Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Urteil, 03. Juli 2018 - 9 A 71/17

ECLI:ECLI:DE:VGSH:2018:0703.9A71.17.00
bei uns veröffentlicht am03.07.2018

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 13.03.2017 verpflichtet, den Antrag des Klägers vom 16.11.2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger zu 1/3, der Beklagte zu 2/3.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt von dem Beklagten die Genehmigung zur Erweiterung der Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz um einen Oberstufenbereich.

2

Der Kläger ist ein zum Schuljahr 2008/2009 gegründeter Schulverband. Mit seiner Bildung wurde er Träger der Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz mit den Schulstandorten Krummesse und Berkenthin. Zu ihm gehören 14 Mitgliedsgemeinden. Am Schulstandort Krummesse, an dem zugleich das zuständige DaZ-Zentrum ("Deutsch als Zweitsprache") angesiedelt ist, erfolgt neben einer einzügigen Grundschulbeschulung eine Beschulung der 7. bis 10. Jahrgänge an der Gemeinschaftsschule. Demgegenüber werden am Schulstandort Berkenthin neben einer zwei- bis dreizügigen Grundschule die 5. und 6. Jahrgänge an der Gemeinschaftsschule beschult. Unterrichts- und Fachräume sind an beiden Schulstandorten in ausreichender Anzahl vorhanden. Die Gesamtschülerzahl an der Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz ist in den letzten Jahren rückläufig (Schuljahr 2013/2014: 923; Schuljahr 2014/2015: 830; Schuljahr 2015/2016: 791; Schuljahr 2016/2017: 738).

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Um dem Rückgang der Gesamtschülerzahl entgegenzuwirken und die Attraktivität der Schule zu steigern, fasste die Schulverbandsversammlung des Klägers am 11. Oktober 2016 den Beschluss, einen Antrag auf Genehmigung einer gymnasialen Oberstufe für die Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz zu stellen. Grundlage der Beschlussfassung war dabei die Schulentwicklungsplanung (Stand: Oktober 2016) des Planungsbüros "biregio" (Projektgruppe Bildung und Region). Kernpunkt dieser Schulentwicklungsplanung ist maßgeblich die Prüfung, ob und in welcher Weise sich durch die geplante Erweiterung um einen Oberstufenbereich die schulische Nachfrage nach der Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz verändern würde. Das Planungsbüro kommt dabei zum Ergebnis, dass für den Fall der Einrichtung einer eigenen gymnasialen Oberstufe an der Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz mehr Sekundarstufen-I-Schüler an der Schule gebunden werden könnten. Es sei dann mit 25 Schüler(innen) mehr ab der 5. Jahrgangsstufe zu rechnen, wobei positive Effekte bereits unmittelbar nach der Erweiterung um einen Oberstufenbereich zu verzeichnen seien. Mittelfristig sei mit circa 50 und langfristig mit circa 60 Oberstufenschüler(innen) zu rechnen, sollte ein Oberstufenbereich eingerichtet werden. Der positive Ausblick sei unter anderem auf eine Verknappung der Schulplätze an den Schulen der Hansestadt Lübeck, die Abkehr vom Wunsch des Besuches eines Gymnasiums sowie vermehrte Einpendler an diesen Standort rückführbar. Dabei geht die Schulentwicklungsplanung von einer stabilen Bevölkerungsentwicklung in den Mitgliedsgemeinden des Klägers aus. Mittelfristig sei zudem mit dem Neubau von 343 Wohneinheiten zu rechnen, was die heutigen Geburten- sowie damit die künftigen Einschulungszahlen mehr als stabilisieren würde.

4

Auch die derzeitige Raumsituation würde es dem Kläger erlauben, völlig „risikolos“ eine Oberstufe aufzubauen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Schulentwicklungsplanung Bezug genommen (Anlage 3 in der Beiakte A der Gerichtsakte).

5

Unter dem 20. Oktober 2016 informierte der Kläger die benachbarten Schulträger über den Beschluss vom 11. Oktober 2016 und leitete das Gutachten des Planungsbüros an sie weiter. Die Stadt Ratzeburg als Schulträgerin der Lauenburgischen Gelehrtenschule (Gymnasium) sprach sich daraufhin gegen die Erweiterung der Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz um einen Oberstufenbereich aus, weil eine solche die Leistungsfähigkeit der benachbarten Schule erheblich in Mitleidenschaft ziehen würde. Zudem sei mit erheblichen Auswirkungen auf den Lehrerbedarf, den Entzug von Stellen in umliegenden Gemeinschaftsschulen wegen des Rückgangs der Schülerzahlen sowie mit einer Verknappung der finanziellen Ressourcen bei den Nachbarschulträgern wegen fehlender sowie zu zahlender Schulkostenbeiträge zu rechnen.

6

Mit Schreiben vom 16. November 2016 stellte der Kläger bei dem Beklagten entsprechend der Beschlussfassung vom 11. Oktober 2016 einen Antrag auf Genehmigung einer gymnasialen Oberstufe für die Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz zum nächstmöglichen Zeitpunkt. Zur Begründung seines Antrages verwies er darauf, dass es ihm dadurch gelänge, möglichst viele Schüler(innen) aus der 4. Jahrgangsstufe zu halten und damit dem Rückgang der Schülerzahlen entgegen zu wirken. Auswirkungen in Richtung Sandesneben - erst zum Schuljahr 2014/2015 wurde hier die Erweiterung um einen Oberstufenbereich genehmigt - seien zu vernachlässigen, weil die Auswahl der dortigen Grund- und Gemeinschaftsschule mit Oberstufe gering sei. Das Gebiet Sandesneben sei eher der Metropolregion Hamburg zuzuordnen, während die Region Stecknitz beziehungsweise das Amt Berkenthin schon von jeher in Richtung Lübeck als Einkaufsort, als Kulturstätte und als Ort der Freizeitgestaltung orientiert sei. Auch eine Gefährdung für die Lauenburgische Gelehrtenschule in Ratzeburg erscheine nahezu ausgeschlossen. Die aktuellen Zahlen der Anwahl von Viertklässlern zur Lauenburgischen Gelehrtenschule seien nämlich im Vergleich zu anderen Gymnasien nicht besonders herausragend. Demgegenüber habe die Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz eine nicht unerhebliche Anzahl an „Rückläufern/Rückläuferinnen“ zu verzeichnen; aus der Lauenburgischen Gelehrtenschule seien dies im durchschnittlichen Schuljahr bis zu 10. Der Anteil der „Rückläufer“ von anderen Schulen nach dem 5. Jahrgang liege aktuell bei circa 25 Prozent.

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Mit dem angegriffenen Bescheid vom 13. März 2017, dem Kläger zugegangen am 15. März 2017, wurde der Antrag des Klägers abgelehnt. Zur Begründung seiner Entscheidung führt der Beklagte im Wesentlichen aus, es fehle an einem entsprechenden öffentlichen Bedürfnis im Sinne von § 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 1 des Schulgesetzes des Landes Schleswig-Holstein vom 24. Januar 2007 (GVOBl. Schl.-H. 2007, S. 39), zuletzt geändert mit Gesetz vom 4. Februar 2014 (GVOBl. Schl.-H. 2014, S. 21) - im Folgenden: SchulG -, weil die Anzahl der Schüler(innen) an der Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz selbst zuzüglich der Schüler(innen) umliegender Schulen nicht erwarten lasse, dass spätestens drei Jahre nach Eintritt des ersten Jahrgangs dauerhaft eine Anzahl von mindestens 50 Schüler(innen) in der Einführungsphase der Oberstufe erreicht werde.

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Zur Einschätzung, ob die Anzahl von mindestens 50 Schüler(innen) spätestens drei Jahre nach Eintritt des ersten Jahrgangs in die Einführungsphase der Oberstufe dauerhaft erreicht werde, seien dabei folgende Annahmen, die sich aus statistischen Erfahrungswerten ermitteln ließen, zugrunde zu legen:

9

1. Schülerinnen und Schüler der Schule selbst würden zu 33 Prozent der durchschnittlichen Jahrgangsbreite in der Sekundarstufe I in die Oberstufe wechseln.

10

2. Schülerinnen und Schüler umliegender Schule ohne Oberstufe würden zu 10 Prozent der durchschnittlichen Jahresbreite in der Sekundarstufe I in die neue Oberstufe wechseln.

11

3. Schülerinnen und Schüler umliegender Schulen mit Oberstufe würden zu 5 Prozent der durchschnittlichen Jahrgangsbreite in der Sekundarstufe I ein Potential für die neue Oberstufe bilden.

12

Bei der Berechnung seien dabei die Ziff. 2 und Ziff. 3 bei den Schulen der Hansestadt Lübeck nicht beziehungsweise dergestalt anzuwenden, dass auf die - im Gegensatz zu den übrigen Schulen vorhandene - wirklichkeitsgetreuere Einpendler-Zahl der Schüler(innen) aus Berkenthin/Krummesse an die Lübecker Sekundarstufen-Schulen und nicht auf die durchschnittliche Jahrgangsbreite der betreffenden (Lübecker) Schule abzustellen sei. Laut Schulentwicklungsplan der Hansestadt Lübeck (Stand: Dezember 2015/Februar 2016) würden im Mittelwert 14 Schüler(innen) aus Berkenthin/Krummesse an die Lübecker Gymnasien, 2 Schüler(innen) an die Lübecker Gemeinschaftsschule mit Oberstufe und 3 Schüler(innen) an die Lübecker Gemeinschaftsschule ohne Oberstufe einpendeln. Die Grund- und Gemeinschaftsschule Sandesneben sei nicht in die Berechnung mit einzubeziehen gewesen, weil sie eine neu genehmigte Grund- und Gemeinschaftsschule mit Oberstufe im Entstehen sei.

13

Unter Zugrundelegung dessen ergebe sich für das Schuljahr 2017/2018 ein Potential für eine Oberstufe von 44 Schüler(innen), für das Schuljahr 2018/2019 und für das Schuljahr 2019/2020 von jeweils 40 Schüler(innen) sowie für das Schuljahr 2020/2021 von 38 Schüler(innen). Die Berechnung ergebe sich dabei aus nachfolgender Tabelle:

Abbildung
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14

Die Annahme des Gutachters im Schulentwicklungsplan - so der Beklagte weiter -, es sei in der Oberstufe mit 50 beziehungsweise 60 Schüler(innen) zu rechnen, stelle sich demgegenüber als eine reine Annahme ohne konkrete Belege dar. Dass ab der 5. Jahrgangsstufe zudem zusätzlich 25 Schüler(innen) gebunden werden könnten, erweise sich insofern als unerheblich, weil es sechs Jahre dauern würde, bis diese Erhöhung der Schülerzahlen aufgewachsen sei. Die anzustellende Prognose beziehe sich jedoch zunächst auf einen Zeitraum von drei Jahren nach Eintritt des ersten Jahrgangs in die Einführungsphase.

15

Am 12. April 2017 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, mit der er unter Wiederholung und Vertiefung seines Vorbringens sein bei dem Beklagten beantragtes Ziel weiter verfolgt. Ergänzend führt er an, die von dem Beklagten angestellte Prognoseentscheidung sei fehlerhaft. Im Hinblick auf die einzige zwischen den Beteiligten streitige Frage der notwendigen Anzahl von mindestens 50 Schüler(innen) spätestens drei Jahre nach Eintritt des ersten Jahrgangs in die Einführungsphase (§ 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 1 SchulG) habe sich dieser nämlich nicht auf „statistische Erfahrungswerte“ stützen dürfen, weil sich aus dem Schulentwicklungsplan des Klägers konkrete Zahlen ergäben, die auf Grundlage der tatsächlichen Situation vor Ort getroffen worden seien. Dass diese Zahlen unrichtig seien, habe der Beklagte nicht dargelegt. Zugleich beruft sich der Kläger im Klageverfahren auf weitere Stellungnahmen des Planungsbüros "biregio". Danach kommt der Gutachter insbesondere zu dem Schluss, dass das Berechnungsverfahren des Beklagten nicht nachvollziehbar, teilweise als unrealistisch zu bezeichnen und daher zurückzuweisen sei. Dies begründet er im Wesentlichen wie folgt: Die seitens des Beklagten bei seiner Berechnung des Oberstufenpotentials für die Schuljahre 2017/2018 bis 2020/2021 in Ansatz gebrachte Anzahl an „eigenen“ Schüler(innen) (60, 59, 58 und 59) könne nicht bestätigt werden und ließe sich auch nicht - wie von dem Beklagten behauptet - aus dem Schulentwicklungsplan entnehmen. In den 10. Klassen des Schuljahres 2016/2017 seien es 79 potentielle Übergänge für das nächste Schuljahr gewesen und die Zahl der potentiellen Übergänge aus den 10. Klassen in der Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz sinke landestypisch wohl noch schneller als vor einigen Jahren für diesen Schultyp angenommen, weil sie aus räumlichen Überlegungen heraus vor einigen Jahren keine Sekundarstufe II aufgebaut habe. Die Berechnung des Beklagten führe zudem dazu, dass die Zahl und der Anteil der sogenannten „Quereinsteiger“ deutlich höher liege als die Zahl sowie der Anteil der aus der Schule selbst stammenden Schüler (Schuljahr 2017/2018: 20 eigene Schüler(innen) und 24 „Quereinsteiger“; Schuljahr 2018/2019: 19 eigene Schüler und 21 „Quereinsteiger“; Schuljahr 2019/2020: 19 eigene Schüler und 21 „Quereinsteiger“; Schuljahr 2020/2021: 19 eigene Schüler und 19 „Quereinsteiger“). Diese Annahme sei mit den tatsächlichen Verhältnissen nicht zu vereinbaren und werde anhand der Erfahrungen an den Gemeinschaftsschulen in Büchen, Kellinghusen, Wedel, Thesdorf sowie der Hansestadt Lübeck widerlegt. Die Berechnung sei auch nicht langfristig angelegt worden, weil der Effekt einer neuen Ausrichtung der Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz unberücksichtigt geblieben sei. Zugleich sei die Annahme des Beklagten, dass bei einer neuen Oberstufe lediglich drei Schüler(innen) aus den Lübecker Schulen an die Oberstufe der Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz wechseln würde, unrealistisch und daher zurückzuweisen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird insofern Bezug genommen auf die mit Schriftsatz vom 11. Januar 2018 als Anlage K 1 und K 2 sowie mit Schriftsatz vom 27. Juni 2018 als Anlage K 3 zur Gerichtsakte gereichten Stellungnahmen.

16

Der Kläger beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 13.03.2017 zu verpflichten, die Genehmigung zur Einrichtung einer Oberstufe an der Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz zum nächstmöglichen Zeitpunkt zu erteilen.

18

Der Beklagte beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Er hält an dem angefochtenen Bescheid unter Vertiefung seiner dortigen Ausführungen fest und ergänzt im Wesentlichen, die dem angegriffenen Bescheid zugrundeliegende Prognoseeinschätzung genüge in jeder Hinsicht den rechtlichen Anforderungen und sei von dem ihm zustehenden Beurteilungsspielraum gedeckt. Für die zu treffende Prognose habe sich auf Grund der langjährigen Erfahrungen aus der Entwicklung der Gemeinschaftsschulen eine ständige Verwaltungspraxis herausgebildet. Diese gehe sowohl auf pädagogische Erfahrungswerte der Schulaufsicht des Beklagten als auch auf statistische Erkenntnisse zurück und werde in ihren wesentlichen Grundzügen allen Entscheidungen über die Genehmigung von Oberstufen an Gemeinschaftsschulen zugrunde gelegt. Die bisherigen Prognoseentscheidungen hätten sich bisher auch weit überwiegend als zutreffend erwiesen.

21

Zu den der Entscheidung vom 13. März 2017 zugrundeliegenden prognostischen Kriterien führ der Beklagte vertiefend und ergänzend aus:

22

Die im ersten Prognosekriterium enthaltene Annahme, dass Schüler(innen) der betreffenden Schule selbst zu 33 Prozent der durchschnittlichen Jahrgangsbreite in der Sekundarstufe I in die Oberstufe wechseln würden, gehe in ihrem historischen Ursprung auf die pädagogisch-strukturelle Konzeption der Gesamtschulen seit den 1970er Jahren zurück. In den integrierten Gesamtschulen sei das zuvor streng gegliederte Schulsystem insofern durchbrochen worden, als die Schüler(innen) beim Wechsel auf die weiterführende Schule nicht getrennten Schularten zugewiesen worden seien. Stattdessen seien sie in einem gemeinsamen Bildungsgang mit differenzierten Leistungsanforderungen unterrichtet worden, sodass die Entscheidung über den Schulabschluss zunächst bis in die 9. beziehungsweise 10 Klassenstufe habe offengehalten werden können. In der kooperativen Gesamtschule konnten ein Gymnasium, eine Realschule und eine Hauptschule bei einem Schulträger organisatorisch verbunden sein, sodass ein verstärkter Austausch von Lernangeboten zwischen den Schularten ermöglicht worden sei. Bei der Einrichtung und Ausgestaltung der Gesamtschulen sei das pädagogische Modell der „begabungsgerechten Heterogenität“ zugrunde gelegt worden. Man sei von einer im Wesentlichen gleichmäßigen Verteilung der Begabungshöhe und Leistungsstärke der Schüler(innen) ausgegangen, die sich etwa je zu einem Drittel auf gymnasialen Niveau, auf Realschulniveau und Hauptschulniveau bewegt hätten. Entsprechend hätten auch die Orientierungslinien für die Erteilung der damaligen Schulübergangsempfehlungen auf der Annahme beruht, dass im Mittel je ein Drittel der Schüler(innen) eine der weiterführenden Schularten besuchten beziehungsweise in einer Gesamtschule auf dem entsprechenden Niveau unterrichtet werden würden. Die Schulübergangsempfehlungen wiederum hätten ihrerseits die tatsächliche Aufnahme von Schüler(innen) in die Gesamtschule beeinflusst.

23

Vorgenannte Annahmen - so der Beklagte weiter - hätten sich in der schulischen Praxis im Großen und Ganzen, das heißt im Rahmen der üblichen Schwankungsbreiten, bestätigt. Daher sei auf das bewährte Modell der grundsätzlichen Drittelparität auch für die Erstellung der Prognose der Auslastung von Oberstufen an Gemeinschaftsschulen zurückgegriffen worden. Denn die Gemeinschaftsschulen seien als Weiterentwicklung der früheren Gesamtschulen anzusehen. In der Gemeinschaftsschule (ohne Oberstufe) könnten nämlich Abschlüsse der Sekundarstufe I in einem gemeinsamen Bildungsgang ohne Zuordnung zu unterschiedlichen Schularten erreicht werden (Bezugnahme auf § 43 Abs. 1 Satz 1 SchulG). Auch die jüngeren statistischen Erhebungen würden im Ergebnis das verwendete Prognosekriterium stützen. 30,4 Prozent der Schüler(innen) der 10. Jahrgangsstufe an einer Gemeinschaftsschule ohne und mit Oberstufe würden nämlich an die Oberstufe einer Gemeinschaftsschule wechseln. In diesem Zusammenhang sei zudem darauf hinzuweisen, dass die durchschnittliche Jahrgangsbreite in der 10. Jahrgangsstufe der Gemeinschaftsschule deutlich unter jener der 9. Jahrgangsstufe liege, da zahlreiche Schüler(innen) die Gemeinschaftsschule mit Erwerb des Ersten allgemeinbildenden Schulabschlusses verließen. Bei Gemeinschaftsschulen ohne Oberstufe betrage die Abgangsquote regelmäßig mindestens 40 Prozent. Vor diesem Hintergrund sei im Rahmen des ersten Prognosekriteriums nicht die durchschnittliche Jahrgangsbreite der 10. Jahrgangsstufe als Referenzwert zugrunde gelegt worden, sondern die durchschnittliche Jahrgangsbreite der Sekundarstufe I.

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Bezogen auf die Prognosekriterien unter Ziff. 2 und Ziff. 3 des Bescheides vom 13. März 2017 würden sich diese auf Erfahrungen und Schätzungen der Schulaufsicht gründen. Systematische statistische Zahlen, die landesweite repräsentative Rückschlüssen erlauben würden, lägen hierzu nicht vor. Gleichwohl seien die Prognosekriterien realitätsnah veranschlagt worden.

25

Weiter führt der Beklagte aus, der Vorwurf des Klägers, die Prognose sei nicht langfristig genug angelegt worden, gehe ins Leere, weil es auf den Zeitraum von drei Jahren nach Eintritt des ersten Jahrgangs in die Einführungsphase der Oberstufe ankomme. Diesem Umstand sei hinreichend Rechnung getragen worden.

26

Der Beklage behauptet zudem, ein stetiges Wachstum der Gemeinschaftsschulen, insbesondere mit Oberstufen, zulasten der Gymnasien sei, angesichts der unverändert hohen Beliebtheit des gymnasialen Schulangebots, nicht zu befürchten. Auch die spezifische Situation in der Hansestadt Lübeck und in ihrem Umfeld würde im Ergebnis keine andere Bewertung rechtfertigen. Zwar werde das Lübecker Oberstufenangebot rege nachgefragt, so dass nicht immer jeder individuelle Schulwunsch erfüllbar sei. Eine Beschulung an einer erreichbaren Oberstufenschule sei für alle interessierten Schülerinnen und Schüler allerdings gesichert. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die Grund- und Gemeinschaftsschule Sandesneben nicht ausgelastet sei. Das Beispiel Sandesneben zeige auch, dass selbst bei einer hohen Nachfrage nach einem Oberstufenbereich an Lübecker Gemeinschaftsschulen trotzdem nicht festzustellen sei, dass es zu signifikanten Wechseleffekten zugunsten von Gemeinschaftsschulen in der ländlichen Umgebung käme. Auch für die Grund- und Gemeinschaftsschule Stecknitz als Schule mit zwei Standorten sei somit selbst nach Einrichtung einer Oberstufe nicht zu erwarten, dass Auspendler oder Querwechsler aus Lübeck im für die Prognose relevanten Zeitraum dauerhaft eine signifikante Steigerung der zu erwartenden Schülerzahlen in der Einführungsphase der Oberstufe herbeiführen werden.

27

Soweit der Kläger Rückschlüsse aus Daten der Gemeinschaftsschulen mit Oberstufe in Büchen, Kellinghusen, Wedel, Thesdorf sowie der Hansestadt Lübeck ziehe, könnten diese für die Prognoseentscheidung keine Berücksichtigung finden. Diese würden nämlich aus einem unterschiedlichen regionalen oder schulstrukturellen Kontext stammen und seien insoweit ohne hinreichende Aussagekraft. Die Vergleichbarkeit der zuvor genannten Schulen werde von dem Kläger auch nur behauptet, nicht aber stringent hergeleitet oder begründet. Die Situation an der räumlich und strukturell eher vergleichbaren Grund- und Gemeinschaftsschule Sandesneben werde hingegen bezeichnenderweise nicht als Referenz für eine vergleichende Betrachtung gewählt.

28

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs des Beklagten sowie auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2018 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

29

Die zulässige Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage (§ 42 Abs. 1, 2. Var. VwGO) ist im tenorierten Umfang begründet. Die von dem Beklagten vorgenommene Ablehnung der Genehmigungserteilung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen subjektiven Rechten (dazu unter 1.). Mangels Spruchreife steht dem Kläger allerdings lediglich ein Neubescheidungsanspruch zu (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO; dazu unter 2.).

1.

30

Der Beklagte hat seine ablehnende Entscheidung im angegriffenen Bescheid vom 13. März 2017 darauf gestützt, dass voraussichtlich die Zahl von mindestens 50 Schüler(innen) in der Einführungsphase der Oberstufe im Sinne von § 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 1 SchulG spätestens drei Jahre nach Eintritt des ersten Jahrgangs in die Einführungsphase der Oberstufe dauerhaft nicht erreicht werden wird.

31

Nach § 57 SchulG wirken das Land und die Schulträger bei der Errichtung, Änderung und Auflösung der Schulen zusammen. Zur Änderung in diesem Sinne zählt dabei gemäß § 59 Satz 2 SchulG die - hier streitige - Erweiterung um einen Oberstufenbereich. Gemäß § 58 Abs. 1 SchulG in Verbindung mit § 59 Satz 1 SchulG entscheidet der Schulträger über die Errichtung und Änderung einer Schule. Die Entscheidung des Schulträgers bedarf allerdings gemäß § 58 Satz 2 in Verbindung mit § 59 Satz 1 SchulG der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde. Diese Genehmigung setzt nach § 58 Abs. 2 SchulG voraus, dass unter Berücksichtigung der Schulentwicklungsplanung des Schulträgers und des Kreises für die Errichtung beziehungsweise Änderung der Schule ein „öffentliches Bedürfnis“ besteht und die nach § 52 SchulG (in Verbindung mit der Landesverordnung über die Bestimmung der Mindestgröße von öffentlichen allgemein bildenden Schulen und Förderzentren) bestimmte Mindestgröße eingehalten wird. Soweit es - wie hier - um die Erweiterung einer Gemeinschaftsschule um einen Oberstufenbereich geht, enthält § 43 Abs. 5 Satz 2 SchulG eine besondere Regelung dahingehend, dass ein „öffentliches Bedürfnis“ im Sinne von § 59 Satz 2 in Verbindung mit § 58 Abs. 2 SchulG als gegeben gilt, wenn

32

1. die Anzahl der Schülerinnen und Schüler an der Gemeinschaftsschule selbst zuzüglich der Schülerinnen und Schüler umliegender Schulen erwarten lässt, dass spätestens drei Jahre nach Eintritt des ersten Jahrgangs in die Einführungsphase der Oberstufe dauerhaft eine Anzahl von mindestens 50 Schülerinnen und Schülern in der Einführungsphase der Oberstufe erreicht wird, und

33

2. infolge der Erweiterung um die Oberstufe der Bestand einer allgemein bildenden Schule mit Oberstufe oder eines Beruflichen Gymnasiums, die oder das bisher allein die Erreichbarkeit einer Oberstufe dieser Schulart in zumutbarer Entfernung gewährleistet, nicht gefährdet wird.

34

Eine Genehmigung kann dabei erst erteilt werden, wenn die Gemeinschaftsschule mindestens bis zur Jahrgangsstufe neun aufgewachsen ist (§ 43 Abs. 5 Satz 3 SchulG).

35

Bei der Erteilung von Genehmigungen nach den §§ 58 ff. SchulG handelt es sich um schulorganisatorische Maßnahmen, die im Grundsatz eine Planungsentscheidung durch die Schulaufsichtsbehörde erfordern. Anders als im Regelfall der Errichtung oder Änderung einer Schule hat der Gesetzgeber den Planungsspielraum in § 43 Abs. 5 Satz 2 SchulG allerdings eingeschränkt und selbst vorgegeben, wann ein öffentliches Bedürfnis anzunehmen ist. Denn nach § 43 Abs. 5 Satz 2 SchulG „gilt“ ein öffentliches Bedürfnis nach § 59 Satz 2 in Verbindung mit § 58 Abs. 2 SchulG als gegeben, wenn die in Ziff. 1 und Ziff. 2 genannten Voraussetzungen vorliegen. Der Gesetzgeber hat damit die Einzelumstände, aus denen sich das öffentliche Bedürfnis ergibt, selbst umschrieben und verbindlich festgelegt, welche Belange zu prüfen sind. Diese Festlegung auf bestimmte Maßstäbe setzt dem in §§ 58 ff. SchulG grundsätzlich eröffneten Planungsermessen Grenzen (vgl. VG Schleswig, U. v. 08.07.2015 - 9 A 117/14 -, juris, Rdnr. 53, unter Bezugnahme auf Rux/Niehues, Schulrecht, Rdnr. 1482).

36

Entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht des Klägers liegt die Entscheidung darüber, ob voraussichtlich eine hinreichende Schülerzahl dauerhaft erreicht werden wird, originär beim beklagten Ministerium. Dies folgt schon aus dem Wortlaut - und dem Sinn - der vorgenannten Bestimmungen, wonach die Entscheidung des Schulträgers hinsichtlich der Erweiterung um eine Oberstufe der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde bedarf (§ 58 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und 2 SchulG) und diese Genehmigungserteilung insbesondere voraussetzt, dass „unter Berücksichtigung“ der Schulentwicklungsplanung des Schulträgers und des Kreises für die Erweiterung um eine Oberstufe ein - in § 43 Abs. 5 Satz 2 SchulG näher konkretisiertes - öffentliches Bedürfnis besteht (§ 58 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 und 2 SchulG). Schon dieser Wortlaut spricht gegen eine eigenständige, vom Beklagten nur im Rahmen einer Genehmigung zu überprüfenden Entscheidung des Schulträgers über das Vorliegen eines „öffentlichen Bedürfnisses“. Gestützt wird diese Sichtweise von der Regelung in § 125 Abs. 2 Ziff. 2 SchulG, wonach der Schulaufsichtsbehörde die zentrale Planung der Schulstandorte obliegt. Sie ist nicht auf die Überprüfung der Entscheidung des Schulträgers beschränkt, sondern muss in Wahrnehmung der in Art. 7 Abs. 1 GG gewährleisteten staatlichen Schulaufsicht dafür Sorge tragen, dass allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet werden (BVerfG, B. v. 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 228; VGH Mannheim, U. v. 12.08.2014 - 9 S 1722/13 -, juris, Rn. 61). Eine zentrale Aufgabe der obersten Schulbehörde ist damit die Gewähr eines leistungsfähigen und wirtschaftlichen Schulsystems (vgl. hierzu die Bemerkungen 2018 sowie die Stellungnahme zum Abbau des strukturellen Finanzierungsdefizits bis 2020 des Landesrechnungshofs Schleswig-Holstein, Seite 81 unter Ziff. 11.3). Eine Beschränkung auf eine Rechtskontrolle wäre damit nicht vereinbar, weshalb die maßgebliche Prüfungs- und Beurteilungskompetenz bei der Schulaufsichtsbehörde liegt (VG Schleswig, a. a. O., juris, Rdnr. 52). Diese und nicht der Schulträger prüft, ob ein öffentliches Bedürfnis besteht, wobei sie die Schulentwicklungsplanung des Schulträgers und des Kreises zu berücksichtigen hat. Dass über die Genehmigungserteilung unter „Berücksichtigung“ der Schulentwicklungsplanung des Schulträgers und des Kreises entschieden wird, macht dabei zudem hinreichend deutlich, dass der Schulträger nicht bereits hieraus die Erweiterung um einen Oberstufenbereich beanspruchen kann. Vielmehr hat die Schulaufsichtsbehörde die Aussagen und Feststellungen in der Schulentwicklungsplanung lediglich hinreichend zu würdigen. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber der Schulaufsichtsbehörde allerdings bewusst einen hinreichenden Gestaltungs- und Handlungsspielraum belassen. Im Übrigen dient die Entscheidung durch die Schulaufsichtsbehörde auch dem Schutz des Schulträgers. Dieser wird nämlich in aller Regel erhebliche Investitionen tätigen. Umso mehr muss hinreichend geprüft werden, ob die Genehmigungsvoraussetzungen gegeben sind. Eine verlässliche und realistische Einschätzung des Schülerpotentials (§ 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 1 SchulG) sowie der Auswirkungen auf andere Schulen (§ 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 2 SchulG) ist allerdings nur der Schulaufsichtsbehörde möglich, die über die notwendige Kenntnisse der tatsächlichen Grundlagen und Erfahrungen bei der Erweiterung einer Gemeinschaftsschule um einen Oberstufenbereich verfügt.

37

Daraus folgt, dass der seitens des Klägers erfolgten Vorgehensweise zur Ermittlung des Schülerpotentials im Sinne von § 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 1 SchulG und den insoweit zugrunde gelegten Zahlen für die rechtliche Beurteilung der streitgegenständlichen Verwaltungsrechtssache keine unmittelbare Bedeutung zukommt. Zu prüfen ist vielmehr, ob die von dem Beklagten getroffene Entscheidung nach den von ihm zugrunde gelegten Kriterien einer rechtlichen Überprüfung standhält. Ihm kommt insofern ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Die Prüfung des nach § 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 1 SchulG zu beurteilenden Schülerpotentials beruht nämlich nicht lediglich in der Feststellung von Tatsachen und deren konkreten Anwendung. Vielmehr bedarf es, wie der Wortlaut von § 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 1 SchulG zeigt („erwarten lässt“), einer vorausschauenden Prognose (vgl. hierzu auch Karpen, in: Kommentar zum Schleswig-Holsteinischen Schulgesetz, § 43 SchulG, Ziff. 5, Seite 4). Das erkennende Gericht überprüft damit grundsätzlich nur, ob die Behörde die Prognose mit den zu ihrer Zeit verfügbaren Erkenntnismitteln auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet hat (vgl. VG Schleswig, a. a. O., juris, Rdnr. 39; siehe hierzu auch BVerwG, U. v. 07.07.1978 - 4 C 79.76 -, juris, Rdnr. 57; U. v. 06.12.1985 - 4 C 59/82 -, juris, Rdnr. 17). Es ist nicht Aufgabe des erkennenden Gerichts, eine neue, auf einer anderen Methodik beruhende Berechnung anzustellen, nur weil es diese Methodik für aussagekräftiger hält. Ebenso wenig darf das Gericht eine den zuvor dargestellten Anforderungen nicht genügende Prognose dadurch entscheidungsreif machen, indem sie die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft. Es bleibt vielmehr auch in diesen Fällen Aufgabe der Behörde, unter Vermeidung der beanstandeten Fehler eine neue Prognose zu erstellen. Das Gericht kann eine rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidung im Grundsatz daher nur aufheben und diese zu einer erneuten Bescheidung verpflichten. Dies ist Ausfluss des rechtsstaatlichen Prinzips der Gewaltenteilung (siehe nur OVG Lüneburg, B. v. 18.12.2015 - 2 ME 193/15 -, juris, Rdnr. 11; VG Karlsruhe, U. v. 20.04.2017 - 3 K 2922/16 -, juris, Rdnr. 46).

38

Nach diesen Grundsätzen ist die Ablehnung der beantragten Genehmigung zur Errichtung eines Oberstufenbereichs rechtswidrig.

39

Der Beklagte hat bei seiner Entscheidung zunächst Zielgruppen gebildet, die bei der Einschätzung des Schülerpotentials zu berücksichtigen sind (vgl. hierzu auch Karpen, a. a. O., § 43 SchulG, Ziff. 5, Seite 4). Dabei ist er im Grundsatz davon ausgegangen, dass 1. Schülerinnen und Schüler der Schule selbst zu 33 Prozent, 2. Schülerinnen und Schüler umliegender Schule ohne Oberstufe zu 10 Prozent sowie 3. Schülerinnen und Schüler umliegender Schulen mit Oberstufe zu 5 Prozent der durchschnittlichen Jahrgangsbreite in der Sekundarstufe I in die Oberstufe wechseln würden. Insoweit soll eine ständige Verwaltungspraxis zur Anwendung gelangt sein, die auf einer „langjährigen Erfahrung aus der Entwicklung der Gemeinschaftsschulen“ und den bisherigen „praktischen und statistischen Erkenntnissen“ beruhen soll.

40

Die Vorgehensweise des Beklagten ist dabei im Grundsatz rechtlich nicht zu beanstanden. Das Berufen auf seine statistischen Erfahrungswerte erweist sich insbesondere nicht von vornherein als sachfremd oder sogar willkürlich.

41

Der angegriffene Bescheid vom 13. März 2017 ist allerdings deshalb rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen subjektiven Rechten, weil das von dem Beklagten praktizierte Verfahren eine hinreichend ermittelte Tatsachengrundlage nicht erkennen lässt. Auf Grundlage der vorgelegten Schriftsätze sowie des Behördenvorgangs ist kein konkreter Anhalt dafür ersichtlich, auf welcher tatsächlichen Datengrundlage die „statistischen Erfahrungswerte“ (33 Prozent, 10 Prozent, 5 Prozent) beziehungsweise die „ständige Verwaltungspraxis“ gebildet worden sind. Der Beklagte führt zwar hierzu aus, dass auf konkretes, tatsachen- und erhebungsgestütztes Datenmaterial zurückgegriffen wurde. Als Grundlage der Prognoseentscheidung sind allerdings konkrete, nachvollziehbare und überprüfbare Anhaltspunkte erforderlich, die es dem erkennenden Gericht, aber auch dem Kläger ermöglichen, die angegriffene Entscheidung nachvollziehen und beurteilen zu können, ob die Behörde die Prognose mit den zu ihrer Zeit verfügbaren Erkenntnismitteln auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet hat. Erst im Anschluss daran kann nämlich beurteilt werden, ob die Annahme eines fehlenden öffentlichen Bedürfnisses im Sinne von   § 43 Abs. 5 Satz 2 SchulG tatsächlich gerechtfertigt ist und die statistischen Erfahrungswerte auch im streitgegenständlichen Fall aussagekräftig genug sind, um im konkreten Fall hieraus belastbares Erfahrungswissen ableiten zu können. Insoweit obliegt die Darlegungs- und Begründungslast dem Beklagten.

42

Diesen Anforderungen wird der angegriffene Bescheid vom 13. März 2017 nicht gerecht. Es fehlt bereits an einer dem Sachgebiet angemessenen und methodisch einwandfreien Vorgehensweise des Beklagten.

43

Mangels nachvollziehbarer Begründung sowie Auswertung des vorhandenen Datenmaterials ist zunächst nicht ersichtlich, wie der Beklagte zu seiner Annahme gelangt, dass Schüler(innen) der betreffenden Schule selbst zu 33 Prozent der durchschnittlichen Jahrgangsbreite in der Sekundarstufe I in die Oberstufe wechseln werden. Die von dem Beklagten angeführten Gründe vermögen nicht zu überzeugen. Insbesondere stützt die von dem Beklagten angeführte Drittelparität die von ihm angestellte Prognose nicht. Diese belegt nämlich nur, dass 33 Prozent der Schüler(innen) mit Hauptschul-, 33 Prozent mit Realschul- und 33 Prozent mit Gymnasialempfehlung an den (ehemaligen) integrierten Gesamtschulen aufgenommen und die Schüler(innen) anschließend gleichmäßig auf die Klassen verteilt wurden, sodass sich jede Klasse leistungsheterogen zusammensetzte. Das Übergangsverhalten von der Grundschule in die integrierte Gesamtschule stellt jedoch vorliegend deshalb kein verlässliches Erkenntnisvermögen dar, weil der Beklagte im Rahmen seiner Prognoseentscheidung auf durchschnittliche Jahrgangsbreite in der Sekundarstufe I abgestellt hat. Die Drittelparität zielt eindeutig auf die Zusammensetzung der Schulklassen in der 5. Jahrgangsstufe ab und ist damit nicht ansatzweise dazu geeignet, die angeführte Prognosebasis und -erwartung, die sich auf die Schüler(innen) der durchschnittlichen Jahrgangsbreite der Sekundarstufe I bezieht, plausibel zu belegen.

44

Die von dem Beklagten insofern angestellte Prognose rechtfertigt sich auch nicht vor dem Hintergrund, dass die Übergangsquote von Schüler(innen) an Gemeinschaftsschulen ohne und mit Oberstufe an die Oberstufe einer Gemeinschaftsschule 30,4 Prozent beträgt. Die insofern als Anlage B 4 zur Gerichtsakte gereichte Berechnung bezieht sich nämlich auf die Anzahl der Übergänge in die Oberstufe im Verhältnis zur Jahrgangsbreite der 10. Jahrgangsstufe. Auf die Schülerstärke in der 10. Jahrgangsstufe hat der Beklagte im Rahmen seiner Entscheidung jedoch - wie dargelegt - gerade nicht abgestellt, sondern auf die durchschnittliche Jahrgangsbreite der Sekundarstufe I. Dabei erweist sich auch als unerheblich, dass die Anzahl der Schüler(innen) der durchschnittlichen Jahrgangsbreite der Sekundarstufe I deutlich höher liegt als die der durchschnittlichen Jahrgangsbreite der 10. Jahrgangsstufe, sodass der Kläger hinsichtlich der von dem Beklagten erfolgte Berechnung sogar profitiert hat. Entscheidend ist nämlich nicht, welche Berechnungsmethode sich für den Kläger als vorteilhaft erweist, sondern ob die von dem Beklagten erfolgte Annahme - bezogen auf die durchschnittliche Jahrgangsbreite der Sekundarstufe I - zutreffend ist und tatsächlich - wie behauptet - durch statistische Erfahrungswerte belegt wird.

45

Hieran gemessen ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass das von dem Beklagten unter Ziff. 1 seiner Entscheidung zugrunde gelegte Prognosekriterium auf Grundlage einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise ermittelt wurde.

46

Die angegriffene Entscheidung vom 13. März 2017 erweist sich auch im Hinblick auf die in Ziff. 2 und Ziff. 3 zugrunde gelegten Annahmen als rechtswidrig. Der Beklagte trägt diesbezüglich selbst vor, dass sich diese Prognosekriterien lediglich auf Erfahrungen und Schätzungen der Schulaufsicht gründen, ohne dass diese Behauptung nur (annähernd) durch Vorlage entsprechender Zahlen, die dem Beklagten angesichts der in der Vergangenheit erfolgten Genehmigungen einer nicht unerheblichen Anzahl an Oberstufen vorliegen dürften, belegt wurde. Insofern ist es dem erkennenden Gericht auch nicht möglich, zu überprüfen, ob die prognostischen Erfahrungen tatsächlich den gemachten Erfahrungen der Vergangenheit entsprechen und inwieweit die erfolgten Schätzungen sich noch im Rahmen des ihm eingeräumten Prognosespielraums halten.

47

Auch der Umstand, dass nach dem Vortrag des Beklagten die meisten genehmigten Oberstufen in der Vergangenheit in dem nach § 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 1 SchulG relevanten Dreijahreszeitraum die erforderliche Schülerzahl erreichten, weshalb sich die bisherigen Prognoseentscheidungen bei der Genehmigung von neuen Oberstufen weit überwiegend als zutreffend erwiesen hätten, lässt die Entscheidung des Beklagten nicht als rechtmäßig erscheinen. Der Sachvortrag des Beklagten beschränkt sich insofern erneut auf eine bloße Behauptung, ohne ansatzweise substantiiert vorzutragen. Zwar mag es zutreffen, dass die nach § 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 1 SchulG erforderlichen Schülerzahlen in der überwiegenden Anzahl der Fälle erreicht wurden. Davon zu trennen ist allerdings die Frage, ob sich auch die einzelnen Prognosekriterien letztlich als überwiegend zutreffend erwiesen haben, sodass diese auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage beruhen (vgl. in diesem Zusammenhang auch die Bemerkungen 2018 sowie die Stellungnahme zum Abbau des strukturellen Finanzierungsdefizits bis 2020 des Landesrechnungshofs Schleswig-Holstein, Seite 84 unter Ziff. 11.5, wonach die Genehmigung weiterer Oberstufen fundierter als bisher erfolgen müsse. Nur wenn konkret und nachvollziehbar eine Anmeldezahl von 50 zu erwarten sei, dürfe eine Genehmigung erfolgen).

48

Da damit die an die Prognoseentscheidung des Beklagten zu stellenden Anforderungen bereits im Ansatz nicht erfüllt sind, kann offen bleiben, ob sich der Beklagte hinreichend mit den Prognosen des Klägers im Schulentwicklungsplan und den Erläuterungen dazu aus-einandergesetzt hat. Insoweit sei aber angemerkt, dass der Beklagte im Bescheid vom 13. März 2017 im Grundsatz zu Recht darauf hingewiesen hat, dass nach § 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 1 SchulG die Zahl von 50 Schüler(innen) in der Einführungsphase innerhalb von drei Jahren nach Eintritt des ersten Jahrgangs in die Oberstufe erreicht werden muss. Eine Zunahme der Schülerzahlen in der 5. Jahrgangsstufe aufgrund der gesteigerten Attraktivität einer Gemeinschaftsschule mit Oberstufe würde sich jedoch erst in sechs Jahren auswirken.

2.

