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Die Berufung des Klägers ist zulässig, aber nicht begründet.
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Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die Anfechtungsklage des Klägers abgewiesen. Die Verfügung der Beklagten vom 03.11.1999 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 12.12.2001 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Verfügung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids (BVerwG, Urt. v. 27.09.1995 - 11 C 34.94 -, BVerwGE 99, 249; Beschl. v. 22.01.2001 - 3 B 144.00 -, juris). Bezogen auf diesen Zeitpunkt erweisen sich die Verfügung der Beklagten und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart als rechtmäßig. Dies gilt sowohl für die in Ziff. 1 verfügte Entziehung der Fahrerlaubnis Klasse 3 (I) als auch für die sonstigen Regelungen der Verfügung der Beklagten vom 03.11.1999 (II)
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I) Die Rechtmäßigkeit der Entziehung der Fahrerlaubnis folgt nicht bereits aus dem Umstand, dass die Fahrungeeignetheit des Klägers im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG bzw. § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV aufgrund besonderer Umstände ungeachtet der Nichtbeibringung des von der Beklagten mit Schreiben vom 05.08.1999 angeforderten Gutachtens positiv fest steht (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.07.2001 - 3 C 13.01 -, NJW 2002, 78). Denn Gesichtspunkte, die die Ungeeignetheit des Klägers zum Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids unabhängig von der Tatsache belegen könnten, dass dieser das von ihm geforderte Gutachten nicht vorgelegt hat, sind nicht ersichtlich. Insbesondere kann eine Störung im Sinne von Nr. 7 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung, bei der die Fahreignung regelmäßig ausgeschlossen ist, aufgrund der vom Kläger im Verwaltungsverfahren vorgelegten ärztlichen Atteste - zwei Stellungnahmen eines Dr. W. vom 07.06. und vom 25.10.1999, ein ärztliches Attest von Dr. S. vom 02.11.1999 sowie die Bestätigung über eine amtsärztliche Untersuchung durch Dr. K. vom 7.10.1999 - nicht positiv festgestellt werden.
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Die Entziehungsverfügung der Beklagten und der Widerspruchsbescheid sind aber deshalb rechtmäßig, weil die Beklagte gemäß § 46 Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV von der Ungeeignetheit des Klägers ausgehen durfte und dem Kläger deshalb gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG bzw. § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV nach erfolgter Anhörung die Fahrerlaubnis entziehen musste. Zu Recht weist der Kläger darauf hin, dass, sofern die Ungeeignetheit aus der unterbliebenen Beibringung eines Gutachtens abgeleitet wird und es damit auf die Rechtmäßigkeit der vorangehenden Anordnung zur Beibringung dieses Gutachtens ankommt, sich diese allein nach den dort aufgeführten Umständen beurteilt und spätere Ereignisse nicht von Bedeutung sind. Die Gutachtensanforderung der Beklagten vom 05.08.1999 genügt aber den an sie zu stellenden formellen (1) und materiellen (2) Anforderungen. Entsprechend § 46 Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 8 Satz 2 FeV ist der Kläger in der Gutachtensanforderung vom 05.08.1999 auch auf die Folgen einer nicht rechtzeitigen Vorlage des Gutachtens hingewiesen worden. Entgegen dem Vorbringen des Klägers kann der Hinweis der Beklagten im Schreiben vom 05.08.1999 nicht beanstandet werden, eine verweigerte Mitwirkung bei der Klärung der Eignungsbedenken hätte die sofortige Entziehung der Fahrerlaubnis zur Folge. § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV, der der früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 15b Abs. 2 StVZO a.F. entspricht (vgl. Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr und zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften, BR-Drucks. 443/98, S. 257), ermächtigt die Fahrerlaubnisbehörde („darf“) zur Annahme, der Betreffende sei ungeeignet; die zwingende Rechtsfolge dieser Einschätzung folgt aus § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG bzw. § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV. Auch im Übrigen ist die Entziehung der Fahrerlaubnis rechtmäßig (3).
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Bereits im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat der Kläger geltend gemacht, § 11 Abs. 8 FeV verstoße deshalb gegen höherrangiges Recht, weil das Straßenverkehrsgesetz selbst keine Sanktion für die Nichtvorlage eines Gutachtens vorsehe und die Fahrerlaubnis-Verordnung als bloße Rechtsverordnung damit durch die Regelung des § 11 Abs. 8 Satz 1 die vom Straßenverkehrsgesetz gezogenen Grenzen überschreite. Diesem Vorbringen ist nicht zu folgen. § 11 Abs. 8 FeV begegnet im Hinblick auf das Erfordernis einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage keinen rechtlichen Bedenken. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen in dem zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigenden Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt werden. Das Bundesverfassungsgericht sieht eine gesetzliche Ermächtigung im Hinblick auf die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG dann als nicht ausreichend bestimmt an, wenn nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (vgl. BVerfGE 1, 14, 60; 41, 246, 266; 56, 1, 12; 78, 249, 272). Gemessen an diesen Grundsätzen kann nicht festgestellt werden, dass die zum Erlass des § 11 Abs. 8 FeV ermächtigende Bestimmung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG, insbesondere Buchstaben c und q, unbestimmt ist. In § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c StVG wird ausdrücklich auf § 2 Abs. 4, 7 und 8 StVG Bezug genommen. Hieraus wird deutlich, dass sich die Verordnungsermächtigung auf Regelungen zur Klärung der Fahreignung mittels eines Gutachtens bezieht, dessen Beibringung dem Betroffenen aufgegeben werden kann, wenn Tatsachen bekannt geworden sind, die Bedenken gegen seine Eignung oder Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen begründen. Ferner ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG anerkannt, dass dessen Anforderungen Genüge getan ist, wenn sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes (vgl. BVerfGE 8, 274, 307; 80, 1, 20 f.). Aus der Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 8 StVG ergibt sich aber gerade, dass der Gesetzgeber bei dieser Bestimmung von der Rechtsfolge ausgegangen ist, die nunmehr in § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV ausdrücklich geregelt ist. In der Gesetzesbegründung zu § 2 Abs. 8 StVG wird ausgeführt, dass die Behörde auf die fehlende Eignung oder Befähigung schließen kann, wenn der Antragsteller der berechtigten Anordnung der Fahrerlaubnisbehörde, ein Gutachten oder Zeugnis beizubringen, nicht nachkommt (vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze, BR-Drucks. 821/96, S. 68).
