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Verwaltungsgericht Karlsruhe Beschluss, 20. Apr. 2017 - 3 K 2922/16

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20.04.2017

Verwaltungsgericht Karlsruhe Beschluss, 20. Apr. 2017 - 3 K 2922/16

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Karlsruhe Beschluss, 20. Apr. 2017 - 3 K 2922/16

Rechtsgebiete

Baugenehmigung

Bebauungsplan

Nutzungsuntersagung und -änderung

andere

Verwaltungsrecht

Gericht

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 07.07.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 verpflichtet, der Klägerin zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen zu erteilen, sofern die sonstigen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Erteilung von zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen im Bezirk der Stadt Karlsruhe.

Die Klägerin betreibt seit vielen Jahren ein Mietwagenunternehmen. Im Oktober 2011 beantragte sie die Erteilung von zehn Genehmigungen für den Taxenverkehr. Am 15.10.2011 wurde die Klägerin in die Vormerkliste der Beklagten für Neubewerber (Vormerkliste A) aufgenommen. Am 05.12.2011 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin förmlich ab.

Seit dem Jahr 1980 waren durch die Beklagte konstant 213 Taxigenehmigungen vergeben worden. Zur Überprüfung dieser Vergabepraxis schaltete die Beklagte vom 01.06.2012 bis zum 31.05.2013 einen Beobachtungszeitraum (§ 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG) ein und führte bei den Taxiunternehmen ihres Bezirks eine Datenerhebung durch. Eine Verpflichtung zur Mitwirkung an der Datenerhebung sprach sie nicht aus. Von rund 81 Prozent der Taxiunternehmen erhielt die Beklagte Daten zurück.

Zur Bereinigung der Vormerkliste forderte die Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 29.07.2014 auf, bis zum 18.08.2014 mitzuteilen, ob sie ihren Antrag aufrechterhalte. Bis September erfolgte keine Rückmeldung, weshalb die Klägerin am 11.09.2014 von der Vormerkliste gestrichen wurde.

Am 30.12.2014 stellte die Klägerin bei der Beklagten erneut einen Antrag auf Erteilung von zehn Genehmigungen für den Taxenverkehr. In der Folgezeit reichte sie alle notwendigen Nachweise ein, zuletzt ging bei der Beklagten am 09.04.2015 eine Erklärung zur wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit ein.

Am 01.06.2015 stellte die Beklagte unter anderem auf Grundlage der im Beobachtungszeitraum erhobenen Daten eine „Beurteilung des Taxigewerbes und Prognose gemäß § 13 Abs. 4 PBefG für die Stadt Karlsruhe“ (im Folgenden: „Beurteilung und Prognose“) fertig. In diesem Kurzgutachten stellte die Beklagte unter anderem fest, dass die Nachfrage nach Taxidienstleistungen rückläufig sei. Während bis 2010 jährlich etwa 450.000 Beförderungsauftrage vergeben worden seien, sei die Zahl mittlerweile auf rund 400.000 Aufträge zurückgegangen. Auch zukünftig werde die Nachfrage weiter sinken. Nach den Angaben der Taxiunternehmer seien die Fahrzeuge im Schnitt nur ca. 35 Prozent der Bereithaltungszeit besetzt. Nach den vorgelegten Wirtschaftsdaten befinde sich ein beträchtlicher Teil insbesondere der Einzelunternehmer unterhalb der amtlichen Armutsgefährdungsgrenze. Es müsse allerdings unterstellt werden, dass die vorgelegten Zahlen zumindest zum Teil nicht den wirklichen Umsätzen entsprächen. Die Beklagte kommt in der „Beurteilung und Prognose“ zu dem Schluss, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes derzeit nicht auszuschließen sei. Die Zahl der Genehmigungen werde deshalb zunächst auf 220 beschränkt. Eine deutlich darüber hinausgehende Erhöhung würde die angespannte wirtschaftliche Situation des bestehenden Taxengewerbes hingegen so verschärfen, dass dessen Funktionsfähigkeit gefährdet wäre.

Mit Bescheid vom 07.07.2015 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin vom 30.12.2014 ab. Zur Begründung führt sie aus, im Hinblick auf die Zahl der zur Verfügung stehenden Genehmigungen und die Zahl der vorrangigen Bewerber könne der Klägerin derzeit keine Genehmigung erteilt werden. Hierfür wäre eine erhebliche Erhöhung der insgesamt erteilten Genehmigungen erforderlich. Dadurch wäre die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht und die öffentlichen Verkehrsinteressen wären beeinträchtigt. Dies ergebe sich aus der ermittelten niedrigen Auslastung der Fahrzeuge sowie den geringen erwirtschafteten Überschüssen. Diese seien oftmals nicht auskömmlich, eine hinreichende Kapitalverzinsung, eine angemessene Vergütung des unternehmerischen Risikos und eine ausreichende Altersversorgung fänden in den meisten Fällen nicht statt. Einer weiteren Zunahme des Angebots an Taxidienstleistungen stehe keine adäquate Nachfrage gegenüber, was zu Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der legal und wirtschaftlich sinnvoll arbeitenden Unternehmen führen würde. Im Hinblick auf den Bewerberüberschuss könne der Klägerin gemäß § 15 Abs. 5 Satz 5 PBefG in jedem Fall auch nur eine Genehmigung erteilt werden.

Gegen den Ablehnungsbescheid legte die Klägerin am 30.07.2015 Widerspruch ein und brachte zur Begründung im Wesentlichen vor, dass eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes nicht nachgewiesen sei. Eine fundierte, gutachterliche Prognose sei aber Mindestvoraussetzung für die Versagung der Berufsausübung. Eine Orientierung an der Auslastung der Fahrzeuge und den Überschüssen der Unternehmer laufe auf einen unzulässigen Schutz bestehender Betriebe vor Konkurrenz hinaus. Den behaupteten Wettbewerbsverzerrungen müsse mit behördlichen Kontrollen der unplausibel wirtschaftenden Unternehmen und anschließenden Genehmigungswiderrufen begegnet werden und dürfe nicht zu Lasten ordnungsgemäß tätiger Neubewerber gehen. Zudem sei anzunehmen, dass die Vormerkliste der Beklagten nicht den rechtlichen Anforderungen entspreche, weshalb der Antrag der Klägerin vorrangig zu berücksichtigen sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 28.06.2016 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führt die Widerspruchsbehörde aus, die Prognoseentscheidung der Beklagten über die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes könne nur bei groben Beurteilungsfehlern beanstandet werden. Derartige Fehler seien nicht erkennbar. Die schwierige wirtschaftliche Lage einiger Taxiunternehmer sei von der Beklagten nicht bestritten worden. Unter Berücksichtigung der allgemeinen Verkehrssituation in Karlsruhe sei die Festlegung der Beklagten auf 220 Taxigenehmigungen schlüssig. Anderenfalls müsse mit einer Verschlechterung der Ertragslage und als Konsequenz mit wirtschaftlich bedingten Geschäftsaufgaben gerechnet werden.

Die Klägerin hat bereits am 20.06.2016 die vorliegende Klage als Untätigkeitsklage erhoben und mit Schreiben vom 02.08.2016 den Widerspruchsbescheid nachträglich einbezogen. Zur Begründung werden die Ausführungen in der Widerspruchsbegründung im Wesentlichen wiederholt und vertieft. Zu der erst im Klageverfahren von der Beklagten vorgelegten „Beurteilung und Prognose“ vertritt die Klägerin die Ansicht, dass diese unter schweren methodischen und inhaltlichen Mängeln leide. Weder werde der Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt noch sei die daraus abgeleitete Prognose verwertbar. Die Datenerhebung im Beobachtungszeitraum bei nur einem Teil der Unternehmer stelle weder eine vollständige noch eine stichprobenartige Erhebung dar. Eine vollständige Erhebung sei der Beklagten durch die Ermächtigung in § 54a Abs. 1 Satz 1 PBefG ohne weiteres möglich gewesen. Die erhobenen Daten seien mittlerweile bereits mehrere Jahre alt, zudem hätten sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen seit der Datenerhebung erheblich verändert. Die Beklagte habe zudem keine Plausibilitätsprüfung der Betriebsdaten durchgeführt, bei einer vergleichbaren Untersuchung in Stuttgart seien etwa 42 Prozent aller Betriebe mangels Plausibilität unberücksichtigt geblieben. Unabhängig davon sei der ermittelte Überschuss pro Unternehmen ohne Kontextualisierung der Zahlen durch Vergleich mit anderen Städten ohne Aussagekraft. Bei der Ermittlung der Nachfrage habe die Beklagte nicht zwischen dem Gesamtfahrtenaufkommen und dem Funkvermittlungsaufkommen unterschieden, weshalb die Berechnungen der Beklagten fehlerhaft seien.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung der Verfügung vom 07.07.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 zu verpflichten, der Klägerin zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen zu erteilen, sofern die sonstigen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung ihres Antrags verweist die Beklagte im Wesentlichen auf die Ausführungen in den ergangenen Bescheiden. Der Markt für Taxidienstleistungen sei tendenziell schrumpfend, die Festlegung auf zunächst 220 Genehmigungen sei von § 13 Abs. 4 PBefG gedeckt. Nach den ordnungsgemäß geführten Vormerklisten seien andere Bewerber vorrangig zu berücksichtigen. Im Übrigen sei das tatsächliche Interesse der Klägerin an den Genehmigungen vor dem Hintergrund der unterbliebenen Rückmeldung im Verfahren zur Bereinigung der Vormerkliste zu bezweifeln.

Mit ergänzender Stellungnahme vom 12.04.2017 teilte die Beklagte mit, dass von den auf der Vormerkliste A geführten Neubewerbern mittlerweile neben dem Fachkundenachweis eine Gewerbezentralregisterauskunft, ein Führungszeugnis und eine Bescheinigung vom Finanzamt verlangt worden sei. Aktuell befänden sich 15 (andere) Bewerber auf der Vormerkliste A, die Vormerkliste der Bestandsunternehmer (Vormerkliste B) weise derzeit neun Bewerber auf. Momentan seien 215 Taxigenehmigungen vergeben. Seit 2013 habe es vier Neuerteilungen gegeben; im Rahmen dieser Neuerteilungen habe es fünf Absagen vorrangiger Bewerber gegeben.

Dem Gericht liegt die Verwaltungsakte der Beklagten (ein Heft) nebst den Akten zu den Vormerklisten (drei Hefte) und die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Karlsruhe (ein Heft) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen und Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zunächst als Untätigkeitsklage erhobene und nach Erlass des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 als Verpflichtungsklage fortgeführte Klage ist zulässig.

Dass die Klägerin auf das Schreiben vom 29.07.2014 nicht geantwortet hat, lässt das Rechtsschutzbedürfnis der Klage nicht entfallen. Dafür, dass die Klägerin tatsächlich kein Interesse an den am 30.12.2014 beantragten Genehmigungen hat, ist nichts ersichtlich.

Der Klägerin fehlt auch nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil die beantragten Genehmigungen aufgrund der gesetzlichen Fiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG bereits als erteilt gelten. Zwar hat die Beklagte nicht gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG innerhalb von drei Monaten über den schriftlichen Antrag der Klägerin vom 30.12.2014 entschieden und auch keinen Zwischenbescheid nach § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG erlassen. Der Eintritt der Genehmigungsfiktion setzt aber einen bescheidungsfähigen Antrag voraus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 27.10.2016 – 12 S 2257/14 –, juris Rn. 26f.). Die erforderlichen Nachweise der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen (§ 13 Abs. 1 PBefG) lagen erst zum 09.04.2015 vollständig vor, sodass der Bescheid der Beklagten vom 07.07.2015 innerhalb der Dreimonatsfrist erging.

Die Klage ist begründet. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 07.07.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (dazu I.). Sie kann die Erteilung der beantragten zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen beanspruchen, sofern sie die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen auch weiterhin erfüllt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, dazu II.).

Die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG lagen im Zeitpunkt der ablehnenden Entscheidung der Beklagten vor. Der objektive Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG ist nicht gegeben.

Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung für den Verkehr mit Taxen (§§ 2 Abs. 1 Nr. 4, 46, 47 PBefG) zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Diese objektive Berufszulassungsschranke ist gerechtfertigt, weil ein funktionierender Taxenverkehr – als nach wie vor wichtigster Träger individueller Verkehrsbedienung, der in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr ergänzt – für das öffentliche Verkehrsinteresse von überragender Bedeutung ist. Eine Orientierung an der Existenz- bzw. Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes schließt eine reine Bedürfnisprüfung aus. Eine Genehmigung kann nur versagt werden, wenn das Taxengewerbe ansonsten „bei unkontrolliertem Eindringen neuer Unternehmen durch Übersetzung und ruinösen Wettbewerb in seiner Existenz bedroht würde“. Diese Gefahr muss beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.06.1960 – 1 BvL 53/55 –, BVerfGE 11, 168ff., juris Rn. 80). Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist dabei nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Der Gesetzgeber schützt die Funktionsfähigkeit des jedermann zugänglichen (§§ 22, 47 Abs. 4 PBefG) Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des öffentlichen Individualverkehrs. Für die Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989 – 7 C 44/88 u.a. – BVerwGE 82, 295ff., juris Rn. 16). Der Genehmigungsvorbehalt bezweckt allerdings nicht, Taxiunternehmer vor wirtschaftlich spürbarer – auch harter – Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen – bis zum möglichen finanziellen Ruin reichenden – Risiken dieses Berufs zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988 – 7 C 94/86 –, BVerwGE 79, 208ff., juris Rn. 9).

Gefordert ist demnach eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die vom öffentlichen Verkehrsinteresse zu bestimmende Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen. Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung ist dementsprechend eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes und der durch die Erteilung weiterer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989, a.a.O., Rn. 8ff.). Die Annahme einer die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige beispielhaft aufgeführt sind, konkret belegt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008 – 3 B 77/07 –, juris Rn. 7). Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Taxiverkehr die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde allerdings ein Beurteilungsspielraum zu. Das Gericht prüft insoweit nur, ob die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat. Dabei ist auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen; es sind insbesondere auch Tatsachen zu berücksichtigen, die nach der Behördenentscheidung eingetreten sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 12f.).

Nach diesen Grundsätzen ist die Ablehnung der beantragten Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen nicht rechtmäßig. Die Beklagte hat nicht nachvollziehbar dargetan, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung mit Taxen führen würde bzw. bei Zulassung weiterer Fahrzeuge eine Übersetzung des Taxengewerbes mit der möglicherweise einhergehenden Folge eines existenzbedrohenden Wettbewerbs einträte oder unmittelbar drohen würde. Bei der prognostischen Einschätzung der Funktionsfähigkeit hat die Beklagte den maßgeblichen Sachverhalt weder vollständig noch zutreffend ermittelt. Zudem hat sie die maßgeblichen Beurteilungskriterien nicht erkannt bzw. nicht richtig angewendet. In der Folge hat die Beklagte den Einfluss des beantragten Verkehrs auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich unrichtig eingeschätzt. Die Festlegung der höchstens zuzulassenden Taxen ist damit rechtswidrig und kann der Klägerin nicht entgegengehalten werden.

1. Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG ist die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen bei der Prognoseentscheidung zu berücksichtigen. Denn aus der Zahl der Beförderungsaufträge lässt sich das dem örtlichen Taxengewerbe zur Verfügung stehende Einnahmepotential ablesen, das die Existenzgrundlage des örtlichen Taxengewerbes bildet (vgl. VG Neustadt, Urt. v. 23.04.2012 – 3 K 586/11.NW –, S. 12). Dementsprechend stützt die Beklagte ihre Prognoseentscheidung maßgeblich auf einen vermeintlichen Nachfragerückgang. Diese Einschätzung ist allerdings nicht hinreichend belegt. Die Beklagte geht von einer stabilen Nachfrage nach Taxidienstleistungen bis 2010 von jährlich ca. 450.000 Beförderungsaufträgen aus. In ihrer „Beurteilung und Prognose“ vom 01.06.2015 stellte sie einen Rückgang auf 400.000 Beförderungsaufträge fest. Diese Feststellung ist von den verfügbaren Daten nicht gedeckt. Die hieraus gezogene Schlussfolgerung, die Zahl der Beförderungsaufträge werde künftig weiter sinken, beruht damit ebenfalls nicht auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage.

Die Ermittlung der Zahl der Beförderungsaufträge in der „Beurteilung und Prognose“ beruht auf verschiedenen Quellen: Zunächst errechnete die Beklagte für die Jahre 2012/2013 auf Grundlage der von den an der Datenerhebung im Beobachtungszeitraum mitwirkenden 104 (von 128) Taxiunternehmen angegebenen 25.000 Fahraufträge im Monat ein Gesamtfahrtenaufkommen von ca. 376.000 Fahraufträgen im Jahr. Im Rahmen der Kostenermittlung zur Taxitariferhöhung 2015 erhielt die Beklagte über die ... (im Folgenden: Funkzentrale) aus einer internen Auswertung elektronischer Auftragsdaten mehrerer Unternehmer eine Auftragszahl von 1,1 über Funk vermittelte Fahraufträge pro Stunde und Fahrzeug. Für ihre „Beurteilung und Prognose“ errechnete sie hieraus unter der Annahme von zehn Stunden täglicher Bereithaltungszeit und geschätzten 22 Arbeitstagen im Monat für 128 Taxiunternehmen rund 370.000 Beförderungsaufträge im Jahr. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt die Beklagte in ihrer „Beurteilung und Prognose“ auf Grundlage einer Zählung der Funkzentrale in 14 Kalenderwochen im Frühjahr 2015. Von den auf diese Weise ermittelten 102.000 Aufträgen errechnete die Beklagte für das Jahr (52 Wochen) etwa 380.000 Beförderungsaufträge. Unter Berücksichtigung eines Marktanteils der Funkzentrale von ca. 80 Prozent geht die Beklagte in ihrer „Beurteilung und Prognose“ (S. 5) von etwa 400.000 Beförderungsaufträgen pro Jahr aus.

Diese Zahlen sind allerdings nur auf den ersten Blick homogen: Während die Angaben der Taxiunternehmer die Gesamtzahl der Beförderungsaufträge wiedergeben sollen, beziehen sich die Daten der Funkzentrale nur auf die von ihr über Funk vermittelten Aufträge. Letztere müssen daher zur Ermittlung der gesamten Beförderungsaufträge mit einem Faktor multipliziert werden, der das Verhältnis des Funkvermittlungsaufkommens am Gesamtfahrtenaufkommen wiedergibt. Dieses Verhältnis ist allerdings nicht bekannt. Zwar haben die Taxiunternehmer im Beobachtungszeitraum Angaben zur Art der Auftragsvergabe gemacht, wonach 56 Prozent der Aufträge über Telefon und Funk, 40 Prozent an Taxistandplätzen und vier Prozent durch Herwinken zustande gekommen seien (S. 4 der „Beurteilung und Prognose“). Der Anteil der über Funk vermittelten Aufträge – ohne die direkt über Telefon vermittelten Aufträge – lässt sich aus diesen Zahlen aber nicht ermitteln. Die Beklagte nimmt in ihrer Stellungnahme vom 12.04.2017 zudem an, dass die Angaben der Taxiunternehmer zu diesem Punkt fehlerbehaftet seien. Daneben sind die auf Grundlage der Daten der Funkzentrale errechneten Auftragszahlen auch deshalb fehlerhaft, weil diese Zahlen aufgrund des Marktanteils der Funkzentrale von etwa 80 Prozent im Jahr 2015 mit dem Faktor 1,25 hätten multipliziert werden müssen. Dies führt bei Annahme von 370.000 von der Funkzentrale vermittelten Aufträgen zu einem Funkvermittlungsaufkommen von insgesamt 462.500 Aufträgen im Jahr. Ein weiterer Rechenfehler unterläuft der Beklagten bei der Hochrechnung von 1,1 über Funk vermittelte Fahraufträge pro Stunde und Fahrzeug. Dieser Wert hätte nicht mit der Zahl der Taxiunternehmen, sondern mit der Zahl der Fahrzeuge multipliziert werden müssen. Hierdurch errechnet sich ein Funkvermittlungsaufkommen von insgesamt 618.552 Aufträgen im Jahr (1,1 x 10 x 22 x 12 x 213). Im Übrigen dürften auch die von der Beklagten angesetzte Bereithaltungszeit und die geschätzte Zahl der Arbeitstage im Monat unzutreffend sein, weil insoweit der Betrieb eines Fahrzeugs in mehreren Schichten bzw. mit mehreren Fahrern nicht hinreichend abgebildet sein dürfte.

Bei korrekter Berechnung führen die herangezogenen Datenquellen damit zu völlig unterschiedlichen Zahlen. Dies findet sich in der Prognoseentscheidung der Beklagten jedoch nicht wieder. Bei Vergleich der Zahlen wird deutlich, dass sich die Schlussfolgerung der Beklagten, die Nachfrage nach Taxidienstleistungen sei gegenüber dem Ausgangswert von 450.000 Aufträgen im Jahr rückläufig, nur halten lässt, wenn die von den Taxiunternehmern im Beobachtungszeitraum angegebenen Zahlen zutreffen würden. Die Beklagte selbst sieht indes die Zahlen der Funkzentrale als maßgeblich für die Berechnung des Gesamtfahrtenaufkommens an. Dann müsste sie aber konsequenterweise von einer erheblichen Zunahme der Beförderungsaufträge in den letzten Jahren ausgehen. Ein Rückgang der Nachfrage an Taxidienstleistungen wäre aber auch dann nicht zu verzeichnen, wenn der Ausgangswert von 450.000 Aufträgen im Jahr nicht das Gesamtfahrtenaufkommen, sondern nur das Funkvermittlungsaufkommen wiedergeben würde. Die Beklagte geht in ihrer „Beurteilung und Prognose“ zwar davon aus, dass es sich hierbei um die Zahl der jährlichen Beförderungsaufträge bis 2010 handelt. In der mündlichen Verhandlung hat sie aber angegeben, die Herkunft dieses Datums nicht zu kennen. Unterdessen ist aus den von ihr vorgelegten Unterlagen ersichtlich, dass die Funkzentrale im Jahr 2010 von 446.505 von ihr vermittelten Aufträgen ausgeht. Im Vergleich mit den jüngeren Zahlen der Funkzentrale dürfte sich der Ausgangswert damit nur auf das Funkvermittlungsaufkommen beziehen. Vergleicht man auf dieser Grundlage die Zahlen der Funkzentrale aus den Jahren 2010 bis 2012 mit den Zahlen aus den Jahren 2015 und 2016 (Anlage 2b der Stellungnahme vom 12.04.2017), ergibt sich unter Berücksichtigung des sinkenden Marktanteils der Funkzentrale von über 95 Prozent auf 80 Prozent im Jahr 2015 (S. 5 der „Beurteilung und Prognose“) bzw. auf 75 Prozent Anfang 2017 (S. 3 der Stellungnahme vom 12.04.2017) jedenfalls kein signifikanter Rückgang bei den Funkvermittlungsaufträgen (2010 ca. 470.000, 2011 ca. 454.000, 2012 ca. 471.000, 2015 ca. 464.000 und 2016 ca. 458.000 [bei 80 Prozent Marktanteil] bzw. 488.000 [bei 75 Prozent Marktanteil]). Hinzu kommt, dass der Anteil des Funkvermittlungsaufkommens am Gesamtfahrtenaufkommen durch die stetige Zunahme der Auftragserteilung über das Internet mittels spezieller Anwendungssoftware rückläufig ist (vgl. VG Neustadt, Urt. v. 23.04.2012 – 3 K 586/11.NW –, S. 19), wovon auch die Beteiligten ausgehen. Gegenwärtig müsste daher ein größerer Faktor für die Hochrechnung auf die Zahl der Beförderungsaufträge anzusetzen sein als noch in den Jahren 2010 bis 2012. Dies könnte dazu führen, dass im Ergebnis von einer Zunahme des Gesamtfahrtenaufkommens auszugehen ist.

In jedem Fall ist völlig unklar, in welchem Umfang in den vergangenen Jahren Taxidienstleistungen nachgefragt worden sind. Aus den vorliegenden Daten lassen sich damit auch keine Erkenntnisse für die Prognose ziehen, wie sich die Nachfrage nach Beförderungsleistungen in Zukunft entwickeln wird. Im Übrigen hätte auch eine durch valide Daten fundierte Feststellung, die Zahl der Beförderungsaufträge sei rückläufig, für sich genommen keinen Aussagewert für die Frage, ab welcher Zahl zugelassener Fahrzeuge die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist. Denn die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass die Festlegung auf 213 Genehmigungen nicht auf einer sachlichen Grundlage beruhte und mit der „Beurteilung und Prognose“ erstmals versucht wurde, eine den Anforderungen des § 13 Abs. 4 PBefG genügende Festlegung der höchstens zu erteilenden Genehmigungen zu treffen. Weil vor diesem Hintergrund ein Vergleich im zeitlichen Längsschnitt nicht möglich ist, würde das Gesamtfahrtenaufkommen bzw. die Nachfrageentwicklung nur im Querschnittsvergleich mit anderen, vergleichbaren Städten unter Bezugnahme der jeweiligen Einwohnerzahl (z. B. Fahraufträge pro 1.000 Einwohner) zu einem Erkenntnisgewinn für die Beurteilung des örtlichen Taxengewerbes führen. Deutlich wird dies etwa anhand der Zahl von 1,1 über Funk vermittelten Aufträge pro Fahrzeug und Stunde, die – entgegen der Argumentation der Beklagten, diese Zahl lasse eher auf ein Überangebot schließen – ohne Kontextualisierung keine Aussagekraft besitzt.

Die dargestellte unzureichende Ermittlung der Nachfrageentwicklung nach Taxidienstleistungen kann im Rahmen der Prognoseentscheidung nicht durch die Einschätzung der Funkzentrale, für die Zukunft sei ein weiterer Rückgang der Aufträge zu erwarten (S. 5 der „Beurteilung und Prognose“), ausgeglichen werden. Denn diese Aussage bezieht sich lediglich auf das Funkvermittlungsaufkommen und ist zudem vor dem Hintergrund des sinkenden Marktanteils der Funkzentrale zu sehen. Die sinkende Zahl der zugelassenen Mietwagenfahrzeuge (von 120 im Jahr 2010 auf 89 im Jahr 2015) dürfte – entgegen der nicht weiter begründeten Deutung der Beklagten – keinen eindeutigen Aussagewert für die Nachfrageentwicklung im Taxengewerbe besitzen. Die Gründe für diesen Rückgang im Mietwagenbereich sind nach den vorliegenden Unterlagen auch der Beklagten nicht bekannt. Aus Sicht des Gerichts könnte sich hieraus auch schlussfolgern lassen, der Rückgang im Bereich der Mietwagen führe zu zusätzlichen Marktanteilen des Taxengewerbes.

Die in der „Beurteilung und Prognose“ in den Blick genommene Nutzungsentwicklung anderer Verkehrsmittel (S. 6-10 der „Beurteilung und Prognose“) kann das Fehlen von Erkenntnissen zur Entwicklung der Beförderungsaufträge nicht ersetzen. Zudem ist die Schlussfolgerung, die Nachfrage nach Taxidienstleistungen sei rückläufig, aus diesen Daten nicht zwingend. Zunächst spricht die Zunahme der Fahrgastzahlen im öffentlichen Personennahverkehr um 63 Prozent in zehn Jahren nicht unbedingt für einen Nachfragerückgang. Denn das Taxengewerbe ergänzt als wichtigster Träger individueller Verkehrsbedienung in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linienbus- und Straßenbahnverkehr (vgl. bereits BVerfG, Beschl. v. 08.06.1960, a.a.O., Rn. 68) und wird von diesem gerade nicht ersetzt. Ob mit der Zunahme des Anteils des Fahrradverkehrs am Gesamtverkehr zwischen 2002 und 2012 von 16 Prozent auf 25 Prozent und der Einführung eines Fahrradmietsystems tatsächlich ein signifikanter Rückgang der Beförderungsaufträge im Taxengewerbe verbunden ist, erscheint zumindest fraglich. Von größerer Bedeutung für die Nachfragesituation dürfte hingegen die sinkende Zahl der zugelassenen Personenkraftwagen in Karlsruhe von 532 auf 460 Pkw pro 1000 Einwohner seit 2007 sein. Dieser Rückgang dürfte durch sogenannte Car-Sharing-Systeme jedenfalls nicht vollständig kompensiert sein.

Lediglich fürsorglich weist das Gericht darauf hin, dass die Ermittlung und Bewertung des Gesamtfahrtenaufkommens bzw. der Nachfrageentwicklung nicht zu einer Orientierung am Bedarf führen darf. In diese Richtung gehen aber die Ausführungen der Beklagten, es gebe „keine Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung der Bevölkerung“ mit Taxidienstleistungen (S. 13 der „Beurteilung und Prognose“).

2. Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 PBefG, wonach die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit bei der Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu berücksichtigen ist, hat die Beklagte ihre Entscheidung, die beantragten Genehmigungen zu versagen, auch auf die wirtschaftliche Lage der Bestandsunternehmen gestützt. Nach den Angaben der Bestandsunternehmen im Beobachtungszeitraum 2012/2013 stünden durchschnittlichen Einnahmen von ca. 45.000 Euro im Jahr und Betrieb (bzw. 2.250 Euro im Monat pro Fahrzeug) Ausgaben von ca. 31.000 Euro (bzw. 1.550 Euro) gegenüber. Die erwirtschafteten Überschüsse seien bei vielen Unternehmen bereits jetzt nicht im Mindesten ausreichend. Die prekäre Lage zeige sich auch im Hinblick auf die Einsatzzeit: Nach den Angaben der Taxiunternehmer im Beobachtungszeitraum betrage die Bereithaltungszeit pro Fahrzeug durchschnittlich 9,6 Stunden pro Tag, die Fahrzeuge seien hiervon im Schnitt aber nur 3,4 Stunden (~ 35 Prozent) besetzt. Die Beklagte kommt aufgrund dieser Erkenntnisse zu dem Schluss, dass mit der Erteilung zusätzlicher Genehmigungen Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der ordnungsgemäß geführten Unternehmen verbunden seien, weil im Rahmen der geltenden Gesetze kaum noch betriebswirtschaftlich sinnvoll gearbeitet werden könnte. Diese Ausführungen sind beurteilungsfehlerhaft.

Im Grundsatz nicht zu beanstanden ist, dass die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung die Angaben der Bestandsunternehmer verwertet hat. Aussagekräftige Wirtschaftsdaten lassen sich am ehesten direkt von den Marktteilnehmern gewinnen. Aufgrund des offenkundigen Interesses der Bestandsunternehmer, von weiterer Konkurrenz verschont zu bleiben, sind diese Daten allerdings kritisch zu hinterfragen (vgl. VG Sigmaringen, Urt. v. 05.04.2016 – 4 K 900/15 –, juris Rn. 44ff.). Dennoch können solche Daten bei der Prognoseentscheidung berücksichtigt werden. Die verwendeten Daten müssen allerdings – soweit möglich – von der Behörde überprüft und einer Plausibilitätskontrolle unterzogen werden (dazu sogleich). Die erhobenen Daten sind auch nicht unverwertbar, weil die Beklagte im Beobachtungszeitraum von nur etwa 81 Prozent der Unternehmer Angaben zurückerhalten hat. Zwar hätte sie die Möglichkeit gehabt, die Datenerhebung mit einer Anordnung auf Grundlage des § 54a PBefG zu verbinden. Im Hinblick auf das Auskunftsverweigerungsrecht nach § 54a Abs. 1 Nr. 2 PBefG dürfte die Behörde die Erteilung von Auskünften bei realistischer Betrachtung aber kaum erzwingen können (so ebenfalls VG Neustadt a. d. W., Urt. v. 24.06.2015 – 3 K 662/14.NW –, juris Rn. 62). Zu einer derartigen Anordnung kann sie somit auch nicht verpflichtet sein. Gegen die Verwendung der erhobenen Wirtschaftsdaten – im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung – spricht auch nicht grundsätzlich, dass die Erhebung aus den Jahren 2012/2013 stammt und teilweise auf einem noch älteren Datenmaterial beruhen dürfte. Das Alter der Daten führt weder per se (vgl. VG Aachen, Urt. v. 05.11.2013 – 2 K 2041/11 –, juris, LS: Unverwertbarkeit bei sieben Jahre altem Gutachten und noch älteren Daten) noch vor dem Hintergrund der geänderten Rahmenbedingungen des Gewerbes (Einführung des Mindestlohnes 2015, Anhebung der Beförderungsentgelte 2015, Rückgang der Kraftstoffpreise) zu der Annahme, dass sich aus den Daten keine Erkenntnisse für die zukünftige Entwicklung ziehen lassen. Entscheidend ist allein, dass die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung die Daten richtig ermittelt und – unter Berücksichtigung der genannten Umstände – rechtsfehlerfrei bewertet hat.

Dies ist aber nicht der Fall. Die Beklagte hat die Angaben der Bestandsunternehmer ungefiltert übernommen und damit ihrer Prognoseentscheidung offenkundig unrichtige Daten zur Ertrags- und Kostenlage zugrunde gelegt. Dass die vorgelegten Zahlen der 104 an der Datenerhebung mitwirkenden Unternehmen teilweise unrichtig sind, folgt nicht nur aus den bereits genannten geringen jährlichen Überschüssen, sondern insbesondere auch aus einem Vergleich der jeweiligen Angaben untereinander: So schwanken die Zahlen der Unternehmer zu den monatlichen Erträgen pro Fahrzeug zwischen 884 Euro und 6.134 Euro, zu den Kosten zwischen 707 Euro und 7.965 Euro und zum Überschuss zwischen -505 Euro und 5.951 Euro. Während manche Einzelunternehmer in zehn Stunden durchschnittlicher täglicher Bereithaltungszeit einen Ertrag von deutlich mehr als 4.000 Euro erwirtschaften, nehmen andere Fahrer in der gleichen Zeit weniger als 2.000 Euro monatlich ein. Setzt man die durchschnittlichen Erträge pro Fahrzeug ins Verhältnis zur durchschnittlichen Einsatzzeit von 3,4 Stunden täglich, ergibt sich ein Ertrag bei Einsatz eines Taxis von 22,06 Euro pro Stunde (2.250 Euro / 30 Tage / 3,4 Stunden). Dass diese Zahlen vor dem Hintergrund der festgelegten Beförderungsentgelte nicht zutreffend sein können, liegt auf der Hand.

Die Beklagte geht selbst davon aus, dass die von den Taxiunternehmen vorgelegten Zahlen zumindest zum Teil nicht den wirklichen Umsätzen entsprechen, und vermutet eine systematische Verletzung steuerrechtlicher und sozialversicherungsrechtlicher Pflichten nicht weniger Unternehmen. Trotzdem – und damit in rechtsfehlerhafter Weise – hat sie diese Daten bei ihrer Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes herangezogen. Stattdessen hätte die Beklagte die Daten einer Plausibilitätsprüfung unterziehen und nicht plausible Daten unberücksichtigt lassen müssen. Auch insoweit bietet sich aus Sicht des Gerichts ein Vergleich mit Referenzwerten an. Ohne eine solche Überprüfung und Sortierung der Angaben der Taxiunternehmen ist eine Aussage zur Ertrags- und Kostenlage der Bestandsunternehmen auf Grundlage der vorliegenden Unterlagen praktisch nicht möglich.

Im Übrigen wäre auch bei wirtschaftlich schwieriger Lage einzelner oder mehrerer Unternehmer noch nichts über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes als solches ausgesagt. Denn eine schwierige Ertrags- und Kostenlage ist kein Versagungsgrund, sondern nur ein Indiz für die Beurteilung, ob das öffentliche Verkehrsinteresse durch die Erteilung weiterer Genehmigungen beeinträchtigt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 9).

3. Die Versagung der Genehmigung ist zudem rechtsfehlerhaft, weil die Beklagte die geringe Taxendichte in Karlsruhe nicht hinreichend berücksichtigt hat. Die Zahl der zugelassenen Taxen im Verhältnis zur Einwohnerzahl ist gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 PBefG von der Behörde in die zu treffende Prognoseentscheidung miteinzubeziehen. Die Taxendichte beträgt im Bezirk der Beklagten bei derzeit 215 zugelassenen Taxen und 307.755 Einwohnern (Statistisches Bundesamt, Gemeindeverzeichnis, Stand 30.09.2016) gegenwärtig rund 0,70 Taxen pro 1.000 Einwohner. Im Vergleich mit anderen Städten besitzt die Stadt Karlsruhe damit eine auffallend geringe Taxendichte (Mannheim: 1,02 Taxen pro 1.000 Einwohner; Heidelberg: 1,06; Freiburg: 1,00; Bonn: 1,02; Münster: 0,90). Auch bei der kombinierten Taxen- und Mietwagendichte liegt Karlsruhe mit 0,99 Fahrzeugen pro 1.000 Einwohner gegenwärtig deutlich unter den Werten vergleichbarer Städte (Mannheim: 1,48 Fahrzeuge pro 1.000 Einwohner; Heidelberg: 1,68; Freiburg; 1,19; Bonn: 1,26; Münster: 1,41). Diese Zahlen sprechen dafür, dass das Taxengewerbe in Karlsruhe auch bei Erteilung weiterer Genehmigungen nicht in seiner Funktionsfähigkeit bedroht ist.

Demgegenüber ist die Einschätzung der Beklagten, die geringe Fahrzeugdichte müsse „im Gesamtkontext der Verkehrsstruktur der Stadt Karlsruhe relativiert werden“ (S. 10 der „Beurteilung und Prognose“) und sei „wegen der besonderen Struktur in Karlsruhe mehr als ausreichend“ (S. 13), es gebe keine „Beschwerden oder negative Rückmeldungen“ (S. 10) bzw. „Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung“ (S. 13), nicht von dem ihr zustehenden Beurteilungsspielraum gedeckt. Eine Relativierung der Vergleichszahlen im Hinblick auf unterschiedliche Verkehrsstrukturen bzw. eine besondere Situation in Karlsruhe setzt voraus, dass diese Unterschiede – sofern sie denn überhaupt bestehen – dargestellt werden. Dies ist aber nicht erfolgt. Indem die Beklagte auf fehlende Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung abstellt, verkennt sie ihre Darlegungslast für den Versagungsgrund der bedrohten Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes und orientiert sich in rechtsfehlerhafter Weise an einem vermuteten Bedarf. Auch der Verweis auf fehlende Beschwerden oder negative Rückmeldungen ist nicht geeignet, die Aussagekraft der genannten Vergleichszahlen zu schmälern. Im Ergebnis hat die Beklagte in rechtsfehlerhafter Weise ein gesetzlich vorgesehenes Bewertungskriterium bei ihrer Beurteilung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes faktisch nicht berücksichtigt.