49

Im Ergebnis erweist sich der Bescheid des Beklagten vom 13. März 2017 damit als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen subjektiven Rechten. Eine abschließende gerichtliche Entscheidung hinsichtlich des geltend gemachten Anspruchs auf Genehmigungserteilung scheidet allerdings aus. Es würde nämlich - wie bereits dargelegt - dem Grundsatz der Gewaltenteilung widersprechen, würde das Gericht durch Vornahmeurteil (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) entscheiden und damit den Prognosespielraum des Beklagten missachten. Im Übrigen ist noch nicht entscheiden, ob eine Gefährdung benachbarter Schulen im Sinne von § 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 2 SchulG vorliegt; auch hierbei handelt es sich um eine vom Beklagten zu treffende Prognoseentscheidung (VG Schleswig, a. a. O., juris, Rdnrn. 39 ff.). Der Beklagte war damit - was in dem Verpflichtungsbegehren als „Minus“ mitumfasst ist - zur erneuten Bescheidung zu verpflichten. Hiervon ausgehend wird der Beklagte erneut zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen des § 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 1 SchulG - sowie gegebenenfalls des § 43 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 2 SchulG - gegeben sind. Er wird dabei zu prüfen haben, ob er an den bisherigen Kriterien festhält oder beispielsweise auf einen prozentualen Vergleich der Zahlen der 10. und 11. Jahrgangsstufe an den Gemeinschaftsschulen mit genehmigter Oberstufe abstellt. Jedenfalls wird er dabei auch die Erfahrungen aus den bisherigen Genehmigungen „neuer“ Oberstufen berücksichtigen müssen. Regionalen Besonderheiten ist dabei stets Rechnung zu tragen.

50

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwGO. Der tenorierten Verpflichtung zur Neubescheidung kommt im Vergleich zum weitergehenden Verpflichtungsbegehren eine geringere Bedeutung zu. Der Sache nach besteht allerdings ein überwiegendes Obsiegen des Klägers. Daraus folgt die im Tenor ausgesprochene verhältnismäßige Teilung der Kosten unter den Beteiligten.

51

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Ziff. 11 in Verbindung mit § 711 ZPO.

52

Das Gericht hat die Berufung zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO vorliegen, vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Sache hat grundsätzliche Bedeutung, weil bislang keine Entscheidung zur Genehmigung von Oberstufen an Gemeinschaftsschulen in der hier streitgegenständlichen Konstellation vorliegt und nicht ausgeschlossen ist, dass es zu weiteren entsprechenden Verfahren kommt.


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(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind erstattungsfähig.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht zuvor die Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen die der Beigeladenen erteilte Genehmigung zur Errichtung einer gymnasialen Oberstufe an der Gemeinschaftsschule in Tönning.

2

Der Kläger ist ein aus 13 der 16 amtsangehörigen Gemeinden des Amtes Eiderstedt bestehender Schulverband und unter anderem Schulträger der Nordseeschule in St. Peter-Ording (Gymnasium mit Gemeinschaftsschulteil). Der Schule ist ein privates Internat angegliedert. Die Schule bot bis zum Schuljahr 2013/2014 als einzige Schule auf der Halbinsel Eiderstedt eine gymnasiale Oberstufe an. Das Gymnasium stellte aufgrund der entsprechenden zwingenden gesetzlichen Regelung zum Schuljahr 2008/2009 auf den achtjährigen Bildungsgang um, kehrte aber nach Einräumung der Wahlfreiheit im Jahr 2011 mit Wirkung bereits für die damalige 5. Klasse im Schuljahr 2010/2011 zum neunjährigen Bildungsgang zurück.

3

Im Schuljahr 2013/2014 besuchten insgesamt 712 Schülerinnen und Schüler (im Folgenden zur besseren Lesbarkeit: Schüler) die Nordseeschule (davon 538 das Gymnasium und 174 den - damaligen - Regionalschulteil). 254 Schüler besuchten die Sekundarstufe II, das heißt die gymnasiale Oberstufe. 114 Schüler wohnten im Internat.

4

Die Beigeladene ist Schulträgerin der Eider-Treene-Schule Tönning, einer Gemeinschaftsschule mit Außenstelle in Friedrichstadt, die bis zum Schuljahr 2013/2014 die Klassenstufen 5 -10 umfasste.

5

Im Februar 2013 erleichterte der Gesetzgeber die Einrichtung von gymnasialen Oberstufen an den Gemeinschaftsschulen. Bis dahin war dies gem. § 43 Abs. 3 SchulG a.F. nur dann zulässig, wenn dafür ein öffentliches Bedürfnis bestand, das nicht durch Aufnahmemöglichkeiten an der Oberstufe einer anderen Schule gedeckt werden konnte. Nach der Neuregelung gilt ein öffentliches Bedürfnis nunmehr als gegeben, wenn 1. die Anzahl der Schüler an der Gemeinschaftsschule selbst zuzüglich der Schüler umliegender Schulen erwarten lässt, dass spätestens drei Jahre nach Eintritt des ersten Jahrgangs in die Einführungsphase der Oberstufe dauerhaft eine Anzahl von mindestens 50 Schülern in der Einführungsphase der Oberstufe erreicht wird und 2. in Folge der Erweiterung um die Oberstufe der Bestand einer allgemeinbildenden Schule mit Oberstufe oder eines beruflichen Gymnasiums, die oder das bisher allein die Erreichbarkeit einer Oberstufe dieser Schulart in zumutbarer Entfernung gewährleistet, nicht gefährdet wird (§ 43 Abs. 4 SchulG in der Fassung vom 22.02.2013). Seit der zum 31.07.2014 in Kraft getretenen Neufassung des Schulgesetzes ist diese Regelung wortgleich in § 43 Abs. 5 SchulG enthalten. Da die Beteiligten sich in ihrem Vortrag teils auf die alte und teils auf die neue Fassung beziehen, wird im Folgenden zur besseren Verständlichkeit ausschließlich die neue Fassung zitiert.

6

Nachdem die Stadtvertretung der Beigeladenen am 24.04.2013 mehrheitlich den Beschluss gefasst hatte, für ihre Gemeinschaftsschule zum Schuljahr 2014/2015 eine Oberstufe einzurichten, beantragte die Beigeladene am 25.04.2013 bei dem Beklagten deren Genehmigung zum nächstmöglichen Termin. Dies sollte den Schülern der Gemeinschaftsschule einen leichteren Übergang in die Sekundarstufe II ohne Schulwechsel ermöglichen. Aufgrund der räumlichen Nähe erhielten damit viele Jugendliche aus bildungsfernen Elternhäusern die Motivation für den Erwerb der Hochschulreife. Die Voraussetzungen für eine Genehmigung lägen vor; geschätzt würden ca. 60 Schüler pro Jahrgang die Einführungsstufe der Oberstufe besuchen. Eine Gefährdung des Gymnasiums in St. Peter-Ording sei auszuschließen, da dieses zum größten Teil von Schülern aus St. Peter-Ording und dem Internat besucht werde. Der Anteil der Schüler aus Tönning sei im Verhältnis zur dortigen Gesamtschülerzahl gering.

7

Nachdem in der Presse über diese Planung informiert worden war, gingen dazu beim Beklagten zahlreiche Stellungnahmen unter anderem der Kreise Nordfriesland und Dithmarschen, des Klägers und weiterer politisch interessierter Bürger und Vereinigungen ein. Neben dem Kläger wandte sich insbesondere der Kreis Nordfriesland gegen die Genehmigung mit der Begründung, durch die Einrichtung einer Oberstufe in Tönning wäre der Bestand des Gymnasiums in St. Peter-Ording akut gefährdet, da dort aufgrund der Randlage kaum Möglichkeiten bestünden, anderweitig Schüler anzuwerben. Die wirtschaftlichen Folgen einer Schulschließung für diese Region wären fatal, zumal dann auch das Nordseeinternat St. Peter-Ording keine Zukunft mehr habe. Es sei fraglich, ob langfristig die Schülerzahlen an der Gemeinschaftsschule in Tönning gehalten werden könnten, da nach statistischen Auswertungen innerhalb der nächsten 12 Jahre mit einem Rückgang der Schülerzahl von landesweit durchschnittlich 20 % sowie für den Kreis Nordfriesland von 28 % zu rechnen sei.

8

Mit Bescheid vom 18.02.2014 genehmigte der Beklagte die Einrichtung der Oberstufe und führte zur Begründung an, dass angesichts der Prognose der Schülerzahlen zu erwarten sei, dass die gesetzlich erforderliche Mindestschülerzahl von 50 auf Dauer erreicht werden könne. Das Gymnasium des Klägers werde durch die neue gymnasiale Oberstufe in seinem Bestand nicht gefährdet. Es werde insgesamt von 717 Schülern besucht, in der Sekundarstufe I seien es 557. Im Jahr 2012 hätten verteilt über alle Jahrgangsstufen 111 Schüler aus Tönning die Nordseeschule besucht. Es sei zu erwarten, dass etwa die Hälfte dieser Schüler an der Nordseeschule verbleiben werde, weil sie sich für die Schulart Gymnasium entschieden habe. Dies werde auch in Zukunft unverändert so bleiben, weil das Gymnasium eine eigene Schulart mit entsprechendem Profil darstelle. Wenn die andere Hälfte der Schüler an die Gemeinschaftsschule in Tönning wechseln würde, reduziere sich die Schülerzahl in St. Peter-Ording auf 502 Schüler in der Sekundarstufe I. Diese Zahl liege deutlich über der Mindestgröße von 300, die nach der Mindestgrößenverordnung für die Sekundarstufe I gefordert werde. Auch der prognostizierte kreisweite Rückgang der Schülerzahl um 28 % werde absehbar nicht zu einer bestandsgefährdenden Unterschreitung dieser Mindestgröße führen, denn auch dann ergäbe sich immer noch ein Bestand von rund 360 Schülern. Dabei sei auch zu bedenken, dass die Quote der Internatsschüler vom demografischen Wandel weitgehend unbeeinflusst bleiben dürfte, weil sich diese Gruppe bundesweit rekrutiere.

9

Gegen diesen ihm nicht bekannt gegebenen Bescheid erhob der Kläger am 25.03.2014 Klage. Der Beklagte ordnete daraufhin die sofortige Vollziehung der schulrechtlichen Genehmigung an. Der Antrag des Klägers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes blieb ohne Erfolg. Die Kammer führte mit Beschluss vom 08.07.2014 - 9 B 30/14 - aus, ein Abwehranspruch des Klägers bestehe nur dann, wenn dieser in eigenen Rechten verletzt werde. Daher komme es nicht darauf an, ob die Voraussetzungen des § 43 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 SchulG eingehalten seien, denn diese Regelung solle ersichtlich die Funktionsfähigkeit der Oberstufe gewährleisten, während sich der Schutz benachbarter Schulen nach Nummer 2 richte. Ob der Bestand der Nordseeschule gefährdet sei, sei im Hauptsacheverfahren zu prüfen. Bei der deshalb erforderlichen Interessenabwägung müssten die Interessen des Klägers zurück stehen, da eine Gefährdung des Bestandes der Schule während der Dauer des Hauptsacheverfahrens nicht zu befürchten sei; auf der anderen Seite aber die 50 in Tönning fest angemeldeten Schüler ein erhebliches öffentliches Interesse an der Einrichtung der Oberstufe dort hätten. Der Beschluss wurde rechtskräftig.

10

Im Schuljahr 2014/2015 wurden daraufhin die für die Oberstufe angemeldeten Schüler in zwei Klassen beschult.

11

Zur Begründung seiner Klage macht der Kläger im Wesentlichen geltend:

12

Die Klage sei zulässig, denn er werde durch die angefochtene Genehmigung in seinem Selbstverwaltungsrecht als Schulträger verletzt.

13

Die Klage sei auch begründet. Die in § 43 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 2 SchulG definierten Voraussetzungen für die Annahme eines öffentlichen Bedürfnisses lägen nicht vor. Es sei nicht davon auszugehen, dass die erforderliche Mindestschülerzahl an der neuen Oberstufe dauerhaft erreicht werden könne; die dazu erstellte Prognose des Beklagten sei nicht tragfähig. Entgegen der im Beschluss im vorläufigen Rechtsschutzverfahren vom 08.07.2014 vertretenen Auffassung des Verwaltungsgerichtes sei diese Vorschrift zumindest auch dazu bestimmt, seinem Schutz als Schulträger zu dienen. Dadurch, dass für neu einzurichtende Oberstufen an Gemeinschaftsschulen eine Mindestgröße vorgeschrieben werde, solle verhindert werden, dass ein Wettbewerb zwischen der neuen und den bestehenden Schulen gerade um die Oberstufenschüler entstehe, der dazu führe, dass an allen Schulen mit Oberstufe nur noch ein Minimalangebot an Kursen vorgehalten werden könne. Diese Gefahr werde durch den in Nummer 2 vorgesehenen Bestandsschutz nicht erfasst und werde durch Nummer 1 geschützt. Der Beklagte gehe auch zu Unrecht davon aus, dass der Bestand der Nordseeschule nicht gefährdet sei. Die Prognoseentscheidung des Beklagten dazu sei nicht tragfähig. Es müsse gewährleistet sein, dass mindestens zehn Jahre lang die Mindestschülerzahl von 300 Schülern in der Sekundarstufe I erreicht werde. Schon die Ausgangszahlen des Beklagten seien fehlerhaft. Ziehe man von den derzeit 458 Schülern der Sekundarstufe I die Hälfte der derzeit aus Tönning stammenden Schüler in der Sekundarstufe I ab, so verblieben noch 424 Schüler. Rechne man mit dem von Kreis prognostizierten Rückgang von 28 % über die nächsten 12 Jahre, so verblieben noch 306 Schüler und nicht wie der Beklagte annehme 360. Damit werde die Mindestschülerzahl nur noch knapp erreicht. Bereits kleine Abweichungen in der tatsächlichen Entwicklung könnten dazu führen, dass die Mindestschülerzahl unterschritten werde. Rechne man, wie dies für eine korrekte Prognose erforderlich sei, mit den tatsächlich nach den Geburtenstatistiken zu erwartenden Schülern, ergäbe sich unter Berücksichtigung der neuesten Zahlen (Bl. 225 GA) für das Jahr 2024/2025 in der Sekundarstufe I eine Gesamtschülerzahl von 352 Schülern, wenn man wie der Beklagte davon ausgehe, dass die Hälfte der aus Tönning stammenden Schüler weiterhin die Nordseeschule besuchen werde. Diese Zahl beinhalte aber bereits die nach den demografischen Zahlen nur noch zu erwartenden 50 Internatsschüler. Da das Internat mit weniger als 100 Schülern jedoch nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden könne, würden diese Schüler vollständig entfallen, sodass nur noch 302 Schüler verbleiben würden. Aus den vorgelegten Zahlen werde auch deutlich, dass insbesondere auch die Zahlen der Schüler in der Sekundarstufe II einbrechen würde. Mit den Schülern des Internats würde diese Zahl voraussichtlich bei etwa 130 liegen, ohne nur noch bei 100 bis 110. Es sei aber im Hinblick auf die geforderte Mindestgröße davon auszugehen, dass 50 Schüler je Jahrgang erforderlich seien. Diese Zahl werde das Gymnasium ohne die Schüler aus Tönning schon mittelfristig nicht mehr erreichen können. Der Beklagte habe bei seiner Prognose insbesondere die Besonderheit außer Acht gelassen, die sich daraus ergebe, dass die Schülerschaft der Nordseeschule sich zum Teil aus dem Internat rekrutiere. Es sei unzutreffend, dass, wie der Beklagte meine, die Schülerschaft des Internats vom demografischen Wandel weitgehend unbeeinflusst sei.

14

Die Genehmigung sei jedoch auch dann rechtswidrig, wenn entgegen seiner Annahme die Voraussetzungen des § 43 Abs. 5 SchulG erfüllt seien. Denn bei der Entscheidung über die Genehmigung der Einrichtung einer gymnasialen Oberstufe an einer Gemeinschaftsschule handele es sich um eine schulorganisatorische Entscheidung, die einer eigenen planerischen Abwägungsentscheidung bedurft hätte. Diese hätte gerade der Beklagte selbst treffen müssen, dem die Schulaufsicht obliege. Dazu gehöre nach § 125 Abs. 2 Nr. 2 SchulG insbesondere auch die zentrale Planung der Schulstandorte. Da der Beklagte einen eigenen Abwägungsspielraum verneine, sei die Genehmigung schon deshalb rechtsfehlerhaft. Jedenfalls seien seine Belange als Schulträger nicht hinreichend in die Abwägung eingestellt worden. Dies gelte insbesondere für die Gefahr der sinkenden Attraktivität der Nordseeschule aufgrund sinkender Schülerzahlen gerade in der Oberstufe unterhalb der Schwelle zur Bestandsgefährdung. Dabei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass das Schülerpotenzial für eine gymnasiale Oberstufe im Einzugsbereich der Nordseeschule und der Gemeinschaftsschule Tönning mittelfristig nicht ausreiche, um eine Zahl von 50 Schülern pro Oberstufenjahrgang an beiden Schulen zu erreichen. Im Zeitraum von Juli 2012 bis Juni 2013 seien auf der Halbinsel Eiderstedt lediglich 100 Kinder geboren, die also zu 100 % die gymnasiale Oberstufe besuchen müssten, wenn die Mindestauslastung für zwei Oberstufen im Einzugsbereich erreicht werden sollte. Tatsächlich sei davon auszugehen, dass allenfalls die Hälfte die Oberstufe besuchen würde. Darüber hinaus seien weder die Schulentwicklungspläne der betroffenen Kreise noch die finanziellen Auswirkungen der Genehmigungsentscheidung berücksichtigt worden; dies gelte insbesondere für von ihm in der Vergangenheit getätigte Investitionen an der Nordseeschule. Letztlich hätten auch die Auswirkungen auf die betroffenen Ortschaften in die Abwägungsentscheidung eingestellt werden müssen.

15

Selbst wenn man wie der Beklagte davon ausgehe, dass dieser selbst keine Abwägung zu treffen habe, habe er doch die Abwägung der Beigeladenen für die Entscheidung zur Einrichtung der neuen Oberstufe überprüfen müssen. Denn auch diese habe keine Abwägung durchgeführt und sich insbesondere auch nicht mit den von ihr im Rahmen des Rücksichtnahmegebotes zu beachtenden Belangen benachbarter Schulträger auseinander gesetzt.

16

Der Kläger beantragt,

17

die Genehmigung des Beklagten zur Einrichtung einer gymnasialen Oberstufe an der Gemeinschaftsschule Tönning vom 18.02.2014 aufzuheben.

18

Der Beklagte beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Zur Begründung trägt er vor, ein öffentliches Bedürfnis für die Einrichtung der neuen Oberstufe im Sinne des § 43 Abs. 5 Satz 2 SchulG sei gegeben. Die dort normierten Voraussetzungen seien erfüllt. Der Kläger könne sich dabei allein auf die Bestandsgefährdung nach § 43 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 SchulG berufen. Die Regelung zur Mindestgröße in Nummer 1 diene wie auch die Mindestgrößenverordnung allein der Sicherstellung der langfristigen Funktionsfähigkeit der Schule und eines sachgerechten Einsatzes der vorhandenen Personalressourcen, die sowohl die Sicherstellung der Unterrichtsversorgung als auch den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Blick haben müsse. Im Übrigen werde die erforderliche Mindestgröße auch erreicht. Seine entsprechende Prognose werde durch die tatsächlichen Anmeldezahlen bestätigt, denn für die im Sommer 2014 beginnende Einführungsphase hätten sich statt der erwarteten 39 Anmeldungen 52 Schüler angemeldet. Für das Schuljahr 2015/2016 werde die Mindestschülerzahl voraussichtlich ebenfalls erreicht. Auch aus den aktuellen Schülerzahlen der Sekundarstufe I und den bisherigen Versetzungsquoten ergäbe sich, dass die Mindestschülerzahl schon allein durch die eigenen Schüler erreicht werden könne; hinzu kämen noch Schüler der inzwischen geschlossenen Außenstelle der Eiderlandschule Hennstedt in Lunden.

21

Eine Bestandsgefährdung der Nordseeschule im Sinne des § 43 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 SchulG liege dagegen nicht vor. Die entsprechende Prognose habe sich durch die tatsächliche Entwicklung bestätigt, nach der jeweils nur wenige Schüler von St. Peter-Ording nach Tönning gewechselt hätten. Die Grundannahmen der Prognose seien richtig gewesen; dies zeige sich schon daran, dass auch eine Berechnung anhand der aktuellen Daten zur Einhaltung der erforderlichen Mindestgröße der Nordseeschule komme. Seine Annahme, dass circa die Hälfte der Schüler aus Tönning auf der Nordseeschule verbleiben und die andere Hälfte nach Tönning wechseln werde, sei nicht zu beanstanden; im Gegenteil sei sie nach den bisherigen Erfahrungen eher zu negativ. Es sei auch zulässig, den demografischen Wandel auf der Grundlage allgemeiner statistischer Daten zu bewerten und nicht auf der Grundlage der Zahl konkreter Geburten. Es sei nicht ersichtlich und nicht vorgetragen, warum es an der Nordseeschule einen höheren Schülerzahlenrückgang geben sollte als die vom Kreis Nordfriesland für den gesamten Kreis angenommenen 28 %. Auch der Prognosezeitraum sei hinreichend lang gewählt. Der Landesgesetzgeber habe in § 43 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 SchulG einen dreijährigen Prognosezeitraum gewählt. Es sei daher unerheblich, dass in anderen Bundesländern 5 bzw. 10 Jahre zugrunde zu legen seien. Über die drei Jahre hinaus gewähre § 2 Mindestgrößenverordnung dann noch mindestens zwei weitere Jahre zum Einleiten von Gegenmaßnahmen.

22

Lege man die Zahlen für das Schuljahr 2013/2014 zugrunde, ergebe sich nach der Berechnungsweise im Bescheid unter Berücksichtigung eines Schülerrückganges von 28% immer noch eine Schülerzahl oberhalb der Mindestgröße von 300 Schülern. Dieser Schülerrückgang sei jedoch als schlimmstmöglicher Fall anzusehen, tatsächlich hätten sich in der Vergangenheit die Schülerzahlen der Nordseeschule als stabiler erwiesen als die kreis- und landesweiten Schülerzahlen.

23

Eine über die Bedürfnisprüfung nach § 43 Abs. 5 SchulG hinausgehende Abwägung und Berücksichtigung weiterer Belange durch ihn als genehmigende Schulaufsichtsbehörde sei unzulässig. Die Schulträger entschieden selbst über die Errichtung von Schulen bzw. Einrichtung von Oberstufen. Ein Eingriff in dieses Selbstverwaltungsrecht sei nur dann und nur insoweit zulässig, als dies vom Gesetzgeber vorgesehen sei. Auch aus § 125 Abs. 2 SchulG ergebe sich nicht, dass er als Schulaufsichtsbehörde Schulstandorte zentral zu planen habe. Er dürfe nur die Genehmigungsvoraussetzungen prüfen, nicht aber eigene Erwägungen anstellen; anderenfalls läge ein Verstoß gegen Artikel 28 Abs. 2 Satz 1 GG vor. Der Gesetzgeber habe in § 43 Abs. 5 SchulG verbindlich vorgegeben, wann ein öffentliches Bedürfnis für die Einrichtung einer Oberstufe als gegeben anzunehmen sei. Daran sei er gebunden und habe deshalb allein die Voraussetzungen dieser Vorschrift zu prüfen. Der Gesetzgeber habe gerade nicht auf Erwägungen wie die Attraktivität von Oberstufen oder die Entstehung einer übermäßigen Konkurrenz abgestellt. Er habe vielmehr durch den klaren Wortlaut der Nummer 2 maßgeblich bestimmt, was zu berücksichtigen sei.

24

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

25

die Klage abzuweisen.

26

Auch sie hält die angefochtene Genehmigung für rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 43 Abs. 5 SchulG seien erfüllt.

27

Auf die Einhaltung der Mindestschülerzahl für die neue Oberstufe könne sich der Kläger nicht berufen, denn die Regelung des § 43 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 SchulG sei nicht drittschützend. Die vom Kläger vorgenommene Auslegung, wonach Schutzrichtung der Vorschrift auch das berechtigte Interesse bestehender benachbarter Schulen und die Vermeidung ungesunder Konkurrenz durch andere Schulen sein sollten, sei weder nach Wortlaut noch Systematik der Vorschrift haltbar. Die berechtigten Interessen benachbarter Schulen seien ausschließlich durch die Nummer 2 erfasst. Im Übrigen hätten sich die prognostisch angenommenen Zahlen des Beklagten als richtig erwiesen. Es habe sich auch bereits gezeigt, dass tatsächlich ein neues Schülerpotenzial angezogen werde, weil das Profil ihrer Sekundarstufe II andere Schülergruppen anspreche als ein Gymnasium.

28

Eine Bestandsgefährdung der Nordseeschule sei nicht ersichtlich. Deren Schülerzahlen seien auch aus Sicht des laufenden Schuljahres 2014/2015 deutlich mehr als ausreichend, es habe nur einen minimalen Rückgang um 5 Schüler gegeben. Dabei sei zu berücksichtigen, dass in diesem Schuljahr bereits die umstrittene Sekundarstufe II in Tönning angeboten worden sei. Im Übrigen werde sich prognostisch der Anteil der Abiturienten an der Gesamtschülerschaft in den nächsten Jahren deutlich nach oben entwickeln. Die vom Kläger in den Vordergrund gestellte mögliche Schließung des privaten Internates sei für die Frage der Bestandsgefährdung einer öffentlichen Schule nicht erheblich. Die Prognose des Beklagten sei dem gegenüber fundiert. Sie beruhe auf belastbaren Zahlen und sei sowohl hinsichtlich der Abwanderungsquote von Schülern nach Tönning mit 50 % als auch hinsichtlich der Annahme eines demografischen Rückganges von 28 % der Schüler eine „worst case" Berechnung.

29

Der Kläger verkenne auch, dass Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung allein die Prognoseentscheidung des Beklagten sei, die der Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffes des öffentlichen Bedürfnisses diene. Das vom Kläger weiter genannte vage und relative Kriterium der Attraktivität von Oberstufen dürfe nicht berücksichtigt werden. Eine solche Entscheidungskompetenz der Schulaufsichtsbehörde sei weder mit der verfassungsrechtlich garantierten Planungshoheit des Schulträgers noch mit dem gesetzlich geforderten Zusammenwirken zwischen Land und Schulträger vereinbar.

30

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der vorgelegten Verwaltungsvorgänge sowie der Gerichtsakten auch zum Verfahren 9 B 30/14 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

31

Die Klage ist zulässig. Der Kläger ist nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, obwohl er nicht selbst Adressat des angefochtenen Bescheides vom 18.02.2014 ist. Es besteht die Möglichkeit, dass der Genehmigungsbescheid des Beklagten den Kläger in seinen verfassungsrechtlich (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 54 Abs. 1 und 2 SHVerf) und einfachgesetzlich (§ 43 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 SchulG) geschützten Rechten als kommunaler Schulträger verletzt. Die Möglichkeit, dass die in seiner Trägerschaft stehende Nordseeschule in ihrem Bestand gefährdet ist, reicht zur Annahme der Zulässigkeit der Klage aus. Ein Vorverfahren war nicht erforderlich (§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO).

32

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die angefochtene Genehmigung der Einrichtung einer Oberstufe an der Gemeinschaftsschule in Tönning verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, so dass er ihre Aufhebung nicht verlangen kann (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO). Ein Abwehranspruch gegen die Genehmigung besteht nicht schon dann, wenn diese objektiv rechtswidrig sein sollte. Hinzu kommen muss, dass der Kläger durch eine etwaig rechtswidrige Genehmigung zugleich in eigenen Rechten verletzt wird. Das setzt voraus, dass die vom Beklagten erteilte Genehmigung gegen Rechtsnormen verstößt, die zumindest auch seinem Schutz zu dienen bestimmt sind. Dies ist nicht der Fall.

33

Rechtsgrundlage für die Genehmigungsentscheidung sind die §§ 59, 58 und 43 Abs. 5 des Schulgesetzes vom 24.01.2007 in der seit dem 31.07.2014 gültigen Fassung vom 04.02.2014 (GVOBl. S. 21). Auch bei Anfechtungsklagen ist die Rechtslage maßgeblich, die zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung gilt, wenn sich diese gegen einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung wenden. Ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung liegt vor, wenn von ihm eine fortdauernde Rechtsbeeinträchtigung ausgeht. Dies ist hier - wie bei anderen schulorganisatorischen Maßnahmen - der Fall, weil die erteilte Genehmigung in die Zukunft wirkt und sich dauerhaft auf die Rechte der Betroffenen wie hier des Klägers und der Beigeladenen auswirkt (Urteil der Kammer vom 27.04.2012 - 9 A 3/11 - juris, unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 25.04.2001 - 6 C 6/00 - und vom 28.01.1988 - 3 C 48/85 -, juris; vgl. auch VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 23.05.2013 - 4 L 345/13 -, juris Rn. 10 und VG Minden, Urteil vom 05.12.2014 - 8 K 133/14 -, juris Rn. 77). Zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung ist deshalb auf das Schulgesetz in der jetzt gültigen Fassung abzustellen, in der die Einrichtung neuer Oberstufen nicht mehr in § 43 Abs. 4, sondern in § 43 Abs. 5 geregelt ist. Da beide Vorschriften wortgleich sind, hat dies jedoch keine Auswirkungen.

34

Nach § 57 SchulG wirken das Land und die Schulträger bei der Errichtung und Änderung von Schulen zusammen. Zur Änderung einer Schule zählt dabei auch die hier streitige Erweiterung um eine Oberstufe (§ 59 SchulG). Der Schulträger entscheidet selbst über die Errichtung bzw. Änderung einer Schule, bedarf dafür aber einer Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde. Diese Genehmigung setzt nach § 58 Abs. 2 SchulG grundsätzlich voraus, dass unter Berücksichtigung der Schulentwicklungsplanung des Schulträgers und des Kreises für die Errichtung bzw. Änderung der Schule ein öffentliches Bedürfnis besteht und die nach § 52 SchulG in Verbindung mit der Mindestgrößenverordnung bestimmte Mindestgröße eingehalten wird. Für die Erweiterung um eine Oberstufe enthält § 43 Abs. 5 SchulG eine besondere Regelung. Danach gilt ein öffentliches Bedürfnis als gegeben, wenn die Anzahl der Schüler an der Gemeinschaftsschule selbst zuzüglich der Schüler umliegender Schulen erwarten lässt, dass spätestens drei Jahre nach Eintritt des ersten Jahrgangs in die Einführungsphase der Oberstufe dauerhaft eine Anzahl von mindestens 50 Schülern in der Einführungsphase der Oberstufe erreicht wird (Nr. 1) und infolge der Erweiterung um die Oberstufe der Bestand einer allgemein bildenden Schule mit Oberstufe oder eines Beruflichen Gymnasiums, die oder das bisher allein die Erreichbarkeit einer Oberstufe dieser Schulart in zumutbarer Entfernung gewährleistet, nicht gefährdet wird (Nr. 2).

35

Der Beklagte war nach § 58 Abs. 1 SchulG als Schulaufsichtsbehörde für die angefochtene Genehmigung zuständig. Ein besonderes Verfahren für deren Erteilung sehen die angeführten Vorschriften nicht vor. Allerdings ist nach § 87 Landesverwaltungsgesetz vor Erlass eines Verwaltungsaktes, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Es kann offen bleiben, ob der Kläger „Beteiligter“ im Sinne dieser Vorschrift ist. Denn der Beklagte hatte ihn zwar nicht formell angehört, der Kläger hat sich aber aufgrund der Berichterstattung in der Presse aus eigener Initiative gemeldet und zur beabsichtigten Genehmigung Stellung genommen. Damit hatte er vor der Entscheidung des Beklagten Gelegenheit, sich zu den erheblichen Tatsachen zu äußern. Ein - unterstellter - Mangel der Anhörung wäre damit unbeachtlich.

36

Materiell hat der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid zunächst ausgeführt, dass die Voraussetzungen des § 43 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 SchulG vorlägen und die Gemeinschaftsschule Tönning voraussichtlich auf Dauer die erforderliche Zahl von mindestens 50 Schülern in der Einführungsphase der Oberstufe aufweisen werde. Es kann offen bleiben, ob diese Annahme berechtigt ist, denn diese Vorschrift hat keine drittschützende Wirkung. Drittschutz vermittelt eine Rechtsnorm über die Zulassung eines Vorhabens nach allgemeinen Grundsätzen nur, wenn sie auch die individuellen Interessen Dritter - hier des Klägers - zu schützen oder zu berücksichtigen gebietet (BVerwG, Urteil vom 15.07.1987 - 4 C 56/83 -, juris). Dies ist hier weder nach dem Wortlaut noch nach Systematik und Sinn der Vorschrift der Fall. Ihrem Wortlaut nach ist sie ausschließlich auf die neue Oberstufe bezogen. Dies entspricht auch der Systematik des § 43 Abs. 5 Satz 2 SchulG, der sich in Nr. 1 mit der neuen Oberstufe befasst und in Nr. 2 dann mit dem Bestandsschutz anderer Schulen. Die Vorschrift weist damit zwei verschiedene „Blickrichtungen“ auf: in Nr. 1 auf die zu erfüllenden Vorgaben für die neue Oberstufe, und in Nr. 2 auf die Beeinträchtigungen für benachbarte Schulen. Sinn der Nr. 1 ist es dabei allein, die dauerhafte Funktions- und Leistungsfähigkeit der neuen Oberstufe zu gewährleisten. Die Belange der benachbarten Schulen und ihrer Schulträger sind allein über Nr. 2 geschützt. Auch wenn darin nur auf den Bestand der Schule insgesamt abgestellt wird und Belange wie z.B. der Bestand des Gymnasialteils, die Attraktivität von Oberstufen oder eine „ungesunde Konkurrenz“ zwischen mehreren Schulen nicht berücksichtigt werden, kann dies entgegen der Annahme des Klägers nicht zur Annahme einer drittschützenden Wirkung von Nr. 1 führen, denn dafür gibt es keine Anhaltspunkte. Wenn der Gesetzgeber Schulträger anderer Schulen auch insoweit hätte schützen wollen, hätte er in Nr. 2 nicht nur auf den Bestand der Schule als solcher, sondern auch auf andere Aspekte wie z.B. den Bestand einer gymnasialen Oberstufe abstellen können. Es stellt sich allenfalls die Frage, ob solche Belange in einer - über die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen hinausgehenden - planerischen Abwägung im Rahmen des § 58 SchulG zu berücksichtigen wären und der Kläger durch die Nichtberücksichtigung solcher Belange in seinen Rechten verletzt wäre. Auch dies ist jedoch nicht der Fall (dazu unten).

37

Der Beklagte ist zu Recht davon ausgegangen, dass durch die Errichtung der Oberstufe an der Gemeinschaftsschule Tönning der Bestand der Nordseeschule in St. Peter-Ording, die bislang allein die Erreichbarkeit einer Oberstufe einer allgemein bildenden Schule in zumutbarer Entfernung gewährleistet, nicht gefährdet ist.

38

Die Regelung des § 43 Abs. 5 Satz 2 Nr.2 SchulG stellt auf den Bestand der Schule insgesamt ab, nicht aber auf den Bestand der Oberstufe oder - bei organisatorischen Verbindungen - eines Schulteils. Eine Schule ist dann in ihrem Bestand gefährdet, wenn die auf der Grundlage des § 52 SchulG durch Verordnung festgelegten Mindestschülerzahlen nicht mehr erreicht werden können (Karpen/Lorentzen in Praxis der Kommunalverwaltung, SchulG, Kommentar, Stand Dez. 2014, § 43 Anm. 5) und deshalb die Auflösung der Schule droht. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 der Landesverordnung über die Bestimmung der Mindestgröße von öffentlichen allgemein bildenden Schulen und Förderzentren vom 11.06.2007 (MindestgrößenVO) gilt für Gymnasien mit neunjährigem Bildungsgang und organisatorische Verbindungen von Gymnasien mit Gemeinschaftsschulteil, wie die Nordseeschule, eine Mindestgröße von 300 Schülern in der Sekundarstufe I, während Gymnasien mit einem achtjährigen Bildungsgang lediglich 250 Schüler haben müssen (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 MindestGrVO). Danach spielt die Größe der Oberstufe für den weiteren Bestand der Schule keine Rolle, maßgeblich ist allein die Zahl der Schüler in der Sekundarstufe I. Der Bestand der Nordseeschule ist daher im Sinne des § 43 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 SchulG nur dann gefährdet, wenn infolge der Erweiterung der Gemeinschaftsschule Tönning um eine Oberstufe die Zahl von 300 Schülern in der Sekundarstufe I der Nordseeschule unterschritten würde.

39

Die Prüfung dieser Frage erfordert eine Prognoseentscheidung über die voraussichtliche Entwicklung der Schülerzahlen. Die Gerichte haben bei solchen Entscheidungen ihre Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Behörde die Prognose auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet hat (vgl. VGH Mannheim, Urteil v. 12.08.2014 - 9 S 1722/13, juris, Rn. 65 m.w.N.).

40

Der Beklagte hat in dem angefochtenen Bescheid auf die Zahlen aus dem Schuljahr 2012/2013 abgestellt. In diesem Schuljahr besuchten 557 Schüler die Sekundarstufe I der Nordseeschule. Er hat dann festgestellt, dass 111 Schüler aus Tönning kommen und ist davon ausgegangen, dass (höchstens) 50 % dieser Schüler aufgrund des günstigeren Schulweges an die Gemeinschaftsschule nach Tönning wechseln würden. Danach verblieben noch 502 Schüler für die Sekundarstufe I. Zur Berücksichtigung des demografischen Wandels hat er auf den vom Kreis Nordfriesland mitgeteilten und auf Erhebungen des Statistischen Landesamtes beruhenden voraussichtlichen Rückgang der Schülerzahlen im Kreisgebiet von 28 % in den nächsten 12 Jahren (d.h. bis 2024/2025) abgestellt. Damit ergäbe sich immer noch ein Bestand von rund 360 Schülern, der deutlich über der nach der Mindestgrößenverordnung erforderlichen Zahl von 300 Schülern in der Sekundarstufe I liege. Damit liege eine Bestandsgefährdung nicht vor.

41

Diese Prognose ist nach den oben genannten Maßstäben im Ergebnis nicht zu beanstanden, wobei nicht nur die Ausführungen des Beklagten in dem angefochtenen Bescheid, sondern auch der ergänzende Vortrag im gerichtlichen Verfahren zu berücksichtigen ist.

42

Dies gilt zunächst für die Ausgangszahlen. Die zugrundegelegte Schülerzahl für 2012/2013 ergibt sich aus der Schulstatistik. Die Kritik des Klägers an den genannten Zahlen (Bl. 27 GA) beruht darauf, dass er von den Zahlen von 2013/2014 ausgeht. Die Zahl der aus Tönning stammenden Schüler hat der Beklagte aus den Abrechnungen der Schulkostenbeiträge ermittelt. Insoweit ist die Prognose allerdings nicht ganz stimmig, denn diese Zahl (111) bezieht sich nach dem Bescheid auf alle Jahrgangsstufen, so dass auch Schüler aus Tönning erfasst sind, die die Sekundarstufe II besuchen. Der Beklagte hat daher von der Schülerzahl der Sekundarstufe I auch die Schüler aus Tönning aus der Sekundarstufe II abgezogen. Konsequent wäre es gewesen, nur die Tönninger Schüler der Sekundarstufe I abzuziehen. Dies wirkt sich jedoch nur zugunsten der Klägerin aus, denn bei folgerichtiger Berechnung wäre die Zahl der verbleibenden Schüler an der Nordseeschule noch höher.

43

Die Annahme, ca. 50 % dieser Schüler würden die Nordseeschule verlassen (bzw. in späteren Jahrgängen von vornherein die Gemeinschaftsschule in Tönning besuchen), ist eine Schätzung, die plausibel und nachvollziehbar ist. Denn es kann nicht allein auf die Länge des Schulweges abgestellt werden, da sich zahlreiche Schüler bzw. Eltern bewusst für die Schulausbildung auf einem Gymnasium entschieden haben. Eine konkretere Schätzung ist nicht möglich, so dass es sich hier um eine zulässige „Prognose in der Prognose“ handelt. In dem ersten Schuljahr nach Eröffnung der Oberstufe in Tönning haben deutlich weniger Schüler die Nordseeschule verlassen, und auch bei der Anzahl der Anmeldungen für das kurz bevorstehende neue Schuljahr sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass die Prognose zu negativ ist.

44

Ein Zeitraum, für den der Bestand gesichert sein muss, ist in § 43 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 SchulG nicht genannt. Es ist aber davon auszugehen, dass hier genauso eine langfristige Prognose erforderlich ist wie nach Nr. 1, wonach die Mindestgröße der neuen Oberstufe spätestens drei Jahre nach Eintritt des ersten Jahrgangs in die Einführungsphase „dauerhaft“ erreicht werden muss. Hier ist ein Zeitraum anzusetzen, der länger sein muss als drei Jahre. Dieser Zeitraum wird der neuen Oberstufe eingeräumt, um erstmalig die Mindestgröße zu erreichen, die danach dauerhaft, d.h. für längere Zeit gesichert sein muss. Das Gleiche muss für den Bestandsschutz der benachbarten Schule nach Nr. 1 gelten, auch hier muss der Bestand für längere Zeit gesichert sein. Es kann offen bleiben, wie lang dieser Zeitraum anzusetzen ist. Andere landesrechtliche Regelungen bestimmen hier 5 (§ 82 Abs. 1 Schulgesetz NRW) oder 10 Jahre (§ 6 Nds. Schulorganisationsverordnung). In diesem Rahmen wird der erforderliche Prognosezeitraum liegen, denn längere Prognosen dürften mit zu vielen Unsicherheiten behaftet sein, kürzere aber im Hinblick auf die finanziellen und organisatorischen Auswirkungen der Einrichtung einer Oberstufe sowie im Hinblick auf Planungssicherheit für Schüler und Eltern nicht vertretbar sein. Dies bedarf hier aber keiner Entscheidung, denn der Beklagte hat im angefochtenen Bescheid auf den vom Kreis Nordfriesland prognostizierten Rückgang der Schülerzahlen im Kreisgebiet um 28 % in 12 Jahren, d.h. vom Schuljahr 2012/2013 bis zum Schuljahr 2024/2025 abgestellt (drei Jahre „Erprobungsphase“ und weitere neun Jahre). Dies reicht jedenfalls aus, so dass offen bleiben kann, ob auch ein kürzerer Zeitraum hätte gewählt werden können.

45

Es ist auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte für die Frage der Auswirkungen des demografischen Wandels nicht auf die konkreten Geburtenzahlen im Einzugsbereich der beiden Schulen abstellt, sondern auf den prognostizierten kreisweiten Rückgang der Schülerzahlen. Es ist nicht ersichtlich, dass diese Annahme zu positiv sein könnte. Dies zeigt sich auch daran, dass die Berechnung der Klägerin selbst, die auf konkreten Geburtenzahlen beruht, zu ähnlichen Ergebnissen kommt. Die Klägerin hat eine Berechnung (Stand Juni 2015 - Bl. 225 GA) vorgelegt, in der sie die Geburten im Amt Eiderstedt und in Tönning berücksichtigt und ebenfalls davon ausgeht, dass die Hälfte der Schüler aus Tönning an der Nordseeschule bleibt bzw. diese Schule besuchen wird. Sie errechnet danach für das Jahr 2024/2025 eine Zahl von 352 Schülern einschließlich der Internatsschüler in der Sekundarstufe I. Damit liegt ihre Prognose nur geringfügig unter der auf der allgemeinen Schülerentwicklung beruhenden Prognose des Beklagten.

46

Der Beklagte hat zwar im angegriffenen Bescheid die Annahme geäußert, dass die Quote der Internatsschüler vom demografischen Wandel weitgehend unbeeinflusst sein dürfte, weil sich diese Gruppe bundesweit rekrutiere, hat in seiner Berechnung aber gleichwohl den Rückgang der Schülerzahlen auf alle Schüler bezogen, auch auf diejenigen, die aus dem gesamten Bundesgebiet und aus dem Ausland kommen und im privaten Internat untergebracht sind. Es kommt daher nicht darauf an, ob seine Annahme hinsichtlich der Internatsschüler zutreffend ist.

