorliegenden Falle sei der Rahmen zulässiger Beschränkung jener Freiheiten überschritten; bei sinngemäßer Zusammenfassung seines umfangreichen und mit vielfältigem Material untermauerten Vorbringens ist er im Wesentlichen der Auffassung, die Einrichtung eines Monopols für Glücksspiele deute schon für sich genommen darauf hin, dass es in Wahrheit - zumindest vorrangig - um Erzielung von Einnahmen gehe. Dies werde bestätigt durch die Materialien zum baden-württembergischen Gesetz über die Oddset-Wetten, durch die bundesweite und erkennbar einnahmeorientierte Organisation des staatlich veranstalteten Glücksspiels und durch die umfangreiche und „aggressive“ Werbung; insbesondere im Hinblick auf Randnr. 69 und 72 des Urteils des EuGH vom 06.11.2003 (a.a.O.) schließe diese Werbung Berufung auf Belange der öffentlichen Sozialordnung auch für sich genommen aus. Im Hinblick auf das Urteil des EuGH vom 13.11.2003 (Rs. C-42/02 - Lindman -; vgl. dazu den Schriftsatz vom 14.10.2004) meint der Antragsteller ferner, die Materialien zum baden-württembergischen Gesetz über die Oddset-Wetten ließen auch die vom EuGH geforderte begleitende Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen vermissen. Auch diese Einwände vermag der Senat nicht zu teilen.
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Im Urteil vom 06.11.2003 (a.a.O.) hat der EuGH die „zwingenden Gründe des Allgemeininteresses“ (ebd., Randnr. 60), aus denen die Beschränkung von Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gerechtfertigt sein kann, nicht selbst abschließend definiert, sondern in Übereinstimmung mit seiner früheren Rechtsprechung insbesondere in den Urteilen vom 21.10.1999 (Rs. C-67/98 - Zenatti -, Randnr. 33) und vom 21.09.1999 (Rs. C-124/97 - Läärä -, Randnr. 39; beide zitiert nach den Schlussanträgen des Generalanwalts vom 13.03.2003 in der Rechtssache C-243/01) ausdrücklich einen Gestaltungsspielraum der Mitgliedsstaaten anerkannt, wenn er ausgeführt hat, dass sittliche, religiöse oder kulturelle Besonderheiten „es rechtfertigen können, dass die staatlichen Stellen über ein ausreichendes Ermessen verfügen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben“ (Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., Randnr. 63); dieser Spielraum schließt grundsätzlich auch die Möglichkeit der Schaffung eines staatlichen Monopols ein (Urteil vom 21.09.1999, a.a.O., Randnr. 39). Von diesem Gestaltungsspielraum hat der deutsche Gesetzgeber Gebrauch gemacht, indem er zum einen - auf der Ebene des Bundesrechts - nicht erlaubtes öffentliches Glücksspiel unter Strafe gestellt hat (§ 284 Abs. 1 StGB) und zum andern - hier auf der Ebene des baden-württembergischen Landesrechts - unter gleichzeitiger Begründung eines staatlichen Monopols von der Möglichkeit abgesehen hat, Privaten Erlaubnisse zur Veranstaltung derartiger Glücksspiele zu erteilen. Die dieser Gesetzeslage zugrunde liegenden, oben unter 2. näher dargestellten Gründe des öffentlichen Wohls (vgl. erneut BVerwGE 114, 92, 100 ff.) hat der EuGH als grundsätzlich mögliche Rechtfertigungsgründe für eine Beschränkung jener Freiheiten anerkannt. Die vorliegend maßgeblichen Beschränkungen dienen, wie dargelegt, dem Zweck, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern (EuGH, Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., Randnr. 62), und sie sind - auch dies wurde oben unter 2. dargestellt - zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet (ebd., Randnr. 67). Dem steht auch unter dem Aspekt des Gemeinschaftsrechts nicht entgegen, dass in Baden-Württemberg ein Monopol für öffentliche Glücksspiele begründet wurde, dass auf dessen Grundlage tatsächlich Einnahmen erzielt werden und dass für derartige Einnahmen - wie der Antragsteller meint, „aggressiv“ - auch geworben wird. Wie im Zusammenhang des Art. 12 Abs. 1 GG dargelegt, ist das staatliche Monopol nicht isoliert zu sehen. Vielmehr steht es in untrennbarem sachlichem Zusammenhang mit der in § 284 Abs. 1 StGB sichtbaren und vom Landesgesetzgeber übernommenen Wertung des Bundesgesetzgebers, unbeschränktes öffentliches Glücksspiel sei aus vielfältigen Gründen des öffentlichen Wohls grundsätzlich unerwünscht; es greift im Interesse eines in der Bevölkerung vorhandenen Bedürfnisses nach Möglichkeiten zum Glücksspiel einen vom Gesetzgeber als sozialpolitisch und ordnungsrechtlich vertretbar angesehenen Bereich aus dem breiten Spektrum denkbaren Glücksspiels heraus. Damit wird - gemeinschaftsrechtlich grundsätzlich unbedenklich (vgl. Urteil vom 21.10.1999, a.a.O., Randnr. 37) - das Bedürfnis nach Glücksspiel kanalisiert; das Monopol dient der Zurückdrängung des sozialpolitisch und ordnungsrechtlich unerwünschten Ausschnitts möglicher Glücksspiele. Auf dieser Grundlage kann folgerichtig Werbung für den vom Gesetzgeber als sozialpolitisch und ordnungsrechtlich vertretbar angesehenen Ausschnitt denkbaren Glücksspiels die Eignung der Beschränkung zur Erreichung des Ziels, unerwünschtes Glücksspiel nach Möglichkeit zu unterbinden, selbst dann nicht in Frage stellen, wenn sie - was dahingestellt sei - „aggressiv“ ist; im Gegenteil leistet sie, was im Zusammenhang des Art. 12 Abs. 1 GG bereits näher dargelegt wurde und im Zusammenhang des Gemeinschaftsrechts erneuter Betonung bedarf, einen zusätzlichen Beitrag zur sozialpolitisch und ordnungsrechtlich vertretbaren Kanalisierung tatsächlich vorhandenen Verlangens nach Glücksspiel und vermag zugleich die Vorstellung der Eigenart von „Glücksspiel“ im öffentlichen Bewusstsein gezielt auf die - erlaubten - sozialpolitisch und ordnungsrechtlich vertretbaren Formen des Glücksspiels hinzulenken.
18 
Bei Berücksichtigung dieses Gesamtzusammenhangs kann kein Zweifel bestehen, dass die Erzielung von Einnahmen ungeachtet des staatlichen Monopols und der für dessen Tätigkeit betriebenen Werbung lediglich „erfreuliche Nebenfolge“ bleibt und insbesondere nicht der eigentliche Grund der „restriktiven Politik“ ist (EuGH, Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., Randnr. 62). Dem kann der Antragsteller nicht mit Erfolg Randnr. 69 und Nr. 72 des Urteils des EuGH vom 06.11.2003 (ebd.) entgegenhalten. Bei der sich vordergründig durchaus umfassend gebenden Wendung in Randnr. 69, die Behörden eines Mitgliedsstaats könnten sich für etwaige restriktive Politik nicht mehr auf die öffentliche Sozialordnung berufen, wenn sie ihrerseits Verbraucher anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse Einnahmen zuflössen, ist zunächst zu berücksichtigen, dass Gerichtsentscheidungen stets auch im Hinblick auf den jeweils zur Entscheidung stehenden Sachverhalt zu interpretieren sind. Insofern deutet alles darauf hin, dass im dortigen Fall konkrete Anhaltspunkte bestanden, wonach es gerade auch um den Schutz der Wetteinnahmen des (gleichfalls ein Monopol haltenden) italienischen Staates ging; im Zusammenhang des in NJW 2004, 139 abgedruckten Sachverhalts heißt es ausdrücklich, im dortigen Ausgangsverfahren sei es auch um den Vorwurf des „Betrugs zu Lasten des Staates“ gegangen. Darum geht es jedoch im vorliegenden Falle, wie dargelegt, gerade nicht; schon aus diesem Grund sind die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen nicht vergleichbar. Auch sonst spricht alles dafür, dass der dortige Sachverhalt in mehrfacher Hinsicht völlig anders gelagert war (vgl. dazu die Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.03.2003 in der Rechtssache C-243/01, insbesondere Randnrn. 94, 121 und 122). Hinzu kommt, dass die scheinbar weite Formulierung der Randnr. 69 nicht isoliert, sondern allein im Zusammenhang mit der vom EuGH in ständiger Rechtsprechung und auch hier erneut ausdrücklich anerkannten Einschätzungsprärogative der Mitgliedsstaaten gesehen werden kann (Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., insbesondere Randnr. 63). Im Hinblick auf diesen letztlich selbstverständlichen Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers, den auch Randnr. 69 weder grundlegend begrenzt noch gar aufhebt, können die dortigen Wendungen nur dahin verstanden werden, dass sie den Mitgliedsstaaten - vergleichbar den Erwägungen in BVerwGE 114, 92, 102 - Berufung auf Belange der öffentlichen Sozialordnung dann verwehren, wenn sich ihr Gesamtverhalten als widersprüchlich darstellt, insbesondere dann, wenn sie das, was sie in jenem Interesse vordergründig bekämpfen, andererseits zu monopolistischer Einnahmeerzielung nutzen. Dass von einer derartigen Kongruenz in Baden-Württemberg keine Rede sein kann, versteht sich nach den bisherigen Überlegungen von selbst. Damit entfällt unter diesem Aspekt zugleich auch die Möglichkeit einer Verletzung des gemeinschaftsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (EuGH, Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., Randnr. 72). Auch sonst vermag der Senat eine Verletzung dieses Grundsatzes nicht zu erkennen. In Betracht zu ziehen wäre insoweit allenfalls noch der Umstand, dass der Antragsteller nach seiner Darstellung, insoweit nicht anders als die staatlichen Monopole, gleichfalls nur vergleichsweise überschaubare Glücksspiele vermittelt (Einzeleinsatz 20,-- EUR, Höchstgrenze des Verlustes 2.500,-- EUR); auf dieser tatsächlichen Grundlage ließe sich möglicherweise einwenden, die zur Begründung des staatlichen Monopols herangezogenen Schutzzwecke ließen sich auch durch den minderschweren Eingriff eines Glücksspielverbots oberhalb einer Mindestgrenze verwirklichen. Auch derartige Überlegungen können jedoch dem Antrag nicht zum Erfolg verhelfen; zum einen verkennen sie den bereits mehrfach erwähnten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum und die damit notwendigerweise verbundene Befugnis zu typisierenden Regelungen, und zum andern spricht viel dafür, dass der - minderschwere - Eingriff einer Verbotsregelung die sozialpolitisch und ordnungsrechtlich erwünschte Kontrolle des Glücksspielwesens ganz wesentlich erschweren oder sogar in erheblichem Umfang verfehlen würde. Dementsprechend hat es das Bundesverfassungsgericht im Bereich des Rechts der Spielbanken als grundsätzlich legitimes Regelungsziel angesehen, „durch die Schaffung umfangreicherer und intensiverer Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten, wie sie bei Führung öffentlicher Spielbanken in staatlicher Trägerschaft angenommen werden, die Abwehr von Gefahren, die der Bevölkerung und den Spielteilnehmern durch das öffentliche Glücksspiel drohen, zu effektuieren“ (BVerfGE 102, 197, 216).
19 
Schließlich vermag der Senat auch nicht zu erkennen, inwiefern das in Baden-Württemberg geltende Verbot von Sportwetten der vorliegenden Art in Widerspruch zu dem vom Antragsteller ins Verfahren eingeführten Urteil des EuGH vom 13.11.2003 (a.a.O.) stehen soll. Die im Schriftsatz vom 14.10.2004 mitgeteilte Wendung in Randnr. 25 dieses Urteils, die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedsstaat geltend gemacht werden könnten, müssten von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen begleitet werden, enthält bei Würdigung des Gesamtzusammenhangs dieser Entscheidung ganz offensichtlich keine Handlungsanweisung an die gesetzgebenden Instanzen der Mitgliedsstaaten, sondern eine Umschreibung des Prüfungsmaßstabs des EuGH; bei Berücksichtigung des bereits mehrfach erwähnten Gestaltungsspielraums der Mitgliedsstaaten besagt Randnr. 25 letztlich nur, dass das Fehlen derartiger Untersuchungen zu Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit je nach Fallgestaltung dazu führen kann, dass der EuGH Rechtfertigungsgründe nicht anerkennt. Ob dies der Fall ist, bedarf der Prüfung in jedem Einzelfall, wobei es ganz wesentlich auf eine Gesamtbetrachtung der vom jeweiligen Mitgliedsstaat erlassenen einschlägigen Regelungen - hier auf dem Gebiet des Glücksspiels - ankommt. Konkrete Untersuchungen zu Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit sind auf dieser Grundlage um so mehr erforderlich, je mehr das jeweilige mitgliedsstaatliche Verhalten in Richtung der oben unter Hinweis auf BVerwGE 114, 92, 102, erwähnten unauflöslichen Widersprüchlichkeit weist, und umgekehrt wird sie um so entbehrlicher sein, je offener zutage liegt, dass die jeweilige mitgliedsstaatliche Regelung schon aus sich heraus „kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten“ beiträgt (EuGH, Urteil vom 06.11.2003, a.a.O., Randnr. 67). Dass dies hier der Fall ist, bedarf nach den bisherigen Überlegungen keiner näheren Erörterung. Bei dieser Sachlage bedeutete isoliertes Abstellen auf das Fehlen äußerer Hinweise auf derartige begleitende Untersuchungen letztlich eine leere Förmelei, die vom EuGH erkennbar nicht gewollt sein kann. Bei dieser Sachlage mag auf sich beruhen, dass die Vorarbeiten zum bereits erwähnten „Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland“, der von den Ministerpräsidenten der Länder bereits ab Dezember 2003 unterzeichnet wurde, und das nachfolgend auf den Weg gebrachte Staatslotteriegesetz vom 14.12.2004 (vgl. dazu LT-Drs. 13/3719) ohne weiteres darauf hindeuten, dass in Baden-Württemberg auch tatsächlich eine „begleitende Untersuchung“ stattgefunden hat.
20 
4. Durfte die Antragsgegnerin nach allem ohne Rechtsfehler davon ausgehen, dass das Verhalten des Antragstellers - zumindest objektiv - den Straftatbestand des § 284 Abs. 1 StGB erfüllt, bedurfte es keiner umfangreichen Ausführungen zur Ermessensausübung; im Hinblick darauf, dass es grundsätzlich im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, die Verwirklichung von Straftatbeständen zu verhindern, genügt der Hinweis auf S. 3 des angefochtenen Bescheides, dass die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten zur Unterbindung der strafbewehrten Tätigkeit erforderlich sei, dass ein milderes Mittel nicht zur Verfügung stehe und dass ein polizeiliches Einschreiten bei pflichtgemäßer Ermessensausübung erforderlich sei.
21 
Ist mithin der angefochtene Bescheid aller Voraussicht nach rechtmäßig, ergibt die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Abwägung, dass das Interesse des Antragstellers, einstweilen vom Vollzug der Untersagungsverfügung verschont zu bleiben, nachrangig ist. Das besondere, die Belange des Antragstellers überwiegende Vollzugsinteresse ergibt sich im vorliegenden Falle daraus, dass ein ganz erhebliches öffentliches Interesse daran besteht, dass - auch vorübergehend - Verhaltensweisen unterbunden werden, die nach zwingendem und nach derzeitiger sicherer Einschätzung des Senats weder Verfassungs- noch Gemeinschaftsrecht verletzendem innerstaatlichem Recht aus guten Gründen des öffentlichen Wohls strafbar sind. Denn der Gesetzgeber hat schon durch die Strafandrohung als solche unmissverständlich klargestellt, dass er dem durch sie bezweckten Rechtsgüterschutz ein ganz erhebliches Gewicht beimisst. Dem so umschriebenen öffentlichen Belang gegenüber kann das Interesse des Antragstellers, seine aus freien Stücken unter Inkaufnahme des Risikos strafbaren Verhaltens begonnene Tätigkeit vorläufig fortzusetzen und daraus Gewinn zu ziehen, von vornherein keinen Vorrang haben. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Androhung von Zwangsgeld (Ziff. 4 des angefochtenen Bescheides) kommt gleichfalls nicht in Betracht, nachdem diese Maßnahme keine Rechtsfehler erkennen lässt.
22 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.. Hierbei legt der Senat im Hinblick auf die Eigenart der dem Antragsteller untersagten Tätigkeit den Mindestbetrag für die Untersagung eines ausgeübten Gewerbes zugrunde (Nr. 14.2.1 des Streitwertkatalogs 1996, NVwZ 1996, 563), der im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des vorliegenden Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist (vgl. - für den Fall des Widerrufs einer Gaststättenerlaubnis - jüngst Beschluss des Senats vom 19.11.2004 - 6 S 2544/04 -). Die - unselbstständige - Zwangsgeldandrohung wirkt sich nicht streitwerterhöhend aus (Beschluss des Senats vom 18.08.2004 - 6 S 1478/04 -). Der Streitwert für das Verfahren erster Instanz war von Amts wegen zu berichtigen.
23 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.

(2) Als öffentlich veranstaltet gelten auch Glücksspiele in Vereinen oder geschlossenen Gesellschaften, in denen Glücksspiele gewohnheitsmäßig veranstaltet werden.

(3) Wer in den Fällen des Absatzes 1

1.
gewerbsmäßig oder
2.
als Mitglied einer Bande handelt, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden hat,
wird mit Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu fünf Jahren bestraft.

(4) Wer für ein öffentliches Glücksspiel (Absätze 1 und 2) wirbt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe bestraft.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

(1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

(2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemißt sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung.

(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete:

1.
das bürgerliche Recht, das Strafrecht, die Gerichtsverfassung, das gerichtliche Verfahren (ohne das Recht des Untersuchungshaftvollzugs), die Rechtsanwaltschaft, das Notariat und die Rechtsberatung;
2.
das Personenstandswesen;
3.
das Vereinsrecht;
4.
das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer;
5.
(weggefallen)
6.
die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen;
7.
die öffentliche Fürsorge (ohne das Heimrecht);
8.
(weggefallen)
9.
die Kriegsschäden und die Wiedergutmachung;
10.
die Kriegsgräber und Gräber anderer Opfer des Krieges und Opfer von Gewaltherrschaft;
11.
das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen) ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte;
12.
das Arbeitsrecht einschließlich der Betriebsverfassung, des Arbeitsschutzes und der Arbeitsvermittlung sowie die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung;
13.
die Regelung der Ausbildungsbeihilfen und die Förderung der wissenschaftlichen Forschung;
14.
das Recht der Enteignung, soweit sie auf den Sachgebieten der Artikel 73 und 74 in Betracht kommt;
15.
die Überführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft;
16.
die Verhütung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung;
17.
die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung (ohne das Recht der Flurbereinigung), die Sicherung der Ernährung, die Ein- und Ausfuhr land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse, die Hochsee- und Küstenfischerei und den Küstenschutz;
18.
den städtebaulichen Grundstücksverkehr, das Bodenrecht (ohne das Recht der Erschließungsbeiträge) und das Wohngeldrecht, das Altschuldenhilferecht, das Wohnungsbauprämienrecht, das Bergarbeiterwohnungsbaurecht und das Bergmannssiedlungsrecht;
19.
Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren, Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe, sowie das Recht des Apothekenwesens, der Arzneien, der Medizinprodukte, der Heilmittel, der Betäubungsmittel und der Gifte;
19a.
die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung der Krankenhauspflegesätze;
20.
das Recht der Lebensmittel einschließlich der ihrer Gewinnung dienenden Tiere, das Recht der Genussmittel, Bedarfsgegenstände und Futtermittel sowie den Schutz beim Verkehr mit land- und forstwirtschaftlichem Saat- und Pflanzgut, den Schutz der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge sowie den Tierschutz;
21.
die Hochsee- und Küstenschiffahrt sowie die Seezeichen, die Binnenschiffahrt, den Wetterdienst, die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen;
22.
den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen, den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr sowie die Erhebung und Verteilung von Gebühren oder Entgelten für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen;
23.
die Schienenbahnen, die nicht Eisenbahnen des Bundes sind, mit Ausnahme der Bergbahnen;
24.
die Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (ohne Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm);
25.
die Staatshaftung;
26.
die medizinisch unterstützte Erzeugung menschlichen Lebens, die Untersuchung und die künstliche Veränderung von Erbinformationen sowie Regelungen zur Transplantation von Organen, Geweben und Zellen;
27.
die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung;
28.
das Jagdwesen;
29.
den Naturschutz und die Landschaftspflege;
30.
die Bodenverteilung;
31.
die Raumordnung;
32.
den Wasserhaushalt;
33.
die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse.