4. Ebenfalls gegen eine Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes bei Zulassung weiterer Fahrzeuge spricht, dass es jedenfalls seit 2009 im Bezirk der Beklagten keine echten Geschäftsaufgaben gab (vgl. § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 PBefG). Lediglich im Jahr 2015 kam es laut der Beklagten im Vorgriff auf einen drohenden Genehmigungswiderruf wegen persönlicher Unzuverlässigkeit des Unternehmers zu einer Rückgabe der Genehmigung. Stattdessen erfolgten auf Grundlage des § 2 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 PBefG zwischen 2009 und 2016 im Schnitt 17 Genehmigungsübertragungen im Jahr, bei denen die Erwerber regelmäßig fünfstellige Beträge bezahlt haben. Die Beklagte geht davon aus, dass diese Genehmigungsübertragungen teilweise – neben Altersgründen oder beruflicher Neuorientierung – aufgrund finanzieller Probleme bzw. der schwierigen Ertragslage erfolgt sind (S. 12 der „Beurteilung und Prognose“) und beruft sich insoweit auf die Angaben der Veräußerer (Anlage 1c der Stellungnahme vom 12.04.2017). Die konstante Nachfrage an Genehmigungsübertragungen und die hohen Preise führt sie auf unrealistische Erwartungen der das finanzielle Risiko unterschätzenden Erwerber sowie auf die Begrenzung der Zahl der erteilten Genehmigungen zurück. Die Beklagte führt diese Situation als weiteres Argument für ihre Einschätzung an, dass eine erhebliche Zunahme auf der Angebotsseite die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen werde.

Auch dies ist beurteilungsfehlerhaft. Übertragungen von Taxigenehmigungen gegen Bezahlung hoher Beträge stellen keine Geschäftsaufgabe im Sinne des § 13 Abs. 4 Nr. 4 PBefG dar (vgl. VG Köln, Urt. v. 03.06.2013 – 18 K 6314/11 –, juris Rn. 53). Stattdessen ist die Tatsache, dass für den Erwerb einer Taxengenehmigung hohe Preise gezahlt werden, ein Indiz dafür, dass das örtliche Taxengewerbe noch eine größere Zahl zusätzlicher Taxen ohne Bedrohung seiner Funktionsfähigkeit aufnehmen kann. Solange für den Markteintritt noch erhebliche Summen gezahlt werden, und zwar nicht einmalig von einzelnen Interessenten, sondern über Jahre hinweg in einer Vielzahl von Fällen, besteht grundsätzlich kein Anlass für eine ernsthafte Sorge um die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxenverkehrs (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 18). Denn ein rational handelnder Marktteilnehmer würde in einer Situation, in der realistischer Weise keine Gewinnerwartungen zu hegen sind, nicht derart in eine Genehmigung investieren. Es ist zwar denkbar, dass einzelne Erwerber so agieren, weil sie entweder nicht hinreichend über die Gewinnaussichten informiert oder schlicht unvernünftig sind. Bei der Vielzahl der durchgeführten Genehmigungsübertragungen kann von einer irrationalen Motivlage auf Erwerberseite aber nicht ausgegangen werden (vgl. VG Köln, Urt. v. 03.06.2013, a.a.O., Rn. 56). Gegen eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit spricht im Übrigen auch der erhebliche Bewerberüberhang. Es kann dabei nicht einfach unterstellt werden, dass diese Bewerber die wirtschaftliche Situation überwiegend nicht zuverlässig einschätzen könnten (vgl. VG Stade, Urt. v. 16.04.2013 – 1 A 1608/122 –, juris Rn. 27). Insbesondere befinden sich auf den Vormerklisten der Beklagten auch etliche Bestandsunternehmer, die durchaus realistische Gewinnerwartungen hegen dürften.

5. Die Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bzw. die sich daran anschließende prognostische Einschätzung der Beklagten über die Zahl der höchstens zuzulassenden Taxen beruht nach alldem weder auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage noch auf einer rechtsfehlerfreien Anwendung der maßgeblichen Beurteilungskriterien. Hinsichtlich der vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterien hat die Beklagte den Sachverhalt entweder nicht zutreffend ermittelt (§ 13 Abs. 4 Nr. 1 und Nr. 3 PBefG) oder in einer ihren Beurteilungsspielraum überschreitenden Weise nicht richtig bewertet (§ 13 Abs. 4 Nr. 2 und Nr. 4 PBefG). In der Folge hat die Beklagte den Einfluss des beantragten Verkehrs auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich unrichtig eingeschätzt.

Die Festlegung auf 220 Genehmigungen für den örtlichen Verkehr mit Taxen ist damit beurteilungsfehlerhaft. Dem über Jahre hinweg festen Bestand von 213 Genehmigungen kommt kein Aussagegehalt zu, weil dieser Festlegung keine fundierte Prognoseentscheidung zugrunde lag. Im Ergebnis hat die Beklagte die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes bei Erteilung weiterer Genehmigungen in keiner Weise belegt. Es ist auch nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, in Ermangelung solcher Nachweise von sich aus Ermittlungen dazu anzustellen, ob die bloß behaupteten, aber nicht belegten Gefahrenmomente existieren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008, a.a.O., Rn. 7). Die Versagung war mithin rechtswidrig.

II.

Auch das Verpflichtungsbegehren der Klägerin hat Erfolg. Sie hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigungen.

1. Im Hinblick auf den Beurteilungsspielraum der Behörde ist dem Grundsatz nach die rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidung aufzuheben und die Behörde (nur) zu erneuter Bescheidung zu verpflichten. Das Gericht darf die Sache nicht dadurch entscheidungsreif machen, indem sie die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft. Zur Festlegung einer genauen Zahl als Grenze für eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist nämlich nur die Behörde ermächtigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 13). Gleichwohl kann dem Gericht je nach den Umständen des Einzelfalles die Feststellung möglich sein, dass eine rechtmäßige behördliche Prognose eine bestimmte Mindestzahl neu zuzulassender Bewerber keinesfalls unterschreitet. In einem solchen Fall der Reduzierung des Prognosespielraums ist die Behörde ohne weiteres zur Erteilung der beantragten Genehmigungen zu verpflichten, wenn der Kläger nach der von der Behörde zu führenden Vormerkliste eine Rangstelle in diesem Bereich einnimmt. Darüber hinaus kann es eine sich dem Gericht aufdrängende "Grauzone" für eine (weitere) Aufstockung des bisher zu geringen Kontingents geben, die die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ebenfalls noch nicht offensichtlich bedroht. Das schließt nicht aus, dass die Behörde dieses Spektrum durch eine spätere Prognose rechtmäßig eingrenzt. Ein Bewerber, der nach seiner Rangstelle auf der Vormerkliste innerhalb einer solchen "Grauzone" liegt, hat aber, da seine Stellung nicht aussichtslos ist, gleichfalls einen Anspruch auf positive und nicht nur auf erneute Bescheidung seines Antrags (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989, a.a.O., Rn. 12f.).

Diese Maßstäbe können dazu führen, dass ein Kläger mit seinem Verpflichtungsbegehren durchdringt, obwohl er bei rechtmäßiger Ausübung des behördlichen Prognosespielraums im Verwaltungsverfahren mit seinem Antrag aufgrund vorrangiger Mitbewerber zurückstehen müsste. Aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts ist dies jedoch gerechtfertigt, weil die Gerichte im Zeitpunkt der Entscheidung nicht zuverlässig beurteilen können, wie viele der rangbesseren Mitbewerber (noch) ernsthaft eine Genehmigung anstreben. Zudem schreibt § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG die Reihenfolge des Eingangs der Anträge nicht als zwingendes Verteilungsmerkmal vor, sondern ist insofern nur eine "Sollvorschrift". Dies ist zwar ein möglicher Verteilungsmodus, der dem Gleichheitssatz entspricht. Jedoch verbietet der Gleichheitssatz ein Außerachtlassen dieser Reihenfolge insbesondere dann nicht, wenn ein nach seiner Rangstelle nicht aussichtsloser Bewerber seinen grundsätzlich bestehenden Zulassungsanspruch einklagt. In einer solchen Situation gebietet es der hohe Rang der verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit, die Verwirklichung des Anspruchs auf Berufszulassung nicht weiterhin offenzulassen. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Behörde substantiiert Umstände darlegt, die es ausgeschlossen erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 21). Einem Verpflichtungsbegehren ist damit stattzugeben, wenn es einerseits an einem solchen substantiierten Vorbringen der Beklagten fehlt und andererseits der Kläger eine Rangstelle erreicht hat, bei der für das Gericht der Eintritt der von der Beklagten behaupteten Gefahr bei der Erteilung von Genehmigungen bis einschließlich dieser Rangstelle jedenfalls nicht offenkundig ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008, a.a.O., Rn. 10).

2. Nach diesen Grundsätzen hat die Klägerin (wenn sie die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt) einen Anspruch auf Erteilung der von ihr beantragten zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen.

Auf den beiden Vormerklisten der Beklagten für Neubewerber und Bestandsunternehmer (vgl. § 13 Abs. 5 Satz 1 PBefG) sind insgesamt 24 andere Bewerber aufgeführt, die jeweils eine Genehmigung beantragt haben. Da gemäß § 13 Abs. 5 Satz 4 PBefG einem Antragsteller nur eine Genehmigung erteilt werden darf, sofern im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht mehr Genehmigungen erteilt werden können, als Antragsteller vorhanden sind, spielt für neun der zehn beantragten Genehmigungen keine Rolle, welche Rangstelle die Klägerin erreicht hat bzw. ob die Löschung der Klägerin von der Vormerkliste rechtmäßig war. Damit die Klägerin zehn Genehmigungen beanspruchen kann, müssten 34 zusätzliche Genehmigungen erteilt werden können, ohne dass die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich bedroht ist.

Aus Sicht des Gerichts ist dies der Fall. Die Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren keine substantiierten Umstände vorgetragen, die es ausgeschlossen erscheinen lassen, dass die Klägerin bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könnte. Den vorhandenen Daten kann nicht entnommen werden, dass eine Erhöhung der Zahl der erteilten Genehmigungen auf insgesamt 249 (215 + 34) die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich beeinträchtigen würde. Die ursprüngliche Anzahl von 213 Genehmigungen bzw. die Beschränkung auf 220 Genehmigungen durch die Beklagte ist in keiner Weise sachlich gerechtfertigt. Den verfügbaren Daten zur Entwicklung der Auftragslage, zur wirtschaftlichen Situation sowie zur allgemeinen Verkehrssituation in der Stadt Karlsruhe können auch sonst keine substantiellen Erkenntnisse für die Frage entnommen werden, ab welcher Genehmigungszahl die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich bedroht ist. Die im Beobachtungszeitraum 2012/2013 erhobenen Wirtschaftsdaten setzten sich aus unplausiblen Angaben nicht weniger Taxiunternehmer zusammen und sind damit letztlich ohne Aussagekraft. Die verfügbaren Zahlen zu den Beförderungsaufträgen geben aufgrund fehlender Kenntnisse zum Verhältnis Funkvermittlungsaufkommen – Gesamtfahrtenaufkommen und mangelnder (horizontaler oder vertikaler) Vergleichsdaten ebenfalls keine Hinweise darauf, ab wann die Funktionsfähigkeit offensichtlich bedroht ist. Die Entwicklung der allgemeinen Verkehrssituation trifft keine eindeutige Aussage für das Taxengewerbe. Demgegenüber ist die Taxidichte – auch in Verbindung mit der Zahl der Mietwagen – weit unterdurchschnittlich. Bei 249 Taxen wäre die Taxendichte (0,81 Fahrzeuge pro 1000 Einwohner) bzw. die Taxen- und Mietwagendichte (1,10 Fahrzeuge pro 1000 Einwohner) immer noch – deutlich – niedriger als in den meisten Vergleichsstädten (s.o.). Wegen des Rückgangs im Mietwagensektor wäre die Zahl der in beiden Sektoren zugelassenen Fahrzeuge (89 Mietwägen + 249 Taxen = 338 Fahrzeuge) gegenüber dem Jahr 2010 (120 Mietwägen + 213 Taxen = 333 Fahrzeuge) kaum gestiegen. Schließlich spricht die Zahl der Genehmigungsübertragungen – gegenüber keiner einzigen Geschäftsaufgabe aus wirtschaftlichen Gründen – gegen eine offensichtliche Bedrohung des Taxengewerbes bei Erteilung von 34 zusätzlichen Genehmigungen.

Damit ist nicht ausgeschlossen, dass die Beklagte durch eine spätere Prognose – etwa aufgrund neuerer Erkenntnisse – in rechtmäßiger Weise eine niedrigere Zahl an höchstens zuzulassenden Taxen festlegt. Es ist im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung aber unklar, ob die Klägerin nicht auch dann zum Zug kommen würde. Denn die Beklagte prüft bei Aufnahme eines Bewerbers in die Vormerkliste nicht dessen finanzielle Leistungsfähigkeit (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG), weshalb gegenwärtig unklar ist, ob ein nach der Vormerkliste vorrangiger Bewerber die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen überhaupt erfüllt. Zudem ist nicht bekannt, wie viele der rangbesseren Bewerber tatsächlich noch Interesse an der beantragten Genehmigung haben. Nach Angabe der Beklagten haben – trotz regelmäßiger Bereinigung der Vormerklisten – seit 2013 fünf von neun Bewerbern an ihrem Antrag nicht mehr festgehalten, als ihnen eine Genehmigung angeboten wurde. Damit ist letztlich offen, wie viele Genehmigungen tatsächlich an ranghöhere Bewerber zu erteilen wären, bevor die Klägerin mit ihren zehn Anträgen zum Zuge käme. Im Hinblick auf die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit der Klägerin ist die Beklagte daher zur Erteilung der beantragten Genehmigungen zu verpflichten, sofern die Klägerin die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Beschluss

Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG (in Anlehnung an Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) auf 150.000 EUR festgesetzt.

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe

Die zunächst als Untätigkeitsklage erhobene und nach Erlass des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 als Verpflichtungsklage fortgeführte Klage ist zulässig.

Die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG lagen im Zeitpunkt der ablehnenden Entscheidung der Beklagten vor. Der objektive Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG ist nicht gegeben.

II.

Auch das Verpflichtungsbegehren der Klägerin hat Erfolg. Sie hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigungen.

Beschluss

Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG (in Anlehnung an Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) auf 150.000 EUR festgesetzt.

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

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Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(1a) Abweichend von Absatz 1 darf beim Verkehr mit Kraftomnibussen die Genehmigung nur erteilt werden, wenn die Anforderungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 51) erfüllt sind.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

der beantragte Verkehr ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 verletzt, das von der zuständigen Behörde nach § 8a Absatz 1 in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 unter Beachtung der in § 8a Absatz 8 genannten Voraussetzungen gewährt wurde,

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

(2a) Im öffentlichen Personennahverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 nicht in Einklang steht. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Absatz 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit. Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Sofern diese Abweichungen Anforderungen betreffen, die über das bisherige Verkehrsangebot hinausgehen, sind sie nur dann wesentlich, wenn der Unternehmer, der diesen Verkehr bisher betrieben hat, hierzu angehört wurde und diese Anforderungen für die ausreichende Verkehrsbedienung erforderlich sind.

(2b) Werden im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, so ist die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 zu berücksichtigen.

(2c) Auf Antrag des Aufgabenträgers ist die Genehmigungsbehörde verpflichtet, die Erfüllung der in den Absätzen 1, 1a und 2 Satz 1 Nummer 1 genannten Voraussetzungen bereits im Verfahren der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu prüfen.

(3) Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand, im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3, angemessen zu berücksichtigen; das gilt auch im Fall des Absatzes 2 Nummer 3.

(4) Beim Verkehr mit Taxen ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, daß durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

Zur Feststellung der Auswirkungen früher erteilter Genehmigungen auf die öffentlichen Verkehrsinteressen soll die Genehmigungsbehörde vor der Entscheidung über neue Anträge einen Beobachtungszeitraum einschalten. Der Beobachtungszeitraum soll höchstens ein Jahr seit der letzten Erteilung einer Genehmigung betragen.

(5) Bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr sind Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen. Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden. Ein Antragsteller wird unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt, wenn er

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

Einem Antragsteller darf jeweils nur eine Genehmigung erteilt werden, sofern nicht mehr Genehmigungen erteilt werden können, als Antragsteller vorhanden sind. Die Genehmigung ist Neubewerbern für die Dauer von zwei Jahren zu erteilen; die aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten dürfen während dieses Zeitraums nicht übertragen werden.

(5a) Bei einem gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs die Verkehrseffizienz im beantragten Bediengebiet nicht mehr sichergestellt ist. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde von dieser zu berücksichtigen:

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(5b) Beim Verkehr mit Taxen, Mietwagen sowie beim gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Anforderungen der Emissionsvorgaben im Sinne von § 64b erfüllen. Beim Verkehr mit Taxen und im gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung darüber hinaus versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Vorgaben zur Barrierefreiheit im Sinne von § 64c erfüllen.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 15 Erteilung und Versagung der Genehmigung

(1) Die Entscheidung über den Antrag erfolgt schriftlich; sie ist den Antragstellern und, soweit diese Einwendungen erhoben haben, auch den in § 14 Abs. 1 Nr. 1 und 2 genannten Personen und Stellen zuzustellen. Über den Antrag ist innerhalb von 3 Monaten nach Eingang bei der Genehmigungsbehörde zu entscheiden. Kann die Prüfung des Antrags in dieser Zeit nicht abgeschlossen werden, ist die Frist vor ihrem Ablauf in einem den Antragstellern mitzuteilenden Zwischenbescheid um den Zeitraum zu verlängern, der notwendig ist, um die Prüfung abschließen zu können. Die Verlängerung der in Satz 2 bezeichneten Frist darf höchstens 3 Monate betragen. Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist versagt wird. Die Frist für eine Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr beginnt frühestens mit dem ersten Kalendertag nach dem Ablauf der Antragsfrist in § 12 Absatz 5 oder 6.

(2) Ist die Entscheidung über den Antrag unanfechtbar geworden, wird dem Antragsteller eine Genehmigungsurkunde erteilt. Einer juristischen Person darf die Genehmigungsurkunde erst ausgehändigt werden, wenn die Eintragung in das Register nachgewiesen ist.

(3) Die Genehmigung kann unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden, sofern sich diese Nebenbestimmungen im Rahmen des Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen halten. Wurden dem Genehmigungsantrag weitere Bestandteile im Sinne des § 12 Absatz 1a hinzugefügt, so ist deren Einhaltung durch eine Auflage zur Genehmigung abzusichern, in deren Kontrolle die zuständige Behörde auf ihren Wunsch eingebunden werden kann.

(4) Die Genehmigung darf nicht vorläufig oder mit einem Vorbehalt des Widerrufs erteilt werden.

(5) Die Genehmigungsbehörde hat die zuständige Berufsgenossenschaft von der Erteilung der Genehmigung zu unterrichten.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 54a Prüfungsbefugnisse der Genehmigungsbehörde

(1) Die Genehmigungsbehörde kann zur Durchführung der Aufsicht und zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen durch Beauftragte die erforderlichen Ermittlungen anstellen, insbesondere

1.: Einsicht in die Bücher und Geschäftspapiere nehmen,
2.: von dem Unternehmer und den im Geschäftsbetrieb tätigen Personen Auskunft verlangen. Der zur Erteilung der Auskunft Verpflichtete kann die Auskunft auf solche Fragen verweigern, deren Beantwortung ihn selbst oder einen der in § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Zivilprozeßordnung bezeichneten Angehörigen der Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde.

Zu den in Satz 1 genannten Zwecken dürfen die dem Geschäftsbetrieb dienenden Grundstücke und Räume innerhalb der üblichen Geschäfts- und Arbeitsstunden betreten werden. Der Unternehmer und die im Geschäftsbetrieb tätigen Personen haben den Beauftragten der Genehmigungsbehörde bei den Ermittlungen die erforderlichen Hilfsmittel zu stellen und die nötigen Hilfsdienste zu leisten.

(2) Die Regelungen des Absatzes 1 gelten entsprechend auch für die nach § 45a Abs. 2 zur Festlegung der Kostensätze befugte Behörde.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 15 Erteilung und Versagung der Genehmigung

(4) Die Genehmigung darf nicht vorläufig oder mit einem Vorbehalt des Widerrufs erteilt werden.

(5) Die Genehmigungsbehörde hat die zuständige Berufsgenossenschaft von der Erteilung der Genehmigung zu unterrichten.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 27. Okt. 2016 - 12 S 2257/14

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 27. Mai 2014 - 1 K 1747/12 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG).

Der Kläger, der seit dem 03.12.2009 im Besitz von Mietwagengenehmigungen der Beklagten ist und am Betriebssitz in Ludwigshafen seit 2012 Gelegenheitsverkehr mit Taxen betreibt, beantragte am 31.05.2010 bei der Beklagten unter Verwendung zehn behördlicher Vordrucke Genehmigungen zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen. Zum beabsichtigten Beginn der Geltungsdauer der im Wege der Ersterteilung beantragten Genehmigungen vermerkte der Kläger in den amtlichen Formularen „sofort“.

Der Kläger fügte seinem Antrag - entsprechend der von der Beklagten bereits (vorausgefüllten) Ankreuzfelder - folgende Unterlagen bei: Fahrzeugliste, Bescheinigung der IHK Rhein-Neckar über die fachliche Eignung für den innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Verkehr mit Taxen und Mietwagen vom 09.04.2009, Bescheinigung in Steuersachen des Finanzamts Mannheim-Neckarstadt vom 06.04.2010, testierte Vermögensübersicht nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 der Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr (PBZugV) vom 09.11.2009, Unbedenklichkeitsbescheinigung der Berufsgenossenschaft für Transport und Verkehrswirtschaft vom 01.04.2010 sowie eine Bescheinigung der AOK vom 06.04.2010. Ferner versah der Kläger die Fahrzeugliste mit dem Zusatz, dass die bei Mercedes Benz bereit stehenden Pkw bei Konzessionserteilung abgerufen würden. Nähere Angaben zu den amtlichen Kennzeichen der Fahrzeuge waren in dem Antrag nicht enthalten. Das vom 15.06.2010 datierende und mit dem Eingangsstempel 18.06.2010 versehene Führungszeugnis zur Vorlage bei einer Behörde nach § 30 Abs. 5 BZRG des Bundesamts für Justiz enthielt - ebenso wie das beim Amtsgericht Mannheim geführte Schuldnerverzeichnis - keine Eintragungen. Eine interne Befragung des Amts 20.3 der Beklagten vom 14.06.2010 zur finanziellen Leistungsfähigkeit wurde am 23.06.2010 mit dem Vermerk „keine Rückstände“ versehen und an die für die Erteilung der Taxigenehmigung zuständige Sachbearbeiterin zurück übersandt.

Mit Schreiben vom 03.08.2010 hörte die Beklagte den Kläger zu ihrer Absicht, den Genehmigungsantrag wegen der Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen abzulehnen, an und gab ihm Gelegenheit, bis zum 23.08.2010 Stellung zu nehmen. Mit Schreiben vom 01.09.2010 - bei der Beklagten eingegangen am 06.09.2010 - richtete der Kläger diverse Fragen bezüglich der Vergabepraxis auf Grundlage der Wartelisten an die Beklagte, die diese mit Schreiben vom 16.09.2010 beantwortete. In dem Schreiben wurde die Frist zur Stellungnahme, ob eine förmliche Entscheidung gewünscht werde, bis zum 24.09.2010 verlängert. Der Kläger reagierte auf dieses Schreiben nicht.

Mit Bescheid vom 06.10.2010 lehnte die Beklagte den Genehmigungsantrag ab. Zur Begründung führte sie aus, dass in der Person des Klägers zwar kein subjektiver Versagungsgrund vorliege, jedoch die objektive Genehmigungsvoraussetzung des § 13 Abs. 4 PBefG derzeit nicht erfüllt sei. Die Erteilung weiterer Genehmigungen stelle - was im Einzelnen ausgeführt wurde - die Funktionsfähigkeit des Mannheimer Taxengewerbes infrage.

Den hiergegen vom Kläger eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 26.06.2012, dem Kläger zugestellt am 28.06.2012, zurück. Im Stadtgebiet der Beklagten kämen bei derzeit 309 laufenden Konzessionen auf ein Taxi 1010 Einwohner. Damit zähle die Beklagte zu den drei baden-württembergischen Städten mit der höchsten Taxendichte. Die Zahl der Beförderungsaufträge stagniere in den letzten Jahren. Im Jahr 2015 sei zudem infolge des US-amerikanischen Truppenabzugs mit einem nicht unerheblichen Rückgang der Nachfrage zu rechnen. Auch die noch nicht abschätzbaren Auswirkungen des Ausbaus des öffentlichen Personennahverkehrs auf die Nachfragesituation seien eher negativer Natur. Zwar sei der Umsatz von Taxiunternehmen in den Jahren 2006 bis 2009 leicht gestiegen. Infolge höherer Kosten sei jedoch der Gewinn rückläufig, wobei sich dieser Trend in den Jahren 2010 und 2011 fortzusetzen scheine. Der allein fahrende Taxiunternehmer bewege sich finanziell an der Grenze zu den Hartz IV-Sätzen. Zudem stünde die Warteliste der Beklagten einer Genehmigung entgegen. Zuletzt sei im Jahr 2002 ein Bewerber auf die Warteliste gesetzt worden. Diese führe derzeit 23 Bewerber mit 55 Lizenzwünschen. Davon seien 43 Lizenzwünsche vor dem Antrag des Klägers zu berücksichtigen. Damit würde sich das Taxenaufkommen auf einen Schlag um 17 % erhöhen.

Der Kläger hat am 27.07.2012 bei dem Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben und neben der Aufhebung der ablehnenden Bescheide beantragt, die Beklagte zur Aushändigung von zehn Genehmigungsurkunden zu verurteilen, hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, die mit Antrag vom 31.05.2010 begehrten zehn Taxigenehmigungen zu erteilen. Zur Begründung hat der Kläger ausgeführt: Die beantragten Genehmigungen würden inzwischen nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt gelten. Die Beklagte sei verpflichtet gewesen, über den Genehmigungsantrag innerhalb von drei Monaten nach Eingang zu entscheiden. Der Kläger habe zehn ordnungsgemäße Anträge auf Erteilung der Genehmigungen gestellt. Diese seien mit den für einen Fiktionseintritt notwendigen Antragsdaten versehen gewesen. Die Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes geböten keine detaillierten Angaben zu den zu verwendenden Fahrzeugen. Namentlich erfordere der Fiktionseintritt nicht die Angabe der amtlichen Kennzeichen der Taxen. Diese seien erst bei Erteilung der Genehmigungsurkunde zu benennen. Es sei einem Antragsteller unzumutbar, bereits bei Antragstellung Fahrzeuge anzuschaffen und zuzulassen, wenn der Verlauf des Verfahrens in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht nicht abschätzbar sei. Auch spreche die Tatsache, dass § 12 Abs. 1 PBefG als Soll-Vorschrift ausgestaltet sei, dafür, dass ein vollständiger Genehmigungsantrag nicht die Benennung von Fahrzeugart und Kennzeichen erfordere. Die Beklagte habe innerhalb der Fiktionsfrist keinerlei Zweifel an der Vollständigkeit des Antrags geäußert. Schließlich scheitere der Fiktionseintritt auch nicht an dem bei Antragstellung fehlenden polizeilichen Führungszeugnis, denn es sei nicht ersichtlich, dass die Beklagte ein solches als für ihre Entscheidung unerlässlich eingestuft habe. Im Übrigen sei der Kläger schon von Gesetzes wegen an der Vorlage eines Führungszeugnisses gehindert, da § 30 Abs. 5 BZRG nur einen unmittelbaren Versand an Behörden gestatte, weshalb eine Vorlage durch den Antragsteller nicht Voraussetzung eines vollständigen Antrags sein könne. Die Beklagte habe den Eingang des Antrags mit Schreiben vom 14.06.2010 bestätigt. Die ablehnende Sachentscheidung vom 06.10.2010 sei damit zu einem Zeitpunkt ergangen, zu dem die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG bereits eingetreten gewesen sei. In dem vorausgegangenen Schriftwechsel sei die ablehnende Sachentscheidung lediglich angekündigt, jedoch nicht getroffen worden. Den Bearbeitungszeitraum hätte die Beklagte durch Erlass eines Zwischenbescheids verlängern können und müssen. Eine entsprechende Verfügung sei nicht ergangen. Im Übrigen sei - was näher ausgeführt wird - der von der Beklagten angeführte Ablehnungsgrund auch in der Sache nicht gegeben.

Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten und hat ausgeführt, die Genehmigungsfiktion sei nicht eingetreten. Nach § 12 Abs. 3 PBefG könne die Behörde weitere Angaben und Unterlagen, insbesondere die Vorlage eines polizeilichen Führungszeugnisses, verlangen. Hiervon habe sie Gebrauch gemacht und ein Führungszeugnis angefordert, das unter dem 23.08.2010 ausgestellt worden sei. Das Führungszeugnis vom 15.06.2010 sei nicht maßgeblich, da dieses in einem anderen Zusammenhang erstellt und an einen anderen Fachbereich adressiert worden sei. Deshalb seien die Antragsunterlagen frühestens am 23.08.2010 vollständig gewesen, so dass die ablehnende Entscheidung vom 06.10.2010 vor Ablauf der Dreimonatsfrist ergangen sei. Die Ungewissheit über den Eingang des Zeugnisses habe der Kläger durch eine einfache Nachfrage beseitigen können. Der hiesige Fall unterscheide sich von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg (3 Bs 206/10). Dort sei es ausreichend gewesen, dem Antrag die Gebührenquittung für das beantragte Führungszeugnis beizufügen. Nach der Verwaltungspraxis der Beklagten sei dagegen stets das polizeiliche Führungszeugnis als notwendige Anlage vorzulegen. Unabhängig davon sei der Antrag auch deshalb unvollständig, weil der Beklagten der erforderliche Gewerbezentralregisterauszug erst am 12.08.2010 vorgelegen habe. Dessen Vorlage sei nach dem einschlägigen Merkblatt, das dem Kläger (was dieser bestreitet) ausgehändigt worden sei, Voraussetzung eines vollständigen Antrags. Jedenfalls habe der Kläger mit Blick auf den von ihm "am Laufen" gehaltenen Schriftwechsel davon ausgehen müssen, dass sich die Frist zumindest um den Zeitraum des Schriftwechsels verlängere.

Mit Urteil vom 27.05.2014 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen. Es hat im Wesentlichen ausgeführt: Soweit der Kläger die Aufhebung der ablehnenden Bescheide beantrage, sei die Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Zwar gölten die beantragten Genehmigungen als nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG erteilt, denn der Antrag des Klägers sei am 23.06.2010 vollständig gewesen und die Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG habe sich nicht infolge des mit Schreiben der Beklagten vom 03.08.2010 initiierten Schriftwechsels stillschweigend verlängert. Daher sei die Dreimonatsfrist am 23.09.2010 mit der Folge des Fiktionseintritts abgelaufen. Dem Anspruch auf Aushändigung der Genehmigungsurkunde stehe jedoch entgegen, dass - je nach rechtlicher Betrachtungsweise - die Entscheidung noch nicht unanfechtbar oder nicht mehr wirksam sei.

Gegen das ihm am 11.07.2014 zugestellte Urteil hat der Kläger die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 11.11.2014, dem Kläger zugestellt am 24.11.2014, hat der Senat die Berufung im Hinblick auf die rechtsgrundsätzliche Bedeutung der Sache zugelassen. Die Frage, ab welchem Zeitpunkt im Falle des Eintritts der Genehmigungsfiktion die Geltungsdauer der fingierten Genehmigung zu laufen beginne, sei grundsätzlich klärungsbedürftig.

Mit seiner - nach Fristverlängerung durch den Senat - am 26.01.2015 schriftsätzlich begründeten Berufung macht der Kläger geltend: Das Verwaltungsgericht habe ausführlich und in nicht zu beanstandender Weise festgestellt, dass die Genehmigungsfiktion am 23.09.2010 eingetreten sei. Entgegen den Ausführungen in dem Urteil des Verwaltungsgerichts seien die im Rahmen der Genehmigungsfiktion erteilten Konzessionen zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen aber bereits im Zeitpunkt des Fiktionseintritts gemäß § 15 Abs. 2 PBefG unanfechtbar geworden. Die gegenteilige, vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung führe dazu, dass im Falle einer Genehmigungsfiktion die Beklagte sämtliche Neubewerber über den Eintritt der Genehmigungsfiktion informieren müsse. Sodann wäre abzuwarten, ob von Seiten der Neubewerber gegebenenfalls ein erneuter Antrag in entscheidungsfähiger Form gestellt werde und ob die jeweiligen Antragsteller ein Widerspruchsrecht gegen die durch die Genehmigungsfiktion entstandenen Genehmigungen ausübten. Dies erscheine bereits vom Ergebnis her sachfremd; jedenfalls vereitele diese Sichtweise den Gesetzeszweck des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG, der gerade auf eine Beschleunigung der Verfahren ziele. Dem Kläger stehe daher ein Anspruch auf Aushändigung der Genehmigungsurkunden gegen die Beklagte zu.

Unzutreffend gehe das Verwaltungsgericht sodann davon aus, der zwischenzeitliche Ablauf der fingierten Genehmigungen stehe einer Aushändigung der Genehmigungsurkunden oder einem Anspruch auf Erteilung der Genehmigungen entgegen. Insbesondere treffe die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht zu, dass der Zeitpunkt der Unanfechtbarkeit der fingierten Genehmigung den spätestmöglichen Beginn der Geltungsdauer darstelle. Einzig die Auffassung des Klägers, der Beginn der Geltungsdauer falle auf die Ausfertigung und Aushändigung der Genehmigungsurkunde, sei sachgerecht und auch im Sinne der Rechtsklarheit geboten. Denn Ausfertigung und Aushändigung der Urkunde seien Wirksamkeitsvoraussetzungen der Genehmigung zur Ausübung des Gelegenheitsverkehrs mit Kraftfahrzeugen nach dem Personenbeförderungsgesetz. Mit Erteilung der Genehmigungsurkunde definiere sich der Pflichtenkreis des Taxiunternehmers im Rahmen einer speziellen, durch das PBefG geregelten Verkehrsart und nach Maßgabe des § 47 PBefG. Aus dieser Vorschrift ergäben sich die Aufnahme der Betriebspflicht, die Beförderungspflicht von Fahrgästen, die Tarifpflicht und die Verpflichtung zur Einrichtung eines Betriebssitzes. Erst ab dem Zeitpunkt der Erteilung bzw. Aushändigung der Genehmigungsurkunde sei der Taxiunternehmer insbesondere mit Blick auf § 17 Abs. 4 PBefG in der Lage, Personen ordnungsgemäß zu befördern, da ohne den Besitz und die Aushändigung der Genehmigungsurkunde ein Taxiunternehmer gemäß § 61 PBefG bei jeder einzelnen Fahrt eine Ordnungswidrigkeit begehe. Die Genehmigungsurkunde sei somit unabdingbare Voraussetzung der Personenbeförderung, zumindest soweit es den Gelegenheitsverkehr mit Taxen anlange, da dort in jedem Falle die Genehmigungsurkunde oder eine gekürzte amtliche Ausfertigung im Fahrzeug dauernd mitzuführen und gegebenenfalls vorzuzeigen sei (§ 17 Abs. 4 PBefG). Es gebe daher für den Bereich des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen nur einen einzigen eindeutig zu definierenden Zeitpunkt, zu welchem die Geltungsdauer der Genehmigung beginne, nämlich den Zeitpunkt der Aushändigung der Genehmigungsurkunde. Ab diesem Zeitpunkt träten die Pflichten aus § 47 PBefG in Kraft und es sei der Betrieb aufzunehmen. Eine Vorverlagerung setze einerseits die Norm des § 15 PBefG außer Kraft und widerspreche andererseits auch dem Gesetzeszweck.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 27. Mai 2014 - 1 K 1747/12 - zu ändern und die Beklagte zur Aushändigung von zehn Genehmigungsurkunden für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen zu verurteilen, hilfsweise den Bescheid der Beklagten vom 06.10.2010 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 26.06.2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die mit den Anträgen vom 31.05.2010 beantragten zehn Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie macht geltend, eine Genehmigungsfiktion sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und des Klägers nicht eingetreten. Zu Unrecht lege das Verwaltungsgericht den 23.06.2010 für den Fristbeginn der Dreimonatsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG zugrunde. Die die Unbedenklichkeitsbescheinigung ausstellende Dienststelle liege im Stadtzentrum der Beklagten, die Dienststelle des Aufgabenbereichs Lizenzwesen, die über die Taxigenehmigung entscheide, liege in einem Vorort. Es sei mit einer nicht unerheblichen Postlaufzeit zwischen diesen Dienststellen zu rechnen. Ein Posteingang vor dem 25.06.2010 sei sehr unwahrscheinlich. Zu diesem Zeitpunkt seien aber der (seit Jahrzehnten) alleinzuständige Sachbearbeiter wegen Krankheit (bis Oktober 2010) als auch dessen Vertreterin wegen Urlaubs (bis 13.07.2010) nicht im Dienst gewesen. Somit könne für den Beginn der Fiktionsfrist allenfalls der 14.07.2010 zugrunde gelegt werden. Die Ablehnung des Antrags am 06.10.2010 sei damit noch vor Eintritt der Fiktion erfolgt. Demnach sei der Erfolg der Klage davon abhängig, dass die objektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 4 PBefG vorlägen. Dies sei - was im Einzelnen dargelegt wird (Bl. 124 - 131 der Gerichtsakte) - nach Maßgabe des Gutachtens der Fa. TOKOM-Partner Rostock GmbH vom 05.12.2014 nicht der Fall. Für den Fall, dass der Senat von einer Genehmigungsfiktion ausgehe, sei darauf hinzuweisen, dass die Genehmigung entweder ungültig geworden sei oder der Anspruch auf Ausstellung der Genehmigungsurkunde mangels Unanfechtbarkeit der Fiktionsgenehmigung noch nicht bestehe. Fürsorglich sei darauf hinzuweisen, dass der Kläger unter Berücksichtigung der rechtlich geschützten Vormerk- und Wartelisten mit seinem Begehren nicht zum Zug kommen könne.

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten und des Regierungspräsidiums Karlsruhe sowie auf die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe verwiesen.

Entscheidungsgründe

Der - nicht im Sinne des § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 283 ZPO nachgelassene - Schriftsatz des Klägers vom 27.10.2016 gibt keinen Anlass, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen. Denn die Urteilsformel war im Zeitpunkt des Eingangs des Schriftsatzes bereits auf die Geschäftsstelle des Senats gelangt und somit für das erkennende Gericht bindend geworden. Im Übrigen ergibt sich aber auch aus dem Inhalt des Schriftsatzes kein Grund zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO.

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige, namentlich innerhalb der (verlängerten) Berufungsbegründungsfrist des § 124a Abs. 3 Satz 3, Abs. 6 Satz 3 VwGO begründete Berufung des Klägers ist unbegründet. Denn der Kläger hat mit seiner insgesamt zulässigen Klage (I.) zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat weder einen Anspruch auf Aushändigung von zehn Genehmigungsurkunden für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen (II.) noch auf Erteilung der mit dem Antrag vom 31.05.2010 beantragten zehn Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen (III.).