47

Der Kläger ist allerdings der Ansicht, dass die mögliche Entwicklung des Internats nicht hinreichend berücksichtigt sei. Werde eine Zahl von 100 Schülern deutlich unterschritten, sei das Internat in seiner gegenwärtigen Form wirtschaftlich nicht mehr tragbar. Dies würde dazu führen, dass sämtliche Schüler aus dem Internat auf einmal wegfallen würden, was der Beklagte nicht in seine Prognose eingestellt habe. Es erscheint fraglich, ob die Berücksichtigung dieser möglichen Entwicklung des privaten Internates geboten ist. Dies kann jedoch offen bleiben, denn der Kläger hat in seiner o.g. Berechnung alternativ auch die Schülerzahl ohne Internatsschüler im Jahr 2024/2025 prognostiziert und kommt hier auf 302 Schüler, so dass auch nach seiner Berechnung immer noch die Mindestgröße erreicht ist. Darauf ist bei der Prognose abzustellen, so dass eine Bestandsgefährdung nicht deshalb angenommen werden kann, weil sich aufgrund zufälliger Schwankungen auch eine niedrigere Zahl ergeben kann.

48

Damit ist die vom Beklagten im Bescheid aufgestellte Prognose, dass eine Bestandsgefährdung der Sekundarstufe I der Nordseeschule dauerhaft nicht zu erwarten sei, nach dem oben dargestellten Überprüfungsmaßstab nicht zu beanstanden.

49

Es haben sich auch seit Erlass des Bescheides keine Entwicklungen ergeben, die zu einer anderen Betrachtung führen müssten. Der Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren noch die Zahlen für die Schuljahre 2013/2014 sowie 2014/2015 vorgelegt. Im Schuljahr 2013/2014 besuchten 455 Schüler die Sekundarstufe I der Nordseeschule. Davon ausgehend, dass wieder - wie im Vorjahr - 16 % der Schüler aus Tönning kommen und nur die Hälfte von ihnen verbleibt, verringerte sich die Schülerzahl auf 419; unter Abzug des demografisch bedingten Schülerrückgangs von 28 % in 12 Jahren kommt der Beklagte auf 302 Schüler (vgl. Bl. 91 GA). Für das Schuljahr 2014/2015 hat der Beklagte nur die Zahl der Schüler in der Sekundarstufe I genannt, dies waren 441 (Bl. 215). Würde man hier den gleichen Rechengang wie im Bescheid anwenden, ergäben sich nur noch 292 Schüler, so dass die Mindestgröße von 300 Schülern im Jahr 2024/2025 nicht mehr erreicht würde. Bei diesen Zahlen muss aber berücksichtigt werden, dass aufgrund der landesweiten zwingenden Umstellung aller Gymnasien auf den achtjährigen Bildungsgang in den Schuljahren 2008/2009 und 2009/2010 die regulären 10. Klassen in den Schuljahren 2013/2014 und 2014/2015 fehlen, denn die Schüler des achtjährigen Bildungsganges wechselten nach der 9. Klasse unmittelbar in die Sekundarstufe II. Aus diesem Grund liegt die Schülerzahl in der Sekundarstufe I in diesen beiden Jahren erheblich niedriger als im Jahr 2012/2013. Für die Folgejahre gilt dies nicht mehr, da die Nordseeschule zum Schuljahr 2010/2011 zum neunjährigen Bildungsgang zurückgekehrt ist. Es wäre aufgrund dieser Besonderheit unzulässig, die Zahlen für diese beiden Jahrgänge unverändert zugrunde zu legen und gleichwohl von der für den neunjährigen Bildungsgang geltenden Mindestschülerzahl von 300 auszugehen, da diese Zahl darauf beruht, dass in sechs Jahrgangsstufen jeweils mindestens 50 Schüler vorhanden sein sollen. Entweder sind hier die Schülerzahlen für die Sekundarstufe I fiktiv um eine 10. Klasse zu erhöhen oder aber es wäre bei der Prognose für diese beiden Jahre auf die für den neunjährigen Bildungsgang geltende Mindestschülerzahl von 250 abzustellen. In beiden Fällen wäre die Mindestschülerzahl erreicht.

50

Auch der Kläger selbst kommt aufgrund aktueller Zahlen - wie oben ausgeführt - mindestens auf 302 Schüler im Schuljahr 2014/2015, wobei er dabei schon davon ausgeht, dass das Internat aus wirtschaftlichen Gründen nicht mehr betrieben werden kann.

51

Entgegen der Ansicht des Klägers wird er auch nicht deshalb in seinen Rechten verletzt, weil der Beklagte bei der angefochtenen Entscheidung ein zu seinen Gunsten bestehendes Planungsermessen nicht oder fehlerhaft ausgeübt hat.

52

Allerdings handelt es sich bei der Erteilung von Genehmigungen nach den §§ 58 ff. SchulG um schulorganisatorische Maßnahmen, die eine Planungsentscheidung durch die Schulaufsichtsbehörde erfordern. Nach § 58 Abs. 2 SchulG setzt die Genehmigung neben der Einhaltung der Mindestgröße voraus, dass unter Berücksichtigung der Schulentwicklungsplanung des Schulträgers und des Kreises für die Errichtung bzw. Änderung der Schule ein öffentliches Bedürfnis besteht. Bei dem Begriff des „öffentlichen Bedürfnisses“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der aber nicht näher konkretisiert ist, sondern grundsätzlich zu einer planerischen Abwägung aller für und gegen eine schulorganisatorische Maßnahme sprechenden Gesichtspunkte verpflichtet, wobei diese Abwägung gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist (vgl. Rux/Niehues, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1480 ff.; auch OVG Bautzen, Beschluss vom 13.09.2012 - 2 B 321/12 - juris Rn. 6). Dies entspricht der vom Kläger genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Abwägungsgebot bei schulorganisatorischen Maßnahmen (vgl. BVerwG, Beschluss v. 07.01.1992 - 6 B 32/91 -, juris). Die Erteilung einer Genehmigung nach § 58 Abs. 2 SchulG obliegt der Schulaufsichtsbehörde. Diese hat selbst das Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses zu prüfen und damit grundsätzlich eine eigenständige Abwägung durchzuführen. Dies ergibt sich auch aus § 125 Abs. 2 Nr. 2 SchulG, wonach der Schulaufsichtsbehörde die zentrale Planung der Schulstandorte obliegt. Sie ist nicht auf die Überprüfung der Entscheidung des Schulträgers beschränkt, sondern muss in Wahrnehmung der in Art. 7 Abs. 1 GG gewährleisteten staatlichen Schulaufsicht dafür Sorge tragen, dass allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet werden (BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - BVerfGE 26, 228; VGH Mannheim, a.a.O. Rn. 61). Eine Beschränkung auf eine Rechtskontrolle wäre damit nicht vereinbar. In die danach grundsätzlich gebotene Abwägung sind auch die nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Belange benachbarter Kommunen einzustellen, zu deren Selbstverwaltungsrecht die Planung des örtlichen Schulwesens gehört (Urteil der Kammer vom 15.12.1999 - 9 A 63/99 - n.v.). Geschieht dies nicht, kann dies zu einer Verletzung der benachbarten Gemeinde in ihren Rechten führen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 31.07.2009 - 19 B 484/09 -, juris Rn. 25).

53

Für die hier angegriffene Genehmigung der Errichtung einer gymnasialen Oberstufe an einer Gemeinschaftsschule gilt ein solches umfassendes Abwägungsgebot jedoch nicht. Anders als im Regelfall der Errichtung oder Änderung einer Schule hat der Gesetzgeber den Planungsspielraum hier eingeschränkt und selbst vorgegeben, wann ein öffentliches Bedürfnis anzunehmen ist. Denn nach § 43 Abs. 5 Satz 2 SchulG „gilt“ ein öffentliches Bedürfnis nach § 59 Satz 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 SchulG als gegeben, wenn die in Nr. 1 und Nr. 2 genannten Voraussetzungen vorliegen. Der Gesetzgeber hat damit die Einzelumstände, aus denen sich das öffentliche Bedürfnis ergibt, selbst umschrieben und verbindlich festgelegt, welche Belange zu prüfen sind. Er räumt auf der einen Seite den Kommunen, die eine Gemeinschaftsschule um eine Oberstufe erweitern wollen, einen deutlich größeren Spielraum ein als nach der zuvor geltenden Rechtslage und schränkt auf der anderen Seite den Schutz bestehender Schulen auf das in Nr. 2 genannte Maß ein. Diese Festlegung auf bestimmte Maßstäbe setzt dem in § 58 ff. SchulG grundsätzlich eröffneten Planungsermessen Grenzen (vgl. dazu Rux/Niehues a.a.O. Rn. 1482). Eine eigenständige, weitergehende Abwägung der Schulaufsichtsbehörde unter weitergehender Berücksichtigung der Belange benachbarter Schulträger wäre damit unzulässig. Die gesetzgeberische Entscheidung würde unterlaufen, wenn über die Vorgaben des § 43 Abs. 5 SchulG hinaus weitere Umstände in die Prüfung eingestellt würden wie z.B. die Attraktivität und Leistungsfähigkeit benachbarter Oberstufen oder die vom Kläger genannten finanziellen Erwägungen gerade auch im Hinblick auf von ihm getätigte Investitionen. Die Berücksichtigung solcher Belange mag sinnvoll erscheinen, sie ist aber vom Gesetzgeber durch die Bejahung eines öffentlichen Bedürfnisses bei Erfüllung der genannten Voraussetzungen bewusst ausgeschlossen worden. Politisch beabsichtigt vom Gesetzgeber war die Erleichterung der Einrichtung neuer Oberstufen an Gemeinschaftsschulen, um dadurch deren Schülern einen Zugang zum Abitur an der eigenen Schule zu ermöglichen und damit die Zahl der Abiturienten zu erhöhen. Dabei war ihm die daraus entstehende Konkurrenzsituation zu bestehenden Schulen mit Oberstufen durchaus bewusst (vgl. Plenardebatte am 21.02.2013 - LTDrS 18/1494 ff, 1506), er hat sie jedoch in Kauf genommen. Dies ergibt sich auch daraus, dass bei Prognose der zu erreichenden Mindestschülerzahl der neuen Oberstufe auch die Schüler umliegender Schulen zu berücksichtigen sind.

54

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Regelung des § 43 Abs. 5 SchulG sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Aus dem in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltungsrecht lässt sich zwar herleiten, dass auch die Belange benachbarter Schulträger in den Blick zu nehmen sind - dies ist hier durch die Regelung in § 43 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 SchulG geschehen - es garantiert aber keinen durchgreifenden Schutz vor den Auswirkungen bildungspolitisch bedingter schulorganisatorischer Veränderungen durch den dafür nach Art. 7 Abs. 1 GG zuständigen Landesgesetzgeber.

55

Da für die Errichtung einer Schule bereits auf der Tatbestandsseite des § 58 Abs. 2 SchulG zur Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs „öffentliches Bedürfnis“ eine Abwägung vorzunehmen ist, bei der die dafür und dagegen sprechenden Belange zu ermitteln und zu gewichten sind, bleibt auf der Rechtsfolgenseite für eine Ermessensausübung „nichts mehr übrig“ (OVG Bautzen, Beschluss vom 26.06.2000 - 2 BS 117/00 - juris Rn. 8). Dies gilt auch dann, wenn wie hier die Abwägung durch die Wertung des Gesetzgebers ersetzt ist, dass beim Vorliegen der in § 43 Abs. 5 SchulG genannten Voraussetzungen ein öffentliches Bedürfnis stets als gegeben gilt.

56

Damit verletzt der angegriffene Bescheid den Kläger nicht in seinen Rechten, so dass die Klage abzuweisen ist.

57

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

58

Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind gem. § 162 Abs. 2 VwGO erstattungsfähig, denn sie hat sich mit Stellung eines Antrages einem Kostenrisiko ausgesetzt, so dass es der Billigkeit entspricht, auch diese Kosten dem Kläger aufzuerlegen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

59

Die Kammer hat wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache die Berufung zugelassen (§ 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Frage, welche Anforderungen an die Genehmigung einer Oberstufe an einer Gemeinschaftsschule zu stellen sind und inwieweit andere Schulträger eine Überprüfung dieser Entscheidung erreichen können, ist auch für zukünftige Fälle von landesweiter Bedeutung.


(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.

(2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen.

(3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Das Recht zur Errichtung von privaten Schulen wird gewährleistet. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

(5) Eine private Volksschule ist nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht.

(6) Vorschulen bleiben aufgehoben.