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Ferner hat der Kläger im Verfahren geltend gemacht, die Beklagte habe bei der ihr nach § 46 Abs. 3 FeV möglichen entsprechenden Anwendung von § 11 Abs. 2 bzw. 8 FeV auf seine Person zu seinem Nachteil den rechtlich erheblichen Unterschied zwischen einem bloßen Fahrerlaubnisbewerber und dem Inhaber einer Fahrerlaubnis nicht beachtet. Auch im Hinblick auf diesen Vortrag begegnet die Entziehungsverfügung der Beklagten, die auch auf der entsprechenden Anwendung des § 11 Abs. 2 und 8 FeV beruht, keinen rechtlichen Bedenken. Denn § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG sowie § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV verpflichten die Fahrerlaubnisbehörde im Interesse der hochrangigen Rechtsgüter anderer Verkehrsteilnehmer zur Entziehung der Fahrerlaubnis, sofern von der Ungeeignetheit des Fahrerlaubnisinhabers auszugehen ist. Grund für diese im Hinblick auf den Inhaber einer Fahrerlaubnis bestehende Verpflichtung ist der Umstand, dass ein ungeeigneter Fahrerlaubnisinhaber im Gegensatz zu einem ungeeigneten Bewerber wegen der aus der Fahrerlaubnis folgenden Berechtigung zur legalen Teilnahme am Straßenverkehr andere Verkehrsteilnehmer tatsächlich gefährdet und dieser Gefährdung durch den Entzug der Fahrerlaubnis zu begegnen ist.
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1) Die Aufforderung zur Vorlage eines neurologisch-psychiatrischen Gutachtens im Schreiben der Beklagten vom 05.08.1999 entspricht den formellen Voraussetzungen.
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a) Wie sich auch aus dem Wortlaut der § 11 Abs. 2 und 3 sowie §§ 13 und 14 FeV („zur Vorbereitung von Entscheidungen") ergibt, ist die Anordnung zur Beibringung eines Gutachtens lediglich eine unselbstständige Maßnahme der Sachverhaltsaufklärung und kein selbstständig anfechtbarer Verwaltungsakt (zur früheren Rechtslage vgl. BVerwG, Urt. v. 27.09.1995 - 11 C 34.94 -, BVerwGE 99, 249; Urt. v. 05.07.2001 - 3 C 13.01 -, NJW 2002, 78). Auch der Verordnungsgeber ist beim Erlass der Fahrerlaubnis-Verordnung davon ausgegangen, dass die Anordnung nur zusammen mit der ablehnenden Entscheidung angefochten werden kann (vgl. Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr und zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften, BR-Drucks. 443/98, S. 257; vgl. auch OVG NRW, Beschl. v. 22.01.2001 - 19 B 1757/00, 19 E 886/00 -, NJW 2001, 3427). Deshalb besteht insbesondere keine Pflicht zur Anhörung vor Erlass der Gutachtensanforderung nach § 28 LVwVfG (BVerwG, Urt. v. 15.12.1989 - 7 C 52.88 -, VBlBW 1990, 333 = DAR 1990, 153). Mangels einer entsprechenden gesetzlich geregelten Pflicht ist die Fahrerlaubnisbehörde entgegen dem Vorbringen des Klägers rechtlich auch nicht gehalten, im Vorfeld des Erlasses der Gutachtensanforderung durch eine förmliche Beweisaufnahme (z.B. durch Vernehmung von Zeugen unter Beteiligung des Betroffenen) zu klären, ob die tatsächlichen Angaben, die ihr insbesondere von der Polizei nach § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG übermittelt worden sind und die sie der Anforderung zugrunde legen will, zutreffen. Nicht die lediglich vorbereitende Anordnung zur Beibringung eines Gutachtens sondern die das Verfahren abschließende Entziehung der Fahrerlaubnis ist die Entscheidung, die die Rechtsstellung des Betroffenen unmittelbar beeinträchtigt. Der Rechtsschutz des Betroffenen wird dadurch gewährleistet, dass dieser gegenüber der auf die unterbliebene Beibringung des Gutachtens gestützten Entziehungsverfügung geltend machen kann, die Gutachtensanforderung sei rechtswidrig, weil ihre Grundlage in tatsächlicher Hinsicht nicht der Wahrheit entspreche und der tatsächliche Sachverhalt mangels Anhaltspunkten für das Vorliegen einer die Fahreignung regelmäßig ausschließenden Erkrankung im Sinne der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung die Anordnung nicht rechtfertige.