1. Die Klage ist hinsichtlich des auf Aushändigung der Genehmigungsurkunden gerichteten Hauptantrags als allgemeine Leistungsklage statthaft. Zwar wird in Rechtsprechung und Literatur teilweise die Auffassung vertreten, bei der Genehmigungsurkunde handele es sich um einen Verwaltungsakt (vgl. etwa Heinze/Fiedler, in: Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl., 2014, § 15 Rn. 34; VG Neustadt/Weinstraße, Urteil vom 23.04.2012 - 3 K 804/11.NW - juris Rn. 20; wohl auch OVG Hamburg, Beschluss vom 18.11.2010 - 3 Bs 206/10 - juris RdNrn. 35 ff., insbes. Rn. 39; VG Oldenburg, Beschluss vom 17.05.2011 - 11 B 860/11 - juris; dagegen VG Stuttgart, Urteil vom 13.04.2016 - 8 K 3924/15 - juris Rn. 21; VG Gera, Urteil vom 30.10.2002 - 2 K 945/99.GE - LKV 2003, 532; wohl auch OVG Niedersachsen, Urteil vom 16.09.2004 - 7 LB 3545 - NVwZ-RR 2005, 105: lediglich Nachweisfunktion) mit der Folge, dass das Begehren mit der Verpflichtungsklage zu verwirklichen wäre. Soweit für diese Auffassung überhaupt eine Begründung genannt wird, wird hierfür vornehmlich die Nachweisfunktion der Urkunde gemäß § 17 Abs. 3 PBefG angeführt (vgl. Heinze/Fiedler, a.a.O. Rn. 34: Funktion als Begründung einer widerleglichen Vermutung). Indes vermag der Senat eine in der Urkunde selbst liegende „Regelung“ im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG nicht zu erkennen. Dagegen spricht bereits der Wortlaut des § 15 Abs. 2 Satz 2 PBefG, der von einer „Aushändigung“ spricht und diese ersichtlich mit der in Satz 1 genannten „Erteilung“ gleichsetzt. Das deutet eher auf ein rein tatsächliches Verwaltungshandeln ohne Regelungscharakter hin. Die Gesetzgebungshistorie und die Gesetzessystematik bestätigen diesen Befund. § 17 Abs. 1 PBefG sah noch in seiner Fassung vom 07.06.1978 vor, dass die Genehmigung, nachdem die Entscheidung nach § 15 PBefG unanfechtbar geworden war, durch Aushändigung der Genehmigungsurkundeerteilt wird. Das ist seit dem Inkrafttreten der Neufassung des § 17 Abs. 1 PBefG durch das Dritte Rechtsbereinigungsgesetz vom 28. Juni 1990 (BGBl. I S. 1962) mit Wirkung zum 01.07.1990 nicht mehr der Fall (zutr. Heinze/Fiedler, a.a.O. Rn. 35; a. A. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Band 1, Loseblattslg., § 15 Rn. 41). Erteilt wird die Genehmigung allein nach den besonderen Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes, namentlich dessen § 15; die Vorschrift des § 17 Abs. 1 PBefG benennt seither nur noch die notwendigen Bestandteile der Genehmigungsurkunde. In systematischer Hinsicht wird die Trennung zwischen (regelnder) Genehmigung und (dokumentierender) Genehmigungsurkunde in § 17 Abs. 3 PBefG deutlich. Nach dieser Bestimmung kann die Erteilung der Genehmigung nur durch die Genehmigungsurkunde oder eine amtliche Ausfertigung nachgewiesen werden. Anders als früher ist die Urkunde folglich nicht mehr Wirksamkeitsvoraussetzung der Genehmigung, sondern dient nur noch dem Nachweis des Vorhandenseins einer Genehmigung (a. A. Bidinger, a.a.O., § 15 Rn. 41). Die Nachweisfunktion begründet aber für sich genommen nicht den Regelungscharakter im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG (anders wohl Heinze/Fiedler, a.a.O., Rn. 34; unklar Scheidler, GewArch 2011, 417 [419]). Denn es ist nicht ersichtlich, dass durch die Urkundenausstellung Rechte mit unmittelbarer Wirkung begründet, geändert, aufgehoben oder verbindlich festgestellt werden. Das findet seine Bestätigung auch in § 15 Abs. 2 PBefG, der die Erteilung der Genehmigungsurkunde (nur) an die Unanfechtbarkeit der Genehmigung knüpft und damit verdeutlicht, dass die Urkunde nicht (mehr) Wirksamkeitsvoraussetzung der Genehmigung ist. Im Gegenteil macht das allein an die Unanfechtbarkeit anknüpfende Normprogramm des § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG deutlich, dass eine erneute oder gar weitergehende Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen im Verfahren über die Urkundenausstellung nicht mehr stattfindet; es wird demnach nichts Neues geregelt, es wird lediglich das nunmehr Unanfechtbare zugrunde gelegt. Entsprechend verhält es sich bei der Aufnahme der notwendigen Angaben des § 17 Abs. 1 PBefG. Auch insoweit findet - mit Ausnahme der Benennung der amtlichen Kennzeichen (§ 17 Abs. 1 Nr. 8 PBefG) - lediglich eine Übertragung der Genehmigungsinhalte statt. Es fehlt daher - ungeachtet des von der Beklagten verwendeten, mit Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Formulars „Genehmigungsbescheid“ (vgl. Anlage zum Schriftsatz vom 27.10.2016) - an einer verbindlichen Festlegung von Rechten und Pflichten durch die Urkunde und somit an einer Regelungswirkung als Wesensmerkmal eines Verwaltungsakts im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG (zutr. VG Stuttgart, Urteil vom 13.04.2016, a.a.O.). Dieser Auffassung ist der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich beigetreten. Soweit er mit seinem - nicht nachgelassenen - Schriftsatz vom 27.10.2016 nunmehr geltend macht, die Verwaltungsaktsqualität der Genehmigungsurkunde ergebe sich aus der Zuordnung einer Ordnungsnummer zu jedem einzelnen Fahrzeug, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Namentlich begründet allein die Vergabe einer Nummer noch keinen Regelungscharakter. Im Übrigen stellte sich - die Richtigkeit der nunmehr vom Kläger vertretenen Rechtsauffassung unterstellt - die Frage der Zulässigkeit der Verpflichtungsklage. Denn soweit aus den vorliegenden Akten ersichtlich, hat der Kläger die Aushändigung der Genehmigungsurkunde bei der Beklagten nicht beantragt und insoweit auch kein Vorverfahren durchgeführt (vgl. hierzu statt vieler: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl., 2016, § 42 Rn. 6 m.w.N.).

2. Soweit das Verwaltungsgericht die Klage teilweise als unzulässig abgewiesen hat, vermag sich der Senat dem indes nicht anzuschließen. Bei sachdienlicher Auslegung des Klagebegehrens (§ 88 VwGO) wird mit dem Leistungsantrag nur die Aushändigung der Genehmigungsurkunden beantragt. Zu diesem Begehren verhalten sich die ablehnenden Bescheide, die nur die Erteilung der Genehmigung betreffen, nicht. Das „Aufhebungsbegehren“ des Klägers steht erkennbar im Zusammenhang mit dem Hilfsantrag. Soweit dieser zur Entscheidung anfallen sollte, wird neben der Genehmigungserteilung auch die Aufhebung der diese ablehnenden Bescheide beantragt. Hierbei handelt es sich aber ersichtlich nicht um einen eigenständigen Anfechtungsantrag. Vielmehr wird die Aufhebung der versagenden Bescheide - wie bei Verpflichtungsbegehren üblich (vgl. statt vieler: Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Band 2, Loseblattslg., § 113 Rn. 64) - nur aus Gründen der Klarstellung beantragt (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteile vom 21.05.1976 - IV C 80.74 - BVerwGE 51, 15 [23], und vom 15.12.1966 - VIII C 30.66 - BVerwGE 25, 357). Die entsprechende Antragsformulierung ändert insbesondere nichts daran, dass Gegenstand des Verpflichtungsbegehrens allein der geltend gemachte Anspruch auf Erlass des Verwaltungsakts („Taxigenehmigung“) ist. Die den Anspruch versagenden Bescheide gehören nämlich nur zur Vorgeschichte des Anspruchs, werden aber nicht selbst Streitgegenstand der Verpflichtungsklage (vgl. näher Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., und Rn. 72).

II.

Mit ihrem Hauptantrag ist die Klage unbegründet, denn der vom Kläger geltend gemachte Anspruch auf Aushändigung der Genehmigungsurkunden steht ihm im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht (mehr) zu.

Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG wird dem Antragsteller eine Genehmigungsurkunde erteilt, wenn die Entscheidung über den Antrag unanfechtbar geworden ist. Der Anspruch muss zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung über das Berufungsverfahren bestehen (OVG Niedersachsen, Urteil vom 22.01.2014 - 7 LB 70/10 - juris Rn. 42), d.h. es muss eine Genehmigung wirksam geworden sein, die schon und noch gültig ist. Das ist hier nicht der Fall.

1. Mit dem Verwaltungsgericht ist der Senat allerdings der Auffassung, dass zugunsten des Klägers seit dem 23.09.2010 zehn Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen nach dem Personenbeförderungsgesetz als erteilt galten.

Nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG ist über den Genehmigungsantrag innerhalb von drei Monaten nach Eingang bei der Genehmigungsbehörde zu entscheiden. Kann die Prüfung des Antrags in dieser Zeit nicht abgeschlossen werden, ist die Frist vor ihrem Ablauf in einem den Antragstellern mitzuteilenden Zwischenbescheid um den Zeitraum zu verlängern, der notwendig ist, um die Prüfung abschließen zu können (Satz 3). Die Verlängerung der in Satz 2 bezeichneten Frist darf höchstens drei Monate betragen (Satz 4). Die Genehmigung gilt nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist versagt wird. Das ist hier der Fall. Denn der Antrag war am 23.06.2010 vollständig und hat damit die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG in Gang gesetzt (a). Diese Frist ist während ihres Laufs von der Beklagten nicht verlängert worden (b), und der Kläger ist auch nicht gehindert, sich auf den Ablauf der Frist am 23.09.2010 zu berufen (c).

a) Die Dreimonatsfrist zur Entscheidung über den Antrag des Klägers begann am 23.06.2010 zu laufen. Zwar ergeben sich aus § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG keine spezifischen Anforderungen an den Genehmigungsantrag, der lediglich bei der Genehmigungsbehörde eingegangen sein muss. In Rechtsprechung und Literatur wird jedoch zutreffend angenommen, dass erst die Vollständigkeit des Antrags den Beginn der Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG auslöst (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.10.1999 - 3 S 1643/99 - BA S. 3; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 31.03.2015 - 7 B 11168/14 - juris Rn. 5; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.10.2015 - 13 B 875/15 - juris Rn. 5; OVG Niedersachsen, Urteil vom 22.01.2014, a.a.O.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 29.02.1996 - 4 L 40/95 - GewArch 1997, 118; Hessischer VGH, Urteil vom 15.10.2002 - 2 UE 2948/01 - juris Rn. 37; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 09.12.2003 - 1 L 174/03 - juris Rn. 13; VG Freiburg, Urteil vom 25.01.2012 - 1 K 46/10 - juris Rn. 41; Fielitz/Grätz, PBefG, Loseblattslg., § 15 Rn. 5, § 12 Rn. 3; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 4. Aufl., 2013, § 15 Rn. 2; Bauer, PBefG, 2010, § 15 Rn. 6; Heinze/Fiedler, a.a.O., § 15 Rn. 27; Broscheit, GewArch 2015, 209 [210]; vgl. allg. auch Uechtritz, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, § 42a Rn. 58: objektive Vollständigkeit der Unterlagen). Insoweit ist mit dem in § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG genannten Antrag der nach Maßgabe des § 12 PBefG vollständige Antrag gemeint (a. A. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Loseblattslg., § 15 Rn. 13: Antrag mit den Angaben des § 17 PBefG).

Diese Sichtweise entspricht auch dem Sinn und Zweck der Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG. Denn diese Bestimmung, die die Beschleunigung des Verfahrens zum Ziel hat (vgl. BT-Drs. 12/6269 S. 145; s. allgemein auch Uechtritz, a.a.O., § 42a Rn. 17), soll ersichtlich die Position des Antragstellers gegenüber einer untätigen Genehmigungsbehörde stärken. Um jedoch in schutzwürdiger Weise auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion vertrauen zu können, muss der Antragsteller seinerseits zunächst die Behörde durch die Einreichung vollständiger Antragsunterlagen in die Lage versetzt haben, über den Antrag zu entscheiden. Die mit der Genehmigungsfiktion beabsichtigte Beschleunigung des Verfahrens steht dem nicht entgegen. Denn der Schutzzweck der Fiktion kann sich nur auf Umstände beziehen, die der Einflussnahme des jeweiligen Antragstellers entzogen sind. Bei unvollständigen Antragsunterlagen ist dies indes nicht der Fall. Dabei wird den jeweiligen Antragstellern angesichts der gesetzlichen Regelung der dem Antrag beizufügenden Unterlagen bzw. der zu machenden Angaben auch nichts Unzumutbares abverlangt. Im Gegenteil spricht die Zielrichtung des Personenbeförderungsgesetzes - der Schutz der zu befördernden Fahrgäste - dafür, dass nur ein sorgfältiger Antragsteller in den Genuss der Genehmigungsfiktion kommen soll (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 09.12.2003, a.a.O.).

aa) Welche Anforderungen an einen vollständigen Antrag zu stellen sind, wird in Rechtsprechung und Literatur freilich nicht einheitlich beurteilt. So wird zum Teil auf die für die Aushändigung der Genehmigungsurkunde nach § 17 PBefG erforderlichen Angaben abgehoben (Bidinger, a.a.O., § 15 Rn. 13), zum Teil wird von dem Antrag erwartet, dass er den Anforderungen der §§ 12, 13 PBefG genügt (vgl. zum Meinungsstand: OVG Hamburg, Beschluss vom 18.11.2010 - 3 Bs 206/10 - GewArch 2011, 120).

Der Auffassung, die Angaben im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 4 PBefG seien verzichtbar und es sei für den Eintritt des Laufs der Frist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG ausreichend, wenn die für die Ausstellung der Genehmigungsurkunde nach § 17 PBefG erforderlichen Angaben gemacht würden (Bidinger, a.a.O., § 15 Rn. 13), vermag sich der Senat nicht anzuschließen (vgl. auch OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 09.12.2003, a.a.O., Rn. 14; OVG Niedersachsen, Urteil vom 22.01.2014, a.a.O., Rn. 39; VG Berlin, Beschl. v. 25.10.2001 - 11 A 482.01 - NZV 2002, 340; Fielitz/Grätz, a.a.O., §15 Rn. 5). Die Genehmigungsurkunde nach § 17 PBefG enthält gemäß dessen Absatz 1 lediglich Angaben, die erforderlich sind, um Inhalt und Umfang der Genehmigung zu beschreiben; weitere Angaben zu den Genehmigungsvoraussetzungen sind darin nicht vorgesehen. Damit kann es im Zusammenhang mit dem Eintritt der Genehmigungsfiktion nicht sein Bewenden haben. Die Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG soll dem Antragsteller um eine Genehmigung über Verfahrenshemmnisse hinweghelfen, die in einer verzögerten Bearbeitung seines Antrags durch die Genehmigungsbehörde begründet sind. Sie hat - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - nicht den Zweck, sonstige Verfahrensvereinfachungen herbeizuführen oder materielle Genehmigungsanforderungen herabzusetzen. Deshalb ist es zunächst Sache des Antragstellers, einen hinreichend prüffähigen Antrag vorzulegen, der sich an den Vorgaben des § 12 PBefG orientiert, in welchem die Angaben und Unterlagen, die der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung enthalten soll, bezeichnet werden. Erst durch einen solchen Antrag entsteht die begründete Erwartung, dass sich die Genehmigungsbehörde mit ihm abschließend befasst und zu einer Bescheidung innerhalb der dann in Lauf gesetzten Frist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG gelangt. Tut sie das nicht, dann tritt die Genehmigungsfiktion im Beschleunigungsinteresse des Antragstellers zu dessen Gunsten ein.

bb) Nach diesen Grundsätzen war der Antrag des Klägers auf Erteilung von zehn Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen am 23.06.2010 vollständig.

(1) Das Verwaltungsgericht hat zurecht erkannt, dass es für die Vollständigkeit des Antrags auf die zwingend vorzulegenden Unterlagen nach § 12 Abs. 2 PBefG ankommt (ebenso VG Freiburg, Urteil vom 25.01.2012 - 1 K 46/10 - juris Rn. 41; wohl auch OVG Hamburg, Beschluss vom 18.11.2010, a.a.O., juris Rn. 25). Dieser Sichtweise entspricht auch das von der Beklagten mit Ankreuzfeldern vorverfügte Formular und ihre später im ablehnenden Bescheid vertretene Auffassung, dass die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen vorliegen. Die von der Beklagten nach ihrem Antragsformular für maßgeblich gehaltenen und gesetzlich zwingend vorzulegenden Unterlagen hat der Kläger vorgelegt. Namentlich hat er seinem Antrag eine Bescheinigung des Finanzamts vom 06.04.2010, eine solche des Trägers der Sozialversicherung vom 06.04.2010 und eine Unbedenklichkeitsbescheinigung der BG Verkehr vom 01.04.2010 beigefügt. Keine dieser Bescheinigungen war zum Zeitpunkt der Antragstellung älter als drei Monate, sodass den Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der auf § 57 Abs. 1 Nr. 4 PBefG beruhenden Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr vom 15. Juni 2000 - PBZugV - (BGBl. I S. 851) insoweit Rechnung getragen war. Dies gilt auch für die nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Satz 3 PBZugV geforderte Vermögensübersicht, die unter dem 09.11.2009 von einer Steuerberaterin testiert worden und damit zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht älter als ein Jahr war (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Satz 3 PBZugV a.E.).

(2) Wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend ausgeführt hat, fehlte bei Antragstellung die nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1PBZugV erforderliche Unbedenklichkeitsbescheinigung der Gemeinde, die die Beklagte - zugleich Wohnsitzgemeinde des Klägers - allerdings unter dem 14.06.2010 bei dem (eigenen) Amt 20.3 selbstständig angefordert hat und die mit dem Vermerk „keine Rückstände“ unter dem 23.06.2010 erstellt wurde. Der Senat neigt mit dem Verwaltungsgericht dazu, bereits dieses Datum für die Vollständigkeit des Antrags zugrunde zu legen und die Postlaufzeit von einigen Tagen zwischen den beiden Ämtern (Bürgerdienste und Amt 20.3) unberücksichtigt zu lassen. Selbst wenn man aber dem Vorbringen der Beklagten im Berufungsverfahren folgen und eine Postlaufzeit zwischen den beteiligten Ämtern von zwei Arbeitstagen zugrunde legen wollte, wäre der Antrag hinsichtlich der nach § 12 Abs. 2 PBefG zwingenden Angaben am 25.06.2010 (Freitag) oder am 26.06.2010 (Samstag) vollständig gewesen. Soweit die Beklagte mit ihrem Vorbringen im Berufungsverfahren für die Vollständigkeit des Antrags und den Beginn der Entscheidungsfrist den 14.07.2010 zugrunde gelegt wissen will, teilt der Senat diese Auffassung nicht. Denn für den Lauf der Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG kommt es ersichtlich nicht darauf an, ob der Sachbearbeiter der Beklagten längerfristig erkrankt ist und sich seine Vertreterin - wie hier offenbar bis 13.07.2010 - im Erholungsurlaub befindet. Denn bei der in § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG genannten Frist handelt es sich nicht um eine Netto-Bearbeitungsfrist, die an die konkreten Bearbeitungsmöglichkeiten der zuständigen Sachbearbeiterin anknüpft (und deshalb ggf. um Urlaubs- und Krankheitstage zu verlängern ist), sondern um eine Entscheidungsfrist, die zudem bei unvorhergesehenen Erkrankungen oder sonstigen Schwierigkeiten der Sachbearbeitung nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG verlängert werden kann. Deshalb kommt eine Erstreckung des Fristbeginns auf den 14.07.2010 - den Tag der Urlaubsrückkehr der Sachbearbeiterin - nicht in Betracht.

(3) Das Verwaltungsgericht hat - wiederum zutreffend - ausgeführt, dass und warum die „Soll-Angaben“ des § 12 Abs. 1 Nrn. 1 und 4 PBefG, soweit diese überhaupt fehlen und sich auch nicht „aus den Umständen“ ergeben, keinen Einfluss auf den Lauf der Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG haben. Der Senat macht sich die entsprechenden Ausführungen in dem angefochtenen Urteil zu eigen (UA S. 12 bis 15; juris Rn. 34 ff.) und sieht insoweit von weiteren Ausführungen ab, zumal auch die Beklagte im Berufungsverfahren hiergegen nichts mehr erinnert hat.

b) Die am 23.06.2010 in Lauf gesetzte Entscheidungsfrist ist von der Beklagten nicht verlängert worden. Denn die Verlängerung ist nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG nur mittels Zwischenbescheid möglich, an dem es hier - nicht nur der Form, sondern auch dem Inhalt nach - gerade fehlt und dessen Erlass von der Beklagten auch erkennbar nicht beabsichtigt war. Insbesondere handelt es sich - was auf der Hand liegt und nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (UA S. 15 und 16) keiner weiteren Vertiefung bedarf - bei den Schreiben der Beklagten vom 03.08.2010 und vom 16.09.2010 nicht um Zwischenbescheide in dem in § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG bezeichneten Sinne, was im Übrigen bereits daraus erhellt, dass darin die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG weder verlängert noch eine neue Frist gesetzt wird (vgl. zu den Anforderungen an die Fristverlängerung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 22.10.2014 - 6 L 2238/14 - juris Rn. 26; VG Neustadt/Weinstr., Urteil vom 23.04.2012 - 3 K 804/11 - juris Rn. 27; Bidinger, a.a.O., § 15 Rn. 18 ff.; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 15 Rn. 6).

c) Der Kläger ist schließlich auch nicht mit Blick auf Treu und Glauben gehindert, sich auf den Ablauf der Entscheidungsfrist und den damit verbundenen Eintritt der Fiktionswirkung zu berufen. Denn es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, der Kläger habe das Verfahren bewusst in die Länge gezogen, um den Fiktionseintritt zu bewirken. Im Übrigen wäre es aber wohl ohnedies Aufgabe der Genehmigungsbehörde, auf ein solches - hier nicht gegebenes - Verhalten zu reagieren und etwa die Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 Sätze 3 und 4 PBefG angemessen zu verlängern oder den Antrag wegen Nichtvorliegens der Genehmigungsvoraussetzungen abzulehnen. Schließlich gibt es auch für einen Verzicht des Klägers auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion keinen Anhaltspunkt (vgl. zur Verzichtbarkeit etwa VG Neustadt/Weinstr., Urteil vom 23.04.2012, a.a.O., juris Rn. 30; Bidinger, a.a.O., § 15 Rn. 22; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 4. Aufl., 2013, § 15 Rn. 2; ablehnend VG Gera, Urteil vom 30.10.2002 - 2 K 945/99.GE - LKV 2003, 532; Uechtritz, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, a.a.O., § 42a Rn. 35).

2. Allerdings haben sich die als erteilt geltenden zehn Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen zwischenzeitlich durch Zeitablauf im Sinne des § 43 Abs. 2 LVwVfG erledigt.

Der Kläger geht einerseits davon aus, die nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt geltende Genehmigung sei bereits mit Eintritt der Fiktion unanfechtbar im Sinne des § 15 Abs. 2 PBefG geworden (Bl. 103 d.A.), meint aber andererseits, die Geltungsdauer der Genehmigung beginne erst mit Aushändigung der Genehmigungsurkunde. Dem vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Dabei mag die Frage der Unanfechtbarkeit der gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fingierten Genehmigung letztlich offen bleiben (vgl. hierzu unten 3.). Denn die - weithin vertretene (vgl. Bidinger, a.a.O., § 15 Rn. 42; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 15 Rn. 9; Scheidler, GewArch 2011, 417 [419]) - Auffassung, die Genehmigung werde erst mit Aushändigung der Genehmigungsurkunde wirksam (so Bidinger, a.a.O., § 15 Rn. 42) bzw. dürfe dann erst „ausgenutzt werden“ (so Fielitz/Grätz, a.a.O., § 15 Rn. 9), findet im Gesetz keine Stütze.

a) Die nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt geltende Genehmigung erfüllt zwar nicht die Begriffsmerkmale eines Verwaltungsakts im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG, der fingierte Verwaltungsakt wird der erteilten Genehmigung aber in § 15 Abs. 1 PBefG gleichgestellt und zwar unabhängig von einer § 42a Abs. 1 Satz 2 LVwVfG entsprechenden Bestimmung (vgl. Uechtritz, in Mann/Sennekamp/Uechtritz, a.a.O., § 42a Rn. 41). Denn § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG enthält gleichsam die gesetzliche Wertung, dass als Genehmigung (Verwaltungsakt) auch die fingierten Genehmigungen gelten (Uechtritz, DVBl. 2010, 684 [687]; Jarass, NJW 1998, 1097 [1101]; Ziekow, VwVfG, 3. Aufl., 2013, § 42a Rn. 5; Dürig, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, § 42a Rn. 14). Gegenüber dem Adressaten (Antragsteller) wird die als erteilt geltende Genehmigung mit Fiktionseintritt wirksam; ab diesem Zeitpunkt kann er sich auf die Genehmigung berufen (vgl. statt vieler Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., 2014, § 42a Rn. 54; ebenso zu § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.05.2004 - 3 S 1968/03 - BA S. 6). Die nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt geltende Genehmigung ist gegenüber dem Kläger somit am 23.09.2010 wirksam geworden.

Der von Bidinger (a.a.O., § 15 Rn. 42) vertretenen gegenteiligen Auffassung, die das Wirksamwerden der Fiktionsgenehmigung auf den Zeitpunkt der Aushändigung der Urkunde verlegen will, folgt der Senat nicht. Das Gesetz bietet hierfür keine Anhaltspunkte. Zwar wurde bis zum Inkrafttreten des Dritten Rechtsbereinigungsgesetzes zum 01.07.1990 „die Genehmigung (…) durch Aushändigung der Genehmigungsurkunde erteilt“ (§ 17 Abs. 1 PBefG 1961). Seit der Neufassung des § 17 Abs. 1 PBefG ist das aber nicht mehr der Fall. Dabei mag auf sich beruhen, ob der Gesetzgeber an der früheren Rechtslage etwas ändern wollte (verneinend: Bidinger, a.a.O., § 15 Rn. 42; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 29.02.1996 - 4 L 40/95 - GewArch 1997, 118); entscheidend ist allein, dass der Gesetzgeber die Rechtslage insoweit objektiv geändert hat. Für ein im Wege der Auslegung zu korrigierendes Redaktionsversehen gibt es keinen Anhaltspunkt. Für eine Korrektur des eindeutigen Wortlauts des § 15 PBefG, der zwischen Genehmigung und Genehmigungsurkunde unterscheidet, besteht auch aus methodischen Gründen weder Veranlassung noch Möglichkeit. Insbesondere passt sich die Neufassung der §§ 15, 17 Abs. 1 PBefG durch das Dritte Rechtsbereinigungsgesetz in die allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Systematik ein, wonach die Bestandskraft eines Verwaltungsakts auf sein Wirksamwerden folgt. Es gibt deshalb im Fachrecht keinen hinreichenden Anhaltspunkt dafür, dass abweichend von den allgemeinen Grundsätzen die Wirksamkeit der Genehmigung von der Aushändigung der Urkunde abhängen soll (OVG Niedersachsen, Beschluss vom 16.09.2004 - 7 LB 3545/01 - NVwZ-RR 2005, 105; VG Aachen, Beschluss vom 29.03.2005 - 2 L 111/05 - juris Rn. 19; Heinze/Fiedler, in: Heinze/Fehling/Fiedler, a.a.O., § 15 Rn. 35). Vielmehr unterscheidet das Gesetz in wünschenswerter Eindeutigkeit zwischen der (wirksamen) Erteilung bzw. Fiktion der Genehmigung und deren Unanfechtbarkeit. Die Unanfechtbarkeit ist Voraussetzung für die Aushändigung der Urkunde, welche lediglich Nachweisfunktion hat (vgl. § 17 Abs. 3 PBefG). Die hiergegen gerichteten Einwände des Klägers greifen nicht durch. Er rekurriert insoweit auf die den Pflichtenkreis des Taxiunternehmers regelnde Vorschrift des § 47 PBefG. Indes ergibt sich aus dieser Bestimmung nichts über das Wirksamwerden der Genehmigung nach §§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, 15 Abs. 1 PBefG, insbesondere findet sich dort keine Aussage dazu, dass die Genehmigung von der Aushändigung der Urkunde abhängt. Gewichtiger erscheint der Hinweis des Klägers auf § 61 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b) PBefG. Nach dieser Bestimmung handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig den Vorschriften des PBefG über das Mitführen und Aushändigen von Urkunden (§ 17 Abs. 4, § 20 Abs. 4) zuwiderhandelt. Der Kläger schließt aus dieser Bestimmung, der Unternehmer sei mit Blick auf § 17 Abs. 4 Satz 1 PBefG erst ab dem Zeitpunkt der Aushändigung der Genehmigungsurkunde in der Lage, Personen ordnungsgemäß zu befördern, da er andernfalls bei jeder Fahrt eine Ordnungswidrigkeit begehe. Diese Lesart des § 61 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b) PBefG hält der Senat nicht für zwingend. Namentlich dürfte die Ordnungsgemäßheit der Beförderung - insoweit ähnlich wie im Verhältnis von Fahrerlaubnis und Führerschein - nicht davon abhängen, ob der Unternehmer die Genehmigungsurkunde oder eine gekürzte amtliche Ausfertigung mit sich führt. Auch das Führen eines Kraftfahrzeugs erfolgt nicht unerlaubt, wenn der Fahrzeugführer seinen Führerschein nicht mit sich führt, obwohl auch hierin eine Ordnungswidrigkeit im Sinne von § 75 Nr. 4 FeV liegen kann. Der nämliche Bußgeldtatbestand dürfte daher eher den Verstoß gegen die Nachweisfunktion sanktionieren und spricht wohl nicht die Ordnungsgemäßheit der Beförderung an. Im Übrigen fehlt es seit der Neufassung des § 17 Abs. 1 PBefG durch das Dritte Rechtsbereinigungsgesetz vom 28. Juni 1990 gerade an einer § 22 Abs. 4 Satz 7 FeV entsprechenden Bestimmung („Die Fahrerlaubnis wird durch die Aushändigung des Führerscheins.. erteilt“), aus der abzuleiten ist, dass die Genehmigungserteilung durch Aushändigung der Urkunde erfolgt. Dergleichen lässt sich aus dem Personenbeförderungsgesetz nicht herleiten. Insoweit erscheint auch ein Verständnis des § 61 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b) PBefG dahingehend gerechtfertigt, dass ordnungswidrig nur derjenige handeln kann, dem eine Genehmigungsurkunde nach § 15 Abs. 2 PBefG oder die ihr nach § 17 Abs. 4 PBefG gleichgestellte gekürzte amtliche Ausfertigung bereits ausgehändigt worden ist und damit nicht derjenige, dem die Genehmigungsurkunde von der Behörde zu Unrecht nicht ausgehändigt wurde.

b) Die dem Kläger gegenüber am 23.09.2010 wirksam gewordene Genehmigung galt deshalb für die Höchstdauer von zwei Jahren (§ 13 Abs. 5 Satz 5 PBefG) und ist zwischenzeitlich - und zwar schon vor dem erstmaligen Berufen auf den Fiktionseintritt im Rahmen der Klagebegründung - unwirksam geworden. Von der Möglichkeit, eine abweichende Geltungsdauer zu bestimmen (vgl. hierzu auch § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe d) PBefG), hat der Kläger keinen Gebrauch gemacht. Im Gegenteil hat er in seinem Antrag, der Grundlage der fingierten Genehmigung ist, eingetragen, die Genehmigung solle „sofort“ gelten. Damit hat er selbst bestimmt, dass die fingierte Genehmigung am 23.09.2010 wirksam und gültig geworden und am 22.09.2012 abgelaufen ist. Ein Anspruch auf Aushändigung der Genehmigungsurkunde besteht deshalb nicht mehr (ebenso OVG Niedersachsen, Urteil vom 22.01.2014, a.a.O., juris Rn. 42). Denn wenn sich der Zweck der Genehmigungsurkunde in deren Nachweisfunktion erschöpft, ist nicht ersichtlich, weshalb der Kläger heute noch Anspruch auf eine Urkunde haben sollte, die sich auf eine Zeit bezieht, in der er im Stadtgebiet der Beklagten keinen Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen betrieben hat.

c) Soweit der Kläger dieser Rechtsauffassung entgegen hält, er könne seinen Anspruch auf Aushändigung der Genehmigungsurkunde schwerlich durchsetzen, soweit - wie hier - die Genehmigungsbehörde den Fiktionseintritt bestreite, geht der Einwand fehl. Es ist in der Rechtsprechung hinreichend geklärt, dass sich der Anspruch auf Aushändigung der Genehmigungsurkunde notfalls im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren nach § 123 VwGO durchsetzen lässt (vgl. etwa VG Oldenburg, Beschlüsse vom 17.05.2011 - 11 B 860/11 - juris Rn. 2, 8 und 9, und vom 24.08.2007 - 7 B 2197/07 - juris Rn. 7 ff.). Auch der Prozessbevollmächtigte des Klägers hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat eingeräumt, eine einstweilige Anordnung diesen Inhalts bereits erstritten zu haben. Inwieweit daneben auch ein Anspruch auf Ausstellung einer Bescheinigung nach § 42a Abs. 3 LVwVfG besteht, bedarf aus Anlass des vorliegenden Falles keiner Klärung (vgl. hierzu auch OVG Hamburg, Beschluss vom 18.11.2010, a.a.O.).

3. Keiner abschließenden Beurteilung bedarf demnach die Frage, ob die Genehmigungsurkunde - gleichsam alternativ - von der Beklagten mit der Begründung verweigert werden darf, die Genehmigung sei zwar noch nicht durch Zeitablauf erledigt, sie sei aber noch nicht im Sinne des § 15 Abs. 2 PBefG unanfechtbar geworden. Soweit die zwischenzeitlich wohl mehrheitlich vertretene Auffassung zutreffen sollte, der Rang auf der Vormerkliste für die Vergabe von Taxikonzessionen gebe dem Bewerber eine den Schutz des § 42 Abs. 2 VwGO genießende Rechtsposition, die u.a. zum Widerspruch gegen die Zuteilung einer Konzession außerhalb der Vormerkliste oder ohne Berücksichtigung der Rangfolge berechtige (vgl. hierfür OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11.06.1990 - 13 B 1283/90 - NVwZ-RR 1991, 147 ; VG Sigmaringen, Urteil vom 11.11.2015 - 1 K 3511/14 - juris Rn. 43; Bauer, Personenbeförderungsgesetz, 1. Aufl. 2010, § 13 Rn. 69; Jahn, in: Redeker/Uechtritz, Anwalts-Handbuch Verwaltungsverfahren, 2. Aufl., 2012, C. Personenbeförderungsrecht, Rn. 82; dagegen noch BVerwG, Urteil vom 28.06.1963 - VII C 23.63 - BVerwGE 16, 190 [194]), dürfte eine Unanfechtbarkeit der Genehmigung jedenfalls derzeit nicht gegeben sein. Denn nach der (bereinigten) Warteliste der Beklagten (Stand 19.07.2016) gehen dem Kläger zwei Bewerber rangstellenmäßig vor.

III.

Bleibt die Klage hinsichtlich des Hauptantrags nach dem Vorstehenden ohne Erfolg, fällt der auf Genehmigungserteilung gerichtete Hilfsantrag zur Entscheidung an. Die Klage ist insoweit - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - deshalb unbegründet, weil die Anträge des Klägers vom 31.05.2010 infolge des Fiktionseintritts „verbraucht“ sind. Zu ihrer positiven Bescheidung kann die Beklagte daher nicht verpflichtet werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Denn die Frage, ab welchem Zeitpunkt im Falle des Eintritts einer Genehmigungsfiktion gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG die Geltungsdauer der fingierten Genehmigung beginnt, stellt sich in einer Vielzahl von Fällen und ist grundsätzlich klärungsbedürftig.

Beschluss vom 27. Oktober 2016

Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 1 Satz 1, 43 Abs. 1, 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 GKG auf150.000,-- EUR festgesetzt (15.000,-- je beantragter Genehmigung).

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Gründe

II.

bb) Nach diesen Grundsätzen war der Antrag des Klägers auf Erteilung von zehn Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen am 23.06.2010 vollständig.

2. Allerdings haben sich die als erteilt geltenden zehn Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen zwischenzeitlich durch Zeitablauf im Sinne des § 43 Abs. 2 LVwVfG erledigt.

III.

Beschluss vom 27. Oktober 2016

Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 1 Satz 1, 43 Abs. 1, 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 GKG auf150.000,-- EUR festgesetzt (15.000,-- je beantragter Genehmigung).

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 2 Genehmigungspflicht

(1) Wer im Sinne des § 1 Abs. 1

1.: mit Straßenbahnen,
2.: mit Obussen,
3.: mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr (§§ 42, 42a, 43 und 44) oder
4.: mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr (§ 46)

Personen befördert, muß im Besitz einer Genehmigung sein. Er ist Unternehmer im Sinne dieses Gesetzes.

(1a) Wer als Nachunternehmer im Auftrag des Unternehmers eine entgeltliche Beförderung von Personen mit Kraftomnibussen durchführt, muss eine Genehmigung nach diesem Gesetz besitzen, die die eingesetzten Fahrzeuge umfasst. Dies gilt nicht, wenn die Voraussetzungen nach Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe b oder c der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 51), die zuletzt durch die Verordnung (EU) Nr. 517/2013 (ABl. L 158 vom 10.6.2013, S. 1) geändert worden ist, erfüllt sind oder der Nachunternehmer ausschließlich innerstaatliche Beförderungen im Sinne des Artikels 1 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 durchführt.

(1b) Wer im Sinne des § 1 Absatz 3 eine Beförderung vermittelt, muss nicht im Besitz einer Genehmigung sein. Er ist Vermittler im Sinne dieses Gesetzes.

(2) Der Genehmigung bedarf auch

1.: jede Erweiterung oder wesentliche Änderung des Unternehmens,
2.: die Übertragung der aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten (Genehmigungsübertragung) sowie
3.: die Übertragung der Betriebsführung auf einen anderen.

(3) Abweichend von Absatz 2 Nr. 2 dürfen im Verkehr mit Taxen die aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten nur übertragen werden, wenn gleichzeitig das ganze Unternehmen oder wesentliche selbständige und abgrenzbare Teile des Unternehmens übertragen werden.

(4) Die Genehmigungsbehörde kann bei einem Linienverkehr nach § 43 dieses Gesetzes und bei Beförderungen nach § 1 Nr. 4 Buchstaben d und i der Freistellungs-Verordnung Befreiung vom Verbot der Mitnahme anderer Fahrgäste erteilen, wenn dies im öffentlichen Verkehrsinteresse geboten und mit Rücksicht auf bestehende öffentliche Verkehrseinrichtungen wirtschaftlich vertretbar ist.

(5) Einer Genehmigung bedarf es nicht zum vorübergehenden Einsatz von Kraftfahrzeugen bei Notständen und Betriebsstörungen im Verkehr, insbesondere im Schienen-, Bergbahn- oder Obusverkehr. Wenn die Störungen länger als 72 Stunden dauern, haben die Unternehmer der von der Störung betroffenen Betriebe der Genehmigungsbehörde (§ 11) Art, Umfang und voraussichtliche Dauer eines solchen vorübergehenden Einsatzes von Kraftfahrzeugen unverzüglich mitzuteilen.