(2) Gesetze nach Absatz 1 Nr. 25 und 27 bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

 

Tatbestand

 
Die Klägerin wendet sich gegen eine Verfügung der Beklagten, mit der ihr die Vermittlung von Sportwetten untersagt wurde.
Am 21.10.2004 meldete die Klägerin bei der Beklagten die Aufnahme eines Gewerbebetriebs mit folgenden Tätigkeiten in einer Zweigstelle im Gebäude H.-Straße in ... zum 20.10.2004 an: Vertretung von Tippgemeinschaften, Sportwettvermittlung an staatlich anerkannte und konzessionierte Sportwettfirmen, Online-Vermittlungsdienst.
Mit Schreiben vom 22.10.2004 gab die Beklagte der Klägerin die Gewerbeanmeldung unbearbeitet mit der Begründung zurück, dass Gewerbeanmeldungen in diesem Bereich nach einer Anweisung des Wirtschaftsministeriums nicht entgegen genommen würden.
Mit Schreiben vom 28.10.2004 machte die Klägerin gegenüber der Beklagten geltend, dass für die Vermittlung von Sportwetten keine Konzession oder Genehmigung erforderlich sei, dieses Gewerbe sei nur anzeigepflichtig. Sie habe sich auch noch nicht endgültig entschieden, an welchen Wettveranstalter sie Sportwetten vermittle. Es sei durchaus denkbar, dass die Vermittlung an die in Deutschland staatlich genehmigte Toto/Lotto/Oddset Wette erfolge. Selbst ein Vermittler von Sportwetten an einen österreichischen Buchmacher mache sich nicht nach den §§ 284 und 287 StGB strafbar. Die Klägerin legte dabei erneut ihre Gewerbeanmeldung bei, auf der der Eintragung „Sportwettvermittlung an staatlich anerkannte konzessionierte Sportwettfirmen“ in der Rubrik „Angemeldete Tätigkeit“ die Wörter „in Deutschland“ hinzugefügt waren. Außerdem war das Datum der Gewerbe-Anmeldung auf den 28.10.2004 geändert.
Mit Schreiben vom 02.03.2005 hörte die Beklagte die Klägerin zu der beabsichtigten Untersagung der Vermittlung von Oddset-Sportwetten an.
Die Klägerin bat daraufhin die Beklagte, vom Erlass einer Ordnungsverfügung solange abzusehen, bis das Bundesverfassungsgericht eine endgültige Entscheidung über die Zulässigkeit von Sportwetten getroffen habe. Ihre Vermittlung von Sportwetten beruhe auf vertraglichen Vereinbarungen mit einem staatlich anerkannten Buchmacher in Österreich. Ob dessen Lizenz im gesamten EU-Bereich Gültigkeit habe oder nicht und ob es sich bei Sportwetten überhaupt um ein Glücksspiel im Sinne des § 284 StGB handele, sei höchstrichterlich noch nicht entschieden.
Mit Bescheid vom 23.03.2005 untersagte die Beklagte der Klägerin die Veranstaltung von Oddset-Sportwetten in den Geschäftsräumen H.-Straße in ... einschließlich dem Bereithalten von Utensilien und Einrichtungen, die der Veranstaltung oder Vermittlung von Oddset-Sportwetten dienen. Gleichzeit drohte die Beklagte der Klägerin für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von EUR 1.000,00 an und wies darauf hin, dass im Falle der Uneinbringlichkeit des Zwangsgeldes vom Verwaltungsgericht ersatzweise Zwangshaft angeordnet werden könne. Schließlich drohte die Beklagte der Klägerin unmittelbaren Zwang in Form der polizeilichen Schließung der Räume für den Fall an, dass trotz einer Zwangsgeldfestsetzung gegen die Untersagungsverfügung verstoßen wird. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Vermittlung von Oddset-Wetten ohne behördliche Erlaubnis den Straftatbestand des § 284 Abs. 1 StGB erfülle. Dies stelle eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar, welche durch die Untersagungsverfügung beseitigt werde.
Gegen den Bescheid vom 23.03.2005 erhob die Klägerin am 01.04.2005 Widerspruch. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass das Verbot der Veranstaltung von Sportwetten durch Private gegen Verfassungsrecht und das Recht der Europäischen Gemeinschaft verstoße. Es sei auch zu klären, ob es sich bei den vermittelten Sportwetten überhaupt um ein Glücksspiel handele oder um ein Geschicklichkeitsspiel. Zudem sei es auch zweifelhaft, ob die Untersagungsverfügung auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden könne.
Mit dem der Klägerin am 29.04.2005 zugestellten Widerspruchsbescheid vom 28.04.2005 wies das Landratsamt O. den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass es sich bei den von der Klägerin vermittelten Sportwetten um Glücksspiele im Sinne von § 284 StGB handele. Die Erfüllung des objektiven Tatbestands des § 284 StGB stelle eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar, so dass die Voraussetzungen für ein Einschreiten nach den §§ 1, 3, 5 ff. PolG gegeben seien. Die angefochtene Verfügung verstoße auch weder gegen nationales Verfassungsrecht noch gegen Gemeinschaftsrecht. Schließlich sei auch die Ermessensausübung der Beklagten nicht zu beanstanden.
10 
Am 27.05.2005 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, dass sie über eine Online-Standleitung Sportwetten an einen in Österreich ansässigen und dort konzessionierten Wettveranstalter vermittle. Die Untersagung dieser Tätigkeit sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Zwar besitze sie ebenso wie der österreichische Wettveranstalter keine Erlaubnis nach dem baden-württembergischen Sportwettenrecht, das Fehlen einer solchen Erlaubnis stehe aber ihrer Vermittlungstätigkeit nicht entgegen. Das Sportwettenrecht verstoße nämlich sowohl gegen Verfassungsrecht als auch gegen europäisches Gemeinschaftsrecht. Es sei bereits deshalb verfassungswidrig, weil es dem Land an der Gesetzgebungskompetenz fehle. Das Sportwettenrecht begründe ein Finanzmonopol im Sinne des Art. 105 Abs. 1 GG, für das eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes bestehe. Das Sportwettenrecht verstoße zudem gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG und gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Schließlich verstoße die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols in Baden-Württemberg auch bei Berücksichtigung des vom Bundesverfassungsgericht geschaffenen Übergangsrechts gegen die in den Art. 43 und 49 des EG-Vertrages gewährleistete Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, da es nicht aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls als gerechtfertigt angesehen werden könne. Denn die staatliche Politik eines Glücksspielmonopols diene nicht der Gefahrenabwehr, sondern allein der staatlichen Gewinnerzielung. Schließlich stelle die ihr untersagte Vermittlung von Sportwetten auch keine unerlaubte Veranstaltung eines Glücksspiels im Sinne des § 284 StGB dar. Es sei bereits äußerst zweifelhaft, ob es sich bei den vermittelten Sportwetten überhaupt um ein Glücksspiel im Sinne des § 284 StGB handele. Sollte dies der Fall sein, sei - jedenfalls bei der erforderlichen europarechts-konformen Auslegung - zwar die Veranstaltung, nicht jedoch die bloße Vermittlung strafbar. Die Vermittlung von Sportwetten stelle auch keine Beihilfe zu § 284 StGB dar, da eine beihilfefähige Haupttat fehle. Denn der österreichische Wettanbieter, dem sie die Wetten vermittle, sei im Besitz einer entsprechenden in Österreich erteilten Erlaubnis. Sollte das Gericht die im vorliegenden Fall entscheidungserheblichen europarechtlichen Rechtsfragen anders beurteilen, sei die Sache im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 234 EG-Vertrag dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen.
11 
Die Klägerin beantragt,
12 
den Bescheid der Beklagten vom 23.03.2005 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts O. vom 28.04.2005 aufzuheben.
13 
Die Beklagte beantragt,
14 
die Klage abzuweisen.
15 
Zur Begründung verweist die Beklagte im Wesentlichen auf die Begründung des Widerspruchsbescheids des Landratsamts O. vom 28.04.2005. Ergänzend führt sie aus, dass die Klägerin durch die Vermittlung von Sportwetten an einen in Baden-Württemberg nicht lizenzierten Wettveranstalter auch gegen den Lotteriestaatsvertrag verstoße. Nachdem das Land Baden-Württemberg die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Maßgaben für die weitere Anwendbarkeit der bisherigen Rechtslage erfüllt habe, sei die angefochtene Verfügung der Beklagten nicht zu beanstanden. Diese verstoße insbesondere auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht.
16 
Die Beteiligten haben übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
17 
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorliegenden Akten der Beklagten und des Landratsamts O. verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
18 
Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ist die Kammer zu einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung befugt (§ 101 Abs. 2 VwGO).
19 
Die Klage ist zulässig, sachlich jedoch nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 23.03.2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts O. vom 28.04.2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
20 
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist, wie regelmäßig bei Dauerverwaltungsakten, der der letzten mündlichen Verhandlung bzw. bei einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung - wie im vorliegenden Fall - der Zeitpunkt, in dem die Entscheidung gefällt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.03.2005 - 6 C 11.04 -, Buchholz 451.20 § 15 GewO Nr. 5 zu § 15 Abs. 2 Satz 2 GewO; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, NVwZ 2007, 724; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, juris). Der Verwaltungsakt mit Dauerwirkung muss sich in dem Zeitpunkt als rechtmäßig erweisen, in dem er überprüft wird. Da höherrangiges oder spezielleres Recht nichts Abweichendes vorgibt, sind deshalb nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 09.06.2004 - LottStV (GBl. S. 274) am 01.07.2004 Maßnahmen gegen gewerbliche Vermittlung von Sportwetten an in Baden-Württemberg nicht lizenzierte Wettveranstalter an § 12 Abs. 1 LottStV zu messen, soweit sie der Durchsetzung des in den §§ 5, 6 LottStV vereinbarten und in Baden-Württemberg durch das Gesetz über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen vom 14.12.2004 - Staatslotteriegesetz - StLG - (GBl. S. 894) sowie das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 28.07.2005 - Ausführungsgesetz zum Lotteriestaatsvertrag - AGLottStV - (GBl. S. 586) umgesetzten staatlichen Monopols für die Durchführung von Glücksspielen dienen. Gegenüber den von der Beklagten und dem Landratsamt O. heran gezogenen §§ 1, 3 PolG stellt § 12 Abs. 1 LottStV nunmehr eine spezialgesetzliche lotterierechtliche Generalklausel dar. Die Auswechslung der Ermächtigungsgrundlage führt auch nicht zu einer Wesensänderung der angefochtenen Verfügung, da die nunmehr vorhandene spezielle Ermächtigungsgrundlage des § 12 Abs. 1 LottStV auf dem Gebiet der Durchführung und der gewerblichen Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen insoweit den selben Zwecken dient wie die polizeirechtliche Generalklausel und auch die ermessensleitenden Gesichtspunkte bei beiden Ermächtigungsgrundlagen die gleichen sind.
21 
Die angefochtene Verfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere erging sie nach vorheriger Anhörung der Klägerin. Die nach Inkrafttreten des AGLottStV weiter bestehende Zuständigkeit der Beklagten und des Landratsamts O. ergibt sich aus dessen § 5, der als Übergangsvorschrift bestimmt, dass bei Inkrafttreten des Gesetzes anhängige Verwaltungsverfahren - wie im vorliegenden Fall - von der nach bisherigem Recht zuständigen Behörde fortgeführt werden. Formelle Fehler der angefochtenen Ordnungsverfügung sind im Übrigen weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich.
22 
Auch materiell-rechtlich ist die Verfügung nicht zu beanstanden. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LottStV hat die zuständige Behörde im öffentlichen Interesse darüber zu wachen und darauf hinzuwirken, dass die Bestimmungen des Staatsvertrags zum Lotteriewesen, die hierauf gestützten Anordnungen und die mit der Erteilung einer Erlaubnis verfügten Nebenbestimmungen eingehalten werden und dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben und kann nach Satz 2 die hierzu erforderlichen Maßnahmen treffen. Auch wenn § 12 LottStV zum Dritten Abschnitt des Staatsvertrags gehört, der sich ganz überwiegend auf „Lotterien anderer Veranstalter“ bezieht, ermächtigt § 12 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LottStV ausdrücklich zum Einschreiten gegen unerlaubtes Glücksspiel und daher nicht nur zum Einschreiten gegen Lotterien. Da die zuständige Behörde nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LottStV darauf hinzuwirken hat, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibt und sie auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV die hierzu erforderlichen Maßnahmen treffen kann, bezieht sich die Ermächtigung des weiteren nicht nur auf die in § 12 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 3 LottStV beispielhaft aufgeführten Anordnungen, sondern auch auf die Untersagung der Vermittlung unerlaubten Glücksspiels (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, juris). § 12 LottStV räumt der Behörde eine umfassende Ermächtigung („erforderliche Maßnahmen“) ein, um die Einhaltung der Bestimmungen des Staatsvertrags zur Aufrechterhaltung des staatlichen Glücksspielmonopols sicher zu stellen, und erwähnt das Verbot der „Veranstaltung“ unerlaubten Glücksspiels in diesem Zusammenhang nur beispielhaft („insbesondere“).
23 
Im vorliegenden Fall liegen die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV für ein Einschreiten der Beklagten vor, da die der Klägerin untersagte Tätigkeit eine Vermittlung nicht erlaubter Sportwetten darstellt.
24 
Bei den von der Klägerin vermittelten Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 LottStV, weil die Entscheidung über Gewinn und Verlust überwiegend vom Zufall abhängt (vgl. ausdrücklich hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 12.01. 2005 - 6 S 1287/04; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.).
25 
Die Vermittlung von Sportwetten durch die Klägerin an ihren EU-ausländischen Vertragspartner ist auch nicht lediglich anzeigepflichtig, da sich die Anzeigepflicht nur auf Spielevermittler nach den §§ 14 Abs. 1, 5 Abs. 2 LottStV bezieht, d.h. auf die Vermittlung von Glücksspielen öffentlicher oder öffentlich beherrschter Veranstalter, nicht aber privater (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.).
26 
Der EU-ausländische Vertragspartner der Klägerin veranstaltet die als Glücksspiele zu qualifizierenden Sportwetten auch ohne die nach § 6 Abs. 1 LottStV erforderliche behördliche Erlaubnis, da er über keine nach dem in Baden-Württemberg geltenden Recht erteilte Erlaubnis verfügt. Eine Erlaubnis im Sinne von § 6 Abs. 1 LottStV kann nur eine nach dem im Land Baden-Württemberg geltenden Recht erteilte Erlaubnis sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.), wobei die Vorschrift entsprechend der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland hin nimmt, dass die Veranstaltung von Glücksspielen von Land zu Land unterschiedlich zu beurteilen sein kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, BVerwGE 126, 149: Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, juris). Die dem ausländischem Vertragspartner der Klägerin in Österreich und damit in einem anderen Mitgliedsstaat der EU erteilte Erlaubnis zur Veranstaltung/Vermittlung von Sportwetten ist nicht als Erlaubnis im Sinne von § 6 Abs. 1 LottStV zu qualifizieren und vermag eine solche nach nationalem Recht erforderliche Erlaubnis auch unter Berücksichtigung gemeinschaftsrechtlicher Grundsätze nicht zu ersetzen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 - und vom 09.10.2006 - 6 S 1765/06 -, ZfWG 2006, 315; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, juris; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin bzw. ihren österreichischen Vertragspartner, dem Wettveranstalter, steht § 5 Abs. 2 LottStV entgegen. Das auch für Sportwetten geltende Glücksspielmonopol ist auch nicht lediglich auf eine „Grundversorgung“ beschränkt, neben der für ein darüber hinaus gehendes privates Angebot von Sportwetten Raum wäre. Die Regelung des § 5 Abs. 1 LottStV ist als abschließende Regelung zu verstehen, denn sonst würde das Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft verfehlt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.).
27 
Nach alledem liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV für ein Einschreiten der Beklagten gegen die Vermittlung nicht erlaubter Sportwetten durch die Klägerin vor. Damit kommt es für die hier angegriffene Ordnungsverfügung der Beklagten nicht darauf an, ob das Verhalten der Klägerin - auch - den (objektiven) Tatbestand der Ordnungswidrigkeitsvorschrift des § 4 AGLottStV oder der Strafnorm des § 284 StGB erfüllt.
28 
Entgegen der Ansicht der Klägerin steht der angefochtenen Ordnungsverfügung der Beklagten auch weder deutsches Verfassungsrecht noch europäisches Gemeinschaftsrecht entgegen.
29 
Das baden-württembergische Sportwettenrecht verstößt nicht gegen Art. 105 GG, der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit über die Zölle und Finanzmonopole gibt. Soweit es ein staatliches Monopol der Sportwettenveranstaltung schafft und auch die Vermittlung von Sportwetten nur erlaubt, wenn der Vermittler an das entsprechende Monopolunternehmen vermittelt, handelt es sich nicht um ein Finanzmonopol im Sinne des Art. 105 GG, sondern um ein sog. Verwaltungsmonopol. Das wesentliche Unterscheidungsmerkmal für beide (öffentlichen) Monopolarten liegt in der Tendenz, mit der sie betrieben werden. Verwaltungsmonopole sind solche Monopole, die wegen der notwendigen Erfüllung öffentlicher Aufgaben errichtet werden, nicht zur Erzielung finanzieller Einnahmen, selbst wenn sich solche im Einzelfall ergeben. Unter Finanzmonopolen versteht man dagegen solche Monopole, deren vorwiegender Zweck die Erzielung von Einnahmen ist (vgl. Maunz in Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 105 Rdnr. 11). Ausweislich der Regelungsziele in § 1 LottStV und § 1 StLG liegen dem Wettmonopol legitime Gemeinwohlziele zugrunde (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 102, 197, und Beschluss vom 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -, WM 2006, 1644). Zwar soll das staatliche Wettmonopol auch sicherstellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung verwendet wird (vgl. §§ 1 Nr. 5 LottStV, 1 Nr. 5 StLG). Da es sich dabei jedoch nicht um ein selbstständiges und vorrangiges Ziel handelt und eine Abschöpfung von Mitteln als Weg zur Suchtbekämpfung und als Konsequenz aus einem öffentlichen Monopolsystem gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.), handelt es sich bei dem staatlichen Monopol der Sportwettenveranstaltung nicht um ein Finanzmonopol im Sinne des Art. 105 GG, sondern um ein Verwaltungsmonopol. Wie sich aus Art. 105 Abs. 1, 106 Abs. 1 und 108 GG ergibt, besteht die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes jedoch nur für Finanzmonopole, nicht aber für Verwaltungsmonopole. Nachdem der Bund von seiner möglichen (konkurrierenden) Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), abgesehen vom Bereich des Wettens auf Pferdesportereignisse, keinen Gebrauch gemacht hat, hatte das Land Baden-Württemberg die Kompetenz für den Erlass der fraglichen Gesetze.
30 
Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf eine Verletzung der in Art. 12 Abs. 1 GG garantierten Berufsfreiheit und des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) berufen.
31 