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 18. Juli 2013 - 12 K 720/13 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin, eine Gemeinde, begehrt die Zustimmung der Schulaufsicht zur Änderung einer bestehenden Schule in eine Gemeinschaftsschule.
Die Klägerin ist Trägerin der xxxschule, einer Grund- und Werkrealschule.
Unter dem 24.09.2012 beantragte die Klägerin, nachdem zuvor bereits ein erster Antrag abgelehnt worden war, beim Regierungspräsidium Stuttgart erneut die Zustimmung zur Änderung der xxxschule in eine Gemeinschaftsschule.
Mit Bescheid vom 04.02.2013 lehnte das Regierungspräsidium Stuttgart auch diesen Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, zwar sei das pädagogische Konzept geprüft und befürwortet worden. Die Schule könne aber mit voraussichtlich ca. 22 Schülern je Jahrgangsstufe auf Dauer nur einzügig geführt werden. Es bestehe keine Ausnahmesituation, die eine Zustimmung trotz Einzügigkeit rechtfertigen würde.
Die Klägerin hat am 28.02.2013 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben und beantragt, den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 04.02.2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule an der xxxschule zum Schuljahr 2013/2014, hilfsweise für ein nachfolgendes Schuljahr, zu genehmigen, höchsthilfsweise festzustellen, dass die Voraussetzungen für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule bei ihr vorliegen.
Mit Urteil vom 18.07.2013 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, der angefochtene Bescheid sei formell rechtmäßig. Es habe mit dem Regierungspräsidium Stuttgart die zuständige Behörde gehandelt. Eine Anhörung sei vor Erlass des Bescheides im Rahmen eines Gespräches erfolgt. Im Übrigen hätte davon auch abgesehen werden können, weil das Regierungspräsidium nicht von den tatsächlichen Angaben der Klägerin in ihrem Antrag zu ihren Ungunsten abgewichen sei, sondern diese nur anders bewertet habe. Die Begründung des Bescheids entspreche gerade noch den Vorgaben des § 39 LVwVfG. Ein etwaiger Begründungsmangel wäre zudem durch die Ergänzungen im Klageverfahren geheilt.
Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule zum Schuljahr 2013/14 oder zu einem späteren Zeitpunkt. Die Rechtsgrundlagen hierfür seien die § 27 Abs. 2, § 28 Abs. 1, § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 des Schulgesetzes (SchG) in Verbindung mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV. Danach sei die Klägerin als Schulträgerin grundsätzlich berechtigt, eine Gemeinschaftsschule einzurichten, wenn ein „öffentliches Bedürfnis“ hierfür bestehe. Dabei müsse aufgrund der verfassungsrechtlich geschützten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie vom beklagten Land gemeindefreundlich entschieden werden. Denn die Kommunen hätten nach § 1 Abs. 2 GemO die Pflicht, für das Wohl ihrer Einwohner zu sorgen, wozu auch die schulische Versorgung im Rahmen der Schulträgerschaft gehöre. Nach § 27 Abs. 3 SchG wirkten Land und Gemeinden im Schulwesen - konstruktiv - zusammen. Insoweit liege ein Spannungsfeld vor zwischen einerseits kommunaler Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV) und andererseits der überörtliche Belange betreffenden Verantwortung für den staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag beziehungsweise das landesweite Schulwesen, das unter der Aufsicht des Staates stehe (Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 11 LV). Eine Gemeinde könne sich deshalb auch nur bezüglich ihrer eigenen Einwohner auf die schulische Versorgung berufen. Es gehöre nicht zu ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen einzurichten und vorzuhalten. Für die hier im Streit stehende Problematik sei das Spannungsfeld „kommunale (örtliche) Selbstverwaltungsgarantie - staatliche (überörtliche) Schulaufsicht“ dahingehend aufzulösen, dass grundsätzlich die Gemeinde entscheiden dürfe, ob sie eine bestimmte öffentliche Schule (nur) für ihre Einwohner einrichten wolle, das Land hingegen grundsätzlich entscheiden dürfe, wie groß eine solche Schule zumindest sein müsse, um die nach pädagogischem Erkenntnisstand notwendigen Differenzierungen zu ermöglichen und sie organisatorisch sowie fiskalisch angemessen betreiben zu können. Das Land könne mithin aus pädagogischen, organisatorischen beziehungsweise fiskalischen Gründen auch Mindestschülerzahlen festlegen sowie Schülerprognosen der Gemeinde insbesondere hinsichtlich des zugrunde gelegten Faktenmaterials überprüfen oder sogar selbst treffen. Denn das Land trage die finanzielle Hauptlast einer einmal eingerichteten Schule. Bei Schulneugründungen müsse das Land weiter berücksichtigen, welche Auswirkungen sich auf Schulen von benachbarten Kommunen ergeben könnten. Wesentliche Grundsätze des „öffentlichen Bedürfnisses“ müssten vom Landtag im Wege der Gesetzgebung entschieden werden.
Für den vorliegenden Fall sei in § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG geregelt worden, dass ein „öffentliches Bedürfnis“ für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule grundsätzlich nur dann anzunehmen sei, wenn eine Gemeinschaftsschule mindestens zweizügig betrieben werden könne. Der Gesetzgeber sei dabei ausweislich der Gesetzesbegründung davon ausgegangen, dass bei zweizügigen Gemeinschaftsschulen „im Sinne eines verantwortungsvollen Ressourceneinsatzes eine dauerhafte Mindestschülerzahl von 20 Schülerinnen und Schülern pro Zug anzustreben ist“. Die anzustrebende dauerhafte Mindestschülerzahl von 40 Schüler/innen sei zwischenzeitlich auch, die Mindestschülerzahl für die Regelklasse von 16 und den Klassenteiler von 28 ergänzend, in den Organisationserlass des Kultusministeriums übernommen worden. Den schulpolitischen Hintergrund hierfür hätten vor allem Fragen der Finanzierbarkeit und der Pädagogik gebildet. Pädagogischer Auftrag der Gemeinschaftsschule sei es gemäß § 8a Abs. 1 SchG, „in einem gemeinsamen Bildungsgang Schülern der Sekundarstufe I je nach ihren individuellen Leistungsmöglichkeiten eine der Hauptschule, der Realschule oder dem Gymnasium entsprechende Bildung zu vermitteln“, was in einer nur einzügigen Schule beziehungsweise bei Kleinklassen sicher schwierig sei. Wenn gleichwohl anfänglich einzügige Gemeinschaftsschulen genehmigt würden, so liege der Entscheidung zum Beispiel die Erwartung zugrunde, dass sie künftig wachsen würden.
Der Gesetzesbegriff des „öffentlichen Bedürfnisses“ auf Tatbestandsebene in § 27 Abs. 2 SchG, der vom Gesetzgeber bezüglich der Gemeinschaftsschule nach § 8a SchG mit „mindestens zweizügig“ konkretisiert worden sei, sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der im Einzelfall von der Exekutive unter Beachtung der Vorgaben des Gesetzgebers auszufüllen sei. Das Kultusministerium müsse mithin bei der Einrichtung einer neuen Gemeinschaftsschule der hierfür erforderlichen Prognose die vom Landtag vorgegebene „anzustrebende Mindestschülerzahl von 40“ zugrunde legen und dabei abstellen auf „zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen“. Eine solche Prognose erhebe nicht den Anspruch auf objektive Richtigkeit und umfasse im Lichte der Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 11 LV vor allem planerische und wertende Elemente. Damit aber eröffne das Gesetz der Exekutive hier einen Beurteilungsspielraum, bei dessen Überprüfung das Verwaltungsgericht seine Kontrolldichte unter Beachtung des verfassungsrechtlichen Gewaltenteilungsgrundsatzes zurücknehmen müsse. Die gerichtliche Kontrolle sei im Wesentlichen darauf beschränkt, ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten, von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen beziehungsweise anzuwendendes Recht verkannt worden sei, allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe missachtet worden seien oder sich die Verwaltung von sachfremden Erwägungen oder gar Willkür habe leiten lassen. Zusammengefasst könne eine schulorganisatorische Prognoseentscheidung mithin im Wesentlichen gerichtlich nur daraufhin überprüft werden, ob die Verwaltung sie auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet und damit dem Gebot der gerechten Abwägung entsprochen habe.
10 
Auch im konkreten Einzelfall habe das Regierungspräsidium die einschlägigen Vorschriften rechtmäßig angewandt. Es sei bei der Ablehnung der begehrten Gemeinschaftsschulneugründung von einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage beziehungsweise Prognose ausgegangen, die in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet worden sei und dem Gebot der gerechten Abwägung entspreche. Es habe dabei das vorgeschriebene Verfahren eingehalten, das in der Handreichung des Kultusministeriums zur Beantragung einer Gemeinschaftsschule unter „Ablauf“ im Einzelnen geschildert sei. Das Regierungspräsidium sei auch von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen, habe das anzuwendende Recht nicht verkannt, habe keine allgemein gültigen Bewertungs-maßstäbe verkannt und sich nicht von sachfremden Erwägungen oder gar Willkür leiten lassen. Mehr dürfe das Verwaltungsgericht bei Beachtung des Gewaltenteilungsgrundsatzes hier nicht prüfen.
11 
Der Beklagte habe eine anzustrebende Mindestschülerzahl von 40 zugrunde gelegt und entsprechend den Vorgaben des Gesetzgebers insbesondere abgestellt auf „zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen“. Das Regierungspräsidium habe hierfür ein mehrstufiges Prognoseverfahren an-gewendet: Es habe zunächst mittels der Geburtenquote von 0,83 % die theoretisch möglichen Schüler im Einzugsbereich von maximal 60 ÖPNV-Minuten zahlenmäßig errechnet, sodann diese anhand der „Allgemeinen Prognosegrundlagen“ mit 10 % bis 50 % gewichtet, anschließend die errechneten Schülerströme im Sinne eines „Faktenchecks“ anhand der mitgeteilten tatsächlichen Schulsituation überprüft. Dieses Prognoseverfahren sei schlüssig und beachte das anzuwendende Recht sowie allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe hinreichend und führe zu willkürfreien Ergebnissen.
12 
Das Regierungspräsidium habe nicht den für bestehende Schulen geltenden Klassenteiler von 28 zugrunde legen dürfen. Anders als im Falle der Werkrealschule liege bezüglich der Gemeinschaftsschulen insoweit nicht lediglich eine politische Willenserklärung vor (dort damals: Eckpunktepapier der Landesregierung vom 20.09.2009), sondern vielmehr bezüglich der anzustrebenden Mindestschülerzahl 40 eine eindeutige Vorgabe des Gesetzgebers, die zudem zwischenzeitlich in dem entsprechenden Organisationserlass des Kultusministeriums - den Klassenteiler ausdrücklich ergänzend - umgesetzt worden sei und an den sich der Beklagte über seine Verwaltungspraxis gemäß Art. 3 Abs. 1 GG auch selbst gebunden habe. Selbst wenn der Beklagte im Übrigen für den Bescheid vom 04.02.2013 seiner Prognose und Bewertung damals (rechtswidrig) den Klassenteiler von 28 Schüler/innen zugrunde gelegt hätte, würde sich für den Erfolg der Verpflichtungsklage nichts anderes ergeben. Denn für den insoweit entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung hätte die Klägerin die notwendig anzustrebende Mindestschülerzahl von 40 nicht erreichen können.
13 
Das Regierungspräsidium sei bei dieser Verfahrensweise unter Berücksichtigung des Einzugsbereichs zwar auf Prognosen von über 40 Schülern (kurzfristige Prognose: 47 Schüler, langfristige Prognose: 45 Schüler, mittelfristige Prognose: 46 Schüler) gekommen. Es sei aber nicht zu beanstanden, dass im „Faktencheck“ nur noch die Schüler aus dem Gebiet der Klägerin selbst sowie aus xxx und xxx (einschließlich xxx) berücksichtigt worden seien. Denn aus den anderen Orten seien nach den vorgelegten Zahlen mit Ausnahme der Klassenstufe 6 nur vereinzelt Schüler gekommen. Weiter sei zu Recht eingeflossen, dass in xxx, xxx und xxx weiterführende Schulen bestünden, die traditionell auch bisher schon von Schülern aus dem Gebiet der Klägerin und aus den Orten des Einzugsbereichs besucht worden seien.
14 
Die Klägerin könne sich auch nicht auf einen „besonderen Ausnahmefall“ im Sinne von § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG (der damaligen Fassung) berufen. Die Voraussetzungen für eine Abweichung vom Regelfall seien nicht erfüllt.
15 
Schließlich liege kein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG beziehungsweise den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung vor. Denn der Beklagte habe nach den schlüssigen Angaben in der mündlichen Verhandlung, die sich im Übrigen mit der vorgelegten Tabelle „Anmeldezahlen für die neu genehmigten Gemeinschaftsschulen“ deckten, (bis auf den Ausnahmefall xxx) ausschließlich Gemeinschaftsschulen genehmigt, die nach seiner Prognose mindestens 29 Schüler aufgewiesen hätten und eines Tages mindestens 40 Schüler erreichen könnten. Alle anderen Anträge seien hingegen abgelehnt worden. Die Kammer sehe keine Anhaltspunkte dafür, dass dennoch zu Lasten der Klägerin ein Gleichheitsverstoß gegeben sein könnte.
16 
Die Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung fristgerecht eingelegt und begründet. Hierzu führt sie im Wesentlichen aus:
17 
Maßgebliche Sach- und Rechtslage sei diejenige bei Erlass der letzten Behördenentscheidung. Spätere ihr nachteilige Änderungen seien nicht zu berücksichtigen. Das folge aus dem rechtsstaatlichen Vertrauensschutz und gelte umso mehr, als es hier um eine Prognoseentscheidung gehe. Eine echte Rückwirkung gesetzlicher Regelungen für bereits abgeschlossene Tatbestände sei unzulässig. Der Sachverhalt sei hier abgeschlossen, weil ihr Antrag der zweiten Antragsrunde für die Gemeinschaftsschulen in Baden-Württemberg („zweite Tranche“) angehöre. Zudem werde nur so eine Gleichbehandlung mit anderen Gemeinden erreicht, die zu gleicher Zeit ihre Anträge gestellt hätten und die noch unter der früheren Rechtslage beschieden worden seien. Wenn dies anders zu sehen sein sollte, sei jedenfalls eine Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig und begründet. Ihr komme ein Rehabilitations- und ein Amtshaftungsinteresse zu.
18 
Der Ablehnungsbescheid sei rechtswidrig, weil vor dessen Erlass eine Anhörung nicht durchgeführt worden sei, obwohl eine solche nach § 28 Abs. 1 LVwVfG erforderlich gewesen sei. Bei einem Gespräch, das am 29.01.2013 stattgefunden habe, sei ihren Vertretern im Wesentlichen lediglich die Entscheidung der Behörde mitgeteilt worden, ohne dass es sich um ein „Kooperieren auf Augenhöhe“ gehandelt habe.
19 
Das Verwaltungsgericht gehe davon aus, dass sich eine Gemeinde kraft des kommunalen Selbstverwaltungsrechts bei der Einrichtung einer Gemeinschaftsschule nur auf ihre eigenen Einwohner berufen könne. Entgegen dieser Auffassung seien Nachbarkommunen zum Einzugsbereich einer Gemeinschaftsschule hinzuzurechnen, was der Beklagte sogar selbst in seinen allgemeinen Prognosegrundlagen zum Ausdruck bringe. Der Beklagte habe sogar eine Gemeinschaftsschule (xxx) im Grenzgebiet zu Bayern gerade mit der Begründung zugelassen, dass bayerische Schüler das Angebot annehmen würden. Es sei dann unverständlich, warum in ihrem Fall Schülerinnen und Schüler aus dem Nachbarort xxx (Baden-Württemberg) nicht berücksichtigt würden. Ein Vergleich mit anderen Gemeinschaftsschulstandorten mache die Widersprüche der Argumentation des Verwaltungsgerichts noch deutlicher. Wenn nur prognostizierte Schülerzahlen der eigenen Gemeinde für das kommunale Selbstverwaltungsrecht eine Rolle spielten, habe nach der vom Regierungspräsidium vorgelegten Tabelle keine Gemeinde mit weniger als 7.500 Einwohnern ein Recht auf die Errichtung einer Gemeinschaftsschule. Da Nachbargemeinden nicht ausgeblendet werden dürften, müsse bei ihr von 45 bis 47 Schülern pro Jahrgang ausgegangen werden und nicht von nur 22 bis 23 entsprechend den „überarbeiteten Zahlen“ des Regierungspräsidiums.
20 
Sie komme mit der Einrichtung einer Gemeinschaftsschule gerade ihrer durch § 1 Abs. 2 GemO gesetzten Pflicht zur Sorge um das Wohl ihrer Einwohner nach. Ein Verzicht auf die Errichtung einer Gemeinschaftsschule würde zur langsamen „Austrocknung“ der Werkrealschule führen und sie gegen ihre Pflichten verstoßen lassen. Es müsse weiterhin sichergestellt sein, dass den Schülern und ihren Eltern ein hinreichendes Angebot von Bildungseinrichtungen offen stehe.
21 
Das angeblich durchgeführte mehrstufige Prognoseverfahren halte einer Überprüfung nicht stand. Der erste Teil der Prognose sei so durchgeführt worden, wie es in der „Handreichung zur Beantragung einer Gemeinschaftsschule“ dargestellt und in den „allgemeinen Prognosegrundlagen zur Genehmigung einer Gemeinschaftsschule nach § 8a SchG“ konkretisiert sei. Schon insoweit sei zu bezweifeln, dass es sich um ein korrektes Verfahren handele. So werde zum Beispiel eine Übergangsquote von 50 % der Schüler der eigenen Gemeinde zugrunde gelegt, unabhängig davon, wie hoch diese vor Ort wirklich sei (bei ihr für Werkrealschule und Realschule 59,6 %). Für die Nachbargemeinde xxx würden bei ihr lediglich 10 % als Übergangsquote zugrunde gelegt, da an diesem Schulstandort eigene weiterführende Schulen bestünden.
22 
Für die „zweite Stufe“, die in das Prognoseverfahren eingearbeitet worden sein solle, bestehe keine Rechtsgrundlage. Diese sei weder in der Handreichung noch in den Prognosegrundlagen erwähnt, geschweige denn beschrieben. Die Verwaltung habe sich daher im Rahmen ihrer Selbstbindung vorzuwerfen, dass zuerst ein Verfahren nach bekanntgegebenen Maßstäben durchgeführt werde, dann aber die dort erzielten Ergebnisse nach nicht nachvollziehbaren Kriterien wieder „zusammengestrichen" würden. Dies sei willkürlich und folge sachfremden Erwägungen. Das Bedürfnis einer Kommune für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule könne auch gar nicht auf der Grundlage objektivierbarer Kriterien ermittelt werden. Der Staat dürfe die kommunale Planung (Prognose) nicht durch eine staatliche: „Ersatzplanung" („Ersatzprognose") konterkarieren, sondern nur eingreifen, wenn bei den planerischen Festlegungen der Kommune verbindliche Vorgaben des Schulgesetzes oder feststehende Prognoserichtlinien missachtet worden seien. Dies sei hier aber nicht der Fall. Sie habe sich bei der Erarbeitung der prognostizierten Schülerzahlen streng an das vom Beklagten vorgegebene Verfahren gehalten. Ein Grund für das Eingreifen des Staates in ihre Prognose bestehe deshalb nicht.
23 
Man könne die Nachbarorte nicht ganz unberücksichtigt lassen, obwohl schon heute Schüler aus diesen Nachbarorten die xxxschule besuchten. Zumindest die aktuellen Zahlen müssten angerechnet werden. Es sei anerkannt und durch die Anmeldezahlen belegt, dass eine Gemeinschaftsschule attraktiver sei als eine Werkrealschule. Bei der xxxschule handele es sich sogar um eine äußerst attraktive und auch in den benachbarten Gemeinden beliebte Schule. Nachdem zum Schuljahr 2011/2012 die Schulbezirksbindung abgeschafft worden sei, hätten sich die Anmeldezahlen der xxxschule sehr positiv entwickelt. Die Jahrgangsstufe 5 im Schuljahr 2011/2012 habe insgesamt 43 Schüler zu verzeichnen gehabt. Dieser positive Trend sei abgerissen, als die verbindliche Grundschulempfehlung zum Schuljahr 2012/2013 weggefallen sei. Die Entscheidung der Eltern falle seither markant zu Lasten der Werkreal- und Realschulen und zu Gunsten von Gymnasien aus. So seien auch bei der xxxschule die Anmeldezahlen eingebrochen. Eine Gemeinschaftsschule sei aber nicht mit einer Werkrealschule vergleichbar, was die Attraktivität für die Schulwahl betreffe. Im Ergebnis bedeute dies für eine Berücksichtigung der Schülerzahlen aus Nachbargemeinden, dass die Zeit vor dem Schuljahr 2011/2012 und die Zeit nach dem Schuljahr 2012/2013 nicht als Vergleichsmaßstab herangezogen werden könne. Lediglich die Jahrgangsstufe 5 des Schuljahrs 2011/2012 mit insgesamt 20 auswärtigen Schülern stelle eine einigermaßen realistische Vergleichsgröße dar.
24 
Bei der Berücksichtigung von Schülern aus Nachbarorten sei auch überbewertet worden, inwieweit andere weiterführende Schulen erreichbar seien. Die Gemeinschaftsschule sei eine eigene, neue Schulart, deren Besonderheit der gemeinsame Bildungsweg sei. Mit anderen Schularten sei die Gemeinschaftsschule daher nicht vergleichbar. Die Erreichbarkeit anderer weiterführender Schulen sei zudem bereits in die Übergangsquoten in den allgemeinen Prognosegrundlagen eingeflossen und könne daher nicht nochmals zu ihren Lasten berücksichtigt werden.
25 
Es treffe ferner nicht zu, dass bei der Genehmigung der Gemeinschaftsschulen in der „Tranche 2“ alle Antragsteller gleich behandelt worden seien und nur Schulen, die bei der durchgeführten Prognose eine Schülerzahl von 29 oder größer aufgewiesen hätten, genehmigt worden seien. Es falle auf, dass der Beklagte bei einer Vielzahl von mit ihr vergleichbaren Kommunen zu deutlich anderen Prognoseergebnissen gelangt sei. Mit Blick auf diesen Vergleich zeige sich ein Verstoß gegen Art. 3 GG. Lege man die bei anderen Antragstellern angewendeten Maßstäbe auch bei ihr an, so komme man jedenfalls auf eine prognostizierte Schülerzahl von mehr als 29, was zu einem Anspruch auf Einrichtung einer Gemeinschaftsschule führe. Im Übrigen sei die zweite Prüfungsstufe - wenn überhaupt - nicht vom Regierungspräsidium, sondern vom Schulamt durchgeführt worden. Das Regierungspräsidium habe sich der Ablehnung des Schulamts lediglich angeschlossen, ohne eigene Erwägungen anzustellen. Somit habe eine unzuständige Behörde gehandelt.
26 
Nach § 8a Abs. 1 Satz 2 SchG (in der bis 31.07.2014 geltenden Fassung) könne eine Gemeinschaftsschule im „besonderen Ausnahmefall" auch einzügig genehmigt werden. Jedenfalls ein solcher Ausnahmefall sei hier anzunehmen, zumal die xxxschule bereits jetzt von den Sach- und Personalmitteln her ein idealer Standort für eine Gemeinschaftsschule sei. Es seien keine größeren Investitionen mehr nötig. Man würde öffentliche Gelder „verbrennen", wenn man der xxxschule den Status einer Gemeinschaftsschule nicht zuerkennen und so deren Bestand, der bei Beibehaltung als Werkrealschule nach dem Wegfall der Grundschulempfehlung und aufgrund des veränderten Schulwahlverhalten gefährdet sei, aufs Spiel setzen würde. Auch gebe es an der xxxschule eine „gelebte Inklusion“. Sie habe angesichts der getätigten Investitionen im Übrigen darauf vertrauen dürfen, die Genehmigung zu erhalten beziehungsweise die Schülerzahl wahren zu können. Für den Ausbau der Schule seien 1,2 Mio. EUR investiert worden; hierin enthalten seien 400.000,-- EUR Fördermittel des Beklagten. In ihrem Haushaltsplan 2013 seien erhebliche Sachkostenbeiträge eingestellt worden. Die Versagung der Zustimmung zur Einrichtung einer Gemeinschaftsschule verletze daher den Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens.
27 
Schließlich seien nach Abschluss der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Tatsachen bekannt geworden, die die Besorgnis der Befangenheit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht begründeten. Unter anderem sei dieser Vorsitzender des Fördervereins einer Einrichtung, die vom Kultusministerium Mittel erhalte.
28 
Die Klägerin beantragt,
29 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 18. Juli 2013 - 12 K 720/13 - zu ändern, den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 4. Februar 2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr die Zustimmung zur Änderung der xxxschule in eine Gemeinschaftsschule zu erteilen, hilfsweise festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 4. Februar 2013 rechtswidrig ist.
30 
Der Beklagte beantragt,
31 
die Berufung zurückzuweisen.
32 
Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts unter Vertiefung beziehungsweise Ergänzung seines erstinstanzlichen Vorbringens.
33 
Dem Senat lagen die Verwaltungsakten des Regierungspräsidiums (zwei Bände) sowie die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Stuttgart - 12 K 720/13 - vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im vorliegenden Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
34 
I. Die zulässige, insbesondere fristgerecht eingelegte und begründete Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 04.02.2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung des Beklagten oder auf eine Neubescheidung ihres Antrags (vgl. § 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO, im Folgenden unter 1.). Auch die hilfsweise begehrte Feststellung kann nicht ausgesprochen werden (im Folgenden unter 2.).
35 
1. a) Das mit dem Hauptantrag verfolgte Rechtsschutzbegehren ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Der Klägerin kommt aufgrund einer möglichen Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts eine Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO zu (vgl. Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, ESVGH 28, 175 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, abgedruckt bei Bosse/Burk, Schulrecht Baden-Württemberg, Rspr., § 31 SchG E 1; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.06.2011 - 19 B 478/11 -, NWVBl 2011, 436; VG Sigmaringen, Urteil vom 17.12.2010 - 4 K 1549/10 -, Juris; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, Juris Rn. 15). Eines Vorverfahrens bedurfte es nicht (§ 68 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO, § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO). Auch ein Rechtsschutzinteresse kann der Klägerin nicht abgesprochen werden.
36 
b) Die Verpflichtungsklage ist jedoch nicht begründet.
37 
aa) Als Rechtsgrundlage für die begehrte Entscheidung des beklagten Landes kommt allein § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG in Betracht.
38 
Nach § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG entstehen die Gemeinschaftsschulen auf Antrag der Schulträger nach Zustimmung des Kultusministeriums 1. durch die Einrichtung einer neuen Schule oder 2. mit Zustimmung der Schulkonferenz durch eine Schulartänderung bestehender weiterführender allgemein bildender Schulen. Mit der Verwendung der Begriffe Einrichtung beziehungsweise Schulartänderung wird auf § 30 SchG verwiesen. § 30 Abs. 1 Satz 1 SchG sieht vor, dass der Beschluss eines Schulträgers über die Einrichtung einer öffentlichen Schule der Zustimmung der obersten Schulaufsichtsbehörde, also gemäß § 35 Abs. 1 SchG des Kultusministeriums, bedarf. Nach § 30 Abs. 4 Satz 1 SchG gelten die Vorschriften über die Einrichtung und Aufhebung einer öffentlichen Schule entsprechend für die Änderung einer öffentlichen Schule. Als Änderung einer Schule sind dabei gemäß § 30 Abs. 4 Satz 2 SchG die Änderung der Schulart, der Schulform (Normalform oder Aufbauform) oder des Schultyps sowie die dauernde Teilung oder Zusammenlegung, die Erweiterung bestehender Schulen, die Einrichtung von Außenstellen sowie die Verteilung der Klassen auf Schulen mit Außenstellen zu behandeln.
39 
Im vorliegenden Fall geht es um die Entstehung einer Gemeinschaftsschule im Wege einer Schulartänderung (§ 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 SchG) und damit im Wege der Änderung einer Schule im Sinne von § 30 Abs. 4 Satz 2 SchG. Das folgt daraus, dass die bestehende Grund- und Werkrealschule im Ergebnis in eine Gemeinschaftsschule (einschließlich Grundschule, vgl. § 8a Abs. 2 Satz 2 SchG = § 8a Abs. 2 Satz 4 SchG in der bis zum 31.07.2013 geltenden Fassung) umgewandelt werden soll und es sich nach der Aufzählung in § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG hierbei um unterschiedliche Schularten handelt.
40 
Im Streit steht hier nicht die im ersten Satzteil von § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG geforderte (gegebenenfalls zusätzlich erforderliche) „Zustimmung des Kultusministeriums“, sondern die in § 30 Abs. 1 Satz 1 SchG genannte, durch Verweisung in Bezug genommene „Zustimmung der obersten Schulaufsichtsbehörde“.
41 
bb) Der angegriffene Bescheid vom 04.02.2013 ist formell rechtmäßig, da weder Zuständigkeits- noch Verfahrensregeln verletzt sind.
42 
(1) Das Regierungspräsidium Stuttgart hat die Ablehnungsentscheidung als sachlich zuständige Behörde getroffen. Das folgt aus einer zulässigen und auch tatsächlich wirksam erfolgten Zuständigkeitsübertragung vom Kultusministerium auf das Regierungspräsidium. Gemäß § 35 Abs. 5 Satz 1 SchG wird das Kultusministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Zuständigkeiten, die durch das Schulgesetz begründet sind, auf nachgeordnete Schulaufsichtsbehörden zu übertragen, soweit dies zur sachgerechten Erledigung geboten erscheint. Soweit die obere Schulaufsichtsbehörde (mithin nach § 34 Abs. 1 SchG das Regierungspräsidium) betroffen ist, bedarf die Rechtsverordnung des Einvernehmens des Innenministeriums (§ 35 Abs. 5 Satz 2 SchG). Von der Verordnungsermächtigung wurde mit der Verordnung des Kultusministeriums über die Zuständigkeit für schulorganisatorische Maßnahmen vom 18.10.2000 (GBl. S. 731 - SchulOrgZustV, zuletzt geändert durch Verordnung vom 24.09.2012, GBl. S. 550) Gebrauch gemacht. Das Einvernehmenserfordernis des § 35 Abs. 5 Satz 2 SchG wurde dabei gewahrt.
43 
Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 SchulOrgZustV überträgt das Kultusministerium mit Ausnahme der Maßnahmen, die die Weiterentwicklung des Schulwesens nach § 22 SchG zum Ziel haben, die Befugnis für schulorganisatorische Maßnahmen nach § 30 Abs. 1 und 3 Satz 1 SchG zur Einrichtung und Aufhebung von Grundschulen (§ 5 SchG), Hauptschulen und Werkrealschulen (§ 6 SchG) und Gemeinschaftsschulen (§ 8a SchG) auf die Regierungspräsidien.
44 
Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 SchulOrgZustV gilt die Zuständigkeitsübertragung auf das Regierungspräsidium auch für die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG für die Änderung bestehender Schulen aller Schularten mit Ausnahme der Änderung der Schulart oder des Schultyps. Der Wortlaut dieser Bestimmung legt es zunächst nahe, die Zuständigkeit für die Zustimmung zu einer Schulartänderung - wie sie gerade hier im Raum steht - als nicht übertragen zu betrachten. Hierbei bliebe aber unberücksichtigt, dass der zweite Satz von § 1 Abs. 1 SchulOrgZustV eine Erweiterung des Anwendungsbereichs des ersten Satzes von den Schularten Grundschule, Hauptschule und Werkrealschule und Gemeinschaftsschule auf sämtliche Schularten vornimmt, soweit es um die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG geht, und hieran anknüpfend eine Rückausnahme für die Änderung der Schulart oder des Schultyps macht. Nach Sinn und Zweck der Norm wird daher, vom Wortlaut gerade noch gedeckt, die Zuständigkeit für Schulartänderungen nur insoweit nicht den Regierungspräsidien übertragen, als es um andere Schularten als Grundschule, Hauptschule und Werkrealschule sowie Gemeinschaftsschule geht. Hierfür spricht auch, dass die Schulartänderung - zumindest im Wesentlichen - der Kombination einer Schulaufhebung mit der gleichzeitigen Neueinrichtung einer anderen Schule am selben Ort gleichkommt. Mit der Entstehungsgeschichte von § 1 Abs. 1 SchulOrgZustV steht dieses Ergebnis in Einklang, wobei früher (bis zur Änderung durch die Verordnung vom 11.02.2010, GBl. S. 328) lediglich die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG für die Erweiterung bestehender Schulen (mit bestimmten Ausnahmen) ohne Differenzierung nach Schularten übertragen waren, so dass sich aus der Altfassung keine Schlüsse für die Auslegung der Neufassung ziehen lassen. Die Zuständigkeit für Schulartänderungen betreffend Grundschulen, Hauptschulen und Werkrealschulen sowie Gemeinschaftsschulen ist somit auf die Regierungspräsidien übertragen worden.
45 
Das Regierungspräsidium hat die Entscheidung über die Zustimmung auch tatsächlich selbst getroffen, obwohl aus seinen Akten hervorgeht, dass vor Erlass des Ablehnungsbescheides der Antrag dem Kultusministerium „mit allen Unterlagen zur Entscheidung vorgelegt“ werden sollte (S. 12 des im Entwurf vorliegenden Dokuments „Prüfung Schulorganisation“, datiert mit dem 27.11.2012) beziehungsweise auch vorgelegt wurde (vgl. Klageerwiderung vom 16.05.2013, S. 4: Ablehnung seitens des Regierungspräsidiums „nach Überprüfung und Entscheidung durch das Kultusministerium“). § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG sieht die Zustimmung des Kultusministeriums als eigene Voraussetzung für das Entstehen einer Gemeinschaftsschule neben der nach § 30 SchG erforderlichen Zustimmung vor. Es lässt sich den Akten nicht entnehmen, dass sich das Regierungspräsidium auch die eigene Entscheidungskompetenz über die Zustimmung vom Kultusministerium gänzlich aus der Hand nehmen ließ.
46 
Erst recht hat das Regierungspräsidium die Entscheidung nicht dem Schulamt überantwortet, dessen Stellungnahme es im Rahmen des Verfahrens eingeholt hat. Wenngleich es in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“ auf Seite 12 heißt, das Regierungspräsidium schließe sich „der Auffassung des SSA (= Staatlichen Schulamts) vollinhaltlich an“, bedeutet dies nicht, dass das Regierungspräsidium keine eigene Prüfung vorgenommen oder gar die Verantwortung für seine Entscheidung an das Schulamt abgegeben hat.
47 
(2) Die Klägerin kann sich auch nicht darauf stützen, dass keine beziehungsweise nur eine unzureichende Anhörung vor Erlass des Bescheides vom 04.02.2013 stattgefunden habe.
48 
Nach § 28 Abs. 1 LVwVfG ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Ausgehend davon könnte man hier ein Anhörungsgebot schon deshalb verneinen, weil es an einem Akt der „Eingriffsverwaltung“ fehlt, wenn „nur“ der Erlass eines Verwaltungsakts abgelehnt wird, der erst eine Rechtsposition gewähren soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.10.1982 - 3 C 46.81 -, BVerwGE 66, 184, m.w.N.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22.06.2011 - 10 B 1.11 -, Juris; a.A. Grünewald, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 28 Rn. 18; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 28 Rn. 26a; offen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.10.1993 - 14 S 2085/93 -, NVwZ 1994, 919). Ob dem zu folgen ist, kann allerdings ebenso dahinstehen wie die Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts, von der Anhörung habe nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG abgesehen werden können, weil von den tatsächlichen Angaben der Klägerin, die diese in ihrem Antrag gemacht habe, nicht zu ihren Ungunsten abgewichen worden sei. Gleichermaßen nicht entscheidungserheblich ist es, ob bereits das vor der Ablehnungsentscheidung geführte Gespräch zwischen den Vertretern des Regierungspräsidiums und denjenigen der Klägerin als hinreichende Anhörung gewertet werden kann. Insoweit könnte unter Umständen bemängelt werden, dass darüber nichts aktenkundig gemacht wurde (vgl. Grünewald, a.a.O., § 28 Rn. 26). Auf all diese Gesichtspunkte kommt es deshalb nicht an, weil jedenfalls ein etwaiger Anhörungsmangel inzwischen geheilt worden ist.
49 
Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 LVwVfG nichtig macht, ist nämlich unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird (§ 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG). Die Nachholung kann bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erfolgen (§ 45 Abs. 2 LVwVfG). Dies zugrunde legend hatte die Klägerin mittlerweile ausreichend Gelegenheit, sich Gehör zu verschaffen. Zwar stellen schlichte Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren noch keine nachträgliche Anhörung im Sinne von § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 - 3 C 14.09 -, BVerwGE 137, 199; Baumeister, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 45 Rn. 47). Anders verhält es sich jedoch dann, wenn - wie hier - auf die schriftsätzlich vorgebrachten Einwände gegen eine Behördenentscheidung eine umfassende schriftliche Replik sowie eine Aussprache im Rahmen der mündlichen Verhandlung folgen. Denn dann hat die Behörde in angemessener Weise Gelegenheit zur Äußerung eingeräumt und zu erkennen gegeben, dass sie auch nach Prüfung des Vorbringens an ihrer Entscheidung festhält (vgl. dazu BSG, Urteil vom 09.11.2010 - B 4 AS 37/09 R -, NJW 2011, 1996; Hufen/Siegel, Fehler im Verwaltungsverfahren, 5. Aufl. 2013, Rn. 960).
50 
(3) Auch auf einen formalen Begründungsmangel des Bescheides vom 04.02.2013 kann sich die Klägerin nicht (mehr) berufen. Ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt ist mit einer Begründung zu versehen (§ 39 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG). Die erforderliche Begründung kann jedoch auch nachträglich bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gegeben werden (§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwVfG). Jedenfalls letzteres ist geschehen, indem der Beklagte seinen Bescheid schriftsätzlich umfassend verteidigt hat. Darauf, ob die Begründung auch inhaltlich Überlegungen enthält, die die Ablehnungsentscheidung tragen können, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an, weil § 39 LVwVfG nur die formelle Begründungspflicht regelt (vgl. etwa Hufen/Siegel, a.a.O., Rn. 490; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 39 Rn. 2).
51 
(4) Schließlich leidet das vom Regierungspräsidium durchgeführte Verwaltungsverfahren auch sonst an keinen Fehlern.
52 
Zwar dürfte dieses nicht in jeder Hinsicht den seit dem 01.08.2014 geltenden Anforderungen entsprechen, die durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes Baden-Württemberg vom 03.06.2014 (GBl. S. 265) eingeführt worden sind (zum Zeitpunkt des Inkrafttretens vgl. Art. 2 des Änderungsgesetzes). Nach § 30 Abs. 1 Satz 2 SchG ist nunmehr vor der Entscheidung über die Zustimmung zur Schulartänderung eine regionale Schulentwicklung nach § 30a bis § 30e SchG durchzuführen. In deren Rahmen ist ein umfassendes „Dialog- und Beteiligungsverfahren“ vorgesehen, das wohl noch über die vom Regierungspräsidium bereits im hier zu beurteilenden Verfahren gewählten Beteiligungsformen hinausgeht. Nach jetzigem Recht „sollen die anderen von der schulorganisatorischen Maßnahme berührten Gemeinden und Landkreise und weiteren Berührten, wie z.B. Gesamtelternvertretungen, die Wirtschaft, die Stadt- und Landkreise wegen der Zuständigkeit für die Belange der Schülerbeförderung und des ÖPNV sowie die Schulen in freier Trägerschaft eine Stellungnahme zu den erwarteten Auswirkungen abgeben können“ (vgl. LT-Drucks. 15/5044, S. 39). Die regionale Schulentwicklung ist auf die Herbeiführung eines Konsenses ausgerichtet und schreibt bei Uneinigkeit ein besonderes Schlichtungsverfahren vor. Diese neuen Regeln wirken sich jedoch auf den hier zu beurteilenden Fall nicht aus. Das ergibt sich aus Folgendem:
53 
In materieller Hinsicht ist für die gerichtliche Prüfung des Begehrens der Klägerin, auch soweit es um einen Beurteilungsspielraum geht, die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat maßgeblich. Denn der behauptete Anspruch kann nur zugesprochen werden, wenn die Voraussetzungen hierfür aktuell noch vorliegen (vgl. dazu Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 113 Rn. 102 ff.). Gegenteiliges lässt sich weder dem Schulgesetz entnehmen noch ist etwa wegen einer „in der Verwaltungsebene abgeschlossenen Planung“ (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14.02.1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56 = Juris Rn. 29; Urteil vom 21.05.1976 - IV C 80.74 -, BVerwGE 51, 15 = Juris Rn. 32) auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitpunkt abzustellen. Auch Gründe des Vertrauensschutzes stehen dem nicht entgegen, zumal das geltend gemachte Recht nicht mit einem Subventions-, Beihilfe-, Sozialhilfe- oder Kostenerstattungsanspruch vergleichbar ist (vgl. dazu Bay. VGH, Urteil vom 18.10.2007 - 21 BV 05.1690 -, BayVBl 2008, 347). Eine unzulässige „echte Rückwirkung“ schulgesetzlicher Bestimmungen (vgl. dazu aus dem Bereich des Steuerrechts BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 07.07.2010 - 2 BvL 1/03, 2 BvL 57/06, 2 BvL 58/06 -, BVerfGE 127, 31) wird so schon deshalb nicht bewirkt, weil es nicht um einen in der Vergangenheit abgeschlossenen Lebenssachverhalt geht. Bei der Regelung über die Zustimmung zu einer Schulartänderung handelt es sich auch nicht um ein „Zeitabschnittsgesetz“ (siehe hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 113 Rn. 221 m.w.N.). Daraus folgt, dass die Änderungen zum 01.08.2014, soweit sie inhaltliche Anforderungen betreffen, berücksichtigt werden müssen. Anders ist es aber bei den verfahrensrechtlichen Neuerungen, die das Änderungsgesetz mit sich gebracht hat.
54 
Es ist ein Grundsatz des intertemporalen Verfahrensrechts, dass bereits begonnene Verfahren im Fall einer Rechtsänderung nach dem neuen Verfahrensrecht zu Ende zu führen sind (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 11.06.2013 - 8 ZB 12.784 -, BayVBl 2013, 690; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 3; siehe auch BVerwG, Urteile vom 26.03.1985 - 9 C 47.84 -, NVwZ 1986, 45, und vom 14.04.2011 - 3 C 20.10 -, BVerwGE 139, 323; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.2011 - 3 S 2439/09 -, VBlBW 2012, 145). Abgeschlossene Verwaltungsverfahren bleiben hingegen abgeschlossen und müssen nicht nach neuem Verfahrensrecht wiederholt werden (vgl. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 96 Rn. 1; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 4). Dies trifft auf das Verwaltungsverfahren, auf dem der hier in Rede stehende Verwaltungsprozess beruht, zu. Denn das auf den Erlass eines Verwaltungsakts gerichtete Verfahren endet (spätestens und jedenfalls in Fällen, in denen wie hier kraft Gesetzes kein Widerspruchsverfahren stattfindet) mit dessen Bekanntgabe (vgl. BVerwG, Urteile vom 01.12.1989 - 8 C 14.88 -, BVerwGE 84, 178, 181 = Juris Rn. 15, und vom 16.10.2008 - 4 C 3.07 -, BVerwGE 132, 152 = Juris Rn. 37 f.; Kallerhoff, a.a.O., § 96 Rn. 2; Wittinger, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 9 Rn. 37 f.; a.A. BVerwG, Urteil vom 24.05.1995 - 1 C 7.94 -, BVerwGE 98, 313, „jedenfalls für Verpflichtungsbegehren“; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 4 und § 9 Rn. 30: Ende des Verfahrens erst mit Unanfechtbarkeit). Somit sind verfahrensrechtliche Änderungen, die nach der Bekanntgabe des Bescheides vom 04.02.2013 eingetreten sind, hier ohne Bedeutung. Ohne Einfluss darauf ist die Tatsache, dass der Antrag der Klägerin beim Regierungspräsidium zunächst mit Blick auf ein früheres Schuljahr gestellt war. Er ist so zu verstehen, dass die Klägerin frühestmöglich die Zustimmung zur Schulartänderung erlangen wollte, der Antrag aber für spätere Schuljahre fortwirkt. Ungeachtet der diesbezüglichen Verwaltungspraxis besteht auch keine Bindung zwischen Schuljahr und Verfahrensrecht in dem Sinne, dass der verfahrensrechtliche Maßstab für verschiedene Schuljahre auf verschiedene Stichtage fixiert ist. Für eine solche Fixierung fehlt es an einer speziellen Rechtsgrundlage. Es wäre daher auch nicht feststellbar, auf welchen Stichtag es jeweils ankommen sollte.
55 
Eine von den allgemeinen Regeln des intertemporalen Verwaltungsrechts abweichende Würdigung ist nicht geboten, weil eine solche gesetzlich besonders angeordnet sein müsste (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 29.09.1982 - 8 C 138.81 -, BVerwGE 66, 178: Möglichkeit, die Heilung eines Zuständigkeitsfehlers durch das nachträgliche Zuwachsen der Kompetenz vorzusehen). Daran fehlt es. Der Gesetzgeber hat keine Übergangsregelung für Altverfahren getroffen. Allein die Tatsache, dass die Zustimmung zu einer Schulartänderung nach neuem Recht nicht mehr ohne eine regionale Schulentwicklung erlangt werden kann, wirkt nicht auf Altverfahren zurück. Um einen Fall, in dem eine nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage zum Erlöschen eines Anspruchs führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 - 4 C 10.10 -, VBlBW 2011, 467 = Juris Rn. 7 m.w.N.), handelt es sich nicht, weil die Zustimmung zur Schulartänderung nach neuem und nach altem Recht ihrem Wesen nach das Gleiche bleibt, denn eine „Zustimmung ohne vorherige regionale Schulentwicklung“ und eine „Zustimmung nach vorheriger regionaler Schulentwicklung“ sind bei inhaltlicher Betrachtung nicht kategorial verschieden. Für die Klägerin wirkt sich die Entscheidung über die Zustimmung unabhängig von den vorherigen Verfahrensschritten gleich aus.
56 
cc) Das Regierungspräsidium Stuttgart hat auch - jedenfalls soweit es um die hier allein maßgeblichen Rechte der Klägerin geht - in der Sache rechtmäßig entschieden, indem es die beantragte Zustimmung zu der Schulartänderung in eine Gemeinschaftsschule abgelehnt hat.
57 
(1) Infolge der seit dem 01.08.2014 geltenden Änderungen durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes Baden-Württemberg können die Gemeinschaftsschulen auch im besonderen Ausnahmefall nicht mehr einzügig sein, denn § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG sieht in seiner neuen Fassung nur noch mindestens zweizügige Gemeinschaftsschulen vor (anders noch § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG in der bis 31.07.2013 geltenden Fassung).
58 
Das Regierungspräsidium hat die für die Zustimmung zur Schulartänderung zwingende gesetzliche Voraussetzung der Zweizügigkeit bei der von der Klägerin geplanten Gemeinschaftsschule ohne zu Lasten der Klägerin gehende Rechtsfehler verneint. Dass das Regierungspräsidium hierbei von einer langfristig zu prognostizierenden Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen ausgegangen ist, ist schon deshalb nicht zu beanstanden, weil nunmehr nach § 30b Abs. 1 Nr. 1 SchG genau diese Mindestschülerzahl, wenn auch nach dem Wortlaut dieser Bestimmung „im Rahmen der Feststellung des öffentlichen Bedürfnisses nach § 27 Abs. 2 SchG“ für die Erteilung einer Zustimmung erforderlich ist. Mögliche Überlegungen, der Zweizügigkeit etwa basierend auf dem im Organisationserlass geregelten Klassenteiler andere Zahlenwerte zugrunde zu legen (vgl. zuletzt Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport zur Eigenständigkeit der Schulen und Unterrichtsorganisation im Schuljahr 2014/2015 vom 12.03.2014, Az. 22-6740.3/1310), haben sich mit der neuen Gesetzesfassung erledigt (siehe im Übrigen früher schon LT-Drucks. 15/1466, S. 25 i.V.m. S. 13: Gemeinschaftsschule sollte mindestens zweizügig sein; dauerhafte Mindestschülerzahl von 20 pro Zug anzustreben).
59 
(2) Die Prognose des Regierungspräsidiums, dass eine langfristige Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen der von der Klägerin geplanten Gemeinschaftsschule nicht zu erwarten ist, ist nicht zu beanstanden.
60 
Mit dem gesetzlich statuierten Zustimmungserfordernis der § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG geht ein Beurteilungsspielraum der staatlichen Schulaufsicht einher, soweit es um die Ausfüllung der unbestimmten Rechtsbegriffe „Zweizügigkeit“, „öffentliches Bedürfnis“ und „langfristig zu prognostizierende Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen“ geht, zu deren Ausfüllung es einer Prognoseentscheidung bedarf. Dem steht nicht entgegen, dass die Einrichtung von Schulen die Planungshoheit der Gemeinde und damit das verfassungsrechtlich geschützte Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV) betrifft.
61 
Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Der Begriff der staatlichen Schulaufsicht umfasst die Gesamtheit der staatlichen Befugnisse zur Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.1974 - VII C 12.74 -, BVerwGE 47, 201 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 02.06.1967 - IV 813/66 -, ESVGH 18, 23, 27, und vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; Avenarius, Schulrecht, 8. Aufl. 2010, S. 182, Nr. 9.12; zum Umfang der Schulaufsicht siehe auch § 32 SchG, § 140 GemO). Zur Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG gehört jedenfalls die Befugnis des Staates zur zentralen Ordnung und Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 228; dem folgend Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, a.a.O., 178; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07.06.1991 - 19 A 733/90 -, NVwZ-RR 1992, 186). Damit ist dem Gesetzgeber, soweit ihm nicht gar eine entsprechende Verpflichtung auferlegt wird, die Möglichkeit eingeräumt, das Schulwesen nicht nur einer staatlichen Rechts-, sondern auch einer Fachaufsicht zu unterstellen (zum Verhältnis Schulaufsicht/Fachaufsicht vgl. etwa auch Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, Band I, 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rn. 44). Dem Staat steht die Schulplanung und die Möglichkeit der Einwirkung auf Errichtung, Änderung und Aufhebung der einzelnen öffentlichen Schule zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.06.1967 - IV 813/66 -, a.a.O., 28; OVG Brandenburg, Beschluss vom 30.07.1997 - 1 B 83/97 -, LKV 1998, 277; VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, abgedruckt bei Bosse/Burk, Schulrecht Baden-Württemberg, Rspr., § 30 SchG E 13; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, a.a.O. Rn. 23). Bei Organisationsmaßnahmen wie der Errichtung von Schulen wäre es mit Art. 7 Abs. 1 GG sogar schwerlich vereinbar, wenn die Aufsicht auf eine Rechtskontrolle beschränkt wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 31.01.1964 - VII C 49.62 -, BVerwGE 18, 38, 39). Ob man dies allgemein auch so umschreiben kann, dass die staatlichen Herrschaftsrechte auf dem Gebiet des Schulrechts Vorrang genießen, während das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde zurücktreten muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.03.1966 - VII C 141.65 -, BVerwGE 23, 351, 352), kann dahinstehen.
62 
Das Zustimmungserfordernis des § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG eröffnet in Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen die staatliche Fachaufsicht über die Schulstandortfrage (einhellige Auffassung, vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; Holfelder/Bosse, SchG Baden-Württemberg, § 27 Anm. 4; Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand Februar 2013, § 27 SchG Anm. 3.4; Ulbrich, in: Ebert, Schulrecht Baden-Württemberg, 2013, § 27 SchG Rn. 6; Wörz/von Alberti/Falkenbach, SchG Baden-Württemberg, Stand November 2013, § 32 Anm. 3.2). Die Fachaufsicht erstreckt sich auf die rechtmäßige und zweckmäßige Wahrnehmung der fachlichen Verwaltungsangelegenheiten der Klägerin (vgl. § 3 Abs. 2 LVG).
63 
Soweit in der Literatur die Rechtsnatur der Aufsicht in diesem Fall als „mittlerer Weg“ zwischen Rechtsaufsicht und Fachaufsicht betrachtet wird, wird ein Zurückbleiben hinter der Fachaufsicht nur für Detailfragen bei der Errichtung der Schule angenommen (vgl. Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.4). Hierzu kann die im vorliegenden Fall beabsichtigte Schulartänderung nicht gezählt werden, weshalb es auf die Berechtigung der teilweise vertretenen Einschränkung der staatlichen Aufsicht hier nicht ankommt. Ebenso ohne Bedeutung ist es, dass man die hier eröffneten staatlichen Aufsichtsmöglichkeiten unter Umständen begrifflich von einer „Fachaufsicht im technischen Sinne“ unterscheiden und stattdessen von einem „Kondominium“ sprechen muss, weil § 118 Abs. 2 GemO nur die Aufsicht über die Erfüllung von Weisungsaufgaben im Sinne von § 2 Abs. 3 GemO als Fachaufsicht kennzeichnet, während es sich im vorliegenden Fall um ein staatliches Mitwirkungsrecht anderer Art im Bereich einer Pflichtaufgabe (vgl. § 48 Abs. 1 SchG, § 2 Abs. 2 Satz 1 GemO) handelt (so VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O., unter Bezug auf OVG Nordrhein-Westfalen, Entscheidung vom 08.01.1964 - III A 1151/61 -, DVBl 1964, 678; vgl. auch Ulbrich, a.a.O., § 30 SchG Rn. 1).
64 
Für dieses weite Verständnis der Aufsicht spricht neben der Tatsache, dass der Staat den Hauptteil der mit der Einrichtung einer Schule verbundenen Kosten trägt (vgl. §§ 15 ff. FAG sowie die Verordnung des Kultusministeriums, des Innenministeriums und des Finanzministeriums über die Durchführung des Schullastenausgleichs - Schullastenverordnung - SchLVO vom 21.02.2000, GBl. S. 181, zuletzt geändert durch Verordnung vom 28.01.2014, GBl. S. 80), auch eine historische Betrachtung. Zu der Vorgängerregelung des § 30 Abs. 1 SchG in § 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Vereinheitlichung und Ordnung des Schulwesens in Baden-Württemberg (vom 05.05.1964, GBl. S. 235 - SchuVOG -) lässt sich der Entwurfsbegründung betreffend die Schulaufsicht (dort noch zu § 12 des Entwurfs) unter anderem entnehmen: „Die Entscheidung darüber, ob eine öffentliche Schule einzurichten und fortzuführen ist, ist eine Angelegenheit der staatlichen Schulaufsicht, Ausfluss des zentralen Ordnungs-, Gestaltungs- und Organisationsrechts des Staates über das Schulwesen (Art. 7 Abs. 1 GG). (…) Die Art des Zusammenwirkens wird aber nicht nur durch die Partnerschaft, sondern auch durch die Aufgabe des Staates, das gesamte Schulwesen zu leiten und für die Leistungsfähigkeit des Schulwesens und der einzelnen Schulen zu sorgen und dabei allen überörtlichen Gegebenheiten und sachlichen Forderungen Rechnung zu tragen, bestimmt. Mit anderen Worten: Es ist Sache der staatlichen Schulaufsicht, die Entscheidung zu treffen, sei es im Wege der Zustimmung zu einer vom Schulträger beschlossenen Maßnahme, sei es im Wege der Anordnung, wenn notwendige Maßnahmen nicht getroffen werden.“ (vgl. LT-Drucks. 3/2755, S. 5363 f.; abgedruckt auch bei Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.6). Hieraus folgt, dass das Letztentscheidungsrecht einschließlich der Zweckmäßigkeitsbeurteilung der staatlichen Schulaufsicht vorbehalten ist, wobei dabei die rechtlich unter anderem durch das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die Pflicht zu „gemeindefreundlichem Verhalten“ gezogenen Grenzen zu wahren sind (VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.). Der Schulaufsicht ist ein Beurteilungsspielraum eröffnet (vgl. LT-Drucks. 15/1466, S. 26; Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, a.a.O., 181; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.03.1985 - 11 S 631/80 -, VBlBW 1986, 344, 346, und Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.).
65 
Der fachaufsichtlich geprägten Letztentscheidungskompetenz der staatlichen Schulaufsicht im Rahmen des Zustimmungserfordernisses korrespondiert eine eingeschränkte gerichtliche Prüfungskompetenz hinsichtlich einer Prognose, wie sie hier seitens des Regierungspräsidiums getroffen worden ist. Die Gerichte haben ihre Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Behörde die Prognose auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet hat (vgl. allgemein etwa BVerwG, Urteile vom 07.07.1978 - IV C 79.76 -, BVerwGE 56, 110, und vom 29.01.1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332 betr. Planfeststellungen; speziell zum Schulrecht VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.03.1985 - 11 S 631/80 -, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 31.03.1995 - 15 A 900/90 -, NVwZ-RR 1996, 90; Rux/Niehues, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1481; Ulbrich, a.a.O., § 31 SchG Rn. 6).
66 
(3) Eine weitere Einschränkung für die im vorliegenden Verfahren vorzunehmende Überprüfung ergibt sich daraus, dass bei Prognosespielräumen die in ihren Rechten Betroffenen nur insoweit einen Anspruch auf sorgfältig erstellte und realistische Prognosen haben, als ihre Rechte davon abhängen beziehungsweise die Prognosen die Grundlage für ihnen auferlegte Beschränkungen ihrer Rechte bilden (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 37a; ähnlich Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 40 Rn. 32). Die Reichweite des Rechtsschutzes bestimmt sich danach, inwieweit die einschlägige Regelung erlassen ist, um den Interessen des Rechtsschutzsuchenden zu dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.01.1972 - IV C 49.68 -, BVerwGE 39, 235, 237, zum Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Verwaltungsentscheidung; siehe ferner Urteil vom 23.09.1992 - 6 C 2.91 -, BVerwGE 91, 24, 39: „Anspruch auf gerichtliche Durchsetzbarkeit einer grundrechtlich geschützten Rechtsposition“).
67 
Die Klägerin kann sich nur auf die schulische Versorgung der eigenen Einwohner (§ 10 Abs. 1 GemO) berufen, denn es gehört nicht zu ihren Selbstverwaltungsaufgaben, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen vorzuhalten (vgl. Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.7; in diesem Sinne auch VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, a.a.O. Rn. 24). Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sind nur diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 -, BVerfGE 79, 127; VerfGH Brandenburg, Urteil vom 17.07.1997 - 1/97 -, LKV 1997, 449, 450).
68 
Mit Rücksicht auf die Pflicht zu „gemeindefreundlichem Verhalten“ kann allenfalls ergänzend mit in den Blick genommen werden, welchen Zuspruch eine geplante Schule voraussichtlich bei Schülerinnen und Schülern aus benachbarten Gemeinden finden wird, soweit ein Schulträger schutzwürdig auf deren Berücksichtigung vertrauen kann. Ein schützenswertes Vertrauen kann dabei allerdings nicht dadurch hervorgerufen werden, dass eine Gemeinde die staatliche Planung vor der abschließenden Entscheidung durch „vorauseilende“ Investitionen zu binden versucht. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht gibt dem Schulträger nicht die Befugnis, durch die Beschaffung von zusätzlichem Schulraum die Schulorganisation in einer solchen Weise „mitzubestimmen“ (vgl. OVG Brandenburg, Beschluss vom 30.07.1997 - 1 B 83/97 -, a.a.O.).
69 
(4) Ausgehend davon verletzt die angegriffene Prognoseentscheidung die Klägerin nicht in ihren Rechten. Nach ihrer Eigenangabe unter Nr. 5 b) der mit ihrem Antrag eingereichten Tabelle beträgt in ihrem „originären Einzugsgebiet“, zu dem sie neben xxx auch xxx und xxx zählt, die relevante Schülerzahl insgesamt nur 15 bis 20 (Abschnitt: „Begründung des öffentlichen Bedürfnisses / Darstellung und Berechnung der zu erwartenden Schülerzahl bzw. der Einschätzung der Erwartung der Erreichung der Zweizügigkeit oder der 20 Schüler bei Einzügigkeit für die Eingangsklasse[n] der GMS [Herkunft/Wohnort der Schüler, von welchen Schularten/Schule diese voraussichtlich in welcher Anzahl abgezogen werden]“). Diese Zahl bleibt deutlich unter dem Wert von 40 Schülern, der nach dem Gesetz langfristig prognostizierbar sein muss. Ebenfalls deutlich unter 40 Schülern liegen die Zahlen, die sich - gleichgültig, welche Betrachtung man anstellt - aus dem Material der „Prüfung Schulorganisation“ des Regierungspräsidiums ergeben. So beträgt die Zahl der zu erwartenden Schüler, die von der eigenen Grundschule auf eine etwaige Gemeinschaftsschule übergehen würden, bei den 41 Kindern in der vierten Klasse und einer entsprechend den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ angenommenen Übergangsquote von 50 % lediglich 21. Legt man die Gesamtzahl der Grundschüler in den Klassen 1 bis 4 zugrunde, so errechnet sich bei einem Wert von 189 Schülern ein Durchschnittswert von 47,25, was bei der fünfzigprozentigen Übergangsquote einen Erwartungswert von 24 Schülern ergibt. Die langfristige Prognose des Regierungspräsidiums lässt (ausgehend von 3.976 Einwohnern bei einer Geburtenquote von 0,83 %) auf einen Wert von 33 Grundschülern und demnach auf einen Erwartungswert von 17, die mittelfristige Prognose (ausgehend von der durchschnittlichen Zahl der Geburten in den Jahren 2005 bis 2010) auf einen Wert von 39 Grundschülern und demnach auf einen Erwartungswert von 19 schließen. Im Ergebnis ist somit die Prognose des Regierungspräsidiums, dass weniger als 40 Schüler langfristig zu prognostizieren sind, jedenfalls insoweit nicht rechtswidrig, als es um die Rechte der Klägerin geht. Es ist auch weder dargelegt noch sonst ersichtlich, sondern angesichts der deutlich zu niedrigen Zahlenwerte vielmehr fernliegend, dass sich an den rechnerischen Verhältnissen in der Zeit zwischen der Erhebung des Regierungspräsidiums und der Entscheidung des Senats etwas Erhebliches geändert hat.
70 
Besondere Umstände, die geeignet wären, ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin auf die Einbeziehung externer Schülerströme zu begründen, sind nicht ersichtlich.
71 
Zu berücksichtigen ist auch, dass es der Klägerin offen steht, sich freiwillig mit anderen Gemeinden - deren Bereitschaft vorausgesetzt - zu einem leistungsfähigeren Schulträger beziehungsweise einem solchen mit größerem Schülerpotenzial zusammenzuschließen, um so die Zustimmung der Schulaufsicht zur Einrichtung einer Gemeinschaftsschule zu erwirken (vgl. zu diesem Gedanken bereits BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, a.a.O.; VerfGH Brandenburg, Urteil vom 17.07.1997 - 1/97 -, a.a.O.). Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG können Gemeinden, Landkreise und Regionalverbände mit Zustimmung der oberen Schulaufsichtsbehörde zur gemeinsamen Erfüllung der ihnen als Schulträger obliegenden Aufgaben Schulverbände bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abschließen (vgl. dazu und zu ggf. anderen Möglichkeiten des Zusammenwirkens etwa Ulbrich, a.a.O., § 31 SchG Rn. 1 ff.). Handelt eine Gemeinde hingegen ohne Abstimmung mit ihren Nachbargemeinden und ist deshalb die Prognose gerechtfertigt, dass die geplante Gemeinschaftsschule keine ausreichend breite und nachhaltige Existenzgrundlage hat, so muss sie es hinnehmen, dass dies zu ihren Lasten geht. Es war sogar gerade ein - vom Gesetzgeber dann aufgegriffener - Wunsch der kommunalen Landesverbände, im Genehmigungsverfahren der Gemeinschaftsschule nicht nur auf die Prognose „für diese (die beantragte) Schule“ abzustellen, sondern in die Entscheidung auch die Belange der benachbarten Schulträger einzubeziehen (vgl. LT-Drucks. 15/1466, S. 23). Das verdeutlicht, dass eine „Gesamtschau der Schulstruktur vor Ort“ (LT-Drucks., a.a.O.) letztlich objektiv auch kommunalen Interessen entspricht.
72 
(5) Selbst wenn man umfassend - ohne die gerichtliche Kontrolle auf die eigenen Einwohner der Klägerin zu beschränken - prüft, ob das Regierungspräsidium seinen Beurteilungsspielraum eingehalten hat, gibt es keine durchschlagenden Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Regierungspräsidiums.
73 
Das Regierungspräsidium hat in seiner Klageerwiderung sowie in seiner Berufungserwiderung nachvollziehbar erläutert, dass man ausgehend von der Gesetzesbegründung zu § 8a SchG (LT-Drucks. 15/1466, S. 13) eine dauerhafte Zweizügigkeit für erforderlich gehalten habe. Die Prognose habe sich deshalb nicht auf die Festlegung eines denkbaren Einzugsbereichs und die Berechnung möglicher Schülerzahlen (erste Stufe) beschränken können, sondern habe im Anschluss daran eine Bewertung der Schülerzahlen auf Wahrscheinlichkeit und Dauerhaftigkeit erfordert (zweite Stufe). Die erste Stufe habe den Zweck gehabt, die Daten zu erheben. Hierbei sei im Rahmen der Prüfung der Schulorganisation das Datenmaterial deshalb so ausführlich dargestellt worden, um die Zwischenschritte der Berechnung sichtbar und damit transparent zu machen. Auf der zweiten Stufe sei die Bewertung dieser Daten und damit die eigentliche Prognose erfolgt.
74 
Die Klägerin beanstandet die Bewertung auf der „zweiten Stufe“ in verschiedener Hinsicht und vertritt die Ansicht, das Regierungspräsidium hätte die auf der „ersten Stufe“ nach bestimmten (hypothetischen) Übergangsquoten ermittelten Daten in Form von errechneten Schüler-Zahlenwerten unverändert seiner Prognose zugrunde legen müssen. Ihre Einwände greifen aber im Ergebnis nicht durch.
75 
Das von der Klägerin für ihre Kritik in erster Linie in Bezug genommene Schreiben des Regierungspräsidiums ist mit „Allgemeine Prognosegrundlagen“ überschrieben und lautet:
76 
„Am Schulstandort der künftigen GMS:
77 
Übergangsquote 50 %:
Grundschule am Standort der künftigen GMS und es ist keine andere weiterführende Schule außer der künftigen GMS am Schulstandort vorhanden.
78 
Übergangsquote 40 %:
Grundschule am Standort der künftigen GMS und es sind andere weiterführende Schulen außer der künftigen GMS am Schulstandort vorhanden.
79 
Im Einzugsbereich der künftigen GMS
80 
Übergangsquote 30 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln weniger als 30 Minuten (gute Erreichbarkeit).
81 
Übergangsquote 20 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln zwischen 30 und 45 Minuten.
82 
Übergangsquote 10 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln zwischen 45 Minuten und 1 Stunde.
83 
Übergangsquote 10 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln mehr als 15 Minuten und eigene weiterführende Schule/n am Ort.“
84 
Die nach diesem Maßstab ermittelten Zahlen waren für das Regierungspräsidium nicht bindend. Das Prognoseverfahren des Regierungspräsidiums war von Anfang an zweistufig aufgebaut, so dass nicht argumentiert werden kann, die zweite Stufe sei erst nachträglich „erfunden“ worden, um ein erwünschtes, von den Daten der ersten Stufe aber nicht gedecktes Ergebnis zu rechtfertigen. Das Regierungspräsidium hat hierzu überzeugend angegeben, die errechneten Schülerzahlen hätten (zwingend) in einem zweiten Schritt auf ihre Wahrscheinlichkeit überprüft werden müssen, weil sich in vielen räumlichen Gebieten die Einzugsbereiche verschiedener Schulen überschnitten hätten, die Schüler aber nicht doppelt hätten gewertet werden können. Maßgebend sei gewesen, auf welche weiterführenden Schulen die Grundschüler der Nachbargemeinden „traditionsgemäß“ wechselten und welche weiterführenden Schulen in den einbezogenen Gemeinden und Stadtteilen bereits vorhanden seien und von den dortigen Grundschülern besucht werden könnten.
85 
Dieser Vortrag entspricht auch der Aktenlage. In dem Bogen „Prüfung Schulorganisation“ befindet sich neben den die erste Prognosestufe betreffenden Gliederungspunkten zur Datenerhebung („3. Sachverhalt/Sachstand/Relevante Daten“ sowie „4.1 kurzfristige Prognose“ und „4.2 Schülerzahlprognose/dauerhafter Bestand“, jeweils mit Untergliederungen) zwar kein eigener Gliederungspunkt, der die zweite Bewertungsstufe detailliert abbildet. Unter dem Gliederungspunkt „2. Bewertung und Entscheidungsvorschlag“ ist jedoch dargestellt, inwieweit Schüler der Nachbargemeinden in die Prognose einbezogen wurden und somit von den auf der ersten Stufe errechneten Daten (gemäß den vorgenannten Gliederungspunkten 3., 4.1 und 4.2) abgewichen wurde. Ein solcher Prüfungsschritt findet sich (stets als Nr. 2) in allen dem Gericht vorliegenden Akten jeweils in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“.
86 
Zutreffend weist das Regierungspräsidium auch darauf hin, dass bereits nach den allgemeinen Prognosegrundlagen des Kultusministeriums, aus denen das Regierungspräsidium seine eigenen „allgemeinen Prognosegrundlagen“ abgeleitet hat, ausdrücklich der Bezug zu Nachbargemeinden herzustellen und die Betroffenheit anderer Schulträger zu prüfen war. So heißt es dort wörtlich:
87 
„Im Rahmen der Bewertung des öffentlichen Bedürfnisses sind auch die Stellungnahmen der von der Genehmigung berührten anderen kommunalen Schulträger einzubeziehen: Bei der Frage der Berücksichtigung der Schüler. dieser Schulträger an der beantragten Gemeinschaftsschule ist ggf. in die Bewertung einzubeziehen, ob andere berührte Schulträger bereits selbst die Beantragung einer Gemeinschaftsschule beabsichtigen. Da die Schüler nicht doppelt gewertet werden können, ist bei der Prognose ggf. zu berücksichtigen, ob ein Abzug der Schüler durch eine Genehmigung einer Gemeinschaftsschule dann zur Einzügigkeit des jetzigen Antrage führen würde und z.B. der berührte Schulträger selbst genügend Potenzial für eine eigene Gemeinschaftsschule (evtl. mehrere) hat. Damit ist zu prüfen, ob die Zweizügigkeit der beantragten Gemeinschaftsschule auch ohne diese Schüler dauerhaft prognostiziert werden kann.
88 
In die Vorbereitung einer Prognose sind die Schülerzahlen der bestehenden Grundschulen, die Prognosen der künftigen Geburten sowie die Übergangsquoten auf die bisherigen weiterführenden Schulen darzustellen und ggf. in die Bewertung einzubeziehen.“
89 
Dem ist unzweideutig zu entnehmen, dass es bei einer schematischen Berechnung gemäß einheitlichen Übergangsquoten nicht sein Bewenden haben kann (ähnlich nunmehr auch die Angaben in Kapitel 4 der vom Kultusministerium herausgegebenen „Handreichung zur Beantragung einer Gemeinschaftsschule“ in der Fassung mit Gültigkeit ab 01.01.2014).
90 
Nur dies entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers, der sich in der Gesetzesbegründung zu § 8a SchG (LT-Drucks. 15/1466, S. 26) wie folgt niedergeschlagen hat:
91 
„Bei der Entscheidung über einen Einrichtungsantrag eines Schulträgers kommt es auf die Verhältnisse des jeweiligen Einzugsbereiches an: zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen. Das Kultusministerium hat hierbei einen Beurteilungsspielraum, dem allerdings das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die darauf abzuleitende Pflicht zu gemeindefreundlichem Verhalten Grenzen setzen.“
92 
Mit dem bewussten Rekurs auf den „jeweiligen“ Einzugsbereich und die beispielhaft erwähnten, teils sehr individuell ausgeprägten Kriterien Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung sowie Auswirkungen auf andere Schulen wäre eine landesweit einheitlich pauschalierende Sichtweise schwerlich vereinbar.
93 
Schließlich geht aus der Bezeichnung „allgemeine Prognosegrundlagen“ selbst hervor, dass es sich nur um „allgemeine“, mithin einer Konkretisierung bedürftige „Grundlagen“ für eine (erst zu erstellende und nicht unmittelbar ableitbare) Prognose handelt. Dies wird auch daran deutlich, dass die Übergangsquoten in den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Kultusministeriums nur ein Element unter mehreren bilden, während die „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums das Element „Übergangsquoten“ herausgreifen und ausdifferenzieren, ohne dabei zu erkennen zu geben, die Prognose - was auch zumindest bedenklich wäre - auf diesen Faktor verengen zu wollen.
94 
Dabei verkennt der Senat nicht, dass den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums mit ihren Übergangsquoten selbst eine Prognose innewohnt. Dies schließt jedoch eine Offenheit der mit ihrer Hilfe gefundenen Ergebnisse für eine konkretere Bewertung unter Einbeziehung zusätzlicher Faktoren nicht aus, womit den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ der Rang einer „rechnerischen Prognose innerhalb einer umfassenderen Prognose“ zukommt.
95 
Was sonst noch das Verhältnis der ersten zu der zweiten Prognosestufe angeht, trifft es zu, dass es keine Ableitung gibt, die in ihrer Genauigkeit der Datenermittlung auf der ersten Stufe entspricht. Insbesondere gibt es keinen Algorithmus und keine allgemeingültige „Formel“ zur Korrektur der auf der ersten Stufe ermittelten Ergebnisse. Dies macht die Prognoseentscheidung des Regierungspräsidium aber nicht methodisch fehlerhaft. Zwar mag es auf den ersten Blick unstimmig erscheinen, eine „mathematisch exakte“ Ebene der Datenerhebung mit einer aus allgemeiner Sachkunde auf vielen Gebieten (traditionelle Schülerströme vor Ort, geographische Besonderheiten etc.) gespeisten Korrektur zu verknüpfen, und hat dies insoweit nachvollziehbare Kritik auf der Klägerseite ausgelöst. Indes ist dies kein unzulässiges Vorgehen. Die Anwendung eines mathematischen Modells in einem ersten Schritt legt das Regierungspräsidium nicht auch hinsichtlich seines abschließenden Bewertungsmaßstabes auf eine solche Methodik fest.
96 
Gegen einen Schematismus dieser Art sprechen gewichtige sachliche Gründe. Es drängt sich auf, dass von Ort zu Ort und von Region zu Region die Akzeptanz der verschiedenen Schularten sehr unterschiedlich ausgeprägt ist. Auch sonst gibt es geographische und traditionelle Eigenarten, die sich stark auf das Einzugsgebiet einer Schule auswirken können und sich mit Einwohnerzahlen, bisherigen Schülerzahlen und Entfernungsangaben nicht abschließend erfassen lassen. Insofern liegt es nahe, die im ganzen Regierungsbezirk nach einem einheitlichen Maßstab erhobenen Daten für eine Schülerzahlenprognose einer ortsbezogenen Korrektur zu unterziehen. Es wäre auch weder im Interesse der Klägerin noch anderer Betroffener, wenn die Zustimmung zu einer Schulartänderung erteilt würde, die auf Dauer keinen Bestand haben könnte.
97 
(6) Gemessen an den genannten Sachgründen hat das Regierungspräsidium seine Prognose im vorliegenden Fall hinreichend transparent und methodisch einwandfrei durchgeführt.
98 
Das Regierungspräsidium gibt hierzu an, die auf der ersten Stufe errechneten Schülerzahlen seien auf Wahrscheinlichkeit und Dauerhaftigkeit bewertet worden, wobei zum einen in den Blick genommen worden sei, wie viele Schüler aus den jeweiligen Gemeinden die derzeitige Werkrealschule besuchten und zum anderen, welche schulischen Alternativen für weiterführende Schulen in der Umgebung bestünden. Diese Bewertung habe ergeben, dass realistischer Weise lediglich Schüler aus xxx, der Nachbargemeinde xxx und des Stadtteils xxx (einschließlich xxx) der Stadt xxx eine Gemeinschaftsschule xxx besuchen würden, weshalb bei dieser mit einer voraussichtlichen Schülerzahl von ca. 22 je Jahrgangsstufe auf Dauer nur von Einzügigkeit auszugehen gewesen sei.
99 
Entsprechend heißt es in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“ unter Nr. 2, die xxxschule könne voraussichtlich mit ca. 22 Schülern je Jahrgangsstufe auf Dauer nur einzügig geführt werden. Dabei seien Schüler aus xxx, der Nachbargemeinde xxx und des Stadtteils xxx der Stadt xxx eingerechnet worden. Eine dauerhafte Zweizügigkeit würde nur erreicht, wenn darüber hinaus Schüler aus den Gemeinden xxx, xxx, xxx und xxx sowie aus dem xxx Stadtteil xxx wenigstens teilweise die Gemeinschaftsschule xxx besuchen würden. Da in xxx bereits eine für die Gemeinden xxx und xxx gut erreichbare Realschule (xxxschule) bestehe und insbesondere die Schüler aus xxx und xxx eine lange Anfahrtszeit nach xxx hätten (ca. 45-50 Minuten), sei ein Besuch dieser Schüler in xxx eher unwahrscheinlich.
100 
Diese Argumentation ist nachvollziehbar und einleuchtend. Die Klägerin kann somit nicht damit durchdringen, das Regierungspräsidium habe seinen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum verlassen. Dies gilt umso mehr, als mittlerweile die Zustimmung zur Einrichtung einer Gemeinschaftsschule in xxx erteilt wurde.
101 
Soweit die Klägerin meint, die Zahlen hätten höher angesetzt werden müssen, weil allein die Jahrgangsstufe des Schuljahres 2011/12 eine „einigermaßen realistische Vergleichsgröße“ darstelle, kann ihr nicht gefolgt werden. Zuvor wurde die Schulbezirksbindung abgeschafft, was die hohe Zahl von insgesamt 43 Schülern in der fünften Jahrgangsstufe zumindest zu einem Teil erklären mag. Hinzu kommt, dass die Klägerin mit Bescheid des Regierungspräsidiums vom 14.01.2010 ermächtigt wurde, den bisherigen Hauptschulbezirk unverändert als Schulbezirk für ihre Werkrealschule bis längstens 2016 weiterzuführen. Die xxxschule konnte daher Schüler von außerhalb aufnehmen, während die Haupt- und Werkrealschüler aus dem Gebiet der Klägerin den Schulbezirk nicht verlassen konnten, was - wie der Beklagte meint - auch zu einer „künstlichen“ Erhöhung der Anmeldezahlen geführt haben mag. Dies kann jedoch dahinstehen. Die Klägerin hat eine solch hohe Schülerzahl wie im Schuljahr 2011/12 nämlich weder zuvor noch danach (zumal nach Abschaffung der verbindlichen Grundschulempfehlung) auch nur annähernd noch einmal erreicht. Es handelt sich daher um keine repräsentative Zahl, sondern - wie das Regierungspräsidium zutreffend angenommen hat - eher um einen „Ausreißer“, der als Maßstab für eine langfristige Prognose nicht zugrunde gelegt werden musste und wohl noch nicht einmal durfte.
102 
(7) Die Klägerin kann auch nicht damit durchdringen, dass die Entscheidung des Regierungspräsidiums unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz ergangen sei.
103 
Es spricht schon manches dafür, dass eine Entscheidung, die - wie hier - am Maßstab der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht beanstandet werden kann, ebenso nicht unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten gerügt werden kann (vgl. insoweit zu dem Verhältnis des allgemeinen Gleichheitssatzes zu den Freiheitsgrundrechten Heun, in: Dreier, a.a.O., Art. 3 Rn. 140; Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band 1, 6. Aufl. 2010, Art. 3 Rn. 300 m.w.N.).
104 
Auch lässt sich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz für den jetzigen Zeitpunkt schon deshalb nicht mehr damit begründen, dass bestimmte Gemeinden im Rahmen der Beurteilung für das Schuljahr 2013/14 („zweite Tranche“) günstiger behandelt worden seien als die Klägerin, weil mittlerweile das Schuljahr 2013/14 beendet ist beziehungsweise das Schuljahr 2014/15 begonnen hat und sich zudem zum 01.08.2014 das Schulgesetz geändert hat.
105 
Ferner kann nicht angenommen werden, es liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit den Grundsätzen über die Selbstbindung der Verwaltung vor, weil das Regierungspräsidium - nach eigenem Bekunden - seine eigenen „allgemeinen Prognosegrundlagen“, die es aus denjenigen des Kultusministeriums abgeleitet hat, nicht streng mathematisch umgesetzt, sondern mit einer zusätzlichen Bewertungsstufe versehen hat. Wie bereits dargestellt, brachten die „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums nicht zum Ausdruck, dass man sich schematisch an aufgrund fester Übergangsquoten errechnete Schüler-Zahlenwerte zu halten beabsichtigte.
106 
Soweit die Klägerin einzelne Gemeinden benannt hat, die für ihre Gemeinschaftsschulen eine Zustimmung des Regierungspräsidiums erlangt haben, dies aber nach Auffassung der Klägerin ohne günstigere beziehungsweise mit schlechteren Ausgangsbedingungen, hat das Regierungspräsidium dem im Übrigen nachvollziehbare Gründe entgegengehalten:
107 
Hinsichtlich der xxxschule in xxx mit der prognostizierten Schülerzahl von 60 sei zunächst zu beachten, dass diese Gemeinde mit ca. 7.680 Einwohnern bereits etwa doppelt so viele Einwohner aufweise wie die Klägerin (ca. 3.890). Ferner komme xxx seine Lage in einer Zentrumsachse im Filstal zugute. Das Gebiet sei dichter besiedelt. Die Gemeinde profitiere von einer generell höheren Bevölkerung. Darüber hinaus habe berücksichtigt werden können, dass schon bisher Schüler der Grundschule im benachbarten xxx (ca. 2.400 Einwohner) und auch der xxxschule in xxx nach der vierten Klasse in größerer Zahl die Werkrealschule in xxx besucht hätten.
108 
Zu der xxx-Schule in xxx hat das Regierungspräsidium erläutert, dass es sich um eine seit Jahren stabil zweizügig geführte Werkrealschule mit einem größeren Einzugsbereich gehandelt habe.
109 
Bei der (ehemaligen) Grund- und Werkrealschule in xxx (5.200 Einwohner) hat das Regierungspräsidium ebenfalls einen größeren Einzugsbereich festgestellt, zu dem unter anderem auch die Grundschule des Ortes xxx (über 3.500 Einwohner) gehöre.
110 
Bei der (ehemaligen) Grund- und Hauptschule xxx seien neben der eigenen Einwohnerzahl (über 6.500 Einwohner) auch Nachbargemeinden zu berücksichtigen gewesen, die mehrfach Schüler in die dortige Hauptschule geschickt hätten. Es habe jeweils von einer gesicherten stabilen Zweizügigkeit ausgegangen werden können.
111 
Es handelt sich bei diesen Annahmen des Regierungspräsidiums um sachliche Erwägungen, die zwar womöglich jeweils nicht das einzig mögliche Bewertungsergebnis darstellen, im Rahmen des Beurteilungsspielraums aber jedenfalls vertretbar erscheinen.
112 
Ebenso verhält es sich bei anderen Schulen, die im Vergleich betrachtet werden könnten:
113 
Soweit es um die xxxschule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx und die dort prognostizierte Schülerzahl von 37 geht, ist nach den Angaben des Regierungspräsidiums die hohe Einwohnerzahl von xxx (nahezu 60.000 Einwohner) zu beachten. Die Lage der Schule an der Peripherie des Stadtgebietes hindere die Prognose einer dauerhaften Zweizügigkeit aufgrund der Größe des Schulträgers nicht. Das erscheint plausibel.
114 
Bei der xxx-Schule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx bestehe eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung der Gemeinden xxx und xxx über die Einrichtung und Unterhaltung der Gemeinschaftsschule xxx. Beide Gemeinden kämen mit 5.885 (xxx) und 3.143 (xxx) auf zusammen über 8.000 Einwohner und hätten so zusammen die Grundlage für die Prognose einer ausreichenden Schülerzahl geschaffen. Auch diese Argumentation ist nicht zu beanstanden.
115 
Die xxxschule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx wurde nach Angaben des Regierungspräsidiums bewusst als einzige Schule in dessen Zuständigkeitsbereich mit einer prognostizierten Schülerzahl von unter 30 Schülern genehmigt. Die Prognose von 23 Schüler habe sich jedoch nur auf Schüler aus Baden-Württemberg bezogen. Nicht einbezogen worden seien Schüler aus Bayern, die aber seit Jahren diese Schule besuchten und zu einer stabilen Zweizügigkeit der dortigen Werkrealschule geführt hätten. Da darüber hinaus der Antrag der westlich von xxx liegenden Gemeinde xxx auf Einrichtung einer Gemeinschaftsschule aufgrund der Schülerzahlen habe abgelehnt werden müssen und damit habe gerechnet werden können, dass ein Teil der dort prognostizierten Schüler eine Gemeinschaftsschule in xxx besuchen werde, habe bei der xxxschule von einer stabilen Zweizügigkeit ausgegangen werden können. Hiergegen bestehen keine Einwände.
116 
Zu der (ehemaligen) Grund- und Werkrealschule xxx hat sich das Regierungspräsidium so geäußert, dass die Stadt xxx auf 7.431 Einwohner komme. Zudem würden dort regelmäßig Schüler aus Nachbargemeinden wie xxx und xxx beschult, so dass anteilig Schüler von dort hätten berücksichtigt werden können. Auch insoweit hat das Regierungspräsidium seinen Einschätzungsspielraum gewahrt.
117 
Schließlich könnte die Klägerin aus Zustimmungsbescheiden gegenüber anderen Gemeinden, soweit solche rechtswidrig erteilt worden sein sollten, keine Rechte für sich herleiten. Nach allgemeiner Ansicht kann eine sachlich nicht gerechtfertigte Verwaltungspraxis keine Ansprüche auf Gleichheit im Unrecht begründen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13.12.2013 - 2 B 37/13 -, Juris Rn. 9, und vom 04.04.2013 - 2 B 87.12 -, Juris Rn. 10, jeweils m.w.N.). Die Verwaltung ist nach Art. 20 Abs. 3 GG an die Gesetze gebunden. Sie hat die maßgebliche Rechtslage beim Vollzug zu beachten und kann diese nicht aus eigenem Recht ändern, auch nicht im Wege einer ständigen Praxis (vgl. Senatsbeschluss vom 24.01.2012 - 9 S 3310/11 -, VBlBW 2012, 273).
118 
dd) Soweit die Klägerin geltend macht, es bestünden ihr erst nachträglich bekannt gewordene Tatsachen, die die Besorgnis der Befangenheit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht begründeten, ist dies für die Beurteilung des Senats ohne Bedeutung. Selbst wenn den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht eine Pflicht zur Selbstanzeige (§ 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 48 ZPO) getroffen und er gegen diese verstoßen haben sollte, so könnte sich daraus allenfalls ein Berufungszulassungsgrund ergeben (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 54 Rn. 22). Im vorliegenden Fall hat jedoch bereits das Verwaltungsgericht selbst die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
119 
2. Mit dem hilfsweise gestellten Feststellungsantrag kann die Klägerin ebenfalls keinen Erfolg haben.
120 
Versteht man den Antrag so, dass nach jetziger Sach- und Rechtslage die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 04.02.2013 überprüft werden soll, so ergibt sich dieses Ergebnis schon unmittelbar aus den oben (unter I. 2.) aufgeführten Erwägungen.
121 
Legt man den Antrag dagegen in der Weise aus, dass die Rechtswidrigkeit des Behördenhandelns nach dem früheren, vor der Änderung des Schulgesetzes zum 01.08.2014 geltenden Recht festgestellt werden soll, weil der Klägerin nach dem alten Rechtszustand die begehrte Zustimmung noch hätte erteilt werden müssen, fehlt es jedenfalls an dem für diese vergangenheitsbezogene Feststellung erforderlichen (Fortsetzungs-) Feststellungsinteresse. Insbesondere kann sich die Klägerin weder auf ein Rehabilitations- noch auf ein Präjudizinteresse für einen unter Umständen angestrebten Schadensersatzprozess stützen.
122 
Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14.12 -, BVerwGE 146, 303 m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt (vgl. auch VG Münster, Urteil vom 12.07.2013 - 1 K 1296/13 -, Juris Rn. 30).
123 
Ein mögliches Präjudizinteresse für einen späteren Schadensersatzprozess scheitert hier daran, dass die Geltendmachung von Schadensersatz- und Entschädigungsansprüchen von vornherein aussichtslos ist. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und sich dies ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung aufdrängt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, NVwZ-RR 2014, 465, 468 m.w.N.). Dies ist hier der Fall, weil das Verwaltungsgericht im Rahmen einer Hauptsacheentscheidung und in voller Kammerbesetzung die Entscheidung des Regierungspräsidiums für rechtmäßig befunden hat. Ein für einen Amtshaftungsprozess erforderliches Verschulden entfällt grundsätzlich, wenn das Handeln von einem Kollegialgericht für rechtmäßig gehalten wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.). Dies gilt nur dann nicht, wenn die beanstandete Maßnahme von einem Fachgremium beschlossen wurde, von dem im Hinblick auf seine Zusammensetzung ein Höchstmaß an Sachkenntnis zu erwarten und die Fähigkeit zu besonders gründlicher Prüfung zu verlangen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.), wenn es sich um grundlegende Maßnahmen oberster Dienststellen handelt, die durch Auswertung allen einschlägigen Materials und erschöpfende Abwägung aller Gesichtspunkte vorbereitet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.08.2005 - 2 C 37.04 -, BVerwGE 124, 99 = Juris Rn. 28 m.w.N.) oder wenn die kollegialgerichtliche Entscheidung nicht auf einer eingehenden Prüfung beruht, sondern wesentliche rechtliche Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.). Keine dieser Ausnahmen von der „Kollegialgerichtsrichtlinie“ greift hier. Insbesondere hat mit dem Regierungspräsidium weder ein besonderes Gremium der Selbstverwaltung noch eine oberste Behörde die im Streit stehende Entscheidung getroffen.
124 
Angesichts dessen kann dahinstehen, ob die Klägerin überhaupt hinreichend konkrete Angaben zum behaupteten Schaden beziehungsweise zur Schadenshöhe gemacht hat (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.01.2003 - 13 A 4859/00 -, NVwZ-RR 2003, 696; Wolff, a.a.O., § 113 Rn. 278) und ob ein Amtshaftungsprozess vor dem Zivilgericht in genügendem Maße ernsthaft beabsichtigt ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.01.1997 - 5 S 3206/95 -, NVwZ-RR 1998, 549).
125 
Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin unter Geltung des Schulgesetzes in der vor dem 01.08.2014 geltenden Fassung Aussicht auf einen Erfolg ihrer Verpflichtungsklage gehabt hätte.
126 
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
127 
Beschluss
vom 12. August 2014
128 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013, VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1, hier hälftig angesetzt).
129 
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