(5a) Wer Gelegenheitsverkehre in der Form der Ausflugsfahrt (§ 48 Abs. 1) oder der Ferienziel-Reise (§ 48 Abs. 2) plant, organisiert und anbietet, dabei gegenüber den Teilnehmern jedoch eindeutig zum Ausdruck bringt, dass die Beförderungen nicht von ihm selbst, sondern von einem bestimmten Unternehmer, der Inhaber einer Genehmigung nach diesem Gesetz ist, durchgeführt werden, muss selbst nicht im Besitz einer Genehmigung sein.

(6) Anstelle der Ablehnung einer Genehmigung kann im Fall einer Beförderung, die nicht alle Merkmale einer Verkehrsart oder Verkehrsform erfüllt, eine Genehmigung nach denjenigen Vorschriften dieses Gesetzes erteilt werden, denen diese Beförderung am meisten entspricht, soweit öffentliche Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen.

(7) Zur praktischen Erprobung neuer Verkehrsarten oder Verkehrsmittel kann die Genehmigungsbehörde auf Antrag im Einzelfall Abweichungen von Vorschriften dieses Gesetzes oder von auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften für die Dauer von höchstens fünf Jahren genehmigen, soweit öffentliche Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 22 Beförderungspflicht

Der Unternehmer ist zur Beförderung verpflichtet, wenn

1.: die Beförderungsbedingungen eingehalten werden,
2.: die Beförderung mit den regelmäßig eingesetzten Beförderungsmitteln möglich ist und
3.: die Beförderung nicht durch Umstände verhindert wird, die der Unternehmer nicht abwenden und denen er auch nicht abhelfen kann.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 47 Verkehr mit Taxen

(2) Taxen dürfen nur an behördlich zugelassenen Stellen und in der Gemeinde bereitgehalten werden, in der der Unternehmer seinen Betriebssitz hat. Fahrten auf vorherige Bestellung dürfen auch von anderen Gemeinden aus durchgeführt werden. Die Genehmigungsbehörde kann im Einvernehmen mit anderen Genehmigungsbehörden das Bereithalten an behördlich zugelassenen Stellen außerhalb der Betriebssitzgemeinde gestatten und einen größeren Bezirk festsetzen.

(3) Die Landesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umfang der Betriebspflicht, die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebs zu regeln. Sie kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung übertragen. In der Rechtsverordnung können insbesondere Regelungen getroffen werden über

1.: das Bereithalten von Taxen in Sonderfällen einschließlich eines Bereitschaftsdienstes,
2.: die Annahme und Ausführung von fernmündlichen Fahraufträgen,
3.: den Fahr- und Funkbetrieb,
4.: die Behindertenbeförderung und
5.: die Krankenbeförderung, soweit es sich nicht um Beförderungen nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 handelt.

(4) Die Beförderungspflicht besteht nur für Fahrten innerhalb des Geltungsbereichs der nach § 51 Abs. 1 Satz 1 und 2 und Abs. 2 Satz 1 festgesetzten Beförderungsentgelte (Pflichtfahrbereich).

(5) Die Vermietung von Taxen an Selbstfahrer ist verboten.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Verwaltungsgericht Sigmaringen Urteil, 05. Apr. 2016 - 4 K 900/15

Tenor

Der Bescheid des Landratsamts R. vom 20. August 2014 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T. vom 24. April 2015 werden aufgehoben und der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Erteilung von drei weiteren Genehmigungen für den Taxenverkehr im Bezirk R./W. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Beklagte trägt zwei Drittel, der Kläger ein Drittel der Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Erteilung von drei weiteren Genehmigungen zum Betrieb von Taxen im Bereich R./W..

Für den nach § 9 Taxenordnung für den Landkreis R. vom 30.8.2010 zusammengefassten Taxenbezirk R.-W. wurden vom Landratsamt R., Stand 5.4.2016, 33 Taxengenehmigungen erteilt und 26 Mietwagen zugelassen. Damit beträgt die Taxendichte (Taxenanzahl pro tausend Einwohner) im Bezirk R./W. bei 73.053 Einwohnern 0,45. Die Anzahl der erteilten Taxengenehmigungen stieg im Bezirk R./W. von 27 im Jahr 1995 auf 33 im Jahr 2016 an.

Die Vorgehensweise des Landratsamts R. bei der Vergabe von Taxengenehmigungen stellte sich nach Aktenlage seit den 1980er Jahren wie folgt dar: Durch die Behörde wurden zwei unterschiedliche Wartelisten für Neu- und Altbewerber geführt. Altbewerber (vorhandener Unternehmer) ist, wer bereits über eine Taxengenehmigung verfügt und eine weitere begehrt. In die Listen wurde jeweils aufgenommen, wer ein ernsthaftes Interesse an einer ersten oder einer weiteren Taxengenehmigung bekundete. Ein vollständiger Genehmigungsantrag wurde nicht verlangt und es wurde auch nicht geklärt, ob der Bewerber das Taxengewerbe haupt- oder nebenberuflich betreiben wollte. Die Prüfung, ob alle Erteilungsvoraussetzungen vorliegen, erfolgte erst, wenn der Bewerber an der Reihe war. Die Vergabe an Neu- und Altbewerber erfolgte nach dem Turnus 1:1. Die Vormerklisten für Alt- und Neubewerber umfassten (Stand: 29.4.2014) 22 Bewerber, wobei die noch nicht berücksichtigten Bewerbungen bis ins Jahr 1985 zurückgingen. Vor jeder Vergabe einer weiteren Taxengenehmigung wurde von der Behörde eine Prüfung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes durchgeführt. Hierfür wurden bis etwa 2009 Äußerungen der Verbände und der Genehmigungsinhaber eingeholt und die wirtschaftliche Entwicklung, die Taxendichte in R./W. im Vergleich mit der Taxendichte in Isny, Leutkirch, Wangen, Baden-Baden, Ulm, Pforzheim und Heilbronn sowie die Entwicklung der Einwohner- und Übernachtungszahlen in den Blick genommen. Wurde eine weitere Taxengenehmigung erteilt, schaltete die Behörde danach einen Beobachtungszeitraum ein, um die Auswirkungen und eine eventuelle Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes feststellen zu können. Seit 2014 stützt das Landratsamt R. seine Einschätzung bezüglich der Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes auf das Ergebnis einer Umfrage bei den örtlichen Taxiunternehmern. Mit der Umfrage wurde im Rahmen einer anstehenden Anpassung der Tarifordnung für Taxen die Auftrags- und Ertragslage ermittelt. Aufgrund des Umfrageergebnisses wurden die Tarifordnung für Taxen geändert und die Preise für Taxifahrten moderat erhöht. Geschäftsaufgaben gab es im Taxenbezirk R./W. in der Vergangenheit nach Aktenlage nicht. Allerdings hat die Taxiunternehmerin G. D. gegenüber dem Landratsamt R. mit Schreiben vom 30.3.2012 auf eine ihrer zwei Taxengenehmigungen verzichtet und ihr Unternehmen damit verkleinert. Sie führte dazu aus, in der gegebenen wirtschaftlichen Situation könne sie nicht mehr beide Taxikonzessionen weiterführen. Die Zentralgebühr liege bei monatlich 1.330,- EUR, Löhne und Gehälter sowie die gestiegenen Kraftstoffkosten seien für sie nicht mehr tragbar. Vor der Wiederzuteilung der zurückgegebenen Genehmigung schaltete die Behörde einen Beobachtungszeitraum ein.

Der Kläger ist seit dem 1.4.1989 Inhaber des Unternehmens R. J., Beförderungs-Service und Taxi, mit Sitz in R.. Sein Unternehmen hat gegenwärtig 4 Genehmigungen für den Betrieb von Mietwagen und eine Genehmigung für den Betrieb von Taxen. Die Taxengenehmigung wurde dem Kläger als Neubewerber am 24.5.2007 erteilt. Am 7.8.2007 wurde er für die Erteilung einer weiteren Taxengenehmigung in die Warteliste für Altbewerber aufgenommen. Hier rangiert er gegenwärtig auf dem 4. Platz.

Am 3.4.2014 (Eingang des Antragsschreibens beim Landratsamt R.) beantragte der Kläger die Erteilung von drei weiteren Genehmigungen für den Betrieb von Taxen.

Am 16.4.2014 teilte das Landratsamt R. dem Kläger schriftlich mit, dass bezüglich der nächsten Zuteilung einer Genehmigung ein Neuunternehmer an der Reihe sei. Der Kläger komme wegen seines Platzes auf der Vormerkliste der Altunternehmer nicht zum Zug. Er erhalte Gelegenheit seinen Antrag zurückzunehmen, um eine kostenpflichtige Ablehnung zu vermeiden.

Mit Zwischenbescheid vom 20.6.2014 teilte das Landratsamt R. dem Kläger, der zuvor mitgeteilt hatte, dass er seinen Antrag nicht zurücknehme, mit, dass die Bereinigung der Vormerklisten einige Zeit in Anspruch nehmen werde. Daher werde die Frist zur Entscheidung über seinen Antrag um weitere drei Monate bis zum 1.10.2014 verlängert.

Mit Entscheidung vom 20.8.2014, zugestellt am 21.8.2014, lehnte das Landratsamt R. den Antrag des Klägers auf Erteilung weiterer Genehmigungen für den Betrieb von Taxen ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger stehe auf Platz 5 der Vormerkliste der Altunternehmer und sei daher nicht an der Reihe. Ein Eindringen eines Bewerbers außerhalb der Vormerkliste könne zu einer Überbesetzung des Taxengewerbes und zu einem ruinösen Wettbewerb führen. Die Erteilung der beantragten Genehmigungen sei daher zu versagen. Ein Genehmigungsverfahren für den nächsten Neubewerber sei nunmehr eingeleitet worden. Komme es zu einer Erteilung einer Genehmigung an den Neubewerber, sei im Anschluss ein Beobachtungszeitraum von einem Jahr vorgesehen, um die Auswirkungen der Erteilung auf die Verkehrsinteressen feststellen zu können.

Der Kläger erhob am 17.9.2014 Widerspruch und brachte am 8.12.2014 zur Begründung vor, es sei nach nunmehr erfolgter Erteilung einer Genehmigung an den Neubewerber kein Beobachtungszeitraum erforderlich, weil es sich um eine von einem Altunternehmer zurückgegebene Genehmigung gehandelt habe. Weil die Zahl der vergebenen Taxengenehmigungen gleich geblieben sei, erscheine eine weitere Beobachtung des Marktes überflüssig. Der Kläger habe mehrere Mietwagengenehmigungen erhalten. Die Mietwagen betreibe er wie seine Taxe. Die Fahrzeuge liefen rund um die Uhr. Er müsse Fahrten zum Teil an konkurrierende Unternehmen abgeben, weil sie mangels Fahrzeugkapazitäten nicht vom Betrieb des Klägers durchgeführt werden könnten. Der Kläger habe daher auch eine weitere Mietwagenlizenz beantragt. Um das Unternehmen weiterhin wirtschaftlich betreiben zu können, seien die beantragten Taxengenehmigungen zwingend erforderlich. Eine Gefährdung des Marktes könne der Kläger auch bei Erteilung zusätzlicher Taxengenehmigungen nicht erkennen. Die Taxendichte im Raum R./W. liege weit unter dem Bundesdurchschnitt. Am 24.3.2015 ließ der Kläger zur Begründung weiter vortragen, der Dreimonatszeitraum bis zur Entscheidung, der auch für das Widerspruchsverfahren gelte, sei abgelaufen. Die Fiktion gemäß § 15 Abs. 1 PBefG sei eingetreten. Die drei Taxengenehmigungen würden daher nunmehr als erteilt gelten.

Am 24.4.2015 wies das Regierungspräsidium T. den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Genehmigungsfiktion sei nicht eingetreten. Die Frist sei wirksam verlängert worden. Die Fiktionsregelung gelte nicht für das Rechtsbehelfsverfahren. Gründe für eine Abweichung von der Reihenfolge nach Altbewerberliste seien vom Kläger nicht vorgebracht worden. Sein Antrag sei auch deswegen abzulehnen, weil er drei Taxengenehmigungen beantrage, aber nur eine Taxengenehmigung pro Antragstellung zulässig sei. Außerdem seien die vorrangig einzustufenden Neu-/Altbewerber in jedem Fall bei einer Entscheidung zugunsten des Klägers in ihren Rechten verletzt. Sie genössen wegen des Rangs auf der Vormerkliste eine geschützte Rechtsposition. Der Kläger nehme auf der Vormerkliste für Altbewerber mittlerweile den Rang 4 ein. Die Neubewerberliste enthalte gegenwärtig 7 Bewerber. Nachdem zuletzt ein Neubewerber die Genehmigung erhalten habe, die durch die Rückgabe einer Genehmigung durch eine Altunternehmerin frei geworden sei, sei als nächstes der Altunternehmer mit Rang 1 dran, danach der Neubewerber mit dem Rang 1. Der Kläger sei nach diesem System erst an der Reihe, wenn vor ihm drei Altbewerber und drei Neubewerber ihre Genehmigungen erhalten hätten. Danach müsse am Markt im Bereich R./W. zusätzlicher Bedarf für 7 Taxengenehmigungen bestehen, damit sich der Kläger mit seinem Begehren durchsetze. Dies sei aber nach den Darlegungen des Landratsamts zur Lage des Taxengewerbes im Bezirk R./W. nicht der Fall.

Der Kläger hat bereits am 28.3.2015 die vorliegende Klage als Untätigkeitsklage erhoben und in diese nach dem Ergehen den Widerspruchsbescheid einbezogen. Zur Begründung werden die Ausführungen zum Widerspruch wiederholt und vertieft. Zusätzlich wird ausgeführt, es treffe nicht zu, dass die Vergabe weiterer Taxengenehmigungen die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes negativ beeinflusse. Die hierzu getroffene Aussage der Behörde beruhe auf nicht aussagekräftigen Umfrageergebnissen, die das Landratsamt bei den Taxenunternehmern im Zusammenhang mit einer Tarifanpassung durchgeführt habe. Es treffe nicht zu, dass der Markt gesättigt sei und keine weitere Genehmigung verkrafte. Dagegen spreche, dass die Anzahl der Taxen seit Jahrzehnten gleich geblieben und die Bevölkerung in dieser Zeit erheblich angewachsen sei. Die Taxendichte im Ballungsraum R./W. liege weit unterhalb des Durchschnitts in der Bundesrepublik Deutschland. Außerdem sei die Fiktion nach § 15 Abs. 1 PBefG eingetreten. Die von der Behörde angegebene notwendige Bereinigung der Vormerkungslisten rechtfertige die mit dem Zwischenbescheid vorgenommene Fristverlängerung um drei Monate nicht. Die Führung der Wartelisten habe unabhängig von der Bearbeitung der Anträge zu erfolgen. Die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes sei nicht bedroht, wenn der Kläger die beantragten zusätzlichen Genehmigungen erhalte. Maßgeblich für die Bedrohung sei nicht die wirtschaftliche Lage der Konkurrenten sondern die Auswirkung der Anzahl der Genehmigungen auf das Verkehrsinteresse. Das von der Behörde angeführte Ergebnis seiner Prüfung sei weder nachprüfbar noch nachvollziehbar. Es treffe nicht zu, dass keine Vergleichsdaten zur Taxendichte vorlägen. Die recherchierbaren Daten belegten Taxidichten in der Bundesrepublik Deutschland bis zu 2,49 Taxen je 1.000 Einwohner, während in R./W. gerade einmal eine Taxendichte von 0,46 Taxen je 1.000 Einwohner gegeben sei. Damit liege die Versorgung des Bezirks am untersten Ende. Dass sich die Behörde die Daten nicht beschafft und sie danach auch nicht bewertet habe, belege evident eine fehlende Auseinandersetzungen mit den zur Beurteilung der Funktionsfähigkeit erforderlichen Daten und Faktoren. Die 2014 durchgeführte Umfrage des Landratsamts tauge zur Beurteilung der Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht. Sie sei in Bezug auf eine mögliche Tariferhöhung erfolgt und die angegebenen Zahlen seien durch nichts belegt und nicht überprüfbar. Ein Rückschluss auf eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit könne auch nicht aus der Rückgabe einer einzelnen Taxengenehmigung gezogen werden, da diese ganz andere Hintergründe habe. Es habe sich um keine Aufgabe, sondern lediglich um eine Betriebsverkleinerung von zwei Taxen auf eine gehandelt. Die Ausführungen des Beklagten zum ÖPNV und zur notwendigen Marktbeobachtung überzeugten ebenfalls nicht. Anhaltspunkte für eine tatsächlich durchgeführte Marktbeobachtung fänden sich in den vom Beklagten vorgelegten Unterlagen nicht. Auch habe der Beklagte nicht berücksichtigt, dass im Bezirk auf die Ausnutzung der Mietwagen ausgewichen werden müsse, um den Beförderungsbedarf überhaupt decken zu können. Gegen eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit spreche auch, dass für die Übertragung von Taxengenehmigungen im Bezirk R./W. in den letzten Jahren zwischen 30.000,- EUR und 60.000,- EUR bezahlt worden seien. Der von der Behörde angelegte Maßstab widerspreche dem Gesetz. Es komme nicht darauf an, ob der Markt gefährdet sei. Maßgeblich sei, ob die Erteilung der beantragten Genehmigung die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes konkret gefährde. Eine solche Gefährdung habe die Behörde nicht festgestellt, sie sei auch nicht gegeben. Die Handhabung laufe auf einen unzulässigen Konkurrenzschutz für vorhandene Unternehmer hinaus und verletze das geschützte Recht des Klägers auf freie Gewerbeausübung. Die von der Behörde eingeschalteten Beobachtungszeiträume seien rechtlich zweifelhaft. Weder seien die rechtlichen Voraussetzungen geprüft und gegeben noch sei das Ermessen fehlerfrei ausgeübt worden. Wenn im Jahr 2009 eine Genehmigung erteilt und 2012 eine Genehmigung zurückgegeben worden sei, sei kein Raum für die Anordnung eines Beobachtungszeitraums im Jahr 2014. Dieser dürfe ohnehin nicht eingeschaltet werden, wenn keine Anhaltspunkte für eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes vorlägen. Es sei auch nicht erkennbar, wie die Behörde den Beobachtungszeitraum ausgefüllt habe oder ausfüllen wolle. Der Beobachtungszeitraum stehe daher der beantragten Erteilung nicht entgegen. Die von der Behörde vorgelegten Wartelisten entsprächen nicht den gesetzlichen Vorgaben. Sie seien obsolet, soweit sie, wie hier, aus einem Zeitraum vor einem wirksam eingerichteten Beobachtungszeitraum stammten. Wenn Wartelisten erst bereinigt werden müssten, fehle es an grundlegenden Voraussetzungen. Außerdem dürfe in die Warteliste nur aufgenommen werden, wer einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung stelle. Die unverbindliche Absichtserklärung reiche nach den Vorgaben des Gesetzes nicht aus. Bei verschiedenen Bewerbern auf den vorgelegten Wartelisten seien auch die subjektiven Voraussetzungen nicht belegt. Die Wartelisten unterschieden weder zwischen Alt- und Neubewerbern noch zwischen Bewerbern zur Haupt- und Nebenbeschäftigung. Die aufgeblähte Listenführung, die nicht kenntlich mache, welche Bewerber ernsthaft eine Taxengenehmigung, vorrangig als Hauptbeschäftigung, betreiben wollten und welche Bewerber die subjektiven Voraussetzungen erfüllten, schrecke ernsthafte Bewerber ab. Dies zeige auch der Umstand, dass sich auf den Listen offene Bewerbungen zurückgehend bis in die 1980er Jahre befänden. Es seien sogar mündliche Anträge aufgenommen worden und Bewerbungen ohne Fachkundenachweis. In keinem der Fälle sei ersichtlich, ob das Taxengewerbe haupt- oder nebenberuflich betrieben werden solle. Ohne diese Angaben sei aber eine Rangfolge nicht zu bestimmen. Auch setze die Aufnahme in die Liste die ordnungsgemäße Verbescheidung der gestellten Anträge voraus. Schließlich setze das Recht zur Führung von Wartelisten auch voraus, dass seit der letzten, die Zahl der Genehmigungen erhöhenden Erteilung, durchgehend ein Beobachtungszeitraum eingerichtet und ausgewertet worden sei. Dies setze regelmäßige, zumindest jährliche Überprüfungen der Bedrohung der Funktionsfähigkeit voraus. Ohne eine solche Handhabung sei die Führung der Wartelisten nicht zu rechtfertigen und die ihnen entnommene Rangfolge nicht verbindlich. Im vorliegenden Fall handele es sich um eine nicht zulässige, zweckfreie Führung von Wartelisten ohne die Einrichtung eines Beobachtungszeitraums. Damit seien die Wartelisten obsolet und könnten dem klägerischen Begehren nicht entgegengehalten werden. Selbst bei Berücksichtigung der Rangfolge müsse sich der Kläger mit seinem Begehren durchsetzen, weil bei Erteilung aller in Rede stehender Genehmigungen nach den tatsächlichen Verhältnissen in der Stadt R. immer noch keine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes zu befürchten sei.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Landratsamts R. vom 20. August 2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T. vom 24. April 2015 aufzuheben und festzustellen, dass bezüglich der am 3. April 2014 beantragten drei weiteren Genehmigungen für den Taxenverkehr im Bezirk R./W. die Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG eingetreten ist,

hilfsweise, den Bescheid des Landratsamts R. vom 20. August 2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T. vom 24. April 2015 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger, unter dem Vorbehalt der Erfüllung der subjektiven Voraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG, drei weitere Genehmigungen für den Taxenverkehr im Bezirk R./W. zu erteilen,

sowie die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird ausgeführt, im Taxenbezirk R./W. sei im Jahr 2009 eine Genehmigung vergeben worden, was bei dann vorhandenen 33 Taxen zu einer Dichte von 2.213 Einwohnern pro Taxi geführt habe. Nachdem 2012 eine Taxengenehmigung u.a. aus wirtschaftlichen Gründen zurückgegeben worden sei, habe die Behörde den Markt kritisch beobachtet. Es habe der Eindruck bestanden, dass kein weiterer Bedarf gegeben gewesen sei, nachdem auch der ÖPNV ständig weiterentwickelt worden sei. 2014 sei dann wieder eine Taxengenehmigung erteilt worden, so dass wieder 33 Taxen vorhanden gewesen seien und, wegen eines Bevölkerungsrückgangs, eine Dichte von 2.193 Einwohnern pro Taxi vorgelegen hätte. 2014 seien Stellungnahmen von Taxiunternehmern eingeholt worden und es habe mit diesen Unternehmern eine Gesprächsrunde stattgefunden. Die Antworten der Unternehmer hinsichtlich Beförderungsaufträgen, Ertrags- und Kostenlage sowie dem wirtschaftlichen Druck, dem sie ausgesetzt seien, würden dem Gericht als Tabelle vorgelegt (GAS 54/55). Fast alle Unternehmer hätten die Ertragslage als schlecht oder ungenügend angegeben. Aufgrund dieser Äußerungen sei es dann zur einer Änderung der Tarifordnung und zu einer moderaten Preiserhöhung gekommen, deren Auswirkungen auf die Nachfrage die Behörde zunächst beobachten wolle. Daher sei nach der Erteilung im Jahr 2014 zunächst ein Beurteilungszeitraum abgewartet worden. Nachdem sich bis Ende 2015 keine negativen Auswirkungen gezeigt hätten, könne nun eine weitere Genehmigung erteilt werden. Diesen Vorgang habe die Behörde aber wegen des vorliegenden Klageverfahrens zurückgestellt. Der Kläger werde davon nicht profitieren. Er sei frühestens nach 6 erteilten Genehmigungen wieder an der Reihe.

Nach einer telefonischen Erhebung des Berichterstatters bei den jeweiligen Genehmigungsbehörden liegen die Taxendichten bei Berücksichtigung der Einwohnerzahlen des Statistischen Landesamts Baden-Württemberg in den Taxenbezirken Friedrichshafen etwa bei 0,56, Reutlingen bei 0,47, Tübingen bei 0,61 und Ulm bei 0,62.

Die Beklagtenvertreterin gab auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung an, dass, bei Berücksichtigung ihrer bereinigten Wartelisten, der Kläger bei einer Erhöhung der Taxengenehmigungen auf 40 mit einer Genehmigung rechnen könne, bei einer Erhöhung auf 47 mit zwei und bei einer Erhöhung auf 48 mit drei Genehmigungen. Zu den Funktionsfähigkeitsfaktoren nach § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG lägen dem Landratsamt R. außer dem Umfrageergebnis zur Überprüfung der Tarifordnung und der Tatsache der Rückgabe einer von zwei Taxengenehmigungen durch Taxi G. D. keine weiteren Erkenntnisse vor. Ein Gutachten zur Feststellung, ab wann die Anzahl der erteilten Taxengenehmigungen im Bezirk R./W. das Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedrohe, habe die Behörde bisher nicht in Auftrag gegeben.

Der Kläger gab in der mündlichen Verhandlung zur Sache befragt an, mehr als drei Taxengenehmigungen wolle er nicht. Seine Bewerbung um eine Taxengenehmigung aus dem Jahr 2007 stelle keinen zusätzlichen Antrag dar. Seine 4 Mietwagen setze er in gleicher Weise ein wie seine Taxe. Seine fünf Fahrzeuge erbrächten jeweils Laufleistungen von ca. 250.000 km in ca. 1,5 bis 2 Jahren. Die Mietwagenfahrt koste den Kunden dabei mehr als die Taxenfahrt. Es sei im Bezirk R./W. in den letzten Jahren mehrfach zur Übernahme von Taxengenehmigungen gekommen. Hierfür seien jeweils ganz erhebliche Summen bezahlt worden. Sein Versuch, mit der Taxiunternehmerin G. D. seine Einzelgenehmigung gegen ihre Doppelgenehmigung zu tauschen, sei fehlgeschlagen. Das Landratsamt R. habe dem Tausch nicht zugestimmt. Frau D. habe ihre zweite Taxengenehmigung nur deswegen zurückgeben müssen. Bei dem Unternehmen von Frau D. habe es sich um eine Sondersituation gehandelt, aus der keine Hinweise auf generelle wirtschaftliche Probleme des örtlichen Taxengewerbes abgeleitet werden könnten. Nach seinem Eindruck sei ein Bedarf an weiteren Taxen vorhanden. Nachdem die benötigten Taxengenehmigungen verweigert würden, werde der Bedarf durch den Einsatz der Mietwagen gedeckt, die wie Taxen eingesetzt würden.

Dem Gericht liegen die Behördenakten des Landratsamts R. (1 Ordner und 2 Heftungen) sowie die Vorverfahrensakte des Regierungspräsidiums T. vor; bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die insgesamt mit Haupt- und Hilfsantrag zulässige Klage ist nur in dem sich aus der Entscheidungsformel ergebenden Umfang begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf fehlerfreie Neubescheidung seines Antrags auf Erteilung von drei Taxengenehmigungen. Der Beklagte ist dem entsprechend zu verpflichten. Der ergangene Bescheid und der Widerspruchsbescheid sind aufzuheben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO). Im Übrigen ist die Klage mit Haupt- und Hilfsantrag unbegründet und daher abzuweisen.

1. Hauptantrag (Feststellungsklage)

Die mit dem Hauptantrag erhobene Feststellungsklage ist nach § 43 VwGO statthaft und zulässig. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis und ein Feststellungsinteresse liegen vor. Die Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär. Die Mitteilung der Behörde, dass keine Genehmigungsfiktion eingetreten sei, ist kein Verwaltungsakt. (vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 22.10.2014 - 6 L 2238/14 -, Juris, m.w.N.).

Die Feststellungsklage ist aber unbegründet und bleibt daher ohne Erfolg. Die Genehmigungsfiktion ist nicht eingetreten. Die drei vom Kläger beantragten Taxengenehmigungen gelten daher nicht als erteilt. Über den Antrag wurde zwar nicht innerhalb der gesetzlich vorgesehenen, drei Monate umfassenden Entscheidungsfrist entschieden. Die Entscheidungsfrist wurde jedoch vom Landratsamt R. rechtzeitig verlängert. Die Ablehnungsentscheidung ist auch vor Ablauf der verlängerten Frist ergangen.

Rechtsgrundlage sind zunächst die §§ 2 Abs. 1 Nr. 4, 46 Abs. 2 Nr. 1 PBefG. Danach ist die Beförderung von Personen im Gelegenheitsverkehr mit Taxen genehmigungspflichtig. Über den Genehmigungsantrag ist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG innerhalb von 3 Monaten nach Eingang des Antrags bei der Genehmigungsbehörde zu entscheiden. Die Frist kann nach § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG vor ihrem Ablauf in einem dem Antragsteller mitzuteilenden Zwischenbescheid verlängert werden. Die Verlängerung ist nur zulässig, wenn die Prüfung des Antrags in der von § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG vorgesehenen Zeit nicht abgeschlossen werden kann. Die Frist darf in diesem Fall nur um den Zeitraum verlängert werden, der notwendig ist, um die Prüfung abschließen zu können. Nach § 15 Abs. 1 Satz 4 PBefG darf die Verlängerung der in Satz 2 bezeichneten Frist höchstens 3 Monate betragen. Nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG gilt die Taxengenehmigung als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist versagt wird.

Sinn und Zweck der Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG ist es, dem Antragsteller über seinem Einflussbereich entzogene Verfahrenshemmnisse hinwegzuhelfen, die aus einer verzögerten Bearbeitung seines Antrags durch die Genehmigungsbehörde resultieren. Dagegen ist es nicht Sinn der Fiktion, sonstige Verfahrensvereinfachungen herbeizuführen oder materielle Genehmigungsanforderungen herabzusetzen (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 27.5.2014 - 1 K 1747/12 -, Juris, m.w.N.). So verstanden erfüllt der Gesetzgeber mit der Genehmigungsfiktion die Vorgaben für die Ausgestaltung von Genehmigungsverfahren aus Art. 13 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt.

Wegen der anwartschaftsähnlichen Rechtsstellung der dem Kläger nach den Wartelisten vorgehenden Mitbewerber (vgl. dazu unten) könnte die Regelung zur Genehmigungsfiktion jedenfalls dann verfassungsrechtliche Zweifel an der Gültigkeit der Norm hervorrufen, wenn die Anwendung der Vorschrift im mehrpoligen Rechtsverhältnis dazu führt, dass die Mitbewerber wegen der Wirkung der Genehmigungsfiktion ihren Anspruch auf Berücksichtigung bei der Zuteilung von Taxengenehmigungen faktisch ganz oder teilweise einbüßen. Insofern könnte ein verfassungsrechtlich relevanter Widerspruch zwischen § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG, Art. 13 der Dienstleistungsrichtlinie und der nach § 13 Abs. 5 PBefG, Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition und der Gewerbefreiheit der Mitbewerber vorliegen. Ein theoretisch gegebenes Klagerecht der Konkurrenten dürfte hieran nichts ändern. Ob die danach gegebenen Bedenken zur Unwirksamkeit der Norm führen, kann das Gericht dahinstehen lassen.

Denn im vorliegenden Fall liegen jedenfalls die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Eintritt der Genehmigungsfiktion nicht vor.

Der Kläger hat seinen Antrag auf Erteilung von drei weiteren Taxengenehmigungen beim Landratsamt R. am 3.4.2014 gestellt. Gegen die Vollständigkeit des Antrags im Sinne des § 12 PBefG sind Einwände weder vorgetragen noch ersichtlich. Die gesetzliche Entscheidungsfrist wurde damit am 3.4.2014 in Lauf gesetzt. Sie wäre ohne Zwischenbescheid nach drei Monaten am 3.7.2014 abgelaufen. Eine Entscheidung ist bis zu diesem Zeitpunkt nicht ergangen. Der Fristablauf und damit auch der Eintritt der Genehmigungsfiktion wurden jedoch durch den Zwischenbescheid verhindert. Dieser erging am 20.6.2014 und damit rechtzeitig vor Ablauf der Entscheidungsfrist. Die Entscheidungsfrist wurde mit dem Zwischenbescheid bis zum 1.10.2014 verlängert. Die ablehnende Entscheidung über die Anträge des Klägers erging am 20.8.2014 und damit vor Ablauf der verlängerten Frist.

Der Zwischenbescheid ist entgegen den klägerischen Einwänden wirksam. Bei dem Zwischenbescheid handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt sondern um eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a VwGO. Diese setzt für ihre Wirksamkeit nach § 15 Abs. 1 PBefG in formeller und materieller Hinsicht lediglich voraus, dass die örtlich und sachlich zuständige Behörde entscheidet, dass die Entscheidung über die Fristverlängerung vor Fristablauf erfolgt, dass die Entscheidungsfrist verlängert wird, dass die Verlängerung nicht mehr als drei Monate beträgt und dass dies dem Antragsteller mitgeteilt wird. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Gehandelt hat mit dem Landratsamt R. die örtlich und sachlich zuständige Behörde. Der Zwischenbescheid erging rechtzeitig vor Ablauf der Entscheidungsfrist. Er enthielt die erforderlichen Angaben zum Umfang der Verlängerung. Die Verlängerung der Frist betrug auch nicht mehr als drei Monate. Die Entscheidungsfrist wäre am 3.7.2014 abgelaufen und wurde mit Zwischenbescheid bis zum 1.10.2014 verlängert. Der Zwischenbescheid wurde dem Antragsteller auch mitgeteilt. Damit liegen die Voraussetzungen für eine wirksame Fristverlängerung vor.

Weitere Anforderungen an die Maßnahme sieht das Gesetz nicht vor. Insbesondere ist auch keine Begründung erforderlich. Der Behörde als Herrin des Verfahrens kommt im Rahmen rechtsstaatlicher Grenzen das Recht zu, über das Ob und das Wie der Fristverlängerung nach sachlichen Gesichtspunkten zu bestimmen. Hinweise auf eine hiervon abweichende, willkürliche oder nicht von sachlichen Gründen getragene Vorgehensweise sind bezüglich des Zwischenbescheids weder vorgetragen noch ersichtlich. Soweit eine Begründung gegeben wurde, leidet diese auch nicht an offensichtlichen und besonders schwerwiegenden Fehlern. Eine wirksame Fristverlängerung liegt damit vor.

Der Kläger kann hiergegen nicht mit Erfolg einwenden, dass die Behörde von Amts wegen verpflichtet gewesen sei, die Wartelisten auf dem Laufenden zu halten. Die durch Nachlässigkeit erforderlich gewordene Bereinigung der Listen stelle daher keinen sachlichen Grund dar. Das Gericht folgt dieser Ansicht nicht. Ein sachlicher Grund lag vor, nachdem nicht ernsthaft erwartet werden kann, dass die Behörde auf der Grundlage überholter Wartelisten entscheidet. Dass die Behörde bei optimaler und einwandfreier Erledigung ihrer Verwaltungsaufgaben die Entscheidung möglicherweise in der Frist von drei Monaten nach Antragstellung hätte erlassen können, führt zu keiner anderen Bewertung (wohl a.A. Bauer, Kommentar zum PBefG, § 15 Rdnr. 8).

Der Kläger kann für den Eintritt der Genehmigungsfiktion auch nicht mit Erfolg anführen, dass die Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG nach Ergehen des Ablehnungsbescheids und vor Ergehen des Widerspruchsbescheids abgelaufen sei. Denn die gesetzliche Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG stellt keine Regelung für das Rechtsbehelfs- oder Klageverfahren dar. Ist ein Ablehnungsbescheid im Ausgangsverfahren innerhalb der (verlängerten) Entscheidungsfrist ergangen, ist ein Ablauf oder erneuter Lauf der Entscheidungsfrist im Vorverfahren oder im Klageverfahren ausgeschlossen.

Die Genehmigungsfiktion ist daher nicht eingetreten.

Die mit dem Hauptantrag erhobene Feststellungsklage ist unbegründet und unterliegt daher der Abweisung.

2. Hilfsantrag (Verpflichtungsklage)

a. Fehlerhaftigkeit der Prognoseentscheidung

Die auf Erteilung der drei Taxengenehmigungen gerichtete Verpflichtungsklage ist zulässig aber nur in dem sich aus der Entscheidungsformel ergebenden Umfang begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf fehlerfreie Neubescheidung seines Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Der Ablehnungsbescheid vom 20.8.2014 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums T. sind aufzuheben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO). Soweit der Kläger darüber hinaus eine Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der drei Taxengenehmigungen begehrt, ist die Klage unbegründet und daher abzuweisen.

Anspruchsgrundlage ist Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit §§ 2 Abs. 1 Nr. 4, 46 Abs. 2 Nr. 1, 13 PBefG. Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG besteht Freiheit bezüglich der Berufsausübung. Diese darf nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz geregelt werden. Nach den §§ 2 Abs. 1 Nr. 4, 46 Abs. 2 Nr. 1 PBefG bedarf der Gelegenheitsverkehr mit Taxen der Genehmigung. Nach § 13 Abs. 4 PBefG ist die Genehmigung zum Verkehr mit Taxen zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird.

Das Bundesverwaltungsgericht hat im Anschluss an das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 8.6.1960 - 1 BvL 53/55 -, Juris) in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass objektive Zulassungsschranken für den Beruf des Taxenunternehmers verfassungsrechtlich nur zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes zulässig und die Existenz und das Funktionieren des Taxenverkehrs als ein solches Gemeinschaftsgut anzusehen sind (BVerwG, Urteil vom 15.4.1988 - 7 C 94.86 - BVerwGE 79, 208 m.w.N.). In Umsetzung dieser verfassungsrechtlich geforderten Vorgaben darf nach § 13 Abs. 4 PBefG die Genehmigung für den Verkehr mit Taxen nur versagt werden, "wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird". Ziel der Bestimmung ist nicht der Schutz der bereits in dem Beruf Tätigen vor wirtschaftlich spürbarer Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen Risiken des Berufs; gerechtfertigt ist die Zulassungsbeschränkung vielmehr nur bei der Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das örtliche Taxengewerbe in seiner Existenz und damit in seiner Funktionsfähigkeit bedrohenden Wettbewerbs. Diese Gefahr muss konkret beweisbar eingetreten oder nach der sorgfältig begründeten Beurteilung der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (BVerfG a.a.O. S. 191; BVerwG a.a.O. S. 210). Gefordert ist demnach eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen, also eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe "verträgt", ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein (BVerwG, Beschluss vom 31.1.2008 - 3 B 77/07 -, Juris; Urteil vom 7.9.1989 - BVerwG 7 C 44 und 45.88 -, BVerwGE 82, 295). Die Annahme einer solchen, die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige beispielhaft aufgeführt sind, konkret belegt (BVerwG, Urteil vom 7.9.1989 a.a.O. S. 302). Es ist jedenfalls nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, in Ermangelung solcher Nachweise von sich aus Ermittlungen dazu anzustellen, ob die bloß behaupteten, aber nicht belegten Gefahrenmomente existieren.