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Da es sich bei der Aufforderung zur Beibringung eines Gutachtens nicht um einen Verwaltungsakt handelt, ist auch die für die Begründung von Verwaltungsakten maßgebliche Vorschrift des § 39 LVwVfG nicht anwendbar. Maßgeblich ist vielmehr § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV. Danach teilt die Behörde dem Betroffenen unter Darlegung der Gründe für die Zweifel an seiner Eignung und unter Angabe der für die Untersuchung in Betracht kommenden Stelle oder Stellen mit, dass er sich innerhalb der von ihr festgelegten Frist auf seine Kosten der Untersuchung zu unterziehen und das Gutachten beizubringen hat. Wegen ihrer großen Bedeutung und wegen der nicht gegebenen Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung der Aufforderung muss die Anordnung im Wesentlichen aus sich heraus verständlich sein, und der Betroffene muss ihr entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das in ihr Verlautbarte die behördlichen Zweifel an seiner Fahreignung zu rechtfertigen vermag. Die den Verdacht begründenden Umstände müssen so genau bezeichnet sein, dass es dem Betroffenen möglich ist, auch unter Heranziehung eines Rechtsanwalts abzuschätzen, ob nach den Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung hinreichender Anlass zu der angeordneten Überprüfung besteht. Unzulässig ist insbesondere die für eine Reduzierung des Inhalts der Aufforderung maßgebliche Überlegung, der Betroffene „werde schon wissen, worum es geht“. Genügt eine Aufforderung zur Gutachtensbeibringung nicht diesen formellen Anforderungen, so kann dieser Mangel nicht dadurch geheilt werden, dass die Behörde nachträglich darlegt, objektiv hätten zu ihrem Zeitpunkt Umstände vorgelegen, die Anlass zu Zweifeln an der Fahreignung hätten geben können. Bisher nicht geltend gemachte Umstände können allenfalls Gegenstand einer neuen Gutachtensanordnung sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.07.2001 - 3 C 13.01 -, NJW 2002, 78, bezogen auf die frühere Rechtsgrundlage des § 15b Abs. 2 StVZO). Auch den Gerichten ist es verwehrt, eine Gutachtensanordnung im Hinblick auf dort nicht aufgeführte tatsächliche Umstände, die einen Eignungsmangel als nahe liegend erscheinen lassen, als rechtmäßig anzusehen (vgl. Senatsbeschl. v 19.07.2004 - 10 S 1482/04 -). Diesen sich aus § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV ergebenden Anforderungen genügt das Schreiben der Beklagten vom 05.08.1999. Die Gutachtensaufforderung der Beklagten vom 05.08.1999 ist im Vergleich mit anderen, dem Senat aus anderen Verfahren bekannten Schreiben ausführlich und gibt den Inhalt der Tagebuchvermerke der Polizeibeamten in einer Weise wieder, dass dem Kläger die Prüfung möglich war, ob nach den Bestimmungen der Fahrerlaubnis-Verordnung hinreichender Anlass für das geforderte neurologisch-psychiatrische Gutachten bestand.
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b) Auch § 2 Abs. 12 StVG steht der Verwertung der beiden Polizeiberichte vom 15.06. und 18.06.1999 im Rahmen der Entscheidung über eine Anordnung nach § 11 Abs. 2 FeV nicht entgegen. Nach § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG hat die Polizei Informationen über Tatsachen, die auf nicht nur vorübergehende Mängel hinsichtlich der Eignung oder auf Mängel hinsichtlich der Befähigung einer Person zum Führen von Kraftfahrzeugen schließen lassen, den Fahrerlaubnisbehörden zu übermitteln, soweit dies für die Überprüfung der Eignung oder Befähigung aus der Sicht der übermittelnden Stelle erforderlich ist. Nach Satz 2 sind die Unterlagen unverzüglich zu vernichten, soweit die mitgeteilten Informationen für die Beurteilung der Eignung oder Befähigung nicht erforderlich sind. Die Beklagte als solche ist Fahrerlaubnisbehörde im Sinne von § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG, die organisatorische Trennung im „Amt für öffentliche Ordnung“ der Beklagten zwischen der „Dienststelle für allgemeine Ordnungsangelegenheiten“ und der „Führerscheinstelle“ ist für diese Bestimmung nicht von Bedeutung. Die beiden Polizeiberichte vom Juni 1999 waren auch nicht nach § 2 Abs. 12 Satz 2 StVG noch vor der Anordnung vom 05.08.1999 zu vernichten. Denn es ist einer Fahrerlaubnisbehörde in einem engen zeitlichen Rahmen gestattet, Erkenntnisse über die fahreignungsrelevanten Eigenschaften eines Fahrerlaubnisinhabers zunächst zu sammeln, das weitere Verhalten des Betroffenen zu beobachten und schließlich nach einer Würdigung sämtlicher in diesem begrenzten Zeitraum gewonnenen Erkenntnisse über mögliche Beeinträchtigungen der Fahreignung des Betroffenen über eine Maßnahme nach § 11 Abs. 2 FeV zu entscheiden.