Selbst wenn man das im LottStV geregelte staatliche Sportwettenmonopol derzeit (noch) als mit dem Grundrecht der freien Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) unvereinbar ansieht, ist dies nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.), dessen im Bundesgesetzblatt (BGBl. 2006 I S. 1161) veröffentlichte Entscheidungsformel Gesetzeskraft besitzt und damit auf der Ebene der deutschen Rechtsordnung für Behörden und Gerichte bindend ist (§ 31 BVerfGG, vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, a.a.O.), in der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 weiterhin zulässig, wenn unverzüglich Maßnahmen zur konsequenten Ausrichtung des bestehenden Sportwettenmonopols am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ergriffen werden (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, juris). Mit Beschluss vom 04.07.2006 (- 1 BvR 138/05 -, a.a.O.) hat das Bundesverfassungsgericht die im Urteil vom 28.03.2006 (-1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) zu dem bayerischen Staatslotteriegesetz entwickelten Maßstäbe auf Baden-Württemberg wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Staatslotteriegesetz Baden-Württemberg angewandt und festgestellt, dass auch das Land Baden-Württemberg bis 31.12.2007 gehalten ist, einen verfassungskonformen Zustand herzustellen und die Befugnis zur Unterbindung privater Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten während der Übergangszeit eingeräumt. Für die Übergangssituation wird von Verfassungs wegen nur ein Mindestmaß an Konsistenz verlangt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Das Verbot der Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten ist in diesem Fall weiter anwendbar und die gewerbliche Veranstaltung und Vermittlung von solchen Wetten ist weiterhin als verboten anzusehen und darf ordnungsrechtlich unterbunden werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, NJW 2007, 1521, und vom 04.07. 2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, VBlBW 2006, 424; vgl. auch zu anderen Bundesländern: BVerfG, Beschlüsse vom 28.09.2006 - 1 BvR 2450/06 -, juris, vom 29.08.2006 - 1 BvR 2772/04 -, juris, und vom 02.08.2006 - 1 BvR 2677/04 -, juris, zu Nordrhein-Westfalen; BVerfG, Beschlüsse vom 20.12.2006 - 1 BvR 271/05 -, vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, a.a.O., und vom 21.09.2006 - 1 BvR 2399/06 -, juris, zu Bayern; BVerfG, Beschluss vom 18.12.2006 - 1 BvR 874/05 -, juris, zu Sachsen-Anhalt; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.; Hessischer VGH Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschluss vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 -; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, NVwZ 2007, 725). Dies schließt die Annahme ein, dass die Veranstaltung und Vermittlung von privaten Sportwetten in Baden-Württemberg auch schon in der Zeit bis zum Erlass des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03. 2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) und des Beschlusses vom 04.07.2006 (- 1 BvR 138/05 -, a.a.O.) verboten waren und auf der Grundlage der einschlägigen Eingriffsermächtigung des baden-württembergischen Ordnungsrechts unterbunden werden durften, weil es bis zu der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Neuregelung nach Maßgabe der Entscheidungsgründe bei der bisherigen Rechtslage verbleibt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12.12.2006 - 1 BvR 2576/04 -, NJW 2007, 979, vom 13.07.2004 - 1 BvR 1298/94, 1 BvR 1299/94, 1 BvR 1332/95 und 1 BvR 613/97 -, BVerfGE 111, 191, und vom 11.01.1995 - 1 BvR 892/88 -, BVerfGE 92, 53 m.w.N.). Dass die vom Bundesverfassungsgericht geforderten Maßnahmen zur Erreichung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits noch nicht umgesetzt waren, steht der behördlichen Befugnis zum Einschreiten nicht entgegen, da diese Maßnahmen nach der Anordnung des Bundesverfassungsgerichts erst ab Erlass des Urteils vom 28.03.2006 getroffen werden mussten (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, a.a.O.; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 28.03. 2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O.).
32 
Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/ 01 -, a.a.O.) sind solche konkreten Maßnahmen, die der Bekämpfung der Wettgefahren dienen, in Baden-Württemberg ergriffen worden (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., vom 28.03.2007 - 6 S 2136/06 - und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -). So werden das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen und nach der LT-Drucksache 14/43 S. 2 eine Vielzahl von Maßnahmen zum Spielerschutz bzw. zur Suchtprävention umgesetzt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Ein vollständiges Werbeverbot ist nicht verlangt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Maßgebend sind nur die Verhältnisse im Land Baden-Württemberg, das Werbeverhalten in anderen Bundesländern oder im Ausland kann dem staatlichen Wettanbieter in Baden-Württemberg nicht vorgehalten werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/ 01 -, a.a.O., Beschluss vom 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschlüsse vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 - und vom 06.02.2007 - 1 B 466.06 -, juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Es verbleibt daher jedenfalls bis 31.12.2007 bei der bisherigen Rechtslage, wonach die Veranstaltung und die Vermittlung von Wetten durch Private weiterhin als verboten anzusehen sind und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; Beschluss vom 31.03.2006 - 1 BvR 1840/05 -, juris).
33 
Aus der Entscheidung des Bundeskartellamts vom 23.08.2006 - B 10-92713-Kc 148/05 -, im Wesentlichen bestätigt durch das OLG Düsseldorf, 1. Kartellsenat, Beschlüsse vom 23.10.2006 - VI-Kart 15/06 (V), Kart 15/06 (V) -, juris, und vom 08.06.2007 - VI-Kart 15/06 (V) -, und dem Beschluss des Bundesgerichtshofs - Kartellsenat - vom 08.05.2007 - KVR 31/06 - lässt sich nicht die Annahme ableiten, das Werbeverhalten des in Baden-Württemberg staatlich zugelassenen Sportwettenanbieters würde den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts derzeit widersprechen, denn das Bundeskartellamt hat sich nicht mit der generellen Zulässigkeit eines staatlichen Monopols befasst. Im Übrigen lassen die Feststellungen des Bundeskartellamts, die sich unmittelbar nur zu den von den staatlichen Lotteriegesellschaften veranstalteten Lotterien verhalten, nicht den Schluss zu, dass den vorliegend allein in Rede stehenden Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit nicht entsprochen wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06. 2007 - 6 S 2814/06 - und vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, juris).
34 
Die Regelung in Baden-Württemberg verstößt auch nicht zu Lasten der Klägerin gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil Sportwetten und Pferdewetten unterschiedlich gehandhabt werden. Die Regelungen des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 08.04.1922 (RGBl. I S. 335) gelten als Bundesrecht fort. Die Regelung ist historisch bedingt und dient neben der Bekämpfung des „Winkelbuchmachertums“ insbesondere steuerlichen Zwecken. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet außerdem die Gleichbehandlung nur innerhalb der jeweiligen Rechtsetzung und nur gegenüber dem jeweils konkret zuständigen Verwaltungsträger. Die Zulassung von Buchmachern nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz richtet sich nach Bundesrecht, während die die Klägerin belastenden Regelungen des LottStV auf Landesrecht beruhen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.08.1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293; VG Würzburg, Urteil vom 20.01.2005 - W 5 K 04.200 -, juris). Für Spielbanken und Spielhallen gelten wegen der Unterschiedlichkeiten ebenfalls andere gesetzliche Regelungen.
35 
Schließlich verstößt die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten auch nicht gegen das Gemeinschaftrecht der Europäischen Union. Es steht dem Verbot der Vermittlung privater Sportwetten, die nicht nach § 6 LottStV konzessioniert sind, unter den vorliegenden Umständen nicht entgegen.
36 
Aufgrund der Parallelität zum Verfassungsrecht (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) ist zwar davon auszugehen, dass die derzeitige (gesetzliche) Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in Baden-Württemberg auch mit den Art. 43 und 49 des EG-Vertrags nicht vereinbar ist. Jedoch ist die darin liegende Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit bei Berücksichtigung der Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts, denen insoweit die Bedeutung von gesetzesvertretendem Übergangsrecht zukommt, nunmehr während der Übergangszeit bis 31.12.2007 aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls als gerechtfertigt anzusehen.
37 
Die mit dem staatlichen Sportwettenmonopol verbundene Beschränkung der Grundfreiheiten aus Art. 43 und 49 EG-Vertrag eines in einem EU-Mitgliedstaat ansässigen Sportwettenveranstalters ist als gerechtfertigt anzusehen, wenn auch diese aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses erfolgt. Als Gründe, die eine Beschränkung oder ein Verbot der Veranstaltung privater Sportwetten rechtfertigen können, hat der Europäische Gerichtshof den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen, also die Vorbeugung und Bekämpfung der Spielsucht, anerkannt. Dabei dürfen die durch nationale Maßnahmen auferlegten Beschränkungen weder diskriminierend sein noch dem gemeinschaftsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit widersprechen. Letzteres verlangt, dass sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels erforderlich ist. Setzt ein Mitgliedstaat beschränkende Maßnahmen zur Vorbeugung und Bekämpfung der Spielsucht ein, hat dies kohärent und systematisch zu erfolgen (vgl. EuGH, Urteile vom 21.10.1999 - C-67/98 -, GewArchiv 2000, 19, vom 06.11.2003 - C-243/01 -, GewArchiv 2004, 30, und vom 06.03.2007 - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 -, EuZW 2007, 299). Dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 06.03.2007 ( - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 -, a.a.O.) kann nicht entnommen werden, dass auf das Fehlen der vorgeschriebenen Konzession nicht mit einer Untersagungsverfügung reagiert werden kann (vgl. OVG Rheinland Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.). Maßgebend sind auch hier nur die Verhältnisse in Baden-Württemberg. Ob in anderen Bundesländern möglicherweise Vollzugsdefizite bestehen ist auf Grund des föderalen Staatsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland unerheblich (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -). Dass gemeinschaftsrechtlich zwingend eine einheitliche Regelung des gesamten Glücksspielbereichs erfolgen muss, folgt aus den Entscheidungen nicht (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 10.05.2007 - 4 E 921.07 -, juris).
38 
Aufgrund der Parallelität der verfassungsrechtlichen und gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschlüsse vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 - und vom 06.02.2007 - 1 B 466.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, a.a.O.) entsprach im Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 die bisherige gesetzliche Ausgangslage des staatlichen Wettmonopols im LottStV in Baden-Württemberg nicht Art. 43 und Art. 49 EG-Vertrag.
39 
Ausgehend von der vom Bundesverfassungsrecht im Hinblick auf die Anwendung einfachen nationalen Rechts vorgenommene Ausgestaltung der Rechtslage bis 31.12.2007 ist aber die Untersagung privater Sportwetten ausländischer Veranstalter in Baden-Württemberg als „aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses" gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt, weil in zulässiger Weise die Begrenzung der Wetttätigkeit und die Bekämpfung der Wettsucht verfolgt wird. Die Ausgestaltung der Rechtslage in Baden-Württemberg widerspricht nicht dem Gemeinschaftsrecht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07. 2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Sie entspricht den vom EuGH aufgestellten Anforderungen an eine zulässige Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, weil in Baden-Württemberg - wie vorstehend dargelegt - die notwendigen Umsetzungsmaßnahmen ergriffen worden sind. Das in Baden-Württemberg geregelte Staatsmonopol für die Veranstaltung von Sportwetten hat eine Ausgestaltung erfahren, die in der Übergangszeit bis 31.12.2007 auch den Anforderungen auf der höherrangigen Ebene des Gemeinschaftsrechts an eine Einschränkung der dadurch betroffenen Grundfreiheiten genügt. Die Regelung widerspricht nicht dem gemeinschaftsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit, denn die Kontrolle der Einhaltung dieser Beschränkung ist bei einem Monopolbetrieb am effektivsten und die Zulassung privater Veranstalter würde zur Vermehrung der Spiel- und Wettmöglichkeiten führen und damit der Eindämmung der Wettleidenschaft zuwiderlaufen. Die Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ist auch mit Blick auf die mit Sportwetten verbundenen Gefahren verhältnismäßig und zumutbar. Die Eignung dieser Beschränkung zur Vermeidung der Spiel- und Wettmöglichkeiten und damit zur Eindämmung der Spielleidenschaft und zur Bekämpfung der Wettsucht ergibt sich neben dem Werbeverbot aus dem begrenzten - weil monopolisierten - Angebot (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05. 2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.). Das bestehende Sportwettenmonopol ist auch nicht diskriminierend gegenüber Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten, weil es inländische wie ausländische Dienstleister ohne Konzession in gleicher Weise vom Markt fern hält (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 23.08.2006 - 24 CS 06.1881 -, juris).
40 
Soweit die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Schreiben vom 10.04.2006 und in ihrem ergänzenden Aufforderungsschreiben vom 21.03.2007 zu dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 - für das Gericht nicht bindend (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 10.05.2007 - 4 E 921.07 -, a.a.O.) - die Ansicht vertritt, „dass die deutschen Behörden keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht betreiben“ folgt dem das Gericht nicht (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118. 07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.; vgl. auch die Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom 12.06. 2006 und den Entwurf der Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom Mai 2007).
41 
Welchen Stand der Entwurf eines neuen Staatsvertrags zum Glücksspielrecht hat, ist für das vorliegende Verfahren ohne Relevanz (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03. 2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.). Aus dem Schreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 22.03.2007 an den Bundesaußenminister und dem Schreiben vom 14.05.2007 an den Botschafter der Bundesrepublik Deutschland in Brüssel zum notifizierten Entwurf für einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland lässt sich deshalb für das vorliegende Verfahren nichts herleiten.
42 
Dass in Baden-Württemberg ein gesetzliches Regelungsdefizit in Bezug auf die das Wettmonopol rechtfertigende Zielsetzung besteht, führt nicht zu einer gemeinschaftswidrigen Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, denn die Anforderungen an eine nationale Regelung werden auch durch - gesetzesvertretende - Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und sich hieran orientierende Maßnahmen der Exekutive erfüllt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/ 06 - und vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.).
43 
Einer Entscheidung darüber, ob der Europäische Gerichtshof eine Übergangsfrist, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/ 06 -, a.a.O.) anerkennt, in der der Anwendungsvorrang von Gemeinschaftsrecht in der Übergangszeit suspendiert wäre, bedarf es deshalb vorliegend nicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 09.10.2006 - 6 S 1765/06 -, a.a.O.; auch OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.). Im Übrigen wäre eine solche Übergangsfrist aber auch zulässig, weil durch die Zulassung privater Veranstalter und Vermittler die auf die Herbeiführung eines gemeinschaftskonformen staatlichen Sportwettenmonopols ausgerichtete Konzeption des Staates gefährdet und hierdurch eine - nicht anders auszuräumende - erhebliche Gefährdung wichtiger allgemeiner Interessen herbeigeführt würde, die deutlich schwerer wiegt als die Beeinträchtigung der gemeinschaftsrechtlich verbürgten Grundfreiheiten der durch die staatlichen Maßnahmen betroffenen Anbieter. Unter diesen Voraussetzungen erwiese sich die Einschränkung gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten durch eine zeitlich begrenzte Fortgeltung des mit Gemeinschaftsrecht kollidierenden nationalen Rechts auch nicht als unverhältnismäßig. Ein Widerspruch der Gestaltung innerstaatlichen Rechts zu Gemeinschaftsrecht würde auch „die materielle Einheit“ von nationalem Recht und Gemeinschaftsrecht beeinträchtigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 31.10.2006 - 4 B 1774.06 -, juris, vom 09.10.2006 - 4 B 898.06 -, juris, und vom 28.06.2006 - 4 B 961.06 -, juris; BVerfG, Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.).
44 
Nach alledem ist die angefochtene Verfügung auch mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Eine Vorlage des Rechtsstreits an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG-Vertrag war vorliegend nicht veranlasst, nachdem die zu beurteilenden (Auslegungs-) Fragen nach Auffassung des Gerichts bereits auf Grund der bestehenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts geklärt sind. Eine Pflicht der Kammer zur Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs hätte aber auch bereits deshalb nicht bestanden, weil das vorliegende Urteil mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann (vgl. Art. 234 Abs. 3 EG-Vertrag).
45 
Die angefochtene Verfügung leidet schließlich auch nicht an einem Ermessensfehler, insbesondere wurde der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt. Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten ist geeignet, weil sie Gewähr dafür bietet, dass die hier begangene rechtswidrige Handlung unterbunden wird (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Sie ist auch erforderlich, weil mildere Mittel nicht erkennbar sind, welche den beabsichtigten Zweck in gleicher Weise erreichen würden (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin bzw. ihren EU-ausländischen Vertragspartner, dem Wettveranstalter, steht § 5 Abs. 2 LottStV entgegen. Damit kann anders als durch eine Untersagung des rechtswidrigen Verhaltens dieses nicht unterbunden werden. Ein Vermittler von Sportwetten, die nicht vom Land Baden-Württemberg veranstaltet werden, kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, ein schutzwürdiges Interesse an der Ausübung einer verbotenen Tätigkeit zu haben (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Die mit der Untersagung der Vermittlung von Sportwetten verbundenen finanziellen Nachteile hat die Klägerin deshalb hinzunehmen. Ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 und Abs. 3 GG ist nicht erkennbar. Da das öffentliche Interesse an der Untersagung der Vermittlung von Sportwetten zur Verfolgung der genannten legitimen Ziele des staatlichen Wettmonopols höher zu bewerten ist als die privaten und in erster Linie wirtschaftlichen Interessen der Klägerin, ist die Maßnahme auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
46 
Sonstige Ermessensfehler sind weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich. Ausweislich der angegriffenen Bescheide haben sich die Behörden mit den vorgebrachten Belangen hinreichend auseinander gesetzt und diese in einer nicht zu beanstandenden Weise gewichtet. Im Hinblick darauf, dass es grundsätzlich im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, rechtswidriges Verhalten zu verhindern, genügt der Hinweis, dass die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten erforderlich sei und dass ein milderes Mittel nicht zur Verfügung stehe. Es ist auch nicht erkennbar, dass wesentliche Gesichtspunkte außer Acht gelassen oder sachfremde Erwägungen in die Entscheidungen einbezogen worden sind.
47 
Auch die Androhung von Zwangsmitteln in Nr. 2 der angefochtenen Verfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten. Die unselbstständige Zwangsmittelandrohung beruht auf den §§ 1, 2, 4, 19 Abs. 1 Nr. 1 und 3, 20, 23 und 26 LVwVG. Gemäß § 20 Abs. 2 LVwVG kann die Androhung mit dem Verwaltungsakt, der vollstreckt werden soll, verbunden werden. Von dieser Befugnis hat die Beklagte Gebrauch gemacht. Dass die zu vollstreckende Untersagungsverfügung weder bestandkräftig noch sofort vollziehbar war, ist unschädlich, da die unselbstständige Zwangsmittelandrohung im Sinne von § 20 Abs. 2 LVwVG von der allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzung des § 2 LVwVG freigestellt ist, solange nur - wie hier - Erlass- und Vollstreckungsbehörde identisch sind (vgl. Fliegauf/Maurer, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 2. Aufl. 1983, § 20 Rdnr. 8). Eine Fristsetzung war gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG entbehrlich, da mit den Zwangsmitteln eine Unterlassung erzwungen werden soll. Die gleichzeitige Androhung mehrerer Zwangsmittel ist ebenfalls nicht zu beanstanden, da die Reihenfolge der Anwendung angegeben wurde (vgl. § 20 Abs. 3 Satz 2 LVwVG). Auch bestehen gegen die Auswahl der angedrohten Zwangsmittel (Zwangsgeld und unmittelbarer Zwang) und deren Reihenfolge keine Bedenken. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes hält sich mit EUR 1.000,00 im Rahmen des § 23 LVwVG, der einen Höchstbetrag von EUR 50.000,00 vorsieht, und ist angesichts des finanziellen Interesses der Klägerin an der Fortführung der untersagten Tätigkeit auch verhältnismäßig.
48 
Nach alledem war die Klage insgesamt abzuweisen.
49 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
50 
Die Berufung war nach den §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.