Nach diesen Grundsätzen erfordert die Genehmigung für den Verkehr mit Taxen eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen, also eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe "verträgt", ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein. Die Annahme einer solchen, die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige beispielhaft aufgeführt sind, konkret belegt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.1.2008 - 3 B 77/07 -, Juris).

Im vorliegenden Fall liegen keine konkreten Belege für eine Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes im Bezirk R./W. im Fall einer maßvollen Zunahme der erteilten Taxengenehmigungen vor. Untauglich ist insofern der Hinweis des Landratsamts R. auf das Ergebnis seiner 2014 im Rahmen der Tarifanpassung erfolgten Umfrage. Denn die Umfrageergebnisse bilden wahrscheinlich weder die wirtschaftliche Realität der Taxenunternehmen in R./W. ab noch ergeben sich aus ihnen Hinweise auf eine Gefährdung des öffentlichen Verkehrsinteresses. Sie stellen lediglich die angemessene unternehmerische Reaktion auf die Frage dar, ob eine Verbesserung auf der Einnahmenseite wünschenswert wäre. Das damit zum Ausdruck gebrachte berechtigte wirtschaftliche Interesse der Taxenbetriebe ist aber weder Anhaltspunkt noch Maßstab für eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes. Untauglich ist auch der Verweis auf den Taxengenehmigungsverzicht von Frau G. D. mit Schreiben vom 30.3.2012. Nach den Feststellungen des Gerichts handelt es sich nicht um eine Geschäftsaufgabe, sondern um einen Verzicht auf eine von zwei vorhandenen Taxengenehmigungen, also um eine Betriebsverkleinerung. Welches der genaue Grund für die Betriebsverkleinerung war, wurde vom Beklagten nicht aufgeklärt und ergibt sich auch nicht aus den Akten. Die Betriebsverkleinerung dürft nach dem insofern unwidersprochenen Vortrag des Klägers auf die persönliche Situation von Frau D. zurückzuführen sein und auf den zuvor gescheiterten Unternehmenstausch zwischen Frau D. und dem Kläger. Wird dies berücksichtigt, ergeben sich aus der Betriebsverkleinerung keine Hinweise auf eine Überbesetzung des Taxenbezirks.

Ohne Aussagewert für eine Bedrohung nach § 13 Abs. 4 PBefG ist schließlich auch die Fortschreibung und Erweiterung der Taxenbestandszahlen seit den 1980er Jahren. Denn aus den Angaben der Beklagten und aus dem Inhalt der vorgelegten Akten ergibt sich nicht, dass die Fortschreibung der Taxenbestandszahlen zu irgendeinem Ausgangszeitpunkt auf einer tragfähigen Prognoseentscheidung beruhte. Die folgerichtige Fortschreibung auf Basis (möglicherweise) falscher Annahmen vermag aber keine Grundlage für eine ordnungsgemäße Prognose zu liefern.

Anhaltspunkte in anderer Hinsicht sind ebenfalls nicht vorgetragen oder ersichtlich. Es gibt keinerlei Hinweise auf einen überharten Wettbewerb oder sonstige Auswüchse mit einhergehender Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen.

Die Aufstellungen des Statistischen Landesamts Baden-Württemberg zur starken wirtschaftlichen Entwicklung des Bezirks R./W. könnten dagegen auf eine Unterbesetzung des Taxenbezirks hindeuten. In dieser Hinsicht versteht das Gericht auch das Ergebnis seiner telefonischen Umfrage zur Situation in den mit R./W. durchaus vergleichbaren Städten Friedrichshafen, Reutlingen, Tübingen und Ulm. Von keiner dieser Städte wurde im Zusammenhang mit der Taxendichte von einer Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen berichtet und in allen vier Städten liegt die Taxendichte geringfügig (Reutlingen mit 0,47) bis ganz erheblich (Tübingen mit 0,61 und Ulm mit 0,62) über der Taxendichte in R./W.. Ob mit der relativ hohen Zahl der Mietwagen im Bezirk R./W. eine Unterbesetzung mit Taxen kompensiert wird, wie der Kläger meint, ist ebenso wie der angebliche (entgegen § 49 Abs. 4 Satz 1 PBefG) taxengleiche Einsatz der Mietwagen nicht geklärt.

Ob und wie viele weitere Taxengenehmigungen der Taxenbezirk R./ W. verträgt ist danach offen. Die für die vom Gesetz geforderte Prognoseentscheidung erforderlichen Erhebungen sind bisher unterblieben. Es fehlt jede Grundlage und Datenbasis für die prognostische Entscheidung. Die vom Landratsamt R. jahrzehntelang betriebene Methode der Fortschreibung der Anzahl gegebener Taxengenehmigungen taugt für die tragfähige Feststellung einer Gefahrengrenze nach § 13 Abs. 4 PBefG nicht. Erreicht wird damit lediglich der Schutz und der Erhalt wirtschaftlicher Möglichkeiten der bisherigen Genehmigungsinhaber. Die vorhandenen Taxenunternehmer werden vor unliebsamer Konkurrenz geschützt. Diese Einrichtung eines Reservats widerspricht aber dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelungen, die den Wettbewerb herstellen und lediglich Missstände verhindern sollen.

Danach fehlt es gegenwärtig an einer fehlerfreien prognostischen Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes in R./ W. höchstens zuzulassenden Taxen. Eine tragfähige Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe "verträgt", ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein, existiert nicht.

Die Ablehnungsentscheidung ist deswegen fehlerhaft und aufzuheben. Der Kläger hat einen Anspruch auf fehlerfreie Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

b. Anspruch auf Genehmigungserteilung

Dem Kläger kommt derzeit kein Anspruch auf Erteilung einer weiteren Taxengenehmigung zu. Denn es ist nicht geklärt, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe "verträgt", ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein (vgl. oben 2.a.), und es ist offen, ob und welche Mitbewerber dem Kläger vorgehen.

Rechtsgrundlage ist diesbezüglich Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 13 Abs. 5 PBefG. Danach sind bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen (Satz 1). Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden (Satz 2). Ein Antragsteller wird unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt, wenn er 1. das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt, 2. sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder 3. seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist (Satz 3). Einem Antragsteller darf jeweils nur eine Genehmigung erteilt werden, sofern nicht mehr Genehmigungen erteilt werden können, als Antragsteller vorhanden sind (Satz 4).

Unter der Voraussetzung, dass die Wartelisten des Landratsamts R. eine beachtliche Grundlage für die Entscheidung darstellen, gehen dem Kläger nach den obigen Grundsätzen bezüglich der Zuteilung der ersten Taxengenehmigung die früher eingegangenen Bewerbungen der Bewerber Nr. 1 bis 3 auf der Liste der vorhandenen Unternehmer und der Bewerber Nr. 1 bis 3 auf der Liste der Neubewerber vor. Bezüglich der zweiten Taxengenehmigung gehen ihm die Bewerber Nr. 5 bis 7 auf der Liste der vorhandenen Unternehmer und die Bewerber Nr. 4 bis 6 auf der Neubewerberliste vor. Bezüglich der dritten begehrten Taxengenehmigung geht ihm der Bewerber Nr. 7 auf der Neubewerberliste vor.

Wie oben ausgeführt, ist aber in keiner Weise geklärt, ob der Taxenbezirk R./W. 7, 14 oder sogar 16 weitere Taxengenehmigungen verträgt, ohne dass Missstände auftreten und das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Immerhin wäre mit der Erhöhung auf 49 Taxen eine Taxendichte von ca. 0,67 erreicht, die bisher noch in keiner der vom Gericht zum Vergleich herangezogenen Stadt gegeben ist.

Ebenso offen ist, ob die in den Listen aufgeführten Bewerber dem Kläger vorgehen, nachdem nicht geklärt ist, ob einer oder mehrere eine Tätigkeit nicht als Hauptbeschäftigung beabsichtigen und daher unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig zu behandeln sind (vgl. § 13 Abs. 5 Satz 3 Nr. 1 bis 3 PBefG).

In dieser Situation setzt eine fehlerfreie Neubescheidung zum einen voraus, dass der Beklagte, ggf. anhand eines Taxenverkehrsbedarfsgutachtens, erstmals klärt, wie hoch die Zahl von Taxengenehmigungen ist, die der Bezirk R./W. aufnehmen kann, ohne dass das öffentliche Verkehrsinteresse dadurch beeinträchtigt wird, dass konkret mit einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes gerechnet werden muss. Zum anderen sind die vom Landratsamt R. geführten Wartelisten an die gesetzlichen Anforderungen anzupassen und dem entsprechend weiter zu führen. Hierzu sind die nach § 13 Abs. 5 Satz 3 PBefG maßgeblichen Faktoren zu erheben und einzuarbeiten.

Nachdem erst auf dieser noch zu schaffenden Grundlage eine Prognoseentscheidung und Zuteilung ergehen kann, vermag das Gericht derzeit keine Begründetheit der Verpflichtungsklage festzustellen, auch nicht im Sinne der Beanspruchung von nur einer oder nur zwei Taxengenehmigungen. Denn es ist wegen der völlig unsicheren Tatsachengrundlage auch nicht im Ansatz geklärt, ob konkrete Bedrohungen der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bei Zulassung von 40 oder 47 Taxen absehbar sind.

Eine Situation, in der der Kläger, wegen eines sehr hohen zusätzlichen Bedarfs an Taxen, auch unter Beachtung der bestehenden Taxendichte und der Mitbewerber auf jeden Fall zum Zuge kommen muss, besteht nach den Feststellungen des Gerichts nicht. Ein Bewerber hat nach der Rechtsprechung auch dann einen Anspruch auf Erteilung einer Taxengenehmigung, wenn es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen fehlt und die Behörde nicht substantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass der Bewerber bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.1.2008 - 3 B 77/07 -, Juris). Einem Anspruch des Klägers steht insofern der konkrete Verweis der Behörde auf die bereits erreichte Taxendichte und die hohe Zahl von Mitbewerbern entgegen. Eine konkrete Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes erscheint bereits bei einer Erhöhung auf 40 Taxengenehmigungen nicht offensichtlich ausgeschlossen.

Der Kläger kann hiergegen nicht einwenden, dass die Wartelisten unabhängig von einem aktuellen Beobachtungszeitraum geführt würden und daher gesetzwidrig und in der Folge unbeachtlich seien. Diese Ansicht trifft wegen des gesetzlichen Grundsatzes des Vorrangs des früheren Bewerbers nicht zu. Der Ansicht könnte allenfalls dann gefolgt werden, wenn die Wartelisten in einer Weise falsch und fehlerbehaftet wären, dass eine Fehlerbeseitigung und Heilung von vornherein ausgeschlossen ist. Eine solche Situation vermag das Gericht im vorliegenden Fall aber nicht zu erkennen. Soweit Angaben der Mitbewerber und des Klägers zu den bisherigen Anträgen unvollständig sind, können die Angaben ohne weiteres ergänzt und Fehler dadurch geheilt werden.

Die Einwände des Klägers treffen auch nicht zu, soweit er meint, die auf den Wartelisten aufgeführten Bewerber seien nur dann zu berücksichtigen, wenn sie einen in jeder Hinsicht vollständigen Antrag und genehmigungsfähigen Antrag gestellt hätten. Diese Ansicht trifft auch im Hinblick auf den Rang und die Bedeutung der grundgesetzlich garantierten Berufsausübungsfreiheit nicht zu. Es erschiene insofern unangemessen und überzogen, wollte man von einem Bewerber im Vorgriff auf eine möglicherweise erst Jahre später gegebene Genehmigungsmöglichkeit vollständige und ständig zu aktualisierende Unterlagen für einen Antrag nach § 13 Abs. 5 Abs. 2 PBefG verlangen. Die damit einhergehende Erschwerung des Zugangs zum Beruf ist durch sachliche Gründe nicht zu rechtfertigen. Notwendig aber auch ausreichend für den Antrag nach § 13 Abs. 5 Abs. 2 PBefG ist eine ernsthafte Bekundung, dass eine haupt- oder nebenberufliche Tätigkeit als Taxenunternehmer gewollt ist und dass die hierfür erforderliche Taxengenehmigung beantragt wird. Mehr ist wegen der gängigen Wartezeiten nicht zu verlangen. Die für die Genehmigung notwendigen Unterlagen kann der Bewerber einreichen, wenn er nach der Vormerkliste an der Reihe ist.

Der Klage ist nach alldem nur bezüglich der Verpflichtung zur Neubescheidung stattzugeben. Im Übrigen ist sie unbegründet und daher abzulehnen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Nach ihren Obsiegens- und Unterliegensanteilen tragen der Kläger ein Drittel und der Beklagte zwei Drittel der Kosten des Verfahrens. Dabei wurde vom Gericht berücksichtigt, dass der Kläger mit Haupt- und Hilfsantrag das identische Klageziel, nämlich drei weitere Taxengenehmigungen erstrebt. Wird dies so gesehen, überwiegt mit der erreichten Verpflichtung zur Neubescheidung der Anteil, mit dem der Kläger obsiegt. Die Zuziehung des Bevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren ist nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären. Dem Kläger war es nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten, das Vorverfahren selbst zu führen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.7.2014 – 6 B 21/14 –, Juris).

Die Berufung ist zuzulassen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht liegen vor (vgl. §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO). Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung. Sie wirft bezüglich der tatbestandlichen Voraussetzungen der Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. Satz 5 PBefG, bezüglich der Führung der Wartelisten nach § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG und bezüglich der Anforderungen an die Feststellung der Gefährdungsgrenze bei der Taxengenehmigung nach § 13 Abs. 4 PBefG bisher in der obergerichtlichen Rechtsprechung nicht hinreichend geklärte Rechtsfragen auf.

Gründe

1. Hauptantrag (Feststellungsklage)

Denn im vorliegenden Fall liegen jedenfalls die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Eintritt der Genehmigungsfiktion nicht vor.

Die Genehmigungsfiktion ist daher nicht eingetreten.

Die mit dem Hauptantrag erhobene Feststellungsklage ist unbegründet und unterliegt daher der Abweisung.

2. Hilfsantrag (Verpflichtungsklage)

a. Fehlerhaftigkeit der Prognoseentscheidung

Die Ablehnungsentscheidung ist deswegen fehlerhaft und aufzuheben. Der Kläger hat einen Anspruch auf fehlerfreie Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

b. Anspruch auf Genehmigungserteilung

Der Klage ist nach alldem nur bezüglich der Verpflichtung zur Neubescheidung stattzugeben. Im Übrigen ist sie unbegründet und daher abzulehnen.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 54a Prüfungsbefugnisse der Genehmigungsbehörde

(1) Die Genehmigungsbehörde kann zur Durchführung der Aufsicht und zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen durch Beauftragte die erforderlichen Ermittlungen anstellen, insbesondere

1.: Einsicht in die Bücher und Geschäftspapiere nehmen,
2.: von dem Unternehmer und den im Geschäftsbetrieb tätigen Personen Auskunft verlangen. Der zur Erteilung der Auskunft Verpflichtete kann die Auskunft auf solche Fragen verweigern, deren Beantwortung ihn selbst oder einen der in § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Zivilprozeßordnung bezeichneten Angehörigen der Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde.

(2) Die Regelungen des Absatzes 1 gelten entsprechend auch für die nach § 45a Abs. 2 zur Festlegung der Kostensätze befugte Behörde.

Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße Urteil, 24. Juni 2015 - 3 K 662/14.NW

Tenor

: Die Klage wird abgewiesen.

: Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

: Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1: Die Klägerin begehrt die Verpflichtung der Beklagten, ihm zwei Taxikonzessionen zu erteilen.

2: Sie beantragte am 8. April 2013 die Erteilung von zwei Genehmigungen für einen Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG). Den Anträgen waren die erforderlichen Unterlagen beigefügt.

3: Die Beklagte hatte im Jahre 2010 ein Gutachten gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen am Rhein in Auftrag gegeben, das im März 2012 vorlag. In diesem Gutachten wurde empfohlen, die Zahl der Konzessionen in den nächsten drei Jahren maßvoll anzupassen, wobei als Zielgröße die Zahl von 70 Konzessionen genannt wurde. Im April 2012 gab es insgesamt 60 Taxikonzessionen im Zuständigkeitsbereich der Beklagten. Dieser Bestand war seit dem Jahre 1997 unverändert festgeschrieben. Die Beklagte beschloss aufgrund dieses Gutachtens, Bewerbern auf der Warteliste für Taxikonzessionen Genehmigungen zu erteilen. Sie musste in einem Fall fünf Taxigenehmigungen erteilen, da nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG die Genehmigungsfiktion eingetreten war. Mit anderen Bewerbern, die ebenfalls aufgrund eingetretener Genehmigungsfiktion Anspruch auf eine Genehmigung gehabt hätten (insgesamt 20 Konzessionen), einigte sich die Beklagte dahingehend, dass diese auf die Erteilung der Konzessionen verzichteten.

4: Am 26. Juni 2013 verfügte die Beklagte die Einrichtung eines Beobachtungszeitraumes ab 1. Juli 2013, nachdem der Bereich Straßenverkehr dies empfohlen hatte, um die Auswirkungen der erteilten Konzessionen auf die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes überprüfen zu können, zumal die in dem Gutachten vom März 2012 empfohlene Zahl der zu erteilenden Konzession deutlich überschritten worden war.

5: Mit Bescheid vom 5. Juli 2013 versagte die Beklagte die Erteilung der beantragten zwei Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen. Zur Begründung führte sie zunächst an, dass die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes gemäß § 13 Abs. 4 PBefG durch die Erteilung der beantragten Genehmigungen gefährdet sei. Bereits jetzt sei die Anzahl der in dem Gutachten über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen empfohlenen Genehmigungen mit 74 Konzessionen deutlich überschritten. Die Erteilung weiterer Konzessionen würde die Leistungsfähigkeit des Taxengewerbes weitergehend gefährden. Die aktuelle negative Entwicklung im Taxengewerbe in Ludwigshafen bestätige diese Annahme und somit auch die Empfehlung des Gutachtens aus dem März 2012. Auch wenn das Gutachten eine erneute Untersuchung erst in drei bis vier Jahren als erforderlich ansehe, sei das Jahr 2013 nach Erteilung der letzten Urkunden als Beobachtungszeitraum bestimmt worden.

6: Auch wenn diese Argumentation im Zusammenhang mit der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes als Versagungsgrund schon als ausreichend angesehen werden müsse, so liege ein weiterer Versagungsgrund vor. Die Klägerin habe keine zur Führung der Geschäfte geeignete Person benannt.

7: Die Klägerin legte gegen diesen Versagungsbescheid Widerspruch.

8: Mit Widerspruchsbescheid vom 26. März 2014 wurde der Widerspruch zurückgewiesen, weil dem Antrag wegen der objektiven Zulassungsschranke des § 13 Abs. 4 Satz 1 und Satz 3 PBefG nicht stattgegeben werden könne. Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen habe eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und eine Prüfung der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen zu erfolgen. Die Genehmigungsbehörde habe damit eine prognostische Einschätzung vorzunehmen, welche Zahl neuer Taxis das örtliche Taxengewerbe vertrage, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein. Das Taxengewerbe sei allerdings nicht bereits dadurch bedroht, dass mehr Taxis zugelassen würden, als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich seien, denn dies würde auf einen unzulässigen Konkurrenzschutz hinauslaufen. Daher dürfe die Zulassungssperre nicht bereits in dem Grenzbereich einsetzen, innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Gewerbes im Ganzen zugelassen werden könnten. Die Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz bedrohenden Wettbewerbs müsse vielmehr konkret beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Behörde in drohende Nähe gerückt sein. Andererseits sei die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt bestehe. Vielmehr genüge ein von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxis führen könne, z. B. derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeiten der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden könne.

9: Soweit zur Begründung der ablehnenden Entscheidung auf die Feststellung des Gutachtens gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen vom 12. März 2012 abgestellt werde, sei dies rechtlich nicht zu beanstanden. Dieses Gutachten stütze sich auf die Erhebung betriebswirtschaftlicher Daten, wobei alle Ludwigshafener Betriebe den Erhebungsbogen ausgefüllt und abgegeben hätten und auf die Erhebung der regional- wirtschaftlichen Rahmendaten. Dieses Gutachten stelle für Ludwigshafen zwar ein ungewöhnlich hohes Umsatzniveau fest, weise aber darauf hin, dass diesem hohen Umsatzniveau auch ein außergewöhnlich hohes Kostenniveau gegenüberstehe mit hohen Personal- und Fixkosten. Dieses Kostenniveau sei teilweise doppelt so hoch wie in anderen Städten. Somit ergebe sich für den Überschuss nur ein unbefriedigendes Niveau, dieser werde für jedes Ludwigshafener Taxi mit ca. 10.300,00 € angegeben.

10: Im Hinblick darauf sei es vielen Taxiunternehmern nicht möglich, für eine ausreichende Altersvorsorge zu sorgen. Des Weiteren sei eine angemessene Lebensführung mit einem derartigen Überschuss schwer zu realisieren. Das Gutachten gelange zu dem Ergebnis, dass ein betriebswirtschaftlich sinnvolles Handeln unter Einhaltung der gesetzlichen Rahmenbedingungen und Berücksichtigung des Grundrechts auf freie Berufsausübung anzustreben sei. Des Weiteren stelle das Gutachten ausdrücklich fest, die Genehmigung sämtlicher beantragter Konzessionen würde zu einem Verlust der Funktionsfähigkeit des Ludwigshafener Taxengewerbes führen. Das Gutachten empfehle innerhalb der nächsten drei Jahre die Zahl der Konzessionen maßvoll anzupassen und halte 70 Konzessionen für ausreichend. Ferner rate das Gutachten dazu, nach einer angemessenen Frist von drei bis vier Jahren die Entwicklung des Ludwigshafener Taximarktes erneut untersuchen zu lassen.

11: Diesen Gutachtensempfehlungen stehe nunmehr die tatsächliche Entwicklung im Ludwigshafener Taxengewerbe gegenüber. Innerhalb eines Zeitraumes von etwas mehr als einem Jahr sei die Zahl von 60 Konzessionen auf 74 Konzessionen angestiegen, wobei der überwiegende Teil der neuen Konzessionen auf dem Eintritt von Genehmigungsfiktionen beruhe und unabhängig von den Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes hätten erteilt werden müssen.

12: Der nunmehr eingerichtete Beobachtungszeitraum, gegen den keine rechtlichen Bedenken bestünden, stehe einer Stattgabe der Anträge entgegen. Der Bereich Straßenverkehr der Beklagten habe dargelegt, dass es seit dem Anstieg auf 74 Konzessionen zu einem Umsatzrückgang von 20 bis 30 % gekommen sei. Es lägen 21 entsprechende Erklärungen vor, wobei diese teilweise von Unternehmen abgegeben worden seien, die mehr als ein Taxi betreiben würden. Hinzu komme, dass innerhalb kürzester Zeit nach Erteilung der Konzessionen drei Genehmigungen aus wirtschaftlichen Gründen zurückgegeben worden seien. In engem Zusammenhang damit stehe die Anfrage mehrerer Betriebe, die Befreiungen von der Betriebspflicht erreichen möchten. Damit korrespondiere die Verschlechterung der Auftragslage, die offenbar daraus resultiere, dass die Industrie und die Krankenkassen auf den Mietwagenbereich ausweichen würden, der kostengünstiger sei als das Taxengewerbe. Auch häuften sich die Beschwerden über Fahrer und die Zuverlässigkeit von Beförderungsaufträgen. Des Weiteren verhalte es sich so, dass der Klägerin 24 Bewerber vorgehen würden, so dass sich insgesamt 31 neue Konzessionen auf den nach Auffassung des Stadtrechtsausschusses angespannten Taxenmarkt auswirken würden.

13: Gegen den am 26. Juni 2014 zugestellten Widerspruchsbescheid und den Ausgangsbescheid hat die Klägerin am 25. Juli 2014 Klage erhoben. Die Voraussetzungen der objektiven Zulassungsschranke des § 13 Abs. 4 Satz 1 und Satz 3 PBefG lägen erkennbar nicht vor. Insbesondere sei die Auffassung der Beklagten unzutreffend, der Bereich Straßenverkehr der Beklagten habe seine ablehnende Entscheidung schlüssig und nachvollziehbar mit einer prognostischen Einschätzung einer konkreten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Ludwigshafener Taxengewerbes begründet. Dies gelte, weil bereits die Datenerhebung bei 21 Betrieben, welche angeblich Umsatzrückgänge berichteten, in keiner Weise sich mit den Feststellungen im ebenfalls zur Begründung reichenden Gutachten decken würde.

14: So werde auf Seite 16 des Gutachtens ausgeführt „Nachfragestruktur: andererseits übersteigt die Nachfrage des Konzerns das Angebot des Ludwigshafener Taxengewerbes, so dass auch Taxianbieter aus benachbarten Regionen herangezogen werden. Aber auch das Marktsegment des hochwertigen Limousinenverkehrs wird durch das Ludwigshafener Taxigewerbe nicht abgedeckt, so dass diese Nachfrage von anderen Anbietern bedient wird…“.

15: Allein dies zeige, dass im Bereich der Beklagten eine Unterversorgung mit Taxis als Träger öffentlicher Personenbeförderung existiere, zumal dieses Verkehrsbedürfnis durch eine als Genossenschaft organisierte Unternehmung Ludwigshafener Taxiunternehmer zusätzlich befriedigt werde. Vor diesem Hintergrund seien die Darlegungen der Beklagten mehr als fragwürdig.

16: Hinzu komme, dass der seitens der Beklagten beauftragte Gutachter in seinem Gutachten darauf hinweise, dass insbesondere im Taxengewerbe sehr große Spielräume zum „kreativen“ Umgang mit Umsatz, Kosten und Gewinn bestünden. Insoweit werde auf das Gutachten über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Darmstadt vom Mai 2013 verwiesen, wo der Gutachter generalisierend die durch Unternehmer gemeldeten betriebswirtschaftlichen Daten in Frage stelle.

17: Darüber hinaus sei die Genehmigungspraxis der Beklagten zu beanstanden. So würden beispielsweise Genehmigungen ohne Rechtfertigung auf Unternehmen übertragen, die klar und eindeutig wegen des Wegfalls der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen hätten eingezogen werden müssen.

18: Wenn im Übrigen die Beklagte noch ausführe, dass sich Beschwerden über Fahrer und die Zuverlässigkeit von Beförderungsaufträgen häuften, so sei dies allenfalls ein Indiz für eine mangelhafte Versorgung und Abarbeitung der Nachfrage nach Beförderungsaufträgen. Über die Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes gebe dies jedenfalls keine Auskunft.

19: Die im Beobachtungszeitraum bei den Taxiunternehmern gewonnenen Daten seien in keiner Weise verwertbar, da sie überwiegend nicht plausibel seien.

20: Die Klägerin beantragt,

21: den Bescheid der Beklagten vom 5. Juli 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. März 2014 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr zwei Genehmigungen zum Gelegenheitsverkehrs mit Taxen wie beantragt zu erteilen.

22: Die Beklagte beantragt,

23: die Klage abzuweisen,

24: und verweist zunächst auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden.

25: Zu dem Vorwurf der rechtswidrigen Genehmigungspraxis weist sie auf ein von dem Kläger vorgelegtes internes Schreiben des Landesbetriebs Mobilität Rheinland-Pfalz (LBM) vom 22. April 2014 hin, nachdem lediglich in zwei Fällen ein Widerrufsverfahren zwingend hätte eingeleitet werden müssen. In einem Fall sei die Mietwagengenehmigung nicht mehr existent, im zweiten Fall habe man aufgrund einer Gerichtsentscheidung nach einer Unternehmensumstrukturierung eine Genehmigung bis Ende 2014 verlängern müssen. Ansonsten seien die Übertragungen durch den LBM nicht weiter beanstandet worden.

26: Was die von dem Klägerbevollmächtigten angesprochene eingetretene Genehmigungsfiktion angehe, so bleibe festzuhalten, dass deren Eintritt teilweise gerichtlich festgestellt worden sei. Im Bedarfsfall folge hier selbstverständlich ein Widerruf der entsprechenden Genehmigung.

27: Verstöße hinsichtlich des Umgangs mit der Warteliste würden im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Überprüfung im Grunde nicht gerügt. Weshalb sie sich an die gegenüber Altunternehmern getroffenen Zusagen gebunden fühle, sei bereits in einer früheren Stellungnahme ausgeführt worden.

28: Im Übrigen sei auf die Auswertung des Beobachtungszeitraums vom 19. März 2015 hinzuweisen. Ausgehend davon, dass die einzelnen Unternehmer die Fragebögen ordnungsgemäß ausgefüllt und wahrheitsgemäße Angaben gemacht hätten, führe die Auswertung der Fragebögen zu folgendem Ergebnis:

29: Die Anzahl der Taxifahrten pro Jahr habe sich von 279.526 im Jahr 2011 auf 278.190 im Jahr 2013 erhöht. Der Gesamtumsatz sei im selben Zeitraum von 5.565.969,48 € auf 4.705.199,98 € zurückgegangen. Breche man dies auf die einzelnen Fahrzeuge herunter, sei der Umsatz je Fahrzeug von 94.338,47 € auf 63.583,78 € gesunken. Der Gewinn je Fahrzeug sei sogar noch deutlicher und zwar von 12.044,51 € auf 4.082,77 € gefallen. Die Verbindlichkeiten je Fahrzeug seien dagegen gestiegen. Den Unternehmern stünden somit inzwischen wesentlich weniger finanzielle Mittel zur Verfügung, um den vorhandenen Fuhrpark in Stand zu halten. Diese Tatsache werde sich früher oder später auf die Verkehrssicherheit auswirken.

30: Durch den Anstieg der Anzahl der Konzessionen habe sich die Taxendichte je 1.000 Einwohner von 0,38 im Jahr 2011 auf 0,45 im Jahr 2013 erhöht. Damit rangiere Ludwigshafen bezüglich der Taxendichte zwar weiterhin eher am unteren Ende im Vergleich zu anderen Städten ähnlicher Größenordnung. Diesbezüglich sei aber anzumerken, dass Ludwigshafen nicht mit ähnlich großen Städten vergleichbar sei. Ludwigshafen sei noch immer eine Arbeiterstadt und habe darüber hinaus einen großen Anteil sozial schwächerer Einwohner. Man bewege sich hier vermehrt innerhalb der günstigen und hervorragend ausgebauten Bus- und Bahnnetze. Großkunden, wie z. B. die BASF SE, nutzten vermehrt das Angebot im Mietwagenbereich.

31: Des Weiteren müsse davon ausgegangen werden, dass der künftig zu zahlende Mindestlohn in Höhe von 8,50 € die finanzielle Situation im Taxengewerbe nicht entspannen werde. Es müsse daher abgewartet werden, wie sich die Umsetzung der Mindestlohnregelung auf die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes weiter auswirke. Es sei festzuhalten, dass das Ergebnis der Auswertung des Beobachtungszeitraums die Aussage des Gutachtens vom März 2012 stütze. Aufgrund der aktuellen Situation würde die Erteilung weiterer Konzessionen die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes weiter gefährden.

32: Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze nebst Anlagen sowie die Verwaltungsakte der Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen lagen der Kammer vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Des Weiteren wird auf das Sitzungsprotokoll vom 24. Juni 2015 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

33: Die Klage ist unbegründet.

34: Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, ihr die beantragten zwei Taxigenehmigungen unter Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 5. Juli 2013 in der Gestalt des am 26. Juni 2014 zugestellten Widerspruchsbescheids vom 26. März 2014 zu erteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).

35: Die objektiven Voraussetzungen zur Erteilung der begehrten Taxikonzessionen nach § 13 Abs. 4 PBefG liegen nicht vor. Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG gestattet keine Bedürfnisprüfung. Maßgebend ist allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Denn objektive Zulassungsschranken für den Zugang zu einem Beruf, wie hier für den Beruf des Taxenunternehmers, sind verfassungsrechtlich (Art. 12 Abs. 1 GG) nur zulässig, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes notwendig sind (vgl. z. B. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 596/56 –, BVerfGE 7, 377, 406). Das Bundesverfassungsgericht hat dies für den Taxenverkehr bejaht (vgl. Beschluss vom 8. Juni 1960 – 1 BvL 53/55 u.a. –, BVerfGE 11, 168). Der Taxenverkehr ist danach der wichtigste Träger individueller Verkehrsbedienung und ergänzt in einer von keinem anderen Verkehrsträger zu übernehmenden Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr. Existenz und Funktionieren dieses Zweigs des Gelegenheitsverkehrs sind daher ein schutzwürdiges Gemeinschaftsgut.

36: Das Taxengewerbe ist allerdings nicht bereits durch eine Übersetzung, d. h. durch Zulassung von mehr Taxis als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich sind, gefährdet; dies würde auf einen unzulässigen Konkurrentenschutz hinauslaufen. Die Zulassungssperre darf daher nicht schon in dem Grenzbereich einsetzen, innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Gewerbes im Ganzen zugelassen werden können. Die Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz bedrohenden Wettbewerbs muss vielmehr konkret beweisbar eingetreten oder nach der sorgfältig begründeten Beurteilung der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1960, a.a.O., S. 191).

37: Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist andererseits nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Der Gesetzgeber schützt die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des individuellen öffentlichen Verkehrs in Ergänzung vor allem zum öffentlichen Linienverkehr. Zur Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit dieses jedermann zugänglichen Verkehrsangebots genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxis führen kann, z. B. derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann.

38: Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxis ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nicht dem Schutz der vorhandenen Taxiunternehmer dient, sondern die öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten. Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxis die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde im Hinblick auf die zu treffende prognostische Entscheidung, die wertende Elemente mit verkehrs- und wirtschaftspolitischem Einschlag enthält, ein gerichtlich nur begrenzt nachprüfbarer Einschätzungsspielraum zu.

39: Das Gericht kann die getroffene Entscheidung daher nur daraufhin überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung erkennbar fehlerhaft ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. November 1981 –7 C 57.79 –, BVerwGE 64, 238, 242, und vom 15. April 1988 – 7 C 94.86 –, BVerwGE 79, 208, 213).

40: Die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der auf eine Prognose gestützten Versagung der Taxigenehmigung hat dabei auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen; denn es geht um die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Genehmigung, auf die ein Rechtsanspruch besteht, wenn keine Versagungsgründe vorliegen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Mai 2007 – 13 A 3388/03 –, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77.07 –, beide in juris).

41: Gefordert ist demnach eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxis, also eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxis das örtliche Taxengewerbe „verträgt“, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77.07 –, juris, unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 7. September 1989 – 7 C 44/88 u.a. – BVerwGE 82, 295 ff.). Die Annahme einer solchen, die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige beispielhaft aufführt, konkret belegt (BVerwG, Urteil vom 7. September 1989, a.a.O., S. 302).

42: Fehlt es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxis und legt die Behörde nicht substantiiert Umstände dar, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann, hat ein Bewerber, der die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt, einen Anspruch auf Erteilung einer Taxigenehmigung (BVerwG, Urteil vom 7. September 1989, a.a.O., Leitsatz 4 und S. 300, a.a.O. und Beschluss vom 31.Januar 2008, a.a.O.). Das Gericht darf dabei die Sache nicht in der Weise „entscheidungsreif“ machen, dass es die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft, oder die Grundlagen für eine rechtmäßige Prognose ermittelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008, a.a.O., Rn. 8 ff.).

43: Die Grenze, bei der die Existenzbedrohung des örtlichen Taxengewerbes und damit die Zulassungssperre des § 13 Abs. 4 PBefG eintritt, lässt sich nur schwer ermitteln. Die Behörde hat daher mit Hilfe aller geeigneten Mittel die dafür maßgebenden Umstände sorgfältig zu prüfen. Zu diesen Mitteln gehört die der Behörde gegebene Möglichkeit, vor der Erteilung neuer Genehmigungen einen Beobachtungszeitraum nach § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG einzuschalten, um die Auswirkungen der zuletzt erteilten Genehmigungen auf die wirtschaftliche Lage des örtlichen Taxengewerbes abzuwarten und festzustellen, welche Folgen in dieser Richtung die Erteilung weiterer Genehmigungen erwarten lässt. Das gilt besonders deshalb, weil sich die Linie, auf der die Grenze zwischen Gewährleistung und Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen verläuft, weniger durch Wirtschaftlichkeitsberechnungen, sondern vor allem durch praktische Erfahrungen ermitteln lässt, und weil es auf die Gesamtschau der wirtschaftlichen Verhältnisse im örtlichen Taxengewerbe ankommt. Die isolierte Betrachtung der Wirkungen, die der Neuerteilung der gerade beantragten einzelnen Genehmigung zukommt, würde der Pflicht der Genehmigungsbehörde, die kritische Zulassungsgrenze des § 13 Abs. 4 PBefG zu erkennen und die Existenzbedrohung des örtlichen Taxengewerbes zu verhindern, nicht gerecht. Das Beobachten und Abwarten darf sich aber nicht jahrelang hinziehen. Die Genehmigungsbehörde muss in einem angemessenen Zeitabstand prüfen, ob infolge von Veränderungen der Umstände, die für die Frage der Existenzbedrohung des gesamten örtlichen Taxengewerbes bedeutsam sind, weitere Genehmigungen in welcher Zahl erteilt werden können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. September 1970 – BVerwG 7 B 22.70 –, VRS 40, 303 [305]).

44: Der einzurichtende Beobachtungszeitraum soll nach § 13 Abs. 4 Satz 4 PBefG höchstens ein Jahr seit der letzten Erteilung einer Genehmigung betragen. Vom Ergebnis der Prüfung hängt dann ab, ob und inwieweit nach einem Beobachtungszeitraum neue Taxigenehmigungen erteilt werden können.

45: Nach diesen Grundsätzen ist die Ablehnung der beantragten Genehmigungen für den Verkehr mit Taxis im vorliegenden Fall nach Überzeugung der Kammer rechtlich nicht zu beanstanden.

46: Die Einrichtung eines Beobachtungszeitraums ab 1. Juli 2013 für das zweite Halbjahr 2013 durch die Beklagte, um die Auswirkungen der seit Erstellung des Gutachtens über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen im März 2012 erteilten Taxigenehmigungen zu ermitteln, steht im Einklang mit § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG.

47: Um den zur Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes maßgeblichen Sachverhalt, d. h. die für die Frage der Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes entscheidenden Kriterien, in dem Beobachtungszeitraum zu ermitteln, hatte die Beklagte den Taxiunternehmern in ihrem Zuständigkeitsbereich Fragebögen zur Beantwortung zugesandt. Entscheidungserhebliche Kriterien im Rahmen dieser Datenerhebungen waren insbesondere nach § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG:

48: 1. Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr
2. die Taxendichte
3. die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit der Fahrzeuge und Fahrer
4. die Anzahl und Ursachen von Geschäftsaufgaben.

49: Die Beklagte hat sich insoweit an dem für ihren Zuständigkeitsbereich erstellten Gutachten von L. + K. aus März 2012 orientiert, für das betriebswirtschaftliche und regionalwirtschaftliche Daten erhoben worden waren. Mit den von der Beklagten an jedes örtliche Taxiunternehmen versandten Erhebungsbögen wurden die Wirtschaftsdaten dieser Unternehmen abgefragt.