 
34 
I. Die zulässige, insbesondere fristgerecht eingelegte und begründete Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 04.02.2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung des Beklagten oder auf eine Neubescheidung ihres Antrags (vgl. § 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO, im Folgenden unter 1.). Auch die hilfsweise begehrte Feststellung kann nicht ausgesprochen werden (im Folgenden unter 2.).
35 
1. a) Das mit dem Hauptantrag verfolgte Rechtsschutzbegehren ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Der Klägerin kommt aufgrund einer möglichen Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts eine Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO zu (vgl. Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, ESVGH 28, 175 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, abgedruckt bei Bosse/Burk, Schulrecht Baden-Württemberg, Rspr., § 31 SchG E 1; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.06.2011 - 19 B 478/11 -, NWVBl 2011, 436; VG Sigmaringen, Urteil vom 17.12.2010 - 4 K 1549/10 -, Juris; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, Juris Rn. 15). Eines Vorverfahrens bedurfte es nicht (§ 68 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO, § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO). Auch ein Rechtsschutzinteresse kann der Klägerin nicht abgesprochen werden.
36 
b) Die Verpflichtungsklage ist jedoch nicht begründet.
37 
aa) Als Rechtsgrundlage für die begehrte Entscheidung des beklagten Landes kommt allein § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG in Betracht.
38 
Nach § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG entstehen die Gemeinschaftsschulen auf Antrag der Schulträger nach Zustimmung des Kultusministeriums 1. durch die Einrichtung einer neuen Schule oder 2. mit Zustimmung der Schulkonferenz durch eine Schulartänderung bestehender weiterführender allgemein bildender Schulen. Mit der Verwendung der Begriffe Einrichtung beziehungsweise Schulartänderung wird auf § 30 SchG verwiesen. § 30 Abs. 1 Satz 1 SchG sieht vor, dass der Beschluss eines Schulträgers über die Einrichtung einer öffentlichen Schule der Zustimmung der obersten Schulaufsichtsbehörde, also gemäß § 35 Abs. 1 SchG des Kultusministeriums, bedarf. Nach § 30 Abs. 4 Satz 1 SchG gelten die Vorschriften über die Einrichtung und Aufhebung einer öffentlichen Schule entsprechend für die Änderung einer öffentlichen Schule. Als Änderung einer Schule sind dabei gemäß § 30 Abs. 4 Satz 2 SchG die Änderung der Schulart, der Schulform (Normalform oder Aufbauform) oder des Schultyps sowie die dauernde Teilung oder Zusammenlegung, die Erweiterung bestehender Schulen, die Einrichtung von Außenstellen sowie die Verteilung der Klassen auf Schulen mit Außenstellen zu behandeln.
39 
Im vorliegenden Fall geht es um die Entstehung einer Gemeinschaftsschule im Wege einer Schulartänderung (§ 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 SchG) und damit im Wege der Änderung einer Schule im Sinne von § 30 Abs. 4 Satz 2 SchG. Das folgt daraus, dass die bestehende Grund- und Werkrealschule im Ergebnis in eine Gemeinschaftsschule (einschließlich Grundschule, vgl. § 8a Abs. 2 Satz 2 SchG = § 8a Abs. 2 Satz 4 SchG in der bis zum 31.07.2013 geltenden Fassung) umgewandelt werden soll und es sich nach der Aufzählung in § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG hierbei um unterschiedliche Schularten handelt.
40 
Im Streit steht hier nicht die im ersten Satzteil von § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG geforderte (gegebenenfalls zusätzlich erforderliche) „Zustimmung des Kultusministeriums“, sondern die in § 30 Abs. 1 Satz 1 SchG genannte, durch Verweisung in Bezug genommene „Zustimmung der obersten Schulaufsichtsbehörde“.
41 
bb) Der angegriffene Bescheid vom 04.02.2013 ist formell rechtmäßig, da weder Zuständigkeits- noch Verfahrensregeln verletzt sind.
42 
(1) Das Regierungspräsidium Stuttgart hat die Ablehnungsentscheidung als sachlich zuständige Behörde getroffen. Das folgt aus einer zulässigen und auch tatsächlich wirksam erfolgten Zuständigkeitsübertragung vom Kultusministerium auf das Regierungspräsidium. Gemäß § 35 Abs. 5 Satz 1 SchG wird das Kultusministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Zuständigkeiten, die durch das Schulgesetz begründet sind, auf nachgeordnete Schulaufsichtsbehörden zu übertragen, soweit dies zur sachgerechten Erledigung geboten erscheint. Soweit die obere Schulaufsichtsbehörde (mithin nach § 34 Abs. 1 SchG das Regierungspräsidium) betroffen ist, bedarf die Rechtsverordnung des Einvernehmens des Innenministeriums (§ 35 Abs. 5 Satz 2 SchG). Von der Verordnungsermächtigung wurde mit der Verordnung des Kultusministeriums über die Zuständigkeit für schulorganisatorische Maßnahmen vom 18.10.2000 (GBl. S. 731 - SchulOrgZustV, zuletzt geändert durch Verordnung vom 24.09.2012, GBl. S. 550) Gebrauch gemacht. Das Einvernehmenserfordernis des § 35 Abs. 5 Satz 2 SchG wurde dabei gewahrt.
43 
Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 SchulOrgZustV überträgt das Kultusministerium mit Ausnahme der Maßnahmen, die die Weiterentwicklung des Schulwesens nach § 22 SchG zum Ziel haben, die Befugnis für schulorganisatorische Maßnahmen nach § 30 Abs. 1 und 3 Satz 1 SchG zur Einrichtung und Aufhebung von Grundschulen (§ 5 SchG), Hauptschulen und Werkrealschulen (§ 6 SchG) und Gemeinschaftsschulen (§ 8a SchG) auf die Regierungspräsidien.
44 
Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 SchulOrgZustV gilt die Zuständigkeitsübertragung auf das Regierungspräsidium auch für die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG für die Änderung bestehender Schulen aller Schularten mit Ausnahme der Änderung der Schulart oder des Schultyps. Der Wortlaut dieser Bestimmung legt es zunächst nahe, die Zuständigkeit für die Zustimmung zu einer Schulartänderung - wie sie gerade hier im Raum steht - als nicht übertragen zu betrachten. Hierbei bliebe aber unberücksichtigt, dass der zweite Satz von § 1 Abs. 1 SchulOrgZustV eine Erweiterung des Anwendungsbereichs des ersten Satzes von den Schularten Grundschule, Hauptschule und Werkrealschule und Gemeinschaftsschule auf sämtliche Schularten vornimmt, soweit es um die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG geht, und hieran anknüpfend eine Rückausnahme für die Änderung der Schulart oder des Schultyps macht. Nach Sinn und Zweck der Norm wird daher, vom Wortlaut gerade noch gedeckt, die Zuständigkeit für Schulartänderungen nur insoweit nicht den Regierungspräsidien übertragen, als es um andere Schularten als Grundschule, Hauptschule und Werkrealschule sowie Gemeinschaftsschule geht. Hierfür spricht auch, dass die Schulartänderung - zumindest im Wesentlichen - der Kombination einer Schulaufhebung mit der gleichzeitigen Neueinrichtung einer anderen Schule am selben Ort gleichkommt. Mit der Entstehungsgeschichte von § 1 Abs. 1 SchulOrgZustV steht dieses Ergebnis in Einklang, wobei früher (bis zur Änderung durch die Verordnung vom 11.02.2010, GBl. S. 328) lediglich die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG für die Erweiterung bestehender Schulen (mit bestimmten Ausnahmen) ohne Differenzierung nach Schularten übertragen waren, so dass sich aus der Altfassung keine Schlüsse für die Auslegung der Neufassung ziehen lassen. Die Zuständigkeit für Schulartänderungen betreffend Grundschulen, Hauptschulen und Werkrealschulen sowie Gemeinschaftsschulen ist somit auf die Regierungspräsidien übertragen worden.
45 
Das Regierungspräsidium hat die Entscheidung über die Zustimmung auch tatsächlich selbst getroffen, obwohl aus seinen Akten hervorgeht, dass vor Erlass des Ablehnungsbescheides der Antrag dem Kultusministerium „mit allen Unterlagen zur Entscheidung vorgelegt“ werden sollte (S. 12 des im Entwurf vorliegenden Dokuments „Prüfung Schulorganisation“, datiert mit dem 27.11.2012) beziehungsweise auch vorgelegt wurde (vgl. Klageerwiderung vom 16.05.2013, S. 4: Ablehnung seitens des Regierungspräsidiums „nach Überprüfung und Entscheidung durch das Kultusministerium“). § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG sieht die Zustimmung des Kultusministeriums als eigene Voraussetzung für das Entstehen einer Gemeinschaftsschule neben der nach § 30 SchG erforderlichen Zustimmung vor. Es lässt sich den Akten nicht entnehmen, dass sich das Regierungspräsidium auch die eigene Entscheidungskompetenz über die Zustimmung vom Kultusministerium gänzlich aus der Hand nehmen ließ.
46 
Erst recht hat das Regierungspräsidium die Entscheidung nicht dem Schulamt überantwortet, dessen Stellungnahme es im Rahmen des Verfahrens eingeholt hat. Wenngleich es in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“ auf Seite 12 heißt, das Regierungspräsidium schließe sich „der Auffassung des SSA (= Staatlichen Schulamts) vollinhaltlich an“, bedeutet dies nicht, dass das Regierungspräsidium keine eigene Prüfung vorgenommen oder gar die Verantwortung für seine Entscheidung an das Schulamt abgegeben hat.
47 
(2) Die Klägerin kann sich auch nicht darauf stützen, dass keine beziehungsweise nur eine unzureichende Anhörung vor Erlass des Bescheides vom 04.02.2013 stattgefunden habe.
48 
Nach § 28 Abs. 1 LVwVfG ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Ausgehend davon könnte man hier ein Anhörungsgebot schon deshalb verneinen, weil es an einem Akt der „Eingriffsverwaltung“ fehlt, wenn „nur“ der Erlass eines Verwaltungsakts abgelehnt wird, der erst eine Rechtsposition gewähren soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.10.1982 - 3 C 46.81 -, BVerwGE 66, 184, m.w.N.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22.06.2011 - 10 B 1.11 -, Juris; a.A. Grünewald, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 28 Rn. 18; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 28 Rn. 26a; offen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.10.1993 - 14 S 2085/93 -, NVwZ 1994, 919). Ob dem zu folgen ist, kann allerdings ebenso dahinstehen wie die Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts, von der Anhörung habe nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG abgesehen werden können, weil von den tatsächlichen Angaben der Klägerin, die diese in ihrem Antrag gemacht habe, nicht zu ihren Ungunsten abgewichen worden sei. Gleichermaßen nicht entscheidungserheblich ist es, ob bereits das vor der Ablehnungsentscheidung geführte Gespräch zwischen den Vertretern des Regierungspräsidiums und denjenigen der Klägerin als hinreichende Anhörung gewertet werden kann. Insoweit könnte unter Umständen bemängelt werden, dass darüber nichts aktenkundig gemacht wurde (vgl. Grünewald, a.a.O., § 28 Rn. 26). Auf all diese Gesichtspunkte kommt es deshalb nicht an, weil jedenfalls ein etwaiger Anhörungsmangel inzwischen geheilt worden ist.
49 
Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 LVwVfG nichtig macht, ist nämlich unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird (§ 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG). Die Nachholung kann bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erfolgen (§ 45 Abs. 2 LVwVfG). Dies zugrunde legend hatte die Klägerin mittlerweile ausreichend Gelegenheit, sich Gehör zu verschaffen. Zwar stellen schlichte Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren noch keine nachträgliche Anhörung im Sinne von § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 - 3 C 14.09 -, BVerwGE 137, 199; Baumeister, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 45 Rn. 47). Anders verhält es sich jedoch dann, wenn - wie hier - auf die schriftsätzlich vorgebrachten Einwände gegen eine Behördenentscheidung eine umfassende schriftliche Replik sowie eine Aussprache im Rahmen der mündlichen Verhandlung folgen. Denn dann hat die Behörde in angemessener Weise Gelegenheit zur Äußerung eingeräumt und zu erkennen gegeben, dass sie auch nach Prüfung des Vorbringens an ihrer Entscheidung festhält (vgl. dazu BSG, Urteil vom 09.11.2010 - B 4 AS 37/09 R -, NJW 2011, 1996; Hufen/Siegel, Fehler im Verwaltungsverfahren, 5. Aufl. 2013, Rn. 960).
50 
(3) Auch auf einen formalen Begründungsmangel des Bescheides vom 04.02.2013 kann sich die Klägerin nicht (mehr) berufen. Ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt ist mit einer Begründung zu versehen (§ 39 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG). Die erforderliche Begründung kann jedoch auch nachträglich bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gegeben werden (§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwVfG). Jedenfalls letzteres ist geschehen, indem der Beklagte seinen Bescheid schriftsätzlich umfassend verteidigt hat. Darauf, ob die Begründung auch inhaltlich Überlegungen enthält, die die Ablehnungsentscheidung tragen können, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an, weil § 39 LVwVfG nur die formelle Begründungspflicht regelt (vgl. etwa Hufen/Siegel, a.a.O., Rn. 490; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 39 Rn. 2).
51 
(4) Schließlich leidet das vom Regierungspräsidium durchgeführte Verwaltungsverfahren auch sonst an keinen Fehlern.
52 
Zwar dürfte dieses nicht in jeder Hinsicht den seit dem 01.08.2014 geltenden Anforderungen entsprechen, die durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes Baden-Württemberg vom 03.06.2014 (GBl. S. 265) eingeführt worden sind (zum Zeitpunkt des Inkrafttretens vgl. Art. 2 des Änderungsgesetzes). Nach § 30 Abs. 1 Satz 2 SchG ist nunmehr vor der Entscheidung über die Zustimmung zur Schulartänderung eine regionale Schulentwicklung nach § 30a bis § 30e SchG durchzuführen. In deren Rahmen ist ein umfassendes „Dialog- und Beteiligungsverfahren“ vorgesehen, das wohl noch über die vom Regierungspräsidium bereits im hier zu beurteilenden Verfahren gewählten Beteiligungsformen hinausgeht. Nach jetzigem Recht „sollen die anderen von der schulorganisatorischen Maßnahme berührten Gemeinden und Landkreise und weiteren Berührten, wie z.B. Gesamtelternvertretungen, die Wirtschaft, die Stadt- und Landkreise wegen der Zuständigkeit für die Belange der Schülerbeförderung und des ÖPNV sowie die Schulen in freier Trägerschaft eine Stellungnahme zu den erwarteten Auswirkungen abgeben können“ (vgl. LT-Drucks. 15/5044, S. 39). Die regionale Schulentwicklung ist auf die Herbeiführung eines Konsenses ausgerichtet und schreibt bei Uneinigkeit ein besonderes Schlichtungsverfahren vor. Diese neuen Regeln wirken sich jedoch auf den hier zu beurteilenden Fall nicht aus. Das ergibt sich aus Folgendem:
53 
In materieller Hinsicht ist für die gerichtliche Prüfung des Begehrens der Klägerin, auch soweit es um einen Beurteilungsspielraum geht, die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat maßgeblich. Denn der behauptete Anspruch kann nur zugesprochen werden, wenn die Voraussetzungen hierfür aktuell noch vorliegen (vgl. dazu Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 113 Rn. 102 ff.). Gegenteiliges lässt sich weder dem Schulgesetz entnehmen noch ist etwa wegen einer „in der Verwaltungsebene abgeschlossenen Planung“ (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14.02.1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56 = Juris Rn. 29; Urteil vom 21.05.1976 - IV C 80.74 -, BVerwGE 51, 15 = Juris Rn. 32) auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitpunkt abzustellen. Auch Gründe des Vertrauensschutzes stehen dem nicht entgegen, zumal das geltend gemachte Recht nicht mit einem Subventions-, Beihilfe-, Sozialhilfe- oder Kostenerstattungsanspruch vergleichbar ist (vgl. dazu Bay. VGH, Urteil vom 18.10.2007 - 21 BV 05.1690 -, BayVBl 2008, 347). Eine unzulässige „echte Rückwirkung“ schulgesetzlicher Bestimmungen (vgl. dazu aus dem Bereich des Steuerrechts BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 07.07.2010 - 2 BvL 1/03, 2 BvL 57/06, 2 BvL 58/06 -, BVerfGE 127, 31) wird so schon deshalb nicht bewirkt, weil es nicht um einen in der Vergangenheit abgeschlossenen Lebenssachverhalt geht. Bei der Regelung über die Zustimmung zu einer Schulartänderung handelt es sich auch nicht um ein „Zeitabschnittsgesetz“ (siehe hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 113 Rn. 221 m.w.N.). Daraus folgt, dass die Änderungen zum 01.08.2014, soweit sie inhaltliche Anforderungen betreffen, berücksichtigt werden müssen. Anders ist es aber bei den verfahrensrechtlichen Neuerungen, die das Änderungsgesetz mit sich gebracht hat.
54 
Es ist ein Grundsatz des intertemporalen Verfahrensrechts, dass bereits begonnene Verfahren im Fall einer Rechtsänderung nach dem neuen Verfahrensrecht zu Ende zu führen sind (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 11.06.2013 - 8 ZB 12.784 -, BayVBl 2013, 690; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 3; siehe auch BVerwG, Urteile vom 26.03.1985 - 9 C 47.84 -, NVwZ 1986, 45, und vom 14.04.2011 - 3 C 20.10 -, BVerwGE 139, 323; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.2011 - 3 S 2439/09 -, VBlBW 2012, 145). Abgeschlossene Verwaltungsverfahren bleiben hingegen abgeschlossen und müssen nicht nach neuem Verfahrensrecht wiederholt werden (vgl. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 96 Rn. 1; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 4). Dies trifft auf das Verwaltungsverfahren, auf dem der hier in Rede stehende Verwaltungsprozess beruht, zu. Denn das auf den Erlass eines Verwaltungsakts gerichtete Verfahren endet (spätestens und jedenfalls in Fällen, in denen wie hier kraft Gesetzes kein Widerspruchsverfahren stattfindet) mit dessen Bekanntgabe (vgl. BVerwG, Urteile vom 01.12.1989 - 8 C 14.88 -, BVerwGE 84, 178, 181 = Juris Rn. 15, und vom 16.10.2008 - 4 C 3.07 -, BVerwGE 132, 152 = Juris Rn. 37 f.; Kallerhoff, a.a.O., § 96 Rn. 2; Wittinger, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 9 Rn. 37 f.; a.A. BVerwG, Urteil vom 24.05.1995 - 1 C 7.94 -, BVerwGE 98, 313, „jedenfalls für Verpflichtungsbegehren“; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 4 und § 9 Rn. 30: Ende des Verfahrens erst mit Unanfechtbarkeit). Somit sind verfahrensrechtliche Änderungen, die nach der Bekanntgabe des Bescheides vom 04.02.2013 eingetreten sind, hier ohne Bedeutung. Ohne Einfluss darauf ist die Tatsache, dass der Antrag der Klägerin beim Regierungspräsidium zunächst mit Blick auf ein früheres Schuljahr gestellt war. Er ist so zu verstehen, dass die Klägerin frühestmöglich die Zustimmung zur Schulartänderung erlangen wollte, der Antrag aber für spätere Schuljahre fortwirkt. Ungeachtet der diesbezüglichen Verwaltungspraxis besteht auch keine Bindung zwischen Schuljahr und Verfahrensrecht in dem Sinne, dass der verfahrensrechtliche Maßstab für verschiedene Schuljahre auf verschiedene Stichtage fixiert ist. Für eine solche Fixierung fehlt es an einer speziellen Rechtsgrundlage. Es wäre daher auch nicht feststellbar, auf welchen Stichtag es jeweils ankommen sollte.
55 
Eine von den allgemeinen Regeln des intertemporalen Verwaltungsrechts abweichende Würdigung ist nicht geboten, weil eine solche gesetzlich besonders angeordnet sein müsste (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 29.09.1982 - 8 C 138.81 -, BVerwGE 66, 178: Möglichkeit, die Heilung eines Zuständigkeitsfehlers durch das nachträgliche Zuwachsen der Kompetenz vorzusehen). Daran fehlt es. Der Gesetzgeber hat keine Übergangsregelung für Altverfahren getroffen. Allein die Tatsache, dass die Zustimmung zu einer Schulartänderung nach neuem Recht nicht mehr ohne eine regionale Schulentwicklung erlangt werden kann, wirkt nicht auf Altverfahren zurück. Um einen Fall, in dem eine nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage zum Erlöschen eines Anspruchs führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 - 4 C 10.10 -, VBlBW 2011, 467 = Juris Rn. 7 m.w.N.), handelt es sich nicht, weil die Zustimmung zur Schulartänderung nach neuem und nach altem Recht ihrem Wesen nach das Gleiche bleibt, denn eine „Zustimmung ohne vorherige regionale Schulentwicklung“ und eine „Zustimmung nach vorheriger regionaler Schulentwicklung“ sind bei inhaltlicher Betrachtung nicht kategorial verschieden. Für die Klägerin wirkt sich die Entscheidung über die Zustimmung unabhängig von den vorherigen Verfahrensschritten gleich aus.
56 
cc) Das Regierungspräsidium Stuttgart hat auch - jedenfalls soweit es um die hier allein maßgeblichen Rechte der Klägerin geht - in der Sache rechtmäßig entschieden, indem es die beantragte Zustimmung zu der Schulartänderung in eine Gemeinschaftsschule abgelehnt hat.
57 
(1) Infolge der seit dem 01.08.2014 geltenden Änderungen durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes Baden-Württemberg können die Gemeinschaftsschulen auch im besonderen Ausnahmefall nicht mehr einzügig sein, denn § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG sieht in seiner neuen Fassung nur noch mindestens zweizügige Gemeinschaftsschulen vor (anders noch § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG in der bis 31.07.2013 geltenden Fassung).
58 
Das Regierungspräsidium hat die für die Zustimmung zur Schulartänderung zwingende gesetzliche Voraussetzung der Zweizügigkeit bei der von der Klägerin geplanten Gemeinschaftsschule ohne zu Lasten der Klägerin gehende Rechtsfehler verneint. Dass das Regierungspräsidium hierbei von einer langfristig zu prognostizierenden Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen ausgegangen ist, ist schon deshalb nicht zu beanstanden, weil nunmehr nach § 30b Abs. 1 Nr. 1 SchG genau diese Mindestschülerzahl, wenn auch nach dem Wortlaut dieser Bestimmung „im Rahmen der Feststellung des öffentlichen Bedürfnisses nach § 27 Abs. 2 SchG“ für die Erteilung einer Zustimmung erforderlich ist. Mögliche Überlegungen, der Zweizügigkeit etwa basierend auf dem im Organisationserlass geregelten Klassenteiler andere Zahlenwerte zugrunde zu legen (vgl. zuletzt Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport zur Eigenständigkeit der Schulen und Unterrichtsorganisation im Schuljahr 2014/2015 vom 12.03.2014, Az. 22-6740.3/1310), haben sich mit der neuen Gesetzesfassung erledigt (siehe im Übrigen früher schon LT-Drucks. 15/1466, S. 25 i.V.m. S. 13: Gemeinschaftsschule sollte mindestens zweizügig sein; dauerhafte Mindestschülerzahl von 20 pro Zug anzustreben).
59 
(2) Die Prognose des Regierungspräsidiums, dass eine langfristige Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen der von der Klägerin geplanten Gemeinschaftsschule nicht zu erwarten ist, ist nicht zu beanstanden.
60 
Mit dem gesetzlich statuierten Zustimmungserfordernis der § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG geht ein Beurteilungsspielraum der staatlichen Schulaufsicht einher, soweit es um die Ausfüllung der unbestimmten Rechtsbegriffe „Zweizügigkeit“, „öffentliches Bedürfnis“ und „langfristig zu prognostizierende Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen“ geht, zu deren Ausfüllung es einer Prognoseentscheidung bedarf. Dem steht nicht entgegen, dass die Einrichtung von Schulen die Planungshoheit der Gemeinde und damit das verfassungsrechtlich geschützte Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV) betrifft.
61 
Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Der Begriff der staatlichen Schulaufsicht umfasst die Gesamtheit der staatlichen Befugnisse zur Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.1974 - VII C 12.74 -, BVerwGE 47, 201 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 02.06.1967 - IV 813/66 -, ESVGH 18, 23, 27, und vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; Avenarius, Schulrecht, 8. Aufl. 2010, S. 182, Nr. 9.12; zum Umfang der Schulaufsicht siehe auch § 32 SchG, § 140 GemO). Zur Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG gehört jedenfalls die Befugnis des Staates zur zentralen Ordnung und Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 228; dem folgend Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, a.a.O., 178; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07.06.1991 - 19 A 733/90 -, NVwZ-RR 1992, 186). Damit ist dem Gesetzgeber, soweit ihm nicht gar eine entsprechende Verpflichtung auferlegt wird, die Möglichkeit eingeräumt, das Schulwesen nicht nur einer staatlichen Rechts-, sondern auch einer Fachaufsicht zu unterstellen (zum Verhältnis Schulaufsicht/Fachaufsicht vgl. etwa auch Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, Band I, 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rn. 44). Dem Staat steht die Schulplanung und die Möglichkeit der Einwirkung auf Errichtung, Änderung und Aufhebung der einzelnen öffentlichen Schule zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.06.1967 - IV 813/66 -, a.a.O., 28; OVG Brandenburg, Beschluss vom 30.07.1997 - 1 B 83/97 -, LKV 1998, 277; VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, abgedruckt bei Bosse/Burk, Schulrecht Baden-Württemberg, Rspr., § 30 SchG E 13; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, a.a.O. Rn. 23). Bei Organisationsmaßnahmen wie der Errichtung von Schulen wäre es mit Art. 7 Abs. 1 GG sogar schwerlich vereinbar, wenn die Aufsicht auf eine Rechtskontrolle beschränkt wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 31.01.1964 - VII C 49.62 -, BVerwGE 18, 38, 39). Ob man dies allgemein auch so umschreiben kann, dass die staatlichen Herrschaftsrechte auf dem Gebiet des Schulrechts Vorrang genießen, während das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde zurücktreten muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.03.1966 - VII C 141.65 -, BVerwGE 23, 351, 352), kann dahinstehen.
62 
Das Zustimmungserfordernis des § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG eröffnet in Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen die staatliche Fachaufsicht über die Schulstandortfrage (einhellige Auffassung, vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; Holfelder/Bosse, SchG Baden-Württemberg, § 27 Anm. 4; Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand Februar 2013, § 27 SchG Anm. 3.4; Ulbrich, in: Ebert, Schulrecht Baden-Württemberg, 2013, § 27 SchG Rn. 6; Wörz/von Alberti/Falkenbach, SchG Baden-Württemberg, Stand November 2013, § 32 Anm. 3.2). Die Fachaufsicht erstreckt sich auf die rechtmäßige und zweckmäßige Wahrnehmung der fachlichen Verwaltungsangelegenheiten der Klägerin (vgl. § 3 Abs. 2 LVG).
63 
Soweit in der Literatur die Rechtsnatur der Aufsicht in diesem Fall als „mittlerer Weg“ zwischen Rechtsaufsicht und Fachaufsicht betrachtet wird, wird ein Zurückbleiben hinter der Fachaufsicht nur für Detailfragen bei der Errichtung der Schule angenommen (vgl. Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.4). Hierzu kann die im vorliegenden Fall beabsichtigte Schulartänderung nicht gezählt werden, weshalb es auf die Berechtigung der teilweise vertretenen Einschränkung der staatlichen Aufsicht hier nicht ankommt. Ebenso ohne Bedeutung ist es, dass man die hier eröffneten staatlichen Aufsichtsmöglichkeiten unter Umständen begrifflich von einer „Fachaufsicht im technischen Sinne“ unterscheiden und stattdessen von einem „Kondominium“ sprechen muss, weil § 118 Abs. 2 GemO nur die Aufsicht über die Erfüllung von Weisungsaufgaben im Sinne von § 2 Abs. 3 GemO als Fachaufsicht kennzeichnet, während es sich im vorliegenden Fall um ein staatliches Mitwirkungsrecht anderer Art im Bereich einer Pflichtaufgabe (vgl. § 48 Abs. 1 SchG, § 2 Abs. 2 Satz 1 GemO) handelt (so VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O., unter Bezug auf OVG Nordrhein-Westfalen, Entscheidung vom 08.01.1964 - III A 1151/61 -, DVBl 1964, 678; vgl. auch Ulbrich, a.a.O., § 30 SchG Rn. 1).
64 
Für dieses weite Verständnis der Aufsicht spricht neben der Tatsache, dass der Staat den Hauptteil der mit der Einrichtung einer Schule verbundenen Kosten trägt (vgl. §§ 15 ff. FAG sowie die Verordnung des Kultusministeriums, des Innenministeriums und des Finanzministeriums über die Durchführung des Schullastenausgleichs - Schullastenverordnung - SchLVO vom 21.02.2000, GBl. S. 181, zuletzt geändert durch Verordnung vom 28.01.2014, GBl. S. 80), auch eine historische Betrachtung. Zu der Vorgängerregelung des § 30 Abs. 1 SchG in § 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Vereinheitlichung und Ordnung des Schulwesens in Baden-Württemberg (vom 05.05.1964, GBl. S. 235 - SchuVOG -) lässt sich der Entwurfsbegründung betreffend die Schulaufsicht (dort noch zu § 12 des Entwurfs) unter anderem entnehmen: „Die Entscheidung darüber, ob eine öffentliche Schule einzurichten und fortzuführen ist, ist eine Angelegenheit der staatlichen Schulaufsicht, Ausfluss des zentralen Ordnungs-, Gestaltungs- und Organisationsrechts des Staates über das Schulwesen (Art. 7 Abs. 1 GG). (…) Die Art des Zusammenwirkens wird aber nicht nur durch die Partnerschaft, sondern auch durch die Aufgabe des Staates, das gesamte Schulwesen zu leiten und für die Leistungsfähigkeit des Schulwesens und der einzelnen Schulen zu sorgen und dabei allen überörtlichen Gegebenheiten und sachlichen Forderungen Rechnung zu tragen, bestimmt. Mit anderen Worten: Es ist Sache der staatlichen Schulaufsicht, die Entscheidung zu treffen, sei es im Wege der Zustimmung zu einer vom Schulträger beschlossenen Maßnahme, sei es im Wege der Anordnung, wenn notwendige Maßnahmen nicht getroffen werden.“ (vgl. LT-Drucks. 3/2755, S. 5363 f.; abgedruckt auch bei Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.6). Hieraus folgt, dass das Letztentscheidungsrecht einschließlich der Zweckmäßigkeitsbeurteilung der staatlichen Schulaufsicht vorbehalten ist, wobei dabei die rechtlich unter anderem durch das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die Pflicht zu „gemeindefreundlichem Verhalten“ gezogenen Grenzen zu wahren sind (VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.). Der Schulaufsicht ist ein Beurteilungsspielraum eröffnet (vgl. LT-Drucks. 15/1466, S. 26; Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, a.a.O., 181; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.03.1985 - 11 S 631/80 -, VBlBW 1986, 344, 346, und Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.).
65 
Der fachaufsichtlich geprägten Letztentscheidungskompetenz der staatlichen Schulaufsicht im Rahmen des Zustimmungserfordernisses korrespondiert eine eingeschränkte gerichtliche Prüfungskompetenz hinsichtlich einer Prognose, wie sie hier seitens des Regierungspräsidiums getroffen worden ist. Die Gerichte haben ihre Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Behörde die Prognose auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet hat (vgl. allgemein etwa BVerwG, Urteile vom 07.07.1978 - IV C 79.76 -, BVerwGE 56, 110, und vom 29.01.1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332 betr. Planfeststellungen; speziell zum Schulrecht VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.03.1985 - 11 S 631/80 -, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 31.03.1995 - 15 A 900/90 -, NVwZ-RR 1996, 90; Rux/Niehues, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1481; Ulbrich, a.a.O., § 31 SchG Rn. 6).
66 
(3) Eine weitere Einschränkung für die im vorliegenden Verfahren vorzunehmende Überprüfung ergibt sich daraus, dass bei Prognosespielräumen die in ihren Rechten Betroffenen nur insoweit einen Anspruch auf sorgfältig erstellte und realistische Prognosen haben, als ihre Rechte davon abhängen beziehungsweise die Prognosen die Grundlage für ihnen auferlegte Beschränkungen ihrer Rechte bilden (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 37a; ähnlich Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 40 Rn. 32). Die Reichweite des Rechtsschutzes bestimmt sich danach, inwieweit die einschlägige Regelung erlassen ist, um den Interessen des Rechtsschutzsuchenden zu dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.01.1972 - IV C 49.68 -, BVerwGE 39, 235, 237, zum Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Verwaltungsentscheidung; siehe ferner Urteil vom 23.09.1992 - 6 C 2.91 -, BVerwGE 91, 24, 39: „Anspruch auf gerichtliche Durchsetzbarkeit einer grundrechtlich geschützten Rechtsposition“).
67 
Die Klägerin kann sich nur auf die schulische Versorgung der eigenen Einwohner (§ 10 Abs. 1 GemO) berufen, denn es gehört nicht zu ihren Selbstverwaltungsaufgaben, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen vorzuhalten (vgl. Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.7; in diesem Sinne auch VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, a.a.O. Rn. 24). Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sind nur diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 -, BVerfGE 79, 127; VerfGH Brandenburg, Urteil vom 17.07.1997 - 1/97 -, LKV 1997, 449, 450).
68 
Mit Rücksicht auf die Pflicht zu „gemeindefreundlichem Verhalten“ kann allenfalls ergänzend mit in den Blick genommen werden, welchen Zuspruch eine geplante Schule voraussichtlich bei Schülerinnen und Schülern aus benachbarten Gemeinden finden wird, soweit ein Schulträger schutzwürdig auf deren Berücksichtigung vertrauen kann. Ein schützenswertes Vertrauen kann dabei allerdings nicht dadurch hervorgerufen werden, dass eine Gemeinde die staatliche Planung vor der abschließenden Entscheidung durch „vorauseilende“ Investitionen zu binden versucht. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht gibt dem Schulträger nicht die Befugnis, durch die Beschaffung von zusätzlichem Schulraum die Schulorganisation in einer solchen Weise „mitzubestimmen“ (vgl. OVG Brandenburg, Beschluss vom 30.07.1997 - 1 B 83/97 -, a.a.O.).
69 
(4) Ausgehend davon verletzt die angegriffene Prognoseentscheidung die Klägerin nicht in ihren Rechten. Nach ihrer Eigenangabe unter Nr. 5 b) der mit ihrem Antrag eingereichten Tabelle beträgt in ihrem „originären Einzugsgebiet“, zu dem sie neben xxx auch xxx und xxx zählt, die relevante Schülerzahl insgesamt nur 15 bis 20 (Abschnitt: „Begründung des öffentlichen Bedürfnisses / Darstellung und Berechnung der zu erwartenden Schülerzahl bzw. der Einschätzung der Erwartung der Erreichung der Zweizügigkeit oder der 20 Schüler bei Einzügigkeit für die Eingangsklasse[n] der GMS [Herkunft/Wohnort der Schüler, von welchen Schularten/Schule diese voraussichtlich in welcher Anzahl abgezogen werden]“). Diese Zahl bleibt deutlich unter dem Wert von 40 Schülern, der nach dem Gesetz langfristig prognostizierbar sein muss. Ebenfalls deutlich unter 40 Schülern liegen die Zahlen, die sich - gleichgültig, welche Betrachtung man anstellt - aus dem Material der „Prüfung Schulorganisation“ des Regierungspräsidiums ergeben. So beträgt die Zahl der zu erwartenden Schüler, die von der eigenen Grundschule auf eine etwaige Gemeinschaftsschule übergehen würden, bei den 41 Kindern in der vierten Klasse und einer entsprechend den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ angenommenen Übergangsquote von 50 % lediglich 21. Legt man die Gesamtzahl der Grundschüler in den Klassen 1 bis 4 zugrunde, so errechnet sich bei einem Wert von 189 Schülern ein Durchschnittswert von 47,25, was bei der fünfzigprozentigen Übergangsquote einen Erwartungswert von 24 Schülern ergibt. Die langfristige Prognose des Regierungspräsidiums lässt (ausgehend von 3.976 Einwohnern bei einer Geburtenquote von 0,83 %) auf einen Wert von 33 Grundschülern und demnach auf einen Erwartungswert von 17, die mittelfristige Prognose (ausgehend von der durchschnittlichen Zahl der Geburten in den Jahren 2005 bis 2010) auf einen Wert von 39 Grundschülern und demnach auf einen Erwartungswert von 19 schließen. Im Ergebnis ist somit die Prognose des Regierungspräsidiums, dass weniger als 40 Schüler langfristig zu prognostizieren sind, jedenfalls insoweit nicht rechtswidrig, als es um die Rechte der Klägerin geht. Es ist auch weder dargelegt noch sonst ersichtlich, sondern angesichts der deutlich zu niedrigen Zahlenwerte vielmehr fernliegend, dass sich an den rechnerischen Verhältnissen in der Zeit zwischen der Erhebung des Regierungspräsidiums und der Entscheidung des Senats etwas Erhebliches geändert hat.
70 
Besondere Umstände, die geeignet wären, ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin auf die Einbeziehung externer Schülerströme zu begründen, sind nicht ersichtlich.
71 
Zu berücksichtigen ist auch, dass es der Klägerin offen steht, sich freiwillig mit anderen Gemeinden - deren Bereitschaft vorausgesetzt - zu einem leistungsfähigeren Schulträger beziehungsweise einem solchen mit größerem Schülerpotenzial zusammenzuschließen, um so die Zustimmung der Schulaufsicht zur Einrichtung einer Gemeinschaftsschule zu erwirken (vgl. zu diesem Gedanken bereits BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, a.a.O.; VerfGH Brandenburg, Urteil vom 17.07.1997 - 1/97 -, a.a.O.). Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG können Gemeinden, Landkreise und Regionalverbände mit Zustimmung der oberen Schulaufsichtsbehörde zur gemeinsamen Erfüllung der ihnen als Schulträger obliegenden Aufgaben Schulverbände bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abschließen (vgl. dazu und zu ggf. anderen Möglichkeiten des Zusammenwirkens etwa Ulbrich, a.a.O., § 31 SchG Rn. 1 ff.). Handelt eine Gemeinde hingegen ohne Abstimmung mit ihren Nachbargemeinden und ist deshalb die Prognose gerechtfertigt, dass die geplante Gemeinschaftsschule keine ausreichend breite und nachhaltige Existenzgrundlage hat, so muss sie es hinnehmen, dass dies zu ihren Lasten geht. Es war sogar gerade ein - vom Gesetzgeber dann aufgegriffener - Wunsch der kommunalen Landesverbände, im Genehmigungsverfahren der Gemeinschaftsschule nicht nur auf die Prognose „für diese (die beantragte) Schule“ abzustellen, sondern in die Entscheidung auch die Belange der benachbarten Schulträger einzubeziehen (vgl. LT-Drucks. 15/1466, S. 23). Das verdeutlicht, dass eine „Gesamtschau der Schulstruktur vor Ort“ (LT-Drucks., a.a.O.) letztlich objektiv auch kommunalen Interessen entspricht.
72 
(5) Selbst wenn man umfassend - ohne die gerichtliche Kontrolle auf die eigenen Einwohner der Klägerin zu beschränken - prüft, ob das Regierungspräsidium seinen Beurteilungsspielraum eingehalten hat, gibt es keine durchschlagenden Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Regierungspräsidiums.
73 
Das Regierungspräsidium hat in seiner Klageerwiderung sowie in seiner Berufungserwiderung nachvollziehbar erläutert, dass man ausgehend von der Gesetzesbegründung zu § 8a SchG (LT-Drucks. 15/1466, S. 13) eine dauerhafte Zweizügigkeit für erforderlich gehalten habe. Die Prognose habe sich deshalb nicht auf die Festlegung eines denkbaren Einzugsbereichs und die Berechnung möglicher Schülerzahlen (erste Stufe) beschränken können, sondern habe im Anschluss daran eine Bewertung der Schülerzahlen auf Wahrscheinlichkeit und Dauerhaftigkeit erfordert (zweite Stufe). Die erste Stufe habe den Zweck gehabt, die Daten zu erheben. Hierbei sei im Rahmen der Prüfung der Schulorganisation das Datenmaterial deshalb so ausführlich dargestellt worden, um die Zwischenschritte der Berechnung sichtbar und damit transparent zu machen. Auf der zweiten Stufe sei die Bewertung dieser Daten und damit die eigentliche Prognose erfolgt.
74 
Die Klägerin beanstandet die Bewertung auf der „zweiten Stufe“ in verschiedener Hinsicht und vertritt die Ansicht, das Regierungspräsidium hätte die auf der „ersten Stufe“ nach bestimmten (hypothetischen) Übergangsquoten ermittelten Daten in Form von errechneten Schüler-Zahlenwerten unverändert seiner Prognose zugrunde legen müssen. Ihre Einwände greifen aber im Ergebnis nicht durch.
75 
Das von der Klägerin für ihre Kritik in erster Linie in Bezug genommene Schreiben des Regierungspräsidiums ist mit „Allgemeine Prognosegrundlagen“ überschrieben und lautet:
76 
„Am Schulstandort der künftigen GMS:
77 
Übergangsquote 50 %:
Grundschule am Standort der künftigen GMS und es ist keine andere weiterführende Schule außer der künftigen GMS am Schulstandort vorhanden.
78 
Übergangsquote 40 %:
Grundschule am Standort der künftigen GMS und es sind andere weiterführende Schulen außer der künftigen GMS am Schulstandort vorhanden.
79 
Im Einzugsbereich der künftigen GMS
80 
Übergangsquote 30 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln weniger als 30 Minuten (gute Erreichbarkeit).
81 
Übergangsquote 20 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln zwischen 30 und 45 Minuten.
82 
Übergangsquote 10 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln zwischen 45 Minuten und 1 Stunde.
83 
Übergangsquote 10 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln mehr als 15 Minuten und eigene weiterführende Schule/n am Ort.“
84 
Die nach diesem Maßstab ermittelten Zahlen waren für das Regierungspräsidium nicht bindend. Das Prognoseverfahren des Regierungspräsidiums war von Anfang an zweistufig aufgebaut, so dass nicht argumentiert werden kann, die zweite Stufe sei erst nachträglich „erfunden“ worden, um ein erwünschtes, von den Daten der ersten Stufe aber nicht gedecktes Ergebnis zu rechtfertigen. Das Regierungspräsidium hat hierzu überzeugend angegeben, die errechneten Schülerzahlen hätten (zwingend) in einem zweiten Schritt auf ihre Wahrscheinlichkeit überprüft werden müssen, weil sich in vielen räumlichen Gebieten die Einzugsbereiche verschiedener Schulen überschnitten hätten, die Schüler aber nicht doppelt hätten gewertet werden können. Maßgebend sei gewesen, auf welche weiterführenden Schulen die Grundschüler der Nachbargemeinden „traditionsgemäß“ wechselten und welche weiterführenden Schulen in den einbezogenen Gemeinden und Stadtteilen bereits vorhanden seien und von den dortigen Grundschülern besucht werden könnten.
85 
Dieser Vortrag entspricht auch der Aktenlage. In dem Bogen „Prüfung Schulorganisation“ befindet sich neben den die erste Prognosestufe betreffenden Gliederungspunkten zur Datenerhebung („3. Sachverhalt/Sachstand/Relevante Daten“ sowie „4.1 kurzfristige Prognose“ und „4.2 Schülerzahlprognose/dauerhafter Bestand“, jeweils mit Untergliederungen) zwar kein eigener Gliederungspunkt, der die zweite Bewertungsstufe detailliert abbildet. Unter dem Gliederungspunkt „2. Bewertung und Entscheidungsvorschlag“ ist jedoch dargestellt, inwieweit Schüler der Nachbargemeinden in die Prognose einbezogen wurden und somit von den auf der ersten Stufe errechneten Daten (gemäß den vorgenannten Gliederungspunkten 3., 4.1 und 4.2) abgewichen wurde. Ein solcher Prüfungsschritt findet sich (stets als Nr. 2) in allen dem Gericht vorliegenden Akten jeweils in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“.
86 
Zutreffend weist das Regierungspräsidium auch darauf hin, dass bereits nach den allgemeinen Prognosegrundlagen des Kultusministeriums, aus denen das Regierungspräsidium seine eigenen „allgemeinen Prognosegrundlagen“ abgeleitet hat, ausdrücklich der Bezug zu Nachbargemeinden herzustellen und die Betroffenheit anderer Schulträger zu prüfen war. So heißt es dort wörtlich:
87 
„Im Rahmen der Bewertung des öffentlichen Bedürfnisses sind auch die Stellungnahmen der von der Genehmigung berührten anderen kommunalen Schulträger einzubeziehen: Bei der Frage der Berücksichtigung der Schüler. dieser Schulträger an der beantragten Gemeinschaftsschule ist ggf. in die Bewertung einzubeziehen, ob andere berührte Schulträger bereits selbst die Beantragung einer Gemeinschaftsschule beabsichtigen. Da die Schüler nicht doppelt gewertet werden können, ist bei der Prognose ggf. zu berücksichtigen, ob ein Abzug der Schüler durch eine Genehmigung einer Gemeinschaftsschule dann zur Einzügigkeit des jetzigen Antrage führen würde und z.B. der berührte Schulträger selbst genügend Potenzial für eine eigene Gemeinschaftsschule (evtl. mehrere) hat. Damit ist zu prüfen, ob die Zweizügigkeit der beantragten Gemeinschaftsschule auch ohne diese Schüler dauerhaft prognostiziert werden kann.
88 
In die Vorbereitung einer Prognose sind die Schülerzahlen der bestehenden Grundschulen, die Prognosen der künftigen Geburten sowie die Übergangsquoten auf die bisherigen weiterführenden Schulen darzustellen und ggf. in die Bewertung einzubeziehen.“
89 
Dem ist unzweideutig zu entnehmen, dass es bei einer schematischen Berechnung gemäß einheitlichen Übergangsquoten nicht sein Bewenden haben kann (ähnlich nunmehr auch die Angaben in Kapitel 4 der vom Kultusministerium herausgegebenen „Handreichung zur Beantragung einer Gemeinschaftsschule“ in der Fassung mit Gültigkeit ab 01.01.2014).
90 
Nur dies entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers, der sich in der Gesetzesbegründung zu § 8a SchG (LT-Drucks. 15/1466, S. 26) wie folgt niedergeschlagen hat:
91 
„Bei der Entscheidung über einen Einrichtungsantrag eines Schulträgers kommt es auf die Verhältnisse des jeweiligen Einzugsbereiches an: zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen. Das Kultusministerium hat hierbei einen Beurteilungsspielraum, dem allerdings das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die darauf abzuleitende Pflicht zu gemeindefreundlichem Verhalten Grenzen setzen.“
92 
Mit dem bewussten Rekurs auf den „jeweiligen“ Einzugsbereich und die beispielhaft erwähnten, teils sehr individuell ausgeprägten Kriterien Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung sowie Auswirkungen auf andere Schulen wäre eine landesweit einheitlich pauschalierende Sichtweise schwerlich vereinbar.
93 
Schließlich geht aus der Bezeichnung „allgemeine Prognosegrundlagen“ selbst hervor, dass es sich nur um „allgemeine“, mithin einer Konkretisierung bedürftige „Grundlagen“ für eine (erst zu erstellende und nicht unmittelbar ableitbare) Prognose handelt. Dies wird auch daran deutlich, dass die Übergangsquoten in den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Kultusministeriums nur ein Element unter mehreren bilden, während die „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums das Element „Übergangsquoten“ herausgreifen und ausdifferenzieren, ohne dabei zu erkennen zu geben, die Prognose - was auch zumindest bedenklich wäre - auf diesen Faktor verengen zu wollen.
94 
Dabei verkennt der Senat nicht, dass den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums mit ihren Übergangsquoten selbst eine Prognose innewohnt. Dies schließt jedoch eine Offenheit der mit ihrer Hilfe gefundenen Ergebnisse für eine konkretere Bewertung unter Einbeziehung zusätzlicher Faktoren nicht aus, womit den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ der Rang einer „rechnerischen Prognose innerhalb einer umfassenderen Prognose“ zukommt.
95 
Was sonst noch das Verhältnis der ersten zu der zweiten Prognosestufe angeht, trifft es zu, dass es keine Ableitung gibt, die in ihrer Genauigkeit der Datenermittlung auf der ersten Stufe entspricht. Insbesondere gibt es keinen Algorithmus und keine allgemeingültige „Formel“ zur Korrektur der auf der ersten Stufe ermittelten Ergebnisse. Dies macht die Prognoseentscheidung des Regierungspräsidium aber nicht methodisch fehlerhaft. Zwar mag es auf den ersten Blick unstimmig erscheinen, eine „mathematisch exakte“ Ebene der Datenerhebung mit einer aus allgemeiner Sachkunde auf vielen Gebieten (traditionelle Schülerströme vor Ort, geographische Besonderheiten etc.) gespeisten Korrektur zu verknüpfen, und hat dies insoweit nachvollziehbare Kritik auf der Klägerseite ausgelöst. Indes ist dies kein unzulässiges Vorgehen. Die Anwendung eines mathematischen Modells in einem ersten Schritt legt das Regierungspräsidium nicht auch hinsichtlich seines abschließenden Bewertungsmaßstabes auf eine solche Methodik fest.
96 
Gegen einen Schematismus dieser Art sprechen gewichtige sachliche Gründe. Es drängt sich auf, dass von Ort zu Ort und von Region zu Region die Akzeptanz der verschiedenen Schularten sehr unterschiedlich ausgeprägt ist. Auch sonst gibt es geographische und traditionelle Eigenarten, die sich stark auf das Einzugsgebiet einer Schule auswirken können und sich mit Einwohnerzahlen, bisherigen Schülerzahlen und Entfernungsangaben nicht abschließend erfassen lassen. Insofern liegt es nahe, die im ganzen Regierungsbezirk nach einem einheitlichen Maßstab erhobenen Daten für eine Schülerzahlenprognose einer ortsbezogenen Korrektur zu unterziehen. Es wäre auch weder im Interesse der Klägerin noch anderer Betroffener, wenn die Zustimmung zu einer Schulartänderung erteilt würde, die auf Dauer keinen Bestand haben könnte.
97 
(6) Gemessen an den genannten Sachgründen hat das Regierungspräsidium seine Prognose im vorliegenden Fall hinreichend transparent und methodisch einwandfrei durchgeführt.
98 
Das Regierungspräsidium gibt hierzu an, die auf der ersten Stufe errechneten Schülerzahlen seien auf Wahrscheinlichkeit und Dauerhaftigkeit bewertet worden, wobei zum einen in den Blick genommen worden sei, wie viele Schüler aus den jeweiligen Gemeinden die derzeitige Werkrealschule besuchten und zum anderen, welche schulischen Alternativen für weiterführende Schulen in der Umgebung bestünden. Diese Bewertung habe ergeben, dass realistischer Weise lediglich Schüler aus xxx, der Nachbargemeinde xxx und des Stadtteils xxx (einschließlich xxx) der Stadt xxx eine Gemeinschaftsschule xxx besuchen würden, weshalb bei dieser mit einer voraussichtlichen Schülerzahl von ca. 22 je Jahrgangsstufe auf Dauer nur von Einzügigkeit auszugehen gewesen sei.
99 
Entsprechend heißt es in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“ unter Nr. 2, die xxxschule könne voraussichtlich mit ca. 22 Schülern je Jahrgangsstufe auf Dauer nur einzügig geführt werden. Dabei seien Schüler aus xxx, der Nachbargemeinde xxx und des Stadtteils xxx der Stadt xxx eingerechnet worden. Eine dauerhafte Zweizügigkeit würde nur erreicht, wenn darüber hinaus Schüler aus den Gemeinden xxx, xxx, xxx und xxx sowie aus dem xxx Stadtteil xxx wenigstens teilweise die Gemeinschaftsschule xxx besuchen würden. Da in xxx bereits eine für die Gemeinden xxx und xxx gut erreichbare Realschule (xxxschule) bestehe und insbesondere die Schüler aus xxx und xxx eine lange Anfahrtszeit nach xxx hätten (ca. 45-50 Minuten), sei ein Besuch dieser Schüler in xxx eher unwahrscheinlich.
100 
Diese Argumentation ist nachvollziehbar und einleuchtend. Die Klägerin kann somit nicht damit durchdringen, das Regierungspräsidium habe seinen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum verlassen. Dies gilt umso mehr, als mittlerweile die Zustimmung zur Einrichtung einer Gemeinschaftsschule in xxx erteilt wurde.
101 
Soweit die Klägerin meint, die Zahlen hätten höher angesetzt werden müssen, weil allein die Jahrgangsstufe des Schuljahres 2011/12 eine „einigermaßen realistische Vergleichsgröße“ darstelle, kann ihr nicht gefolgt werden. Zuvor wurde die Schulbezirksbindung abgeschafft, was die hohe Zahl von insgesamt 43 Schülern in der fünften Jahrgangsstufe zumindest zu einem Teil erklären mag. Hinzu kommt, dass die Klägerin mit Bescheid des Regierungspräsidiums vom 14.01.2010 ermächtigt wurde, den bisherigen Hauptschulbezirk unverändert als Schulbezirk für ihre Werkrealschule bis längstens 2016 weiterzuführen. Die xxxschule konnte daher Schüler von außerhalb aufnehmen, während die Haupt- und Werkrealschüler aus dem Gebiet der Klägerin den Schulbezirk nicht verlassen konnten, was - wie der Beklagte meint - auch zu einer „künstlichen“ Erhöhung der Anmeldezahlen geführt haben mag. Dies kann jedoch dahinstehen. Die Klägerin hat eine solch hohe Schülerzahl wie im Schuljahr 2011/12 nämlich weder zuvor noch danach (zumal nach Abschaffung der verbindlichen Grundschulempfehlung) auch nur annähernd noch einmal erreicht. Es handelt sich daher um keine repräsentative Zahl, sondern - wie das Regierungspräsidium zutreffend angenommen hat - eher um einen „Ausreißer“, der als Maßstab für eine langfristige Prognose nicht zugrunde gelegt werden musste und wohl noch nicht einmal durfte.
102 
(7) Die Klägerin kann auch nicht damit durchdringen, dass die Entscheidung des Regierungspräsidiums unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz ergangen sei.
103 
Es spricht schon manches dafür, dass eine Entscheidung, die - wie hier - am Maßstab der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht beanstandet werden kann, ebenso nicht unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten gerügt werden kann (vgl. insoweit zu dem Verhältnis des allgemeinen Gleichheitssatzes zu den Freiheitsgrundrechten Heun, in: Dreier, a.a.O., Art. 3 Rn. 140; Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band 1, 6. Aufl. 2010, Art. 3 Rn. 300 m.w.N.).
104 
Auch lässt sich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz für den jetzigen Zeitpunkt schon deshalb nicht mehr damit begründen, dass bestimmte Gemeinden im Rahmen der Beurteilung für das Schuljahr 2013/14 („zweite Tranche“) günstiger behandelt worden seien als die Klägerin, weil mittlerweile das Schuljahr 2013/14 beendet ist beziehungsweise das Schuljahr 2014/15 begonnen hat und sich zudem zum 01.08.2014 das Schulgesetz geändert hat.
105 
Ferner kann nicht angenommen werden, es liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit den Grundsätzen über die Selbstbindung der Verwaltung vor, weil das Regierungspräsidium - nach eigenem Bekunden - seine eigenen „allgemeinen Prognosegrundlagen“, die es aus denjenigen des Kultusministeriums abgeleitet hat, nicht streng mathematisch umgesetzt, sondern mit einer zusätzlichen Bewertungsstufe versehen hat. Wie bereits dargestellt, brachten die „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums nicht zum Ausdruck, dass man sich schematisch an aufgrund fester Übergangsquoten errechnete Schüler-Zahlenwerte zu halten beabsichtigte.
106 
Soweit die Klägerin einzelne Gemeinden benannt hat, die für ihre Gemeinschaftsschulen eine Zustimmung des Regierungspräsidiums erlangt haben, dies aber nach Auffassung der Klägerin ohne günstigere beziehungsweise mit schlechteren Ausgangsbedingungen, hat das Regierungspräsidium dem im Übrigen nachvollziehbare Gründe entgegengehalten:
107 
Hinsichtlich der xxxschule in xxx mit der prognostizierten Schülerzahl von 60 sei zunächst zu beachten, dass diese Gemeinde mit ca. 7.680 Einwohnern bereits etwa doppelt so viele Einwohner aufweise wie die Klägerin (ca. 3.890). Ferner komme xxx seine Lage in einer Zentrumsachse im Filstal zugute. Das Gebiet sei dichter besiedelt. Die Gemeinde profitiere von einer generell höheren Bevölkerung. Darüber hinaus habe berücksichtigt werden können, dass schon bisher Schüler der Grundschule im benachbarten xxx (ca. 2.400 Einwohner) und auch der xxxschule in xxx nach der vierten Klasse in größerer Zahl die Werkrealschule in xxx besucht hätten.
108 
Zu der xxx-Schule in xxx hat das Regierungspräsidium erläutert, dass es sich um eine seit Jahren stabil zweizügig geführte Werkrealschule mit einem größeren Einzugsbereich gehandelt habe.
109 
Bei der (ehemaligen) Grund- und Werkrealschule in xxx (5.200 Einwohner) hat das Regierungspräsidium ebenfalls einen größeren Einzugsbereich festgestellt, zu dem unter anderem auch die Grundschule des Ortes xxx (über 3.500 Einwohner) gehöre.
110 
Bei der (ehemaligen) Grund- und Hauptschule xxx seien neben der eigenen Einwohnerzahl (über 6.500 Einwohner) auch Nachbargemeinden zu berücksichtigen gewesen, die mehrfach Schüler in die dortige Hauptschule geschickt hätten. Es habe jeweils von einer gesicherten stabilen Zweizügigkeit ausgegangen werden können.
111 
Es handelt sich bei diesen Annahmen des Regierungspräsidiums um sachliche Erwägungen, die zwar womöglich jeweils nicht das einzig mögliche Bewertungsergebnis darstellen, im Rahmen des Beurteilungsspielraums aber jedenfalls vertretbar erscheinen.
112 
Ebenso verhält es sich bei anderen Schulen, die im Vergleich betrachtet werden könnten:
113 
Soweit es um die xxxschule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx und die dort prognostizierte Schülerzahl von 37 geht, ist nach den Angaben des Regierungspräsidiums die hohe Einwohnerzahl von xxx (nahezu 60.000 Einwohner) zu beachten. Die Lage der Schule an der Peripherie des Stadtgebietes hindere die Prognose einer dauerhaften Zweizügigkeit aufgrund der Größe des Schulträgers nicht. Das erscheint plausibel.
114 
Bei der xxx-Schule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx bestehe eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung der Gemeinden xxx und xxx über die Einrichtung und Unterhaltung der Gemeinschaftsschule xxx. Beide Gemeinden kämen mit 5.885 (xxx) und 3.143 (xxx) auf zusammen über 8.000 Einwohner und hätten so zusammen die Grundlage für die Prognose einer ausreichenden Schülerzahl geschaffen. Auch diese Argumentation ist nicht zu beanstanden.
115 
Die xxxschule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx wurde nach Angaben des Regierungspräsidiums bewusst als einzige Schule in dessen Zuständigkeitsbereich mit einer prognostizierten Schülerzahl von unter 30 Schülern genehmigt. Die Prognose von 23 Schüler habe sich jedoch nur auf Schüler aus Baden-Württemberg bezogen. Nicht einbezogen worden seien Schüler aus Bayern, die aber seit Jahren diese Schule besuchten und zu einer stabilen Zweizügigkeit der dortigen Werkrealschule geführt hätten. Da darüber hinaus der Antrag der westlich von xxx liegenden Gemeinde xxx auf Einrichtung einer Gemeinschaftsschule aufgrund der Schülerzahlen habe abgelehnt werden müssen und damit habe gerechnet werden können, dass ein Teil der dort prognostizierten Schüler eine Gemeinschaftsschule in xxx besuchen werde, habe bei der xxxschule von einer stabilen Zweizügigkeit ausgegangen werden können. Hiergegen bestehen keine Einwände.
116 
Zu der (ehemaligen) Grund- und Werkrealschule xxx hat sich das Regierungspräsidium so geäußert, dass die Stadt xxx auf 7.431 Einwohner komme. Zudem würden dort regelmäßig Schüler aus Nachbargemeinden wie xxx und xxx beschult, so dass anteilig Schüler von dort hätten berücksichtigt werden können. Auch insoweit hat das Regierungspräsidium seinen Einschätzungsspielraum gewahrt.
117 
Schließlich könnte die Klägerin aus Zustimmungsbescheiden gegenüber anderen Gemeinden, soweit solche rechtswidrig erteilt worden sein sollten, keine Rechte für sich herleiten. Nach allgemeiner Ansicht kann eine sachlich nicht gerechtfertigte Verwaltungspraxis keine Ansprüche auf Gleichheit im Unrecht begründen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13.12.2013 - 2 B 37/13 -, Juris Rn. 9, und vom 04.04.2013 - 2 B 87.12 -, Juris Rn. 10, jeweils m.w.N.). Die Verwaltung ist nach Art. 20 Abs. 3 GG an die Gesetze gebunden. Sie hat die maßgebliche Rechtslage beim Vollzug zu beachten und kann diese nicht aus eigenem Recht ändern, auch nicht im Wege einer ständigen Praxis (vgl. Senatsbeschluss vom 24.01.2012 - 9 S 3310/11 -, VBlBW 2012, 273).
118 
dd) Soweit die Klägerin geltend macht, es bestünden ihr erst nachträglich bekannt gewordene Tatsachen, die die Besorgnis der Befangenheit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht begründeten, ist dies für die Beurteilung des Senats ohne Bedeutung. Selbst wenn den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht eine Pflicht zur Selbstanzeige (§ 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 48 ZPO) getroffen und er gegen diese verstoßen haben sollte, so könnte sich daraus allenfalls ein Berufungszulassungsgrund ergeben (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 54 Rn. 22). Im vorliegenden Fall hat jedoch bereits das Verwaltungsgericht selbst die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
119 
2. Mit dem hilfsweise gestellten Feststellungsantrag kann die Klägerin ebenfalls keinen Erfolg haben.
120 
Versteht man den Antrag so, dass nach jetziger Sach- und Rechtslage die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 04.02.2013 überprüft werden soll, so ergibt sich dieses Ergebnis schon unmittelbar aus den oben (unter I. 2.) aufgeführten Erwägungen.
121 
Legt man den Antrag dagegen in der Weise aus, dass die Rechtswidrigkeit des Behördenhandelns nach dem früheren, vor der Änderung des Schulgesetzes zum 01.08.2014 geltenden Recht festgestellt werden soll, weil der Klägerin nach dem alten Rechtszustand die begehrte Zustimmung noch hätte erteilt werden müssen, fehlt es jedenfalls an dem für diese vergangenheitsbezogene Feststellung erforderlichen (Fortsetzungs-) Feststellungsinteresse. Insbesondere kann sich die Klägerin weder auf ein Rehabilitations- noch auf ein Präjudizinteresse für einen unter Umständen angestrebten Schadensersatzprozess stützen.
122 
Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14.12 -, BVerwGE 146, 303 m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt (vgl. auch VG Münster, Urteil vom 12.07.2013 - 1 K 1296/13 -, Juris Rn. 30).
123 
Ein mögliches Präjudizinteresse für einen späteren Schadensersatzprozess scheitert hier daran, dass die Geltendmachung von Schadensersatz- und Entschädigungsansprüchen von vornherein aussichtslos ist. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und sich dies ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung aufdrängt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, NVwZ-RR 2014, 465, 468 m.w.N.). Dies ist hier der Fall, weil das Verwaltungsgericht im Rahmen einer Hauptsacheentscheidung und in voller Kammerbesetzung die Entscheidung des Regierungspräsidiums für rechtmäßig befunden hat. Ein für einen Amtshaftungsprozess erforderliches Verschulden entfällt grundsätzlich, wenn das Handeln von einem Kollegialgericht für rechtmäßig gehalten wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.). Dies gilt nur dann nicht, wenn die beanstandete Maßnahme von einem Fachgremium beschlossen wurde, von dem im Hinblick auf seine Zusammensetzung ein Höchstmaß an Sachkenntnis zu erwarten und die Fähigkeit zu besonders gründlicher Prüfung zu verlangen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.), wenn es sich um grundlegende Maßnahmen oberster Dienststellen handelt, die durch Auswertung allen einschlägigen Materials und erschöpfende Abwägung aller Gesichtspunkte vorbereitet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.08.2005 - 2 C 37.04 -, BVerwGE 124, 99 = Juris Rn. 28 m.w.N.) oder wenn die kollegialgerichtliche Entscheidung nicht auf einer eingehenden Prüfung beruht, sondern wesentliche rechtliche Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.). Keine dieser Ausnahmen von der „Kollegialgerichtsrichtlinie“ greift hier. Insbesondere hat mit dem Regierungspräsidium weder ein besonderes Gremium der Selbstverwaltung noch eine oberste Behörde die im Streit stehende Entscheidung getroffen.
124 
Angesichts dessen kann dahinstehen, ob die Klägerin überhaupt hinreichend konkrete Angaben zum behaupteten Schaden beziehungsweise zur Schadenshöhe gemacht hat (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.01.2003 - 13 A 4859/00 -, NVwZ-RR 2003, 696; Wolff, a.a.O., § 113 Rn. 278) und ob ein Amtshaftungsprozess vor dem Zivilgericht in genügendem Maße ernsthaft beabsichtigt ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.01.1997 - 5 S 3206/95 -, NVwZ-RR 1998, 549).
125 
Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin unter Geltung des Schulgesetzes in der vor dem 01.08.2014 geltenden Fassung Aussicht auf einen Erfolg ihrer Verpflichtungsklage gehabt hätte.
126 
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
127 
Beschluss
vom 12. August 2014
128 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013, VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1, hier hälftig angesetzt).
129 
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 07.07.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 verpflichtet, der Klägerin zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen zu erteilen, sofern die sonstigen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