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Im Hinblick auf den Vortrag des Klägers zu § 2 Abs. 12 StVG ist auch darauf hinzuweisen, dass das Vorbringen des Klägers, die Beklagte sei im Zeitraum vom Eingang der beiden Tagebucheinträge vom 15. und vom 18.06.1999 bis zum Erlass der Gutachtensaufforderung vom 05.08.1999 untätig geblieben, nicht den Tatsachen entspricht. Denn nach der dem Senat vorliegenden Akte der Beklagten hat einer ihrer Mitarbeiter am 07.07.1999 mit dem Kläger telefoniert, um einen Untersuchungstermin zu vereinbaren. An der Richtigkeit des Aktenvermerks vom 07.07.1999 bestehen aus Sicht des Senats keine Zweifel. Aus dem Vortrag des Klägers im gerichtlichen Verfahren (z.B. Berufungsbegründung, S. 6 unter 7) ergibt sich zudem, dass ihm dieser Vermerk bekannt ist. Denn der Kläger hat mehrfach auf die für ihn positive Beurteilung durch den Mitarbeiter der Beklagten hingewiesen, er habe in dem Telefongespräch vom 07.07.1999 nicht gereizt oder erregt gewirkt.
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c) Der Kläger hat gegen die Gutachtensanforderung vom 05.08.1999 ferner vorgebracht, diese sei rechtswidrig, weil die Beklagte den Eingang von - für ihn positiven - Auskünften aus öffentlichen Registern nicht abgewartet sondern nach dem Eingang der Unterlagen bei der Führerscheinstelle am 04.08.1999 unter dem Datum des 05.08.1999 unmittelbar die Aufforderung zur Beibringung des Gutachtens erlassen habe. Auch diese Verfahrensweise der Beklagten führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Gutachtensanforderung. Für die Beklagte bestand gerade im Hinblick auf die - als Ursache für das in den Tagebucheinträgen vom 15. und 18.06.1999 festgehaltene Verhalten des Klägers in Betracht kommenden - psychischen Erkrankungen im Sinne von Nr. 7 zur Fahrerlaubnis-Verordnung keine Veranlassung, den Eingang der angeforderten Auskünfte aus für die Beklagte zugänglichen Registern abzuwarten. Denn diese hätten die Frage der tatsächlichen Fahreignung im Hinblick auf eine unter Umständen vorliegende psychische Störung im Sinne von Nr. 7 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung keinesfalls zu Gunsten des Klägers in dem Sinne klären können, dass eine solche nicht vorliegt.
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d) Auch im Übrigen begegnet die Gutachtensaufforderung im Hinblick auf den Verfahrensablauf keinen Bedenken. Anlass für die am 04.08.1999 erfolgte Abgabe des Verfahrens vom Amt für öffentliche Ordnung der Beklagten an die Führerscheinstelle war die dort am 03.08.1999 eingegangene Information, dass der Kläger an diesem Tag entgegen dem ihm gegenüber ausgesprochenen Badeverbot doch wieder im Freibad M. erschienen sei und lautstark geschimpft habe. Aus der Sicht der Beklagten lag damit ein aktuelles und zudem gravierendes Fehlverhalten des Klägers vor, so dass nunmehr aus Sicht der Beklagten eine Überprüfung der Fahreignung des Klägers geboten erschien. Maßgeblich ist insofern nicht die sachlich unrichtige - subjektive - Vorstellung des Klägers, infolge der aufschiebenden Wirkung seines gegen das Badeverbot vom 10.06.1999 erhobenen Widerspruchs (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) das Freibad M. weiterhin betreten zu dürfen, sondern die objektive Rechtslage, von der die Beklagte als Betreiberin ihrer Bäder auszugehen hatte. Nach Nr. 2 der Badeordnung für die Mineral-, Hallen- und Freibäder der Beklagten vom 06. März 1998 ist das Rechtsverhältnis zwischen Benutzern und Badbetreibern privatrechtlich ausgestaltet. Damit handelte es sich bei dem Badeverbot vom 10.06.1999 nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine privatrechtliche Willenserklärung der Beklagten, gegen die dem Kläger als Benutzer der städtischen Bäder ein Widerspruch nach §§ 68 ff. VwGO nicht eröffnet war. Ging die Beklagte damit am 03.08.1999 berechtigterweise von einem erneuten und gravierenden Fehlverhalten des Klägers aus, so kann der Erlass der Gutachtensaufforderung am 05.08.1999 formell nicht beanstandet werden. Wegen des Ranges der durch die Verkehrsteilnahme eines ungeeigneten Fahrerlaubnisinhabers gefährdeten Rechtsgüter anderer Verkehrsteilnehmer ist in Bezug auf die Klärung von Zweifeln an der Fahreignung des Betreffenden auch Eile geboten, wenn erneut Umstände bekannt werden, die Zweifel an der Fahreignung erwecken.
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2) Die Gutachtensanforderung vom 05.08.1999 begegnet auch in materiell-rechtlicher Hinsicht keinen rechtlichen Bedenken.
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a) § 2 Abs. 8 StVG, § 46 Abs. 3 sowie § 11 Abs. 2 FeV sprechen inhaltlich übereinstimmend davon, dass Maßnahmen zur Klärung von Zweifeln an der Fahreignung eines Fahrerlaubnisinhabers, wie z.B. die Verpflichtung zur Beibringung eines Gutachtens, zulässig sind, wenn Tatsachen bekannt werden, die entsprechende Bedenken begründen. Verfassungsrechtlicher Hintergrund dieser Anforderungen für die Verpflichtung zur Beibringung eines Gutachtens ist der Umstand, dass diese Pflicht und die an die Nichtvorlage des Gutachtens anknüpfende Entziehung der Fahrerlaubnis den betreffenden Fahrerlaubnisinhaber in seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG) beeinträchtigen. Die Maßnahmen sind nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts nur zulässig, wenn eine konkrete Gefahr für den öffentlichen Straßenverkehr besteht, die nur bei hinreichender Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts in absehbarer Zeit gegeben ist. Danach sind die Beeinträchtigungen im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur angemessen, wenn die Fahrerlaubnisbehörde hinreichend konkrete tatsächliche Anhaltspunkte feststellt, die den hinreichenden Verdacht fehlender Fahreignung begründen (BVerfG, Beschl. v. 20.06.2002 - 1 BvR 2062/96 -, Rn. 51 und 53, NJW 2002, 2378 = DVBl 2002, 1265; Beschl. v. 08.07.2002 - 1 BvR 2428/95 -, Rn. 7, UPR 2002, 344; BVerwG, Urt. v. 05.07.2001 - 3 C 13.01 -, NJW 2002, 78-80).