50: Zweifelsohne wären im Falle einer Rücklauf- und einer Antwortquote von 100 % die im Beobachtungszeitraum gewonnenen Daten geeignet, eine zuverlässige Auskunft über die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu geben, wenn von den Taxiunternehmern korrekte Angaben gemacht wurden. Ein solches Szenario zu erwarten, scheint aufgrund der in der mündlichen Verhandlung gewonnenen Erkenntnisse in Verbindung mit den Feststellungen in den vorliegenden Gutachten von L. + K. aber nicht der Lebenswirklichkeit zu entsprechen.

51: So treffen bereits die Gutachter in ihrem Gutachten aus März 2012 für das Taxengewerbe in Ludwigshafen folgende Feststellung (S. 39):

52: „Nur wenige Branchen lassen dem Unternehmer so weite Spielräume zum „kreativen“ Umgang mit Umsatz, Kosten und Gewinn. Der im November 2001 durch die Arbeitsgruppe des Bund-Länder-Fachausschusses Straßenpersonenverkehr vorgelegte Bericht über die „illegale Beschäftigung im Taxen- und Mietwagengewerbe“ kommt in dieser Hinsicht zu desillusionierenden Ergebnissen:

53: „Der Anteil der nicht erklärten Umsatzerlöse im Taxen- und Mietwagengewerbe ist nach Erkenntnissen der Finanzbehörden und der Sonderkommission auf etwa 30 – 40 % der erklärten Umsätze zu veranschlagen. Bei Umsätzen im Taxen- und Mietwagengewerbe von bundesweit rd. 6,6, Mrd. DM dürfte danach das Volumen der nicht erklärten Umsatzerlöse – vorsichtig geschätzt – jährlich zwischen 2 und 2,6 Mrd. DM liegen. Der Anteil der „Schwarzlöhne“ wird auf 40 – 60 % der nicht erklärten Umsätze geschätzt. Die nicht gemeldeten Lohnsummen dürften sich danach – ebenfalls vorsichtig geschätzt – in einer Größenordnung von jährlich zwischen 800 Mio. und 1,5 Mrd. DM bewegen.“

54: Entsprechende gutachterliche Ausführungen finden sich auch in dem von dem Klägerbevollmächtigten zitierten „Gutachten gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Landeshauptstadt Stuttgart sowie in den Städten Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen“ von L. + K. von Oktober 2013.

55: Auch dem Ludwigshafener Taxengewerbe hatten dieselben Gutachter im März 2012 bescheinigt, dass es sich durch einen – wenn auch – eher mäßigen „Graubereich“ auszeichne.

56: Bestätigung finden die Feststellungen in den von dem Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung am 24. Juni 2015 vorgelegten „Kurzgutachten über die betriebliche Daten von Taxi- und Mietwagenbetrieben in der Landeshauptstadt Stuttgart gemäß § 1 Abs. 1 PBZugV“ vom 3. November 2014, 2. Februar 2015 und 4. Mai 2015. Diese Kurzgutachten bestätigen die schon wiedergegebene Erkenntnis der Gutachter, dass im Taxengewerbe eine Erhebung nicht unbedingt plausible betriebswirtschaftliche Daten liefert.

57: Der Klägerbevollmächtigte hat in der mündlichen Verhandlung zudem erklärt, dass auch von Steuerberatern bestätigten betriebswirtschaftlichen Zahlen eines Taxiunternehmers nicht per se ein verlässlicher Aussagewert zukommen müsse, wie der vorliegende Fall zeige.

58: Als Fazit ist somit festzuhalten, dass bei Taxiunternehmen erhobene Daten oft nur sehr eingeschränkt der betrieblichen Realität entsprechen.

59: Zwar können die Genehmigungsbehörden im Rahmen eines eingerichteten Beobachtungszeitraums nach § 54a PBefG von den Taxiunternehmern (zutreffende) Angaben verlangen (OVG NRW, Beschluss vom 3. Februar 1998 – 13 B 1488/97 –, juris, Rn. 7):

60: „Die Beschränkung der erforderlichen Ermittlungen auf die Zwecke "Aufsicht" und "Vorbereitung ihrer Entscheidungen" führt nicht nur zu einer Konkretisierung, sondern besagt zunächst, daß die Behörde nicht jedwede Auskunft verlangen kann, sondern - hier vorrangig einschlägig - nur die zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen nach dem Personenbeförderungsgesetz erforderlichen. Dabei ist der Begriff "erforderlich" hier nicht als "zwingend geboten" oder "unverzichtbar" zu verstehen, sondern als zur Zweckerreichung - d. h. der Durchführung der Aufsicht oder der Vorbereitung der jeweils in Rede stehenden Entscheidung - sachlich geeignet und verhältnismäßig. Diese eher weite Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs "erforderlich" ist zumindest in dem konkreten Zusammenhang einer Entscheidung nach § 13 Abs. 4 PBefG über die Zulassung weiterer Taxen geboten. Es geht nämlich dabei um die zutreffende Beantwortung einer Frage, die sowohl für die im öffentlichen Verkehrsinteresse liegende Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes wie für die Verwirklichung des Grundrechts auf Zugang zum Beruf des Taxiunternehmers (Art. 12 Abs. 1 GG) bedeutsam ist. Auch die bereits vorhandenen Taxiunternehmer wie der Antragsteller müssen daran interessiert sein, daß eine vollständige Aufklärung aller entscheidungsrelevanten Gesichtspunkte erfolgt und es nicht auf der Basis unvollständiger oder unzutreffender Angaben zu einer an sich nicht gerechtfertigten Vergabe weiterer Konzessionen kommt. § 54 a PBefG ist dabei nicht isoliert zu sehen. Indem er auf die behördlicherseits zu treffenden Entscheidungen abstellt, bezieht er als Maßstäbe für die Erforderlichkeit die gesetzlichen Vorgaben - etwa in §§ 13 und 39 PBefG - ein, sofern es sich um gesetzlich näher ausgestaltete Entscheidungen handelt.“

61: Werden nach § 54a PBefG geforderte Auskünfte von den Taxiunternehmern nicht, unrichtig, nicht vollständig oder nicht fristgemäß vorgelegt, so stellt dies nach § 61 Abs. 1 Nr. 3a PBefG zwar eine Ordnungswidrigkeit dar, die mit einer Geldbuße bis zu 10.000,-- € geahndet werden kann (§ 61 Abs. 2 Halbsatz 2 PBefG).

62: Die Erteilung von Auskünften dürfte eine Genehmigungsbehörde bei realistischer Betrachtung aber kaum erzwingen können. Denn nach § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 PBefG darf der Unternehmer die Auskunft verweigern, wenn er sich oder einen der in § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Zivilprozessordnung bezeichneten Angehörigen mit der Antwort der Gefahr einer strafgerichtlichen Verfolgung (z. B. wegen Steuerhinterziehung) oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde.

63: Vor diesem rechtlichen Hintergrund und den von den Gutachtern aufgezeigten tatsächlichen Gegebenheiten im Taxengewerbe sowie den Ausführungen des Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung sind die in dem von der Beklagten eingerichteten Beobachtungszeitraum von Taxiunternehmern erlangten Daten zu würdigen.

64: Die Daten wurden mittels „Vermögensübersichten zur Bestimmung der finanziellen Leistungsfähigkeit“ bei den Taxiunternehmern in Ludwigshafen am Rhein erhoben, die im Jahr 2013 eine Taxikonzession besaßen. Die Rücklaufquote betrug zwar 100 % (74 Rückmeldungen bei 74 Taxikonzessionen), allerdings waren nicht in jeder „Vermögensübersicht“ alle Fragen von dem jeweiligen Taxiunternehmer beantwortet worden. Der „Auswertung Beobachtungszeitraum (Übersicht – Stand 19.03.2015)“ sind zu entnehmen die einzelnen Positionen, die zu beantworten waren. Aus einer „Nebentabelle“ wird ersichtlich, zu welchen Positionen wie viele Unternehmer keine Angaben gemacht haben. Mit 15 ist die Anzahl der Taxiunternehmer, die keine Angaben zu ihrem Gewinn gemacht haben, relativ hoch; bei der Position „Eigenkapitel“ wurden in sechs Fällen keine Angaben gemacht. Im Übrigen wurden bei den Positionen „Kilometer pro Jahr“ und „Verbindlichkeiten“ jeweils einmal, bei den Positionen „Fahrten pro Jahr insgesamt“ und „eingesetzte Fahrer“ jeweils viermal, bei der Position „ Umsatz pro Jahr insgesamt“ dreimal und der Position „Eigenkapital“ einmal Auskünfte verweigert.

65: Die Anzahl der gegebenen Auskünfte ist damit zur Überzeugung der Kammer grundsätzlich, insbesondere im Zusammenhang mit dem vorliegenden Gutachten vom März 2012, verwertbar, um anhand der erhaltenen Auskünfte die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu bewerten.

66: Auf der Basis der danach vorliegenden Daten, von deren Richtigkeit die Beklagte ausging, vor allem in den Fällen, in denen die Erhebungsbögen von einem Steuerberater unterzeichnet wurden, wurden die „realen“ Werte für das Taxengewerbe in Ludwigshafen errechnet und bei den nicht von allen Unternehmern mitgeteilten Werten von der Beklagten entsprechend für das gesamte örtliche Taxengewerbe hochgerechnet. Die erhobenen Daten und die auf ihnen beruhenden Hochrechnungen auf alle Taxis sind von der Systematik her nicht zu beanstanden. Dies tut auch die Klägerin nicht.

67: Aus diesen gewonnenen Daten errechnete die Beklagte für 2013 einen Überschuss pro Taxi von rd. 4.082,77 €. In dem Gutachten aus März 2012 wurden für jedes Ludwigshafener Taxi im Durchschnitt für die Jahre 2008 bis 2010 als Jah-resüberschuss (= Gewinn) noch ca. 10.300,--€ ermittelt, was laut Gutachter „ein unbefriedigendes Niveau“ darstellt. Kleinstbetriebe erwirtschafteten danach 2008 bis 2010 durchschnittlich einen Überschuss von 13.300,--€. Aus Gutachtersicht ist damit die Ebene sinnvollen betriebswirtschaftlichen Handelns verlassen (S. 56 des Gutachtens). Denn die amtliche Armutsgefährdungsgrenze liegt bei ca. 10.300,-- € (Gutachten für Stuttgart, Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen aus 2013, S. 71). In dem Gutachten für Stuttgart aus dem Oktober 2013, S. 71, auf das sich der Kläger in seinem Vorbringen auch bezieht, führen die Gutachter zu dieser Problematik aus:

68: „In Stuttgart müssen die Unternehmer 2011 mit Überschüssen von lediglich ± 4.000 € pro Taxi arbeiten. Im Landkreis Esslingen sind es gerade einmal ca. 900 €. Ein akzeptables Einkommensniveau, eine angemessene Kapitalverzinsung sowie ein angemessener Zuschlag für das unternehmerische Risiko sind auf diesem Niveau nicht zu erzielen. Auch in dieser Hinsicht ist die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes gefährdet.“

69: Danach ist bei einem aufgrund der Angaben in den Vermögensübersichten für den Beobachtungszeitraum 2013 errechneten Gewinn pro Taxi von ca. 4.100,-- € auch unter Berücksichtigung, dass der sich bereits im gesetzlichen Rentenbezug befindliche Anteil der Taxiunternehmer bei ca. 25 % der Taxiunternehmerschaft liegt (s. S. 51 und S. 56 des Gutachtens vom März 2012: starke Überalterung des Ludwigshafener Gewerbes; üblich maximal 5%), die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes in Ludwigshafen gefährdet.

70: Als problematisch ist hier aber die Belastbarkeit der für den Beobachtungszeitraum gewonnenen Daten anzusehen, weil nicht alle Angaben, auch wenn sie von einem Steuerberater bestätigt wurden, plausibel erscheinen.

71: So hat der Klägerbevollmächtigte in seiner in der mündlichen Verhandlung am 24. Juni 2015 vorgelegten Stellungnahme drei Fälle angeführt, in denen die Angaben in der „Vermögensübersicht“ unplausibel seien.

72: Aus der „Vermögensübersicht“ eines Taxiunternehmers mit 24 Taxikonzessionen und einer Mietwagengenehmigung (Nr. 8) ergebe sich ein Umsatz von 0,40 € je Taxi, der jenseits jeglicher nachvollziehbarer betriebswirtschaftlicher Plausibilität liege. Allerdings wurden diese Angaben, worauf die Beklagte hingewiesen hat, von einem Steuerberater gemacht. Die so bestätigten Angaben generell in Zweifel zu ziehen, begegnet Bedenken, denn die finanzielle Leistungsfähigkeit wird nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr (PBZugV) auch durch eine Eigenkapitalbescheinigung unter anderem eines Steuerberaters nachgewiesen. Dennoch erscheinen die Angaben dieses Taxiunternehmers, der fast ein Drittel der Taxikonzessionen in Ludwigshafen (24 von 74) hält, unter Berücksichtigung der vorliegenden Gutachten zu dem Taxengewerbe in Ludwigshafen und in Stuttgart sowie den Städten Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen nicht plausibel (vgl. S. 61 Gutachten vom Oktober 2013 für das Taxigewerbe in Stuttgart sowie Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen). Denn dort werden für einen professionellen Betrieb als niedrigster Umsatz je gefahrener Kilometer ca. 0,85 € und für einen semiprofessionellen Betrieb ca. 0,63 € angegeben.

73: Der Taxiunternehmer Nr. 12 (eine Taxikonzession) hat für den Beobachtungszeitraum im Jahr 2013 überhaupt keine Angaben zu der Anzahl der Fahrten gemacht, so dass der Umsatz je gefahrenen Kilometer nicht ermittelt werden kann.

74: Auch die Angaben des Unternehmers Nr. 6 zur jährlichen Fahrleistung und der Anzahl der gefahrenen Kilometer sind nicht ohne weitere Erläuterungen nachvollziehbar, da nach diesen Angaben die Fahrstrecke der einzelnen Fahrten bei ca. 100 km gelegen hätte.

75: Lägen nur diese in dem von der Beklagten eingerichteten Beobachtungszeitraum gewonnenen Daten vor, so hätte die Beklagte wohl keine verlässliche Datengrundlage, um eine nachvollziehbare Prognose hinsichtlich der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Ludwigshafen am Rhein zu erstellen, was allerdings nicht ihr, sondern den Taxiunternehmern anzulasten ist, die ihre Auskunftspflicht nach § 54a PBefG nicht in dem erforderlichen Umfang und nicht mit der gebotenen Sorgfalt erfüllt haben.

76: Die Beklagte musste sich aber für ihre Einschätzung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht ausschließlich auf die Ergebnisse der Erhebung in dem eingerichteten Beobachtungszeitraum stützen, sondern hat noch das von ihr eingeholte „Gutachten gemäß § 13 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt Ludwigshafen“ vom März 2012 herangezogen und den weiteren Anstieg der Zahl der Taxikonzessionen von 60 auf 74 berücksichtigt.

77: Durch die Erhöhung der Anzahl der Taxigenehmigungen von 60 Konzessionen im April 2012 auf 74 Konzessionen binnen etwa eines Jahres – die Gutachter L. + K. hatten in ihrem für die Beklagte erstatteten Gutachten aus März 2012 eine Erhöhung der Zahl der Taxikonzessionen auf 70 in einem Zeitraum von drei Jahren empfohlen – stellte sich die Frage, ob diese schnelle Zunahme über die empfohlene Anzahl an Taxis hinaus in Ludwigshafen geeignet ist, die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes erheblich zu beeinflussen und es dem Grenzbereich des ruinösen Wettbewerbs und damit der Existenzbedrohung nahe zu bringen, womit sich dann die Frage stellt, ob die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht wird.

78: Die Prognose der Beklagten, dass das Taxengewerbe in ihrem Zuständigkeitsbereich durch die Erteilung weiterer Genehmigungen jenseits der von ihr angegebenen Grenze von 70 und der tatsächlichen Anzahl von bereits 74 Taxigenehmigungen bedroht ist, hält einer gerichtlichen Prüfung stand.

79: Soweit die Beklagte ihre Prognose, die in dem den klägerischen Antrag ablehnenden Bescheid und dem dazu ergangenen Widerspruchsbescheid enthalten ist und auch in dem Klageverfahren von ihr bestätigt wurde, auf das für ihr Stadtgebiet erstellte „Gutachten gemäß § 13 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt Ludwigshafen“ vom März 2012 stützt, stellt dieses Gutachten eine tragfähige Grundlage dar.

80: Das Gutachten ist nicht aufgrund der seit seiner Erstellung im März 2012 und der Erhebung des ihm zugrundeliegenden Datenmaterials aus der Zeit von Mai bis November 2011 (s. S. 5 des Gutachtens) verstrichenen Zeit überholt. Die Gutachter haben eine erneute Untersuchung erst nach einer Frist von drei bis vier Jahren als angemessen angesehen, um die bis dahin erzielten Veränderungen zu evaluieren und nötige Nachbesserungsschritte einzuleiten. An der für die Erstellung des Gutachtens erforderlichen Datenerhebung hatten 100 % der Taxibetriebe teilgenommen, so dass ein „authentisches Bild“ der Situation des Ludwigshafener Taxengewerbes gegeben war. Die betriebswirtschaftliche Situation des Taxengewerbes wurde damit erfasst und anhand eines betriebswirtschaftlichen Analyseprogramms überprüft, wobei Vollständigkeit und Plausibilität der Angaben dabei im Vordergrund standen. Ein zuvor in ca. 60 Städten und Kreisen eingesetztes Erhebungsdesign wurde laut Gutachter dafür auf die Gegebenheiten der Stadt Ludwigshafen angepasst (s. S. 5 des Gutachtens). Das Gutachten konnte unter diesen Umständen als Grundlage für eine Prognose zur Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Ludwigshafen durch die Beklagte herangezogen werden.

81: Die Gutachter haben zwar ausgeführt, dass „trotz unzureichender Überschüsse das Taxigewerbe der Stadt Ludwigshafen zu den am besten positionierten im Bundesgebiet“ zähle und eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit gegenwärtig, d. h. im März 2012 bei vergebenen 60 Taxikonzessionen (s. S. 31 des Gutachtens), nicht zu erkennen sei (s. S. 57, Nr. 6.2 des Gutachtens). Die Gutachter haben aber auch erklärt, die Genehmigung sämtlicher beantragter Konzessionen (damals 19 Konzessionsanträge, s. S. 4 des Gutachtens) würde mit Sicherheit zum „Verlust der Funktionsfähigkeit“ des Ludwigshafener Taxengewerbes führen (S. 57, Nr. 6.2.1 des Gutachtens). Weiter heißt es auf Seite 58 unter 6.2.1 des Gutachtens zur Funktionsfähigkeit:

82: „In Abwägung des verfassungsrechtlichen Grundrechts auf freie Berufsausübung und dem Ziel der Wahrung des öffentlichen Verkehrsinteresses wird empfohlen, die Zahl der Konzessionen in den nächsten drei Jahren maßvoll anzupassen. Als Zielgröße sollte die Zahl von ca. 70 angesteuert werden. Konzessionszahlen, die darüber hinaus gehen, würden die angespannte Gewinnsituation des Ludwigshafener Taxigewerbes und damit seine zukünftige Investitionsfähigkeit erodieren. Auch damit wäre das öffentliche Verkehrsinteresse berührt.“

83: Die Gutachter sahen somit bei der Vergabe von insgesamt 79 (60 erteilte + 19 beantragte) Taxigenehmigungen die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Ludwigshafen nicht nur als bedroht an, sondern gingen von einem sicheren Verlust der Funktionsfähigkeit des Gewerbes aus.

84: Vor diesem Hintergrund ist die auf das Gutachten vom März 2012 gestützte Prognose der Beklagten, dass das örtliche Taxigewerbe 70 Taxigenehmigungen „vertrage“ und darüber hinaus gehende Taxigenehmigungen nicht zu erteilen seien, nicht zu beanstanden.

85: Tatsächlich sind bereits 74 Taxigenehmigungen erteilt worden, was nach dem Vortrag der Beklagten auch auf den Eintritt von Genehmigungsfiktionen nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG zurückzuführen ist. Mit der Erteilung weiterer neun Taxigenehmigungen – unter Außerachtlassung der Wartelisten, aber Berücksichtigung des Begehrens in dem Klageverfahren 3 K 879/13.NW – würde die Anzahl der Taxikonzessionen auf 83 steigen. Der Bestand an Taxikonzessionen läge damit bereits um vier Genehmigungen über demjenigen, der nach dem „Gutachten gemäß § 14 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt Ludwigshafen“ aus März 2012 mit Sicherheit zum Verlust der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes führen würde.

86: Sowohl die Prognose der Beklagten als auch die Ablehnung weiterer Taxikonzessionen auf der Grundlage der der Beklagten zur Verfügung stehenden Daten ist daher zur Überzeugung der Kammer rechtlich nicht zu beanstanden, weil die Anzahl von – mindestens – 83 Taxigenehmigungen die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen bedrohen würde, es sich hierbei aber um ein nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG schützenswertes Gut handelt.

87: Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

88: Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO.

89: Beschluss

90: Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,-- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG; wegen der Höhe siehe Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 18. Juli 2013, NVwZ 2013, Beilage 58; der dort angegebene Wert war mit zwei zu multiplizieren).

91: Gegen die Festsetzung des Streitwertes steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG dieBeschwerde an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,00 € übersteigt oder das Gericht die Beschwerde zugelassen hat.

92: Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung zur Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

93: Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße, Robert-Stolz-Str. 20, 67433 Neustadt, schriftlich, in elektronischer Form oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen.

94: Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die nach den Maßgaben der Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr mit den öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten vom 9. Januar 2008 (GVBl. S. 33) in der jeweils geltenden Fassung zu übermitteln ist.

Verwaltungsgericht Aachen Urteil, 05. Nov. 2013 - 2 K 2041/11

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 23. August 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. Oktober 2011 – unter dem Vorbehalt der Prüfung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes – verpflichtet, dem Kläger eine Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit einer Taxe zu erteilen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

T a t b e s t a n d :

Der Kläger begehrt die Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe.

Der am 00. 00.0000 in M. /Q. geborene Kläger ist deutscher Staatsangehöriger und verfügt über einen Grad der Behinderung (Gdb) von 50. Er erhielt im März 2003 eine Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung und erbrachte im September 2010 den Nachweis der fachlichen Eignung für den Verkehr mit Taxen und Mietwagen. Am 18. Oktober 2010 beantragte er, ihn auf die Warteliste zur Erteilung einer Taxikonzession für die Stadt B. zu setzen. Die Beklagte teilte ihm daraufhin mit, dass zurzeit alle vorhandenen Taxigenehmigungen vergeben seien und er mit Eingangsdatum seines Antrags auf die Taxi-Warteliste als Neubewerber unter der Positionsnummer 44 mit dem Vermerk "50 % schwerbehindert" aufgenommen worden sei.

Die Beklagte hatte im August 2006 ein Gutachten gemäß § 13 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes im Gebiet der Stadt B. von der Marketing-Forschungsfirma M1. und L. aus I. erstellen lassen. Diese kam nach einer Erhebung betriebswirtschaftlicher Daten von Mai bis Dezember 2005 und der regionalwirtschaftlichen Daten bis 2005 zum damaligen Zeitpunkt zu dem Ergebnis, dass die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt B. gegenwärtig stark gefährdet sei – zumindest unter dem Vorzeichen eines vollständig legalen Geschäftsbetriebes. Als Stabilisierungsmaßnahme wurde auf der Grundlage einer Abschätzung der Entwicklung des Taxigewerbes bis zum Jahr 2009 eine Reduzierung der Anzahl der Konzessionen von (damals) 180 auf 175, d.h. vor allem keine weiteren Neuerteilungen, empfohlen. Nach einer angemessenen Frist von ca. 3-4 Jahren sollte die Entwicklung des B. Taximarktes erneut untersucht werden, um die bis dahin erzielten Veränderungen zu evaluieren und nötige Nachbesserungsschritte einzuleiten. Der Beklagte konnte in der Folgezeit die empfohlene Reduzierung der Zahl der Konzessionen auf Grund von in Einzelfällen eingezogenen Konzessionen (z.B. im Falle einer Insolvenz) auf 175 erreichen.

Mit anwaltlichem Schriftsatz beantragte der Kläger am 9. Februar 2011 unter Hinweis auf seine Schwerbehinderung die Erteilung einer Taxigenehmigung für die Stadt B. . Der Kläger legte in der Folgezeit die von der Beklagten geforderten Unterlagen vor; die Beklagte leitete ein Anhörungsverfahren nach § 14 PBefG ein. In diesem Rahmen führte die Fachvereinigung Personenverkehr Nordrhein Taxi-Mietwagen e. V. (Fachvereinigung) unter dem 4. Mai 2011 aus, dass zwar Schwerbehinderte bei der Erteilung von Konzessionen unabhängig von ihrer Rangposition auf der Warteliste bevorzugt zu berücksichtigen seien, sich aber seit der Erstellung des Gutachtens nach ihrer Beobachtung die wirtschaftliche Situation des Taxigewerbes insgesamt, speziell aber auch in der Stadt B. , noch verschlechtert habe. Aus Gesprächen mit ihren Mitgliedern habe sie erfahren, dass die Nachfrage nach Taxileistungen erheblich zu niedrig sei, um ein erträgliches Auskommen in akzeptablen Arbeitszeiten zu erreichen. Ihrerseits bestünden daher erhebliche Bedenken, über die bisher erteilten Taxigenehmigungen von derzeit 175 hinaus weitere Genehmigungen für die Stadt B. zu erteilen.

Die Beklagte teilte dem Kläger mit, dass er sich bereits seit Oktober 2010 auf der Warteliste für Neubewerber befinde, die vor über 30 Jahren von der Stadtverwaltung B. angelegt worden sei. Aufgrund des gemäß § 13 Abs. 4 PBefG im Jahr 2006 erstellten Gutachtens sei die Zahl der Taxigenehmigungen für die Stadt B. auf 175 begrenzt. Diese Höchstzahl sei seit Langem erreicht, sodass derzeit keine neuen Genehmigungen erteilt werden könnten. Im Falle eines rechtskräftigen Widerrufs einer Taxigenehmigung könne diese Genehmigung gemäß § 13 Abs. 5 PBefG an Neubewerber und vorhandene Unternehmer im Verhältnis 2 : 1 ausgegeben werden. Innerhalb dieser Gruppe würden die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt. Der Kläger bekleide derzeit die Position 43. Aufgrund seiner Sonderstellung als Schwerbehinderter könne er gemäß § 129 des Sozialgesetzbuches IX. Buch (SGB IX) von der Neubewerberliste den Nichtbehinderten bei der möglichen Vergabe von Taxigenehmigungen vorgezogen werden. Momentan seien jedoch bereits vier Personen mit einer Schwerbehinderung vor dem Kläger auf der Warteliste für Neubewerber, sodass diese dem Kläger bei einer möglichen Vergabe von Taxigenehmigungen noch vorzuziehen seien.

Der Kläger wandte dagegen das Alter des Gutachtens, die fehlende Berücksichtigung der aktuellen demografischen Entwicklung und die bereits im letzten Gutachten festgestellte geringe Taxidichte von 0,70 (Taxen auf 1.000 Einwohner) sowie die Taxi-Mietwagendichte von 0,90 in B. ein. Nachdem die Beklagte Gutachten zum Taxigewerbe anderer Städte eingeholt und mit dem Kläger die Sach‑ und Rechtslage persönlich erörtert hatte, lehnte sie mit Bescheid vom 23. August 2011 den Antrag des Klägers ab. Die Gesamtsituation des Taxigewerbes in der Stadt B. habe sich seit dem Gutachten aus dem Jahr 2006 nicht verbessert, sondern wirtschaftlich sogar verschlechtert, wie sich der Stellungnahme der Fachvereinigung vom 4. Mai 2011 entnehmen lasse. Die dortigen Ausführungen würden sich vollkommen mit den Ausführungen in dem Gutachten decken. Insbesondere werde in dem Gutachten ausgeführt (S.43), dass der Betrieb B. Taxen aus wirtschaftlicher Sicht nur noch bedingt zu rechtfertigen sei, da zahlreiche Unternehmen auf ein Einkommen deutlich unterhalb der "normalen" Arbeitnehmereinkommen angewiesen seien und die erforderliche Kapitalbindung nicht zu realisieren sei. Gemäß § 13 Abs. 5 PBefG seien Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen, wobei innerhalb der Gruppen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs ihrer Anträge berücksichtigt würden. Der Kläger befinde sich derzeit auf Position Nr. 43 und sei bei einer möglichen Vergabe von Taxigenehmigungen aufgrund seiner Schwerbehinderung vorzuziehen. Eine Unterscheidung nach Schwere der Behinderung werde jedoch nicht vorgenommen. Auf der Warteliste seien bereits vier weitere Schwerbehinderte vor dem Kläger eingetragen, wobei jedoch zwei eine Sperrfrist bis November 2013 bzw. Februar 2017 aufweisen würden. Bei einer möglichen Vergabe einer Taxigenehmigung befinde sich der Kläger derzeit auf Position 3 der Schwerbehinderten für Neubewerber.

Mit seinem dagegen erhobenen Widerspruch führte der Kläger aus, dass die Begrenzung auf 175 Genehmigungen aufgrund des alten Gutachtens nicht mehr zu rechtfertigen sei. Es entspreche nicht den Tatsachen, dass sich die Gesamtsituation wirtschaftlich verschlechtert habe. Zahlreiche Unternehmen würden neben einem genehmigten und gemeldeten Taxi Taxen ohne die erforderliche Genehmigung betreiben. Diesen Missständen werde seitens der Gewerbeaufsicht nicht entgegengetreten. Wenn sich alle Unternehmen und Fahrer an die gesetzlichen Vorschriften halten würden, müsste eine Vielzahl weiterer Genehmigungen vergeben werden, um die ordnungsgemäße Funktionstüchtigkeit des Taxigewerbes zu erhalten. Hierzu zähle auch die Kontrolle der Zahl bzw. der nicht angemeldeten Fahrer. Darüber hinaus erfolge die Vergabe von Taxigenehmigungen nicht nach einer festgelegten zeitlichen Reihenfolge. Die Vergabepraxis der Stadt B. sei äußerst bedenklich, da seinerzeit z. B. dem Unternehmer S. K. eine gebührenfreie Taxigenehmigung erteilt worden sei.

Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 11. Oktober 2011 ‑ zugestellt am 14. Oktober 2011 ‑ zurück. Unter Bezugnahme auf die Gründe des ablehnenden Bescheides führte die Beklagte ergänzend aus, dass auch die Gutachter in den vier anderen Bezirken (Stadt C. : Gutachten von Dezember 2006, Kreis E. : Gutachten von Februar 2011, Kreis I1. : Gutachten von März 2011 und S1. Kreis: Gutachten vom Dezember 2010) ebenfalls zu dem Ergebnis gekommen seien, dass die Anzahl der Taxigenehmigungen in den jeweiligen Zuständigkeitsbezirken insgesamt nicht erhöht werden sollte, um die Funktionstüchtigkeit des dortigen Taxigewerbes zu erhalten bzw. nicht zu gefährden. Dabei sei zu beachten, dass drei Gutachten nicht älter als zwölf Monate seien und dass es sich bei der genannten Problematik nicht nur um ein lokal begrenztes Phänomen für das Gebiet der Stadt B. handele. Darüber hinaus habe das für die Stadt B. zuständige Fachamt für Gewerbeaufsicht auf Nachfrage mitgeteilt, dass aufgrund des lediglich allgemein gehaltenen Vorwurfs keine detaillierten Nachforschungen möglich seien. Bei Bekanntwerden konkreter Vorwürfe mit verwertbaren Informationen könnten entsprechende Überprüfungen von dort aus eingeleitet werden. Auch in dem von dem Kläger genannten Fall des Herrn K. sei die Vergabepraxis eingehalten worden. Es habe sich damals um den einzigen Antragsteller mit einer Schwerbehinderung auf der Warteliste der Neubewerber gehandelt. Im Juni 2003 sei rechtskräftig eine Konzession widerrufen worden und habe damals neu erteilt werden können. Der damalige Bewerber habe auch die anfallende Gebühr für die Erteilung der Taxigenehmigung bezahlt.

Der Kläger hat am 14. November 2011 Klage erhoben und beruft sich weiterhin darauf, dass die Begrenzung der Taxigenehmigungen nicht auf das Gutachten aus dem Jahr 2006 gestützt werden könne, da dieses Gutachten veraltet sei und nicht die aktuellen demografischen und strukturellen Veränderungen berücksichtige. Zudem habe sich die wirtschaftliche Gesamtsituation seitdem nicht verschlechtert. Er sei als Schwerbehinderter vorrangig zu berücksichtigen. Er gehe davon aus, dass nach dem Schwerbehindertengesetz bei einer Quote von 6 % mindestens zehn Taxigenehmigungen an Schwerbehinderte vergeben werden müssten.

Da er die subjektiven Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG unstreitig erfülle, habe er nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung einen Anspruch auf Erteilung einer Taxigenehmigung, wenn es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes höchstens zuzulassenden Taxen fehle und die Behörde nicht substantiiert Umstände darlege, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen ließen, dass der Bewerber bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könne. Die Beklagte habe die Gefahr einer Überbesetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das örtliche Taxigewerbe in seiner Existenz und damit in seiner Funktionsfähigkeit bedrohenden Wettbewerbs nicht aussagekräftig belegt. Eine Beurteilung aufgrund des bereits im Jahr 2006 erstellten Gutachtens sei derzeit nicht mehr möglich. Vielmehr müsse nach einer angemessenen Frist von zirka drei bis vier Jahren die Entwicklung des Taximarkts erneut untersucht werden. Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung fehle es im Übrigen an einer tragfähigen Grundlage für eine Prognose, wenn ein eingeholtes Gutachten im maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt bereits mehr als sieben Jahre alt sei. Das gelte erst recht, wenn die Gutachter selbst eine erneute Untersuchung nach Ablauf von drei Jahren empfohlen hätten.

Die Beklagte könne sich insoweit auch nicht auf die Gespräche der Fachvereinigung mit Taxifahrern berufen. Insoweit handele es sich nur um eine allgemein gehaltene Wiedergabe von nicht näher konkretisierten Gesprächen. Dies gelte umso mehr, als selbst nach dem veralteten Gutachten die Taxidichte in B. mit 0,70 deutlich unter dem Wert kreisfreier Städte gelegen habe und die Gutachter aufgrund bestehender Unsicherheiten und nicht abzusehender Entwicklungen in den Folgejahren zu einer erneuten Überprüfung geraten hätten. Ungeachtet dessen sei nicht nachzuvollziehen, auf welche Art und Weise die Beklagte versuche, das behauptete Problem des Abgleitens des Taxigewerbes in die Illegalität zu lösen. Anstatt das Kontingent der Konzessionen zu reduzieren, wäre es zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes vielmehr Aufgabe der Beklagten, illegale Taxenbetriebe zu unterbinden. Dem Kläger sei bekannt, dass zahlreiche Unternehmen trotz Inhaberschaft von nur einer Konzession gleich mehrere Wagen in Betrieb hätten, da Aufträge teilweise nicht bedient werden könnten. Dies zeige deutlich, dass der Markt noch ausreichend Kapazität biete. Ihm seien zahlreiche Kennzeichen bekannt, die mit unangemeldeten Taxen nebenbei für ein Unternehmen fahren würden. Der Kläger legte dazu eine Liste von Kennzeichen vor. Darüber hinaus gebe es Abrechnungen von verschiedenen Taxiunternehmen, die belegen würden, dass es ausreichend Umsätze und auch Kapazitäten im Taxigewerbe gebe. Der Kläger legte dazu eine Aufstellung von Einnahmen und Ausgaben sowie Belege von nicht näher genannten Taxiunternehmen der B. Droschkenvereinigung vor. Diesen Unterlagen ließe sich der Verdienst der Unternehmen in dem genannten Zeitraum entnehmen. Im Übrigen zeige das Konkurrenzverhältnis zwischen Taxi- und Mietwagenunternehmen, dass durchaus gute Erwerbschancen bestünden. Es würden sicherlich nicht immer mehr Mietwagengenehmigungen beantragt werden, wenn sich der Mietwagenbetrieb wirtschaftlich nicht lohnen würde. So seien etwa im Jahr 2012 weitere Mietwagenkonzessionen an die Firma "D. G. " mit sechs Fahrzeugen erteilt worden. Diese stünden in einem unmittelbaren Konkurrenzverhältnis zu den ortsansässigen Taxen in der Stadt. Schließlich sei im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu beachten, dass er ‑ der Kläger ‑ mittlerweile in einem schon höheren Alter sei und daher umso mehr auf die Ausübung des Taxifahrerberufs angewiesen sei.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, ihm unter Aufhebung des Bescheides vom 23. August 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. Oktober 2011 die beantragte Genehmigung zur Durchführung des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Unter Wiederholung der bereits in den streitgegenständlichen Bescheiden ausgeführten Gründe ergänzt die Beklagte, dass die Gewinnsituation des B. Taxigewerbes nach wie vor unzureichend sei. Dies habe unter anderem zur Folge, dass die B. Unternehmen eine alarmierend ungünstige Altersversorgung vorzuweisen hätten. Aufgrund der nach wie vor erheblich niedrigen Nachfrage von Taxileistungen könne ‑ wie auch die Fachvereinigung festgestellt habe ‑ ein erträgliches Auskommen in akzeptabler Arbeitszeit nicht erreicht werden. Nach wie vor würden insbesondere Alleinfahrer versuchen, mangelhafte Erlöse durch überlange Einsatzzeiten wett zu machen. Wie bereits im Gutachten von 2006 festgestellt, sei im B. Taxigewerbe aufgrund des Strukturwandels und des damit verbundenen Verlustes gering qualifizierter Arbeitsplätze ein strukturelles Ungleichgewicht von Angebot und Nachfrage entstanden. Aufgrund der in B. langfristig leicht sinkenden Bevölkerungszahl sei auch zukünftig mit einer stagnierenden bzw. einer weiter sinkenden Nachfrage zu rechnen. Dafür, dass ein ordnungsgemäßer Betrieb von Taxiunternehmen in B. nicht oder kaum möglich sei, spreche weiterhin der Umstand, dass allein in den letzten fünf Jahren vor Erstellung des Gutachtens ca. 58 % der Konzessionen den Besitzer wechselten. Insbesondere Mehr-Wagen-Betriebe hätten deutliche Anzeichen von Erosion gezeigt.

Die Beklagte bezieht sich dazu noch auf eine erneute Stellungnahme der Fachvereinigung vom 11. Juni 2012, wonach es zu keiner weiteren Zulassung von Taxigenehmigungen in B. kommen sollte. Aus ihrer Sicht habe sich seit der Erstellung des Gutachtens keine wesentliche Besserung der wirtschaftlichen Situation ergeben. Aufgrund der erheblichen Kostensteigerungen der letzten Jahre, denen auch keine adäquaten Tariferhöhungen entgegengestanden hätten, habe sich die Einnahmesituation der Taxiunternehmen in der Stadt B. nicht nachhaltig gebessert. Dagegen sei es in den vergangenen Jahren durch erhebliche Kostensteigerungen beim Dieseltreibstoff, bei der Kfz-Haftpflicht und der Kaskoversicherung, bei diversen anderen betrieblichen Versicherungen, beim Fahrzeugneukauf sowie bei Wartungen zu erheblichen Ausgabensteigerungen gekommen. Dazu komme, dass durch die Ausweitung des öffentlichen Personennahverkehrs (z. B. Nachtexpresslinien) ein Teil des Kundenpotenzials des Taxigewerbes abgeworben worden sei. Es zeige sich, dass die Unternehmen in B. nur durch immer wieder verlängerte Arbeitszeiten, insbesondere der Unternehmer, durch längere Nutzungszeiten der Kraftfahrzeuge und alle möglichen Versuche, auf der Kostenseite Ersparnisse vorzunehmen, existieren könnten. Ihre Beobachtungen für die Stadt B. würden sich mit den zwei Gutachten aus dem Jahr 2011 für den Kreis E. und den S1. Kreis decken. Ein weiteres Zeichen dafür, dass der Nachfragebedarf nach Taxifahrten von den vorhandenen Fahrzeugen unproblematisch gedeckt werden könne, ergebe sich auch aus der Tatsache, dass für die Stadt B. keine herausragend große Zahl von Mietwagengenehmigungen erteilt worden sei. Ein Ausweichen der Taxiunternehmen auf Mietwagenunternehmen sei für die Stadt B. nicht zu verzeichnen.

Die Beklagte verweist ferner darauf, dass eine Berücksichtigung des Klägers aufgrund seiner Position auf der Warteliste zur Folge hätte, dass mindestens vier neue Konzessionen vergeben werden müssten, da neben den beiden vor dem Kläger auf der Warteliste für Neubewerber stehenden und nicht mit einer Sperrfrist versehenen Schwerbehinderten zusätzlich die Nr. 1 der Warteliste der Altunternehmer noch vor dem Kläger berücksichtigt werden müsste. Eine Erhöhung der Zahl der Konzessionen auf 179 würde jedoch zu einer ganz erheblichen Bedrohung der Funktionstüchtigkeit des B. Taxengewerbes führen. Im Übrigen sei die festgelegte zeitliche Reihenfolge bei der Erteilung von Taxigenehmigungen immer eingehalten worden, auch im Fall des genannten Herrn K. .

Soweit der Kläger sich auf zahlreiche Unternehmen beziehe, die neben einem genehmigten oder gemeldeten Taxi weitere Taxen ohne Genehmigung betreiben würden, könne dem Vortrag mangels konkreter Angaben nicht nachgegangen werden. Die von dem Kläger eingereichten Abrechnungen und Belege seien für sie nicht nachvollziehbar. Es sei in keiner Weise dargelegt oder nachvollziehbar, wessen Unterlagen dies seien und ob es sich überhaupt um Taxen der Stadt B. handele. Die Überprüfung der von dem Kläger eingereichten Kennzeichenliste habe ergeben, dass es sich zum Teil um Kennzeichen von Krafträdern sowie abgemeldeten Fahrzeugen gehandelt habe. Daneben seien auch Fahrzeuge benannt gewesen, die als Ersatz für defekte Taxen mit Genehmigungen eingesetzt werden dürften. Die bereinigte Liste sei der Polizei und dem Ordnungsamt zur weiteren Überprüfung zugeleitet worden. Nach Mitteilung des Ordnungsamtes der Stadt B. lägen dem Gewerbeamt allerdings keinerlei Hinweise auf die von dem Kläger vorgetragenen gewerberechtlichen Verstöße vor. Nach Angaben des Ordnungsamtes könnten die von dem Kläger beschriebenen Zustände vielmehr dahin gehend interpretiert werden, dass Personen ohne rechtlich erforderliche Qualifikation im Auftrag Dritter gewerbliche Personenbeförderungen durchführen würden. Insoweit bestünde der Verdacht der illegalen Beschäftigung. Nach ihrer ‑ der Beklagten ‑ Auffassung sei dies ein weiterer Hinweis darauf, dass aufgrund der schlechten wirtschaftlichen Lage Teile des B. Taxengewerbes in die Schattenwirtschaft abzugleiten drohten und sich somit der im Gutachten von 2006 beschriebene Erosionsprozess fortsetze.

Schließlich sei der Hinweis des Klägers auf eine nach dem Schwerbehindertengesetz einzuhaltende Quote von 6 %, d. h. zehn Genehmigungen, nicht nachvollziehbar.

Die Beklagte teilte unter dem 10. Oktober 2013 mit, dass die Anzahl der erteilten Genehmigung sich derzeit auf 173 belaufe und derzeit zwei Genehmigungsverfahren von schwerbehinderten Antragstellern eingeleitet worden seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf den übersandten Verwaltungsvorgang der Beklagten.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig und begründet.

Der Versagungsbescheid vom 23. August 2011 und der Widerspruchsbescheid vom 11. Oktober 2011 sind rechtswidrig. Der Kläger hat nach der hier maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung,

vgl. dazu etwa Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil von 15. April 1988 – 7 C 94/86 -, juris,

Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit einer Taxe, § 113 Abs. 1 und 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Zwischen den Beteiligten ist allein das Vorliegen eines – objektiven – Versagungsgrunds nach § 13 Abs. 4 Satz 1 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) streitig. Anhaltspunkte dafür, dass die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG durch den Kläger nicht erfüllt werden, sind derzeit nicht gegeben und werden von der Beklagten auch nicht geltend gemacht.

Gemäß § 13 Abs. 4 Sätze 1 und 2 PBefG ist beim Verkehr mit Taxen (§ 47 PBefG) die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen

1. die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,

2. die Taxendichte,

3. die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,

4. die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

Nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung,

vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 15. April 1988 – 7 C 94/86 - m.Nw. zur Rspr. des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) und vom 7. September 1989 – 7 C 44 und 45/88 u.a. -, Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, jeweils juris,

sind objektive Zulassungsschranken für den Beruf des Taxiunternehmers verfassungsrechtlich (hier: Art. 12 des Grundgesetzes – GG -) nur zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes zulässig, wobei die Existenz und das Funktionieren des Taxenverkehrs als ein solches Gemeinschaftsgut anzusehen ist. § 13 Abs.4 PBefG gestattet insoweit keine Bedürfnisprüfung. Maßgebend ist allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Ziel der Bestimmung ist nicht der Schutz der bereits im Beruf Tätigen vor wirtschaftlich spürbarer – auch harter - Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen – bis zum möglichen Ruin reichenden - Risiken des Berufs, sondern eine bestmögliche Befriedigung des öffentlichen Bedürfnisses nach individueller Verkehrsbedienung in Ergänzung zum öffentlichen Linienverkehr. Eine Zulassungsbeschränkung ist nur bei der Gefahr der Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das örtliche Taxengewerbe in seiner Existenz und damit seiner Funktionsfähigkeit bedrohenden Wettbewerbs gerechtfertigt.

Die Funktionsfähigkeit ist allerdings nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Zur Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Verkehrsangebots mit Taxen genügt die Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann. Dazu enthält § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG beispielhaft und nicht abschließend einige Merkmale, die als Indiz für die Bewertung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes von Bedeutung sein können. Die nach § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 PBefG zu berücksichtigende Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeiten bietet insoweit auch keinen Ansatzpunkt für eine Vorverlagerung von Zulassungsbeschränkungen im Sinne einer Gewährleistung der wirtschaftlichen Grundlagen des örtlichen Taxengewerbes. Es handelt sich insoweit nur um ein Indiz für die Beurteilung der Funktionsfähigkeit und nicht um einen Versagungsgrund.

Eine derartige Gefahr für das örtlichen Taxengewerbes muss konkret beweisbar eingetreten oder nach sorgfältig begründeter Beurteilung der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein. Dazu ist eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen, also ein Prognose dazu erforderlich, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe „verträgt“, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein. Dabei hat die Genehmigungsbehörde nicht auf die Auswirkungen der einzelnen – beantragten – Taxengenehmigung für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen, sondern die Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes einheitlich sowie die durch Erteilung weiterer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen zu betrachten. Es ist deshalb Aufgabe der Genehmigungsbehörde, die Entwicklung in diesem Bereich des öffentlichen Verkehrs sorgfältig zu beobachten. Der Genehmigungsbehörde steht insoweit für ihre prognostische Einschätzung ein Beurteilungsspielraum zu, der von dem Gericht nur dahin überprüfbar ist, ob die Behörde den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich falsch eingeschätzt hat,

vgl. dazu etwa BVerwG, Urteile vom 15. April 1988 – 7 C 94/86 - und 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, a.a.O..

Unter Berücksichtigung dieser Kriterien ist die Versagung der beantragten Taxikonzession nicht gerechtfertigt. Die von der Beklagten aufgestellte Prognose, dass das B. Taxigewerbe durch die Erteilung weiterer Genehmigungen jenseits der angegebenen Grenze von 175 Genehmigungen in seiner Funktionsfähigkeit bedroht ist, hält einer gerichtlichen Überprüfung nicht stand.

Soweit die Beklagte ihre Prognose im Wesentlichen auf das im Jahr 2006 für das Stadtgebiet der Stadt B. erstellte Gutachten stützt, fehlt es bereits an einer tragfähigen Grundlage. Zwar lässt sich diesem Gutachten die eindeutige Bewertung entnehmen, dass das Taxigewerbe in der Stadt B. zum damaligen Zeitpunkt stark gefährdet war und nach Abschätzung allein auf Grund der Umsatzentwicklung im örtlichen Taxigewerbe bis zum Jahr 2009 ein Abbau von acht Konzessionen erforderlich gewesen wäre. Diese Zahl wurde durch die Gutachterin im Hinblick auf die verfassungsrechtlich zu gewährleistenden Berufsausübung und angesichts der mäßigen Taxidichte bzw. Taxi-Mietwagendichte auf fünf Genehmigungen reduziert (vgl. S. 61-66, 23-25 des Gutachtens) und ergab sodann die Sollzahl von 175 Taxigenehmigungen.

Dieses Gutachten ist jedoch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bereits mehr als sieben Jahre alt und fußt im Wesentlichen auf einem noch älteren Zahlen- bzw. Datenmaterial wie z.B. der Datenerhebung von Mai bis Dezember 2005 (S. 4 des Gutachtens) bzw. der für die betriebswirtschaftliche Untersuchung der Umsatz-, Kosten- und Gewinnsituation herangezogenen Daten aus der Zeit von 2001 – 2004 (S. 35 ff des Gutachtens).

Das Gutachten kann unter diesen Umständen nicht mehr als Grundlage für eine Prognose zur Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes im Jahr 2013 durch die Beklagte herangezogen werden. Die Kammer teilt insoweit die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, a.a.O.,

wonach sich die Genehmigungsbehörde nicht auf die Ausführungen eines Gutachtens, dessen Zahlenmaterial über sieben Jahre alt ist, beschränken kann, ohne aktuelle Ermittlungen anzustellen. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist die Entscheidung auch vorliegend von Bedeutung, da das Gericht ausdrücklich ausgeführt hat (Rz.9), dass „unabhängig von der von dem Berufungsgericht festgestellten Untauglichkeit des Gutachtens nicht außer Acht gelassen werden darf, dass das Zahlenmaterial mehr als sieben Jahre alt war“.

Es fehlt insoweit etwa an einer Berücksichtigung der konkreten Entwicklung des örtlichen Taximarktes in den vergangenen Jahren und dessen derzeitiger Struktur, der aktuellen Situation von Angebot und Nachfrage und auch der regionalen und örtlichen Konjunkturentwicklung der vergangenen Jahre bis zur Gegenwart. Darüber hinaus weist der Kläger zu Recht darauf hin, dass auch etwaige demografische Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur (etwa der steigende Altersdurchschnitt) Einfluss auf die Nachfrage haben können. Dem Vorbringen der Beklagten lässt sich zwar entnehmen, dass die Reduzierung der Genehmigungen in den vergangenen Jahren in Einzelfällen durch den Einzug von Konzessionen wegen Insolvenz oder Steuerrückständen erfolgte. Dies lässt jedoch noch keinen Rückschluss auf eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes insgesamt zu. Zum einen wurden bisher keine Genehmigungen freiwillig zurückgegeben und zum anderen weist die von der Beklagten geführte Vormerkliste für Neubewerber insgesamt 45 Antragsteller auf, die nach einer Aktualisierung/Bereinigung durch die Beklagte in den vergangenen fünf Jahren weiterhin an ihrem Antrag festhalten. Darüber hinaus werden weiterhin Betriebe samt Konzession verkauft. Nachdem die Gutachterin noch für die Jahre 2001 – 2004 starke Konzessionsbewegungen, d.h. Übertragungen der Genehmigungen z.B. durch Verkauf von Taxibetrieben, festgestellt hatte (eine Umschlagquote von ca. 58%) und dies als ein Indiz für eine akute Gefährdung der Funktionsfähigkeit – insbesondere für Mehrwagenbetriebe - angesehen hat, ist diese Zahl nach Angaben der Beklagten wohl auf etwa 10 pro Jahr zurückgegangen. Andererseits kann dem aber auch entnommen werden, dass immer noch regelmäßig entgeltliche Betriebsübernahmen mit Übernahme der Konzession stattfinden. Diese können auch nicht als „Marktaustritte“ angesehen werden, sondern offenbaren vielmehr das immer noch bestehende wirtschaftliche Interesse an Taxikonzessionen,

vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 15. April 1988 – 7 C 94/86 -, Rz. 18 juris und VG Köln, Urteil vom 3. Juni 2013 – 18 K 6314/ 11 -, juris.

Darüber hinaus hat der Gutachter selbst zum damaligen Zeitpunkt die Situation lediglich bis zum Jahr 2009 prognostiziert und deshalb eine erneute Untersuchung nach ca. 3-4 Jahren angeregt, um die eingeleiteten Veränderungen zu evaluieren und ggf. Nachbesserungsschritte einzuleiten. Eine derartige Nachuntersuchung, die im Übrigen auch einer Kontrolle der von dem Gutachter prognostizierten Entwicklung dient, ist nicht erfolgt.

Soweit die Beklagte ihre derzeitige Prognose, dass das örtliche Taxengewerbe auch gegenwärtig weiterhin keine weiteren Konzessionserteilungen jenseits der Grenze von 175 „vertrage“, auf Stellungnahmen der Fachvereinigung Personenverkehr vom 4. Mai 2011 und 11. Juni 2012 und die – teilweise aus den Jahren 2011 und 2010 stammenden - Gutachten für Taxigewerbe in anderen Kreisen/Städten stützt, ist dies nicht ausreichend. Die vorliegenden Stellungnahmen der Fachvereinigung bestätigen zwar keine Verbesserung der wirtschaftlichen Situation des örtlichen Taxigewerbes, enthalten jedoch keine konkreten Belege oder Untersuchungen. Sie stützen sich im Wesentlichen auf Angaben der Mitglieder und allgemeine Hinweise auf Kostensteigerungen in den vergangenen Jahren. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass es sich insoweit um Stellungnahmen des Berufsverbandes der Taxifahrer und –unternehmer handelt, der vor allem die Interessen der bereits im Beruf Tätigen im Blick hat. Zwar können diesen Stellungnahmen ggf. Indizien für die Entwicklung des örtlichen Taxigewerbes entnommen werden; nicht außer Acht gelassen werden darf jedoch nach den obigen Ausführungen, dass § 13 Abs. 4 PBefG dem öffentlichen Verkehrsinteresse und nicht dem Schutz der bereits im Beruf Tätigen dient. Schließlich kann eine Bezugnahme auf die aktuellen Gutachten anderer Kreise/Städte nicht als ausreichend angesehen werden, auch wenn insoweit z.B. für den Kreis E. zukünftig eine Bedrohung des Gewerbes prognostiziert und eine Erhöhung der Genehmigungen nicht mehr empfohlen wird. Auch wenn gewisse Entwicklungen im Taxigewerbe allgemein vergleichbar sein sollten, müssen die jeweiligen örtlichen – unterschiedlichen – Verhältnisse und Strukturen berücksichtigen werden. Diese Gutachten sind für das örtliche Taxigewerbe in B. nicht aussagekräftig.

Die Kammer war insoweit auch nicht gehalten, von sich aus Ermittlungen dazu durchzuführen, ob die von der Beklagten vorgetragene Gefährdung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes gegenwärtig – weiterhin - tatsächlich besteht, etwa – wie durch die Beteiligten beantragt – durch Einholung eines entsprechenden (neuen) Gutachtens. Nach den oben dargestellten gesetzlichen Vorgaben ist es Aufgabe der Genehmigungsbehörde, eine konkret belegte Prognose zu der Frage, wie viele Taxen ohne konkrete Gefährdung öffentlicher Verkehrsinteressen letztlich zugelassen werden können, zu erstellen. Da die Beklagte ihre Prognose vorliegend nicht auf konkrete aktuelle Ermittlungen bzw. Untersuchungen stütz, ist es nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht Aufgabe des Gerichts, in Ermangelung solcher Nachweise von sich aus Ermittlungen dazu anzustellen, ob die dargelegten Gefahrenmomente bestehen bzw. noch fortbestehen. Der Amtsermittlungsgrundsatz aus § 86 Abs. 1 VwGO entlastet die Beteiligten nicht von der Darlegung der maßgeblichen Tatsachen, wobei hier zu berücksichtigen ist, dass der Beklagten im Hinblick auf die Berufszugangsschranke eine besondere Darlegungslast auferlegt worden ist. Das Gericht darf im Übrigen die Sache nicht in der Weise entscheidungsreif machen, dass es die der Behörde obliegenden (prognostischen) Entscheidungen selbst trifft. Dies steht dem Verwaltungsgericht nicht zu,

vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 15. April 1988 – 7 C 94/86 – und vom 7. September 1989 – 7 C 44 und 45/88 u.a.; sowie Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, jeweils a.a.O.

Vorliegend war im Hinblick auf die Rangstellung des Klägers zum Zeitpunkt der Entscheidung die Verpflichtung zur Erteilung der begehrten Taxigenehmigung auszusprechen. Dabei hat die Kammer die höchstrichterliche Rechtsprechung zugrunde gelegt, wonach einem Bewerber, der die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt, ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zusteht, wenn es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen fehlt und die Genehmigungsbehörde keine substantiierten Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann. Danach muss der Kläger auf der Vormerkliste eine Rangstelle erreicht haben, bei der für das Gericht nicht offenkundig ist, dass eine Erteilung von Genehmigungen bis (einschließlich) dieser Rangstelle die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen würde (ungeachtet der Frage, wie viele der dem Kläger zeitlich vorrangigen Bewerber überhaupt noch ernsthaft eine Genehmigung anstreben),

vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1989 – 7 C 44 und 45/88 u.a.; sowie Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, jeweils a.a.O.

Zu einem fehlt es bereits an einem derartigen substantiierten Vorbringen der Beklagten; zum anderen hat der Kläger zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung eine Rangstelle erreicht, bei der für die Kammer die von der Beklagten behauptete Gefährdung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht offensichtlich war. Nach der von der Beklagten vorgelegten und in der mündlichen Verhandlung erläuterten Vormerkliste für Neubewerber gehen dem Kläger aufgrund seiner Schwerbehinderung lediglich die vor ihm eingetragenen Antragsteller vor, die ebenfalls eine Schwerbehinderung nachgewiesen haben. Dies sind zunächst die Antragsteller unter Ziffer 26, 33, 35 und 38, die vor dem Kläger mit Platz 43 eingetragen sind. Davon sind die Antragsteller unter Ziffer 33 und 38 jeweils mit einer Sperrfrist (20.11.2013 bzw. 3.2.2017) versehen, die beide im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht abgelaufen waren. Der Kläger nahm mithin zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung auf der Neubewerberliste die Rangstelle 3 ein. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass neben der Neubewerberliste auch die Liste für die Altunternehmer im Verhältnis 2:1 zu berücksichtigen ist, hat der Kläger im maßgeblichen Zeitpunkt die Rangstelle 4 inne. Die Beklagte hat darüber hinaus angegeben, dass sich die Zahl der vorhandenen Genehmigungen derzeit lediglich auf 173 Konzessionen beläuft, so dass bei Erteilung vier weiterer Genehmigungen auch die von der Beklagten bisher angegebene Grenze von 175 Genehmigungen lediglich um zwei weitere Konzessionen überschritten wird. Es ist für die Kammer nach dem bisherigen Vorbringen nicht offenkundig, dass diese – geringe – Erhöhung der Taxengenehmigung die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen könnte.

Im Rahmen der Tenorierung war schließlich noch zu berücksichtigen, dass zwar die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG zwischen den Beteiligten nicht streitig sind, diese aber nicht aktualisiert und nicht während des gerichtlichen Verfahrens erneut überprüft worden sind. Der im Tenor enthaltene Vorbehalt gewährleistet die Prüfung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen vor Erteilung der Taxikonzession,

vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 8. Mai 2007 – 13 A 3388/03 -, juris.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die übrigen Nebenentscheidungen folgen aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 2 Genehmigungspflicht

(1) Wer im Sinne des § 1 Abs. 1

1.: mit Straßenbahnen,
2.: mit Obussen,
3.: mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr (§§ 42, 42a, 43 und 44) oder
4.: mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr (§ 46)

Personen befördert, muß im Besitz einer Genehmigung sein. Er ist Unternehmer im Sinne dieses Gesetzes.

(1b) Wer im Sinne des § 1 Absatz 3 eine Beförderung vermittelt, muss nicht im Besitz einer Genehmigung sein. Er ist Vermittler im Sinne dieses Gesetzes.

(2) Der Genehmigung bedarf auch

1.: jede Erweiterung oder wesentliche Änderung des Unternehmens,
2.: die Übertragung der aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten (Genehmigungsübertragung) sowie
3.: die Übertragung der Betriebsführung auf einen anderen.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.: wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.: wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.: wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.: wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.: wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.: vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.: vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.: vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.: bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro

angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.: die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.: im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.

Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 68 Beschwerde gegen die Festsetzung des Streitwerts

(1) Gegen den Beschluss, durch den der Wert für die Gerichtsgebühren festgesetzt worden ist (§ 63 Absatz 2), findet die Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200 Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die angefochtene Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage in dem Beschluss zulässt. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb der in § 63 Absatz 3 Satz 2 bestimmten Frist eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht. § 66 Absatz 3, 4, 5 Satz 1, 2 und 5 sowie Absatz 6 ist entsprechend anzuwenden. Die weitere Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung der Entscheidung des Beschwerdegerichts einzulegen.

(2) War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Ein Fehlen des Verschuldens wird vermutet, wenn eine Rechtsbehelfsbelehrung unterblieben oder fehlerhaft ist. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist an gerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden. Gegen die Ablehnung der Wiedereinsetzung findet die Beschwerde statt. Sie ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von zwei Wochen eingelegt wird. Die Frist beginnt mit der Zustellung der Entscheidung. § 66 Absatz 3 Satz 1 bis 3, Absatz 5 Satz 1, 2 und 5 sowie Absatz 6 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Die Verfahren sind gebührenfrei. Kosten werden nicht erstattet.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 15 Erteilung und Versagung der Genehmigung

(4) Die Genehmigung darf nicht vorläufig oder mit einem Vorbehalt des Widerrufs erteilt werden.

(5) Die Genehmigungsbehörde hat die zuständige Berufsgenossenschaft von der Erteilung der Genehmigung zu unterrichten.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 27. Okt. 2016 - 12 S 2257/14

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 27. Mai 2014 - 1 K 1747/12 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG).

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

II.

bb) Nach diesen Grundsätzen war der Antrag des Klägers auf Erteilung von zehn Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen am 23.06.2010 vollständig.

2. Allerdings haben sich die als erteilt geltenden zehn Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen zwischenzeitlich durch Zeitablauf im Sinne des § 43 Abs. 2 LVwVfG erledigt.

III.

Beschluss vom 27. Oktober 2016

Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 1 Satz 1, 43 Abs. 1, 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 GKG auf150.000,-- EUR festgesetzt (15.000,-- je beantragter Genehmigung).

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Gründe

II.

bb) Nach diesen Grundsätzen war der Antrag des Klägers auf Erteilung von zehn Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen am 23.06.2010 vollständig.

2. Allerdings haben sich die als erteilt geltenden zehn Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen zwischenzeitlich durch Zeitablauf im Sinne des § 43 Abs. 2 LVwVfG erledigt.

III.

Beschluss vom 27. Oktober 2016

Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 1 Satz 1, 43 Abs. 1, 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 GKG auf150.000,-- EUR festgesetzt (15.000,-- je beantragter Genehmigung).

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 2 Genehmigungspflicht

(1) Wer im Sinne des § 1 Abs. 1

1.: mit Straßenbahnen,
2.: mit Obussen,
3.: mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr (§§ 42, 42a, 43 und 44) oder
4.: mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr (§ 46)

Personen befördert, muß im Besitz einer Genehmigung sein. Er ist Unternehmer im Sinne dieses Gesetzes.

(1b) Wer im Sinne des § 1 Absatz 3 eine Beförderung vermittelt, muss nicht im Besitz einer Genehmigung sein. Er ist Vermittler im Sinne dieses Gesetzes.

(2) Der Genehmigung bedarf auch

1.: jede Erweiterung oder wesentliche Änderung des Unternehmens,
2.: die Übertragung der aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten (Genehmigungsübertragung) sowie
3.: die Übertragung der Betriebsführung auf einen anderen.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 22 Beförderungspflicht

Der Unternehmer ist zur Beförderung verpflichtet, wenn

1.: die Beförderungsbedingungen eingehalten werden,
2.: die Beförderung mit den regelmäßig eingesetzten Beförderungsmitteln möglich ist und
3.: die Beförderung nicht durch Umstände verhindert wird, die der Unternehmer nicht abwenden und denen er auch nicht abhelfen kann.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 47 Verkehr mit Taxen

1.: das Bereithalten von Taxen in Sonderfällen einschließlich eines Bereitschaftsdienstes,
2.: die Annahme und Ausführung von fernmündlichen Fahraufträgen,
3.: den Fahr- und Funkbetrieb,
4.: die Behindertenbeförderung und
5.: die Krankenbeförderung, soweit es sich nicht um Beförderungen nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 handelt.

(4) Die Beförderungspflicht besteht nur für Fahrten innerhalb des Geltungsbereichs der nach § 51 Abs. 1 Satz 1 und 2 und Abs. 2 Satz 1 festgesetzten Beförderungsentgelte (Pflichtfahrbereich).

(5) Die Vermietung von Taxen an Selbstfahrer ist verboten.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Verwaltungsgericht Sigmaringen Urteil, 05. Apr. 2016 - 4 K 900/15

Tenor

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Beklagte trägt zwei Drittel, der Kläger ein Drittel der Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Erteilung von drei weiteren Genehmigungen zum Betrieb von Taxen im Bereich R./W..

Am 3.4.2014 (Eingang des Antragsschreibens beim Landratsamt R.) beantragte der Kläger die Erteilung von drei weiteren Genehmigungen für den Betrieb von Taxen.

Der Kläger beantragt,

sowie die Zuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Entscheidungsgründe

1. Hauptantrag (Feststellungsklage)

Denn im vorliegenden Fall liegen jedenfalls die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Eintritt der Genehmigungsfiktion nicht vor.

Die Genehmigungsfiktion ist daher nicht eingetreten.

Die mit dem Hauptantrag erhobene Feststellungsklage ist unbegründet und unterliegt daher der Abweisung.

2. Hilfsantrag (Verpflichtungsklage)

a. Fehlerhaftigkeit der Prognoseentscheidung

Die Ablehnungsentscheidung ist deswegen fehlerhaft und aufzuheben. Der Kläger hat einen Anspruch auf fehlerfreie Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

b. Anspruch auf Genehmigungserteilung

Der Klage ist nach alldem nur bezüglich der Verpflichtung zur Neubescheidung stattzugeben. Im Übrigen ist sie unbegründet und daher abzulehnen.

Gründe

1. Hauptantrag (Feststellungsklage)

Denn im vorliegenden Fall liegen jedenfalls die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Eintritt der Genehmigungsfiktion nicht vor.

Die Genehmigungsfiktion ist daher nicht eingetreten.

Die mit dem Hauptantrag erhobene Feststellungsklage ist unbegründet und unterliegt daher der Abweisung.

2. Hilfsantrag (Verpflichtungsklage)

a. Fehlerhaftigkeit der Prognoseentscheidung

Die Ablehnungsentscheidung ist deswegen fehlerhaft und aufzuheben. Der Kläger hat einen Anspruch auf fehlerfreie Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

b. Anspruch auf Genehmigungserteilung

Der Klage ist nach alldem nur bezüglich der Verpflichtung zur Neubescheidung stattzugeben. Im Übrigen ist sie unbegründet und daher abzulehnen.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 54a Prüfungsbefugnisse der Genehmigungsbehörde

(1) Die Genehmigungsbehörde kann zur Durchführung der Aufsicht und zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen durch Beauftragte die erforderlichen Ermittlungen anstellen, insbesondere

1.: Einsicht in die Bücher und Geschäftspapiere nehmen,
2.: von dem Unternehmer und den im Geschäftsbetrieb tätigen Personen Auskunft verlangen. Der zur Erteilung der Auskunft Verpflichtete kann die Auskunft auf solche Fragen verweigern, deren Beantwortung ihn selbst oder einen der in § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Zivilprozeßordnung bezeichneten Angehörigen der Gefahr strafgerichtlicher Verfolgung oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde.

(2) Die Regelungen des Absatzes 1 gelten entsprechend auch für die nach § 45a Abs. 2 zur Festlegung der Kostensätze befugte Behörde.

Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße Urteil, 24. Juni 2015 - 3 K 662/14.NW

Tenor

: Die Klage wird abgewiesen.

: Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

: Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1: Die Klägerin begehrt die Verpflichtung der Beklagten, ihm zwei Taxikonzessionen zu erteilen.

2: Sie beantragte am 8. April 2013 die Erteilung von zwei Genehmigungen für einen Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG). Den Anträgen waren die erforderlichen Unterlagen beigefügt.

3: Die Beklagte hatte im Jahre 2010 ein Gutachten gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen am Rhein in Auftrag gegeben, das im März 2012 vorlag. In diesem Gutachten wurde empfohlen, die Zahl der Konzessionen in den nächsten drei Jahren maßvoll anzupassen, wobei als Zielgröße die Zahl von 70 Konzessionen genannt wurde. Im April 2012 gab es insgesamt 60 Taxikonzessionen im Zuständigkeitsbereich der Beklagten. Dieser Bestand war seit dem Jahre 1997 unverändert festgeschrieben. Die Beklagte beschloss aufgrund dieses Gutachtens, Bewerbern auf der Warteliste für Taxikonzessionen Genehmigungen zu erteilen. Sie musste in einem Fall fünf Taxigenehmigungen erteilen, da nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG die Genehmigungsfiktion eingetreten war. Mit anderen Bewerbern, die ebenfalls aufgrund eingetretener Genehmigungsfiktion Anspruch auf eine Genehmigung gehabt hätten (insgesamt 20 Konzessionen), einigte sich die Beklagte dahingehend, dass diese auf die Erteilung der Konzessionen verzichteten.

4: Am 26. Juni 2013 verfügte die Beklagte die Einrichtung eines Beobachtungszeitraumes ab 1. Juli 2013, nachdem der Bereich Straßenverkehr dies empfohlen hatte, um die Auswirkungen der erteilten Konzessionen auf die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes überprüfen zu können, zumal die in dem Gutachten vom März 2012 empfohlene Zahl der zu erteilenden Konzession deutlich überschritten worden war.

5: Mit Bescheid vom 5. Juli 2013 versagte die Beklagte die Erteilung der beantragten zwei Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen. Zur Begründung führte sie zunächst an, dass die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes gemäß § 13 Abs. 4 PBefG durch die Erteilung der beantragten Genehmigungen gefährdet sei. Bereits jetzt sei die Anzahl der in dem Gutachten über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen empfohlenen Genehmigungen mit 74 Konzessionen deutlich überschritten. Die Erteilung weiterer Konzessionen würde die Leistungsfähigkeit des Taxengewerbes weitergehend gefährden. Die aktuelle negative Entwicklung im Taxengewerbe in Ludwigshafen bestätige diese Annahme und somit auch die Empfehlung des Gutachtens aus dem März 2012. Auch wenn das Gutachten eine erneute Untersuchung erst in drei bis vier Jahren als erforderlich ansehe, sei das Jahr 2013 nach Erteilung der letzten Urkunden als Beobachtungszeitraum bestimmt worden.

6: Auch wenn diese Argumentation im Zusammenhang mit der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes als Versagungsgrund schon als ausreichend angesehen werden müsse, so liege ein weiterer Versagungsgrund vor. Die Klägerin habe keine zur Führung der Geschäfte geeignete Person benannt.

7: Die Klägerin legte gegen diesen Versagungsbescheid Widerspruch.

8: Mit Widerspruchsbescheid vom 26. März 2014 wurde der Widerspruch zurückgewiesen, weil dem Antrag wegen der objektiven Zulassungsschranke des § 13 Abs. 4 Satz 1 und Satz 3 PBefG nicht stattgegeben werden könne. Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen habe eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und eine Prüfung der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen zu erfolgen. Die Genehmigungsbehörde habe damit eine prognostische Einschätzung vorzunehmen, welche Zahl neuer Taxis das örtliche Taxengewerbe vertrage, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein. Das Taxengewerbe sei allerdings nicht bereits dadurch bedroht, dass mehr Taxis zugelassen würden, als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich seien, denn dies würde auf einen unzulässigen Konkurrenzschutz hinauslaufen. Daher dürfe die Zulassungssperre nicht bereits in dem Grenzbereich einsetzen, innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Gewerbes im Ganzen zugelassen werden könnten. Die Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz bedrohenden Wettbewerbs müsse vielmehr konkret beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Behörde in drohende Nähe gerückt sein. Andererseits sei die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt bestehe. Vielmehr genüge ein von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxis führen könne, z. B. derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeiten der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden könne.

9: Soweit zur Begründung der ablehnenden Entscheidung auf die Feststellung des Gutachtens gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen vom 12. März 2012 abgestellt werde, sei dies rechtlich nicht zu beanstanden. Dieses Gutachten stütze sich auf die Erhebung betriebswirtschaftlicher Daten, wobei alle Ludwigshafener Betriebe den Erhebungsbogen ausgefüllt und abgegeben hätten und auf die Erhebung der regional- wirtschaftlichen Rahmendaten. Dieses Gutachten stelle für Ludwigshafen zwar ein ungewöhnlich hohes Umsatzniveau fest, weise aber darauf hin, dass diesem hohen Umsatzniveau auch ein außergewöhnlich hohes Kostenniveau gegenüberstehe mit hohen Personal- und Fixkosten. Dieses Kostenniveau sei teilweise doppelt so hoch wie in anderen Städten. Somit ergebe sich für den Überschuss nur ein unbefriedigendes Niveau, dieser werde für jedes Ludwigshafener Taxi mit ca. 10.300,00 € angegeben.

10: Im Hinblick darauf sei es vielen Taxiunternehmern nicht möglich, für eine ausreichende Altersvorsorge zu sorgen. Des Weiteren sei eine angemessene Lebensführung mit einem derartigen Überschuss schwer zu realisieren. Das Gutachten gelange zu dem Ergebnis, dass ein betriebswirtschaftlich sinnvolles Handeln unter Einhaltung der gesetzlichen Rahmenbedingungen und Berücksichtigung des Grundrechts auf freie Berufsausübung anzustreben sei. Des Weiteren stelle das Gutachten ausdrücklich fest, die Genehmigung sämtlicher beantragter Konzessionen würde zu einem Verlust der Funktionsfähigkeit des Ludwigshafener Taxengewerbes führen. Das Gutachten empfehle innerhalb der nächsten drei Jahre die Zahl der Konzessionen maßvoll anzupassen und halte 70 Konzessionen für ausreichend. Ferner rate das Gutachten dazu, nach einer angemessenen Frist von drei bis vier Jahren die Entwicklung des Ludwigshafener Taximarktes erneut untersuchen zu lassen.

11: Diesen Gutachtensempfehlungen stehe nunmehr die tatsächliche Entwicklung im Ludwigshafener Taxengewerbe gegenüber. Innerhalb eines Zeitraumes von etwas mehr als einem Jahr sei die Zahl von 60 Konzessionen auf 74 Konzessionen angestiegen, wobei der überwiegende Teil der neuen Konzessionen auf dem Eintritt von Genehmigungsfiktionen beruhe und unabhängig von den Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes hätten erteilt werden müssen.

12: Der nunmehr eingerichtete Beobachtungszeitraum, gegen den keine rechtlichen Bedenken bestünden, stehe einer Stattgabe der Anträge entgegen. Der Bereich Straßenverkehr der Beklagten habe dargelegt, dass es seit dem Anstieg auf 74 Konzessionen zu einem Umsatzrückgang von 20 bis 30 % gekommen sei. Es lägen 21 entsprechende Erklärungen vor, wobei diese teilweise von Unternehmen abgegeben worden seien, die mehr als ein Taxi betreiben würden. Hinzu komme, dass innerhalb kürzester Zeit nach Erteilung der Konzessionen drei Genehmigungen aus wirtschaftlichen Gründen zurückgegeben worden seien. In engem Zusammenhang damit stehe die Anfrage mehrerer Betriebe, die Befreiungen von der Betriebspflicht erreichen möchten. Damit korrespondiere die Verschlechterung der Auftragslage, die offenbar daraus resultiere, dass die Industrie und die Krankenkassen auf den Mietwagenbereich ausweichen würden, der kostengünstiger sei als das Taxengewerbe. Auch häuften sich die Beschwerden über Fahrer und die Zuverlässigkeit von Beförderungsaufträgen. Des Weiteren verhalte es sich so, dass der Klägerin 24 Bewerber vorgehen würden, so dass sich insgesamt 31 neue Konzessionen auf den nach Auffassung des Stadtrechtsausschusses angespannten Taxenmarkt auswirken würden.

13: Gegen den am 26. Juni 2014 zugestellten Widerspruchsbescheid und den Ausgangsbescheid hat die Klägerin am 25. Juli 2014 Klage erhoben. Die Voraussetzungen der objektiven Zulassungsschranke des § 13 Abs. 4 Satz 1 und Satz 3 PBefG lägen erkennbar nicht vor. Insbesondere sei die Auffassung der Beklagten unzutreffend, der Bereich Straßenverkehr der Beklagten habe seine ablehnende Entscheidung schlüssig und nachvollziehbar mit einer prognostischen Einschätzung einer konkreten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Ludwigshafener Taxengewerbes begründet. Dies gelte, weil bereits die Datenerhebung bei 21 Betrieben, welche angeblich Umsatzrückgänge berichteten, in keiner Weise sich mit den Feststellungen im ebenfalls zur Begründung reichenden Gutachten decken würde.

14: So werde auf Seite 16 des Gutachtens ausgeführt „Nachfragestruktur: andererseits übersteigt die Nachfrage des Konzerns das Angebot des Ludwigshafener Taxengewerbes, so dass auch Taxianbieter aus benachbarten Regionen herangezogen werden. Aber auch das Marktsegment des hochwertigen Limousinenverkehrs wird durch das Ludwigshafener Taxigewerbe nicht abgedeckt, so dass diese Nachfrage von anderen Anbietern bedient wird…“.

15: Allein dies zeige, dass im Bereich der Beklagten eine Unterversorgung mit Taxis als Träger öffentlicher Personenbeförderung existiere, zumal dieses Verkehrsbedürfnis durch eine als Genossenschaft organisierte Unternehmung Ludwigshafener Taxiunternehmer zusätzlich befriedigt werde. Vor diesem Hintergrund seien die Darlegungen der Beklagten mehr als fragwürdig.

16: Hinzu komme, dass der seitens der Beklagten beauftragte Gutachter in seinem Gutachten darauf hinweise, dass insbesondere im Taxengewerbe sehr große Spielräume zum „kreativen“ Umgang mit Umsatz, Kosten und Gewinn bestünden. Insoweit werde auf das Gutachten über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Darmstadt vom Mai 2013 verwiesen, wo der Gutachter generalisierend die durch Unternehmer gemeldeten betriebswirtschaftlichen Daten in Frage stelle.

17: Darüber hinaus sei die Genehmigungspraxis der Beklagten zu beanstanden. So würden beispielsweise Genehmigungen ohne Rechtfertigung auf Unternehmen übertragen, die klar und eindeutig wegen des Wegfalls der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen hätten eingezogen werden müssen.

18: Wenn im Übrigen die Beklagte noch ausführe, dass sich Beschwerden über Fahrer und die Zuverlässigkeit von Beförderungsaufträgen häuften, so sei dies allenfalls ein Indiz für eine mangelhafte Versorgung und Abarbeitung der Nachfrage nach Beförderungsaufträgen. Über die Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes gebe dies jedenfalls keine Auskunft.

19: Die im Beobachtungszeitraum bei den Taxiunternehmern gewonnenen Daten seien in keiner Weise verwertbar, da sie überwiegend nicht plausibel seien.

20: Die Klägerin beantragt,

21: den Bescheid der Beklagten vom 5. Juli 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. März 2014 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr zwei Genehmigungen zum Gelegenheitsverkehrs mit Taxen wie beantragt zu erteilen.

22: Die Beklagte beantragt,

23: die Klage abzuweisen,

24: und verweist zunächst auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden.

25: Zu dem Vorwurf der rechtswidrigen Genehmigungspraxis weist sie auf ein von dem Kläger vorgelegtes internes Schreiben des Landesbetriebs Mobilität Rheinland-Pfalz (LBM) vom 22. April 2014 hin, nachdem lediglich in zwei Fällen ein Widerrufsverfahren zwingend hätte eingeleitet werden müssen. In einem Fall sei die Mietwagengenehmigung nicht mehr existent, im zweiten Fall habe man aufgrund einer Gerichtsentscheidung nach einer Unternehmensumstrukturierung eine Genehmigung bis Ende 2014 verlängern müssen. Ansonsten seien die Übertragungen durch den LBM nicht weiter beanstandet worden.

26: Was die von dem Klägerbevollmächtigten angesprochene eingetretene Genehmigungsfiktion angehe, so bleibe festzuhalten, dass deren Eintritt teilweise gerichtlich festgestellt worden sei. Im Bedarfsfall folge hier selbstverständlich ein Widerruf der entsprechenden Genehmigung.

27: Verstöße hinsichtlich des Umgangs mit der Warteliste würden im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Überprüfung im Grunde nicht gerügt. Weshalb sie sich an die gegenüber Altunternehmern getroffenen Zusagen gebunden fühle, sei bereits in einer früheren Stellungnahme ausgeführt worden.

28: Im Übrigen sei auf die Auswertung des Beobachtungszeitraums vom 19. März 2015 hinzuweisen. Ausgehend davon, dass die einzelnen Unternehmer die Fragebögen ordnungsgemäß ausgefüllt und wahrheitsgemäße Angaben gemacht hätten, führe die Auswertung der Fragebögen zu folgendem Ergebnis:

29: Die Anzahl der Taxifahrten pro Jahr habe sich von 279.526 im Jahr 2011 auf 278.190 im Jahr 2013 erhöht. Der Gesamtumsatz sei im selben Zeitraum von 5.565.969,48 € auf 4.705.199,98 € zurückgegangen. Breche man dies auf die einzelnen Fahrzeuge herunter, sei der Umsatz je Fahrzeug von 94.338,47 € auf 63.583,78 € gesunken. Der Gewinn je Fahrzeug sei sogar noch deutlicher und zwar von 12.044,51 € auf 4.082,77 € gefallen. Die Verbindlichkeiten je Fahrzeug seien dagegen gestiegen. Den Unternehmern stünden somit inzwischen wesentlich weniger finanzielle Mittel zur Verfügung, um den vorhandenen Fuhrpark in Stand zu halten. Diese Tatsache werde sich früher oder später auf die Verkehrssicherheit auswirken.

30: Durch den Anstieg der Anzahl der Konzessionen habe sich die Taxendichte je 1.000 Einwohner von 0,38 im Jahr 2011 auf 0,45 im Jahr 2013 erhöht. Damit rangiere Ludwigshafen bezüglich der Taxendichte zwar weiterhin eher am unteren Ende im Vergleich zu anderen Städten ähnlicher Größenordnung. Diesbezüglich sei aber anzumerken, dass Ludwigshafen nicht mit ähnlich großen Städten vergleichbar sei. Ludwigshafen sei noch immer eine Arbeiterstadt und habe darüber hinaus einen großen Anteil sozial schwächerer Einwohner. Man bewege sich hier vermehrt innerhalb der günstigen und hervorragend ausgebauten Bus- und Bahnnetze. Großkunden, wie z. B. die BASF SE, nutzten vermehrt das Angebot im Mietwagenbereich.

31: Des Weiteren müsse davon ausgegangen werden, dass der künftig zu zahlende Mindestlohn in Höhe von 8,50 € die finanzielle Situation im Taxengewerbe nicht entspannen werde. Es müsse daher abgewartet werden, wie sich die Umsetzung der Mindestlohnregelung auf die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes weiter auswirke. Es sei festzuhalten, dass das Ergebnis der Auswertung des Beobachtungszeitraums die Aussage des Gutachtens vom März 2012 stütze. Aufgrund der aktuellen Situation würde die Erteilung weiterer Konzessionen die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes weiter gefährden.

32: Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze nebst Anlagen sowie die Verwaltungsakte der Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen lagen der Kammer vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Des Weiteren wird auf das Sitzungsprotokoll vom 24. Juni 2015 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

33: Die Klage ist unbegründet.

34: Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, ihr die beantragten zwei Taxigenehmigungen unter Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 5. Juli 2013 in der Gestalt des am 26. Juni 2014 zugestellten Widerspruchsbescheids vom 26. März 2014 zu erteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).

35: Die objektiven Voraussetzungen zur Erteilung der begehrten Taxikonzessionen nach § 13 Abs. 4 PBefG liegen nicht vor. Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG gestattet keine Bedürfnisprüfung. Maßgebend ist allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Denn objektive Zulassungsschranken für den Zugang zu einem Beruf, wie hier für den Beruf des Taxenunternehmers, sind verfassungsrechtlich (Art. 12 Abs. 1 GG) nur zulässig, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes notwendig sind (vgl. z. B. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 596/56 –, BVerfGE 7, 377, 406). Das Bundesverfassungsgericht hat dies für den Taxenverkehr bejaht (vgl. Beschluss vom 8. Juni 1960 – 1 BvL 53/55 u.a. –, BVerfGE 11, 168). Der Taxenverkehr ist danach der wichtigste Träger individueller Verkehrsbedienung und ergänzt in einer von keinem anderen Verkehrsträger zu übernehmenden Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr. Existenz und Funktionieren dieses Zweigs des Gelegenheitsverkehrs sind daher ein schutzwürdiges Gemeinschaftsgut.

36: Das Taxengewerbe ist allerdings nicht bereits durch eine Übersetzung, d. h. durch Zulassung von mehr Taxis als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich sind, gefährdet; dies würde auf einen unzulässigen Konkurrentenschutz hinauslaufen. Die Zulassungssperre darf daher nicht schon in dem Grenzbereich einsetzen, innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Gewerbes im Ganzen zugelassen werden können. Die Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz bedrohenden Wettbewerbs muss vielmehr konkret beweisbar eingetreten oder nach der sorgfältig begründeten Beurteilung der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1960, a.a.O., S. 191).

37: Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist andererseits nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Der Gesetzgeber schützt die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des individuellen öffentlichen Verkehrs in Ergänzung vor allem zum öffentlichen Linienverkehr. Zur Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit dieses jedermann zugänglichen Verkehrsangebots genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxis führen kann, z. B. derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann.

38: Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxis ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nicht dem Schutz der vorhandenen Taxiunternehmer dient, sondern die öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten. Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxis die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde im Hinblick auf die zu treffende prognostische Entscheidung, die wertende Elemente mit verkehrs- und wirtschaftspolitischem Einschlag enthält, ein gerichtlich nur begrenzt nachprüfbarer Einschätzungsspielraum zu.

39: Das Gericht kann die getroffene Entscheidung daher nur daraufhin überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung erkennbar fehlerhaft ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. November 1981 –7 C 57.79 –, BVerwGE 64, 238, 242, und vom 15. April 1988 – 7 C 94.86 –, BVerwGE 79, 208, 213).

40: Die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der auf eine Prognose gestützten Versagung der Taxigenehmigung hat dabei auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen; denn es geht um die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Genehmigung, auf die ein Rechtsanspruch besteht, wenn keine Versagungsgründe vorliegen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Mai 2007 – 13 A 3388/03 –, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77.07 –, beide in juris).

41: Gefordert ist demnach eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxis, also eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxis das örtliche Taxengewerbe „verträgt“, ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77.07 –, juris, unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 7. September 1989 – 7 C 44/88 u.a. – BVerwGE 82, 295 ff.). Die Annahme einer solchen, die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige beispielhaft aufführt, konkret belegt (BVerwG, Urteil vom 7. September 1989, a.a.O., S. 302).

42: Fehlt es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxis und legt die Behörde nicht substantiiert Umstände dar, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann, hat ein Bewerber, der die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt, einen Anspruch auf Erteilung einer Taxigenehmigung (BVerwG, Urteil vom 7. September 1989, a.a.O., Leitsatz 4 und S. 300, a.a.O. und Beschluss vom 31.Januar 2008, a.a.O.). Das Gericht darf dabei die Sache nicht in der Weise „entscheidungsreif“ machen, dass es die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft, oder die Grundlagen für eine rechtmäßige Prognose ermittelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008, a.a.O., Rn. 8 ff.).

43: Die Grenze, bei der die Existenzbedrohung des örtlichen Taxengewerbes und damit die Zulassungssperre des § 13 Abs. 4 PBefG eintritt, lässt sich nur schwer ermitteln. Die Behörde hat daher mit Hilfe aller geeigneten Mittel die dafür maßgebenden Umstände sorgfältig zu prüfen. Zu diesen Mitteln gehört die der Behörde gegebene Möglichkeit, vor der Erteilung neuer Genehmigungen einen Beobachtungszeitraum nach § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG einzuschalten, um die Auswirkungen der zuletzt erteilten Genehmigungen auf die wirtschaftliche Lage des örtlichen Taxengewerbes abzuwarten und festzustellen, welche Folgen in dieser Richtung die Erteilung weiterer Genehmigungen erwarten lässt. Das gilt besonders deshalb, weil sich die Linie, auf der die Grenze zwischen Gewährleistung und Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen verläuft, weniger durch Wirtschaftlichkeitsberechnungen, sondern vor allem durch praktische Erfahrungen ermitteln lässt, und weil es auf die Gesamtschau der wirtschaftlichen Verhältnisse im örtlichen Taxengewerbe ankommt. Die isolierte Betrachtung der Wirkungen, die der Neuerteilung der gerade beantragten einzelnen Genehmigung zukommt, würde der Pflicht der Genehmigungsbehörde, die kritische Zulassungsgrenze des § 13 Abs. 4 PBefG zu erkennen und die Existenzbedrohung des örtlichen Taxengewerbes zu verhindern, nicht gerecht. Das Beobachten und Abwarten darf sich aber nicht jahrelang hinziehen. Die Genehmigungsbehörde muss in einem angemessenen Zeitabstand prüfen, ob infolge von Veränderungen der Umstände, die für die Frage der Existenzbedrohung des gesamten örtlichen Taxengewerbes bedeutsam sind, weitere Genehmigungen in welcher Zahl erteilt werden können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. September 1970 – BVerwG 7 B 22.70 –, VRS 40, 303 [305]).

44: Der einzurichtende Beobachtungszeitraum soll nach § 13 Abs. 4 Satz 4 PBefG höchstens ein Jahr seit der letzten Erteilung einer Genehmigung betragen. Vom Ergebnis der Prüfung hängt dann ab, ob und inwieweit nach einem Beobachtungszeitraum neue Taxigenehmigungen erteilt werden können.

45: Nach diesen Grundsätzen ist die Ablehnung der beantragten Genehmigungen für den Verkehr mit Taxis im vorliegenden Fall nach Überzeugung der Kammer rechtlich nicht zu beanstanden.

46: Die Einrichtung eines Beobachtungszeitraums ab 1. Juli 2013 für das zweite Halbjahr 2013 durch die Beklagte, um die Auswirkungen der seit Erstellung des Gutachtens über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen im März 2012 erteilten Taxigenehmigungen zu ermitteln, steht im Einklang mit § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG.

47: Um den zur Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes maßgeblichen Sachverhalt, d. h. die für die Frage der Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes entscheidenden Kriterien, in dem Beobachtungszeitraum zu ermitteln, hatte die Beklagte den Taxiunternehmern in ihrem Zuständigkeitsbereich Fragebögen zur Beantwortung zugesandt. Entscheidungserhebliche Kriterien im Rahmen dieser Datenerhebungen waren insbesondere nach § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG:

48: 1. Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr
2. die Taxendichte
3. die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit der Fahrzeuge und Fahrer
4. die Anzahl und Ursachen von Geschäftsaufgaben.

49: Die Beklagte hat sich insoweit an dem für ihren Zuständigkeitsbereich erstellten Gutachten von L. + K. aus März 2012 orientiert, für das betriebswirtschaftliche und regionalwirtschaftliche Daten erhoben worden waren. Mit den von der Beklagten an jedes örtliche Taxiunternehmen versandten Erhebungsbögen wurden die Wirtschaftsdaten dieser Unternehmen abgefragt.

50: Zweifelsohne wären im Falle einer Rücklauf- und einer Antwortquote von 100 % die im Beobachtungszeitraum gewonnenen Daten geeignet, eine zuverlässige Auskunft über die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu geben, wenn von den Taxiunternehmern korrekte Angaben gemacht wurden. Ein solches Szenario zu erwarten, scheint aufgrund der in der mündlichen Verhandlung gewonnenen Erkenntnisse in Verbindung mit den Feststellungen in den vorliegenden Gutachten von L. + K. aber nicht der Lebenswirklichkeit zu entsprechen.

51: So treffen bereits die Gutachter in ihrem Gutachten aus März 2012 für das Taxengewerbe in Ludwigshafen folgende Feststellung (S. 39):

52: „Nur wenige Branchen lassen dem Unternehmer so weite Spielräume zum „kreativen“ Umgang mit Umsatz, Kosten und Gewinn. Der im November 2001 durch die Arbeitsgruppe des Bund-Länder-Fachausschusses Straßenpersonenverkehr vorgelegte Bericht über die „illegale Beschäftigung im Taxen- und Mietwagengewerbe“ kommt in dieser Hinsicht zu desillusionierenden Ergebnissen:

53: „Der Anteil der nicht erklärten Umsatzerlöse im Taxen- und Mietwagengewerbe ist nach Erkenntnissen der Finanzbehörden und der Sonderkommission auf etwa 30 – 40 % der erklärten Umsätze zu veranschlagen. Bei Umsätzen im Taxen- und Mietwagengewerbe von bundesweit rd. 6,6, Mrd. DM dürfte danach das Volumen der nicht erklärten Umsatzerlöse – vorsichtig geschätzt – jährlich zwischen 2 und 2,6 Mrd. DM liegen. Der Anteil der „Schwarzlöhne“ wird auf 40 – 60 % der nicht erklärten Umsätze geschätzt. Die nicht gemeldeten Lohnsummen dürften sich danach – ebenfalls vorsichtig geschätzt – in einer Größenordnung von jährlich zwischen 800 Mio. und 1,5 Mrd. DM bewegen.“

54: Entsprechende gutachterliche Ausführungen finden sich auch in dem von dem Klägerbevollmächtigten zitierten „Gutachten gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Landeshauptstadt Stuttgart sowie in den Städten Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen“ von L. + K. von Oktober 2013.

55: Auch dem Ludwigshafener Taxengewerbe hatten dieselben Gutachter im März 2012 bescheinigt, dass es sich durch einen – wenn auch – eher mäßigen „Graubereich“ auszeichne.

56: Bestätigung finden die Feststellungen in den von dem Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung am 24. Juni 2015 vorgelegten „Kurzgutachten über die betriebliche Daten von Taxi- und Mietwagenbetrieben in der Landeshauptstadt Stuttgart gemäß § 1 Abs. 1 PBZugV“ vom 3. November 2014, 2. Februar 2015 und 4. Mai 2015. Diese Kurzgutachten bestätigen die schon wiedergegebene Erkenntnis der Gutachter, dass im Taxengewerbe eine Erhebung nicht unbedingt plausible betriebswirtschaftliche Daten liefert.

57: Der Klägerbevollmächtigte hat in der mündlichen Verhandlung zudem erklärt, dass auch von Steuerberatern bestätigten betriebswirtschaftlichen Zahlen eines Taxiunternehmers nicht per se ein verlässlicher Aussagewert zukommen müsse, wie der vorliegende Fall zeige.

58: Als Fazit ist somit festzuhalten, dass bei Taxiunternehmen erhobene Daten oft nur sehr eingeschränkt der betrieblichen Realität entsprechen.

59: Zwar können die Genehmigungsbehörden im Rahmen eines eingerichteten Beobachtungszeitraums nach § 54a PBefG von den Taxiunternehmern (zutreffende) Angaben verlangen (OVG NRW, Beschluss vom 3. Februar 1998 – 13 B 1488/97 –, juris, Rn. 7):

60: „Die Beschränkung der erforderlichen Ermittlungen auf die Zwecke "Aufsicht" und "Vorbereitung ihrer Entscheidungen" führt nicht nur zu einer Konkretisierung, sondern besagt zunächst, daß die Behörde nicht jedwede Auskunft verlangen kann, sondern - hier vorrangig einschlägig - nur die zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen nach dem Personenbeförderungsgesetz erforderlichen. Dabei ist der Begriff "erforderlich" hier nicht als "zwingend geboten" oder "unverzichtbar" zu verstehen, sondern als zur Zweckerreichung - d. h. der Durchführung der Aufsicht oder der Vorbereitung der jeweils in Rede stehenden Entscheidung - sachlich geeignet und verhältnismäßig. Diese eher weite Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs "erforderlich" ist zumindest in dem konkreten Zusammenhang einer Entscheidung nach § 13 Abs. 4 PBefG über die Zulassung weiterer Taxen geboten. Es geht nämlich dabei um die zutreffende Beantwortung einer Frage, die sowohl für die im öffentlichen Verkehrsinteresse liegende Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes wie für die Verwirklichung des Grundrechts auf Zugang zum Beruf des Taxiunternehmers (Art. 12 Abs. 1 GG) bedeutsam ist. Auch die bereits vorhandenen Taxiunternehmer wie der Antragsteller müssen daran interessiert sein, daß eine vollständige Aufklärung aller entscheidungsrelevanten Gesichtspunkte erfolgt und es nicht auf der Basis unvollständiger oder unzutreffender Angaben zu einer an sich nicht gerechtfertigten Vergabe weiterer Konzessionen kommt. § 54 a PBefG ist dabei nicht isoliert zu sehen. Indem er auf die behördlicherseits zu treffenden Entscheidungen abstellt, bezieht er als Maßstäbe für die Erforderlichkeit die gesetzlichen Vorgaben - etwa in §§ 13 und 39 PBefG - ein, sofern es sich um gesetzlich näher ausgestaltete Entscheidungen handelt.“

61: Werden nach § 54a PBefG geforderte Auskünfte von den Taxiunternehmern nicht, unrichtig, nicht vollständig oder nicht fristgemäß vorgelegt, so stellt dies nach § 61 Abs. 1 Nr. 3a PBefG zwar eine Ordnungswidrigkeit dar, die mit einer Geldbuße bis zu 10.000,-- € geahndet werden kann (§ 61 Abs. 2 Halbsatz 2 PBefG).

62: Die Erteilung von Auskünften dürfte eine Genehmigungsbehörde bei realistischer Betrachtung aber kaum erzwingen können. Denn nach § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 PBefG darf der Unternehmer die Auskunft verweigern, wenn er sich oder einen der in § 383 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 der Zivilprozessordnung bezeichneten Angehörigen mit der Antwort der Gefahr einer strafgerichtlichen Verfolgung (z. B. wegen Steuerhinterziehung) oder eines Verfahrens nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten aussetzen würde.

63: Vor diesem rechtlichen Hintergrund und den von den Gutachtern aufgezeigten tatsächlichen Gegebenheiten im Taxengewerbe sowie den Ausführungen des Klägerbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung sind die in dem von der Beklagten eingerichteten Beobachtungszeitraum von Taxiunternehmern erlangten Daten zu würdigen.

64: Die Daten wurden mittels „Vermögensübersichten zur Bestimmung der finanziellen Leistungsfähigkeit“ bei den Taxiunternehmern in Ludwigshafen am Rhein erhoben, die im Jahr 2013 eine Taxikonzession besaßen. Die Rücklaufquote betrug zwar 100 % (74 Rückmeldungen bei 74 Taxikonzessionen), allerdings waren nicht in jeder „Vermögensübersicht“ alle Fragen von dem jeweiligen Taxiunternehmer beantwortet worden. Der „Auswertung Beobachtungszeitraum (Übersicht – Stand 19.03.2015)“ sind zu entnehmen die einzelnen Positionen, die zu beantworten waren. Aus einer „Nebentabelle“ wird ersichtlich, zu welchen Positionen wie viele Unternehmer keine Angaben gemacht haben. Mit 15 ist die Anzahl der Taxiunternehmer, die keine Angaben zu ihrem Gewinn gemacht haben, relativ hoch; bei der Position „Eigenkapitel“ wurden in sechs Fällen keine Angaben gemacht. Im Übrigen wurden bei den Positionen „Kilometer pro Jahr“ und „Verbindlichkeiten“ jeweils einmal, bei den Positionen „Fahrten pro Jahr insgesamt“ und „eingesetzte Fahrer“ jeweils viermal, bei der Position „ Umsatz pro Jahr insgesamt“ dreimal und der Position „Eigenkapital“ einmal Auskünfte verweigert.

65: Die Anzahl der gegebenen Auskünfte ist damit zur Überzeugung der Kammer grundsätzlich, insbesondere im Zusammenhang mit dem vorliegenden Gutachten vom März 2012, verwertbar, um anhand der erhaltenen Auskünfte die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu bewerten.

66: Auf der Basis der danach vorliegenden Daten, von deren Richtigkeit die Beklagte ausging, vor allem in den Fällen, in denen die Erhebungsbögen von einem Steuerberater unterzeichnet wurden, wurden die „realen“ Werte für das Taxengewerbe in Ludwigshafen errechnet und bei den nicht von allen Unternehmern mitgeteilten Werten von der Beklagten entsprechend für das gesamte örtliche Taxengewerbe hochgerechnet. Die erhobenen Daten und die auf ihnen beruhenden Hochrechnungen auf alle Taxis sind von der Systematik her nicht zu beanstanden. Dies tut auch die Klägerin nicht.

67: Aus diesen gewonnenen Daten errechnete die Beklagte für 2013 einen Überschuss pro Taxi von rd. 4.082,77 €. In dem Gutachten aus März 2012 wurden für jedes Ludwigshafener Taxi im Durchschnitt für die Jahre 2008 bis 2010 als Jah-resüberschuss (= Gewinn) noch ca. 10.300,--€ ermittelt, was laut Gutachter „ein unbefriedigendes Niveau“ darstellt. Kleinstbetriebe erwirtschafteten danach 2008 bis 2010 durchschnittlich einen Überschuss von 13.300,--€. Aus Gutachtersicht ist damit die Ebene sinnvollen betriebswirtschaftlichen Handelns verlassen (S. 56 des Gutachtens). Denn die amtliche Armutsgefährdungsgrenze liegt bei ca. 10.300,-- € (Gutachten für Stuttgart, Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen aus 2013, S. 71). In dem Gutachten für Stuttgart aus dem Oktober 2013, S. 71, auf das sich der Kläger in seinem Vorbringen auch bezieht, führen die Gutachter zu dieser Problematik aus:

68: „In Stuttgart müssen die Unternehmer 2011 mit Überschüssen von lediglich ± 4.000 € pro Taxi arbeiten. Im Landkreis Esslingen sind es gerade einmal ca. 900 €. Ein akzeptables Einkommensniveau, eine angemessene Kapitalverzinsung sowie ein angemessener Zuschlag für das unternehmerische Risiko sind auf diesem Niveau nicht zu erzielen. Auch in dieser Hinsicht ist die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes gefährdet.“

69: Danach ist bei einem aufgrund der Angaben in den Vermögensübersichten für den Beobachtungszeitraum 2013 errechneten Gewinn pro Taxi von ca. 4.100,-- € auch unter Berücksichtigung, dass der sich bereits im gesetzlichen Rentenbezug befindliche Anteil der Taxiunternehmer bei ca. 25 % der Taxiunternehmerschaft liegt (s. S. 51 und S. 56 des Gutachtens vom März 2012: starke Überalterung des Ludwigshafener Gewerbes; üblich maximal 5%), die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes in Ludwigshafen gefährdet.

70: Als problematisch ist hier aber die Belastbarkeit der für den Beobachtungszeitraum gewonnenen Daten anzusehen, weil nicht alle Angaben, auch wenn sie von einem Steuerberater bestätigt wurden, plausibel erscheinen.

71: So hat der Klägerbevollmächtigte in seiner in der mündlichen Verhandlung am 24. Juni 2015 vorgelegten Stellungnahme drei Fälle angeführt, in denen die Angaben in der „Vermögensübersicht“ unplausibel seien.

72: Aus der „Vermögensübersicht“ eines Taxiunternehmers mit 24 Taxikonzessionen und einer Mietwagengenehmigung (Nr. 8) ergebe sich ein Umsatz von 0,40 € je Taxi, der jenseits jeglicher nachvollziehbarer betriebswirtschaftlicher Plausibilität liege. Allerdings wurden diese Angaben, worauf die Beklagte hingewiesen hat, von einem Steuerberater gemacht. Die so bestätigten Angaben generell in Zweifel zu ziehen, begegnet Bedenken, denn die finanzielle Leistungsfähigkeit wird nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr (PBZugV) auch durch eine Eigenkapitalbescheinigung unter anderem eines Steuerberaters nachgewiesen. Dennoch erscheinen die Angaben dieses Taxiunternehmers, der fast ein Drittel der Taxikonzessionen in Ludwigshafen (24 von 74) hält, unter Berücksichtigung der vorliegenden Gutachten zu dem Taxengewerbe in Ludwigshafen und in Stuttgart sowie den Städten Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen nicht plausibel (vgl. S. 61 Gutachten vom Oktober 2013 für das Taxigewerbe in Stuttgart sowie Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen). Denn dort werden für einen professionellen Betrieb als niedrigster Umsatz je gefahrener Kilometer ca. 0,85 € und für einen semiprofessionellen Betrieb ca. 0,63 € angegeben.

73: Der Taxiunternehmer Nr. 12 (eine Taxikonzession) hat für den Beobachtungszeitraum im Jahr 2013 überhaupt keine Angaben zu der Anzahl der Fahrten gemacht, so dass der Umsatz je gefahrenen Kilometer nicht ermittelt werden kann.

74: Auch die Angaben des Unternehmers Nr. 6 zur jährlichen Fahrleistung und der Anzahl der gefahrenen Kilometer sind nicht ohne weitere Erläuterungen nachvollziehbar, da nach diesen Angaben die Fahrstrecke der einzelnen Fahrten bei ca. 100 km gelegen hätte.

75: Lägen nur diese in dem von der Beklagten eingerichteten Beobachtungszeitraum gewonnenen Daten vor, so hätte die Beklagte wohl keine verlässliche Datengrundlage, um eine nachvollziehbare Prognose hinsichtlich der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Ludwigshafen am Rhein zu erstellen, was allerdings nicht ihr, sondern den Taxiunternehmern anzulasten ist, die ihre Auskunftspflicht nach § 54a PBefG nicht in dem erforderlichen Umfang und nicht mit der gebotenen Sorgfalt erfüllt haben.

76: Die Beklagte musste sich aber für ihre Einschätzung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht ausschließlich auf die Ergebnisse der Erhebung in dem eingerichteten Beobachtungszeitraum stützen, sondern hat noch das von ihr eingeholte „Gutachten gemäß § 13 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt Ludwigshafen“ vom März 2012 herangezogen und den weiteren Anstieg der Zahl der Taxikonzessionen von 60 auf 74 berücksichtigt.

77: Durch die Erhöhung der Anzahl der Taxigenehmigungen von 60 Konzessionen im April 2012 auf 74 Konzessionen binnen etwa eines Jahres – die Gutachter L. + K. hatten in ihrem für die Beklagte erstatteten Gutachten aus März 2012 eine Erhöhung der Zahl der Taxikonzessionen auf 70 in einem Zeitraum von drei Jahren empfohlen – stellte sich die Frage, ob diese schnelle Zunahme über die empfohlene Anzahl an Taxis hinaus in Ludwigshafen geeignet ist, die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes erheblich zu beeinflussen und es dem Grenzbereich des ruinösen Wettbewerbs und damit der Existenzbedrohung nahe zu bringen, womit sich dann die Frage stellt, ob die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht wird.

78: Die Prognose der Beklagten, dass das Taxengewerbe in ihrem Zuständigkeitsbereich durch die Erteilung weiterer Genehmigungen jenseits der von ihr angegebenen Grenze von 70 und der tatsächlichen Anzahl von bereits 74 Taxigenehmigungen bedroht ist, hält einer gerichtlichen Prüfung stand.

79: Soweit die Beklagte ihre Prognose, die in dem den klägerischen Antrag ablehnenden Bescheid und dem dazu ergangenen Widerspruchsbescheid enthalten ist und auch in dem Klageverfahren von ihr bestätigt wurde, auf das für ihr Stadtgebiet erstellte „Gutachten gemäß § 13 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt Ludwigshafen“ vom März 2012 stützt, stellt dieses Gutachten eine tragfähige Grundlage dar.

80: Das Gutachten ist nicht aufgrund der seit seiner Erstellung im März 2012 und der Erhebung des ihm zugrundeliegenden Datenmaterials aus der Zeit von Mai bis November 2011 (s. S. 5 des Gutachtens) verstrichenen Zeit überholt. Die Gutachter haben eine erneute Untersuchung erst nach einer Frist von drei bis vier Jahren als angemessen angesehen, um die bis dahin erzielten Veränderungen zu evaluieren und nötige Nachbesserungsschritte einzuleiten. An der für die Erstellung des Gutachtens erforderlichen Datenerhebung hatten 100 % der Taxibetriebe teilgenommen, so dass ein „authentisches Bild“ der Situation des Ludwigshafener Taxengewerbes gegeben war. Die betriebswirtschaftliche Situation des Taxengewerbes wurde damit erfasst und anhand eines betriebswirtschaftlichen Analyseprogramms überprüft, wobei Vollständigkeit und Plausibilität der Angaben dabei im Vordergrund standen. Ein zuvor in ca. 60 Städten und Kreisen eingesetztes Erhebungsdesign wurde laut Gutachter dafür auf die Gegebenheiten der Stadt Ludwigshafen angepasst (s. S. 5 des Gutachtens). Das Gutachten konnte unter diesen Umständen als Grundlage für eine Prognose zur Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Ludwigshafen durch die Beklagte herangezogen werden.

81: Die Gutachter haben zwar ausgeführt, dass „trotz unzureichender Überschüsse das Taxigewerbe der Stadt Ludwigshafen zu den am besten positionierten im Bundesgebiet“ zähle und eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit gegenwärtig, d. h. im März 2012 bei vergebenen 60 Taxikonzessionen (s. S. 31 des Gutachtens), nicht zu erkennen sei (s. S. 57, Nr. 6.2 des Gutachtens). Die Gutachter haben aber auch erklärt, die Genehmigung sämtlicher beantragter Konzessionen (damals 19 Konzessionsanträge, s. S. 4 des Gutachtens) würde mit Sicherheit zum „Verlust der Funktionsfähigkeit“ des Ludwigshafener Taxengewerbes führen (S. 57, Nr. 6.2.1 des Gutachtens). Weiter heißt es auf Seite 58 unter 6.2.1 des Gutachtens zur Funktionsfähigkeit:

82: „In Abwägung des verfassungsrechtlichen Grundrechts auf freie Berufsausübung und dem Ziel der Wahrung des öffentlichen Verkehrsinteresses wird empfohlen, die Zahl der Konzessionen in den nächsten drei Jahren maßvoll anzupassen. Als Zielgröße sollte die Zahl von ca. 70 angesteuert werden. Konzessionszahlen, die darüber hinaus gehen, würden die angespannte Gewinnsituation des Ludwigshafener Taxigewerbes und damit seine zukünftige Investitionsfähigkeit erodieren. Auch damit wäre das öffentliche Verkehrsinteresse berührt.“

83: Die Gutachter sahen somit bei der Vergabe von insgesamt 79 (60 erteilte + 19 beantragte) Taxigenehmigungen die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Ludwigshafen nicht nur als bedroht an, sondern gingen von einem sicheren Verlust der Funktionsfähigkeit des Gewerbes aus.

84: Vor diesem Hintergrund ist die auf das Gutachten vom März 2012 gestützte Prognose der Beklagten, dass das örtliche Taxigewerbe 70 Taxigenehmigungen „vertrage“ und darüber hinaus gehende Taxigenehmigungen nicht zu erteilen seien, nicht zu beanstanden.

85: Tatsächlich sind bereits 74 Taxigenehmigungen erteilt worden, was nach dem Vortrag der Beklagten auch auf den Eintritt von Genehmigungsfiktionen nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG zurückzuführen ist. Mit der Erteilung weiterer neun Taxigenehmigungen – unter Außerachtlassung der Wartelisten, aber Berücksichtigung des Begehrens in dem Klageverfahren 3 K 879/13.NW – würde die Anzahl der Taxikonzessionen auf 83 steigen. Der Bestand an Taxikonzessionen läge damit bereits um vier Genehmigungen über demjenigen, der nach dem „Gutachten gemäß § 14 (4) PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in der Stadt Ludwigshafen“ aus März 2012 mit Sicherheit zum Verlust der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes führen würde.

86: Sowohl die Prognose der Beklagten als auch die Ablehnung weiterer Taxikonzessionen auf der Grundlage der der Beklagten zur Verfügung stehenden Daten ist daher zur Überzeugung der Kammer rechtlich nicht zu beanstanden, weil die Anzahl von – mindestens – 83 Taxigenehmigungen die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in der Stadt Ludwigshafen bedrohen würde, es sich hierbei aber um ein nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG schützenswertes Gut handelt.

87: Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

88: Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO.

89: Beschluss

90: Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,-- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG; wegen der Höhe siehe Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 18. Juli 2013, NVwZ 2013, Beilage 58; der dort angegebene Wert war mit zwei zu multiplizieren).

91: Gegen die Festsetzung des Streitwertes steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG dieBeschwerde an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,00 € übersteigt oder das Gericht die Beschwerde zugelassen hat.

92: Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung zur Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

93: Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße, Robert-Stolz-Str. 20, 67433 Neustadt, schriftlich, in elektronischer Form oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen.

94: Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die nach den Maßgaben der Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr mit den öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten vom 9. Januar 2008 (GVBl. S. 33) in der jeweils geltenden Fassung zu übermitteln ist.

Verwaltungsgericht Aachen Urteil, 05. Nov. 2013 - 2 K 2041/11

Tenor

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

T a t b e s t a n d :

Der Kläger begehrt die Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Schließlich sei der Hinweis des Klägers auf eine nach dem Schwerbehindertengesetz einzuhaltende Quote von 6 %, d. h. zehn Genehmigungen, nicht nachvollziehbar.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf den übersandten Verwaltungsvorgang der Beklagten.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig und begründet.

vgl. dazu etwa Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil von 15. April 1988 – 7 C 94/86 -, juris,

Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit einer Taxe, § 113 Abs. 1 und 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

1. die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,

2. die Taxendichte,

3. die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,

4. die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

Nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung,

vgl. dazu etwa BVerwG, Urteile vom 15. April 1988 – 7 C 94/86 - und 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, a.a.O..

vgl. Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, a.a.O.,

vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 15. April 1988 – 7 C 94/86 -, Rz. 18 juris und VG Köln, Urteil vom 3. Juni 2013 – 18 K 6314/ 11 -, juris.

vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 15. April 1988 – 7 C 94/86 – und vom 7. September 1989 – 7 C 44 und 45/88 u.a.; sowie Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, jeweils a.a.O.

vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1989 – 7 C 44 und 45/88 u.a.; sowie Beschluss vom 31. Januar 2008 – 3 B 77/07 -, jeweils a.a.O.

vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 8. Mai 2007 – 13 A 3388/03 -, juris.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die übrigen Nebenentscheidungen folgen aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 2 Genehmigungspflicht

(1) Wer im Sinne des § 1 Abs. 1

1.: mit Straßenbahnen,
2.: mit Obussen,
3.: mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr (§§ 42, 42a, 43 und 44) oder
4.: mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr (§ 46)

Personen befördert, muß im Besitz einer Genehmigung sein. Er ist Unternehmer im Sinne dieses Gesetzes.

(1b) Wer im Sinne des § 1 Absatz 3 eine Beförderung vermittelt, muss nicht im Besitz einer Genehmigung sein. Er ist Vermittler im Sinne dieses Gesetzes.

(2) Der Genehmigung bedarf auch

1.: jede Erweiterung oder wesentliche Änderung des Unternehmens,
2.: die Übertragung der aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten (Genehmigungsübertragung) sowie
3.: die Übertragung der Betriebsführung auf einen anderen.

Personenbeförderungsgesetz - PBefG | § 13 Voraussetzung der Genehmigung

(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn

1.: die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind,
2.: keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun,
3.: der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und
4.: der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.

Die fachliche Eignung nach Satz 1 Nr. 3 wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen.

(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn

1.

der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen,

2.

3.

durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere

a): der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,
b): der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen,
c): die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder
d): der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.

Satz 1 Nummer 2 und 3 gilt nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).

1.: die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,
2.: die Taxendichte,
3.: die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,
4.: die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

1.: das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt,
2.: sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder
3.: seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

1.: die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und
2.: die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.

(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.

(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.: wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.: wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.: wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.: wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.: wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(4) In Verfahren

1.: vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.: vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.: vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.: bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro

angenommen werden.

1.: die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.: im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 68 Beschwerde gegen die Festsetzung des Streitwerts

(3) Die Verfahren sind gebührenfrei. Kosten werden nicht erstattet.