 
Die Klägerin begehrt die Erteilung von zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen im Bezirk der Stadt Karlsruhe.
Die Klägerin betreibt seit vielen Jahren ein Mietwagenunternehmen. Im Oktober 2011 beantragte sie die Erteilung von zehn Genehmigungen für den Taxenverkehr. Am 15.10.2011 wurde die Klägerin in die Vormerkliste der Beklagten für Neubewerber (Vormerkliste A) aufgenommen. Am 05.12.2011 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin förmlich ab.
Seit dem Jahr 1980 waren durch die Beklagte konstant 213 Taxigenehmigungen vergeben worden. Zur Überprüfung dieser Vergabepraxis schaltete die Beklagte vom 01.06.2012 bis zum 31.05.2013 einen Beobachtungszeitraum (§ 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG) ein und führte bei den Taxiunternehmen ihres Bezirks eine Datenerhebung durch. Eine Verpflichtung zur Mitwirkung an der Datenerhebung sprach sie nicht aus. Von rund 81 Prozent der Taxiunternehmen erhielt die Beklagte Daten zurück.
Zur Bereinigung der Vormerkliste forderte die Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 29.07.2014 auf, bis zum 18.08.2014 mitzuteilen, ob sie ihren Antrag aufrechterhalte. Bis September erfolgte keine Rückmeldung, weshalb die Klägerin am 11.09.2014 von der Vormerkliste gestrichen wurde.
Am 30.12.2014 stellte die Klägerin bei der Beklagten erneut einen Antrag auf Erteilung von zehn Genehmigungen für den Taxenverkehr. In der Folgezeit reichte sie alle notwendigen Nachweise ein, zuletzt ging bei der Beklagten am 09.04.2015 eine Erklärung zur wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit ein.
Am 01.06.2015 stellte die Beklagte unter anderem auf Grundlage der im Beobachtungszeitraum erhobenen Daten eine „Beurteilung des Taxigewerbes und Prognose gemäß § 13 Abs. 4 PBefG für die Stadt Karlsruhe“ (im Folgenden: „Beurteilung und Prognose“) fertig. In diesem Kurzgutachten stellte die Beklagte unter anderem fest, dass die Nachfrage nach Taxidienstleistungen rückläufig sei. Während bis 2010 jährlich etwa 450.000 Beförderungsauftrage vergeben worden seien, sei die Zahl mittlerweile auf rund 400.000 Aufträge zurückgegangen. Auch zukünftig werde die Nachfrage weiter sinken. Nach den Angaben der Taxiunternehmer seien die Fahrzeuge im Schnitt nur ca. 35 Prozent der Bereithaltungszeit besetzt. Nach den vorgelegten Wirtschaftsdaten befinde sich ein beträchtlicher Teil insbesondere der Einzelunternehmer unterhalb der amtlichen Armutsgefährdungsgrenze. Es müsse allerdings unterstellt werden, dass die vorgelegten Zahlen zumindest zum Teil nicht den wirklichen Umsätzen entsprächen. Die Beklagte kommt in der „Beurteilung und Prognose“ zu dem Schluss, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes derzeit nicht auszuschließen sei. Die Zahl der Genehmigungen werde deshalb zunächst auf 220 beschränkt. Eine deutlich darüber hinausgehende Erhöhung würde die angespannte wirtschaftliche Situation des bestehenden Taxengewerbes hingegen so verschärfen, dass dessen Funktionsfähigkeit gefährdet wäre.
Mit Bescheid vom 07.07.2015 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin vom 30.12.2014 ab. Zur Begründung führt sie aus, im Hinblick auf die Zahl der zur Verfügung stehenden Genehmigungen und die Zahl der vorrangigen Bewerber könne der Klägerin derzeit keine Genehmigung erteilt werden. Hierfür wäre eine erhebliche Erhöhung der insgesamt erteilten Genehmigungen erforderlich. Dadurch wäre die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht und die öffentlichen Verkehrsinteressen wären beeinträchtigt. Dies ergebe sich aus der ermittelten niedrigen Auslastung der Fahrzeuge sowie den geringen erwirtschafteten Überschüssen. Diese seien oftmals nicht auskömmlich, eine hinreichende Kapitalverzinsung, eine angemessene Vergütung des unternehmerischen Risikos und eine ausreichende Altersversorgung fänden in den meisten Fällen nicht statt. Einer weiteren Zunahme des Angebots an Taxidienstleistungen stehe keine adäquate Nachfrage gegenüber, was zu Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der legal und wirtschaftlich sinnvoll arbeitenden Unternehmen führen würde. Im Hinblick auf den Bewerberüberschuss könne der Klägerin gemäß § 15 Abs. 5 Satz 5 PBefG in jedem Fall auch nur eine Genehmigung erteilt werden.
Gegen den Ablehnungsbescheid legte die Klägerin am 30.07.2015 Widerspruch ein und brachte zur Begründung im Wesentlichen vor, dass eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes nicht nachgewiesen sei. Eine fundierte, gutachterliche Prognose sei aber Mindestvoraussetzung für die Versagung der Berufsausübung. Eine Orientierung an der Auslastung der Fahrzeuge und den Überschüssen der Unternehmer laufe auf einen unzulässigen Schutz bestehender Betriebe vor Konkurrenz hinaus. Den behaupteten Wettbewerbsverzerrungen müsse mit behördlichen Kontrollen der unplausibel wirtschaftenden Unternehmen und anschließenden Genehmigungswiderrufen begegnet werden und dürfe nicht zu Lasten ordnungsgemäß tätiger Neubewerber gehen. Zudem sei anzunehmen, dass die Vormerkliste der Beklagten nicht den rechtlichen Anforderungen entspreche, weshalb der Antrag der Klägerin vorrangig zu berücksichtigen sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 28.06.2016 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führt die Widerspruchsbehörde aus, die Prognoseentscheidung der Beklagten über die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes könne nur bei groben Beurteilungsfehlern beanstandet werden. Derartige Fehler seien nicht erkennbar. Die schwierige wirtschaftliche Lage einiger Taxiunternehmer sei von der Beklagten nicht bestritten worden. Unter Berücksichtigung der allgemeinen Verkehrssituation in Karlsruhe sei die Festlegung der Beklagten auf 220 Taxigenehmigungen schlüssig. Anderenfalls müsse mit einer Verschlechterung der Ertragslage und als Konsequenz mit wirtschaftlich bedingten Geschäftsaufgaben gerechnet werden.
10 
Die Klägerin hat bereits am 20.06.2016 die vorliegende Klage als Untätigkeitsklage erhoben und mit Schreiben vom 02.08.2016 den Widerspruchsbescheid nachträglich einbezogen. Zur Begründung werden die Ausführungen in der Widerspruchsbegründung im Wesentlichen wiederholt und vertieft. Zu der erst im Klageverfahren von der Beklagten vorgelegten „Beurteilung und Prognose“ vertritt die Klägerin die Ansicht, dass diese unter schweren methodischen und inhaltlichen Mängeln leide. Weder werde der Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt noch sei die daraus abgeleitete Prognose verwertbar. Die Datenerhebung im Beobachtungszeitraum bei nur einem Teil der Unternehmer stelle weder eine vollständige noch eine stichprobenartige Erhebung dar. Eine vollständige Erhebung sei der Beklagten durch die Ermächtigung in § 54a Abs. 1 Satz 1 PBefG ohne weiteres möglich gewesen. Die erhobenen Daten seien mittlerweile bereits mehrere Jahre alt, zudem hätten sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen seit der Datenerhebung erheblich verändert. Die Beklagte habe zudem keine Plausibilitätsprüfung der Betriebsdaten durchgeführt, bei einer vergleichbaren Untersuchung in Stuttgart seien etwa 42 Prozent aller Betriebe mangels Plausibilität unberücksichtigt geblieben. Unabhängig davon sei der ermittelte Überschuss pro Unternehmen ohne Kontextualisierung der Zahlen durch Vergleich mit anderen Städten ohne Aussagekraft. Bei der Ermittlung der Nachfrage habe die Beklagte nicht zwischen dem Gesamtfahrtenaufkommen und dem Funkvermittlungsaufkommen unterschieden, weshalb die Berechnungen der Beklagten fehlerhaft seien.
11 
Die Klägerin beantragt,
12 
die Beklagte unter Aufhebung der Verfügung vom 07.07.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 zu verpflichten, der Klägerin zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen zu erteilen, sofern die sonstigen gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.
13 
Die Beklagte beantragt,
14 
die Klage abzuweisen.
15 
Zur Begründung ihres Antrags verweist die Beklagte im Wesentlichen auf die Ausführungen in den ergangenen Bescheiden. Der Markt für Taxidienstleistungen sei tendenziell schrumpfend, die Festlegung auf zunächst 220 Genehmigungen sei von § 13 Abs. 4 PBefG gedeckt. Nach den ordnungsgemäß geführten Vormerklisten seien andere Bewerber vorrangig zu berücksichtigen. Im Übrigen sei das tatsächliche Interesse der Klägerin an den Genehmigungen vor dem Hintergrund der unterbliebenen Rückmeldung im Verfahren zur Bereinigung der Vormerkliste zu bezweifeln.
16 
Mit ergänzender Stellungnahme vom 12.04.2017 teilte die Beklagte mit, dass von den auf der Vormerkliste A geführten Neubewerbern mittlerweile neben dem Fachkundenachweis eine Gewerbezentralregisterauskunft, ein Führungszeugnis und eine Bescheinigung vom Finanzamt verlangt worden sei. Aktuell befänden sich 15 (andere) Bewerber auf der Vormerkliste A, die Vormerkliste der Bestandsunternehmer (Vormerkliste B) weise derzeit neun Bewerber auf. Momentan seien 215 Taxigenehmigungen vergeben. Seit 2013 habe es vier Neuerteilungen gegeben; im Rahmen dieser Neuerteilungen habe es fünf Absagen vorrangiger Bewerber gegeben.
17 
Dem Gericht liegt die Verwaltungsakte der Beklagten (ein Heft) nebst den Akten zu den Vormerklisten (drei Hefte) und die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Karlsruhe (ein Heft) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen und Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
A.
18 
Die zunächst als Untätigkeitsklage erhobene und nach Erlass des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 als Verpflichtungsklage fortgeführte Klage ist zulässig.
19 
Dass die Klägerin auf das Schreiben vom 29.07.2014 nicht geantwortet hat, lässt das Rechtsschutzbedürfnis der Klage nicht entfallen. Dafür, dass die Klägerin tatsächlich kein Interesse an den am 30.12.2014 beantragten Genehmigungen hat, ist nichts ersichtlich.
20 
Der Klägerin fehlt auch nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil die beantragten Genehmigungen aufgrund der gesetzlichen Fiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG bereits als erteilt gelten. Zwar hat die Beklagte nicht gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG innerhalb von drei Monaten über den schriftlichen Antrag der Klägerin vom 30.12.2014 entschieden und auch keinen Zwischenbescheid nach § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG erlassen. Der Eintritt der Genehmigungsfiktion setzt aber einen bescheidungsfähigen Antrag voraus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 27.10.2016 – 12 S 2257/14 –, juris Rn. 26f.). Die erforderlichen Nachweise der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen (§ 13 Abs. 1 PBefG) lagen erst zum 09.04.2015 vollständig vor, sodass der Bescheid der Beklagten vom 07.07.2015 innerhalb der Dreimonatsfrist erging.
B.
21 
Die Klage ist begründet. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 07.07.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (dazu I.). Sie kann die Erteilung der beantragten zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen beanspruchen, sofern sie die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen auch weiterhin erfüllt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, dazu II.).
I.
22 
Die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG lagen im Zeitpunkt der ablehnenden Entscheidung der Beklagten vor. Der objektive Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG ist nicht gegeben.
23 
Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung für den Verkehr mit Taxen (§§ 2 Abs. 1 Nr. 4, 46, 47 PBefG) zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Diese objektive Berufszulassungsschranke ist gerechtfertigt, weil ein funktionierender Taxenverkehr – als nach wie vor wichtigster Träger individueller Verkehrsbedienung, der in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr ergänzt – für das öffentliche Verkehrsinteresse von überragender Bedeutung ist. Eine Orientierung an der Existenz- bzw. Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes schließt eine reine Bedürfnisprüfung aus. Eine Genehmigung kann nur versagt werden, wenn das Taxengewerbe ansonsten „bei unkontrolliertem Eindringen neuer Unternehmen durch Übersetzung und ruinösen Wettbewerb in seiner Existenz bedroht würde“. Diese Gefahr muss beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.06.1960 – 1 BvL 53/55 –, BVerfGE 11, 168ff., juris Rn. 80). Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist dabei nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Der Gesetzgeber schützt die Funktionsfähigkeit des jedermann zugänglichen (§§ 22, 47 Abs. 4 PBefG) Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des öffentlichen Individualverkehrs. Für die Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989 – 7 C 44/88 u.a. – BVerwGE 82, 295ff., juris Rn. 16). Der Genehmigungsvorbehalt bezweckt allerdings nicht, Taxiunternehmer vor wirtschaftlich spürbarer – auch harter – Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen – bis zum möglichen finanziellen Ruin reichenden – Risiken dieses Berufs zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988 – 7 C 94/86 –, BVerwGE 79, 208ff., juris Rn. 9).
24 
Gefordert ist demnach eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die vom öffentlichen Verkehrsinteresse zu bestimmende Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen. Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung ist dementsprechend eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes und der durch die Erteilung weiterer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989, a.a.O., Rn. 8ff.). Die Annahme einer die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige beispielhaft aufgeführt sind, konkret belegt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008 – 3 B 77/07 –, juris Rn. 7). Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Taxiverkehr die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde allerdings ein Beurteilungsspielraum zu. Das Gericht prüft insoweit nur, ob die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat. Dabei ist auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen; es sind insbesondere auch Tatsachen zu berücksichtigen, die nach der Behördenentscheidung eingetreten sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 12f.).
25 
Nach diesen Grundsätzen ist die Ablehnung der beantragten Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen nicht rechtmäßig. Die Beklagte hat nicht nachvollziehbar dargetan, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung mit Taxen führen würde bzw. bei Zulassung weiterer Fahrzeuge eine Übersetzung des Taxengewerbes mit der möglicherweise einhergehenden Folge eines existenzbedrohenden Wettbewerbs einträte oder unmittelbar drohen würde. Bei der prognostischen Einschätzung der Funktionsfähigkeit hat die Beklagte den maßgeblichen Sachverhalt weder vollständig noch zutreffend ermittelt. Zudem hat sie die maßgeblichen Beurteilungskriterien nicht erkannt bzw. nicht richtig angewendet. In der Folge hat die Beklagte den Einfluss des beantragten Verkehrs auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich unrichtig eingeschätzt. Die Festlegung der höchstens zuzulassenden Taxen ist damit rechtswidrig und kann der Klägerin nicht entgegengehalten werden.
26 
1. Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG ist die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen bei der Prognoseentscheidung zu berücksichtigen. Denn aus der Zahl der Beförderungsaufträge lässt sich das dem örtlichen Taxengewerbe zur Verfügung stehende Einnahmepotential ablesen, das die Existenzgrundlage des örtlichen Taxengewerbes bildet (vgl. VG Neustadt, Urt. v. 23.04.2012 – 3 K 586/11.NW –, S. 12). Dementsprechend stützt die Beklagte ihre Prognoseentscheidung maßgeblich auf einen vermeintlichen Nachfragerückgang. Diese Einschätzung ist allerdings nicht hinreichend belegt. Die Beklagte geht von einer stabilen Nachfrage nach Taxidienstleistungen bis 2010 von jährlich ca. 450.000 Beförderungsaufträgen aus. In ihrer „Beurteilung und Prognose“ vom 01.06.2015 stellte sie einen Rückgang auf 400.000 Beförderungsaufträge fest. Diese Feststellung ist von den verfügbaren Daten nicht gedeckt. Die hieraus gezogene Schlussfolgerung, die Zahl der Beförderungsaufträge werde künftig weiter sinken, beruht damit ebenfalls nicht auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage.
27 
Die Ermittlung der Zahl der Beförderungsaufträge in der „Beurteilung und Prognose“ beruht auf verschiedenen Quellen: Zunächst errechnete die Beklagte für die Jahre 2012/2013 auf Grundlage der von den an der Datenerhebung im Beobachtungszeitraum mitwirkenden 104 (von 128) Taxiunternehmen angegebenen 25.000 Fahraufträge im Monat ein Gesamtfahrtenaufkommen von ca. 376.000 Fahraufträgen im Jahr. Im Rahmen der Kostenermittlung zur Taxitariferhöhung 2015 erhielt die Beklagte über die ... (im Folgenden: Funkzentrale) aus einer internen Auswertung elektronischer Auftragsdaten mehrerer Unternehmer eine Auftragszahl von 1,1 über Funk vermittelte Fahraufträge pro Stunde und Fahrzeug. Für ihre „Beurteilung und Prognose“ errechnete sie hieraus unter der Annahme von zehn Stunden täglicher Bereithaltungszeit und geschätzten 22 Arbeitstagen im Monat für 128 Taxiunternehmen rund 370.000 Beförderungsaufträge im Jahr. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt die Beklagte in ihrer „Beurteilung und Prognose“ auf Grundlage einer Zählung der Funkzentrale in 14 Kalenderwochen im Frühjahr 2015. Von den auf diese Weise ermittelten 102.000 Aufträgen errechnete die Beklagte für das Jahr (52 Wochen) etwa 380.000 Beförderungsaufträge. Unter Berücksichtigung eines Marktanteils der Funkzentrale von ca. 80 Prozent geht die Beklagte in ihrer „Beurteilung und Prognose“ (S. 5) von etwa 400.000 Beförderungsaufträgen pro Jahr aus.
28 
Diese Zahlen sind allerdings nur auf den ersten Blick homogen: Während die Angaben der Taxiunternehmer die Gesamtzahl der Beförderungsaufträge wiedergeben sollen, beziehen sich die Daten der Funkzentrale nur auf die von ihr über Funk vermittelten Aufträge. Letztere müssen daher zur Ermittlung der gesamten Beförderungsaufträge mit einem Faktor multipliziert werden, der das Verhältnis des Funkvermittlungsaufkommens am Gesamtfahrtenaufkommen wiedergibt. Dieses Verhältnis ist allerdings nicht bekannt. Zwar haben die Taxiunternehmer im Beobachtungszeitraum Angaben zur Art der Auftragsvergabe gemacht, wonach 56 Prozent der Aufträge über Telefon und Funk, 40 Prozent an Taxistandplätzen und vier Prozent durch Herwinken zustande gekommen seien (S. 4 der „Beurteilung und Prognose“). Der Anteil der über Funk vermittelten Aufträge – ohne die direkt über Telefon vermittelten Aufträge – lässt sich aus diesen Zahlen aber nicht ermitteln. Die Beklagte nimmt in ihrer Stellungnahme vom 12.04.2017 zudem an, dass die Angaben der Taxiunternehmer zu diesem Punkt fehlerbehaftet seien. Daneben sind die auf Grundlage der Daten der Funkzentrale errechneten Auftragszahlen auch deshalb fehlerhaft, weil diese Zahlen aufgrund des Marktanteils der Funkzentrale von etwa 80 Prozent im Jahr 2015 mit dem Faktor 1,25 hätten multipliziert werden müssen. Dies führt bei Annahme von 370.000 von der Funkzentrale vermittelten Aufträgen zu einem Funkvermittlungsaufkommen von insgesamt 462.500 Aufträgen im Jahr. Ein weiterer Rechenfehler unterläuft der Beklagten bei der Hochrechnung von 1,1 über Funk vermittelte Fahraufträge pro Stunde und Fahrzeug. Dieser Wert hätte nicht mit der Zahl der Taxiunternehmen, sondern mit der Zahl der Fahrzeuge multipliziert werden müssen. Hierdurch errechnet sich ein Funkvermittlungsaufkommen von insgesamt 618.552 Aufträgen im Jahr (1,1 x 10 x 22 x 12 x 213). Im Übrigen dürften auch die von der Beklagten angesetzte Bereithaltungszeit und die geschätzte Zahl der Arbeitstage im Monat unzutreffend sein, weil insoweit der Betrieb eines Fahrzeugs in mehreren Schichten bzw. mit mehreren Fahrern nicht hinreichend abgebildet sein dürfte.
29 
Bei korrekter Berechnung führen die herangezogenen Datenquellen damit zu völlig unterschiedlichen Zahlen. Dies findet sich in der Prognoseentscheidung der Beklagten jedoch nicht wieder. Bei Vergleich der Zahlen wird deutlich, dass sich die Schlussfolgerung der Beklagten, die Nachfrage nach Taxidienstleistungen sei gegenüber dem Ausgangswert von 450.000 Aufträgen im Jahr rückläufig, nur halten lässt, wenn die von den Taxiunternehmern im Beobachtungszeitraum angegebenen Zahlen zutreffen würden. Die Beklagte selbst sieht indes die Zahlen der Funkzentrale als maßgeblich für die Berechnung des Gesamtfahrtenaufkommens an. Dann müsste sie aber konsequenterweise von einer erheblichen Zunahme der Beförderungsaufträge in den letzten Jahren ausgehen. Ein Rückgang der Nachfrage an Taxidienstleistungen wäre aber auch dann nicht zu verzeichnen, wenn der Ausgangswert von 450.000 Aufträgen im Jahr nicht das Gesamtfahrtenaufkommen, sondern nur das Funkvermittlungsaufkommen wiedergeben würde. Die Beklagte geht in ihrer „Beurteilung und Prognose“ zwar davon aus, dass es sich hierbei um die Zahl der jährlichen Beförderungsaufträge bis 2010 handelt. In der mündlichen Verhandlung hat sie aber angegeben, die Herkunft dieses Datums nicht zu kennen. Unterdessen ist aus den von ihr vorgelegten Unterlagen ersichtlich, dass die Funkzentrale im Jahr 2010 von 446.505 von ihr vermittelten Aufträgen ausgeht. Im Vergleich mit den jüngeren Zahlen der Funkzentrale dürfte sich der Ausgangswert damit nur auf das Funkvermittlungsaufkommen beziehen. Vergleicht man auf dieser Grundlage die Zahlen der Funkzentrale aus den Jahren 2010 bis 2012 mit den Zahlen aus den Jahren 2015 und 2016 (Anlage 2b der Stellungnahme vom 12.04.2017), ergibt sich unter Berücksichtigung des sinkenden Marktanteils der Funkzentrale von über 95 Prozent auf 80 Prozent im Jahr 2015 (S. 5 der „Beurteilung und Prognose“) bzw. auf 75 Prozent Anfang 2017 (S. 3 der Stellungnahme vom 12.04.2017) jedenfalls kein signifikanter Rückgang bei den Funkvermittlungsaufträgen (2010 ca. 470.000, 2011 ca. 454.000, 2012 ca. 471.000, 2015 ca. 464.000 und 2016 ca. 458.000 [bei 80 Prozent Marktanteil] bzw. 488.000 [bei 75 Prozent Marktanteil]). Hinzu kommt, dass der Anteil des Funkvermittlungsaufkommens am Gesamtfahrtenaufkommen durch die stetige Zunahme der Auftragserteilung über das Internet mittels spezieller Anwendungssoftware rückläufig ist (vgl. VG Neustadt, Urt. v. 23.04.2012 – 3 K 586/11.NW –, S. 19), wovon auch die Beteiligten ausgehen. Gegenwärtig müsste daher ein größerer Faktor für die Hochrechnung auf die Zahl der Beförderungsaufträge anzusetzen sein als noch in den Jahren 2010 bis 2012. Dies könnte dazu führen, dass im Ergebnis von einer Zunahme des Gesamtfahrtenaufkommens auszugehen ist.
30 
In jedem Fall ist völlig unklar, in welchem Umfang in den vergangenen Jahren Taxidienstleistungen nachgefragt worden sind. Aus den vorliegenden Daten lassen sich damit auch keine Erkenntnisse für die Prognose ziehen, wie sich die Nachfrage nach Beförderungsleistungen in Zukunft entwickeln wird. Im Übrigen hätte auch eine durch valide Daten fundierte Feststellung, die Zahl der Beförderungsaufträge sei rückläufig, für sich genommen keinen Aussagewert für die Frage, ab welcher Zahl zugelassener Fahrzeuge die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist. Denn die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass die Festlegung auf 213 Genehmigungen nicht auf einer sachlichen Grundlage beruhte und mit der „Beurteilung und Prognose“ erstmals versucht wurde, eine den Anforderungen des § 13 Abs. 4 PBefG genügende Festlegung der höchstens zu erteilenden Genehmigungen zu treffen. Weil vor diesem Hintergrund ein Vergleich im zeitlichen Längsschnitt nicht möglich ist, würde das Gesamtfahrtenaufkommen bzw. die Nachfrageentwicklung nur im Querschnittsvergleich mit anderen, vergleichbaren Städten unter Bezugnahme der jeweiligen Einwohnerzahl (z. B. Fahraufträge pro 1.000 Einwohner) zu einem Erkenntnisgewinn für die Beurteilung des örtlichen Taxengewerbes führen. Deutlich wird dies etwa anhand der Zahl von 1,1 über Funk vermittelten Aufträge pro Fahrzeug und Stunde, die – entgegen der Argumentation der Beklagten, diese Zahl lasse eher auf ein Überangebot schließen – ohne Kontextualisierung keine Aussagekraft besitzt.
31 
Die dargestellte unzureichende Ermittlung der Nachfrageentwicklung nach Taxidienstleistungen kann im Rahmen der Prognoseentscheidung nicht durch die Einschätzung der Funkzentrale, für die Zukunft sei ein weiterer Rückgang der Aufträge zu erwarten (S. 5 der „Beurteilung und Prognose“), ausgeglichen werden. Denn diese Aussage bezieht sich lediglich auf das Funkvermittlungsaufkommen und ist zudem vor dem Hintergrund des sinkenden Marktanteils der Funkzentrale zu sehen. Die sinkende Zahl der zugelassenen Mietwagenfahrzeuge (von 120 im Jahr 2010 auf 89 im Jahr 2015) dürfte – entgegen der nicht weiter begründeten Deutung der Beklagten – keinen eindeutigen Aussagewert für die Nachfrageentwicklung im Taxengewerbe besitzen. Die Gründe für diesen Rückgang im Mietwagenbereich sind nach den vorliegenden Unterlagen auch der Beklagten nicht bekannt. Aus Sicht des Gerichts könnte sich hieraus auch schlussfolgern lassen, der Rückgang im Bereich der Mietwagen führe zu zusätzlichen Marktanteilen des Taxengewerbes.
32 
Die in der „Beurteilung und Prognose“ in den Blick genommene Nutzungsentwicklung anderer Verkehrsmittel (S. 6-10 der „Beurteilung und Prognose“) kann das Fehlen von Erkenntnissen zur Entwicklung der Beförderungsaufträge nicht ersetzen. Zudem ist die Schlussfolgerung, die Nachfrage nach Taxidienstleistungen sei rückläufig, aus diesen Daten nicht zwingend. Zunächst spricht die Zunahme der Fahrgastzahlen im öffentlichen Personennahverkehr um 63 Prozent in zehn Jahren nicht unbedingt für einen Nachfragerückgang. Denn das Taxengewerbe ergänzt als wichtigster Träger individueller Verkehrsbedienung in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linienbus- und Straßenbahnverkehr (vgl. bereits BVerfG, Beschl. v. 08.06.1960, a.a.O., Rn. 68) und wird von diesem gerade nicht ersetzt. Ob mit der Zunahme des Anteils des Fahrradverkehrs am Gesamtverkehr zwischen 2002 und 2012 von 16 Prozent auf 25 Prozent und der Einführung eines Fahrradmietsystems tatsächlich ein signifikanter Rückgang der Beförderungsaufträge im Taxengewerbe verbunden ist, erscheint zumindest fraglich. Von größerer Bedeutung für die Nachfragesituation dürfte hingegen die sinkende Zahl der zugelassenen Personenkraftwagen in Karlsruhe von 532 auf 460 Pkw pro 1000 Einwohner seit 2007 sein. Dieser Rückgang dürfte durch sogenannte Car-Sharing-Systeme jedenfalls nicht vollständig kompensiert sein.
33 
Lediglich fürsorglich weist das Gericht darauf hin, dass die Ermittlung und Bewertung des Gesamtfahrtenaufkommens bzw. der Nachfrageentwicklung nicht zu einer Orientierung am Bedarf führen darf. In diese Richtung gehen aber die Ausführungen der Beklagten, es gebe „keine Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung der Bevölkerung“ mit Taxidienstleistungen (S. 13 der „Beurteilung und Prognose“).
34 
2. Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 PBefG, wonach die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit bei der Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu berücksichtigen ist, hat die Beklagte ihre Entscheidung, die beantragten Genehmigungen zu versagen, auch auf die wirtschaftliche Lage der Bestandsunternehmen gestützt. Nach den Angaben der Bestandsunternehmen im Beobachtungszeitraum 2012/2013 stünden durchschnittlichen Einnahmen von ca. 45.000 Euro im Jahr und Betrieb (bzw. 2.250 Euro im Monat pro Fahrzeug) Ausgaben von ca. 31.000 Euro (bzw. 1.550 Euro) gegenüber. Die erwirtschafteten Überschüsse seien bei vielen Unternehmen bereits jetzt nicht im Mindesten ausreichend. Die prekäre Lage zeige sich auch im Hinblick auf die Einsatzzeit: Nach den Angaben der Taxiunternehmer im Beobachtungszeitraum betrage die Bereithaltungszeit pro Fahrzeug durchschnittlich 9,6 Stunden pro Tag, die Fahrzeuge seien hiervon im Schnitt aber nur 3,4 Stunden (~ 35 Prozent) besetzt. Die Beklagte kommt aufgrund dieser Erkenntnisse zu dem Schluss, dass mit der Erteilung zusätzlicher Genehmigungen Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der ordnungsgemäß geführten Unternehmen verbunden seien, weil im Rahmen der geltenden Gesetze kaum noch betriebswirtschaftlich sinnvoll gearbeitet werden könnte. Diese Ausführungen sind beurteilungsfehlerhaft.
35 
Im Grundsatz nicht zu beanstanden ist, dass die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung die Angaben der Bestandsunternehmer verwertet hat. Aussagekräftige Wirtschaftsdaten lassen sich am ehesten direkt von den Marktteilnehmern gewinnen. Aufgrund des offenkundigen Interesses der Bestandsunternehmer, von weiterer Konkurrenz verschont zu bleiben, sind diese Daten allerdings kritisch zu hinterfragen (vgl. VG Sigmaringen, Urt. v. 05.04.2016 – 4 K 900/15 –, juris Rn. 44ff.). Dennoch können solche Daten bei der Prognoseentscheidung berücksichtigt werden. Die verwendeten Daten müssen allerdings – soweit möglich – von der Behörde überprüft und einer Plausibilitätskontrolle unterzogen werden (dazu sogleich). Die erhobenen Daten sind auch nicht unverwertbar, weil die Beklagte im Beobachtungszeitraum von nur etwa 81 Prozent der Unternehmer Angaben zurückerhalten hat. Zwar hätte sie die Möglichkeit gehabt, die Datenerhebung mit einer Anordnung auf Grundlage des § 54a PBefG zu verbinden. Im Hinblick auf das Auskunftsverweigerungsrecht nach § 54a Abs. 1 Nr. 2 PBefG dürfte die Behörde die Erteilung von Auskünften bei realistischer Betrachtung aber kaum erzwingen können (so ebenfalls VG Neustadt a. d. W., Urt. v. 24.06.2015 – 3 K 662/14.NW –, juris Rn. 62). Zu einer derartigen Anordnung kann sie somit auch nicht verpflichtet sein. Gegen die Verwendung der erhobenen Wirtschaftsdaten – im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung – spricht auch nicht grundsätzlich, dass die Erhebung aus den Jahren 2012/2013 stammt und teilweise auf einem noch älteren Datenmaterial beruhen dürfte. Das Alter der Daten führt weder per se (vgl. VG Aachen, Urt. v. 05.11.2013 – 2 K 2041/11 –, juris, LS: Unverwertbarkeit bei sieben Jahre altem Gutachten und noch älteren Daten) noch vor dem Hintergrund der geänderten Rahmenbedingungen des Gewerbes (Einführung des Mindestlohnes 2015, Anhebung der Beförderungsentgelte 2015, Rückgang der Kraftstoffpreise) zu der Annahme, dass sich aus den Daten keine Erkenntnisse für die zukünftige Entwicklung ziehen lassen. Entscheidend ist allein, dass die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung die Daten richtig ermittelt und – unter Berücksichtigung der genannten Umstände – rechtsfehlerfrei bewertet hat.
36 
Dies ist aber nicht der Fall. Die Beklagte hat die Angaben der Bestandsunternehmer ungefiltert übernommen und damit ihrer Prognoseentscheidung offenkundig unrichtige Daten zur Ertrags- und Kostenlage zugrunde gelegt. Dass die vorgelegten Zahlen der 104 an der Datenerhebung mitwirkenden Unternehmen teilweise unrichtig sind, folgt nicht nur aus den bereits genannten geringen jährlichen Überschüssen, sondern insbesondere auch aus einem Vergleich der jeweiligen Angaben untereinander: So schwanken die Zahlen der Unternehmer zu den monatlichen Erträgen pro Fahrzeug zwischen 884 Euro und 6.134 Euro, zu den Kosten zwischen 707 Euro und 7.965 Euro und zum Überschuss zwischen -505 Euro und 5.951 Euro. Während manche Einzelunternehmer in zehn Stunden durchschnittlicher täglicher Bereithaltungszeit einen Ertrag von deutlich mehr als 4.000 Euro erwirtschaften, nehmen andere Fahrer in der gleichen Zeit weniger als 2.000 Euro monatlich ein. Setzt man die durchschnittlichen Erträge pro Fahrzeug ins Verhältnis zur durchschnittlichen Einsatzzeit von 3,4 Stunden täglich, ergibt sich ein Ertrag bei Einsatz eines Taxis von 22,06 Euro pro Stunde (2.250 Euro / 30 Tage / 3,4 Stunden). Dass diese Zahlen vor dem Hintergrund der festgelegten Beförderungsentgelte nicht zutreffend sein können, liegt auf der Hand.
37 
Die Beklagte geht selbst davon aus, dass die von den Taxiunternehmen vorgelegten Zahlen zumindest zum Teil nicht den wirklichen Umsätzen entsprechen, und vermutet eine systematische Verletzung steuerrechtlicher und sozialversicherungsrechtlicher Pflichten nicht weniger Unternehmen. Trotzdem – und damit in rechtsfehlerhafter Weise – hat sie diese Daten bei ihrer Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes herangezogen. Stattdessen hätte die Beklagte die Daten einer Plausibilitätsprüfung unterziehen und nicht plausible Daten unberücksichtigt lassen müssen. Auch insoweit bietet sich aus Sicht des Gerichts ein Vergleich mit Referenzwerten an. Ohne eine solche Überprüfung und Sortierung der Angaben der Taxiunternehmen ist eine Aussage zur Ertrags- und Kostenlage der Bestandsunternehmen auf Grundlage der vorliegenden Unterlagen praktisch nicht möglich.
38 
Im Übrigen wäre auch bei wirtschaftlich schwieriger Lage einzelner oder mehrerer Unternehmer noch nichts über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes als solches ausgesagt. Denn eine schwierige Ertrags- und Kostenlage ist kein Versagungsgrund, sondern nur ein Indiz für die Beurteilung, ob das öffentliche Verkehrsinteresse durch die Erteilung weiterer Genehmigungen beeinträchtigt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 9).
39 
3. Die Versagung der Genehmigung ist zudem rechtsfehlerhaft, weil die Beklagte die geringe Taxendichte in Karlsruhe nicht hinreichend berücksichtigt hat. Die Zahl der zugelassenen Taxen im Verhältnis zur Einwohnerzahl ist gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 PBefG von der Behörde in die zu treffende Prognoseentscheidung miteinzubeziehen. Die Taxendichte beträgt im Bezirk der Beklagten bei derzeit 215 zugelassenen Taxen und 307.755 Einwohnern (Statistisches Bundesamt, Gemeindeverzeichnis, Stand 30.09.2016) gegenwärtig rund 0,70 Taxen pro 1.000 Einwohner. Im Vergleich mit anderen Städten besitzt die Stadt Karlsruhe damit eine auffallend geringe Taxendichte (Mannheim: 1,02 Taxen pro 1.000 Einwohner; Heidelberg: 1,06; Freiburg: 1,00; Bonn: 1,02; Münster: 0,90). Auch bei der kombinierten Taxen- und Mietwagendichte liegt Karlsruhe mit 0,99 Fahrzeugen pro 1.000 Einwohner gegenwärtig deutlich unter den Werten vergleichbarer Städte (Mannheim: 1,48 Fahrzeuge pro 1.000 Einwohner; Heidelberg: 1,68; Freiburg; 1,19; Bonn: 1,26; Münster: 1,41). Diese Zahlen sprechen dafür, dass das Taxengewerbe in Karlsruhe auch bei Erteilung weiterer Genehmigungen nicht in seiner Funktionsfähigkeit bedroht ist.
40 
Demgegenüber ist die Einschätzung der Beklagten, die geringe Fahrzeugdichte müsse „im Gesamtkontext der Verkehrsstruktur der Stadt Karlsruhe relativiert werden“ (S. 10 der „Beurteilung und Prognose“) und sei „wegen der besonderen Struktur in Karlsruhe mehr als ausreichend“ (S. 13), es gebe keine „Beschwerden oder negative Rückmeldungen“ (S. 10) bzw. „Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung“ (S. 13), nicht von dem ihr zustehenden Beurteilungsspielraum gedeckt. Eine Relativierung der Vergleichszahlen im Hinblick auf unterschiedliche Verkehrsstrukturen bzw. eine besondere Situation in Karlsruhe setzt voraus, dass diese Unterschiede – sofern sie denn überhaupt bestehen – dargestellt werden. Dies ist aber nicht erfolgt. Indem die Beklagte auf fehlende Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung abstellt, verkennt sie ihre Darlegungslast für den Versagungsgrund der bedrohten Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes und orientiert sich in rechtsfehlerhafter Weise an einem vermuteten Bedarf. Auch der Verweis auf fehlende Beschwerden oder negative Rückmeldungen ist nicht geeignet, die Aussagekraft der genannten Vergleichszahlen zu schmälern. Im Ergebnis hat die Beklagte in rechtsfehlerhafter Weise ein gesetzlich vorgesehenes Bewertungskriterium bei ihrer Beurteilung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes faktisch nicht berücksichtigt.
41 
4. Ebenfalls gegen eine Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes bei Zulassung weiterer Fahrzeuge spricht, dass es jedenfalls seit 2009 im Bezirk der Beklagten keine echten Geschäftsaufgaben gab (vgl. § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 PBefG). Lediglich im Jahr 2015 kam es laut der Beklagten im Vorgriff auf einen drohenden Genehmigungswiderruf wegen persönlicher Unzuverlässigkeit des Unternehmers zu einer Rückgabe der Genehmigung. Stattdessen erfolgten auf Grundlage des § 2 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 PBefG zwischen 2009 und 2016 im Schnitt 17 Genehmigungsübertragungen im Jahr, bei denen die Erwerber regelmäßig fünfstellige Beträge bezahlt haben. Die Beklagte geht davon aus, dass diese Genehmigungsübertragungen teilweise – neben Altersgründen oder beruflicher Neuorientierung – aufgrund finanzieller Probleme bzw. der schwierigen Ertragslage erfolgt sind (S. 12 der „Beurteilung und Prognose“) und beruft sich insoweit auf die Angaben der Veräußerer (Anlage 1c der Stellungnahme vom 12.04.2017). Die konstante Nachfrage an Genehmigungsübertragungen und die hohen Preise führt sie auf unrealistische Erwartungen der das finanzielle Risiko unterschätzenden Erwerber sowie auf die Begrenzung der Zahl der erteilten Genehmigungen zurück. Die Beklagte führt diese Situation als weiteres Argument für ihre Einschätzung an, dass eine erhebliche Zunahme auf der Angebotsseite die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen werde.
42 
Auch dies ist beurteilungsfehlerhaft. Übertragungen von Taxigenehmigungen gegen Bezahlung hoher Beträge stellen keine Geschäftsaufgabe im Sinne des § 13 Abs. 4 Nr. 4 PBefG dar (vgl. VG Köln, Urt. v. 03.06.2013 – 18 K 6314/11 –, juris Rn. 53). Stattdessen ist die Tatsache, dass für den Erwerb einer Taxengenehmigung hohe Preise gezahlt werden, ein Indiz dafür, dass das örtliche Taxengewerbe noch eine größere Zahl zusätzlicher Taxen ohne Bedrohung seiner Funktionsfähigkeit aufnehmen kann. Solange für den Markteintritt noch erhebliche Summen gezahlt werden, und zwar nicht einmalig von einzelnen Interessenten, sondern über Jahre hinweg in einer Vielzahl von Fällen, besteht grundsätzlich kein Anlass für eine ernsthafte Sorge um die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxenverkehrs (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 18). Denn ein rational handelnder Marktteilnehmer würde in einer Situation, in der realistischer Weise keine Gewinnerwartungen zu hegen sind, nicht derart in eine Genehmigung investieren. Es ist zwar denkbar, dass einzelne Erwerber so agieren, weil sie entweder nicht hinreichend über die Gewinnaussichten informiert oder schlicht unvernünftig sind. Bei der Vielzahl der durchgeführten Genehmigungsübertragungen kann von einer irrationalen Motivlage auf Erwerberseite aber nicht ausgegangen werden (vgl. VG Köln, Urt. v. 03.06.2013, a.a.O., Rn. 56). Gegen eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit spricht im Übrigen auch der erhebliche Bewerberüberhang. Es kann dabei nicht einfach unterstellt werden, dass diese Bewerber die wirtschaftliche Situation überwiegend nicht zuverlässig einschätzen könnten (vgl. VG Stade, Urt. v. 16.04.2013 – 1 A 1608/122 –, juris Rn. 27). Insbesondere befinden sich auf den Vormerklisten der Beklagten auch etliche Bestandsunternehmer, die durchaus realistische Gewinnerwartungen hegen dürften.
43 
5. Die Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bzw. die sich daran anschließende prognostische Einschätzung der Beklagten über die Zahl der höchstens zuzulassenden Taxen beruht nach alldem weder auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage noch auf einer rechtsfehlerfreien Anwendung der maßgeblichen Beurteilungskriterien. Hinsichtlich der vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterien hat die Beklagte den Sachverhalt entweder nicht zutreffend ermittelt (§ 13 Abs. 4 Nr. 1 und Nr. 3 PBefG) oder in einer ihren Beurteilungsspielraum überschreitenden Weise nicht richtig bewertet (§ 13 Abs. 4 Nr. 2 und Nr. 4 PBefG). In der Folge hat die Beklagte den Einfluss des beantragten Verkehrs auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich unrichtig eingeschätzt.
44 
Die Festlegung auf 220 Genehmigungen für den örtlichen Verkehr mit Taxen ist damit beurteilungsfehlerhaft. Dem über Jahre hinweg festen Bestand von 213 Genehmigungen kommt kein Aussagegehalt zu, weil dieser Festlegung keine fundierte Prognoseentscheidung zugrunde lag. Im Ergebnis hat die Beklagte die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes bei Erteilung weiterer Genehmigungen in keiner Weise belegt. Es ist auch nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, in Ermangelung solcher Nachweise von sich aus Ermittlungen dazu anzustellen, ob die bloß behaupteten, aber nicht belegten Gefahrenmomente existieren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008, a.a.O., Rn. 7). Die Versagung war mithin rechtswidrig.
II.
45 
Auch das Verpflichtungsbegehren der Klägerin hat Erfolg. Sie hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigungen.
46 
1. Im Hinblick auf den Beurteilungsspielraum der Behörde ist dem Grundsatz nach die rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidung aufzuheben und die Behörde (nur) zu erneuter Bescheidung zu verpflichten. Das Gericht darf die Sache nicht dadurch entscheidungsreif machen, indem sie die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft. Zur Festlegung einer genauen Zahl als Grenze für eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist nämlich nur die Behörde ermächtigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 13). Gleichwohl kann dem Gericht je nach den Umständen des Einzelfalles die Feststellung möglich sein, dass eine rechtmäßige behördliche Prognose eine bestimmte Mindestzahl neu zuzulassender Bewerber keinesfalls unterschreitet. In einem solchen Fall der Reduzierung des Prognosespielraums ist die Behörde ohne weiteres zur Erteilung der beantragten Genehmigungen zu verpflichten, wenn der Kläger nach der von der Behörde zu führenden Vormerkliste eine Rangstelle in diesem Bereich einnimmt. Darüber hinaus kann es eine sich dem Gericht aufdrängende "Grauzone" für eine (weitere) Aufstockung des bisher zu geringen Kontingents geben, die die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ebenfalls noch nicht offensichtlich bedroht. Das schließt nicht aus, dass die Behörde dieses Spektrum durch eine spätere Prognose rechtmäßig eingrenzt. Ein Bewerber, der nach seiner Rangstelle auf der Vormerkliste innerhalb einer solchen "Grauzone" liegt, hat aber, da seine Stellung nicht aussichtslos ist, gleichfalls einen Anspruch auf positive und nicht nur auf erneute Bescheidung seines Antrags (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989, a.a.O., Rn. 12f.).
47 
Diese Maßstäbe können dazu führen, dass ein Kläger mit seinem Verpflichtungsbegehren durchdringt, obwohl er bei rechtmäßiger Ausübung des behördlichen Prognosespielraums im Verwaltungsverfahren mit seinem Antrag aufgrund vorrangiger Mitbewerber zurückstehen müsste. Aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts ist dies jedoch gerechtfertigt, weil die Gerichte im Zeitpunkt der Entscheidung nicht zuverlässig beurteilen können, wie viele der rangbesseren Mitbewerber (noch) ernsthaft eine Genehmigung anstreben. Zudem schreibt § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG die Reihenfolge des Eingangs der Anträge nicht als zwingendes Verteilungsmerkmal vor, sondern ist insofern nur eine "Sollvorschrift". Dies ist zwar ein möglicher Verteilungsmodus, der dem Gleichheitssatz entspricht. Jedoch verbietet der Gleichheitssatz ein Außerachtlassen dieser Reihenfolge insbesondere dann nicht, wenn ein nach seiner Rangstelle nicht aussichtsloser Bewerber seinen grundsätzlich bestehenden Zulassungsanspruch einklagt. In einer solchen Situation gebietet es der hohe Rang der verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit, die Verwirklichung des Anspruchs auf Berufszulassung nicht weiterhin offenzulassen. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Behörde substantiiert Umstände darlegt, die es ausgeschlossen erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 21). Einem Verpflichtungsbegehren ist damit stattzugeben, wenn es einerseits an einem solchen substantiierten Vorbringen der Beklagten fehlt und andererseits der Kläger eine Rangstelle erreicht hat, bei der für das Gericht der Eintritt der von der Beklagten behaupteten Gefahr bei der Erteilung von Genehmigungen bis einschließlich dieser Rangstelle jedenfalls nicht offenkundig ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008, a.a.O., Rn. 10).
48 
2. Nach diesen Grundsätzen hat die Klägerin (wenn sie die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt) einen Anspruch auf Erteilung der von ihr beantragten zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen.
49 
Auf den beiden Vormerklisten der Beklagten für Neubewerber und Bestandsunternehmer (vgl. § 13 Abs. 5 Satz 1 PBefG) sind insgesamt 24 andere Bewerber aufgeführt, die jeweils eine Genehmigung beantragt haben. Da gemäß § 13 Abs. 5 Satz 4 PBefG einem Antragsteller nur eine Genehmigung erteilt werden darf, sofern im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht mehr Genehmigungen erteilt werden können, als Antragsteller vorhanden sind, spielt für neun der zehn beantragten Genehmigungen keine Rolle, welche Rangstelle die Klägerin erreicht hat bzw. ob die Löschung der Klägerin von der Vormerkliste rechtmäßig war. Damit die Klägerin zehn Genehmigungen beanspruchen kann, müssten 34 zusätzliche Genehmigungen erteilt werden können, ohne dass die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich bedroht ist.
50 
Aus Sicht des Gerichts ist dies der Fall. Die Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren keine substantiierten Umstände vorgetragen, die es ausgeschlossen erscheinen lassen, dass die Klägerin bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könnte. Den vorhandenen Daten kann nicht entnommen werden, dass eine Erhöhung der Zahl der erteilten Genehmigungen auf insgesamt 249 (215 + 34) die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich beeinträchtigen würde. Die ursprüngliche Anzahl von 213 Genehmigungen bzw. die Beschränkung auf 220 Genehmigungen durch die Beklagte ist in keiner Weise sachlich gerechtfertigt. Den verfügbaren Daten zur Entwicklung der Auftragslage, zur wirtschaftlichen Situation sowie zur allgemeinen Verkehrssituation in der Stadt Karlsruhe können auch sonst keine substantiellen Erkenntnisse für die Frage entnommen werden, ab welcher Genehmigungszahl die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich bedroht ist. Die im Beobachtungszeitraum 2012/2013 erhobenen Wirtschaftsdaten setzten sich aus unplausiblen Angaben nicht weniger Taxiunternehmer zusammen und sind damit letztlich ohne Aussagekraft. Die verfügbaren Zahlen zu den Beförderungsaufträgen geben aufgrund fehlender Kenntnisse zum Verhältnis Funkvermittlungsaufkommen – Gesamtfahrtenaufkommen und mangelnder (horizontaler oder vertikaler) Vergleichsdaten ebenfalls keine Hinweise darauf, ab wann die Funktionsfähigkeit offensichtlich bedroht ist. Die Entwicklung der allgemeinen Verkehrssituation trifft keine eindeutige Aussage für das Taxengewerbe. Demgegenüber ist die Taxidichte – auch in Verbindung mit der Zahl der Mietwagen – weit unterdurchschnittlich. Bei 249 Taxen wäre die Taxendichte (0,81 Fahrzeuge pro 1000 Einwohner) bzw. die Taxen- und Mietwagendichte (1,10 Fahrzeuge pro 1000 Einwohner) immer noch – deutlich – niedriger als in den meisten Vergleichsstädten (s.o.). Wegen des Rückgangs im Mietwagensektor wäre die Zahl der in beiden Sektoren zugelassenen Fahrzeuge (89 Mietwägen + 249 Taxen = 338 Fahrzeuge) gegenüber dem Jahr 2010 (120 Mietwägen + 213 Taxen = 333 Fahrzeuge) kaum gestiegen. Schließlich spricht die Zahl der Genehmigungsübertragungen – gegenüber keiner einzigen Geschäftsaufgabe aus wirtschaftlichen Gründen – gegen eine offensichtliche Bedrohung des Taxengewerbes bei Erteilung von 34 zusätzlichen Genehmigungen.
51 
Damit ist nicht ausgeschlossen, dass die Beklagte durch eine spätere Prognose – etwa aufgrund neuerer Erkenntnisse – in rechtmäßiger Weise eine niedrigere Zahl an höchstens zuzulassenden Taxen festlegt. Es ist im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung aber unklar, ob die Klägerin nicht auch dann zum Zug kommen würde. Denn die Beklagte prüft bei Aufnahme eines Bewerbers in die Vormerkliste nicht dessen finanzielle Leistungsfähigkeit (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG), weshalb gegenwärtig unklar ist, ob ein nach der Vormerkliste vorrangiger Bewerber die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen überhaupt erfüllt. Zudem ist nicht bekannt, wie viele der rangbesseren Bewerber tatsächlich noch Interesse an der beantragten Genehmigung haben. Nach Angabe der Beklagten haben – trotz regelmäßiger Bereinigung der Vormerklisten – seit 2013 fünf von neun Bewerbern an ihrem Antrag nicht mehr festgehalten, als ihnen eine Genehmigung angeboten wurde. Damit ist letztlich offen, wie viele Genehmigungen tatsächlich an ranghöhere Bewerber zu erteilen wären, bevor die Klägerin mit ihren zehn Anträgen zum Zuge käme. Im Hinblick auf die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit der Klägerin ist die Beklagte daher zur Erteilung der beantragten Genehmigungen zu verpflichten, sofern die Klägerin die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt.
C.
52 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
53 
Beschluss
54 
Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG (in Anlehnung an Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) auf 150.000 EUR festgesetzt.
55 
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe

 
A.
18 
Die zunächst als Untätigkeitsklage erhobene und nach Erlass des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 als Verpflichtungsklage fortgeführte Klage ist zulässig.
19 
Dass die Klägerin auf das Schreiben vom 29.07.2014 nicht geantwortet hat, lässt das Rechtsschutzbedürfnis der Klage nicht entfallen. Dafür, dass die Klägerin tatsächlich kein Interesse an den am 30.12.2014 beantragten Genehmigungen hat, ist nichts ersichtlich.
20 
Der Klägerin fehlt auch nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil die beantragten Genehmigungen aufgrund der gesetzlichen Fiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG bereits als erteilt gelten. Zwar hat die Beklagte nicht gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG innerhalb von drei Monaten über den schriftlichen Antrag der Klägerin vom 30.12.2014 entschieden und auch keinen Zwischenbescheid nach § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG erlassen. Der Eintritt der Genehmigungsfiktion setzt aber einen bescheidungsfähigen Antrag voraus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 27.10.2016 – 12 S 2257/14 –, juris Rn. 26f.). Die erforderlichen Nachweise der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen (§ 13 Abs. 1 PBefG) lagen erst zum 09.04.2015 vollständig vor, sodass der Bescheid der Beklagten vom 07.07.2015 innerhalb der Dreimonatsfrist erging.
B.
21 
Die Klage ist begründet. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 07.07.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.06.2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (dazu I.). Sie kann die Erteilung der beantragten zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen beanspruchen, sofern sie die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen auch weiterhin erfüllt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, dazu II.).
I.
22 
Die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG lagen im Zeitpunkt der ablehnenden Entscheidung der Beklagten vor. Der objektive Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG ist nicht gegeben.
23 
Nach dieser Vorschrift ist die Genehmigung für den Verkehr mit Taxen (§§ 2 Abs. 1 Nr. 4, 46, 47 PBefG) zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Diese objektive Berufszulassungsschranke ist gerechtfertigt, weil ein funktionierender Taxenverkehr – als nach wie vor wichtigster Träger individueller Verkehrsbedienung, der in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr ergänzt – für das öffentliche Verkehrsinteresse von überragender Bedeutung ist. Eine Orientierung an der Existenz- bzw. Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes schließt eine reine Bedürfnisprüfung aus. Eine Genehmigung kann nur versagt werden, wenn das Taxengewerbe ansonsten „bei unkontrolliertem Eindringen neuer Unternehmen durch Übersetzung und ruinösen Wettbewerb in seiner Existenz bedroht würde“. Diese Gefahr muss beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.06.1960 – 1 BvL 53/55 –, BVerfGE 11, 168ff., juris Rn. 80). Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist dabei nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Der Gesetzgeber schützt die Funktionsfähigkeit des jedermann zugänglichen (§§ 22, 47 Abs. 4 PBefG) Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des öffentlichen Individualverkehrs. Für die Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989 – 7 C 44/88 u.a. – BVerwGE 82, 295ff., juris Rn. 16). Der Genehmigungsvorbehalt bezweckt allerdings nicht, Taxiunternehmer vor wirtschaftlich spürbarer – auch harter – Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen – bis zum möglichen finanziellen Ruin reichenden – Risiken dieses Berufs zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988 – 7 C 94/86 –, BVerwGE 79, 208ff., juris Rn. 9).
24 
Gefordert ist demnach eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die vom öffentlichen Verkehrsinteresse zu bestimmende Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen. Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung ist dementsprechend eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes und der durch die Erteilung weiterer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989, a.a.O., Rn. 8ff.). Die Annahme einer die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, von denen in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 PBefG einige beispielhaft aufgeführt sind, konkret belegt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008 – 3 B 77/07 –, juris Rn. 7). Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Taxiverkehr die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde allerdings ein Beurteilungsspielraum zu. Das Gericht prüft insoweit nur, ob die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat. Dabei ist auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen; es sind insbesondere auch Tatsachen zu berücksichtigen, die nach der Behördenentscheidung eingetreten sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 12f.).
25 
Nach diesen Grundsätzen ist die Ablehnung der beantragten Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen nicht rechtmäßig. Die Beklagte hat nicht nachvollziehbar dargetan, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung mit Taxen führen würde bzw. bei Zulassung weiterer Fahrzeuge eine Übersetzung des Taxengewerbes mit der möglicherweise einhergehenden Folge eines existenzbedrohenden Wettbewerbs einträte oder unmittelbar drohen würde. Bei der prognostischen Einschätzung der Funktionsfähigkeit hat die Beklagte den maßgeblichen Sachverhalt weder vollständig noch zutreffend ermittelt. Zudem hat sie die maßgeblichen Beurteilungskriterien nicht erkannt bzw. nicht richtig angewendet. In der Folge hat die Beklagte den Einfluss des beantragten Verkehrs auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich unrichtig eingeschätzt. Die Festlegung der höchstens zuzulassenden Taxen ist damit rechtswidrig und kann der Klägerin nicht entgegengehalten werden.
26 
1. Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG ist die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen bei der Prognoseentscheidung zu berücksichtigen. Denn aus der Zahl der Beförderungsaufträge lässt sich das dem örtlichen Taxengewerbe zur Verfügung stehende Einnahmepotential ablesen, das die Existenzgrundlage des örtlichen Taxengewerbes bildet (vgl. VG Neustadt, Urt. v. 23.04.2012 – 3 K 586/11.NW –, S. 12). Dementsprechend stützt die Beklagte ihre Prognoseentscheidung maßgeblich auf einen vermeintlichen Nachfragerückgang. Diese Einschätzung ist allerdings nicht hinreichend belegt. Die Beklagte geht von einer stabilen Nachfrage nach Taxidienstleistungen bis 2010 von jährlich ca. 450.000 Beförderungsaufträgen aus. In ihrer „Beurteilung und Prognose“ vom 01.06.2015 stellte sie einen Rückgang auf 400.000 Beförderungsaufträge fest. Diese Feststellung ist von den verfügbaren Daten nicht gedeckt. Die hieraus gezogene Schlussfolgerung, die Zahl der Beförderungsaufträge werde künftig weiter sinken, beruht damit ebenfalls nicht auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage.
27 
Die Ermittlung der Zahl der Beförderungsaufträge in der „Beurteilung und Prognose“ beruht auf verschiedenen Quellen: Zunächst errechnete die Beklagte für die Jahre 2012/2013 auf Grundlage der von den an der Datenerhebung im Beobachtungszeitraum mitwirkenden 104 (von 128) Taxiunternehmen angegebenen 25.000 Fahraufträge im Monat ein Gesamtfahrtenaufkommen von ca. 376.000 Fahraufträgen im Jahr. Im Rahmen der Kostenermittlung zur Taxitariferhöhung 2015 erhielt die Beklagte über die ... (im Folgenden: Funkzentrale) aus einer internen Auswertung elektronischer Auftragsdaten mehrerer Unternehmer eine Auftragszahl von 1,1 über Funk vermittelte Fahraufträge pro Stunde und Fahrzeug. Für ihre „Beurteilung und Prognose“ errechnete sie hieraus unter der Annahme von zehn Stunden täglicher Bereithaltungszeit und geschätzten 22 Arbeitstagen im Monat für 128 Taxiunternehmen rund 370.000 Beförderungsaufträge im Jahr. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt die Beklagte in ihrer „Beurteilung und Prognose“ auf Grundlage einer Zählung der Funkzentrale in 14 Kalenderwochen im Frühjahr 2015. Von den auf diese Weise ermittelten 102.000 Aufträgen errechnete die Beklagte für das Jahr (52 Wochen) etwa 380.000 Beförderungsaufträge. Unter Berücksichtigung eines Marktanteils der Funkzentrale von ca. 80 Prozent geht die Beklagte in ihrer „Beurteilung und Prognose“ (S. 5) von etwa 400.000 Beförderungsaufträgen pro Jahr aus.
28 
Diese Zahlen sind allerdings nur auf den ersten Blick homogen: Während die Angaben der Taxiunternehmer die Gesamtzahl der Beförderungsaufträge wiedergeben sollen, beziehen sich die Daten der Funkzentrale nur auf die von ihr über Funk vermittelten Aufträge. Letztere müssen daher zur Ermittlung der gesamten Beförderungsaufträge mit einem Faktor multipliziert werden, der das Verhältnis des Funkvermittlungsaufkommens am Gesamtfahrtenaufkommen wiedergibt. Dieses Verhältnis ist allerdings nicht bekannt. Zwar haben die Taxiunternehmer im Beobachtungszeitraum Angaben zur Art der Auftragsvergabe gemacht, wonach 56 Prozent der Aufträge über Telefon und Funk, 40 Prozent an Taxistandplätzen und vier Prozent durch Herwinken zustande gekommen seien (S. 4 der „Beurteilung und Prognose“). Der Anteil der über Funk vermittelten Aufträge – ohne die direkt über Telefon vermittelten Aufträge – lässt sich aus diesen Zahlen aber nicht ermitteln. Die Beklagte nimmt in ihrer Stellungnahme vom 12.04.2017 zudem an, dass die Angaben der Taxiunternehmer zu diesem Punkt fehlerbehaftet seien. Daneben sind die auf Grundlage der Daten der Funkzentrale errechneten Auftragszahlen auch deshalb fehlerhaft, weil diese Zahlen aufgrund des Marktanteils der Funkzentrale von etwa 80 Prozent im Jahr 2015 mit dem Faktor 1,25 hätten multipliziert werden müssen. Dies führt bei Annahme von 370.000 von der Funkzentrale vermittelten Aufträgen zu einem Funkvermittlungsaufkommen von insgesamt 462.500 Aufträgen im Jahr. Ein weiterer Rechenfehler unterläuft der Beklagten bei der Hochrechnung von 1,1 über Funk vermittelte Fahraufträge pro Stunde und Fahrzeug. Dieser Wert hätte nicht mit der Zahl der Taxiunternehmen, sondern mit der Zahl der Fahrzeuge multipliziert werden müssen. Hierdurch errechnet sich ein Funkvermittlungsaufkommen von insgesamt 618.552 Aufträgen im Jahr (1,1 x 10 x 22 x 12 x 213). Im Übrigen dürften auch die von der Beklagten angesetzte Bereithaltungszeit und die geschätzte Zahl der Arbeitstage im Monat unzutreffend sein, weil insoweit der Betrieb eines Fahrzeugs in mehreren Schichten bzw. mit mehreren Fahrern nicht hinreichend abgebildet sein dürfte.
29 
Bei korrekter Berechnung führen die herangezogenen Datenquellen damit zu völlig unterschiedlichen Zahlen. Dies findet sich in der Prognoseentscheidung der Beklagten jedoch nicht wieder. Bei Vergleich der Zahlen wird deutlich, dass sich die Schlussfolgerung der Beklagten, die Nachfrage nach Taxidienstleistungen sei gegenüber dem Ausgangswert von 450.000 Aufträgen im Jahr rückläufig, nur halten lässt, wenn die von den Taxiunternehmern im Beobachtungszeitraum angegebenen Zahlen zutreffen würden. Die Beklagte selbst sieht indes die Zahlen der Funkzentrale als maßgeblich für die Berechnung des Gesamtfahrtenaufkommens an. Dann müsste sie aber konsequenterweise von einer erheblichen Zunahme der Beförderungsaufträge in den letzten Jahren ausgehen. Ein Rückgang der Nachfrage an Taxidienstleistungen wäre aber auch dann nicht zu verzeichnen, wenn der Ausgangswert von 450.000 Aufträgen im Jahr nicht das Gesamtfahrtenaufkommen, sondern nur das Funkvermittlungsaufkommen wiedergeben würde. Die Beklagte geht in ihrer „Beurteilung und Prognose“ zwar davon aus, dass es sich hierbei um die Zahl der jährlichen Beförderungsaufträge bis 2010 handelt. In der mündlichen Verhandlung hat sie aber angegeben, die Herkunft dieses Datums nicht zu kennen. Unterdessen ist aus den von ihr vorgelegten Unterlagen ersichtlich, dass die Funkzentrale im Jahr 2010 von 446.505 von ihr vermittelten Aufträgen ausgeht. Im Vergleich mit den jüngeren Zahlen der Funkzentrale dürfte sich der Ausgangswert damit nur auf das Funkvermittlungsaufkommen beziehen. Vergleicht man auf dieser Grundlage die Zahlen der Funkzentrale aus den Jahren 2010 bis 2012 mit den Zahlen aus den Jahren 2015 und 2016 (Anlage 2b der Stellungnahme vom 12.04.2017), ergibt sich unter Berücksichtigung des sinkenden Marktanteils der Funkzentrale von über 95 Prozent auf 80 Prozent im Jahr 2015 (S. 5 der „Beurteilung und Prognose“) bzw. auf 75 Prozent Anfang 2017 (S. 3 der Stellungnahme vom 12.04.2017) jedenfalls kein signifikanter Rückgang bei den Funkvermittlungsaufträgen (2010 ca. 470.000, 2011 ca. 454.000, 2012 ca. 471.000, 2015 ca. 464.000 und 2016 ca. 458.000 [bei 80 Prozent Marktanteil] bzw. 488.000 [bei 75 Prozent Marktanteil]). Hinzu kommt, dass der Anteil des Funkvermittlungsaufkommens am Gesamtfahrtenaufkommen durch die stetige Zunahme der Auftragserteilung über das Internet mittels spezieller Anwendungssoftware rückläufig ist (vgl. VG Neustadt, Urt. v. 23.04.2012 – 3 K 586/11.NW –, S. 19), wovon auch die Beteiligten ausgehen. Gegenwärtig müsste daher ein größerer Faktor für die Hochrechnung auf die Zahl der Beförderungsaufträge anzusetzen sein als noch in den Jahren 2010 bis 2012. Dies könnte dazu führen, dass im Ergebnis von einer Zunahme des Gesamtfahrtenaufkommens auszugehen ist.
30 
In jedem Fall ist völlig unklar, in welchem Umfang in den vergangenen Jahren Taxidienstleistungen nachgefragt worden sind. Aus den vorliegenden Daten lassen sich damit auch keine Erkenntnisse für die Prognose ziehen, wie sich die Nachfrage nach Beförderungsleistungen in Zukunft entwickeln wird. Im Übrigen hätte auch eine durch valide Daten fundierte Feststellung, die Zahl der Beförderungsaufträge sei rückläufig, für sich genommen keinen Aussagewert für die Frage, ab welcher Zahl zugelassener Fahrzeuge die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist. Denn die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass die Festlegung auf 213 Genehmigungen nicht auf einer sachlichen Grundlage beruhte und mit der „Beurteilung und Prognose“ erstmals versucht wurde, eine den Anforderungen des § 13 Abs. 4 PBefG genügende Festlegung der höchstens zu erteilenden Genehmigungen zu treffen. Weil vor diesem Hintergrund ein Vergleich im zeitlichen Längsschnitt nicht möglich ist, würde das Gesamtfahrtenaufkommen bzw. die Nachfrageentwicklung nur im Querschnittsvergleich mit anderen, vergleichbaren Städten unter Bezugnahme der jeweiligen Einwohnerzahl (z. B. Fahraufträge pro 1.000 Einwohner) zu einem Erkenntnisgewinn für die Beurteilung des örtlichen Taxengewerbes führen. Deutlich wird dies etwa anhand der Zahl von 1,1 über Funk vermittelten Aufträge pro Fahrzeug und Stunde, die – entgegen der Argumentation der Beklagten, diese Zahl lasse eher auf ein Überangebot schließen – ohne Kontextualisierung keine Aussagekraft besitzt.
31 
Die dargestellte unzureichende Ermittlung der Nachfrageentwicklung nach Taxidienstleistungen kann im Rahmen der Prognoseentscheidung nicht durch die Einschätzung der Funkzentrale, für die Zukunft sei ein weiterer Rückgang der Aufträge zu erwarten (S. 5 der „Beurteilung und Prognose“), ausgeglichen werden. Denn diese Aussage bezieht sich lediglich auf das Funkvermittlungsaufkommen und ist zudem vor dem Hintergrund des sinkenden Marktanteils der Funkzentrale zu sehen. Die sinkende Zahl der zugelassenen Mietwagenfahrzeuge (von 120 im Jahr 2010 auf 89 im Jahr 2015) dürfte – entgegen der nicht weiter begründeten Deutung der Beklagten – keinen eindeutigen Aussagewert für die Nachfrageentwicklung im Taxengewerbe besitzen. Die Gründe für diesen Rückgang im Mietwagenbereich sind nach den vorliegenden Unterlagen auch der Beklagten nicht bekannt. Aus Sicht des Gerichts könnte sich hieraus auch schlussfolgern lassen, der Rückgang im Bereich der Mietwagen führe zu zusätzlichen Marktanteilen des Taxengewerbes.
32 
Die in der „Beurteilung und Prognose“ in den Blick genommene Nutzungsentwicklung anderer Verkehrsmittel (S. 6-10 der „Beurteilung und Prognose“) kann das Fehlen von Erkenntnissen zur Entwicklung der Beförderungsaufträge nicht ersetzen. Zudem ist die Schlussfolgerung, die Nachfrage nach Taxidienstleistungen sei rückläufig, aus diesen Daten nicht zwingend. Zunächst spricht die Zunahme der Fahrgastzahlen im öffentlichen Personennahverkehr um 63 Prozent in zehn Jahren nicht unbedingt für einen Nachfragerückgang. Denn das Taxengewerbe ergänzt als wichtigster Träger individueller Verkehrsbedienung in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linienbus- und Straßenbahnverkehr (vgl. bereits BVerfG, Beschl. v. 08.06.1960, a.a.O., Rn. 68) und wird von diesem gerade nicht ersetzt. Ob mit der Zunahme des Anteils des Fahrradverkehrs am Gesamtverkehr zwischen 2002 und 2012 von 16 Prozent auf 25 Prozent und der Einführung eines Fahrradmietsystems tatsächlich ein signifikanter Rückgang der Beförderungsaufträge im Taxengewerbe verbunden ist, erscheint zumindest fraglich. Von größerer Bedeutung für die Nachfragesituation dürfte hingegen die sinkende Zahl der zugelassenen Personenkraftwagen in Karlsruhe von 532 auf 460 Pkw pro 1000 Einwohner seit 2007 sein. Dieser Rückgang dürfte durch sogenannte Car-Sharing-Systeme jedenfalls nicht vollständig kompensiert sein.
33 
Lediglich fürsorglich weist das Gericht darauf hin, dass die Ermittlung und Bewertung des Gesamtfahrtenaufkommens bzw. der Nachfrageentwicklung nicht zu einer Orientierung am Bedarf führen darf. In diese Richtung gehen aber die Ausführungen der Beklagten, es gebe „keine Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung der Bevölkerung“ mit Taxidienstleistungen (S. 13 der „Beurteilung und Prognose“).
34 
2. Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 PBefG, wonach die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit bei der Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu berücksichtigen ist, hat die Beklagte ihre Entscheidung, die beantragten Genehmigungen zu versagen, auch auf die wirtschaftliche Lage der Bestandsunternehmen gestützt. Nach den Angaben der Bestandsunternehmen im Beobachtungszeitraum 2012/2013 stünden durchschnittlichen Einnahmen von ca. 45.000 Euro im Jahr und Betrieb (bzw. 2.250 Euro im Monat pro Fahrzeug) Ausgaben von ca. 31.000 Euro (bzw. 1.550 Euro) gegenüber. Die erwirtschafteten Überschüsse seien bei vielen Unternehmen bereits jetzt nicht im Mindesten ausreichend. Die prekäre Lage zeige sich auch im Hinblick auf die Einsatzzeit: Nach den Angaben der Taxiunternehmer im Beobachtungszeitraum betrage die Bereithaltungszeit pro Fahrzeug durchschnittlich 9,6 Stunden pro Tag, die Fahrzeuge seien hiervon im Schnitt aber nur 3,4 Stunden (~ 35 Prozent) besetzt. Die Beklagte kommt aufgrund dieser Erkenntnisse zu dem Schluss, dass mit der Erteilung zusätzlicher Genehmigungen Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der ordnungsgemäß geführten Unternehmen verbunden seien, weil im Rahmen der geltenden Gesetze kaum noch betriebswirtschaftlich sinnvoll gearbeitet werden könnte. Diese Ausführungen sind beurteilungsfehlerhaft.
35 
Im Grundsatz nicht zu beanstanden ist, dass die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung die Angaben der Bestandsunternehmer verwertet hat. Aussagekräftige Wirtschaftsdaten lassen sich am ehesten direkt von den Marktteilnehmern gewinnen. Aufgrund des offenkundigen Interesses der Bestandsunternehmer, von weiterer Konkurrenz verschont zu bleiben, sind diese Daten allerdings kritisch zu hinterfragen (vgl. VG Sigmaringen, Urt. v. 05.04.2016 – 4 K 900/15 –, juris Rn. 44ff.). Dennoch können solche Daten bei der Prognoseentscheidung berücksichtigt werden. Die verwendeten Daten müssen allerdings – soweit möglich – von der Behörde überprüft und einer Plausibilitätskontrolle unterzogen werden (dazu sogleich). Die erhobenen Daten sind auch nicht unverwertbar, weil die Beklagte im Beobachtungszeitraum von nur etwa 81 Prozent der Unternehmer Angaben zurückerhalten hat. Zwar hätte sie die Möglichkeit gehabt, die Datenerhebung mit einer Anordnung auf Grundlage des § 54a PBefG zu verbinden. Im Hinblick auf das Auskunftsverweigerungsrecht nach § 54a Abs. 1 Nr. 2 PBefG dürfte die Behörde die Erteilung von Auskünften bei realistischer Betrachtung aber kaum erzwingen können (so ebenfalls VG Neustadt a. d. W., Urt. v. 24.06.2015 – 3 K 662/14.NW –, juris Rn. 62). Zu einer derartigen Anordnung kann sie somit auch nicht verpflichtet sein. Gegen die Verwendung der erhobenen Wirtschaftsdaten – im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung – spricht auch nicht grundsätzlich, dass die Erhebung aus den Jahren 2012/2013 stammt und teilweise auf einem noch älteren Datenmaterial beruhen dürfte. Das Alter der Daten führt weder per se (vgl. VG Aachen, Urt. v. 05.11.2013 – 2 K 2041/11 –, juris, LS: Unverwertbarkeit bei sieben Jahre altem Gutachten und noch älteren Daten) noch vor dem Hintergrund der geänderten Rahmenbedingungen des Gewerbes (Einführung des Mindestlohnes 2015, Anhebung der Beförderungsentgelte 2015, Rückgang der Kraftstoffpreise) zu der Annahme, dass sich aus den Daten keine Erkenntnisse für die zukünftige Entwicklung ziehen lassen. Entscheidend ist allein, dass die Behörde bei ihrer Prognoseentscheidung die Daten richtig ermittelt und – unter Berücksichtigung der genannten Umstände – rechtsfehlerfrei bewertet hat.
36 
Dies ist aber nicht der Fall. Die Beklagte hat die Angaben der Bestandsunternehmer ungefiltert übernommen und damit ihrer Prognoseentscheidung offenkundig unrichtige Daten zur Ertrags- und Kostenlage zugrunde gelegt. Dass die vorgelegten Zahlen der 104 an der Datenerhebung mitwirkenden Unternehmen teilweise unrichtig sind, folgt nicht nur aus den bereits genannten geringen jährlichen Überschüssen, sondern insbesondere auch aus einem Vergleich der jeweiligen Angaben untereinander: So schwanken die Zahlen der Unternehmer zu den monatlichen Erträgen pro Fahrzeug zwischen 884 Euro und 6.134 Euro, zu den Kosten zwischen 707 Euro und 7.965 Euro und zum Überschuss zwischen -505 Euro und 5.951 Euro. Während manche Einzelunternehmer in zehn Stunden durchschnittlicher täglicher Bereithaltungszeit einen Ertrag von deutlich mehr als 4.000 Euro erwirtschaften, nehmen andere Fahrer in der gleichen Zeit weniger als 2.000 Euro monatlich ein. Setzt man die durchschnittlichen Erträge pro Fahrzeug ins Verhältnis zur durchschnittlichen Einsatzzeit von 3,4 Stunden täglich, ergibt sich ein Ertrag bei Einsatz eines Taxis von 22,06 Euro pro Stunde (2.250 Euro / 30 Tage / 3,4 Stunden). Dass diese Zahlen vor dem Hintergrund der festgelegten Beförderungsentgelte nicht zutreffend sein können, liegt auf der Hand.
37 
Die Beklagte geht selbst davon aus, dass die von den Taxiunternehmen vorgelegten Zahlen zumindest zum Teil nicht den wirklichen Umsätzen entsprechen, und vermutet eine systematische Verletzung steuerrechtlicher und sozialversicherungsrechtlicher Pflichten nicht weniger Unternehmen. Trotzdem – und damit in rechtsfehlerhafter Weise – hat sie diese Daten bei ihrer Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes herangezogen. Stattdessen hätte die Beklagte die Daten einer Plausibilitätsprüfung unterziehen und nicht plausible Daten unberücksichtigt lassen müssen. Auch insoweit bietet sich aus Sicht des Gerichts ein Vergleich mit Referenzwerten an. Ohne eine solche Überprüfung und Sortierung der Angaben der Taxiunternehmen ist eine Aussage zur Ertrags- und Kostenlage der Bestandsunternehmen auf Grundlage der vorliegenden Unterlagen praktisch nicht möglich.
38 
Im Übrigen wäre auch bei wirtschaftlich schwieriger Lage einzelner oder mehrerer Unternehmer noch nichts über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes als solches ausgesagt. Denn eine schwierige Ertrags- und Kostenlage ist kein Versagungsgrund, sondern nur ein Indiz für die Beurteilung, ob das öffentliche Verkehrsinteresse durch die Erteilung weiterer Genehmigungen beeinträchtigt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 9).
39 
3. Die Versagung der Genehmigung ist zudem rechtsfehlerhaft, weil die Beklagte die geringe Taxendichte in Karlsruhe nicht hinreichend berücksichtigt hat. Die Zahl der zugelassenen Taxen im Verhältnis zur Einwohnerzahl ist gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 PBefG von der Behörde in die zu treffende Prognoseentscheidung miteinzubeziehen. Die Taxendichte beträgt im Bezirk der Beklagten bei derzeit 215 zugelassenen Taxen und 307.755 Einwohnern (Statistisches Bundesamt, Gemeindeverzeichnis, Stand 30.09.2016) gegenwärtig rund 0,70 Taxen pro 1.000 Einwohner. Im Vergleich mit anderen Städten besitzt die Stadt Karlsruhe damit eine auffallend geringe Taxendichte (Mannheim: 1,02 Taxen pro 1.000 Einwohner; Heidelberg: 1,06; Freiburg: 1,00; Bonn: 1,02; Münster: 0,90). Auch bei der kombinierten Taxen- und Mietwagendichte liegt Karlsruhe mit 0,99 Fahrzeugen pro 1.000 Einwohner gegenwärtig deutlich unter den Werten vergleichbarer Städte (Mannheim: 1,48 Fahrzeuge pro 1.000 Einwohner; Heidelberg: 1,68; Freiburg; 1,19; Bonn: 1,26; Münster: 1,41). Diese Zahlen sprechen dafür, dass das Taxengewerbe in Karlsruhe auch bei Erteilung weiterer Genehmigungen nicht in seiner Funktionsfähigkeit bedroht ist.
40 
Demgegenüber ist die Einschätzung der Beklagten, die geringe Fahrzeugdichte müsse „im Gesamtkontext der Verkehrsstruktur der Stadt Karlsruhe relativiert werden“ (S. 10 der „Beurteilung und Prognose“) und sei „wegen der besonderen Struktur in Karlsruhe mehr als ausreichend“ (S. 13), es gebe keine „Beschwerden oder negative Rückmeldungen“ (S. 10) bzw. „Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung“ (S. 13), nicht von dem ihr zustehenden Beurteilungsspielraum gedeckt. Eine Relativierung der Vergleichszahlen im Hinblick auf unterschiedliche Verkehrsstrukturen bzw. eine besondere Situation in Karlsruhe setzt voraus, dass diese Unterschiede – sofern sie denn überhaupt bestehen – dargestellt werden. Dies ist aber nicht erfolgt. Indem die Beklagte auf fehlende Anzeichen für eine mangelnde oder ungenügende Versorgung abstellt, verkennt sie ihre Darlegungslast für den Versagungsgrund der bedrohten Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes und orientiert sich in rechtsfehlerhafter Weise an einem vermuteten Bedarf. Auch der Verweis auf fehlende Beschwerden oder negative Rückmeldungen ist nicht geeignet, die Aussagekraft der genannten Vergleichszahlen zu schmälern. Im Ergebnis hat die Beklagte in rechtsfehlerhafter Weise ein gesetzlich vorgesehenes Bewertungskriterium bei ihrer Beurteilung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes faktisch nicht berücksichtigt.
41 
4. Ebenfalls gegen eine Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes bei Zulassung weiterer Fahrzeuge spricht, dass es jedenfalls seit 2009 im Bezirk der Beklagten keine echten Geschäftsaufgaben gab (vgl. § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 PBefG). Lediglich im Jahr 2015 kam es laut der Beklagten im Vorgriff auf einen drohenden Genehmigungswiderruf wegen persönlicher Unzuverlässigkeit des Unternehmers zu einer Rückgabe der Genehmigung. Stattdessen erfolgten auf Grundlage des § 2 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 PBefG zwischen 2009 und 2016 im Schnitt 17 Genehmigungsübertragungen im Jahr, bei denen die Erwerber regelmäßig fünfstellige Beträge bezahlt haben. Die Beklagte geht davon aus, dass diese Genehmigungsübertragungen teilweise – neben Altersgründen oder beruflicher Neuorientierung – aufgrund finanzieller Probleme bzw. der schwierigen Ertragslage erfolgt sind (S. 12 der „Beurteilung und Prognose“) und beruft sich insoweit auf die Angaben der Veräußerer (Anlage 1c der Stellungnahme vom 12.04.2017). Die konstante Nachfrage an Genehmigungsübertragungen und die hohen Preise führt sie auf unrealistische Erwartungen der das finanzielle Risiko unterschätzenden Erwerber sowie auf die Begrenzung der Zahl der erteilten Genehmigungen zurück. Die Beklagte führt diese Situation als weiteres Argument für ihre Einschätzung an, dass eine erhebliche Zunahme auf der Angebotsseite die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen werde.
42 
Auch dies ist beurteilungsfehlerhaft. Übertragungen von Taxigenehmigungen gegen Bezahlung hoher Beträge stellen keine Geschäftsaufgabe im Sinne des § 13 Abs. 4 Nr. 4 PBefG dar (vgl. VG Köln, Urt. v. 03.06.2013 – 18 K 6314/11 –, juris Rn. 53). Stattdessen ist die Tatsache, dass für den Erwerb einer Taxengenehmigung hohe Preise gezahlt werden, ein Indiz dafür, dass das örtliche Taxengewerbe noch eine größere Zahl zusätzlicher Taxen ohne Bedrohung seiner Funktionsfähigkeit aufnehmen kann. Solange für den Markteintritt noch erhebliche Summen gezahlt werden, und zwar nicht einmalig von einzelnen Interessenten, sondern über Jahre hinweg in einer Vielzahl von Fällen, besteht grundsätzlich kein Anlass für eine ernsthafte Sorge um die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxenverkehrs (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 18). Denn ein rational handelnder Marktteilnehmer würde in einer Situation, in der realistischer Weise keine Gewinnerwartungen zu hegen sind, nicht derart in eine Genehmigung investieren. Es ist zwar denkbar, dass einzelne Erwerber so agieren, weil sie entweder nicht hinreichend über die Gewinnaussichten informiert oder schlicht unvernünftig sind. Bei der Vielzahl der durchgeführten Genehmigungsübertragungen kann von einer irrationalen Motivlage auf Erwerberseite aber nicht ausgegangen werden (vgl. VG Köln, Urt. v. 03.06.2013, a.a.O., Rn. 56). Gegen eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit spricht im Übrigen auch der erhebliche Bewerberüberhang. Es kann dabei nicht einfach unterstellt werden, dass diese Bewerber die wirtschaftliche Situation überwiegend nicht zuverlässig einschätzen könnten (vgl. VG Stade, Urt. v. 16.04.2013 – 1 A 1608/122 –, juris Rn. 27). Insbesondere befinden sich auf den Vormerklisten der Beklagten auch etliche Bestandsunternehmer, die durchaus realistische Gewinnerwartungen hegen dürften.
43 
5. Die Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bzw. die sich daran anschließende prognostische Einschätzung der Beklagten über die Zahl der höchstens zuzulassenden Taxen beruht nach alldem weder auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage noch auf einer rechtsfehlerfreien Anwendung der maßgeblichen Beurteilungskriterien. Hinsichtlich der vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterien hat die Beklagte den Sachverhalt entweder nicht zutreffend ermittelt (§ 13 Abs. 4 Nr. 1 und Nr. 3 PBefG) oder in einer ihren Beurteilungsspielraum überschreitenden Weise nicht richtig bewertet (§ 13 Abs. 4 Nr. 2 und Nr. 4 PBefG). In der Folge hat die Beklagte den Einfluss des beantragten Verkehrs auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich unrichtig eingeschätzt.
44 
Die Festlegung auf 220 Genehmigungen für den örtlichen Verkehr mit Taxen ist damit beurteilungsfehlerhaft. Dem über Jahre hinweg festen Bestand von 213 Genehmigungen kommt kein Aussagegehalt zu, weil dieser Festlegung keine fundierte Prognoseentscheidung zugrunde lag. Im Ergebnis hat die Beklagte die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes bei Erteilung weiterer Genehmigungen in keiner Weise belegt. Es ist auch nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, in Ermangelung solcher Nachweise von sich aus Ermittlungen dazu anzustellen, ob die bloß behaupteten, aber nicht belegten Gefahrenmomente existieren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008, a.a.O., Rn. 7). Die Versagung war mithin rechtswidrig.
II.
45 
Auch das Verpflichtungsbegehren der Klägerin hat Erfolg. Sie hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigungen.
46 
1. Im Hinblick auf den Beurteilungsspielraum der Behörde ist dem Grundsatz nach die rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidung aufzuheben und die Behörde (nur) zu erneuter Bescheidung zu verpflichten. Das Gericht darf die Sache nicht dadurch entscheidungsreif machen, indem sie die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft. Zur Festlegung einer genauen Zahl als Grenze für eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist nämlich nur die Behörde ermächtigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 13). Gleichwohl kann dem Gericht je nach den Umständen des Einzelfalles die Feststellung möglich sein, dass eine rechtmäßige behördliche Prognose eine bestimmte Mindestzahl neu zuzulassender Bewerber keinesfalls unterschreitet. In einem solchen Fall der Reduzierung des Prognosespielraums ist die Behörde ohne weiteres zur Erteilung der beantragten Genehmigungen zu verpflichten, wenn der Kläger nach der von der Behörde zu führenden Vormerkliste eine Rangstelle in diesem Bereich einnimmt. Darüber hinaus kann es eine sich dem Gericht aufdrängende "Grauzone" für eine (weitere) Aufstockung des bisher zu geringen Kontingents geben, die die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ebenfalls noch nicht offensichtlich bedroht. Das schließt nicht aus, dass die Behörde dieses Spektrum durch eine spätere Prognose rechtmäßig eingrenzt. Ein Bewerber, der nach seiner Rangstelle auf der Vormerkliste innerhalb einer solchen "Grauzone" liegt, hat aber, da seine Stellung nicht aussichtslos ist, gleichfalls einen Anspruch auf positive und nicht nur auf erneute Bescheidung seines Antrags (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1989, a.a.O., Rn. 12f.).
47 
Diese Maßstäbe können dazu führen, dass ein Kläger mit seinem Verpflichtungsbegehren durchdringt, obwohl er bei rechtmäßiger Ausübung des behördlichen Prognosespielraums im Verwaltungsverfahren mit seinem Antrag aufgrund vorrangiger Mitbewerber zurückstehen müsste. Aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts ist dies jedoch gerechtfertigt, weil die Gerichte im Zeitpunkt der Entscheidung nicht zuverlässig beurteilen können, wie viele der rangbesseren Mitbewerber (noch) ernsthaft eine Genehmigung anstreben. Zudem schreibt § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG die Reihenfolge des Eingangs der Anträge nicht als zwingendes Verteilungsmerkmal vor, sondern ist insofern nur eine "Sollvorschrift". Dies ist zwar ein möglicher Verteilungsmodus, der dem Gleichheitssatz entspricht. Jedoch verbietet der Gleichheitssatz ein Außerachtlassen dieser Reihenfolge insbesondere dann nicht, wenn ein nach seiner Rangstelle nicht aussichtsloser Bewerber seinen grundsätzlich bestehenden Zulassungsanspruch einklagt. In einer solchen Situation gebietet es der hohe Rang der verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit, die Verwirklichung des Anspruchs auf Berufszulassung nicht weiterhin offenzulassen. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Behörde substantiiert Umstände darlegt, die es ausgeschlossen erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könnte (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.04.1988, a.a.O., Rn. 21). Einem Verpflichtungsbegehren ist damit stattzugeben, wenn es einerseits an einem solchen substantiierten Vorbringen der Beklagten fehlt und andererseits der Kläger eine Rangstelle erreicht hat, bei der für das Gericht der Eintritt der von der Beklagten behaupteten Gefahr bei der Erteilung von Genehmigungen bis einschließlich dieser Rangstelle jedenfalls nicht offenkundig ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.01.2008, a.a.O., Rn. 10).
48 
2. Nach diesen Grundsätzen hat die Klägerin (wenn sie die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt) einen Anspruch auf Erteilung der von ihr beantragten zehn Genehmigungen für den Verkehr mit Taxen.
49 
Auf den beiden Vormerklisten der Beklagten für Neubewerber und Bestandsunternehmer (vgl. § 13 Abs. 5 Satz 1 PBefG) sind insgesamt 24 andere Bewerber aufgeführt, die jeweils eine Genehmigung beantragt haben. Da gemäß § 13 Abs. 5 Satz 4 PBefG einem Antragsteller nur eine Genehmigung erteilt werden darf, sofern im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht mehr Genehmigungen erteilt werden können, als Antragsteller vorhanden sind, spielt für neun der zehn beantragten Genehmigungen keine Rolle, welche Rangstelle die Klägerin erreicht hat bzw. ob die Löschung der Klägerin von der Vormerkliste rechtmäßig war. Damit die Klägerin zehn Genehmigungen beanspruchen kann, müssten 34 zusätzliche Genehmigungen erteilt werden können, ohne dass die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich bedroht ist.
50 
Aus Sicht des Gerichts ist dies der Fall. Die Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren keine substantiierten Umstände vorgetragen, die es ausgeschlossen erscheinen lassen, dass die Klägerin bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könnte. Den vorhandenen Daten kann nicht entnommen werden, dass eine Erhöhung der Zahl der erteilten Genehmigungen auf insgesamt 249 (215 + 34) die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich beeinträchtigen würde. Die ursprüngliche Anzahl von 213 Genehmigungen bzw. die Beschränkung auf 220 Genehmigungen durch die Beklagte ist in keiner Weise sachlich gerechtfertigt. Den verfügbaren Daten zur Entwicklung der Auftragslage, zur wirtschaftlichen Situation sowie zur allgemeinen Verkehrssituation in der Stadt Karlsruhe können auch sonst keine substantiellen Erkenntnisse für die Frage entnommen werden, ab welcher Genehmigungszahl die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes offensichtlich bedroht ist. Die im Beobachtungszeitraum 2012/2013 erhobenen Wirtschaftsdaten setzten sich aus unplausiblen Angaben nicht weniger Taxiunternehmer zusammen und sind damit letztlich ohne Aussagekraft. Die verfügbaren Zahlen zu den Beförderungsaufträgen geben aufgrund fehlender Kenntnisse zum Verhältnis Funkvermittlungsaufkommen – Gesamtfahrtenaufkommen und mangelnder (horizontaler oder vertikaler) Vergleichsdaten ebenfalls keine Hinweise darauf, ab wann die Funktionsfähigkeit offensichtlich bedroht ist. Die Entwicklung der allgemeinen Verkehrssituation trifft keine eindeutige Aussage für das Taxengewerbe. Demgegenüber ist die Taxidichte – auch in Verbindung mit der Zahl der Mietwagen – weit unterdurchschnittlich. Bei 249 Taxen wäre die Taxendichte (0,81 Fahrzeuge pro 1000 Einwohner) bzw. die Taxen- und Mietwagendichte (1,10 Fahrzeuge pro 1000 Einwohner) immer noch – deutlich – niedriger als in den meisten Vergleichsstädten (s.o.). Wegen des Rückgangs im Mietwagensektor wäre die Zahl der in beiden Sektoren zugelassenen Fahrzeuge (89 Mietwägen + 249 Taxen = 338 Fahrzeuge) gegenüber dem Jahr 2010 (120 Mietwägen + 213 Taxen = 333 Fahrzeuge) kaum gestiegen. Schließlich spricht die Zahl der Genehmigungsübertragungen – gegenüber keiner einzigen Geschäftsaufgabe aus wirtschaftlichen Gründen – gegen eine offensichtliche Bedrohung des Taxengewerbes bei Erteilung von 34 zusätzlichen Genehmigungen.
51 
Damit ist nicht ausgeschlossen, dass die Beklagte durch eine spätere Prognose – etwa aufgrund neuerer Erkenntnisse – in rechtmäßiger Weise eine niedrigere Zahl an höchstens zuzulassenden Taxen festlegt. Es ist im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung aber unklar, ob die Klägerin nicht auch dann zum Zug kommen würde. Denn die Beklagte prüft bei Aufnahme eines Bewerbers in die Vormerkliste nicht dessen finanzielle Leistungsfähigkeit (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG), weshalb gegenwärtig unklar ist, ob ein nach der Vormerkliste vorrangiger Bewerber die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen überhaupt erfüllt. Zudem ist nicht bekannt, wie viele der rangbesseren Bewerber tatsächlich noch Interesse an der beantragten Genehmigung haben. Nach Angabe der Beklagten haben – trotz regelmäßiger Bereinigung der Vormerklisten – seit 2013 fünf von neun Bewerbern an ihrem Antrag nicht mehr festgehalten, als ihnen eine Genehmigung angeboten wurde. Damit ist letztlich offen, wie viele Genehmigungen tatsächlich an ranghöhere Bewerber zu erteilen wären, bevor die Klägerin mit ihren zehn Anträgen zum Zuge käme. Im Hinblick auf die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit der Klägerin ist die Beklagte daher zur Erteilung der beantragten Genehmigungen zu verpflichten, sofern die Klägerin die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt.
C.
52 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
53 
Beschluss
54 
Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG (in Anlehnung an Nr. 47.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) auf 150.000 EUR festgesetzt.
55 
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