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Der Senat hat über die Frage, ob dem in der Gutachtensanordnung der Beklagten vom 05.08.1999 geschilderten Verhalten des Klägers, das insbesondere in den Tagebucheinträgen von Polizeibeamten des Polizeireviers Vaihingen/M. vom 15. und vom 18.06.1999 festgehalten ist, Verdachtsmomente zu entnehmen sind, die einen Eignungsmangel des Klägers im Sinne der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung als möglich erscheinen lassen, durch Einholung eines Sachverständigengutachtens Beweis erhoben. Die Sachverständige ist in ihrem schriftlichen Gutachten vom 16.09.2004 auf der Grundlage der ihr
übersandten Aktenauszüge
zu dem Ergebnis gelangt, dass sich allein aufgrund der Aktenlage weder eine Bestätigung noch ein Ausschluss einer Erkrankung des psychotischen Formenkreises finden lasse. Allerdings überwiege beim Vorliegen dieser gehäuften Indikatoren doch die Einschätzung, das eine Erkrankung oder Symptomatik des psychotischen Formenkreises vorliege. Diese für den Senat nachvollziehbare Beurteilung des Verhaltens des Klägers im Hinblick auf die Möglichkeit des Vorliegens einer psychischen Störung im Sinne von Nr. 7 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung hat die Sachverständige mit sich aus den ihr vorliegenden Unterlagen ergebenden
Hinweisen
auf nicht situationsangepasstes Verhalten, fehlende Normakzeptanz und realitätsverzerrende Sichtweisen des Klägers begründet.
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b) Das vorstehend wiedergegebene Ergebnis der Beurteilung der der Beklagten zum Zeitpunkt des Erlasses der Gutachtensanforderung über das Verhaltens des Klägers vorliegenden Informationen im
schriftlichen
Gutachten der Sachverständigen wird durch weitere Umstände gestützt.
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Zum einen ist in diesem Zusammenhang die Einschätzung des Verhaltens des Klägers durch den Polizeibeamten G. zu nennen, der den Vermerk vom 15.06.1999 gefertigt und an die Beklagte mit dem Hinweis auf die Fahrerlaubnis des Klägers und der dringenden Bitte um weitere Veranlassung übersandt hat. Der Polizeibeamte G. hat sich nach eigener Aussage, die den Beteiligten mitgeteilt worden ist, an die Ereignisse vom 15.06.1999 nicht erinnern können, so dass von seiner Vernehmung als Zeuge in der Berufungsverhandlung abgesehen worden ist. Es bestehen aber keine Bedenken, seinen schriftlichen Bericht, der unmittelbar im Anschluss an den Polizeieinsatz vom 15.06.1999 erstellt worden ist, zu verwerten. Sachlich unrichtig ist zunächst der Einwand des Klägers, dieser Polizeibeamte sei schon nicht mehr Zeuge des tatsächlichen Geschehens, sondern könne nur schildern, was er vom Personal der Badeanstalt gehört habe. Denn der Polizeibeamte G. hat in seinem Bericht (Seite 2 2. Absatz) seinen eigenen, aus dem unmittelbaren persönlichen Gespräch mit dem Kläger gewonnenen Eindruck wiedergegeben, der Kläger habe einen „gehetzten und verwirrten“ Eindruck gemacht und schnell und wirr geredet. Dieser Bewertung des Verhaltens des Klägers kommt besondere Bedeutung zu, weil hinsichtlich der Unvoreingenommenheit des Polizeibeamten G. gegenüber dem Kläger keine Zweifel bestehen. Zum anderen sind Polizeibeamte des Streifendienstes wie Herr G. täglich mit einer Vielzahl von Menschen in Konfliktsituationen konfrontiert, so dass ihrer Einschätzung, eine Person sei - über das für eine Ausnahmesituation übliche Maß an Aufgeregtheit hinaus - verwirrt, besonderes Gewicht beizumessen ist.
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Zum anderen wird die Bewertung der Sachverständigen, es bestünden Hinweise auf nicht situationsangepasstes Verhalten bzw. fehlende Normakzeptanz, durch das Agieren des Klägers im Hinblick auf das ihm gegenüber ausgesprochene umfassende Haus- und Badeverbot bestätigt. Der Kläger, ein zugelassener und auch in seinem Beruf tätiger Rechtsanwalt, hat sich nachdrücklich auf seine Auffassung berufen und diese zur Grundlage seines Verhaltens - erneutes Betreten von Bäderanlage der Beklagten nach der am 15.06.1999 erfolgten Aushändigung des Verbots - gemacht, sein gegen das Verbot erhobener Widerspruch entfalte gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO mit der Folge aufschiebende Wirkung, dass er die Anlagen der Beklagten doch betreten dürfe. Als Rechtsanwalt hätte er jedoch mit der nahe liegenden - und den Tatsachen auch entsprechenden - Möglichkeit rechnen müssen, dass das Rechtsverhältnis zwischen Benutzer und Badbetreiber privatrechtlich ausgestaltet ist und damit keine Möglichkeit eines Widerspruchs mit der Wirkung des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO besteht. Anstatt aber die eigene Auffassung im Hinblick auf die sich aufdrängende Möglichkeit der rein privatrechtlichen Ausgestaltung der Beziehungen zwischen Benutzer und Badbetreiber zu überdenken, hat der Kläger an seiner - unrichtigen - Auffassung festgehalten und diese zum Maßstab seines unnachgiebigen Verhaltens gemacht.
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c) Der Klägervertreter hat im Rahmen der ergänzenden Befragung der Sachverständigen in der Berufungsverhandlung geltend gemacht, die vorangehende Vernehmung der Zeugen habe ergeben, dass die beiden Polizeiberichte vom 15. und 18.06.1999, die der Gutachtensanforderung vom 05.08.1999 zugrunde liegen, in wichtigen Punkten unrichtig seien bzw. die Sachlage zu Gunsten des Klägers zu berücksichtigen sei. So sei insbesondere zu beachten, dass dieser davon ausgegangen sei, die Bäder der Beklagten infolge seines Widerspruchs gegen das Badeverbot vom 10.06.1999 nach wie vor betreten zu dürfen. Auch habe die Beweisaufnahme ergeben, dass von einem regelmäßigen - und zudem wirren - Orgelspiel des Klägers im Freibad M. keine Rede sein könne, auch habe der Kläger dort keine Brötchen verkauft, keine Visitenkarten ausgelegt und auch nicht für seine Anwaltskanzlei geworben.
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Es kann hier dahingestellt bleiben, ob dieser Beurteilung der Aussagen der in der Berufungsverhandlung zum Verhalten des Klägers im Freibad M. vernommenen Zeugen durch den Klägervertreter aus Sicht des Senats uneingeschränkt zugestimmt werden kann. Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass die maßgeblichen Ereignisse mehr als fünf Jahre zurück liegen und sich Zeugen an lange zurückliegende Geschehnisse nach allgemeiner Lebenserfahrung nicht mehr in allen Details erinnern können. Dieser Frage muss aber nicht näher nachgegangen werden. Denn der Klägervertreter hat die Sachverständige auch um Stellungnahme gebeten, ob ihre abschließende Wertung hinsichtlich der Möglichkeit des Vorliegens einer psychischen Störung im Sinne von Nr. 7 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung anders ausfiele, wenn man von einem von den beiden Polizeiberichten vom 15. und 18.06.1999 abweichenden Sachverhalt - Annahme des Klägers, es bestehe infolge seines Widerspruchs kein Hausverbot, kein regelmäßiges Orgelspiel, kein Verkauf von Brötchen, keine Auslage von Visitenkarten und keine Werbung für die eigene Anwaltspraxis - ausginge. Die Sachverständige hat für den Senat überzeugend dargelegt, dass auch bei dieser Sachlage eine Störung im Sinne von Nr. 7 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung vorliegen könne. Die Sachverständige hat insoweit näher ausgeführt, dass nach dem Gesamteindruck der Informationen, die sie einerseits aus den ihr übersandten Unterlagen entnommen habe, die durch die Zeugenvernehmung bestätigt worden seien und die sie zum anderen zusätzlich im Rahmen der Zeugenvernehmung erlangt habe, weder festgestellt werden könne, dass eine Erkrankung vorliege, noch sicher gesagt werden könne, dass keine solche gegeben sei. Die Sachverständige hat bei ihren für den Senat gut nachvollziehbaren Ausführungen herausgestellt, dass sie sich bei dieser zusammenfassenden Bewertung insbesondere auf das wiederholte und zudem gravierende Fehlverhalten des Klägers gegenüber der Zeugin K. und sein Verhalten beim Abstellen seines Kraftfahrzeugs auf dem Parkplatz des Freibads stützt. Diese tatsächlichen Annahmen der Sachverständigen sind durch die Beweisaufnahme bestätigt worden. Nach der Aussage der Zeugin K. hat sie der Kläger am 15.06.1999 in der im Vermerk des Polizeibeamten G. festgehaltenen Weise verbal bedroht, auch hat der Kläger diese Zeugin vor dem 15.06.1999 mehrfach erheblich beleidigt. Der Zeuge S. hat in der Berufungsverhandlung ausgesagt, dass der Kläger sein Kraftfahrzeug mehrfach und trotz vorangegangener Belehrung auf ausgewiesenen Rettungswegen auf dem Gelände des Freibades in einer Weise geparkt hat, dass Rettungskräfte bei ihrem Einsatz behindert werden konnten. Diese Verhaltensweisen lassen es nach den überzeugenden Darlegungen der Sachverständigen in der Berufungsverhandlung als möglich erscheinen, dass beim Kläger eine Störung im genannten Sinne gegeben ist. Denn dieses Verhalten lasse darauf schließen, dass es dem Kläger in erster Linie darum gehe, eine Situation optimal für sich zu gestalten, die Belange anderer zurück zu stellen und sich dabei auch über allgemeinverbindliche Normen hinwegzusetzen. Eine zyklothyme Erkrankung, von deren Vorliegen der Gutachter Prof. Dr. T. in seinem in der Berufungsverhandlung auszugsweise verlesenen Gutachten vom 04.03.2003 wohl ausgehe, werde heute als affektive Psychose (vgl. Nr. 7.5 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung) bezeichnet und zeige sehr unterschiedliche Verlaufsformen.
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Wenn die Richtigkeit zumindest eines Teils einer Sachverhaltsdarstellung einer Gutachtensanforderung im Sinne von § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV durch eine im Rahmen des Gerichtsverfahrens durchgeführte Beweisaufnahme bestätigt wird und bereits dieser Teil der Darstellung des Verhaltens des Betroffenen das Vorliegen einer Störung im Sinne von Nr. 7 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung als möglich erscheinen lässt, kann eine im Hinblick auf dieses Verhalten ergangene Anordnung zur Beibringung eines fachärztlichen Gutachtens nach den unter a) aufgeführten rechtlichen Kriterien nicht beanstandet werden.
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Im Übrigen ist durch die Beweisaufnahme das Vorbringen des Klägers entkräftet, die Gutachtensanforderung sei zu Unrecht ergangen, weil sich das ihm vorgeworfene Verhalten auf den Freizeitbereich beschränkt und keinen Bezug zum Straßenverkehr aufgewiesen habe. Denn das durch die Beweisaufnahme bestätigte gravierende Fehlverhalten des Klägers beim Abstellen seines Kraftfahrzeugs auf dem Parkplatz des Freibades M. lässt es zumindest als nicht nur abstrakt möglich erscheinen, dass der Kläger auch im Straßenverkehr in einer mit den dortigen Anforderungen nicht zu vereinbarenden Weise dazu neigt, seine Belange ohne Rücksicht auf vorrangige und ohne Weiteres einsichtige Interessen der Allgemeinheit durchzusetzen.
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d) Die Gutachtensanforderung vom 05.08.1999 erweist sich auch nicht im Hinblick darauf als rechtswidrig, dass in dieser (Seite 3 oben) im Rahmen der vom Gutachter zu klärenden Frage von „intellektuellen Leistungseinschränkungen“ die Rede ist (Seite 3 oben). Zu Recht hat der Kläger im Verfahren geltend gemacht, dieser Begriff werde in Nr. 7 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung nicht aufgeführt. Nr. 7.3 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung nennt „Schwere Altersdemenz und schwere Persönlichkeitsveränderungen durch pathologische Alterungsprozesse“, Nr. 7.4 „Schwere Intelligenzstörungen/ geistige Behinderung“, Nr. 7.5 „Affektive Psychosen“ und Nr. 7.6 „Schizophrene Psychosen“. § 11 Abs. 6 Satz 1 FeV bestimmt, dass die Fahrerlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls und unter Beachtung der Anlagen 4 und 5 in der Anordnung zur Beibringung des Gutachtens festlegt, welche Fragen im Hinblick auf die Eignung des Betroffenen zum Führen von Kraftfahrzeugen zu klären sind. Wird diese Vorschrift zugrunde gelegt, so kann die Ungenauigkeit der Aufforderung vom 05.08.1999 nicht zu ihrer Rechtswidrigkeit führen. Den für die Aufforderung zur Beibringung eines Gutachtens geltenden Bestimmungen des Straßenverkehrsgesetzes und der Fahrerlaubnis-Verordnung ist nicht zu entnehmen, dass eine Fahrerlaubnisbehörde
vor
dem Erlass einer Gutachtensanforderung durch Befragung eines medizinischen Sachverständigen genau abklären muss, welcher der in der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung unter Nr. 7 „Psychische (geistige) Störungen“ aufgeführten und auch nicht in jedem Fall strikt von einander abgrenzbaren Erkrankungen das Verhalten des Betroffenen unter Umständen zugeordnet werden kann. Entspricht danach die Zuordnung von bestimmten Verhaltensweisen zu den verschiedenen in Nr. 7 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung aufgeführten psychischen Erkrankungen im Rahmen der Entscheidung, ob ein Gutachten angefordert wird, durch einen medizinischen Laien, der nach der Aussage der Sachverständigen in der Berufungsverhandlung zu einer genauen Zuordnung regelmäßig nicht in der Lage ist, im Ergebnis den rechtlichen Vorgaben, so kann eine nach Ansicht eines fachkundigen Mediziners bloße unrichtige Zuordnung der Verhaltensweisen des Betroffenen zu den Störungen i.S.v. Nr. 7 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung nicht zur Rechtswidrigkeit der Aufforderung zur Gutachtensbeibringung führen, wenn nach sachverständiger Bewertung
tatsächlich
Anhaltspunkte für eine Erkrankung vorliegen, bei der die Fahreignung nach Nr. 7 der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung regelmäßig ausgeschlossen ist. Dasselbe muss gelten, wenn die Behörde in der Gutachtensaufforderung einen in der Anlage 4 zur Fahrerlaubnis-Verordnung nicht aufgeführten Mangel benennt, tatsächlich aber nach sachverständiger Beurteilung hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Störung im Sinne von Nr. 7 der Anlage 4 gegeben sind, die die Fahreignung regelmäßig ausschließt. Auch insoweit ist maßgebend, dass der in der Aufforderung aufgeführte und den Tatsachen entsprechende Sachverhalt auf das Vorliegen einer Erkrankung hindeutet und dem Betroffenen durch den Inhalt der Aufforderung auch deutlich wird, inwiefern Bedenken gegen seine Fahreignung bestehen. Durch die fachliche Qualifikation des in der Anforderung genannten Gutachters, an den die zu klärende Frage der Sache nach gerichtet ist, ist auch sichergestellt, dass dieser erkennt, in welcher Hinsicht bzw. im Hinblick auf das etwaige Vorliegen welcher psychischen Erkrankung eine ärztliche Untersuchung des Betreffenden tatsächlich geboten ist.
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e) Die Aufforderung zur Beibringung des Gutachtens kann schließlich auch nicht deshalb als unzulässig angesehen werden, weil die Polizeibeamten den Kläger nach seinem Vortrag am 15. und 18.06.1999 unbeanstandet mit seinem Auto haben wegfahren lassen. Zunächst bindet die Beurteilung der aktuellen Fahreignung eines Fahrerlaubnisinhabers durch Bedienstete des Polizeivollzugsdienstes nicht die für den Vollzug des Straßenverkehrsgesetzes und der Fahrerlaubnis-Verordnung zuständige Behörde bei der ihr obliegenden Entscheidung, ob vom Betreffenden zur Klärung von Fahreignungszweifeln ein Gutachten beizubringen ist. Zudem hatten die Polizeibeamten tatsächlich Zweifel an der Fahreignung des Klägers. Denn die Information der Beklagten über das Verhalten des Klägers am 15. und 18.06.1999 im Freibad M. aufgrund von § 74 Abs. 2 PolG - tatsächlich maßgeblich ist die spezielle Bestimmung des § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG - erfolgte, wie unmittelbar dem umfangreichen Vermerk vom 15.06.1999 zu entnehmen ist, im Hinblick auf die Zuständigkeit der Beklagten als Fahrerlaubnisbehörde mit der dringenden Bitte um weitere Veranlassung in Bezug auf die Fahrerlaubnis des Klägers. Auch die Benachrichtigung des Amtes für öffentliche Ordnung der Beklagten über das objektive Fehlverhalten des Klägers im Freibad M. am 03.08.1999 durch den Polizeibeamten G. erfolgte mit der Anregung, die Fahreignung des Klägers zu überprüfen. Im Übrigen entspricht es geltendem Recht, dass ein Fahrerlaubnisinhaber, dessen Fahreignung solchen Bedenken begegnet, dass nach den Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung die Beibringung eines Gutachtens angeordnet werden kann, vorübergehend noch am Straßenverkehr mit einem Kraftfahrzeug teilnehmen darf. Steht die Fahrungeeignetheit nicht bereits fest, so dass die Fahrerlaubnis zwingend zu entziehen ist (§ 46 Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 7 FeV), so kommt allein die Verpflichtung zur Beibringung eines Gutachtens in Betracht. Erst nach Ablauf der in der Anordnung für die Vorlage des Gutachtens festgelegten Frist ist die Entziehung der Fahrerlaubnis rechtlich möglich, sofern das Gutachten nicht beigebracht wird (§ 46 Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV).
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f) Im Gegensatz zu seinem Vorbringen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, auf das er in der Berufungsbegründung verwiesen hat, kann sich der Kläger zum Beleg seiner Fahreignung nicht auf das nervenfachärztliche Gutachten des Prof. Dr. T. vom 04.03.2003 berufen. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide ist, wie oben dargelegt, der Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids maßgeblich. Die Zustellung des Widerspruchsbescheids erfolgte am 10.01.2002, das genannte Gutachten wurde aber erst im März 2003 erstellt. Das Gutachten kann ferner deshalb nicht zum Nachweis der Fahreignung des Klägers dienen, weil nicht die Klärung dieses Aspekts Gegenstand der Begutachtung war, sondern die Frage, ob die Voraussetzungen zur Errichtung einer gesetzlichen Betreuung vorliegen. Im Übrigen könnte in Bezug auf das Gutachten geltend gemacht werden, dieses bestätige vielmehr die Zweifel an der Fahreignung des Klägers. Denn dem Kläger wird hier eine abnorme Persönlichkeitsstruktur attestiert.
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3) Dass dem Kläger die Fahrerlaubnis entzogen worden ist, begegnet auch im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit keinen rechtlichen Bedenken. Auflagen als milderes Mittel scheiden aus. Nach den vorstehenden Ausführungen bestehen Zweifel an der Fahreignung des Klägers. Dieser hat sich geweigert, an der Klärung dieser Zweifel mitzuwirken. Der hohe Rang der durch die Verkehrsteilnahme eines Ungeeigneten gefährdeten Rechtsgüter anderer Verkehrsteilnehmer gebietet es aber, eine Person, die wegen der verweigerten Mitwirkung an der Klärung der Eignungszweifel als ungeeignet anzusehen ist, entsprechend § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG bzw. § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV von der legalen Teilnahme am Straßenverkehr auszuschließen.
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II) Auch die übrigen Regelungen der Verfügung der Beklagten vom 03.11.1999 sind rechtmäßig. Die Verpflichtung zur Ablieferung des Führerscheins sowie, soweit vorhanden, des in der Bundesrepublik Deutschland ausgestellten internationalen Führerscheins folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 FeV. Im Interesse der tatsächlichen Umsetzung einer verfügten Fahrerlaubnisentziehung sind § 3 Abs. 2 Satz 3 StVG und § 47 Abs. 1 Satz 1 FeV dahingehend auszulegen, dass sie auch die Ermächtigung der zuständigen Behörde regeln, dem Betroffenen die Verpflichtung zur Abgabe des Führerscheins aufzuerlegen. Da auch hinsichtlich der Verpflichtung zur Abgabe der Führerscheine die sofortige Vollziehung angeordnet worden ist, ist dieser Verwaltungsakt im Sinne von § 2 Nr. 2 LVwVG vollstreckbar, so dass die Anwendung unmittelbaren Zwangs durch die Polizei angedroht werden konnte (§ 20 LVwVG).
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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