Gründe

 
18 
Aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ist die Kammer zu einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung befugt (§ 101 Abs. 2 VwGO).
19 
Die Klage ist zulässig, sachlich jedoch nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 23.03.2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts O. vom 28.04.2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
20 
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist, wie regelmäßig bei Dauerverwaltungsakten, der der letzten mündlichen Verhandlung bzw. bei einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung - wie im vorliegenden Fall - der Zeitpunkt, in dem die Entscheidung gefällt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.03.2005 - 6 C 11.04 -, Buchholz 451.20 § 15 GewO Nr. 5 zu § 15 Abs. 2 Satz 2 GewO; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, NVwZ 2007, 724; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, juris). Der Verwaltungsakt mit Dauerwirkung muss sich in dem Zeitpunkt als rechtmäßig erweisen, in dem er überprüft wird. Da höherrangiges oder spezielleres Recht nichts Abweichendes vorgibt, sind deshalb nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 09.06.2004 - LottStV (GBl. S. 274) am 01.07.2004 Maßnahmen gegen gewerbliche Vermittlung von Sportwetten an in Baden-Württemberg nicht lizenzierte Wettveranstalter an § 12 Abs. 1 LottStV zu messen, soweit sie der Durchsetzung des in den §§ 5, 6 LottStV vereinbarten und in Baden-Württemberg durch das Gesetz über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen vom 14.12.2004 - Staatslotteriegesetz - StLG - (GBl. S. 894) sowie das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom 28.07.2005 - Ausführungsgesetz zum Lotteriestaatsvertrag - AGLottStV - (GBl. S. 586) umgesetzten staatlichen Monopols für die Durchführung von Glücksspielen dienen. Gegenüber den von der Beklagten und dem Landratsamt O. heran gezogenen §§ 1, 3 PolG stellt § 12 Abs. 1 LottStV nunmehr eine spezialgesetzliche lotterierechtliche Generalklausel dar. Die Auswechslung der Ermächtigungsgrundlage führt auch nicht zu einer Wesensänderung der angefochtenen Verfügung, da die nunmehr vorhandene spezielle Ermächtigungsgrundlage des § 12 Abs. 1 LottStV auf dem Gebiet der Durchführung und der gewerblichen Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen insoweit den selben Zwecken dient wie die polizeirechtliche Generalklausel und auch die ermessensleitenden Gesichtspunkte bei beiden Ermächtigungsgrundlagen die gleichen sind.
21 
Die angefochtene Verfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere erging sie nach vorheriger Anhörung der Klägerin. Die nach Inkrafttreten des AGLottStV weiter bestehende Zuständigkeit der Beklagten und des Landratsamts O. ergibt sich aus dessen § 5, der als Übergangsvorschrift bestimmt, dass bei Inkrafttreten des Gesetzes anhängige Verwaltungsverfahren - wie im vorliegenden Fall - von der nach bisherigem Recht zuständigen Behörde fortgeführt werden. Formelle Fehler der angefochtenen Ordnungsverfügung sind im Übrigen weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich.
22 
Auch materiell-rechtlich ist die Verfügung nicht zu beanstanden. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LottStV hat die zuständige Behörde im öffentlichen Interesse darüber zu wachen und darauf hinzuwirken, dass die Bestimmungen des Staatsvertrags zum Lotteriewesen, die hierauf gestützten Anordnungen und die mit der Erteilung einer Erlaubnis verfügten Nebenbestimmungen eingehalten werden und dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben und kann nach Satz 2 die hierzu erforderlichen Maßnahmen treffen. Auch wenn § 12 LottStV zum Dritten Abschnitt des Staatsvertrags gehört, der sich ganz überwiegend auf „Lotterien anderer Veranstalter“ bezieht, ermächtigt § 12 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LottStV ausdrücklich zum Einschreiten gegen unerlaubtes Glücksspiel und daher nicht nur zum Einschreiten gegen Lotterien. Da die zuständige Behörde nach § 12 Abs. 1 Satz 1 LottStV darauf hinzuwirken hat, dass unerlaubtes Glücksspiel unterbleibt und sie auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV die hierzu erforderlichen Maßnahmen treffen kann, bezieht sich die Ermächtigung des weiteren nicht nur auf die in § 12 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 3 LottStV beispielhaft aufgeführten Anordnungen, sondern auch auf die Untersagung der Vermittlung unerlaubten Glücksspiels (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, juris). § 12 LottStV räumt der Behörde eine umfassende Ermächtigung („erforderliche Maßnahmen“) ein, um die Einhaltung der Bestimmungen des Staatsvertrags zur Aufrechterhaltung des staatlichen Glücksspielmonopols sicher zu stellen, und erwähnt das Verbot der „Veranstaltung“ unerlaubten Glücksspiels in diesem Zusammenhang nur beispielhaft („insbesondere“).
23 
Im vorliegenden Fall liegen die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV für ein Einschreiten der Beklagten vor, da die der Klägerin untersagte Tätigkeit eine Vermittlung nicht erlaubter Sportwetten darstellt.
24 
Bei den von der Klägerin vermittelten Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 LottStV, weil die Entscheidung über Gewinn und Verlust überwiegend vom Zufall abhängt (vgl. ausdrücklich hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 12.01. 2005 - 6 S 1287/04; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.).
25 
Die Vermittlung von Sportwetten durch die Klägerin an ihren EU-ausländischen Vertragspartner ist auch nicht lediglich anzeigepflichtig, da sich die Anzeigepflicht nur auf Spielevermittler nach den §§ 14 Abs. 1, 5 Abs. 2 LottStV bezieht, d.h. auf die Vermittlung von Glücksspielen öffentlicher oder öffentlich beherrschter Veranstalter, nicht aber privater (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.).
26 
Der EU-ausländische Vertragspartner der Klägerin veranstaltet die als Glücksspiele zu qualifizierenden Sportwetten auch ohne die nach § 6 Abs. 1 LottStV erforderliche behördliche Erlaubnis, da er über keine nach dem in Baden-Württemberg geltenden Recht erteilte Erlaubnis verfügt. Eine Erlaubnis im Sinne von § 6 Abs. 1 LottStV kann nur eine nach dem im Land Baden-Württemberg geltenden Recht erteilte Erlaubnis sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.), wobei die Vorschrift entsprechend der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland hin nimmt, dass die Veranstaltung von Glücksspielen von Land zu Land unterschiedlich zu beurteilen sein kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, BVerwGE 126, 149: Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, juris). Die dem ausländischem Vertragspartner der Klägerin in Österreich und damit in einem anderen Mitgliedsstaat der EU erteilte Erlaubnis zur Veranstaltung/Vermittlung von Sportwetten ist nicht als Erlaubnis im Sinne von § 6 Abs. 1 LottStV zu qualifizieren und vermag eine solche nach nationalem Recht erforderliche Erlaubnis auch unter Berücksichtigung gemeinschaftsrechtlicher Grundsätze nicht zu ersetzen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 - und vom 09.10.2006 - 6 S 1765/06 -, ZfWG 2006, 315; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, juris; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, juris; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin bzw. ihren österreichischen Vertragspartner, dem Wettveranstalter, steht § 5 Abs. 2 LottStV entgegen. Das auch für Sportwetten geltende Glücksspielmonopol ist auch nicht lediglich auf eine „Grundversorgung“ beschränkt, neben der für ein darüber hinaus gehendes privates Angebot von Sportwetten Raum wäre. Die Regelung des § 5 Abs. 1 LottStV ist als abschließende Regelung zu verstehen, denn sonst würde das Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft verfehlt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.).
27 
Nach alledem liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 Satz 2 LottStV für ein Einschreiten der Beklagten gegen die Vermittlung nicht erlaubter Sportwetten durch die Klägerin vor. Damit kommt es für die hier angegriffene Ordnungsverfügung der Beklagten nicht darauf an, ob das Verhalten der Klägerin - auch - den (objektiven) Tatbestand der Ordnungswidrigkeitsvorschrift des § 4 AGLottStV oder der Strafnorm des § 284 StGB erfüllt.
28 
Entgegen der Ansicht der Klägerin steht der angefochtenen Ordnungsverfügung der Beklagten auch weder deutsches Verfassungsrecht noch europäisches Gemeinschaftsrecht entgegen.
29 
Das baden-württembergische Sportwettenrecht verstößt nicht gegen Art. 105 GG, der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit über die Zölle und Finanzmonopole gibt. Soweit es ein staatliches Monopol der Sportwettenveranstaltung schafft und auch die Vermittlung von Sportwetten nur erlaubt, wenn der Vermittler an das entsprechende Monopolunternehmen vermittelt, handelt es sich nicht um ein Finanzmonopol im Sinne des Art. 105 GG, sondern um ein sog. Verwaltungsmonopol. Das wesentliche Unterscheidungsmerkmal für beide (öffentlichen) Monopolarten liegt in der Tendenz, mit der sie betrieben werden. Verwaltungsmonopole sind solche Monopole, die wegen der notwendigen Erfüllung öffentlicher Aufgaben errichtet werden, nicht zur Erzielung finanzieller Einnahmen, selbst wenn sich solche im Einzelfall ergeben. Unter Finanzmonopolen versteht man dagegen solche Monopole, deren vorwiegender Zweck die Erzielung von Einnahmen ist (vgl. Maunz in Maunz/Dürig, Komm. z. GG, Art. 105 Rdnr. 11). Ausweislich der Regelungsziele in § 1 LottStV und § 1 StLG liegen dem Wettmonopol legitime Gemeinwohlziele zugrunde (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 102, 197, und Beschluss vom 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -, WM 2006, 1644). Zwar soll das staatliche Wettmonopol auch sicherstellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung verwendet wird (vgl. §§ 1 Nr. 5 LottStV, 1 Nr. 5 StLG). Da es sich dabei jedoch nicht um ein selbstständiges und vorrangiges Ziel handelt und eine Abschöpfung von Mitteln als Weg zur Suchtbekämpfung und als Konsequenz aus einem öffentlichen Monopolsystem gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.), handelt es sich bei dem staatlichen Monopol der Sportwettenveranstaltung nicht um ein Finanzmonopol im Sinne des Art. 105 GG, sondern um ein Verwaltungsmonopol. Wie sich aus Art. 105 Abs. 1, 106 Abs. 1 und 108 GG ergibt, besteht die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes jedoch nur für Finanzmonopole, nicht aber für Verwaltungsmonopole. Nachdem der Bund von seiner möglichen (konkurrierenden) Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), abgesehen vom Bereich des Wettens auf Pferdesportereignisse, keinen Gebrauch gemacht hat, hatte das Land Baden-Württemberg die Kompetenz für den Erlass der fraglichen Gesetze.
30 
Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf eine Verletzung der in Art. 12 Abs. 1 GG garantierten Berufsfreiheit und des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) berufen.
31 
Selbst wenn man das im LottStV geregelte staatliche Sportwettenmonopol derzeit (noch) als mit dem Grundrecht der freien Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) unvereinbar ansieht, ist dies nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.), dessen im Bundesgesetzblatt (BGBl. 2006 I S. 1161) veröffentlichte Entscheidungsformel Gesetzeskraft besitzt und damit auf der Ebene der deutschen Rechtsordnung für Behörden und Gerichte bindend ist (§ 31 BVerfGG, vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, a.a.O.), in der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 weiterhin zulässig, wenn unverzüglich Maßnahmen zur konsequenten Ausrichtung des bestehenden Sportwettenmonopols am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ergriffen werden (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, juris). Mit Beschluss vom 04.07.2006 (- 1 BvR 138/05 -, a.a.O.) hat das Bundesverfassungsgericht die im Urteil vom 28.03.2006 (-1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) zu dem bayerischen Staatslotteriegesetz entwickelten Maßstäbe auf Baden-Württemberg wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Staatslotteriegesetz Baden-Württemberg angewandt und festgestellt, dass auch das Land Baden-Württemberg bis 31.12.2007 gehalten ist, einen verfassungskonformen Zustand herzustellen und die Befugnis zur Unterbindung privater Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten während der Übergangszeit eingeräumt. Für die Übergangssituation wird von Verfassungs wegen nur ein Mindestmaß an Konsistenz verlangt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Das Verbot der Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten ist in diesem Fall weiter anwendbar und die gewerbliche Veranstaltung und Vermittlung von solchen Wetten ist weiterhin als verboten anzusehen und darf ordnungsrechtlich unterbunden werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, NJW 2007, 1521, und vom 04.07. 2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, VBlBW 2006, 424; vgl. auch zu anderen Bundesländern: BVerfG, Beschlüsse vom 28.09.2006 - 1 BvR 2450/06 -, juris, vom 29.08.2006 - 1 BvR 2772/04 -, juris, und vom 02.08.2006 - 1 BvR 2677/04 -, juris, zu Nordrhein-Westfalen; BVerfG, Beschlüsse vom 20.12.2006 - 1 BvR 271/05 -, vom 19.10.2006 - 2 BvR 2023/06 -, a.a.O., und vom 21.09.2006 - 1 BvR 2399/06 -, juris, zu Bayern; BVerfG, Beschluss vom 18.12.2006 - 1 BvR 874/05 -, juris, zu Sachsen-Anhalt; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.; Hessischer VGH Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschluss vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 -; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, NVwZ 2007, 725). Dies schließt die Annahme ein, dass die Veranstaltung und Vermittlung von privaten Sportwetten in Baden-Württemberg auch schon in der Zeit bis zum Erlass des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03. 2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) und des Beschlusses vom 04.07.2006 (- 1 BvR 138/05 -, a.a.O.) verboten waren und auf der Grundlage der einschlägigen Eingriffsermächtigung des baden-württembergischen Ordnungsrechts unterbunden werden durften, weil es bis zu der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Neuregelung nach Maßgabe der Entscheidungsgründe bei der bisherigen Rechtslage verbleibt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12.12.2006 - 1 BvR 2576/04 -, NJW 2007, 979, vom 13.07.2004 - 1 BvR 1298/94, 1 BvR 1299/94, 1 BvR 1332/95 und 1 BvR 613/97 -, BVerfGE 111, 191, und vom 11.01.1995 - 1 BvR 892/88 -, BVerfGE 92, 53 m.w.N.). Dass die vom Bundesverfassungsgericht geforderten Maßnahmen zur Erreichung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits noch nicht umgesetzt waren, steht der behördlichen Befugnis zum Einschreiten nicht entgegen, da diese Maßnahmen nach der Anordnung des Bundesverfassungsgerichts erst ab Erlass des Urteils vom 28.03.2006 getroffen werden mussten (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, a.a.O.; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 28.03. 2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O.).
32 
Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/ 01 -, a.a.O.) sind solche konkreten Maßnahmen, die der Bekämpfung der Wettgefahren dienen, in Baden-Württemberg ergriffen worden (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., vom 28.03.2007 - 6 S 2136/06 - und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -). So werden das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen und nach der LT-Drucksache 14/43 S. 2 eine Vielzahl von Maßnahmen zum Spielerschutz bzw. zur Suchtprävention umgesetzt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Ein vollständiges Werbeverbot ist nicht verlangt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Maßgebend sind nur die Verhältnisse im Land Baden-Württemberg, das Werbeverhalten in anderen Bundesländern oder im Ausland kann dem staatlichen Wettanbieter in Baden-Württemberg nicht vorgehalten werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/ 01 -, a.a.O., Beschluss vom 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03.2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschlüsse vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 - und vom 06.02.2007 - 1 B 466.06 -, juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.). Es verbleibt daher jedenfalls bis 31.12.2007 bei der bisherigen Rechtslage, wonach die Veranstaltung und die Vermittlung von Wetten durch Private weiterhin als verboten anzusehen sind und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; Beschluss vom 31.03.2006 - 1 BvR 1840/05 -, juris).
33 
Aus der Entscheidung des Bundeskartellamts vom 23.08.2006 - B 10-92713-Kc 148/05 -, im Wesentlichen bestätigt durch das OLG Düsseldorf, 1. Kartellsenat, Beschlüsse vom 23.10.2006 - VI-Kart 15/06 (V), Kart 15/06 (V) -, juris, und vom 08.06.2007 - VI-Kart 15/06 (V) -, und dem Beschluss des Bundesgerichtshofs - Kartellsenat - vom 08.05.2007 - KVR 31/06 - lässt sich nicht die Annahme ableiten, das Werbeverhalten des in Baden-Württemberg staatlich zugelassenen Sportwettenanbieters würde den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts derzeit widersprechen, denn das Bundeskartellamt hat sich nicht mit der generellen Zulässigkeit eines staatlichen Monopols befasst. Im Übrigen lassen die Feststellungen des Bundeskartellamts, die sich unmittelbar nur zu den von den staatlichen Lotteriegesellschaften veranstalteten Lotterien verhalten, nicht den Schluss zu, dass den vorliegend allein in Rede stehenden Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit nicht entsprochen wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06. 2007 - 6 S 2814/06 - und vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, juris).
34 
Die Regelung in Baden-Württemberg verstößt auch nicht zu Lasten der Klägerin gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil Sportwetten und Pferdewetten unterschiedlich gehandhabt werden. Die Regelungen des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 08.04.1922 (RGBl. I S. 335) gelten als Bundesrecht fort. Die Regelung ist historisch bedingt und dient neben der Bekämpfung des „Winkelbuchmachertums“ insbesondere steuerlichen Zwecken. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet außerdem die Gleichbehandlung nur innerhalb der jeweiligen Rechtsetzung und nur gegenüber dem jeweils konkret zuständigen Verwaltungsträger. Die Zulassung von Buchmachern nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz richtet sich nach Bundesrecht, während die die Klägerin belastenden Regelungen des LottStV auf Landesrecht beruhen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.08.1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293; VG Würzburg, Urteil vom 20.01.2005 - W 5 K 04.200 -, juris). Für Spielbanken und Spielhallen gelten wegen der Unterschiedlichkeiten ebenfalls andere gesetzliche Regelungen.
35 
Schließlich verstößt die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten auch nicht gegen das Gemeinschaftrecht der Europäischen Union. Es steht dem Verbot der Vermittlung privater Sportwetten, die nicht nach § 6 LottStV konzessioniert sind, unter den vorliegenden Umständen nicht entgegen.
36 
Aufgrund der Parallelität zum Verfassungsrecht (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) ist zwar davon auszugehen, dass die derzeitige (gesetzliche) Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in Baden-Württemberg auch mit den Art. 43 und 49 des EG-Vertrags nicht vereinbar ist. Jedoch ist die darin liegende Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit bei Berücksichtigung der Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts, denen insoweit die Bedeutung von gesetzesvertretendem Übergangsrecht zukommt, nunmehr während der Übergangszeit bis 31.12.2007 aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls als gerechtfertigt anzusehen.
37 
Die mit dem staatlichen Sportwettenmonopol verbundene Beschränkung der Grundfreiheiten aus Art. 43 und 49 EG-Vertrag eines in einem EU-Mitgliedstaat ansässigen Sportwettenveranstalters ist als gerechtfertigt anzusehen, wenn auch diese aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses erfolgt. Als Gründe, die eine Beschränkung oder ein Verbot der Veranstaltung privater Sportwetten rechtfertigen können, hat der Europäische Gerichtshof den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen, also die Vorbeugung und Bekämpfung der Spielsucht, anerkannt. Dabei dürfen die durch nationale Maßnahmen auferlegten Beschränkungen weder diskriminierend sein noch dem gemeinschaftsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit widersprechen. Letzteres verlangt, dass sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels erforderlich ist. Setzt ein Mitgliedstaat beschränkende Maßnahmen zur Vorbeugung und Bekämpfung der Spielsucht ein, hat dies kohärent und systematisch zu erfolgen (vgl. EuGH, Urteile vom 21.10.1999 - C-67/98 -, GewArchiv 2000, 19, vom 06.11.2003 - C-243/01 -, GewArchiv 2004, 30, und vom 06.03.2007 - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 -, EuZW 2007, 299). Dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 06.03.2007 ( - C-338/04, C-359/04 und C-360/04 -, a.a.O.) kann nicht entnommen werden, dass auf das Fehlen der vorgeschriebenen Konzession nicht mit einer Untersagungsverfügung reagiert werden kann (vgl. OVG Rheinland Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.). Maßgebend sind auch hier nur die Verhältnisse in Baden-Württemberg. Ob in anderen Bundesländern möglicherweise Vollzugsdefizite bestehen ist auf Grund des föderalen Staatsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland unerheblich (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -). Dass gemeinschaftsrechtlich zwingend eine einheitliche Regelung des gesamten Glücksspielbereichs erfolgen muss, folgt aus den Entscheidungen nicht (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 10.05.2007 - 4 E 921.07 -, juris).
38 
Aufgrund der Parallelität der verfassungsrechtlichen und gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07.2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.; OVG Bremen, Beschlüsse vom 15.05.2007 - 1 B 447.06 - und vom 06.02.2007 - 1 B 466.06 -, a.a.O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 03.01.2007 - 1 S 107.06 -, a.a.O.) entsprach im Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 die bisherige gesetzliche Ausgangslage des staatlichen Wettmonopols im LottStV in Baden-Württemberg nicht Art. 43 und Art. 49 EG-Vertrag.
39 
Ausgehend von der vom Bundesverfassungsrecht im Hinblick auf die Anwendung einfachen nationalen Rechts vorgenommene Ausgestaltung der Rechtslage bis 31.12.2007 ist aber die Untersagung privater Sportwetten ausländischer Veranstalter in Baden-Württemberg als „aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses" gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt, weil in zulässiger Weise die Begrenzung der Wetttätigkeit und die Bekämpfung der Wettsucht verfolgt wird. Die Ausgestaltung der Rechtslage in Baden-Württemberg widerspricht nicht dem Gemeinschaftsrecht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 28.07. 2006 - 6 S 1987/05 -, a.a.O.). Sie entspricht den vom EuGH aufgestellten Anforderungen an eine zulässige Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, weil in Baden-Württemberg - wie vorstehend dargelegt - die notwendigen Umsetzungsmaßnahmen ergriffen worden sind. Das in Baden-Württemberg geregelte Staatsmonopol für die Veranstaltung von Sportwetten hat eine Ausgestaltung erfahren, die in der Übergangszeit bis 31.12.2007 auch den Anforderungen auf der höherrangigen Ebene des Gemeinschaftsrechts an eine Einschränkung der dadurch betroffenen Grundfreiheiten genügt. Die Regelung widerspricht nicht dem gemeinschaftsrechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit, denn die Kontrolle der Einhaltung dieser Beschränkung ist bei einem Monopolbetrieb am effektivsten und die Zulassung privater Veranstalter würde zur Vermehrung der Spiel- und Wettmöglichkeiten führen und damit der Eindämmung der Wettleidenschaft zuwiderlaufen. Die Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ist auch mit Blick auf die mit Sportwetten verbundenen Gefahren verhältnismäßig und zumutbar. Die Eignung dieser Beschränkung zur Vermeidung der Spiel- und Wettmöglichkeiten und damit zur Eindämmung der Spielleidenschaft und zur Bekämpfung der Wettsucht ergibt sich neben dem Werbeverbot aus dem begrenzten - weil monopolisierten - Angebot (vgl. BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/01, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05. 2007 - 6 B 10118.07 -, a.a.O.; OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.). Das bestehende Sportwettenmonopol ist auch nicht diskriminierend gegenüber Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten, weil es inländische wie ausländische Dienstleister ohne Konzession in gleicher Weise vom Markt fern hält (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 23.08.2006 - 24 CS 06.1881 -, juris).
40 
Soweit die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Schreiben vom 10.04.2006 und in ihrem ergänzenden Aufforderungsschreiben vom 21.03.2007 zu dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 - für das Gericht nicht bindend (vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 10.05.2007 - 4 E 921.07 -, a.a.O.) - die Ansicht vertritt, „dass die deutschen Behörden keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht betreiben“ folgt dem das Gericht nicht (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106.07 -, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 02.05.2007 - 6 B 10118. 07 -, a.a.O.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.; vgl. auch die Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom 12.06. 2006 und den Entwurf der Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland vom Mai 2007).
41 
Welchen Stand der Entwurf eines neuen Staatsvertrags zum Glücksspielrecht hat, ist für das vorliegende Verfahren ohne Relevanz (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 29.03. 2007 - 24 CS 07.384 -, a.a.O.). Aus dem Schreiben der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 22.03.2007 an den Bundesaußenminister und dem Schreiben vom 14.05.2007 an den Botschafter der Bundesrepublik Deutschland in Brüssel zum notifizierten Entwurf für einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland lässt sich deshalb für das vorliegende Verfahren nichts herleiten.
42 
Dass in Baden-Württemberg ein gesetzliches Regelungsdefizit in Bezug auf die das Wettmonopol rechtfertigende Zielsetzung besteht, führt nicht zu einer gemeinschaftswidrigen Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, denn die Anforderungen an eine nationale Regelung werden auch durch - gesetzesvertretende - Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und sich hieran orientierende Maßnahmen der Exekutive erfüllt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/ 06 - und vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O.).
43 
Einer Entscheidung darüber, ob der Europäische Gerichtshof eine Übergangsfrist, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28.03.2006 (- 1 BvR 1054/ 06 -, a.a.O.) anerkennt, in der der Anwendungsvorrang von Gemeinschaftsrecht in der Übergangszeit suspendiert wäre, bedarf es deshalb vorliegend nicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 06.06.2007 - 6 S 2814/06 -, vom 29.03.2007 - 6 S 1972/06 -, a.a.O., und vom 09.10.2006 - 6 S 1765/06 -, a.a.O.; auch OVG Hamburg, Beschluss vom 09.03.2007 - 1 Bs 378.06 -, a.a.O.). Im Übrigen wäre eine solche Übergangsfrist aber auch zulässig, weil durch die Zulassung privater Veranstalter und Vermittler die auf die Herbeiführung eines gemeinschaftskonformen staatlichen Sportwettenmonopols ausgerichtete Konzeption des Staates gefährdet und hierdurch eine - nicht anders auszuräumende - erhebliche Gefährdung wichtiger allgemeiner Interessen herbeigeführt würde, die deutlich schwerer wiegt als die Beeinträchtigung der gemeinschaftsrechtlich verbürgten Grundfreiheiten der durch die staatlichen Maßnahmen betroffenen Anbieter. Unter diesen Voraussetzungen erwiese sich die Einschränkung gemeinschaftsrechtlicher Grundfreiheiten durch eine zeitlich begrenzte Fortgeltung des mit Gemeinschaftsrecht kollidierenden nationalen Rechts auch nicht als unverhältnismäßig. Ein Widerspruch der Gestaltung innerstaatlichen Rechts zu Gemeinschaftsrecht würde auch „die materielle Einheit“ von nationalem Recht und Gemeinschaftsrecht beeinträchtigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 31.10.2006 - 4 B 1774.06 -, juris, vom 09.10.2006 - 4 B 898.06 -, juris, und vom 28.06.2006 - 4 B 961.06 -, juris; BVerfG, Beschluss vom 07.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O.; Hessischer VGH, Beschluss vom 05.01.2007 - 2 TG 2911.06 -, a.a.O.).
44 
Nach alledem ist die angefochtene Verfügung auch mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Eine Vorlage des Rechtsstreits an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG-Vertrag war vorliegend nicht veranlasst, nachdem die zu beurteilenden (Auslegungs-) Fragen nach Auffassung des Gerichts bereits auf Grund der bestehenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts geklärt sind. Eine Pflicht der Kammer zur Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs hätte aber auch bereits deshalb nicht bestanden, weil das vorliegende Urteil mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann (vgl. Art. 234 Abs. 3 EG-Vertrag).
45 
Die angefochtene Verfügung leidet schließlich auch nicht an einem Ermessensfehler, insbesondere wurde der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt. Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten ist geeignet, weil sie Gewähr dafür bietet, dass die hier begangene rechtswidrige Handlung unterbunden wird (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Sie ist auch erforderlich, weil mildere Mittel nicht erkennbar sind, welche den beabsichtigten Zweck in gleicher Weise erreichen würden (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin bzw. ihren EU-ausländischen Vertragspartner, dem Wettveranstalter, steht § 5 Abs. 2 LottStV entgegen. Damit kann anders als durch eine Untersagung des rechtswidrigen Verhaltens dieses nicht unterbunden werden. Ein Vermittler von Sportwetten, die nicht vom Land Baden-Württemberg veranstaltet werden, kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, ein schutzwürdiges Interesse an der Ausübung einer verbotenen Tätigkeit zu haben (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.01.2007 - 24 CS 06.3095 -, a.a.O.). Die mit der Untersagung der Vermittlung von Sportwetten verbundenen finanziellen Nachteile hat die Klägerin deshalb hinzunehmen. Ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 und Abs. 3 GG ist nicht erkennbar. Da das öffentliche Interesse an der Untersagung der Vermittlung von Sportwetten zur Verfolgung der genannten legitimen Ziele des staatlichen Wettmonopols höher zu bewerten ist als die privaten und in erster Linie wirtschaftlichen Interessen der Klägerin, ist die Maßnahme auch verhältnismäßig im engeren Sinne.
46 
Sonstige Ermessensfehler sind weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich. Ausweislich der angegriffenen Bescheide haben sich die Behörden mit den vorgebrachten Belangen hinreichend auseinander gesetzt und diese in einer nicht zu beanstandenden Weise gewichtet. Im Hinblick darauf, dass es grundsätzlich im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, rechtswidriges Verhalten zu verhindern, genügt der Hinweis, dass die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten erforderlich sei und dass ein milderes Mittel nicht zur Verfügung stehe. Es ist auch nicht erkennbar, dass wesentliche Gesichtspunkte außer Acht gelassen oder sachfremde Erwägungen in die Entscheidungen einbezogen worden sind.
47 
Auch die Androhung von Zwangsmitteln in Nr. 2 der angefochtenen Verfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten. Die unselbstständige Zwangsmittelandrohung beruht auf den §§ 1, 2, 4, 19 Abs. 1 Nr. 1 und 3, 20, 23 und 26 LVwVG. Gemäß § 20 Abs. 2 LVwVG kann die Androhung mit dem Verwaltungsakt, der vollstreckt werden soll, verbunden werden. Von dieser Befugnis hat die Beklagte Gebrauch gemacht. Dass die zu vollstreckende Untersagungsverfügung weder bestandkräftig noch sofort vollziehbar war, ist unschädlich, da die unselbstständige Zwangsmittelandrohung im Sinne von § 20 Abs. 2 LVwVG von der allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzung des § 2 LVwVG freigestellt ist, solange nur - wie hier - Erlass- und Vollstreckungsbehörde identisch sind (vgl. Fliegauf/Maurer, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 2. Aufl. 1983, § 20 Rdnr. 8). Eine Fristsetzung war gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG entbehrlich, da mit den Zwangsmitteln eine Unterlassung erzwungen werden soll. Die gleichzeitige Androhung mehrerer Zwangsmittel ist ebenfalls nicht zu beanstanden, da die Reihenfolge der Anwendung angegeben wurde (vgl. § 20 Abs. 3 Satz 2 LVwVG). Auch bestehen gegen die Auswahl der angedrohten Zwangsmittel (Zwangsgeld und unmittelbarer Zwang) und deren Reihenfolge keine Bedenken. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes hält sich mit EUR 1.000,00 im Rahmen des § 23 LVwVG, der einen Höchstbetrag von EUR 50.000,00 vorsieht, und ist angesichts des finanziellen Interesses der Klägerin an der Fortführung der untersagten Tätigkeit auch verhältnismäßig.
48 
Nach alledem war die Klage insgesamt abzuweisen.
49 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
50 
Die Berufung war nach den §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30. August 2005 - 5 K 771/05 - geändert.

Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 04. Februar 2005 wiederherzustellen bzw. anzuordnen, wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

 
Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs zu Unrecht wiederhergestellt bzw. angeordnet.
1. Der Antragsteller zeigte bei der Antragsgegnerin mit einer Gewerbeanzeige die Tätigkeiten „Internetcafé“ sowie „Vermittlung von Oddset-Wetten“ an; trotz Hinweises der Antragsgegnerin, dass Oddset-Sportwetten unerlaubtes Glücksspiel seien, nahm er den Betrieb auf und vermittelte Oddset-Wetten an eine österreichische Firma. Die Antragsgegnerin hat ihm daraufhin mit der angefochtenen Verfügung das Veranstalten von Oddset-Sportwetten, für die keine in Baden-Württemberg gültige Erlaubnis erteilt wurde, und das Vermitteln von Oddset-Sportwetten an Veranstalter, die nicht im Besitz einer in Baden-Württemberg gültigen Erlaubnis sind, in seinen Geschäftsräumen in Stuttgart unter Anordnung des Sofortvollzugs untersagt und ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- EUR angedroht. Hiergegen hat der Antragsteller Widerspruch eingelegt. Das Verwaltungsgericht hat die aufschiebende Wirkung dieses Widerspruchs wiederhergestellt bzw. angeordnet, weil der Fall insbesondere im Hinblick auf die europarechtlichen Einflüsse eine Vielzahl schwieriger, obergerichtlich nicht abschließend geklärter Rechtsfragen aufwerfe und der Ausgang des Hauptsacheverfahrens bezüglich der Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Oddset-Sportwetten deshalb offen sei; bei dieser Sachlage trete das öffentliche Interesse am Sofortvollzug gegenüber dem privaten Aufschubinteresse zurück.
2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts überwiegt bei der Interessenabwägung im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO das öffentliche Interesse an der Vollziehung des angefochtenen Bescheides gegenüber den Interessen des Antragstellers. Anders als das Verwaltungsgericht vermag der Senat keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung zu erkennen.
Der Senat ist - entgegen der Auffassung des Antragstellers im Schriftsatz vom 19.07.2006 - nicht aufgrund von § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO gehindert, das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 zur Zulässigkeit eines staatlichen Monopols für Sportwetten und die seitherigen Erklärungen der zuständigen öffentlichen Stellen zu berücksichtigen. Zwar sind im Beschwerdeverfahren nach dieser Vorschrift nur die innerhalb der gesetzlichen Frist dargelegten Gründe zu prüfen. Jedoch ist § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO einschränkend dahin auszulegen, dass sich die Beschränkung der Prüfungsbefugnis des Beschwerdegerichts nur auf solche Umstände erstreckt, die innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgetragen werden konnten und mussten (Senatsbeschluss vom 27.01.2006 - 6 S 1860/05 -, NVwZ-RR 2006, 395). Da das genannte Urteil des Bundesverfassungsgerichts erst nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist ergangen ist, konnte sich die Antragsgegnerin auch nach Fristablauf hierauf berufen. Mit Schriftsatz vom 18.04.2006 hat sie auf dieses Urteil und einen Erlass vom 12.04.2006 verwiesen, durch den das Innenministerium die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts landesrechtlich umgesetzt habe. Bereits in der Beschwerdebegründung hatte sie - zutreffend - ausgeführt, dass der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts im Gegensatz zur Senatsrechtsprechung stehe (Senatsbeschlüsse vom 12.01.2005 - 6 S 1287/04 -, GewArch 2005, 148, VBlBW 2005, 305 und - 6 S 1288/04 -, GewArch 2005, 113 = VBlBW 2005, 181). Mithin hat der Senat bei seiner Entscheidung über den Sofortvollzug - entgegen den Ausführungen des Antragstellers - die Grundlagen der Interessensabwägung vollständig zu prüfen. Dann aber bedarf es keiner näheren Erörterung, dass § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auch einer Überprüfung der Interessenabwägung selbst nicht entgegensteht.
Der Widerspruch des Antragstellers hat nach derzeit sicherer Einschätzung des Senats keine Aussicht auf Erfolg. Die Antragsgegnerin hat die angefochtene Untersagungsverfügung zutreffend auf §§ 1 und 3 PolG gestützt (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 12.01.2005 - 6 S 1288/04 -, GewArch 2005, 113 = VBlBW 2005, 181). Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist nicht schon deshalb anzuordnen, weil das staatliche Monopol für Sportwetten (§ 2 Abs. 1 des Gesetzes über staatliche Lotterien, Wetten und Ausspielungen, Staatslotteriegesetz, StlG, vom 14.12.2004, GBl. S. 894) in seiner derzeitigen Ausgestaltung nicht konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet und deshalb nicht mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) vereinbar ist. Denn das Bundesverfassungsgericht hat neben der Feststellung der Verfassungswidrigkeit zugleich festgelegt, dass während der Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung die bisherige Rechtslage grundsätzlich anwendbar bleibt und dass das gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die Vermittlung von Wetten, die nicht vom Staat veranstaltet werden, weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen. Dies gilt nicht nur für die bayerische, sondern auch für die baden-württembergische Gesetzeslage (BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261 zum bayerischen Staatslotteriegesetz; Beschluss vom 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 - zum baden-württembergischen Staatslotteriegesetz). Das Bundesverfassungsgericht hat dementsprechend im Urteil vom 28.03.2006 die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen nicht aufgehoben (NJW 2006, 1261, 1267) und im Beschluss vom 04.07.2006 (a.a.O.) die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen. Dass viele Strafgerichte zu Freisprüchen gekommen sind, ist in diesem Zusammenhang - entgegen der Auffassung des Antragstellers - unerheblich; entscheidend ist allein, dass § 284 StGB und § 2 StLG ein repressives Verbot für Glücksspiel ohne behördliche Erlaubnis enthalten.
Die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Anwendung des bisherigen Rechts bis zu einer verfassungskonformen Neuregelung sind in Baden-Württemberg nach derzeit sicherer Einschätzung des Senats gewahrt. Denn nach den Erklärungen der zuständigen öffentlichen Stellen des Landes Baden-Württemberg werden die vom Land veranstalteten Sportwetten schon während der Übergangszeit an den Zielen der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet; so werden künftig das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 04.07.2006, a.a.O.; Pressemitteilung des Finanzministeriums vom 07.04.2006, abrufbar im Internet unter www.finanzministerium.baden-wuerttemberg.de). Auch dem Internetauftritt der „Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg“ (www.lotto-bw.de) vermag der Senat nicht zu entnehmen, dass die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit missachtet würden (so aber VG Stuttgart, Beschluss vom 17.07.2006 - 4 K 2657/06 -). Es ist unstreitig und wurde vor wenigen Tagen vom Finanzministerium bekräftigt, dass es keine Bandenwerbung mehr für Oddset-Sportwetten, keine Plakate und keine Radiowerbung gibt und auf allen Spielscheinen auf die Suchtgefahren des Glücksspiels hingewiesen wird; ferner wird derzeit mit der Evangelischen Gesellschaft Stuttgart ein Konzept zur Suchtprävention erarbeitet und eine in Kürze beginnende Kampagne zur Suchtprävention vorbereitet (Stuttgarter Zeitung vom 26.07.2006). Damit ist - jedenfalls nach den derzeitigen Erkenntnismöglichkeiten und bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Tatsachenprüfung - den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit Genüge getan. Das Bundesverfassungsgericht hat verlangt, dass der Staat „unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits herzustellen hat“. Dieses Mindestmaß an Konsistenz verlangt kein vollständiges Werbeverbot, sondern lässt in einem gewissen Umfang auch informative Werbung zu. In diesem Rahmen darf weiterhin auf die hohen Gewinnmöglichkeiten und auf tatsächlich erzielte Gewinne einzelner Teilnehmer verwiesen werden. Einen Anlass zur weiteren Sachverhaltsaufklärung sieht der Senat insoweit insbesondere auch deshalb nicht, weil das Bundesverfassungsgericht seinen Nichtannahmebeschluss vom 04.07.2006 ohne weitere Ermittlung auf die fast drei Monate alte Pressemitteilungen der zuständigen Ministerien gestützt und zur Kontrolle der Einhaltung der verfassungsgerichtlichen Vorgaben auf das Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO verwiesen hat.
Auch die vom Antragsteller vorgebrachten europarechtlichen Bedenken greifen nicht durch. Dabei ist im vorliegenden Verfahren nicht allein auf die - als verfassungswidrig erkannte - Gesetzeslage abzustellen, sondern auf die vom Bundesverfassungsgericht festgelegte Übergangsrechtslage. Das hiernach fortbestehende Staatsmonopol für Oddset-Sportwetten greift zwar in Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit ein (Art. 43 und 49 des EG-Vertrages - EG -; vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 06.11.2003, NJW 2005, 139 - Gambelli -, Rdnr. 49 und 59; Senatsbeschluss vom 12.01.2005, a.a.O.); diese Beschränkung ist jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt. In der Weise, wie es seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 und der hierauf mitgeteilten Änderung der Praxis ausgeübt wird, genügt das staatliche Wettmonopol den Anforderungen, die der Europäische Gerichtshof insbesondere im Urteil vom 06.11.2003 (a.a.O.) konkretisiert hat. Die damit verbundenen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs werden nicht in diskriminierender Weise angewandt (a.a.O., Rdnr. 65). Durch die Reduzierung der Werbetätigkeit und die beschriebenen Maßnahmen zur Suchtprävention und zum Jugendschutz tragen diese Beschränkungen auch „kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit“ bei (a.a.O., Rdnr. 67) und wird jedenfalls seit April 2006 keine „Politik der starken Ausweitung des Spielens und Wettens zum Zweck der Einnahmenerzielung“ (mehr) verfolgt (a.a.O., Rdnr. 68). Vielmehr dienen diese Beschränkungen nunmehr „jedenfalls wirklich dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern“ (a.a.O., Rdnr. 62) und halten sich im Rahmen des Ermessens, über den die staatlichen Stellen verfügen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben (a.a.O., Rdnr. 63). Im Ergebnis trägt die gesetzliche Regelung des staatlichen Wettmonopols „angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung, die sie rechtfertigen könnten“ (a.a.O., Rdnr. 76), ohne dass es weiterer Untersuchungen zur Zweckmäßigkeit und zur Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen bedarf (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 13.11.2003 - C-42/02 -, EuGHE I 2003, 13519 - Lindman -; Senatsbeschluss vom 12.01.2005, a.a.O.). Da die derzeitige (Übergangs-) Rechtslage somit nicht gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, bedarf keiner Erörterung mehr, ob das im deutschen wie im europäischen Gemeinschaftsrecht (vgl. Art. 231 Abs. 2 EG) geltende allgemeine Prinzip der Rechtssicherheit möglicherweise gebieten kann, die Rechtsfolgen einer Kollision mit höherrangigem Recht zu beschränken, um unerträgliche Konsequenzen einer sonst eintretenden Regelungslosigkeit zu vermeiden (ausführlich hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.06.2006 - 4 B 961/06 -, juris).
Schließlich besteht auch das notwendige besondere Interesse an der - von der Antragsgegnerin ausreichend begründeten (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) - sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung. Dieses ergibt sich daraus, dass auch vorübergehend bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens die schädlichen Auswirkungen vermieden werden sollen, die den Gesetzgeber zur Einführung des staatlichen Monopols im Lotteriewesen bewogen haben. Gegenüber diesem öffentlichen Interesse muss das Interesse des Antragstellers zurücktreten, seine aus freien Stücken unter Inkaufnahme des Risikos (straf-)rechtswidrigen Verhaltens begonnene Tätigkeit vorläufig fortzusetzen und daraus Gewinn zu ziehen (vgl. schon Senatsbeschluss vom 12.01.2005, a.a.O.). Wenn die unerlaubte Vermittlung gewerblich veranstalteter Sportwetten danach gemäß den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in der Übergangszeit trotz der festgestellten Unvereinbarkeit des staatlichen Sportwettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG - und europäischem Gemeinschaftsrecht - als ordnungsrechtlich verboten angesehen werden darf, ergibt sich aus diesem Verbot auch unabhängig von einer Strafbarkeit zugleich ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung (so ausdrücklich BVerfG, Beschluss vom 04.07.2006, a.a.O.). Angesichts der eindeutigen gesetzlichen Regelung des staatlichen Glückspielmonopols in § 2 StLG kann sich der Antragsteller auch nicht auf einen wie auch immer gearteten „Gedanken des Vertrauensschutzes“ berufen. Wegen der Kontrolle der Einhaltung der verfassungsgerichtlichen Vorgaben wird ergänzend auf das Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO verwiesen (so auch BVerfG, Beschluss vom 04.07.2006, a.a.O.).
Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung, die kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 12 LVwVfG) besteht kein Anlass zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Diese entspricht den gesetzlichen Anforderungen (vgl. insbesondere §§ 2, 20, 23 LVwVfG). Die Höhe des angedrohten Zwangsgelds hält sich im gesetzlichen Rahmen und ist verhältnismäßig.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 GKG n.F. Hierbei legt der Senat im Hinblick auf die Eigenart der dem Antragsteller untersagten Tätigkeit den Mindestbetrag für die Untersagung eines ausgeübten Gewerbes zugrunde; dieser ist im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des vorliegenden Rechtschutzverfahrens zu halbieren (vgl. Senatsbeschluss vom 17.01.2005, a.a.O.).
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin, eine 1999 in Großbritannien gegründete Gesellschaft mit Geschäftssitz in ..., beabsichtigt, im Land Baden-Württemberg Online-Sportwetten anzubieten. Am 27.7.2000 wurde ihr in Großbritannien eine Buchmacherlizenz zur Veranstaltung von Sportwetten, gültig bis zum 31.5.2003, erteilt. Die Buchmacherlizenz wurde im Jahr 2003 bis zum 28.4.2006 und im Jahr 2006 bis zum 31.5.2009 verlängert.
Am 2.9.2004 beantragte die Klägerin bei der Stadt S. die Erteilung einer Genehmigung zum Veranstalten von Online-Sportwetten für das Land Baden-Württemberg, nachdem sie sich zuvor an das Innenministerium Baden-Württemberg gewandt hatte, welches sich zur Bescheidung des Antrags für unzuständig erklärt hatte. Mit Schreiben vom 20.10.2004 teilte die Stadt S. der Klägerin mit, dass aufgrund der unklaren Rechtslage nicht entschieden werden könne. Mit Schreiben vom 27.10.2004 an das Innenministerium Baden-Württemberg begehrte die Klägerin die Feststellung, dass sie ohne deutsche Erlaubnis im Land Baden-Württemberg Sportwetten veranstalten dürfe, und beantragte hilfsweise die Erteilung einer Genehmigung zum Veranstalten von Sportwetten. Zur Begründung führte sie aus, dass die ihr in Großbritannien erteilte Buchmacherlizenz auch in Deutschland bzw. in Baden-Württemberg gelte, so dass eine deutsche Erlaubnis nicht erforderlich sei. Hilfsweise bestehe jedoch ein Rechtsanspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten aus Art. 12 Abs. 1 GG. Mit Schreiben vom 18.11.2004 sandte das Innenministerium Baden-Württemberg den Antrag der Klägerin an das Regierungspräsidium Karlsruhe weiter zur Übernahme der Bearbeitung des Falles. Dieses teilte der Klägerin mit Schreiben vom 29.11.2004 mit, dass hinsichtlich des Feststellungsbegehrens der Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes nicht vorgesehen sei. Insoweit sei direkt Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart möglich. Hinsichtlich des hilfsweisen Verpflichtungsbegehrens fehle der Klägerin das Sachbescheidungsinteresse, da keine Anspruchsgrundlage gegeben sei.
Die Klägerin hat bereits am 16.11.2004 Untätigkeitsklage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, sie habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass sie im Land Baden-Württemberg mit ihrer englischen Buchmacherlizenz Sportwetten veranstalten dürfe, da die Rechtslage unklar sei und der Beklagte und die Klägerin unterschiedlicher Auffassung seien. Zudem bestehe hilfsweise ein Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Genehmigung aus Art. 12 Abs. 1 GG.
Die Klägerin hat beantragt,
festzustellen, dass ihre englische Buchmacherlizenz auch für das Land Baden-Württemberg gilt und insbesondere dazu berechtigt, Sportwetten mit Kunden in Baden-Württemberg abzuschließen,
hilfsweise,
ihr eine Genehmigung zur Veranstaltung von (Online-)Sportwetten für das Land Baden-Württemberg zu erteilen,
die Beklagte zu verpflichten, es zu unterlassen, gegen sie wegen eines angeblichen Verstoßes nach § 284 StGB vorzugehen, wenn diese (Online-)Sportwetten in Baden-Württemberg veranstaltet werden und solange sie im Besitz einer gültigen englischen Buchmachererlaubnis ist.
Der Beklagte hat beantragt,
10 
die Klage abzuweisen.
11 
Mit Schreiben vom 29.11.2004 hat das Innenministerium das Regierungspräsidium Karlsruhe mit der Übernahme der Vertretung des Landes im gerichtlichen Verfahren beauftragt. Dieses hat zur Begründung ausgeführt, bei der Feststellungsklage handele es sich nicht um eine Untätigkeitsklage. Darüber hinaus sei diese Klage unbegründet. Die englische Buchmacherlizenz der Klägerin gelte nicht im Land Baden-Württemberg. Nur innerstaatliche Verwaltungsakte könnten eine Erlaubnis begründen. Die Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg ohne eine solche Erlaubnis stelle einen Verstoß gegen § 284 StGB dar. Ebenso liege ein Verstoß gegen den Staatsvertrag zum Lotteriewesen vom 9.6.2004 vor. Der Ausschluss Privater von der Möglichkeit, in Baden-Württemberg Sportwetten zu veranstalten, verstoße nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Zum einen sei zweifelhaft, ob sich die Klägerin auf dieses Grundrecht berufen könne, da sie keine Deutsche sei. Zum anderen bestehe das Verbot zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter, wie den Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Auch ein Verstoß gegen die im EG-Vertrag verankerte Dienstleistungsfreiheit und Niederlassungsfreiheit sei nicht gegeben, da zwingende Gründe des Allgemeininteresses zur Beschränkung dieser Freiheiten vorlägen. Der erste Hilfsantrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer entsprechenden Genehmigung sei bereits unzulässig, da die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen besitze. Zudem liege auch keine Untätigkeit der Behörde vor, da gegenüber dem Beklagten trotz Nachfrage keine rechtsmittelfähige Entscheidung erbeten worden sei. Für den zweiten Hilfsantrag, den Beklagten zu verpflichten, es zu unterlassen, gegen die Klägerin wegen eines Verstoßes nach § 284 StGB vorzugehen, wenn sie in Baden-Württemberg Sportwetten veranstalte, sei bereits teilweise der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet. Nach § 23 Abs. 1 EGGVG seien die ordentlichen Gerichte für Entscheidungen über die Rechtmäßigkeit der Anordnungen, Verfügung oder sonstigen Maßnahmen zuständig, die von den Justizbehörde auf dem Gebiet der Strafrechtspflege getroffen werden. Der Antrag der Klägerin sei jedoch dahingehend zu verstehen, dass sie auch vorbeugenden Rechtsschutz gegen ordnungsbehördliches Einschreiten begehre. Insoweit sei zwar der Verwaltungsrechtsweg eröffnet; jedoch fehle der Klägerin für die Klage ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis. Ihr sei zuzumuten, zunächst eine mögliche ordnungsbehördliche Verfügung abzuwarten und sich dagegen im nachträglichen Rechtsschutz zu wehren. Für ordnungsbehördliche Verfügungen sei darüber hinaus nicht der Beklagte, sondern die jeweilige Ortspolizeibehörde zuständig.
12 
Im Hinblick auf ein anhängiges Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht haben die Beteiligten übereinstimmend das Ruhen des Verfahrens beantragt. Mit Beschluss des Gerichts vom 4.3.2005 ist das Ruhen des Verfahrens angeordnet worden.
13 
Mit Schriftsatz vom 10.11.2006 hat die Klägerin das Verfahren wiederangerufen. Sie beantragt nunmehr
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festzustellen, dass die ihr erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten auch für das Bundesland Baden-Württemberg gilt und ihr das Anbieten von Online-Sportwetten an Bürger des Bundeslandes Baden-Württemberg gestattet, insbesondere, dass die Genehmigung eine Erlaubnis im Sinne des § 284 StGB darstelle,
15 
hilfsweise,
16 
den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Genehmigung zur Durchführung von Online-Sportwetten für das Bundesland Baden-Württemberg zu erteilen,
17 
den Beklagten zu verpflichten, die Durchführung und Bewerbung von Online-Sportwetten durch sie vorläufig - bis zur endgültigen Entscheidung über eine entsprechende Genehmigung in einem einzurichtenden Genehmigungsverfahren - zu dulden und sicherzustellen, dass die zuständigen Ordnungsbehörden bis zu diesem Zeitpunkt keine Untersagungsverfügung gegen sie erlassen,
18 
höchsthilfsweise,
19 
den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 2.9.2004 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts innerhalb einer vom Gericht festzusetzenden Frist zu entscheiden.
20 
Zur Begründung führt sie weiter aus, das Staatslotteriegesetz finde keine Anwendung, da dieses nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht verfassungsmäßig sei und ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit vorliege. Ein staatliches Monopol für Sportwetten sei auch mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet sei. Dies sei nicht der Fall. Das Wettmonopol werde den Zielen der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht nicht gerecht. Die Klägerin verweist insoweit auch auf das gegen Deutschland eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 der Europäischen Gemeinschaft. Die Europäische Kommission habe in einem Schreiben vom 21.3.2007 an den Bundesaußenminister festgestellt, dass § 284 StGB sowie die derzeit geltenden einschlägigen Vorschriften des Landesrechts mit Artikel 49 EG-Vertrag unvereinbar seien und die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtung aus Art. 49 EG-Vertrag verstoße. Die Kommission vertrete die Auffassung, die deutschen Behörden verfolgten keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht. Insbesondere würden die zu hoch angesetzten und in manchen Bundesländern nicht existenten Höchsteinsätze beim Lotto bemängelt. Zudem ließen die Daten zum einen einen expansiven Sportwettenmarkt in Deutschland erkennen, der von öffentlichen Betreibern und den öffentlichen Behörden unterstützt werde, und zum anderen einen sehr geringen Hang zu Spielen, was ein extrem niedriges Risiko für die Spielsucht beinhalte. Es lägen keinerlei Nachweise eines echten oder sogar eines potenziellen Risikos der Spielsucht vor. Auch die Stellungnahme der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren hinsichtlich des Entwurfs des neuen Glücksspielstaatsvertrages enthalte die Feststellung, das in § 4 Abs. 4 des Entwurfs enthaltene Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sei nicht mit der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 EG-Vertrag vereinbar. Die Kommission habe im Wesentlichen festgestellt, dass das generelle Glücksspielverbot im Internet kein geeignetes Mittel zur Erreichung der Ziele der Spielsuchtprävention und des Jugendschutzes sei. Zudem sei dieses unverhältnismäßig, da mildere Mittel verfügbar seien, wie etwa eine Registrierung unter strikten Auflagen und die Begrenzung der Spieleinsätze. Die Bundesrepublik Deutschland habe bislang auch keine Daten, Studien oder eine Folgenabschätzung zur Unterstützung der These vorgelegt, dass eine tatsächliche Gefahr der Spielsucht im Internet in Deutschland vorliege. Überdies sei der Entwurf zur Erreichung des Ziels der Suchtbekämpfung nicht angemessen, da er auf Lotterien und Sportwetten Anwendung finde, nicht aber auf Glücksspiele, die eine viel höhere Gefahr der Spielsucht aufwiesen, wie Glücksspielautomaten oder Pferdewetten. Des Weiteren habe der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften mit einer weiteren Entscheidung vom 6.3.2007 seine frühere Entscheidung und damit auch die strengen Anforderungen bestätigt, die an die Rechtfertigung eines Monopols zu stellen seien. Sofern die Beschränkungen der Dienst- und Niederlassungsfreiheit mit dem Ziel gerechtfertigt würden, die Gelegenheit zum Spiel zu mindern, müssten die Beschränkungen in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen.
21 
Der Beklagte beantragt,
22 
die Klage abzuweisen.
23 
Er trägt ergänzend vor, die Klägerin könne sich nicht auf ihre in Großbritannien erteilte Buchmacherlizenz berufen. Nach § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz seien Glücksspielangebote im Internet ausdrücklich vom Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips ausgenommen. Dies habe zur Folge, dass regelmäßig das Erfolgsortprinzip zur Anwendung komme, nach welchem es auf das Recht des Ortes ankomme, an dem die Website bestimmungsgemäß abgerufen werden könne. Danach finde hier deutsches Recht Anwendung. Diese Regelung korrespondiere mit der zugrunde liegenden E-Commerce-Richtlinie 2000/31 vom 8.6.2000, nach welcher Glücksspiele vom Anwendungsbereich der Richtlinie bewusst ausgenommen worden seien. Dies entspreche der Politik der EU, die im Bereich des Glücksspiels eine Harmonisierung der Sekundärrechtsebene nicht verfolge. Auch nach europäischem Recht lasse sich aus der britischen Lizenz kein Anspruch auf eine Tätigkeit in Baden-Württemberg ableiten. Nach einer Entscheidung des EFTA-Gerichtshofs habe ein Mitgliedstaat das Recht, das Anbieten und Vermarkten von Glücksspielen aus dem Ausland zu untersagen, unabhängig davon, ob die betreffenden Glücksspiele im jeweiligen Heimatstaat des Anbieters rechtmäßig veranstaltet würden. Die von der Klägerin zur Begründung herangezogenen Ausführungen in den Schlussanträgen des Generalanwalts vom 16.5.2006 in der Sache Placanica u.a. könnten die Ansicht der Klägerin nicht stützen. Denn der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften habe sich diese Ausführungen in seinem Urteil vom 6.3.2007 (Placanica u.a.) nicht zu eigen gemacht. Er habe ausdrücklich klargestellt, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele der Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Baden-Württemberg habe die Anforderungen erfüllt, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28.3.2006 für die Übergangszeit zur Schaffung einer verfassungskonformen Neuregelung aufgestellt habe. Nach dem vom Finanzministerium aufgestellten und umgesetzten Maßnahmenkatalog vom 7.4.2006 sei die Werbung für die Oddset-Wette erheblich eingeschränkt worden. Es gebe für die Oddset-Wette keine Bandenwerbung mehr. Sämtliche Werbeverträge, z.B. mit dem VfB Stuttgart oder SC Freiburg seien gekündigt worden. Auch über Außenplakate und Hörfunk werde nicht mehr geworben, und der Internetauftritt sei den Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts angepasst worden. Zu Zwecken der Suchtprävention habe die Staatliche Toto-Lotto GmbH im Internet unter der Überschrift „Spiele mit Verantwortung“ eine Abhandlung eingestellt, die auf die Gefahren der Spielsucht hinweise, Regeln für verantwortliches Spielen aufzeige, einen Selbsttest zur Spielsucht anbiete und auf Beratungsangebote hinweise. Entsprechende Informationsbroschüren seien in allen Verkaufsstellen erhältlich. Das Sportwettenangebot bleibe beschränkt auf die Kombi- und Topwette. Es bleibe weit hinter dem der unerlaubten privaten Sportwettenanbieter zurück. Zudem seien 30 terrestrische Verkaufsstellen der Toto-Lotto GmbH geschlossen worden. Eine weitere Reduzierung sei vorgesehen. Oddset-Wetten könnten in Baden-Württemberg nicht mehr über das Internet abgeschlossen werden. Seit dem 5.3.2007 sei die Teilnahme an staatlichen Sportwetten nur noch mit Kundenkarte terrestrisch möglich. Hierdurch werde insbesondere der Jugendschutz besser als bisher gewährleistet, da der Spielerpass nur gegen Vorlage eines Personalausweises ausgestellt werde. Aufgrund des Kundenkartensystems seien wirksame Sperren von Spielern auch auf eigene Veranlassung der Spieler möglich.
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Dem jüngsten Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften lasse sich nicht entnehmen, dass ein staatliches Wettmonopol nur dann vor dem Gemeinschaftsrecht Bestand habe, wenn die nationalen Beschränkungen auf dem gesamten Gebiet der Glücksspiele den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügten. Ebenso wenig folge aus dem Urteil, dass von einem kohärenten und systematischen Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten dann nicht mehr ausgegangen werden könne, wenn andere – nicht monopolisierte – Glücksspiele mit höherem Suchtpotential, etwa Geldspielautomaten und kasinotypische Glücksspiele nicht gleichermaßen beschränkt würden. Die Unterschiede der einzelnen Glücksspielbereiche hinsichtlich ihrer an den Spieler gestellten Anforderungen und der von ihnen ausgehenden Reize rechtfertigten eine unterschiedliche Regelung dieser Bereiche. Bei den Spielbanken, Spielautomaten mit Gewinnmöglichkeiten, Lotterien und Sportwetten handele es sich um unterschiedliche Glücksspielmärkte mit voneinander abweichendem Spielsuchtpotenzial. Dies gelte auch für den Bereich der Wetten nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8.5.1922 (zuletzt geändert durch Gesetz vom 31.10.2006).
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Durch Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags zum 1.1.2008 sei in Baden-Württemberg nunmehr ein verfassungsgemäßer Zustand hergestellt worden. Erstes und wichtigstes Ziel sei nach der Gesetzesbegründung die Vermeidung und die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht. Entsprechend dieser Zielsetzung seien neue Verbote in die Neuregelung aufgenommen worden, z.B. ein Verbot von Glücksspielen im Internet, weil ein solches Angebot in besonderem Maße suchtgefährdend und eine Begrenzung des Glücksspiels bei Internetangeboten nicht zu erreichen sei. Zudem sei die Fernsehwerbung verboten worden, da diese die größte Breitenwirkung erziele und häufig besonders auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet sei. Parallel hierzu sei auch die Werbung im Internet verboten worden. Neue oder erweiterte Glücksspielangebote der staatlichen und staatlich beherrschten Veranstalter dürften nur nach Untersuchung und Bewertung der Auswirkungen auf die Bevölkerung durch einen unabhängigen Fachbeirat erlaubt werden. Weiteres Ziel der gesetzlichen Neureglung sei die Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots, was dadurch erreicht werde, dass das bestehende Monopol bei Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential erhalten bleibe. Wesentliches Ziel der Neureglung sei auch der Jugendschutz gewesen. Als Maßnahmen zum Schutz des Spielers seien Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen verpflichtet, die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Spielsucht vorzubeugen. Dazu hätten sie Sozialkonzepte aufzustellen, ihr Personal zu schulen und die Spieler über die Risiken des Spiels und Hilfemöglichkeiten aufzuklären. Des Weiteren werde ein übergreifendes Sperrsystem geschaffen, das Spielsüchtige oder erkennbar Spielsuchtgefährdete wirksam von der Teilnahme an gefahrträchtigen Spielen ausschließe. Zur Sicherstellung eines fairen Spiels und zum Schutz vor Kriminalität werde eine Glücksspielaufsicht im Bereich der Innenverwaltung geschaffen. Die Neuregelung des Lotteriestaatsvertrages beziehe neben den Sportwetten in vollem Umfang auch die staatlichen und privaten Lotterien ein. Zusätzlich seien entsprechend den Empfehlungen der Spielsuchtexperten auch für die Spielbanken die notwendig ländereinheitlich zu treffenden und zu vollziehenden Vorschriften zum Spielerschutz im Staatsvertrag mitgeregelt. Für die Spielbanken gälten insbesondere auch die Vorschriften zur Werbung und zu den Sozialkonzepten sowie die Verpflichtung zur Aufklärung und zur Spielersperre. Anforderungen an das gewerbliche Spiel in Spielhallen seien im Staatsvertrag nicht aufgenommen worden, da die Länder an einer solchen Regelung durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung und der Spielverordnung gehindert seien. Allerdings habe der Bund selbst die notwendigen Bedingungen zum Schutz der Spieler und zur Vermeidung und Bekämpfung der Spielsucht insbesondere durch die 5. Verordnung zur Änderung der Spielverordnung sichergestellt. Hieraus ergebe sich, dass auch der Bundesgesetzgeber in einer einheitlichen Linie mit den Landesgesetzgebern gegen Faktoren, die Glücksspielsucht fördern, konsequent vorgehe und davon auszugehen sei, dass auf diese Art und Weise auch zukünftig auf etwa entstehende Missstände reagiert werde.
26 
Mit Schriftsatz vom 18.1.2008 trägt die Klägerin weiter vor, ungeachtet des Fehlens einer sekundärrechtlichen Regelung auf europäischer Ebene zum Glücksspielrecht oder der Ausnahme von Glücksspielangeboten aus dem Herkunftslandprinzip nach § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz bleibe das europäische Primärrecht und damit Art. 49 EG-Vertrag (Dienstleistungsfreiheit) anwendbar. Sie könne daher unter Berufung auf ihre britische Lizenz aus dem Primärrecht selbst Ansprüche geltend machen. Am 1.10.2007 sei ihr eine zeitlich nicht befristete britische Lizenz (Remote Operating Licence) erteilt worden, über die die neu geschaffene Aufsichtsbehörde in Großbritannien (Gambling Commission) dauerhaft wache. Für die Lizenz sei Voraussetzung, dass sich zumindest ein Teil der technischen Ausrüstung für das Internetangebot auf britischem Boden befinde. Durch die gesetzlichen Vorgaben in Großbritannien sei ein mit Deutschland vergleichbares Schutzniveau geschaffen worden. Der Unternehmer sei insbesondere verpflichtet, einen Verhaltenskodex hinsichtlich der sozialen Verantwortung, Vorgaben zum Schutz Minderjähriger, technischer Vorgaben und Informationspflichten einzuhalten.
27 
In Baden-Württemberg werbe der staatliche Anbieter weiter massiv für sein Sportwettenangebot. Obwohl die Werbung auf reine Information beschränkt sei, komme ihr Aufforderungscharakter zu. Es liege weiterhin keine kohärente und systematische Regelung zur Bekämpfung der Spielsucht vor. Auch die durch den Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen zur Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols seien unverhältnismäßig und daher wegen Verstoßes gegen vorrangiges Gemeinschaftsrecht unbeachtlich. Schon die Verfolgung der in § 1 des Glücksspielstaatsvertrags genannten Ziele sei nicht legitim. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand seien bis zu 90 % der Spielsüchtigen von Automatenspielen abhängig; der überwiegende Rest sei „spielbankensüchtig“. Auf den restlichen Glücksspielbereich entfalle ein verschwindend geringer Teil der Spielsüchtigen. Eine Rechtfertigung des Eingriffs in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG scheide daher schon aus. Die Bekämpfung von Kriminalität und Geldwäsche sei als Rechtfertigungsgrund nicht zulässig. Auch die fiskalischen Interessen des Staates könnten als Rechtfertigungsgrund zur Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht herangezogen werden. Zudem seien verschiedene Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages technisch nicht umsetzbar. Das Verbot des § 4 Abs. 4 des Glücksspielstaatsvertrages laufe ins Leere. Das Internetverbot könne technisch nicht umgesetzt werden, ohne dass berechtigte Interessen Dritter betroffen seien. Der Spieler werde stets Angebote im Internet finden, die im Ausland „gehostet“ seien und damit der deutschen Rechtsgewalt nicht unterstehen würden. Es könne allenfalls die Sperrung bestimmter Angebote verlangt werden. Eine selektive Sperrung sei aber derzeit technisch nicht möglich bzw. unschwer zu umgehen. Die Regelung zur Beschränkung der Sportwetten sei auch deswegen inkohärent, da im Gegensatz zur Spielsucht andere für die Bevölkerung und das Gesundheitswesen äußerst gefährliche Abhängigkeiten (Nikotinsucht, Alkoholsucht und Koffeinsucht) nicht staatlichen Monopolen unterlägen. Das neue Gesetz sei aber auch in sich inkohärent. Es sei Werbung nur über bestimmte Werbeträger wie das Fernsehen, das Internet sowie Telekommunikationsanlagen verboten worden. Werbung über andere Werbeträger, wie z.B. die Briefe, Radio, Zeitung/Zeitschriften oder auch die persönliche Kontaktaufnahme seien aber weiterhin nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubt. Inkonsequent sei weiter, dass der Staatsvertrag den Behörden die Möglichkeit einräume, im Rahmen der Erlaubniserteilung für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential eine Befreiung vom Verbot der Fernsehwerbung einzuräumen. Gemäß § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrages bedürfe es einer Erlaubnis für die Veranstaltung von Glücksspielen. Auf diese Erlaubnis gebe es keinen Rechtsanspruch. Den Klassenlotterien werde eine gesetzliche Erlaubnis eingeräumt. Zudem seien vier privaten Anbietern, Bwin, Digibet, Interwetten und Sportwetten Gera Genehmigungen erteilt und durch den neuen Glücksspielstaatsvertrag nicht widerrufen worden. Die Europäische Kommission habe sich bereits in ihren Stellungnahmen zum Glücksspielstaatsvertrag im Rahmen des Notifizierungsverfahrens hinsichtlich der Kohärenz und Systematik sowie der Notwendigkeit der getroffenen Regelungen geäußert. Bezüglich des generellen Internetverbots habe die Kommission geäußert, dass mit dem Verbot weder die gesteckten Ziele, wie z.B. die Verhinderung von Spielsucht und Jugendschutz, erreicht werden könnten, noch dass das angewandte Mittel verhältnismäßig sei, da mildere Maßnahmen zur Zielerreichung möglich seien.
28 
Zugleich mit der Klage hat die Klägerin einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Sie hat beantragt, den Beklagten zu verpflichten, es bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu unterlassen, gegen sie wegen eines Verstoßes nach § 284 StGB bezüglich der Vermittlung von Sportwetten vorzugehen, wenn sie im Besitz einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten aus dem EU-Raum, insbesondere im Besitz einer englischen Bewilligung zur gewerblichen Veranstaltung von Sportwetten ist. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Beschluss vom 4.3.2005 abgelehnt (10 K 588/05). Zur Begründung ist im Wesentlichen darauf abgestellt worden, dass der Antrag schon unzulässig gewesen sein dürfte, da die Klägerin vorläufigen Rechtsschutz für eine im Hauptsacheverfahren vorbeugende Unterlassungsklage begehrt hatte und es insoweit an dem von der Rechtsprechung geforderten qualifizierten Rechtsschutzbedürfnis gefehlt haben dürfte.
29 
Die Beteiligten sind im Termin zur mündlichen Verhandlung gehört worden.
30 
Mit Schriftsätzen vom 7.2.2008 und 12.2.2008 verweist die Klägerin auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Schleswig-Holstein vom 30.1.2008, auf das erste Mahnschreiben der Europäischen Kommission zum neuen Glücksspielstaatsvertrag sowie auf eine Studie der Universität Bremen von Dezember 2006.
31 
Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten im vorliegenden Verfahren und im Eilverfahren (10 K 588/05) sowie auf einen Band Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
32 
Die Klage ist mit dem Hauptantrag auf Feststellung, dass die der Klägerin erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten auch für das Bundesland Baden-Württemberg gilt und ihr das Anbieten von Online-Sportwetten an Bürger des Bundeslandes Baden-Württemberg gestattet, insbesondere dass die Genehmigung eine Erlaubnis i.S.d. § 284 StGB darstelle, zulässig, aber unbegründet.
33 
Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Ein streitiges Rechtsverhältnis liegt hier vor. Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die ihr erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten sie berechtigt, Online-Sportwetten in Baden-Württemberg anzubieten, insbesondere dass die Genehmigung eine Erlaubnis i.S.d. § 284 StGB darstellt. Der Beklagte hält diese Auffassung für falsch. Er ist der Ansicht, dass es sich bei der Vermittlung von Sportwetten um illegales Glücksspiel handele, wenn keine Genehmigung der zuständigen baden-württembergischen Behörde vorliege. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung, da sie wirtschaftliche Nachteile erleidet, wenn sie die Vermittlungstätigkeit nicht aufnehmen kann. Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage auch nicht entgegen (§ 43 Abs. 2 VwGO); denn die Klägerin kann dieses Klageziel nicht mit einer Verpflichtungsklage erreichen.
34 
Die Klage ist jedoch nicht begründet. Das Veranstalten oder die Vermittlung von Sportwetten ist in Baden-Württemberg nicht genehmigungsfrei. Einer Betätigung ohne baden-württembergische Genehmigung steht § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags vom 11.12.2007 (GlüStV; GBl. 571) entgegen, wonach öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden dürfen und das Veranstalten und Vermitteln ohne diese Erlaubnis verboten ist. Die Klägerin fällt unter diese Regelung, da sie vom Ausland aus in Baden-Württemberg Sportwetten veranstalten will. Auch die Eröffnung der Teilnahme über das Internet gilt als Veranstaltung von Glücksspiel. Hierbei spielt es keine Rolle, ob das Angebot zur Teilnahme von einem im Ausland ansässigen Unternehmen abgegeben wird.
35 
Die in § 4 Abs. 1 GlüStV getroffene Regelung verstößt auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Der Umstand, dass die Klägerin im Besitz einer englischen Buchmacherlizenz ist, lässt die Genehmigungspflicht nach baden-württembergischem Recht nicht entfallen. Es ergibt sich insbesondere nicht aus Gemeinschaftsrecht, dass die im Ausland ausgestellten Genehmigungen zum Veranstalten von Sportwetten im Land Baden-Württemberg gelten. Denn das Gemeinschaftsrecht sieht keine generelle Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen vor, die von einem Mitgliedstaat erteilt wurden (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, zit. nach juris).
36 
Die Mitgliedstaaten sind insbesondere im Glücksspielbereich unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau nicht verpflichtet, Genehmigungen gegenseitig anzuerkennen. Hier fehlt eine entsprechende Regelung (vgl. VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris). Dementsprechend ist auch die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr vom 8.6.2000, die in ihrem Art. 3 das Herkunftslandprinzip vorschreibt, auf Glücksspiel nicht anwendbar (vgl. Erwägungsgrund Nr. 16 und Art. 1 und 5d 3. Spiegelstrich; siehe hierzu auch § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz in Umsetzung der Richtlinie). Auch die Schlussanträge des Generalanwalts Colomer vom 16.5.2006 in den Sachen Placanica u.a. (- C-338/04 -) stehen dem nicht entgegen. Er vertrat dort die Auffassung, dass Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung entgegenstehe, die u.a. die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitze. Diese Auffassung lässt sich nicht mit den Feststellungen im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 6.11.2003 (- C-243/01 -, Gambelli, EuWZ 2004, 115 ff.) vereinbaren, nach denen den einzelnen Mitgliedstaaten gerade ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik eingeräumt wird. Der Europäische Gerichtshof hat sich dementsprechend diese Ausführungen in seinem Urteil vom 6.3.2007 (- C-338/04 -, Placanica u.a., EuWZ 2007, 209 ff.) auch nicht zu eigen gemacht. Er hält vielmehr an seiner bisherigen Rechtsprechung fest, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Ob eine nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im jeweiligen Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenze, tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten und vom Gerichtshof anerkannten Ziel entspreche, sei von den nationalen Gerichten zu prüfen. Die Rechtsposition privater Vermittler von Sportwetten hat sich durch dieses Urteil nicht verbessert (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.; OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, zit. nach juris; OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 - , GewArch 2007, 249; Hess VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, zit. nach juris; VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris).
37 
Die Klage ist mit dem ersten Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten, der Klägerin eine Genehmigung zur Durchführung von Online-Sportwetten für das Land Baden-Württemberg zu erteilen, zulässig, aber unbegründet.
38 
Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage zulässig. Insbesondere scheitert die Zulässigkeit nicht an einer fehlenden vorherigen Antragstellung bei der zuständigen Behörde. Diese Voraussetzung ist zwar in der Verwaltungsgerichtsordnung nicht ausdrücklich geregelt. Sie gilt aber anerkanntermaßen für Verpflichtungsklagen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., 2007, § 68 Rn. 7 a) und insbesondere auch für Untätigkeitsklagen (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 7). Die Klägerin stellte vor Klageerhebung zunächst erfolglos einen Antrag bei der Stadt S. auf Erteilung einer Genehmigung zum Veranstalten von Online-Sportwetten. Mit Schreiben vom 27.10.2004 stellte sie dann einen weiteren Antrag beim Innenministerium Baden-Württemberg auf Feststellung, dass sie ohne deutsche Erlaubnis Sportwetten in Baden-Württemberg veranstalten dürfe; hilfsweise begehrte sie die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung. Das Innenministerium übergab die Sache dem Regierungspräsidium Karlsruhe zur Bearbeitung. Damit liegt eine Antragstellung vor Klageerhebung vor. Der Antrag vom 27.10.2004 war auch an die zuständige Behörde gerichtet. Zum Zeitpunkt der Antragstellung und der Klageerhebung (16.11.2004) war mangels spezieller Regelungen das Innenministerium Baden-Württemberg zuständig. Die damals geltenden Gesetze (vgl. Oddset-Wettengesetz v. 21.6.1999, GBl. S. 253, außer Kraft gesetzt durch § 8 Abs. 1 Nr. 5 des Staatslotteriegesetzes [StLG] vom 14.12.2004, GBl. S. 894; Lotteriegesetz vom 4.5.1982, GBl. S. 139, außer Kraft gesetzt durch § 6 Satz 2 des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag [AGLottStV] vom 28.7.2005, GBl. S. 586) enthielten keine Regelung für die Erteilung von Genehmigungen für die Vermittlung von Sportwetten an Private. Daher war auf die allgemeinen Regelungen zur Zuständigkeit von Behörden zurückzugreifen. Gemäß § 5 Abs. 2 LVG sind die Ministerien zuständig, soweit Aufgaben des Landes nicht einer anderen Behörde zugewiesen sind. Art. 1 der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien vom 24.7.2001 (MinGbBek; GBl. S. 590) enthält die Festsetzung der Geschäftsbereiche der Ministerien. Nach Abschnitt III. 1. Halbsatz des Art. 1 der MinGbBek gehören zum Geschäftsbereich des Innenministeriums alle Geschäfte der Staatsverwaltung, für die nicht ein anderes Ministerium zuständig ist. Dies war hier zum Zeitpunkt der Antragstellung der Fall. Erst mit der Regelung in § 3 Abs. 1 des AGLottStV wurde das Regierungspräsidium Karlsruhe für die Erteilung von Genehmigungen zuständig (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes zum dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland [LottStV] vom 9.6.2004, GBl. S. 274); die Ortspolizeibehörden wurden mit der Überwachung der Einhaltung der Vorschriften beauftragt und zur Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel ermächtigt (§ 3 Abs. 4 AGLottStV i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LottStV).
39 
Die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage scheitert auch nicht daran, dass die Klägerin verfrüht, d.h. ohne Beachtung der in § 75 Satz 2 VwGO festgelegten Dreimonatsfrist Klage erhoben hat. Hierbei handelt es sich um eine besondere Prozessvoraussetzung der Untätigkeitsklage. Für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klage kommt es insoweit auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 11). Die Klägerin hat bereits am 16.11.2004 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben, obwohl ein schriftlicher Antrag beim Innenministerium erst mit Schreiben vom 27.10.2004 gestellt wurde. Ein formloser Antrag wurde nach den unwidersprochenen Angaben der Klägerin zwar bereits Anfang September, vor Antragstellung bei der Stadt S. (am 2.9.2004), beim Innenministerium gestellt (vgl. Schreiben des Kläger-Vertreters vom 6.12.2004 an das Regierungspräsidium Karlsruhe). Auch unter Berücksichtigung dieses Zeitpunkts waren bei Klageerhebung noch nicht drei Monate vergangen. Dass hier ein Fall des § 75 Satz 2 Alt. 2 VwGO vorliegt, wonach bei Vorliegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist, ist nicht ersichtlich. Allerdings ist grundsätzlich § 75 Satz 3 VwGO entsprechend anzuwenden und die Klage nicht als unzulässig abzuweisen, sofern die Klägerin aus ihrer Sicht eine kürzere Frist für angemessen halten durfte (vgl. hierzu Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 17). Dies ist hier der Fall. Aufgrund der Umstände im vorliegenden Fall und dem Verhalten des Innenministeriums in Parallelfällen durfte die Klägerin davon ausgehen, dass eine Entscheidung über ihren Antrag nicht zu erwarten ist, da sich das Innenministerium bereits im vorliegenden Fall (vgl. Antrag der Klägerin vom 27.10.2004 an das Innenministerium Baden-Württemberg) und auch in anderen gleichgelagerten Fällen zur Bescheidung der Anträge für unzuständig erklärt hatte. Zudem hat es die Klägerin zur Antragstellung an das Ordnungsamt der Stadt S. verwiesen. Durch dieses Verfahren hat die Klägerin wertvolle Zeit verloren. Denn ihr wurde erst mit Schreiben vom 20.10.2004 mitgeteilt, dass die Stadt S. über den Antrag wegen der Rechtslage nicht entscheiden könne, so dass die Klägerin einen neuen, schriftlichen, Antrag beim Innenministerium eingereicht hat. Wegen des ihr bekannten Zuständigkeitsproblems der Behörden in diesen Fällen und ihres wirtschaftlichen Interesses bat sie den Beklagten, bis 2.11.2004 ihren Antrag zu bescheiden bzw. mitzuteilen, ob über diesen Antrag entschieden wird. Das Innenministerium leitete diesen Antrag dann mit Schreiben vom 18.11.2004 an das Regierungspräsidium Karlsruhe weiter mit der Bitte um Übernahme der Bearbeitung im Vorgriff auf die beabsichtigte Zuständigkeitsregelung im Rahmen des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag. Eine Mitteilung an die Klägerin erging erst mit Schreiben des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.11.2004. Die Klägerin durfte aufgrund dieses Sachverhalts, insbesondere auf die bereits abgegebene Erklärung des Innenministeriums, es halte sich für unzuständig, eine kurzfristige Sachstandsmitteilung erwarten. Als diese ausblieb, durfte sie davon ausgehen, dass eine Entscheidung über den Antrag nicht erfolgen würde.
40 
Die Klage ist auch nicht deswegen unzulässig, weil die Klagebefugnis fehlt. Nach Ansicht des Vertreters des Beklagten hat die Klägerin unter keinem denkbaren Gesichtspunkt einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg, da sie nicht geltend machen könne, in eigenen Rechten verletzt zu sein. In der Rechtsprechung und nach der herrschenden Meinung wird die Klagebefugnis jedoch anhand der Möglichkeitstheorie bestimmt. Danach reicht es aus, dass eine Verletzung von Rechten der Klägerin durch den angefochtenen Verwaltungsakt bzw. durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsaktes jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich erscheint (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 65 und 66 jeweils m.w.N.). Die Klägerin kann sich zwar vorliegend nicht auf einfachgesetzliche Normen berufen, die ihr einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg geben würden. Auch ein Anspruch aus Art. 12 Abs. 1 GG scheidet aus, da die Klägerin keine Deutsche ist. Die Beschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit auf Deutsche schließt nicht aus, auf die Ausübung einer Tätigkeit eines Ausländers im Bundesgebiet den Kern dieses Grundrechts im Rahmen von Art. 2 Abs. 1 GG anzuwenden. Dieses Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit steht als allgemeines Menschenrecht auch Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland zu. Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet Schutz für den Ausländer jedoch nur in dem durch ihn gezogenen Rahmen, besonders nur in den Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung. Hierzu gehört jede Rechtsnorm, die formell und materiell im Einklang mit der Verfassung steht (vgl. BVerfG, B.v. 18.7.1973 - 1 BvR 23/73, 1 BvR 155/73 -, BVerfGE 35, 382). Im Hinblick auf die in § 284 Abs. 1 StGB enthaltene Regelung, dass das Veranstalten von Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis oder Bereitstellen von Einrichtungen hierzu unter Strafandrohung gestellt ist, und die Verfassungsmäßigkeit der diese Erlaubnis regelnden Normen umstritten ist, ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin aus Art. 2 Abs. 1 GG einen Anspruch auf eine entsprechende Genehmigung hat, die sie notfalls auch ohne einfachgesetzliche Vorschriften vor den Verwaltungsgerichten durchsetzen kann (vgl. auch Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, GewArch 2001, 65/68).
41 
Die Klage ist jedoch unbegründet.
42 
Sie ist zutreffend gegen das Land Baden-Württemberg gerichtet. Das Innenministerium war bei Klageerhebung im November 2004 für die Bescheidung des Antrags der Klägerin zuständig. Grundsätzlich ist dieses nach § 1 Abs. 1 VertrAO des Landes auch als oberste Landesbehörde zur Vertretung des Landes in gerichtlichen Verfahren zuständig, sofern die Vertretung nicht auf andere Stellen übertragen worden ist. Vorliegend hat das Innenministerium die Vertretung des Landes gemäß § 1 Abs. 2 VertrAO dem Regierungspräsidium Karlsruhe übertragen. Dies entspricht der inzwischen normierten Zuständigkeit des Regierungspräsidiums zur Durchführung des Lotteriestaats- bzw. Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 3 Abs. 1 AGLottStV, nunmehr § 2 des Gesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag vom 11.12.2007, GBl. 571).
43 
Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten im Land Baden-Württemberg. Ein solcher lässt sich weder aus einfachgesetzlichen Normen noch aus Grundrechten oder aus dem EG-Vertrag herleiten.
44 
Zum Zeitpunkt der Antragstellung im September 2004 galt noch das Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in Baden-Württemberg vom 21.6.1999. Nach § 1 dieses Gesetzes wurde das Land Baden-Württemberg ermächtigt eine Oddset-Wette zu veranstalten. § 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes bestimmte darüber hinaus, dass die Staatliche Toto-Lotto GmbH mit der Durchführung der Oddset-Wette beauftragt werden kann. Diese Regelungen schließen einen Anspruch der Klägerin auf Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg aus.
45 
Die Klägerin konnte aber auch keinen Anspruch aus dem Lotteriestaatsvertrag der Länder bzw. dem Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 9.6.2004 (LottStV, GBl. S. 274) sowie den Ausführungsgesetzen hierzu herleiten. Denn § 5 Abs. 2 LottStV bestimmte, dass die Länder die Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen (§ 5 Abs. 1 LottStV), durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen können. Dieses auch für Sportwetten geltende Glücksspielmonopol des Staates stand der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin entgegen (vgl. auch VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, zit. nach juris). Hieran hat sich auch durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 = GewArch 2006, 199) nichts geändert. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar zur bayerischen Rechtslage festgestellt, dass das im Lotteriestaatsvertrag geregelte staatliche Sportwettenmonopol derzeit (noch) mit dem Grundrecht der freien Berufswahl unvereinbar ist. Allerdings sei es in der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 weiterhin zulässig, wenn unverzüglich Maßnahmen zur konsequenten Ausrichtung des bestehenden Sportwettenmonopols am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ergriffen würden. Mit Beschluss vom 4.7.2006 (- 1 BvR 138/05 -, zit. nach juris) hat das Bundesverfassungsgericht die im Urteil vom 28.3.2006 ( - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) zu dem bayerischen Staatslotteriegesetz entwickelten Maßstäbe auf Baden-Württemberg wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Staatslotteriegesetz Baden-Württemberg angewandt und festgestellt, dass auch das Land Baden-Württemberg bis zum 31.12.2007 gehalten ist, einen verfassungskonformen Zustand herzustellen und die Befugnis zur Unterbindung privater Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten während der Übergangszeit bestätigt. Für die Übergangszeit wurde ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits verlangt. Unabhängig davon, ob § 5 Abs. 2 LottStV in der Übergangszeit Anwendung finden konnte, war jedenfalls ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg nicht einfachgesetzlich geregelt.
46 
Auch nach der nunmehr - zum Zeitpunkt der Entscheidung - geltenden Rechtslage hat die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen Genehmigung. Als Reaktion auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts haben die Länder einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland abgeschlossen. Dieser wurde mit Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 11.12.2007 (GBl. S. 571) in Baden-Württemberg veröffentlicht. Der Glücksspielstaatsvertrag behält unverändert die Entscheidung der Länder im Lotteriestaatsvertrag bei, Glücksspiele mit besonderem Gefährdungspotential wie Jackpotlotterien und bestimmte Wetten den staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorzubehalten. Insoweit entspricht § 10 Abs. 2 GlüStV der Bestimmung des § 5 Abs. 2 LottStV. Nur für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential können Erlaubnisse auch an andere als den in § 10 Abs. 2 GlüStV Genannten erteilt werden (§ 10 Abs. 5 GlüStV).
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Die Gewerbeordnung enthält ebenfalls keine Rechtsgrundlage für einen Anspruch der Klägerin auf Erteilung der beantragten Genehmigung. Nach § 33 d Abs. 1 GewO kann zwar eine Erlaubnis erteilt werden, wenn jemand gewerbsmäßig ein anderes Spiel mit Gewinnmöglichkeit (vgl. hierzu § 33 c GewO) veranstalten will. Jedoch schließt § 33 h Nr. 3 GewO die Anwendbarkeit der Vorschriften §§ 33 c bis 33 g GewO auf die Veranstaltung anderer Spiele i.S.d. § 33 d Abs. 21 Satz 1 GewO aus, die Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB sind. Bei der Veranstaltung von Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB. Solche liegen vor, wenn die Entscheidung über Gewinn oder Verlust des Spiels nach den Spielbedingungen nicht wesentlich von den geistigen und körperlichen Fähigkeiten, den Kenntnissen, der Übung und der Aufmerksamkeit des Spielers abhängt, sondern allein oder doch überwiegend vom Zufall. Hieran ändern auch fundierte Kenntnisse im Bereich des Sports nichts. Niemand hat die Fähigkeit, vor Beginn eines sportlichen Wettkampfes mit dem Anspruch auf objektive Richtigkeit dessen Ergebnis vorherzusagen, solange keine unzulässige Manipulation vorliegt. Daher stellen Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen Glücksspiele dar (vgl. BVerwG, U.v. 23.8.1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293; Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, a.a.O.; VGH BW, B.v. 12.1.2005 - 6 S 1288/04 -, VBlBW 2005, 181 m.w.N.; B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.).
48 
Fraglich ist, ob die Klägerin einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung aus Art. 2 Abs. 1 GG herleiten kann. Ob in Fällen wie dem vorliegenden ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch ausländische Privatpersonen aus Art. 2 Abs. 1 GG zur Vermeidung einer verfassungsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht gezogen werden muss, kann dahinstehen. Zum Zeitpunkt dieser Entscheidung gab es zwar noch keinerlei Regelung darüber, unter welchen Voraussetzung, in welchem Verfahren und von welchen Behörden die begehrte Genehmigung hätte erteilt werden können. Ein solcher Sachverhalt liegt jetzt jedoch nicht mehr vor, da inzwischen, zunächst durch den Lotteriestaatsvertrag und zum Zeitpunkt der Entscheidung durch den Glücksspielstaatsvertrag, verbindlich geregelt wurde, dass die Veranstaltung von Sportwetten staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorbehalten ist. Etwas anderes könnte sich nur ergeben, wenn diese nunmehr im geltenden Glücksspielstaatsvertrag enthaltene Regelung verfassungswidrig wäre. Dies ist nicht der Fall.
49 
Das Sportwettenmonopol stellt bereits keinen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und damit auch keinen unzulässigen Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG dar. Nach der hier maßgebenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) ist die Beschränkung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten in erster Linie am Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Danach sind Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der auch für Maßnahmen gilt, die die Freiheit der Berufswahl betreffen, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm vom zuständigen Organ erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.
50 
Das Land Baden-Württemberg war für den Erlass des Gesetzes zum Glücksspielstaatvertrag zuständig. Denn der Bund hat von einer möglichen Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für den Bereich der Sportwetten, abgesehen von den Pferdesportwetten, keinen Gebrauch gemacht (Art. 72 Abs. 1 GG).
51 
Dem staatlichen Wettmonopol in Baden-Württemberg liegen auch legitime Gemeinwohlziele zugrunde. Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols ist die Vermeidung und die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV sowie LT-Drs. 14/1930, S. 27). Diese Zielsetzung wurde vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 als überragend wichtiges Gemeinwohlziel qualifiziert, da die Spielsucht (pathologische Spielsucht ist in ICD-10 aufgenommen) zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann. Auch die weiteren in § 1 des Glücksspielstaatsvertrag genannten Ziele, wie die Schaffung der Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV), die Begrenzung des Glücksspielangebots und Lenkung des Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen (§ 1 Nr. 2 GlüStV), die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie die ordnungsgemäße Durchführung von Glücksspielen, Schutz vor betrügerischen Machenschaften und Abwehr der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV), entsprechen den vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Gründen des Gemeinwohls (vgl. U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 98, 103, 105).
52 
Gegen den Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols, die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, kann auch nicht eingewandt werden, dass von Sportwetten keine Suchtgefahren oder jedenfalls deutlich geringere Suchtpotentiale als von anderen Glücksspielformen ausgehen. Unterschiedliche Glücksspielformen haben ein unterschiedliches Suchtpotenzial. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand weisen am meisten die Spieler an Automaten ein problematisches oder pathologisches Spielverhalten auf. An zweiter Stelle in der Statistik stehen die Casino-Spiele. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu in seinem Urteil vom 28.3.2006 festgestellt, dass das Suchtpotenzial von Sportwetten mit festen Gewinnquoten derzeit noch nicht abschließend beurteilt werden kann. Allerdings sprächen erste Untersuchungen und internationale Erfahrungen dafür, dass die Gefährlichkeit von Sportwetten zwar geringer als bei den Casino-Glücksspielen, aber durchaus vorhanden sei. Des Weiteren sei die Entwicklung des Suchtpotenzials, wenn Sportwetten in erheblich ausgeweitetem Maß praktiziert würden, nicht absehbar. Der Gesetzgeber dürfe aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 101 f.). Das Regelungsziel der wirksamen Suchtbekämpfung kann damit selbst objektive Berufswahlbeschränkungen i.S. der vom BVerfG entwickelten sog. Drei-Stufen-Theorie, also besonders schwerwiegende Eingriffe in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, rechtfertigen.
53 
Das staatliche Wettmonopol stellt auch ein geeignetes sowie erforderliches Mittel zur Erreichung eines legitimen Gemeinwohlziels dar.
54 
Geeignet ist ein Mittel bereits dann, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Wie das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) schon zur alten Rechtslage (Lotteriestaatsvertrag) ausgeführt hat, stellt die Errichtung des staatlichen Wettmonopols ein geeignetes Mittel dar, die mit dem Wetten verbundenen Gefahren zu bekämpfen. Insbesondere die Annahme, dass eine Marktöffnung aufgrund des dann entstehenden Wettbewerbs zu einer erheblichen Ausweitung von Wettangeboten mit der Folge einer Zunahme von problematischem und suchtbeeinflussendem Verhalten führen würde, ist nicht zu beanstanden. Die Eignung entfällt auch nicht deshalb, weil das staatliche Wettmonopol nur beschränkt durchsetzbar ist. Aufgrund der heutigen technischen Bedingungen bestehen Möglichkeiten, Sportwetten über das Internet weltweit zu platzieren, ohne dass der Staat deren Verfügbarkeit in Deutschland völlig unterbinden könnte. Solche Vollzugshindernisse machen die Verfolgung des Ziels der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht aber nicht prinzipiell ungeeignet (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 114).
55 
Der Gesetzgeber verfügt auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit eines Wettmonopols über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Maßnahmen des Gesetzgebers können nur dann verfassungsrechtlich beanstandet werden, wenn andere Beschränkungen, die als Alternative in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen und die Betroffenen weniger belasten (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 116). Der Gesetzgeber durfte hinsichtlich der Suchtgefahren davon ausgehen, dass sie mit Hilfe eines Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 118). Eine Zulassung privater Wettunternehmen in diesem Glücksspielmarkt würde eine große Expansion des Angebots zur Folge haben. Dies zeigen auch die Prognosen der Buchmacherverbände bei der Anhörung zum Entwurf des Staatsvertrags. Danach werde bei Aufgabe einer strikten Regulierung bis 2010 ein Umsatz privater Wettvermittler allein in Wettshops und durch Wett-Terminals von ca. 5,2 Mrd. EUR erwartet. Dies entspräche einer Verzehnfachung der gegenwärtig in Annahmestellen getätigten Umsätze (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 31). Diese Ausweitung des Angebotes würde auch nicht durch die in Deutschland traditionell hohe Abgabenbelastung reguliert, da angesichts des Steuerwettbewerbs in der EU ein Ausweichen der privaten Unternehmen zu erwarten wäre, dem aus europa- und verfassungsrechtlichen Gründen im nationalen Recht nicht begegnet werden könnte.
56 
Das staatliche Wettmonopol ist auch verhältnismäßig i.e.S.. Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Zusammenhang im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 149) für den Bereich der Sportwetten ausgeführt, das staatliche Wettmonopol sei konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Spielleidenschaft auszurichten. Zur Verwirklichung eines staatlichen Wettmonopols hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber vorgegeben, Regelungen über die Art und den Zuschnitt der Sportwetten sowie über die Beschränkung ihrer Vermarktung, die Beschränkung der Werbung für das Wettangebot zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters sowie über Information und Aufklärung zu treffen. Außerdem seien die Regelungen am Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden am Spieler- und Jugendschutz auszurichten. Des Weiteren seien insbesondere im Hinblick auf die Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes Regelungen zur Beschränkung der Vertriebswege zu treffen. Schließlich habe der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen mit einer ausreichenden Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates sicherzustellen (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 150 ff.). Diesen Anforderungen trägt der Glücksspielstaatsvertrag durch materielle Bestimmungen sowie Verfahrensregelungen hinreichend Rechnung. Der Ausschluss privater Wettunternehmen von entsprechender beruflicher Tätigkeit in Baden-Württemberg durch den Glücksspielstaatsvertrag dient in seiner konkreten Ausgestaltung in erster Linie der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 27). Im Gegensatz zur alten Rechtslage, die durch den Lotteriestaatsvertrag bestimmt wurde, gewährleisten die im Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Regelungen die Verwirklichung der dem Wettmonopol zugrunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange. Neben den restriktiven Bestimmungen über die Vermittlung von Glücksspielen (vgl. z.B. § 4 Abs. 4 GlüStV: Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet) sind besondere Vorschriften für die Werbung (§ 5 GlüStV, insbesondere Abs. 3, mit welchem Werbung im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten wird), Sozialkonzepte (§ 6 GlüStV), die Verpflichtung zur Aufklärung (§ 7 GlüStV) sowie für Spielersperren (§§ 8, 20, 23 GlüStV) geschaffen worden. Zudem wird durch die Regelung in § 9 Abs. 6 GlüStV sichergestellt, dass die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden darf, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter zuständig ist.
57 
Für die im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen kann insgesamt nicht in Abrede gestellt werden, dass diese in erster Linie der Suchtprävention dienen und nicht, wie das Bundesverfassungsgericht zur alten Lage des Lotteriestaatsvertrages festgestellt hat, die fiskalischen Interessen des Staates im Vordergrund stehen. Gerade die restriktiven Vorgaben über die Vermittlungstätigkeit, das Vermittlungsverbot öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die Einschränkung der Werbung für das öffentliche Glücksspiel lassen erwarten, dass der Umsatz auf dem Glücksspielsektor nicht unbeträchtlich zurückgehen wird. Davon dürften insbesondere die staatlichen Gewinne betroffen sein.
58 
Auch die Umstände, dass der Glücksspielstaatsvertrag erst seit dem 1.1.2008 gilt, die erforderlichen Ausführungsgesetze hierzu noch nicht erlassen wurden sowie die Umsetzung der Regelungen noch zu erfolgen hat, begründen auch im Hinblick auf die Gewährung einer Übergangsfrist bis Ende des Jahres 2007 durch das Bundesverfassungsgericht zur Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Befriedigung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der nunmehr durch den Glücksspielstaatsvertrag geschaffenen Rechtslage. Die wesentlichen Schritte zur Einhaltung bzw. Umsetzung der Vorschriften wurden schon nach Ergehen der Entscheidung des BVerfG eingeleitet (vgl. Pressemitteilung FM vom 7.4.2006; LT-Drs. 14/43, S. 2 f.; BVerfG, B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O., zur Lage in BW). Auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat bereits in seinem Beschluss vom 28.7.2006 ( - 6 S 1987/05 -, GewArch 2006, 418) ausgeführt, die vom Land veranstalteten Sportwetten würden schon während der Übergangszeit an den Zielen der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht und nicht (mehr) an der Erzielung von Einnahmen ausgerichtet; so würden künftig das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen. Diese Maßnahmen habe auch das Bundesverfassungsgericht für die Übergangszeit als ausreichend angesehen (vgl. B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.). Des Weiteren hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg festgestellt, dass inzwischen bereits eine Vielzahl von Maßnahmen zum Spielerschutz bzw. zur Suchtprävention tatsächlich umgesetzt worden sind (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, zit. nach juris; LT-Drs. 14/43 S. 2 f.; Teilnahmebedingungen für die vom Land veranstalteten Oddset-Kombi-Wetten und Oddset-Top-Wetten, GABl. 2006, S. 533 ff. und 540 ff.). Dies gelte insbesondere für die Werbung hinsichtlich der Sportwetten, die Abschaffung eines ungehinderten - direkten - Internetzugangs zur staatlich veranstalteten Oddset-Wette seit dem 5.3.2007, der Schließung von 30 Verkaufsstellen der Toto-Lotto GmbH sowie der Einführung einer Kundenkartenpflicht bzw. eines Kundenidentifizierungssystems, so dass auch eine anonyme Spielteilnahme Jugendlicher verhindert werde.
59 
Die Klägerin hat auch keinen Anspruch aus Gemeinschaftsrecht, insbesondere aus Art. 49 EG-Vertrag, auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten im Land Baden-Württemberg. Sie kann sich zwar auf Art. 49 EG-Vertrag berufen. Danach sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten verboten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind. Die Veranstaltung von Online-Sportwetten durch die Klägerin im Land Baden-Württemberg sind Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag. Sie fallen unter die Produktverkehrsfreiheit, bei der weder der Dienstleistungserbringer noch der Dienstleistungsempfänger die Grenze überschreiten. Lediglich die Dienstleistung wird als Produkt grenzüberschreitend übermittelt (vgl. hierzu Geiger, EUV/EGV, 4. Aufl., 2004, Art. 50 EGV Rn. 8). Der Europäische Gerichtshof hat bereits in seinem Urteil „Schindler“ (U.v. 24.3.1994 - C-275/92 -, NJW 1994, 2013) festgestellt, dass die Einfuhr von Werbematerial und Losen in einen Mitgliedstaat zu dem Zweck, die in diesem Staat wohnenden Personen an einer in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Lotterie teilnehmen zu lassen, zu den Dienstleistungen gehört. Entsprechend hat er in seinem Urteil „Gambelli“ (U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, a.a.O.) ausgeführt, dass eine Tätigkeit, die darin besteht, die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats an in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Wetten teilnehmen zu lassen, auch zu den Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag gehört.
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Ob hier vergleichbar wie bei Art. 2 GG ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch eine ausländische Privatperson zur Vermeidung einer gemeinschaftsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht zu ziehen ist, kann dahinstehen, da die durch den Glücksspielstaatsvertrag für Sportwetten getroffene Regelung nicht gemeinschaftswidrig ist. Das Gemeinschaftsrecht lässt den Ausschluss der Klägerin hinsichtlich einer Betätigung im Sportwettenmarkt in Baden-Württemberg zu.
61 
Nationale Regelungen, die private Wettunternehmen aus einem EU-Mitgliedstaat den Zugang zu den Glücksspielmarkt des betreffenden Staates erschweren oder sogar gänzlich verwehren, beschränken die nach Gemeinschaftsrecht bestehende Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG-Vertrag). Der Europäische Gerichtshof hat aber wiederholt entschieden, dass Beschränkungen der Spieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein können (vgl. U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, Gambelli, a.a.O.; U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.). Aus den Entscheidungen des Gerichtshof ergibt sich nicht, dass die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols mit Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar ist. Vielmehr räumt er den Mitgliedstaaten bei der Frage nach der Ausgestaltung einer Regelung eine ausreichende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit ein. Danach ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (EuGH, U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.). Zur Ausgestaltung nationaler Glücksspielordnungen zeigt der Europäische Gerichtshof im Urteil „Placanica“ zwei unterschiedliche Regelungsmodelle auf. Zum einen verweist er auf die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die Gelegenheit zum Spiel generell zu vermindern, zum anderen auf ein auf Einnahmeerzielung und Expansion gerichtetes Modell, welches einer staatlich kontrollierten Konzessionierung unterliegt, um die Glücksspieltätigkeiten aus dem Bereich der Kriminalität in die Legalität zu überführen (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 52). Dabei erkennt er ausdrücklich an, dass das Ziel einer Verminderung der Gelegenheiten zum Spiel es grundsätzlich rechtfertigt, die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zu begrenzen (U.v. 6.3.2007 - C338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 53). Um eine derartige - gesteigerte - Begrenzung handelt es sich bei dem Sportwettenmonopol (vgl. OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; OVG Bremen, B.v. 15.5.2007 - 1 Bs 447/06 -, zit. nach juris). Allerdings hat der Europäische Gerichtshof weiter gefordert, dass die insoweit notwendigen Beschränkungen der Wirtschaftsteilnehmer geeignet sein müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Wetttätigkeiten kohärent und systematisch zu begrenzen. Zudem dürfen die Beschränkungen nicht in diskriminierender Weise (hinsichtlich Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten) angewandt werden (vgl. EuGH, U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, Gambelli, a.a.O., Rn. 65).
62 
Die nunmehr im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen genügen nach Ansicht des Gerichts den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs. Insbesondere sind die Beschränkungen durch das Sportwettenmonopol nicht diskriminierend, weil sie inländische wie ausländische Wirtschaftsteilnehmer ohne inländische Konzession in gleicher Weise vom Markt fernhalten (vgl. OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.).
63 
Der Gesetzgeber hat im Sinne des Gemeinschaftsrechts sein Ermessen auch hinsichtlich des Suchtpotentials bei Sportwetten zutreffend ausgeübt. Soweit mit Blick auf die Entscheidung „Lindman“ des Europäischen Gerichtshofs (U.v. 13.11.2003 - C-42/02 -, IStR 2003, 853 f.) beanstandet wird, dass eine Analyse der Zweckdienlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Maßnahmen durch den Gesetzgeber vorliegend nicht erfolgt sei, begründet dies keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht. Nach dieser Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs dürfen Mitgliedstaaten die Tätigkeit von in anderen Mitgliedstaaten konzessionierten Veranstaltern nur unterbinden, wenn vor Erlass der beschränkenden Maßnahme eine Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme durchgeführt wurde. Diese zur Klärung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit einer die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Regelung vom Europäischen Gerichtshof geforderte Untersuchung ist auf die vorliegende Fallkonstellation nicht übertragbar, da der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein anders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag. Die dortige finnische Regelung entfaltete ersichtlich diskriminierende Wirkung, da Gewinne aus in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien als besteuerbare Einkünfte des Gewinners behandelt wurden, während Gewinne aus in Finnland veranstalteten Lotterien selbst nicht besteuerbar waren. Insoweit kam dem Hinweis des Europäischen Gerichtshofs im konkreten Fall, dass die ihm übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufwiesen, die einen Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel der Suchtbekämpfung und der steuerlichen Regelung darlegen, nur deklaratorische Funktion zu. Es ist daher bereits zweifelhaft, ob das Urteil dahingehend ausgelegt werden kann, dass die Mitgliedstaaten in jedem Fall zu einer wissenschaftlichen Evidenzkontrolle verpflichtet sind (so wohl Hess. VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, zit. nach juris; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 CS 07.1986 -, a.a.O.; OVG Koblenz, B.v. 2.5.207 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; a.A. Prof. Dr. Caspar, Gutachten über europa- und verfassungsrechtliche Aspekte zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 11.10.2007, www.uni-hohenheim.de/gluecksspiel/staatsvertrag/Gutach-tenSchleswigHolstein.pdf). Dagegen spricht, dass eine solche Forderung nach einer wissenschaftlich oder statistisch beweisbaren Kausalverknüpfung zwischen Eingriffsmaßnahmen und dem Regelungsziel in ihrer Konsequenz problematisch wäre. Denn der Gesetzgeber wäre insbesondere in Gefährdungssituationen auf unsicherer Tatsachenbasis jeglicher Handlungsmöglichkeit beraubt. Zudem hat der Europäische Gerichtshof es den Mitgliedstaaten im Bereich des Glücksspielwesens gerade ausdrücklich freigestellt, die Ziele ihrer Politik festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Die Frage braucht jedoch hier nicht entschieden werden. Das Bundesverfassungsgericht hat seinem Urteil vom 28.3.2006 hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zur Gefahr der Spielsucht zugrunde gelegt und ausgeführt, dass schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zu rechnen ist und der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen darf (vgl. hierzu auch VG Karlsruhe, U.v. 7.5.2007 - 3 K 2291/06 -). Das erkennende Gericht sieht keinen Anlass, insoweit weitergehende Anforderungen zu stellen.
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