(1) Wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt, so sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen. Sind die Kosten gegeneinander aufgehoben, so fallen die Gerichtskosten jedem Teil zur Hälfte zur Last. Einem Beteiligten können die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.

(2) Wer einen Antrag, eine Klage, ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf zurücknimmt, hat die Kosten zu tragen.

(3) Kosten, die durch einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand entstehen, fallen dem Antragsteller zur Last.

(4) Kosten, die durch Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, können diesem auferlegt werden.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

In den Fällen des § 708 Nr. 4 bis 11 hat das Gericht auszusprechen, dass der Schuldner die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden darf, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit leistet. § 709 Satz 2 gilt entsprechend, für den Schuldner jedoch mit der Maßgabe, dass Sicherheit in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages zu leisten ist. Für den Gläubiger gilt § 710 entsprechend.

(1) Das Verwaltungsgericht lässt die Berufung in dem Urteil zu, wenn die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 vorliegen. Das Oberverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden. Zu einer Nichtzulassung der Berufung ist das Verwaltungsgericht nicht befugt.

(2) Die Berufung ist, wenn sie von dem Verwaltungsgericht zugelassen worden ist, innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

(3) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 2 innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.

(4) Wird die Berufung nicht in dem Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, so ist die Zulassung innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils zu beantragen. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Stellung des Antrags hemmt die Rechtskraft des Urteils.

(5) Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss. Die Berufung ist zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 dargelegt ist und vorliegt. Der Beschluss soll kurz begründet werden. Mit der Ablehnung des Antrags wird das Urteil rechtskräftig. Lässt das Oberverwaltungsgericht die Berufung zu, wird das Antragsverfahren als Berufungsverfahren fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht.

(6) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 5 innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Absatz 3 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend.