Verwaltungsgericht Augsburg Beschluss, 12. Apr. 2018 - Au 8 S 18.210, 212, 214, 216, 218, 220
Tenor
I. Die Verfahren Au 8 S 18.210, Au 8 S 18.212, Au 8 S 18.214, Au 8 S 18.216, Au 8 S 18.218 und Au 8 S 18.220 werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
II. Das Antragsverfahren wird eingestellt, soweit der Antrag auf Erlass eines Hängebeschlusses für erledigt erklärt worden ist.
III. Die Anträge werden abgelehnt.
IV. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
V. Der Streitwert wird auf 30.000,- EUR festgesetzt.
Gründe
I.
II.
„Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. zusammenfassend BVerwG Urteil vom 20. Juni 2013 – 8 C 10.12 – BVerwGE 147, 47 < 58 ff., 71 ff.> m.w.N.). Der Europäische Gerichtshof hat das unionsrechtliche Kohärenzgebot für das Glücksspiel in seiner bisherigen Rechtsprechung lediglich im Bereich staatlicher Monopolregelungen für relevant gehalten. Der Senat kann offenlassen, ob es auch in nicht monopolisierten Bereichen des Glücksspielrechts Wirkung entfaltet, soweit eine unionsrechtliche Grundfreiheit berührt ist. Denn es läge hier jedenfalls kein Verstoß gegen die aus ihm abgeleiteten Anforderungen vor“ (BVerwG, U.v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 – BVerwGE 157, 127 Rn. 84 f.).
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(1) Wer gewerbsmäßig eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen betreiben will, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne des § 33c Abs. 1 Satz 1 oder des § 33d Abs. 1 Satz 1 dient, bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis kann mit einer Befristung erteilt und mit Auflagen verbunden werden, soweit dies zum Schutze der Allgemeinheit, der Gäste oder der Bewohner des Betriebsgrundstücks oder der Nachbargrundstücke vor Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen erforderlich ist; unter denselben Voraussetzungen ist auch die nachträgliche Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Auflagen zulässig.
(2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn
- 1.
die in § 33c Absatz 2 Nummer 1 oder § 33d Absatz 3 genannten Versagungsgründe vorliegen, - 2.
die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume wegen ihrer Beschaffenheit oder Lage den polizeilichen Anforderungen nicht genügen oder - 3.
der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung befürchten läßt.
(1) Der Kläger kann bis zur Rechtskraft des Urteils seine Klage zurücknehmen. Die Zurücknahme nach Stellung der Anträge in der mündlichen Verhandlung setzt die Einwilligung des Beklagten und, wenn ein Vertreter des öffentlichen Interesses an der mündlichen Verhandlung teilgenommen hat, auch seine Einwilligung voraus. Die Einwilligung gilt als erteilt, wenn der Klagerücknahme nicht innerhalb von zwei Wochen seit Zustellung des die Rücknahme enthaltenden Schriftsatzes widersprochen wird; das Gericht hat auf diese Folge hinzuweisen.
(2) Die Klage gilt als zurückgenommen, wenn der Kläger das Verfahren trotz Aufforderung des Gerichts länger als zwei Monate nicht betreibt. Absatz 1 Satz 2 und 3 gilt entsprechend. Der Kläger ist in der Aufforderung auf die sich aus Satz 1 und § 155 Abs. 2 ergebenden Rechtsfolgen hinzuweisen. Das Gericht stellt durch Beschluß fest, daß die Klage als zurückgenommen gilt.
(3) Ist die Klage zurückgenommen oder gilt sie als zurückgenommen, so stellt das Gericht das Verfahren durch Beschluß ein und spricht die sich nach diesem Gesetz ergebenden Rechtsfolgen der Zurücknahme aus. Der Beschluß ist unanfechtbar.
(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).
(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur
- 1.
bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten, - 2.
bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, - 3.
in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen, - 3a.
für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen, - 4.
in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.
(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.
(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.
(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.
(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn
- 1.
die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder - 2.
eine Vollstreckung droht.
(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.
(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten des Berufungsverfahrens vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass für sie beim Betrieb ihrer drei Spielhallen Vorschriften des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (HmbGVBl. 2012, 505, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.7.2016, HmbGVBl. S. 323) - HmbSpielhG - wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht gelten.
- 2
Die Klägerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betrieb zunächst mit Erlaubnissen der Beklagten nach § 33i GewO eine Spielhalle in der X-straße in 20253 Hamburg mit einer Grundfläche von 174,46 m² (Erlaubnis vom 26. August 2008) sowie zwei in einem Gebäude in der Y-Straße in 22159 Hamburg gelegene Spielhallen mit 142,37 m² Grundfläche und mit 150,32 m² Grundfläche (Erlaubnisse vom 21. Dezember 2010). In zwei Spielhallen waren jeweils zwölf, in der Spielhalle I der Klägerin in der waren elf Gewinnspielgeräte sowie Sichtblenden nach § 3 Abs. 2 der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (neugefasst durch Bek. v. 27.1.2006, BGBl. I S. 280; zuletzt geänd. durch Art. 4 Abs. 61 des G. v. 18.7.2016, BGBl. I, S. 1666) - SpielV - aufgestellt. Die Bescheide enthalten keine Auflagen oder Hinweise im Hinblick auf die einzuhaltende Sperrzeit oder die Zahl der Geldspielgeräte. Die Spielhalle in der X-straße betreibt die Klägerin seit Juni 2017 mit einer neuen Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG. Die beiden Spielhallen am Standort Y-Straße, für die die Klägerin neue Erlaubnisse nach § 2 HmbSpielhG beantragt hat, über die noch nicht rechtskräftig entschieden worden ist, werden ebenfalls vorläufig weiterbetrieben.
- 3
Am 19. Dezember 2012 trat das Hamburgische Spielhallengesetz (HmbSpielhG) in Kraft. Es lautet - soweit hier relevant - auszugsweise wie folgt:
- 4
„§ 4
Anforderungen an die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen und ähnlichen Unternehmen
- 5
(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2 sind von ihrem äußeren Erscheinungsbild so zu gestalten, dass ein Einblick ins Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich ist. 2Es muss gleichwohl gewährleistet werden, dass Tageslicht in den Aufstellungsbereich der Geldspielautomaten einfällt. 3Ist der Einfall von Tageslicht ortsbedingt nicht möglich, sind Ausnahmen zulässig. 4[…]
- 6
(2) Als Bezeichnung des Unternehmens im Sinne des § 1 Absatz 2 ist nur das Wort „Spielhalle“ zulässig.
- 7
(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 darf je 12 m² Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden; die Gesamtzahl darf jedoch acht Geräte nicht übersteigen. 2[…] 3Die Geräte sind einzeln in einem Abstand von mindestens 1,5 Metern aufzustellen, getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante. 4[…]
- 8
(4) […]“
- 9
„§ 5
Sperrzeit und Spielverbotstage
- 10
(1) Die Sperrzeit für Unternehmen nach § 1 Absatz 2 beginnt um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr.
- 11
(2) […]
- 12
(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 in den Gebieten gemäß § 1 Nummer 1 der Verordnung über Werbung mit Wechsellicht beginnt die Sperrzeit um 6.00 Uhr und endet um 9.00 Uhr. 2[…]“
- 13
„§ 9
Übergangs- und Schlussbestimmungen
- 14
(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, gelten bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar. 2[…] 3Die Regelungen des § 4 Absätze 1, 2 und 4 und des § 5 treten sechs Monate nach Inkrafttreten dieses Gesetzes in Kraft. 4[…]
- 15
(2) 1Wer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren. 2Unternehmen, die keine Mehrfachkonzession im Sinne des § 1 Absatz 3 erhalten haben, haben die Zahl der Geräte und Spiele bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren.
- 16
(3) […]“
- 17
Am 20. Juni 2013 hat die Klägerin Klage erhoben.
- 18
Gleichzeitig beantragte die Klägerin, im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig u.a. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sei, zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter aufzustellen, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, und dass sie nicht verpflichtet sei, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der Spielhallen einfalle und dass für die von ihr betriebenen Spielhallen die in § 1 der Sperrzeitverordnung geregelte Sperrzeit gelte, hilfsweise, dass die Sperrzeit um 6.00 Uhr beginne und um 9.00 Uhr ende. Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. September 2013 ab (17 E 2430/13, rechtskräftig, n.v.). Weitere Eilverfahren hatten keinen Erfolg.
- 19
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen: Die Regelungen in den §§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, 5 Abs. 1 HmbSpielhG seien mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder bereits aus formellen Gründen verfassungswidrig, da sich das vom Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommene Recht der Spielhallen auf den Regelungsgegenstand des § 33i GewO beschränke. Darüber hinaus verletzten die Regelungen sie in ihrer Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und im allgemeinen Gleichheitsgebot nach Art. 3 Abs. 1 GG und seien daher verfassungswidrig. Die Regelungen seien bereits nicht zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, da die Spieler dadurch auf Spielseiten im Internet, Schankräume mit Automaten in der Gastronomie und insbesondere die Automatenspielsäle der Spielbank auswichen, in denen die Aufsichtsmöglichkeiten geringer als in Spielhallen seien. Zudem seien die Eingriffe unangemessen. Insbesondere aufgrund der Reduzierung der höchstens zulässigen Anzahl an Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit und der Ausweitung der gesetzlichen Sperrzeit habe sie mit erheblichen Einnahmeverlusten zu rechnen, die sie zur Schließung ihrer Spielhallen, jedenfalls aber zur Kündigung der Arbeitsverträge langjähriger Mitarbeiter zwängen. Durch die erforderliche Anfertigung neuer Trennwände würden ihr Kosten in Höhe von 17.000,-- Euro entstehen, überdies müssten die Sicherheitskameras samt damit verbundener Elektrik mit erheblichem Kostenaufwand neu installiert werden. Die Pflicht zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls und die Pflicht, den Einblick in die Räumlichkeiten zu verhindern, schlössen sich gegenseitig aus.
- 20
Wenn mit den Regelungen die Spielsucht bekämpft werden solle, sei nicht nachvollziehbar, weshalb entsprechende Vorschriften nicht auch für die Spielbank Hamburg gälten. Es sei daher davon auszugehen, dass die Regelungen allein fiskalischen Zwecken dienten. Deshalb verstießen diese auch gegen das europarechtliche Kohärenzgebot. Es liege eine Ungleichbehandlung vor, da in der Spielbank Hamburg, die auch Automatenglücksspiel anbiete, die Beschränkungen des HmbSpielhG nicht gälten. In den Spielbanken dürfe, anders als in Spielhallen, Alkohol ausgeschenkt werden, sie unterlägen weder dem Rauchverbot noch den in § 13 SpielV u.a. geregelten Einsatz-, Gewinn- und Verlustgrenzen, Spielpausen und Umbuchungszeiten und machten in Hamburg großflächig Werbung.
- 21
Im Übrigen sei kein sachlicher Grund dafür erkennbar, weshalb ihre Spielhallen in den Hamburger Stadtteilen Hoheluft und Farmsen anderen Sperrzeiten unterliegen sollten als die Spielhallen im Gebiet Reeperbahn sowie weshalb für Unternehmen mit und ohne Mehrfachkonzession nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG andere Übergangsbestimmungen gälten.
- 22
In der mündlichen Verhandlung am 10. Dezember 2014 hat die Klägerin ihren ursprünglich angekündigten Antrag, festzustellen, dass sie berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen weiterhin als “Casino Vegas“ zu bezeichnen, hilfsweise, dass sie hierzu bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, für erledigt erklärt. Die Beklagte hat sich dieser Erledigungserklärung angeschlossen.
- 23
Die Klägerin hat beantragt,
- 24
1. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,
- 25
2. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
- 26
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
- 27
3. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg einfällt,
- 28
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg einfällt,
- 29
4. festzustellen, dass für die von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,
- 30
hilfsweise festzustellen, dass in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils die Sperrfrist um 6 Uhr beginnt und um 9 Uhr endet,
- 31
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg weiterhin mit einer Sperrzeit von 5 Uhr bis 6 Uhr zu betreiben.
- 32
Die Beklagte hat beantragt,
- 33
die Klage abzuweisen.
- 34
Zur Begründung hat die Beklagte im Wesentlichen geltend gemacht, sie sei für den Erlass der beanstandeten Regelungen zuständig, da diese zum Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zählten. Das Recht der Spielhallen beziehe sich auf das gesamte „Spielhallenwesen“ und beziehe auch die Vorschriften der §§ 33c ff. GewO mit ein.
- 35
Die mit den angegriffenen Regelungen im HmbSpielhG verbundenen Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG seien gerechtfertigt. Die Regelungen seien insbesondere zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, erforderlich und auch angemessen. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Die Geldspielautomaten in Spielhallen wiesen ein hohes Suchtpotenzial auf. Spielsucht berge nicht nur Gefahren für die Betroffenen und ihre Familien, sondern aufgrund der drohenden Verschuldung sowie damit verbundener Folge- und Begleitkriminalität auch für die Gemeinschaft. Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes sei durch die Übergangs- und Befreiungsregelungen hinreichend berücksichtigt worden.
- 36
Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG liege schon deshalb nicht vor, weil es sich bei den Spielhallen und der Spielbank Hamburg nicht um wesentlich gleiche Sachverhalte handele. Dies ergebe sich bereits daraus, dass Spielhallen und die Spielbank Hamburg unterschiedlichen Regelungsbereichen angehörten. In Hamburg gebe es zudem hunderte Spielhallen, aber nur eine Spielbank mit drei Dependancen. Im Übrigen sei die Ungleichbehandlung aufgrund der unterschiedlichen Regelungen für Spielhallen einerseits und die Spielbank andererseits gerechtfertigt. Für die unterschiedlichen Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und Abs. 3 HmbSpielhG bestehe ein sachlicher Grund, da Besucher des Amüsierviertels „Reeperbahn“ dieses gezielt wegen des vielfältigen Unterhaltungsangebots aufsuchten und sich der dortigen besonderen finanziellen Gefahren bewusst seien.
- 37
Mit Urteil vom 10. Dezember 2014, das der Klägerin am 14. Januar 2015 zugestellt wurde, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt hatten. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen und die Berufung sowie die (Sprung-) Revision zugelassen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt:
- 38
Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Die Klägerin sei entgegen der mit ihrem Hauptantrag zu 1 begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG dazu verpflichtet, die Anzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in ihren Spielhallen auf acht Geräte je Spielhalle zu reduzieren. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Begrenzung der Anzahl der Geld- und Warenspielgeräte bewirke keine Verletzung der Klägerin in ihrer Berufsfreiheit. Die Begrenzung der höchstzulässigen Zahl berühre den Schutzbereich der Berufsfreiheit, und die Regelung greife in Gestalt einer Berufsausübungsregelung in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein. Diese Regelung sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sie sei kompetenzmäßig zustande kommen, da die Beklagte über die Gesetzgebungskompetenz zur Festlegung der Höchstzahl von Spielgeräten in Spielhallen verfüge. Die Regelungen unterfielen der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG.
- 39
§ 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG diene wichtigen Gemeinwohlzielen. Die Spielsuchtprävention stelle nicht nur ein wichtiges, sondern sogar ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel dar, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen könne. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG genüge den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Begrenzung der Zahl der Spielgeräte auf acht Geräte je Spielhalle sei zur Spielsuchtprävention geeignet und erforderlich. Eine Beschränkung, die gleich wirksam sei, die Spielhallenbetreiber hingegen weniger belaste, sei nicht ersichtlich. Die Regelung sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Das Gewicht der mit § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verfolgten Spielsuchtprävention überwiege das Gewicht der wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber.
- 40
Die Klägerin sei durch die Regelung auch nicht im allgemeinen Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1GG verletzt. Es liege im Hinblick auf eine Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Die Ungleichbehandlung von Spielhallen und Spielbanken sei trotz der strengen Bindung des Gesetzgebers gerechtfertigt, weil zwischen den Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg im Hinblick auf die Regelung in verschiedenen Ordnungsbereichen und durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestünden, die die ungleiche Behandlung rechtfertigten.
- 41
§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG sei auch mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar. Diese Regelung verletze die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit und im Recht zu arbeiten aus Art. 15 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 12. Dezember 2007. Es sei kein Raum für eine Prüfung des in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union entwickelten Kohärenzgebots. Hier sei weder der Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV noch der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 Abs. 1, Art. 57 Abs. 1 und Abs. 3 AEUV eröffnet. Die Klägerin sei eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person des Privatrechts. Sie habe ihren Sitz in Hamburg und betreibe hier ihre Spielhallen. Es liege daher kein grenzüberschreitender Sachverhalt vor. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verstoße auch nicht gegen eine sich aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften ergebende Notifizierungspflicht. Es handele sich bei dieser Regelung des Hamburgischen Spielhallengesetzes nicht um eine nach der Richtlinie 98/34/EU notifizierungspflichtige „technische Vorschrift“.
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Die Klägerin sei verpflichtet, in ihren Spielhallen zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinragenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen. Die Beklagte verfüge über die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Vorschrift und § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG diene wichtigen Gemeinwohlzielen in Gestalt des Spielerschutzes sowie der Spielsuchtprävention. Die Regelung genüge den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
- 43
Die Klägerin sei entgegen der mit dem Hauptantrag zu 3 begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG dazu verpflichtet zu gewährleisten, dass Tageslicht in den Aufschlussbereich der Geldspielautomaten in ihren Spielhallen einfalle. Die Regelung sei mit dem Grundgesetz vereinbar.
- 44
Für die Spielhalle der Klägerin gelte nicht, wie mit dem Hauptantrag zu 4 begehrt, die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG verletze die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Beklagte sei zum Erlass des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG zuständig. Die Sperrzeitenregelung diene wichtigen Gemeinwohlzielen, da auch mit ihr die Stärkung des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention bezweckt werde. Die Festlegung der Sperrzeiten genüge überdies den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes; dies ergebe sich bereits aus der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg vom 10. März 2014 (4 Bs 435/13). § 5 HmbSpielhG verletze die Klägerin weder im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Hamburgischen Spielhallen und der Spielbank Hamburg noch im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Spielhallen sowie Schank- und Speisewirtschaften im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
- 45
Auch der erste Hilfsantrag zum Hauptantrag zu 4 sei unbegründet. Die begünstigende Regelung in § 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verletze die Klägerin nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da die Ungleichbehandlung von Spielhallen innerhalb und außerhalb des Vergnügungsviertels Reeperbahn durch sachliche Gründe gerechtfertigt sei.
- 46
Auch mit den Hilfsanträgen zu den Hauptanträgen zu 2 und 3 und dem zweiten Hilfsantrag zu 4 sei die zulässige Klage unbegründet.
- 47
Die Klägerin hat am 28. Januar 2015 gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt und diese am 16. April 2015 fristgerecht begründet. Sie macht u.a. geltend:
- 48
Die Regelung zur Reduzierung der Geldspielgeräte in § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG verletze sie in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Regelung finde im GlüStV und im Bundesrecht keine Grundlage. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfüge die Beklagte nicht über die Gesetzgebungskompetenz. Diese stehe dem Bund zu, da die Regelung der Anzahl von Geldspielgeräten in Spielhallen dem Geräte- und Aufstellungsrecht unterfalle.
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Im Übrigen sei § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG materiell verfassungswidrig. Die Regelung sei nicht geeignet, das vom Gesetzgeber benannte Ziel der Suchtprävention zu erreichen. Dass die Gerätereduzierung zu einer Eindämmung pathologischen Spielverhaltens führe, sei nicht nachgewiesen. Folge der Pflicht zur Reduzierung sei es, dass gerade pathologische Spieler in die Automatensäle der Spielbanken, illegale Hinterzimmer oder das Glücksspiel im Internet auswichen, um ihre Spielsucht zu befriedigen. Die Aufsichtsmöglichkeiten in einer Spielbank seien viel geringer als in vergleichbar kleinen Spielhallen. Dies gelte erst recht für das Glücksspiel im Internet, das gänzlich anonym und unkontrolliert stattfinde, oder für illegale Glücksspielangebote. Das Online-Glücksspiel berge eine vielfach höhere Suchtgefahr als das Automatenspiel in Spielhallen. Dies gelte insbesondere deshalb, weil die Spieler den Überblick über die eingesetzten Geldmengen verlören, da die Beträge per PayPal abgebucht bzw. mit Pre-Paid-Karten und nicht wie in einer Spielhalle bar gezahlt würden. Fehlerhaft sei auch die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Anreize für den Spieler seien umso geringer, je weniger Geräte je Spielhalle aufgestellt würden. Dagegen spreche die große Zahl der Spielgeräte in der von der Beklagten subventionierten Spielbank. Diese unterliege keinen gesetzlichen Reglementierungen. Dort sei Alkoholausschank erlaubt; es bestehe u.a. die Möglichkeit, in Raucherräumen zu rauchen und an einem EC-Automaten Bargeld zu erhalten. Auch unterliege die Spielbank keinen Werbebeschränkungen und bewerbe ihren Betrieb großflächig.
- 50
Die Reduzierung der Geräte sei auch nicht zumutbar und erforderlich. Der Bundesgesetzgeber habe durch die SpielV den Betreibern bereits erhebliche Einschränkungen für den Betrieb auferlegt. Deren Auswirkungen hätte der Gesetzgeber zunächst bewerten müssen, bevor er massivere Maßnahmen wie die Gerätereduzierung ergreife. Den Betreibern von Spielhallen sei es u.a. durch die im Jahr 2018 in Kraft tretenden und bereits wirksamen Vorgaben der SpielV insbesondere nicht möglich, ihre Preise zu erhöhen und das Spiel durch Erhöhung der Gewinngrenzen für die Spieler attraktiver zu gestalten. Sie, die Klägerin, habe im Vertrauen auf die nach § 3 Abs. 2 SpielV zulässige Anzahl von 12 bzw. 24 Geräten mit langfristig laufenden Mietverträgen entsprechend große Flächen angemietet. Die Reduzierung habe erhebliche negative Auswirkungen auf die Rentabilität von Betrieben wie denen der Klägerin, da die Umsatzeinbußen bei gleichbleibenden Kosten für Personal und Miete nicht ausgeglichen werden könnten. Bei einer Reduzierung der Geldspielgeräte auf acht Geräte verfüge sie über überzählige Flächen, die sie nicht wirtschaftlich nutzen könne, für die aber Kosten entstünden. Die in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG geregelten Übergangsfristen seien nicht ausreichend, um dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechnung zu tragen.
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Die Reduzierung sei auch deshalb unverhältnismäßig, weil der Gesetzgeber einerseits den Betrieb von Spielhallen mit der Begründung der Spielsuchtprävention stark reglementiere, aber gleichzeitig seine Gesetzgebung nicht konsequent an diesem Ziel ausrichte, sondern das spielsuchtgefährdende Automatenspiel in der Spielbank weitgehend unregle-mentiert zulasse. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 beschäftige sich nicht mit der möglichen Unionsrechtswidrigkeit der angegriffenen Regelungen. Sie führe lediglich aus, dass die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit nur dann gerechtfertigt sei, wenn die betreffenden Maßnahmen dazu beitrügen, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Gefahren des Glücksspiels in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Warum die angegriffenen Regelungen dem Erfordernis der Kohärenz genügten, begründe das Gericht nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seien ein Monopol und der damit verbundene Ausschluss anderer Anbieter nur verfassungsgemäß, wenn diese Beschränkungen konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet seien. Die Ermahnung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 (juris), die Bekämpfung der Spielsucht nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels zu konterkarieren, hindere die Beklagte nicht, aus fiskalischen Gründen weitere Spielbank-Dependancen zu eröffnen. Zudem habe die Beklagte einem Wettbewerber in Bergedorf für einen aus sieben Hallen bestehenden Spielhallenkomplex und eine Einzelspielhalle Erlaubnisse erteilt. Dies spreche gegen eine kohärente und konsequente Bekämpfung der Spielsucht.
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Die Gerätereduzierung sei auch als sogenannter „additiver Grundrechtseingriff“ unverhältnismäßig. Die diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts u.a. zum Abstandsgebot sei insoweit auf die Gerätereduzierung nicht anwendbar. Sie, die Klägerin, erleide nicht nur durch die Verminderung der Zahl der Geldspielgeräte, sondern auch durch die Sperrzeit von sieben Stunden erhebliche Umsatzeinbußen. Die verbleibenden Geräte würden während der verkürzten Öffnungszeiten häufiger bespielt und Spieler, für die kein freies Gerät verfügbar sei, würden eine andere Spielhalle aufsuchen oder andere Glücksspielformate, zum Beispiel im Internet, wählen. Sei zu der verfügbaren Zeit kein Spielgerät frei, ändere der Spieler nicht seine Gewohnheiten oder Spielzeiten. Daher habe die Gerätereduzierung keine Verlagerung des Spielverhaltens auf andere Zeiten bewirkt und damit nicht zu einer gleichbleibenden Auslastung der verbleibenden Spielgeräte geführt. Das betriebswirtschaftliche Ergebnis für die Monate Januar bis November 2016 habe ………. Euro betragen, das vorläufige Ergebnis für die Monate Januar bis November 2017 nur ……… Euro. Es sei in der Einzelspielhalle in der X-Straße um ca. 1/3 gesunken. Die Kosten für Raummiete, Personal und Strom seien gleich geblieben. Dies sei für sie existenzgefährdend.
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Es existierten weniger einschneidende Beschränkungen wie zum Beispiel die Einführung einer Spielerkarte, wie Zugangskontrollen für Spielhallen, eine Sperrdatei oder die Erhöhung des Zutrittsalters auf 21 Jahre, das in den klägerischen Spielhallen bereits gelte.
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§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verstoße auch gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Es liege eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg vor. Diese sei auch nicht dadurch gerechtfertigt, dass Spielhallen und die Spielbank unterschiedlichen Ordnungs- und Regelungsbereichen unterfielen. Hier handele es sich um Landesrecht und damit um den gleichen Gesetzgeber. Zudem würden die Anforderungen an die Geldspielgeräte (z.B. Spielpausen, Speicherung von Geldbeträgen in Einsatz- und Gewinnspeichern, Verbot des Punktespiels) durch die Änderung der SpielV vom 11. November 2014 weiterhin verschärft. All diese Restriktionen gälten für eine Spielbank nicht. Auch könne die Beklagte aus fiskalischen Gründen weitere Spielbank-Dependancen eröffnen, was gesetzlich möglich sei. Dort könnten ein oder mehrere Gerät(e) mit unbegrenzten Geldbeträgen ohne Spielpausen bespielt werden. Es seien dort 136 Geräte aufgestellt. Auch Einlasskontrollen in der Spielbank könnten nicht gewährleisten, dass an den zahlreichen in der Spielbank aufgestellten Geräten ohne Spielpausen und ohne Gewinn- und Verlustbegrenzung gespielt werde. Die für Spielbanken bestehende Sperrdatei können nicht verhindern, dass Gelegenheitsspieler, die erst an der Spielsucht zu erkranken drohten und an die sich das Hamburgische Spielhallengesetz in erster Linie richte, an den in der Spielbank aufgestellten Spielautomaten spielten. Auch die Selbst- und Fremdsperren hätten keinen präventiven Charakter. Dem Gesetzgeber gehe es mit der Gerätereduzierung zudem darum, die Spielanreize an einem Ort zu reduzieren. Daher sei die Erwägung unerheblich, dass es mehr Spielhallen als Spielbankenstandorte gebe.
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Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 seien auf ihren Fall nicht übertragbar, weil die dort entschiedenen Fälle Inhaber von sehr großen Verbundspielhallen betroffen hätten. Die Gefahr eines „Las-Vegas-Effekts“, den das Bundesverfassungsgericht u.a. hinsichtlich des Abstandsgebots benenne, trete bei ihrer Einzelspielhalle bzw. ihrer Doppelspielhalle nicht auf. Die Ausführungen zu den Gemeinwohlzwecken bezüglich der Gerätereduzierung seien nicht näher begründet worden; dies gelte auch für die Unterschiede zu Spielbanken. Es spreche nichts dagegen, in verbleibenden Einzelspielhallen entsprechend der SpielV weiterhin zwölf Geräte aufzustellen, wie dies in den meisten Bundesländern weiter erlaubt sei.
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Auch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG sei nicht mit dem Grundgesetz vereinbar, da er sie, die Klägerin, ebenfalls in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG verletze. Es fehle der Beklagten an der Gesetzgebungskompetenz. Zudem seien die in der SpielV vorgesehenen Sichtblenden zum Spielerschutz gleich wirksam und weniger eingriffsintensiv, da sie das Bespielen mehrerer Geräte ebenfalls einschränkten. Die nun verlangten Sichtblenden führten dazu, dass der einzelne Spieler in seinem Spiel weniger beobachtet werden könne und die Aufsichtsmöglichkeiten eingeschränkter seien. Der mit dem Besuch der Spielhalle verbundene soziale Kontakt trete in den Hintergrund. Der Spielerschutz werde durch die neuen Sichtblenden eher verringert als erhöht. Die Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und der Spielbank sei auch hinsichtlich dieser Verpflichtung nicht gerechtfertigt.
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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gelte für ihre Spielhallen die bisher nach § 1 der Sperrzeitverordnung bestimmte Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr. Die Sperrzeitregelung sei nicht geeignet, die Spielsucht wirksam zu bekämpfen. In Gaststätten und Imbissen sei es weiterhin möglich, die in den Schankräumen aufgestellten Automaten auch während der Sperrzeit zu betreiben. Gleiches gelte für Wettbüros, die teilweise auch Spielautomaten aufgestellt hätten. Zudem hielten sich dann potentielle Spieler vermehrt im offenen Spielbetrieb des Internets auf oder in unkontrollierten Spiele-Cafés sowie in Hinterzimmern. Die Sperrzeitverordnung sei auch nicht geeignet, die Spielsucht wirksam zu bekämpfen. Es liege nahe, dass durch die Reduzierung der Öffnungszeiten der Spielhallen mehr Besucher in die Hamburger Spielbank getrieben würden. Der Gesetzeszweck sei lediglich vorgeschoben und die Geeignetheit der Sperrzeit zur Spielsuchtbekämpfung sei aus diesem Grund fraglich. Aus der immensen Bewerbung der Hamburger Spielbank könne der Schluss gezogen werden, dass das HmbSpielhG lediglich fiskalischen Zwecken diene. Außerdem sei die Sperrzeitregelung unverhältnismäßig. Die Mitarbeiter der Klägerin, die gezwungen seien, um 5:00 Uhr morgens die Hallen abzuschließen, würden einem erhöhten Unfallrisiko ausgesetzt. Die Vergangenheit habe gezeigt, dass gerade der Zeitpunkt der Schließung einer Halle in den frühen Morgenstunden eine erhöhte Gefahr von Raubüberfällen in sich berge. In der bisherigen Sperrzeit habe die Halle zwar abgeschlossen werden müssen, das Schließen erfolge aber von innen und die Mitarbeiter blieben während der Sperrzeit in der Halle und reinigten diese. Der Gesetzeszweck, den Spieler zu veranlassen, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen, könne auch durch mildere Mittel wie eine kürzere Sperrzeit zur Nachtzeit erreicht werden. Nach dem Glücksspielstaatsvertrag sei es ausreichend, wenn die Sperrzeit lediglich drei Stunden betrage. Außerdem gehe der Gesetzgeber, wie sich u.a. aus § 26 Abs. 2 GlüStV und § 5 Abs. 3 HmbSpielhG ergebe, selbst davon aus, dass eine kürzere Sperrzeit ausreichend sei.
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§ 5 HmbSpielhG sei im Hinblick auf die kürzeren Sperrzeiten in den Dependancen der Hamburger Spielbank wegen Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Auch bestehe eine Ungleichbehandlung der Spielhallen gegenüber den Schank- und Speisewirtschaften. Wenn der Spieler durch die verlängerten Sperrzeiten gezwungen werden solle, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen, sei nicht ersichtlich, warum dies dann in Schank- und Speisewirtschaften, in denen der Spieler durch den Alkohol enthemmter sei, nicht gelte. Mit der Frage der Rechtmäßigkeit der Sperrzeiten beschäftige sich der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 nicht.
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Auch der Hilfsantrag sei begründet, soweit die Sperrzeit in den Spielhallen um 6:00 Uhr beginne und um 9:00 Uhr ende. Die in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG festgelegte längere Sperrzeit für Spielhallen und die kürzere Sperrzeit für Spielhallen auf der Reeperbahn und am Steindamm stellten einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihr Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG dar. Die unterschiedlichen Standorte rechtfertigten die Ungleichbehandlung nicht. Personen, die der Spielsucht verfallen seien, seien gerade in dem Gebiet Reeperbahn in einem größeren Ausmaß gefährdet als in anderen Gebieten.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 10. Dezember 2014 teilweise zu ändern und
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1. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,
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2. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Sichtblenden in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den raumhineinragenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
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3. festzustellen, dass für die von der Klägerin betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg die bisherige Sperrzeit von 5:00 Uhr bis 6:00 Uhr nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,
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hilfsweise festzustellen, dass bei den von der Klägerin betriebenen Spielhallen jeweils die Sperrzeit um 6:00 Uhr beginnt und um 9:00 Uhr endet.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie macht u.a. geltend, das Verwaltungsgericht gehe zu Recht von der Gesetzgebungskompetenz der Freien und Hansestadt Hamburg aus. Das Recht der Spielhallen aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG beziehe sich auf das gesamte Spielhallenwesen. Die Höchstzahl der zulässigen Spielgeräte sei nicht bereits durch § 3 Abs. 2 SpielV bundesrechtlich abschließend geregelt. Die Regelungen verletzten die Klägerin nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG. Soweit die Klägerin meine, gerade pathologische Spieler würden auf Automatensäle der Spielbanken, illegale Hinterzimmer und das Glücksspiel im Internet ausweichen, seien dazu keine Untersuchungen bekannt. Es werde auch von den Anbietern nicht mehr bestritten, dass Geldgewinnspiel und Glücksspiel um Geld zu pathologischen Verhaltensweisen führen könne. Dieses Verhalten sei nicht auf eine einzige Ursache zurückzuführen. Es sei als unwiderlegbar anzunehmen, dass Angebote eine Nachfrage nach sich zögen. Wo große Nachfrage herrsche, sei auch die Gefahr, pathologische Verhaltensweisen zu entwickeln, entsprechend größer. Die Regelung verletze Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der gewerblichen Spielhallen und der Spielbank Hamburg liege nicht vor. Der Spielbank Hamburg mit drei Dependancen mit insgesamt 381 Geldspielautomaten hätten im Jahr 2014 ca. 378 Spielhallen mit insgesamt ca. 4040 Geldspielgeräten gegenübergestanden. Heute seien es 321 Spielhallen. Wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe, sei die Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von Spielbanken und Gaststätten mit Geldspielgeräten gerechtfertigt, selbst wenn wegen der erheblichen Beeinträchtigung des Grundrechts der Berufsfreiheit ein über eine bloße Willkürkontrolle hinausgehender Verhältnismäßigkeitsmaßstab zugrunde gelegt werde.
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Die Pflicht zur Einzelaufstellung der Geldspielgeräte, verbunden mit den erforderlichen Sichtblenden, diene dem Spielerschutz. Früher sei das Spiel an mehreren Geldspielgeräten unproblematisch möglich gewesen. Dies werde nun sehr erschwert. Die Automatiktaste sei erst ab November 2014 nach § 13 Nr. 7 Satz 3 SpielV bei neuen Geldspielgeräten verboten. Für alte Geräte gälten Übergangsfristen. Die Regelung sei verhältnismäßig. Die Erwerbsinteressen der Klägerin träten dahinter deutlich zurück.
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Soweit die Klägerin u.a. gegen die Sperrzeitregelung und die Gerätereduzierung einwende, sie könne Umsatzrückgänge, die sie dadurch erfahren habe, aufgrund der Beschränkung der Geldspielgeräte nicht ausgleichen, und die Sperrzeitregelung werde für sie ruinöse Folgen haben, sei dies nicht durch Zahlen belegt und insgesamt wenig aussagekräftig. Es sei damit zu rechnen, dass die Kunden die Spielhallen auch zu Zeiten außerhalb der Spitzenzeiten aufsuchten und dass so die acht Geldspielgeräte stärker ausgelastet seien. Zudem sei der Klägerin spätestens seit Inkrafttreten des HmbSpielhG bekannt gewesen, dass sie die Zahl der Geldspielgeräte innerhalb der in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG geregelten Fristen zu reduzieren habe. Sie habe bis zum 30. Juni 2017 und damit hinreichend Zeit gehabt, sich auf die aktuelle Rechtslage einzustellen, indem sie zum Beispiel kurze Laufzeiten der Miet- bzw. Leasingverträge für die Spielgeräte vereinbart hätte. Auch habe sie die Anzahl der Geräte gegebenenfalls auch sukzessive reduzieren können.
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Im Übrigen sei nicht erkennbar, aus welchen Gründen das Unionsrecht hier Anwendung finde. Es fehle an einer Darlegung, weshalb hier die Dienstleistungsfreiheit verletzt sein könne. Die Klägerin habe ihren Sitz nicht im europäischen Ausland und damit fehle nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das grenzüberschreitende Moment. Unabhängig davon liege ein Verstoß gegen Unionsrecht nicht vor. Selbst wenn man einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit durch die Regelungen des HmbSpielhG annehme, sei dieser hier aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Die Regelung sei nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzverbot unanwendbar. Das Kohärenzverbot verlange weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung. Eine alle Glücksspielsektoren überspannende und zwischen Bund und Ländern koordinierte Gesamtkohärenz sei nicht erforderlich.
- 72
Soweit die Klägerin die Werbepraxis beanstandete, sei zu berücksichtigen, dass alle Landeslottogesellschaften gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV über eine Werbeerlaubnis verfügten. Für den Bereich der Sportwetten sehe der Glückspielstaatsvertrag in den §§ 4a ff. GlüStV ein striktes Regulierungssystem vor. Dieses werde in Hamburg durch das Ausführungsgesetz zum GlüStV ergänzt. Eine Inkohärenz ergebe sich auch nicht im Vergleich zum Online-Glücksspiel oder den Spielbanken. Die Spielbanken unterlägen einem strikten ordnungsrechtlichen Maßstab. Die unterschiedliche Regelung im Vergleich zu Spielhallen sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Online-Glücksspiel sei strikt reguliert. Es bestehe gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ein Totalverbot, von dem nur für Lotterien, Sportwetten und Pferdewetten in § 4 Abs. 5 GlüStV Ausnahmen zulässig seien. Die Aufsichtsbehörden gingen auch gegen unerlaubte Glücksspiele im Internet vor. Dass wegen der Vielzahl der Angebote der Schwarzmarkt nicht vollständig beseitigt werden könne, stelle im Übrigen nach der Rechtsprechung des EuGH keinen Verstoß gegen unionsrechtliche Verpflichtungen dar.
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Die von der Klägerin angeführten Verbundspielhallen im Bezirk Bergedorf seien im Rahmen eines Härtefallantrages nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG genehmigt worden. Im Übrigen gebe es im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg durchaus noch Standorte, an denen neue Spielhallen eröffnet werden könnten.
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Mit Beschluss vom 16. Februar 2016 hat das Berufungsgericht das Verfahren entsprechend § 94 VwGO im Hinblick auf anhängige Verfassungsbeschwerden bei dem Bundesverfassungsgericht (1 BvR 1314/12 u.a.) ausgesetzt. Mit Beschluss vom 26. September 2017 ist der Aussetzungsbeschluss aufgehoben worden, nachdem das Bundesverfassungsgericht über die Verfassungsbeschwerden mit Beschluss vom 7. März 2017 (juris) entschieden hatte.
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Die Sachakten der Beklagten und die Prozessakten der Verfahren 4 Bf 217/17 und 4 Bs 121/17 haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
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Das auf Grund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht zu ändern. Die Klage der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet.
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I. Die von der Klägerin erhobene negative Feststellungsklage ist zulässig.
- 79
Die Feststellungsklage der Klägerin ist hinsichtlich der Hauptanträge zu 1-3 und des Hilfsantrags nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig.
- 80
Soweit sie sich dagegen wendet, dass ihre Spielhallen den in Kraft getretenen und nun mit der für den Standort X-Straße erteilten Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG verbundenen betriebsbezogenen Einschränkungen unterliegen, ist die Klägerin an einem gegenwärtigen, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis beteiligt. § 43 Abs. 2 VwGO greift insoweit nicht ein, da die Vorschriften bußgeldbewehrt sind und der Klägerin nicht zuzumuten ist, etwaige Sanktionen abzuwarten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 15 m.w.N.; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 11). Soweit sich die Klägerin gegen erst künftig eintretende, mit dem Erlöschen ihrer Spielhallenerlaubnisse bezüglich des Standortes Y-Straße und dem Erfordernis einer neuen Erlaubnis verbundene Beschränkungen wendet, ist die Klage als vorbeugende Feststellungsklage zulässig. Zwar ist über ihre Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen für diesen Standort noch nicht rechtskräftig entschieden worden. Gegenwärtig duldet die Beklagte den Weiterbetrieb. Welchen rechtlichen Anforderungen die Klägerin im Hinblick auf die künftige Erteilung einer Erlaubnis unterliegen wird, ist aber bereits jetzt sachlich und zeitlich hinreichend überschaubar. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist deshalb auch insoweit gegeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.11.1989, 2 C 23.88, NJW 1990, 1866, juris Rn. 17). Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an den von ihr mit den Hauptanträgen und dem Hilfsantrag von ihr begehrten Feststellungen ergibt sich aus ihrem Interesse, Klarheit über die Rechtslage zu erzielen, um wirtschaftliche Dispositionen für ihre Betriebe treffen zu können (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 15; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 128 f.).
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II. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin ist verpflichtet, die von ihr beanstandeten Vorschriften einzuhalten. Die Bestimmungen des § 4 Abs. 3 Satz 1, des § 4 Abs. 3 Satz 3 und des § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG sind formell und materiell verfassungsgemäß und stehen mit Unionsrecht im Einklang (1. bis 3.). Sie sind auch nicht wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht unanwendbar (4.).
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1. Die Klägerin kann nicht verlangen, die Pflicht zur Reduzierung der Geldspielgeräte nicht einhalten zu müssen, weil sie durch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG anderenfalls in ihren geschützten Rechtspositionen verletzt wird.
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a) Der mit den Anforderungen an die Gerätereduzierung verbundene Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechte der Klägerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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aa) Der Eingriff in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ist formell und materiell verfassungsgemäß.
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Bei der Bestimmung, dass die Gesamtzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in einem Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG acht Geräte nicht übersteigen darf (§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG), handelt es sich um einen Eingriff in eine Berufsfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. Denn derjenige, der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 HmbSpielhG rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i GewO oder nach § 2 HmbSpielhG verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb einer bestimmten Frist, spätestens ab 1. Juli 2017, auf das nach § 4 Absatz 3 HmbSpielhG zulässige Maß zu reduzieren (§ 9 Abs. 2 HmbSpielhG) bzw. darf nur maximal acht Geräte betreiben. Die Regelung stellt keinen Eingriff in die Berufswahlfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG dar, weil die Betroffenen durch die hier relevanten Regelungen des HmbSpielhG weder an der Berufswahl noch daran gehindert sind, jederzeit an einem geeigneten Ort innerhalb Hamburgs eine neue Spielhalle zu eröffnen (vgl. zum Maßstab: OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.; vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 36 ff.).
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Dieser Berufsregelung unterfällt die Klägerin. Die Beklagte erteilte ihr zuletzt in den Jahren 2008 und 2010 für die von ihr betriebenen Spielhallen eine Erlaubnis nach § 33 i GewO bzw. im Juni 2017 eine neue Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG.
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Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die in kompetenzmäßiger Hinsicht den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Sie müssen zudem auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist (stRspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.1.2016, 1 BvL 6/13, NJW 2016, 700, juris Rn. 47 m.w.N.). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Daher müssen die Eingriffe zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und dürfen nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.1.2002, 1 BvR 1236/99, BVerfGE 104, 357, juris Rn. 34). Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein, so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 95 m.w.N.). Wirkt eine auf die Berufsausübung zielende Regelung auf die Berufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahe kommt, ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die Berufswahl zu messen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.8.2015, 2 BvR 2190/14, WM 2015, 1827, juris Rn. 28 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 35 m.w.N.)
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Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 122; Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 f.). Es gelten insofern allerdings nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der das Berufungsgericht folgt, besondere Anforderungen, sofern der Staat zugleich auf Teilen des Spielmarktes selbst wirtschaftend tätig ist. So verlangt ein beim Staat monopolisiertes Sportwettenangebot eine konsequente Ausgestaltung der Maßnahmen zur Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (BVerfG, Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 126), da fiskalische Erwägungen des Staates solche Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht tragen können. In einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt ist eine Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei sind andere Glücksspielformen insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber - wie hier - (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. Die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkariert werden. Dies gilt insbesondere dort, wo die Regulierung privater Angebote und staatliche Monopole zusammentreffen, wie dies u.a. bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.7.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 122 ff.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 51 f.).
- 89
Nach den Anforderungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die staatliche Bekämpfung der Spielsucht ist im nicht monopolisierten Bereich die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urt. v. 21.10.1999, C-67/98, Rn. 36 f.; Urt. v. 6.11.2003, C-243/01, Rn. 67; Urt. v. 6.3.2007, C-338/04 u.a., Rn. 52 f.; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, Rn. 55, 64 f.; Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u.a., Rn. 88; Urt. v. 30.4.2014, C-390/12, Rn. 43; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 122-124).
- 90
Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG.
- 91
(1) § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG, der in die Berufsfreiheit eingreift, ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständliche Regelung ist nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Beklagte war für den Erlass der Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig.
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Die Bestimmung zur Reduzierung der allgemeinen Gerätehöchstzahl je Spielhalle unterfällt der Gesetzgebungskompetenz der Länder. Sie ist eine gewerberechtliche Anforderung und dem Recht der Spielhallen nach Art. 70, 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuzuordnen. Der Kompetenztitel für das Recht der Spielhallen ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebs einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut, der Entstehungsgeschichte, dem Zweck der Regelungen und der Systematik. Die Regelung der höchstzulässigen Gerätezahl ist eine gewerberechtliche Anforderung und stellt auf die spezifische Gefährlichkeit von Spielhallen ab (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 97 ff., zur gleichlautenden Berliner Regelung: Rn. 112; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, juris Rn. 19 ff., 33; ausführl. zu § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG: OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, juris Rn. 72 ff.).
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Von der der Beklagten zugewiesenen Gesetzgebungskompetenz hat diese u.a. mit § 28 Satz 1 und 2 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (v. 15.12.2011, HmbGVBl. 240, in Kraft getreten zum 1.7.2012) - GlüStV - und § 4 HmbSpielhG Gebrauch gemacht.
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(2) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus der Regelung ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.
- 95
Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
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Für die Beschränkung der Zahl der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Die auf die Senkung der Zahl der Geldspielgeräte zielende Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG soll unter anderem das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen. Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Spielsucht kann schwerwiegende Folgen nicht nur für den Betroffenen und seine Familie haben. Sie birgt wegen der drohenden Verschuldung des Betroffenen und seiner Familie sowie wegen der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch Gefahren für die Gemeinschaft (vgl. Bü-Drs. 20/3228, S. 7, 8, Bü-Drs. 20/5877, S. 24, 25 m.w.N.; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 99 f.). Nach dem Drogen- und Suchtbericht der Drogenbeauftragten der Bundesregierung (vom Mai 2013, Nr. 5 - Pathologisches Glücksspiel - S. 43 ff.) ist der Geldspielgerätemarkt der wirtschaftlich bedeutendste und umsatzstärkste Sektor des deutschen regulierten Glücksspielmarkts. Automatenglücksspiel weist das höchste Suchtpotential auf. Für Spieler, die an Geldspielautomaten spielen, ergibt sich gegenüber Spielern, die dieses Glücksspiel nicht betreiben, ein deutlich erhöhtes Risiko, ein problematisches Spielverhalten zu entwickeln. Automatenglücksspiele können nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung zu krankhaftem Suchtverhalten führen (vgl. Zusammenfassung bei Pagenkopf, Der neue Glücksspielstaatsvertrag, NJW 2012, 2918, 2921 m.w.N.; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Internetverweis zu www.spielen-mit-verantwortung.de; vgl. Meyer, Stellungnahme zu dem Entwurf der 6. VO zur Änd. der SpielV, Stand 8.2.2012, S. 6; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 100, BVerwG, Urt. v. 5.4.2017, 8 C 16.16, SächsVBl. 2017, 322, juris Rn. 35; StGH BW, Urt. v. 17.6.2016, 15/13, 1 VB 15/13, juris Rn. 329 f.). Die angestrebten Ziele der Suchtbekämpfung sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 133; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 38 m.w.N.; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Ein derart wichtiges Gemeinwohlziel vermag selbst eine objektive Berufswahlbeschränkung zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1954/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 ff.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 50).
- 97
Der Landesgesetzgeber war auch nicht gehindert, das Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht zum Gegenstand seiner gesetzgeberischen Vorhaben im Rahmen des GlüStV und des HmbspielhG zu machen, obwohl - worauf die Klägerin hinweist – auch bundesrechtliche Regelungen wie die SpielV existieren, die ebenfalls an diesem Zweck und Ziel ausgerichtet sind. Diese „verbrauchen“ nicht verfassungsrechtlich legitime Schutzzwecke im Rahmen der Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 38).
- 98
Die Regelung ist auch konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind.
- 99
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht verlangt, dass der Gesetzgeber die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufenen Suchtgefahren gleichzeitig auch bezogen auf andere Aufstellorte wie Spielbanken und Gaststätten mit gleichen Mitteln bekämpft (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 51 ff. m.w.N.). U.a. für das Verbundverbot und das Abstandsgebot (vgl. auch § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG) hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die dort relevanten Vorschriften u.a. des Berliner und des Saarländischen Spielhallengesetzes sowie die in diesen Ländern für Spielbanken und Gaststätten geltenden Vorschriften konsequent und kohärent an dem Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet sind.
- 100
Das Bundesverfassungsgericht hat dazu im Beschluss vom 7. März 2017 ausgeführt:
- 101
„… Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind. Bei der Regulierung der Geldspielgeräte in Gaststätten sind keine gesteigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar.
- 102
Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen Betrieb der Spielbanken sind allerdings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach Landesgesetz wesentliche Anteile an der Betreibergesellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Bruttospielertrag und Gewinn der Spielbanken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das Verbundverbot und die weiteren Beschränkungen in den neuen Spielhallengesetzen indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in Berlin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird. Diese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwendbarkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen. Demgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des großflächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe der Automatensäle von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelungen entgegengewirkt.
- 103
Dennoch liegt hierin keine Inkonsequenz in Bezug auf das von den Gesetzgebern verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, da der Betrieb der Spielbanken und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), ausgerichtet sind. Für Spielbanken sind umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen. […..] Dementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt. …. So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (…) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unterschied wird auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen grundsätzlich fortbestehen. Nach den vorliegenden Untersuchungen fällt die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht, 2014, S. 189; Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102; Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung - Endbericht, S. 68). …
- 104
… Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin und im Saarland - soweit ersichtlich - auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder. Die Zahl der Zweigniederlassungen ist in beiden Ländern leicht gesunken, während die Zahl der Spielhallen und gerade der Mehrfachspielhallen in den letzten zehn Jahren sprunghaft angestiegen ist. Auch bei Berücksichtigung der "Ausdünnung" des Spielhallenmarktes durch Verbundverbot und Abstandsgebot nach Ablauf der Übergangsfristen zum 31. Juli 2016 beziehungsweise zum 30. Juni 2017 dürfte die absolute Zahl der Spielautomaten in Spielbanken erheblich geringer bleiben als die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen.
- 105
Zur konsequenten Regulierung der Spielbanken und insbesondere des Automatenspiels mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht haben die Landesbehörden jedoch auch in Zukunft dafür Sorge zu tragen, dass die Reduzierung der Zahl der Spielhallen nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken und ihren Dependancen konterkariert wird“ (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 141 – 147).
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Diesem Verständnis der Reichweite des Kohärenzgebots schließt sich das Berufungsgericht vollumfänglich an. Die rechtlichen und tatsächlichen Wertungen des Bundesverfassungsgerichts lassen sich auf die Frage der Vereinbarkeit der hier beanstandeten Regelung der Gerätehöchstzahlen für Spielhallen in Hamburg mit dem unions- und verfassungsrechtlich geprägten Kohärenzgebot bei einer Konkurrenzsituation zwischen Spielhallen und Spielbanken übertragen. Weder ist ersichtlich, dass die Pflicht zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte innerhalb einer Spielhalle mittelbar fiskalischen Zwecken, nämlich einer Begünstigung des Angebots der Spielbank, dienen soll, noch dass die teilweise – so gegenüber § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG - großzügigeren Regelungen des Automatenspiels in Spielbanken in ihrer Gesamtheit im Bereich der Beklagten nicht konsequent am Ziel der Glücksspielsuchtprävention ausgerichtet sind:
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Eine Inkonsequenz in Bezug auf das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht ist nicht zu erkennen. Es besteht bereits in der Spielbank und ihren Dependancen ein deutlich geringeres Angebot an Geldspielgeräten und eine geringere Verfügbarkeit der Geräte als in Spielhallen. In Hamburg standen vor dem Inkrafttreten des HmbSpielhG einer Spielbank mit drei Dependancen und insgesamt ca. 382 Geldspielgeräten (vgl. BÜ-Drs. 20/10218 v. 10.12.2013; davon 4 Mehrplatzgeräte) 389 Spielhallen mit jeweils bis zu 12 Geldspielgeräten (entspricht ca. 4.000-4.500 Geldspielgeräten; vgl. Bü-Drs. 20/3423 v. 9.3.2012, sog.“ Haufler-Liste“; am 1.6.2017 347 Spielhallen [vgl. Bü-Drs. 21/9517]) und heute 321 Spielhallen gegenüber. Es ergibt sich auch bei einer Reduzierung der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbspielhG um bis zu 1/3 innerhalb der einzelnen Spielhalle weiterhin eine größere Verfügbarkeit von konkreten Spielgelegenheiten an Automaten auf Grund der deutlich höheren Zahl an Spielhallen im Verhältnis zu Spielbanken. Konkrete Anhaltspunkte für die von der Klägerin behauptete Vergrößerung des Angebots an Spielbank-Dependancen (und damit der Zahl der dort befindlichen Geldspielgeräte) trägt diese nicht vor und solche sind auch nicht ersichtlich. Die nach § 2 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank (v. 24.5.1976, HmbGVBl. S. 139, zuletzt geänd. durch G. v. 18.10.2017, HmbGVBl. S. 336) - HmbSpielbG - mögliche Zahl von bis zu sechs Spielbank-Dependancen wurde bisher nicht ausgeschöpft; zudem wurden zwei Dependancen nach dem unwidersprochenen Vortrag der Beklagten vor einiger Zeit geschlossen. Dass die Beklagte trotz der sich aus dem GlüStV ergebenden, auch für Spielbanken ergebenden Verpflichtungen zur Spielsuchtprävention beabsichtigen könnte, weitere Spielbank-Dependancen zu genehmigen, ist nicht ersichtlich.
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Anhaltspunkte für eine durch fiskalische Absichten des Gesetzgebers motivierte Gesetzgebungstätigkeit zum Nachteil der Spielhallen mit dem Ziel, Spielbanken zu begünstigen, ergeben sich auch im Übrigen nicht. Die im Gesetzgebungsverfahren angestellten Erwägungen des Gesetzgebers und seine Sachaufklärung (vgl. Protokoll der Anhörung in der öffentlichen Sitzung des Gesundheitsausschusses [Ausschuss-Prot. Nr. 20/9 und 20/10] und des Ausschusses für Wirtschaft, Innovation und Medien [Ausschuss-Prot. 20/15 und 20/15] v. 27.4.2012/14.5.2012) weisen solche Motive nicht aus (vgl. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, a.a.O., juris Rn. 43).
- 109
Des weiteres existiert auch in Hamburg trotz unterschiedlicher Regelungen für Spielbanken, die ebenfalls an § 1 GlüStV gebunden sind, ein vergleichbar hohes Schutzniveau wie in Spielhallen bezogen auf die Gefahren von Spielsucht (s.u., S. 36 ff.).
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Gegen die konsequente Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels der Regulierung des Automatenspiels zur Glücksspielprävention spricht auch nicht die Behauptung der Klägerin, die Beklagte habe kürzlich mehrere Mehrfachspielhallen und eine Einzelspielhalle in Hamburg-Bergedorf nach den Bestimmungen des neuen HmbSpielhG entgegen § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmSpielhG zugelassen. Nach der von der Klägerin nicht bestrittenen Auskunft der Beklagten handelt es sich dabei um Genehmigungen u.a. für Mehrfachspielhallen nach der Härteregelung des § 9 Abs.1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG, die ausnahmsweise bei Vorliegen der Voraussetzungen ein zeitweises Weiterführen nach früherer Rechtslage genehmigter Betriebe auf Grund einer im Ermessen stehenden Einzelfallentscheidung der Beklagten ermöglicht. Daraus lässt sich nicht der Schluss ziehen, die Beklagte erlaube entgegen der gesetzlichen Bestimmungen des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG weiterhin Mehrfachspielhallen in Hamburg.
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Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Regelung über die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
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Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, juris Rn. 23 ff. [Entgeltbindung für Privatkliniken], m.w.N.; BVerfG, Beschl. v. 12.12.2006, 1 BvR 2576/04, BVerfGE 117, 163, juris Rn. 64). Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die Berufsausübungsregelung der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt mithin bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 114; zu Sportwetten: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, NVwZ 2008, 1338, juris Rn. 44).
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Nach diesem Maßstab ist die Regelung über die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte zur Erreichung der Spielsuchtprävention geeignet. Nach den Motiven des Gesetzgebers zu § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28) soll die Reduzierung der Zahl der Spielgeräte innerhalb einer Spielhalle von maximal zwölf auf acht die Anreize zu übermäßigem Spielen innerhalb der Spielhalle reduzieren und der Suchtprävention und damit dem Gesundheitsschutz potenzieller und aktiver Spieler und dem Schutz vor wirtschaftlichen Auswirkungen der Spielsucht dienen, indem der Anreiz zu übermäßigem Spielen reduziert wird (vgl. in diesem Sinne auch BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 163 ff.; Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86, NVwZ 1987, 1067; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 67; Urt. v. 16.12.2016, 8 C 7.15, juris Rn. 16 ff.; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.8.2017, 4 Bs 121/17, n.v.). Dass die Maßnahme nicht in jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführt, ist unerheblich. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention - wie hier - gefördert werden kann.
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Gegen die Eignung spricht auch nicht der Einwand der Klägerin, potenzielle Spieler wanderten bei einer Verminderung des Geräteangebots auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafés ab. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte. Die Beklagte weist im Übrigen zu Recht darauf hin, dass das Online-Glücksspiel nach dem GlüStV stark reguliert ist. Es besteht ein Totalverbot, von dem nur nach § 4 Abs. 5 GlüStV Ausnahmen für Lotterien, Sportwetten und Pferdewetten zulässig sind. Bei den illegalen Spiele-Cafés handelt es sich auch nach dem – bisher nicht durch tatsächliche Nachweise belegten - Vorbringen der Klägerin nicht um genehmigte Spielhallen, sondern um unzulässige Formen des Glücksspiels. Die Eignung einer Regelung zur Bekämpfung von Spielsucht entfällt aber nicht bereits deshalb, weil illegale Formen von Suchtgefahren nicht vollständig ausgeschlossen und unterbunden werden können (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 114). Dass hier ein normatives Vollzugsdefizit vorliegen könnte, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 151; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.16, a.a.O., juris Rn. 47; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, 1 B 5/13, juris Rn. 154).
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Die Regelung ist erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, die Senkung der höchstzulässigen Zahl der Geldspielgeräte von maximal zwölf auf acht Geräte könne die Anreize zu übermäßigem Spielen reduzieren (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28), weil sich dann weniger Geräte in den Spielhallen befinden, die den Spieler dazu verleiten könnten, sein Spiel fortzusetzen, seinen Einschätzungsspielraum überschritten hat. Er war nicht gehindert, außer der mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot (§ 2 Abs. 2 HmbSpielhG) bezweckten Reduzierung der Zahl und Dichte der Spielhallen auch eine Reduzierung der Angebots innerhalb der einzelnen Spielhalle zur Erreichung der Glücksspielsuchtprävention für notwendig zu halten. Der Gesetzgeber durfte zudem davon ausgehen, dass die von der Klägerin vorgeschlagenen bzw. die nach der SpielV ab November 2018 vorgesehenen oder schon wirksamen verschärften gerätebezogenen Anforderungen zur Bekämpfung der Glücksspielsucht nicht gleichermaßen präventiv wirken (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, juris Rn. 165; vgl. zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte als gewerberechtliche Anforderung: BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 112).
- 116
Soweit die Klägerin beanstandet, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verhältnismäßigkeit der Gerätereduzierung sei auf ihren Fall nicht anwendbar, weil dieses bei seinen im Wesentlichen zur Erforderlichkeit des Abstandsgebots und des Verbundverbots ergangenen Erwägungen die (bis zu sieben) Mehrfachspielhallen (an bis zu elf Standorten) der dortigen Beschwerdeführerinnen und den durch diese eintretenden „Las-Vegas“-Effekt im Blick gehabt habe und seine Erwägungen für Einzelspielhallen oder „kleine“ Doppelspielhallen“ wie ihre und für die Pflicht zur Gerätereduzierung nicht gälten, spricht dies nicht gegen die Erforderlichkeit der hier streitigen Regelung. Die Wertung des Gesetzgebers ist nicht zu beanstanden, auch eine geringere Zahl von Geldspielgeräten reduziere innerhalb der einzelnen Spielhalle den Anreiz weiterzuspielen, weil auch von mehr Geldspielgeräten wegen ihrer gemeinsamen Verfügbarkeit innerhalb eines Raumes bzw. einer Spielhalle ein zusätzlicher oder höherer Anreiz ausgeht als von einer niedrigeren Anzahl (vgl. zur Erforderlichkeit der Gerätereduzierung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, a.a.O., juris Rn. 165; Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u.a., NVwZ 1987, 1067; StGH BaWü, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris Rn. 334; vgl. zur Gerätereduzierungspflicht bezogen auf eine Einzelspielhalle: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 7.15, juris Rn. 16; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 13.13, juris Rn. 59).
- 117
Im Übrigen ergibt sich weder aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch aus der des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Verhältnismäßigkeit der für jeden Betreiber einer Spielhalle (vgl. § 1 Abs. 2 HmbSpiehG) geltenden Pflicht zur Gerätereduzierung für Betreiber von Einzelspielhallen anders zu bewerten sein könnte als für Betreiber von (größeren) Verbundspielhallen.
- 118
Der Vortrag der Klägerin, der Gesetzgeber habe als mildere Maßnahme zunächst die Effektivität von bereits in Kraft befindlichen restriktiven Maßnahmen des HmbSpielG und der SpielV evaluieren müssen und habe die Spielhallenbetreiber (wie bei Spielbanken) zur Einlasskontrolle, zur Führung einer Sperrdatei, zum Einbau von technischen Geräten zur Alterskontrolle oder zu einer Heraufsetzung des Mindestalters als mildere Maßnahme verpflichten können, stellt die Erforderlichkeit der Maßnahme ebenfalls nicht in Frage. Dass es zur Eindämmung der Spielsucht und zur Suchtprävention weitere (technische und Überwachungs-) Maßnahmen geben kann, die der Gesetzgeber den Spielhallenbetreibern hätte ersatzweise oder ergänzend aufgeben können, um (gefährdete oder pathologische) Spieler vor sich selbst zu schützen, ändert nichts an der Erforderlichkeit der Einschränkung der Zahl der Geldspielgeräte. Dass in den Vorschlägen der Klägerin ein gleich wirksames Mittel wie der Verknappung des Angebots an Geräten liegt, lässt sich zudem nicht feststellen (vgl. zu den Grenzen des Prognosespielraums des Gesetzgebers: BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 11; vgl. zur Spielerkarte: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 153).
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Die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG ist auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:
- 120
Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Berufsfreiheit eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117). Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig generell abstellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwR-RR 2013, 985, juris Rn. 28 m.w.N.).
- 121
Nach diesem Maßstab sind die Anforderungen an die Reduzierung der Geldspielgeräte angemessen. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Reduzierung der Geldspielgeräte verschont zu bleiben. Aufgrund der Einschätzung in der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, dass die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht darstellt, durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade auch die Reduzierung der Höchstzahl an Geldspielgeräten in den einzelnen Spielhallen einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. Zwar führt die Regelung dazu, dass sich die für den wirtschaftliche Ertrag einer Spielhalle bedeutsame höchstens zulässige Geräteanzahl um bis zu einem Drittel verringern kann, und sie gehört damit zu den Neuregelungen, die Spielhallenbetreiber am stärksten betreffen. Daher liegt es nahe, dass sich die Reduzierung der Höchstzahl der Geldspielgeräte negativ auf die Rentabilität von Spielhallen auswirkt. Eine bestimmte Rentabilität gewährleistet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass mit einer Zahl von acht Geldspielgeräten der Betrieb einer Spielhalle generell wirtschaftlich unmöglich gemacht würde (vgl. zur Verhältnismäßigkeit der Gesamtheit der Neuregelungen des Berliner Spielhallengesetzes: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 156 f., 166; BVerwG Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 67; vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5.13, juris Rn. 186). Der Betreiber kann außerdem Geld- oder Warenspielgeräte durch andere Geräte - etwa Unterhaltungsspielgeräte - ersetzen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86, NVwZ 1987, 1067; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, 1 B 5.17, juris Rn. 186) und insoweit weitere Umsätze generieren. Dies gilt auch für den Fall eines Betriebs mit Einzelkonzession.
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Dass ein Betrieb mit bis zu acht Geldspielgeräten pro Spielhalle generell nicht rentabel möglich ist, hat die Klägerin im Übrigen nicht konkret dargelegt. Dies gilt auch, soweit sie exemplarisch auf die sich für ihr aus drei Spielhallen bestehendes Unternehmen ergebenden wirtschaftlichen Auswirkungen der Neuregelung verweist. Dahinstehen kann, ob die Vermutung der Klägerin zutreffend ist, dass Spieler ihr Spielverhalten und ihre Spielzeiten nicht umstellen und daher die verbleibenden acht Geräte im Rahmen der durch die SpielV vorgegebenen technischen Möglichkeiten (Spielpausen u.a.) nicht über die gesamte Öffnungszeit der Spielhallen voll auslasten werden. Denn gegenwärtig ist nach den für ihren Betrieb dargelegten wirtschaftlichen Daten für eine „erdrosselnde Wirkung“ u.a. der Reduzierungspflicht nichts ersichtlich. Aus dem am 10. Januar 2018 vorgelegten „Vorjahresvergleich November 2017“ der O. Treuhand GmbH vom 9. Januar 2018, der u.a. die Zeiträume Januar - November 2017 mit denen des Vorjahreszeitraums vergleicht, ergibt sich zwar, dass sich die Umsatzerlöse bezogen auf beide Spielhallenstandorte im Jahr 2017 im Vergleich zum Vorjahreszeitraum um 17,76 % vermindert haben. Dass dies allein auf die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte zurückzuführen ist, lässt sich daraus nicht schließen. Denn die Klägerin hat die Regelung in ihren Betrieben erst seit 1. Juli 2017 einzuhalten. Zudem stellen sich die Umsatzrückgänge an beiden Standorten sehr unterschiedlich dar (-10,27 % [ ] bzw. -27,44 % [ ]); dies dürfte eher gegen einen allein durch die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte verursachten Umsatzrückgang sprechen. Die Kosten haben sich dagegen nur um 6,91 % ermäßigt. Das „vorläufige Ergebnis“ ergibt aber trotz einer Reduzierung zum Vergleichszeitraum um 76,83 % für den Zeitraum Januar - November 2017 einen Betrag von ……… Euro. Daher ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig der Betrieb der Klägerin und auch die Mehrheit der Betriebe nicht rentabel betrieben werden können.
- 123
Auch die Übergangsfristen für Bestandsspielhallen, nach denen Inhaber von Einzelkonzessionen die Zahl der Geldspielgeräte nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Abs. 3 HmbSpielhG zulässige Maß von maximal acht Geldspielgeräten zu reduzieren hatten und die die Beklagte auch den Inhabern von Mehrfachkonzessionen eingeräumt hat (vgl. dazu OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris), sind mit Art. 12 GG vereinbar.
- 124
Dahinstehen kann, ob die Übergangsvorschriften einen Eingriff in die Berufsfreiheit darstellen. Denn die Zahl der in einer Spielhalle zulässigen Geldspielgeräte war nicht in den der Klägerin nach § 33i GewO erteilten Erlaubnissen festgelegt. Diese enthielten lediglich einen Hinweis auf die SpielV. Allerdings mussten die Betreiber unabhängig von der Frage der Erteilung einer neuen Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG (ggf. im Wege einer Härtefallentscheidung nach § 9 Abs.1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG) die Zahl der Geldspielgeräte zum 30. Juni 2017 reduzieren.
- 125
Jedenfalls sind die - unterstellten - Eingriffe in die Berufsfreiheit aber gerechtfertigt. Sie sind mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes vereinbar. Eine möglichweise bestehende unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar, wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010, 1 BvR 1627/09, BVerfGE 127, 31, juris Rn. 79 f., m.w.N.). Dabei kann es aus Gründen des Vertrauensschutzes geboten sein, Übergangsregelungen zur Anpassung der Rechtslage an die vorgefundene – als regelungsbedürftig erachtete – Situation zu erlassen. Bei der Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse kommt dem Gesetzgeber allerdings ein breiter Gestaltungsspielraum zu. Zwischen dem sofortigen und übergangslosen Inkraftsetzen des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand bereits in der Vergangenheit begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, 1 BvR 2011/07, 1 BvR 21 BvR 2959/07, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NordÖR 2014, 317 [LS], juris Rn. 23; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
- 126
Diese Grenze ist hier nicht überschritten, soweit die Beklagte eine Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte innerhalb von 4 ½ Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes verlangte. Wie bereits ausgeführt, dient das HmbSpielhG u.a. dem Ziel, alle Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen und dass der Spielerschutz verbessert wird (vgl. Bü-Drs. 20/5823, S. 23 ff.). Um den Zielen des Gesetzes während der Zeitdauer des (möglicherweise verlängerten) Bestandsschutzes der Erlaubnisse nach § 33i GewO angemessen Rechnung zu tragen, bedarf es aus Sicht des Gesetzgebers bereits zeitnah bzw. mittelfristig der schrittweisen Umsetzung der verschärften Anforderungen des HmbSpielhG an die Ausgestaltung und den Betrieb der Spielhallen (vgl. zu den Übergangsfristen des § 29 GlüStV: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 187 m.w.N., 191 [zur Reduzierung der Geldspielgeräte], 196; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris 72 ff.). Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf die vorhandene Betriebserlaubnis nach § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen. Betreiber können nicht darauf vertrauen, dass eine günstige (hier zuvor in § 3 SpielV geregelte) Rechtslage unverändert bleibt. Das Vertrauen war im Übrigen auch durch die gesetzliche Möglichkeit beschränkt, nachträgliche Auflagen zum Schutz der Allgemeinheit oder der Gäste zu erlassen (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 189, 191 m.w.N.). Für den Fall über den Übergangszeitraum hinaus bestehender Härten hat der Gesetzgeber zudem die Möglichkeit von Einzelfallregelungen vorgesehen (§ 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG).
- 127
bb) Die Klägerin wird durch § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG auch nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
- 128
Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 149).
- 129
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.7.2010, 1 BvR 611/07, 1 BvR 21 BvR 2464/07, BVerfGE 126, 400, juris Rn. 83; BVerfG, Beschl. v. 21.6.2011, 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, juris Rn. 64). Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfG, a.a.O.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich unter anderem aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.9.2013, 1 BvR 924/12, juris Rn. 11; Beschl. v. 21.6.2011, a.a.O., juris Rn. 65). Für die vorliegend zu beurteilende Differenzierung zwischen Spielhallen und Spielbanken sowie zwischen Spielhallen und Gaststätten ist bei der Prüfung anhand des Gleichheitssatzes von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten - hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung - nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 41; Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 150).
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Daran gemessen ist die unterschiedliche Regelung der Zahl der Geldspielgeräte für Spielhallen und Spielbanken (1) sowie bezogen auf Gaststätten (2) nicht verfassungswidrig.
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(1) Dahinstehen kann, ob es für die Prüfung des Gleichbehandlungsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG an gleichen Sachverhalten bereits deshalb fehlt, weil die Spielbank Hamburg mit ihren vier über das Stadtgebiet verteilten Standorten (Hauptsitz Esplanade, Dependancen Reeperbahn, Mundsburg, Steindamm) und einem Angebot von insgesamt 381 Geldspielgeräten (vgl. www.spielbank-hamburg.de) ein deutlich schmaleres und nur mit in der Regel weiteren Anfahrten oder Wegen verfügbares Angebot an Spielgelegenheiten vorhält, während Spielhallen örtlich leichter erreichbar und zugänglich sind. Die Tatsache, dass § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG in der Spielbank Hamburg nicht gilt und es auch an einer auf Spielbanken anwendbaren vergleichbaren Regelung fehlt, begründet jedenfalls keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung.
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Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass Spielhallenbetreiber gegenüber den Betreibern von Spielbanken hinsichtlich der zulässigen Zahl der Geldspielgeräte (Esplanade: 136, Reeperbahn: 90, Mundsburg: 79, Steindamm: 76, jeweils zzgl. „Jackpots“, abgerufen am 6.2.2018, vgl. www.spielbank-hamburg.de) und auch im Übrigen in Bezug auf die äußere und technische Ausgestaltung der Geldspielgeräte ungleich behandelt werden. Die Zahl der Geräte ist nicht beschränkt; zudem gelten hinsichtlich des ebenfalls angebotenen Automatenspiels („Kleines Spiel“, „Slot-Machines“) für Spielbanken Erleichterungen, da dieses nicht an die für Spielhallen geltenden zahlenmäßigen und sonstigen Beschränkungen z.B. durch technische Anforderungen bei der Höhe des Einsatzes, der Länge des Spiels und der Höhe des Gewinns (§ 33h Nr. 1 GewO) gebunden ist und außerdem in Spielbanken u.a. die Möglichkeit besteht, an EC-Geldautomaten Bargeld zu erhalten und Getränke zu konsumieren. Werbung für das Glücksspiel in Spielbanken wird in § 2 Abs. 2 i.V.m. § 5 GlüStV weniger stark beschränkt als diejenige für Spielhallen nach § 4 Abs. 1 HmbSpielhG.
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Diese Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern ist aber gerechtfertigt. Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung u.a. von Geldspielgeräten in Spielhallen und Spielbanken liegt zum einen in dem unterschiedlichen Gefährdungspotenzial beider Typen von Spielstätten wegen ihrer bloßen Zahl und Lage (vgl. in diesem Sinne: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, a.a.O., juris Rn. 174, 144 ff.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 77 f.). Zwar geht es hier, worauf die Klägerin hinweist, um den Vergleich der rechtlichen Bestimmungen für Geldspielgeräte in Spielhallen bzw. Spielbanken und nicht um die Dichte der Spielhallen bzw. Spielbanken. Auch Geldspielgeräte in Spielhallen sind aber wegen der hohen Verbreitung von Spielhallen im Stadtgebiet deutlich schneller und einfacher verfügbar. Die Zahl der Spielhallen ist gesetzlich nicht limitiert; bei Vorliegen der Voraussetzungen besteht ein Anspruch auf die Erlaubnis. Demgegenüber bedarf die Errichtung und der Betrieb einer öffentlichen Spielbank in Hamburg einer befristet erteilten Konzessionierung durch die zuständige Behörde und die Zahl der Spielbank (eine) bzw. ihrer Dependancen (bis zu sechs) ist gesetzlich beschränkt (§ 2 Abs. 1 Satz 3, 4 HmbSpielbG, § 1 der Verordnung über die Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg – SpielO – v. 19.12.2006, HmbGVBl. S. 605, 637, zuletzt geändert durch VO v. 26.8.2016, HmbGVBl. S. 139). Die Zulassung einer Spielbank in Hamburg darf sich zudem nicht an fiskalischen Interessen, sondern sie hat sich allein an den Zielen und Schutzbestimmungen des § 1 HmbSpielbG zu orientieren, die § 1 GlüStV entsprechen. Die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen ist gegenwärtig um ein Vielfaches höher als die Zahl in Spielbanken (s.o.). Auch nach einer Reduzierung des Bestandes an Spielhallenstandorten wird die Zahl der verfügbaren Geldspielgeräte in Spielhallen diejenige in Spielbanken weit übertreffen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 144).
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Die für Spielbanken bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen sehen zum anderen generelle Zugangsbeschränkungen und andere Restriktionen für das Automatenspiel auch für Erwachsene zum Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels vor, die bewirken, dass für das Glücksspiel in Spielbanken bei einer Gesamtbetrachtung kein geringeres Schutzniveau als in Spielhallen gilt. Es sind zahlreiche Sicherungssysteme vorgesehen, die dem Spielerschutz dienen. Sowohl Spielhallen als auch Spielbanken müssen zwar gleichermaßen den Jugendschutz gewährleisten, indem sie Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, die Teilnahme am Spiel verbieten (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 1 HmbSpielhG bzw. § 5 Nr. 1a HmbSpielO). Der Zugang zum Automatenspiel in Spielhallen ist aber für Erwachsene generell unbeschränkt möglich. Der Zugang zur Spielbank ist nur mit einer Eintrittskarte gestattet, welche allein gegen Vorlage eines Lichtbildausweises ausgegeben werden darf (§ 6 Nr. 1, 4, 5 HmbSpielO). Liegen die Voraussetzungen eines Spielverbots vor, muss die Spielbank die Zutrittsberechtigung verweigern oder entziehen (§ 7 Abs. 1, 2 HmbSpielO). Spielbanken sind nach § 2 Abs. 2 i.V.m. §§ 8, 23 GlüStV verpflichtet, zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht Spielverbote auszusprechen. Nur sie sind gesetzlich verpflichtet, eine (eigene) Sperrdatei zu führen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 4 HmbSpielO) und dort registrierte Selbst- und Fremdsperren, die ein Spielverbot begründen, umzusetzen. Auch müssen sie an einem länderübergreifenden Sperrsystem teilnehmen (vgl. § 23 GlüStV). Zudem hat die Spielbank zur Überwachung des ordnungsgemäßen Spiels den Spielverlauf elektronisch zu erfassen und aufzuzeichnen (§ 6 Abs. 2b Satz 1 HmbSpielO). Das Spielverbot für Personen, bei denen Anlass besteht anzunehmen, dass ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht entsprechen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 5 Nr. 1c HmbSpielO), vermag zwar nicht der Entstehung der Spielsucht entgegen zu wirken. Es kann aber ihre Folgen für die Betroffenen und ihre Familien mildern. Die Möglichkeit der Selbstsperre nach § 5 Nr. 1 b HmbSpielO kann bereits der Entstehung der Spielsucht entgegenwirken; zudem unterstützt sie sowohl gefährdete Personen bei der Bekämpfung einer entstehenden Abhängigkeit wie auch süchtige Spieler in ihrem Bemühen um Abstinenz. Auch bei anderen Glückspielveranstaltern in Deutschland oder in der Europäischen Union bestehende Sperren hat die Spielbank Hamburg zu speichern (§§ 4, 5 Nr. 1c HmbSpielO) und in Form von Spielverboten gegenüber dem einzelnen Besucher durchzusetzen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.).
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Den oben beschriebenen örtlich und persönlich weitreichenden Zugangsbeschränkungen und Spielverboten vergleichbare Sperren existieren für Spielhallen nicht. Daher besteht u.a. mit dem Sperrsystem nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, der das Berufungsgericht folgt, bei Spielbanken ein ebenfalls dem Spielerschutz Rechnung tragendes (mindestens gleichwertiges) Äquivalent wie bei Spielhallen, das konsequent am Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht ausgerichtet ist (vgl. zur Berliner Regelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 170 ff., 143; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 77 f.; vgl. dazu ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.; vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 62).
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Im Übrigen dürfen Spielbanken und gewerbliches Glücksspiel wegen unterschiedlicher ordnungsrechtlicher Ziele auch unterschiedlich geregelt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 78; Beschl. v. 24.8.2001, 6 B 47.01, GewArch 2001, 476, juris Rn. 8).
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(2) Das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG ist auch nicht dadurch verletzt, dass die Anforderungen an das Automatenspiel in Gaststätten hinter den für Spielhallen geltenden Einschränkungen zurückbleiben.
- 138
Die Beklagte hat bislang keine Regelungen über das Automatenspiel in Gaststätten erlassen. Aufgrund der fortgeltenden bundesrechtlichen SpielV dürfen in Gaststätten höchstens drei, ab dem 10. November 2019 höchstens zwei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV, Art. 5 der 6. Verordnung zur Änderung der SpielV vom 4. November 2014, BGBl. I S. 1678). Allerdings sind für sie weder ein Mindestabstand noch ein Sichtschutz zwischen den Geräten vorgeschrieben. Für Gaststätten gilt grundsätzlich lediglich eine Sperrzeit zwischen 5:00 Uhr und 6:00 Uhr (vgl. § 6 Abs. 1 der Gaststättenverordnung vom 10. September 1971, GVBl. S. 1778, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.12.2005, GVBl. S. 754). Die Einhaltung des Verbots der Teilnahme von Minderjährigen am öffentlichen Glücksspiel (§ 6 Abs. 2 JuSchG, § 2 Abs. 4 i.V.m. § 4 Abs. 3 GlüStV) ist durch ständige Aufsicht sicherzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielV). Der Zutritt zu Gaststätten ist jedoch für Minderjährige, anders als der Zutritt zu Spielhallen, nicht generell verboten (vgl. § 4 Abs. 1 JuSchG), sodass sie das Automatenspiel Erwachsener dort zumindest beobachten können. Gaststätten mit Geldspielautomaten unterliegen den Anforderungen der §§ 5 bis 7 GlüStV an Werbung für Glücksspiel und sind ebenfalls zur Erstellung eines Sozialkonzeptes, Schulung von Personal und Bereithaltung von spielrelevanten Informationen verpflichtet.
- 139
Damit ist der gewährleistete Schutz vor Spielsucht im Bereich des gewerblichen Automatenspiels in Gaststätten bislang geringer als in Spielhallen, obwohl Spielautomaten in Gaststätten ebenfalls im unmittelbaren Lebensumfeld potenzieller Spieler leicht zugänglich sind. Vom Spielangebot in Spielhallen und in Gaststätten gehen jedoch unterschiedliche Gefahren aus, die es rechtfertigen, dass der Landesgesetzgeber zunächst strengere Beschränkungen für Spielhallen eingeführt hat (vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 61 f.). Die deutlich geringere Anzahl von drei, künftig höchstens zwei zulässigen Spielgeräten in Gaststätten gegenüber acht Geräten in Spielhallen verringert den suchtgefährdenden Spielanreiz, der nach Einschätzung des Gesetzgebers mit einem vielfältigen Spielangebot verbunden ist. In Gaststätten sehen sich Spieler anders als in Spielhallen regelmäßig einer Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt. Regelungsunterschiede sind auch deshalb gerechtfertigt, weil Gaststätten ihr Gepräge durch das Verabreichen von Getränken und Speisen erhalten und nur gelegentlich dem Automatenspiel der Besucher dienen, während Spielhallen regelmäßig allein um des Spiels Willen aufgesucht werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 175; BVerfG, Beschl. v. 1.3.1997, 2 BvR 1599/89 u.a., NVwZ 1997, 573, juris Rn. 53; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 80; Beschl. v. 14. 1.1991, 1 B 174.90, Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 5 S. 5, juris Rn. 5; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 (LS), juris Rn. 63; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 231 zur Sperrzeitregelung).
- 140
cc) Die Klägerin wird durch die angegriffene Einschränkung für den Betrieb von Spielhallen auch nicht in ihrer Eigentumsfreiheit verletzt. Es ist bereits fraglich, ob der Schutzbereich des Eigentumsrechts eröffnet ist und ob die hier streitige Regelung in diesen eingreift. Als gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen einer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Rechtsposition der Klägerin sind die gerätebezogenen Anforderungen an Spielhallen jedenfalls verhältnismäßig.
- 141
Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG schützt den konkreten Bestand in der Hand der einzelnen Eigentümer gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt. Im Falle einer verfassungsgemäßen Enteignung tritt an die Stelle der Bestandsgarantie eine Wertgarantie, die sich auf Gewährung einer vom Gesetzgeber dem Grunde nach zu bestimmenden Entschädigung richtet.
- 142
Die konkrete Reichweite des Schutzes durch die Eigentumsgarantie ergibt sich erst aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers ist. Dieser ist nicht gänzlich frei: Er muss die Freiheitssphäre der Einzelnen mit dem Wohl der Allgemeinheit in ein ausgewogenes Verhältnis bringen, das nicht nur Orientierungspunkt, sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentums ist. Zugleich muss das zulässige Ausmaß einer Sozialbindung auch vom Eigentum selbst her bestimmt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11, 2 BvR 321/12, 1456/12, NJW 2017, 217, juris Rn. 216 ff. m.w.N.).
- 143
Nach diesem Maßstab kommt der Reduzierungsverpflichtung keine enteignende Wirkung zu. Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG setzt eine staatliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten voraus (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, a.a.O., juris Rn. 246), die hier nicht anzunehmen ist. Die den Betreibern - wie der Klägerin - nach § 33i GewO erteilten unbefristeten Alterlaubnisse, die nach § 9 Abs. 1 HmbSpielhG mit Ablauf des 30. Juni 2017 ihre Wirksamkeit verloren haben, ohne dass sie nach § 49 HmbVwVfG widerrufen oder aufgehoben wurden, und die vorübergehend noch als fortbestehend gelten, genießen keinen eigentumsgrundrechtlichen Schutz hinsichtlich der zulässigen Zahl der Geldspielgeräte. Dies gilt hier bereits deshalb, weil in den der Klägerin erteilten Erlaubnissen die höchstzulässige Zahl der Geldspielgeräte nicht geregelt war, sondern diese nur einen Hinweis auf die SpielV enthielten.
- 144
Im Übrigen schützt Art. 14 Abs. 1 GG nicht die öffentliche Genehmigung als solche, sondern nur die aufgrund der Genehmigung geschaffenen privaten Vermögenspositionen (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11 u.a., NJW 2017, 217, juris Rn. 232). Das Nutzungsrecht an den einzelnen Spielgeräten wird nicht durch die Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb vermittelt. Die in der Spielhalle aufgestellten (im Eigentum des Betreibers stehenden) Spielgeräte können bei einem Entzug der Erlaubnis an anderen Orten aufgestellt werden. Zwar mag die Herabsetzung der Anzahl der in Hamburger Spielhallen höchstens zulässigen Geräte den Markt für diese Produkte verringern. Derartige Beeinträchtigungen künftiger Chancen und Verdienstmöglichkeiten sind jedoch eigentumsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u.a., NVwZ 1987, 1067; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 73).
- 145
Die Spielhallenbetreibern nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG bzw. von der Beklagten tatsächlich eingeräumte Umsetzungsfrist von 4 1/2 Jahren für die Reduzierung der Zahl der Spielgeräte ist auch nicht deshalb verfassungsrechtlich zu beanstanden, weil sie für eine Vollamortisation aller Geräte möglicherweise zu kurz ist. Art. 14 Abs. 1 GG und das Gebot des Vertrauensschutzes verlangen keine Regelung, die eine Vollamortisation ermöglicht (s.o., vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 73 m.w.N.). Außerdem sind die Betriebsmittel - ggf. an anderen Standorten - anderweitig nutzbar. Auch können die Betreiber vorrangig bereits abgeschriebene Spielgeräte entfernen und ggf. noch nicht abgeschriebene Geräte anderweitig, etwa durch Verkauf, verwerten. Geräteleasing- oder Gerätemietverträge können sie anpassen.
- 146
Auch mit Blick auf den möglicherweise bestehenden eigentumsrechtlichen Schutz von vorgenommenen Investitionen und Dispositionen, die Betreiber im Vertrauen auf die nach § 33i GewO unbefristet erteilten Alterlaubnisse vorgenommen haben, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG. Selbst wenn der Schutzbereich des Grundrechts eröffnet und ein Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes anzunehmen sein sollte (zweifelnd BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11 u.a., NJW 2017, 217, juris Rn. 240), wäre die Regelung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG verhältnismäßig. Sie dient der Erreichung wichtiger Gemeinwohlziele und ist daher eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Die Regelung ist auch angemessen. Wie bereits ausgeführt, bestand für die Bestandsspielhallen der Klägerin eine 4 ½-jährige Übergangsfrist vom Inkrafttreten des Spielhallengesetzes im Dezember 2012 bis zum Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 30. Juni 2017 mit der Möglichkeit eines Weiterbetriebs im Fall von Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5, Abs. 4 HmbSpielhG. Der Betrieb bestehender (Alt-) Spielhallen wurde zudem durch die Beklagte bis zum 31. Dezember 2017 geduldet. Auf die zukünftige Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte konnten sich die Betreiber daher seit längerem einstellen (vgl. zur 5- bzw. 2-jährigen Berliner Umsetzungsregelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, a.a.O., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 178 ff., 214; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 67). Im Hinblick auf die zukünftige Rechtslage konnten sie so langfristig unternehmerische Entscheidungen zum Weiterbetrieb der einzelnen Spielhallen oder zu einem Standortwechsel, zur Reduzierung der laufenden Kosten für Raummiete, Kauf, Leasing oder Miete der Geldspielgeräte, zu dem Abbau und Transport der Spielgeräte und zum Abbau oder der Umsetzung von Personal treffen. Der Entscheidung, das Verfahren zum Weiterbetrieb der Spielhallen trotz der Gewissheit zu betreiben, die jeweilige Spielhalle z.B. wegen des Abstandsgebots schließen bzw. in der verbleibenden Spielhalle Geldspielgeräte reduzieren zu müssen, standen bzw. stehen alternative Möglichkeiten zur Bewältigung der Übergangsphase und der Neuregelungen gegenüber, unter denen jeder Betreiber die aus seiner Sicht günstigste wählen kann (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.8.2017, 4 Bs 121/17, n.v.). Für eine generelle „erdrosselnde“ Wirkung der Regelung für alle Spielhallenbetriebe ist im Übrigen auch nach den von der Klägerin vorgelegten aktuellen Umsätzen und Ergebnissen nichts ersichtlich (s.o.).
- 147
b) Die § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG normierte Pflicht zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte genügt – insbesondere im Hinblick auf das Fehlen entsprechend strenger Regelungen für Spielbanken – den Anforderungen der in Art. 56 AEUV garantierten unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit an die Geeignetheit und Kohärenz einer Beschränkung.
- 148
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht allerdings Zweifel an der Anwendbarkeit von Art. 56 AEUV geäußert. Der Gewährleistungsgehalt der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit ist nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten (vgl. i.E. offenlassend: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 83 m.w.N.). Bei der Klägerin handelt es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland; ihre Spielhallen werden in Deutschland betrieben. Für einen den Anwendungsbereich von Art. 56 AEUV eröffnenden grenzüberschreitenden Sachverhalt hat die Klägerin nichts vorgetragen.
- 149
Ob der Anwendungsbereich des Art. 56 AEUV eröffnet ist, kann aber offenbleiben. Ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit ist nicht ersichtlich.
- 150
Das Bundesverwaltungsgericht hat in der vorstehend genannten Entscheidung in Bezug auf das hinsichtlich der hier relevanten Regelungen inhaltlich identische Spielhallengesetz Berlin ausgeführt, dass dieses, selbst wenn unterstellt würde, dass die dortige Klägerin oder ihre Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar wäre. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich ‚scheinheilig‘ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dienten. Zu ihnen gebe es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten. Das Berufungsgericht habe festgestellt, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung der Gewerbeordnung betrieben werden dürften. Da sich nach dem Berufungsurteil Ausweichbewegungen von Spielern von Spielhallen zu Gaststätten in Berlin nicht feststellen ließen und Spielbanken sich in der Anzahl ihrer Außenstellen und der Zugangsreglementierung von Spielhallen wesentlich unterschieden, sei eine Expansionspolitik des Landes Berlin in einem Sektor mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial, die der Zielsetzung der für Spielhallen geschaffenen Regelungen zuwiderliefe, in keiner Weise erkennbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 84 ff.; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1415/12 u.a., juris Rn. 141 ff., s.o.). Diesen rechtlichen und tatsächlichen Wertungen folgt das Berufungsgericht. Sie lassen sich, wie oben ausgeführt, auf die Situation in Hamburg übertragen. Anhaltspunkte dafür, dass im Bereich der Beklagten andere Verhältnisse bestimmend sind, hat die Klägerin nicht vorgetragen und dies ist auch nicht ersichtlich.
- 151
2. Der Antrag festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, die Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG in ihren Spielhallen nicht einzuhalten, hat keinen Erfolg.
- 152
Die Klägerin ist nicht berechtigt, in ihren Spielhallen die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte in der in § 3 Abs. 2 SpielV geregelten Weise beizubehalten. Die Neuregelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG, wonach die Geräte in einem Abstand von 1,5 m einzeln und getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen sind, findet auf die Betriebe die Klägerin Anwendung.
- 153
a) Der mit den Anforderungen an die Aufstellung und Ausgestaltung von Geldspielgeräten verbundene Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen der Klägerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- 154
aa) Die Klägerin wird durch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.
- 155
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, wie oben ausgeführt, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.).
- 156
(1) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Beklagte war für den Erlass der die Aufstellung und äußeren Ausgestaltung der Geldspielgeräte mit Sichtblenden betreffenden Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig (vgl. zur gleichlautenden Berliner Regelung: BVerfG, Beschl. v. 31.3.2017, 1 BvR 8/13, NVwZ 2017, 1128, juris Rn. 5, 6; Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 112; vgl. ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, NordÖR 2015, 489, 4 Bs 14/15, juris Rn. 71 ff.).
- 157
(2) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus der Regelung ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.
- 158
Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
- 159
Für die Beschränkung des gleichzeitigen Spielens an mehreren Geldspielgeräten durch die in § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG angeordneten Maßnahmen sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Das HmbSpielhG dient, wie oben bereits ausgeführt, u.a. dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, und der Bekämpfung der Spielsucht. Diese angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Auch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG soll unter anderem das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen.
- 160
Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Regelung die Einzelaufstellung und Ausstattung der Geldspielgeräte mit Sichtblenden nach § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
- 161
Der Gesetzgeber besitzt bei der Regelung der Berufsfreiheit einen Einschätzungs- und Prognosespielraum auch bei der Beurteilung der Bedrohungslage für das Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz er im konkreten Fall tätig wird (vgl. zu den Grenzen: BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwZ-RR 2013, 985, juris Rn. 24). Für die Eignung einer vom Gesetzgeber gewählten Maßnahme reicht es aus, dass der durch die Berufsausübungsregelung gewünschte Erfolg gefördert wird.
- 162
Nach diesem Maßstab ist, wie das Berufungsgericht bereits im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes ausgeführt hat (Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 94), die Regelung über die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte zur Erreichung der Spielsuchtprävention geeignet. Mit der Bestimmung, dass die Spielgeräte einzeln unter Wahrung der jeweiligen Abstände von 1,5 m und durch Sichtblenden getrennt aufzustellen sind, soll der Spieler an der Bedienung zweier (oder mehrerer) Geldspielgeräte gehindert werden (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28). Anderenfalls kann sich die Gefahr erhöhen, dass Spieler ihre Einsätze an parallel bespielten Geldspielgeräten vervielfachen und in noch stärkerem Maße zu einem Weiterspielen veranlasst werden. Dem Spieler ist es durch die dem Betreiber aufgegebene Aufstellung und Ausstattung der Geldspielgeräte schwerer möglich, an mehreren Geldspielgeräten gleichzeitig zu spielen (vgl. zu dieser Gefährlichkeit: BVerfG, Beschl. v. 31.3.2017, 1 BvR 8/13, NVwZ 2017, 1128, juris Rn. 6 a.E.; vgl. auch Meyer, Stellungnahme zu dem Entwurf der 6. VO zur Änd d. SpielV, Stand 8.2.2012, S. S. 14 ff.). Dass die Maßnahme - wenn z.B. ein Spieler, wie die Klägerin einwendet, sich durch die Sichtblende abzuschirmen sucht und durch die Spielhallenaufsicht nicht sichtbar ist - in nicht jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführt, ist unerheblich. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention - wie hier - gefördert werden kann.
- 163
Die Regelung ist erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, die nach § 3 Abs. 2 SpielV bisher vorgeschriebenen Abstände (mindestens 1 m), die Möglichkeit der Aufstellung in Zweiergruppen und die Sichtblenden seien zum Spielerschutz und zur Glückspielprävention nicht gleich wirksam und die Umgehung des Zwecks der Sichtblende solle durch die Anpassung von deren Tiefe verhindert werden (Bü-Drs. 20/5877, S. 28; vgl. auch Bü-Prot. 20/9, 20/14, Seite 24), seinen Beurteilungsspielraum überschritten hat.
- 164
Die Regelung des § 4 Abs. 4 Satz 3 HmbSpielhG ist auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:
- 165
Nach dem oben dargelegten Maßstab sind die Anforderungen an die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte angemessen. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einzelaufstellung und Anbringung der Sichtblenden verschont zu bleiben. Zwar ist davon auszugehen, dass die Spielhallenbetreiber in der überwiegenden Zahl der Fälle ihre Geldspielgeräte mit neuen Sichtblenden versehen müssen, da deren Tiefe sich nach der Regelung des § 3 Abs. 2 SpielV anders bemaß. Zudem werden einzelne Geräte erstmalig mit diesen Sichtblenden ausgestattet werden müssen, da sie früher in Zweiergruppen aufgestellt werden konnten. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die mit der gesetzlichen Verpflichtung einhergehende finanzielle Belastung, die die Klägerin für ihre Betriebe mit 17.000,-- Euro beziffert, die Spielhallenbetreiber unverhältnismäßig belastet, zumal es sich im Wesentlichen um einmalige Investitionen handelt (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 498, juris Rn. 94; in diesem Sinne auch VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 59). Zur Unverhältnismäßigkeit der einmaligen Belastung hat die Klägerin auch nichts Näheres vorgetragen.
- 166
Die Regelung zur Einzelaufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte ist auch angesichts der Verpflichtung, diese mit Inkrafttreten des Gesetzes am 19. Dezember 2012 zu befolgen, verhältnismäßig im engeren Sinne.
- 167
Durch die Wirksamkeit der Regelung mit dem Inkrafttreten des HmbSpielhG (§ 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG) wird zeitnah ein besserer Schutz vor den durch Glücksspiel verursachten Gefahren erreicht, während andere Regelungen erst zu einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten oder wirksam werden. Dies ist im Vergleich zu einem vollständigen Verzicht auf eine zeitnahe Umsetzung des neuen Rechts effektiver (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, 1 B 476/13, juris Rn. 36 f.).
- 168
Allerdings stellte die unmittelbare Wirksamkeit der Pflicht zur Einzelaufstellung und der Ausgestaltung der Spielgeräte auch für bereits bestehende Spielhallen möglicherweise eine sog. unechte Rückwirkung oder Rückanknüpfung dar, die den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes genügen muss (vgl. zu § 29 GlüStV bzw. vergleichbarer Landesregelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 178 ff., 188 f., 214; BVerwG, Urt. v. 16.12. 2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 63 ff.; BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 93; StGH BaWü, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, NVwZ 2014, 1162 [LS], juris 441; VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 12; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, 1 B 476/13, juris Rn. 57; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 36). Den Betreibern bestehender Spielhallen blieb ihre vor Inkrafttreten der Neuregelung erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO zwar uneingeschränkt bis zum 30. Juni 2017 erhalten. Sie konnten den bisherigen Betrieb fortzuführen, mussten aber zeitlich gestaffelt die z.T. neue Investitionen erfordernden Anforderungen des neuen Spielhallenrechts wie die Aufstellungs- und Gestaltungsanforderungen sowie die Sperrzeitregelungen erfüllen.
- 169
Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, 1 BvR 2011/07, 1 BvR 21 BvR 2959/07, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NordÖR 2014, 317 [LS], juris Rn. 23; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
- 170
Diese Grenze ist hier nicht überschritten. Wie bereits ausgeführt, dient das HmbSpielhG u.a. dem Ziel, alle Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen und dass der Spielerschutz verbessert wird (vgl. Bü-Drs. 20/5823, S. 23 ff.). Um den Zielen des Gesetzes während der Zeitdauer des Bestandsschutzes der Erlaubnisse nach § 33i GewO angemessen Rechnung zu tragen, bedurfte es aus Sicht des Gesetzgebers bereits zeitnah der schrittweisen Umsetzung der verschärften Anforderungen des HmbSpielhG an die Ausgestaltung und den Betrieb der Spielhallen. Dass die Einhaltung der Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ohne Übergangsfrist verlangt wird, führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit. Die Einzelaufstellung in einem Abstand von 1,5 m ist in der Regel ohne weitere Investitionen möglich; solche fallen nur für die neuen Sichtblenden und ggf. ihre Installation an. Dass diese aus wirtschaftlichen Gründen unzumutbar sein könnten, ist nicht ersichtlich.
- 171
bb) Die Klägerin wird durch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht in ihren Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. 3 Abs. 1 GG verletzt.
- 172
Die Tatsache, dass § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG in der Spielbank Hamburg nicht gilt und es auch an einer auf Spielbanken anwendbaren vergleichbaren Regelung fehlt, begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung. Dieser Unterschied ist aufgrund der für Spielhallen bzw. für Spielbanken geltenden, grundlegend verschiedenen, aber gleichermaßen an der Vermeidung von Glücksspielsucht orientierten Regelungskonzepte zur Sicherung des Spielerschutzes gerechtfertigt. Dahinstehen kann, wie oben ausgeführt, ob ungleiche Sachverhalte bereits deshalb vorliegen, weil die Spielbank Hamburg mit ihren vier über das Stadtgebiet verteilten Standorten ein deutlich schmaleres Angebot an Spielgelegenheiten vorhält, während Spielhallen und damit die einzelnen Geldspielgeräte örtlich leichter erreichbar und zugänglich sind. Jedenfalls besteht u.a. mit dem Sperrsystem ein dem Spielerschutz und der Gefahr der Glücksspielsucht effektiv Rechnung tragendes Instrument in Spielbanken (s.o.; vgl. dazu ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.; vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 62).
- 173
Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht, soweit die Pflicht aus § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG für in Gaststätten aufgestellte Glücksspielgeräte nicht gilt. Wie oben ausgeführt, rechtfertigen sachliche Gründe die unterschiedliche Regelung.
- 174
b) Zur Vereinbarkeit des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG mit Art. 56 AEUV wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
- 175
3. Die Klägerin ist entgegen ihrem (Haupt-) Antrag nicht berechtigt, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr einzuhalten. Die Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG findet auf die Betriebe der Klägerin Anwendung (a). Auch der Hilfsantrag hat keinen Erfolg (b).
- 176
Vor dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielG hatte § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung über die Sperrzeit im Gaststätten- und Vergnügungsgewerbe in der bis zum 19. Juli 2013 gültigen Fassung (SperrzeitVO v. 2.12.2003, HmbGVBl. S. 553, in Kraft getreten zum 1.1.2004) für Spielhallen eine Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr bestimmt. Die Regelung wurde aufgehoben. Nach § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 HmbSpielhG beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr. Eine Ausnahme eröffnet lediglich § 5 Abs. 3 HmbSpielhG für Spielhallen, die in dem Bereich des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ nach § 1 Nr. 1 der WechsellichtVO liegen (Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr). Dazu gehören die Spielhallen der Klägerin nicht. Sie hat in ihren Betrieben die Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr einzuhalten.
- 177
a) Die Klägerin wird durch die Ausdehnung der Sperrzeit für den Betrieb ihrer Spielhallen auf die Zeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG nicht in geschützten Rechtspositionen verletzt.
- 178
aa) Eine Verletzung verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter liegt nicht vor.
- 179
(1) Der Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 GG ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
- 180
Die Sperrzeitregelung greift in das Grundrecht der Klägerin auf Berufsfreiheit ein. Eine Einschränkung der Berufswahlfreiheit ist nicht gegeben, weil die Klägerin durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg nicht gehindert ist, ihre Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin aufzunehmen oder fortzuführen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.). Die Sperrzeitregelungen in § 5 HmbSpielhG betreffen die Maßgaben dieser Tätigkeit.
- 181
Der mit der beanstandeten Sperrzeitregelung verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- 182
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit.
- 183
(a) Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen.
- 184
Der Landesgesetzgeber ist zum Erlass der von der Klägerin beanstandeten Sperrzeitregelungen in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG zuständig, da es sich um Normen handelt, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Recht der Spielhallen zählen. Das Recht der Spielhallen erfasst jedenfalls den Regelungsgegenstand des § 33i GewO und damit die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle. Mit diesem Betrieb ist die Regelung der Betriebszeit untrennbar verbunden (vgl. ausführl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 34; vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 19, 33).
- 185
(b) Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist materiell verfassungsgemäß.
- 186
Er ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
- 187
Für die Beschränkung der Betriebszeiten von früher 23 Stunden (6 Uhr bis 5 Uhr) auf 17 bzw. 21 Stunden (von 12.00 Uhr bis 5.00 Uhr bzw. 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr) sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Sie soll u. a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1 GlüStV). Nach den Vorgaben des § 26 Abs. 2 GlüStV wird das zeitliche Angebot der Spielhallen durch Sperrzeiten von mindestens drei Stunden begrenzt (vgl. auch Bü-Drs. 20/3734, S. 84 [zu § 26 Abs. 2 GlüStV]). Nach § 28 Satz 1 und 2 GlüStV können die Länder weitergehende Bestimmungen erlassen. Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Die mit dem GlüStV und den die Sperrzeiten bestimmenden Ausführungsgesetzen der Länder angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (s. oben m.w.N.).
- 188
Die geltend gemachte Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Beschränkung der Betriebszeit für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
- 189
Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können.
- 190
Davon ist nach diesem verfassungsrechtlichen Maßstab nicht auszugehen. Die Sperrzeitregelung in § 5 HmbSpielhG ist, wie das Berufungsgericht bereits im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, a.a.O., juris Rn. 39 ff.) ausgeführt hat, ein geeignetes Mittel, um die Spielsucht einzudämmen und den Spielerschutz zu verbessern. Das Ziel, das Glücksspiel in Spielhallen zu reglementieren, wird durch die drei oder sieben Stunden langen Sperrzeiten konkretisiert. Bereits eine Sperrzeit von drei Stunden, aber umso mehr eine Sperrzeit von sieben Stunden ist zur Rechtfertigung des Gemeinwohlziels geeignet. Aus den Erwägungen des Gesetzgebers zu § 26 Abs. 2 GlüStV, solche Sperrzeiten (von mindestens drei Stunden) seien auch deshalb sinnvoll, weil viele pathologische Spieler über extrem lange Zeiträume in den Spielhallen verweilten und dieses dauerhafte Spielen mit einer allgemeinen Sperrzeit nachhaltig unterbrochen werden könne (vgl. Bü-Drs. 20/3734, S. 83, 84), ergibt sich seine Einschätzung, dass bereits eine Mindestsperrzeit von drei Stunden geeignet ist, den vorgenannten Zielen des GlüStV Rechnung zu tragen. Die gleichen Erwägungen sind für den Gesetzgeber nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 5 HmbSpielhG auch für die Regelung der Sperrzeiten von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr bestimmend gewesen. In der Gesetzesbegründung ist ausgeführt, durch das zwangsweise Ende des Spiels um 5.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr im Bereich der Reeperbahn und der Möglichkeit des Weiterspielens erst um 12.00 Uhr bzw. um 9.00 Uhr könne die Spielerin bzw. der Spieler, insbesondere die Vielspielerinnen und Vielspieler und die pathologischen Spielerinnen und Spieler einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen ziehen und die Möglichkeit zur Erholung nutzen (vgl. Bü-Drs. 20/3288, S. 11; 20/5877, S. 29).
- 191
Die zwangsweisen Ruhe- oder Unterbrechungszeiten, die den Anreiz zum Weiterspielen hemmen oder unterbrechen sollen, sind mindestens förderlich, um das Gemeinwohlziel, u.a. die Spielsuchtprävention, zu erreichen. Die Reduzierung der Öffnungszeiten von Spielhallen in einem städtischen Bereich auf 21 Stunden/Tag und im übrigen Stadtgebiet auf 17 Stunden/Tag ist geeignet, (potenzielle) Spieler davon abzuhalten, das Glücksspiel an Geldspielautomaten zeitlich uneingeschränkt zu beginnen oder fortzusetzen (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 69 m.w.N.; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 223 ff.). Zudem ist die Sperrzeitregelung auch geeignet, der Persönlichkeitsentwicklung junger Menschen zu dienen, die anderenfalls auf dem Weg zur Schule negativen Vorbildern, nämlich Menschen, die schon in den frühen Morgenstunden Spielhallen aufsuchen, ausgesetzt wären (vgl. VGH München, Beschl. v. 7.5.2013, 10 NE 13.226, juris Rn. 26).
- 192
Die Einwände der Klägerin gegen die Geeignetheit des Gesetzes zur Spielsuchtprävention und zum Spielerschutz überzeugen nicht. Sie macht auch insoweit geltend, dass potenzielle Spieler u.a. bei einer Ausweitung der Sperrzeit für Spielhallen und der Verminderung des Geräteangebots auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafés auswichen. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte (s.o.). Die Erwägungen und Einschätzungen des Gesetzgebers, durch die Verlängerung der Sperrzeiten auf mindestens drei Stunden werde die Möglichkeit zu spielen eingeschränkt bzw. längeres (dauerhaftes) Spielen unterbrochen, und dies diene der Eindämmung der Spielsucht, sind nicht offensichtlich fehlsam. Eines messbaren Erfolgs bedarf es für die Geeignetheit einer gesetzlichen Maßnahme nicht. An der Geeignetheit der Sperrzeitregelungen zur Eindämmung der Spielsucht durch Verknappung des Angebots ändert es nichts, wenn insbesondere gefährdete und pathologische Spieler zur Befriedigung ihrer Sucht als Reaktion auf die zeitweise Schließung der Spielhallen andere Möglichkeiten (möglicherweise auch in einem benachbarten Bundesland) zum - auch illegalen – Glücksspiel suchen oder ihr Spielverhalten anpassen (vgl. dazu auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, a.a.O., juris Rn. 114). Nicht nur gefährdete und pathologische Spieler, sondern auch potenzielle (Erst-) Spieler sollen davon abgehalten werden, das Glücksspiel in Spielhallen überhaupt erst jederzeit beginnen und gegebenenfalls kaum unterbrechen zu müssen. Eine zeitweise Schließung der Spielhallen ist geeignet, dieses Ziel zu erreichen (vgl. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 41).
- 193
Im Übrigen würden illegale Spiele-Cafés denselben rechtlichen Vorschriften wie Spielhallen unterliegen, sofern sie die Voraussetzungen eines Unternehmens nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG erfüllen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 81). Dass solche illegalen Glücksspielangebote von der Beklagten geduldet werden, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen.
- 194
Der Grundrechtseingriff ist auch erforderlich, weil derselbe Zweck nicht durch ein Mittel erreicht werden kann, das den Spielhallenbetreiber als Grundrechtsträger weniger beein-trächtigt. Der Gesetzgeber verfügt bei der Einschätzung der Erforderlichkeit ebenfalls über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Für eine Überschreitung dieses Spielraums ist nichts ersichtlich. Hier hat der Gesetzgeber angenommen, dass über die nach § 26 Abs. 2 GlüStV mindestens einzuhaltende Sperrzeit von drei Stunden für fast das gesamte Stadtgebiet nach § 28 Abs. 1 Satz 2 GlüStV weitere vier Stunden notwendig sind, um Spieler zu einer nachhaltigen Spielunterbrechung anzuhalten. Dass hier nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und Erfahrungen alternative Beschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen aber weniger belasten (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, a.a.O., juris Rn. 116), ist nicht ersichtlich. Die bisherigen Regelungen insbesondere der SpielV haben eine erhebliche Zunahme des Automatenspiels nicht verhindern können. Der Hinweis der Klägerin auf die in § 26 Abs. 2 GlüStV bestimmte Sperrzeit von mindestens drei Stunden lässt nicht den Schluss zu, der Gesetzgeber habe als milderes Mittel nur eine Sperrzeit von dieser Länge für erforderlich halten dürfen, weil sie gleich wirksam ist wie eine mehr als doppelt so lange Sperrzeit.
- 195
Die angegriffene Regelung des § 5 HmbSpielhG ist angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.
- 196
Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117).
- 197
Nach diesem Maßstab ist im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele die Be-schränkung der Betriebszeiten der Spielhallenbetreiber für die Dauer von drei bzw. sieben Stunden angemessen. Anhaltspunkte für eine systematische Existenzgefährdung oder -vernichtung von Spielhallenbetrieben durch die Berufsausübungsregelung sind – wie oben bereits ausgeführt - nicht ersichtlich. Die Klägerin hat im Übrigen zwar geltend gemacht, sie habe seit Juni 2013 massive Umsatzeinbußen hinnehmen müssen und ihr drohe der Verlust der Existenz, weil ihre Spielhallen am Vormittag sehr gut besucht seien. Konkrete auf dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG beruhende Gewinneinbußen hat sie aber nicht dargelegt. Wie oben ausgeführt, handelt es sich u.a. bei der Bekämpfung der Spielsucht und bei der Spielsuchtprävention mindestens um vernünftige Gemeinwohlbelange. Angesichts der erheblichen gesellschaftlichen und persönlichen Folgen der Spielsucht (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 99) ist das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel als besonders schutzwürdig anzusehen und rechtfertigt insoweit die Einschränkung der wirtschaftlichen Interessen des Spielhallenbetreibers.
- 198
Der nicht näher konkretisierte Einwand der Klägerin, in Folge der durch das HmbSpielhG geänderten Sperrzeiten sei generell vermehrt mit Einbrüchen und Überfällen zu rechnen, vermag die fehlende Angemessenheit der Einschränkung der Berufsausübung nicht zu begründen. Sie macht geltend, es habe in der Vergangenheit vor Einführung der „Putzstunde“ zwischen 5.00 Uhr und 6.00 Uhr Einbrüche und Überfälle auf Spielhallen gegeben. Diese Vortrag lässt ohne nähere Begründung nicht den Schluss zu, wegen der siebenstündigen Sperrzeit sei dies generell nun wieder oder öfter zu erwarten, weil die Mitarbeiter - anders als bei einer einstündigen Sperrzeit - nicht in der Spielhalle blieben und diese während der Sperrzeit von außen verschlossen werde. Auch legt die Klägerin nicht dar, aus welchen Gründen der Gefahr von Überfällen und Einbrüchen nicht durch Tresore oder durch andere finanziell vertretbare personelle oder technische Sicherungsmöglichkeiten vorgebeugt werden kann.
- 199
Die von der Klägerin hier angegriffenen Regelungen des HmbSpielhG greifen bei einer Gesamtbetrachtung (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 27.3.2012, 2 BvR 2258/09, BVerfGE 130, 372, juris Rn. 59) auch kumulativ nicht unverhältnismäßig in ihre Berufsfreiheit ein. Bloße Vermutungen reichen zur Annahme eines durch Kumulation verschiedener Maßnahmen unverhältnismäßigen "additiven" Grundrechtseingriffs, den die Klägerin hier geltend macht, nicht aus (vgl. zur Gesamtheit der Berliner Regelungen: BVerfG, Beschl. v. 3.4.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 156 ff.; zum additiven Grundrechtseingriff: Beschl. v. 13.9.2005, 2 BvF 2/03, BVerfGE 114, 196, juris Rn. 236 f.; zum Berliner SpielhG: BVerwG Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 50, 71). Dass die hier streitigen Regelungen selbst bei Berücksichtigung der Höhe der Vergnügungsteuer und bauplanungsrechtlicher Einschränkungen zu einer wirtschaftlichen „Erdrosselung“ der Spielhallenunternehmen (oder von solchen mit Einzelkonzession oder von kleinen Betrieben) führen und dass Spielhallen in den weniger attraktiven Außenbereichen der Stadt zudem nicht wirtschaftlich betrieben werden könnten, hat die Klägerin nicht vorgetragen und solches ist auch vor dem Hintergrund des von ihr vorgelegten „Vorjahresvergleichs“ nicht ersichtlich (s.o.). Im Übrigen wiegt der Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung der Glücksspielsucht besonders schwer, da es sich um die Bekämpfung eines besonders wichtigen Gemeinschaftsziels handelt. Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass auch die mit der Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte und der Öffnungszeiten von Spielhallen einhergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele, u.a. der Vorbeugung von Spielsucht in einem möglichst frühen Stadium, leisten wird. Daher ist auch eine deutliche Begrenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den Betrieb von Spielhallen zugunsten der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävention und -bekämpfung hinzunehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 159).
- 200
Die Regelung ist auch, soweit sie die Umsetzung sechs Monate nach Inkrafttreten des HmbSpielhG verlangt (§ 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG), mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Insoweit ist auf die obigen Erwägungen zum Vertrauensschutz zu verweisen.
- 201
(2) Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsausübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten.
- 202
Daran gemessen ist die Regelung der unterschiedlichen Sperr- bzw. Öffnungszeiten für Spielhallen und Spielbanken (a) sowie bezogen auf Gaststätten (b) nicht verfassungswidrig.
- 203
(a) Die unterschiedlichen gesetzlich erlaubten Öffnungszeiten von Spielhallen und Spielbanken führen nicht zu einer „wirtschaftlichen Wettbewerbsverzerrung“ und insoweit nicht zu einem Verstoß gegen die durch Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG geschützte gleichberechtigte Teilhabe am Wettbewerb. Die unterschiedliche Sperrzeitregelung für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG und für Spielbanken nach der HmbSpielO begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht die vollständige Anpassung der für Spielhallen geltenden Betriebszeiten an die der Spielbanken.
- 204
Der Spielbank Hamburg mit ihren Dependancen ist nach § 10 Abs. 2 und 3 HmbSpielO die Möglichkeit eingeräumt, wie folgt zu öffnen:
- 205
Hauptsitz Esplanade:
12.00 bis 5.00 Uhr
Dependance Steindamm:
8.00 bis 2.00 Uhr
Dependance Reeperbahn:
8.00 bis 6.00 Uhr
Dependance Mundsburg-Center:
10.00 bis 1.00 Uhr
- 206
Eine Ungleichbehandlung besteht nicht, soweit die Sperrzeiten für Spielhallen nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG im Stadtgebiet den nach der HmbSpielO möglichen Öffnungszeiten der Spielbank Esplanade, die ebenfalls von 12.00 Uhr bis 05.00 Uhr öffnen darf, entsprechen. Die Betriebszeiten des zentralen Spielbank-Hauptstandorts mit den meisten Geld-spielautomaten (136 Geräte; vgl. Bü-Drs. 20/10218, S. 1) führen daher nicht zu einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber im gesamten Stadtgebiet und begründen keinen Wettbewerbsvorteil für Spielbanken.
- 207
Die unterschiedliche gesetzliche Regelung der Sperrzeiten der Spielbanken-Depen-dancen im Verhältnis zu den in den dortigen Stadtvierteln befindlichen Spielhallen sowie die bezogen auf zwei Spielbank-Standorte etwas kürzeren Sperrzeiten (zwei bzw. sechs Stunden) sind durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Zum einen sind, wie oben bereits ausgeführt, der Angebotsumfang und die Erreichbarkeit von Spielbanken und Spielhallen unterschiedlich. Zum anderen bilden die verschiedenen Regelungen zum Spielerschutz in Spielbanken ein gleichwertiges Schutzniveau zur Spielsuchtbekämpfung (s.o.; vgl. zu den Regelungen; BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 174, 142; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 77; vgl. auch: BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, 141, juris Rn. 118 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 28 zum Abstandsgebot; KG Berlin, Beschl. v. 2.7.2013, 3 Ws 622/12 u.a., juris Rn. 9).
- 208
(b) Die Tatsache, dass auch in Gaststätten gegenwärtig noch bis zu drei Automatenspielgeräte aufgestellt werden dürfen und dass für diese weiterhin eine Sperrzeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SperrzeitVO von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr gilt, führt ebenfalls nicht zu einer Ungleichbehandlung. Die Unterschiede zwischen Gaststätten und Spielhallen rechtfertigen auch in Ansehung der Eindämmung der Spielsucht eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten, weil, wie oben bereits ausgeführt, beide gewerberechtlichen Angebote Unterschiede aufweisen.
- 209
bb) Soweit die Klägerin auch insoweit einwendet, das HmbSpielhG verletze das europarechtliche Gebot der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV und sei zur Eindämmung der Spielsucht nicht geeignet, weil es tatsächlich nicht konsequent und folgerichtig am Ziel der Spielsuchtbekämpfung orientiert sei, sondern ausschließlich die gewerblichen Automatenspielbetriebe und nicht die Spielbanken reglementiere, und die wahre Absicht des Gesetzgebers sei es, die Spielbanken aus fiskalischen Gründen zu fördern, ist auf die obigen Ausführungen zu verweisen (vgl. S. 27, 36, 42).
- 210
Eine Inkonsequenz und fehlende Kohärenz ist auch nicht festzustellen, soweit die Klägerin einwendet, die Hamburger Spielbank werbe großflächig auf Bussen des Hamburger Verkehrsverbunds. Sollte die Klägerin auch mit diesem Einwand begründen wollen, die Regelung des § 5 HmbSpielhG und andere das Automatenglücksspiel in Spielhallen beschränkende Regelungen seien tatsächlich nicht auf die Eindämmung der Spielsucht und Spielsuchtprävention gerichtet, sondern auf die Umlenkung des Spielerinteresses auf das Spiel in Spielbanken, überzeugt dies nicht. Auch die Hamburger Spielbank unterliegt, wie oben ausgeführt, gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV der Regelung des § 5 GlüStV, wonach Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten ist. Mit diesen Zielen unvereinbar ist eine Werbung, von der in auffälliger Weise ein Aufforderungs- und Anreizcharakter zum Spielen ausgeht (vgl. zu § 5 GlüStV a.F. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 47; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris 136; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 44 ff.; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 183; Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 5 Rn. 39). Eine bloße Imagebewerbung, die nicht auffällig und im Alltag gegenwärtig ist, ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.3.2007, 1 BvR 2228/02, juris Rn. 63; vgl. zu den Grenzen: BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 47 m.w.N.). Dass diese rechtlichen Grenzen tatsächlich nicht eingehalten werden, legt die Klägerin nicht konkret dar.
- 211
b) Auch der zulässige Hilfsantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Klägerin ist nicht berechtigt, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr einzuhalten.
- 212
§ 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist nicht wegen Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig, soweit nach § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG Spielhallenbetriebe in unterschiedlichen Bereichen des Stadtgebiets verschiedene Sperrzeiten einhalten müssen.
- 213
Das von der generellen Regelung einer Sperrzeit von sieben Stunden ausgenommene Gebiet, das durch die WechsellichtVO vom 28. April 1981 (Anlage 1 HmbGVBl. S. 91) räumlich bestimmt und begrenzt wird, bezieht sich im Wesentlichen auf Grundstücke an der Reeperbahn, begrenzte Teile der von ihr abgehenden Davidstraße, den Spielbuden-platz, auf Grundstücke am Hans-Albers-Platz, die Herbertstraße sowie auf Teile der eben-falls von der Reeperbahn abgehenden Straße Große Freiheit. Es weist in seinem Dienstleistungsangebot und hinsichtlich dessen Dichte gemessen an den Verhältnissen im sonstigen Stadtgebiet und in anderen bahnhofsnahen Bereichen derartige Unterschiede und Besonderheiten auf, dass der Gesetzgeber für die dort gelegenen Betriebe in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG eine andere Regelung der Sperrzeiten treffen durfte.
- 214
Das Berufungsgericht hat bereits im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris) ausgeführt, dass es für die Frage, ob nach dem oben dargestellten Maßstab eine Ungleichbehandlung von in verschiedenen Stadtteilen gelegenen Spielhallenbetrieben sachlich gerechtfertigt ist, nicht (allein) auf die Erwägungen des Gesetzgebers ankommt. Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für die gesetzliche Neuregelung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als solche genannt wurden oder gar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, sondern die objektive Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 47 m.w.N.). Nach diesem Maßstab bestehen sowohl nach der Einschätzung des Gesetzgebers als auch objektiv sachliche Gründe für eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten.
- 215
Zur weiteren Begründung verweist das Berufungsgericht auf seine Erwägungen im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 67 ff.), an denen es auch in diesem Berufungsverfahren festhält:
- 216
„Die vom Gesetzgeber zur Regelung der unterschiedlichen Sperrzeiten angestellten Erwägungen sind sachgerecht. Bei seiner Entscheidung, unterschiedliche Sperrzeitregelungen in Bezug auf bestimmte Stadtgebiete festzulegen, hat der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht allein auf den Aspekt der Suchtprävention und den Spielerschutz abgestellt, sondern auf weitere Ziele des § 1 GlüStV.
- 217
Die Gesetzesbegründung zu § 5 HmbSpielhG nimmt auf § 2 Abs. 2 HmbSpielhG Bezug, soweit dort in Satz 3 für die im Bereich der WechsellichtVO vom 28. April 1981 gelegenen Betriebe eine diese begünstigende Sonderregelung (bezüglich des Abstandsgebots) getroffen worden ist. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 2 ergeben sich Erwägungen für eine unterschiedliche Behandlung der Spielhallenbetreiber in bestimmten räumlich begrenzten Bereichen der Stadt. In der Begründung des ersten Gesetzentwurfs (Bü-Drs. 20/3228, S. 9) ist zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG ausgeführt, diese Ausnahmen berücksichtigten die Metropolsituation Hamburgs. Um Hamburg als weltoffener Stadt gerecht zu werden, solle in den Amüsiervierteln der Stadt eine dichtere Spielhallenansiedlung möglich sein. Der spätere Gesetzesentwurf des HmbSpielhG, der Gegenstand der Zustimmung durch die Bürgerschaft war, führt aber weitere Gründe für eine Sonderregelung an: § 2 Abs. 2 Satz 3 berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in speziellen „Amüsiervierteln“ der Stadt, wie ihr auch schon mit den speziellen baurechtlichen Nutzungsregelungen Rechnung getragen werde, und wirke damit auch dem Ausweichen auf illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen. Besucher suchten diese Gebiete, anders als ihre alltägliche Umgebung, gezielt auf und erwarteten ein enges und vielfältiges Unterhaltungs- und Amüsierangebot. Sie seien sich, wenn sie diese Viertel aufsuchten, in der Regel der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst. Zudem bestehe in diesen Gebieten ein durchgängiges Zutrittsverbot für Jugendliche in nahezu allen einschlägigen Etablissements (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Diese Erwägungen gelten auch für die Regelung unterschiedlicher Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG. Der Gesetzgeber hat durch die Bezugnahme auf das durch die WechsellichtVO begrenzte Gebiet zum Ausdruck gebracht, dass dort den Spielhallenbetrieb einschränkende Regelungen (wie die Abstandsregelung für Spielhallen und die Sperrzeit, § 2 Abs. 2 und § 5 HmbSpielhG) zwar der Eindämmung der Spielsucht und dem Spielerschutz dienen sollen, dass aber in Teilen des Vergnügungs-viertels „Reeperbahn“ Erleichterungen oder Ausnahmen wegen der hinsichtlich eines Amüsierviertels geltenden Besonderheiten zulässig, aber insbesondere wegen der Notwendigkeit eines kanalisierten legalen Glückspielangebots und zur Verhinderung illegalen Glücksspiels erforderlich sind. Im Unterschied zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG, der auf die Anlagen 1 (Reeperbahn u.a. / St. Pauli) und 2 (Steindamm zwischen Steintorplatz und Kreuzung Stralsunderstraße und Kreuzweg) der WechsellichtVO Bezug nimmt, hat der Gesetzgeber zudem bezüglich der Sperrzeitregelung die räumliche Reichweite der Ausnahme in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG enger gefasst und auf das Gebiet der Anlage 1 der WechsellichtVO und damit ausschließlich auf die Reeperbahn und wenige angrenzende Straßenzüge begrenzt.
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Diese vom Gesetzgeber angenommenen Gründe sind sachgerecht und rechtfertigen eine unterschiedliche Behandlung der in dem räumlich beschränkten „Amüsierviertel Reeperbahn“ liegenden Spielhallenbetriebe und derjenigen im übrigen Stadtgebiet. Der Gesetzgeber hat zu Recht angenommen, dass in dem als „Amüsierviertel“ weit über die Grenzen Hamburgs und Deutschlands hinaus bekannten Teil St. Paulis, der allein deshalb das Ziel zahlreicher Touristen ist, bereits in Bezug auf die Besucher und deren Erwartung und Nachfrage besondere Umstände gelten, die eine großzügigere Sperrzeitregelung rechtfertigen. In diesem Stadtviertel finden sich gehäuft Gaststätten, Restaurants, Bars, Clubs, Geschäfte und andere Betriebe des Unterhaltungsgewerbes, und hier geht ein Besucher von einem umfassenden, nicht an „normale Öffnungszeiten“ gebundenen Unterhaltungsangebot auch noch nach dem üblichen Schluss von Theater- und Showveranstaltungen aus. Das Angebot der „Reeperbahn“ und der angrenzenden Straßen richtet sich an auswärtige und einheimische Besucher, die in diesem Gebiet insbesondere wegen seines (weltweiten) Rufs als „Amüsierviertel“ im Unterschied zum sonstigen Stadtgebiet und auch zum bahnhofsnahen Stadtviertel am Steindamm ein zeitlich nicht oder kaum eingeschränktes vielfältiges Unterhaltungs- und Dienstleistungsangebot für Erwachsene erwarten. Diese Besucher und auch solche, die aus dem Umland Hamburgs oder aus entfernter liegenden Stadtvierteln kommen, sind in der Regel nicht durch reguläre Arbeitszeiten gebunden und/oder halten sich oft mehrere Tage in der Stadt auf.
- 219
Auch die Annahme des Gesetzgebers, Besucher suchten diese Stadtgebiete im Unterschied zu ihrer alltäglichen Umgebung gezielt auf und seien sich in der Regel dabei der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst (Bü-Drs. 20/5877, S. 26), rechtfertigt ein längeres Angebot an Unterhaltung in Spielhallen in diesem Gebiet. Zwar bringt die Antragstellerin dagegen vor, gerade das Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ wirke wegen der Einbettung in eine von Alkohol und Sex geprägte Umgebung enthemmend und begünstige pathologisches Spielverhalten. Soweit der Gesetzgeber in diesen Gebieten von einem weniger großen Schutzbedarf der Spieler ausgeht, hält sich diese Wertung aber im Rahmen seines Einschätzungsspielraums (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., juris Rn. 159). Während die Spielhallen im Wohngebiet, in der Nähe des Arbeitsplatzes oder anderer Freizeitgestaltung eines Spielers in der Regel mit dessen Lebensumfeld verbunden und schnell erreichbar sind, stellt das gezielte (Auf-) Suchen von Unterhaltung in einem Vergnügungsviertel wie der „Reeperbahn“ ein anderes Verhaltensmuster dar, das das Vorverständnis des Besuchers von dem u.a. mit Glücksspiel verbundenen Risiko prägt. Dass dennoch einzelne Besucher den „Versuchungen“ eines Vergnügungsviertels erliegen und deshalb ein unkontrolliertes Spielverhalten entwickeln, stellt die grundsätzliche Annahme nicht in Frage.
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Der Gesetzgeber hat zudem, ohne dass dies zu beanstanden wäre, bei der Sperrzeitregelung von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr nicht nur den Spielerschutz und die Eindämmung der Spielsucht bei der Bestimmung der unterschiedlichen Sperrzeitregelungen im Blick gehabt, sondern es für notwendig gehalten, in dem „Amüsierviertel Reeperbahn“ ein gegenüber dem restlichen Stadtgebiet zeitlich weitergehendes, aber räumlich begrenztes verdichtetes Angebot des öffentlichen legalen Automatenglücksspiels zur Kanalisierung der Spielleidenschaft vorzusehen und hat damit einem anderen maßgeblichen Ziel des GlüStV Rechnung getragen. Nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV entspricht es dem gesetzgeberischen Interesse, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Örtlich und zeitlich beschränkte Regelungen u.a. zu Gunsten der im Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ gelegenen Betriebe sollen diesen Zwecken in Abwägung mit dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht und der Verknappung des Angebots Rechnung tragen. Die Annahme des Gesetzgebers, ein sowohl zahlenmäßig als auch zeitlich erweitertes Angebot an Spielhallen berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in diesem Gebiet und wirke dem Ausweichen in illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen, ist nicht zu beanstanden und rechtfertigt eine Differenzierung. Die Gefahr eines „illegalen Glücksspielmarktes“ ist in traditionellen Vergnügungsvierteln wie der „Reeperbahn“, in denen die Möglichkeiten legaler und illegaler Geschäftstätigkeiten oft auch räumlich nah beieinander liegen, auch im Fall einer verstärkten Kontrolle und Überwachung durch Polizei- und Ordnungsbehörden jedenfalls gegenüber dem übrigen Stadtgebiet erhöht.
- 221
Zwar weist die Antragstellerin sinngemäß darauf hin, dass Touristen oder diejenigen Spieler, die im Umfeld der durch die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 3 HmbSpielhG begünstigten Spielstätten im Bereich der Reeperbahn oder der Nebenstraßen wohnen, vor den Nachteilen und Gefahren des Glücksspiels in Spielhallen nicht in gleicher Weise geschützt sind wie Spieler im übrigen Stadtgebiet, die die ab 5.00 Uhr geschlossenen Spielhallen erst ab 12.00 Uhr wieder besuchen können. Diese Tatsache stellt aber die Rechtfertigung einer unterschiedlichen Sperrzeitregelung für die in einem räumlich eng begrenzten Gebiet vorhandenen Spielhallen nicht in Frage. Die Möglichkeit, dass Besucher oder im Amüsierviertel oder auch in anderen Gebieten St. Paulis lebende Spieler wegen der räumlichen Nähe die im Vergnügungsviertel gelegenen Spielhallen mit für sie günstigeren Öffnungszeiten ohne größeren zeitlichen Aufwand besuchen können, ist ein zwangsläufiger Effekt einer ortsbezogenen Regelung. Allerdings betrifft diese Ausnahmeregelung in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG nur einen kleinen Bereich des Stadtteils St. Pauli und zudem nur eine vergleichsweise kleine Gruppe von möglichen Spielern im Verhältnis zum übrigen Stadtgebiet. Der in anderen Stadtteilen und auch im übrigen Bereich des Stadtteils St. Pauli für die Dauer von sieben Stunden in stärkerem Maße gewährleistete Schutz vor den Gefahren der Spielsucht muss für diese (potenziellen) Spieler hier zeitweise zur Erreichung des im Vergnügungsviertel ebenfalls verfolgten Ziels, legales öffentliches Automatenglückspiel zur Verhinderung eines Glücksspielschwarzmarktes an 21 Stunden täglich anzubieten, zurücktreten. Diese zur Erreichung mehrerer Ziele des GlüStV notwendige Abwägung begegnet keinen Bedenken.“
- 222
4. Die von der Klägerin beanstandeten Regelungen sind auch nicht wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht unanwendbar.
- 223
§ 4 Abs. 3 Satz 1 und 3 und § 5 Abs. 1 HmbSpielhG sind nicht wegen eines Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht der Richtlinie 98/34/EG vom 22. Juni 1998 (ABl. L 204 S. 37, in der Fassung der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des HmbSpielhG gegebenen Änderungen durch die Richtlinie 98/48/EG vom 20.07.1998, ABl. L 217 S. 18 und die Richtlinie 2006/96/EG vom 20.11.2006, ABl. L 363 S. 81) unanwendbar.
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Nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34/EG müssen die Mitgliedstaaten der Kommission den Entwurf einer technischen Vorschrift übermitteln und die Kommission über die Gründe der Festlegung der technischen Vorschrift unterrichten. Der Entwurf darf nach Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung bei der Kommission angenommen werden. Ein Verstoß gegen die Notifizierungspflicht führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369). Der Entwurf des HmbSpielhG ist der Kommission nicht übermittelt worden.
- 225
Die hier angegriffenen Vorschriften des Gesetzes unterlagen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 87 ff.), der das Berufungsgericht folgt, nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 98/34/EG, da sie keine „technischen Vorschriften“ im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Sie wären unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der Begriff „technische Vorschrift“ umfasst (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, ZfWG 2016, 430, juris Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den „sonstigen Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG zuzuordnen. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige „sonstige Vorschriften“ nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können (EuGH, Urt. v. 19.7.2012, C-213/11 u.a., NVwZ-RR 2012, 717, juris Rn. 27 ff., 35; Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, juris Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die Notifizierungspflicht unerheblich (vgl. EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als „sonstige Vorschrift“ mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, Urt. v. 11.6.2015, C-98/14, ZfWG 2015, 336, juris Rn. 99; Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, a.a.O., juris Rn. 26). Das ist dann der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf (vgl. zum Verbot der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos: EuGH, Urt. v. 11.6.2015, C-98/14, ZfWG 2015, 336, Rn. 99).
- 226
Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt. Die Verringerung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen oder sonstige der hier streitgegenständlichen Anforderungen an die Aufstellung der Geräte sowie an den Betrieb von Spielhallen haften nicht dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern nicht ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr u.a. zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten und verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert. Dies ist für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant (EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Rn. 95). Auch nach vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige Betreiber zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 86 ff.; vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG: OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 104; vgl. OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 159 ff., 169 ff.).
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III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.
(1) Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts binden die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden.
(2) In den Fällen des § 13 Nr. 6, 6a, 11, 12 und 14 hat die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Gesetzeskraft. Das gilt auch in den Fällen des § 13 Nr. 8a, wenn das Bundesverfassungsgericht ein Gesetz als mit dem Grundgesetz vereinbar oder unvereinbar oder für nichtig erklärt. Soweit ein Gesetz als mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht vereinbar oder unvereinbar oder für nichtig erklärt wird, ist die Entscheidungsformel durch das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen. Entsprechendes gilt für die Entscheidungsformel in den Fällen des § 13 Nr. 12 und 14.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten des Berufungsverfahrens vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass für sie beim Betrieb ihrer drei Spielhallen Vorschriften des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (HmbGVBl. 2012, 505, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.7.2016, HmbGVBl. S. 323) - HmbSpielhG - wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht gelten.
- 2
Die Klägerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betrieb zunächst mit Erlaubnissen der Beklagten nach § 33i GewO eine Spielhalle in der X-straße in 20253 Hamburg mit einer Grundfläche von 174,46 m² (Erlaubnis vom 26. August 2008) sowie zwei in einem Gebäude in der Y-Straße in 22159 Hamburg gelegene Spielhallen mit 142,37 m² Grundfläche und mit 150,32 m² Grundfläche (Erlaubnisse vom 21. Dezember 2010). In zwei Spielhallen waren jeweils zwölf, in der Spielhalle I der Klägerin in der waren elf Gewinnspielgeräte sowie Sichtblenden nach § 3 Abs. 2 der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (neugefasst durch Bek. v. 27.1.2006, BGBl. I S. 280; zuletzt geänd. durch Art. 4 Abs. 61 des G. v. 18.7.2016, BGBl. I, S. 1666) - SpielV - aufgestellt. Die Bescheide enthalten keine Auflagen oder Hinweise im Hinblick auf die einzuhaltende Sperrzeit oder die Zahl der Geldspielgeräte. Die Spielhalle in der X-straße betreibt die Klägerin seit Juni 2017 mit einer neuen Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG. Die beiden Spielhallen am Standort Y-Straße, für die die Klägerin neue Erlaubnisse nach § 2 HmbSpielhG beantragt hat, über die noch nicht rechtskräftig entschieden worden ist, werden ebenfalls vorläufig weiterbetrieben.
- 3
Am 19. Dezember 2012 trat das Hamburgische Spielhallengesetz (HmbSpielhG) in Kraft. Es lautet - soweit hier relevant - auszugsweise wie folgt:
- 4
„§ 4
Anforderungen an die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen und ähnlichen Unternehmen
- 5
(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2 sind von ihrem äußeren Erscheinungsbild so zu gestalten, dass ein Einblick ins Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich ist. 2Es muss gleichwohl gewährleistet werden, dass Tageslicht in den Aufstellungsbereich der Geldspielautomaten einfällt. 3Ist der Einfall von Tageslicht ortsbedingt nicht möglich, sind Ausnahmen zulässig. 4[…]
- 6
(2) Als Bezeichnung des Unternehmens im Sinne des § 1 Absatz 2 ist nur das Wort „Spielhalle“ zulässig.
- 7
(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 darf je 12 m² Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden; die Gesamtzahl darf jedoch acht Geräte nicht übersteigen. 2[…] 3Die Geräte sind einzeln in einem Abstand von mindestens 1,5 Metern aufzustellen, getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante. 4[…]
- 8
(4) […]“
- 9
„§ 5
Sperrzeit und Spielverbotstage
- 10
(1) Die Sperrzeit für Unternehmen nach § 1 Absatz 2 beginnt um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr.
- 11
(2) […]
- 12
(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 in den Gebieten gemäß § 1 Nummer 1 der Verordnung über Werbung mit Wechsellicht beginnt die Sperrzeit um 6.00 Uhr und endet um 9.00 Uhr. 2[…]“
- 13
„§ 9
Übergangs- und Schlussbestimmungen
- 14
(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, gelten bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar. 2[…] 3Die Regelungen des § 4 Absätze 1, 2 und 4 und des § 5 treten sechs Monate nach Inkrafttreten dieses Gesetzes in Kraft. 4[…]
- 15
(2) 1Wer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren. 2Unternehmen, die keine Mehrfachkonzession im Sinne des § 1 Absatz 3 erhalten haben, haben die Zahl der Geräte und Spiele bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren.
- 16
(3) […]“
- 17
Am 20. Juni 2013 hat die Klägerin Klage erhoben.
- 18
Gleichzeitig beantragte die Klägerin, im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig u.a. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sei, zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter aufzustellen, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, und dass sie nicht verpflichtet sei, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der Spielhallen einfalle und dass für die von ihr betriebenen Spielhallen die in § 1 der Sperrzeitverordnung geregelte Sperrzeit gelte, hilfsweise, dass die Sperrzeit um 6.00 Uhr beginne und um 9.00 Uhr ende. Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. September 2013 ab (17 E 2430/13, rechtskräftig, n.v.). Weitere Eilverfahren hatten keinen Erfolg.
- 19
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen: Die Regelungen in den §§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, 5 Abs. 1 HmbSpielhG seien mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder bereits aus formellen Gründen verfassungswidrig, da sich das vom Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommene Recht der Spielhallen auf den Regelungsgegenstand des § 33i GewO beschränke. Darüber hinaus verletzten die Regelungen sie in ihrer Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und im allgemeinen Gleichheitsgebot nach Art. 3 Abs. 1 GG und seien daher verfassungswidrig. Die Regelungen seien bereits nicht zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, da die Spieler dadurch auf Spielseiten im Internet, Schankräume mit Automaten in der Gastronomie und insbesondere die Automatenspielsäle der Spielbank auswichen, in denen die Aufsichtsmöglichkeiten geringer als in Spielhallen seien. Zudem seien die Eingriffe unangemessen. Insbesondere aufgrund der Reduzierung der höchstens zulässigen Anzahl an Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit und der Ausweitung der gesetzlichen Sperrzeit habe sie mit erheblichen Einnahmeverlusten zu rechnen, die sie zur Schließung ihrer Spielhallen, jedenfalls aber zur Kündigung der Arbeitsverträge langjähriger Mitarbeiter zwängen. Durch die erforderliche Anfertigung neuer Trennwände würden ihr Kosten in Höhe von 17.000,-- Euro entstehen, überdies müssten die Sicherheitskameras samt damit verbundener Elektrik mit erheblichem Kostenaufwand neu installiert werden. Die Pflicht zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls und die Pflicht, den Einblick in die Räumlichkeiten zu verhindern, schlössen sich gegenseitig aus.
- 20
Wenn mit den Regelungen die Spielsucht bekämpft werden solle, sei nicht nachvollziehbar, weshalb entsprechende Vorschriften nicht auch für die Spielbank Hamburg gälten. Es sei daher davon auszugehen, dass die Regelungen allein fiskalischen Zwecken dienten. Deshalb verstießen diese auch gegen das europarechtliche Kohärenzgebot. Es liege eine Ungleichbehandlung vor, da in der Spielbank Hamburg, die auch Automatenglücksspiel anbiete, die Beschränkungen des HmbSpielhG nicht gälten. In den Spielbanken dürfe, anders als in Spielhallen, Alkohol ausgeschenkt werden, sie unterlägen weder dem Rauchverbot noch den in § 13 SpielV u.a. geregelten Einsatz-, Gewinn- und Verlustgrenzen, Spielpausen und Umbuchungszeiten und machten in Hamburg großflächig Werbung.
- 21
Im Übrigen sei kein sachlicher Grund dafür erkennbar, weshalb ihre Spielhallen in den Hamburger Stadtteilen Hoheluft und Farmsen anderen Sperrzeiten unterliegen sollten als die Spielhallen im Gebiet Reeperbahn sowie weshalb für Unternehmen mit und ohne Mehrfachkonzession nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG andere Übergangsbestimmungen gälten.
- 22
In der mündlichen Verhandlung am 10. Dezember 2014 hat die Klägerin ihren ursprünglich angekündigten Antrag, festzustellen, dass sie berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen weiterhin als “Casino Vegas“ zu bezeichnen, hilfsweise, dass sie hierzu bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, für erledigt erklärt. Die Beklagte hat sich dieser Erledigungserklärung angeschlossen.
- 23
Die Klägerin hat beantragt,
- 24
1. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,
- 25
2. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
- 26
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
- 27
3. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg einfällt,
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hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg einfällt,
- 29
4. festzustellen, dass für die von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,
- 30
hilfsweise festzustellen, dass in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils die Sperrfrist um 6 Uhr beginnt und um 9 Uhr endet,
- 31
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg weiterhin mit einer Sperrzeit von 5 Uhr bis 6 Uhr zu betreiben.
- 32
Die Beklagte hat beantragt,
- 33
die Klage abzuweisen.
- 34
Zur Begründung hat die Beklagte im Wesentlichen geltend gemacht, sie sei für den Erlass der beanstandeten Regelungen zuständig, da diese zum Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zählten. Das Recht der Spielhallen beziehe sich auf das gesamte „Spielhallenwesen“ und beziehe auch die Vorschriften der §§ 33c ff. GewO mit ein.
- 35
Die mit den angegriffenen Regelungen im HmbSpielhG verbundenen Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG seien gerechtfertigt. Die Regelungen seien insbesondere zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, erforderlich und auch angemessen. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Die Geldspielautomaten in Spielhallen wiesen ein hohes Suchtpotenzial auf. Spielsucht berge nicht nur Gefahren für die Betroffenen und ihre Familien, sondern aufgrund der drohenden Verschuldung sowie damit verbundener Folge- und Begleitkriminalität auch für die Gemeinschaft. Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes sei durch die Übergangs- und Befreiungsregelungen hinreichend berücksichtigt worden.
- 36
Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG liege schon deshalb nicht vor, weil es sich bei den Spielhallen und der Spielbank Hamburg nicht um wesentlich gleiche Sachverhalte handele. Dies ergebe sich bereits daraus, dass Spielhallen und die Spielbank Hamburg unterschiedlichen Regelungsbereichen angehörten. In Hamburg gebe es zudem hunderte Spielhallen, aber nur eine Spielbank mit drei Dependancen. Im Übrigen sei die Ungleichbehandlung aufgrund der unterschiedlichen Regelungen für Spielhallen einerseits und die Spielbank andererseits gerechtfertigt. Für die unterschiedlichen Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und Abs. 3 HmbSpielhG bestehe ein sachlicher Grund, da Besucher des Amüsierviertels „Reeperbahn“ dieses gezielt wegen des vielfältigen Unterhaltungsangebots aufsuchten und sich der dortigen besonderen finanziellen Gefahren bewusst seien.
- 37
Mit Urteil vom 10. Dezember 2014, das der Klägerin am 14. Januar 2015 zugestellt wurde, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt hatten. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen und die Berufung sowie die (Sprung-) Revision zugelassen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt:
- 38
Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Die Klägerin sei entgegen der mit ihrem Hauptantrag zu 1 begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG dazu verpflichtet, die Anzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in ihren Spielhallen auf acht Geräte je Spielhalle zu reduzieren. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Begrenzung der Anzahl der Geld- und Warenspielgeräte bewirke keine Verletzung der Klägerin in ihrer Berufsfreiheit. Die Begrenzung der höchstzulässigen Zahl berühre den Schutzbereich der Berufsfreiheit, und die Regelung greife in Gestalt einer Berufsausübungsregelung in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein. Diese Regelung sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sie sei kompetenzmäßig zustande kommen, da die Beklagte über die Gesetzgebungskompetenz zur Festlegung der Höchstzahl von Spielgeräten in Spielhallen verfüge. Die Regelungen unterfielen der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG.
- 39
§ 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG diene wichtigen Gemeinwohlzielen. Die Spielsuchtprävention stelle nicht nur ein wichtiges, sondern sogar ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel dar, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen könne. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG genüge den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Begrenzung der Zahl der Spielgeräte auf acht Geräte je Spielhalle sei zur Spielsuchtprävention geeignet und erforderlich. Eine Beschränkung, die gleich wirksam sei, die Spielhallenbetreiber hingegen weniger belaste, sei nicht ersichtlich. Die Regelung sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Das Gewicht der mit § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verfolgten Spielsuchtprävention überwiege das Gewicht der wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber.
- 40
Die Klägerin sei durch die Regelung auch nicht im allgemeinen Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1GG verletzt. Es liege im Hinblick auf eine Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Die Ungleichbehandlung von Spielhallen und Spielbanken sei trotz der strengen Bindung des Gesetzgebers gerechtfertigt, weil zwischen den Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg im Hinblick auf die Regelung in verschiedenen Ordnungsbereichen und durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestünden, die die ungleiche Behandlung rechtfertigten.
- 41
§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG sei auch mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar. Diese Regelung verletze die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit und im Recht zu arbeiten aus Art. 15 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 12. Dezember 2007. Es sei kein Raum für eine Prüfung des in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union entwickelten Kohärenzgebots. Hier sei weder der Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV noch der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 Abs. 1, Art. 57 Abs. 1 und Abs. 3 AEUV eröffnet. Die Klägerin sei eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person des Privatrechts. Sie habe ihren Sitz in Hamburg und betreibe hier ihre Spielhallen. Es liege daher kein grenzüberschreitender Sachverhalt vor. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verstoße auch nicht gegen eine sich aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften ergebende Notifizierungspflicht. Es handele sich bei dieser Regelung des Hamburgischen Spielhallengesetzes nicht um eine nach der Richtlinie 98/34/EU notifizierungspflichtige „technische Vorschrift“.
- 42
Die Klägerin sei verpflichtet, in ihren Spielhallen zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinragenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen. Die Beklagte verfüge über die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Vorschrift und § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG diene wichtigen Gemeinwohlzielen in Gestalt des Spielerschutzes sowie der Spielsuchtprävention. Die Regelung genüge den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
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Die Klägerin sei entgegen der mit dem Hauptantrag zu 3 begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG dazu verpflichtet zu gewährleisten, dass Tageslicht in den Aufschlussbereich der Geldspielautomaten in ihren Spielhallen einfalle. Die Regelung sei mit dem Grundgesetz vereinbar.
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Für die Spielhalle der Klägerin gelte nicht, wie mit dem Hauptantrag zu 4 begehrt, die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG verletze die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Beklagte sei zum Erlass des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG zuständig. Die Sperrzeitenregelung diene wichtigen Gemeinwohlzielen, da auch mit ihr die Stärkung des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention bezweckt werde. Die Festlegung der Sperrzeiten genüge überdies den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes; dies ergebe sich bereits aus der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg vom 10. März 2014 (4 Bs 435/13). § 5 HmbSpielhG verletze die Klägerin weder im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Hamburgischen Spielhallen und der Spielbank Hamburg noch im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Spielhallen sowie Schank- und Speisewirtschaften im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
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Auch der erste Hilfsantrag zum Hauptantrag zu 4 sei unbegründet. Die begünstigende Regelung in § 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verletze die Klägerin nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da die Ungleichbehandlung von Spielhallen innerhalb und außerhalb des Vergnügungsviertels Reeperbahn durch sachliche Gründe gerechtfertigt sei.
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Auch mit den Hilfsanträgen zu den Hauptanträgen zu 2 und 3 und dem zweiten Hilfsantrag zu 4 sei die zulässige Klage unbegründet.
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Die Klägerin hat am 28. Januar 2015 gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt und diese am 16. April 2015 fristgerecht begründet. Sie macht u.a. geltend:
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Die Regelung zur Reduzierung der Geldspielgeräte in § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG verletze sie in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Regelung finde im GlüStV und im Bundesrecht keine Grundlage. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfüge die Beklagte nicht über die Gesetzgebungskompetenz. Diese stehe dem Bund zu, da die Regelung der Anzahl von Geldspielgeräten in Spielhallen dem Geräte- und Aufstellungsrecht unterfalle.
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Im Übrigen sei § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG materiell verfassungswidrig. Die Regelung sei nicht geeignet, das vom Gesetzgeber benannte Ziel der Suchtprävention zu erreichen. Dass die Gerätereduzierung zu einer Eindämmung pathologischen Spielverhaltens führe, sei nicht nachgewiesen. Folge der Pflicht zur Reduzierung sei es, dass gerade pathologische Spieler in die Automatensäle der Spielbanken, illegale Hinterzimmer oder das Glücksspiel im Internet auswichen, um ihre Spielsucht zu befriedigen. Die Aufsichtsmöglichkeiten in einer Spielbank seien viel geringer als in vergleichbar kleinen Spielhallen. Dies gelte erst recht für das Glücksspiel im Internet, das gänzlich anonym und unkontrolliert stattfinde, oder für illegale Glücksspielangebote. Das Online-Glücksspiel berge eine vielfach höhere Suchtgefahr als das Automatenspiel in Spielhallen. Dies gelte insbesondere deshalb, weil die Spieler den Überblick über die eingesetzten Geldmengen verlören, da die Beträge per PayPal abgebucht bzw. mit Pre-Paid-Karten und nicht wie in einer Spielhalle bar gezahlt würden. Fehlerhaft sei auch die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Anreize für den Spieler seien umso geringer, je weniger Geräte je Spielhalle aufgestellt würden. Dagegen spreche die große Zahl der Spielgeräte in der von der Beklagten subventionierten Spielbank. Diese unterliege keinen gesetzlichen Reglementierungen. Dort sei Alkoholausschank erlaubt; es bestehe u.a. die Möglichkeit, in Raucherräumen zu rauchen und an einem EC-Automaten Bargeld zu erhalten. Auch unterliege die Spielbank keinen Werbebeschränkungen und bewerbe ihren Betrieb großflächig.
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Die Reduzierung der Geräte sei auch nicht zumutbar und erforderlich. Der Bundesgesetzgeber habe durch die SpielV den Betreibern bereits erhebliche Einschränkungen für den Betrieb auferlegt. Deren Auswirkungen hätte der Gesetzgeber zunächst bewerten müssen, bevor er massivere Maßnahmen wie die Gerätereduzierung ergreife. Den Betreibern von Spielhallen sei es u.a. durch die im Jahr 2018 in Kraft tretenden und bereits wirksamen Vorgaben der SpielV insbesondere nicht möglich, ihre Preise zu erhöhen und das Spiel durch Erhöhung der Gewinngrenzen für die Spieler attraktiver zu gestalten. Sie, die Klägerin, habe im Vertrauen auf die nach § 3 Abs. 2 SpielV zulässige Anzahl von 12 bzw. 24 Geräten mit langfristig laufenden Mietverträgen entsprechend große Flächen angemietet. Die Reduzierung habe erhebliche negative Auswirkungen auf die Rentabilität von Betrieben wie denen der Klägerin, da die Umsatzeinbußen bei gleichbleibenden Kosten für Personal und Miete nicht ausgeglichen werden könnten. Bei einer Reduzierung der Geldspielgeräte auf acht Geräte verfüge sie über überzählige Flächen, die sie nicht wirtschaftlich nutzen könne, für die aber Kosten entstünden. Die in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG geregelten Übergangsfristen seien nicht ausreichend, um dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechnung zu tragen.
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Die Reduzierung sei auch deshalb unverhältnismäßig, weil der Gesetzgeber einerseits den Betrieb von Spielhallen mit der Begründung der Spielsuchtprävention stark reglementiere, aber gleichzeitig seine Gesetzgebung nicht konsequent an diesem Ziel ausrichte, sondern das spielsuchtgefährdende Automatenspiel in der Spielbank weitgehend unregle-mentiert zulasse. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 beschäftige sich nicht mit der möglichen Unionsrechtswidrigkeit der angegriffenen Regelungen. Sie führe lediglich aus, dass die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit nur dann gerechtfertigt sei, wenn die betreffenden Maßnahmen dazu beitrügen, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Gefahren des Glücksspiels in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Warum die angegriffenen Regelungen dem Erfordernis der Kohärenz genügten, begründe das Gericht nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seien ein Monopol und der damit verbundene Ausschluss anderer Anbieter nur verfassungsgemäß, wenn diese Beschränkungen konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet seien. Die Ermahnung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 (juris), die Bekämpfung der Spielsucht nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels zu konterkarieren, hindere die Beklagte nicht, aus fiskalischen Gründen weitere Spielbank-Dependancen zu eröffnen. Zudem habe die Beklagte einem Wettbewerber in Bergedorf für einen aus sieben Hallen bestehenden Spielhallenkomplex und eine Einzelspielhalle Erlaubnisse erteilt. Dies spreche gegen eine kohärente und konsequente Bekämpfung der Spielsucht.
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Die Gerätereduzierung sei auch als sogenannter „additiver Grundrechtseingriff“ unverhältnismäßig. Die diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts u.a. zum Abstandsgebot sei insoweit auf die Gerätereduzierung nicht anwendbar. Sie, die Klägerin, erleide nicht nur durch die Verminderung der Zahl der Geldspielgeräte, sondern auch durch die Sperrzeit von sieben Stunden erhebliche Umsatzeinbußen. Die verbleibenden Geräte würden während der verkürzten Öffnungszeiten häufiger bespielt und Spieler, für die kein freies Gerät verfügbar sei, würden eine andere Spielhalle aufsuchen oder andere Glücksspielformate, zum Beispiel im Internet, wählen. Sei zu der verfügbaren Zeit kein Spielgerät frei, ändere der Spieler nicht seine Gewohnheiten oder Spielzeiten. Daher habe die Gerätereduzierung keine Verlagerung des Spielverhaltens auf andere Zeiten bewirkt und damit nicht zu einer gleichbleibenden Auslastung der verbleibenden Spielgeräte geführt. Das betriebswirtschaftliche Ergebnis für die Monate Januar bis November 2016 habe ………. Euro betragen, das vorläufige Ergebnis für die Monate Januar bis November 2017 nur ……… Euro. Es sei in der Einzelspielhalle in der X-Straße um ca. 1/3 gesunken. Die Kosten für Raummiete, Personal und Strom seien gleich geblieben. Dies sei für sie existenzgefährdend.
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Es existierten weniger einschneidende Beschränkungen wie zum Beispiel die Einführung einer Spielerkarte, wie Zugangskontrollen für Spielhallen, eine Sperrdatei oder die Erhöhung des Zutrittsalters auf 21 Jahre, das in den klägerischen Spielhallen bereits gelte.
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§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verstoße auch gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Es liege eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg vor. Diese sei auch nicht dadurch gerechtfertigt, dass Spielhallen und die Spielbank unterschiedlichen Ordnungs- und Regelungsbereichen unterfielen. Hier handele es sich um Landesrecht und damit um den gleichen Gesetzgeber. Zudem würden die Anforderungen an die Geldspielgeräte (z.B. Spielpausen, Speicherung von Geldbeträgen in Einsatz- und Gewinnspeichern, Verbot des Punktespiels) durch die Änderung der SpielV vom 11. November 2014 weiterhin verschärft. All diese Restriktionen gälten für eine Spielbank nicht. Auch könne die Beklagte aus fiskalischen Gründen weitere Spielbank-Dependancen eröffnen, was gesetzlich möglich sei. Dort könnten ein oder mehrere Gerät(e) mit unbegrenzten Geldbeträgen ohne Spielpausen bespielt werden. Es seien dort 136 Geräte aufgestellt. Auch Einlasskontrollen in der Spielbank könnten nicht gewährleisten, dass an den zahlreichen in der Spielbank aufgestellten Geräten ohne Spielpausen und ohne Gewinn- und Verlustbegrenzung gespielt werde. Die für Spielbanken bestehende Sperrdatei können nicht verhindern, dass Gelegenheitsspieler, die erst an der Spielsucht zu erkranken drohten und an die sich das Hamburgische Spielhallengesetz in erster Linie richte, an den in der Spielbank aufgestellten Spielautomaten spielten. Auch die Selbst- und Fremdsperren hätten keinen präventiven Charakter. Dem Gesetzgeber gehe es mit der Gerätereduzierung zudem darum, die Spielanreize an einem Ort zu reduzieren. Daher sei die Erwägung unerheblich, dass es mehr Spielhallen als Spielbankenstandorte gebe.
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Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 seien auf ihren Fall nicht übertragbar, weil die dort entschiedenen Fälle Inhaber von sehr großen Verbundspielhallen betroffen hätten. Die Gefahr eines „Las-Vegas-Effekts“, den das Bundesverfassungsgericht u.a. hinsichtlich des Abstandsgebots benenne, trete bei ihrer Einzelspielhalle bzw. ihrer Doppelspielhalle nicht auf. Die Ausführungen zu den Gemeinwohlzwecken bezüglich der Gerätereduzierung seien nicht näher begründet worden; dies gelte auch für die Unterschiede zu Spielbanken. Es spreche nichts dagegen, in verbleibenden Einzelspielhallen entsprechend der SpielV weiterhin zwölf Geräte aufzustellen, wie dies in den meisten Bundesländern weiter erlaubt sei.
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Auch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG sei nicht mit dem Grundgesetz vereinbar, da er sie, die Klägerin, ebenfalls in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG verletze. Es fehle der Beklagten an der Gesetzgebungskompetenz. Zudem seien die in der SpielV vorgesehenen Sichtblenden zum Spielerschutz gleich wirksam und weniger eingriffsintensiv, da sie das Bespielen mehrerer Geräte ebenfalls einschränkten. Die nun verlangten Sichtblenden führten dazu, dass der einzelne Spieler in seinem Spiel weniger beobachtet werden könne und die Aufsichtsmöglichkeiten eingeschränkter seien. Der mit dem Besuch der Spielhalle verbundene soziale Kontakt trete in den Hintergrund. Der Spielerschutz werde durch die neuen Sichtblenden eher verringert als erhöht. Die Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und der Spielbank sei auch hinsichtlich dieser Verpflichtung nicht gerechtfertigt.
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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gelte für ihre Spielhallen die bisher nach § 1 der Sperrzeitverordnung bestimmte Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr. Die Sperrzeitregelung sei nicht geeignet, die Spielsucht wirksam zu bekämpfen. In Gaststätten und Imbissen sei es weiterhin möglich, die in den Schankräumen aufgestellten Automaten auch während der Sperrzeit zu betreiben. Gleiches gelte für Wettbüros, die teilweise auch Spielautomaten aufgestellt hätten. Zudem hielten sich dann potentielle Spieler vermehrt im offenen Spielbetrieb des Internets auf oder in unkontrollierten Spiele-Cafés sowie in Hinterzimmern. Die Sperrzeitverordnung sei auch nicht geeignet, die Spielsucht wirksam zu bekämpfen. Es liege nahe, dass durch die Reduzierung der Öffnungszeiten der Spielhallen mehr Besucher in die Hamburger Spielbank getrieben würden. Der Gesetzeszweck sei lediglich vorgeschoben und die Geeignetheit der Sperrzeit zur Spielsuchtbekämpfung sei aus diesem Grund fraglich. Aus der immensen Bewerbung der Hamburger Spielbank könne der Schluss gezogen werden, dass das HmbSpielhG lediglich fiskalischen Zwecken diene. Außerdem sei die Sperrzeitregelung unverhältnismäßig. Die Mitarbeiter der Klägerin, die gezwungen seien, um 5:00 Uhr morgens die Hallen abzuschließen, würden einem erhöhten Unfallrisiko ausgesetzt. Die Vergangenheit habe gezeigt, dass gerade der Zeitpunkt der Schließung einer Halle in den frühen Morgenstunden eine erhöhte Gefahr von Raubüberfällen in sich berge. In der bisherigen Sperrzeit habe die Halle zwar abgeschlossen werden müssen, das Schließen erfolge aber von innen und die Mitarbeiter blieben während der Sperrzeit in der Halle und reinigten diese. Der Gesetzeszweck, den Spieler zu veranlassen, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen, könne auch durch mildere Mittel wie eine kürzere Sperrzeit zur Nachtzeit erreicht werden. Nach dem Glücksspielstaatsvertrag sei es ausreichend, wenn die Sperrzeit lediglich drei Stunden betrage. Außerdem gehe der Gesetzgeber, wie sich u.a. aus § 26 Abs. 2 GlüStV und § 5 Abs. 3 HmbSpielhG ergebe, selbst davon aus, dass eine kürzere Sperrzeit ausreichend sei.
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§ 5 HmbSpielhG sei im Hinblick auf die kürzeren Sperrzeiten in den Dependancen der Hamburger Spielbank wegen Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Auch bestehe eine Ungleichbehandlung der Spielhallen gegenüber den Schank- und Speisewirtschaften. Wenn der Spieler durch die verlängerten Sperrzeiten gezwungen werden solle, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen, sei nicht ersichtlich, warum dies dann in Schank- und Speisewirtschaften, in denen der Spieler durch den Alkohol enthemmter sei, nicht gelte. Mit der Frage der Rechtmäßigkeit der Sperrzeiten beschäftige sich der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 nicht.
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Auch der Hilfsantrag sei begründet, soweit die Sperrzeit in den Spielhallen um 6:00 Uhr beginne und um 9:00 Uhr ende. Die in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG festgelegte längere Sperrzeit für Spielhallen und die kürzere Sperrzeit für Spielhallen auf der Reeperbahn und am Steindamm stellten einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihr Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG dar. Die unterschiedlichen Standorte rechtfertigten die Ungleichbehandlung nicht. Personen, die der Spielsucht verfallen seien, seien gerade in dem Gebiet Reeperbahn in einem größeren Ausmaß gefährdet als in anderen Gebieten.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 10. Dezember 2014 teilweise zu ändern und
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1. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,
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2. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Sichtblenden in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den raumhineinragenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
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3. festzustellen, dass für die von der Klägerin betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg die bisherige Sperrzeit von 5:00 Uhr bis 6:00 Uhr nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,
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hilfsweise festzustellen, dass bei den von der Klägerin betriebenen Spielhallen jeweils die Sperrzeit um 6:00 Uhr beginnt und um 9:00 Uhr endet.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie macht u.a. geltend, das Verwaltungsgericht gehe zu Recht von der Gesetzgebungskompetenz der Freien und Hansestadt Hamburg aus. Das Recht der Spielhallen aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG beziehe sich auf das gesamte Spielhallenwesen. Die Höchstzahl der zulässigen Spielgeräte sei nicht bereits durch § 3 Abs. 2 SpielV bundesrechtlich abschließend geregelt. Die Regelungen verletzten die Klägerin nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG. Soweit die Klägerin meine, gerade pathologische Spieler würden auf Automatensäle der Spielbanken, illegale Hinterzimmer und das Glücksspiel im Internet ausweichen, seien dazu keine Untersuchungen bekannt. Es werde auch von den Anbietern nicht mehr bestritten, dass Geldgewinnspiel und Glücksspiel um Geld zu pathologischen Verhaltensweisen führen könne. Dieses Verhalten sei nicht auf eine einzige Ursache zurückzuführen. Es sei als unwiderlegbar anzunehmen, dass Angebote eine Nachfrage nach sich zögen. Wo große Nachfrage herrsche, sei auch die Gefahr, pathologische Verhaltensweisen zu entwickeln, entsprechend größer. Die Regelung verletze Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der gewerblichen Spielhallen und der Spielbank Hamburg liege nicht vor. Der Spielbank Hamburg mit drei Dependancen mit insgesamt 381 Geldspielautomaten hätten im Jahr 2014 ca. 378 Spielhallen mit insgesamt ca. 4040 Geldspielgeräten gegenübergestanden. Heute seien es 321 Spielhallen. Wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe, sei die Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von Spielbanken und Gaststätten mit Geldspielgeräten gerechtfertigt, selbst wenn wegen der erheblichen Beeinträchtigung des Grundrechts der Berufsfreiheit ein über eine bloße Willkürkontrolle hinausgehender Verhältnismäßigkeitsmaßstab zugrunde gelegt werde.
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Die Pflicht zur Einzelaufstellung der Geldspielgeräte, verbunden mit den erforderlichen Sichtblenden, diene dem Spielerschutz. Früher sei das Spiel an mehreren Geldspielgeräten unproblematisch möglich gewesen. Dies werde nun sehr erschwert. Die Automatiktaste sei erst ab November 2014 nach § 13 Nr. 7 Satz 3 SpielV bei neuen Geldspielgeräten verboten. Für alte Geräte gälten Übergangsfristen. Die Regelung sei verhältnismäßig. Die Erwerbsinteressen der Klägerin träten dahinter deutlich zurück.
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Soweit die Klägerin u.a. gegen die Sperrzeitregelung und die Gerätereduzierung einwende, sie könne Umsatzrückgänge, die sie dadurch erfahren habe, aufgrund der Beschränkung der Geldspielgeräte nicht ausgleichen, und die Sperrzeitregelung werde für sie ruinöse Folgen haben, sei dies nicht durch Zahlen belegt und insgesamt wenig aussagekräftig. Es sei damit zu rechnen, dass die Kunden die Spielhallen auch zu Zeiten außerhalb der Spitzenzeiten aufsuchten und dass so die acht Geldspielgeräte stärker ausgelastet seien. Zudem sei der Klägerin spätestens seit Inkrafttreten des HmbSpielhG bekannt gewesen, dass sie die Zahl der Geldspielgeräte innerhalb der in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG geregelten Fristen zu reduzieren habe. Sie habe bis zum 30. Juni 2017 und damit hinreichend Zeit gehabt, sich auf die aktuelle Rechtslage einzustellen, indem sie zum Beispiel kurze Laufzeiten der Miet- bzw. Leasingverträge für die Spielgeräte vereinbart hätte. Auch habe sie die Anzahl der Geräte gegebenenfalls auch sukzessive reduzieren können.
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Im Übrigen sei nicht erkennbar, aus welchen Gründen das Unionsrecht hier Anwendung finde. Es fehle an einer Darlegung, weshalb hier die Dienstleistungsfreiheit verletzt sein könne. Die Klägerin habe ihren Sitz nicht im europäischen Ausland und damit fehle nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das grenzüberschreitende Moment. Unabhängig davon liege ein Verstoß gegen Unionsrecht nicht vor. Selbst wenn man einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit durch die Regelungen des HmbSpielhG annehme, sei dieser hier aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Die Regelung sei nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzverbot unanwendbar. Das Kohärenzverbot verlange weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung. Eine alle Glücksspielsektoren überspannende und zwischen Bund und Ländern koordinierte Gesamtkohärenz sei nicht erforderlich.
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Soweit die Klägerin die Werbepraxis beanstandete, sei zu berücksichtigen, dass alle Landeslottogesellschaften gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV über eine Werbeerlaubnis verfügten. Für den Bereich der Sportwetten sehe der Glückspielstaatsvertrag in den §§ 4a ff. GlüStV ein striktes Regulierungssystem vor. Dieses werde in Hamburg durch das Ausführungsgesetz zum GlüStV ergänzt. Eine Inkohärenz ergebe sich auch nicht im Vergleich zum Online-Glücksspiel oder den Spielbanken. Die Spielbanken unterlägen einem strikten ordnungsrechtlichen Maßstab. Die unterschiedliche Regelung im Vergleich zu Spielhallen sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Online-Glücksspiel sei strikt reguliert. Es bestehe gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ein Totalverbot, von dem nur für Lotterien, Sportwetten und Pferdewetten in § 4 Abs. 5 GlüStV Ausnahmen zulässig seien. Die Aufsichtsbehörden gingen auch gegen unerlaubte Glücksspiele im Internet vor. Dass wegen der Vielzahl der Angebote der Schwarzmarkt nicht vollständig beseitigt werden könne, stelle im Übrigen nach der Rechtsprechung des EuGH keinen Verstoß gegen unionsrechtliche Verpflichtungen dar.
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Die von der Klägerin angeführten Verbundspielhallen im Bezirk Bergedorf seien im Rahmen eines Härtefallantrages nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG genehmigt worden. Im Übrigen gebe es im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg durchaus noch Standorte, an denen neue Spielhallen eröffnet werden könnten.
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Mit Beschluss vom 16. Februar 2016 hat das Berufungsgericht das Verfahren entsprechend § 94 VwGO im Hinblick auf anhängige Verfassungsbeschwerden bei dem Bundesverfassungsgericht (1 BvR 1314/12 u.a.) ausgesetzt. Mit Beschluss vom 26. September 2017 ist der Aussetzungsbeschluss aufgehoben worden, nachdem das Bundesverfassungsgericht über die Verfassungsbeschwerden mit Beschluss vom 7. März 2017 (juris) entschieden hatte.
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Die Sachakten der Beklagten und die Prozessakten der Verfahren 4 Bf 217/17 und 4 Bs 121/17 haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
- 77
Das auf Grund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht zu ändern. Die Klage der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet.
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I. Die von der Klägerin erhobene negative Feststellungsklage ist zulässig.
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Die Feststellungsklage der Klägerin ist hinsichtlich der Hauptanträge zu 1-3 und des Hilfsantrags nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig.
- 80
Soweit sie sich dagegen wendet, dass ihre Spielhallen den in Kraft getretenen und nun mit der für den Standort X-Straße erteilten Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG verbundenen betriebsbezogenen Einschränkungen unterliegen, ist die Klägerin an einem gegenwärtigen, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis beteiligt. § 43 Abs. 2 VwGO greift insoweit nicht ein, da die Vorschriften bußgeldbewehrt sind und der Klägerin nicht zuzumuten ist, etwaige Sanktionen abzuwarten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 15 m.w.N.; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 11). Soweit sich die Klägerin gegen erst künftig eintretende, mit dem Erlöschen ihrer Spielhallenerlaubnisse bezüglich des Standortes Y-Straße und dem Erfordernis einer neuen Erlaubnis verbundene Beschränkungen wendet, ist die Klage als vorbeugende Feststellungsklage zulässig. Zwar ist über ihre Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen für diesen Standort noch nicht rechtskräftig entschieden worden. Gegenwärtig duldet die Beklagte den Weiterbetrieb. Welchen rechtlichen Anforderungen die Klägerin im Hinblick auf die künftige Erteilung einer Erlaubnis unterliegen wird, ist aber bereits jetzt sachlich und zeitlich hinreichend überschaubar. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist deshalb auch insoweit gegeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.11.1989, 2 C 23.88, NJW 1990, 1866, juris Rn. 17). Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an den von ihr mit den Hauptanträgen und dem Hilfsantrag von ihr begehrten Feststellungen ergibt sich aus ihrem Interesse, Klarheit über die Rechtslage zu erzielen, um wirtschaftliche Dispositionen für ihre Betriebe treffen zu können (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 15; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 128 f.).
- 81
II. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin ist verpflichtet, die von ihr beanstandeten Vorschriften einzuhalten. Die Bestimmungen des § 4 Abs. 3 Satz 1, des § 4 Abs. 3 Satz 3 und des § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG sind formell und materiell verfassungsgemäß und stehen mit Unionsrecht im Einklang (1. bis 3.). Sie sind auch nicht wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht unanwendbar (4.).
- 82
1. Die Klägerin kann nicht verlangen, die Pflicht zur Reduzierung der Geldspielgeräte nicht einhalten zu müssen, weil sie durch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG anderenfalls in ihren geschützten Rechtspositionen verletzt wird.
- 83
a) Der mit den Anforderungen an die Gerätereduzierung verbundene Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechte der Klägerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- 84
aa) Der Eingriff in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ist formell und materiell verfassungsgemäß.
- 85
Bei der Bestimmung, dass die Gesamtzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in einem Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG acht Geräte nicht übersteigen darf (§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG), handelt es sich um einen Eingriff in eine Berufsfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. Denn derjenige, der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 HmbSpielhG rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i GewO oder nach § 2 HmbSpielhG verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb einer bestimmten Frist, spätestens ab 1. Juli 2017, auf das nach § 4 Absatz 3 HmbSpielhG zulässige Maß zu reduzieren (§ 9 Abs. 2 HmbSpielhG) bzw. darf nur maximal acht Geräte betreiben. Die Regelung stellt keinen Eingriff in die Berufswahlfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG dar, weil die Betroffenen durch die hier relevanten Regelungen des HmbSpielhG weder an der Berufswahl noch daran gehindert sind, jederzeit an einem geeigneten Ort innerhalb Hamburgs eine neue Spielhalle zu eröffnen (vgl. zum Maßstab: OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.; vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 36 ff.).
- 86
Dieser Berufsregelung unterfällt die Klägerin. Die Beklagte erteilte ihr zuletzt in den Jahren 2008 und 2010 für die von ihr betriebenen Spielhallen eine Erlaubnis nach § 33 i GewO bzw. im Juni 2017 eine neue Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG.
- 87
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die in kompetenzmäßiger Hinsicht den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Sie müssen zudem auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist (stRspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.1.2016, 1 BvL 6/13, NJW 2016, 700, juris Rn. 47 m.w.N.). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Daher müssen die Eingriffe zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und dürfen nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.1.2002, 1 BvR 1236/99, BVerfGE 104, 357, juris Rn. 34). Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein, so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 95 m.w.N.). Wirkt eine auf die Berufsausübung zielende Regelung auf die Berufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahe kommt, ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die Berufswahl zu messen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.8.2015, 2 BvR 2190/14, WM 2015, 1827, juris Rn. 28 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 35 m.w.N.)
- 88
Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 122; Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 f.). Es gelten insofern allerdings nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der das Berufungsgericht folgt, besondere Anforderungen, sofern der Staat zugleich auf Teilen des Spielmarktes selbst wirtschaftend tätig ist. So verlangt ein beim Staat monopolisiertes Sportwettenangebot eine konsequente Ausgestaltung der Maßnahmen zur Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (BVerfG, Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 126), da fiskalische Erwägungen des Staates solche Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht tragen können. In einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt ist eine Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei sind andere Glücksspielformen insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber - wie hier - (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. Die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkariert werden. Dies gilt insbesondere dort, wo die Regulierung privater Angebote und staatliche Monopole zusammentreffen, wie dies u.a. bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.7.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 122 ff.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 51 f.).
- 89
Nach den Anforderungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die staatliche Bekämpfung der Spielsucht ist im nicht monopolisierten Bereich die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urt. v. 21.10.1999, C-67/98, Rn. 36 f.; Urt. v. 6.11.2003, C-243/01, Rn. 67; Urt. v. 6.3.2007, C-338/04 u.a., Rn. 52 f.; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, Rn. 55, 64 f.; Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u.a., Rn. 88; Urt. v. 30.4.2014, C-390/12, Rn. 43; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 122-124).
- 90
Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG.
- 91
(1) § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG, der in die Berufsfreiheit eingreift, ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständliche Regelung ist nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Beklagte war für den Erlass der Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig.
- 92
Die Bestimmung zur Reduzierung der allgemeinen Gerätehöchstzahl je Spielhalle unterfällt der Gesetzgebungskompetenz der Länder. Sie ist eine gewerberechtliche Anforderung und dem Recht der Spielhallen nach Art. 70, 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuzuordnen. Der Kompetenztitel für das Recht der Spielhallen ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebs einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut, der Entstehungsgeschichte, dem Zweck der Regelungen und der Systematik. Die Regelung der höchstzulässigen Gerätezahl ist eine gewerberechtliche Anforderung und stellt auf die spezifische Gefährlichkeit von Spielhallen ab (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 97 ff., zur gleichlautenden Berliner Regelung: Rn. 112; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, juris Rn. 19 ff., 33; ausführl. zu § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG: OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, juris Rn. 72 ff.).
- 93
Von der der Beklagten zugewiesenen Gesetzgebungskompetenz hat diese u.a. mit § 28 Satz 1 und 2 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (v. 15.12.2011, HmbGVBl. 240, in Kraft getreten zum 1.7.2012) - GlüStV - und § 4 HmbSpielhG Gebrauch gemacht.
- 94
(2) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus der Regelung ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.
- 95
Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
- 96
Für die Beschränkung der Zahl der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Die auf die Senkung der Zahl der Geldspielgeräte zielende Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG soll unter anderem das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen. Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Spielsucht kann schwerwiegende Folgen nicht nur für den Betroffenen und seine Familie haben. Sie birgt wegen der drohenden Verschuldung des Betroffenen und seiner Familie sowie wegen der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch Gefahren für die Gemeinschaft (vgl. Bü-Drs. 20/3228, S. 7, 8, Bü-Drs. 20/5877, S. 24, 25 m.w.N.; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 99 f.). Nach dem Drogen- und Suchtbericht der Drogenbeauftragten der Bundesregierung (vom Mai 2013, Nr. 5 - Pathologisches Glücksspiel - S. 43 ff.) ist der Geldspielgerätemarkt der wirtschaftlich bedeutendste und umsatzstärkste Sektor des deutschen regulierten Glücksspielmarkts. Automatenglücksspiel weist das höchste Suchtpotential auf. Für Spieler, die an Geldspielautomaten spielen, ergibt sich gegenüber Spielern, die dieses Glücksspiel nicht betreiben, ein deutlich erhöhtes Risiko, ein problematisches Spielverhalten zu entwickeln. Automatenglücksspiele können nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung zu krankhaftem Suchtverhalten führen (vgl. Zusammenfassung bei Pagenkopf, Der neue Glücksspielstaatsvertrag, NJW 2012, 2918, 2921 m.w.N.; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Internetverweis zu www.spielen-mit-verantwortung.de; vgl. Meyer, Stellungnahme zu dem Entwurf der 6. VO zur Änd. der SpielV, Stand 8.2.2012, S. 6; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 100, BVerwG, Urt. v. 5.4.2017, 8 C 16.16, SächsVBl. 2017, 322, juris Rn. 35; StGH BW, Urt. v. 17.6.2016, 15/13, 1 VB 15/13, juris Rn. 329 f.). Die angestrebten Ziele der Suchtbekämpfung sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 133; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 38 m.w.N.; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Ein derart wichtiges Gemeinwohlziel vermag selbst eine objektive Berufswahlbeschränkung zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1954/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 ff.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 50).
- 97
Der Landesgesetzgeber war auch nicht gehindert, das Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht zum Gegenstand seiner gesetzgeberischen Vorhaben im Rahmen des GlüStV und des HmbspielhG zu machen, obwohl - worauf die Klägerin hinweist – auch bundesrechtliche Regelungen wie die SpielV existieren, die ebenfalls an diesem Zweck und Ziel ausgerichtet sind. Diese „verbrauchen“ nicht verfassungsrechtlich legitime Schutzzwecke im Rahmen der Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 38).
- 98
Die Regelung ist auch konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind.
- 99
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht verlangt, dass der Gesetzgeber die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufenen Suchtgefahren gleichzeitig auch bezogen auf andere Aufstellorte wie Spielbanken und Gaststätten mit gleichen Mitteln bekämpft (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 51 ff. m.w.N.). U.a. für das Verbundverbot und das Abstandsgebot (vgl. auch § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG) hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die dort relevanten Vorschriften u.a. des Berliner und des Saarländischen Spielhallengesetzes sowie die in diesen Ländern für Spielbanken und Gaststätten geltenden Vorschriften konsequent und kohärent an dem Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet sind.
- 100
Das Bundesverfassungsgericht hat dazu im Beschluss vom 7. März 2017 ausgeführt:
- 101
„… Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind. Bei der Regulierung der Geldspielgeräte in Gaststätten sind keine gesteigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar.
- 102
Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen Betrieb der Spielbanken sind allerdings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach Landesgesetz wesentliche Anteile an der Betreibergesellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Bruttospielertrag und Gewinn der Spielbanken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das Verbundverbot und die weiteren Beschränkungen in den neuen Spielhallengesetzen indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in Berlin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird. Diese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwendbarkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen. Demgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des großflächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe der Automatensäle von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelungen entgegengewirkt.
- 103
Dennoch liegt hierin keine Inkonsequenz in Bezug auf das von den Gesetzgebern verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, da der Betrieb der Spielbanken und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), ausgerichtet sind. Für Spielbanken sind umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen. […..] Dementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt. …. So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (…) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unterschied wird auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen grundsätzlich fortbestehen. Nach den vorliegenden Untersuchungen fällt die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht, 2014, S. 189; Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102; Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung - Endbericht, S. 68). …
- 104
… Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin und im Saarland - soweit ersichtlich - auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder. Die Zahl der Zweigniederlassungen ist in beiden Ländern leicht gesunken, während die Zahl der Spielhallen und gerade der Mehrfachspielhallen in den letzten zehn Jahren sprunghaft angestiegen ist. Auch bei Berücksichtigung der "Ausdünnung" des Spielhallenmarktes durch Verbundverbot und Abstandsgebot nach Ablauf der Übergangsfristen zum 31. Juli 2016 beziehungsweise zum 30. Juni 2017 dürfte die absolute Zahl der Spielautomaten in Spielbanken erheblich geringer bleiben als die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen.
- 105
Zur konsequenten Regulierung der Spielbanken und insbesondere des Automatenspiels mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht haben die Landesbehörden jedoch auch in Zukunft dafür Sorge zu tragen, dass die Reduzierung der Zahl der Spielhallen nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken und ihren Dependancen konterkariert wird“ (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 141 – 147).
- 106
Diesem Verständnis der Reichweite des Kohärenzgebots schließt sich das Berufungsgericht vollumfänglich an. Die rechtlichen und tatsächlichen Wertungen des Bundesverfassungsgerichts lassen sich auf die Frage der Vereinbarkeit der hier beanstandeten Regelung der Gerätehöchstzahlen für Spielhallen in Hamburg mit dem unions- und verfassungsrechtlich geprägten Kohärenzgebot bei einer Konkurrenzsituation zwischen Spielhallen und Spielbanken übertragen. Weder ist ersichtlich, dass die Pflicht zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte innerhalb einer Spielhalle mittelbar fiskalischen Zwecken, nämlich einer Begünstigung des Angebots der Spielbank, dienen soll, noch dass die teilweise – so gegenüber § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG - großzügigeren Regelungen des Automatenspiels in Spielbanken in ihrer Gesamtheit im Bereich der Beklagten nicht konsequent am Ziel der Glücksspielsuchtprävention ausgerichtet sind:
- 107
Eine Inkonsequenz in Bezug auf das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht ist nicht zu erkennen. Es besteht bereits in der Spielbank und ihren Dependancen ein deutlich geringeres Angebot an Geldspielgeräten und eine geringere Verfügbarkeit der Geräte als in Spielhallen. In Hamburg standen vor dem Inkrafttreten des HmbSpielhG einer Spielbank mit drei Dependancen und insgesamt ca. 382 Geldspielgeräten (vgl. BÜ-Drs. 20/10218 v. 10.12.2013; davon 4 Mehrplatzgeräte) 389 Spielhallen mit jeweils bis zu 12 Geldspielgeräten (entspricht ca. 4.000-4.500 Geldspielgeräten; vgl. Bü-Drs. 20/3423 v. 9.3.2012, sog.“ Haufler-Liste“; am 1.6.2017 347 Spielhallen [vgl. Bü-Drs. 21/9517]) und heute 321 Spielhallen gegenüber. Es ergibt sich auch bei einer Reduzierung der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbspielhG um bis zu 1/3 innerhalb der einzelnen Spielhalle weiterhin eine größere Verfügbarkeit von konkreten Spielgelegenheiten an Automaten auf Grund der deutlich höheren Zahl an Spielhallen im Verhältnis zu Spielbanken. Konkrete Anhaltspunkte für die von der Klägerin behauptete Vergrößerung des Angebots an Spielbank-Dependancen (und damit der Zahl der dort befindlichen Geldspielgeräte) trägt diese nicht vor und solche sind auch nicht ersichtlich. Die nach § 2 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank (v. 24.5.1976, HmbGVBl. S. 139, zuletzt geänd. durch G. v. 18.10.2017, HmbGVBl. S. 336) - HmbSpielbG - mögliche Zahl von bis zu sechs Spielbank-Dependancen wurde bisher nicht ausgeschöpft; zudem wurden zwei Dependancen nach dem unwidersprochenen Vortrag der Beklagten vor einiger Zeit geschlossen. Dass die Beklagte trotz der sich aus dem GlüStV ergebenden, auch für Spielbanken ergebenden Verpflichtungen zur Spielsuchtprävention beabsichtigen könnte, weitere Spielbank-Dependancen zu genehmigen, ist nicht ersichtlich.
- 108
Anhaltspunkte für eine durch fiskalische Absichten des Gesetzgebers motivierte Gesetzgebungstätigkeit zum Nachteil der Spielhallen mit dem Ziel, Spielbanken zu begünstigen, ergeben sich auch im Übrigen nicht. Die im Gesetzgebungsverfahren angestellten Erwägungen des Gesetzgebers und seine Sachaufklärung (vgl. Protokoll der Anhörung in der öffentlichen Sitzung des Gesundheitsausschusses [Ausschuss-Prot. Nr. 20/9 und 20/10] und des Ausschusses für Wirtschaft, Innovation und Medien [Ausschuss-Prot. 20/15 und 20/15] v. 27.4.2012/14.5.2012) weisen solche Motive nicht aus (vgl. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, a.a.O., juris Rn. 43).
- 109
Des weiteres existiert auch in Hamburg trotz unterschiedlicher Regelungen für Spielbanken, die ebenfalls an § 1 GlüStV gebunden sind, ein vergleichbar hohes Schutzniveau wie in Spielhallen bezogen auf die Gefahren von Spielsucht (s.u., S. 36 ff.).
- 110
Gegen die konsequente Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels der Regulierung des Automatenspiels zur Glücksspielprävention spricht auch nicht die Behauptung der Klägerin, die Beklagte habe kürzlich mehrere Mehrfachspielhallen und eine Einzelspielhalle in Hamburg-Bergedorf nach den Bestimmungen des neuen HmbSpielhG entgegen § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmSpielhG zugelassen. Nach der von der Klägerin nicht bestrittenen Auskunft der Beklagten handelt es sich dabei um Genehmigungen u.a. für Mehrfachspielhallen nach der Härteregelung des § 9 Abs.1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG, die ausnahmsweise bei Vorliegen der Voraussetzungen ein zeitweises Weiterführen nach früherer Rechtslage genehmigter Betriebe auf Grund einer im Ermessen stehenden Einzelfallentscheidung der Beklagten ermöglicht. Daraus lässt sich nicht der Schluss ziehen, die Beklagte erlaube entgegen der gesetzlichen Bestimmungen des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG weiterhin Mehrfachspielhallen in Hamburg.
- 111
Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Regelung über die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
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Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, juris Rn. 23 ff. [Entgeltbindung für Privatkliniken], m.w.N.; BVerfG, Beschl. v. 12.12.2006, 1 BvR 2576/04, BVerfGE 117, 163, juris Rn. 64). Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die Berufsausübungsregelung der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt mithin bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 114; zu Sportwetten: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, NVwZ 2008, 1338, juris Rn. 44).
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Nach diesem Maßstab ist die Regelung über die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte zur Erreichung der Spielsuchtprävention geeignet. Nach den Motiven des Gesetzgebers zu § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28) soll die Reduzierung der Zahl der Spielgeräte innerhalb einer Spielhalle von maximal zwölf auf acht die Anreize zu übermäßigem Spielen innerhalb der Spielhalle reduzieren und der Suchtprävention und damit dem Gesundheitsschutz potenzieller und aktiver Spieler und dem Schutz vor wirtschaftlichen Auswirkungen der Spielsucht dienen, indem der Anreiz zu übermäßigem Spielen reduziert wird (vgl. in diesem Sinne auch BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 163 ff.; Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86, NVwZ 1987, 1067; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 67; Urt. v. 16.12.2016, 8 C 7.15, juris Rn. 16 ff.; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.8.2017, 4 Bs 121/17, n.v.). Dass die Maßnahme nicht in jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführt, ist unerheblich. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention - wie hier - gefördert werden kann.
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Gegen die Eignung spricht auch nicht der Einwand der Klägerin, potenzielle Spieler wanderten bei einer Verminderung des Geräteangebots auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafés ab. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte. Die Beklagte weist im Übrigen zu Recht darauf hin, dass das Online-Glücksspiel nach dem GlüStV stark reguliert ist. Es besteht ein Totalverbot, von dem nur nach § 4 Abs. 5 GlüStV Ausnahmen für Lotterien, Sportwetten und Pferdewetten zulässig sind. Bei den illegalen Spiele-Cafés handelt es sich auch nach dem – bisher nicht durch tatsächliche Nachweise belegten - Vorbringen der Klägerin nicht um genehmigte Spielhallen, sondern um unzulässige Formen des Glücksspiels. Die Eignung einer Regelung zur Bekämpfung von Spielsucht entfällt aber nicht bereits deshalb, weil illegale Formen von Suchtgefahren nicht vollständig ausgeschlossen und unterbunden werden können (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 114). Dass hier ein normatives Vollzugsdefizit vorliegen könnte, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 151; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.16, a.a.O., juris Rn. 47; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, 1 B 5/13, juris Rn. 154).
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Die Regelung ist erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, die Senkung der höchstzulässigen Zahl der Geldspielgeräte von maximal zwölf auf acht Geräte könne die Anreize zu übermäßigem Spielen reduzieren (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28), weil sich dann weniger Geräte in den Spielhallen befinden, die den Spieler dazu verleiten könnten, sein Spiel fortzusetzen, seinen Einschätzungsspielraum überschritten hat. Er war nicht gehindert, außer der mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot (§ 2 Abs. 2 HmbSpielhG) bezweckten Reduzierung der Zahl und Dichte der Spielhallen auch eine Reduzierung der Angebots innerhalb der einzelnen Spielhalle zur Erreichung der Glücksspielsuchtprävention für notwendig zu halten. Der Gesetzgeber durfte zudem davon ausgehen, dass die von der Klägerin vorgeschlagenen bzw. die nach der SpielV ab November 2018 vorgesehenen oder schon wirksamen verschärften gerätebezogenen Anforderungen zur Bekämpfung der Glücksspielsucht nicht gleichermaßen präventiv wirken (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, juris Rn. 165; vgl. zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte als gewerberechtliche Anforderung: BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 112).
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Soweit die Klägerin beanstandet, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verhältnismäßigkeit der Gerätereduzierung sei auf ihren Fall nicht anwendbar, weil dieses bei seinen im Wesentlichen zur Erforderlichkeit des Abstandsgebots und des Verbundverbots ergangenen Erwägungen die (bis zu sieben) Mehrfachspielhallen (an bis zu elf Standorten) der dortigen Beschwerdeführerinnen und den durch diese eintretenden „Las-Vegas“-Effekt im Blick gehabt habe und seine Erwägungen für Einzelspielhallen oder „kleine“ Doppelspielhallen“ wie ihre und für die Pflicht zur Gerätereduzierung nicht gälten, spricht dies nicht gegen die Erforderlichkeit der hier streitigen Regelung. Die Wertung des Gesetzgebers ist nicht zu beanstanden, auch eine geringere Zahl von Geldspielgeräten reduziere innerhalb der einzelnen Spielhalle den Anreiz weiterzuspielen, weil auch von mehr Geldspielgeräten wegen ihrer gemeinsamen Verfügbarkeit innerhalb eines Raumes bzw. einer Spielhalle ein zusätzlicher oder höherer Anreiz ausgeht als von einer niedrigeren Anzahl (vgl. zur Erforderlichkeit der Gerätereduzierung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, a.a.O., juris Rn. 165; Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u.a., NVwZ 1987, 1067; StGH BaWü, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris Rn. 334; vgl. zur Gerätereduzierungspflicht bezogen auf eine Einzelspielhalle: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 7.15, juris Rn. 16; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 13.13, juris Rn. 59).
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Im Übrigen ergibt sich weder aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch aus der des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Verhältnismäßigkeit der für jeden Betreiber einer Spielhalle (vgl. § 1 Abs. 2 HmbSpiehG) geltenden Pflicht zur Gerätereduzierung für Betreiber von Einzelspielhallen anders zu bewerten sein könnte als für Betreiber von (größeren) Verbundspielhallen.
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Der Vortrag der Klägerin, der Gesetzgeber habe als mildere Maßnahme zunächst die Effektivität von bereits in Kraft befindlichen restriktiven Maßnahmen des HmbSpielG und der SpielV evaluieren müssen und habe die Spielhallenbetreiber (wie bei Spielbanken) zur Einlasskontrolle, zur Führung einer Sperrdatei, zum Einbau von technischen Geräten zur Alterskontrolle oder zu einer Heraufsetzung des Mindestalters als mildere Maßnahme verpflichten können, stellt die Erforderlichkeit der Maßnahme ebenfalls nicht in Frage. Dass es zur Eindämmung der Spielsucht und zur Suchtprävention weitere (technische und Überwachungs-) Maßnahmen geben kann, die der Gesetzgeber den Spielhallenbetreibern hätte ersatzweise oder ergänzend aufgeben können, um (gefährdete oder pathologische) Spieler vor sich selbst zu schützen, ändert nichts an der Erforderlichkeit der Einschränkung der Zahl der Geldspielgeräte. Dass in den Vorschlägen der Klägerin ein gleich wirksames Mittel wie der Verknappung des Angebots an Geräten liegt, lässt sich zudem nicht feststellen (vgl. zu den Grenzen des Prognosespielraums des Gesetzgebers: BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 11; vgl. zur Spielerkarte: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 153).
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Die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG ist auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:
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Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Berufsfreiheit eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117). Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig generell abstellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwR-RR 2013, 985, juris Rn. 28 m.w.N.).
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Nach diesem Maßstab sind die Anforderungen an die Reduzierung der Geldspielgeräte angemessen. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Reduzierung der Geldspielgeräte verschont zu bleiben. Aufgrund der Einschätzung in der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, dass die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht darstellt, durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade auch die Reduzierung der Höchstzahl an Geldspielgeräten in den einzelnen Spielhallen einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. Zwar führt die Regelung dazu, dass sich die für den wirtschaftliche Ertrag einer Spielhalle bedeutsame höchstens zulässige Geräteanzahl um bis zu einem Drittel verringern kann, und sie gehört damit zu den Neuregelungen, die Spielhallenbetreiber am stärksten betreffen. Daher liegt es nahe, dass sich die Reduzierung der Höchstzahl der Geldspielgeräte negativ auf die Rentabilität von Spielhallen auswirkt. Eine bestimmte Rentabilität gewährleistet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass mit einer Zahl von acht Geldspielgeräten der Betrieb einer Spielhalle generell wirtschaftlich unmöglich gemacht würde (vgl. zur Verhältnismäßigkeit der Gesamtheit der Neuregelungen des Berliner Spielhallengesetzes: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 156 f., 166; BVerwG Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 67; vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5.13, juris Rn. 186). Der Betreiber kann außerdem Geld- oder Warenspielgeräte durch andere Geräte - etwa Unterhaltungsspielgeräte - ersetzen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86, NVwZ 1987, 1067; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, 1 B 5.17, juris Rn. 186) und insoweit weitere Umsätze generieren. Dies gilt auch für den Fall eines Betriebs mit Einzelkonzession.
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Dass ein Betrieb mit bis zu acht Geldspielgeräten pro Spielhalle generell nicht rentabel möglich ist, hat die Klägerin im Übrigen nicht konkret dargelegt. Dies gilt auch, soweit sie exemplarisch auf die sich für ihr aus drei Spielhallen bestehendes Unternehmen ergebenden wirtschaftlichen Auswirkungen der Neuregelung verweist. Dahinstehen kann, ob die Vermutung der Klägerin zutreffend ist, dass Spieler ihr Spielverhalten und ihre Spielzeiten nicht umstellen und daher die verbleibenden acht Geräte im Rahmen der durch die SpielV vorgegebenen technischen Möglichkeiten (Spielpausen u.a.) nicht über die gesamte Öffnungszeit der Spielhallen voll auslasten werden. Denn gegenwärtig ist nach den für ihren Betrieb dargelegten wirtschaftlichen Daten für eine „erdrosselnde Wirkung“ u.a. der Reduzierungspflicht nichts ersichtlich. Aus dem am 10. Januar 2018 vorgelegten „Vorjahresvergleich November 2017“ der O. Treuhand GmbH vom 9. Januar 2018, der u.a. die Zeiträume Januar - November 2017 mit denen des Vorjahreszeitraums vergleicht, ergibt sich zwar, dass sich die Umsatzerlöse bezogen auf beide Spielhallenstandorte im Jahr 2017 im Vergleich zum Vorjahreszeitraum um 17,76 % vermindert haben. Dass dies allein auf die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte zurückzuführen ist, lässt sich daraus nicht schließen. Denn die Klägerin hat die Regelung in ihren Betrieben erst seit 1. Juli 2017 einzuhalten. Zudem stellen sich die Umsatzrückgänge an beiden Standorten sehr unterschiedlich dar (-10,27 % [ ] bzw. -27,44 % [ ]); dies dürfte eher gegen einen allein durch die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte verursachten Umsatzrückgang sprechen. Die Kosten haben sich dagegen nur um 6,91 % ermäßigt. Das „vorläufige Ergebnis“ ergibt aber trotz einer Reduzierung zum Vergleichszeitraum um 76,83 % für den Zeitraum Januar - November 2017 einen Betrag von ……… Euro. Daher ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig der Betrieb der Klägerin und auch die Mehrheit der Betriebe nicht rentabel betrieben werden können.
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Auch die Übergangsfristen für Bestandsspielhallen, nach denen Inhaber von Einzelkonzessionen die Zahl der Geldspielgeräte nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Abs. 3 HmbSpielhG zulässige Maß von maximal acht Geldspielgeräten zu reduzieren hatten und die die Beklagte auch den Inhabern von Mehrfachkonzessionen eingeräumt hat (vgl. dazu OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris), sind mit Art. 12 GG vereinbar.
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Dahinstehen kann, ob die Übergangsvorschriften einen Eingriff in die Berufsfreiheit darstellen. Denn die Zahl der in einer Spielhalle zulässigen Geldspielgeräte war nicht in den der Klägerin nach § 33i GewO erteilten Erlaubnissen festgelegt. Diese enthielten lediglich einen Hinweis auf die SpielV. Allerdings mussten die Betreiber unabhängig von der Frage der Erteilung einer neuen Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG (ggf. im Wege einer Härtefallentscheidung nach § 9 Abs.1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG) die Zahl der Geldspielgeräte zum 30. Juni 2017 reduzieren.
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Jedenfalls sind die - unterstellten - Eingriffe in die Berufsfreiheit aber gerechtfertigt. Sie sind mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes vereinbar. Eine möglichweise bestehende unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar, wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010, 1 BvR 1627/09, BVerfGE 127, 31, juris Rn. 79 f., m.w.N.). Dabei kann es aus Gründen des Vertrauensschutzes geboten sein, Übergangsregelungen zur Anpassung der Rechtslage an die vorgefundene – als regelungsbedürftig erachtete – Situation zu erlassen. Bei der Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse kommt dem Gesetzgeber allerdings ein breiter Gestaltungsspielraum zu. Zwischen dem sofortigen und übergangslosen Inkraftsetzen des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand bereits in der Vergangenheit begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, 1 BvR 2011/07, 1 BvR 21 BvR 2959/07, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NordÖR 2014, 317 [LS], juris Rn. 23; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
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Diese Grenze ist hier nicht überschritten, soweit die Beklagte eine Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte innerhalb von 4 ½ Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes verlangte. Wie bereits ausgeführt, dient das HmbSpielhG u.a. dem Ziel, alle Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen und dass der Spielerschutz verbessert wird (vgl. Bü-Drs. 20/5823, S. 23 ff.). Um den Zielen des Gesetzes während der Zeitdauer des (möglicherweise verlängerten) Bestandsschutzes der Erlaubnisse nach § 33i GewO angemessen Rechnung zu tragen, bedarf es aus Sicht des Gesetzgebers bereits zeitnah bzw. mittelfristig der schrittweisen Umsetzung der verschärften Anforderungen des HmbSpielhG an die Ausgestaltung und den Betrieb der Spielhallen (vgl. zu den Übergangsfristen des § 29 GlüStV: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 187 m.w.N., 191 [zur Reduzierung der Geldspielgeräte], 196; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris 72 ff.). Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf die vorhandene Betriebserlaubnis nach § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen. Betreiber können nicht darauf vertrauen, dass eine günstige (hier zuvor in § 3 SpielV geregelte) Rechtslage unverändert bleibt. Das Vertrauen war im Übrigen auch durch die gesetzliche Möglichkeit beschränkt, nachträgliche Auflagen zum Schutz der Allgemeinheit oder der Gäste zu erlassen (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 189, 191 m.w.N.). Für den Fall über den Übergangszeitraum hinaus bestehender Härten hat der Gesetzgeber zudem die Möglichkeit von Einzelfallregelungen vorgesehen (§ 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG).
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bb) Die Klägerin wird durch § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG auch nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
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Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 149).
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Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.7.2010, 1 BvR 611/07, 1 BvR 21 BvR 2464/07, BVerfGE 126, 400, juris Rn. 83; BVerfG, Beschl. v. 21.6.2011, 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, juris Rn. 64). Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfG, a.a.O.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich unter anderem aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.9.2013, 1 BvR 924/12, juris Rn. 11; Beschl. v. 21.6.2011, a.a.O., juris Rn. 65). Für die vorliegend zu beurteilende Differenzierung zwischen Spielhallen und Spielbanken sowie zwischen Spielhallen und Gaststätten ist bei der Prüfung anhand des Gleichheitssatzes von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten - hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung - nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 41; Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 150).
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Daran gemessen ist die unterschiedliche Regelung der Zahl der Geldspielgeräte für Spielhallen und Spielbanken (1) sowie bezogen auf Gaststätten (2) nicht verfassungswidrig.
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(1) Dahinstehen kann, ob es für die Prüfung des Gleichbehandlungsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG an gleichen Sachverhalten bereits deshalb fehlt, weil die Spielbank Hamburg mit ihren vier über das Stadtgebiet verteilten Standorten (Hauptsitz Esplanade, Dependancen Reeperbahn, Mundsburg, Steindamm) und einem Angebot von insgesamt 381 Geldspielgeräten (vgl. www.spielbank-hamburg.de) ein deutlich schmaleres und nur mit in der Regel weiteren Anfahrten oder Wegen verfügbares Angebot an Spielgelegenheiten vorhält, während Spielhallen örtlich leichter erreichbar und zugänglich sind. Die Tatsache, dass § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG in der Spielbank Hamburg nicht gilt und es auch an einer auf Spielbanken anwendbaren vergleichbaren Regelung fehlt, begründet jedenfalls keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung.
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Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass Spielhallenbetreiber gegenüber den Betreibern von Spielbanken hinsichtlich der zulässigen Zahl der Geldspielgeräte (Esplanade: 136, Reeperbahn: 90, Mundsburg: 79, Steindamm: 76, jeweils zzgl. „Jackpots“, abgerufen am 6.2.2018, vgl. www.spielbank-hamburg.de) und auch im Übrigen in Bezug auf die äußere und technische Ausgestaltung der Geldspielgeräte ungleich behandelt werden. Die Zahl der Geräte ist nicht beschränkt; zudem gelten hinsichtlich des ebenfalls angebotenen Automatenspiels („Kleines Spiel“, „Slot-Machines“) für Spielbanken Erleichterungen, da dieses nicht an die für Spielhallen geltenden zahlenmäßigen und sonstigen Beschränkungen z.B. durch technische Anforderungen bei der Höhe des Einsatzes, der Länge des Spiels und der Höhe des Gewinns (§ 33h Nr. 1 GewO) gebunden ist und außerdem in Spielbanken u.a. die Möglichkeit besteht, an EC-Geldautomaten Bargeld zu erhalten und Getränke zu konsumieren. Werbung für das Glücksspiel in Spielbanken wird in § 2 Abs. 2 i.V.m. § 5 GlüStV weniger stark beschränkt als diejenige für Spielhallen nach § 4 Abs. 1 HmbSpielhG.
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Diese Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern ist aber gerechtfertigt. Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung u.a. von Geldspielgeräten in Spielhallen und Spielbanken liegt zum einen in dem unterschiedlichen Gefährdungspotenzial beider Typen von Spielstätten wegen ihrer bloßen Zahl und Lage (vgl. in diesem Sinne: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, a.a.O., juris Rn. 174, 144 ff.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 77 f.). Zwar geht es hier, worauf die Klägerin hinweist, um den Vergleich der rechtlichen Bestimmungen für Geldspielgeräte in Spielhallen bzw. Spielbanken und nicht um die Dichte der Spielhallen bzw. Spielbanken. Auch Geldspielgeräte in Spielhallen sind aber wegen der hohen Verbreitung von Spielhallen im Stadtgebiet deutlich schneller und einfacher verfügbar. Die Zahl der Spielhallen ist gesetzlich nicht limitiert; bei Vorliegen der Voraussetzungen besteht ein Anspruch auf die Erlaubnis. Demgegenüber bedarf die Errichtung und der Betrieb einer öffentlichen Spielbank in Hamburg einer befristet erteilten Konzessionierung durch die zuständige Behörde und die Zahl der Spielbank (eine) bzw. ihrer Dependancen (bis zu sechs) ist gesetzlich beschränkt (§ 2 Abs. 1 Satz 3, 4 HmbSpielbG, § 1 der Verordnung über die Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg – SpielO – v. 19.12.2006, HmbGVBl. S. 605, 637, zuletzt geändert durch VO v. 26.8.2016, HmbGVBl. S. 139). Die Zulassung einer Spielbank in Hamburg darf sich zudem nicht an fiskalischen Interessen, sondern sie hat sich allein an den Zielen und Schutzbestimmungen des § 1 HmbSpielbG zu orientieren, die § 1 GlüStV entsprechen. Die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen ist gegenwärtig um ein Vielfaches höher als die Zahl in Spielbanken (s.o.). Auch nach einer Reduzierung des Bestandes an Spielhallenstandorten wird die Zahl der verfügbaren Geldspielgeräte in Spielhallen diejenige in Spielbanken weit übertreffen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 144).
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Die für Spielbanken bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen sehen zum anderen generelle Zugangsbeschränkungen und andere Restriktionen für das Automatenspiel auch für Erwachsene zum Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels vor, die bewirken, dass für das Glücksspiel in Spielbanken bei einer Gesamtbetrachtung kein geringeres Schutzniveau als in Spielhallen gilt. Es sind zahlreiche Sicherungssysteme vorgesehen, die dem Spielerschutz dienen. Sowohl Spielhallen als auch Spielbanken müssen zwar gleichermaßen den Jugendschutz gewährleisten, indem sie Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, die Teilnahme am Spiel verbieten (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 1 HmbSpielhG bzw. § 5 Nr. 1a HmbSpielO). Der Zugang zum Automatenspiel in Spielhallen ist aber für Erwachsene generell unbeschränkt möglich. Der Zugang zur Spielbank ist nur mit einer Eintrittskarte gestattet, welche allein gegen Vorlage eines Lichtbildausweises ausgegeben werden darf (§ 6 Nr. 1, 4, 5 HmbSpielO). Liegen die Voraussetzungen eines Spielverbots vor, muss die Spielbank die Zutrittsberechtigung verweigern oder entziehen (§ 7 Abs. 1, 2 HmbSpielO). Spielbanken sind nach § 2 Abs. 2 i.V.m. §§ 8, 23 GlüStV verpflichtet, zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht Spielverbote auszusprechen. Nur sie sind gesetzlich verpflichtet, eine (eigene) Sperrdatei zu führen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 4 HmbSpielO) und dort registrierte Selbst- und Fremdsperren, die ein Spielverbot begründen, umzusetzen. Auch müssen sie an einem länderübergreifenden Sperrsystem teilnehmen (vgl. § 23 GlüStV). Zudem hat die Spielbank zur Überwachung des ordnungsgemäßen Spiels den Spielverlauf elektronisch zu erfassen und aufzuzeichnen (§ 6 Abs. 2b Satz 1 HmbSpielO). Das Spielverbot für Personen, bei denen Anlass besteht anzunehmen, dass ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht entsprechen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 5 Nr. 1c HmbSpielO), vermag zwar nicht der Entstehung der Spielsucht entgegen zu wirken. Es kann aber ihre Folgen für die Betroffenen und ihre Familien mildern. Die Möglichkeit der Selbstsperre nach § 5 Nr. 1 b HmbSpielO kann bereits der Entstehung der Spielsucht entgegenwirken; zudem unterstützt sie sowohl gefährdete Personen bei der Bekämpfung einer entstehenden Abhängigkeit wie auch süchtige Spieler in ihrem Bemühen um Abstinenz. Auch bei anderen Glückspielveranstaltern in Deutschland oder in der Europäischen Union bestehende Sperren hat die Spielbank Hamburg zu speichern (§§ 4, 5 Nr. 1c HmbSpielO) und in Form von Spielverboten gegenüber dem einzelnen Besucher durchzusetzen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.).
- 135
Den oben beschriebenen örtlich und persönlich weitreichenden Zugangsbeschränkungen und Spielverboten vergleichbare Sperren existieren für Spielhallen nicht. Daher besteht u.a. mit dem Sperrsystem nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, der das Berufungsgericht folgt, bei Spielbanken ein ebenfalls dem Spielerschutz Rechnung tragendes (mindestens gleichwertiges) Äquivalent wie bei Spielhallen, das konsequent am Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht ausgerichtet ist (vgl. zur Berliner Regelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 170 ff., 143; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 77 f.; vgl. dazu ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.; vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 62).
- 136
Im Übrigen dürfen Spielbanken und gewerbliches Glücksspiel wegen unterschiedlicher ordnungsrechtlicher Ziele auch unterschiedlich geregelt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 78; Beschl. v. 24.8.2001, 6 B 47.01, GewArch 2001, 476, juris Rn. 8).
- 137
(2) Das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG ist auch nicht dadurch verletzt, dass die Anforderungen an das Automatenspiel in Gaststätten hinter den für Spielhallen geltenden Einschränkungen zurückbleiben.
- 138
Die Beklagte hat bislang keine Regelungen über das Automatenspiel in Gaststätten erlassen. Aufgrund der fortgeltenden bundesrechtlichen SpielV dürfen in Gaststätten höchstens drei, ab dem 10. November 2019 höchstens zwei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV, Art. 5 der 6. Verordnung zur Änderung der SpielV vom 4. November 2014, BGBl. I S. 1678). Allerdings sind für sie weder ein Mindestabstand noch ein Sichtschutz zwischen den Geräten vorgeschrieben. Für Gaststätten gilt grundsätzlich lediglich eine Sperrzeit zwischen 5:00 Uhr und 6:00 Uhr (vgl. § 6 Abs. 1 der Gaststättenverordnung vom 10. September 1971, GVBl. S. 1778, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.12.2005, GVBl. S. 754). Die Einhaltung des Verbots der Teilnahme von Minderjährigen am öffentlichen Glücksspiel (§ 6 Abs. 2 JuSchG, § 2 Abs. 4 i.V.m. § 4 Abs. 3 GlüStV) ist durch ständige Aufsicht sicherzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielV). Der Zutritt zu Gaststätten ist jedoch für Minderjährige, anders als der Zutritt zu Spielhallen, nicht generell verboten (vgl. § 4 Abs. 1 JuSchG), sodass sie das Automatenspiel Erwachsener dort zumindest beobachten können. Gaststätten mit Geldspielautomaten unterliegen den Anforderungen der §§ 5 bis 7 GlüStV an Werbung für Glücksspiel und sind ebenfalls zur Erstellung eines Sozialkonzeptes, Schulung von Personal und Bereithaltung von spielrelevanten Informationen verpflichtet.
- 139
Damit ist der gewährleistete Schutz vor Spielsucht im Bereich des gewerblichen Automatenspiels in Gaststätten bislang geringer als in Spielhallen, obwohl Spielautomaten in Gaststätten ebenfalls im unmittelbaren Lebensumfeld potenzieller Spieler leicht zugänglich sind. Vom Spielangebot in Spielhallen und in Gaststätten gehen jedoch unterschiedliche Gefahren aus, die es rechtfertigen, dass der Landesgesetzgeber zunächst strengere Beschränkungen für Spielhallen eingeführt hat (vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 61 f.). Die deutlich geringere Anzahl von drei, künftig höchstens zwei zulässigen Spielgeräten in Gaststätten gegenüber acht Geräten in Spielhallen verringert den suchtgefährdenden Spielanreiz, der nach Einschätzung des Gesetzgebers mit einem vielfältigen Spielangebot verbunden ist. In Gaststätten sehen sich Spieler anders als in Spielhallen regelmäßig einer Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt. Regelungsunterschiede sind auch deshalb gerechtfertigt, weil Gaststätten ihr Gepräge durch das Verabreichen von Getränken und Speisen erhalten und nur gelegentlich dem Automatenspiel der Besucher dienen, während Spielhallen regelmäßig allein um des Spiels Willen aufgesucht werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 175; BVerfG, Beschl. v. 1.3.1997, 2 BvR 1599/89 u.a., NVwZ 1997, 573, juris Rn. 53; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 80; Beschl. v. 14. 1.1991, 1 B 174.90, Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 5 S. 5, juris Rn. 5; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 (LS), juris Rn. 63; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 231 zur Sperrzeitregelung).
- 140
cc) Die Klägerin wird durch die angegriffene Einschränkung für den Betrieb von Spielhallen auch nicht in ihrer Eigentumsfreiheit verletzt. Es ist bereits fraglich, ob der Schutzbereich des Eigentumsrechts eröffnet ist und ob die hier streitige Regelung in diesen eingreift. Als gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen einer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Rechtsposition der Klägerin sind die gerätebezogenen Anforderungen an Spielhallen jedenfalls verhältnismäßig.
- 141
Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG schützt den konkreten Bestand in der Hand der einzelnen Eigentümer gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt. Im Falle einer verfassungsgemäßen Enteignung tritt an die Stelle der Bestandsgarantie eine Wertgarantie, die sich auf Gewährung einer vom Gesetzgeber dem Grunde nach zu bestimmenden Entschädigung richtet.
- 142
Die konkrete Reichweite des Schutzes durch die Eigentumsgarantie ergibt sich erst aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers ist. Dieser ist nicht gänzlich frei: Er muss die Freiheitssphäre der Einzelnen mit dem Wohl der Allgemeinheit in ein ausgewogenes Verhältnis bringen, das nicht nur Orientierungspunkt, sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentums ist. Zugleich muss das zulässige Ausmaß einer Sozialbindung auch vom Eigentum selbst her bestimmt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11, 2 BvR 321/12, 1456/12, NJW 2017, 217, juris Rn. 216 ff. m.w.N.).
- 143
Nach diesem Maßstab kommt der Reduzierungsverpflichtung keine enteignende Wirkung zu. Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG setzt eine staatliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten voraus (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, a.a.O., juris Rn. 246), die hier nicht anzunehmen ist. Die den Betreibern - wie der Klägerin - nach § 33i GewO erteilten unbefristeten Alterlaubnisse, die nach § 9 Abs. 1 HmbSpielhG mit Ablauf des 30. Juni 2017 ihre Wirksamkeit verloren haben, ohne dass sie nach § 49 HmbVwVfG widerrufen oder aufgehoben wurden, und die vorübergehend noch als fortbestehend gelten, genießen keinen eigentumsgrundrechtlichen Schutz hinsichtlich der zulässigen Zahl der Geldspielgeräte. Dies gilt hier bereits deshalb, weil in den der Klägerin erteilten Erlaubnissen die höchstzulässige Zahl der Geldspielgeräte nicht geregelt war, sondern diese nur einen Hinweis auf die SpielV enthielten.
- 144
Im Übrigen schützt Art. 14 Abs. 1 GG nicht die öffentliche Genehmigung als solche, sondern nur die aufgrund der Genehmigung geschaffenen privaten Vermögenspositionen (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11 u.a., NJW 2017, 217, juris Rn. 232). Das Nutzungsrecht an den einzelnen Spielgeräten wird nicht durch die Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb vermittelt. Die in der Spielhalle aufgestellten (im Eigentum des Betreibers stehenden) Spielgeräte können bei einem Entzug der Erlaubnis an anderen Orten aufgestellt werden. Zwar mag die Herabsetzung der Anzahl der in Hamburger Spielhallen höchstens zulässigen Geräte den Markt für diese Produkte verringern. Derartige Beeinträchtigungen künftiger Chancen und Verdienstmöglichkeiten sind jedoch eigentumsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u.a., NVwZ 1987, 1067; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 73).
- 145
Die Spielhallenbetreibern nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG bzw. von der Beklagten tatsächlich eingeräumte Umsetzungsfrist von 4 1/2 Jahren für die Reduzierung der Zahl der Spielgeräte ist auch nicht deshalb verfassungsrechtlich zu beanstanden, weil sie für eine Vollamortisation aller Geräte möglicherweise zu kurz ist. Art. 14 Abs. 1 GG und das Gebot des Vertrauensschutzes verlangen keine Regelung, die eine Vollamortisation ermöglicht (s.o., vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 73 m.w.N.). Außerdem sind die Betriebsmittel - ggf. an anderen Standorten - anderweitig nutzbar. Auch können die Betreiber vorrangig bereits abgeschriebene Spielgeräte entfernen und ggf. noch nicht abgeschriebene Geräte anderweitig, etwa durch Verkauf, verwerten. Geräteleasing- oder Gerätemietverträge können sie anpassen.
- 146
Auch mit Blick auf den möglicherweise bestehenden eigentumsrechtlichen Schutz von vorgenommenen Investitionen und Dispositionen, die Betreiber im Vertrauen auf die nach § 33i GewO unbefristet erteilten Alterlaubnisse vorgenommen haben, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG. Selbst wenn der Schutzbereich des Grundrechts eröffnet und ein Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes anzunehmen sein sollte (zweifelnd BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11 u.a., NJW 2017, 217, juris Rn. 240), wäre die Regelung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG verhältnismäßig. Sie dient der Erreichung wichtiger Gemeinwohlziele und ist daher eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Die Regelung ist auch angemessen. Wie bereits ausgeführt, bestand für die Bestandsspielhallen der Klägerin eine 4 ½-jährige Übergangsfrist vom Inkrafttreten des Spielhallengesetzes im Dezember 2012 bis zum Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 30. Juni 2017 mit der Möglichkeit eines Weiterbetriebs im Fall von Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5, Abs. 4 HmbSpielhG. Der Betrieb bestehender (Alt-) Spielhallen wurde zudem durch die Beklagte bis zum 31. Dezember 2017 geduldet. Auf die zukünftige Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte konnten sich die Betreiber daher seit längerem einstellen (vgl. zur 5- bzw. 2-jährigen Berliner Umsetzungsregelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, a.a.O., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 178 ff., 214; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 67). Im Hinblick auf die zukünftige Rechtslage konnten sie so langfristig unternehmerische Entscheidungen zum Weiterbetrieb der einzelnen Spielhallen oder zu einem Standortwechsel, zur Reduzierung der laufenden Kosten für Raummiete, Kauf, Leasing oder Miete der Geldspielgeräte, zu dem Abbau und Transport der Spielgeräte und zum Abbau oder der Umsetzung von Personal treffen. Der Entscheidung, das Verfahren zum Weiterbetrieb der Spielhallen trotz der Gewissheit zu betreiben, die jeweilige Spielhalle z.B. wegen des Abstandsgebots schließen bzw. in der verbleibenden Spielhalle Geldspielgeräte reduzieren zu müssen, standen bzw. stehen alternative Möglichkeiten zur Bewältigung der Übergangsphase und der Neuregelungen gegenüber, unter denen jeder Betreiber die aus seiner Sicht günstigste wählen kann (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.8.2017, 4 Bs 121/17, n.v.). Für eine generelle „erdrosselnde“ Wirkung der Regelung für alle Spielhallenbetriebe ist im Übrigen auch nach den von der Klägerin vorgelegten aktuellen Umsätzen und Ergebnissen nichts ersichtlich (s.o.).
- 147
b) Die § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG normierte Pflicht zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte genügt – insbesondere im Hinblick auf das Fehlen entsprechend strenger Regelungen für Spielbanken – den Anforderungen der in Art. 56 AEUV garantierten unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit an die Geeignetheit und Kohärenz einer Beschränkung.
- 148
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht allerdings Zweifel an der Anwendbarkeit von Art. 56 AEUV geäußert. Der Gewährleistungsgehalt der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit ist nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten (vgl. i.E. offenlassend: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 83 m.w.N.). Bei der Klägerin handelt es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland; ihre Spielhallen werden in Deutschland betrieben. Für einen den Anwendungsbereich von Art. 56 AEUV eröffnenden grenzüberschreitenden Sachverhalt hat die Klägerin nichts vorgetragen.
- 149
Ob der Anwendungsbereich des Art. 56 AEUV eröffnet ist, kann aber offenbleiben. Ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit ist nicht ersichtlich.
- 150
Das Bundesverwaltungsgericht hat in der vorstehend genannten Entscheidung in Bezug auf das hinsichtlich der hier relevanten Regelungen inhaltlich identische Spielhallengesetz Berlin ausgeführt, dass dieses, selbst wenn unterstellt würde, dass die dortige Klägerin oder ihre Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar wäre. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich ‚scheinheilig‘ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dienten. Zu ihnen gebe es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten. Das Berufungsgericht habe festgestellt, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung der Gewerbeordnung betrieben werden dürften. Da sich nach dem Berufungsurteil Ausweichbewegungen von Spielern von Spielhallen zu Gaststätten in Berlin nicht feststellen ließen und Spielbanken sich in der Anzahl ihrer Außenstellen und der Zugangsreglementierung von Spielhallen wesentlich unterschieden, sei eine Expansionspolitik des Landes Berlin in einem Sektor mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial, die der Zielsetzung der für Spielhallen geschaffenen Regelungen zuwiderliefe, in keiner Weise erkennbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 84 ff.; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1415/12 u.a., juris Rn. 141 ff., s.o.). Diesen rechtlichen und tatsächlichen Wertungen folgt das Berufungsgericht. Sie lassen sich, wie oben ausgeführt, auf die Situation in Hamburg übertragen. Anhaltspunkte dafür, dass im Bereich der Beklagten andere Verhältnisse bestimmend sind, hat die Klägerin nicht vorgetragen und dies ist auch nicht ersichtlich.
- 151
2. Der Antrag festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, die Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG in ihren Spielhallen nicht einzuhalten, hat keinen Erfolg.
- 152
Die Klägerin ist nicht berechtigt, in ihren Spielhallen die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte in der in § 3 Abs. 2 SpielV geregelten Weise beizubehalten. Die Neuregelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG, wonach die Geräte in einem Abstand von 1,5 m einzeln und getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen sind, findet auf die Betriebe die Klägerin Anwendung.
- 153
a) Der mit den Anforderungen an die Aufstellung und Ausgestaltung von Geldspielgeräten verbundene Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen der Klägerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- 154
aa) Die Klägerin wird durch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.
- 155
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, wie oben ausgeführt, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.).
- 156
(1) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Beklagte war für den Erlass der die Aufstellung und äußeren Ausgestaltung der Geldspielgeräte mit Sichtblenden betreffenden Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig (vgl. zur gleichlautenden Berliner Regelung: BVerfG, Beschl. v. 31.3.2017, 1 BvR 8/13, NVwZ 2017, 1128, juris Rn. 5, 6; Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 112; vgl. ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, NordÖR 2015, 489, 4 Bs 14/15, juris Rn. 71 ff.).
- 157
(2) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus der Regelung ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.
- 158
Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
- 159
Für die Beschränkung des gleichzeitigen Spielens an mehreren Geldspielgeräten durch die in § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG angeordneten Maßnahmen sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Das HmbSpielhG dient, wie oben bereits ausgeführt, u.a. dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, und der Bekämpfung der Spielsucht. Diese angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Auch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG soll unter anderem das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen.
- 160
Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Regelung die Einzelaufstellung und Ausstattung der Geldspielgeräte mit Sichtblenden nach § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
- 161
Der Gesetzgeber besitzt bei der Regelung der Berufsfreiheit einen Einschätzungs- und Prognosespielraum auch bei der Beurteilung der Bedrohungslage für das Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz er im konkreten Fall tätig wird (vgl. zu den Grenzen: BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwZ-RR 2013, 985, juris Rn. 24). Für die Eignung einer vom Gesetzgeber gewählten Maßnahme reicht es aus, dass der durch die Berufsausübungsregelung gewünschte Erfolg gefördert wird.
- 162
Nach diesem Maßstab ist, wie das Berufungsgericht bereits im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes ausgeführt hat (Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 94), die Regelung über die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte zur Erreichung der Spielsuchtprävention geeignet. Mit der Bestimmung, dass die Spielgeräte einzeln unter Wahrung der jeweiligen Abstände von 1,5 m und durch Sichtblenden getrennt aufzustellen sind, soll der Spieler an der Bedienung zweier (oder mehrerer) Geldspielgeräte gehindert werden (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28). Anderenfalls kann sich die Gefahr erhöhen, dass Spieler ihre Einsätze an parallel bespielten Geldspielgeräten vervielfachen und in noch stärkerem Maße zu einem Weiterspielen veranlasst werden. Dem Spieler ist es durch die dem Betreiber aufgegebene Aufstellung und Ausstattung der Geldspielgeräte schwerer möglich, an mehreren Geldspielgeräten gleichzeitig zu spielen (vgl. zu dieser Gefährlichkeit: BVerfG, Beschl. v. 31.3.2017, 1 BvR 8/13, NVwZ 2017, 1128, juris Rn. 6 a.E.; vgl. auch Meyer, Stellungnahme zu dem Entwurf der 6. VO zur Änd d. SpielV, Stand 8.2.2012, S. S. 14 ff.). Dass die Maßnahme - wenn z.B. ein Spieler, wie die Klägerin einwendet, sich durch die Sichtblende abzuschirmen sucht und durch die Spielhallenaufsicht nicht sichtbar ist - in nicht jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführt, ist unerheblich. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention - wie hier - gefördert werden kann.
- 163
Die Regelung ist erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, die nach § 3 Abs. 2 SpielV bisher vorgeschriebenen Abstände (mindestens 1 m), die Möglichkeit der Aufstellung in Zweiergruppen und die Sichtblenden seien zum Spielerschutz und zur Glückspielprävention nicht gleich wirksam und die Umgehung des Zwecks der Sichtblende solle durch die Anpassung von deren Tiefe verhindert werden (Bü-Drs. 20/5877, S. 28; vgl. auch Bü-Prot. 20/9, 20/14, Seite 24), seinen Beurteilungsspielraum überschritten hat.
- 164
Die Regelung des § 4 Abs. 4 Satz 3 HmbSpielhG ist auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:
- 165
Nach dem oben dargelegten Maßstab sind die Anforderungen an die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte angemessen. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einzelaufstellung und Anbringung der Sichtblenden verschont zu bleiben. Zwar ist davon auszugehen, dass die Spielhallenbetreiber in der überwiegenden Zahl der Fälle ihre Geldspielgeräte mit neuen Sichtblenden versehen müssen, da deren Tiefe sich nach der Regelung des § 3 Abs. 2 SpielV anders bemaß. Zudem werden einzelne Geräte erstmalig mit diesen Sichtblenden ausgestattet werden müssen, da sie früher in Zweiergruppen aufgestellt werden konnten. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die mit der gesetzlichen Verpflichtung einhergehende finanzielle Belastung, die die Klägerin für ihre Betriebe mit 17.000,-- Euro beziffert, die Spielhallenbetreiber unverhältnismäßig belastet, zumal es sich im Wesentlichen um einmalige Investitionen handelt (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 498, juris Rn. 94; in diesem Sinne auch VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 59). Zur Unverhältnismäßigkeit der einmaligen Belastung hat die Klägerin auch nichts Näheres vorgetragen.
- 166
Die Regelung zur Einzelaufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte ist auch angesichts der Verpflichtung, diese mit Inkrafttreten des Gesetzes am 19. Dezember 2012 zu befolgen, verhältnismäßig im engeren Sinne.
- 167
Durch die Wirksamkeit der Regelung mit dem Inkrafttreten des HmbSpielhG (§ 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG) wird zeitnah ein besserer Schutz vor den durch Glücksspiel verursachten Gefahren erreicht, während andere Regelungen erst zu einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten oder wirksam werden. Dies ist im Vergleich zu einem vollständigen Verzicht auf eine zeitnahe Umsetzung des neuen Rechts effektiver (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, 1 B 476/13, juris Rn. 36 f.).
- 168
Allerdings stellte die unmittelbare Wirksamkeit der Pflicht zur Einzelaufstellung und der Ausgestaltung der Spielgeräte auch für bereits bestehende Spielhallen möglicherweise eine sog. unechte Rückwirkung oder Rückanknüpfung dar, die den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes genügen muss (vgl. zu § 29 GlüStV bzw. vergleichbarer Landesregelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 178 ff., 188 f., 214; BVerwG, Urt. v. 16.12. 2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 63 ff.; BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 93; StGH BaWü, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, NVwZ 2014, 1162 [LS], juris 441; VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 12; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, 1 B 476/13, juris Rn. 57; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 36). Den Betreibern bestehender Spielhallen blieb ihre vor Inkrafttreten der Neuregelung erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO zwar uneingeschränkt bis zum 30. Juni 2017 erhalten. Sie konnten den bisherigen Betrieb fortzuführen, mussten aber zeitlich gestaffelt die z.T. neue Investitionen erfordernden Anforderungen des neuen Spielhallenrechts wie die Aufstellungs- und Gestaltungsanforderungen sowie die Sperrzeitregelungen erfüllen.
- 169
Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, 1 BvR 2011/07, 1 BvR 21 BvR 2959/07, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NordÖR 2014, 317 [LS], juris Rn. 23; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
- 170
Diese Grenze ist hier nicht überschritten. Wie bereits ausgeführt, dient das HmbSpielhG u.a. dem Ziel, alle Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen und dass der Spielerschutz verbessert wird (vgl. Bü-Drs. 20/5823, S. 23 ff.). Um den Zielen des Gesetzes während der Zeitdauer des Bestandsschutzes der Erlaubnisse nach § 33i GewO angemessen Rechnung zu tragen, bedurfte es aus Sicht des Gesetzgebers bereits zeitnah der schrittweisen Umsetzung der verschärften Anforderungen des HmbSpielhG an die Ausgestaltung und den Betrieb der Spielhallen. Dass die Einhaltung der Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ohne Übergangsfrist verlangt wird, führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit. Die Einzelaufstellung in einem Abstand von 1,5 m ist in der Regel ohne weitere Investitionen möglich; solche fallen nur für die neuen Sichtblenden und ggf. ihre Installation an. Dass diese aus wirtschaftlichen Gründen unzumutbar sein könnten, ist nicht ersichtlich.
- 171
bb) Die Klägerin wird durch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht in ihren Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. 3 Abs. 1 GG verletzt.
- 172
Die Tatsache, dass § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG in der Spielbank Hamburg nicht gilt und es auch an einer auf Spielbanken anwendbaren vergleichbaren Regelung fehlt, begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung. Dieser Unterschied ist aufgrund der für Spielhallen bzw. für Spielbanken geltenden, grundlegend verschiedenen, aber gleichermaßen an der Vermeidung von Glücksspielsucht orientierten Regelungskonzepte zur Sicherung des Spielerschutzes gerechtfertigt. Dahinstehen kann, wie oben ausgeführt, ob ungleiche Sachverhalte bereits deshalb vorliegen, weil die Spielbank Hamburg mit ihren vier über das Stadtgebiet verteilten Standorten ein deutlich schmaleres Angebot an Spielgelegenheiten vorhält, während Spielhallen und damit die einzelnen Geldspielgeräte örtlich leichter erreichbar und zugänglich sind. Jedenfalls besteht u.a. mit dem Sperrsystem ein dem Spielerschutz und der Gefahr der Glücksspielsucht effektiv Rechnung tragendes Instrument in Spielbanken (s.o.; vgl. dazu ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.; vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 62).
- 173
Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht, soweit die Pflicht aus § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG für in Gaststätten aufgestellte Glücksspielgeräte nicht gilt. Wie oben ausgeführt, rechtfertigen sachliche Gründe die unterschiedliche Regelung.
- 174
b) Zur Vereinbarkeit des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG mit Art. 56 AEUV wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
- 175
3. Die Klägerin ist entgegen ihrem (Haupt-) Antrag nicht berechtigt, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr einzuhalten. Die Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG findet auf die Betriebe der Klägerin Anwendung (a). Auch der Hilfsantrag hat keinen Erfolg (b).
- 176
Vor dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielG hatte § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung über die Sperrzeit im Gaststätten- und Vergnügungsgewerbe in der bis zum 19. Juli 2013 gültigen Fassung (SperrzeitVO v. 2.12.2003, HmbGVBl. S. 553, in Kraft getreten zum 1.1.2004) für Spielhallen eine Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr bestimmt. Die Regelung wurde aufgehoben. Nach § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 HmbSpielhG beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr. Eine Ausnahme eröffnet lediglich § 5 Abs. 3 HmbSpielhG für Spielhallen, die in dem Bereich des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ nach § 1 Nr. 1 der WechsellichtVO liegen (Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr). Dazu gehören die Spielhallen der Klägerin nicht. Sie hat in ihren Betrieben die Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr einzuhalten.
- 177
a) Die Klägerin wird durch die Ausdehnung der Sperrzeit für den Betrieb ihrer Spielhallen auf die Zeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG nicht in geschützten Rechtspositionen verletzt.
- 178
aa) Eine Verletzung verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter liegt nicht vor.
- 179
(1) Der Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 GG ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
- 180
Die Sperrzeitregelung greift in das Grundrecht der Klägerin auf Berufsfreiheit ein. Eine Einschränkung der Berufswahlfreiheit ist nicht gegeben, weil die Klägerin durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg nicht gehindert ist, ihre Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin aufzunehmen oder fortzuführen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.). Die Sperrzeitregelungen in § 5 HmbSpielhG betreffen die Maßgaben dieser Tätigkeit.
- 181
Der mit der beanstandeten Sperrzeitregelung verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- 182
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit.
- 183
(a) Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen.
- 184
Der Landesgesetzgeber ist zum Erlass der von der Klägerin beanstandeten Sperrzeitregelungen in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG zuständig, da es sich um Normen handelt, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Recht der Spielhallen zählen. Das Recht der Spielhallen erfasst jedenfalls den Regelungsgegenstand des § 33i GewO und damit die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle. Mit diesem Betrieb ist die Regelung der Betriebszeit untrennbar verbunden (vgl. ausführl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 34; vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 19, 33).
- 185
(b) Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist materiell verfassungsgemäß.
- 186
Er ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
- 187
Für die Beschränkung der Betriebszeiten von früher 23 Stunden (6 Uhr bis 5 Uhr) auf 17 bzw. 21 Stunden (von 12.00 Uhr bis 5.00 Uhr bzw. 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr) sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Sie soll u. a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1 GlüStV). Nach den Vorgaben des § 26 Abs. 2 GlüStV wird das zeitliche Angebot der Spielhallen durch Sperrzeiten von mindestens drei Stunden begrenzt (vgl. auch Bü-Drs. 20/3734, S. 84 [zu § 26 Abs. 2 GlüStV]). Nach § 28 Satz 1 und 2 GlüStV können die Länder weitergehende Bestimmungen erlassen. Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Die mit dem GlüStV und den die Sperrzeiten bestimmenden Ausführungsgesetzen der Länder angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (s. oben m.w.N.).
- 188
Die geltend gemachte Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Beschränkung der Betriebszeit für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
- 189
Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können.
- 190
Davon ist nach diesem verfassungsrechtlichen Maßstab nicht auszugehen. Die Sperrzeitregelung in § 5 HmbSpielhG ist, wie das Berufungsgericht bereits im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, a.a.O., juris Rn. 39 ff.) ausgeführt hat, ein geeignetes Mittel, um die Spielsucht einzudämmen und den Spielerschutz zu verbessern. Das Ziel, das Glücksspiel in Spielhallen zu reglementieren, wird durch die drei oder sieben Stunden langen Sperrzeiten konkretisiert. Bereits eine Sperrzeit von drei Stunden, aber umso mehr eine Sperrzeit von sieben Stunden ist zur Rechtfertigung des Gemeinwohlziels geeignet. Aus den Erwägungen des Gesetzgebers zu § 26 Abs. 2 GlüStV, solche Sperrzeiten (von mindestens drei Stunden) seien auch deshalb sinnvoll, weil viele pathologische Spieler über extrem lange Zeiträume in den Spielhallen verweilten und dieses dauerhafte Spielen mit einer allgemeinen Sperrzeit nachhaltig unterbrochen werden könne (vgl. Bü-Drs. 20/3734, S. 83, 84), ergibt sich seine Einschätzung, dass bereits eine Mindestsperrzeit von drei Stunden geeignet ist, den vorgenannten Zielen des GlüStV Rechnung zu tragen. Die gleichen Erwägungen sind für den Gesetzgeber nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 5 HmbSpielhG auch für die Regelung der Sperrzeiten von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr bestimmend gewesen. In der Gesetzesbegründung ist ausgeführt, durch das zwangsweise Ende des Spiels um 5.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr im Bereich der Reeperbahn und der Möglichkeit des Weiterspielens erst um 12.00 Uhr bzw. um 9.00 Uhr könne die Spielerin bzw. der Spieler, insbesondere die Vielspielerinnen und Vielspieler und die pathologischen Spielerinnen und Spieler einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen ziehen und die Möglichkeit zur Erholung nutzen (vgl. Bü-Drs. 20/3288, S. 11; 20/5877, S. 29).
- 191
Die zwangsweisen Ruhe- oder Unterbrechungszeiten, die den Anreiz zum Weiterspielen hemmen oder unterbrechen sollen, sind mindestens förderlich, um das Gemeinwohlziel, u.a. die Spielsuchtprävention, zu erreichen. Die Reduzierung der Öffnungszeiten von Spielhallen in einem städtischen Bereich auf 21 Stunden/Tag und im übrigen Stadtgebiet auf 17 Stunden/Tag ist geeignet, (potenzielle) Spieler davon abzuhalten, das Glücksspiel an Geldspielautomaten zeitlich uneingeschränkt zu beginnen oder fortzusetzen (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 69 m.w.N.; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 223 ff.). Zudem ist die Sperrzeitregelung auch geeignet, der Persönlichkeitsentwicklung junger Menschen zu dienen, die anderenfalls auf dem Weg zur Schule negativen Vorbildern, nämlich Menschen, die schon in den frühen Morgenstunden Spielhallen aufsuchen, ausgesetzt wären (vgl. VGH München, Beschl. v. 7.5.2013, 10 NE 13.226, juris Rn. 26).
- 192
Die Einwände der Klägerin gegen die Geeignetheit des Gesetzes zur Spielsuchtprävention und zum Spielerschutz überzeugen nicht. Sie macht auch insoweit geltend, dass potenzielle Spieler u.a. bei einer Ausweitung der Sperrzeit für Spielhallen und der Verminderung des Geräteangebots auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafés auswichen. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte (s.o.). Die Erwägungen und Einschätzungen des Gesetzgebers, durch die Verlängerung der Sperrzeiten auf mindestens drei Stunden werde die Möglichkeit zu spielen eingeschränkt bzw. längeres (dauerhaftes) Spielen unterbrochen, und dies diene der Eindämmung der Spielsucht, sind nicht offensichtlich fehlsam. Eines messbaren Erfolgs bedarf es für die Geeignetheit einer gesetzlichen Maßnahme nicht. An der Geeignetheit der Sperrzeitregelungen zur Eindämmung der Spielsucht durch Verknappung des Angebots ändert es nichts, wenn insbesondere gefährdete und pathologische Spieler zur Befriedigung ihrer Sucht als Reaktion auf die zeitweise Schließung der Spielhallen andere Möglichkeiten (möglicherweise auch in einem benachbarten Bundesland) zum - auch illegalen – Glücksspiel suchen oder ihr Spielverhalten anpassen (vgl. dazu auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, a.a.O., juris Rn. 114). Nicht nur gefährdete und pathologische Spieler, sondern auch potenzielle (Erst-) Spieler sollen davon abgehalten werden, das Glücksspiel in Spielhallen überhaupt erst jederzeit beginnen und gegebenenfalls kaum unterbrechen zu müssen. Eine zeitweise Schließung der Spielhallen ist geeignet, dieses Ziel zu erreichen (vgl. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 41).
- 193
Im Übrigen würden illegale Spiele-Cafés denselben rechtlichen Vorschriften wie Spielhallen unterliegen, sofern sie die Voraussetzungen eines Unternehmens nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG erfüllen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 81). Dass solche illegalen Glücksspielangebote von der Beklagten geduldet werden, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen.
- 194
Der Grundrechtseingriff ist auch erforderlich, weil derselbe Zweck nicht durch ein Mittel erreicht werden kann, das den Spielhallenbetreiber als Grundrechtsträger weniger beein-trächtigt. Der Gesetzgeber verfügt bei der Einschätzung der Erforderlichkeit ebenfalls über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Für eine Überschreitung dieses Spielraums ist nichts ersichtlich. Hier hat der Gesetzgeber angenommen, dass über die nach § 26 Abs. 2 GlüStV mindestens einzuhaltende Sperrzeit von drei Stunden für fast das gesamte Stadtgebiet nach § 28 Abs. 1 Satz 2 GlüStV weitere vier Stunden notwendig sind, um Spieler zu einer nachhaltigen Spielunterbrechung anzuhalten. Dass hier nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und Erfahrungen alternative Beschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen aber weniger belasten (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, a.a.O., juris Rn. 116), ist nicht ersichtlich. Die bisherigen Regelungen insbesondere der SpielV haben eine erhebliche Zunahme des Automatenspiels nicht verhindern können. Der Hinweis der Klägerin auf die in § 26 Abs. 2 GlüStV bestimmte Sperrzeit von mindestens drei Stunden lässt nicht den Schluss zu, der Gesetzgeber habe als milderes Mittel nur eine Sperrzeit von dieser Länge für erforderlich halten dürfen, weil sie gleich wirksam ist wie eine mehr als doppelt so lange Sperrzeit.
- 195
Die angegriffene Regelung des § 5 HmbSpielhG ist angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.
- 196
Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117).
- 197
Nach diesem Maßstab ist im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele die Be-schränkung der Betriebszeiten der Spielhallenbetreiber für die Dauer von drei bzw. sieben Stunden angemessen. Anhaltspunkte für eine systematische Existenzgefährdung oder -vernichtung von Spielhallenbetrieben durch die Berufsausübungsregelung sind – wie oben bereits ausgeführt - nicht ersichtlich. Die Klägerin hat im Übrigen zwar geltend gemacht, sie habe seit Juni 2013 massive Umsatzeinbußen hinnehmen müssen und ihr drohe der Verlust der Existenz, weil ihre Spielhallen am Vormittag sehr gut besucht seien. Konkrete auf dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG beruhende Gewinneinbußen hat sie aber nicht dargelegt. Wie oben ausgeführt, handelt es sich u.a. bei der Bekämpfung der Spielsucht und bei der Spielsuchtprävention mindestens um vernünftige Gemeinwohlbelange. Angesichts der erheblichen gesellschaftlichen und persönlichen Folgen der Spielsucht (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 99) ist das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel als besonders schutzwürdig anzusehen und rechtfertigt insoweit die Einschränkung der wirtschaftlichen Interessen des Spielhallenbetreibers.
- 198
Der nicht näher konkretisierte Einwand der Klägerin, in Folge der durch das HmbSpielhG geänderten Sperrzeiten sei generell vermehrt mit Einbrüchen und Überfällen zu rechnen, vermag die fehlende Angemessenheit der Einschränkung der Berufsausübung nicht zu begründen. Sie macht geltend, es habe in der Vergangenheit vor Einführung der „Putzstunde“ zwischen 5.00 Uhr und 6.00 Uhr Einbrüche und Überfälle auf Spielhallen gegeben. Diese Vortrag lässt ohne nähere Begründung nicht den Schluss zu, wegen der siebenstündigen Sperrzeit sei dies generell nun wieder oder öfter zu erwarten, weil die Mitarbeiter - anders als bei einer einstündigen Sperrzeit - nicht in der Spielhalle blieben und diese während der Sperrzeit von außen verschlossen werde. Auch legt die Klägerin nicht dar, aus welchen Gründen der Gefahr von Überfällen und Einbrüchen nicht durch Tresore oder durch andere finanziell vertretbare personelle oder technische Sicherungsmöglichkeiten vorgebeugt werden kann.
- 199
Die von der Klägerin hier angegriffenen Regelungen des HmbSpielhG greifen bei einer Gesamtbetrachtung (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 27.3.2012, 2 BvR 2258/09, BVerfGE 130, 372, juris Rn. 59) auch kumulativ nicht unverhältnismäßig in ihre Berufsfreiheit ein. Bloße Vermutungen reichen zur Annahme eines durch Kumulation verschiedener Maßnahmen unverhältnismäßigen "additiven" Grundrechtseingriffs, den die Klägerin hier geltend macht, nicht aus (vgl. zur Gesamtheit der Berliner Regelungen: BVerfG, Beschl. v. 3.4.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 156 ff.; zum additiven Grundrechtseingriff: Beschl. v. 13.9.2005, 2 BvF 2/03, BVerfGE 114, 196, juris Rn. 236 f.; zum Berliner SpielhG: BVerwG Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 50, 71). Dass die hier streitigen Regelungen selbst bei Berücksichtigung der Höhe der Vergnügungsteuer und bauplanungsrechtlicher Einschränkungen zu einer wirtschaftlichen „Erdrosselung“ der Spielhallenunternehmen (oder von solchen mit Einzelkonzession oder von kleinen Betrieben) führen und dass Spielhallen in den weniger attraktiven Außenbereichen der Stadt zudem nicht wirtschaftlich betrieben werden könnten, hat die Klägerin nicht vorgetragen und solches ist auch vor dem Hintergrund des von ihr vorgelegten „Vorjahresvergleichs“ nicht ersichtlich (s.o.). Im Übrigen wiegt der Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung der Glücksspielsucht besonders schwer, da es sich um die Bekämpfung eines besonders wichtigen Gemeinschaftsziels handelt. Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass auch die mit der Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte und der Öffnungszeiten von Spielhallen einhergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele, u.a. der Vorbeugung von Spielsucht in einem möglichst frühen Stadium, leisten wird. Daher ist auch eine deutliche Begrenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den Betrieb von Spielhallen zugunsten der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävention und -bekämpfung hinzunehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 159).
- 200
Die Regelung ist auch, soweit sie die Umsetzung sechs Monate nach Inkrafttreten des HmbSpielhG verlangt (§ 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG), mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Insoweit ist auf die obigen Erwägungen zum Vertrauensschutz zu verweisen.
- 201
(2) Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsausübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten.
- 202
Daran gemessen ist die Regelung der unterschiedlichen Sperr- bzw. Öffnungszeiten für Spielhallen und Spielbanken (a) sowie bezogen auf Gaststätten (b) nicht verfassungswidrig.
- 203
(a) Die unterschiedlichen gesetzlich erlaubten Öffnungszeiten von Spielhallen und Spielbanken führen nicht zu einer „wirtschaftlichen Wettbewerbsverzerrung“ und insoweit nicht zu einem Verstoß gegen die durch Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG geschützte gleichberechtigte Teilhabe am Wettbewerb. Die unterschiedliche Sperrzeitregelung für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG und für Spielbanken nach der HmbSpielO begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht die vollständige Anpassung der für Spielhallen geltenden Betriebszeiten an die der Spielbanken.
- 204
Der Spielbank Hamburg mit ihren Dependancen ist nach § 10 Abs. 2 und 3 HmbSpielO die Möglichkeit eingeräumt, wie folgt zu öffnen:
- 205
Hauptsitz Esplanade:
12.00 bis 5.00 Uhr
Dependance Steindamm:
8.00 bis 2.00 Uhr
Dependance Reeperbahn:
8.00 bis 6.00 Uhr
Dependance Mundsburg-Center:
10.00 bis 1.00 Uhr
- 206
Eine Ungleichbehandlung besteht nicht, soweit die Sperrzeiten für Spielhallen nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG im Stadtgebiet den nach der HmbSpielO möglichen Öffnungszeiten der Spielbank Esplanade, die ebenfalls von 12.00 Uhr bis 05.00 Uhr öffnen darf, entsprechen. Die Betriebszeiten des zentralen Spielbank-Hauptstandorts mit den meisten Geld-spielautomaten (136 Geräte; vgl. Bü-Drs. 20/10218, S. 1) führen daher nicht zu einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber im gesamten Stadtgebiet und begründen keinen Wettbewerbsvorteil für Spielbanken.
- 207
Die unterschiedliche gesetzliche Regelung der Sperrzeiten der Spielbanken-Depen-dancen im Verhältnis zu den in den dortigen Stadtvierteln befindlichen Spielhallen sowie die bezogen auf zwei Spielbank-Standorte etwas kürzeren Sperrzeiten (zwei bzw. sechs Stunden) sind durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Zum einen sind, wie oben bereits ausgeführt, der Angebotsumfang und die Erreichbarkeit von Spielbanken und Spielhallen unterschiedlich. Zum anderen bilden die verschiedenen Regelungen zum Spielerschutz in Spielbanken ein gleichwertiges Schutzniveau zur Spielsuchtbekämpfung (s.o.; vgl. zu den Regelungen; BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 174, 142; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 77; vgl. auch: BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, 141, juris Rn. 118 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 28 zum Abstandsgebot; KG Berlin, Beschl. v. 2.7.2013, 3 Ws 622/12 u.a., juris Rn. 9).
- 208
(b) Die Tatsache, dass auch in Gaststätten gegenwärtig noch bis zu drei Automatenspielgeräte aufgestellt werden dürfen und dass für diese weiterhin eine Sperrzeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SperrzeitVO von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr gilt, führt ebenfalls nicht zu einer Ungleichbehandlung. Die Unterschiede zwischen Gaststätten und Spielhallen rechtfertigen auch in Ansehung der Eindämmung der Spielsucht eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten, weil, wie oben bereits ausgeführt, beide gewerberechtlichen Angebote Unterschiede aufweisen.
- 209
bb) Soweit die Klägerin auch insoweit einwendet, das HmbSpielhG verletze das europarechtliche Gebot der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV und sei zur Eindämmung der Spielsucht nicht geeignet, weil es tatsächlich nicht konsequent und folgerichtig am Ziel der Spielsuchtbekämpfung orientiert sei, sondern ausschließlich die gewerblichen Automatenspielbetriebe und nicht die Spielbanken reglementiere, und die wahre Absicht des Gesetzgebers sei es, die Spielbanken aus fiskalischen Gründen zu fördern, ist auf die obigen Ausführungen zu verweisen (vgl. S. 27, 36, 42).
- 210
Eine Inkonsequenz und fehlende Kohärenz ist auch nicht festzustellen, soweit die Klägerin einwendet, die Hamburger Spielbank werbe großflächig auf Bussen des Hamburger Verkehrsverbunds. Sollte die Klägerin auch mit diesem Einwand begründen wollen, die Regelung des § 5 HmbSpielhG und andere das Automatenglücksspiel in Spielhallen beschränkende Regelungen seien tatsächlich nicht auf die Eindämmung der Spielsucht und Spielsuchtprävention gerichtet, sondern auf die Umlenkung des Spielerinteresses auf das Spiel in Spielbanken, überzeugt dies nicht. Auch die Hamburger Spielbank unterliegt, wie oben ausgeführt, gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV der Regelung des § 5 GlüStV, wonach Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten ist. Mit diesen Zielen unvereinbar ist eine Werbung, von der in auffälliger Weise ein Aufforderungs- und Anreizcharakter zum Spielen ausgeht (vgl. zu § 5 GlüStV a.F. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 47; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris 136; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 44 ff.; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 183; Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 5 Rn. 39). Eine bloße Imagebewerbung, die nicht auffällig und im Alltag gegenwärtig ist, ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.3.2007, 1 BvR 2228/02, juris Rn. 63; vgl. zu den Grenzen: BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 47 m.w.N.). Dass diese rechtlichen Grenzen tatsächlich nicht eingehalten werden, legt die Klägerin nicht konkret dar.
- 211
b) Auch der zulässige Hilfsantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Klägerin ist nicht berechtigt, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr einzuhalten.
- 212
§ 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist nicht wegen Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig, soweit nach § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG Spielhallenbetriebe in unterschiedlichen Bereichen des Stadtgebiets verschiedene Sperrzeiten einhalten müssen.
- 213
Das von der generellen Regelung einer Sperrzeit von sieben Stunden ausgenommene Gebiet, das durch die WechsellichtVO vom 28. April 1981 (Anlage 1 HmbGVBl. S. 91) räumlich bestimmt und begrenzt wird, bezieht sich im Wesentlichen auf Grundstücke an der Reeperbahn, begrenzte Teile der von ihr abgehenden Davidstraße, den Spielbuden-platz, auf Grundstücke am Hans-Albers-Platz, die Herbertstraße sowie auf Teile der eben-falls von der Reeperbahn abgehenden Straße Große Freiheit. Es weist in seinem Dienstleistungsangebot und hinsichtlich dessen Dichte gemessen an den Verhältnissen im sonstigen Stadtgebiet und in anderen bahnhofsnahen Bereichen derartige Unterschiede und Besonderheiten auf, dass der Gesetzgeber für die dort gelegenen Betriebe in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG eine andere Regelung der Sperrzeiten treffen durfte.
- 214
Das Berufungsgericht hat bereits im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris) ausgeführt, dass es für die Frage, ob nach dem oben dargestellten Maßstab eine Ungleichbehandlung von in verschiedenen Stadtteilen gelegenen Spielhallenbetrieben sachlich gerechtfertigt ist, nicht (allein) auf die Erwägungen des Gesetzgebers ankommt. Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für die gesetzliche Neuregelung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als solche genannt wurden oder gar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, sondern die objektive Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 47 m.w.N.). Nach diesem Maßstab bestehen sowohl nach der Einschätzung des Gesetzgebers als auch objektiv sachliche Gründe für eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten.
- 215
Zur weiteren Begründung verweist das Berufungsgericht auf seine Erwägungen im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 67 ff.), an denen es auch in diesem Berufungsverfahren festhält:
- 216
„Die vom Gesetzgeber zur Regelung der unterschiedlichen Sperrzeiten angestellten Erwägungen sind sachgerecht. Bei seiner Entscheidung, unterschiedliche Sperrzeitregelungen in Bezug auf bestimmte Stadtgebiete festzulegen, hat der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht allein auf den Aspekt der Suchtprävention und den Spielerschutz abgestellt, sondern auf weitere Ziele des § 1 GlüStV.
- 217
Die Gesetzesbegründung zu § 5 HmbSpielhG nimmt auf § 2 Abs. 2 HmbSpielhG Bezug, soweit dort in Satz 3 für die im Bereich der WechsellichtVO vom 28. April 1981 gelegenen Betriebe eine diese begünstigende Sonderregelung (bezüglich des Abstandsgebots) getroffen worden ist. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 2 ergeben sich Erwägungen für eine unterschiedliche Behandlung der Spielhallenbetreiber in bestimmten räumlich begrenzten Bereichen der Stadt. In der Begründung des ersten Gesetzentwurfs (Bü-Drs. 20/3228, S. 9) ist zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG ausgeführt, diese Ausnahmen berücksichtigten die Metropolsituation Hamburgs. Um Hamburg als weltoffener Stadt gerecht zu werden, solle in den Amüsiervierteln der Stadt eine dichtere Spielhallenansiedlung möglich sein. Der spätere Gesetzesentwurf des HmbSpielhG, der Gegenstand der Zustimmung durch die Bürgerschaft war, führt aber weitere Gründe für eine Sonderregelung an: § 2 Abs. 2 Satz 3 berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in speziellen „Amüsiervierteln“ der Stadt, wie ihr auch schon mit den speziellen baurechtlichen Nutzungsregelungen Rechnung getragen werde, und wirke damit auch dem Ausweichen auf illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen. Besucher suchten diese Gebiete, anders als ihre alltägliche Umgebung, gezielt auf und erwarteten ein enges und vielfältiges Unterhaltungs- und Amüsierangebot. Sie seien sich, wenn sie diese Viertel aufsuchten, in der Regel der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst. Zudem bestehe in diesen Gebieten ein durchgängiges Zutrittsverbot für Jugendliche in nahezu allen einschlägigen Etablissements (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Diese Erwägungen gelten auch für die Regelung unterschiedlicher Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG. Der Gesetzgeber hat durch die Bezugnahme auf das durch die WechsellichtVO begrenzte Gebiet zum Ausdruck gebracht, dass dort den Spielhallenbetrieb einschränkende Regelungen (wie die Abstandsregelung für Spielhallen und die Sperrzeit, § 2 Abs. 2 und § 5 HmbSpielhG) zwar der Eindämmung der Spielsucht und dem Spielerschutz dienen sollen, dass aber in Teilen des Vergnügungs-viertels „Reeperbahn“ Erleichterungen oder Ausnahmen wegen der hinsichtlich eines Amüsierviertels geltenden Besonderheiten zulässig, aber insbesondere wegen der Notwendigkeit eines kanalisierten legalen Glückspielangebots und zur Verhinderung illegalen Glücksspiels erforderlich sind. Im Unterschied zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG, der auf die Anlagen 1 (Reeperbahn u.a. / St. Pauli) und 2 (Steindamm zwischen Steintorplatz und Kreuzung Stralsunderstraße und Kreuzweg) der WechsellichtVO Bezug nimmt, hat der Gesetzgeber zudem bezüglich der Sperrzeitregelung die räumliche Reichweite der Ausnahme in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG enger gefasst und auf das Gebiet der Anlage 1 der WechsellichtVO und damit ausschließlich auf die Reeperbahn und wenige angrenzende Straßenzüge begrenzt.
- 218
Diese vom Gesetzgeber angenommenen Gründe sind sachgerecht und rechtfertigen eine unterschiedliche Behandlung der in dem räumlich beschränkten „Amüsierviertel Reeperbahn“ liegenden Spielhallenbetriebe und derjenigen im übrigen Stadtgebiet. Der Gesetzgeber hat zu Recht angenommen, dass in dem als „Amüsierviertel“ weit über die Grenzen Hamburgs und Deutschlands hinaus bekannten Teil St. Paulis, der allein deshalb das Ziel zahlreicher Touristen ist, bereits in Bezug auf die Besucher und deren Erwartung und Nachfrage besondere Umstände gelten, die eine großzügigere Sperrzeitregelung rechtfertigen. In diesem Stadtviertel finden sich gehäuft Gaststätten, Restaurants, Bars, Clubs, Geschäfte und andere Betriebe des Unterhaltungsgewerbes, und hier geht ein Besucher von einem umfassenden, nicht an „normale Öffnungszeiten“ gebundenen Unterhaltungsangebot auch noch nach dem üblichen Schluss von Theater- und Showveranstaltungen aus. Das Angebot der „Reeperbahn“ und der angrenzenden Straßen richtet sich an auswärtige und einheimische Besucher, die in diesem Gebiet insbesondere wegen seines (weltweiten) Rufs als „Amüsierviertel“ im Unterschied zum sonstigen Stadtgebiet und auch zum bahnhofsnahen Stadtviertel am Steindamm ein zeitlich nicht oder kaum eingeschränktes vielfältiges Unterhaltungs- und Dienstleistungsangebot für Erwachsene erwarten. Diese Besucher und auch solche, die aus dem Umland Hamburgs oder aus entfernter liegenden Stadtvierteln kommen, sind in der Regel nicht durch reguläre Arbeitszeiten gebunden und/oder halten sich oft mehrere Tage in der Stadt auf.
- 219
Auch die Annahme des Gesetzgebers, Besucher suchten diese Stadtgebiete im Unterschied zu ihrer alltäglichen Umgebung gezielt auf und seien sich in der Regel dabei der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst (Bü-Drs. 20/5877, S. 26), rechtfertigt ein längeres Angebot an Unterhaltung in Spielhallen in diesem Gebiet. Zwar bringt die Antragstellerin dagegen vor, gerade das Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ wirke wegen der Einbettung in eine von Alkohol und Sex geprägte Umgebung enthemmend und begünstige pathologisches Spielverhalten. Soweit der Gesetzgeber in diesen Gebieten von einem weniger großen Schutzbedarf der Spieler ausgeht, hält sich diese Wertung aber im Rahmen seines Einschätzungsspielraums (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., juris Rn. 159). Während die Spielhallen im Wohngebiet, in der Nähe des Arbeitsplatzes oder anderer Freizeitgestaltung eines Spielers in der Regel mit dessen Lebensumfeld verbunden und schnell erreichbar sind, stellt das gezielte (Auf-) Suchen von Unterhaltung in einem Vergnügungsviertel wie der „Reeperbahn“ ein anderes Verhaltensmuster dar, das das Vorverständnis des Besuchers von dem u.a. mit Glücksspiel verbundenen Risiko prägt. Dass dennoch einzelne Besucher den „Versuchungen“ eines Vergnügungsviertels erliegen und deshalb ein unkontrolliertes Spielverhalten entwickeln, stellt die grundsätzliche Annahme nicht in Frage.
- 220
Der Gesetzgeber hat zudem, ohne dass dies zu beanstanden wäre, bei der Sperrzeitregelung von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr nicht nur den Spielerschutz und die Eindämmung der Spielsucht bei der Bestimmung der unterschiedlichen Sperrzeitregelungen im Blick gehabt, sondern es für notwendig gehalten, in dem „Amüsierviertel Reeperbahn“ ein gegenüber dem restlichen Stadtgebiet zeitlich weitergehendes, aber räumlich begrenztes verdichtetes Angebot des öffentlichen legalen Automatenglücksspiels zur Kanalisierung der Spielleidenschaft vorzusehen und hat damit einem anderen maßgeblichen Ziel des GlüStV Rechnung getragen. Nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV entspricht es dem gesetzgeberischen Interesse, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Örtlich und zeitlich beschränkte Regelungen u.a. zu Gunsten der im Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ gelegenen Betriebe sollen diesen Zwecken in Abwägung mit dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht und der Verknappung des Angebots Rechnung tragen. Die Annahme des Gesetzgebers, ein sowohl zahlenmäßig als auch zeitlich erweitertes Angebot an Spielhallen berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in diesem Gebiet und wirke dem Ausweichen in illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen, ist nicht zu beanstanden und rechtfertigt eine Differenzierung. Die Gefahr eines „illegalen Glücksspielmarktes“ ist in traditionellen Vergnügungsvierteln wie der „Reeperbahn“, in denen die Möglichkeiten legaler und illegaler Geschäftstätigkeiten oft auch räumlich nah beieinander liegen, auch im Fall einer verstärkten Kontrolle und Überwachung durch Polizei- und Ordnungsbehörden jedenfalls gegenüber dem übrigen Stadtgebiet erhöht.
- 221
Zwar weist die Antragstellerin sinngemäß darauf hin, dass Touristen oder diejenigen Spieler, die im Umfeld der durch die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 3 HmbSpielhG begünstigten Spielstätten im Bereich der Reeperbahn oder der Nebenstraßen wohnen, vor den Nachteilen und Gefahren des Glücksspiels in Spielhallen nicht in gleicher Weise geschützt sind wie Spieler im übrigen Stadtgebiet, die die ab 5.00 Uhr geschlossenen Spielhallen erst ab 12.00 Uhr wieder besuchen können. Diese Tatsache stellt aber die Rechtfertigung einer unterschiedlichen Sperrzeitregelung für die in einem räumlich eng begrenzten Gebiet vorhandenen Spielhallen nicht in Frage. Die Möglichkeit, dass Besucher oder im Amüsierviertel oder auch in anderen Gebieten St. Paulis lebende Spieler wegen der räumlichen Nähe die im Vergnügungsviertel gelegenen Spielhallen mit für sie günstigeren Öffnungszeiten ohne größeren zeitlichen Aufwand besuchen können, ist ein zwangsläufiger Effekt einer ortsbezogenen Regelung. Allerdings betrifft diese Ausnahmeregelung in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG nur einen kleinen Bereich des Stadtteils St. Pauli und zudem nur eine vergleichsweise kleine Gruppe von möglichen Spielern im Verhältnis zum übrigen Stadtgebiet. Der in anderen Stadtteilen und auch im übrigen Bereich des Stadtteils St. Pauli für die Dauer von sieben Stunden in stärkerem Maße gewährleistete Schutz vor den Gefahren der Spielsucht muss für diese (potenziellen) Spieler hier zeitweise zur Erreichung des im Vergnügungsviertel ebenfalls verfolgten Ziels, legales öffentliches Automatenglückspiel zur Verhinderung eines Glücksspielschwarzmarktes an 21 Stunden täglich anzubieten, zurücktreten. Diese zur Erreichung mehrerer Ziele des GlüStV notwendige Abwägung begegnet keinen Bedenken.“
- 222
4. Die von der Klägerin beanstandeten Regelungen sind auch nicht wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht unanwendbar.
- 223
§ 4 Abs. 3 Satz 1 und 3 und § 5 Abs. 1 HmbSpielhG sind nicht wegen eines Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht der Richtlinie 98/34/EG vom 22. Juni 1998 (ABl. L 204 S. 37, in der Fassung der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des HmbSpielhG gegebenen Änderungen durch die Richtlinie 98/48/EG vom 20.07.1998, ABl. L 217 S. 18 und die Richtlinie 2006/96/EG vom 20.11.2006, ABl. L 363 S. 81) unanwendbar.
- 224
Nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34/EG müssen die Mitgliedstaaten der Kommission den Entwurf einer technischen Vorschrift übermitteln und die Kommission über die Gründe der Festlegung der technischen Vorschrift unterrichten. Der Entwurf darf nach Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung bei der Kommission angenommen werden. Ein Verstoß gegen die Notifizierungspflicht führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369). Der Entwurf des HmbSpielhG ist der Kommission nicht übermittelt worden.
- 225
Die hier angegriffenen Vorschriften des Gesetzes unterlagen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 87 ff.), der das Berufungsgericht folgt, nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 98/34/EG, da sie keine „technischen Vorschriften“ im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Sie wären unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der Begriff „technische Vorschrift“ umfasst (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, ZfWG 2016, 430, juris Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den „sonstigen Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG zuzuordnen. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige „sonstige Vorschriften“ nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können (EuGH, Urt. v. 19.7.2012, C-213/11 u.a., NVwZ-RR 2012, 717, juris Rn. 27 ff., 35; Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, juris Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die Notifizierungspflicht unerheblich (vgl. EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als „sonstige Vorschrift“ mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, Urt. v. 11.6.2015, C-98/14, ZfWG 2015, 336, juris Rn. 99; Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, a.a.O., juris Rn. 26). Das ist dann der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf (vgl. zum Verbot der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos: EuGH, Urt. v. 11.6.2015, C-98/14, ZfWG 2015, 336, Rn. 99).
- 226
Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt. Die Verringerung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen oder sonstige der hier streitgegenständlichen Anforderungen an die Aufstellung der Geräte sowie an den Betrieb von Spielhallen haften nicht dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern nicht ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr u.a. zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten und verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert. Dies ist für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant (EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Rn. 95). Auch nach vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige Betreiber zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 86 ff.; vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG: OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 104; vgl. OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 159 ff., 169 ff.).
- 227
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
Tatbestand
- 1
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Die Klägerin wendet sich gegen gesetzliche Regelungen des Landes Berlin, die den Betrieb ihrer Spielhallen nachteilig betreffen.
- 2
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Sie betreibt in dem nicht in ihrem Eigentum stehenden Gebäudekomplex ... in Berlin sechs Spielhallen, die kreisförmig um einen Aufsichtsbereich herum angeordnet sind. Den Betrieb einer siebten Spielhalle dort hat sie im Verlauf des Revisionsverfahrens aufgegeben; insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt. Mit Bescheiden vom 4. November 2008 waren der Klägerin für ihre Spielhallen unbefristete Erlaubnisse nach § 33i Abs. 1 der Gewerbeordnung (GewO) erteilt worden.
- 3
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Nachdem am 2. Juni 2011 das Spielhallengesetz Berlin (SpielhG BE) in Kraft getreten war, wies das Bezirksamt ... von Berlin die Klägerin auf die danach einzuhaltenden Anforderungen an den Betrieb von Spielhallen hin. Bei nicht fristgerechter Einhaltung sei das Ordnungsamt gehalten, Widerrufsverfahren einzuleiten.
- 4
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Am 27. Juli 2011 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Klage auf Feststellung erhoben, dass die ihr erteilten Erlaubnisse auch nach deren im Spielhallengesetz Berlin vorgesehenen Erlöschen am 31. Juli 2016 wirksam bleiben, sie für den Betrieb ihrer Spielhallen keine weiteren Erlaubnisse benötigt und näher bezeichneten Vorschriften des Spielhallengesetzes Berlin und des Ausführungsgesetzes Berlin zum Glücksspielstaatsvertrag (AGGlüStV BE) nicht unterliegt. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 1. März 2013 abgewiesen.
- 5
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Mit Urteil vom 11. Juni 2015 hat das Oberverwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Klägerin ihre Berufung durch Antragsbeschränkung im Berufungsverfahren zurückgenommen hat, und die Berufung im Übrigen zurückgewiesen. Die Feststellungsklage sei zulässig, aber unbegründet. Das Land Berlin sei nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Erlass der angegriffenen Bestimmungen befugt gewesen. Diese schränkten die Berufsausübungsfreiheit zum Zweck der Bekämpfung und Prävention von Spielsucht sowie zur Sicherung des Jugendschutzes in verhältnismäßiger Weise ein. Es sei nicht feststellbar, dass die Klägerin wegen der Beschränkungen zulässiger Standorte oder einer wirtschaftlichen Erdrosselung künftig in Berlin keine Spielhalle mehr werde betreiben können. Sie könne auf andere Standorte im Berliner Stadtgebiet ausweichen. Da bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielten, die nach der Gewerbeordnung betrieben werden dürften, habe der Berliner Gesetzgeber von einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial ausgehen und entsprechende präventive Regelungen erlassen dürfen. Seine Annahme, eine Reduzierung der Anzahl und Dichte von Spielhallen könne Spielsüchtige vom Spielen abhalten und einem Gewöhnungseffekt für Kinder und Jugendliche entgegenwirken, sei nicht offensichtlich fehlsam. Die Eignung der Regelungen werde nicht durch ein etwaiges Vollzugsdefizit gegenüber nicht genehmigten Spielhallen in Frage gestellt, da kein normatives Regelungsdefizit bestehe. Für Ausweichbewegungen von Spielern in Gaststätten mit Geldspielautomaten seien keine verlässlichen Erkenntnisse ersichtlich. Die Regelungen verletzten weder den Gleichbehandlungsgrundsatz gegenüber Gaststätten oder der Spielbank Berlin noch das Grundrecht der Klägerin auf Eigentum. Sie seien auch nicht wegen Verstoßes gegen die Informationspflicht gegenüber der Europäischen Kommission nach der Richtlinie 98/34/EG unanwendbar, da sie keine technischen Vorschriften darstellten.
- 6
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Am 7. Juli 2015 hat die Klägerin hiergegen Revision eingelegt. Nach Inkrafttreten des am 22. März 2016 verabschiedeten Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin (MindAbstUmsG BE) am 6. April 2016, das für die Neuerteilung von Erlaubnissen an Bestandsspielhallen ein Sonderverfahren vorsieht, hat sie für die streitgegenständlichen Spielhallen entsprechende Erlaubnisanträge gestellt. Gleichzeitig hält sie an ihrem Feststellungsbegehren fest.
- 7
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Zur Begründung der Revision macht die Klägerin neben Verfahrensrügen im Wesentlichen geltend, die von ihr angegriffenen Regelungen seien formell und materiell verfassungswidrig. Den Ländern komme insoweit keine Gesetzgebungskompetenz zu. Durch die Föderalismusreform 2006 sei ihnen mit dem "Recht der Spielhallen" im Wege der normativen Rezeption lediglich die Zuständigkeit für den eingeschränkten Regelungsbereich des § 33i GewO übertragen worden. Regelungen zur abstrakten Gefahrenabwehr und zur Suchtprävention im gewerblichen Automatenspiel seien dem Geräte- und Aufstellungsrecht zuzuordnen, für das der Bund regelungsbefugt sei. Standortbezogene Beschränkungen für Spielhallen seien ausschließlich dem Bauplanungsrecht zuzuordnen. Jugendschützende Regelungen unterfielen der Regelungskompetenz des Bundes für die öffentliche Fürsorge. Insoweit habe der Bund von seiner Regelungsbefugnis Gebrauch gemacht. Eine weitere Rechtsetzung der Länder sei daher gesperrt.
- 8
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Die mit dem Spielhallengesetz Berlin, dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz für das Land Berlin geschaffenen neuen Erlaubnisvorbehalte stellten repressive Verbote und objektive Berufswahlbeschränkungen für Spielhallenbetreiber dar. Sie seien nach neuerer Suchtforschung nicht gerechtfertigt. Der Gesetzgeber verfolge mit ihnen in Wahrheit fiskalische Ziele, da er das stärker spielsuchtrelevante Automatenspiel in Spielbanken nicht vergleichbar reguliere. Angesichts des Vollzugsdefizits gegenüber einer Vielzahl illegaler Spielstätten in Berlin sei den Betreibern langjährig unbeanstandeter Bestandsspielhallen eine Schließung nicht zuzumuten. Die landesrechtlichen Abstandsregelungen für Spielhallen konterkarierten bauplanungsrechtliche Regelungen zur Konzentration von Spielhallen in bestimmten Baugebieten und führten zu einem "Kahlschlag" der vorhandenen Spielhallen. Das Mindestabstandsgebot von 500 Metern zu anderen Spielhallen sei wissenschaftlich nicht zu rechtfertigen. Neben dem bestehenden Zugangsverbot zu Spielhallen für Jugendliche nach dem Jugendschutzgesetz (JuSchG) sei das Verbot von Spielhallenstandorten in räumlicher Nähe zu Einrichtungen, die von Minderjährigen besucht werden, unverhältnismäßig. Es sei auch nicht hinreichend bestimmt. Das nach dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin vorgesehene Sonderverfahren für die Erteilung einer Erlaubnis an Bestandsunternehmen führe zu zusätzlichen Standorteinschränkungen und erhebe mit dem Losentscheid den Zufall zum Rechtsprinzip. Die Reduzierung der Höchstzahl von zwölf auf acht Geräte in einer Spielhalle sei betriebswirtschaftlich nicht verkraftbar und zur Spielsuchtbekämpfung nicht erforderlich.
- 9
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Die Regelung des Spielhallengesetzes über das Erlöschen von Alterlaubnissen verletzte die Klägerin auch in ihrem Grundrecht auf Eigentum. Eine fünfjährige Übergangsfrist für Bestandsbetriebe reiche wegen der Ungewissheit darüber, welcher Bestandsbetrieb eine Erlaubnis nach neuem Recht erhalte, nicht aus. Auch die Reduzierung der Gerätehöchstzahl greife in das Eigentumsrecht von Spielhallenbetreibern ein. Darüber hinaus verstoße es gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG, Spielhallen stärker zu beschränken als Gaststätten mit Geldspielgeräten und Spielbanken mit teilweise hunderten stärker spielergefährdenden Automaten in einem Saal. Die angegriffenen Einschränkungen für Spielhallen verletzten zudem das verfassungsrechtliche Konsistenzgebot und das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Die Klägerin hält an ihren in den Vorinstanzen erhobenen Einwänden gegen die Werberestriktionen für Spielhallen, die Verpflichtung zur Stellung einer Aufsichtsperson pro Spielhalle, gegen obligatorische Eingangskontrollen und die Verpflichtung zur Berücksichtigung von Selbstsperren fest. Sie meint, die über den Glücksspielstaatsvertrag hinausgehenden Regelungen des Spielhallengesetzes Berlin verstießen gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens. Außerdem sei das Spielhallengesetz wegen einer Verletzung der Notifizierungspflicht aus der Richtlinie 98/34/EG unanwendbar.
- 10
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Die Klägerin beantragt,
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soweit das Verfahren nicht in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 11. Juni 2015 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. März 2013 zu ändern und
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1. a) festzustellen, dass die Klägerin im Hinblick auf die ihr im November 2008 erteilten Gewerbeerlaubnisse gemäß § 33i Gewerbeordnung auch ohne Neuerteilung von landesrechtlichen Erlaubnissen nach dem Spielhallengesetz Berlin vom 20. Mai 2011 oder nach dem Zweiten Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel vom 19. Juni 2012, jeweils in der Fassung des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2016, weiterhin berechtigt ist, die Spielhallen M. I "...", M. II "...", M. III "...", M. IV "...", M. V "..." und M. VI "..." zu betreiben,
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hilfsweise,
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b) festzustellen, dass die zuständige Erlaubnisbehörde nicht berechtigt ist, die Erteilung landesrechtlicher Erlaubnisse für die im Klagantrag Ziffer 1. a) aufgeführten Spielhallen wegen Nichteinhaltung der in § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 4 Spielhallengesetz vorgesehenen Standortbeschränkungen abzulehnen.
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2. festzustellen, dass die Klägerin entgegen der in § 4 Abs. 2 Spielhallengesetz und in § 4 Abs. 3 Spielhallengesetz vorgesehenen Begrenzungen berechtigt ist, in den in Ziffer 1 bezeichneten Spielhallen bei Einhaltung der weiteren, in der Spielverordnung vorgesehenen Voraussetzungen jeweils bis zu zwölf Geld- oder Warenspielgeräte aufzustellen und bis zu drei andere Spiele zu veranstalten,
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3. festzustellen, dass die Klägerin in den in Ziffer 1 genannten Spielhallen entgegen § 6 Abs. 1 Satz 1 Spielhallengesetz auch dann Speisen und nichtalkoholische Getränke verabreichen darf, wenn in einer Spielhalle vier oder mehr Geld- oder Warenspielgeräte aufgestellt sind,
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4. festzustellen, dass die Klägerin in den in Ziffer 1 genannten Spielhallen entgegen § 6 Abs. 1 Satz 2 Spielhallengesetz Speisen und Getränke unentgeltlich abgeben darf,
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5. festzustellen, dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 1 Spielhallengesetz berechtigt ist, die in Ziffer 1 genannten Spielhallen auch in der Zeit von 3:00 Uhr bis 5:00 Uhr und in der Zeit von 6:00 Uhr bis 11:00 Uhr zu betreiben, soweit nicht das feiertägliche Spielverbot gemäß § 5 Abs. 2 Spielhallengesetz eingreift,
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6. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die in § 4 Abs. 1 Satz 2 Spielhallengesetz und in § 26 Abs. 1 des Glücksspieländerungsstaatsvertrages vorgesehenen Werbebeschränkungen einzuhalten,
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7. festzustellen, dass die Klägerin nicht gemäß § 6 Abs. 2 Spielhallengesetz während der Öffnungszeiten sicherstellen muss, dass in jeder der in Ziffer 1 genannten Spielhallen mindestens eine Aufsichtsperson dauerhaft anwesend ist,
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8. festzustellen, dass die Klägerin abgesehen von Zweifelsfällen im Hinblick auf die Einhaltung der Altersgrenze (siehe § 2 Abs. 2 Satz 2, § 6 Abs. 1 JuSchG) nicht gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 Spielhallengesetz verpflichtet ist, durch Eingangskontrolle und Prüfung des Personalausweises oder anderer Dokumente die Identität und/oder das Alter der Personen, die Zutritt zu einer Spielhalle begehren, zu kontrollieren,
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9. festzustellen, dass die Klägerin nicht gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 Spielhallengesetz verpflichtet ist, Personen für die Dauer von mindestens einem Jahr vom Spiel auszuschließen, die dies ihr gegenüber oder gegenüber dem mit der Aufsicht betrauten Personal verlangen,
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10. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die in § 6 und § 7 Glücksspielstaatsvertrag geregelten Pflichten der Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen zu beachten.
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Der Beklagte beantragt,
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die Revision zurückzuweisen.
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Er verteidigt das Berufungsurteil. Mit den angegriffenen Regelungen habe der Gesetzgeber auf den sprunghaften Anstieg von Spielhallenstandorten und den in ihnen aufgestellten Spielgeräten vor allem in den Innenstadtbezirken Berlins reagiert, um der herausragenden Suchtgefahr des Geldautomatenspiels entgegenzuwirken. Insoweit verfüge der Gesetzgeber über einen legislativen Einschätzungsspielraum, der hier auch ausweislich neuester Studien über Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland nicht überschritten sei. Die Länder seien für sämtliche der angegriffenen Regelungen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG regelungsbefugt. Die Ausübung des Berufs des Spielhallenbetreibers bleibe in Berlin selbst bei Einhaltung der Mindestabstände möglich, da auch bauplanungsrechtlich ausreichend Standorte zur Verfügung stünden. Die angegriffenen Einschränkungen für Spielhallen seien zur Spielsuchtbekämpfung und -prävention geeignet, erforderlich und zumutbar. Das Sonderverfahren zur Auswahl von Standorten für Bestandsspielhallen stelle eine Entscheidung anhand hinreichend bestimmter qualitativer Kriterien und eine grundrechtsschonende Ausschöpfung der Standortkapazität sicher. Der Landesgesetzgeber habe Spielhallen gegenüber dem Automatenspiel in Gaststätten und in Spielbanken unterschiedlich behandeln dürfen. Die nach § 33i GewO erteilten Alterlaubnisse würden durch Art. 14 Abs. 1 GG nicht geschützt. Bis zu ihrem Erlöschen gelte eine großzügige Übergangsfrist. Die große Zahl der nach Inkrafttreten des Spielhallengesetzes weiterbetriebenen Spielhallen spreche gegen eine Erdrosselungswirkung der neuen Regelungen. Unionsrecht stehe ihrer Anwendung nicht entgegen. Insbesondere seien sie keine notifizierungspflichtigen technischen Vorschriften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG.
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Der Vertreter des Bundesinteresses hält die Länder zur Regelung von Mindestabständen zu anderen Spielhallen und zu Einrichtungen, die von Minderjährigen besucht werden, für befugt. Solche Regelungen seien zwar mangels unmittelbaren Bezuges zur Räumlichkeit von Spielhallen nicht dem "Recht der Spielhallen" zuzuordnen. Jedoch habe der Bund insoweit jedenfalls von seiner Kompetenz zur Regelung der öffentlichen Fürsorge und des Rechts der Wirtschaft keinen Gebrauch gemacht. Die Länder seien aber nicht befugt, Gerätehöchstzahlbegrenzungen und Regelungen über Beschränkungen bei Abgabe von Speisen oder Getränken in einer Spielhalle zu erlassen.
Entscheidungsgründe
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Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit - hinsichtlich der von der Klägerin nicht mehr betriebenen Spielhalle M. VII "..." - übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Im Übrigen bleibt die zulässige Revision ohne Erfolg. Das angegriffene Urteil verletzt nicht revisibles Recht.
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1. Die Feststellungsklage der Klägerin ist nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Soweit sie sich dagegen wendet, mit ihren Spielhallen bereits in Kraft getretenen betriebsbezogenen Einschränkungen zu unterliegen, ist sie an einem gegenwärtigen, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis beteiligt. § 43 Abs. 2 VwGO greift insoweit nicht ein, da die Vorschriften bußgeldbewehrt sind und der Klägerin nicht zuzumuten ist, etwaige Sanktionen abzuwarten (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 19.09 - BVerwGE 136, 54 <64>). Soweit sich die Klägerin gegen erst künftig eintretende, mit dem Erlöschen ihrer Spielhallenerlaubnisse und dem Erfordernis einer neuen Erlaubnis verbundene Beschränkungen wendet, ist die Klage als vorbeugende Feststellungsklage zulässig. Zwar gelten die ihr auf der Grundlage von § 33i GewO erteilten Erlaubnisse nach § 2 Abs. 3 des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstandes nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen (Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin - MindAbstUmsG BE) vom 22. März 2016 (GVBl. 2016 S. 117) bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren als fortbestehend, weil die Klägerin für die streitgegenständlichen Spielhallen Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen gestellt hat und bislang noch keine Auswahlentscheidung über die fortbestehenden Standorte getroffen worden ist. Welchen rechtlichen Anforderungen sie im Hinblick auf die künftige Erteilung einer Erlaubnis unterliegen wird, ist aber bereits jetzt sachlich und zeitlich hinreichend überschaubar. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist deshalb auch insoweit gegeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989 - 2 C 23.88 - NJW 1990, 1866). Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an sämtlichen von ihr begehrten Feststellungen ergibt sich aus ihrem Interesse, Klarheit über die Rechtslage zu erzielen, um wirtschaftliche Dispositionen für ihre Spielhallenbetriebe treffen zu können (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Mai 2001 - 3 C 2.01 - BVerwGE 114, 226 <227> und vom 20. November 2003 - 3 C 44.02 - Buchholz 418.32 AMG Nr. 37 S. 18 f.).
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2. Die von der Klägerin gerügten Verfahrensfehler des Berufungsgerichts liegen nicht vor. Die Ablehnung ihrer Beweisanträge Nr. 5 a bis d verletzt den Untersuchungsgrundsatz nicht. Ausgehend von seiner für die Prüfung von Verfahrensmängeln maßgeblichen materiell-rechtlichen Rechtsauffassung (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2008 - 10 C 11.07 - BVerwGE 131, 186 <189>), dass es auf wirtschaftliche Nachteile der Spielhallenbetriebe wegen illegaler Spielangebote nur ankomme, wenn diese Nachteile in einem normativen Regelungsdefizit angelegt sind, musste das Oberverwaltungsgericht den von der Klägerin beantragten Beweis zu den Gründen der Schließung zweier Berliner Verbundspielhallen wegen der Konkurrenz benachbarter illegaler scheingastronomischer Spielangebote nicht erheben. Mit der Ablehnung des Beweisantrags war keine vorweggenommene Beweiswürdigung indizieller Tatsachen verbunden. Vielmehr hat das Berufungsgericht die wirtschaftliche Konkurrenz durch illegale Spielstätten für rechtlich unerheblich gehalten, weil es ein normatives Regelungsdefizit als Ursache der illegalen Konkurrenz verneint hat. Den Antrag der Klägerin auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zur regelmäßigen wirtschaftlichen Unmöglichkeit des Weiterbetriebes vorhandener (Mehrfach-)Spielhallen aufgrund der Neuregelungen für Spielhallen hat das Berufungsgericht zwar insoweit zu eng verstanden, als es auf die künftige rechtliche Unzulässigkeit des Betriebes von Mehrfachspielhallen verwiesen und deren Weiterbetrieb als Einzelspielhallen ausgeblendet hat (vgl. UA S. 66). Die Ablehnung dieses Beweisantrages findet gleichwohl im geltenden Prozessrecht eine hinreichende Stütze. Auf Grundlage der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, dass ein Ausweichen von Bestandsspielhallen in andere Bereiche des Berliner Stadtgebietes möglich und rechtlich zumutbar sei, war die zum Beweis gestellte Tatsache nicht entscheidungserheblich, soweit sie sich auf die verfahrensgegenständlichen Spielhallen der Klägerin bezog. Darüber hinaus durfte der Antrag mangels hinreichender Substantiierung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Mai 2014 - 10 B 34.14 - juris Rn. 9) abgelehnt werden. Die Klägerin hatte angesichts der vom Berufungsgericht hervorgehobenen beträchtlichen Anzahl von Spielhallen, die im Land Berlin nach Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen weiterhin betrieben werden, keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass die Fortführung ihrer Spielhallenbetriebe als Einzelspielhallen in Berlin wirtschaftlich unmöglich wäre. Gleiches gilt für die Ablehnung der Beweisanträge zur Übertragbarkeit von Ertragsrechnungen dreier pseudonymisierter Spielhallenbetriebe auf andere Spielhallen. Diese Anträge enthielten schon keine Angaben zur Art und Lage der als exemplarisch dargestellten Betriebe und waren nicht hinreichend bestimmt, um dem Berufungsgericht eine Sachaufklärung zur wirtschaftlichen Auskömmlichkeit des Betriebes von Spielhallen unter Geltung der neuen Anforderungen nahezulegen.
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Das Oberverwaltungsgericht hat auch nicht aktenwidrig unter Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz angenommen, dass die wirtschaftliche Konkurrenz für Spielhallen durch illegale Spielstätten singulär nur bestimmte Bezirke des Stadtgebietes betreffe und es weder dargetan noch ersichtlich sei, dass Spielhallen nicht in den unattraktiveren Außenbereichen von Berlin wirtschaftlich betrieben werden könnten. Diese berufungsgerichtlichen Annahmen liegen nicht außerhalb des Gesamtergebnisses des Verfahrens, denn die Klägerin hatte ausweislich des Tatbestandes des Berufungsurteils (UA S. 3 ff.) vorgetragen, in einigen Bezirken sei künftig ein Betrieb von Spielhallen faktisch nicht mehr möglich, in manchen Stadtgebieten gebe es eine große Anzahl illegaler Spielbetriebe und durch die Abstandsregelungen würden künftig Spielhallen auch in Gegenden eröffnet, in denen es solche bislang nicht gegeben habe. Eine Berichtigung des Tatbestandes des Berufungsurteils hat die Klägerin insoweit nicht beantragt.
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3. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zu Recht zurückgewiesen, da die Klage unbegründet ist. Die von der Klägerin begehrten Feststellungen können nicht getroffen werden, weil ihnen verfassungs- und unionsrechtskonforme landesrechtliche Bestimmungen des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin (Spielhallengesetz Berlin - SpielhG BE) vom 20. Mai 2011 (GVBl. BE 2011 S. 223, geändert durch Gesetz vom 22. März 2016, GVBl. BE 2016 S. 117) i.V.m. dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin (MindAbstUmsG BE), des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (GVBl. BE 2012 S. 193, 199) sowie des hierzu ergangenen Ausführungsgesetzes des Landes Berlin zum Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung vom 20. Juli 2012 (AGGlüStV BE, GVBl. BE 2012 S. 238, zwischenzeitlich geändert durch Gesetz vom 7. Juli 2016, GVBl. BE 2016 S. 450) entgegenstehen. Das erst nach Verkündung des Berufungsurteils erlassene Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin ist in die revisionsgerichtliche Prüfung einzubeziehen, weil für das Feststellungsbegehren der Klägerin die Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Revisionsgerichts maßgeblich ist und das Revisionsgericht eine Änderung des Landesrechts nach Erlass des Berufungsurteils zu beachten hat, wenn das Berufungsgericht bei einer Entscheidung zu diesem Zeitpunkt auf die entsprechenden Regelungen abzustellen hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1990 - 1 C 30.86 - NJW 1990, 2768), und von der Anwendung des geänderten irrevisiblen Rechts die richtige Anwendung des revisiblen Rechts abhängt (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 137 Rn. 24 m.w.N.). Das ist hier der Fall, weil durch das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin wesentliche, grundrechtsrelevante Anforderungen an die Neuerteilung von Erlaubnissen für Bestandsspielhallen nach dem Spielhallengesetz Berlin ausgestaltet werden. Insbesondere hat der Gesetzgeber darin erstmals Regelungen über die Auflösung einer Konkurrenz mehrerer bestehender Spielhallen an den künftig noch zulässigen Spielhallenstandorten geschaffen und hierdurch berechtigten Zweifeln daran, ob sich die wesentlichen Entscheidungen für die Auswahl unter konkurrierenden Bestandsspielhallen einem Parlamentsgesetz entnehmen ließen, Rechnung getragen.
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a) Das Land Berlin war zum Erlass sämtlicher mit den Feststellungsbegehren angegriffener Regelungen befugt. Der ausdrückliche und ausschließliche Länderkompetenztitel (vgl. BT-Drs. 16/813 S. 13) in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für das "Recht der Spielhallen" ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebes einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld. Dies ergibt die Auslegung des Kompetenztitels nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck (vgl. allg. BVerfGE, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <273 f.>).
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aa) Der Wortlaut des Kompetenztitels "Recht der Spielhallen" ist weit und erfasst über die Voraussetzungen der Erteilung einer Spielhallenerlaubnis hinaus alle Gesichtspunkte des mit der Räumlichkeit einer Spielhalle verbundenen Betriebes. Insbesondere beschränkt er sich nicht auf den Regelungsgehalt des bisherigen § 33i GewO. Regelungen dagegen, die sich unabhängig vom Aufstellungsort Spielhalle produktbezogen mit der Gestaltung, Zulassung, Aufstellung und Überprüfung von Spielgeräten befassen, sind dem "Recht der Spielhallen" wegen des im Wortlaut angelegten räumlichen Bezuges dieser Materie nicht zuzuordnen.
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Auch die Entstehungsgeschichte des im Zuge der Föderalismusreform zugunsten der Länder umgestalteten Kompetenztitels des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG spricht dafür, dass das "Recht der Spielhallen" alle Aspekte der Erlaubnis und des Betriebes von Spielhallen umfasst. Insbesondere lassen sich weder den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens für das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034), mit dem die Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG verabschiedet wurde, noch den Materialien der 2003 eingesetzten "Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung" (Föderalismuskommission I), an deren Ergebnisse das verfassungsändernde Gesetz anknüpfte, Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass mit ihm lediglich der Regelungsbereich der bisherigen Rechtsgrundlage für eine Spielhallenerlaubnis in § 33i GewO normativ rezipiert und die Gesetzgebungsbefugnis der Länder hierauf beschränkt werden sollte.
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Die Reform der Gesetzgebungskompetenzen im Jahre 2006 ging auf die Initiative der Länder zurück, die bundesstaatliche Ordnung kritisch zu überprüfen und den Ländern wieder mehr Kompetenzen zu verschaffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <264>). In der Föderalismuskommission I konnte allerdings zwischen Bund und Ländern kein Konsens darüber hergestellt werden, welche Materien aus dem Kompetenztitel des "Rechts der Wirtschaft" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG auf die Länder verlagert werden sollten. Einigkeit bestand lediglich darüber, dass den Ländern Materien übertragen werden sollten, die einen regionalen Bezug aufwiesen und nicht zur Wahrung des einheitlichen Wirtschaftsraums in der Bundeskompetenz verbleiben mussten (vgl. Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 "Regionale Themen" am 29. September 2004, S. 2; Stenografischer Bericht der 9. Sitzung der Kommission am 14. Oktober 2004, S. 231; alle auch nachfolgend genannten Dokumente der Föderalismuskommission I in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1-2005, Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, 2005, CD-ROM). Eine Übertragung der Materie der "Spielhallen" auf die Länder schlugen erstmals die beiden Vorsitzenden der Föderalismuskommission I in ihren abschließenden Darstellungen und ihrem Vorentwurf eines Beschlussvorschlages vor (vgl. Sprechzettel der Vorsitzenden zur Erweiterten Obleuterunde am 26. November 2004, S. 4 und am 3. Dezember 2004, S. 3; Vorentwurf vom 13. Dezember 2004 für einen Vorschlag der Vorsitzenden, S. 4). Die Reichweite der dort aufgeführten Materie "Spielhallen" wurde darin nicht erläutert. Die vorhergehenden Arbeitsdokumente der Föderalismuskommission I enthielten weder einen Vorschlag zur Übertragung der späteren Ländermaterie "Recht der Spielhallen" noch Hinweise für deren Eingrenzung. Das gilt auch für die von der Klägerin und von Teilen der Literatur als Beleg für eine enge Auslegung in Bezug genommene Stellungnahme des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit vom 28. September 2004 zur "Gewerbeordnung und Handwerksordnung" (PAU-5/0020), in der "Spielhallen (§ 33i)" erwähnt sind (vgl. ebd. S. 4). Die Stellungnahme des Bundesministeriums sollte auf Bitten der Länder klären, ob der Bund ein Bedürfnis, grundlegende Rahmenbedingungen wirtschaftlicher Betätigung weiterhin bundesgesetzlich zu regeln, für alle Bereiche der Gewerbeordnung sah (vgl. ebd. S. 2), nachdem das Ministerium zuvor die Position der Länder zur Übertragung des gesamten Gewerberechts auf sie umfassend zurückgewiesen hatte (vgl. BMWA, Stellungnahme für die Bereiche u.a. Handwerksrecht und allgemeines Gewerberecht zu: "Konkretisierung der Länderposition zum 'Recht der Wirtschaft' <art. 74 abs. 1 nr. 11 gg>
", PAU-3/0007 = PAU-5/0006 S. 3 f.). Das Ministerium schlug in der Stellungnahme nicht vor, die Regelung von Spielhallen den Ländern zu übertragen, sondern listete den bestehenden Inhalt der Gewerbeordnung auf. Dem jeweiligen einfachgesetzlichen Regelungsbereich der Vorschriften der §§ 30 bis 38 GewO wurde jeweils in Klammern deren Paragrafenbezeichnung hinzugesetzt, also beispielsweise "Gewinnspiele und Geldspielgeräte (...) (§§ 33c bis h), Spielhallen (§ 33i), Pfandleiher (§ 34)". Diese Bestimmungen, so die Stellungnahme, würden zum Teil ergänzt durch ausführliche Verordnungen mit Detailregelungen. Bei einzelnen dieser Bereiche komme eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länderebene in Betracht, soweit ein lokaler Bezug vorhanden sei. Allerdings sei den Ländern in diesen Bereichen bereits nach geltendem Recht die materielle Ausgestaltung überlassen (PAU-5/0020 S. 4). Welche Bereiche sich konkret für eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länder eigneten, führte das Ministerium nicht aus. In der zuständigen Projektgruppe 5 "Regionale Themen" war zu diesem Zeitpunkt außerdem offen, ob eine etwaige Zuständigkeitsverlagerung auf die Länder einfachgesetzlich oder verfassungsrechtlich erfolgen solle (vgl. den Bericht in der 7. Sitzung der Arbeitsgruppe "Gesetzgebungskompetenzen und Mitwirkungsrechte" der Föderalismuskommission I, Protokollvermerk vom 6. Oktober 2004 S. 22 f.). Jedenfalls sollte die Verteilung der Kompetenzen im Bereich des Wirtschaftsrechts dem Ansatz der "örtlichen Radizierung" folgen (vgl. den Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 "Regionale Themen" am 29. September 2004 S. 2). Zur Verabschiedung eines Ergebnisses der Föderalismuskommission kam es nicht mehr, nachdem die Vorsitzenden deren Arbeit für gescheitert erklärten (vgl. Stenografischer Bericht der 11. Sitzung vom 17. Dezember 2004 S. 279 ff.).
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Die Entstehungsgeschichte des - mit dem Entwurf für das verfassungsändernde Gesetz vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) wieder aufgegriffenen - Vorentwurfs eines Vorschlages der Vorsitzenden der Föderalismuskommission I bietet daher für die Auslegung des heutigen Kompetenztitels des "Rechts der Spielhallen" keine konkrete Substanz. Sie spricht aber dagegen, dass den Ländern im Bereich des Gewerberechts kleinteilig Gesetzgebungsbefugnisse nach Maßgabe der bestehenden Regelungen in der Gewerbeordnung übertragen werden sollten. Hierfür hätte die in der Föderalismuskommission I ebenfalls erwogene Schaffung einfachgesetzlicher Öffnungsklauseln zugunsten der Länder genügt. Vielmehr wurden unter Sichtung der Gewerbeordnung Sachverhalte von vorrangig regionaler Bedeutung gesucht, die von den Ländern deshalb ohne Gefährdung des einheitlichen Wirtschaftsraums selbständig gestaltet werden konnten. Dazu gehörte nach dem Vorentwurf der Vorsitzenden der Föderalismuskommission I die Regelung von Spielhallen, nicht dagegen die Regelung von Gewinnspielen und Geldspielgeräten, die zuvor in der Auflistung des Inhalts der Gewerbeordnung durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit ebenso aufgeführt waren. Der infolge der Koalitionsvereinbarung vom 18. November 2005 erarbeitete Entwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 7. März 2006 (BT-Drs. 16/813) griff den letzten Sachstand der Föderalismuskommission I aus dem Vorsitzendenentwurf ausdrücklich auf (vgl. ebd. S. 3, 7 und 13). Die verabschiedete Endfassung entspricht dem Gesetzesentwurf.
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Der Auffassung, der Zuweisungsgehalt des "Rechts der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG müsse normativ-rezeptiv nach dem Regelungsbereich des § 33i GewO bestimmt werden (vgl. z.B. Schneider, GewArch 2009, 269 <270>; Uhle, Normativ-rezeptive Kompetenzzuweisung und Grundgesetz, 2015, 46 ff.), kann auch aus anderen Gründen nicht gefolgt werden. Von einer normativen Rezeption geht das Bundesverfassungsgericht aus, wenn der Verfassungsgeber eine normativ ausgeformte Materie vorgefunden und sie nachvollziehend benannt hat, so dass die einfachgesetzliche Ausformung in der Regel unter dem Gesichtspunkt des Traditionellen und Herkömmlichen den Zuweisungsgehalt auch der Kompetenznorm bestimmt (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834, 1588/02 - BVerfGE 109, 190 <218> und Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 Rn. 29). Sie ist bislang allenfalls für bereits vorkonstitutionell ausgeformte, umfangreiche Rechtsmaterien anerkannt worden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2013 - 2 BvR 2302/11, 2 BvR 1279/12 - BVerfGE 134, 33 <55 ff.> und Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834, 1588/02 - BVerfGE 109, 190 für das Strafrecht). Für eine restriktive Anwendung der Rechtsfigur spricht, dass sie das Rangverhältnis zwischen Verfassungsrecht und einfachem Recht umkehrt und den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers schwächt, wenn sie die überkommene einfachgesetzliche Ausgestaltung für seine verfassungsrechtliche Regelungskompetenz für maßgeblich hält (vgl. dazu Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 135 Rn. 35, 39; Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2010, Art. 70 Rn. 49).
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Die normative Rezeption eines als einheitliches Regelungswerk konzipierten Normenkomplexes (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 34, 1588/02 - BVerfGE 109, 190 <218>) in einem verfassungsrechtlichen Kompetenztitel soll eine gewisse Kontinuität der Gesetzgebung in langjährig entwickelten Rechtsgebieten über Verfassungsänderungen hinweg gewährleisten. Sie setzt einen von anderen Regelungsbereichen abgrenzbaren und langjährig gefestigten einfachgesetzlichen Normbestand voraus, der prägende Wirkung für eine Kompetenzmaterie entwickeln kann. Daran fehlt es hier. Die ordnungs- und gewerberechtlichen Anforderungen an Spielhallen wurden bis zur Schaffung der Kompetenzmaterie der Länder im Jahr 2006 immer wieder grundlegend geändert (vgl. eingehend m.w.N. zur Regelungsgeschichte Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO Stand 2016, vor § 33c Rn. 1 ff.; Hahn, in: Friauf, GewO Stand 2016, vor § 33c Rn. 4 ff.) und waren mit Anforderungen an Aufsteller von Geräten und Veranstalter anderer Spiele verschränkt (vgl. nur § 33i Abs. 2 i.V.m. § 33c Abs. 2, § 33d Abs. 3 GewO, § 3a i.V.m. § 3 SpielV). 1933 wurde die gewerbsmäßige Aufstellung mechanischer Spiele und Spieleinrichtungen mit Gewinnmöglichkeit an öffentlichen Orten genehmigungspflichtig (RGBl. 1933 I S. 1080). Durch Verordnung wurde 1953 erstmals die Aufstellung von Geldspielgeräten in geschlossenen Räumen - und damit auch der Betrieb einer Spielhalle - zugelassen (BGBl. 1953 I S. 935). 1960 wurden in der Gewerbeordnung der Erlaubnisvorbehalt für den gewerbsmäßigen Betrieb einer Spielhalle und, hiervon getrennt, eine Aufstellererlaubnis und eine Bauartzulassung für Spielgeräte eingeführt (BGBl. 1960 I S. 61, ber. S. 92). 1979 wurde die Aufstellererlaubnis in eine orts- und geräteübergreifende personenbezogene Erlaubnis umgewandelt (BGBl. 1979 I S. 149). Dies bedingte eine stärkere Inpflichtnahme des Betreibers einer Spielhalle für die Einhaltung der Anforderungen an die Aufstellung der Geräte im konkreten Betrieb. Diese Entwicklung spiegelte sich auch in den Änderungen der 1962 erlassenen Spielverordnung (SpielV). Deren gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 33f GewO erlaubte zum Zeitpunkt der Föderalismusreform I den Erlass von Verordnungsbestimmungen zur Durchführung von gerätebezogenen wie auch von aufstellerbezogenen und von spielhallenbetreiberbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung (Fassung vom 25. November 2003, BGBl. I S. 2304). Entsprechend enthielt die Spielverordnung spielhallenbezogene Regelungen, die sich teilweise an die Aufsteller von Spielgeräten, teilweise aber auch an die Veranstalter von Spielen und an die Betreiber von Spielhallen richteten (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Nr. 2, § 3 Abs. 2 und 3, §§ 3a und 4 SpielV i.d.F. der Bekanntmachung vom 11. Dezember 1985, BGBl. I S. 2245, geändert durch Verordnung vom 24. April 2003, BGBl. I S. 547 und durch die 5. Verordnung zur Änderung der SpielV vom 17. Dezember 2005, BGBl. I S. 3495).
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Im Übrigen wäre selbst bei einer normativ-rezeptiven Auslegung des "Rechts der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zu berücksichtigen, dass die bundesrechtlichen Regelungen zu Spielhallen 2006 über erlaubnisbezogene Anforderungen hinausgingen. Sie umfassten neben orts- und betriebsbezogenen Anforderungen auch Pflichten des Spielhallenbetreibers zur Einhaltung von Höchstzahlen für Geräte und andere Spiele, Aufsichtsverpflichtungen und Sicherungsmaßnahmen zugunsten von Minderjährigen sowie die Verpflichtung, die Aufstellung von Geräten nur bei Einhaltung der aufstellungsbezogenen rechtlichen Anforderungen zuzulassen (vgl. § 33c Abs. 3 Satz 3, § 33f Abs. 1 Nr. 1 und 4 GewO i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Nr. 2, § 3 Abs. 1 Satz 2 sowie Abs. 2 und 3, §§ 3a, 4 SpielV).
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Der systematische Zusammenhang der Länderkompetenz für das "Recht der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG spricht ebenfalls dafür, den Ländern die Regelungsbefugnis für sämtliche erlaubnis- und betriebsbezogenen Aspekte des Spiels in Spielhallen zuzuordnen. Die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG von der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ausgenommenen, ausschließlich den Ländern zugeordneten Materien des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen sowie der Messen, Ausstellungen und Märkte betreffen durchweg Gewerbeaktivitäten mit Bezug zu einer räumlich-betrieblich abgegrenzten Einrichtung oder Veranstaltung vor Ort. Sie alle weisen damit den von der Föderalismuskommission I geforderten regionalen Bezug auf. Damit hat der Gesetzgeber in Anknüpfung an die oben genannten Überlegungen in der Föderalismuskommission I aus dem "Recht der Wirtschaft" Bereiche identifiziert, die in erster Linie auf regionale Sachverhalte bezogen sind und deshalb typischerweise ohne Gefährdung des einheitlichen Wirtschaftsraums von den Ländern eigenständig gestaltet werden können. Mit ihnen hat der Verfassungsgeber in Kauf genommen, dass sich bundesweit tätige Unternehmen wie Einzelhandels- und Restaurantketten, Beschicker von Märkten und Messen ebenso wie Vertreiber und Aufsteller von Spielgeräten auf unterschiedliche Regelungen der Länder in diesen Materien einzustellen haben. Regelungsgegenstände ohne räumlich-betrieblichen Bezug wie das "Recht der Spielgeräte" und der ortsübergreifenden Zulassung ihrer Aufstellung, die bei einer länderspezifischen Ausgestaltung etwa die Handelbarkeit des Produkts beeinträchtigen könnten, fallen dagegen aus der Systematik dieser ausschließlichen Ländermaterien heraus und sind der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für das "Recht der Wirtschaft (Gewerbe)" zuzuordnen.
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Diese Auslegung entspricht schließlich auch dem Sinn und Zweck der Kompetenznorm. Mit der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG wollte der verfassungsändernde Gesetzgeber eine neu konturierte und klare föderale Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten im Recht der Wirtschaft erzielen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <277>). Deutlicher voneinander abgegrenzte Verantwortlichkeiten sollten die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern verbessern und die Landesgesetzgeber durch Zuweisung neuer Materien mit Regionalbezug, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, gestärkt werden (vgl. BT-Drs. 16/813 S. 7, 9). Schon die Föderalismuskommission I verfolgte das Ziel, die Zuständigkeiten von Bund und Ländern zu entflechten und die Länderebene zu stärken (vgl. Positionspapier der Ministerpräsidenten zur Föderalismusreform, Kommissionsdrucksache 0045 S. 1, in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1-2005). Die Anknüpfung der Kompetenzverlagerung auf die Länder an einen überwiegenden regionalen Bezug der Materie bedeutet daher nicht, dass jede einzelne Regelung durch einen besonderen Bedarf für landes- oder ortsspezifische Differenzierungen zum Erlass von Regelungen gedeckt sein muss. Ein solcher Vorbehalt würde die Neuzuweisung von Kompetenzen an die Länder ohne Rückhalt in der Entstehungsgeschichte des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG wesentlich einschränken und neue Unsicherheiten in der Abgrenzung der Kompetenzverteilung schaffen, die mit der Verfassungsänderung vermieden werden sollten.
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bb) Nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG können die Länder im Bereich der ihnen durch Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG zugewiesenen Materien das als Bundesrecht fortgeltende Recht durch Landesrecht ersetzen. Mit den von der Klägerin angegriffenen Regelungen des Spielhallengesetzes Berlin, des Glücksspielstaatsvertrages sowie des Ausführungsgesetzes des Landes Berlin hierzu hat das Land Berlin von dieser Befugnis Gebrauch gemacht. Sie lassen sich dem Kompetenztitel für das "Recht der Spielhallen" auch zuordnen.
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Für die Zuordnung gesetzlicher Regelungen zu einer verfassungsrechtlichen Kompetenznorm sind ihr Gegenstand und Gesamtzusammenhang im jeweiligen Gesetz maßgeblich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2006 - 1 BvL 4/00 - BVerfGE 116, 202 <216>; Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07, 402, 906/08 - BVerfGE 121, 317 <348>; Rozek, in: von Mangold/Klein/Starck, a.a.O., Bd. 2 Art. 70 Rn. 55). Die angegriffenen Erlaubnisvorbehalte für den Betrieb von Spielhallen enthalten als Zulassungsvoraussetzungen personenbezogene Anforderungen an die Betreiber von Spielhallen und Anforderungen an die Art und Weise des Betriebes. Die erstmals eingeführten Mindestabstände zu anderen Spielhallen und sonstigen Einrichtungen sowie das Verbot der Zulassung und des Betriebes mehrerer Spielhallen im Verbund beschränken die Dichte von Spielhallen in einem bestimmten Gebiet und regeln ihr räumliches Verhältnis zu sonstigen Einrichtungen, deren Nutzer der Gesetzgeber als schutzwürdig ansieht. Sie betreffen die räumlichen Bezüge einer Spielhalle in ihrem Umfeld und damit einen Regelungsgegenstand, der nicht zwingend bundeseinheitlich zu regeln ist und im Hinblick auf die jeweilige soziale Bevölkerungsstruktur und Dichte des Spielangebots regionale Bezüge aufweist. Für die Zuordnung zur Kompetenzmaterie "Recht der Spielhallen" ist nicht maßgeblich, ob diese Regelungen an eine abstrakte oder an eine konkrete Gefahr anknüpfen.
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Mindestabstandsregelungen für Spielhallen sind nicht der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG für das "Bodenrecht" zuzuordnen. Dazu gehören Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand haben und die rechtlichen Beziehungen des Menschen zu ihm regeln (BVerfG, Rechtsgutachten vom 16. Juni 1954 - 1 PBvV 2/52 - BVerfGE 3, 407 <424>; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 - 4 C 8.06 - BVerwGE 129, 318 <320>). Die Vorschriften über den Mindestabstand zwischen Spielhallen sowie zu anderen Einrichtungen regeln nicht den Ausgleich verschiedener Nutzungsinteressen an Grund und Boden oder die Wahrung des Gebietscharakters des Umfeldes einer Spielhalle, sondern den Spielerschutz und den Schutz von Minderjährigen vor der Entstehung von Spielsucht (vgl. auch Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 15/13, 1 VB 15/13 - ESVGH 65, 58, juris Rn. 319).
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Regelungen des Mindestabstandes von Spielhallen zu Einrichtungen, die überwiegend von Kindern oder Jugendlichen besucht werden, sind auch nicht der Materie der "öffentliche Fürsorge" nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zuzuordnen, für die der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz besitzt. Zwar erfasst sie auch Regelungen des Jugendschutzes (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 1971 - 2 BvL 10/70 - BVerfGE 31, 113 <117>; BVerwG, Urteil vom 12. Januar 1966 - 5 C 104.63 - BVerwGE 23, 112 <113>). Der Schwerpunkt des Mindestabstandsgebotes zu Einrichtungen für Minderjährige liegt aber auf der spielerschützenden Ausgestaltung der räumlichen Bezüge der Spielhalle. Der Jugendschutz stellt dabei einen Annex zum Schutz vor Spielsucht bei Zulassung der Spielhalle als einer Gefahrenquelle dar. Im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenzen für die Regulierung des Glücksspiels dürfen die Länder auch Aspekte des Jugendschutzes mit regeln. Selbst bei Zuordnung des Mindestabstandes zu Einrichtungen für Minderjährige zum Kompetenztitel des Bundes für die "öffentliche Fürsorge" bliebe den Ländern nach Art. 72 Abs. 1 GG Raum für die hier in Rede stehenden Regelungen zum Schutz im Vorfeld des Betretens von Spielhallen, da der Bund mit der Regelung des Zugangsverbots für Minderjährige in § 6 Abs. 1 des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) vom 23. Juli 2002 (BGBl. I S. 2730, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Juli 2016, BGBl. I S. 1666) von seiner Befugnis für jugendschützende Regelungen im Hinblick auf Spielhallen nicht abschließend Gebrauch gemacht hat.
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Auch alle weiteren, von der Revisionsführerin angegriffenen Regelungen betreffen die Ausgestaltung des Spielhallenbetriebes und sind dem "Recht der Spielhallen" zuzuordnen. Beschränkungen der Verabreichung von Speisen und Getränken, der Werbung für Spielhallen und für die in ihnen angebotenen Spiele, die Sperrzeit für Spielhallen sowie die Pflichten zur Stellung von Aufsichtspersonal, zur Durchführung von Identitätskontrollen, Sperrung von Spielern und Erstellung von Sozialkonzepten und von Informationen für Spielende stellen Anforderungen an die Organisation und räumlich-betriebliche Ausgestaltung von Spielhallen dar. Das gilt auch für Regelungen zur Höchstzahl von Spielgeräten oder anderen Spielen und zur Art und Weise der Aufstellung von Spielgeräten. Insbesondere sind Gerätehöchstzahl- und -aufstellungsregelungen nicht dem produktbezogenen Geräterecht oder dem ortsübergreifenden Aufstellerrecht als Teil des in der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes verbliebenen "Gewerberechts" nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuzuordnen. Sie betreffen nicht die Beschaffenheit und Vermarktung von Spielautomaten, sondern die Art und Weise des Spielhallenbetriebes vor Ort. Nachdem die Gesetzgebungskompetenz für die Ausgestaltung des Betriebes von Spielhallen im Rahmen der Föderalismusreform I ausschließlich den Ländern übertragen worden ist, bleibt für bundesrechtliche Neuregelungen der Höchstzahl von Spielgeräten und deren räumliche Anordnung in Spielhallen kein Raum mehr. Dafür ist unerheblich, ob die vor 2006 erlassenen Verordnungsbestimmungen über die Höchstzahl und Art und Weise der Aufstellung von Geräten in der bundesrechtlichen Spielverordnung der Durchführung der Regelungen in der Gewerbeordnung über Spielgeräte (§ 33c ff. GewO) oder der Regelungen über die Zulassung von Spielhallen (§ 33i GewO) dienten. Im Übrigen gehörte die Gewährleistung der Einhaltung der Gerätehöchstzahl in einer Spielhalle auch nach bisherigem Recht mit zu den Verpflichtungen des Gewerbetreibenden, in dessen Betrieb die Spielgeräte aufgestellt waren (§§ 3, 3a SpielV).
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b) Die angegriffenen landesrechtlichen Regelungen sind materiell mit der Verfassung vereinbar.
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aa) Sie greifen in das Grundrecht der Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Ein Eingriff in die Berufsfreiheit erfordert eine kompetenzgemäß erlassene gesetzliche Grundlage, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet (stRspr; vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. Januar 2016 - 1 BvL 6/13 - NJW 2016, 700 <701> m.w.N.; vom 14. Januar 2014 - 1 BvR 2998/11, 1 BvR 236/12 - BVerfGE 135, 90 <111 Rn. 57> und vom 30. November 2010 - 1 BvL 3/07 - ZfWG 2011, 33 <38>). Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden, soweit Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Objektive und subjektive Berufswahlbeschränkungen sind dagegen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. November 2010 - 1 BvL 3/07 - ZfWG 2011, 33 Rn. 45). Es ist vornehmlich Sache des Gesetzgebers, auf der Grundlage seiner wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele und unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit fallen umso strenger aus, je mehr eine Regelung sich auf die Freiheit der Berufswahl auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <284 f. m.w.N.>). Wirkt eine auf die Berufsausübung zielende Regelung auf die Berufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahe kommt, so ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die Berufswahl zu messen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. August 2015 - 2 BvR 2190/14 - WM 2015, 1827 <1828>; Kammerbeschluss vom 24. August 2011 - 1 BvR 1611/11 - NVwZ 2012, 104 <105>).
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Gemessen hieran stellen die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen verhältnismäßige Berufsausübungsregelungen dar. Der Auffassung der Klägerin, es handele sich bei den Mindestabstandsgeboten, dem Verbundverbot und den Gerätehöchstzahlregelungen sowie aufgrund einer kumulativen Betrachtung bei sämtlichen angegriffenen Regelungen um objektive Berufswahlbeschränkungen, kann nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils nicht gefolgt werden. Dafür sind die Auswirkungen der betreffenden Regelungen in ihrem gesamten räumlichen Geltungsbereich zu betrachten.
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Das Oberverwaltungsgericht hat mit bindender Wirkung (§ 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt, dass Spielhallenbetreiber von ihrem derzeitigen Standort erforderlichenfalls in Gebiete des Landes Berlin ausweichen können, in denen eine geringere Konzentration von Spielhallen und weniger Konkurrenz besteht, und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Spielhallen dort nicht wirtschaftlich betrieben werden können. Auch in der Gesamtschau aller landesrechtlichen Beschränkungen für Spielhallen einschließlich der Erhebung der Vergnügungsteuer sowie bauplanungsrechtlicher Einschränkungen ist es nicht davon ausgegangen, dass Spielhallen in Berlin künftig nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden können (vgl. UA S. 46, 53, 66). Die von der Klägerin nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffenen tatrichterlichen Feststellungen geben auch nichts dafür her, dass die Durchsetzung der Mindestabstandsregelungen im Verhältnis zu anderen Spielhallen und zu überwiegend von Kindern oder Jugendlichen besuchten Einrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 und 4 SpielhG BE) absehbar zu einer Erschöpfung der Standortkapazität für Spielhallen im gesamten Geltungsbereich der betreffenden Regelungen und damit zu einer faktischen Kontingentierung führen könnten, deren Wirkung einer Berufswahlbeschränkung nahe käme (vgl. dazu BVerfG, Kammerbeschluss vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 1295/07 - NJW 2008, 1293 <1294>). Soweit die Klägerin annimmt, das Verfahren zur Auswahl der den Mindestabstand unterschreitenden Spielhallenstandorte oder der Spielhallen in einem Mehrfachkomplex (§§ 7, 8 MindAbstUmsG BE) komme bezogen auf den jeweiligen Standort einer Kontingentierung gleich, übersieht sie, dass eine verfassungsrechtlich relevante objektive Berufswahlbeschränkung nur vorliegt, wenn die Kontingentierung sich auf den räumlichen Geltungsbereich der Norm - hier also auf das Gebiet des Landes Berlin - erstreckt. Für die revisionsgerichtliche Prüfung ist daher davon auszugehen, dass die von der Klägerin angegriffenen Beschränkungen nicht schon den Zugang zur nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Tätigkeit des Spielhallenbetreibers ausschließen, sondern lediglich Anforderungen an deren Ausübung stellen.
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Die angegriffenen Regelungen sollen den Gefahren der Glücksspielsucht entgegenwirken (vgl. die Begründung zum Entwurf des Spielhallengesetzes Berlin, Abghs.-Drs. 16/4027 S. 1; Entwurf zum Zweiten Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel, Abghs.-Drs. 17/0313 S. 46, 50, 56, 78 f.). Die Bekämpfung und Prävention von Glücksspielsucht ist als überragend wichtiges Gemeinwohlziel anerkannt, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen selbst, für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 <304 f.>; Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338; Beschluss vom 5. August 2015 - 2 BvR 2190/14 - WM 2015, 1827 <1828>). Das Berufungsgericht hat in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ferner angenommen, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an gewerberechtlich zugelassenen Automaten spielen, und dass der Berliner Gesetzgeber daher von einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial ausgehen durfte (UA S. 48, vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 <305>). Die Klägerin hat diese Einschätzung nicht mit Verfahrensrügen angegriffen. Der Landesgesetzgeber durfte entgegen der Auffassung der Revision beim Erlass von Regelungen über Spielhallen auf die Zielsetzung der Bekämpfung von Glücksspielsucht zurückgreifen, auch wenn bereits die bundesrechtlichen Vorschriften über die Gerätezulassung auf dieses Ziel ausgerichtet sind. Verfassungsrechtlich legitime Schutzzwecke für Maßnahmen innerhalb der Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers werden nicht durch Regelungen "verbraucht", die der Bundesgesetzgeber unter derselben Zielsetzung für die ihm zustehenden Kompetenzmaterien getroffen hat.
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aaa) Die in § 2 SpielhG BE und § 24 GlüStV i.V.m. § 15 AGGlüStV BE geregelten Erlaubnisvorbehalte für das Betreiben einer Spielhalle verletzen die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit. Der Betrieb einer Spielhalle darf einem Erlaubnisvorbehalt unterstellt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. März 2005 - 6 C 11.04 - Buchholz 451.20 § 15 GewO Nr. 5, S. 8 zu § 33i GewO). Eine Ausgestaltung der für die Erteilung einer Erlaubnis in § 2 SpielhG BE genannten Voraussetzungen als erlaubnisunabhängige, ggf. mit Mitteln der Aufsicht durchzusetzende Anforderungen stellt kein zur Verwirklichung des Regelungszwecks gleich geeignetes milderes Mittel dar. Es liegt auf der Hand, dass die mit Blick auf den Mindestabstand zwischen den Spielhallenstandorten und dem Verbot von Mehrfachkomplexen zu treffenden Entscheidungen, welche Spielhallen geschlossen werden müssen, nicht bei einer Fortgeltung der Alterlaubnisse nach § 33i GewO im Wege der Aufsicht, sondern nur im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens getroffen werden können. Dann ist auch nicht zu beanstanden, wenn im Rahmen eines solchen Erlaubnisverfahrens geprüft wird, ob weitere zentrale Anforderungen an den Spielhallenbetrieb aktuell vorliegen. Zur Verfolgung der gewichtigen Gemeinwohlinteressen der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht wäre im Übrigen grundsätzlich sogar ein Erlaubnisvorbehalt zulässig, der keinen Rechtsanspruch vorsieht (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 Rn. 52). Der Berliner Landesgesetzgeber hat sich, auch wenn er strengere Erlaubnisvoraussetzungen als bislang nach § 33i GewO eingeführt hat, auf eine Präventivkontrolle der Zulassung von Spielhallen beschränkt. Nach beiden landesrechtlichen Erlaubnisvorbehalten besteht bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen ein Anspruch auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis. Ein repressiver Verbotscharakter ergibt sich weder aus den standortbezogenen Erlaubnisvoraussetzungen des Verbundverbotes und der Einhaltung der Mindestabstände nach § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 5 SpielhG BE, § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV i.V.m. § 15 Abs. 3 AGGlüStV BE noch aus den über § 33i GewO hinausgehenden Versagungsgründen eines fehlenden Sachkundenachweises oder Sozialkonzepts (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 und 5 SpielhG BE).
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Es verletzt die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit, dass der Berliner Landesgesetzgeber seinen Verpflichtungen aus dem Glücksspielstaatsvertrag vom 15. Dezember 2011 durch Schaffung eines weiteren Erlaubnisvorbehaltes nach § 15 AGGlüStV BE, der neben den schon seit dem 2. Juni 2011 geltenden Erlaubnisvorbehalt des § 2 SpielhG BE getreten ist, nachgekommen ist. Dass zum Betrieb einer Spielhalle in Berlin zwei gesonderte Erlaubnisse erforderlich sind, führt angesichts der parallelen Ausgestaltung beider Erlaubnisvorbehalte nicht zu einer spürbaren Belastung von Spielhallenbetreibern. Die behördliche Zuständigkeit, der zeitliche Ablauf der Erteilung sowie die standortbezogenen Erteilungsvoraussetzungen und wesentlichen Versagungsgründe für beide Erlaubnisse sind nach § 15 AGGlüStV BE einander angeglichen. Dabei fällt nicht ins Gewicht, dass der glücksspielstaatsvertragliche Erlaubnisvorbehalt einzelne Anforderungen, die nach dem SpielhG BE als reine Betreiberpflichten ausgestaltet sind, als Versagungsgründe normiert (so die Werbebeschränkungen nach § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV, die Einhaltung der Sperrzeit nach § 26 Abs. 2 GlüStV und die Pflicht zur Bereitstellung von Informationen an Spieler nach § 7 GlüStV, vgl. § 15 Abs. 2 AGGlüStV BE). Beide Erlaubnisvorbehalte genügen des Weiteren dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot und eröffnen der Exekutive keinen Anwendungsspielraum, der hinter den Anforderungen an gesetzliche Erlaubnisvorbehalte (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. April 2007 - 1 BvR 78/02 - BVerfGK 11, 21 <25 f.> m.w.N.) zurückbliebe. Auch der Erlaubnisversagungsgrund in § 24 Abs. 2 GlüStV i.V.m. § 15 Abs. 2 AGGlüStV BE, wenn Errichtung und Betrieb einer Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen, ist hinreichend bestimmt. Die dort festgeschriebenen Ziele des Glücksspielstaatsvertrages sind für Spielhallen im Glücksspielstaatsvertrag selbst und in den dazu ergangenen Ausführungsregelungen des Landes Berlin hinreichend konkretisiert worden, um den behördlichen Vollzug parlamentsgesetzlich zu steuern.
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bbb) Das in § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE als Erteilungsvoraussetzung für die Spielhallenerlaubnis ausgestaltete Erfordernis eines Mindestabstandes von 500 Metern zu weiteren Spielhallen und die in § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE geregelte Beschränkung auf ein Unternehmen für jeden Spielhallenstandort (Verbundverbot) greifen in verhältnismäßiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin ein. Der Mindestabstand zu anderen Spielhallen soll gewährleisten, dass Spieler sich nach Verlassen einer Spielhalle von der Spielatmosphäre lösen und einen neuen, selbständigen Entschluss fassen können, ob sie eine weitere Spielhalle betreten (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 11 f.). Mit dem Verbundverbot (Verbot von Mehrfachkomplexen) wollte der Gesetzgeber darüber hinaus einer suchtsteigernden Häufung des Spielangebots an einem Standort entgegenwirken (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 11).
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Beide Regelungen sind zur Erreichung des vom Gesetzgeber verfolgten Ziels der Bekämpfung von Spielsucht geeignet, erforderlich und zumutbar.
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(a) Eine Regelung ist zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Insoweit kommt dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 2006 - 1 BvR 2576/04 - BVerfGE 117, 263 <183> m.w.N.). Die gesetzgeberische Einschätzung, dass eine Spielpause nach Verlassen einer Spielhalle eine Abkühlphase gewährleisten kann, in der Spieler die Fortsetzung ihres Spiels überdenken können, ist nicht offensichtlich fehlsam. Sie greift auf das im gewerblichen Glücksspielrecht bereits verankerte Mittel der Suchtbekämpfung durch eine Spielpause (vgl. § 13 Nr. 6 und 6a SpielV) zurück. Gegen die Eignung des Mindestabstandes zwischen Spielhallen zur Spielsuchtbekämpfung kann auch nicht eingewandt werden, dass Spieler ihren Entschluss zur Beendigung des Spielens bereits mit Verlassen einer Spielhalle gefasst hätten. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sie diesen Entschluss revidieren, wenn sie auf ein erneutes Spielangebot treffen, oder dass sie sich durch Wechsel der Spielstätte lediglich der Beobachtung des Aufsichtspersonals entziehen wollen oder von diesem zur Beendigung der Spieltätigkeit angehalten bzw. vom weiteren Spiel ausgeschlossen worden sind (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 und 3 SpielhG BE).
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Ebenso stellt das Verbot mehrerer Spielhallen an einem Standort (Verbundverbot) einen förderlichen Beitrag zur Bekämpfung und Prävention von Spielsucht dar. Nach den tatrichterlichen Feststellungen des Berufungsurteils ist die ihm zugrunde liegende Annahme des Gesetzgebers, dass die Verfügbarkeit von Spielangeboten die Suchtgefahr erhöht und durch Reduzierung der Anzahl und Dichte von Spielhallen Spielanreize zurückgeführt und Spielsüchtige vom Spielen abgehalten werden können, jedenfalls nicht offensichtlich fehlsam (UA S. 49).
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Der Eignung der Abstandsregelung steht nicht entgegen, dass Spieler innerhalb des Mindestabstandes von 500 Metern zu anderen Spielhallen auf Gaststätten treffen können, in denen bis zu drei Geldspielgeräte zulässig sind. Das Berufungsgericht ist aufgrund bindender Tatsachenfeststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) revisionsrechtlich fehlerfrei davon ausgegangen, dass es angesichts des unterschiedlichen Gepräges von Gaststätten durch das im Vordergrund stehende Angebot von Speisen und Getränken und von Spielhallen durch das Bereithalten eines umfangreichen und vielfältigen Spielangebots (so auch BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1991 - 1 B 174.90 - Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 5 S. 5; BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 1. März 1997 - 2 BvR 1599/89 u.a. - NVwZ 1997, 573 <575> und vom 3. September 2009 - 1 BvR 2384/08 - BVerfGK 16, 162 <175>) keine verlässlichen Erkenntnisse für ein Ausweichen von Spielern auf Gaststätten mit Geldspielautomaten gibt (UA S. 51).
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Gegen die Eignung des Verbots von Mehrfachkomplexen und des Abstandsgebots zur Minderung des spielsuchtfördernden Spielanreizes kann nicht eingewandt werden, dass der Landesgesetzgeber trotz der hohen Anzahl von Spielautomaten in Automatensälen der Spielbank Berlin auf einen Mindestabstand zwischen Spielhallen und Spielbanken verzichtet hat. Die Eignung dieser beiden Regelungen wäre hierdurch nur in Frage gestellt, wenn das Spielautomatenangebot der Spielbank in vergleichbarer Weise im Lebensumfeld von Spielern, die auch Spielhallen besuchen, verfügbar wäre. Das ist nach den tatbestandlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, wonach die Spielbank Berlin nur wenige Außenstellen hat (UA S. 58), jedoch nicht der Fall.
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Die angegriffenen Abstandsregelungen sind auch nicht wegen eines Vollzugsdefizits bei illegalen Angeboten des Automatenspiels in Einrichtungen der sog. Scheingastronomie, sog. "Café-Casinos", zur Spielsuchtbekämpfung ungeeignet. Das Berufungsurteil geht zutreffend davon aus, dass dafür nur normativ angelegte Hindernisse relevant sein könnten, die Ausdruck eines strukturbedingt zu einer defizitären Praxis führenden Regelungsdefizits sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. November 2009 - 7 C 20.08 - Buchholz 451.223 ElektroG Nr. 2 Rn. 22 und vom 23. Februar 2011 - 8 C 50.09 - Buchholz 451.25 LadSchlG Nr. 30 Rn. 38; BVerfG, Urteil vom 19. März 2013 - 2 BvR 2628/10 u.a. - BVerfGE 133, 168 Rn. 117 f.). Unabhängig davon, dass dem Berufungsurteil keine Feststellung zu entnehmen ist, dass die Vollzugsbehörden im Geltungsbereich der angegriffenen Regelungen illegale Angebote des Geldautomatenspiels dulden, sind in den angegriffenen landesrechtlichen Anforderungen an Spielhallen keine Umgehungsmöglichkeiten im Sinne eines normativen Regelungsdefizits angelegt. Vielmehr stellt die Definition von Spielhallen in § 1 SpielhG BE, die zur Anwendbarkeit der nachfolgenden Regelungen führt, entsprechend der bisherigen Rechtsprechung zu § 33i GewO (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. März 2005 - 6 C 11.04 - Buchholz 451.20 § 15 GewO Nr. 5 S. 3) darauf ab, ob das betreffende Unternehmen ausschließlich oder überwiegend der gewerbsmäßigen Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele nach der Gewerbeordnung dient. Ergänzend hat der Landesgesetzgeber die Spielhallendefinition mit Wirkung zum 6. April 2016 in § 1 Abs. 2 SpielhG BE präzisiert, um eine Umgehung des Spielhallenrechts zu verhindern (vgl. Art. 2 MindAbstUmsG BE und dazu Abghs.-Drs. 17/2714 S. 29). Danach ist eine Spielhalle ungeachtet einer anderslautenden Anzeige und Bestätigung des Aufstellungsortes für Spielautomaten anzunehmen, wenn bei einer Gesamtschau der objektiven Betriebsmerkmale die anderweitige Gewerbeausübung lediglich eine untergeordnete Rolle spielt. Bei Vorliegen bestimmter äußerlich erkennbarer Merkmale wird eine Spielhalle gesetzlich vermutet. Auch dies steht der Annahme einer normativ angelegten Schutzlücke im Hinblick auf den Vollzug des Spielhallengesetzes Berlin entgegen. Im Übrigen hat das Berufungsgericht angenommen, dass die Problematik der illegalen "Café-Casinos" nur bestimmte Bezirke betrifft (UA S. 66). Die hiergegen gerichteten Verfahrensrügen greifen - wie dargelegt - nicht durch. Die Existenz illegaler "Café-Casinos" vermag daher auch tatsächlich nicht zu verhindern, dass durch das Abstandsgebot die Anzahl und Dichte von Spielhallen zurückgeführt und damit das Ziel der Suchtbekämpfung und -prävention gefördert wird.
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(b) Die Mindestabstandsregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE und das Verbot von Mehrfachkomplexen sind auch erforderlich und zumutbar.
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Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetzgeber auch für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu. Dieser ist nur dann überschritten, wenn aufgrund der dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und der bereits vorhandenen Erfahrungen feststellbar ist, dass weniger grundrechtsbelastende, aber gleich wirksame Regelungsalternativen in Betracht kommen (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 - BVerfGK 18, 116 <121>). Nach dem für das Revisionsverfahren zugrunde zu legenden Sach- und Streitstand durfte der Landesgesetzgeber im Rahmen dieses Einschätzungsspielraums annehmen, dass es keine gleich wirksamen und weniger belastenden Alternativen zur Herabsetzung der suchtfördernden Verfügbarkeit des Spielangebots in Spielhallen gibt als die Einführung eines Mindestabstandes von 500 Metern zu anderen Spielhallen und eines Verbotes von Mehrfachkomplexen. Gegen die Erforderlichkeit der Mindestabstandsregelung lässt sich auch nicht einwenden, dass andere Länder geringere Abstände vorsehen. Es liegt in der Einschätzungsprärogative des einzelnen Landesgesetzgebers zu bestimmen, welche Vorgaben für die höchstzulässige Spielhallendichte nach dem bereits vorhandenen Spielangebot und der jeweiligen sozialen Bevölkerungsstruktur erforderlich sind.
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Die Einschränkungen der Berufsausübungsfreiheit von Spielhallenbetreibern durch die Mindestabstandsregelung und das Verbot von Mehrfachkomplexen sind auch verhältnismäßig im engeren Sinne, d.h. zumutbar. Allerdings sind die dadurch hervorgerufenen Beeinträchtigungen intensiv. Im Falle der Klägerin hat die Anwendung dieser Regelungen zur Folge, dass sie von den derzeit am Standort "..." vorhandenen sechs Spielhallen dort allenfalls eine Spielhalle wird weiter betreiben können. Dem steht jedoch die überragende Bedeutung gegenüber, die der Gesetzgeber der Bekämpfung und Prävention der Glücksspielsucht angesichts des gerade vom Spielhallenangebot ausgehenden hohen Suchtpotenzials beimessen durfte. Ein derart gewichtiges Gemeinwohlziel vermag selbst eine objektive Berufswahlbeschränkung wie ein Wettmonopol zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 <304 ff.> und Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338), die vorliegend wegen der - vom Berufungsgericht festgestellten - Möglichkeit des auch wirtschaftlich zumutbaren Ausweichens auf andere, wenn auch weniger attraktive Standorte im Stadtgebiet nicht erreicht wird. Die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelung wird ergänzend durch die Möglichkeit gesichert, im Rahmen der Soll-Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE atypischen Fällen Rechnung zu tragen. Darüber hinaus kann die Erlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalls eine abweichende Entscheidung treffen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG BE).
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Die Zumutbarkeit der spielhallenrechtlich bedingten Beeinträchtigungen der Ausübung des Berufs eines Spielhallenbetreibers setzt auch nicht voraus, dass der Gesetzgeber die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufenen Suchtgefahren gleichzeitig auch bezogen auf andere Aufstellorte wie Spielbanken oder Gaststätten konsequent oder gar mit uniformen Mitteln bekämpft. Das Bundesverfassungsgericht hat der Verfassung ein Konsistenzgebot lediglich für das aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierte Glücksspielangebot entnommen und überdies klargestellt, dass sich aus ihr kein sektor-übergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen einschließlich derjenigen zum gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiel ableiten lässt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - BVerfGK 15, 263 <268>). Eine Übertragung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an glücksspielrechtliche Regelungen innerhalb des Monopolbereichs auf das nicht monopolisierte Glücksspiel wäre verfassungsrechtlich auch nicht zu rechtfertigen. Eine Konsistenzkontrolle von Regelungen, die der Parlamentsgesetzgeber in Übereinstimmung mit sonstigem Verfassungsrecht einschließlich des Gleichbehandlungsgebotes erlassen hat, durch Gerichte würde weit in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingreifen und könnte allenfalls bei besonders intensiven Eingriffen wie einem gewerblichen Betätigungsmonopol des Staates in Betracht kommen.
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Unabhängig hiervon wäre eine Inkonsistenz der von der Klägerin angegriffenen spielhallenrechtlichen Regelungen u.a. der Mindestabstände zu anderen Spielhallen und des Verbotes von Mehrfachkomplexen auch nicht erkennbar. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die hier in Rede stehenden spielhallenrechtlichen Regelungen inkonsistent wären. Insbesondere ist nicht zu sehen, dass der Gesetzgeber ein identisches Suchtpotenzial des Angebots von Spielautomaten in Spielhallen unterschiedlich gewichtet hätte (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. - BVerfGE 121, 317 <362 f.>). Eine Inkonsistenz besteht auch nicht sektorübergreifend mit Blick auf das in Spielbanken und Gaststätten bestehende Angebot zum Automatenspiel. Die verfassungsrechtliche Schlüssigkeitsprüfung beschränkt sich auf Regelungen innerhalb ein und derselben gesetzgeberischen Maßnahme und bewertet nicht, welche weiteren Regelungen der Gesetzgeber in anderen Regelungsbereichen hätte schaffen müssen (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07, 1 BvR 402, 906/08 - BVerfGE 121, 317 <362 f.>). Dass sich der Landesgesetzgeber auf Anforderungen an Spielhallen beschränkt und diese nicht für Gaststätten und Spielbanken nachgezeichnet hat, begründet deshalb keinen Mangel an Schlüssigkeit seiner Maßnahme. Beim Automatenspiel in Gaststätten und Spielbanken handelt es sich gegenüber dem Automatenspiel in Spielhallen um gesonderte Bereiche, für die eine eigene Gefahreneinschätzung getroffen und andere gesetzlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden dürfen. Im Übrigen unterscheidet sich die durch Spielbanken und Gaststätten hervorgerufene Suchtgefahr wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung von derjenigen des Spielhallenangebots; auch dies rechtfertigt eine andere Gefahreneinschätzung und andere Maßnahmen (s.o. II.3 (a); s.u. II.3.cc). Hinsichtlich der illegalen "Café-Casinos" fehlt es, wie ausgeführt, bereits an einem normativ angelegten Vollzugsdefizit.
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ccc) Die Klägerin wird als Betreiberin von Bestandsspielhallen, für die sie Anträge auf Erlaubnisse im sog. Sonderverfahren des Landes Berlin gestellt hat, auch durch die ergänzenden Regelungen des erst nach Ergehen des Berufungsurteils geschaffenen Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin nicht in ihrer Berufsfreiheit verletzt.
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Gegen das dort vorgesehene Verfahren zur Auswahl derjenigen Bestandsunternehmen, denen nach dem Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 31. Juli 2016 (§ 8 Abs. 1 SpielhG BE) am bisherigen Standort eine neue Erlaubnis zu erteilen ist, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach Inkrafttreten des Mindestabstandsumsetzungsgesetzes am 6. April 2016 konnten Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen innerhalb einer Ausschlussfrist von drei Monaten gestellt werden. Über sie ist im Sonderverfahren nach §§ 4 bis 9 MindAbstUmsG BE zu entscheiden. Die für die Bestandsspielhallen auf Grundlage von § 33i GewO erteilten Alterlaubnisse gelten nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren als fortbestehend. Die Mindestabstandsregelungen des § 2 Abs. 1 Satz 3 und 4 SpielhG BE wurden für das Sonderverfahren modifiziert. Im Verhältnis zu anderen Spielhallen ist ohne Abweichungsmöglichkeit ein Mindestabstand von 500 Metern einzuhalten, der nach der Länge der Wegstrecke mithilfe eines Geoinformationssystems zu ermitteln ist (§ 6 Abs. 1 und 2 MindAbstUmsG BE). Bei Unterschreitung der Mindestabstände zwischen Bestandsunternehmen, die ansonsten alle rechtlichen Anforderungen einhalten, wird auf der letzten Stufe des Entscheidungsverfahrens eine softwareunterstützte Auswahl zwischen den konkurrierenden Standorten getroffen, die bei mehreren denkbaren Standortkombinationen die Variante mit der maximalen Anzahl von Standorten wählt und somit die Standortkapazität ausschöpft. Im Übrigen entscheidet das Los (§ 7 MindAbstUmsG BE). Für bestehende Mehrfachkomplexe haben die Betreiber nach § 8 Abs. 1 MindAbstUmsG BE darüber zu entscheiden, welches einzelne Unternehmen weiter betrieben werden soll. Haben Bestandsunternehmen in einem Mehrfachkomplex unterschiedliche Betreiber und erzielen diese kein Einvernehmen, entscheidet ebenfalls das Los. Zur Vermeidung unbilliger Härten ermöglicht § 9 MindAbstUmsG BE für einen beschränkten Zeitraum, der im Regelfall drei Jahre nicht überschreiten soll, eine Befreiung vom Verbundverbot und von den Abstandsregelungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 4 SpielhG BE.
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Soweit die Klägerin meint, das Sonderverfahren führe zu einer Marktabschottung von Bestandsspielhallen gegenüber Unternehmen, für die erstmals eine Spielhallenerlaubnis beantragt wird, würde sie als Betreiberin der streitgegenständlichen Bestandsspielhallen hierdurch ausschließlich begünstigt. Soweit sie den Losentscheid grundsätzlich in Zweifel zieht, weil dadurch der Zufall zum Rechtsprinzip erhoben werde, übersieht dieser Einwand, dass eine Bestandsspielhalle gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 MindAbstUmsG BE nur dann in das Auswahlverfahren einbezogen wird, wenn sämtliche qualifizierten Voraussetzungen nach § 2 Abs. 3 SpielhG BE vorliegen und der vorgeschriebene Abstand zu Schulen nach § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE i.V.m. § 5 MindAbstUmsG BE eingehalten ist. Dadurch wird gewährleistet, dass die in das Losverfahren gelangenden Antragsteller und deren Bestandsspielhallen hinsichtlich der für die Eindämmung der Suchtgefahr relevanten inhaltlichen Kriterien auf einer Stufe stehen. Der Gesetzgeber musste im Rahmen des Losentscheides auch nicht den an den einzelnen Standorten vorhandenen Bestandsspielhallen jeweils für sich gleiches Gewicht verleihen, sondern durfte nach § 7 Abs. 1 MindAbstUmsG BE in Übereinstimmung mit § 2 Abs. 1 Satz 2 und 3 SpielhG BE auf den jeweiligen gesamten Standort abstellen. Eine stärkere Gewichtung von Standorten mit Verbundspielhallen war nicht durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geboten, da sich Spielhallenbetreiber innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist des § 8 Abs. 1 SpielhG BE darauf einstellen mussten, dass künftig nur eine Spielhalle je Standort betrieben werden darf. Die dem Losverfahren vorangehenden Auswahlkriterien mussten nicht um das Kriterium der Anzahl der aktuell aufgestellten Spielgeräte angereichert werden (vgl. Krainbring, ZfWG 2016, 200 <203>), weil die geltende Höchstzahl stets ausgeschöpft werden kann. Da die Zuverlässigkeit des Antragstellers gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 MindAbstUmsG BE i.V.m. § 2 Abs. 3 Nr. 1 SpielhG BE, § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO zwingende Voraussetzung ist, musste sich dem Gesetzgeber auch keine Auswahl nach der Dauer des Betriebes der jeweiligen Spielhalle durch den Antragsteller (Anciennität) aufdrängen. Eine Auswahl nach Eingang des Erlaubnisantrags (Priorität) ist angesichts der kurzen Ausschlussfrist von drei Monaten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 MindAbstUmsG BE nicht geboten. Für eine bevorzugte Auswahl zertifizierter Bestandsspielhallen fehlt es schließlich an einem staatlich anerkannten Zertifizierungsverfahren, auf das schon wegen der Schwere eines solchen Eingriffs nicht verzichtet werden kann.
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Im Sonderverfahren wird der Mindestabstand zwischen Spielhallen gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 MindAbstUmsG BE von den Eingängen zu den Standorten und nicht von den Eingängen der einzelnen Spielhallen aus gemessen. Mit dieser Regelung greift der Gesetzgeber die bereits in § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE verankerte Unterscheidung zwischen Spielhallenunternehmen und Spielhallenstandorten auf (vgl. Abghs.-Drs. 17/2714 S. 24) und konkretisiert die Mindestabstandsregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE für das Sonderverfahren durch eine standortbezogene Messmethode. Die Messung ist schon deshalb vom gesamten Standort aus vorzunehmen, weil zunächst die weiterhin zulässigen Bestandsstandorte ermittelt werden (§ 7 MindAbstUmsG BE) und die Betreiber erst anschließend über die Auflösung des Spielhallenverbundes entscheiden und die verbleibende Spielhalle benennen (§ 8 MindAbstUmsG BE). Der Landesgesetzgeber durfte sich aus Gründen der Praktikabilität für diese Reihenfolge entscheiden, weil es einer solchen Auflösungsentscheidung der Betreiber nicht bedarf, wenn bereits der Standort als solcher künftig ausscheidet. Zum anderen wollte er den Verwaltungsaufwand bei der Abstandsmessung durch Verwendung eines das geltende amtliche Lagebezugssystem abbildenden Geoinformationssystem auf Basis der Geokoordinaten der Mitte der Eingänge zu den Standorten angemessen begrenzen (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 MindAbstUmsG BE und dazu Abghs.-Drs. 17/2714 S. 24). Auch deshalb knüpft die Messung an den Außengrenzen eines Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes an.
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Allerdings hat die Messweise zur Folge, dass dann, wenn ein Standort mit einem Mehrfachkomplex die auf den Mindestabstand bezogene Auslosung nach § 7 MindAbstUmsG BE verliert, auch einzelne Spielhallen schließen müssen, die den Abstand zu anderen Standorten einhalten würden, wenn stattdessen auf ihre Eingänge innerhalb des Gebäudes oder Gebäudekomplexes abgestellt würde. Würde außerdem in Fällen, in denen einzelne Spielhallen eines Mehrfachkomplexes für sich genommen den Mindestabstand einhielten, zunächst das auf das Verbot von Mehrfachkomplexen bezogene Verfahren nach § 8 MindAbstUmsG BE durchgeführt, könnte dies zur Auswahl einer den Mindestabstand einhaltenden Spielhalle führen mit der Folge, dass sich das Auswahlverfahren nach § 7 MindAbstUmsG BE erübrigte. Ob und in welchen Fällen die genannten verwaltungspraktischen Belange gleichwohl die Messmethode und die Reihung der Auswahlverfahren rechtfertigen, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Es liegen keine Feststellungen zu den Abständen vor, die zwischen dem Mehrfachkomplex "..." der Klägerin oder den dort vorhandenen sechs Spielhallen jeweils für sich genommen zu benachbarten Spielhallenstandorten bestehen. Die auch messtechnische Wertung eines Mehrfachkomplexes als ein Standort, der ungeachtet der Lage der einzelnen Spielhallen als Ganzer den Mindestabstand einhalten muss, ist jedenfalls umso eher gerechtfertigt, als die Spielhallen - wie hier - einem Betreiber gehören und außerdem wegen ihrer engen Bezogenheit aufeinander (Verbund) wie eine besonders große Spielhalle erscheinen. Im Verfahren der Erlaubniserteilung wird bei Standorten mit Mehrfachkomplexen, bei denen der Mindestabstand nur wegen der Messmethode insgesamt unterschritten wird, ggf. zu prüfen sein, ob mit Blick auf die Sollregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE ein atypischer Fall bejaht werden kann.
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Den weiteren Einwänden der Klägerin gegen die für das Sonderverfahren geltende Ausschlussfrist für die Einreichung vollständiger Antragsunterlagen (§ 2 Abs. 1 und 2 MindAbstUmsG BE), die Anwendung des Versagungsgrundes der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes nach § 2 Abs. 3 Nr. 3 SpielhG BE im Sonderverfahren und gegen die hinreichende Bestimmtheit der Härtefallklausel des § 9 MindAbstUmsG BE ist nicht nachzugehen, weil nach den tatrichterlichen Feststellungen und dem Vortrag der Klägerin nicht ersichtlich ist, dass sie für die streitgegenständlichen Spielhallen relevant sein könnten, und gegebenenfalls eine Entscheidung der Behörde abzuwarten wäre. Der Landesgesetzgeber musste auch keine weiteren Vorgaben zur näheren Ausgestaltung der Methodik des Losentscheides zwischen rechtlich gleichrangigen Spielhallen einschließlich der nach § 7 MindAbstUmsG BE einzusetzenden Software treffen, sondern konnte sie der Verwaltungspraxis überlassen.
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ddd) Zutreffend hat das Berufungsgericht auch die Erteilungsvoraussetzung für eine Spielhallenerlaubnis in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE als hinreichend bestimmt und verfassungskonform angesehen, wonach eine Spielhalle nicht in räumlicher Nähe von Einrichtungen betrieben werden soll, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden. Diese Regelung soll Kinder und Jugendliche vor einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit des Spielangebots in Gestalt von Spielhallen in ihrem täglichen Lebensumfeld um Bildungs- und Freizeiteinrichtungen schützen (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 12) und einem "Reiz des Verbotenen" für Minderjährige entgegenwirken. Sie dient der Suchtprävention durch einen Schutz von Kindern und Jugendlichen im Vorfeld des Betretens einer Spielhalle und der Teilnahme am Automatenspiel, welche schon nach § 6 Abs. 1 JuSchG und § 6 Abs. 4 SpielhG BE verboten sind. Dieser Schutzzweck wird nicht schon durch den Erlaubnisversagungsgrund der Gefährdung der Jugend abgedeckt, den § 2 Abs. 3 Nr. 3 SpielhG BE aus § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO übernommen hat. Er dient regelmäßig der Abwehr der vom konkreten Spielhallenbetrieb ausgehenden Gefährdungen für Minderjährige (vgl. Hahn, in: Friauf, GewO, § 33i Rn. 77).
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Die Einschätzung des Landesgesetzgebers, der Spielsucht müsse bei Minderjährigen auch über den Ausschluss ihres Zutritts hinaus in einem möglichst frühen Stadium durch Vermeidung einer Gewöhnung an das Vorhandensein von Spielhallen und eines Anreizes des für sie verbotenen Glücksspiels entgegengewirkt werden, überschreitet nicht den ihm zustehenden, weiten Beurteilungsspielraum und ist nicht offensichtlich fehlsam. Dies gilt selbst im Hinblick auf den Schutz von kleineren Kindern davor, dass sie entweder allein oder in Begleitung einer Betreuungsperson im Umfeld ihrer Bildungs-, Freizeit- oder sonstigen Betreuungseinrichtungen mit Spielhallen konfrontiert werden und diese als Angebot einer Freizeitbetätigung für Erwachsene wahrnehmen können. Im Übrigen geht es hier um Bestandsspielhallen, die im Sonderverfahren nur einen Abstand zu Schulen einhalten müssen (§ 5 Abs. 1 MindAbstUmsG BE) Die Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE ist zur Erreichung des legitimen Ziels der Spielsuchtprävention bei Minderjährigen geeignet, erforderlich und auch angemessen. Der Gesetzgeber durfte im Rahmen seines Einschätzungsspielraums annehmen, dass die Werbebeschränkungen nach § 4 Abs. 1 Satz 2 bis 4 SpielhG BE nicht genügen, um den Spielhallen den "Reiz des Verbotenen" für Minderjährige zu nehmen. Die Verhältnismäßigkeit dieser Soll-Vorschrift wird auch dadurch gesichert, dass von ihr in atypischen Fällen, in denen die von ihr vorausgesetzte typische Gefährdung von Kindern und Jugendlichen durch Wahrnehmung von Spielhallen im Lebensumfeld nicht gegeben ist, abgesehen werden muss. Zudem sieht § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG BE eine zusätzliche Abweichungsmöglichkeit unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des Standortes und der Lage des Einzelfalls vor.
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Das Mindestabstandsgebot zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche genügt trotz der Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der "räumlichen Nähe" anstelle einer festen, in Metern bemessenen Distanz dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot. Die Klägerin als Betreiberin von Bestandsspielhallen ist von ihm zunächst nur in der Ausformung des § 5 MindAbstUmsG BE im Rahmen des Sonderverfahrens betroffen. Danach steht der Erlaubniserteilung an Bestandsspielhallen nur die Nähe zu weiterführenden allgemeinbildenden, zu beruflichen Schulen oder zu Schulen mit sonderpädagogischem Förderschwerpunkt sowie zu Gemeinschaftsschulen entgegen. Eine räumliche Nähe liegt im Sonderverfahren regelmäßig nicht vor, wenn die Wegstrecke zur nächstgelegenen Schule 200 Meter überschreitet (§ 5 Abs. 2 MindAbstUmsG BE).
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Außerhalb des Sonderverfahrens ist die Erlaubniserteilungsvoraussetzung der fehlenden "räumlichen Nähe" zu Minderjährigeneinrichtungen in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE durch Auslegung hinreichend bestimmbar. Dabei kann als Auslegungshilfe auf die Begründung des Entwurfs zu § 5 MindAbstUmsG BE zurückgegriffen werden, aus der deutlich wird, dass es auf den jeweiligen Aktionsradius der betroffenen Altersgruppe der Kinder und Jugendlichen, insbesondere auf ihre tatsächlichen Laufwege im Umfeld der betreffenden Einrichtung, auf ihren regelmäßigen Aufenthalt in Pausen und Freistunden oder die Lage einer Spielhalle in Sichtweite der Einrichtung ankommt (vgl. Abghs.-Drs. 17/2714 S. 22).
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eee) Die Betreibern von Bestandsspielhallen in § 8 Abs. 1 SpielhG BE und § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE eingeräumte Übergangszeit wahrt den durch Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG gebotenen Vertrauensschutz. Bei der Gestaltung von Übergangsregelungen für neue Anforderungen an eine bislang in erlaubter Weise ausgeübte Tätigkeit steht dem Gesetzgeber ein breiter Spielraum zu, innerhalb dessen er die Schwere des Eingriffs mit dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe abzuwägen und den betroffenen Berufsausübenden eine Ausrichtung und Anpassung an die veränderte Rechtslage zu ermöglichen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 - 1 BvR 2011, 2959/07 - BVerfGE 126, 112 <155>). Eine Übergangsfrist von fünf Jahren reicht dabei regelmäßig aus, um eine berufliche Neuorientierung oder eine Betriebsanpassung zu ermöglichen (vgl. etwa BVerfG, Kammerbeschluss vom 21. Juni 2006 - 1 BvR 1319/04 - GewArch 2006, 431 <432>). Weder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch das Gebot des Vertrauensschutzes verpflichten zu einer Übergangsregelung, die eine vollumfängliche Fortsetzung der früheren beruflichen Tätigkeit ermöglicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 - 7 C 48.07 - BVerwGE 132, 224 <232>).
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Ausgehend davon wird dem Vertrauensschutzinteresse der Klägerin an der Weiterführung ihrer Bestandsspielhallen hinreichend Genüge getan. Die den Betreibern von Bestandsspielhallen nach § 33i GewO erteilten Alterlaubnisse erloschen nicht bereits mit Inkrafttreten des Spielhallengesetzes am 2. Juni 2011, sondern gemäß § 8 Abs. 1 SpielhG BE erst mit Ablauf des 31. Juni 2016. Die Erlaubnis nach § 33i GewO gilt außerdem nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren als fortbestehend. Da das Sonderverfahren bislang nicht abgeschlossen wurde, sind seit Inkrafttreten des Spielhallengesetzes mehr als fünfeinhalb Jahre vergangen, ohne dass die Frist von sechs Monaten nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE zu laufen begonnen hat. Ein solcher Übergangszeitraum ist angesichts des besonders gewichtigen Gemeinwohlziels der Suchtbekämpfung auch unter Berücksichtigung der Schwere des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit angemessen. Die Klägerin hält dem entgegen, dass bis zur Entscheidung im Sonderverfahren Ungewissheit über den Fortbestand der Spielhallen bestehe. Insbesondere gebe es keine Möglichkeit zur verbindlichen Klärung, ob der Abstand zu Schulen eingehalten werde und ob der jeweilige Spielhallenstandort wegen Unterschreitens des Mindestabstandes an einem Auswahlverfahren nach § 7 MindAbstUmsG BE teilnehmen müsse. Tatsächlich stehe den Betreibern von Bestandsspielhallen daher für betriebliche Anpassungen oder eine berufliche Neuorientierung nur die Frist von sechs Monaten nach einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren zur Verfügung, in der die Erlaubnisse nach § 33i GewO als fortbestehend gälten. Diese Frist sei unangemessen kurz.
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Dem kann nicht gefolgt werden. Die Klägerin lässt außer Acht, dass zur Wahrung der Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 GG in Fällen der Ungewissheit ein eigenständig gerichtlich - auch im Wege des Eilrechtsschutzes - durchsetzbarer Anspruch auf Auskunft über die Einhaltung der Abstandsgrenzen jedenfalls dann besteht, wenn dies erforderlich ist, um innerhalb der eingeräumten Übergangsfrist die notwendigen Maßnahmen zur betrieblichen Anpassung und beruflichen Orientierung vornehmen zu können (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2003 - 3 C 46.02 - BVerwGE 118, 270 <271>). Im Streitfall kann der Betreiber zur Herstellung notwendiger Planungssicherheit die Feststellung begehren, dass die Abstandsgebote eingehalten werden; bei besonderer Dringlichkeit kann Antrag auf vorläufige Feststellung nach § 123 VwGO gestellt werden (Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, § 123 Rn. 35). Verbleibenden Ungewissheiten insbesondere über den Ausgang eines etwaigen Auswahlverfahrens muss durch geeignete Vertragsgestaltungen begegnet werden. Für dann nach einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren ggf. noch vorzunehmende Abwicklungsmaßnahmen verbleiben immer noch sechs Monate, während derer die Alterlaubnis als fortbestehend gilt. Dass es bis zur Entscheidung im Sonderverfahren Möglichkeiten zur flexiblen Reaktion gibt, zeigt gerade der Fall der Klägerin. Wegen des Verbots von Mehrfachkomplexen steht fest, dass von den derzeit sechs Spielhallen der Klägerin am Standort "..." nach Abschluss des Sonderverfahrens höchstens eine Spielhalle weiter betrieben werden kann. Trotz der von ihr hervorgehobenen Schwierigkeiten, den Betrieb angesichts der bevorstehenden umfangreichen Schließungen aufrechtzuerhalten und zu disponieren, hat die Klägerin für alle sechs Spielhallen Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen gestellt, um die Fiktion des Fortbestands der Alterlaubnisse nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE in Anspruch nehmen zu können. Im Übrigen besteht für den Fall einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren nach § 9 MindAbstUmsG BE die Möglichkeit, zur Vermeidung einer unbilligen Härte einen Antrag auf Befreiung von den Anforderungen des Verbots von Mehrfachkomplexen und den Abstandsgeboten für einen Zeitraum von im Regelfall nicht mehr als drei Jahren zu stellen. Dadurch können besondere persönliche und wirtschaftliche Umstände berücksichtigt werden, aus denen eine Betriebsaufgabe mit Ablauf der Übergangsfrist aus von der Berufsfreiheit (oder der Eigentumsfreiheit) geschützten Gründen unverhältnismäßig wäre (Abghs.-Drs. 17/2714 S. 28). Die Klägerin selbst hat bisher nicht dargelegt, dass und inwieweit sie als Mieterin der Räumlichkeiten, als Arbeitgeberin von Beschäftigten oder aber im Hinblick auf die in der weiter zu betreibenden Einzelspielhalle aufgestellten Geräte daran gehindert wäre, sich betriebswirtschaftlich auf eine Entscheidung im Sonderverfahren einzustellen und diese Einzelspielhalle nach einer Negativentscheidung innerhalb von sechs Monaten an einen anderen Standort zu verlagern .
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fff) Auch die von der Klägerin angegriffenen erlaubnisunabhängigen Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle stellen verhältnismäßige Berufsausübungsregelungen dar.
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Ausgehend von der Feststellung des Berufungsgerichts, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung nach der Gewerbeordnung betrieben werden durften, ist die Herabsetzung der zulässigen Höchstzahl von bislang zwölf (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV BE) auf acht Geldspielgeräte in einer Spielhalle (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1, Halbs. 2 SpielhG BE) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Diese Höchstzahlregelung, die auf Bestandsspielhallen nach Ablauf von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Spielhallengesetzes Berlin anzuwenden ist, soll Anreize zu übermäßigem Spiel innerhalb einer Spielhalle vermindern und dadurch einen Beitrag zur Suchtprävention leisten (Abghs.-Drs. 16/4027 S. 14). Sie verringert die für den wirtschaftlichen Ertrag einer Spielhalle bedeutsame höchstens zulässige Geräteanzahl um ein Drittel und gehört damit zu den Neuregelungen, die Spielhallenbetreiber am stärksten betreffen. Gleichwohl ist auch sie verhältnismäßig, weil der Gesetzgeber innerhalb seines Einschätzungsspielraums von einem Zusammenhang zwischen Suchtgefährdung und Verfügbarkeit von Spielangeboten ausgehen und eine Verringerung der Geräteanzahl als geeigneten, erforderlichen und angemessenen Beitrag zur überragend wichtigen Spielsuchtprävention ansehen durfte. Das Berufungsgericht ist im Übrigen in tatsächlicher Hinsicht davon ausgegangen, dass eine wirtschaftliche Betriebsführung auch bei Einhaltung dieser Gerätehöchstzahl möglich ist (UA S. 61).
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Auch die Regelung in § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE, die über die schon bislang nach § 3 Abs. 2 Satz 3 SpielV BE geltenden Anforderungen an die Aufstellung von Geräten innerhalb der Spielhalle hinaus eine Aufstellung in Zweiergruppen untersagt, dient in verhältnismäßiger Weise der Prävention und Eindämmung von Spielsucht. Mit ihr soll das gleichzeitige Bespielen mehrerer Automaten unter Umgehung der nach § 13 Nr. 6 SpielV BE durch die zugelassene Bauart von Geldspielgeräten gewährleisteten Spielpause im Sinne des Spielerschutzes erschwert werden (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 14). Ein solches Spielverhalten deutet auf den Kontrollverlust des Spielers hin und ist nach dem Evaluierungsbericht des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie zur 5. Novelle der Spielverordnung (BR-Drs. 881/10 S. 51 f.) mit besonders hohen Risiken verbunden.
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Alle weiteren von der Klägerin beanstandeten Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle sind ebenfalls verhältnismäßig. Die Ausweitung der Sperrzeit für Spielhallen von einer auf acht Stunden (§ 5 Abs. 1 SpielhG BE) dient der Spielsuchtprävention, indem sie eine zwangsweise Spielpause gewährleistet, in der Spieler einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen ziehen und die Möglichkeit zur Erholung nutzen können (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 14). Mit der Begrenzung auf höchstens ein "anderes Spiel" nach § 4 Abs. 3 SpielhG BE, dem Verbot der unentgeltlichen Abgabe von Speisen und Getränken in Spielhallen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE und der Begrenzung auf drei Geräte bei Verabreichung von Speisen und Getränken (§ 6 Abs. 1 Satz 1 SpielhG BE) werden Anreize zum überlangen Verweilen von Spielern in einer Spielhalle verhindert (vgl. ebd. S. 14 f.). Auch hinsichtlich der Werbebeschränkungen für Spielhallen aus § 4 Abs. 1 Satz 2 bis 4 SpielhG BE und § 26 Abs. 1 GlüStV, die eine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele und eine besonders auffällige Gestaltung der Spielhalle mit Anreizwirkung für den Spielbetrieb untersagen, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. zu vergleichbaren Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages 2008 bereits BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338). Gleiches gilt für die ganz offenkundig vom Schutzziel der Spielsuchtprävention gedeckten Verpflichtungen zur Gewährleistung der dauerhaften Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 SpielhG BE), zum Spielausschluss für mindestens ein Jahr von Personen, die sich selbst gesperrt haben (§ 6 Abs. 6 SpielhG BE), zur Erstellung eines Sozialkonzepts und zum Vorhalten von Informationen für Spieler (§ 2 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. §§ 6 und 7 GlüStV). Spielhallenbetreiber dürfen auch zur Vornahme von Eingangs- und Identitätskontrollen verpflichtet werden, um das Zugangsverbot für Minderjährige und Selbstsperrer durchzusetzen (§ 6 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 6 SpielhG BE). Das Berufungsgericht hat die irrevisible Norm des § 6 Abs. 4 Satz 2 SpielhG BE dahin ausgelegt, dass sie Eingangskontrollen zur Sicherstellung des Zutrittsverbots für Minderjährige nur anlassbezogen verlangt (UA S. 64), wenn die Volljährigkeit einer Person nicht offensichtlich ist. Dem hierauf bezogenen Feststellungsantrag Nr. 8 ist nicht stattzugeben, weil sich der altersbezogene Gehalt schon aus § 6 Abs. 4 SpielhG BE ergibt und vom Beklagten nicht in Abrede gestellt wird und weil die begehrte Feststellung darüber hinaus vernachlässigt, dass Eingangs- und erforderlichenfalls Identitätskontrollen auch dem Ausschluss von Selbstsperrern dienen.
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Die erlaubnisunabhängigen Einschränkungen des Spielhallenbetriebes wie insbesondere die Herabsetzung der Anzahl der zulässigen Spielgeräte, der Verkürzung der Sperrzeit, des Gebots eines Mindestabstandes mit Sichtschutz zwischen den Geräten oder die Restriktionen im Zusammenhang mit der Verabreichung von Speisen und Getränken sind auch nicht deshalb unzumutbar, weil sie nicht auch für Spielbanken und Gaststätten eingeführt wurden. Wie bereits ausgeführt, besteht außerhalb des staatlichen Wettmonopols kein die unterschiedlichen Regelungsbereiche übergreifendes Konsistenzgebot. Im Übrigen gilt auch hier die Feststellung, dass unterschiedliche Gefahrensituationen vorliegen, denen der Gesetzgeber mit unterschiedlichen Mitteln begegnen kann (s.u. II.3.cc).
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ggg) Die angegriffenen Regelungen greifen bei der gebotenen Gesamtbetrachtung (BVerfG, Beschluss vom 27. März 2012 - 2 BvR 2258/09 - BVerfGE 130, 372 <392>) auch kumulativ nicht unverhältnismäßig in die Berufsfreiheit der Klägerin ein. Bloße Vermutungen reichen zur Annahme eines durch Kumulation verschiedener Maßnahmen unverhältnismäßigen "additiven" Grundrechtseingriffs nicht aus (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 - 2 BvF 2/03 - BVerfGE 114, 196 <247>). Auf der Grundlage der berufungsgerichtlichen tatsächlichen Feststellungen, dass sie selbst bei Berücksichtigung der Höhe der Vergnügungsteuer und bauplanungsrechtlicher Einschränkungen nicht zu einer wirtschaftlichen Erdrosselung von Spielhallenunternehmen führen und nicht ersichtlich ist, dass Spielhallen in den weniger attraktiven Außenbereichen von Berlin nicht wirtschaftlich betrieben werden könnten (UA S. 65 f.), lässt sich keine unangemessene Beeinträchtigung erkennen (so auch Finanzgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juli 2015 - 6 K 6070/12 - juris Rn. 61 f.).
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bb) Die Klägerin wird durch die angegriffenen Einschränkungen für Spielhallen auch nicht in ihrer Eigentumsfreiheit verletzt. Diesen kommt keine enteignende Wirkung zu. Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG setzt eine staatliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten voraus (BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 -1 BvR 2821/11, 2 BvR 321, 1456/12 - Rn. 246 und Beschluss vom 22. Mai 2001 - 1 BvR 1512, 1677/97 - BVerfGE 104, 1 <9 f.>), die hier nicht in Rede steht. Als gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen einer durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition der Klägerin sind die Anforderungen an Spielhallen jedenfalls verhältnismäßig.
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Die der Klägerin nach § 33i GewO erteilten unbefristeten Alterlaubnisse, die nach § 8 Abs. 1 SpielhG BE mit Ablauf des 31. Juli 2016 ihre Wirksamkeit verloren haben und nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE nur zeitlich begrenzt als fortbestehend gelten, genießen keinen eigentumsgrundrechtlichen Schutz. Art. 14 GG schützt nicht die öffentliche Genehmigung als solche, sondern nur die aufgrund der Genehmigung geschaffenen privaten Vermögenspositionen (BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 - Rn. 232). Das Nutzungsrecht an den einzelnen Spielgeräten wird nicht durch die Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb vermittelt. Die dort aufgestellten Spielgeräte können bei einem Entzug der Erlaubnis an anderen Orten aufgestellt werden. Zwar mag die Herabsetzung der Anzahl der in Berliner Spielhallen höchstens zulässigen Geräte den Markt für diese Produkte verringern. Derartige Beeinträchtigungen künftiger Chancen und Verdienstmöglichkeiten sind jedoch eigentumsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 27. März 1987 - 1 BvR 850/86 u.a. - NVwZ 1987, 1067). Davon abgesehen weist das Berufungsgericht zutreffend darauf hin, dass die den Spielhallenbetreibern nach § 8 Abs. 3 SpielhG BE eingeräumte Frist von zwei Jahren für die Reduzierung der Spielgeräte nicht deshalb beanstandet werden kann, weil sie für eine Vollamortisation aller Geräte möglicherweise zu kurz ist. Art. 14 Abs. 1 GG und das Gebot des Vertrauensschutzes verlangen keine Regelung, die eine Vollamortisation ermöglicht (BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 - 7 C 48.07 - BVerwGE 132, 224 <232>). Außerdem können die Betreiber vorrangig bereits abgeschriebene Geräte entfernen und ggf. noch nicht abgeschriebene Geräte anderweitig, etwa durch Verkauf, verwerten (UA S. 62). Was die Klägerin selbst angeht, ist im Übrigen nicht einmal festgestellt, dass die in ihren Spielhallen aufgestellten Automaten in ihrem Eigentum stehen.
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Auch mit Blick auf den eigentumsrechtlichen Schutz von Investitionen und Dispositionen, die im Vertrauen auf die nach § 33i GewO unbefristet erteilten Alterlaubnisse vorgenommen wurden, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Das gilt auch, falls ein weitergehender Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes berührt sein sollte (zweifelnd BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 28211/11 - juris Rn. 240). Wie bereits ausgeführt, wurde den Bestandsspielhallen eine fünfjährige Übergangsfrist vom Inkrafttreten des Spielhallengesetzes im Juni 2011 bis zum Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 31. Juli 2016 eingeräumt, die gemäß § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE für den Fall einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren nochmals bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe verlängert wird. Angesichts des hier in Rede stehenden überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtbekämpfung ist dieser Übergangszeitraum trotz zum Teil intensiver Eingriffe in die Eigentumsfreiheit angemessen. Im Übrigen besteht für wirtschaftliche Dispositionen, die vor Inkrafttreten des Spielhallengesetzes am 2. Juni 2011 getätigt wurden, die Härtefallregelung des § 9 MindAbstUmsG BE. Dabei können besondere individuelle Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen berücksichtigt werden, die in Abwägung mit dem Gemeinwohlinteresse des Spieler- und Jugendschutzes eine zeitlich befristete Befreiung von den Abstandsgeboten oder dem Verbot von Mehrfachkomplexen rechtfertigen. Wirtschaftliche Dispositionen nach Inkrafttreten des Spielhallengesetzes konnten nicht mehr im Vertrauen auf den Fortbestand der Alterlaubnisse vorgenommen werden. Was die von der Klägerin hervorgehobene Unsicherheit während des Übergangszeitraums bis zu einer Entscheidung im Sonderverfahren und die daraus evtl. folgenden Schwierigkeiten angeht, sachgerechte Dispositionen treffen zu können, gilt das bereits oben Gesagte zu den Möglichkeiten einer frühzeitigen Klärung der Vereinbarkeit der Spielhallen mit den Abstandsgeboten. Auch hier ist anzumerken, dass der Entscheidung der Klägerin, das Sonderverfahren für sämtliche Spielhallen des Standortes "..." trotz der Gewissheit zu betreiben, dass die meisten Spielhallen wegen des Verbots von Mehrfachkomplexen schließen müssen, alternative Möglichkeiten zur Bewältigung der Übergangsphase gegenüberstehen, unter denen jeder Betreiber die aus seiner Sicht günstigste wählen kann.
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Bezogen auf die Klägerin selbst fehlt es im Übrigen an Feststellungen zu Art, Umfang und Zeitpunkt etwaiger von ihr im Vertrauen auf bestehende Erlaubnisse getätigter Investitionen oder sonstiger eigentumsrechtlich geschützter wirtschaftlicher Dispositionen, die eine Beurteilung ihrer konkreten eigentumsrechtlichen Betroffenheit zuließen.
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cc) Die Klägerin ist nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Differenzierende Regelungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes angemessen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2015 - 1 BvR 2880/11 - BVerfGE 139, 1 <12 f.>). Diesem Maßstab genügen die für die Feststellungsanträge der Klägerin relevanten Regelungen über die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen.
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aaa) Gegenüber Spielbanken in Berlin werden Spielhallen durch die angegriffenen Regelungen nicht in verfassungswidriger Weise ungleich behandelt. Der Gesetzgeber darf Anforderungen an das Spiel an gewerblich zugelassenen Spielautomaten in Spielhallen und das Spiel an Automaten in Spielbanken (sog. kleines Spiel) trotz der Ähnlichkeit beider Glücksspielformen jeweils gesondert regeln. Nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts liegt insoweit hier kein vergleichbarer Sachverhalt vor, weil die Spielbank Berlin nur wenige Außenstellen hat. Zu ihnen besteht zudem im Hinblick auf das Ziel der Suchtbekämpfung ein strenger reglementierter Zugang. Demgegenüber gibt es in Berlin hunderte von Spielhallen, die für potenzielle Spieler in deren unmittelbarem Lebensumfeld leicht zugänglich sind (UA S. 58). Dass die weitaus größere Verfügbarkeit des Automatenspiels eine höhere Gefahreneinschätzung für Spielhallen rechtfertigt, entspricht auch den von der Klägerin im Revisionsverfahren eingereichten Ausführungen des Suchtexperten Zeltner, trotz höheren Risikopotenzials der Geldspielgeräte in Spielbanken sei die Gefährdung durch die höhere Verfügbarkeit von Geldspielautomaten in Spielhallen und Gaststätten größer (S. 24 der Anlage 2 zum Schriftsatz vom 24. November 2016).
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Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung der rechtlichen Anforderungen an Spielbanken in Berlin verletzen die festzustellenden Regelungsunterschiede nicht den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Spielbanken unterliegen dort der gleichen Sperrzeit für das Automatenspiel wie Spielhallen (vgl. § 10 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken in Berlin (Spielbankengesetz - SpBG BE) vom 8. Februar 1999, GVBl. BE 1990 S. 70, zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. März 2010, GVBl. BE 2010 S. 124, i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 2 der von der Senatsverwaltung für Inneres und Sport erlassenen Spielordnung für die Spielbank Berlin vom 16. Januar 2008, https://www.berlin.de/sen/inneres/buerger-und.../spielo_spielbank_01-2008.pdf). Allerdings dürfen in ihnen ohne Höchstzahlbegrenzung Automaten aufgestellt werden, die nicht den spielerschützenden Bauartbeschränkungen des Gewerberechts unterliegen (vgl. § 33h Nr. 1 GewO) und die anerkanntermaßen ein höheres Gefährdungspotenzial beinhalten. Werbung für das Glücksspiel in Spielbanken wird in § 2 Abs. 2 i.V.m. § 5 GlüStV weniger stark beschränkt als für Spielhallen in § 4 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE, § 26 Abs. 1 GlüStV. Spielbanken unterliegen jedoch im Hinblick auf die Bekämpfung von Glücksspielsucht Anforderungen, die insgesamt jedenfalls kein geringeres Schutzniveau als die Regelungen für Spielhallen gewährleisten. Es besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer öffentlichen Spielbank in Berlin (§ 2 SpBG BE). Der repressive Erlaubnisvorbehalt gewährleistet eine staatliche Kontrolle auch der Anzahl von Spielbanken. Eine Erlaubnis wird befristet erteilt (§ 2 Abs. 6 SpBG BE). Spielbanken sind dem länderübergreifenden Sperrsystem nach §§ 8 und 23 GlüStV angeschlossen und müssen durch Einlass- und Identitätskontrollen (§ 5 Spielordnung BE) nicht nur Selbstsperrungen, sondern auch Fremdsperrungen aus dem gesamten Bundesgebiet umsetzen, die aufgrund von Wahrnehmungen des Personals oder Meldungen Dritter vorgenommen worden sind. Das Geschehen an Spielautomaten ist u.a. zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Spielbetriebes laufend videotechnisch zu überwachen (§ 10a SpBG BE). Es entspricht im Übrigen ständiger Rechtsprechung, dass Spielbanken und gewerbliches Glücksspiel wegen unterschiedlicher ordnungsrechtlicher Ziele auch unterschiedlich geregelt werden dürfen (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 23. Juli 2003 - 6 B 33.03 - GewArch 2003, 433, vom 24. August 2001 - 6 B 47.01 - GewArch 2001, 476 und vom 15. Dezember 1994 - 1 B 190.94 - Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 8 S. 6).
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bbb) Das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG wird auch nicht dadurch verletzt, dass die Anforderungen an das Automatenspiel in Gaststätten hinter den für Spielhallen geltenden Einschränkungen zurückbleiben. Das Land Berlin hat bislang keine Regelungen über das Automatenspiel in Gaststätten erlassen. Aufgrund der fortgeltenden bundesrechtlichen Spielverordnung dürfen in Gaststätten höchstens drei, ab dem 10. November 2019 höchstens zwei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV sowie Art. 5 der 6. Verordnung zur Änderung der SpielV vom 4. November 2014, BGBl. I S. 1678). Allerdings sind für sie weder ein Mindestabstand noch ein Sichtschutz zwischen den Geräten vorgeschrieben. Für Gaststätten gilt lediglich eine Sperrzeit zwischen 5:00 Uhr und 6:00 Uhr (vgl. § 6 Abs. 1 der Gaststättenverordnung vom 10. September 1971, GVBl. S. 1778, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Dezember 2005, GVBl. S. 754). Die Einhaltung des Verbots der Teilnahme von Minderjährigen am öffentlichen Glücksspiel (§ 6 Abs. 2 JuSchG, § 2 Abs. 4 i.V.m. § 4 Abs. 3 GlüStV) ist durch ständige Aufsicht sicherzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielV). Der Zutritt zu Gaststätten ist jedoch für Minderjährige, anders als der Zutritt zu Spielhallen, nicht generell verboten. Er kann Jugendlichen ab 16 Jahren zwischen 5:00 Uhr und 24:00 Uhr auch ohne Begleitung einer personensorgeberechtigten oder erziehungsbeauftragten Person grundsätzlich gestattet werden (vgl. § 4 Abs. 1 JuSchG), sodass sie das Automatenspiel Erwachsener dort zumindest beobachten können. Gaststätten mit Geldspielautomaten unterliegen den Anforderungen der §§ 5 bis 7 GlüStV an Werbung für Glücksspiel und sind ebenfalls zur Erstellung eines Sozialkonzeptes, Schulung von Personal und Bereithaltung von spielrelevanten Informationen verpflichtet.
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Es ist nicht zu bestreiten, dass der hierdurch gewährleistete Schutz vor Spielsucht im Bereich des gewerblichen Automatenspiels in Gaststätten bislang geringer ist als in Spielhallen, obwohl Spielautomaten in Gaststätten ebenfalls im unmittelbaren Lebensumfeld potenzieller Spieler leicht zugänglich sind. Vom Spielangebot in Spielhallen und in Gaststätten gehen jedoch unterschiedliche Gefahren aus, die es rechtfertigen, dass der Landesgesetzgeber zunächst strengere Beschränkungen für Spielhallen eingeführt hat (vgl. auch VerfGH des Landes Berlin, Beschluss vom 20. Juni 2014 - 96/13 - NVwZ-RR 2014, 825 <827>). Die deutlich geringere Anzahl von drei, künftig zwei höchstens zulässigen Spielgeräten in Gaststätten gegenüber acht Geräten in Spielhallen verringert den suchtgefährdenden Spielanreiz, der nach Einschätzung des Gesetzgebers mit einem vielfältigen Spielangebot verbunden ist. In Gaststätten sehen sich Spieler anders als in Spielhallen regelmäßig einer Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt. Regelungsunterschiede lassen sich auch dadurch rechtfertigen, dass Gaststätten ihr Gepräge durch das Verabreichen von Getränken und Speisen erhalten und nur gelegentlich dem Automatenspiel der Besucher dienen, während Spielhallen regelmäßig allein um des Spiels Willen aufgesucht werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1991 - 1 B 174.90 - Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 5 S. 5; BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 1. März 1997 - 2 BvR 1599/89 u.a. - NVwZ 1997, 573 <575> und vom 3. September 2009 - 1 BvR 2384/08 - BVerfGK 16, 162 <175>).
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ccc) Das nach dem Vortrag der Klägerin in Berlin bestehende Spielangebot in illegalen Spielstätten - sog. "Café-Casinos" - kann schon deshalb nicht ihr Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzen, weil solche Spielstätten denselben rechtlichen Vorschriften unterworfen sind wie Spielhallen, sofern sie die Voraussetzungen eines Unternehmens nach § 1 Abs. 1 und 2 SpielhG BE erfüllen oder dies nach § 1 Abs. 2 Satz 2 SpielhG BE jedenfalls gesetzlich vermutet wird (s.o.).
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dd) Wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, verletzen die angegriffenen landesrechtlichen Regelungen, auch soweit sie über die im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Einschränkungen für Spielhallen hinausgehen, entgegen der Auffassung der Klägerin nicht das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. Sie berühren in keiner Weise das Schutzgut dieses verfassungsrechtlichen Gebotes, das bei der Wahrnehmung eigener Kompetenzen Rücksichtnahme auf die gesamtstaatlichen Interessen des Bundes oder die Interessen der anderen Länder verlangt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 2015 - 2 BvR 1282/11 - BVerfGE 139, 321 <353>). Auch der Glücksspielstaatsvertrag schließt es nicht aus, Spielhallen in einzelnen Ländern strengeren Anforderungen zu unterwerfen (vgl. § 28 Satz 2 GlüStV). Dies gilt umso mehr, als das Spielhallengesetz Berlin zum Zeitpunkt der Verabschiedung des novellierten Glücksspielstaatsvertrages bereits in Kraft war und die Erläuterungen zum Glückspielstaatsvertrag nichts dafür hergeben, dass von einer Rückführung des landesrechtlichen Normbestandes auf das Regelungsniveau des Glücksspielstaatsvertrages ausgegangen worden wäre. Dessen spielhallenbezogene Regelungen sind überdies zum Teil ausdrücklich darauf angelegt, durch Vorschriften der Länder ausgefüllt zu werden (§ 24 Abs. 3, § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV).
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c) Ausgehend von den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts lässt sich auch ein Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit nach Art. 56, 49 AEUV nicht erkennen. Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten wäre nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge (vgl. Forsthoff, in: Grabitz/Hilf/Nettes-heim, Das Recht der Europäischen Union, Stand Juli 2016, Art. 45 AEUV Rn. 53 f. m.w.N.). Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten. Weder dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt noch dem Vortrag der Klägerin lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass sich die Klägerin, bei der es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland handelt, die dort ihre Spielhallen betreibt, wegen eines grenzüberschreitenden Bezuges auf die Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit berufen kann. Soweit der Europäische Gerichtshof nationale Regelungen, mit denen das Automatenspiel in stationären Glücksspielstätten eingeschränkt wurde, am Maßstab der Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit gemessen hat, war nach dem jeweiligen Vorabentscheidungsersuchen des nationalen Gerichts ein grenzüberschreitender Sachverhalt jedenfalls nicht ausgeschlossen (vgl. nur EuGH, Urteile vom 19. Juli 2012 - C-470/11 [ECLI:EU:C:2012:505], Garkalns - NVwZ 2012, 1162 <1163> und vom 11. Juni 2015 - C-98/14 [ECLI:EU:C:2015:386], Berlington Hungary - ZfWG 2015, 336 <340>).
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Selbst wenn unterstellt würde, dass die Klägerin oder ihre Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, wären diese Regelungen nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar. Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 < 58 ff., 71 ff.> m.w.N.).
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Der Europäische Gerichtshof hat das unionsrechtliche Kohärenzgebot für das Glücksspiel in seiner bisherigen Rechtsprechung lediglich im Bereich staatlicher Monopolregelungen für relevant gehalten. Der Senat kann offenlassen, ob es auch in nicht monopolisierten Bereichen des Glücksspielrechts Wirkung entfaltet, soweit eine unionsrechtliche Grundfreiheit berührt ist. Denn es läge hier jedenfalls kein Verstoß gegen die aus ihm abgeleiteten Anforderungen vor. Das monopolspezifische Gebot der Binnenkohärenz hätte für Regelungsbereiche außerhalb eines staatlichen Monopols keine Relevanz. Es bestehen überdies keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich "scheinheilig" zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen - insbesondere fiskalischen - Zweck dienten. Zu ihnen gibt es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten. Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung der Gewerbeordnung betrieben werden durften (UA S. 48). Da sich nach dem Berufungsurteil Ausweichbewegungen von Spielern von Spielhallen zu Gaststätten in Berlin nicht feststellen lassen und Spielbanken sich in der Anzahl ihrer Außenstellen und der Zugangsreglementierung von Spielhallen wesentlich unterscheiden (vgl. UA S. 51, 58), ist eine Expansionspolitik des Landes Berlin in einem Sektor mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial, die der Zielsetzung der für Spielhallen geschaffenen Regelungen zuwiderliefe, in keiner Weise erkennbar.
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d) Die für die Feststellungsbegehren der Klägerin entscheidungserheblichen Anforderungen an Spielhallen sind schließlich auch nicht wegen eines Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 vom 21. Juli 1998 S. 37, geändert durch die Richtlinie 2006/96/EG des Rates vom 20. November 2006, ABl. L 363 S. 81) unanwendbar. Nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten der Kommission den Entwurf einer technischen Vorschrift übermitteln und die Kommission über die Gründe der Festlegung der technischen Vorschrift unterrichten. Der Entwurf darf nach Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung bei der Kommission angenommen werden. Ein Verstoß gegen die Notifikationspflicht führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 - C-336/14 [ECLI:EU:C:2016:72], Ince - NVwZ 2016, 369 <372>). Anders als der Glücksspielstaatsvertrag sind die Entwürfe des Spielhallengesetzes, des Mindestabstandumsetzungsgesetzes und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin nicht an die Europäische Kommission übermittelt worden.
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Die hier angegriffenen Vorschriften dieser Gesetze unterlagen nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 98/34/EG, da sie keine "technischen Vorschriften" im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sie unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der Begriff "technische Vorschrift“ umfasst (vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 [ECLI:EU:C:2016:771], Naczelnik - Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den "sonstigen Vorschriften" im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG zuzuordnen wären. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige "sonstige Vorschriften" nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können (EuGH, Urteile vom 21. April 2005 - C-267/03 [ECLI:EU:C:2005:246], Lindberg - Rn. 62 ff., 95; vom 19. Juli 2012 - C-213/11 u.a. [ECLI:EU:C:2012:495], Fortuna - NVwZ-RR 2012, 717 <718 Rn. 35 ff.> und vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 - Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die Notifizierungspflicht unerheblich (vgl. EuGH, Urteil vom 21. April 2005 - C-267/03 - Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als "sonstige Vorschrift" mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-98/14 - ZfWG 2015, 336 <345> und vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 - Rn. 26). Das ist der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf. Dies traf auf die mitgliedstaatlichen Verbote der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos, die der Europäische Gerichtshof als notifizierungspflichtig angesehen hat, zu (vgl. EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-98/14 - ZfWG 2015, 336 Rn. 99 und vom 19. Juli 2012 - C-213/11 u.a. - NVwZ-RR 2012, 717
). Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt.
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Weder die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und sonstigen Einrichtungen noch die Verringerung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen oder sonstige der hier streitgegenständlichen Anforderungen an die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen haften dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr zu einer stärkeren Spreizung zulässiger Spielhallenstandorte im Berliner Stadtgebiet und zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten. Anders als eine Beschränkung des Einsatzes von Glücksspielautomaten außerhalb einer definierten Kategorie stationärer Spielstätten haften sie nicht jedem Exemplar dieser Automaten an, sondern verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert, was indes für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant ist (EuGH, Urteil vom 21. April 2005 - C-267/03 - Rn. 95). Auch nach vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen im Land Berlin bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige Betreiber zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf.
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4. Den Beweisanträgen der Klägerin in der mündlichen Revisionsverhandlung (Anlage zum Sitzungsprotokoll vom 16. Dezember 2016) war nicht nachzugehen, weil das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO an die in dem angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen des Tatsachengerichts gebunden ist. Eine eigene Tatsachenermittlung ist ihm auch dann verwehrt, wenn der revisionsgerichtlichen Bewertung Rechtsvorschriften zugrunde zu legen sind, die erst nach der letzten tatrichterlichen Entscheidung erlassen worden sind. Sofern sich die tatrichterlichen Feststellungen bei Anwendung solcher nachträglich ergangener, in das Revisionsverfahren einzubeziehender Rechtsvorschriften als unzureichend erwiesen, was vorliegend nicht der Fall ist, wäre der Rechtsstreit nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Tatsachengericht zurückzuverweisen (vgl. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 137 Rn. 44, 59; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 137 Rn. 147).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 161 Abs. 1 und 2 VwGO. Die Kosten hinsichtlich des von den Beteiligten in der Hauptsache für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits waren nach billigem Ermessen der Klägerin aufzuerlegen, da ihre Revision auch insoweit keinen Erfolg gehabt hätte.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten des Berufungsverfahrens vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass für sie beim Betrieb ihrer drei Spielhallen Vorschriften des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (HmbGVBl. 2012, 505, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.7.2016, HmbGVBl. S. 323) - HmbSpielhG - wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht gelten.
- 2
Die Klägerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betrieb zunächst mit Erlaubnissen der Beklagten nach § 33i GewO eine Spielhalle in der X-straße in 20253 Hamburg mit einer Grundfläche von 174,46 m² (Erlaubnis vom 26. August 2008) sowie zwei in einem Gebäude in der Y-Straße in 22159 Hamburg gelegene Spielhallen mit 142,37 m² Grundfläche und mit 150,32 m² Grundfläche (Erlaubnisse vom 21. Dezember 2010). In zwei Spielhallen waren jeweils zwölf, in der Spielhalle I der Klägerin in der waren elf Gewinnspielgeräte sowie Sichtblenden nach § 3 Abs. 2 der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (neugefasst durch Bek. v. 27.1.2006, BGBl. I S. 280; zuletzt geänd. durch Art. 4 Abs. 61 des G. v. 18.7.2016, BGBl. I, S. 1666) - SpielV - aufgestellt. Die Bescheide enthalten keine Auflagen oder Hinweise im Hinblick auf die einzuhaltende Sperrzeit oder die Zahl der Geldspielgeräte. Die Spielhalle in der X-straße betreibt die Klägerin seit Juni 2017 mit einer neuen Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG. Die beiden Spielhallen am Standort Y-Straße, für die die Klägerin neue Erlaubnisse nach § 2 HmbSpielhG beantragt hat, über die noch nicht rechtskräftig entschieden worden ist, werden ebenfalls vorläufig weiterbetrieben.
- 3
Am 19. Dezember 2012 trat das Hamburgische Spielhallengesetz (HmbSpielhG) in Kraft. Es lautet - soweit hier relevant - auszugsweise wie folgt:
- 4
„§ 4
Anforderungen an die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen und ähnlichen Unternehmen
- 5
(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2 sind von ihrem äußeren Erscheinungsbild so zu gestalten, dass ein Einblick ins Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich ist. 2Es muss gleichwohl gewährleistet werden, dass Tageslicht in den Aufstellungsbereich der Geldspielautomaten einfällt. 3Ist der Einfall von Tageslicht ortsbedingt nicht möglich, sind Ausnahmen zulässig. 4[…]
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(2) Als Bezeichnung des Unternehmens im Sinne des § 1 Absatz 2 ist nur das Wort „Spielhalle“ zulässig.
- 7
(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 darf je 12 m² Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden; die Gesamtzahl darf jedoch acht Geräte nicht übersteigen. 2[…] 3Die Geräte sind einzeln in einem Abstand von mindestens 1,5 Metern aufzustellen, getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante. 4[…]
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(4) […]“
- 9
„§ 5
Sperrzeit und Spielverbotstage
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(1) Die Sperrzeit für Unternehmen nach § 1 Absatz 2 beginnt um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr.
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(2) […]
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(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 in den Gebieten gemäß § 1 Nummer 1 der Verordnung über Werbung mit Wechsellicht beginnt die Sperrzeit um 6.00 Uhr und endet um 9.00 Uhr. 2[…]“
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„§ 9
Übergangs- und Schlussbestimmungen
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(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, gelten bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar. 2[…] 3Die Regelungen des § 4 Absätze 1, 2 und 4 und des § 5 treten sechs Monate nach Inkrafttreten dieses Gesetzes in Kraft. 4[…]
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(2) 1Wer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren. 2Unternehmen, die keine Mehrfachkonzession im Sinne des § 1 Absatz 3 erhalten haben, haben die Zahl der Geräte und Spiele bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren.
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(3) […]“
- 17
Am 20. Juni 2013 hat die Klägerin Klage erhoben.
- 18
Gleichzeitig beantragte die Klägerin, im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig u.a. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sei, zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter aufzustellen, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, und dass sie nicht verpflichtet sei, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der Spielhallen einfalle und dass für die von ihr betriebenen Spielhallen die in § 1 der Sperrzeitverordnung geregelte Sperrzeit gelte, hilfsweise, dass die Sperrzeit um 6.00 Uhr beginne und um 9.00 Uhr ende. Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. September 2013 ab (17 E 2430/13, rechtskräftig, n.v.). Weitere Eilverfahren hatten keinen Erfolg.
- 19
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen: Die Regelungen in den §§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, 5 Abs. 1 HmbSpielhG seien mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder bereits aus formellen Gründen verfassungswidrig, da sich das vom Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommene Recht der Spielhallen auf den Regelungsgegenstand des § 33i GewO beschränke. Darüber hinaus verletzten die Regelungen sie in ihrer Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und im allgemeinen Gleichheitsgebot nach Art. 3 Abs. 1 GG und seien daher verfassungswidrig. Die Regelungen seien bereits nicht zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, da die Spieler dadurch auf Spielseiten im Internet, Schankräume mit Automaten in der Gastronomie und insbesondere die Automatenspielsäle der Spielbank auswichen, in denen die Aufsichtsmöglichkeiten geringer als in Spielhallen seien. Zudem seien die Eingriffe unangemessen. Insbesondere aufgrund der Reduzierung der höchstens zulässigen Anzahl an Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit und der Ausweitung der gesetzlichen Sperrzeit habe sie mit erheblichen Einnahmeverlusten zu rechnen, die sie zur Schließung ihrer Spielhallen, jedenfalls aber zur Kündigung der Arbeitsverträge langjähriger Mitarbeiter zwängen. Durch die erforderliche Anfertigung neuer Trennwände würden ihr Kosten in Höhe von 17.000,-- Euro entstehen, überdies müssten die Sicherheitskameras samt damit verbundener Elektrik mit erheblichem Kostenaufwand neu installiert werden. Die Pflicht zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls und die Pflicht, den Einblick in die Räumlichkeiten zu verhindern, schlössen sich gegenseitig aus.
- 20
Wenn mit den Regelungen die Spielsucht bekämpft werden solle, sei nicht nachvollziehbar, weshalb entsprechende Vorschriften nicht auch für die Spielbank Hamburg gälten. Es sei daher davon auszugehen, dass die Regelungen allein fiskalischen Zwecken dienten. Deshalb verstießen diese auch gegen das europarechtliche Kohärenzgebot. Es liege eine Ungleichbehandlung vor, da in der Spielbank Hamburg, die auch Automatenglücksspiel anbiete, die Beschränkungen des HmbSpielhG nicht gälten. In den Spielbanken dürfe, anders als in Spielhallen, Alkohol ausgeschenkt werden, sie unterlägen weder dem Rauchverbot noch den in § 13 SpielV u.a. geregelten Einsatz-, Gewinn- und Verlustgrenzen, Spielpausen und Umbuchungszeiten und machten in Hamburg großflächig Werbung.
- 21
Im Übrigen sei kein sachlicher Grund dafür erkennbar, weshalb ihre Spielhallen in den Hamburger Stadtteilen Hoheluft und Farmsen anderen Sperrzeiten unterliegen sollten als die Spielhallen im Gebiet Reeperbahn sowie weshalb für Unternehmen mit und ohne Mehrfachkonzession nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG andere Übergangsbestimmungen gälten.
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In der mündlichen Verhandlung am 10. Dezember 2014 hat die Klägerin ihren ursprünglich angekündigten Antrag, festzustellen, dass sie berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen weiterhin als “Casino Vegas“ zu bezeichnen, hilfsweise, dass sie hierzu bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, für erledigt erklärt. Die Beklagte hat sich dieser Erledigungserklärung angeschlossen.
- 23
Die Klägerin hat beantragt,
- 24
1. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,
- 25
2. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
- 26
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
- 27
3. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg einfällt,
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hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg einfällt,
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4. festzustellen, dass für die von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,
- 30
hilfsweise festzustellen, dass in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils die Sperrfrist um 6 Uhr beginnt und um 9 Uhr endet,
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hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg weiterhin mit einer Sperrzeit von 5 Uhr bis 6 Uhr zu betreiben.
- 32
Die Beklagte hat beantragt,
- 33
die Klage abzuweisen.
- 34
Zur Begründung hat die Beklagte im Wesentlichen geltend gemacht, sie sei für den Erlass der beanstandeten Regelungen zuständig, da diese zum Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zählten. Das Recht der Spielhallen beziehe sich auf das gesamte „Spielhallenwesen“ und beziehe auch die Vorschriften der §§ 33c ff. GewO mit ein.
- 35
Die mit den angegriffenen Regelungen im HmbSpielhG verbundenen Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG seien gerechtfertigt. Die Regelungen seien insbesondere zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, erforderlich und auch angemessen. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Die Geldspielautomaten in Spielhallen wiesen ein hohes Suchtpotenzial auf. Spielsucht berge nicht nur Gefahren für die Betroffenen und ihre Familien, sondern aufgrund der drohenden Verschuldung sowie damit verbundener Folge- und Begleitkriminalität auch für die Gemeinschaft. Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes sei durch die Übergangs- und Befreiungsregelungen hinreichend berücksichtigt worden.
- 36
Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG liege schon deshalb nicht vor, weil es sich bei den Spielhallen und der Spielbank Hamburg nicht um wesentlich gleiche Sachverhalte handele. Dies ergebe sich bereits daraus, dass Spielhallen und die Spielbank Hamburg unterschiedlichen Regelungsbereichen angehörten. In Hamburg gebe es zudem hunderte Spielhallen, aber nur eine Spielbank mit drei Dependancen. Im Übrigen sei die Ungleichbehandlung aufgrund der unterschiedlichen Regelungen für Spielhallen einerseits und die Spielbank andererseits gerechtfertigt. Für die unterschiedlichen Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und Abs. 3 HmbSpielhG bestehe ein sachlicher Grund, da Besucher des Amüsierviertels „Reeperbahn“ dieses gezielt wegen des vielfältigen Unterhaltungsangebots aufsuchten und sich der dortigen besonderen finanziellen Gefahren bewusst seien.
- 37
Mit Urteil vom 10. Dezember 2014, das der Klägerin am 14. Januar 2015 zugestellt wurde, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt hatten. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen und die Berufung sowie die (Sprung-) Revision zugelassen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt:
- 38
Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Die Klägerin sei entgegen der mit ihrem Hauptantrag zu 1 begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG dazu verpflichtet, die Anzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in ihren Spielhallen auf acht Geräte je Spielhalle zu reduzieren. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Begrenzung der Anzahl der Geld- und Warenspielgeräte bewirke keine Verletzung der Klägerin in ihrer Berufsfreiheit. Die Begrenzung der höchstzulässigen Zahl berühre den Schutzbereich der Berufsfreiheit, und die Regelung greife in Gestalt einer Berufsausübungsregelung in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein. Diese Regelung sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sie sei kompetenzmäßig zustande kommen, da die Beklagte über die Gesetzgebungskompetenz zur Festlegung der Höchstzahl von Spielgeräten in Spielhallen verfüge. Die Regelungen unterfielen der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG.
- 39
§ 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG diene wichtigen Gemeinwohlzielen. Die Spielsuchtprävention stelle nicht nur ein wichtiges, sondern sogar ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel dar, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen könne. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG genüge den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Begrenzung der Zahl der Spielgeräte auf acht Geräte je Spielhalle sei zur Spielsuchtprävention geeignet und erforderlich. Eine Beschränkung, die gleich wirksam sei, die Spielhallenbetreiber hingegen weniger belaste, sei nicht ersichtlich. Die Regelung sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Das Gewicht der mit § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verfolgten Spielsuchtprävention überwiege das Gewicht der wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber.
- 40
Die Klägerin sei durch die Regelung auch nicht im allgemeinen Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1GG verletzt. Es liege im Hinblick auf eine Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Die Ungleichbehandlung von Spielhallen und Spielbanken sei trotz der strengen Bindung des Gesetzgebers gerechtfertigt, weil zwischen den Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg im Hinblick auf die Regelung in verschiedenen Ordnungsbereichen und durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestünden, die die ungleiche Behandlung rechtfertigten.
- 41
§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG sei auch mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar. Diese Regelung verletze die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit und im Recht zu arbeiten aus Art. 15 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 12. Dezember 2007. Es sei kein Raum für eine Prüfung des in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union entwickelten Kohärenzgebots. Hier sei weder der Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV noch der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 Abs. 1, Art. 57 Abs. 1 und Abs. 3 AEUV eröffnet. Die Klägerin sei eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person des Privatrechts. Sie habe ihren Sitz in Hamburg und betreibe hier ihre Spielhallen. Es liege daher kein grenzüberschreitender Sachverhalt vor. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verstoße auch nicht gegen eine sich aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften ergebende Notifizierungspflicht. Es handele sich bei dieser Regelung des Hamburgischen Spielhallengesetzes nicht um eine nach der Richtlinie 98/34/EU notifizierungspflichtige „technische Vorschrift“.
- 42
Die Klägerin sei verpflichtet, in ihren Spielhallen zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinragenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen. Die Beklagte verfüge über die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Vorschrift und § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG diene wichtigen Gemeinwohlzielen in Gestalt des Spielerschutzes sowie der Spielsuchtprävention. Die Regelung genüge den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
- 43
Die Klägerin sei entgegen der mit dem Hauptantrag zu 3 begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG dazu verpflichtet zu gewährleisten, dass Tageslicht in den Aufschlussbereich der Geldspielautomaten in ihren Spielhallen einfalle. Die Regelung sei mit dem Grundgesetz vereinbar.
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Für die Spielhalle der Klägerin gelte nicht, wie mit dem Hauptantrag zu 4 begehrt, die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG verletze die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Beklagte sei zum Erlass des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG zuständig. Die Sperrzeitenregelung diene wichtigen Gemeinwohlzielen, da auch mit ihr die Stärkung des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention bezweckt werde. Die Festlegung der Sperrzeiten genüge überdies den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes; dies ergebe sich bereits aus der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg vom 10. März 2014 (4 Bs 435/13). § 5 HmbSpielhG verletze die Klägerin weder im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Hamburgischen Spielhallen und der Spielbank Hamburg noch im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Spielhallen sowie Schank- und Speisewirtschaften im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
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Auch der erste Hilfsantrag zum Hauptantrag zu 4 sei unbegründet. Die begünstigende Regelung in § 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verletze die Klägerin nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da die Ungleichbehandlung von Spielhallen innerhalb und außerhalb des Vergnügungsviertels Reeperbahn durch sachliche Gründe gerechtfertigt sei.
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Auch mit den Hilfsanträgen zu den Hauptanträgen zu 2 und 3 und dem zweiten Hilfsantrag zu 4 sei die zulässige Klage unbegründet.
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Die Klägerin hat am 28. Januar 2015 gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt und diese am 16. April 2015 fristgerecht begründet. Sie macht u.a. geltend:
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Die Regelung zur Reduzierung der Geldspielgeräte in § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG verletze sie in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Regelung finde im GlüStV und im Bundesrecht keine Grundlage. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfüge die Beklagte nicht über die Gesetzgebungskompetenz. Diese stehe dem Bund zu, da die Regelung der Anzahl von Geldspielgeräten in Spielhallen dem Geräte- und Aufstellungsrecht unterfalle.
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Im Übrigen sei § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG materiell verfassungswidrig. Die Regelung sei nicht geeignet, das vom Gesetzgeber benannte Ziel der Suchtprävention zu erreichen. Dass die Gerätereduzierung zu einer Eindämmung pathologischen Spielverhaltens führe, sei nicht nachgewiesen. Folge der Pflicht zur Reduzierung sei es, dass gerade pathologische Spieler in die Automatensäle der Spielbanken, illegale Hinterzimmer oder das Glücksspiel im Internet auswichen, um ihre Spielsucht zu befriedigen. Die Aufsichtsmöglichkeiten in einer Spielbank seien viel geringer als in vergleichbar kleinen Spielhallen. Dies gelte erst recht für das Glücksspiel im Internet, das gänzlich anonym und unkontrolliert stattfinde, oder für illegale Glücksspielangebote. Das Online-Glücksspiel berge eine vielfach höhere Suchtgefahr als das Automatenspiel in Spielhallen. Dies gelte insbesondere deshalb, weil die Spieler den Überblick über die eingesetzten Geldmengen verlören, da die Beträge per PayPal abgebucht bzw. mit Pre-Paid-Karten und nicht wie in einer Spielhalle bar gezahlt würden. Fehlerhaft sei auch die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Anreize für den Spieler seien umso geringer, je weniger Geräte je Spielhalle aufgestellt würden. Dagegen spreche die große Zahl der Spielgeräte in der von der Beklagten subventionierten Spielbank. Diese unterliege keinen gesetzlichen Reglementierungen. Dort sei Alkoholausschank erlaubt; es bestehe u.a. die Möglichkeit, in Raucherräumen zu rauchen und an einem EC-Automaten Bargeld zu erhalten. Auch unterliege die Spielbank keinen Werbebeschränkungen und bewerbe ihren Betrieb großflächig.
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Die Reduzierung der Geräte sei auch nicht zumutbar und erforderlich. Der Bundesgesetzgeber habe durch die SpielV den Betreibern bereits erhebliche Einschränkungen für den Betrieb auferlegt. Deren Auswirkungen hätte der Gesetzgeber zunächst bewerten müssen, bevor er massivere Maßnahmen wie die Gerätereduzierung ergreife. Den Betreibern von Spielhallen sei es u.a. durch die im Jahr 2018 in Kraft tretenden und bereits wirksamen Vorgaben der SpielV insbesondere nicht möglich, ihre Preise zu erhöhen und das Spiel durch Erhöhung der Gewinngrenzen für die Spieler attraktiver zu gestalten. Sie, die Klägerin, habe im Vertrauen auf die nach § 3 Abs. 2 SpielV zulässige Anzahl von 12 bzw. 24 Geräten mit langfristig laufenden Mietverträgen entsprechend große Flächen angemietet. Die Reduzierung habe erhebliche negative Auswirkungen auf die Rentabilität von Betrieben wie denen der Klägerin, da die Umsatzeinbußen bei gleichbleibenden Kosten für Personal und Miete nicht ausgeglichen werden könnten. Bei einer Reduzierung der Geldspielgeräte auf acht Geräte verfüge sie über überzählige Flächen, die sie nicht wirtschaftlich nutzen könne, für die aber Kosten entstünden. Die in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG geregelten Übergangsfristen seien nicht ausreichend, um dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechnung zu tragen.
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Die Reduzierung sei auch deshalb unverhältnismäßig, weil der Gesetzgeber einerseits den Betrieb von Spielhallen mit der Begründung der Spielsuchtprävention stark reglementiere, aber gleichzeitig seine Gesetzgebung nicht konsequent an diesem Ziel ausrichte, sondern das spielsuchtgefährdende Automatenspiel in der Spielbank weitgehend unregle-mentiert zulasse. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 beschäftige sich nicht mit der möglichen Unionsrechtswidrigkeit der angegriffenen Regelungen. Sie führe lediglich aus, dass die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit nur dann gerechtfertigt sei, wenn die betreffenden Maßnahmen dazu beitrügen, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Gefahren des Glücksspiels in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Warum die angegriffenen Regelungen dem Erfordernis der Kohärenz genügten, begründe das Gericht nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seien ein Monopol und der damit verbundene Ausschluss anderer Anbieter nur verfassungsgemäß, wenn diese Beschränkungen konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet seien. Die Ermahnung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 (juris), die Bekämpfung der Spielsucht nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels zu konterkarieren, hindere die Beklagte nicht, aus fiskalischen Gründen weitere Spielbank-Dependancen zu eröffnen. Zudem habe die Beklagte einem Wettbewerber in Bergedorf für einen aus sieben Hallen bestehenden Spielhallenkomplex und eine Einzelspielhalle Erlaubnisse erteilt. Dies spreche gegen eine kohärente und konsequente Bekämpfung der Spielsucht.
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Die Gerätereduzierung sei auch als sogenannter „additiver Grundrechtseingriff“ unverhältnismäßig. Die diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts u.a. zum Abstandsgebot sei insoweit auf die Gerätereduzierung nicht anwendbar. Sie, die Klägerin, erleide nicht nur durch die Verminderung der Zahl der Geldspielgeräte, sondern auch durch die Sperrzeit von sieben Stunden erhebliche Umsatzeinbußen. Die verbleibenden Geräte würden während der verkürzten Öffnungszeiten häufiger bespielt und Spieler, für die kein freies Gerät verfügbar sei, würden eine andere Spielhalle aufsuchen oder andere Glücksspielformate, zum Beispiel im Internet, wählen. Sei zu der verfügbaren Zeit kein Spielgerät frei, ändere der Spieler nicht seine Gewohnheiten oder Spielzeiten. Daher habe die Gerätereduzierung keine Verlagerung des Spielverhaltens auf andere Zeiten bewirkt und damit nicht zu einer gleichbleibenden Auslastung der verbleibenden Spielgeräte geführt. Das betriebswirtschaftliche Ergebnis für die Monate Januar bis November 2016 habe ………. Euro betragen, das vorläufige Ergebnis für die Monate Januar bis November 2017 nur ……… Euro. Es sei in der Einzelspielhalle in der X-Straße um ca. 1/3 gesunken. Die Kosten für Raummiete, Personal und Strom seien gleich geblieben. Dies sei für sie existenzgefährdend.
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Es existierten weniger einschneidende Beschränkungen wie zum Beispiel die Einführung einer Spielerkarte, wie Zugangskontrollen für Spielhallen, eine Sperrdatei oder die Erhöhung des Zutrittsalters auf 21 Jahre, das in den klägerischen Spielhallen bereits gelte.
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§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verstoße auch gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Es liege eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg vor. Diese sei auch nicht dadurch gerechtfertigt, dass Spielhallen und die Spielbank unterschiedlichen Ordnungs- und Regelungsbereichen unterfielen. Hier handele es sich um Landesrecht und damit um den gleichen Gesetzgeber. Zudem würden die Anforderungen an die Geldspielgeräte (z.B. Spielpausen, Speicherung von Geldbeträgen in Einsatz- und Gewinnspeichern, Verbot des Punktespiels) durch die Änderung der SpielV vom 11. November 2014 weiterhin verschärft. All diese Restriktionen gälten für eine Spielbank nicht. Auch könne die Beklagte aus fiskalischen Gründen weitere Spielbank-Dependancen eröffnen, was gesetzlich möglich sei. Dort könnten ein oder mehrere Gerät(e) mit unbegrenzten Geldbeträgen ohne Spielpausen bespielt werden. Es seien dort 136 Geräte aufgestellt. Auch Einlasskontrollen in der Spielbank könnten nicht gewährleisten, dass an den zahlreichen in der Spielbank aufgestellten Geräten ohne Spielpausen und ohne Gewinn- und Verlustbegrenzung gespielt werde. Die für Spielbanken bestehende Sperrdatei können nicht verhindern, dass Gelegenheitsspieler, die erst an der Spielsucht zu erkranken drohten und an die sich das Hamburgische Spielhallengesetz in erster Linie richte, an den in der Spielbank aufgestellten Spielautomaten spielten. Auch die Selbst- und Fremdsperren hätten keinen präventiven Charakter. Dem Gesetzgeber gehe es mit der Gerätereduzierung zudem darum, die Spielanreize an einem Ort zu reduzieren. Daher sei die Erwägung unerheblich, dass es mehr Spielhallen als Spielbankenstandorte gebe.
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Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 seien auf ihren Fall nicht übertragbar, weil die dort entschiedenen Fälle Inhaber von sehr großen Verbundspielhallen betroffen hätten. Die Gefahr eines „Las-Vegas-Effekts“, den das Bundesverfassungsgericht u.a. hinsichtlich des Abstandsgebots benenne, trete bei ihrer Einzelspielhalle bzw. ihrer Doppelspielhalle nicht auf. Die Ausführungen zu den Gemeinwohlzwecken bezüglich der Gerätereduzierung seien nicht näher begründet worden; dies gelte auch für die Unterschiede zu Spielbanken. Es spreche nichts dagegen, in verbleibenden Einzelspielhallen entsprechend der SpielV weiterhin zwölf Geräte aufzustellen, wie dies in den meisten Bundesländern weiter erlaubt sei.
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Auch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG sei nicht mit dem Grundgesetz vereinbar, da er sie, die Klägerin, ebenfalls in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG verletze. Es fehle der Beklagten an der Gesetzgebungskompetenz. Zudem seien die in der SpielV vorgesehenen Sichtblenden zum Spielerschutz gleich wirksam und weniger eingriffsintensiv, da sie das Bespielen mehrerer Geräte ebenfalls einschränkten. Die nun verlangten Sichtblenden führten dazu, dass der einzelne Spieler in seinem Spiel weniger beobachtet werden könne und die Aufsichtsmöglichkeiten eingeschränkter seien. Der mit dem Besuch der Spielhalle verbundene soziale Kontakt trete in den Hintergrund. Der Spielerschutz werde durch die neuen Sichtblenden eher verringert als erhöht. Die Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und der Spielbank sei auch hinsichtlich dieser Verpflichtung nicht gerechtfertigt.
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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gelte für ihre Spielhallen die bisher nach § 1 der Sperrzeitverordnung bestimmte Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr. Die Sperrzeitregelung sei nicht geeignet, die Spielsucht wirksam zu bekämpfen. In Gaststätten und Imbissen sei es weiterhin möglich, die in den Schankräumen aufgestellten Automaten auch während der Sperrzeit zu betreiben. Gleiches gelte für Wettbüros, die teilweise auch Spielautomaten aufgestellt hätten. Zudem hielten sich dann potentielle Spieler vermehrt im offenen Spielbetrieb des Internets auf oder in unkontrollierten Spiele-Cafés sowie in Hinterzimmern. Die Sperrzeitverordnung sei auch nicht geeignet, die Spielsucht wirksam zu bekämpfen. Es liege nahe, dass durch die Reduzierung der Öffnungszeiten der Spielhallen mehr Besucher in die Hamburger Spielbank getrieben würden. Der Gesetzeszweck sei lediglich vorgeschoben und die Geeignetheit der Sperrzeit zur Spielsuchtbekämpfung sei aus diesem Grund fraglich. Aus der immensen Bewerbung der Hamburger Spielbank könne der Schluss gezogen werden, dass das HmbSpielhG lediglich fiskalischen Zwecken diene. Außerdem sei die Sperrzeitregelung unverhältnismäßig. Die Mitarbeiter der Klägerin, die gezwungen seien, um 5:00 Uhr morgens die Hallen abzuschließen, würden einem erhöhten Unfallrisiko ausgesetzt. Die Vergangenheit habe gezeigt, dass gerade der Zeitpunkt der Schließung einer Halle in den frühen Morgenstunden eine erhöhte Gefahr von Raubüberfällen in sich berge. In der bisherigen Sperrzeit habe die Halle zwar abgeschlossen werden müssen, das Schließen erfolge aber von innen und die Mitarbeiter blieben während der Sperrzeit in der Halle und reinigten diese. Der Gesetzeszweck, den Spieler zu veranlassen, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen, könne auch durch mildere Mittel wie eine kürzere Sperrzeit zur Nachtzeit erreicht werden. Nach dem Glücksspielstaatsvertrag sei es ausreichend, wenn die Sperrzeit lediglich drei Stunden betrage. Außerdem gehe der Gesetzgeber, wie sich u.a. aus § 26 Abs. 2 GlüStV und § 5 Abs. 3 HmbSpielhG ergebe, selbst davon aus, dass eine kürzere Sperrzeit ausreichend sei.
- 58
§ 5 HmbSpielhG sei im Hinblick auf die kürzeren Sperrzeiten in den Dependancen der Hamburger Spielbank wegen Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Auch bestehe eine Ungleichbehandlung der Spielhallen gegenüber den Schank- und Speisewirtschaften. Wenn der Spieler durch die verlängerten Sperrzeiten gezwungen werden solle, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen, sei nicht ersichtlich, warum dies dann in Schank- und Speisewirtschaften, in denen der Spieler durch den Alkohol enthemmter sei, nicht gelte. Mit der Frage der Rechtmäßigkeit der Sperrzeiten beschäftige sich der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 nicht.
- 59
Auch der Hilfsantrag sei begründet, soweit die Sperrzeit in den Spielhallen um 6:00 Uhr beginne und um 9:00 Uhr ende. Die in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG festgelegte längere Sperrzeit für Spielhallen und die kürzere Sperrzeit für Spielhallen auf der Reeperbahn und am Steindamm stellten einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihr Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG dar. Die unterschiedlichen Standorte rechtfertigten die Ungleichbehandlung nicht. Personen, die der Spielsucht verfallen seien, seien gerade in dem Gebiet Reeperbahn in einem größeren Ausmaß gefährdet als in anderen Gebieten.
- 60
Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 10. Dezember 2014 teilweise zu ändern und
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1. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,
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2. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Sichtblenden in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den raumhineinragenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
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3. festzustellen, dass für die von der Klägerin betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg die bisherige Sperrzeit von 5:00 Uhr bis 6:00 Uhr nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,
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hilfsweise festzustellen, dass bei den von der Klägerin betriebenen Spielhallen jeweils die Sperrzeit um 6:00 Uhr beginnt und um 9:00 Uhr endet.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie macht u.a. geltend, das Verwaltungsgericht gehe zu Recht von der Gesetzgebungskompetenz der Freien und Hansestadt Hamburg aus. Das Recht der Spielhallen aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG beziehe sich auf das gesamte Spielhallenwesen. Die Höchstzahl der zulässigen Spielgeräte sei nicht bereits durch § 3 Abs. 2 SpielV bundesrechtlich abschließend geregelt. Die Regelungen verletzten die Klägerin nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG. Soweit die Klägerin meine, gerade pathologische Spieler würden auf Automatensäle der Spielbanken, illegale Hinterzimmer und das Glücksspiel im Internet ausweichen, seien dazu keine Untersuchungen bekannt. Es werde auch von den Anbietern nicht mehr bestritten, dass Geldgewinnspiel und Glücksspiel um Geld zu pathologischen Verhaltensweisen führen könne. Dieses Verhalten sei nicht auf eine einzige Ursache zurückzuführen. Es sei als unwiderlegbar anzunehmen, dass Angebote eine Nachfrage nach sich zögen. Wo große Nachfrage herrsche, sei auch die Gefahr, pathologische Verhaltensweisen zu entwickeln, entsprechend größer. Die Regelung verletze Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der gewerblichen Spielhallen und der Spielbank Hamburg liege nicht vor. Der Spielbank Hamburg mit drei Dependancen mit insgesamt 381 Geldspielautomaten hätten im Jahr 2014 ca. 378 Spielhallen mit insgesamt ca. 4040 Geldspielgeräten gegenübergestanden. Heute seien es 321 Spielhallen. Wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe, sei die Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von Spielbanken und Gaststätten mit Geldspielgeräten gerechtfertigt, selbst wenn wegen der erheblichen Beeinträchtigung des Grundrechts der Berufsfreiheit ein über eine bloße Willkürkontrolle hinausgehender Verhältnismäßigkeitsmaßstab zugrunde gelegt werde.
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Die Pflicht zur Einzelaufstellung der Geldspielgeräte, verbunden mit den erforderlichen Sichtblenden, diene dem Spielerschutz. Früher sei das Spiel an mehreren Geldspielgeräten unproblematisch möglich gewesen. Dies werde nun sehr erschwert. Die Automatiktaste sei erst ab November 2014 nach § 13 Nr. 7 Satz 3 SpielV bei neuen Geldspielgeräten verboten. Für alte Geräte gälten Übergangsfristen. Die Regelung sei verhältnismäßig. Die Erwerbsinteressen der Klägerin träten dahinter deutlich zurück.
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Soweit die Klägerin u.a. gegen die Sperrzeitregelung und die Gerätereduzierung einwende, sie könne Umsatzrückgänge, die sie dadurch erfahren habe, aufgrund der Beschränkung der Geldspielgeräte nicht ausgleichen, und die Sperrzeitregelung werde für sie ruinöse Folgen haben, sei dies nicht durch Zahlen belegt und insgesamt wenig aussagekräftig. Es sei damit zu rechnen, dass die Kunden die Spielhallen auch zu Zeiten außerhalb der Spitzenzeiten aufsuchten und dass so die acht Geldspielgeräte stärker ausgelastet seien. Zudem sei der Klägerin spätestens seit Inkrafttreten des HmbSpielhG bekannt gewesen, dass sie die Zahl der Geldspielgeräte innerhalb der in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG geregelten Fristen zu reduzieren habe. Sie habe bis zum 30. Juni 2017 und damit hinreichend Zeit gehabt, sich auf die aktuelle Rechtslage einzustellen, indem sie zum Beispiel kurze Laufzeiten der Miet- bzw. Leasingverträge für die Spielgeräte vereinbart hätte. Auch habe sie die Anzahl der Geräte gegebenenfalls auch sukzessive reduzieren können.
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Im Übrigen sei nicht erkennbar, aus welchen Gründen das Unionsrecht hier Anwendung finde. Es fehle an einer Darlegung, weshalb hier die Dienstleistungsfreiheit verletzt sein könne. Die Klägerin habe ihren Sitz nicht im europäischen Ausland und damit fehle nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das grenzüberschreitende Moment. Unabhängig davon liege ein Verstoß gegen Unionsrecht nicht vor. Selbst wenn man einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit durch die Regelungen des HmbSpielhG annehme, sei dieser hier aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Die Regelung sei nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzverbot unanwendbar. Das Kohärenzverbot verlange weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung. Eine alle Glücksspielsektoren überspannende und zwischen Bund und Ländern koordinierte Gesamtkohärenz sei nicht erforderlich.
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Soweit die Klägerin die Werbepraxis beanstandete, sei zu berücksichtigen, dass alle Landeslottogesellschaften gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV über eine Werbeerlaubnis verfügten. Für den Bereich der Sportwetten sehe der Glückspielstaatsvertrag in den §§ 4a ff. GlüStV ein striktes Regulierungssystem vor. Dieses werde in Hamburg durch das Ausführungsgesetz zum GlüStV ergänzt. Eine Inkohärenz ergebe sich auch nicht im Vergleich zum Online-Glücksspiel oder den Spielbanken. Die Spielbanken unterlägen einem strikten ordnungsrechtlichen Maßstab. Die unterschiedliche Regelung im Vergleich zu Spielhallen sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Online-Glücksspiel sei strikt reguliert. Es bestehe gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ein Totalverbot, von dem nur für Lotterien, Sportwetten und Pferdewetten in § 4 Abs. 5 GlüStV Ausnahmen zulässig seien. Die Aufsichtsbehörden gingen auch gegen unerlaubte Glücksspiele im Internet vor. Dass wegen der Vielzahl der Angebote der Schwarzmarkt nicht vollständig beseitigt werden könne, stelle im Übrigen nach der Rechtsprechung des EuGH keinen Verstoß gegen unionsrechtliche Verpflichtungen dar.
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Die von der Klägerin angeführten Verbundspielhallen im Bezirk Bergedorf seien im Rahmen eines Härtefallantrages nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG genehmigt worden. Im Übrigen gebe es im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg durchaus noch Standorte, an denen neue Spielhallen eröffnet werden könnten.
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Mit Beschluss vom 16. Februar 2016 hat das Berufungsgericht das Verfahren entsprechend § 94 VwGO im Hinblick auf anhängige Verfassungsbeschwerden bei dem Bundesverfassungsgericht (1 BvR 1314/12 u.a.) ausgesetzt. Mit Beschluss vom 26. September 2017 ist der Aussetzungsbeschluss aufgehoben worden, nachdem das Bundesverfassungsgericht über die Verfassungsbeschwerden mit Beschluss vom 7. März 2017 (juris) entschieden hatte.
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Die Sachakten der Beklagten und die Prozessakten der Verfahren 4 Bf 217/17 und 4 Bs 121/17 haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
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Das auf Grund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht zu ändern. Die Klage der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet.
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I. Die von der Klägerin erhobene negative Feststellungsklage ist zulässig.
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Die Feststellungsklage der Klägerin ist hinsichtlich der Hauptanträge zu 1-3 und des Hilfsantrags nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig.
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Soweit sie sich dagegen wendet, dass ihre Spielhallen den in Kraft getretenen und nun mit der für den Standort X-Straße erteilten Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG verbundenen betriebsbezogenen Einschränkungen unterliegen, ist die Klägerin an einem gegenwärtigen, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis beteiligt. § 43 Abs. 2 VwGO greift insoweit nicht ein, da die Vorschriften bußgeldbewehrt sind und der Klägerin nicht zuzumuten ist, etwaige Sanktionen abzuwarten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 15 m.w.N.; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 11). Soweit sich die Klägerin gegen erst künftig eintretende, mit dem Erlöschen ihrer Spielhallenerlaubnisse bezüglich des Standortes Y-Straße und dem Erfordernis einer neuen Erlaubnis verbundene Beschränkungen wendet, ist die Klage als vorbeugende Feststellungsklage zulässig. Zwar ist über ihre Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen für diesen Standort noch nicht rechtskräftig entschieden worden. Gegenwärtig duldet die Beklagte den Weiterbetrieb. Welchen rechtlichen Anforderungen die Klägerin im Hinblick auf die künftige Erteilung einer Erlaubnis unterliegen wird, ist aber bereits jetzt sachlich und zeitlich hinreichend überschaubar. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist deshalb auch insoweit gegeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.11.1989, 2 C 23.88, NJW 1990, 1866, juris Rn. 17). Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an den von ihr mit den Hauptanträgen und dem Hilfsantrag von ihr begehrten Feststellungen ergibt sich aus ihrem Interesse, Klarheit über die Rechtslage zu erzielen, um wirtschaftliche Dispositionen für ihre Betriebe treffen zu können (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 15; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 128 f.).
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II. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin ist verpflichtet, die von ihr beanstandeten Vorschriften einzuhalten. Die Bestimmungen des § 4 Abs. 3 Satz 1, des § 4 Abs. 3 Satz 3 und des § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG sind formell und materiell verfassungsgemäß und stehen mit Unionsrecht im Einklang (1. bis 3.). Sie sind auch nicht wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht unanwendbar (4.).
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1. Die Klägerin kann nicht verlangen, die Pflicht zur Reduzierung der Geldspielgeräte nicht einhalten zu müssen, weil sie durch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG anderenfalls in ihren geschützten Rechtspositionen verletzt wird.
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a) Der mit den Anforderungen an die Gerätereduzierung verbundene Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechte der Klägerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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aa) Der Eingriff in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ist formell und materiell verfassungsgemäß.
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Bei der Bestimmung, dass die Gesamtzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in einem Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG acht Geräte nicht übersteigen darf (§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG), handelt es sich um einen Eingriff in eine Berufsfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. Denn derjenige, der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 HmbSpielhG rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i GewO oder nach § 2 HmbSpielhG verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb einer bestimmten Frist, spätestens ab 1. Juli 2017, auf das nach § 4 Absatz 3 HmbSpielhG zulässige Maß zu reduzieren (§ 9 Abs. 2 HmbSpielhG) bzw. darf nur maximal acht Geräte betreiben. Die Regelung stellt keinen Eingriff in die Berufswahlfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG dar, weil die Betroffenen durch die hier relevanten Regelungen des HmbSpielhG weder an der Berufswahl noch daran gehindert sind, jederzeit an einem geeigneten Ort innerhalb Hamburgs eine neue Spielhalle zu eröffnen (vgl. zum Maßstab: OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.; vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 36 ff.).
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Dieser Berufsregelung unterfällt die Klägerin. Die Beklagte erteilte ihr zuletzt in den Jahren 2008 und 2010 für die von ihr betriebenen Spielhallen eine Erlaubnis nach § 33 i GewO bzw. im Juni 2017 eine neue Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG.
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Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die in kompetenzmäßiger Hinsicht den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Sie müssen zudem auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist (stRspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.1.2016, 1 BvL 6/13, NJW 2016, 700, juris Rn. 47 m.w.N.). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Daher müssen die Eingriffe zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und dürfen nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.1.2002, 1 BvR 1236/99, BVerfGE 104, 357, juris Rn. 34). Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein, so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 95 m.w.N.). Wirkt eine auf die Berufsausübung zielende Regelung auf die Berufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahe kommt, ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die Berufswahl zu messen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.8.2015, 2 BvR 2190/14, WM 2015, 1827, juris Rn. 28 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 35 m.w.N.)
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Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 122; Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 f.). Es gelten insofern allerdings nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der das Berufungsgericht folgt, besondere Anforderungen, sofern der Staat zugleich auf Teilen des Spielmarktes selbst wirtschaftend tätig ist. So verlangt ein beim Staat monopolisiertes Sportwettenangebot eine konsequente Ausgestaltung der Maßnahmen zur Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (BVerfG, Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 126), da fiskalische Erwägungen des Staates solche Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht tragen können. In einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt ist eine Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei sind andere Glücksspielformen insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber - wie hier - (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. Die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkariert werden. Dies gilt insbesondere dort, wo die Regulierung privater Angebote und staatliche Monopole zusammentreffen, wie dies u.a. bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.7.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 122 ff.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 51 f.).
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Nach den Anforderungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die staatliche Bekämpfung der Spielsucht ist im nicht monopolisierten Bereich die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urt. v. 21.10.1999, C-67/98, Rn. 36 f.; Urt. v. 6.11.2003, C-243/01, Rn. 67; Urt. v. 6.3.2007, C-338/04 u.a., Rn. 52 f.; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, Rn. 55, 64 f.; Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u.a., Rn. 88; Urt. v. 30.4.2014, C-390/12, Rn. 43; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 122-124).
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Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG.
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(1) § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG, der in die Berufsfreiheit eingreift, ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständliche Regelung ist nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Beklagte war für den Erlass der Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig.
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Die Bestimmung zur Reduzierung der allgemeinen Gerätehöchstzahl je Spielhalle unterfällt der Gesetzgebungskompetenz der Länder. Sie ist eine gewerberechtliche Anforderung und dem Recht der Spielhallen nach Art. 70, 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuzuordnen. Der Kompetenztitel für das Recht der Spielhallen ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebs einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut, der Entstehungsgeschichte, dem Zweck der Regelungen und der Systematik. Die Regelung der höchstzulässigen Gerätezahl ist eine gewerberechtliche Anforderung und stellt auf die spezifische Gefährlichkeit von Spielhallen ab (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 97 ff., zur gleichlautenden Berliner Regelung: Rn. 112; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, juris Rn. 19 ff., 33; ausführl. zu § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG: OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, juris Rn. 72 ff.).
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Von der der Beklagten zugewiesenen Gesetzgebungskompetenz hat diese u.a. mit § 28 Satz 1 und 2 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (v. 15.12.2011, HmbGVBl. 240, in Kraft getreten zum 1.7.2012) - GlüStV - und § 4 HmbSpielhG Gebrauch gemacht.
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(2) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus der Regelung ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.
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Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
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Für die Beschränkung der Zahl der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Die auf die Senkung der Zahl der Geldspielgeräte zielende Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG soll unter anderem das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen. Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Spielsucht kann schwerwiegende Folgen nicht nur für den Betroffenen und seine Familie haben. Sie birgt wegen der drohenden Verschuldung des Betroffenen und seiner Familie sowie wegen der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch Gefahren für die Gemeinschaft (vgl. Bü-Drs. 20/3228, S. 7, 8, Bü-Drs. 20/5877, S. 24, 25 m.w.N.; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 99 f.). Nach dem Drogen- und Suchtbericht der Drogenbeauftragten der Bundesregierung (vom Mai 2013, Nr. 5 - Pathologisches Glücksspiel - S. 43 ff.) ist der Geldspielgerätemarkt der wirtschaftlich bedeutendste und umsatzstärkste Sektor des deutschen regulierten Glücksspielmarkts. Automatenglücksspiel weist das höchste Suchtpotential auf. Für Spieler, die an Geldspielautomaten spielen, ergibt sich gegenüber Spielern, die dieses Glücksspiel nicht betreiben, ein deutlich erhöhtes Risiko, ein problematisches Spielverhalten zu entwickeln. Automatenglücksspiele können nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung zu krankhaftem Suchtverhalten führen (vgl. Zusammenfassung bei Pagenkopf, Der neue Glücksspielstaatsvertrag, NJW 2012, 2918, 2921 m.w.N.; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Internetverweis zu www.spielen-mit-verantwortung.de; vgl. Meyer, Stellungnahme zu dem Entwurf der 6. VO zur Änd. der SpielV, Stand 8.2.2012, S. 6; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 100, BVerwG, Urt. v. 5.4.2017, 8 C 16.16, SächsVBl. 2017, 322, juris Rn. 35; StGH BW, Urt. v. 17.6.2016, 15/13, 1 VB 15/13, juris Rn. 329 f.). Die angestrebten Ziele der Suchtbekämpfung sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 133; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 38 m.w.N.; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Ein derart wichtiges Gemeinwohlziel vermag selbst eine objektive Berufswahlbeschränkung zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1954/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 ff.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 50).
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Der Landesgesetzgeber war auch nicht gehindert, das Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht zum Gegenstand seiner gesetzgeberischen Vorhaben im Rahmen des GlüStV und des HmbspielhG zu machen, obwohl - worauf die Klägerin hinweist – auch bundesrechtliche Regelungen wie die SpielV existieren, die ebenfalls an diesem Zweck und Ziel ausgerichtet sind. Diese „verbrauchen“ nicht verfassungsrechtlich legitime Schutzzwecke im Rahmen der Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 38).
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Die Regelung ist auch konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind.
- 99
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht verlangt, dass der Gesetzgeber die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufenen Suchtgefahren gleichzeitig auch bezogen auf andere Aufstellorte wie Spielbanken und Gaststätten mit gleichen Mitteln bekämpft (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 51 ff. m.w.N.). U.a. für das Verbundverbot und das Abstandsgebot (vgl. auch § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG) hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die dort relevanten Vorschriften u.a. des Berliner und des Saarländischen Spielhallengesetzes sowie die in diesen Ländern für Spielbanken und Gaststätten geltenden Vorschriften konsequent und kohärent an dem Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet sind.
- 100
Das Bundesverfassungsgericht hat dazu im Beschluss vom 7. März 2017 ausgeführt:
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„… Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind. Bei der Regulierung der Geldspielgeräte in Gaststätten sind keine gesteigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar.
- 102
Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen Betrieb der Spielbanken sind allerdings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach Landesgesetz wesentliche Anteile an der Betreibergesellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Bruttospielertrag und Gewinn der Spielbanken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das Verbundverbot und die weiteren Beschränkungen in den neuen Spielhallengesetzen indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in Berlin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird. Diese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwendbarkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen. Demgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des großflächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe der Automatensäle von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelungen entgegengewirkt.
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Dennoch liegt hierin keine Inkonsequenz in Bezug auf das von den Gesetzgebern verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, da der Betrieb der Spielbanken und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), ausgerichtet sind. Für Spielbanken sind umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen. […..] Dementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt. …. So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (…) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unterschied wird auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen grundsätzlich fortbestehen. Nach den vorliegenden Untersuchungen fällt die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht, 2014, S. 189; Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102; Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung - Endbericht, S. 68). …
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… Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin und im Saarland - soweit ersichtlich - auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder. Die Zahl der Zweigniederlassungen ist in beiden Ländern leicht gesunken, während die Zahl der Spielhallen und gerade der Mehrfachspielhallen in den letzten zehn Jahren sprunghaft angestiegen ist. Auch bei Berücksichtigung der "Ausdünnung" des Spielhallenmarktes durch Verbundverbot und Abstandsgebot nach Ablauf der Übergangsfristen zum 31. Juli 2016 beziehungsweise zum 30. Juni 2017 dürfte die absolute Zahl der Spielautomaten in Spielbanken erheblich geringer bleiben als die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen.
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Zur konsequenten Regulierung der Spielbanken und insbesondere des Automatenspiels mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht haben die Landesbehörden jedoch auch in Zukunft dafür Sorge zu tragen, dass die Reduzierung der Zahl der Spielhallen nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken und ihren Dependancen konterkariert wird“ (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 141 – 147).
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Diesem Verständnis der Reichweite des Kohärenzgebots schließt sich das Berufungsgericht vollumfänglich an. Die rechtlichen und tatsächlichen Wertungen des Bundesverfassungsgerichts lassen sich auf die Frage der Vereinbarkeit der hier beanstandeten Regelung der Gerätehöchstzahlen für Spielhallen in Hamburg mit dem unions- und verfassungsrechtlich geprägten Kohärenzgebot bei einer Konkurrenzsituation zwischen Spielhallen und Spielbanken übertragen. Weder ist ersichtlich, dass die Pflicht zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte innerhalb einer Spielhalle mittelbar fiskalischen Zwecken, nämlich einer Begünstigung des Angebots der Spielbank, dienen soll, noch dass die teilweise – so gegenüber § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG - großzügigeren Regelungen des Automatenspiels in Spielbanken in ihrer Gesamtheit im Bereich der Beklagten nicht konsequent am Ziel der Glücksspielsuchtprävention ausgerichtet sind:
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Eine Inkonsequenz in Bezug auf das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht ist nicht zu erkennen. Es besteht bereits in der Spielbank und ihren Dependancen ein deutlich geringeres Angebot an Geldspielgeräten und eine geringere Verfügbarkeit der Geräte als in Spielhallen. In Hamburg standen vor dem Inkrafttreten des HmbSpielhG einer Spielbank mit drei Dependancen und insgesamt ca. 382 Geldspielgeräten (vgl. BÜ-Drs. 20/10218 v. 10.12.2013; davon 4 Mehrplatzgeräte) 389 Spielhallen mit jeweils bis zu 12 Geldspielgeräten (entspricht ca. 4.000-4.500 Geldspielgeräten; vgl. Bü-Drs. 20/3423 v. 9.3.2012, sog.“ Haufler-Liste“; am 1.6.2017 347 Spielhallen [vgl. Bü-Drs. 21/9517]) und heute 321 Spielhallen gegenüber. Es ergibt sich auch bei einer Reduzierung der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbspielhG um bis zu 1/3 innerhalb der einzelnen Spielhalle weiterhin eine größere Verfügbarkeit von konkreten Spielgelegenheiten an Automaten auf Grund der deutlich höheren Zahl an Spielhallen im Verhältnis zu Spielbanken. Konkrete Anhaltspunkte für die von der Klägerin behauptete Vergrößerung des Angebots an Spielbank-Dependancen (und damit der Zahl der dort befindlichen Geldspielgeräte) trägt diese nicht vor und solche sind auch nicht ersichtlich. Die nach § 2 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank (v. 24.5.1976, HmbGVBl. S. 139, zuletzt geänd. durch G. v. 18.10.2017, HmbGVBl. S. 336) - HmbSpielbG - mögliche Zahl von bis zu sechs Spielbank-Dependancen wurde bisher nicht ausgeschöpft; zudem wurden zwei Dependancen nach dem unwidersprochenen Vortrag der Beklagten vor einiger Zeit geschlossen. Dass die Beklagte trotz der sich aus dem GlüStV ergebenden, auch für Spielbanken ergebenden Verpflichtungen zur Spielsuchtprävention beabsichtigen könnte, weitere Spielbank-Dependancen zu genehmigen, ist nicht ersichtlich.
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Anhaltspunkte für eine durch fiskalische Absichten des Gesetzgebers motivierte Gesetzgebungstätigkeit zum Nachteil der Spielhallen mit dem Ziel, Spielbanken zu begünstigen, ergeben sich auch im Übrigen nicht. Die im Gesetzgebungsverfahren angestellten Erwägungen des Gesetzgebers und seine Sachaufklärung (vgl. Protokoll der Anhörung in der öffentlichen Sitzung des Gesundheitsausschusses [Ausschuss-Prot. Nr. 20/9 und 20/10] und des Ausschusses für Wirtschaft, Innovation und Medien [Ausschuss-Prot. 20/15 und 20/15] v. 27.4.2012/14.5.2012) weisen solche Motive nicht aus (vgl. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, a.a.O., juris Rn. 43).
- 109
Des weiteres existiert auch in Hamburg trotz unterschiedlicher Regelungen für Spielbanken, die ebenfalls an § 1 GlüStV gebunden sind, ein vergleichbar hohes Schutzniveau wie in Spielhallen bezogen auf die Gefahren von Spielsucht (s.u., S. 36 ff.).
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Gegen die konsequente Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels der Regulierung des Automatenspiels zur Glücksspielprävention spricht auch nicht die Behauptung der Klägerin, die Beklagte habe kürzlich mehrere Mehrfachspielhallen und eine Einzelspielhalle in Hamburg-Bergedorf nach den Bestimmungen des neuen HmbSpielhG entgegen § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmSpielhG zugelassen. Nach der von der Klägerin nicht bestrittenen Auskunft der Beklagten handelt es sich dabei um Genehmigungen u.a. für Mehrfachspielhallen nach der Härteregelung des § 9 Abs.1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG, die ausnahmsweise bei Vorliegen der Voraussetzungen ein zeitweises Weiterführen nach früherer Rechtslage genehmigter Betriebe auf Grund einer im Ermessen stehenden Einzelfallentscheidung der Beklagten ermöglicht. Daraus lässt sich nicht der Schluss ziehen, die Beklagte erlaube entgegen der gesetzlichen Bestimmungen des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG weiterhin Mehrfachspielhallen in Hamburg.
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Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Regelung über die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
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Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, juris Rn. 23 ff. [Entgeltbindung für Privatkliniken], m.w.N.; BVerfG, Beschl. v. 12.12.2006, 1 BvR 2576/04, BVerfGE 117, 163, juris Rn. 64). Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die Berufsausübungsregelung der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt mithin bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 114; zu Sportwetten: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, NVwZ 2008, 1338, juris Rn. 44).
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Nach diesem Maßstab ist die Regelung über die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte zur Erreichung der Spielsuchtprävention geeignet. Nach den Motiven des Gesetzgebers zu § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28) soll die Reduzierung der Zahl der Spielgeräte innerhalb einer Spielhalle von maximal zwölf auf acht die Anreize zu übermäßigem Spielen innerhalb der Spielhalle reduzieren und der Suchtprävention und damit dem Gesundheitsschutz potenzieller und aktiver Spieler und dem Schutz vor wirtschaftlichen Auswirkungen der Spielsucht dienen, indem der Anreiz zu übermäßigem Spielen reduziert wird (vgl. in diesem Sinne auch BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 163 ff.; Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86, NVwZ 1987, 1067; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 67; Urt. v. 16.12.2016, 8 C 7.15, juris Rn. 16 ff.; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.8.2017, 4 Bs 121/17, n.v.). Dass die Maßnahme nicht in jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführt, ist unerheblich. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention - wie hier - gefördert werden kann.
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Gegen die Eignung spricht auch nicht der Einwand der Klägerin, potenzielle Spieler wanderten bei einer Verminderung des Geräteangebots auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafés ab. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte. Die Beklagte weist im Übrigen zu Recht darauf hin, dass das Online-Glücksspiel nach dem GlüStV stark reguliert ist. Es besteht ein Totalverbot, von dem nur nach § 4 Abs. 5 GlüStV Ausnahmen für Lotterien, Sportwetten und Pferdewetten zulässig sind. Bei den illegalen Spiele-Cafés handelt es sich auch nach dem – bisher nicht durch tatsächliche Nachweise belegten - Vorbringen der Klägerin nicht um genehmigte Spielhallen, sondern um unzulässige Formen des Glücksspiels. Die Eignung einer Regelung zur Bekämpfung von Spielsucht entfällt aber nicht bereits deshalb, weil illegale Formen von Suchtgefahren nicht vollständig ausgeschlossen und unterbunden werden können (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 114). Dass hier ein normatives Vollzugsdefizit vorliegen könnte, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 151; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.16, a.a.O., juris Rn. 47; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, 1 B 5/13, juris Rn. 154).
- 115
Die Regelung ist erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, die Senkung der höchstzulässigen Zahl der Geldspielgeräte von maximal zwölf auf acht Geräte könne die Anreize zu übermäßigem Spielen reduzieren (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28), weil sich dann weniger Geräte in den Spielhallen befinden, die den Spieler dazu verleiten könnten, sein Spiel fortzusetzen, seinen Einschätzungsspielraum überschritten hat. Er war nicht gehindert, außer der mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot (§ 2 Abs. 2 HmbSpielhG) bezweckten Reduzierung der Zahl und Dichte der Spielhallen auch eine Reduzierung der Angebots innerhalb der einzelnen Spielhalle zur Erreichung der Glücksspielsuchtprävention für notwendig zu halten. Der Gesetzgeber durfte zudem davon ausgehen, dass die von der Klägerin vorgeschlagenen bzw. die nach der SpielV ab November 2018 vorgesehenen oder schon wirksamen verschärften gerätebezogenen Anforderungen zur Bekämpfung der Glücksspielsucht nicht gleichermaßen präventiv wirken (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, juris Rn. 165; vgl. zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte als gewerberechtliche Anforderung: BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 112).
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Soweit die Klägerin beanstandet, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verhältnismäßigkeit der Gerätereduzierung sei auf ihren Fall nicht anwendbar, weil dieses bei seinen im Wesentlichen zur Erforderlichkeit des Abstandsgebots und des Verbundverbots ergangenen Erwägungen die (bis zu sieben) Mehrfachspielhallen (an bis zu elf Standorten) der dortigen Beschwerdeführerinnen und den durch diese eintretenden „Las-Vegas“-Effekt im Blick gehabt habe und seine Erwägungen für Einzelspielhallen oder „kleine“ Doppelspielhallen“ wie ihre und für die Pflicht zur Gerätereduzierung nicht gälten, spricht dies nicht gegen die Erforderlichkeit der hier streitigen Regelung. Die Wertung des Gesetzgebers ist nicht zu beanstanden, auch eine geringere Zahl von Geldspielgeräten reduziere innerhalb der einzelnen Spielhalle den Anreiz weiterzuspielen, weil auch von mehr Geldspielgeräten wegen ihrer gemeinsamen Verfügbarkeit innerhalb eines Raumes bzw. einer Spielhalle ein zusätzlicher oder höherer Anreiz ausgeht als von einer niedrigeren Anzahl (vgl. zur Erforderlichkeit der Gerätereduzierung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, a.a.O., juris Rn. 165; Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u.a., NVwZ 1987, 1067; StGH BaWü, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris Rn. 334; vgl. zur Gerätereduzierungspflicht bezogen auf eine Einzelspielhalle: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 7.15, juris Rn. 16; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 13.13, juris Rn. 59).
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Im Übrigen ergibt sich weder aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch aus der des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Verhältnismäßigkeit der für jeden Betreiber einer Spielhalle (vgl. § 1 Abs. 2 HmbSpiehG) geltenden Pflicht zur Gerätereduzierung für Betreiber von Einzelspielhallen anders zu bewerten sein könnte als für Betreiber von (größeren) Verbundspielhallen.
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Der Vortrag der Klägerin, der Gesetzgeber habe als mildere Maßnahme zunächst die Effektivität von bereits in Kraft befindlichen restriktiven Maßnahmen des HmbSpielG und der SpielV evaluieren müssen und habe die Spielhallenbetreiber (wie bei Spielbanken) zur Einlasskontrolle, zur Führung einer Sperrdatei, zum Einbau von technischen Geräten zur Alterskontrolle oder zu einer Heraufsetzung des Mindestalters als mildere Maßnahme verpflichten können, stellt die Erforderlichkeit der Maßnahme ebenfalls nicht in Frage. Dass es zur Eindämmung der Spielsucht und zur Suchtprävention weitere (technische und Überwachungs-) Maßnahmen geben kann, die der Gesetzgeber den Spielhallenbetreibern hätte ersatzweise oder ergänzend aufgeben können, um (gefährdete oder pathologische) Spieler vor sich selbst zu schützen, ändert nichts an der Erforderlichkeit der Einschränkung der Zahl der Geldspielgeräte. Dass in den Vorschlägen der Klägerin ein gleich wirksames Mittel wie der Verknappung des Angebots an Geräten liegt, lässt sich zudem nicht feststellen (vgl. zu den Grenzen des Prognosespielraums des Gesetzgebers: BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 11; vgl. zur Spielerkarte: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 153).
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Die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG ist auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:
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Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Berufsfreiheit eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117). Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig generell abstellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwR-RR 2013, 985, juris Rn. 28 m.w.N.).
- 121
Nach diesem Maßstab sind die Anforderungen an die Reduzierung der Geldspielgeräte angemessen. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Reduzierung der Geldspielgeräte verschont zu bleiben. Aufgrund der Einschätzung in der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, dass die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht darstellt, durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade auch die Reduzierung der Höchstzahl an Geldspielgeräten in den einzelnen Spielhallen einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. Zwar führt die Regelung dazu, dass sich die für den wirtschaftliche Ertrag einer Spielhalle bedeutsame höchstens zulässige Geräteanzahl um bis zu einem Drittel verringern kann, und sie gehört damit zu den Neuregelungen, die Spielhallenbetreiber am stärksten betreffen. Daher liegt es nahe, dass sich die Reduzierung der Höchstzahl der Geldspielgeräte negativ auf die Rentabilität von Spielhallen auswirkt. Eine bestimmte Rentabilität gewährleistet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass mit einer Zahl von acht Geldspielgeräten der Betrieb einer Spielhalle generell wirtschaftlich unmöglich gemacht würde (vgl. zur Verhältnismäßigkeit der Gesamtheit der Neuregelungen des Berliner Spielhallengesetzes: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 156 f., 166; BVerwG Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 67; vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5.13, juris Rn. 186). Der Betreiber kann außerdem Geld- oder Warenspielgeräte durch andere Geräte - etwa Unterhaltungsspielgeräte - ersetzen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86, NVwZ 1987, 1067; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, 1 B 5.17, juris Rn. 186) und insoweit weitere Umsätze generieren. Dies gilt auch für den Fall eines Betriebs mit Einzelkonzession.
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Dass ein Betrieb mit bis zu acht Geldspielgeräten pro Spielhalle generell nicht rentabel möglich ist, hat die Klägerin im Übrigen nicht konkret dargelegt. Dies gilt auch, soweit sie exemplarisch auf die sich für ihr aus drei Spielhallen bestehendes Unternehmen ergebenden wirtschaftlichen Auswirkungen der Neuregelung verweist. Dahinstehen kann, ob die Vermutung der Klägerin zutreffend ist, dass Spieler ihr Spielverhalten und ihre Spielzeiten nicht umstellen und daher die verbleibenden acht Geräte im Rahmen der durch die SpielV vorgegebenen technischen Möglichkeiten (Spielpausen u.a.) nicht über die gesamte Öffnungszeit der Spielhallen voll auslasten werden. Denn gegenwärtig ist nach den für ihren Betrieb dargelegten wirtschaftlichen Daten für eine „erdrosselnde Wirkung“ u.a. der Reduzierungspflicht nichts ersichtlich. Aus dem am 10. Januar 2018 vorgelegten „Vorjahresvergleich November 2017“ der O. Treuhand GmbH vom 9. Januar 2018, der u.a. die Zeiträume Januar - November 2017 mit denen des Vorjahreszeitraums vergleicht, ergibt sich zwar, dass sich die Umsatzerlöse bezogen auf beide Spielhallenstandorte im Jahr 2017 im Vergleich zum Vorjahreszeitraum um 17,76 % vermindert haben. Dass dies allein auf die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte zurückzuführen ist, lässt sich daraus nicht schließen. Denn die Klägerin hat die Regelung in ihren Betrieben erst seit 1. Juli 2017 einzuhalten. Zudem stellen sich die Umsatzrückgänge an beiden Standorten sehr unterschiedlich dar (-10,27 % [ ] bzw. -27,44 % [ ]); dies dürfte eher gegen einen allein durch die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte verursachten Umsatzrückgang sprechen. Die Kosten haben sich dagegen nur um 6,91 % ermäßigt. Das „vorläufige Ergebnis“ ergibt aber trotz einer Reduzierung zum Vergleichszeitraum um 76,83 % für den Zeitraum Januar - November 2017 einen Betrag von ……… Euro. Daher ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig der Betrieb der Klägerin und auch die Mehrheit der Betriebe nicht rentabel betrieben werden können.
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Auch die Übergangsfristen für Bestandsspielhallen, nach denen Inhaber von Einzelkonzessionen die Zahl der Geldspielgeräte nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Abs. 3 HmbSpielhG zulässige Maß von maximal acht Geldspielgeräten zu reduzieren hatten und die die Beklagte auch den Inhabern von Mehrfachkonzessionen eingeräumt hat (vgl. dazu OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris), sind mit Art. 12 GG vereinbar.
- 124
Dahinstehen kann, ob die Übergangsvorschriften einen Eingriff in die Berufsfreiheit darstellen. Denn die Zahl der in einer Spielhalle zulässigen Geldspielgeräte war nicht in den der Klägerin nach § 33i GewO erteilten Erlaubnissen festgelegt. Diese enthielten lediglich einen Hinweis auf die SpielV. Allerdings mussten die Betreiber unabhängig von der Frage der Erteilung einer neuen Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG (ggf. im Wege einer Härtefallentscheidung nach § 9 Abs.1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG) die Zahl der Geldspielgeräte zum 30. Juni 2017 reduzieren.
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Jedenfalls sind die - unterstellten - Eingriffe in die Berufsfreiheit aber gerechtfertigt. Sie sind mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes vereinbar. Eine möglichweise bestehende unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar, wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010, 1 BvR 1627/09, BVerfGE 127, 31, juris Rn. 79 f., m.w.N.). Dabei kann es aus Gründen des Vertrauensschutzes geboten sein, Übergangsregelungen zur Anpassung der Rechtslage an die vorgefundene – als regelungsbedürftig erachtete – Situation zu erlassen. Bei der Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse kommt dem Gesetzgeber allerdings ein breiter Gestaltungsspielraum zu. Zwischen dem sofortigen und übergangslosen Inkraftsetzen des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand bereits in der Vergangenheit begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, 1 BvR 2011/07, 1 BvR 21 BvR 2959/07, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NordÖR 2014, 317 [LS], juris Rn. 23; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
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Diese Grenze ist hier nicht überschritten, soweit die Beklagte eine Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte innerhalb von 4 ½ Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes verlangte. Wie bereits ausgeführt, dient das HmbSpielhG u.a. dem Ziel, alle Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen und dass der Spielerschutz verbessert wird (vgl. Bü-Drs. 20/5823, S. 23 ff.). Um den Zielen des Gesetzes während der Zeitdauer des (möglicherweise verlängerten) Bestandsschutzes der Erlaubnisse nach § 33i GewO angemessen Rechnung zu tragen, bedarf es aus Sicht des Gesetzgebers bereits zeitnah bzw. mittelfristig der schrittweisen Umsetzung der verschärften Anforderungen des HmbSpielhG an die Ausgestaltung und den Betrieb der Spielhallen (vgl. zu den Übergangsfristen des § 29 GlüStV: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 187 m.w.N., 191 [zur Reduzierung der Geldspielgeräte], 196; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris 72 ff.). Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf die vorhandene Betriebserlaubnis nach § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen. Betreiber können nicht darauf vertrauen, dass eine günstige (hier zuvor in § 3 SpielV geregelte) Rechtslage unverändert bleibt. Das Vertrauen war im Übrigen auch durch die gesetzliche Möglichkeit beschränkt, nachträgliche Auflagen zum Schutz der Allgemeinheit oder der Gäste zu erlassen (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 189, 191 m.w.N.). Für den Fall über den Übergangszeitraum hinaus bestehender Härten hat der Gesetzgeber zudem die Möglichkeit von Einzelfallregelungen vorgesehen (§ 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG).
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bb) Die Klägerin wird durch § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG auch nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
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Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 149).
- 129
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.7.2010, 1 BvR 611/07, 1 BvR 21 BvR 2464/07, BVerfGE 126, 400, juris Rn. 83; BVerfG, Beschl. v. 21.6.2011, 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, juris Rn. 64). Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfG, a.a.O.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich unter anderem aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.9.2013, 1 BvR 924/12, juris Rn. 11; Beschl. v. 21.6.2011, a.a.O., juris Rn. 65). Für die vorliegend zu beurteilende Differenzierung zwischen Spielhallen und Spielbanken sowie zwischen Spielhallen und Gaststätten ist bei der Prüfung anhand des Gleichheitssatzes von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten - hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung - nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 41; Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 150).
- 130
Daran gemessen ist die unterschiedliche Regelung der Zahl der Geldspielgeräte für Spielhallen und Spielbanken (1) sowie bezogen auf Gaststätten (2) nicht verfassungswidrig.
- 131
(1) Dahinstehen kann, ob es für die Prüfung des Gleichbehandlungsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG an gleichen Sachverhalten bereits deshalb fehlt, weil die Spielbank Hamburg mit ihren vier über das Stadtgebiet verteilten Standorten (Hauptsitz Esplanade, Dependancen Reeperbahn, Mundsburg, Steindamm) und einem Angebot von insgesamt 381 Geldspielgeräten (vgl. www.spielbank-hamburg.de) ein deutlich schmaleres und nur mit in der Regel weiteren Anfahrten oder Wegen verfügbares Angebot an Spielgelegenheiten vorhält, während Spielhallen örtlich leichter erreichbar und zugänglich sind. Die Tatsache, dass § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG in der Spielbank Hamburg nicht gilt und es auch an einer auf Spielbanken anwendbaren vergleichbaren Regelung fehlt, begründet jedenfalls keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung.
- 132
Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass Spielhallenbetreiber gegenüber den Betreibern von Spielbanken hinsichtlich der zulässigen Zahl der Geldspielgeräte (Esplanade: 136, Reeperbahn: 90, Mundsburg: 79, Steindamm: 76, jeweils zzgl. „Jackpots“, abgerufen am 6.2.2018, vgl. www.spielbank-hamburg.de) und auch im Übrigen in Bezug auf die äußere und technische Ausgestaltung der Geldspielgeräte ungleich behandelt werden. Die Zahl der Geräte ist nicht beschränkt; zudem gelten hinsichtlich des ebenfalls angebotenen Automatenspiels („Kleines Spiel“, „Slot-Machines“) für Spielbanken Erleichterungen, da dieses nicht an die für Spielhallen geltenden zahlenmäßigen und sonstigen Beschränkungen z.B. durch technische Anforderungen bei der Höhe des Einsatzes, der Länge des Spiels und der Höhe des Gewinns (§ 33h Nr. 1 GewO) gebunden ist und außerdem in Spielbanken u.a. die Möglichkeit besteht, an EC-Geldautomaten Bargeld zu erhalten und Getränke zu konsumieren. Werbung für das Glücksspiel in Spielbanken wird in § 2 Abs. 2 i.V.m. § 5 GlüStV weniger stark beschränkt als diejenige für Spielhallen nach § 4 Abs. 1 HmbSpielhG.
- 133
Diese Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern ist aber gerechtfertigt. Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung u.a. von Geldspielgeräten in Spielhallen und Spielbanken liegt zum einen in dem unterschiedlichen Gefährdungspotenzial beider Typen von Spielstätten wegen ihrer bloßen Zahl und Lage (vgl. in diesem Sinne: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, a.a.O., juris Rn. 174, 144 ff.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 77 f.). Zwar geht es hier, worauf die Klägerin hinweist, um den Vergleich der rechtlichen Bestimmungen für Geldspielgeräte in Spielhallen bzw. Spielbanken und nicht um die Dichte der Spielhallen bzw. Spielbanken. Auch Geldspielgeräte in Spielhallen sind aber wegen der hohen Verbreitung von Spielhallen im Stadtgebiet deutlich schneller und einfacher verfügbar. Die Zahl der Spielhallen ist gesetzlich nicht limitiert; bei Vorliegen der Voraussetzungen besteht ein Anspruch auf die Erlaubnis. Demgegenüber bedarf die Errichtung und der Betrieb einer öffentlichen Spielbank in Hamburg einer befristet erteilten Konzessionierung durch die zuständige Behörde und die Zahl der Spielbank (eine) bzw. ihrer Dependancen (bis zu sechs) ist gesetzlich beschränkt (§ 2 Abs. 1 Satz 3, 4 HmbSpielbG, § 1 der Verordnung über die Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg – SpielO – v. 19.12.2006, HmbGVBl. S. 605, 637, zuletzt geändert durch VO v. 26.8.2016, HmbGVBl. S. 139). Die Zulassung einer Spielbank in Hamburg darf sich zudem nicht an fiskalischen Interessen, sondern sie hat sich allein an den Zielen und Schutzbestimmungen des § 1 HmbSpielbG zu orientieren, die § 1 GlüStV entsprechen. Die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen ist gegenwärtig um ein Vielfaches höher als die Zahl in Spielbanken (s.o.). Auch nach einer Reduzierung des Bestandes an Spielhallenstandorten wird die Zahl der verfügbaren Geldspielgeräte in Spielhallen diejenige in Spielbanken weit übertreffen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 144).
- 134
Die für Spielbanken bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen sehen zum anderen generelle Zugangsbeschränkungen und andere Restriktionen für das Automatenspiel auch für Erwachsene zum Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels vor, die bewirken, dass für das Glücksspiel in Spielbanken bei einer Gesamtbetrachtung kein geringeres Schutzniveau als in Spielhallen gilt. Es sind zahlreiche Sicherungssysteme vorgesehen, die dem Spielerschutz dienen. Sowohl Spielhallen als auch Spielbanken müssen zwar gleichermaßen den Jugendschutz gewährleisten, indem sie Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, die Teilnahme am Spiel verbieten (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 1 HmbSpielhG bzw. § 5 Nr. 1a HmbSpielO). Der Zugang zum Automatenspiel in Spielhallen ist aber für Erwachsene generell unbeschränkt möglich. Der Zugang zur Spielbank ist nur mit einer Eintrittskarte gestattet, welche allein gegen Vorlage eines Lichtbildausweises ausgegeben werden darf (§ 6 Nr. 1, 4, 5 HmbSpielO). Liegen die Voraussetzungen eines Spielverbots vor, muss die Spielbank die Zutrittsberechtigung verweigern oder entziehen (§ 7 Abs. 1, 2 HmbSpielO). Spielbanken sind nach § 2 Abs. 2 i.V.m. §§ 8, 23 GlüStV verpflichtet, zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht Spielverbote auszusprechen. Nur sie sind gesetzlich verpflichtet, eine (eigene) Sperrdatei zu führen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 4 HmbSpielO) und dort registrierte Selbst- und Fremdsperren, die ein Spielverbot begründen, umzusetzen. Auch müssen sie an einem länderübergreifenden Sperrsystem teilnehmen (vgl. § 23 GlüStV). Zudem hat die Spielbank zur Überwachung des ordnungsgemäßen Spiels den Spielverlauf elektronisch zu erfassen und aufzuzeichnen (§ 6 Abs. 2b Satz 1 HmbSpielO). Das Spielverbot für Personen, bei denen Anlass besteht anzunehmen, dass ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht entsprechen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 5 Nr. 1c HmbSpielO), vermag zwar nicht der Entstehung der Spielsucht entgegen zu wirken. Es kann aber ihre Folgen für die Betroffenen und ihre Familien mildern. Die Möglichkeit der Selbstsperre nach § 5 Nr. 1 b HmbSpielO kann bereits der Entstehung der Spielsucht entgegenwirken; zudem unterstützt sie sowohl gefährdete Personen bei der Bekämpfung einer entstehenden Abhängigkeit wie auch süchtige Spieler in ihrem Bemühen um Abstinenz. Auch bei anderen Glückspielveranstaltern in Deutschland oder in der Europäischen Union bestehende Sperren hat die Spielbank Hamburg zu speichern (§§ 4, 5 Nr. 1c HmbSpielO) und in Form von Spielverboten gegenüber dem einzelnen Besucher durchzusetzen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.).
- 135
Den oben beschriebenen örtlich und persönlich weitreichenden Zugangsbeschränkungen und Spielverboten vergleichbare Sperren existieren für Spielhallen nicht. Daher besteht u.a. mit dem Sperrsystem nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, der das Berufungsgericht folgt, bei Spielbanken ein ebenfalls dem Spielerschutz Rechnung tragendes (mindestens gleichwertiges) Äquivalent wie bei Spielhallen, das konsequent am Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht ausgerichtet ist (vgl. zur Berliner Regelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 170 ff., 143; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 77 f.; vgl. dazu ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.; vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 62).
- 136
Im Übrigen dürfen Spielbanken und gewerbliches Glücksspiel wegen unterschiedlicher ordnungsrechtlicher Ziele auch unterschiedlich geregelt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 78; Beschl. v. 24.8.2001, 6 B 47.01, GewArch 2001, 476, juris Rn. 8).
- 137
(2) Das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG ist auch nicht dadurch verletzt, dass die Anforderungen an das Automatenspiel in Gaststätten hinter den für Spielhallen geltenden Einschränkungen zurückbleiben.
- 138
Die Beklagte hat bislang keine Regelungen über das Automatenspiel in Gaststätten erlassen. Aufgrund der fortgeltenden bundesrechtlichen SpielV dürfen in Gaststätten höchstens drei, ab dem 10. November 2019 höchstens zwei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV, Art. 5 der 6. Verordnung zur Änderung der SpielV vom 4. November 2014, BGBl. I S. 1678). Allerdings sind für sie weder ein Mindestabstand noch ein Sichtschutz zwischen den Geräten vorgeschrieben. Für Gaststätten gilt grundsätzlich lediglich eine Sperrzeit zwischen 5:00 Uhr und 6:00 Uhr (vgl. § 6 Abs. 1 der Gaststättenverordnung vom 10. September 1971, GVBl. S. 1778, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.12.2005, GVBl. S. 754). Die Einhaltung des Verbots der Teilnahme von Minderjährigen am öffentlichen Glücksspiel (§ 6 Abs. 2 JuSchG, § 2 Abs. 4 i.V.m. § 4 Abs. 3 GlüStV) ist durch ständige Aufsicht sicherzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielV). Der Zutritt zu Gaststätten ist jedoch für Minderjährige, anders als der Zutritt zu Spielhallen, nicht generell verboten (vgl. § 4 Abs. 1 JuSchG), sodass sie das Automatenspiel Erwachsener dort zumindest beobachten können. Gaststätten mit Geldspielautomaten unterliegen den Anforderungen der §§ 5 bis 7 GlüStV an Werbung für Glücksspiel und sind ebenfalls zur Erstellung eines Sozialkonzeptes, Schulung von Personal und Bereithaltung von spielrelevanten Informationen verpflichtet.
- 139
Damit ist der gewährleistete Schutz vor Spielsucht im Bereich des gewerblichen Automatenspiels in Gaststätten bislang geringer als in Spielhallen, obwohl Spielautomaten in Gaststätten ebenfalls im unmittelbaren Lebensumfeld potenzieller Spieler leicht zugänglich sind. Vom Spielangebot in Spielhallen und in Gaststätten gehen jedoch unterschiedliche Gefahren aus, die es rechtfertigen, dass der Landesgesetzgeber zunächst strengere Beschränkungen für Spielhallen eingeführt hat (vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 61 f.). Die deutlich geringere Anzahl von drei, künftig höchstens zwei zulässigen Spielgeräten in Gaststätten gegenüber acht Geräten in Spielhallen verringert den suchtgefährdenden Spielanreiz, der nach Einschätzung des Gesetzgebers mit einem vielfältigen Spielangebot verbunden ist. In Gaststätten sehen sich Spieler anders als in Spielhallen regelmäßig einer Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt. Regelungsunterschiede sind auch deshalb gerechtfertigt, weil Gaststätten ihr Gepräge durch das Verabreichen von Getränken und Speisen erhalten und nur gelegentlich dem Automatenspiel der Besucher dienen, während Spielhallen regelmäßig allein um des Spiels Willen aufgesucht werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 175; BVerfG, Beschl. v. 1.3.1997, 2 BvR 1599/89 u.a., NVwZ 1997, 573, juris Rn. 53; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 80; Beschl. v. 14. 1.1991, 1 B 174.90, Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 5 S. 5, juris Rn. 5; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 (LS), juris Rn. 63; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 231 zur Sperrzeitregelung).
- 140
cc) Die Klägerin wird durch die angegriffene Einschränkung für den Betrieb von Spielhallen auch nicht in ihrer Eigentumsfreiheit verletzt. Es ist bereits fraglich, ob der Schutzbereich des Eigentumsrechts eröffnet ist und ob die hier streitige Regelung in diesen eingreift. Als gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen einer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Rechtsposition der Klägerin sind die gerätebezogenen Anforderungen an Spielhallen jedenfalls verhältnismäßig.
- 141
Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG schützt den konkreten Bestand in der Hand der einzelnen Eigentümer gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt. Im Falle einer verfassungsgemäßen Enteignung tritt an die Stelle der Bestandsgarantie eine Wertgarantie, die sich auf Gewährung einer vom Gesetzgeber dem Grunde nach zu bestimmenden Entschädigung richtet.
- 142
Die konkrete Reichweite des Schutzes durch die Eigentumsgarantie ergibt sich erst aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers ist. Dieser ist nicht gänzlich frei: Er muss die Freiheitssphäre der Einzelnen mit dem Wohl der Allgemeinheit in ein ausgewogenes Verhältnis bringen, das nicht nur Orientierungspunkt, sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentums ist. Zugleich muss das zulässige Ausmaß einer Sozialbindung auch vom Eigentum selbst her bestimmt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11, 2 BvR 321/12, 1456/12, NJW 2017, 217, juris Rn. 216 ff. m.w.N.).
- 143
Nach diesem Maßstab kommt der Reduzierungsverpflichtung keine enteignende Wirkung zu. Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG setzt eine staatliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten voraus (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, a.a.O., juris Rn. 246), die hier nicht anzunehmen ist. Die den Betreibern - wie der Klägerin - nach § 33i GewO erteilten unbefristeten Alterlaubnisse, die nach § 9 Abs. 1 HmbSpielhG mit Ablauf des 30. Juni 2017 ihre Wirksamkeit verloren haben, ohne dass sie nach § 49 HmbVwVfG widerrufen oder aufgehoben wurden, und die vorübergehend noch als fortbestehend gelten, genießen keinen eigentumsgrundrechtlichen Schutz hinsichtlich der zulässigen Zahl der Geldspielgeräte. Dies gilt hier bereits deshalb, weil in den der Klägerin erteilten Erlaubnissen die höchstzulässige Zahl der Geldspielgeräte nicht geregelt war, sondern diese nur einen Hinweis auf die SpielV enthielten.
- 144
Im Übrigen schützt Art. 14 Abs. 1 GG nicht die öffentliche Genehmigung als solche, sondern nur die aufgrund der Genehmigung geschaffenen privaten Vermögenspositionen (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11 u.a., NJW 2017, 217, juris Rn. 232). Das Nutzungsrecht an den einzelnen Spielgeräten wird nicht durch die Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb vermittelt. Die in der Spielhalle aufgestellten (im Eigentum des Betreibers stehenden) Spielgeräte können bei einem Entzug der Erlaubnis an anderen Orten aufgestellt werden. Zwar mag die Herabsetzung der Anzahl der in Hamburger Spielhallen höchstens zulässigen Geräte den Markt für diese Produkte verringern. Derartige Beeinträchtigungen künftiger Chancen und Verdienstmöglichkeiten sind jedoch eigentumsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u.a., NVwZ 1987, 1067; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 73).
- 145
Die Spielhallenbetreibern nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG bzw. von der Beklagten tatsächlich eingeräumte Umsetzungsfrist von 4 1/2 Jahren für die Reduzierung der Zahl der Spielgeräte ist auch nicht deshalb verfassungsrechtlich zu beanstanden, weil sie für eine Vollamortisation aller Geräte möglicherweise zu kurz ist. Art. 14 Abs. 1 GG und das Gebot des Vertrauensschutzes verlangen keine Regelung, die eine Vollamortisation ermöglicht (s.o., vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 73 m.w.N.). Außerdem sind die Betriebsmittel - ggf. an anderen Standorten - anderweitig nutzbar. Auch können die Betreiber vorrangig bereits abgeschriebene Spielgeräte entfernen und ggf. noch nicht abgeschriebene Geräte anderweitig, etwa durch Verkauf, verwerten. Geräteleasing- oder Gerätemietverträge können sie anpassen.
- 146
Auch mit Blick auf den möglicherweise bestehenden eigentumsrechtlichen Schutz von vorgenommenen Investitionen und Dispositionen, die Betreiber im Vertrauen auf die nach § 33i GewO unbefristet erteilten Alterlaubnisse vorgenommen haben, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG. Selbst wenn der Schutzbereich des Grundrechts eröffnet und ein Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes anzunehmen sein sollte (zweifelnd BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11 u.a., NJW 2017, 217, juris Rn. 240), wäre die Regelung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG verhältnismäßig. Sie dient der Erreichung wichtiger Gemeinwohlziele und ist daher eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Die Regelung ist auch angemessen. Wie bereits ausgeführt, bestand für die Bestandsspielhallen der Klägerin eine 4 ½-jährige Übergangsfrist vom Inkrafttreten des Spielhallengesetzes im Dezember 2012 bis zum Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 30. Juni 2017 mit der Möglichkeit eines Weiterbetriebs im Fall von Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5, Abs. 4 HmbSpielhG. Der Betrieb bestehender (Alt-) Spielhallen wurde zudem durch die Beklagte bis zum 31. Dezember 2017 geduldet. Auf die zukünftige Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte konnten sich die Betreiber daher seit längerem einstellen (vgl. zur 5- bzw. 2-jährigen Berliner Umsetzungsregelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, a.a.O., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 178 ff., 214; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 67). Im Hinblick auf die zukünftige Rechtslage konnten sie so langfristig unternehmerische Entscheidungen zum Weiterbetrieb der einzelnen Spielhallen oder zu einem Standortwechsel, zur Reduzierung der laufenden Kosten für Raummiete, Kauf, Leasing oder Miete der Geldspielgeräte, zu dem Abbau und Transport der Spielgeräte und zum Abbau oder der Umsetzung von Personal treffen. Der Entscheidung, das Verfahren zum Weiterbetrieb der Spielhallen trotz der Gewissheit zu betreiben, die jeweilige Spielhalle z.B. wegen des Abstandsgebots schließen bzw. in der verbleibenden Spielhalle Geldspielgeräte reduzieren zu müssen, standen bzw. stehen alternative Möglichkeiten zur Bewältigung der Übergangsphase und der Neuregelungen gegenüber, unter denen jeder Betreiber die aus seiner Sicht günstigste wählen kann (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.8.2017, 4 Bs 121/17, n.v.). Für eine generelle „erdrosselnde“ Wirkung der Regelung für alle Spielhallenbetriebe ist im Übrigen auch nach den von der Klägerin vorgelegten aktuellen Umsätzen und Ergebnissen nichts ersichtlich (s.o.).
- 147
b) Die § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG normierte Pflicht zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte genügt – insbesondere im Hinblick auf das Fehlen entsprechend strenger Regelungen für Spielbanken – den Anforderungen der in Art. 56 AEUV garantierten unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit an die Geeignetheit und Kohärenz einer Beschränkung.
- 148
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht allerdings Zweifel an der Anwendbarkeit von Art. 56 AEUV geäußert. Der Gewährleistungsgehalt der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit ist nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten (vgl. i.E. offenlassend: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 83 m.w.N.). Bei der Klägerin handelt es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland; ihre Spielhallen werden in Deutschland betrieben. Für einen den Anwendungsbereich von Art. 56 AEUV eröffnenden grenzüberschreitenden Sachverhalt hat die Klägerin nichts vorgetragen.
- 149
Ob der Anwendungsbereich des Art. 56 AEUV eröffnet ist, kann aber offenbleiben. Ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit ist nicht ersichtlich.
- 150
Das Bundesverwaltungsgericht hat in der vorstehend genannten Entscheidung in Bezug auf das hinsichtlich der hier relevanten Regelungen inhaltlich identische Spielhallengesetz Berlin ausgeführt, dass dieses, selbst wenn unterstellt würde, dass die dortige Klägerin oder ihre Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar wäre. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich ‚scheinheilig‘ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dienten. Zu ihnen gebe es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten. Das Berufungsgericht habe festgestellt, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung der Gewerbeordnung betrieben werden dürften. Da sich nach dem Berufungsurteil Ausweichbewegungen von Spielern von Spielhallen zu Gaststätten in Berlin nicht feststellen ließen und Spielbanken sich in der Anzahl ihrer Außenstellen und der Zugangsreglementierung von Spielhallen wesentlich unterschieden, sei eine Expansionspolitik des Landes Berlin in einem Sektor mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial, die der Zielsetzung der für Spielhallen geschaffenen Regelungen zuwiderliefe, in keiner Weise erkennbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 84 ff.; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1415/12 u.a., juris Rn. 141 ff., s.o.). Diesen rechtlichen und tatsächlichen Wertungen folgt das Berufungsgericht. Sie lassen sich, wie oben ausgeführt, auf die Situation in Hamburg übertragen. Anhaltspunkte dafür, dass im Bereich der Beklagten andere Verhältnisse bestimmend sind, hat die Klägerin nicht vorgetragen und dies ist auch nicht ersichtlich.
- 151
2. Der Antrag festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, die Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG in ihren Spielhallen nicht einzuhalten, hat keinen Erfolg.
- 152
Die Klägerin ist nicht berechtigt, in ihren Spielhallen die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte in der in § 3 Abs. 2 SpielV geregelten Weise beizubehalten. Die Neuregelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG, wonach die Geräte in einem Abstand von 1,5 m einzeln und getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen sind, findet auf die Betriebe die Klägerin Anwendung.
- 153
a) Der mit den Anforderungen an die Aufstellung und Ausgestaltung von Geldspielgeräten verbundene Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen der Klägerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- 154
aa) Die Klägerin wird durch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.
- 155
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, wie oben ausgeführt, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.).
- 156
(1) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Beklagte war für den Erlass der die Aufstellung und äußeren Ausgestaltung der Geldspielgeräte mit Sichtblenden betreffenden Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig (vgl. zur gleichlautenden Berliner Regelung: BVerfG, Beschl. v. 31.3.2017, 1 BvR 8/13, NVwZ 2017, 1128, juris Rn. 5, 6; Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 112; vgl. ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, NordÖR 2015, 489, 4 Bs 14/15, juris Rn. 71 ff.).
- 157
(2) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus der Regelung ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.
- 158
Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
- 159
Für die Beschränkung des gleichzeitigen Spielens an mehreren Geldspielgeräten durch die in § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG angeordneten Maßnahmen sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Das HmbSpielhG dient, wie oben bereits ausgeführt, u.a. dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, und der Bekämpfung der Spielsucht. Diese angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Auch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG soll unter anderem das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen.
- 160
Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Regelung die Einzelaufstellung und Ausstattung der Geldspielgeräte mit Sichtblenden nach § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
- 161
Der Gesetzgeber besitzt bei der Regelung der Berufsfreiheit einen Einschätzungs- und Prognosespielraum auch bei der Beurteilung der Bedrohungslage für das Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz er im konkreten Fall tätig wird (vgl. zu den Grenzen: BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwZ-RR 2013, 985, juris Rn. 24). Für die Eignung einer vom Gesetzgeber gewählten Maßnahme reicht es aus, dass der durch die Berufsausübungsregelung gewünschte Erfolg gefördert wird.
- 162
Nach diesem Maßstab ist, wie das Berufungsgericht bereits im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes ausgeführt hat (Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 94), die Regelung über die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte zur Erreichung der Spielsuchtprävention geeignet. Mit der Bestimmung, dass die Spielgeräte einzeln unter Wahrung der jeweiligen Abstände von 1,5 m und durch Sichtblenden getrennt aufzustellen sind, soll der Spieler an der Bedienung zweier (oder mehrerer) Geldspielgeräte gehindert werden (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28). Anderenfalls kann sich die Gefahr erhöhen, dass Spieler ihre Einsätze an parallel bespielten Geldspielgeräten vervielfachen und in noch stärkerem Maße zu einem Weiterspielen veranlasst werden. Dem Spieler ist es durch die dem Betreiber aufgegebene Aufstellung und Ausstattung der Geldspielgeräte schwerer möglich, an mehreren Geldspielgeräten gleichzeitig zu spielen (vgl. zu dieser Gefährlichkeit: BVerfG, Beschl. v. 31.3.2017, 1 BvR 8/13, NVwZ 2017, 1128, juris Rn. 6 a.E.; vgl. auch Meyer, Stellungnahme zu dem Entwurf der 6. VO zur Änd d. SpielV, Stand 8.2.2012, S. S. 14 ff.). Dass die Maßnahme - wenn z.B. ein Spieler, wie die Klägerin einwendet, sich durch die Sichtblende abzuschirmen sucht und durch die Spielhallenaufsicht nicht sichtbar ist - in nicht jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführt, ist unerheblich. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention - wie hier - gefördert werden kann.
- 163
Die Regelung ist erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, die nach § 3 Abs. 2 SpielV bisher vorgeschriebenen Abstände (mindestens 1 m), die Möglichkeit der Aufstellung in Zweiergruppen und die Sichtblenden seien zum Spielerschutz und zur Glückspielprävention nicht gleich wirksam und die Umgehung des Zwecks der Sichtblende solle durch die Anpassung von deren Tiefe verhindert werden (Bü-Drs. 20/5877, S. 28; vgl. auch Bü-Prot. 20/9, 20/14, Seite 24), seinen Beurteilungsspielraum überschritten hat.
- 164
Die Regelung des § 4 Abs. 4 Satz 3 HmbSpielhG ist auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:
- 165
Nach dem oben dargelegten Maßstab sind die Anforderungen an die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte angemessen. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einzelaufstellung und Anbringung der Sichtblenden verschont zu bleiben. Zwar ist davon auszugehen, dass die Spielhallenbetreiber in der überwiegenden Zahl der Fälle ihre Geldspielgeräte mit neuen Sichtblenden versehen müssen, da deren Tiefe sich nach der Regelung des § 3 Abs. 2 SpielV anders bemaß. Zudem werden einzelne Geräte erstmalig mit diesen Sichtblenden ausgestattet werden müssen, da sie früher in Zweiergruppen aufgestellt werden konnten. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die mit der gesetzlichen Verpflichtung einhergehende finanzielle Belastung, die die Klägerin für ihre Betriebe mit 17.000,-- Euro beziffert, die Spielhallenbetreiber unverhältnismäßig belastet, zumal es sich im Wesentlichen um einmalige Investitionen handelt (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 498, juris Rn. 94; in diesem Sinne auch VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 59). Zur Unverhältnismäßigkeit der einmaligen Belastung hat die Klägerin auch nichts Näheres vorgetragen.
- 166
Die Regelung zur Einzelaufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte ist auch angesichts der Verpflichtung, diese mit Inkrafttreten des Gesetzes am 19. Dezember 2012 zu befolgen, verhältnismäßig im engeren Sinne.
- 167
Durch die Wirksamkeit der Regelung mit dem Inkrafttreten des HmbSpielhG (§ 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG) wird zeitnah ein besserer Schutz vor den durch Glücksspiel verursachten Gefahren erreicht, während andere Regelungen erst zu einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten oder wirksam werden. Dies ist im Vergleich zu einem vollständigen Verzicht auf eine zeitnahe Umsetzung des neuen Rechts effektiver (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, 1 B 476/13, juris Rn. 36 f.).
- 168
Allerdings stellte die unmittelbare Wirksamkeit der Pflicht zur Einzelaufstellung und der Ausgestaltung der Spielgeräte auch für bereits bestehende Spielhallen möglicherweise eine sog. unechte Rückwirkung oder Rückanknüpfung dar, die den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes genügen muss (vgl. zu § 29 GlüStV bzw. vergleichbarer Landesregelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 178 ff., 188 f., 214; BVerwG, Urt. v. 16.12. 2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 63 ff.; BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 93; StGH BaWü, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, NVwZ 2014, 1162 [LS], juris 441; VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 12; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, 1 B 476/13, juris Rn. 57; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 36). Den Betreibern bestehender Spielhallen blieb ihre vor Inkrafttreten der Neuregelung erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO zwar uneingeschränkt bis zum 30. Juni 2017 erhalten. Sie konnten den bisherigen Betrieb fortzuführen, mussten aber zeitlich gestaffelt die z.T. neue Investitionen erfordernden Anforderungen des neuen Spielhallenrechts wie die Aufstellungs- und Gestaltungsanforderungen sowie die Sperrzeitregelungen erfüllen.
- 169
Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, 1 BvR 2011/07, 1 BvR 21 BvR 2959/07, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NordÖR 2014, 317 [LS], juris Rn. 23; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
- 170
Diese Grenze ist hier nicht überschritten. Wie bereits ausgeführt, dient das HmbSpielhG u.a. dem Ziel, alle Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen und dass der Spielerschutz verbessert wird (vgl. Bü-Drs. 20/5823, S. 23 ff.). Um den Zielen des Gesetzes während der Zeitdauer des Bestandsschutzes der Erlaubnisse nach § 33i GewO angemessen Rechnung zu tragen, bedurfte es aus Sicht des Gesetzgebers bereits zeitnah der schrittweisen Umsetzung der verschärften Anforderungen des HmbSpielhG an die Ausgestaltung und den Betrieb der Spielhallen. Dass die Einhaltung der Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ohne Übergangsfrist verlangt wird, führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit. Die Einzelaufstellung in einem Abstand von 1,5 m ist in der Regel ohne weitere Investitionen möglich; solche fallen nur für die neuen Sichtblenden und ggf. ihre Installation an. Dass diese aus wirtschaftlichen Gründen unzumutbar sein könnten, ist nicht ersichtlich.
- 171
bb) Die Klägerin wird durch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht in ihren Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. 3 Abs. 1 GG verletzt.
- 172
Die Tatsache, dass § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG in der Spielbank Hamburg nicht gilt und es auch an einer auf Spielbanken anwendbaren vergleichbaren Regelung fehlt, begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung. Dieser Unterschied ist aufgrund der für Spielhallen bzw. für Spielbanken geltenden, grundlegend verschiedenen, aber gleichermaßen an der Vermeidung von Glücksspielsucht orientierten Regelungskonzepte zur Sicherung des Spielerschutzes gerechtfertigt. Dahinstehen kann, wie oben ausgeführt, ob ungleiche Sachverhalte bereits deshalb vorliegen, weil die Spielbank Hamburg mit ihren vier über das Stadtgebiet verteilten Standorten ein deutlich schmaleres Angebot an Spielgelegenheiten vorhält, während Spielhallen und damit die einzelnen Geldspielgeräte örtlich leichter erreichbar und zugänglich sind. Jedenfalls besteht u.a. mit dem Sperrsystem ein dem Spielerschutz und der Gefahr der Glücksspielsucht effektiv Rechnung tragendes Instrument in Spielbanken (s.o.; vgl. dazu ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.; vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 62).
- 173
Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht, soweit die Pflicht aus § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG für in Gaststätten aufgestellte Glücksspielgeräte nicht gilt. Wie oben ausgeführt, rechtfertigen sachliche Gründe die unterschiedliche Regelung.
- 174
b) Zur Vereinbarkeit des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG mit Art. 56 AEUV wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
- 175
3. Die Klägerin ist entgegen ihrem (Haupt-) Antrag nicht berechtigt, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr einzuhalten. Die Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG findet auf die Betriebe der Klägerin Anwendung (a). Auch der Hilfsantrag hat keinen Erfolg (b).
- 176
Vor dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielG hatte § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung über die Sperrzeit im Gaststätten- und Vergnügungsgewerbe in der bis zum 19. Juli 2013 gültigen Fassung (SperrzeitVO v. 2.12.2003, HmbGVBl. S. 553, in Kraft getreten zum 1.1.2004) für Spielhallen eine Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr bestimmt. Die Regelung wurde aufgehoben. Nach § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 HmbSpielhG beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr. Eine Ausnahme eröffnet lediglich § 5 Abs. 3 HmbSpielhG für Spielhallen, die in dem Bereich des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ nach § 1 Nr. 1 der WechsellichtVO liegen (Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr). Dazu gehören die Spielhallen der Klägerin nicht. Sie hat in ihren Betrieben die Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr einzuhalten.
- 177
a) Die Klägerin wird durch die Ausdehnung der Sperrzeit für den Betrieb ihrer Spielhallen auf die Zeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG nicht in geschützten Rechtspositionen verletzt.
- 178
aa) Eine Verletzung verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter liegt nicht vor.
- 179
(1) Der Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 GG ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
- 180
Die Sperrzeitregelung greift in das Grundrecht der Klägerin auf Berufsfreiheit ein. Eine Einschränkung der Berufswahlfreiheit ist nicht gegeben, weil die Klägerin durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg nicht gehindert ist, ihre Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin aufzunehmen oder fortzuführen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.). Die Sperrzeitregelungen in § 5 HmbSpielhG betreffen die Maßgaben dieser Tätigkeit.
- 181
Der mit der beanstandeten Sperrzeitregelung verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- 182
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit.
- 183
(a) Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen.
- 184
Der Landesgesetzgeber ist zum Erlass der von der Klägerin beanstandeten Sperrzeitregelungen in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG zuständig, da es sich um Normen handelt, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Recht der Spielhallen zählen. Das Recht der Spielhallen erfasst jedenfalls den Regelungsgegenstand des § 33i GewO und damit die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle. Mit diesem Betrieb ist die Regelung der Betriebszeit untrennbar verbunden (vgl. ausführl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 34; vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 19, 33).
- 185
(b) Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist materiell verfassungsgemäß.
- 186
Er ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
- 187
Für die Beschränkung der Betriebszeiten von früher 23 Stunden (6 Uhr bis 5 Uhr) auf 17 bzw. 21 Stunden (von 12.00 Uhr bis 5.00 Uhr bzw. 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr) sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Sie soll u. a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1 GlüStV). Nach den Vorgaben des § 26 Abs. 2 GlüStV wird das zeitliche Angebot der Spielhallen durch Sperrzeiten von mindestens drei Stunden begrenzt (vgl. auch Bü-Drs. 20/3734, S. 84 [zu § 26 Abs. 2 GlüStV]). Nach § 28 Satz 1 und 2 GlüStV können die Länder weitergehende Bestimmungen erlassen. Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Die mit dem GlüStV und den die Sperrzeiten bestimmenden Ausführungsgesetzen der Länder angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (s. oben m.w.N.).
- 188
Die geltend gemachte Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Beschränkung der Betriebszeit für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
- 189
Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können.
- 190
Davon ist nach diesem verfassungsrechtlichen Maßstab nicht auszugehen. Die Sperrzeitregelung in § 5 HmbSpielhG ist, wie das Berufungsgericht bereits im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, a.a.O., juris Rn. 39 ff.) ausgeführt hat, ein geeignetes Mittel, um die Spielsucht einzudämmen und den Spielerschutz zu verbessern. Das Ziel, das Glücksspiel in Spielhallen zu reglementieren, wird durch die drei oder sieben Stunden langen Sperrzeiten konkretisiert. Bereits eine Sperrzeit von drei Stunden, aber umso mehr eine Sperrzeit von sieben Stunden ist zur Rechtfertigung des Gemeinwohlziels geeignet. Aus den Erwägungen des Gesetzgebers zu § 26 Abs. 2 GlüStV, solche Sperrzeiten (von mindestens drei Stunden) seien auch deshalb sinnvoll, weil viele pathologische Spieler über extrem lange Zeiträume in den Spielhallen verweilten und dieses dauerhafte Spielen mit einer allgemeinen Sperrzeit nachhaltig unterbrochen werden könne (vgl. Bü-Drs. 20/3734, S. 83, 84), ergibt sich seine Einschätzung, dass bereits eine Mindestsperrzeit von drei Stunden geeignet ist, den vorgenannten Zielen des GlüStV Rechnung zu tragen. Die gleichen Erwägungen sind für den Gesetzgeber nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 5 HmbSpielhG auch für die Regelung der Sperrzeiten von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr bestimmend gewesen. In der Gesetzesbegründung ist ausgeführt, durch das zwangsweise Ende des Spiels um 5.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr im Bereich der Reeperbahn und der Möglichkeit des Weiterspielens erst um 12.00 Uhr bzw. um 9.00 Uhr könne die Spielerin bzw. der Spieler, insbesondere die Vielspielerinnen und Vielspieler und die pathologischen Spielerinnen und Spieler einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen ziehen und die Möglichkeit zur Erholung nutzen (vgl. Bü-Drs. 20/3288, S. 11; 20/5877, S. 29).
- 191
Die zwangsweisen Ruhe- oder Unterbrechungszeiten, die den Anreiz zum Weiterspielen hemmen oder unterbrechen sollen, sind mindestens förderlich, um das Gemeinwohlziel, u.a. die Spielsuchtprävention, zu erreichen. Die Reduzierung der Öffnungszeiten von Spielhallen in einem städtischen Bereich auf 21 Stunden/Tag und im übrigen Stadtgebiet auf 17 Stunden/Tag ist geeignet, (potenzielle) Spieler davon abzuhalten, das Glücksspiel an Geldspielautomaten zeitlich uneingeschränkt zu beginnen oder fortzusetzen (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 69 m.w.N.; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 223 ff.). Zudem ist die Sperrzeitregelung auch geeignet, der Persönlichkeitsentwicklung junger Menschen zu dienen, die anderenfalls auf dem Weg zur Schule negativen Vorbildern, nämlich Menschen, die schon in den frühen Morgenstunden Spielhallen aufsuchen, ausgesetzt wären (vgl. VGH München, Beschl. v. 7.5.2013, 10 NE 13.226, juris Rn. 26).
- 192
Die Einwände der Klägerin gegen die Geeignetheit des Gesetzes zur Spielsuchtprävention und zum Spielerschutz überzeugen nicht. Sie macht auch insoweit geltend, dass potenzielle Spieler u.a. bei einer Ausweitung der Sperrzeit für Spielhallen und der Verminderung des Geräteangebots auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafés auswichen. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte (s.o.). Die Erwägungen und Einschätzungen des Gesetzgebers, durch die Verlängerung der Sperrzeiten auf mindestens drei Stunden werde die Möglichkeit zu spielen eingeschränkt bzw. längeres (dauerhaftes) Spielen unterbrochen, und dies diene der Eindämmung der Spielsucht, sind nicht offensichtlich fehlsam. Eines messbaren Erfolgs bedarf es für die Geeignetheit einer gesetzlichen Maßnahme nicht. An der Geeignetheit der Sperrzeitregelungen zur Eindämmung der Spielsucht durch Verknappung des Angebots ändert es nichts, wenn insbesondere gefährdete und pathologische Spieler zur Befriedigung ihrer Sucht als Reaktion auf die zeitweise Schließung der Spielhallen andere Möglichkeiten (möglicherweise auch in einem benachbarten Bundesland) zum - auch illegalen – Glücksspiel suchen oder ihr Spielverhalten anpassen (vgl. dazu auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, a.a.O., juris Rn. 114). Nicht nur gefährdete und pathologische Spieler, sondern auch potenzielle (Erst-) Spieler sollen davon abgehalten werden, das Glücksspiel in Spielhallen überhaupt erst jederzeit beginnen und gegebenenfalls kaum unterbrechen zu müssen. Eine zeitweise Schließung der Spielhallen ist geeignet, dieses Ziel zu erreichen (vgl. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 41).
- 193
Im Übrigen würden illegale Spiele-Cafés denselben rechtlichen Vorschriften wie Spielhallen unterliegen, sofern sie die Voraussetzungen eines Unternehmens nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG erfüllen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 81). Dass solche illegalen Glücksspielangebote von der Beklagten geduldet werden, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen.
- 194
Der Grundrechtseingriff ist auch erforderlich, weil derselbe Zweck nicht durch ein Mittel erreicht werden kann, das den Spielhallenbetreiber als Grundrechtsträger weniger beein-trächtigt. Der Gesetzgeber verfügt bei der Einschätzung der Erforderlichkeit ebenfalls über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Für eine Überschreitung dieses Spielraums ist nichts ersichtlich. Hier hat der Gesetzgeber angenommen, dass über die nach § 26 Abs. 2 GlüStV mindestens einzuhaltende Sperrzeit von drei Stunden für fast das gesamte Stadtgebiet nach § 28 Abs. 1 Satz 2 GlüStV weitere vier Stunden notwendig sind, um Spieler zu einer nachhaltigen Spielunterbrechung anzuhalten. Dass hier nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und Erfahrungen alternative Beschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen aber weniger belasten (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, a.a.O., juris Rn. 116), ist nicht ersichtlich. Die bisherigen Regelungen insbesondere der SpielV haben eine erhebliche Zunahme des Automatenspiels nicht verhindern können. Der Hinweis der Klägerin auf die in § 26 Abs. 2 GlüStV bestimmte Sperrzeit von mindestens drei Stunden lässt nicht den Schluss zu, der Gesetzgeber habe als milderes Mittel nur eine Sperrzeit von dieser Länge für erforderlich halten dürfen, weil sie gleich wirksam ist wie eine mehr als doppelt so lange Sperrzeit.
- 195
Die angegriffene Regelung des § 5 HmbSpielhG ist angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.
- 196
Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117).
- 197
Nach diesem Maßstab ist im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele die Be-schränkung der Betriebszeiten der Spielhallenbetreiber für die Dauer von drei bzw. sieben Stunden angemessen. Anhaltspunkte für eine systematische Existenzgefährdung oder -vernichtung von Spielhallenbetrieben durch die Berufsausübungsregelung sind – wie oben bereits ausgeführt - nicht ersichtlich. Die Klägerin hat im Übrigen zwar geltend gemacht, sie habe seit Juni 2013 massive Umsatzeinbußen hinnehmen müssen und ihr drohe der Verlust der Existenz, weil ihre Spielhallen am Vormittag sehr gut besucht seien. Konkrete auf dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG beruhende Gewinneinbußen hat sie aber nicht dargelegt. Wie oben ausgeführt, handelt es sich u.a. bei der Bekämpfung der Spielsucht und bei der Spielsuchtprävention mindestens um vernünftige Gemeinwohlbelange. Angesichts der erheblichen gesellschaftlichen und persönlichen Folgen der Spielsucht (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 99) ist das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel als besonders schutzwürdig anzusehen und rechtfertigt insoweit die Einschränkung der wirtschaftlichen Interessen des Spielhallenbetreibers.
- 198
Der nicht näher konkretisierte Einwand der Klägerin, in Folge der durch das HmbSpielhG geänderten Sperrzeiten sei generell vermehrt mit Einbrüchen und Überfällen zu rechnen, vermag die fehlende Angemessenheit der Einschränkung der Berufsausübung nicht zu begründen. Sie macht geltend, es habe in der Vergangenheit vor Einführung der „Putzstunde“ zwischen 5.00 Uhr und 6.00 Uhr Einbrüche und Überfälle auf Spielhallen gegeben. Diese Vortrag lässt ohne nähere Begründung nicht den Schluss zu, wegen der siebenstündigen Sperrzeit sei dies generell nun wieder oder öfter zu erwarten, weil die Mitarbeiter - anders als bei einer einstündigen Sperrzeit - nicht in der Spielhalle blieben und diese während der Sperrzeit von außen verschlossen werde. Auch legt die Klägerin nicht dar, aus welchen Gründen der Gefahr von Überfällen und Einbrüchen nicht durch Tresore oder durch andere finanziell vertretbare personelle oder technische Sicherungsmöglichkeiten vorgebeugt werden kann.
- 199
Die von der Klägerin hier angegriffenen Regelungen des HmbSpielhG greifen bei einer Gesamtbetrachtung (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 27.3.2012, 2 BvR 2258/09, BVerfGE 130, 372, juris Rn. 59) auch kumulativ nicht unverhältnismäßig in ihre Berufsfreiheit ein. Bloße Vermutungen reichen zur Annahme eines durch Kumulation verschiedener Maßnahmen unverhältnismäßigen "additiven" Grundrechtseingriffs, den die Klägerin hier geltend macht, nicht aus (vgl. zur Gesamtheit der Berliner Regelungen: BVerfG, Beschl. v. 3.4.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 156 ff.; zum additiven Grundrechtseingriff: Beschl. v. 13.9.2005, 2 BvF 2/03, BVerfGE 114, 196, juris Rn. 236 f.; zum Berliner SpielhG: BVerwG Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 50, 71). Dass die hier streitigen Regelungen selbst bei Berücksichtigung der Höhe der Vergnügungsteuer und bauplanungsrechtlicher Einschränkungen zu einer wirtschaftlichen „Erdrosselung“ der Spielhallenunternehmen (oder von solchen mit Einzelkonzession oder von kleinen Betrieben) führen und dass Spielhallen in den weniger attraktiven Außenbereichen der Stadt zudem nicht wirtschaftlich betrieben werden könnten, hat die Klägerin nicht vorgetragen und solches ist auch vor dem Hintergrund des von ihr vorgelegten „Vorjahresvergleichs“ nicht ersichtlich (s.o.). Im Übrigen wiegt der Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung der Glücksspielsucht besonders schwer, da es sich um die Bekämpfung eines besonders wichtigen Gemeinschaftsziels handelt. Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass auch die mit der Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte und der Öffnungszeiten von Spielhallen einhergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele, u.a. der Vorbeugung von Spielsucht in einem möglichst frühen Stadium, leisten wird. Daher ist auch eine deutliche Begrenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den Betrieb von Spielhallen zugunsten der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävention und -bekämpfung hinzunehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 159).
- 200
Die Regelung ist auch, soweit sie die Umsetzung sechs Monate nach Inkrafttreten des HmbSpielhG verlangt (§ 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG), mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Insoweit ist auf die obigen Erwägungen zum Vertrauensschutz zu verweisen.
- 201
(2) Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsausübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten.
- 202
Daran gemessen ist die Regelung der unterschiedlichen Sperr- bzw. Öffnungszeiten für Spielhallen und Spielbanken (a) sowie bezogen auf Gaststätten (b) nicht verfassungswidrig.
- 203
(a) Die unterschiedlichen gesetzlich erlaubten Öffnungszeiten von Spielhallen und Spielbanken führen nicht zu einer „wirtschaftlichen Wettbewerbsverzerrung“ und insoweit nicht zu einem Verstoß gegen die durch Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG geschützte gleichberechtigte Teilhabe am Wettbewerb. Die unterschiedliche Sperrzeitregelung für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG und für Spielbanken nach der HmbSpielO begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht die vollständige Anpassung der für Spielhallen geltenden Betriebszeiten an die der Spielbanken.
- 204
Der Spielbank Hamburg mit ihren Dependancen ist nach § 10 Abs. 2 und 3 HmbSpielO die Möglichkeit eingeräumt, wie folgt zu öffnen:
- 205
Hauptsitz Esplanade:
12.00 bis 5.00 Uhr
Dependance Steindamm:
8.00 bis 2.00 Uhr
Dependance Reeperbahn:
8.00 bis 6.00 Uhr
Dependance Mundsburg-Center:
10.00 bis 1.00 Uhr
- 206
Eine Ungleichbehandlung besteht nicht, soweit die Sperrzeiten für Spielhallen nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG im Stadtgebiet den nach der HmbSpielO möglichen Öffnungszeiten der Spielbank Esplanade, die ebenfalls von 12.00 Uhr bis 05.00 Uhr öffnen darf, entsprechen. Die Betriebszeiten des zentralen Spielbank-Hauptstandorts mit den meisten Geld-spielautomaten (136 Geräte; vgl. Bü-Drs. 20/10218, S. 1) führen daher nicht zu einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber im gesamten Stadtgebiet und begründen keinen Wettbewerbsvorteil für Spielbanken.
- 207
Die unterschiedliche gesetzliche Regelung der Sperrzeiten der Spielbanken-Depen-dancen im Verhältnis zu den in den dortigen Stadtvierteln befindlichen Spielhallen sowie die bezogen auf zwei Spielbank-Standorte etwas kürzeren Sperrzeiten (zwei bzw. sechs Stunden) sind durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Zum einen sind, wie oben bereits ausgeführt, der Angebotsumfang und die Erreichbarkeit von Spielbanken und Spielhallen unterschiedlich. Zum anderen bilden die verschiedenen Regelungen zum Spielerschutz in Spielbanken ein gleichwertiges Schutzniveau zur Spielsuchtbekämpfung (s.o.; vgl. zu den Regelungen; BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 174, 142; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 77; vgl. auch: BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, 141, juris Rn. 118 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 28 zum Abstandsgebot; KG Berlin, Beschl. v. 2.7.2013, 3 Ws 622/12 u.a., juris Rn. 9).
- 208
(b) Die Tatsache, dass auch in Gaststätten gegenwärtig noch bis zu drei Automatenspielgeräte aufgestellt werden dürfen und dass für diese weiterhin eine Sperrzeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SperrzeitVO von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr gilt, führt ebenfalls nicht zu einer Ungleichbehandlung. Die Unterschiede zwischen Gaststätten und Spielhallen rechtfertigen auch in Ansehung der Eindämmung der Spielsucht eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten, weil, wie oben bereits ausgeführt, beide gewerberechtlichen Angebote Unterschiede aufweisen.
- 209
bb) Soweit die Klägerin auch insoweit einwendet, das HmbSpielhG verletze das europarechtliche Gebot der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV und sei zur Eindämmung der Spielsucht nicht geeignet, weil es tatsächlich nicht konsequent und folgerichtig am Ziel der Spielsuchtbekämpfung orientiert sei, sondern ausschließlich die gewerblichen Automatenspielbetriebe und nicht die Spielbanken reglementiere, und die wahre Absicht des Gesetzgebers sei es, die Spielbanken aus fiskalischen Gründen zu fördern, ist auf die obigen Ausführungen zu verweisen (vgl. S. 27, 36, 42).
- 210
Eine Inkonsequenz und fehlende Kohärenz ist auch nicht festzustellen, soweit die Klägerin einwendet, die Hamburger Spielbank werbe großflächig auf Bussen des Hamburger Verkehrsverbunds. Sollte die Klägerin auch mit diesem Einwand begründen wollen, die Regelung des § 5 HmbSpielhG und andere das Automatenglücksspiel in Spielhallen beschränkende Regelungen seien tatsächlich nicht auf die Eindämmung der Spielsucht und Spielsuchtprävention gerichtet, sondern auf die Umlenkung des Spielerinteresses auf das Spiel in Spielbanken, überzeugt dies nicht. Auch die Hamburger Spielbank unterliegt, wie oben ausgeführt, gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV der Regelung des § 5 GlüStV, wonach Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten ist. Mit diesen Zielen unvereinbar ist eine Werbung, von der in auffälliger Weise ein Aufforderungs- und Anreizcharakter zum Spielen ausgeht (vgl. zu § 5 GlüStV a.F. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 47; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris 136; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 44 ff.; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 183; Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 5 Rn. 39). Eine bloße Imagebewerbung, die nicht auffällig und im Alltag gegenwärtig ist, ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.3.2007, 1 BvR 2228/02, juris Rn. 63; vgl. zu den Grenzen: BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 47 m.w.N.). Dass diese rechtlichen Grenzen tatsächlich nicht eingehalten werden, legt die Klägerin nicht konkret dar.
- 211
b) Auch der zulässige Hilfsantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Klägerin ist nicht berechtigt, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr einzuhalten.
- 212
§ 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist nicht wegen Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig, soweit nach § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG Spielhallenbetriebe in unterschiedlichen Bereichen des Stadtgebiets verschiedene Sperrzeiten einhalten müssen.
- 213
Das von der generellen Regelung einer Sperrzeit von sieben Stunden ausgenommene Gebiet, das durch die WechsellichtVO vom 28. April 1981 (Anlage 1 HmbGVBl. S. 91) räumlich bestimmt und begrenzt wird, bezieht sich im Wesentlichen auf Grundstücke an der Reeperbahn, begrenzte Teile der von ihr abgehenden Davidstraße, den Spielbuden-platz, auf Grundstücke am Hans-Albers-Platz, die Herbertstraße sowie auf Teile der eben-falls von der Reeperbahn abgehenden Straße Große Freiheit. Es weist in seinem Dienstleistungsangebot und hinsichtlich dessen Dichte gemessen an den Verhältnissen im sonstigen Stadtgebiet und in anderen bahnhofsnahen Bereichen derartige Unterschiede und Besonderheiten auf, dass der Gesetzgeber für die dort gelegenen Betriebe in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG eine andere Regelung der Sperrzeiten treffen durfte.
- 214
Das Berufungsgericht hat bereits im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris) ausgeführt, dass es für die Frage, ob nach dem oben dargestellten Maßstab eine Ungleichbehandlung von in verschiedenen Stadtteilen gelegenen Spielhallenbetrieben sachlich gerechtfertigt ist, nicht (allein) auf die Erwägungen des Gesetzgebers ankommt. Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für die gesetzliche Neuregelung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als solche genannt wurden oder gar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, sondern die objektive Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 47 m.w.N.). Nach diesem Maßstab bestehen sowohl nach der Einschätzung des Gesetzgebers als auch objektiv sachliche Gründe für eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten.
- 215
Zur weiteren Begründung verweist das Berufungsgericht auf seine Erwägungen im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 67 ff.), an denen es auch in diesem Berufungsverfahren festhält:
- 216
„Die vom Gesetzgeber zur Regelung der unterschiedlichen Sperrzeiten angestellten Erwägungen sind sachgerecht. Bei seiner Entscheidung, unterschiedliche Sperrzeitregelungen in Bezug auf bestimmte Stadtgebiete festzulegen, hat der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht allein auf den Aspekt der Suchtprävention und den Spielerschutz abgestellt, sondern auf weitere Ziele des § 1 GlüStV.
- 217
Die Gesetzesbegründung zu § 5 HmbSpielhG nimmt auf § 2 Abs. 2 HmbSpielhG Bezug, soweit dort in Satz 3 für die im Bereich der WechsellichtVO vom 28. April 1981 gelegenen Betriebe eine diese begünstigende Sonderregelung (bezüglich des Abstandsgebots) getroffen worden ist. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 2 ergeben sich Erwägungen für eine unterschiedliche Behandlung der Spielhallenbetreiber in bestimmten räumlich begrenzten Bereichen der Stadt. In der Begründung des ersten Gesetzentwurfs (Bü-Drs. 20/3228, S. 9) ist zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG ausgeführt, diese Ausnahmen berücksichtigten die Metropolsituation Hamburgs. Um Hamburg als weltoffener Stadt gerecht zu werden, solle in den Amüsiervierteln der Stadt eine dichtere Spielhallenansiedlung möglich sein. Der spätere Gesetzesentwurf des HmbSpielhG, der Gegenstand der Zustimmung durch die Bürgerschaft war, führt aber weitere Gründe für eine Sonderregelung an: § 2 Abs. 2 Satz 3 berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in speziellen „Amüsiervierteln“ der Stadt, wie ihr auch schon mit den speziellen baurechtlichen Nutzungsregelungen Rechnung getragen werde, und wirke damit auch dem Ausweichen auf illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen. Besucher suchten diese Gebiete, anders als ihre alltägliche Umgebung, gezielt auf und erwarteten ein enges und vielfältiges Unterhaltungs- und Amüsierangebot. Sie seien sich, wenn sie diese Viertel aufsuchten, in der Regel der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst. Zudem bestehe in diesen Gebieten ein durchgängiges Zutrittsverbot für Jugendliche in nahezu allen einschlägigen Etablissements (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Diese Erwägungen gelten auch für die Regelung unterschiedlicher Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG. Der Gesetzgeber hat durch die Bezugnahme auf das durch die WechsellichtVO begrenzte Gebiet zum Ausdruck gebracht, dass dort den Spielhallenbetrieb einschränkende Regelungen (wie die Abstandsregelung für Spielhallen und die Sperrzeit, § 2 Abs. 2 und § 5 HmbSpielhG) zwar der Eindämmung der Spielsucht und dem Spielerschutz dienen sollen, dass aber in Teilen des Vergnügungs-viertels „Reeperbahn“ Erleichterungen oder Ausnahmen wegen der hinsichtlich eines Amüsierviertels geltenden Besonderheiten zulässig, aber insbesondere wegen der Notwendigkeit eines kanalisierten legalen Glückspielangebots und zur Verhinderung illegalen Glücksspiels erforderlich sind. Im Unterschied zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG, der auf die Anlagen 1 (Reeperbahn u.a. / St. Pauli) und 2 (Steindamm zwischen Steintorplatz und Kreuzung Stralsunderstraße und Kreuzweg) der WechsellichtVO Bezug nimmt, hat der Gesetzgeber zudem bezüglich der Sperrzeitregelung die räumliche Reichweite der Ausnahme in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG enger gefasst und auf das Gebiet der Anlage 1 der WechsellichtVO und damit ausschließlich auf die Reeperbahn und wenige angrenzende Straßenzüge begrenzt.
- 218
Diese vom Gesetzgeber angenommenen Gründe sind sachgerecht und rechtfertigen eine unterschiedliche Behandlung der in dem räumlich beschränkten „Amüsierviertel Reeperbahn“ liegenden Spielhallenbetriebe und derjenigen im übrigen Stadtgebiet. Der Gesetzgeber hat zu Recht angenommen, dass in dem als „Amüsierviertel“ weit über die Grenzen Hamburgs und Deutschlands hinaus bekannten Teil St. Paulis, der allein deshalb das Ziel zahlreicher Touristen ist, bereits in Bezug auf die Besucher und deren Erwartung und Nachfrage besondere Umstände gelten, die eine großzügigere Sperrzeitregelung rechtfertigen. In diesem Stadtviertel finden sich gehäuft Gaststätten, Restaurants, Bars, Clubs, Geschäfte und andere Betriebe des Unterhaltungsgewerbes, und hier geht ein Besucher von einem umfassenden, nicht an „normale Öffnungszeiten“ gebundenen Unterhaltungsangebot auch noch nach dem üblichen Schluss von Theater- und Showveranstaltungen aus. Das Angebot der „Reeperbahn“ und der angrenzenden Straßen richtet sich an auswärtige und einheimische Besucher, die in diesem Gebiet insbesondere wegen seines (weltweiten) Rufs als „Amüsierviertel“ im Unterschied zum sonstigen Stadtgebiet und auch zum bahnhofsnahen Stadtviertel am Steindamm ein zeitlich nicht oder kaum eingeschränktes vielfältiges Unterhaltungs- und Dienstleistungsangebot für Erwachsene erwarten. Diese Besucher und auch solche, die aus dem Umland Hamburgs oder aus entfernter liegenden Stadtvierteln kommen, sind in der Regel nicht durch reguläre Arbeitszeiten gebunden und/oder halten sich oft mehrere Tage in der Stadt auf.
- 219
Auch die Annahme des Gesetzgebers, Besucher suchten diese Stadtgebiete im Unterschied zu ihrer alltäglichen Umgebung gezielt auf und seien sich in der Regel dabei der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst (Bü-Drs. 20/5877, S. 26), rechtfertigt ein längeres Angebot an Unterhaltung in Spielhallen in diesem Gebiet. Zwar bringt die Antragstellerin dagegen vor, gerade das Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ wirke wegen der Einbettung in eine von Alkohol und Sex geprägte Umgebung enthemmend und begünstige pathologisches Spielverhalten. Soweit der Gesetzgeber in diesen Gebieten von einem weniger großen Schutzbedarf der Spieler ausgeht, hält sich diese Wertung aber im Rahmen seines Einschätzungsspielraums (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., juris Rn. 159). Während die Spielhallen im Wohngebiet, in der Nähe des Arbeitsplatzes oder anderer Freizeitgestaltung eines Spielers in der Regel mit dessen Lebensumfeld verbunden und schnell erreichbar sind, stellt das gezielte (Auf-) Suchen von Unterhaltung in einem Vergnügungsviertel wie der „Reeperbahn“ ein anderes Verhaltensmuster dar, das das Vorverständnis des Besuchers von dem u.a. mit Glücksspiel verbundenen Risiko prägt. Dass dennoch einzelne Besucher den „Versuchungen“ eines Vergnügungsviertels erliegen und deshalb ein unkontrolliertes Spielverhalten entwickeln, stellt die grundsätzliche Annahme nicht in Frage.
- 220
Der Gesetzgeber hat zudem, ohne dass dies zu beanstanden wäre, bei der Sperrzeitregelung von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr nicht nur den Spielerschutz und die Eindämmung der Spielsucht bei der Bestimmung der unterschiedlichen Sperrzeitregelungen im Blick gehabt, sondern es für notwendig gehalten, in dem „Amüsierviertel Reeperbahn“ ein gegenüber dem restlichen Stadtgebiet zeitlich weitergehendes, aber räumlich begrenztes verdichtetes Angebot des öffentlichen legalen Automatenglücksspiels zur Kanalisierung der Spielleidenschaft vorzusehen und hat damit einem anderen maßgeblichen Ziel des GlüStV Rechnung getragen. Nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV entspricht es dem gesetzgeberischen Interesse, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Örtlich und zeitlich beschränkte Regelungen u.a. zu Gunsten der im Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ gelegenen Betriebe sollen diesen Zwecken in Abwägung mit dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht und der Verknappung des Angebots Rechnung tragen. Die Annahme des Gesetzgebers, ein sowohl zahlenmäßig als auch zeitlich erweitertes Angebot an Spielhallen berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in diesem Gebiet und wirke dem Ausweichen in illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen, ist nicht zu beanstanden und rechtfertigt eine Differenzierung. Die Gefahr eines „illegalen Glücksspielmarktes“ ist in traditionellen Vergnügungsvierteln wie der „Reeperbahn“, in denen die Möglichkeiten legaler und illegaler Geschäftstätigkeiten oft auch räumlich nah beieinander liegen, auch im Fall einer verstärkten Kontrolle und Überwachung durch Polizei- und Ordnungsbehörden jedenfalls gegenüber dem übrigen Stadtgebiet erhöht.
- 221
Zwar weist die Antragstellerin sinngemäß darauf hin, dass Touristen oder diejenigen Spieler, die im Umfeld der durch die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 3 HmbSpielhG begünstigten Spielstätten im Bereich der Reeperbahn oder der Nebenstraßen wohnen, vor den Nachteilen und Gefahren des Glücksspiels in Spielhallen nicht in gleicher Weise geschützt sind wie Spieler im übrigen Stadtgebiet, die die ab 5.00 Uhr geschlossenen Spielhallen erst ab 12.00 Uhr wieder besuchen können. Diese Tatsache stellt aber die Rechtfertigung einer unterschiedlichen Sperrzeitregelung für die in einem räumlich eng begrenzten Gebiet vorhandenen Spielhallen nicht in Frage. Die Möglichkeit, dass Besucher oder im Amüsierviertel oder auch in anderen Gebieten St. Paulis lebende Spieler wegen der räumlichen Nähe die im Vergnügungsviertel gelegenen Spielhallen mit für sie günstigeren Öffnungszeiten ohne größeren zeitlichen Aufwand besuchen können, ist ein zwangsläufiger Effekt einer ortsbezogenen Regelung. Allerdings betrifft diese Ausnahmeregelung in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG nur einen kleinen Bereich des Stadtteils St. Pauli und zudem nur eine vergleichsweise kleine Gruppe von möglichen Spielern im Verhältnis zum übrigen Stadtgebiet. Der in anderen Stadtteilen und auch im übrigen Bereich des Stadtteils St. Pauli für die Dauer von sieben Stunden in stärkerem Maße gewährleistete Schutz vor den Gefahren der Spielsucht muss für diese (potenziellen) Spieler hier zeitweise zur Erreichung des im Vergnügungsviertel ebenfalls verfolgten Ziels, legales öffentliches Automatenglückspiel zur Verhinderung eines Glücksspielschwarzmarktes an 21 Stunden täglich anzubieten, zurücktreten. Diese zur Erreichung mehrerer Ziele des GlüStV notwendige Abwägung begegnet keinen Bedenken.“
- 222
4. Die von der Klägerin beanstandeten Regelungen sind auch nicht wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht unanwendbar.
- 223
§ 4 Abs. 3 Satz 1 und 3 und § 5 Abs. 1 HmbSpielhG sind nicht wegen eines Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht der Richtlinie 98/34/EG vom 22. Juni 1998 (ABl. L 204 S. 37, in der Fassung der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des HmbSpielhG gegebenen Änderungen durch die Richtlinie 98/48/EG vom 20.07.1998, ABl. L 217 S. 18 und die Richtlinie 2006/96/EG vom 20.11.2006, ABl. L 363 S. 81) unanwendbar.
- 224
Nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34/EG müssen die Mitgliedstaaten der Kommission den Entwurf einer technischen Vorschrift übermitteln und die Kommission über die Gründe der Festlegung der technischen Vorschrift unterrichten. Der Entwurf darf nach Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung bei der Kommission angenommen werden. Ein Verstoß gegen die Notifizierungspflicht führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369). Der Entwurf des HmbSpielhG ist der Kommission nicht übermittelt worden.
- 225
Die hier angegriffenen Vorschriften des Gesetzes unterlagen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 87 ff.), der das Berufungsgericht folgt, nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 98/34/EG, da sie keine „technischen Vorschriften“ im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Sie wären unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der Begriff „technische Vorschrift“ umfasst (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, ZfWG 2016, 430, juris Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den „sonstigen Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG zuzuordnen. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige „sonstige Vorschriften“ nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können (EuGH, Urt. v. 19.7.2012, C-213/11 u.a., NVwZ-RR 2012, 717, juris Rn. 27 ff., 35; Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, juris Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die Notifizierungspflicht unerheblich (vgl. EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als „sonstige Vorschrift“ mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, Urt. v. 11.6.2015, C-98/14, ZfWG 2015, 336, juris Rn. 99; Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, a.a.O., juris Rn. 26). Das ist dann der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf (vgl. zum Verbot der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos: EuGH, Urt. v. 11.6.2015, C-98/14, ZfWG 2015, 336, Rn. 99).
- 226
Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt. Die Verringerung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen oder sonstige der hier streitgegenständlichen Anforderungen an die Aufstellung der Geräte sowie an den Betrieb von Spielhallen haften nicht dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern nicht ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr u.a. zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten und verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert. Dies ist für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant (EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Rn. 95). Auch nach vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige Betreiber zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 86 ff.; vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG: OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 104; vgl. OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 159 ff., 169 ff.).
- 227
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.
Tatbestand
- 1
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Die Klägerin wendet sich gegen gesetzliche Regelungen des Landes Berlin, die den Betrieb ihrer Spielhallen nachteilig betreffen.
- 2
-
Sie betreibt in dem nicht in ihrem Eigentum stehenden Gebäudekomplex ... in Berlin sechs Spielhallen, die kreisförmig um einen Aufsichtsbereich herum angeordnet sind. Den Betrieb einer siebten Spielhalle dort hat sie im Verlauf des Revisionsverfahrens aufgegeben; insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt. Mit Bescheiden vom 4. November 2008 waren der Klägerin für ihre Spielhallen unbefristete Erlaubnisse nach § 33i Abs. 1 der Gewerbeordnung (GewO) erteilt worden.
- 3
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Nachdem am 2. Juni 2011 das Spielhallengesetz Berlin (SpielhG BE) in Kraft getreten war, wies das Bezirksamt ... von Berlin die Klägerin auf die danach einzuhaltenden Anforderungen an den Betrieb von Spielhallen hin. Bei nicht fristgerechter Einhaltung sei das Ordnungsamt gehalten, Widerrufsverfahren einzuleiten.
- 4
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Am 27. Juli 2011 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Klage auf Feststellung erhoben, dass die ihr erteilten Erlaubnisse auch nach deren im Spielhallengesetz Berlin vorgesehenen Erlöschen am 31. Juli 2016 wirksam bleiben, sie für den Betrieb ihrer Spielhallen keine weiteren Erlaubnisse benötigt und näher bezeichneten Vorschriften des Spielhallengesetzes Berlin und des Ausführungsgesetzes Berlin zum Glücksspielstaatsvertrag (AGGlüStV BE) nicht unterliegt. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 1. März 2013 abgewiesen.
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Mit Urteil vom 11. Juni 2015 hat das Oberverwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Klägerin ihre Berufung durch Antragsbeschränkung im Berufungsverfahren zurückgenommen hat, und die Berufung im Übrigen zurückgewiesen. Die Feststellungsklage sei zulässig, aber unbegründet. Das Land Berlin sei nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Erlass der angegriffenen Bestimmungen befugt gewesen. Diese schränkten die Berufsausübungsfreiheit zum Zweck der Bekämpfung und Prävention von Spielsucht sowie zur Sicherung des Jugendschutzes in verhältnismäßiger Weise ein. Es sei nicht feststellbar, dass die Klägerin wegen der Beschränkungen zulässiger Standorte oder einer wirtschaftlichen Erdrosselung künftig in Berlin keine Spielhalle mehr werde betreiben können. Sie könne auf andere Standorte im Berliner Stadtgebiet ausweichen. Da bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielten, die nach der Gewerbeordnung betrieben werden dürften, habe der Berliner Gesetzgeber von einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial ausgehen und entsprechende präventive Regelungen erlassen dürfen. Seine Annahme, eine Reduzierung der Anzahl und Dichte von Spielhallen könne Spielsüchtige vom Spielen abhalten und einem Gewöhnungseffekt für Kinder und Jugendliche entgegenwirken, sei nicht offensichtlich fehlsam. Die Eignung der Regelungen werde nicht durch ein etwaiges Vollzugsdefizit gegenüber nicht genehmigten Spielhallen in Frage gestellt, da kein normatives Regelungsdefizit bestehe. Für Ausweichbewegungen von Spielern in Gaststätten mit Geldspielautomaten seien keine verlässlichen Erkenntnisse ersichtlich. Die Regelungen verletzten weder den Gleichbehandlungsgrundsatz gegenüber Gaststätten oder der Spielbank Berlin noch das Grundrecht der Klägerin auf Eigentum. Sie seien auch nicht wegen Verstoßes gegen die Informationspflicht gegenüber der Europäischen Kommission nach der Richtlinie 98/34/EG unanwendbar, da sie keine technischen Vorschriften darstellten.
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Am 7. Juli 2015 hat die Klägerin hiergegen Revision eingelegt. Nach Inkrafttreten des am 22. März 2016 verabschiedeten Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin (MindAbstUmsG BE) am 6. April 2016, das für die Neuerteilung von Erlaubnissen an Bestandsspielhallen ein Sonderverfahren vorsieht, hat sie für die streitgegenständlichen Spielhallen entsprechende Erlaubnisanträge gestellt. Gleichzeitig hält sie an ihrem Feststellungsbegehren fest.
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Zur Begründung der Revision macht die Klägerin neben Verfahrensrügen im Wesentlichen geltend, die von ihr angegriffenen Regelungen seien formell und materiell verfassungswidrig. Den Ländern komme insoweit keine Gesetzgebungskompetenz zu. Durch die Föderalismusreform 2006 sei ihnen mit dem "Recht der Spielhallen" im Wege der normativen Rezeption lediglich die Zuständigkeit für den eingeschränkten Regelungsbereich des § 33i GewO übertragen worden. Regelungen zur abstrakten Gefahrenabwehr und zur Suchtprävention im gewerblichen Automatenspiel seien dem Geräte- und Aufstellungsrecht zuzuordnen, für das der Bund regelungsbefugt sei. Standortbezogene Beschränkungen für Spielhallen seien ausschließlich dem Bauplanungsrecht zuzuordnen. Jugendschützende Regelungen unterfielen der Regelungskompetenz des Bundes für die öffentliche Fürsorge. Insoweit habe der Bund von seiner Regelungsbefugnis Gebrauch gemacht. Eine weitere Rechtsetzung der Länder sei daher gesperrt.
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Die mit dem Spielhallengesetz Berlin, dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz für das Land Berlin geschaffenen neuen Erlaubnisvorbehalte stellten repressive Verbote und objektive Berufswahlbeschränkungen für Spielhallenbetreiber dar. Sie seien nach neuerer Suchtforschung nicht gerechtfertigt. Der Gesetzgeber verfolge mit ihnen in Wahrheit fiskalische Ziele, da er das stärker spielsuchtrelevante Automatenspiel in Spielbanken nicht vergleichbar reguliere. Angesichts des Vollzugsdefizits gegenüber einer Vielzahl illegaler Spielstätten in Berlin sei den Betreibern langjährig unbeanstandeter Bestandsspielhallen eine Schließung nicht zuzumuten. Die landesrechtlichen Abstandsregelungen für Spielhallen konterkarierten bauplanungsrechtliche Regelungen zur Konzentration von Spielhallen in bestimmten Baugebieten und führten zu einem "Kahlschlag" der vorhandenen Spielhallen. Das Mindestabstandsgebot von 500 Metern zu anderen Spielhallen sei wissenschaftlich nicht zu rechtfertigen. Neben dem bestehenden Zugangsverbot zu Spielhallen für Jugendliche nach dem Jugendschutzgesetz (JuSchG) sei das Verbot von Spielhallenstandorten in räumlicher Nähe zu Einrichtungen, die von Minderjährigen besucht werden, unverhältnismäßig. Es sei auch nicht hinreichend bestimmt. Das nach dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin vorgesehene Sonderverfahren für die Erteilung einer Erlaubnis an Bestandsunternehmen führe zu zusätzlichen Standorteinschränkungen und erhebe mit dem Losentscheid den Zufall zum Rechtsprinzip. Die Reduzierung der Höchstzahl von zwölf auf acht Geräte in einer Spielhalle sei betriebswirtschaftlich nicht verkraftbar und zur Spielsuchtbekämpfung nicht erforderlich.
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Die Regelung des Spielhallengesetzes über das Erlöschen von Alterlaubnissen verletzte die Klägerin auch in ihrem Grundrecht auf Eigentum. Eine fünfjährige Übergangsfrist für Bestandsbetriebe reiche wegen der Ungewissheit darüber, welcher Bestandsbetrieb eine Erlaubnis nach neuem Recht erhalte, nicht aus. Auch die Reduzierung der Gerätehöchstzahl greife in das Eigentumsrecht von Spielhallenbetreibern ein. Darüber hinaus verstoße es gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG, Spielhallen stärker zu beschränken als Gaststätten mit Geldspielgeräten und Spielbanken mit teilweise hunderten stärker spielergefährdenden Automaten in einem Saal. Die angegriffenen Einschränkungen für Spielhallen verletzten zudem das verfassungsrechtliche Konsistenzgebot und das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Die Klägerin hält an ihren in den Vorinstanzen erhobenen Einwänden gegen die Werberestriktionen für Spielhallen, die Verpflichtung zur Stellung einer Aufsichtsperson pro Spielhalle, gegen obligatorische Eingangskontrollen und die Verpflichtung zur Berücksichtigung von Selbstsperren fest. Sie meint, die über den Glücksspielstaatsvertrag hinausgehenden Regelungen des Spielhallengesetzes Berlin verstießen gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens. Außerdem sei das Spielhallengesetz wegen einer Verletzung der Notifizierungspflicht aus der Richtlinie 98/34/EG unanwendbar.
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Die Klägerin beantragt,
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soweit das Verfahren nicht in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 11. Juni 2015 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. März 2013 zu ändern und
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1. a) festzustellen, dass die Klägerin im Hinblick auf die ihr im November 2008 erteilten Gewerbeerlaubnisse gemäß § 33i Gewerbeordnung auch ohne Neuerteilung von landesrechtlichen Erlaubnissen nach dem Spielhallengesetz Berlin vom 20. Mai 2011 oder nach dem Zweiten Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel vom 19. Juni 2012, jeweils in der Fassung des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2016, weiterhin berechtigt ist, die Spielhallen M. I "...", M. II "...", M. III "...", M. IV "...", M. V "..." und M. VI "..." zu betreiben,
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hilfsweise,
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b) festzustellen, dass die zuständige Erlaubnisbehörde nicht berechtigt ist, die Erteilung landesrechtlicher Erlaubnisse für die im Klagantrag Ziffer 1. a) aufgeführten Spielhallen wegen Nichteinhaltung der in § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 4 Spielhallengesetz vorgesehenen Standortbeschränkungen abzulehnen.
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2. festzustellen, dass die Klägerin entgegen der in § 4 Abs. 2 Spielhallengesetz und in § 4 Abs. 3 Spielhallengesetz vorgesehenen Begrenzungen berechtigt ist, in den in Ziffer 1 bezeichneten Spielhallen bei Einhaltung der weiteren, in der Spielverordnung vorgesehenen Voraussetzungen jeweils bis zu zwölf Geld- oder Warenspielgeräte aufzustellen und bis zu drei andere Spiele zu veranstalten,
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3. festzustellen, dass die Klägerin in den in Ziffer 1 genannten Spielhallen entgegen § 6 Abs. 1 Satz 1 Spielhallengesetz auch dann Speisen und nichtalkoholische Getränke verabreichen darf, wenn in einer Spielhalle vier oder mehr Geld- oder Warenspielgeräte aufgestellt sind,
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4. festzustellen, dass die Klägerin in den in Ziffer 1 genannten Spielhallen entgegen § 6 Abs. 1 Satz 2 Spielhallengesetz Speisen und Getränke unentgeltlich abgeben darf,
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5. festzustellen, dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 1 Spielhallengesetz berechtigt ist, die in Ziffer 1 genannten Spielhallen auch in der Zeit von 3:00 Uhr bis 5:00 Uhr und in der Zeit von 6:00 Uhr bis 11:00 Uhr zu betreiben, soweit nicht das feiertägliche Spielverbot gemäß § 5 Abs. 2 Spielhallengesetz eingreift,
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6. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die in § 4 Abs. 1 Satz 2 Spielhallengesetz und in § 26 Abs. 1 des Glücksspieländerungsstaatsvertrages vorgesehenen Werbebeschränkungen einzuhalten,
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7. festzustellen, dass die Klägerin nicht gemäß § 6 Abs. 2 Spielhallengesetz während der Öffnungszeiten sicherstellen muss, dass in jeder der in Ziffer 1 genannten Spielhallen mindestens eine Aufsichtsperson dauerhaft anwesend ist,
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8. festzustellen, dass die Klägerin abgesehen von Zweifelsfällen im Hinblick auf die Einhaltung der Altersgrenze (siehe § 2 Abs. 2 Satz 2, § 6 Abs. 1 JuSchG) nicht gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 Spielhallengesetz verpflichtet ist, durch Eingangskontrolle und Prüfung des Personalausweises oder anderer Dokumente die Identität und/oder das Alter der Personen, die Zutritt zu einer Spielhalle begehren, zu kontrollieren,
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9. festzustellen, dass die Klägerin nicht gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 Spielhallengesetz verpflichtet ist, Personen für die Dauer von mindestens einem Jahr vom Spiel auszuschließen, die dies ihr gegenüber oder gegenüber dem mit der Aufsicht betrauten Personal verlangen,
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10. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die in § 6 und § 7 Glücksspielstaatsvertrag geregelten Pflichten der Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen zu beachten.
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Der Beklagte beantragt,
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die Revision zurückzuweisen.
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Er verteidigt das Berufungsurteil. Mit den angegriffenen Regelungen habe der Gesetzgeber auf den sprunghaften Anstieg von Spielhallenstandorten und den in ihnen aufgestellten Spielgeräten vor allem in den Innenstadtbezirken Berlins reagiert, um der herausragenden Suchtgefahr des Geldautomatenspiels entgegenzuwirken. Insoweit verfüge der Gesetzgeber über einen legislativen Einschätzungsspielraum, der hier auch ausweislich neuester Studien über Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland nicht überschritten sei. Die Länder seien für sämtliche der angegriffenen Regelungen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG regelungsbefugt. Die Ausübung des Berufs des Spielhallenbetreibers bleibe in Berlin selbst bei Einhaltung der Mindestabstände möglich, da auch bauplanungsrechtlich ausreichend Standorte zur Verfügung stünden. Die angegriffenen Einschränkungen für Spielhallen seien zur Spielsuchtbekämpfung und -prävention geeignet, erforderlich und zumutbar. Das Sonderverfahren zur Auswahl von Standorten für Bestandsspielhallen stelle eine Entscheidung anhand hinreichend bestimmter qualitativer Kriterien und eine grundrechtsschonende Ausschöpfung der Standortkapazität sicher. Der Landesgesetzgeber habe Spielhallen gegenüber dem Automatenspiel in Gaststätten und in Spielbanken unterschiedlich behandeln dürfen. Die nach § 33i GewO erteilten Alterlaubnisse würden durch Art. 14 Abs. 1 GG nicht geschützt. Bis zu ihrem Erlöschen gelte eine großzügige Übergangsfrist. Die große Zahl der nach Inkrafttreten des Spielhallengesetzes weiterbetriebenen Spielhallen spreche gegen eine Erdrosselungswirkung der neuen Regelungen. Unionsrecht stehe ihrer Anwendung nicht entgegen. Insbesondere seien sie keine notifizierungspflichtigen technischen Vorschriften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG.
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Der Vertreter des Bundesinteresses hält die Länder zur Regelung von Mindestabständen zu anderen Spielhallen und zu Einrichtungen, die von Minderjährigen besucht werden, für befugt. Solche Regelungen seien zwar mangels unmittelbaren Bezuges zur Räumlichkeit von Spielhallen nicht dem "Recht der Spielhallen" zuzuordnen. Jedoch habe der Bund insoweit jedenfalls von seiner Kompetenz zur Regelung der öffentlichen Fürsorge und des Rechts der Wirtschaft keinen Gebrauch gemacht. Die Länder seien aber nicht befugt, Gerätehöchstzahlbegrenzungen und Regelungen über Beschränkungen bei Abgabe von Speisen oder Getränken in einer Spielhalle zu erlassen.
Entscheidungsgründe
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Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit - hinsichtlich der von der Klägerin nicht mehr betriebenen Spielhalle M. VII "..." - übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Im Übrigen bleibt die zulässige Revision ohne Erfolg. Das angegriffene Urteil verletzt nicht revisibles Recht.
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1. Die Feststellungsklage der Klägerin ist nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Soweit sie sich dagegen wendet, mit ihren Spielhallen bereits in Kraft getretenen betriebsbezogenen Einschränkungen zu unterliegen, ist sie an einem gegenwärtigen, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis beteiligt. § 43 Abs. 2 VwGO greift insoweit nicht ein, da die Vorschriften bußgeldbewehrt sind und der Klägerin nicht zuzumuten ist, etwaige Sanktionen abzuwarten (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 19.09 - BVerwGE 136, 54 <64>). Soweit sich die Klägerin gegen erst künftig eintretende, mit dem Erlöschen ihrer Spielhallenerlaubnisse und dem Erfordernis einer neuen Erlaubnis verbundene Beschränkungen wendet, ist die Klage als vorbeugende Feststellungsklage zulässig. Zwar gelten die ihr auf der Grundlage von § 33i GewO erteilten Erlaubnisse nach § 2 Abs. 3 des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstandes nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen (Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin - MindAbstUmsG BE) vom 22. März 2016 (GVBl. 2016 S. 117) bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren als fortbestehend, weil die Klägerin für die streitgegenständlichen Spielhallen Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen gestellt hat und bislang noch keine Auswahlentscheidung über die fortbestehenden Standorte getroffen worden ist. Welchen rechtlichen Anforderungen sie im Hinblick auf die künftige Erteilung einer Erlaubnis unterliegen wird, ist aber bereits jetzt sachlich und zeitlich hinreichend überschaubar. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist deshalb auch insoweit gegeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989 - 2 C 23.88 - NJW 1990, 1866). Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an sämtlichen von ihr begehrten Feststellungen ergibt sich aus ihrem Interesse, Klarheit über die Rechtslage zu erzielen, um wirtschaftliche Dispositionen für ihre Spielhallenbetriebe treffen zu können (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Mai 2001 - 3 C 2.01 - BVerwGE 114, 226 <227> und vom 20. November 2003 - 3 C 44.02 - Buchholz 418.32 AMG Nr. 37 S. 18 f.).
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2. Die von der Klägerin gerügten Verfahrensfehler des Berufungsgerichts liegen nicht vor. Die Ablehnung ihrer Beweisanträge Nr. 5 a bis d verletzt den Untersuchungsgrundsatz nicht. Ausgehend von seiner für die Prüfung von Verfahrensmängeln maßgeblichen materiell-rechtlichen Rechtsauffassung (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2008 - 10 C 11.07 - BVerwGE 131, 186 <189>), dass es auf wirtschaftliche Nachteile der Spielhallenbetriebe wegen illegaler Spielangebote nur ankomme, wenn diese Nachteile in einem normativen Regelungsdefizit angelegt sind, musste das Oberverwaltungsgericht den von der Klägerin beantragten Beweis zu den Gründen der Schließung zweier Berliner Verbundspielhallen wegen der Konkurrenz benachbarter illegaler scheingastronomischer Spielangebote nicht erheben. Mit der Ablehnung des Beweisantrags war keine vorweggenommene Beweiswürdigung indizieller Tatsachen verbunden. Vielmehr hat das Berufungsgericht die wirtschaftliche Konkurrenz durch illegale Spielstätten für rechtlich unerheblich gehalten, weil es ein normatives Regelungsdefizit als Ursache der illegalen Konkurrenz verneint hat. Den Antrag der Klägerin auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zur regelmäßigen wirtschaftlichen Unmöglichkeit des Weiterbetriebes vorhandener (Mehrfach-)Spielhallen aufgrund der Neuregelungen für Spielhallen hat das Berufungsgericht zwar insoweit zu eng verstanden, als es auf die künftige rechtliche Unzulässigkeit des Betriebes von Mehrfachspielhallen verwiesen und deren Weiterbetrieb als Einzelspielhallen ausgeblendet hat (vgl. UA S. 66). Die Ablehnung dieses Beweisantrages findet gleichwohl im geltenden Prozessrecht eine hinreichende Stütze. Auf Grundlage der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, dass ein Ausweichen von Bestandsspielhallen in andere Bereiche des Berliner Stadtgebietes möglich und rechtlich zumutbar sei, war die zum Beweis gestellte Tatsache nicht entscheidungserheblich, soweit sie sich auf die verfahrensgegenständlichen Spielhallen der Klägerin bezog. Darüber hinaus durfte der Antrag mangels hinreichender Substantiierung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Mai 2014 - 10 B 34.14 - juris Rn. 9) abgelehnt werden. Die Klägerin hatte angesichts der vom Berufungsgericht hervorgehobenen beträchtlichen Anzahl von Spielhallen, die im Land Berlin nach Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen weiterhin betrieben werden, keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass die Fortführung ihrer Spielhallenbetriebe als Einzelspielhallen in Berlin wirtschaftlich unmöglich wäre. Gleiches gilt für die Ablehnung der Beweisanträge zur Übertragbarkeit von Ertragsrechnungen dreier pseudonymisierter Spielhallenbetriebe auf andere Spielhallen. Diese Anträge enthielten schon keine Angaben zur Art und Lage der als exemplarisch dargestellten Betriebe und waren nicht hinreichend bestimmt, um dem Berufungsgericht eine Sachaufklärung zur wirtschaftlichen Auskömmlichkeit des Betriebes von Spielhallen unter Geltung der neuen Anforderungen nahezulegen.
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Das Oberverwaltungsgericht hat auch nicht aktenwidrig unter Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz angenommen, dass die wirtschaftliche Konkurrenz für Spielhallen durch illegale Spielstätten singulär nur bestimmte Bezirke des Stadtgebietes betreffe und es weder dargetan noch ersichtlich sei, dass Spielhallen nicht in den unattraktiveren Außenbereichen von Berlin wirtschaftlich betrieben werden könnten. Diese berufungsgerichtlichen Annahmen liegen nicht außerhalb des Gesamtergebnisses des Verfahrens, denn die Klägerin hatte ausweislich des Tatbestandes des Berufungsurteils (UA S. 3 ff.) vorgetragen, in einigen Bezirken sei künftig ein Betrieb von Spielhallen faktisch nicht mehr möglich, in manchen Stadtgebieten gebe es eine große Anzahl illegaler Spielbetriebe und durch die Abstandsregelungen würden künftig Spielhallen auch in Gegenden eröffnet, in denen es solche bislang nicht gegeben habe. Eine Berichtigung des Tatbestandes des Berufungsurteils hat die Klägerin insoweit nicht beantragt.
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3. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zu Recht zurückgewiesen, da die Klage unbegründet ist. Die von der Klägerin begehrten Feststellungen können nicht getroffen werden, weil ihnen verfassungs- und unionsrechtskonforme landesrechtliche Bestimmungen des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin (Spielhallengesetz Berlin - SpielhG BE) vom 20. Mai 2011 (GVBl. BE 2011 S. 223, geändert durch Gesetz vom 22. März 2016, GVBl. BE 2016 S. 117) i.V.m. dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin (MindAbstUmsG BE), des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (GVBl. BE 2012 S. 193, 199) sowie des hierzu ergangenen Ausführungsgesetzes des Landes Berlin zum Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung vom 20. Juli 2012 (AGGlüStV BE, GVBl. BE 2012 S. 238, zwischenzeitlich geändert durch Gesetz vom 7. Juli 2016, GVBl. BE 2016 S. 450) entgegenstehen. Das erst nach Verkündung des Berufungsurteils erlassene Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin ist in die revisionsgerichtliche Prüfung einzubeziehen, weil für das Feststellungsbegehren der Klägerin die Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Revisionsgerichts maßgeblich ist und das Revisionsgericht eine Änderung des Landesrechts nach Erlass des Berufungsurteils zu beachten hat, wenn das Berufungsgericht bei einer Entscheidung zu diesem Zeitpunkt auf die entsprechenden Regelungen abzustellen hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1990 - 1 C 30.86 - NJW 1990, 2768), und von der Anwendung des geänderten irrevisiblen Rechts die richtige Anwendung des revisiblen Rechts abhängt (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 137 Rn. 24 m.w.N.). Das ist hier der Fall, weil durch das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin wesentliche, grundrechtsrelevante Anforderungen an die Neuerteilung von Erlaubnissen für Bestandsspielhallen nach dem Spielhallengesetz Berlin ausgestaltet werden. Insbesondere hat der Gesetzgeber darin erstmals Regelungen über die Auflösung einer Konkurrenz mehrerer bestehender Spielhallen an den künftig noch zulässigen Spielhallenstandorten geschaffen und hierdurch berechtigten Zweifeln daran, ob sich die wesentlichen Entscheidungen für die Auswahl unter konkurrierenden Bestandsspielhallen einem Parlamentsgesetz entnehmen ließen, Rechnung getragen.
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a) Das Land Berlin war zum Erlass sämtlicher mit den Feststellungsbegehren angegriffener Regelungen befugt. Der ausdrückliche und ausschließliche Länderkompetenztitel (vgl. BT-Drs. 16/813 S. 13) in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für das "Recht der Spielhallen" ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebes einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld. Dies ergibt die Auslegung des Kompetenztitels nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck (vgl. allg. BVerfGE, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <273 f.>).
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aa) Der Wortlaut des Kompetenztitels "Recht der Spielhallen" ist weit und erfasst über die Voraussetzungen der Erteilung einer Spielhallenerlaubnis hinaus alle Gesichtspunkte des mit der Räumlichkeit einer Spielhalle verbundenen Betriebes. Insbesondere beschränkt er sich nicht auf den Regelungsgehalt des bisherigen § 33i GewO. Regelungen dagegen, die sich unabhängig vom Aufstellungsort Spielhalle produktbezogen mit der Gestaltung, Zulassung, Aufstellung und Überprüfung von Spielgeräten befassen, sind dem "Recht der Spielhallen" wegen des im Wortlaut angelegten räumlichen Bezuges dieser Materie nicht zuzuordnen.
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Auch die Entstehungsgeschichte des im Zuge der Föderalismusreform zugunsten der Länder umgestalteten Kompetenztitels des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG spricht dafür, dass das "Recht der Spielhallen" alle Aspekte der Erlaubnis und des Betriebes von Spielhallen umfasst. Insbesondere lassen sich weder den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens für das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034), mit dem die Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG verabschiedet wurde, noch den Materialien der 2003 eingesetzten "Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung" (Föderalismuskommission I), an deren Ergebnisse das verfassungsändernde Gesetz anknüpfte, Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass mit ihm lediglich der Regelungsbereich der bisherigen Rechtsgrundlage für eine Spielhallenerlaubnis in § 33i GewO normativ rezipiert und die Gesetzgebungsbefugnis der Länder hierauf beschränkt werden sollte.
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Die Reform der Gesetzgebungskompetenzen im Jahre 2006 ging auf die Initiative der Länder zurück, die bundesstaatliche Ordnung kritisch zu überprüfen und den Ländern wieder mehr Kompetenzen zu verschaffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <264>). In der Föderalismuskommission I konnte allerdings zwischen Bund und Ländern kein Konsens darüber hergestellt werden, welche Materien aus dem Kompetenztitel des "Rechts der Wirtschaft" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG auf die Länder verlagert werden sollten. Einigkeit bestand lediglich darüber, dass den Ländern Materien übertragen werden sollten, die einen regionalen Bezug aufwiesen und nicht zur Wahrung des einheitlichen Wirtschaftsraums in der Bundeskompetenz verbleiben mussten (vgl. Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 "Regionale Themen" am 29. September 2004, S. 2; Stenografischer Bericht der 9. Sitzung der Kommission am 14. Oktober 2004, S. 231; alle auch nachfolgend genannten Dokumente der Föderalismuskommission I in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1-2005, Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, 2005, CD-ROM). Eine Übertragung der Materie der "Spielhallen" auf die Länder schlugen erstmals die beiden Vorsitzenden der Föderalismuskommission I in ihren abschließenden Darstellungen und ihrem Vorentwurf eines Beschlussvorschlages vor (vgl. Sprechzettel der Vorsitzenden zur Erweiterten Obleuterunde am 26. November 2004, S. 4 und am 3. Dezember 2004, S. 3; Vorentwurf vom 13. Dezember 2004 für einen Vorschlag der Vorsitzenden, S. 4). Die Reichweite der dort aufgeführten Materie "Spielhallen" wurde darin nicht erläutert. Die vorhergehenden Arbeitsdokumente der Föderalismuskommission I enthielten weder einen Vorschlag zur Übertragung der späteren Ländermaterie "Recht der Spielhallen" noch Hinweise für deren Eingrenzung. Das gilt auch für die von der Klägerin und von Teilen der Literatur als Beleg für eine enge Auslegung in Bezug genommene Stellungnahme des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit vom 28. September 2004 zur "Gewerbeordnung und Handwerksordnung" (PAU-5/0020), in der "Spielhallen (§ 33i)" erwähnt sind (vgl. ebd. S. 4). Die Stellungnahme des Bundesministeriums sollte auf Bitten der Länder klären, ob der Bund ein Bedürfnis, grundlegende Rahmenbedingungen wirtschaftlicher Betätigung weiterhin bundesgesetzlich zu regeln, für alle Bereiche der Gewerbeordnung sah (vgl. ebd. S. 2), nachdem das Ministerium zuvor die Position der Länder zur Übertragung des gesamten Gewerberechts auf sie umfassend zurückgewiesen hatte (vgl. BMWA, Stellungnahme für die Bereiche u.a. Handwerksrecht und allgemeines Gewerberecht zu: "Konkretisierung der Länderposition zum 'Recht der Wirtschaft' <art. 74 abs. 1 nr. 11 gg>
", PAU-3/0007 = PAU-5/0006 S. 3 f.). Das Ministerium schlug in der Stellungnahme nicht vor, die Regelung von Spielhallen den Ländern zu übertragen, sondern listete den bestehenden Inhalt der Gewerbeordnung auf. Dem jeweiligen einfachgesetzlichen Regelungsbereich der Vorschriften der §§ 30 bis 38 GewO wurde jeweils in Klammern deren Paragrafenbezeichnung hinzugesetzt, also beispielsweise "Gewinnspiele und Geldspielgeräte (...) (§§ 33c bis h), Spielhallen (§ 33i), Pfandleiher (§ 34)". Diese Bestimmungen, so die Stellungnahme, würden zum Teil ergänzt durch ausführliche Verordnungen mit Detailregelungen. Bei einzelnen dieser Bereiche komme eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länderebene in Betracht, soweit ein lokaler Bezug vorhanden sei. Allerdings sei den Ländern in diesen Bereichen bereits nach geltendem Recht die materielle Ausgestaltung überlassen (PAU-5/0020 S. 4). Welche Bereiche sich konkret für eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länder eigneten, führte das Ministerium nicht aus. In der zuständigen Projektgruppe 5 "Regionale Themen" war zu diesem Zeitpunkt außerdem offen, ob eine etwaige Zuständigkeitsverlagerung auf die Länder einfachgesetzlich oder verfassungsrechtlich erfolgen solle (vgl. den Bericht in der 7. Sitzung der Arbeitsgruppe "Gesetzgebungskompetenzen und Mitwirkungsrechte" der Föderalismuskommission I, Protokollvermerk vom 6. Oktober 2004 S. 22 f.). Jedenfalls sollte die Verteilung der Kompetenzen im Bereich des Wirtschaftsrechts dem Ansatz der "örtlichen Radizierung" folgen (vgl. den Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 "Regionale Themen" am 29. September 2004 S. 2). Zur Verabschiedung eines Ergebnisses der Föderalismuskommission kam es nicht mehr, nachdem die Vorsitzenden deren Arbeit für gescheitert erklärten (vgl. Stenografischer Bericht der 11. Sitzung vom 17. Dezember 2004 S. 279 ff.).
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Die Entstehungsgeschichte des - mit dem Entwurf für das verfassungsändernde Gesetz vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) wieder aufgegriffenen - Vorentwurfs eines Vorschlages der Vorsitzenden der Föderalismuskommission I bietet daher für die Auslegung des heutigen Kompetenztitels des "Rechts der Spielhallen" keine konkrete Substanz. Sie spricht aber dagegen, dass den Ländern im Bereich des Gewerberechts kleinteilig Gesetzgebungsbefugnisse nach Maßgabe der bestehenden Regelungen in der Gewerbeordnung übertragen werden sollten. Hierfür hätte die in der Föderalismuskommission I ebenfalls erwogene Schaffung einfachgesetzlicher Öffnungsklauseln zugunsten der Länder genügt. Vielmehr wurden unter Sichtung der Gewerbeordnung Sachverhalte von vorrangig regionaler Bedeutung gesucht, die von den Ländern deshalb ohne Gefährdung des einheitlichen Wirtschaftsraums selbständig gestaltet werden konnten. Dazu gehörte nach dem Vorentwurf der Vorsitzenden der Föderalismuskommission I die Regelung von Spielhallen, nicht dagegen die Regelung von Gewinnspielen und Geldspielgeräten, die zuvor in der Auflistung des Inhalts der Gewerbeordnung durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit ebenso aufgeführt waren. Der infolge der Koalitionsvereinbarung vom 18. November 2005 erarbeitete Entwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 7. März 2006 (BT-Drs. 16/813) griff den letzten Sachstand der Föderalismuskommission I aus dem Vorsitzendenentwurf ausdrücklich auf (vgl. ebd. S. 3, 7 und 13). Die verabschiedete Endfassung entspricht dem Gesetzesentwurf.
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Der Auffassung, der Zuweisungsgehalt des "Rechts der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG müsse normativ-rezeptiv nach dem Regelungsbereich des § 33i GewO bestimmt werden (vgl. z.B. Schneider, GewArch 2009, 269 <270>; Uhle, Normativ-rezeptive Kompetenzzuweisung und Grundgesetz, 2015, 46 ff.), kann auch aus anderen Gründen nicht gefolgt werden. Von einer normativen Rezeption geht das Bundesverfassungsgericht aus, wenn der Verfassungsgeber eine normativ ausgeformte Materie vorgefunden und sie nachvollziehend benannt hat, so dass die einfachgesetzliche Ausformung in der Regel unter dem Gesichtspunkt des Traditionellen und Herkömmlichen den Zuweisungsgehalt auch der Kompetenznorm bestimmt (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834, 1588/02 - BVerfGE 109, 190 <218> und Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 Rn. 29). Sie ist bislang allenfalls für bereits vorkonstitutionell ausgeformte, umfangreiche Rechtsmaterien anerkannt worden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2013 - 2 BvR 2302/11, 2 BvR 1279/12 - BVerfGE 134, 33 <55 ff.> und Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834, 1588/02 - BVerfGE 109, 190 für das Strafrecht). Für eine restriktive Anwendung der Rechtsfigur spricht, dass sie das Rangverhältnis zwischen Verfassungsrecht und einfachem Recht umkehrt und den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers schwächt, wenn sie die überkommene einfachgesetzliche Ausgestaltung für seine verfassungsrechtliche Regelungskompetenz für maßgeblich hält (vgl. dazu Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 135 Rn. 35, 39; Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2010, Art. 70 Rn. 49).
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Die normative Rezeption eines als einheitliches Regelungswerk konzipierten Normenkomplexes (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 34, 1588/02 - BVerfGE 109, 190 <218>) in einem verfassungsrechtlichen Kompetenztitel soll eine gewisse Kontinuität der Gesetzgebung in langjährig entwickelten Rechtsgebieten über Verfassungsänderungen hinweg gewährleisten. Sie setzt einen von anderen Regelungsbereichen abgrenzbaren und langjährig gefestigten einfachgesetzlichen Normbestand voraus, der prägende Wirkung für eine Kompetenzmaterie entwickeln kann. Daran fehlt es hier. Die ordnungs- und gewerberechtlichen Anforderungen an Spielhallen wurden bis zur Schaffung der Kompetenzmaterie der Länder im Jahr 2006 immer wieder grundlegend geändert (vgl. eingehend m.w.N. zur Regelungsgeschichte Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO Stand 2016, vor § 33c Rn. 1 ff.; Hahn, in: Friauf, GewO Stand 2016, vor § 33c Rn. 4 ff.) und waren mit Anforderungen an Aufsteller von Geräten und Veranstalter anderer Spiele verschränkt (vgl. nur § 33i Abs. 2 i.V.m. § 33c Abs. 2, § 33d Abs. 3 GewO, § 3a i.V.m. § 3 SpielV). 1933 wurde die gewerbsmäßige Aufstellung mechanischer Spiele und Spieleinrichtungen mit Gewinnmöglichkeit an öffentlichen Orten genehmigungspflichtig (RGBl. 1933 I S. 1080). Durch Verordnung wurde 1953 erstmals die Aufstellung von Geldspielgeräten in geschlossenen Räumen - und damit auch der Betrieb einer Spielhalle - zugelassen (BGBl. 1953 I S. 935). 1960 wurden in der Gewerbeordnung der Erlaubnisvorbehalt für den gewerbsmäßigen Betrieb einer Spielhalle und, hiervon getrennt, eine Aufstellererlaubnis und eine Bauartzulassung für Spielgeräte eingeführt (BGBl. 1960 I S. 61, ber. S. 92). 1979 wurde die Aufstellererlaubnis in eine orts- und geräteübergreifende personenbezogene Erlaubnis umgewandelt (BGBl. 1979 I S. 149). Dies bedingte eine stärkere Inpflichtnahme des Betreibers einer Spielhalle für die Einhaltung der Anforderungen an die Aufstellung der Geräte im konkreten Betrieb. Diese Entwicklung spiegelte sich auch in den Änderungen der 1962 erlassenen Spielverordnung (SpielV). Deren gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 33f GewO erlaubte zum Zeitpunkt der Föderalismusreform I den Erlass von Verordnungsbestimmungen zur Durchführung von gerätebezogenen wie auch von aufstellerbezogenen und von spielhallenbetreiberbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung (Fassung vom 25. November 2003, BGBl. I S. 2304). Entsprechend enthielt die Spielverordnung spielhallenbezogene Regelungen, die sich teilweise an die Aufsteller von Spielgeräten, teilweise aber auch an die Veranstalter von Spielen und an die Betreiber von Spielhallen richteten (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Nr. 2, § 3 Abs. 2 und 3, §§ 3a und 4 SpielV i.d.F. der Bekanntmachung vom 11. Dezember 1985, BGBl. I S. 2245, geändert durch Verordnung vom 24. April 2003, BGBl. I S. 547 und durch die 5. Verordnung zur Änderung der SpielV vom 17. Dezember 2005, BGBl. I S. 3495).
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Im Übrigen wäre selbst bei einer normativ-rezeptiven Auslegung des "Rechts der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zu berücksichtigen, dass die bundesrechtlichen Regelungen zu Spielhallen 2006 über erlaubnisbezogene Anforderungen hinausgingen. Sie umfassten neben orts- und betriebsbezogenen Anforderungen auch Pflichten des Spielhallenbetreibers zur Einhaltung von Höchstzahlen für Geräte und andere Spiele, Aufsichtsverpflichtungen und Sicherungsmaßnahmen zugunsten von Minderjährigen sowie die Verpflichtung, die Aufstellung von Geräten nur bei Einhaltung der aufstellungsbezogenen rechtlichen Anforderungen zuzulassen (vgl. § 33c Abs. 3 Satz 3, § 33f Abs. 1 Nr. 1 und 4 GewO i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Nr. 2, § 3 Abs. 1 Satz 2 sowie Abs. 2 und 3, §§ 3a, 4 SpielV).
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Der systematische Zusammenhang der Länderkompetenz für das "Recht der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG spricht ebenfalls dafür, den Ländern die Regelungsbefugnis für sämtliche erlaubnis- und betriebsbezogenen Aspekte des Spiels in Spielhallen zuzuordnen. Die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG von der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ausgenommenen, ausschließlich den Ländern zugeordneten Materien des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen sowie der Messen, Ausstellungen und Märkte betreffen durchweg Gewerbeaktivitäten mit Bezug zu einer räumlich-betrieblich abgegrenzten Einrichtung oder Veranstaltung vor Ort. Sie alle weisen damit den von der Föderalismuskommission I geforderten regionalen Bezug auf. Damit hat der Gesetzgeber in Anknüpfung an die oben genannten Überlegungen in der Föderalismuskommission I aus dem "Recht der Wirtschaft" Bereiche identifiziert, die in erster Linie auf regionale Sachverhalte bezogen sind und deshalb typischerweise ohne Gefährdung des einheitlichen Wirtschaftsraums von den Ländern eigenständig gestaltet werden können. Mit ihnen hat der Verfassungsgeber in Kauf genommen, dass sich bundesweit tätige Unternehmen wie Einzelhandels- und Restaurantketten, Beschicker von Märkten und Messen ebenso wie Vertreiber und Aufsteller von Spielgeräten auf unterschiedliche Regelungen der Länder in diesen Materien einzustellen haben. Regelungsgegenstände ohne räumlich-betrieblichen Bezug wie das "Recht der Spielgeräte" und der ortsübergreifenden Zulassung ihrer Aufstellung, die bei einer länderspezifischen Ausgestaltung etwa die Handelbarkeit des Produkts beeinträchtigen könnten, fallen dagegen aus der Systematik dieser ausschließlichen Ländermaterien heraus und sind der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für das "Recht der Wirtschaft (Gewerbe)" zuzuordnen.
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Diese Auslegung entspricht schließlich auch dem Sinn und Zweck der Kompetenznorm. Mit der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG wollte der verfassungsändernde Gesetzgeber eine neu konturierte und klare föderale Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten im Recht der Wirtschaft erzielen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <277>). Deutlicher voneinander abgegrenzte Verantwortlichkeiten sollten die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern verbessern und die Landesgesetzgeber durch Zuweisung neuer Materien mit Regionalbezug, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, gestärkt werden (vgl. BT-Drs. 16/813 S. 7, 9). Schon die Föderalismuskommission I verfolgte das Ziel, die Zuständigkeiten von Bund und Ländern zu entflechten und die Länderebene zu stärken (vgl. Positionspapier der Ministerpräsidenten zur Föderalismusreform, Kommissionsdrucksache 0045 S. 1, in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1-2005). Die Anknüpfung der Kompetenzverlagerung auf die Länder an einen überwiegenden regionalen Bezug der Materie bedeutet daher nicht, dass jede einzelne Regelung durch einen besonderen Bedarf für landes- oder ortsspezifische Differenzierungen zum Erlass von Regelungen gedeckt sein muss. Ein solcher Vorbehalt würde die Neuzuweisung von Kompetenzen an die Länder ohne Rückhalt in der Entstehungsgeschichte des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG wesentlich einschränken und neue Unsicherheiten in der Abgrenzung der Kompetenzverteilung schaffen, die mit der Verfassungsänderung vermieden werden sollten.
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bb) Nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG können die Länder im Bereich der ihnen durch Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG zugewiesenen Materien das als Bundesrecht fortgeltende Recht durch Landesrecht ersetzen. Mit den von der Klägerin angegriffenen Regelungen des Spielhallengesetzes Berlin, des Glücksspielstaatsvertrages sowie des Ausführungsgesetzes des Landes Berlin hierzu hat das Land Berlin von dieser Befugnis Gebrauch gemacht. Sie lassen sich dem Kompetenztitel für das "Recht der Spielhallen" auch zuordnen.
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Für die Zuordnung gesetzlicher Regelungen zu einer verfassungsrechtlichen Kompetenznorm sind ihr Gegenstand und Gesamtzusammenhang im jeweiligen Gesetz maßgeblich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2006 - 1 BvL 4/00 - BVerfGE 116, 202 <216>; Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07, 402, 906/08 - BVerfGE 121, 317 <348>; Rozek, in: von Mangold/Klein/Starck, a.a.O., Bd. 2 Art. 70 Rn. 55). Die angegriffenen Erlaubnisvorbehalte für den Betrieb von Spielhallen enthalten als Zulassungsvoraussetzungen personenbezogene Anforderungen an die Betreiber von Spielhallen und Anforderungen an die Art und Weise des Betriebes. Die erstmals eingeführten Mindestabstände zu anderen Spielhallen und sonstigen Einrichtungen sowie das Verbot der Zulassung und des Betriebes mehrerer Spielhallen im Verbund beschränken die Dichte von Spielhallen in einem bestimmten Gebiet und regeln ihr räumliches Verhältnis zu sonstigen Einrichtungen, deren Nutzer der Gesetzgeber als schutzwürdig ansieht. Sie betreffen die räumlichen Bezüge einer Spielhalle in ihrem Umfeld und damit einen Regelungsgegenstand, der nicht zwingend bundeseinheitlich zu regeln ist und im Hinblick auf die jeweilige soziale Bevölkerungsstruktur und Dichte des Spielangebots regionale Bezüge aufweist. Für die Zuordnung zur Kompetenzmaterie "Recht der Spielhallen" ist nicht maßgeblich, ob diese Regelungen an eine abstrakte oder an eine konkrete Gefahr anknüpfen.
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Mindestabstandsregelungen für Spielhallen sind nicht der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG für das "Bodenrecht" zuzuordnen. Dazu gehören Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand haben und die rechtlichen Beziehungen des Menschen zu ihm regeln (BVerfG, Rechtsgutachten vom 16. Juni 1954 - 1 PBvV 2/52 - BVerfGE 3, 407 <424>; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 - 4 C 8.06 - BVerwGE 129, 318 <320>). Die Vorschriften über den Mindestabstand zwischen Spielhallen sowie zu anderen Einrichtungen regeln nicht den Ausgleich verschiedener Nutzungsinteressen an Grund und Boden oder die Wahrung des Gebietscharakters des Umfeldes einer Spielhalle, sondern den Spielerschutz und den Schutz von Minderjährigen vor der Entstehung von Spielsucht (vgl. auch Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 15/13, 1 VB 15/13 - ESVGH 65, 58, juris Rn. 319).
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Regelungen des Mindestabstandes von Spielhallen zu Einrichtungen, die überwiegend von Kindern oder Jugendlichen besucht werden, sind auch nicht der Materie der "öffentliche Fürsorge" nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zuzuordnen, für die der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz besitzt. Zwar erfasst sie auch Regelungen des Jugendschutzes (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 1971 - 2 BvL 10/70 - BVerfGE 31, 113 <117>; BVerwG, Urteil vom 12. Januar 1966 - 5 C 104.63 - BVerwGE 23, 112 <113>). Der Schwerpunkt des Mindestabstandsgebotes zu Einrichtungen für Minderjährige liegt aber auf der spielerschützenden Ausgestaltung der räumlichen Bezüge der Spielhalle. Der Jugendschutz stellt dabei einen Annex zum Schutz vor Spielsucht bei Zulassung der Spielhalle als einer Gefahrenquelle dar. Im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenzen für die Regulierung des Glücksspiels dürfen die Länder auch Aspekte des Jugendschutzes mit regeln. Selbst bei Zuordnung des Mindestabstandes zu Einrichtungen für Minderjährige zum Kompetenztitel des Bundes für die "öffentliche Fürsorge" bliebe den Ländern nach Art. 72 Abs. 1 GG Raum für die hier in Rede stehenden Regelungen zum Schutz im Vorfeld des Betretens von Spielhallen, da der Bund mit der Regelung des Zugangsverbots für Minderjährige in § 6 Abs. 1 des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) vom 23. Juli 2002 (BGBl. I S. 2730, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Juli 2016, BGBl. I S. 1666) von seiner Befugnis für jugendschützende Regelungen im Hinblick auf Spielhallen nicht abschließend Gebrauch gemacht hat.
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Auch alle weiteren, von der Revisionsführerin angegriffenen Regelungen betreffen die Ausgestaltung des Spielhallenbetriebes und sind dem "Recht der Spielhallen" zuzuordnen. Beschränkungen der Verabreichung von Speisen und Getränken, der Werbung für Spielhallen und für die in ihnen angebotenen Spiele, die Sperrzeit für Spielhallen sowie die Pflichten zur Stellung von Aufsichtspersonal, zur Durchführung von Identitätskontrollen, Sperrung von Spielern und Erstellung von Sozialkonzepten und von Informationen für Spielende stellen Anforderungen an die Organisation und räumlich-betriebliche Ausgestaltung von Spielhallen dar. Das gilt auch für Regelungen zur Höchstzahl von Spielgeräten oder anderen Spielen und zur Art und Weise der Aufstellung von Spielgeräten. Insbesondere sind Gerätehöchstzahl- und -aufstellungsregelungen nicht dem produktbezogenen Geräterecht oder dem ortsübergreifenden Aufstellerrecht als Teil des in der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes verbliebenen "Gewerberechts" nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuzuordnen. Sie betreffen nicht die Beschaffenheit und Vermarktung von Spielautomaten, sondern die Art und Weise des Spielhallenbetriebes vor Ort. Nachdem die Gesetzgebungskompetenz für die Ausgestaltung des Betriebes von Spielhallen im Rahmen der Föderalismusreform I ausschließlich den Ländern übertragen worden ist, bleibt für bundesrechtliche Neuregelungen der Höchstzahl von Spielgeräten und deren räumliche Anordnung in Spielhallen kein Raum mehr. Dafür ist unerheblich, ob die vor 2006 erlassenen Verordnungsbestimmungen über die Höchstzahl und Art und Weise der Aufstellung von Geräten in der bundesrechtlichen Spielverordnung der Durchführung der Regelungen in der Gewerbeordnung über Spielgeräte (§ 33c ff. GewO) oder der Regelungen über die Zulassung von Spielhallen (§ 33i GewO) dienten. Im Übrigen gehörte die Gewährleistung der Einhaltung der Gerätehöchstzahl in einer Spielhalle auch nach bisherigem Recht mit zu den Verpflichtungen des Gewerbetreibenden, in dessen Betrieb die Spielgeräte aufgestellt waren (§§ 3, 3a SpielV).
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b) Die angegriffenen landesrechtlichen Regelungen sind materiell mit der Verfassung vereinbar.
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aa) Sie greifen in das Grundrecht der Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Ein Eingriff in die Berufsfreiheit erfordert eine kompetenzgemäß erlassene gesetzliche Grundlage, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet (stRspr; vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. Januar 2016 - 1 BvL 6/13 - NJW 2016, 700 <701> m.w.N.; vom 14. Januar 2014 - 1 BvR 2998/11, 1 BvR 236/12 - BVerfGE 135, 90 <111 Rn. 57> und vom 30. November 2010 - 1 BvL 3/07 - ZfWG 2011, 33 <38>). Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden, soweit Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Objektive und subjektive Berufswahlbeschränkungen sind dagegen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. November 2010 - 1 BvL 3/07 - ZfWG 2011, 33 Rn. 45). Es ist vornehmlich Sache des Gesetzgebers, auf der Grundlage seiner wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele und unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit fallen umso strenger aus, je mehr eine Regelung sich auf die Freiheit der Berufswahl auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <284 f. m.w.N.>). Wirkt eine auf die Berufsausübung zielende Regelung auf die Berufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahe kommt, so ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die Berufswahl zu messen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. August 2015 - 2 BvR 2190/14 - WM 2015, 1827 <1828>; Kammerbeschluss vom 24. August 2011 - 1 BvR 1611/11 - NVwZ 2012, 104 <105>).
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Gemessen hieran stellen die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen verhältnismäßige Berufsausübungsregelungen dar. Der Auffassung der Klägerin, es handele sich bei den Mindestabstandsgeboten, dem Verbundverbot und den Gerätehöchstzahlregelungen sowie aufgrund einer kumulativen Betrachtung bei sämtlichen angegriffenen Regelungen um objektive Berufswahlbeschränkungen, kann nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils nicht gefolgt werden. Dafür sind die Auswirkungen der betreffenden Regelungen in ihrem gesamten räumlichen Geltungsbereich zu betrachten.
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Das Oberverwaltungsgericht hat mit bindender Wirkung (§ 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt, dass Spielhallenbetreiber von ihrem derzeitigen Standort erforderlichenfalls in Gebiete des Landes Berlin ausweichen können, in denen eine geringere Konzentration von Spielhallen und weniger Konkurrenz besteht, und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Spielhallen dort nicht wirtschaftlich betrieben werden können. Auch in der Gesamtschau aller landesrechtlichen Beschränkungen für Spielhallen einschließlich der Erhebung der Vergnügungsteuer sowie bauplanungsrechtlicher Einschränkungen ist es nicht davon ausgegangen, dass Spielhallen in Berlin künftig nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden können (vgl. UA S. 46, 53, 66). Die von der Klägerin nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffenen tatrichterlichen Feststellungen geben auch nichts dafür her, dass die Durchsetzung der Mindestabstandsregelungen im Verhältnis zu anderen Spielhallen und zu überwiegend von Kindern oder Jugendlichen besuchten Einrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 und 4 SpielhG BE) absehbar zu einer Erschöpfung der Standortkapazität für Spielhallen im gesamten Geltungsbereich der betreffenden Regelungen und damit zu einer faktischen Kontingentierung führen könnten, deren Wirkung einer Berufswahlbeschränkung nahe käme (vgl. dazu BVerfG, Kammerbeschluss vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 1295/07 - NJW 2008, 1293 <1294>). Soweit die Klägerin annimmt, das Verfahren zur Auswahl der den Mindestabstand unterschreitenden Spielhallenstandorte oder der Spielhallen in einem Mehrfachkomplex (§§ 7, 8 MindAbstUmsG BE) komme bezogen auf den jeweiligen Standort einer Kontingentierung gleich, übersieht sie, dass eine verfassungsrechtlich relevante objektive Berufswahlbeschränkung nur vorliegt, wenn die Kontingentierung sich auf den räumlichen Geltungsbereich der Norm - hier also auf das Gebiet des Landes Berlin - erstreckt. Für die revisionsgerichtliche Prüfung ist daher davon auszugehen, dass die von der Klägerin angegriffenen Beschränkungen nicht schon den Zugang zur nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Tätigkeit des Spielhallenbetreibers ausschließen, sondern lediglich Anforderungen an deren Ausübung stellen.
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Die angegriffenen Regelungen sollen den Gefahren der Glücksspielsucht entgegenwirken (vgl. die Begründung zum Entwurf des Spielhallengesetzes Berlin, Abghs.-Drs. 16/4027 S. 1; Entwurf zum Zweiten Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel, Abghs.-Drs. 17/0313 S. 46, 50, 56, 78 f.). Die Bekämpfung und Prävention von Glücksspielsucht ist als überragend wichtiges Gemeinwohlziel anerkannt, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen selbst, für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 <304 f.>; Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338; Beschluss vom 5. August 2015 - 2 BvR 2190/14 - WM 2015, 1827 <1828>). Das Berufungsgericht hat in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ferner angenommen, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an gewerberechtlich zugelassenen Automaten spielen, und dass der Berliner Gesetzgeber daher von einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial ausgehen durfte (UA S. 48, vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 <305>). Die Klägerin hat diese Einschätzung nicht mit Verfahrensrügen angegriffen. Der Landesgesetzgeber durfte entgegen der Auffassung der Revision beim Erlass von Regelungen über Spielhallen auf die Zielsetzung der Bekämpfung von Glücksspielsucht zurückgreifen, auch wenn bereits die bundesrechtlichen Vorschriften über die Gerätezulassung auf dieses Ziel ausgerichtet sind. Verfassungsrechtlich legitime Schutzzwecke für Maßnahmen innerhalb der Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers werden nicht durch Regelungen "verbraucht", die der Bundesgesetzgeber unter derselben Zielsetzung für die ihm zustehenden Kompetenzmaterien getroffen hat.
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aaa) Die in § 2 SpielhG BE und § 24 GlüStV i.V.m. § 15 AGGlüStV BE geregelten Erlaubnisvorbehalte für das Betreiben einer Spielhalle verletzen die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit. Der Betrieb einer Spielhalle darf einem Erlaubnisvorbehalt unterstellt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. März 2005 - 6 C 11.04 - Buchholz 451.20 § 15 GewO Nr. 5, S. 8 zu § 33i GewO). Eine Ausgestaltung der für die Erteilung einer Erlaubnis in § 2 SpielhG BE genannten Voraussetzungen als erlaubnisunabhängige, ggf. mit Mitteln der Aufsicht durchzusetzende Anforderungen stellt kein zur Verwirklichung des Regelungszwecks gleich geeignetes milderes Mittel dar. Es liegt auf der Hand, dass die mit Blick auf den Mindestabstand zwischen den Spielhallenstandorten und dem Verbot von Mehrfachkomplexen zu treffenden Entscheidungen, welche Spielhallen geschlossen werden müssen, nicht bei einer Fortgeltung der Alterlaubnisse nach § 33i GewO im Wege der Aufsicht, sondern nur im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens getroffen werden können. Dann ist auch nicht zu beanstanden, wenn im Rahmen eines solchen Erlaubnisverfahrens geprüft wird, ob weitere zentrale Anforderungen an den Spielhallenbetrieb aktuell vorliegen. Zur Verfolgung der gewichtigen Gemeinwohlinteressen der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht wäre im Übrigen grundsätzlich sogar ein Erlaubnisvorbehalt zulässig, der keinen Rechtsanspruch vorsieht (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 Rn. 52). Der Berliner Landesgesetzgeber hat sich, auch wenn er strengere Erlaubnisvoraussetzungen als bislang nach § 33i GewO eingeführt hat, auf eine Präventivkontrolle der Zulassung von Spielhallen beschränkt. Nach beiden landesrechtlichen Erlaubnisvorbehalten besteht bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen ein Anspruch auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis. Ein repressiver Verbotscharakter ergibt sich weder aus den standortbezogenen Erlaubnisvoraussetzungen des Verbundverbotes und der Einhaltung der Mindestabstände nach § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 5 SpielhG BE, § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV i.V.m. § 15 Abs. 3 AGGlüStV BE noch aus den über § 33i GewO hinausgehenden Versagungsgründen eines fehlenden Sachkundenachweises oder Sozialkonzepts (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 und 5 SpielhG BE).
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Es verletzt die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit, dass der Berliner Landesgesetzgeber seinen Verpflichtungen aus dem Glücksspielstaatsvertrag vom 15. Dezember 2011 durch Schaffung eines weiteren Erlaubnisvorbehaltes nach § 15 AGGlüStV BE, der neben den schon seit dem 2. Juni 2011 geltenden Erlaubnisvorbehalt des § 2 SpielhG BE getreten ist, nachgekommen ist. Dass zum Betrieb einer Spielhalle in Berlin zwei gesonderte Erlaubnisse erforderlich sind, führt angesichts der parallelen Ausgestaltung beider Erlaubnisvorbehalte nicht zu einer spürbaren Belastung von Spielhallenbetreibern. Die behördliche Zuständigkeit, der zeitliche Ablauf der Erteilung sowie die standortbezogenen Erteilungsvoraussetzungen und wesentlichen Versagungsgründe für beide Erlaubnisse sind nach § 15 AGGlüStV BE einander angeglichen. Dabei fällt nicht ins Gewicht, dass der glücksspielstaatsvertragliche Erlaubnisvorbehalt einzelne Anforderungen, die nach dem SpielhG BE als reine Betreiberpflichten ausgestaltet sind, als Versagungsgründe normiert (so die Werbebeschränkungen nach § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV, die Einhaltung der Sperrzeit nach § 26 Abs. 2 GlüStV und die Pflicht zur Bereitstellung von Informationen an Spieler nach § 7 GlüStV, vgl. § 15 Abs. 2 AGGlüStV BE). Beide Erlaubnisvorbehalte genügen des Weiteren dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot und eröffnen der Exekutive keinen Anwendungsspielraum, der hinter den Anforderungen an gesetzliche Erlaubnisvorbehalte (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. April 2007 - 1 BvR 78/02 - BVerfGK 11, 21 <25 f.> m.w.N.) zurückbliebe. Auch der Erlaubnisversagungsgrund in § 24 Abs. 2 GlüStV i.V.m. § 15 Abs. 2 AGGlüStV BE, wenn Errichtung und Betrieb einer Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen, ist hinreichend bestimmt. Die dort festgeschriebenen Ziele des Glücksspielstaatsvertrages sind für Spielhallen im Glücksspielstaatsvertrag selbst und in den dazu ergangenen Ausführungsregelungen des Landes Berlin hinreichend konkretisiert worden, um den behördlichen Vollzug parlamentsgesetzlich zu steuern.
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bbb) Das in § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE als Erteilungsvoraussetzung für die Spielhallenerlaubnis ausgestaltete Erfordernis eines Mindestabstandes von 500 Metern zu weiteren Spielhallen und die in § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE geregelte Beschränkung auf ein Unternehmen für jeden Spielhallenstandort (Verbundverbot) greifen in verhältnismäßiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin ein. Der Mindestabstand zu anderen Spielhallen soll gewährleisten, dass Spieler sich nach Verlassen einer Spielhalle von der Spielatmosphäre lösen und einen neuen, selbständigen Entschluss fassen können, ob sie eine weitere Spielhalle betreten (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 11 f.). Mit dem Verbundverbot (Verbot von Mehrfachkomplexen) wollte der Gesetzgeber darüber hinaus einer suchtsteigernden Häufung des Spielangebots an einem Standort entgegenwirken (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 11).
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Beide Regelungen sind zur Erreichung des vom Gesetzgeber verfolgten Ziels der Bekämpfung von Spielsucht geeignet, erforderlich und zumutbar.
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(a) Eine Regelung ist zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Insoweit kommt dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 2006 - 1 BvR 2576/04 - BVerfGE 117, 263 <183> m.w.N.). Die gesetzgeberische Einschätzung, dass eine Spielpause nach Verlassen einer Spielhalle eine Abkühlphase gewährleisten kann, in der Spieler die Fortsetzung ihres Spiels überdenken können, ist nicht offensichtlich fehlsam. Sie greift auf das im gewerblichen Glücksspielrecht bereits verankerte Mittel der Suchtbekämpfung durch eine Spielpause (vgl. § 13 Nr. 6 und 6a SpielV) zurück. Gegen die Eignung des Mindestabstandes zwischen Spielhallen zur Spielsuchtbekämpfung kann auch nicht eingewandt werden, dass Spieler ihren Entschluss zur Beendigung des Spielens bereits mit Verlassen einer Spielhalle gefasst hätten. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sie diesen Entschluss revidieren, wenn sie auf ein erneutes Spielangebot treffen, oder dass sie sich durch Wechsel der Spielstätte lediglich der Beobachtung des Aufsichtspersonals entziehen wollen oder von diesem zur Beendigung der Spieltätigkeit angehalten bzw. vom weiteren Spiel ausgeschlossen worden sind (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 und 3 SpielhG BE).
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Ebenso stellt das Verbot mehrerer Spielhallen an einem Standort (Verbundverbot) einen förderlichen Beitrag zur Bekämpfung und Prävention von Spielsucht dar. Nach den tatrichterlichen Feststellungen des Berufungsurteils ist die ihm zugrunde liegende Annahme des Gesetzgebers, dass die Verfügbarkeit von Spielangeboten die Suchtgefahr erhöht und durch Reduzierung der Anzahl und Dichte von Spielhallen Spielanreize zurückgeführt und Spielsüchtige vom Spielen abgehalten werden können, jedenfalls nicht offensichtlich fehlsam (UA S. 49).
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Der Eignung der Abstandsregelung steht nicht entgegen, dass Spieler innerhalb des Mindestabstandes von 500 Metern zu anderen Spielhallen auf Gaststätten treffen können, in denen bis zu drei Geldspielgeräte zulässig sind. Das Berufungsgericht ist aufgrund bindender Tatsachenfeststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) revisionsrechtlich fehlerfrei davon ausgegangen, dass es angesichts des unterschiedlichen Gepräges von Gaststätten durch das im Vordergrund stehende Angebot von Speisen und Getränken und von Spielhallen durch das Bereithalten eines umfangreichen und vielfältigen Spielangebots (so auch BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1991 - 1 B 174.90 - Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 5 S. 5; BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 1. März 1997 - 2 BvR 1599/89 u.a. - NVwZ 1997, 573 <575> und vom 3. September 2009 - 1 BvR 2384/08 - BVerfGK 16, 162 <175>) keine verlässlichen Erkenntnisse für ein Ausweichen von Spielern auf Gaststätten mit Geldspielautomaten gibt (UA S. 51).
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Gegen die Eignung des Verbots von Mehrfachkomplexen und des Abstandsgebots zur Minderung des spielsuchtfördernden Spielanreizes kann nicht eingewandt werden, dass der Landesgesetzgeber trotz der hohen Anzahl von Spielautomaten in Automatensälen der Spielbank Berlin auf einen Mindestabstand zwischen Spielhallen und Spielbanken verzichtet hat. Die Eignung dieser beiden Regelungen wäre hierdurch nur in Frage gestellt, wenn das Spielautomatenangebot der Spielbank in vergleichbarer Weise im Lebensumfeld von Spielern, die auch Spielhallen besuchen, verfügbar wäre. Das ist nach den tatbestandlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, wonach die Spielbank Berlin nur wenige Außenstellen hat (UA S. 58), jedoch nicht der Fall.
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Die angegriffenen Abstandsregelungen sind auch nicht wegen eines Vollzugsdefizits bei illegalen Angeboten des Automatenspiels in Einrichtungen der sog. Scheingastronomie, sog. "Café-Casinos", zur Spielsuchtbekämpfung ungeeignet. Das Berufungsurteil geht zutreffend davon aus, dass dafür nur normativ angelegte Hindernisse relevant sein könnten, die Ausdruck eines strukturbedingt zu einer defizitären Praxis führenden Regelungsdefizits sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. November 2009 - 7 C 20.08 - Buchholz 451.223 ElektroG Nr. 2 Rn. 22 und vom 23. Februar 2011 - 8 C 50.09 - Buchholz 451.25 LadSchlG Nr. 30 Rn. 38; BVerfG, Urteil vom 19. März 2013 - 2 BvR 2628/10 u.a. - BVerfGE 133, 168 Rn. 117 f.). Unabhängig davon, dass dem Berufungsurteil keine Feststellung zu entnehmen ist, dass die Vollzugsbehörden im Geltungsbereich der angegriffenen Regelungen illegale Angebote des Geldautomatenspiels dulden, sind in den angegriffenen landesrechtlichen Anforderungen an Spielhallen keine Umgehungsmöglichkeiten im Sinne eines normativen Regelungsdefizits angelegt. Vielmehr stellt die Definition von Spielhallen in § 1 SpielhG BE, die zur Anwendbarkeit der nachfolgenden Regelungen führt, entsprechend der bisherigen Rechtsprechung zu § 33i GewO (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. März 2005 - 6 C 11.04 - Buchholz 451.20 § 15 GewO Nr. 5 S. 3) darauf ab, ob das betreffende Unternehmen ausschließlich oder überwiegend der gewerbsmäßigen Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele nach der Gewerbeordnung dient. Ergänzend hat der Landesgesetzgeber die Spielhallendefinition mit Wirkung zum 6. April 2016 in § 1 Abs. 2 SpielhG BE präzisiert, um eine Umgehung des Spielhallenrechts zu verhindern (vgl. Art. 2 MindAbstUmsG BE und dazu Abghs.-Drs. 17/2714 S. 29). Danach ist eine Spielhalle ungeachtet einer anderslautenden Anzeige und Bestätigung des Aufstellungsortes für Spielautomaten anzunehmen, wenn bei einer Gesamtschau der objektiven Betriebsmerkmale die anderweitige Gewerbeausübung lediglich eine untergeordnete Rolle spielt. Bei Vorliegen bestimmter äußerlich erkennbarer Merkmale wird eine Spielhalle gesetzlich vermutet. Auch dies steht der Annahme einer normativ angelegten Schutzlücke im Hinblick auf den Vollzug des Spielhallengesetzes Berlin entgegen. Im Übrigen hat das Berufungsgericht angenommen, dass die Problematik der illegalen "Café-Casinos" nur bestimmte Bezirke betrifft (UA S. 66). Die hiergegen gerichteten Verfahrensrügen greifen - wie dargelegt - nicht durch. Die Existenz illegaler "Café-Casinos" vermag daher auch tatsächlich nicht zu verhindern, dass durch das Abstandsgebot die Anzahl und Dichte von Spielhallen zurückgeführt und damit das Ziel der Suchtbekämpfung und -prävention gefördert wird.
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(b) Die Mindestabstandsregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE und das Verbot von Mehrfachkomplexen sind auch erforderlich und zumutbar.
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Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetzgeber auch für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu. Dieser ist nur dann überschritten, wenn aufgrund der dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und der bereits vorhandenen Erfahrungen feststellbar ist, dass weniger grundrechtsbelastende, aber gleich wirksame Regelungsalternativen in Betracht kommen (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 - BVerfGK 18, 116 <121>). Nach dem für das Revisionsverfahren zugrunde zu legenden Sach- und Streitstand durfte der Landesgesetzgeber im Rahmen dieses Einschätzungsspielraums annehmen, dass es keine gleich wirksamen und weniger belastenden Alternativen zur Herabsetzung der suchtfördernden Verfügbarkeit des Spielangebots in Spielhallen gibt als die Einführung eines Mindestabstandes von 500 Metern zu anderen Spielhallen und eines Verbotes von Mehrfachkomplexen. Gegen die Erforderlichkeit der Mindestabstandsregelung lässt sich auch nicht einwenden, dass andere Länder geringere Abstände vorsehen. Es liegt in der Einschätzungsprärogative des einzelnen Landesgesetzgebers zu bestimmen, welche Vorgaben für die höchstzulässige Spielhallendichte nach dem bereits vorhandenen Spielangebot und der jeweiligen sozialen Bevölkerungsstruktur erforderlich sind.
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Die Einschränkungen der Berufsausübungsfreiheit von Spielhallenbetreibern durch die Mindestabstandsregelung und das Verbot von Mehrfachkomplexen sind auch verhältnismäßig im engeren Sinne, d.h. zumutbar. Allerdings sind die dadurch hervorgerufenen Beeinträchtigungen intensiv. Im Falle der Klägerin hat die Anwendung dieser Regelungen zur Folge, dass sie von den derzeit am Standort "..." vorhandenen sechs Spielhallen dort allenfalls eine Spielhalle wird weiter betreiben können. Dem steht jedoch die überragende Bedeutung gegenüber, die der Gesetzgeber der Bekämpfung und Prävention der Glücksspielsucht angesichts des gerade vom Spielhallenangebot ausgehenden hohen Suchtpotenzials beimessen durfte. Ein derart gewichtiges Gemeinwohlziel vermag selbst eine objektive Berufswahlbeschränkung wie ein Wettmonopol zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 <304 ff.> und Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338), die vorliegend wegen der - vom Berufungsgericht festgestellten - Möglichkeit des auch wirtschaftlich zumutbaren Ausweichens auf andere, wenn auch weniger attraktive Standorte im Stadtgebiet nicht erreicht wird. Die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelung wird ergänzend durch die Möglichkeit gesichert, im Rahmen der Soll-Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE atypischen Fällen Rechnung zu tragen. Darüber hinaus kann die Erlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalls eine abweichende Entscheidung treffen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG BE).
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Die Zumutbarkeit der spielhallenrechtlich bedingten Beeinträchtigungen der Ausübung des Berufs eines Spielhallenbetreibers setzt auch nicht voraus, dass der Gesetzgeber die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufenen Suchtgefahren gleichzeitig auch bezogen auf andere Aufstellorte wie Spielbanken oder Gaststätten konsequent oder gar mit uniformen Mitteln bekämpft. Das Bundesverfassungsgericht hat der Verfassung ein Konsistenzgebot lediglich für das aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierte Glücksspielangebot entnommen und überdies klargestellt, dass sich aus ihr kein sektor-übergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen einschließlich derjenigen zum gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiel ableiten lässt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - BVerfGK 15, 263 <268>). Eine Übertragung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an glücksspielrechtliche Regelungen innerhalb des Monopolbereichs auf das nicht monopolisierte Glücksspiel wäre verfassungsrechtlich auch nicht zu rechtfertigen. Eine Konsistenzkontrolle von Regelungen, die der Parlamentsgesetzgeber in Übereinstimmung mit sonstigem Verfassungsrecht einschließlich des Gleichbehandlungsgebotes erlassen hat, durch Gerichte würde weit in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingreifen und könnte allenfalls bei besonders intensiven Eingriffen wie einem gewerblichen Betätigungsmonopol des Staates in Betracht kommen.
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Unabhängig hiervon wäre eine Inkonsistenz der von der Klägerin angegriffenen spielhallenrechtlichen Regelungen u.a. der Mindestabstände zu anderen Spielhallen und des Verbotes von Mehrfachkomplexen auch nicht erkennbar. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die hier in Rede stehenden spielhallenrechtlichen Regelungen inkonsistent wären. Insbesondere ist nicht zu sehen, dass der Gesetzgeber ein identisches Suchtpotenzial des Angebots von Spielautomaten in Spielhallen unterschiedlich gewichtet hätte (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. - BVerfGE 121, 317 <362 f.>). Eine Inkonsistenz besteht auch nicht sektorübergreifend mit Blick auf das in Spielbanken und Gaststätten bestehende Angebot zum Automatenspiel. Die verfassungsrechtliche Schlüssigkeitsprüfung beschränkt sich auf Regelungen innerhalb ein und derselben gesetzgeberischen Maßnahme und bewertet nicht, welche weiteren Regelungen der Gesetzgeber in anderen Regelungsbereichen hätte schaffen müssen (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07, 1 BvR 402, 906/08 - BVerfGE 121, 317 <362 f.>). Dass sich der Landesgesetzgeber auf Anforderungen an Spielhallen beschränkt und diese nicht für Gaststätten und Spielbanken nachgezeichnet hat, begründet deshalb keinen Mangel an Schlüssigkeit seiner Maßnahme. Beim Automatenspiel in Gaststätten und Spielbanken handelt es sich gegenüber dem Automatenspiel in Spielhallen um gesonderte Bereiche, für die eine eigene Gefahreneinschätzung getroffen und andere gesetzlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden dürfen. Im Übrigen unterscheidet sich die durch Spielbanken und Gaststätten hervorgerufene Suchtgefahr wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung von derjenigen des Spielhallenangebots; auch dies rechtfertigt eine andere Gefahreneinschätzung und andere Maßnahmen (s.o. II.3 (a); s.u. II.3.cc). Hinsichtlich der illegalen "Café-Casinos" fehlt es, wie ausgeführt, bereits an einem normativ angelegten Vollzugsdefizit.
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ccc) Die Klägerin wird als Betreiberin von Bestandsspielhallen, für die sie Anträge auf Erlaubnisse im sog. Sonderverfahren des Landes Berlin gestellt hat, auch durch die ergänzenden Regelungen des erst nach Ergehen des Berufungsurteils geschaffenen Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin nicht in ihrer Berufsfreiheit verletzt.
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Gegen das dort vorgesehene Verfahren zur Auswahl derjenigen Bestandsunternehmen, denen nach dem Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 31. Juli 2016 (§ 8 Abs. 1 SpielhG BE) am bisherigen Standort eine neue Erlaubnis zu erteilen ist, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach Inkrafttreten des Mindestabstandsumsetzungsgesetzes am 6. April 2016 konnten Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen innerhalb einer Ausschlussfrist von drei Monaten gestellt werden. Über sie ist im Sonderverfahren nach §§ 4 bis 9 MindAbstUmsG BE zu entscheiden. Die für die Bestandsspielhallen auf Grundlage von § 33i GewO erteilten Alterlaubnisse gelten nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren als fortbestehend. Die Mindestabstandsregelungen des § 2 Abs. 1 Satz 3 und 4 SpielhG BE wurden für das Sonderverfahren modifiziert. Im Verhältnis zu anderen Spielhallen ist ohne Abweichungsmöglichkeit ein Mindestabstand von 500 Metern einzuhalten, der nach der Länge der Wegstrecke mithilfe eines Geoinformationssystems zu ermitteln ist (§ 6 Abs. 1 und 2 MindAbstUmsG BE). Bei Unterschreitung der Mindestabstände zwischen Bestandsunternehmen, die ansonsten alle rechtlichen Anforderungen einhalten, wird auf der letzten Stufe des Entscheidungsverfahrens eine softwareunterstützte Auswahl zwischen den konkurrierenden Standorten getroffen, die bei mehreren denkbaren Standortkombinationen die Variante mit der maximalen Anzahl von Standorten wählt und somit die Standortkapazität ausschöpft. Im Übrigen entscheidet das Los (§ 7 MindAbstUmsG BE). Für bestehende Mehrfachkomplexe haben die Betreiber nach § 8 Abs. 1 MindAbstUmsG BE darüber zu entscheiden, welches einzelne Unternehmen weiter betrieben werden soll. Haben Bestandsunternehmen in einem Mehrfachkomplex unterschiedliche Betreiber und erzielen diese kein Einvernehmen, entscheidet ebenfalls das Los. Zur Vermeidung unbilliger Härten ermöglicht § 9 MindAbstUmsG BE für einen beschränkten Zeitraum, der im Regelfall drei Jahre nicht überschreiten soll, eine Befreiung vom Verbundverbot und von den Abstandsregelungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 4 SpielhG BE.
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Soweit die Klägerin meint, das Sonderverfahren führe zu einer Marktabschottung von Bestandsspielhallen gegenüber Unternehmen, für die erstmals eine Spielhallenerlaubnis beantragt wird, würde sie als Betreiberin der streitgegenständlichen Bestandsspielhallen hierdurch ausschließlich begünstigt. Soweit sie den Losentscheid grundsätzlich in Zweifel zieht, weil dadurch der Zufall zum Rechtsprinzip erhoben werde, übersieht dieser Einwand, dass eine Bestandsspielhalle gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 MindAbstUmsG BE nur dann in das Auswahlverfahren einbezogen wird, wenn sämtliche qualifizierten Voraussetzungen nach § 2 Abs. 3 SpielhG BE vorliegen und der vorgeschriebene Abstand zu Schulen nach § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE i.V.m. § 5 MindAbstUmsG BE eingehalten ist. Dadurch wird gewährleistet, dass die in das Losverfahren gelangenden Antragsteller und deren Bestandsspielhallen hinsichtlich der für die Eindämmung der Suchtgefahr relevanten inhaltlichen Kriterien auf einer Stufe stehen. Der Gesetzgeber musste im Rahmen des Losentscheides auch nicht den an den einzelnen Standorten vorhandenen Bestandsspielhallen jeweils für sich gleiches Gewicht verleihen, sondern durfte nach § 7 Abs. 1 MindAbstUmsG BE in Übereinstimmung mit § 2 Abs. 1 Satz 2 und 3 SpielhG BE auf den jeweiligen gesamten Standort abstellen. Eine stärkere Gewichtung von Standorten mit Verbundspielhallen war nicht durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geboten, da sich Spielhallenbetreiber innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist des § 8 Abs. 1 SpielhG BE darauf einstellen mussten, dass künftig nur eine Spielhalle je Standort betrieben werden darf. Die dem Losverfahren vorangehenden Auswahlkriterien mussten nicht um das Kriterium der Anzahl der aktuell aufgestellten Spielgeräte angereichert werden (vgl. Krainbring, ZfWG 2016, 200 <203>), weil die geltende Höchstzahl stets ausgeschöpft werden kann. Da die Zuverlässigkeit des Antragstellers gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 MindAbstUmsG BE i.V.m. § 2 Abs. 3 Nr. 1 SpielhG BE, § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO zwingende Voraussetzung ist, musste sich dem Gesetzgeber auch keine Auswahl nach der Dauer des Betriebes der jeweiligen Spielhalle durch den Antragsteller (Anciennität) aufdrängen. Eine Auswahl nach Eingang des Erlaubnisantrags (Priorität) ist angesichts der kurzen Ausschlussfrist von drei Monaten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 MindAbstUmsG BE nicht geboten. Für eine bevorzugte Auswahl zertifizierter Bestandsspielhallen fehlt es schließlich an einem staatlich anerkannten Zertifizierungsverfahren, auf das schon wegen der Schwere eines solchen Eingriffs nicht verzichtet werden kann.
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Im Sonderverfahren wird der Mindestabstand zwischen Spielhallen gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 MindAbstUmsG BE von den Eingängen zu den Standorten und nicht von den Eingängen der einzelnen Spielhallen aus gemessen. Mit dieser Regelung greift der Gesetzgeber die bereits in § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE verankerte Unterscheidung zwischen Spielhallenunternehmen und Spielhallenstandorten auf (vgl. Abghs.-Drs. 17/2714 S. 24) und konkretisiert die Mindestabstandsregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE für das Sonderverfahren durch eine standortbezogene Messmethode. Die Messung ist schon deshalb vom gesamten Standort aus vorzunehmen, weil zunächst die weiterhin zulässigen Bestandsstandorte ermittelt werden (§ 7 MindAbstUmsG BE) und die Betreiber erst anschließend über die Auflösung des Spielhallenverbundes entscheiden und die verbleibende Spielhalle benennen (§ 8 MindAbstUmsG BE). Der Landesgesetzgeber durfte sich aus Gründen der Praktikabilität für diese Reihenfolge entscheiden, weil es einer solchen Auflösungsentscheidung der Betreiber nicht bedarf, wenn bereits der Standort als solcher künftig ausscheidet. Zum anderen wollte er den Verwaltungsaufwand bei der Abstandsmessung durch Verwendung eines das geltende amtliche Lagebezugssystem abbildenden Geoinformationssystem auf Basis der Geokoordinaten der Mitte der Eingänge zu den Standorten angemessen begrenzen (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 MindAbstUmsG BE und dazu Abghs.-Drs. 17/2714 S. 24). Auch deshalb knüpft die Messung an den Außengrenzen eines Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes an.
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Allerdings hat die Messweise zur Folge, dass dann, wenn ein Standort mit einem Mehrfachkomplex die auf den Mindestabstand bezogene Auslosung nach § 7 MindAbstUmsG BE verliert, auch einzelne Spielhallen schließen müssen, die den Abstand zu anderen Standorten einhalten würden, wenn stattdessen auf ihre Eingänge innerhalb des Gebäudes oder Gebäudekomplexes abgestellt würde. Würde außerdem in Fällen, in denen einzelne Spielhallen eines Mehrfachkomplexes für sich genommen den Mindestabstand einhielten, zunächst das auf das Verbot von Mehrfachkomplexen bezogene Verfahren nach § 8 MindAbstUmsG BE durchgeführt, könnte dies zur Auswahl einer den Mindestabstand einhaltenden Spielhalle führen mit der Folge, dass sich das Auswahlverfahren nach § 7 MindAbstUmsG BE erübrigte. Ob und in welchen Fällen die genannten verwaltungspraktischen Belange gleichwohl die Messmethode und die Reihung der Auswahlverfahren rechtfertigen, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Es liegen keine Feststellungen zu den Abständen vor, die zwischen dem Mehrfachkomplex "..." der Klägerin oder den dort vorhandenen sechs Spielhallen jeweils für sich genommen zu benachbarten Spielhallenstandorten bestehen. Die auch messtechnische Wertung eines Mehrfachkomplexes als ein Standort, der ungeachtet der Lage der einzelnen Spielhallen als Ganzer den Mindestabstand einhalten muss, ist jedenfalls umso eher gerechtfertigt, als die Spielhallen - wie hier - einem Betreiber gehören und außerdem wegen ihrer engen Bezogenheit aufeinander (Verbund) wie eine besonders große Spielhalle erscheinen. Im Verfahren der Erlaubniserteilung wird bei Standorten mit Mehrfachkomplexen, bei denen der Mindestabstand nur wegen der Messmethode insgesamt unterschritten wird, ggf. zu prüfen sein, ob mit Blick auf die Sollregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE ein atypischer Fall bejaht werden kann.
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Den weiteren Einwänden der Klägerin gegen die für das Sonderverfahren geltende Ausschlussfrist für die Einreichung vollständiger Antragsunterlagen (§ 2 Abs. 1 und 2 MindAbstUmsG BE), die Anwendung des Versagungsgrundes der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes nach § 2 Abs. 3 Nr. 3 SpielhG BE im Sonderverfahren und gegen die hinreichende Bestimmtheit der Härtefallklausel des § 9 MindAbstUmsG BE ist nicht nachzugehen, weil nach den tatrichterlichen Feststellungen und dem Vortrag der Klägerin nicht ersichtlich ist, dass sie für die streitgegenständlichen Spielhallen relevant sein könnten, und gegebenenfalls eine Entscheidung der Behörde abzuwarten wäre. Der Landesgesetzgeber musste auch keine weiteren Vorgaben zur näheren Ausgestaltung der Methodik des Losentscheides zwischen rechtlich gleichrangigen Spielhallen einschließlich der nach § 7 MindAbstUmsG BE einzusetzenden Software treffen, sondern konnte sie der Verwaltungspraxis überlassen.
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ddd) Zutreffend hat das Berufungsgericht auch die Erteilungsvoraussetzung für eine Spielhallenerlaubnis in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE als hinreichend bestimmt und verfassungskonform angesehen, wonach eine Spielhalle nicht in räumlicher Nähe von Einrichtungen betrieben werden soll, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden. Diese Regelung soll Kinder und Jugendliche vor einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit des Spielangebots in Gestalt von Spielhallen in ihrem täglichen Lebensumfeld um Bildungs- und Freizeiteinrichtungen schützen (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 12) und einem "Reiz des Verbotenen" für Minderjährige entgegenwirken. Sie dient der Suchtprävention durch einen Schutz von Kindern und Jugendlichen im Vorfeld des Betretens einer Spielhalle und der Teilnahme am Automatenspiel, welche schon nach § 6 Abs. 1 JuSchG und § 6 Abs. 4 SpielhG BE verboten sind. Dieser Schutzzweck wird nicht schon durch den Erlaubnisversagungsgrund der Gefährdung der Jugend abgedeckt, den § 2 Abs. 3 Nr. 3 SpielhG BE aus § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO übernommen hat. Er dient regelmäßig der Abwehr der vom konkreten Spielhallenbetrieb ausgehenden Gefährdungen für Minderjährige (vgl. Hahn, in: Friauf, GewO, § 33i Rn. 77).
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Die Einschätzung des Landesgesetzgebers, der Spielsucht müsse bei Minderjährigen auch über den Ausschluss ihres Zutritts hinaus in einem möglichst frühen Stadium durch Vermeidung einer Gewöhnung an das Vorhandensein von Spielhallen und eines Anreizes des für sie verbotenen Glücksspiels entgegengewirkt werden, überschreitet nicht den ihm zustehenden, weiten Beurteilungsspielraum und ist nicht offensichtlich fehlsam. Dies gilt selbst im Hinblick auf den Schutz von kleineren Kindern davor, dass sie entweder allein oder in Begleitung einer Betreuungsperson im Umfeld ihrer Bildungs-, Freizeit- oder sonstigen Betreuungseinrichtungen mit Spielhallen konfrontiert werden und diese als Angebot einer Freizeitbetätigung für Erwachsene wahrnehmen können. Im Übrigen geht es hier um Bestandsspielhallen, die im Sonderverfahren nur einen Abstand zu Schulen einhalten müssen (§ 5 Abs. 1 MindAbstUmsG BE) Die Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE ist zur Erreichung des legitimen Ziels der Spielsuchtprävention bei Minderjährigen geeignet, erforderlich und auch angemessen. Der Gesetzgeber durfte im Rahmen seines Einschätzungsspielraums annehmen, dass die Werbebeschränkungen nach § 4 Abs. 1 Satz 2 bis 4 SpielhG BE nicht genügen, um den Spielhallen den "Reiz des Verbotenen" für Minderjährige zu nehmen. Die Verhältnismäßigkeit dieser Soll-Vorschrift wird auch dadurch gesichert, dass von ihr in atypischen Fällen, in denen die von ihr vorausgesetzte typische Gefährdung von Kindern und Jugendlichen durch Wahrnehmung von Spielhallen im Lebensumfeld nicht gegeben ist, abgesehen werden muss. Zudem sieht § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG BE eine zusätzliche Abweichungsmöglichkeit unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des Standortes und der Lage des Einzelfalls vor.
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Das Mindestabstandsgebot zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche genügt trotz der Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der "räumlichen Nähe" anstelle einer festen, in Metern bemessenen Distanz dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot. Die Klägerin als Betreiberin von Bestandsspielhallen ist von ihm zunächst nur in der Ausformung des § 5 MindAbstUmsG BE im Rahmen des Sonderverfahrens betroffen. Danach steht der Erlaubniserteilung an Bestandsspielhallen nur die Nähe zu weiterführenden allgemeinbildenden, zu beruflichen Schulen oder zu Schulen mit sonderpädagogischem Förderschwerpunkt sowie zu Gemeinschaftsschulen entgegen. Eine räumliche Nähe liegt im Sonderverfahren regelmäßig nicht vor, wenn die Wegstrecke zur nächstgelegenen Schule 200 Meter überschreitet (§ 5 Abs. 2 MindAbstUmsG BE).
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Außerhalb des Sonderverfahrens ist die Erlaubniserteilungsvoraussetzung der fehlenden "räumlichen Nähe" zu Minderjährigeneinrichtungen in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE durch Auslegung hinreichend bestimmbar. Dabei kann als Auslegungshilfe auf die Begründung des Entwurfs zu § 5 MindAbstUmsG BE zurückgegriffen werden, aus der deutlich wird, dass es auf den jeweiligen Aktionsradius der betroffenen Altersgruppe der Kinder und Jugendlichen, insbesondere auf ihre tatsächlichen Laufwege im Umfeld der betreffenden Einrichtung, auf ihren regelmäßigen Aufenthalt in Pausen und Freistunden oder die Lage einer Spielhalle in Sichtweite der Einrichtung ankommt (vgl. Abghs.-Drs. 17/2714 S. 22).
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eee) Die Betreibern von Bestandsspielhallen in § 8 Abs. 1 SpielhG BE und § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE eingeräumte Übergangszeit wahrt den durch Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG gebotenen Vertrauensschutz. Bei der Gestaltung von Übergangsregelungen für neue Anforderungen an eine bislang in erlaubter Weise ausgeübte Tätigkeit steht dem Gesetzgeber ein breiter Spielraum zu, innerhalb dessen er die Schwere des Eingriffs mit dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe abzuwägen und den betroffenen Berufsausübenden eine Ausrichtung und Anpassung an die veränderte Rechtslage zu ermöglichen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 - 1 BvR 2011, 2959/07 - BVerfGE 126, 112 <155>). Eine Übergangsfrist von fünf Jahren reicht dabei regelmäßig aus, um eine berufliche Neuorientierung oder eine Betriebsanpassung zu ermöglichen (vgl. etwa BVerfG, Kammerbeschluss vom 21. Juni 2006 - 1 BvR 1319/04 - GewArch 2006, 431 <432>). Weder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch das Gebot des Vertrauensschutzes verpflichten zu einer Übergangsregelung, die eine vollumfängliche Fortsetzung der früheren beruflichen Tätigkeit ermöglicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 - 7 C 48.07 - BVerwGE 132, 224 <232>).
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Ausgehend davon wird dem Vertrauensschutzinteresse der Klägerin an der Weiterführung ihrer Bestandsspielhallen hinreichend Genüge getan. Die den Betreibern von Bestandsspielhallen nach § 33i GewO erteilten Alterlaubnisse erloschen nicht bereits mit Inkrafttreten des Spielhallengesetzes am 2. Juni 2011, sondern gemäß § 8 Abs. 1 SpielhG BE erst mit Ablauf des 31. Juni 2016. Die Erlaubnis nach § 33i GewO gilt außerdem nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren als fortbestehend. Da das Sonderverfahren bislang nicht abgeschlossen wurde, sind seit Inkrafttreten des Spielhallengesetzes mehr als fünfeinhalb Jahre vergangen, ohne dass die Frist von sechs Monaten nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE zu laufen begonnen hat. Ein solcher Übergangszeitraum ist angesichts des besonders gewichtigen Gemeinwohlziels der Suchtbekämpfung auch unter Berücksichtigung der Schwere des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit angemessen. Die Klägerin hält dem entgegen, dass bis zur Entscheidung im Sonderverfahren Ungewissheit über den Fortbestand der Spielhallen bestehe. Insbesondere gebe es keine Möglichkeit zur verbindlichen Klärung, ob der Abstand zu Schulen eingehalten werde und ob der jeweilige Spielhallenstandort wegen Unterschreitens des Mindestabstandes an einem Auswahlverfahren nach § 7 MindAbstUmsG BE teilnehmen müsse. Tatsächlich stehe den Betreibern von Bestandsspielhallen daher für betriebliche Anpassungen oder eine berufliche Neuorientierung nur die Frist von sechs Monaten nach einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren zur Verfügung, in der die Erlaubnisse nach § 33i GewO als fortbestehend gälten. Diese Frist sei unangemessen kurz.
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Dem kann nicht gefolgt werden. Die Klägerin lässt außer Acht, dass zur Wahrung der Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 GG in Fällen der Ungewissheit ein eigenständig gerichtlich - auch im Wege des Eilrechtsschutzes - durchsetzbarer Anspruch auf Auskunft über die Einhaltung der Abstandsgrenzen jedenfalls dann besteht, wenn dies erforderlich ist, um innerhalb der eingeräumten Übergangsfrist die notwendigen Maßnahmen zur betrieblichen Anpassung und beruflichen Orientierung vornehmen zu können (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2003 - 3 C 46.02 - BVerwGE 118, 270 <271>). Im Streitfall kann der Betreiber zur Herstellung notwendiger Planungssicherheit die Feststellung begehren, dass die Abstandsgebote eingehalten werden; bei besonderer Dringlichkeit kann Antrag auf vorläufige Feststellung nach § 123 VwGO gestellt werden (Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, § 123 Rn. 35). Verbleibenden Ungewissheiten insbesondere über den Ausgang eines etwaigen Auswahlverfahrens muss durch geeignete Vertragsgestaltungen begegnet werden. Für dann nach einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren ggf. noch vorzunehmende Abwicklungsmaßnahmen verbleiben immer noch sechs Monate, während derer die Alterlaubnis als fortbestehend gilt. Dass es bis zur Entscheidung im Sonderverfahren Möglichkeiten zur flexiblen Reaktion gibt, zeigt gerade der Fall der Klägerin. Wegen des Verbots von Mehrfachkomplexen steht fest, dass von den derzeit sechs Spielhallen der Klägerin am Standort "..." nach Abschluss des Sonderverfahrens höchstens eine Spielhalle weiter betrieben werden kann. Trotz der von ihr hervorgehobenen Schwierigkeiten, den Betrieb angesichts der bevorstehenden umfangreichen Schließungen aufrechtzuerhalten und zu disponieren, hat die Klägerin für alle sechs Spielhallen Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen gestellt, um die Fiktion des Fortbestands der Alterlaubnisse nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE in Anspruch nehmen zu können. Im Übrigen besteht für den Fall einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren nach § 9 MindAbstUmsG BE die Möglichkeit, zur Vermeidung einer unbilligen Härte einen Antrag auf Befreiung von den Anforderungen des Verbots von Mehrfachkomplexen und den Abstandsgeboten für einen Zeitraum von im Regelfall nicht mehr als drei Jahren zu stellen. Dadurch können besondere persönliche und wirtschaftliche Umstände berücksichtigt werden, aus denen eine Betriebsaufgabe mit Ablauf der Übergangsfrist aus von der Berufsfreiheit (oder der Eigentumsfreiheit) geschützten Gründen unverhältnismäßig wäre (Abghs.-Drs. 17/2714 S. 28). Die Klägerin selbst hat bisher nicht dargelegt, dass und inwieweit sie als Mieterin der Räumlichkeiten, als Arbeitgeberin von Beschäftigten oder aber im Hinblick auf die in der weiter zu betreibenden Einzelspielhalle aufgestellten Geräte daran gehindert wäre, sich betriebswirtschaftlich auf eine Entscheidung im Sonderverfahren einzustellen und diese Einzelspielhalle nach einer Negativentscheidung innerhalb von sechs Monaten an einen anderen Standort zu verlagern .
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fff) Auch die von der Klägerin angegriffenen erlaubnisunabhängigen Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle stellen verhältnismäßige Berufsausübungsregelungen dar.
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Ausgehend von der Feststellung des Berufungsgerichts, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung nach der Gewerbeordnung betrieben werden durften, ist die Herabsetzung der zulässigen Höchstzahl von bislang zwölf (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV BE) auf acht Geldspielgeräte in einer Spielhalle (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1, Halbs. 2 SpielhG BE) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Diese Höchstzahlregelung, die auf Bestandsspielhallen nach Ablauf von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Spielhallengesetzes Berlin anzuwenden ist, soll Anreize zu übermäßigem Spiel innerhalb einer Spielhalle vermindern und dadurch einen Beitrag zur Suchtprävention leisten (Abghs.-Drs. 16/4027 S. 14). Sie verringert die für den wirtschaftlichen Ertrag einer Spielhalle bedeutsame höchstens zulässige Geräteanzahl um ein Drittel und gehört damit zu den Neuregelungen, die Spielhallenbetreiber am stärksten betreffen. Gleichwohl ist auch sie verhältnismäßig, weil der Gesetzgeber innerhalb seines Einschätzungsspielraums von einem Zusammenhang zwischen Suchtgefährdung und Verfügbarkeit von Spielangeboten ausgehen und eine Verringerung der Geräteanzahl als geeigneten, erforderlichen und angemessenen Beitrag zur überragend wichtigen Spielsuchtprävention ansehen durfte. Das Berufungsgericht ist im Übrigen in tatsächlicher Hinsicht davon ausgegangen, dass eine wirtschaftliche Betriebsführung auch bei Einhaltung dieser Gerätehöchstzahl möglich ist (UA S. 61).
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Auch die Regelung in § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE, die über die schon bislang nach § 3 Abs. 2 Satz 3 SpielV BE geltenden Anforderungen an die Aufstellung von Geräten innerhalb der Spielhalle hinaus eine Aufstellung in Zweiergruppen untersagt, dient in verhältnismäßiger Weise der Prävention und Eindämmung von Spielsucht. Mit ihr soll das gleichzeitige Bespielen mehrerer Automaten unter Umgehung der nach § 13 Nr. 6 SpielV BE durch die zugelassene Bauart von Geldspielgeräten gewährleisteten Spielpause im Sinne des Spielerschutzes erschwert werden (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 14). Ein solches Spielverhalten deutet auf den Kontrollverlust des Spielers hin und ist nach dem Evaluierungsbericht des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie zur 5. Novelle der Spielverordnung (BR-Drs. 881/10 S. 51 f.) mit besonders hohen Risiken verbunden.
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Alle weiteren von der Klägerin beanstandeten Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle sind ebenfalls verhältnismäßig. Die Ausweitung der Sperrzeit für Spielhallen von einer auf acht Stunden (§ 5 Abs. 1 SpielhG BE) dient der Spielsuchtprävention, indem sie eine zwangsweise Spielpause gewährleistet, in der Spieler einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen ziehen und die Möglichkeit zur Erholung nutzen können (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 14). Mit der Begrenzung auf höchstens ein "anderes Spiel" nach § 4 Abs. 3 SpielhG BE, dem Verbot der unentgeltlichen Abgabe von Speisen und Getränken in Spielhallen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE und der Begrenzung auf drei Geräte bei Verabreichung von Speisen und Getränken (§ 6 Abs. 1 Satz 1 SpielhG BE) werden Anreize zum überlangen Verweilen von Spielern in einer Spielhalle verhindert (vgl. ebd. S. 14 f.). Auch hinsichtlich der Werbebeschränkungen für Spielhallen aus § 4 Abs. 1 Satz 2 bis 4 SpielhG BE und § 26 Abs. 1 GlüStV, die eine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele und eine besonders auffällige Gestaltung der Spielhalle mit Anreizwirkung für den Spielbetrieb untersagen, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. zu vergleichbaren Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages 2008 bereits BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338). Gleiches gilt für die ganz offenkundig vom Schutzziel der Spielsuchtprävention gedeckten Verpflichtungen zur Gewährleistung der dauerhaften Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 SpielhG BE), zum Spielausschluss für mindestens ein Jahr von Personen, die sich selbst gesperrt haben (§ 6 Abs. 6 SpielhG BE), zur Erstellung eines Sozialkonzepts und zum Vorhalten von Informationen für Spieler (§ 2 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. §§ 6 und 7 GlüStV). Spielhallenbetreiber dürfen auch zur Vornahme von Eingangs- und Identitätskontrollen verpflichtet werden, um das Zugangsverbot für Minderjährige und Selbstsperrer durchzusetzen (§ 6 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 6 SpielhG BE). Das Berufungsgericht hat die irrevisible Norm des § 6 Abs. 4 Satz 2 SpielhG BE dahin ausgelegt, dass sie Eingangskontrollen zur Sicherstellung des Zutrittsverbots für Minderjährige nur anlassbezogen verlangt (UA S. 64), wenn die Volljährigkeit einer Person nicht offensichtlich ist. Dem hierauf bezogenen Feststellungsantrag Nr. 8 ist nicht stattzugeben, weil sich der altersbezogene Gehalt schon aus § 6 Abs. 4 SpielhG BE ergibt und vom Beklagten nicht in Abrede gestellt wird und weil die begehrte Feststellung darüber hinaus vernachlässigt, dass Eingangs- und erforderlichenfalls Identitätskontrollen auch dem Ausschluss von Selbstsperrern dienen.
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Die erlaubnisunabhängigen Einschränkungen des Spielhallenbetriebes wie insbesondere die Herabsetzung der Anzahl der zulässigen Spielgeräte, der Verkürzung der Sperrzeit, des Gebots eines Mindestabstandes mit Sichtschutz zwischen den Geräten oder die Restriktionen im Zusammenhang mit der Verabreichung von Speisen und Getränken sind auch nicht deshalb unzumutbar, weil sie nicht auch für Spielbanken und Gaststätten eingeführt wurden. Wie bereits ausgeführt, besteht außerhalb des staatlichen Wettmonopols kein die unterschiedlichen Regelungsbereiche übergreifendes Konsistenzgebot. Im Übrigen gilt auch hier die Feststellung, dass unterschiedliche Gefahrensituationen vorliegen, denen der Gesetzgeber mit unterschiedlichen Mitteln begegnen kann (s.u. II.3.cc).
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ggg) Die angegriffenen Regelungen greifen bei der gebotenen Gesamtbetrachtung (BVerfG, Beschluss vom 27. März 2012 - 2 BvR 2258/09 - BVerfGE 130, 372 <392>) auch kumulativ nicht unverhältnismäßig in die Berufsfreiheit der Klägerin ein. Bloße Vermutungen reichen zur Annahme eines durch Kumulation verschiedener Maßnahmen unverhältnismäßigen "additiven" Grundrechtseingriffs nicht aus (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 - 2 BvF 2/03 - BVerfGE 114, 196 <247>). Auf der Grundlage der berufungsgerichtlichen tatsächlichen Feststellungen, dass sie selbst bei Berücksichtigung der Höhe der Vergnügungsteuer und bauplanungsrechtlicher Einschränkungen nicht zu einer wirtschaftlichen Erdrosselung von Spielhallenunternehmen führen und nicht ersichtlich ist, dass Spielhallen in den weniger attraktiven Außenbereichen von Berlin nicht wirtschaftlich betrieben werden könnten (UA S. 65 f.), lässt sich keine unangemessene Beeinträchtigung erkennen (so auch Finanzgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juli 2015 - 6 K 6070/12 - juris Rn. 61 f.).
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bb) Die Klägerin wird durch die angegriffenen Einschränkungen für Spielhallen auch nicht in ihrer Eigentumsfreiheit verletzt. Diesen kommt keine enteignende Wirkung zu. Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG setzt eine staatliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten voraus (BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 -1 BvR 2821/11, 2 BvR 321, 1456/12 - Rn. 246 und Beschluss vom 22. Mai 2001 - 1 BvR 1512, 1677/97 - BVerfGE 104, 1 <9 f.>), die hier nicht in Rede steht. Als gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen einer durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition der Klägerin sind die Anforderungen an Spielhallen jedenfalls verhältnismäßig.
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Die der Klägerin nach § 33i GewO erteilten unbefristeten Alterlaubnisse, die nach § 8 Abs. 1 SpielhG BE mit Ablauf des 31. Juli 2016 ihre Wirksamkeit verloren haben und nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE nur zeitlich begrenzt als fortbestehend gelten, genießen keinen eigentumsgrundrechtlichen Schutz. Art. 14 GG schützt nicht die öffentliche Genehmigung als solche, sondern nur die aufgrund der Genehmigung geschaffenen privaten Vermögenspositionen (BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 - Rn. 232). Das Nutzungsrecht an den einzelnen Spielgeräten wird nicht durch die Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb vermittelt. Die dort aufgestellten Spielgeräte können bei einem Entzug der Erlaubnis an anderen Orten aufgestellt werden. Zwar mag die Herabsetzung der Anzahl der in Berliner Spielhallen höchstens zulässigen Geräte den Markt für diese Produkte verringern. Derartige Beeinträchtigungen künftiger Chancen und Verdienstmöglichkeiten sind jedoch eigentumsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 27. März 1987 - 1 BvR 850/86 u.a. - NVwZ 1987, 1067). Davon abgesehen weist das Berufungsgericht zutreffend darauf hin, dass die den Spielhallenbetreibern nach § 8 Abs. 3 SpielhG BE eingeräumte Frist von zwei Jahren für die Reduzierung der Spielgeräte nicht deshalb beanstandet werden kann, weil sie für eine Vollamortisation aller Geräte möglicherweise zu kurz ist. Art. 14 Abs. 1 GG und das Gebot des Vertrauensschutzes verlangen keine Regelung, die eine Vollamortisation ermöglicht (BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 - 7 C 48.07 - BVerwGE 132, 224 <232>). Außerdem können die Betreiber vorrangig bereits abgeschriebene Geräte entfernen und ggf. noch nicht abgeschriebene Geräte anderweitig, etwa durch Verkauf, verwerten (UA S. 62). Was die Klägerin selbst angeht, ist im Übrigen nicht einmal festgestellt, dass die in ihren Spielhallen aufgestellten Automaten in ihrem Eigentum stehen.
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Auch mit Blick auf den eigentumsrechtlichen Schutz von Investitionen und Dispositionen, die im Vertrauen auf die nach § 33i GewO unbefristet erteilten Alterlaubnisse vorgenommen wurden, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Das gilt auch, falls ein weitergehender Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes berührt sein sollte (zweifelnd BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 28211/11 - juris Rn. 240). Wie bereits ausgeführt, wurde den Bestandsspielhallen eine fünfjährige Übergangsfrist vom Inkrafttreten des Spielhallengesetzes im Juni 2011 bis zum Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 31. Juli 2016 eingeräumt, die gemäß § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE für den Fall einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren nochmals bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe verlängert wird. Angesichts des hier in Rede stehenden überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtbekämpfung ist dieser Übergangszeitraum trotz zum Teil intensiver Eingriffe in die Eigentumsfreiheit angemessen. Im Übrigen besteht für wirtschaftliche Dispositionen, die vor Inkrafttreten des Spielhallengesetzes am 2. Juni 2011 getätigt wurden, die Härtefallregelung des § 9 MindAbstUmsG BE. Dabei können besondere individuelle Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen berücksichtigt werden, die in Abwägung mit dem Gemeinwohlinteresse des Spieler- und Jugendschutzes eine zeitlich befristete Befreiung von den Abstandsgeboten oder dem Verbot von Mehrfachkomplexen rechtfertigen. Wirtschaftliche Dispositionen nach Inkrafttreten des Spielhallengesetzes konnten nicht mehr im Vertrauen auf den Fortbestand der Alterlaubnisse vorgenommen werden. Was die von der Klägerin hervorgehobene Unsicherheit während des Übergangszeitraums bis zu einer Entscheidung im Sonderverfahren und die daraus evtl. folgenden Schwierigkeiten angeht, sachgerechte Dispositionen treffen zu können, gilt das bereits oben Gesagte zu den Möglichkeiten einer frühzeitigen Klärung der Vereinbarkeit der Spielhallen mit den Abstandsgeboten. Auch hier ist anzumerken, dass der Entscheidung der Klägerin, das Sonderverfahren für sämtliche Spielhallen des Standortes "..." trotz der Gewissheit zu betreiben, dass die meisten Spielhallen wegen des Verbots von Mehrfachkomplexen schließen müssen, alternative Möglichkeiten zur Bewältigung der Übergangsphase gegenüberstehen, unter denen jeder Betreiber die aus seiner Sicht günstigste wählen kann.
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Bezogen auf die Klägerin selbst fehlt es im Übrigen an Feststellungen zu Art, Umfang und Zeitpunkt etwaiger von ihr im Vertrauen auf bestehende Erlaubnisse getätigter Investitionen oder sonstiger eigentumsrechtlich geschützter wirtschaftlicher Dispositionen, die eine Beurteilung ihrer konkreten eigentumsrechtlichen Betroffenheit zuließen.
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cc) Die Klägerin ist nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Differenzierende Regelungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes angemessen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2015 - 1 BvR 2880/11 - BVerfGE 139, 1 <12 f.>). Diesem Maßstab genügen die für die Feststellungsanträge der Klägerin relevanten Regelungen über die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen.
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aaa) Gegenüber Spielbanken in Berlin werden Spielhallen durch die angegriffenen Regelungen nicht in verfassungswidriger Weise ungleich behandelt. Der Gesetzgeber darf Anforderungen an das Spiel an gewerblich zugelassenen Spielautomaten in Spielhallen und das Spiel an Automaten in Spielbanken (sog. kleines Spiel) trotz der Ähnlichkeit beider Glücksspielformen jeweils gesondert regeln. Nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts liegt insoweit hier kein vergleichbarer Sachverhalt vor, weil die Spielbank Berlin nur wenige Außenstellen hat. Zu ihnen besteht zudem im Hinblick auf das Ziel der Suchtbekämpfung ein strenger reglementierter Zugang. Demgegenüber gibt es in Berlin hunderte von Spielhallen, die für potenzielle Spieler in deren unmittelbarem Lebensumfeld leicht zugänglich sind (UA S. 58). Dass die weitaus größere Verfügbarkeit des Automatenspiels eine höhere Gefahreneinschätzung für Spielhallen rechtfertigt, entspricht auch den von der Klägerin im Revisionsverfahren eingereichten Ausführungen des Suchtexperten Zeltner, trotz höheren Risikopotenzials der Geldspielgeräte in Spielbanken sei die Gefährdung durch die höhere Verfügbarkeit von Geldspielautomaten in Spielhallen und Gaststätten größer (S. 24 der Anlage 2 zum Schriftsatz vom 24. November 2016).
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Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung der rechtlichen Anforderungen an Spielbanken in Berlin verletzen die festzustellenden Regelungsunterschiede nicht den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Spielbanken unterliegen dort der gleichen Sperrzeit für das Automatenspiel wie Spielhallen (vgl. § 10 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken in Berlin (Spielbankengesetz - SpBG BE) vom 8. Februar 1999, GVBl. BE 1990 S. 70, zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. März 2010, GVBl. BE 2010 S. 124, i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 2 der von der Senatsverwaltung für Inneres und Sport erlassenen Spielordnung für die Spielbank Berlin vom 16. Januar 2008, https://www.berlin.de/sen/inneres/buerger-und.../spielo_spielbank_01-2008.pdf). Allerdings dürfen in ihnen ohne Höchstzahlbegrenzung Automaten aufgestellt werden, die nicht den spielerschützenden Bauartbeschränkungen des Gewerberechts unterliegen (vgl. § 33h Nr. 1 GewO) und die anerkanntermaßen ein höheres Gefährdungspotenzial beinhalten. Werbung für das Glücksspiel in Spielbanken wird in § 2 Abs. 2 i.V.m. § 5 GlüStV weniger stark beschränkt als für Spielhallen in § 4 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE, § 26 Abs. 1 GlüStV. Spielbanken unterliegen jedoch im Hinblick auf die Bekämpfung von Glücksspielsucht Anforderungen, die insgesamt jedenfalls kein geringeres Schutzniveau als die Regelungen für Spielhallen gewährleisten. Es besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer öffentlichen Spielbank in Berlin (§ 2 SpBG BE). Der repressive Erlaubnisvorbehalt gewährleistet eine staatliche Kontrolle auch der Anzahl von Spielbanken. Eine Erlaubnis wird befristet erteilt (§ 2 Abs. 6 SpBG BE). Spielbanken sind dem länderübergreifenden Sperrsystem nach §§ 8 und 23 GlüStV angeschlossen und müssen durch Einlass- und Identitätskontrollen (§ 5 Spielordnung BE) nicht nur Selbstsperrungen, sondern auch Fremdsperrungen aus dem gesamten Bundesgebiet umsetzen, die aufgrund von Wahrnehmungen des Personals oder Meldungen Dritter vorgenommen worden sind. Das Geschehen an Spielautomaten ist u.a. zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Spielbetriebes laufend videotechnisch zu überwachen (§ 10a SpBG BE). Es entspricht im Übrigen ständiger Rechtsprechung, dass Spielbanken und gewerbliches Glücksspiel wegen unterschiedlicher ordnungsrechtlicher Ziele auch unterschiedlich geregelt werden dürfen (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 23. Juli 2003 - 6 B 33.03 - GewArch 2003, 433, vom 24. August 2001 - 6 B 47.01 - GewArch 2001, 476 und vom 15. Dezember 1994 - 1 B 190.94 - Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 8 S. 6).
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bbb) Das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG wird auch nicht dadurch verletzt, dass die Anforderungen an das Automatenspiel in Gaststätten hinter den für Spielhallen geltenden Einschränkungen zurückbleiben. Das Land Berlin hat bislang keine Regelungen über das Automatenspiel in Gaststätten erlassen. Aufgrund der fortgeltenden bundesrechtlichen Spielverordnung dürfen in Gaststätten höchstens drei, ab dem 10. November 2019 höchstens zwei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV sowie Art. 5 der 6. Verordnung zur Änderung der SpielV vom 4. November 2014, BGBl. I S. 1678). Allerdings sind für sie weder ein Mindestabstand noch ein Sichtschutz zwischen den Geräten vorgeschrieben. Für Gaststätten gilt lediglich eine Sperrzeit zwischen 5:00 Uhr und 6:00 Uhr (vgl. § 6 Abs. 1 der Gaststättenverordnung vom 10. September 1971, GVBl. S. 1778, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Dezember 2005, GVBl. S. 754). Die Einhaltung des Verbots der Teilnahme von Minderjährigen am öffentlichen Glücksspiel (§ 6 Abs. 2 JuSchG, § 2 Abs. 4 i.V.m. § 4 Abs. 3 GlüStV) ist durch ständige Aufsicht sicherzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielV). Der Zutritt zu Gaststätten ist jedoch für Minderjährige, anders als der Zutritt zu Spielhallen, nicht generell verboten. Er kann Jugendlichen ab 16 Jahren zwischen 5:00 Uhr und 24:00 Uhr auch ohne Begleitung einer personensorgeberechtigten oder erziehungsbeauftragten Person grundsätzlich gestattet werden (vgl. § 4 Abs. 1 JuSchG), sodass sie das Automatenspiel Erwachsener dort zumindest beobachten können. Gaststätten mit Geldspielautomaten unterliegen den Anforderungen der §§ 5 bis 7 GlüStV an Werbung für Glücksspiel und sind ebenfalls zur Erstellung eines Sozialkonzeptes, Schulung von Personal und Bereithaltung von spielrelevanten Informationen verpflichtet.
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Es ist nicht zu bestreiten, dass der hierdurch gewährleistete Schutz vor Spielsucht im Bereich des gewerblichen Automatenspiels in Gaststätten bislang geringer ist als in Spielhallen, obwohl Spielautomaten in Gaststätten ebenfalls im unmittelbaren Lebensumfeld potenzieller Spieler leicht zugänglich sind. Vom Spielangebot in Spielhallen und in Gaststätten gehen jedoch unterschiedliche Gefahren aus, die es rechtfertigen, dass der Landesgesetzgeber zunächst strengere Beschränkungen für Spielhallen eingeführt hat (vgl. auch VerfGH des Landes Berlin, Beschluss vom 20. Juni 2014 - 96/13 - NVwZ-RR 2014, 825 <827>). Die deutlich geringere Anzahl von drei, künftig zwei höchstens zulässigen Spielgeräten in Gaststätten gegenüber acht Geräten in Spielhallen verringert den suchtgefährdenden Spielanreiz, der nach Einschätzung des Gesetzgebers mit einem vielfältigen Spielangebot verbunden ist. In Gaststätten sehen sich Spieler anders als in Spielhallen regelmäßig einer Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt. Regelungsunterschiede lassen sich auch dadurch rechtfertigen, dass Gaststätten ihr Gepräge durch das Verabreichen von Getränken und Speisen erhalten und nur gelegentlich dem Automatenspiel der Besucher dienen, während Spielhallen regelmäßig allein um des Spiels Willen aufgesucht werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1991 - 1 B 174.90 - Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 5 S. 5; BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 1. März 1997 - 2 BvR 1599/89 u.a. - NVwZ 1997, 573 <575> und vom 3. September 2009 - 1 BvR 2384/08 - BVerfGK 16, 162 <175>).
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ccc) Das nach dem Vortrag der Klägerin in Berlin bestehende Spielangebot in illegalen Spielstätten - sog. "Café-Casinos" - kann schon deshalb nicht ihr Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzen, weil solche Spielstätten denselben rechtlichen Vorschriften unterworfen sind wie Spielhallen, sofern sie die Voraussetzungen eines Unternehmens nach § 1 Abs. 1 und 2 SpielhG BE erfüllen oder dies nach § 1 Abs. 2 Satz 2 SpielhG BE jedenfalls gesetzlich vermutet wird (s.o.).
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dd) Wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, verletzen die angegriffenen landesrechtlichen Regelungen, auch soweit sie über die im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Einschränkungen für Spielhallen hinausgehen, entgegen der Auffassung der Klägerin nicht das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. Sie berühren in keiner Weise das Schutzgut dieses verfassungsrechtlichen Gebotes, das bei der Wahrnehmung eigener Kompetenzen Rücksichtnahme auf die gesamtstaatlichen Interessen des Bundes oder die Interessen der anderen Länder verlangt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 2015 - 2 BvR 1282/11 - BVerfGE 139, 321 <353>). Auch der Glücksspielstaatsvertrag schließt es nicht aus, Spielhallen in einzelnen Ländern strengeren Anforderungen zu unterwerfen (vgl. § 28 Satz 2 GlüStV). Dies gilt umso mehr, als das Spielhallengesetz Berlin zum Zeitpunkt der Verabschiedung des novellierten Glücksspielstaatsvertrages bereits in Kraft war und die Erläuterungen zum Glückspielstaatsvertrag nichts dafür hergeben, dass von einer Rückführung des landesrechtlichen Normbestandes auf das Regelungsniveau des Glücksspielstaatsvertrages ausgegangen worden wäre. Dessen spielhallenbezogene Regelungen sind überdies zum Teil ausdrücklich darauf angelegt, durch Vorschriften der Länder ausgefüllt zu werden (§ 24 Abs. 3, § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV).
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c) Ausgehend von den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts lässt sich auch ein Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit nach Art. 56, 49 AEUV nicht erkennen. Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten wäre nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge (vgl. Forsthoff, in: Grabitz/Hilf/Nettes-heim, Das Recht der Europäischen Union, Stand Juli 2016, Art. 45 AEUV Rn. 53 f. m.w.N.). Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten. Weder dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt noch dem Vortrag der Klägerin lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass sich die Klägerin, bei der es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland handelt, die dort ihre Spielhallen betreibt, wegen eines grenzüberschreitenden Bezuges auf die Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit berufen kann. Soweit der Europäische Gerichtshof nationale Regelungen, mit denen das Automatenspiel in stationären Glücksspielstätten eingeschränkt wurde, am Maßstab der Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit gemessen hat, war nach dem jeweiligen Vorabentscheidungsersuchen des nationalen Gerichts ein grenzüberschreitender Sachverhalt jedenfalls nicht ausgeschlossen (vgl. nur EuGH, Urteile vom 19. Juli 2012 - C-470/11 [ECLI:EU:C:2012:505], Garkalns - NVwZ 2012, 1162 <1163> und vom 11. Juni 2015 - C-98/14 [ECLI:EU:C:2015:386], Berlington Hungary - ZfWG 2015, 336 <340>).
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Selbst wenn unterstellt würde, dass die Klägerin oder ihre Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, wären diese Regelungen nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar. Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 < 58 ff., 71 ff.> m.w.N.).
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Der Europäische Gerichtshof hat das unionsrechtliche Kohärenzgebot für das Glücksspiel in seiner bisherigen Rechtsprechung lediglich im Bereich staatlicher Monopolregelungen für relevant gehalten. Der Senat kann offenlassen, ob es auch in nicht monopolisierten Bereichen des Glücksspielrechts Wirkung entfaltet, soweit eine unionsrechtliche Grundfreiheit berührt ist. Denn es läge hier jedenfalls kein Verstoß gegen die aus ihm abgeleiteten Anforderungen vor. Das monopolspezifische Gebot der Binnenkohärenz hätte für Regelungsbereiche außerhalb eines staatlichen Monopols keine Relevanz. Es bestehen überdies keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich "scheinheilig" zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen - insbesondere fiskalischen - Zweck dienten. Zu ihnen gibt es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten. Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung der Gewerbeordnung betrieben werden durften (UA S. 48). Da sich nach dem Berufungsurteil Ausweichbewegungen von Spielern von Spielhallen zu Gaststätten in Berlin nicht feststellen lassen und Spielbanken sich in der Anzahl ihrer Außenstellen und der Zugangsreglementierung von Spielhallen wesentlich unterscheiden (vgl. UA S. 51, 58), ist eine Expansionspolitik des Landes Berlin in einem Sektor mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial, die der Zielsetzung der für Spielhallen geschaffenen Regelungen zuwiderliefe, in keiner Weise erkennbar.
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d) Die für die Feststellungsbegehren der Klägerin entscheidungserheblichen Anforderungen an Spielhallen sind schließlich auch nicht wegen eines Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 vom 21. Juli 1998 S. 37, geändert durch die Richtlinie 2006/96/EG des Rates vom 20. November 2006, ABl. L 363 S. 81) unanwendbar. Nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten der Kommission den Entwurf einer technischen Vorschrift übermitteln und die Kommission über die Gründe der Festlegung der technischen Vorschrift unterrichten. Der Entwurf darf nach Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung bei der Kommission angenommen werden. Ein Verstoß gegen die Notifikationspflicht führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 - C-336/14 [ECLI:EU:C:2016:72], Ince - NVwZ 2016, 369 <372>). Anders als der Glücksspielstaatsvertrag sind die Entwürfe des Spielhallengesetzes, des Mindestabstandumsetzungsgesetzes und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin nicht an die Europäische Kommission übermittelt worden.
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Die hier angegriffenen Vorschriften dieser Gesetze unterlagen nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 98/34/EG, da sie keine "technischen Vorschriften" im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sie unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der Begriff "technische Vorschrift“ umfasst (vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 [ECLI:EU:C:2016:771], Naczelnik - Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den "sonstigen Vorschriften" im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG zuzuordnen wären. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige "sonstige Vorschriften" nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können (EuGH, Urteile vom 21. April 2005 - C-267/03 [ECLI:EU:C:2005:246], Lindberg - Rn. 62 ff., 95; vom 19. Juli 2012 - C-213/11 u.a. [ECLI:EU:C:2012:495], Fortuna - NVwZ-RR 2012, 717 <718 Rn. 35 ff.> und vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 - Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die Notifizierungspflicht unerheblich (vgl. EuGH, Urteil vom 21. April 2005 - C-267/03 - Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als "sonstige Vorschrift" mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-98/14 - ZfWG 2015, 336 <345> und vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 - Rn. 26). Das ist der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf. Dies traf auf die mitgliedstaatlichen Verbote der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos, die der Europäische Gerichtshof als notifizierungspflichtig angesehen hat, zu (vgl. EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-98/14 - ZfWG 2015, 336 Rn. 99 und vom 19. Juli 2012 - C-213/11 u.a. - NVwZ-RR 2012, 717
). Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt.
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Weder die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und sonstigen Einrichtungen noch die Verringerung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen oder sonstige der hier streitgegenständlichen Anforderungen an die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen haften dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr zu einer stärkeren Spreizung zulässiger Spielhallenstandorte im Berliner Stadtgebiet und zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten. Anders als eine Beschränkung des Einsatzes von Glücksspielautomaten außerhalb einer definierten Kategorie stationärer Spielstätten haften sie nicht jedem Exemplar dieser Automaten an, sondern verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert, was indes für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant ist (EuGH, Urteil vom 21. April 2005 - C-267/03 - Rn. 95). Auch nach vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen im Land Berlin bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige Betreiber zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf.
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4. Den Beweisanträgen der Klägerin in der mündlichen Revisionsverhandlung (Anlage zum Sitzungsprotokoll vom 16. Dezember 2016) war nicht nachzugehen, weil das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO an die in dem angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen des Tatsachengerichts gebunden ist. Eine eigene Tatsachenermittlung ist ihm auch dann verwehrt, wenn der revisionsgerichtlichen Bewertung Rechtsvorschriften zugrunde zu legen sind, die erst nach der letzten tatrichterlichen Entscheidung erlassen worden sind. Sofern sich die tatrichterlichen Feststellungen bei Anwendung solcher nachträglich ergangener, in das Revisionsverfahren einzubeziehender Rechtsvorschriften als unzureichend erwiesen, was vorliegend nicht der Fall ist, wäre der Rechtsstreit nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Tatsachengericht zurückzuverweisen (vgl. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 137 Rn. 44, 59; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 137 Rn. 147).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 161 Abs. 1 und 2 VwGO. Die Kosten hinsichtlich des von den Beteiligten in der Hauptsache für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits waren nach billigem Ermessen der Klägerin aufzuerlegen, da ihre Revision auch insoweit keinen Erfolg gehabt hätte.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten des Berufungsverfahrens vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass für sie beim Betrieb ihrer drei Spielhallen Vorschriften des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (HmbGVBl. 2012, 505, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.7.2016, HmbGVBl. S. 323) - HmbSpielhG - wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht gelten.
- 2
Die Klägerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betrieb zunächst mit Erlaubnissen der Beklagten nach § 33i GewO eine Spielhalle in der X-straße in 20253 Hamburg mit einer Grundfläche von 174,46 m² (Erlaubnis vom 26. August 2008) sowie zwei in einem Gebäude in der Y-Straße in 22159 Hamburg gelegene Spielhallen mit 142,37 m² Grundfläche und mit 150,32 m² Grundfläche (Erlaubnisse vom 21. Dezember 2010). In zwei Spielhallen waren jeweils zwölf, in der Spielhalle I der Klägerin in der waren elf Gewinnspielgeräte sowie Sichtblenden nach § 3 Abs. 2 der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (neugefasst durch Bek. v. 27.1.2006, BGBl. I S. 280; zuletzt geänd. durch Art. 4 Abs. 61 des G. v. 18.7.2016, BGBl. I, S. 1666) - SpielV - aufgestellt. Die Bescheide enthalten keine Auflagen oder Hinweise im Hinblick auf die einzuhaltende Sperrzeit oder die Zahl der Geldspielgeräte. Die Spielhalle in der X-straße betreibt die Klägerin seit Juni 2017 mit einer neuen Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG. Die beiden Spielhallen am Standort Y-Straße, für die die Klägerin neue Erlaubnisse nach § 2 HmbSpielhG beantragt hat, über die noch nicht rechtskräftig entschieden worden ist, werden ebenfalls vorläufig weiterbetrieben.
- 3
Am 19. Dezember 2012 trat das Hamburgische Spielhallengesetz (HmbSpielhG) in Kraft. Es lautet - soweit hier relevant - auszugsweise wie folgt:
- 4
„§ 4
Anforderungen an die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen und ähnlichen Unternehmen
- 5
(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2 sind von ihrem äußeren Erscheinungsbild so zu gestalten, dass ein Einblick ins Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich ist. 2Es muss gleichwohl gewährleistet werden, dass Tageslicht in den Aufstellungsbereich der Geldspielautomaten einfällt. 3Ist der Einfall von Tageslicht ortsbedingt nicht möglich, sind Ausnahmen zulässig. 4[…]
- 6
(2) Als Bezeichnung des Unternehmens im Sinne des § 1 Absatz 2 ist nur das Wort „Spielhalle“ zulässig.
- 7
(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 darf je 12 m² Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden; die Gesamtzahl darf jedoch acht Geräte nicht übersteigen. 2[…] 3Die Geräte sind einzeln in einem Abstand von mindestens 1,5 Metern aufzustellen, getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante. 4[…]
- 8
(4) […]“
- 9
„§ 5
Sperrzeit und Spielverbotstage
- 10
(1) Die Sperrzeit für Unternehmen nach § 1 Absatz 2 beginnt um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr.
- 11
(2) […]
- 12
(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 in den Gebieten gemäß § 1 Nummer 1 der Verordnung über Werbung mit Wechsellicht beginnt die Sperrzeit um 6.00 Uhr und endet um 9.00 Uhr. 2[…]“
- 13
„§ 9
Übergangs- und Schlussbestimmungen
- 14
(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, gelten bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar. 2[…] 3Die Regelungen des § 4 Absätze 1, 2 und 4 und des § 5 treten sechs Monate nach Inkrafttreten dieses Gesetzes in Kraft. 4[…]
- 15
(2) 1Wer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren. 2Unternehmen, die keine Mehrfachkonzession im Sinne des § 1 Absatz 3 erhalten haben, haben die Zahl der Geräte und Spiele bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren.
- 16
(3) […]“
- 17
Am 20. Juni 2013 hat die Klägerin Klage erhoben.
- 18
Gleichzeitig beantragte die Klägerin, im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig u.a. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet sei, zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter aufzustellen, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, und dass sie nicht verpflichtet sei, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der Spielhallen einfalle und dass für die von ihr betriebenen Spielhallen die in § 1 der Sperrzeitverordnung geregelte Sperrzeit gelte, hilfsweise, dass die Sperrzeit um 6.00 Uhr beginne und um 9.00 Uhr ende. Diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. September 2013 ab (17 E 2430/13, rechtskräftig, n.v.). Weitere Eilverfahren hatten keinen Erfolg.
- 19
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen: Die Regelungen in den §§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, 5 Abs. 1 HmbSpielhG seien mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder bereits aus formellen Gründen verfassungswidrig, da sich das vom Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommene Recht der Spielhallen auf den Regelungsgegenstand des § 33i GewO beschränke. Darüber hinaus verletzten die Regelungen sie in ihrer Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und im allgemeinen Gleichheitsgebot nach Art. 3 Abs. 1 GG und seien daher verfassungswidrig. Die Regelungen seien bereits nicht zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, da die Spieler dadurch auf Spielseiten im Internet, Schankräume mit Automaten in der Gastronomie und insbesondere die Automatenspielsäle der Spielbank auswichen, in denen die Aufsichtsmöglichkeiten geringer als in Spielhallen seien. Zudem seien die Eingriffe unangemessen. Insbesondere aufgrund der Reduzierung der höchstens zulässigen Anzahl an Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit und der Ausweitung der gesetzlichen Sperrzeit habe sie mit erheblichen Einnahmeverlusten zu rechnen, die sie zur Schließung ihrer Spielhallen, jedenfalls aber zur Kündigung der Arbeitsverträge langjähriger Mitarbeiter zwängen. Durch die erforderliche Anfertigung neuer Trennwände würden ihr Kosten in Höhe von 17.000,-- Euro entstehen, überdies müssten die Sicherheitskameras samt damit verbundener Elektrik mit erheblichem Kostenaufwand neu installiert werden. Die Pflicht zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls und die Pflicht, den Einblick in die Räumlichkeiten zu verhindern, schlössen sich gegenseitig aus.
- 20
Wenn mit den Regelungen die Spielsucht bekämpft werden solle, sei nicht nachvollziehbar, weshalb entsprechende Vorschriften nicht auch für die Spielbank Hamburg gälten. Es sei daher davon auszugehen, dass die Regelungen allein fiskalischen Zwecken dienten. Deshalb verstießen diese auch gegen das europarechtliche Kohärenzgebot. Es liege eine Ungleichbehandlung vor, da in der Spielbank Hamburg, die auch Automatenglücksspiel anbiete, die Beschränkungen des HmbSpielhG nicht gälten. In den Spielbanken dürfe, anders als in Spielhallen, Alkohol ausgeschenkt werden, sie unterlägen weder dem Rauchverbot noch den in § 13 SpielV u.a. geregelten Einsatz-, Gewinn- und Verlustgrenzen, Spielpausen und Umbuchungszeiten und machten in Hamburg großflächig Werbung.
- 21
Im Übrigen sei kein sachlicher Grund dafür erkennbar, weshalb ihre Spielhallen in den Hamburger Stadtteilen Hoheluft und Farmsen anderen Sperrzeiten unterliegen sollten als die Spielhallen im Gebiet Reeperbahn sowie weshalb für Unternehmen mit und ohne Mehrfachkonzession nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG andere Übergangsbestimmungen gälten.
- 22
In der mündlichen Verhandlung am 10. Dezember 2014 hat die Klägerin ihren ursprünglich angekündigten Antrag, festzustellen, dass sie berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen weiterhin als “Casino Vegas“ zu bezeichnen, hilfsweise, dass sie hierzu bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, für erledigt erklärt. Die Beklagte hat sich dieser Erledigungserklärung angeschlossen.
- 23
Die Klägerin hat beantragt,
- 24
1. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,
- 25
2. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
- 26
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
- 27
3. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg einfällt,
- 28
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg einfällt,
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4. festzustellen, dass für die von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,
- 30
hilfsweise festzustellen, dass in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils die Sperrfrist um 6 Uhr beginnt und um 9 Uhr endet,
- 31
hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und in der Y-Straße in 22159 Hamburg weiterhin mit einer Sperrzeit von 5 Uhr bis 6 Uhr zu betreiben.
- 32
Die Beklagte hat beantragt,
- 33
die Klage abzuweisen.
- 34
Zur Begründung hat die Beklagte im Wesentlichen geltend gemacht, sie sei für den Erlass der beanstandeten Regelungen zuständig, da diese zum Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zählten. Das Recht der Spielhallen beziehe sich auf das gesamte „Spielhallenwesen“ und beziehe auch die Vorschriften der §§ 33c ff. GewO mit ein.
- 35
Die mit den angegriffenen Regelungen im HmbSpielhG verbundenen Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG seien gerechtfertigt. Die Regelungen seien insbesondere zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, erforderlich und auch angemessen. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Die Geldspielautomaten in Spielhallen wiesen ein hohes Suchtpotenzial auf. Spielsucht berge nicht nur Gefahren für die Betroffenen und ihre Familien, sondern aufgrund der drohenden Verschuldung sowie damit verbundener Folge- und Begleitkriminalität auch für die Gemeinschaft. Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes sei durch die Übergangs- und Befreiungsregelungen hinreichend berücksichtigt worden.
- 36
Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG liege schon deshalb nicht vor, weil es sich bei den Spielhallen und der Spielbank Hamburg nicht um wesentlich gleiche Sachverhalte handele. Dies ergebe sich bereits daraus, dass Spielhallen und die Spielbank Hamburg unterschiedlichen Regelungsbereichen angehörten. In Hamburg gebe es zudem hunderte Spielhallen, aber nur eine Spielbank mit drei Dependancen. Im Übrigen sei die Ungleichbehandlung aufgrund der unterschiedlichen Regelungen für Spielhallen einerseits und die Spielbank andererseits gerechtfertigt. Für die unterschiedlichen Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und Abs. 3 HmbSpielhG bestehe ein sachlicher Grund, da Besucher des Amüsierviertels „Reeperbahn“ dieses gezielt wegen des vielfältigen Unterhaltungsangebots aufsuchten und sich der dortigen besonderen finanziellen Gefahren bewusst seien.
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Mit Urteil vom 10. Dezember 2014, das der Klägerin am 14. Januar 2015 zugestellt wurde, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt hatten. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen und die Berufung sowie die (Sprung-) Revision zugelassen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt:
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Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Die Klägerin sei entgegen der mit ihrem Hauptantrag zu 1 begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG dazu verpflichtet, die Anzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in ihren Spielhallen auf acht Geräte je Spielhalle zu reduzieren. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Begrenzung der Anzahl der Geld- und Warenspielgeräte bewirke keine Verletzung der Klägerin in ihrer Berufsfreiheit. Die Begrenzung der höchstzulässigen Zahl berühre den Schutzbereich der Berufsfreiheit, und die Regelung greife in Gestalt einer Berufsausübungsregelung in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein. Diese Regelung sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sie sei kompetenzmäßig zustande kommen, da die Beklagte über die Gesetzgebungskompetenz zur Festlegung der Höchstzahl von Spielgeräten in Spielhallen verfüge. Die Regelungen unterfielen der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG.
- 39
§ 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG diene wichtigen Gemeinwohlzielen. Die Spielsuchtprävention stelle nicht nur ein wichtiges, sondern sogar ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel dar, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen könne. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG genüge den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Begrenzung der Zahl der Spielgeräte auf acht Geräte je Spielhalle sei zur Spielsuchtprävention geeignet und erforderlich. Eine Beschränkung, die gleich wirksam sei, die Spielhallenbetreiber hingegen weniger belaste, sei nicht ersichtlich. Die Regelung sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Das Gewicht der mit § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verfolgten Spielsuchtprävention überwiege das Gewicht der wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber.
- 40
Die Klägerin sei durch die Regelung auch nicht im allgemeinen Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1GG verletzt. Es liege im Hinblick auf eine Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Die Ungleichbehandlung von Spielhallen und Spielbanken sei trotz der strengen Bindung des Gesetzgebers gerechtfertigt, weil zwischen den Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg im Hinblick auf die Regelung in verschiedenen Ordnungsbereichen und durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestünden, die die ungleiche Behandlung rechtfertigten.
- 41
§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG sei auch mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar. Diese Regelung verletze die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit und im Recht zu arbeiten aus Art. 15 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 12. Dezember 2007. Es sei kein Raum für eine Prüfung des in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union entwickelten Kohärenzgebots. Hier sei weder der Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV noch der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 Abs. 1, Art. 57 Abs. 1 und Abs. 3 AEUV eröffnet. Die Klägerin sei eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person des Privatrechts. Sie habe ihren Sitz in Hamburg und betreibe hier ihre Spielhallen. Es liege daher kein grenzüberschreitender Sachverhalt vor. § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verstoße auch nicht gegen eine sich aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften ergebende Notifizierungspflicht. Es handele sich bei dieser Regelung des Hamburgischen Spielhallengesetzes nicht um eine nach der Richtlinie 98/34/EU notifizierungspflichtige „technische Vorschrift“.
- 42
Die Klägerin sei verpflichtet, in ihren Spielhallen zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinragenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen. Die Beklagte verfüge über die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Vorschrift und § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG diene wichtigen Gemeinwohlzielen in Gestalt des Spielerschutzes sowie der Spielsuchtprävention. Die Regelung genüge den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
- 43
Die Klägerin sei entgegen der mit dem Hauptantrag zu 3 begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG dazu verpflichtet zu gewährleisten, dass Tageslicht in den Aufschlussbereich der Geldspielautomaten in ihren Spielhallen einfalle. Die Regelung sei mit dem Grundgesetz vereinbar.
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Für die Spielhalle der Klägerin gelte nicht, wie mit dem Hauptantrag zu 4 begehrt, die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG verletze die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Beklagte sei zum Erlass des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG zuständig. Die Sperrzeitenregelung diene wichtigen Gemeinwohlzielen, da auch mit ihr die Stärkung des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention bezweckt werde. Die Festlegung der Sperrzeiten genüge überdies den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes; dies ergebe sich bereits aus der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg vom 10. März 2014 (4 Bs 435/13). § 5 HmbSpielhG verletze die Klägerin weder im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Hamburgischen Spielhallen und der Spielbank Hamburg noch im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Spielhallen sowie Schank- und Speisewirtschaften im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
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Auch der erste Hilfsantrag zum Hauptantrag zu 4 sei unbegründet. Die begünstigende Regelung in § 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verletze die Klägerin nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da die Ungleichbehandlung von Spielhallen innerhalb und außerhalb des Vergnügungsviertels Reeperbahn durch sachliche Gründe gerechtfertigt sei.
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Auch mit den Hilfsanträgen zu den Hauptanträgen zu 2 und 3 und dem zweiten Hilfsantrag zu 4 sei die zulässige Klage unbegründet.
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Die Klägerin hat am 28. Januar 2015 gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt und diese am 16. April 2015 fristgerecht begründet. Sie macht u.a. geltend:
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Die Regelung zur Reduzierung der Geldspielgeräte in § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG verletze sie in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Regelung finde im GlüStV und im Bundesrecht keine Grundlage. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verfüge die Beklagte nicht über die Gesetzgebungskompetenz. Diese stehe dem Bund zu, da die Regelung der Anzahl von Geldspielgeräten in Spielhallen dem Geräte- und Aufstellungsrecht unterfalle.
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Im Übrigen sei § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG materiell verfassungswidrig. Die Regelung sei nicht geeignet, das vom Gesetzgeber benannte Ziel der Suchtprävention zu erreichen. Dass die Gerätereduzierung zu einer Eindämmung pathologischen Spielverhaltens führe, sei nicht nachgewiesen. Folge der Pflicht zur Reduzierung sei es, dass gerade pathologische Spieler in die Automatensäle der Spielbanken, illegale Hinterzimmer oder das Glücksspiel im Internet auswichen, um ihre Spielsucht zu befriedigen. Die Aufsichtsmöglichkeiten in einer Spielbank seien viel geringer als in vergleichbar kleinen Spielhallen. Dies gelte erst recht für das Glücksspiel im Internet, das gänzlich anonym und unkontrolliert stattfinde, oder für illegale Glücksspielangebote. Das Online-Glücksspiel berge eine vielfach höhere Suchtgefahr als das Automatenspiel in Spielhallen. Dies gelte insbesondere deshalb, weil die Spieler den Überblick über die eingesetzten Geldmengen verlören, da die Beträge per PayPal abgebucht bzw. mit Pre-Paid-Karten und nicht wie in einer Spielhalle bar gezahlt würden. Fehlerhaft sei auch die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Anreize für den Spieler seien umso geringer, je weniger Geräte je Spielhalle aufgestellt würden. Dagegen spreche die große Zahl der Spielgeräte in der von der Beklagten subventionierten Spielbank. Diese unterliege keinen gesetzlichen Reglementierungen. Dort sei Alkoholausschank erlaubt; es bestehe u.a. die Möglichkeit, in Raucherräumen zu rauchen und an einem EC-Automaten Bargeld zu erhalten. Auch unterliege die Spielbank keinen Werbebeschränkungen und bewerbe ihren Betrieb großflächig.
- 50
Die Reduzierung der Geräte sei auch nicht zumutbar und erforderlich. Der Bundesgesetzgeber habe durch die SpielV den Betreibern bereits erhebliche Einschränkungen für den Betrieb auferlegt. Deren Auswirkungen hätte der Gesetzgeber zunächst bewerten müssen, bevor er massivere Maßnahmen wie die Gerätereduzierung ergreife. Den Betreibern von Spielhallen sei es u.a. durch die im Jahr 2018 in Kraft tretenden und bereits wirksamen Vorgaben der SpielV insbesondere nicht möglich, ihre Preise zu erhöhen und das Spiel durch Erhöhung der Gewinngrenzen für die Spieler attraktiver zu gestalten. Sie, die Klägerin, habe im Vertrauen auf die nach § 3 Abs. 2 SpielV zulässige Anzahl von 12 bzw. 24 Geräten mit langfristig laufenden Mietverträgen entsprechend große Flächen angemietet. Die Reduzierung habe erhebliche negative Auswirkungen auf die Rentabilität von Betrieben wie denen der Klägerin, da die Umsatzeinbußen bei gleichbleibenden Kosten für Personal und Miete nicht ausgeglichen werden könnten. Bei einer Reduzierung der Geldspielgeräte auf acht Geräte verfüge sie über überzählige Flächen, die sie nicht wirtschaftlich nutzen könne, für die aber Kosten entstünden. Die in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG geregelten Übergangsfristen seien nicht ausreichend, um dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechnung zu tragen.
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Die Reduzierung sei auch deshalb unverhältnismäßig, weil der Gesetzgeber einerseits den Betrieb von Spielhallen mit der Begründung der Spielsuchtprävention stark reglementiere, aber gleichzeitig seine Gesetzgebung nicht konsequent an diesem Ziel ausrichte, sondern das spielsuchtgefährdende Automatenspiel in der Spielbank weitgehend unregle-mentiert zulasse. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 beschäftige sich nicht mit der möglichen Unionsrechtswidrigkeit der angegriffenen Regelungen. Sie führe lediglich aus, dass die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit nur dann gerechtfertigt sei, wenn die betreffenden Maßnahmen dazu beitrügen, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Gefahren des Glücksspiels in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Warum die angegriffenen Regelungen dem Erfordernis der Kohärenz genügten, begründe das Gericht nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seien ein Monopol und der damit verbundene Ausschluss anderer Anbieter nur verfassungsgemäß, wenn diese Beschränkungen konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet seien. Die Ermahnung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 (juris), die Bekämpfung der Spielsucht nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels zu konterkarieren, hindere die Beklagte nicht, aus fiskalischen Gründen weitere Spielbank-Dependancen zu eröffnen. Zudem habe die Beklagte einem Wettbewerber in Bergedorf für einen aus sieben Hallen bestehenden Spielhallenkomplex und eine Einzelspielhalle Erlaubnisse erteilt. Dies spreche gegen eine kohärente und konsequente Bekämpfung der Spielsucht.
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Die Gerätereduzierung sei auch als sogenannter „additiver Grundrechtseingriff“ unverhältnismäßig. Die diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts u.a. zum Abstandsgebot sei insoweit auf die Gerätereduzierung nicht anwendbar. Sie, die Klägerin, erleide nicht nur durch die Verminderung der Zahl der Geldspielgeräte, sondern auch durch die Sperrzeit von sieben Stunden erhebliche Umsatzeinbußen. Die verbleibenden Geräte würden während der verkürzten Öffnungszeiten häufiger bespielt und Spieler, für die kein freies Gerät verfügbar sei, würden eine andere Spielhalle aufsuchen oder andere Glücksspielformate, zum Beispiel im Internet, wählen. Sei zu der verfügbaren Zeit kein Spielgerät frei, ändere der Spieler nicht seine Gewohnheiten oder Spielzeiten. Daher habe die Gerätereduzierung keine Verlagerung des Spielverhaltens auf andere Zeiten bewirkt und damit nicht zu einer gleichbleibenden Auslastung der verbleibenden Spielgeräte geführt. Das betriebswirtschaftliche Ergebnis für die Monate Januar bis November 2016 habe ………. Euro betragen, das vorläufige Ergebnis für die Monate Januar bis November 2017 nur ……… Euro. Es sei in der Einzelspielhalle in der X-Straße um ca. 1/3 gesunken. Die Kosten für Raummiete, Personal und Strom seien gleich geblieben. Dies sei für sie existenzgefährdend.
- 53
Es existierten weniger einschneidende Beschränkungen wie zum Beispiel die Einführung einer Spielerkarte, wie Zugangskontrollen für Spielhallen, eine Sperrdatei oder die Erhöhung des Zutrittsalters auf 21 Jahre, das in den klägerischen Spielhallen bereits gelte.
- 54
§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verstoße auch gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Es liege eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg vor. Diese sei auch nicht dadurch gerechtfertigt, dass Spielhallen und die Spielbank unterschiedlichen Ordnungs- und Regelungsbereichen unterfielen. Hier handele es sich um Landesrecht und damit um den gleichen Gesetzgeber. Zudem würden die Anforderungen an die Geldspielgeräte (z.B. Spielpausen, Speicherung von Geldbeträgen in Einsatz- und Gewinnspeichern, Verbot des Punktespiels) durch die Änderung der SpielV vom 11. November 2014 weiterhin verschärft. All diese Restriktionen gälten für eine Spielbank nicht. Auch könne die Beklagte aus fiskalischen Gründen weitere Spielbank-Dependancen eröffnen, was gesetzlich möglich sei. Dort könnten ein oder mehrere Gerät(e) mit unbegrenzten Geldbeträgen ohne Spielpausen bespielt werden. Es seien dort 136 Geräte aufgestellt. Auch Einlasskontrollen in der Spielbank könnten nicht gewährleisten, dass an den zahlreichen in der Spielbank aufgestellten Geräten ohne Spielpausen und ohne Gewinn- und Verlustbegrenzung gespielt werde. Die für Spielbanken bestehende Sperrdatei können nicht verhindern, dass Gelegenheitsspieler, die erst an der Spielsucht zu erkranken drohten und an die sich das Hamburgische Spielhallengesetz in erster Linie richte, an den in der Spielbank aufgestellten Spielautomaten spielten. Auch die Selbst- und Fremdsperren hätten keinen präventiven Charakter. Dem Gesetzgeber gehe es mit der Gerätereduzierung zudem darum, die Spielanreize an einem Ort zu reduzieren. Daher sei die Erwägung unerheblich, dass es mehr Spielhallen als Spielbankenstandorte gebe.
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Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 seien auf ihren Fall nicht übertragbar, weil die dort entschiedenen Fälle Inhaber von sehr großen Verbundspielhallen betroffen hätten. Die Gefahr eines „Las-Vegas-Effekts“, den das Bundesverfassungsgericht u.a. hinsichtlich des Abstandsgebots benenne, trete bei ihrer Einzelspielhalle bzw. ihrer Doppelspielhalle nicht auf. Die Ausführungen zu den Gemeinwohlzwecken bezüglich der Gerätereduzierung seien nicht näher begründet worden; dies gelte auch für die Unterschiede zu Spielbanken. Es spreche nichts dagegen, in verbleibenden Einzelspielhallen entsprechend der SpielV weiterhin zwölf Geräte aufzustellen, wie dies in den meisten Bundesländern weiter erlaubt sei.
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Auch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG sei nicht mit dem Grundgesetz vereinbar, da er sie, die Klägerin, ebenfalls in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG verletze. Es fehle der Beklagten an der Gesetzgebungskompetenz. Zudem seien die in der SpielV vorgesehenen Sichtblenden zum Spielerschutz gleich wirksam und weniger eingriffsintensiv, da sie das Bespielen mehrerer Geräte ebenfalls einschränkten. Die nun verlangten Sichtblenden führten dazu, dass der einzelne Spieler in seinem Spiel weniger beobachtet werden könne und die Aufsichtsmöglichkeiten eingeschränkter seien. Der mit dem Besuch der Spielhalle verbundene soziale Kontakt trete in den Hintergrund. Der Spielerschutz werde durch die neuen Sichtblenden eher verringert als erhöht. Die Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und der Spielbank sei auch hinsichtlich dieser Verpflichtung nicht gerechtfertigt.
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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gelte für ihre Spielhallen die bisher nach § 1 der Sperrzeitverordnung bestimmte Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr. Die Sperrzeitregelung sei nicht geeignet, die Spielsucht wirksam zu bekämpfen. In Gaststätten und Imbissen sei es weiterhin möglich, die in den Schankräumen aufgestellten Automaten auch während der Sperrzeit zu betreiben. Gleiches gelte für Wettbüros, die teilweise auch Spielautomaten aufgestellt hätten. Zudem hielten sich dann potentielle Spieler vermehrt im offenen Spielbetrieb des Internets auf oder in unkontrollierten Spiele-Cafés sowie in Hinterzimmern. Die Sperrzeitverordnung sei auch nicht geeignet, die Spielsucht wirksam zu bekämpfen. Es liege nahe, dass durch die Reduzierung der Öffnungszeiten der Spielhallen mehr Besucher in die Hamburger Spielbank getrieben würden. Der Gesetzeszweck sei lediglich vorgeschoben und die Geeignetheit der Sperrzeit zur Spielsuchtbekämpfung sei aus diesem Grund fraglich. Aus der immensen Bewerbung der Hamburger Spielbank könne der Schluss gezogen werden, dass das HmbSpielhG lediglich fiskalischen Zwecken diene. Außerdem sei die Sperrzeitregelung unverhältnismäßig. Die Mitarbeiter der Klägerin, die gezwungen seien, um 5:00 Uhr morgens die Hallen abzuschließen, würden einem erhöhten Unfallrisiko ausgesetzt. Die Vergangenheit habe gezeigt, dass gerade der Zeitpunkt der Schließung einer Halle in den frühen Morgenstunden eine erhöhte Gefahr von Raubüberfällen in sich berge. In der bisherigen Sperrzeit habe die Halle zwar abgeschlossen werden müssen, das Schließen erfolge aber von innen und die Mitarbeiter blieben während der Sperrzeit in der Halle und reinigten diese. Der Gesetzeszweck, den Spieler zu veranlassen, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen, könne auch durch mildere Mittel wie eine kürzere Sperrzeit zur Nachtzeit erreicht werden. Nach dem Glücksspielstaatsvertrag sei es ausreichend, wenn die Sperrzeit lediglich drei Stunden betrage. Außerdem gehe der Gesetzgeber, wie sich u.a. aus § 26 Abs. 2 GlüStV und § 5 Abs. 3 HmbSpielhG ergebe, selbst davon aus, dass eine kürzere Sperrzeit ausreichend sei.
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§ 5 HmbSpielhG sei im Hinblick auf die kürzeren Sperrzeiten in den Dependancen der Hamburger Spielbank wegen Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Auch bestehe eine Ungleichbehandlung der Spielhallen gegenüber den Schank- und Speisewirtschaften. Wenn der Spieler durch die verlängerten Sperrzeiten gezwungen werden solle, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen, sei nicht ersichtlich, warum dies dann in Schank- und Speisewirtschaften, in denen der Spieler durch den Alkohol enthemmter sei, nicht gelte. Mit der Frage der Rechtmäßigkeit der Sperrzeiten beschäftige sich der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 nicht.
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Auch der Hilfsantrag sei begründet, soweit die Sperrzeit in den Spielhallen um 6:00 Uhr beginne und um 9:00 Uhr ende. Die in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG festgelegte längere Sperrzeit für Spielhallen und die kürzere Sperrzeit für Spielhallen auf der Reeperbahn und am Steindamm stellten einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihr Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG dar. Die unterschiedlichen Standorte rechtfertigten die Ungleichbehandlung nicht. Personen, die der Spielsucht verfallen seien, seien gerade in dem Gebiet Reeperbahn in einem größeren Ausmaß gefährdet als in anderen Gebieten.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 10. Dezember 2014 teilweise zu ändern und
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1. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,
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2. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg jeweils zwischen jedem Spielgerät Sichtblenden in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den raumhineinragenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,
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3. festzustellen, dass für die von der Klägerin betriebenen Spielhallen in der X-Straße in 20253 Hamburg und Y-Straße in 22159 Hamburg die bisherige Sperrzeit von 5:00 Uhr bis 6:00 Uhr nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,
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hilfsweise festzustellen, dass bei den von der Klägerin betriebenen Spielhallen jeweils die Sperrzeit um 6:00 Uhr beginnt und um 9:00 Uhr endet.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie macht u.a. geltend, das Verwaltungsgericht gehe zu Recht von der Gesetzgebungskompetenz der Freien und Hansestadt Hamburg aus. Das Recht der Spielhallen aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG beziehe sich auf das gesamte Spielhallenwesen. Die Höchstzahl der zulässigen Spielgeräte sei nicht bereits durch § 3 Abs. 2 SpielV bundesrechtlich abschließend geregelt. Die Regelungen verletzten die Klägerin nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG. Soweit die Klägerin meine, gerade pathologische Spieler würden auf Automatensäle der Spielbanken, illegale Hinterzimmer und das Glücksspiel im Internet ausweichen, seien dazu keine Untersuchungen bekannt. Es werde auch von den Anbietern nicht mehr bestritten, dass Geldgewinnspiel und Glücksspiel um Geld zu pathologischen Verhaltensweisen führen könne. Dieses Verhalten sei nicht auf eine einzige Ursache zurückzuführen. Es sei als unwiderlegbar anzunehmen, dass Angebote eine Nachfrage nach sich zögen. Wo große Nachfrage herrsche, sei auch die Gefahr, pathologische Verhaltensweisen zu entwickeln, entsprechend größer. Die Regelung verletze Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der gewerblichen Spielhallen und der Spielbank Hamburg liege nicht vor. Der Spielbank Hamburg mit drei Dependancen mit insgesamt 381 Geldspielautomaten hätten im Jahr 2014 ca. 378 Spielhallen mit insgesamt ca. 4040 Geldspielgeräten gegenübergestanden. Heute seien es 321 Spielhallen. Wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe, sei die Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von Spielbanken und Gaststätten mit Geldspielgeräten gerechtfertigt, selbst wenn wegen der erheblichen Beeinträchtigung des Grundrechts der Berufsfreiheit ein über eine bloße Willkürkontrolle hinausgehender Verhältnismäßigkeitsmaßstab zugrunde gelegt werde.
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Die Pflicht zur Einzelaufstellung der Geldspielgeräte, verbunden mit den erforderlichen Sichtblenden, diene dem Spielerschutz. Früher sei das Spiel an mehreren Geldspielgeräten unproblematisch möglich gewesen. Dies werde nun sehr erschwert. Die Automatiktaste sei erst ab November 2014 nach § 13 Nr. 7 Satz 3 SpielV bei neuen Geldspielgeräten verboten. Für alte Geräte gälten Übergangsfristen. Die Regelung sei verhältnismäßig. Die Erwerbsinteressen der Klägerin träten dahinter deutlich zurück.
- 70
Soweit die Klägerin u.a. gegen die Sperrzeitregelung und die Gerätereduzierung einwende, sie könne Umsatzrückgänge, die sie dadurch erfahren habe, aufgrund der Beschränkung der Geldspielgeräte nicht ausgleichen, und die Sperrzeitregelung werde für sie ruinöse Folgen haben, sei dies nicht durch Zahlen belegt und insgesamt wenig aussagekräftig. Es sei damit zu rechnen, dass die Kunden die Spielhallen auch zu Zeiten außerhalb der Spitzenzeiten aufsuchten und dass so die acht Geldspielgeräte stärker ausgelastet seien. Zudem sei der Klägerin spätestens seit Inkrafttreten des HmbSpielhG bekannt gewesen, dass sie die Zahl der Geldspielgeräte innerhalb der in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG geregelten Fristen zu reduzieren habe. Sie habe bis zum 30. Juni 2017 und damit hinreichend Zeit gehabt, sich auf die aktuelle Rechtslage einzustellen, indem sie zum Beispiel kurze Laufzeiten der Miet- bzw. Leasingverträge für die Spielgeräte vereinbart hätte. Auch habe sie die Anzahl der Geräte gegebenenfalls auch sukzessive reduzieren können.
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Im Übrigen sei nicht erkennbar, aus welchen Gründen das Unionsrecht hier Anwendung finde. Es fehle an einer Darlegung, weshalb hier die Dienstleistungsfreiheit verletzt sein könne. Die Klägerin habe ihren Sitz nicht im europäischen Ausland und damit fehle nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das grenzüberschreitende Moment. Unabhängig davon liege ein Verstoß gegen Unionsrecht nicht vor. Selbst wenn man einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit durch die Regelungen des HmbSpielhG annehme, sei dieser hier aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt. Die Regelung sei nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzverbot unanwendbar. Das Kohärenzverbot verlange weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung. Eine alle Glücksspielsektoren überspannende und zwischen Bund und Ländern koordinierte Gesamtkohärenz sei nicht erforderlich.
- 72
Soweit die Klägerin die Werbepraxis beanstandete, sei zu berücksichtigen, dass alle Landeslottogesellschaften gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV über eine Werbeerlaubnis verfügten. Für den Bereich der Sportwetten sehe der Glückspielstaatsvertrag in den §§ 4a ff. GlüStV ein striktes Regulierungssystem vor. Dieses werde in Hamburg durch das Ausführungsgesetz zum GlüStV ergänzt. Eine Inkohärenz ergebe sich auch nicht im Vergleich zum Online-Glücksspiel oder den Spielbanken. Die Spielbanken unterlägen einem strikten ordnungsrechtlichen Maßstab. Die unterschiedliche Regelung im Vergleich zu Spielhallen sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Online-Glücksspiel sei strikt reguliert. Es bestehe gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ein Totalverbot, von dem nur für Lotterien, Sportwetten und Pferdewetten in § 4 Abs. 5 GlüStV Ausnahmen zulässig seien. Die Aufsichtsbehörden gingen auch gegen unerlaubte Glücksspiele im Internet vor. Dass wegen der Vielzahl der Angebote der Schwarzmarkt nicht vollständig beseitigt werden könne, stelle im Übrigen nach der Rechtsprechung des EuGH keinen Verstoß gegen unionsrechtliche Verpflichtungen dar.
- 73
Die von der Klägerin angeführten Verbundspielhallen im Bezirk Bergedorf seien im Rahmen eines Härtefallantrages nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG genehmigt worden. Im Übrigen gebe es im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg durchaus noch Standorte, an denen neue Spielhallen eröffnet werden könnten.
- 74
Mit Beschluss vom 16. Februar 2016 hat das Berufungsgericht das Verfahren entsprechend § 94 VwGO im Hinblick auf anhängige Verfassungsbeschwerden bei dem Bundesverfassungsgericht (1 BvR 1314/12 u.a.) ausgesetzt. Mit Beschluss vom 26. September 2017 ist der Aussetzungsbeschluss aufgehoben worden, nachdem das Bundesverfassungsgericht über die Verfassungsbeschwerden mit Beschluss vom 7. März 2017 (juris) entschieden hatte.
- 75
Die Sachakten der Beklagten und die Prozessakten der Verfahren 4 Bf 217/17 und 4 Bs 121/17 haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.
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Das auf Grund mündlicher Verhandlung vom 10. Dezember 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts ist nicht zu ändern. Die Klage der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet.
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I. Die von der Klägerin erhobene negative Feststellungsklage ist zulässig.
- 79
Die Feststellungsklage der Klägerin ist hinsichtlich der Hauptanträge zu 1-3 und des Hilfsantrags nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig.
- 80
Soweit sie sich dagegen wendet, dass ihre Spielhallen den in Kraft getretenen und nun mit der für den Standort X-Straße erteilten Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG verbundenen betriebsbezogenen Einschränkungen unterliegen, ist die Klägerin an einem gegenwärtigen, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis beteiligt. § 43 Abs. 2 VwGO greift insoweit nicht ein, da die Vorschriften bußgeldbewehrt sind und der Klägerin nicht zuzumuten ist, etwaige Sanktionen abzuwarten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 15 m.w.N.; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 11). Soweit sich die Klägerin gegen erst künftig eintretende, mit dem Erlöschen ihrer Spielhallenerlaubnisse bezüglich des Standortes Y-Straße und dem Erfordernis einer neuen Erlaubnis verbundene Beschränkungen wendet, ist die Klage als vorbeugende Feststellungsklage zulässig. Zwar ist über ihre Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen für diesen Standort noch nicht rechtskräftig entschieden worden. Gegenwärtig duldet die Beklagte den Weiterbetrieb. Welchen rechtlichen Anforderungen die Klägerin im Hinblick auf die künftige Erteilung einer Erlaubnis unterliegen wird, ist aber bereits jetzt sachlich und zeitlich hinreichend überschaubar. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist deshalb auch insoweit gegeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.11.1989, 2 C 23.88, NJW 1990, 1866, juris Rn. 17). Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an den von ihr mit den Hauptanträgen und dem Hilfsantrag von ihr begehrten Feststellungen ergibt sich aus ihrem Interesse, Klarheit über die Rechtslage zu erzielen, um wirtschaftliche Dispositionen für ihre Betriebe treffen zu können (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 15; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 128 f.).
- 81
II. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin ist verpflichtet, die von ihr beanstandeten Vorschriften einzuhalten. Die Bestimmungen des § 4 Abs. 3 Satz 1, des § 4 Abs. 3 Satz 3 und des § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG sind formell und materiell verfassungsgemäß und stehen mit Unionsrecht im Einklang (1. bis 3.). Sie sind auch nicht wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht unanwendbar (4.).
- 82
1. Die Klägerin kann nicht verlangen, die Pflicht zur Reduzierung der Geldspielgeräte nicht einhalten zu müssen, weil sie durch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG anderenfalls in ihren geschützten Rechtspositionen verletzt wird.
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a) Der mit den Anforderungen an die Gerätereduzierung verbundene Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechte der Klägerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- 84
aa) Der Eingriff in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ist formell und materiell verfassungsgemäß.
- 85
Bei der Bestimmung, dass die Gesamtzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in einem Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG acht Geräte nicht übersteigen darf (§ 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG), handelt es sich um einen Eingriff in eine Berufsfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. Denn derjenige, der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 HmbSpielhG rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i GewO oder nach § 2 HmbSpielhG verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb einer bestimmten Frist, spätestens ab 1. Juli 2017, auf das nach § 4 Absatz 3 HmbSpielhG zulässige Maß zu reduzieren (§ 9 Abs. 2 HmbSpielhG) bzw. darf nur maximal acht Geräte betreiben. Die Regelung stellt keinen Eingriff in die Berufswahlfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG dar, weil die Betroffenen durch die hier relevanten Regelungen des HmbSpielhG weder an der Berufswahl noch daran gehindert sind, jederzeit an einem geeigneten Ort innerhalb Hamburgs eine neue Spielhalle zu eröffnen (vgl. zum Maßstab: OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.; vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 36 ff.).
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Dieser Berufsregelung unterfällt die Klägerin. Die Beklagte erteilte ihr zuletzt in den Jahren 2008 und 2010 für die von ihr betriebenen Spielhallen eine Erlaubnis nach § 33 i GewO bzw. im Juni 2017 eine neue Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG.
- 87
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die in kompetenzmäßiger Hinsicht den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Sie müssen zudem auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist (stRspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.1.2016, 1 BvL 6/13, NJW 2016, 700, juris Rn. 47 m.w.N.). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Daher müssen die Eingriffe zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und dürfen nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.1.2002, 1 BvR 1236/99, BVerfGE 104, 357, juris Rn. 34). Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein, so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 95 m.w.N.). Wirkt eine auf die Berufsausübung zielende Regelung auf die Berufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahe kommt, ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die Berufswahl zu messen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.8.2015, 2 BvR 2190/14, WM 2015, 1827, juris Rn. 28 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 35 m.w.N.)
- 88
Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 122; Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 f.). Es gelten insofern allerdings nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der das Berufungsgericht folgt, besondere Anforderungen, sofern der Staat zugleich auf Teilen des Spielmarktes selbst wirtschaftend tätig ist. So verlangt ein beim Staat monopolisiertes Sportwettenangebot eine konsequente Ausgestaltung der Maßnahmen zur Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (BVerfG, Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 126), da fiskalische Erwägungen des Staates solche Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht tragen können. In einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt ist eine Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei sind andere Glücksspielformen insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber - wie hier - (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. Die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkariert werden. Dies gilt insbesondere dort, wo die Regulierung privater Angebote und staatliche Monopole zusammentreffen, wie dies u.a. bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.7.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 122 ff.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 51 f.).
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Nach den Anforderungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die staatliche Bekämpfung der Spielsucht ist im nicht monopolisierten Bereich die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urt. v. 21.10.1999, C-67/98, Rn. 36 f.; Urt. v. 6.11.2003, C-243/01, Rn. 67; Urt. v. 6.3.2007, C-338/04 u.a., Rn. 52 f.; Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, Rn. 55, 64 f.; Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u.a., Rn. 88; Urt. v. 30.4.2014, C-390/12, Rn. 43; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 122-124).
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Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG.
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(1) § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG, der in die Berufsfreiheit eingreift, ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständliche Regelung ist nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Beklagte war für den Erlass der Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig.
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Die Bestimmung zur Reduzierung der allgemeinen Gerätehöchstzahl je Spielhalle unterfällt der Gesetzgebungskompetenz der Länder. Sie ist eine gewerberechtliche Anforderung und dem Recht der Spielhallen nach Art. 70, 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuzuordnen. Der Kompetenztitel für das Recht der Spielhallen ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebs einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut, der Entstehungsgeschichte, dem Zweck der Regelungen und der Systematik. Die Regelung der höchstzulässigen Gerätezahl ist eine gewerberechtliche Anforderung und stellt auf die spezifische Gefährlichkeit von Spielhallen ab (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 97 ff., zur gleichlautenden Berliner Regelung: Rn. 112; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, juris Rn. 19 ff., 33; ausführl. zu § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG: OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, juris Rn. 72 ff.).
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Von der der Beklagten zugewiesenen Gesetzgebungskompetenz hat diese u.a. mit § 28 Satz 1 und 2 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (v. 15.12.2011, HmbGVBl. 240, in Kraft getreten zum 1.7.2012) - GlüStV - und § 4 HmbSpielhG Gebrauch gemacht.
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(2) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus der Regelung ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.
- 95
Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
- 96
Für die Beschränkung der Zahl der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Die auf die Senkung der Zahl der Geldspielgeräte zielende Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG soll unter anderem das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen. Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Spielsucht kann schwerwiegende Folgen nicht nur für den Betroffenen und seine Familie haben. Sie birgt wegen der drohenden Verschuldung des Betroffenen und seiner Familie sowie wegen der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch Gefahren für die Gemeinschaft (vgl. Bü-Drs. 20/3228, S. 7, 8, Bü-Drs. 20/5877, S. 24, 25 m.w.N.; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 99 f.). Nach dem Drogen- und Suchtbericht der Drogenbeauftragten der Bundesregierung (vom Mai 2013, Nr. 5 - Pathologisches Glücksspiel - S. 43 ff.) ist der Geldspielgerätemarkt der wirtschaftlich bedeutendste und umsatzstärkste Sektor des deutschen regulierten Glücksspielmarkts. Automatenglücksspiel weist das höchste Suchtpotential auf. Für Spieler, die an Geldspielautomaten spielen, ergibt sich gegenüber Spielern, die dieses Glücksspiel nicht betreiben, ein deutlich erhöhtes Risiko, ein problematisches Spielverhalten zu entwickeln. Automatenglücksspiele können nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung zu krankhaftem Suchtverhalten führen (vgl. Zusammenfassung bei Pagenkopf, Der neue Glücksspielstaatsvertrag, NJW 2012, 2918, 2921 m.w.N.; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Internetverweis zu www.spielen-mit-verantwortung.de; vgl. Meyer, Stellungnahme zu dem Entwurf der 6. VO zur Änd. der SpielV, Stand 8.2.2012, S. 6; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 100, BVerwG, Urt. v. 5.4.2017, 8 C 16.16, SächsVBl. 2017, 322, juris Rn. 35; StGH BW, Urt. v. 17.6.2016, 15/13, 1 VB 15/13, juris Rn. 329 f.). Die angestrebten Ziele der Suchtbekämpfung sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 133; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 38 m.w.N.; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Ein derart wichtiges Gemeinwohlziel vermag selbst eine objektive Berufswahlbeschränkung zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1954/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98 ff.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 50).
- 97
Der Landesgesetzgeber war auch nicht gehindert, das Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht zum Gegenstand seiner gesetzgeberischen Vorhaben im Rahmen des GlüStV und des HmbspielhG zu machen, obwohl - worauf die Klägerin hinweist – auch bundesrechtliche Regelungen wie die SpielV existieren, die ebenfalls an diesem Zweck und Ziel ausgerichtet sind. Diese „verbrauchen“ nicht verfassungsrechtlich legitime Schutzzwecke im Rahmen der Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 38).
- 98
Die Regelung ist auch konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind.
- 99
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht verlangt, dass der Gesetzgeber die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufenen Suchtgefahren gleichzeitig auch bezogen auf andere Aufstellorte wie Spielbanken und Gaststätten mit gleichen Mitteln bekämpft (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 51 ff. m.w.N.). U.a. für das Verbundverbot und das Abstandsgebot (vgl. auch § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG) hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die dort relevanten Vorschriften u.a. des Berliner und des Saarländischen Spielhallengesetzes sowie die in diesen Ländern für Spielbanken und Gaststätten geltenden Vorschriften konsequent und kohärent an dem Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet sind.
- 100
Das Bundesverfassungsgericht hat dazu im Beschluss vom 7. März 2017 ausgeführt:
- 101
„… Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind. Bei der Regulierung der Geldspielgeräte in Gaststätten sind keine gesteigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar.
- 102
Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen Betrieb der Spielbanken sind allerdings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach Landesgesetz wesentliche Anteile an der Betreibergesellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Bruttospielertrag und Gewinn der Spielbanken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das Verbundverbot und die weiteren Beschränkungen in den neuen Spielhallengesetzen indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in Berlin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird. Diese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwendbarkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen. Demgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des großflächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe der Automatensäle von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelungen entgegengewirkt.
- 103
Dennoch liegt hierin keine Inkonsequenz in Bezug auf das von den Gesetzgebern verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, da der Betrieb der Spielbanken und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), ausgerichtet sind. Für Spielbanken sind umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen. […..] Dementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt. …. So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (…) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unterschied wird auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen grundsätzlich fortbestehen. Nach den vorliegenden Untersuchungen fällt die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht, 2014, S. 189; Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102; Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung - Endbericht, S. 68). …
- 104
… Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin und im Saarland - soweit ersichtlich - auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder. Die Zahl der Zweigniederlassungen ist in beiden Ländern leicht gesunken, während die Zahl der Spielhallen und gerade der Mehrfachspielhallen in den letzten zehn Jahren sprunghaft angestiegen ist. Auch bei Berücksichtigung der "Ausdünnung" des Spielhallenmarktes durch Verbundverbot und Abstandsgebot nach Ablauf der Übergangsfristen zum 31. Juli 2016 beziehungsweise zum 30. Juni 2017 dürfte die absolute Zahl der Spielautomaten in Spielbanken erheblich geringer bleiben als die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen.
- 105
Zur konsequenten Regulierung der Spielbanken und insbesondere des Automatenspiels mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht haben die Landesbehörden jedoch auch in Zukunft dafür Sorge zu tragen, dass die Reduzierung der Zahl der Spielhallen nicht durch eine Ausweitung des Automatenspiels und eine Vermehrung der Standorte von Spielbanken und ihren Dependancen konterkariert wird“ (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 141 – 147).
- 106
Diesem Verständnis der Reichweite des Kohärenzgebots schließt sich das Berufungsgericht vollumfänglich an. Die rechtlichen und tatsächlichen Wertungen des Bundesverfassungsgerichts lassen sich auf die Frage der Vereinbarkeit der hier beanstandeten Regelung der Gerätehöchstzahlen für Spielhallen in Hamburg mit dem unions- und verfassungsrechtlich geprägten Kohärenzgebot bei einer Konkurrenzsituation zwischen Spielhallen und Spielbanken übertragen. Weder ist ersichtlich, dass die Pflicht zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte innerhalb einer Spielhalle mittelbar fiskalischen Zwecken, nämlich einer Begünstigung des Angebots der Spielbank, dienen soll, noch dass die teilweise – so gegenüber § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG - großzügigeren Regelungen des Automatenspiels in Spielbanken in ihrer Gesamtheit im Bereich der Beklagten nicht konsequent am Ziel der Glücksspielsuchtprävention ausgerichtet sind:
- 107
Eine Inkonsequenz in Bezug auf das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht ist nicht zu erkennen. Es besteht bereits in der Spielbank und ihren Dependancen ein deutlich geringeres Angebot an Geldspielgeräten und eine geringere Verfügbarkeit der Geräte als in Spielhallen. In Hamburg standen vor dem Inkrafttreten des HmbSpielhG einer Spielbank mit drei Dependancen und insgesamt ca. 382 Geldspielgeräten (vgl. BÜ-Drs. 20/10218 v. 10.12.2013; davon 4 Mehrplatzgeräte) 389 Spielhallen mit jeweils bis zu 12 Geldspielgeräten (entspricht ca. 4.000-4.500 Geldspielgeräten; vgl. Bü-Drs. 20/3423 v. 9.3.2012, sog.“ Haufler-Liste“; am 1.6.2017 347 Spielhallen [vgl. Bü-Drs. 21/9517]) und heute 321 Spielhallen gegenüber. Es ergibt sich auch bei einer Reduzierung der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbspielhG um bis zu 1/3 innerhalb der einzelnen Spielhalle weiterhin eine größere Verfügbarkeit von konkreten Spielgelegenheiten an Automaten auf Grund der deutlich höheren Zahl an Spielhallen im Verhältnis zu Spielbanken. Konkrete Anhaltspunkte für die von der Klägerin behauptete Vergrößerung des Angebots an Spielbank-Dependancen (und damit der Zahl der dort befindlichen Geldspielgeräte) trägt diese nicht vor und solche sind auch nicht ersichtlich. Die nach § 2 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank (v. 24.5.1976, HmbGVBl. S. 139, zuletzt geänd. durch G. v. 18.10.2017, HmbGVBl. S. 336) - HmbSpielbG - mögliche Zahl von bis zu sechs Spielbank-Dependancen wurde bisher nicht ausgeschöpft; zudem wurden zwei Dependancen nach dem unwidersprochenen Vortrag der Beklagten vor einiger Zeit geschlossen. Dass die Beklagte trotz der sich aus dem GlüStV ergebenden, auch für Spielbanken ergebenden Verpflichtungen zur Spielsuchtprävention beabsichtigen könnte, weitere Spielbank-Dependancen zu genehmigen, ist nicht ersichtlich.
- 108
Anhaltspunkte für eine durch fiskalische Absichten des Gesetzgebers motivierte Gesetzgebungstätigkeit zum Nachteil der Spielhallen mit dem Ziel, Spielbanken zu begünstigen, ergeben sich auch im Übrigen nicht. Die im Gesetzgebungsverfahren angestellten Erwägungen des Gesetzgebers und seine Sachaufklärung (vgl. Protokoll der Anhörung in der öffentlichen Sitzung des Gesundheitsausschusses [Ausschuss-Prot. Nr. 20/9 und 20/10] und des Ausschusses für Wirtschaft, Innovation und Medien [Ausschuss-Prot. 20/15 und 20/15] v. 27.4.2012/14.5.2012) weisen solche Motive nicht aus (vgl. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, a.a.O., juris Rn. 43).
- 109
Des weiteres existiert auch in Hamburg trotz unterschiedlicher Regelungen für Spielbanken, die ebenfalls an § 1 GlüStV gebunden sind, ein vergleichbar hohes Schutzniveau wie in Spielhallen bezogen auf die Gefahren von Spielsucht (s.u., S. 36 ff.).
- 110
Gegen die konsequente Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels der Regulierung des Automatenspiels zur Glücksspielprävention spricht auch nicht die Behauptung der Klägerin, die Beklagte habe kürzlich mehrere Mehrfachspielhallen und eine Einzelspielhalle in Hamburg-Bergedorf nach den Bestimmungen des neuen HmbSpielhG entgegen § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmSpielhG zugelassen. Nach der von der Klägerin nicht bestrittenen Auskunft der Beklagten handelt es sich dabei um Genehmigungen u.a. für Mehrfachspielhallen nach der Härteregelung des § 9 Abs.1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG, die ausnahmsweise bei Vorliegen der Voraussetzungen ein zeitweises Weiterführen nach früherer Rechtslage genehmigter Betriebe auf Grund einer im Ermessen stehenden Einzelfallentscheidung der Beklagten ermöglicht. Daraus lässt sich nicht der Schluss ziehen, die Beklagte erlaube entgegen der gesetzlichen Bestimmungen des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG weiterhin Mehrfachspielhallen in Hamburg.
- 111
Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Regelung über die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
- 112
Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, juris Rn. 23 ff. [Entgeltbindung für Privatkliniken], m.w.N.; BVerfG, Beschl. v. 12.12.2006, 1 BvR 2576/04, BVerfGE 117, 163, juris Rn. 64). Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die Berufsausübungsregelung der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt mithin bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 114; zu Sportwetten: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, NVwZ 2008, 1338, juris Rn. 44).
- 113
Nach diesem Maßstab ist die Regelung über die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte zur Erreichung der Spielsuchtprävention geeignet. Nach den Motiven des Gesetzgebers zu § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28) soll die Reduzierung der Zahl der Spielgeräte innerhalb einer Spielhalle von maximal zwölf auf acht die Anreize zu übermäßigem Spielen innerhalb der Spielhalle reduzieren und der Suchtprävention und damit dem Gesundheitsschutz potenzieller und aktiver Spieler und dem Schutz vor wirtschaftlichen Auswirkungen der Spielsucht dienen, indem der Anreiz zu übermäßigem Spielen reduziert wird (vgl. in diesem Sinne auch BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 163 ff.; Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86, NVwZ 1987, 1067; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 67; Urt. v. 16.12.2016, 8 C 7.15, juris Rn. 16 ff.; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.8.2017, 4 Bs 121/17, n.v.). Dass die Maßnahme nicht in jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführt, ist unerheblich. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention - wie hier - gefördert werden kann.
- 114
Gegen die Eignung spricht auch nicht der Einwand der Klägerin, potenzielle Spieler wanderten bei einer Verminderung des Geräteangebots auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafés ab. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte. Die Beklagte weist im Übrigen zu Recht darauf hin, dass das Online-Glücksspiel nach dem GlüStV stark reguliert ist. Es besteht ein Totalverbot, von dem nur nach § 4 Abs. 5 GlüStV Ausnahmen für Lotterien, Sportwetten und Pferdewetten zulässig sind. Bei den illegalen Spiele-Cafés handelt es sich auch nach dem – bisher nicht durch tatsächliche Nachweise belegten - Vorbringen der Klägerin nicht um genehmigte Spielhallen, sondern um unzulässige Formen des Glücksspiels. Die Eignung einer Regelung zur Bekämpfung von Spielsucht entfällt aber nicht bereits deshalb, weil illegale Formen von Suchtgefahren nicht vollständig ausgeschlossen und unterbunden werden können (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 114). Dass hier ein normatives Vollzugsdefizit vorliegen könnte, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 151; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.16, a.a.O., juris Rn. 47; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, 1 B 5/13, juris Rn. 154).
- 115
Die Regelung ist erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, die Senkung der höchstzulässigen Zahl der Geldspielgeräte von maximal zwölf auf acht Geräte könne die Anreize zu übermäßigem Spielen reduzieren (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28), weil sich dann weniger Geräte in den Spielhallen befinden, die den Spieler dazu verleiten könnten, sein Spiel fortzusetzen, seinen Einschätzungsspielraum überschritten hat. Er war nicht gehindert, außer der mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot (§ 2 Abs. 2 HmbSpielhG) bezweckten Reduzierung der Zahl und Dichte der Spielhallen auch eine Reduzierung der Angebots innerhalb der einzelnen Spielhalle zur Erreichung der Glücksspielsuchtprävention für notwendig zu halten. Der Gesetzgeber durfte zudem davon ausgehen, dass die von der Klägerin vorgeschlagenen bzw. die nach der SpielV ab November 2018 vorgesehenen oder schon wirksamen verschärften gerätebezogenen Anforderungen zur Bekämpfung der Glücksspielsucht nicht gleichermaßen präventiv wirken (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, BVerwGE 157, 127, juris Rn. 165; vgl. zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte als gewerberechtliche Anforderung: BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 112).
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Soweit die Klägerin beanstandet, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verhältnismäßigkeit der Gerätereduzierung sei auf ihren Fall nicht anwendbar, weil dieses bei seinen im Wesentlichen zur Erforderlichkeit des Abstandsgebots und des Verbundverbots ergangenen Erwägungen die (bis zu sieben) Mehrfachspielhallen (an bis zu elf Standorten) der dortigen Beschwerdeführerinnen und den durch diese eintretenden „Las-Vegas“-Effekt im Blick gehabt habe und seine Erwägungen für Einzelspielhallen oder „kleine“ Doppelspielhallen“ wie ihre und für die Pflicht zur Gerätereduzierung nicht gälten, spricht dies nicht gegen die Erforderlichkeit der hier streitigen Regelung. Die Wertung des Gesetzgebers ist nicht zu beanstanden, auch eine geringere Zahl von Geldspielgeräten reduziere innerhalb der einzelnen Spielhalle den Anreiz weiterzuspielen, weil auch von mehr Geldspielgeräten wegen ihrer gemeinsamen Verfügbarkeit innerhalb eines Raumes bzw. einer Spielhalle ein zusätzlicher oder höherer Anreiz ausgeht als von einer niedrigeren Anzahl (vgl. zur Erforderlichkeit der Gerätereduzierung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, a.a.O., juris Rn. 165; Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u.a., NVwZ 1987, 1067; StGH BaWü, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris Rn. 334; vgl. zur Gerätereduzierungspflicht bezogen auf eine Einzelspielhalle: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 7.15, juris Rn. 16; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 13.13, juris Rn. 59).
- 117
Im Übrigen ergibt sich weder aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch aus der des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Verhältnismäßigkeit der für jeden Betreiber einer Spielhalle (vgl. § 1 Abs. 2 HmbSpiehG) geltenden Pflicht zur Gerätereduzierung für Betreiber von Einzelspielhallen anders zu bewerten sein könnte als für Betreiber von (größeren) Verbundspielhallen.
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Der Vortrag der Klägerin, der Gesetzgeber habe als mildere Maßnahme zunächst die Effektivität von bereits in Kraft befindlichen restriktiven Maßnahmen des HmbSpielG und der SpielV evaluieren müssen und habe die Spielhallenbetreiber (wie bei Spielbanken) zur Einlasskontrolle, zur Führung einer Sperrdatei, zum Einbau von technischen Geräten zur Alterskontrolle oder zu einer Heraufsetzung des Mindestalters als mildere Maßnahme verpflichten können, stellt die Erforderlichkeit der Maßnahme ebenfalls nicht in Frage. Dass es zur Eindämmung der Spielsucht und zur Suchtprävention weitere (technische und Überwachungs-) Maßnahmen geben kann, die der Gesetzgeber den Spielhallenbetreibern hätte ersatzweise oder ergänzend aufgeben können, um (gefährdete oder pathologische) Spieler vor sich selbst zu schützen, ändert nichts an der Erforderlichkeit der Einschränkung der Zahl der Geldspielgeräte. Dass in den Vorschlägen der Klägerin ein gleich wirksames Mittel wie der Verknappung des Angebots an Geräten liegt, lässt sich zudem nicht feststellen (vgl. zu den Grenzen des Prognosespielraums des Gesetzgebers: BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 11; vgl. zur Spielerkarte: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 153).
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Die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG ist auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:
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Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Berufsfreiheit eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117). Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig generell abstellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwR-RR 2013, 985, juris Rn. 28 m.w.N.).
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Nach diesem Maßstab sind die Anforderungen an die Reduzierung der Geldspielgeräte angemessen. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Reduzierung der Geldspielgeräte verschont zu bleiben. Aufgrund der Einschätzung in der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, dass die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht darstellt, durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass gerade auch die Reduzierung der Höchstzahl an Geldspielgeräten in den einzelnen Spielhallen einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. Zwar führt die Regelung dazu, dass sich die für den wirtschaftliche Ertrag einer Spielhalle bedeutsame höchstens zulässige Geräteanzahl um bis zu einem Drittel verringern kann, und sie gehört damit zu den Neuregelungen, die Spielhallenbetreiber am stärksten betreffen. Daher liegt es nahe, dass sich die Reduzierung der Höchstzahl der Geldspielgeräte negativ auf die Rentabilität von Spielhallen auswirkt. Eine bestimmte Rentabilität gewährleistet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass mit einer Zahl von acht Geldspielgeräten der Betrieb einer Spielhalle generell wirtschaftlich unmöglich gemacht würde (vgl. zur Verhältnismäßigkeit der Gesamtheit der Neuregelungen des Berliner Spielhallengesetzes: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 156 f., 166; BVerwG Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 67; vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5.13, juris Rn. 186). Der Betreiber kann außerdem Geld- oder Warenspielgeräte durch andere Geräte - etwa Unterhaltungsspielgeräte - ersetzen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86, NVwZ 1987, 1067; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, 1 B 5.17, juris Rn. 186) und insoweit weitere Umsätze generieren. Dies gilt auch für den Fall eines Betriebs mit Einzelkonzession.
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Dass ein Betrieb mit bis zu acht Geldspielgeräten pro Spielhalle generell nicht rentabel möglich ist, hat die Klägerin im Übrigen nicht konkret dargelegt. Dies gilt auch, soweit sie exemplarisch auf die sich für ihr aus drei Spielhallen bestehendes Unternehmen ergebenden wirtschaftlichen Auswirkungen der Neuregelung verweist. Dahinstehen kann, ob die Vermutung der Klägerin zutreffend ist, dass Spieler ihr Spielverhalten und ihre Spielzeiten nicht umstellen und daher die verbleibenden acht Geräte im Rahmen der durch die SpielV vorgegebenen technischen Möglichkeiten (Spielpausen u.a.) nicht über die gesamte Öffnungszeit der Spielhallen voll auslasten werden. Denn gegenwärtig ist nach den für ihren Betrieb dargelegten wirtschaftlichen Daten für eine „erdrosselnde Wirkung“ u.a. der Reduzierungspflicht nichts ersichtlich. Aus dem am 10. Januar 2018 vorgelegten „Vorjahresvergleich November 2017“ der O. Treuhand GmbH vom 9. Januar 2018, der u.a. die Zeiträume Januar - November 2017 mit denen des Vorjahreszeitraums vergleicht, ergibt sich zwar, dass sich die Umsatzerlöse bezogen auf beide Spielhallenstandorte im Jahr 2017 im Vergleich zum Vorjahreszeitraum um 17,76 % vermindert haben. Dass dies allein auf die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte zurückzuführen ist, lässt sich daraus nicht schließen. Denn die Klägerin hat die Regelung in ihren Betrieben erst seit 1. Juli 2017 einzuhalten. Zudem stellen sich die Umsatzrückgänge an beiden Standorten sehr unterschiedlich dar (-10,27 % [ ] bzw. -27,44 % [ ]); dies dürfte eher gegen einen allein durch die Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte verursachten Umsatzrückgang sprechen. Die Kosten haben sich dagegen nur um 6,91 % ermäßigt. Das „vorläufige Ergebnis“ ergibt aber trotz einer Reduzierung zum Vergleichszeitraum um 76,83 % für den Zeitraum Januar - November 2017 einen Betrag von ……… Euro. Daher ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig der Betrieb der Klägerin und auch die Mehrheit der Betriebe nicht rentabel betrieben werden können.
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Auch die Übergangsfristen für Bestandsspielhallen, nach denen Inhaber von Einzelkonzessionen die Zahl der Geldspielgeräte nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Abs. 3 HmbSpielhG zulässige Maß von maximal acht Geldspielgeräten zu reduzieren hatten und die die Beklagte auch den Inhabern von Mehrfachkonzessionen eingeräumt hat (vgl. dazu OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris), sind mit Art. 12 GG vereinbar.
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Dahinstehen kann, ob die Übergangsvorschriften einen Eingriff in die Berufsfreiheit darstellen. Denn die Zahl der in einer Spielhalle zulässigen Geldspielgeräte war nicht in den der Klägerin nach § 33i GewO erteilten Erlaubnissen festgelegt. Diese enthielten lediglich einen Hinweis auf die SpielV. Allerdings mussten die Betreiber unabhängig von der Frage der Erteilung einer neuen Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG (ggf. im Wege einer Härtefallentscheidung nach § 9 Abs.1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG) die Zahl der Geldspielgeräte zum 30. Juni 2017 reduzieren.
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Jedenfalls sind die - unterstellten - Eingriffe in die Berufsfreiheit aber gerechtfertigt. Sie sind mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes vereinbar. Eine möglichweise bestehende unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar, wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.7.2010, 1 BvR 1627/09, BVerfGE 127, 31, juris Rn. 79 f., m.w.N.). Dabei kann es aus Gründen des Vertrauensschutzes geboten sein, Übergangsregelungen zur Anpassung der Rechtslage an die vorgefundene – als regelungsbedürftig erachtete – Situation zu erlassen. Bei der Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse kommt dem Gesetzgeber allerdings ein breiter Gestaltungsspielraum zu. Zwischen dem sofortigen und übergangslosen Inkraftsetzen des neuen Rechts und dem ungeschmälerten Fortbestand bereits in der Vergangenheit begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, 1 BvR 2011/07, 1 BvR 21 BvR 2959/07, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NordÖR 2014, 317 [LS], juris Rn. 23; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
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Diese Grenze ist hier nicht überschritten, soweit die Beklagte eine Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte innerhalb von 4 ½ Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes verlangte. Wie bereits ausgeführt, dient das HmbSpielhG u.a. dem Ziel, alle Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen und dass der Spielerschutz verbessert wird (vgl. Bü-Drs. 20/5823, S. 23 ff.). Um den Zielen des Gesetzes während der Zeitdauer des (möglicherweise verlängerten) Bestandsschutzes der Erlaubnisse nach § 33i GewO angemessen Rechnung zu tragen, bedarf es aus Sicht des Gesetzgebers bereits zeitnah bzw. mittelfristig der schrittweisen Umsetzung der verschärften Anforderungen des HmbSpielhG an die Ausgestaltung und den Betrieb der Spielhallen (vgl. zu den Übergangsfristen des § 29 GlüStV: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 187 m.w.N., 191 [zur Reduzierung der Geldspielgeräte], 196; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris 72 ff.). Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage noch auf die vorhandene Betriebserlaubnis nach § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen. Betreiber können nicht darauf vertrauen, dass eine günstige (hier zuvor in § 3 SpielV geregelte) Rechtslage unverändert bleibt. Das Vertrauen war im Übrigen auch durch die gesetzliche Möglichkeit beschränkt, nachträgliche Auflagen zum Schutz der Allgemeinheit oder der Gäste zu erlassen (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO; vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 189, 191 m.w.N.). Für den Fall über den Übergangszeitraum hinaus bestehender Härten hat der Gesetzgeber zudem die Möglichkeit von Einzelfallregelungen vorgesehen (§ 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5 HmbSpielhG).
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bb) Die Klägerin wird durch § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG auch nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
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Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 149).
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Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.7.2010, 1 BvR 611/07, 1 BvR 21 BvR 2464/07, BVerfGE 126, 400, juris Rn. 83; BVerfG, Beschl. v. 21.6.2011, 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, juris Rn. 64). Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfG, a.a.O.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich unter anderem aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.9.2013, 1 BvR 924/12, juris Rn. 11; Beschl. v. 21.6.2011, a.a.O., juris Rn. 65). Für die vorliegend zu beurteilende Differenzierung zwischen Spielhallen und Spielbanken sowie zwischen Spielhallen und Gaststätten ist bei der Prüfung anhand des Gleichheitssatzes von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten - hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung - nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 41; Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 150).
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Daran gemessen ist die unterschiedliche Regelung der Zahl der Geldspielgeräte für Spielhallen und Spielbanken (1) sowie bezogen auf Gaststätten (2) nicht verfassungswidrig.
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(1) Dahinstehen kann, ob es für die Prüfung des Gleichbehandlungsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG an gleichen Sachverhalten bereits deshalb fehlt, weil die Spielbank Hamburg mit ihren vier über das Stadtgebiet verteilten Standorten (Hauptsitz Esplanade, Dependancen Reeperbahn, Mundsburg, Steindamm) und einem Angebot von insgesamt 381 Geldspielgeräten (vgl. www.spielbank-hamburg.de) ein deutlich schmaleres und nur mit in der Regel weiteren Anfahrten oder Wegen verfügbares Angebot an Spielgelegenheiten vorhält, während Spielhallen örtlich leichter erreichbar und zugänglich sind. Die Tatsache, dass § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz HmbSpielhG in der Spielbank Hamburg nicht gilt und es auch an einer auf Spielbanken anwendbaren vergleichbaren Regelung fehlt, begründet jedenfalls keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung.
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Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass Spielhallenbetreiber gegenüber den Betreibern von Spielbanken hinsichtlich der zulässigen Zahl der Geldspielgeräte (Esplanade: 136, Reeperbahn: 90, Mundsburg: 79, Steindamm: 76, jeweils zzgl. „Jackpots“, abgerufen am 6.2.2018, vgl. www.spielbank-hamburg.de) und auch im Übrigen in Bezug auf die äußere und technische Ausgestaltung der Geldspielgeräte ungleich behandelt werden. Die Zahl der Geräte ist nicht beschränkt; zudem gelten hinsichtlich des ebenfalls angebotenen Automatenspiels („Kleines Spiel“, „Slot-Machines“) für Spielbanken Erleichterungen, da dieses nicht an die für Spielhallen geltenden zahlenmäßigen und sonstigen Beschränkungen z.B. durch technische Anforderungen bei der Höhe des Einsatzes, der Länge des Spiels und der Höhe des Gewinns (§ 33h Nr. 1 GewO) gebunden ist und außerdem in Spielbanken u.a. die Möglichkeit besteht, an EC-Geldautomaten Bargeld zu erhalten und Getränke zu konsumieren. Werbung für das Glücksspiel in Spielbanken wird in § 2 Abs. 2 i.V.m. § 5 GlüStV weniger stark beschränkt als diejenige für Spielhallen nach § 4 Abs. 1 HmbSpielhG.
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Diese Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern ist aber gerechtfertigt. Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung u.a. von Geldspielgeräten in Spielhallen und Spielbanken liegt zum einen in dem unterschiedlichen Gefährdungspotenzial beider Typen von Spielstätten wegen ihrer bloßen Zahl und Lage (vgl. in diesem Sinne: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12, a.a.O., juris Rn. 174, 144 ff.; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 77 f.). Zwar geht es hier, worauf die Klägerin hinweist, um den Vergleich der rechtlichen Bestimmungen für Geldspielgeräte in Spielhallen bzw. Spielbanken und nicht um die Dichte der Spielhallen bzw. Spielbanken. Auch Geldspielgeräte in Spielhallen sind aber wegen der hohen Verbreitung von Spielhallen im Stadtgebiet deutlich schneller und einfacher verfügbar. Die Zahl der Spielhallen ist gesetzlich nicht limitiert; bei Vorliegen der Voraussetzungen besteht ein Anspruch auf die Erlaubnis. Demgegenüber bedarf die Errichtung und der Betrieb einer öffentlichen Spielbank in Hamburg einer befristet erteilten Konzessionierung durch die zuständige Behörde und die Zahl der Spielbank (eine) bzw. ihrer Dependancen (bis zu sechs) ist gesetzlich beschränkt (§ 2 Abs. 1 Satz 3, 4 HmbSpielbG, § 1 der Verordnung über die Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg – SpielO – v. 19.12.2006, HmbGVBl. S. 605, 637, zuletzt geändert durch VO v. 26.8.2016, HmbGVBl. S. 139). Die Zulassung einer Spielbank in Hamburg darf sich zudem nicht an fiskalischen Interessen, sondern sie hat sich allein an den Zielen und Schutzbestimmungen des § 1 HmbSpielbG zu orientieren, die § 1 GlüStV entsprechen. Die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen ist gegenwärtig um ein Vielfaches höher als die Zahl in Spielbanken (s.o.). Auch nach einer Reduzierung des Bestandes an Spielhallenstandorten wird die Zahl der verfügbaren Geldspielgeräte in Spielhallen diejenige in Spielbanken weit übertreffen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 144).
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Die für Spielbanken bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen sehen zum anderen generelle Zugangsbeschränkungen und andere Restriktionen für das Automatenspiel auch für Erwachsene zum Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels vor, die bewirken, dass für das Glücksspiel in Spielbanken bei einer Gesamtbetrachtung kein geringeres Schutzniveau als in Spielhallen gilt. Es sind zahlreiche Sicherungssysteme vorgesehen, die dem Spielerschutz dienen. Sowohl Spielhallen als auch Spielbanken müssen zwar gleichermaßen den Jugendschutz gewährleisten, indem sie Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, die Teilnahme am Spiel verbieten (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 1 HmbSpielhG bzw. § 5 Nr. 1a HmbSpielO). Der Zugang zum Automatenspiel in Spielhallen ist aber für Erwachsene generell unbeschränkt möglich. Der Zugang zur Spielbank ist nur mit einer Eintrittskarte gestattet, welche allein gegen Vorlage eines Lichtbildausweises ausgegeben werden darf (§ 6 Nr. 1, 4, 5 HmbSpielO). Liegen die Voraussetzungen eines Spielverbots vor, muss die Spielbank die Zutrittsberechtigung verweigern oder entziehen (§ 7 Abs. 1, 2 HmbSpielO). Spielbanken sind nach § 2 Abs. 2 i.V.m. §§ 8, 23 GlüStV verpflichtet, zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht Spielverbote auszusprechen. Nur sie sind gesetzlich verpflichtet, eine (eigene) Sperrdatei zu führen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 4 HmbSpielO) und dort registrierte Selbst- und Fremdsperren, die ein Spielverbot begründen, umzusetzen. Auch müssen sie an einem länderübergreifenden Sperrsystem teilnehmen (vgl. § 23 GlüStV). Zudem hat die Spielbank zur Überwachung des ordnungsgemäßen Spiels den Spielverlauf elektronisch zu erfassen und aufzuzeichnen (§ 6 Abs. 2b Satz 1 HmbSpielO). Das Spielverbot für Personen, bei denen Anlass besteht anzunehmen, dass ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht entsprechen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 5 Nr. 1c HmbSpielO), vermag zwar nicht der Entstehung der Spielsucht entgegen zu wirken. Es kann aber ihre Folgen für die Betroffenen und ihre Familien mildern. Die Möglichkeit der Selbstsperre nach § 5 Nr. 1 b HmbSpielO kann bereits der Entstehung der Spielsucht entgegenwirken; zudem unterstützt sie sowohl gefährdete Personen bei der Bekämpfung einer entstehenden Abhängigkeit wie auch süchtige Spieler in ihrem Bemühen um Abstinenz. Auch bei anderen Glückspielveranstaltern in Deutschland oder in der Europäischen Union bestehende Sperren hat die Spielbank Hamburg zu speichern (§§ 4, 5 Nr. 1c HmbSpielO) und in Form von Spielverboten gegenüber dem einzelnen Besucher durchzusetzen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.).
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Den oben beschriebenen örtlich und persönlich weitreichenden Zugangsbeschränkungen und Spielverboten vergleichbare Sperren existieren für Spielhallen nicht. Daher besteht u.a. mit dem Sperrsystem nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, der das Berufungsgericht folgt, bei Spielbanken ein ebenfalls dem Spielerschutz Rechnung tragendes (mindestens gleichwertiges) Äquivalent wie bei Spielhallen, das konsequent am Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht ausgerichtet ist (vgl. zur Berliner Regelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 170 ff., 143; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 77 f.; vgl. dazu ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.; vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 62).
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Im Übrigen dürfen Spielbanken und gewerbliches Glücksspiel wegen unterschiedlicher ordnungsrechtlicher Ziele auch unterschiedlich geregelt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 78; Beschl. v. 24.8.2001, 6 B 47.01, GewArch 2001, 476, juris Rn. 8).
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(2) Das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG ist auch nicht dadurch verletzt, dass die Anforderungen an das Automatenspiel in Gaststätten hinter den für Spielhallen geltenden Einschränkungen zurückbleiben.
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Die Beklagte hat bislang keine Regelungen über das Automatenspiel in Gaststätten erlassen. Aufgrund der fortgeltenden bundesrechtlichen SpielV dürfen in Gaststätten höchstens drei, ab dem 10. November 2019 höchstens zwei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV, Art. 5 der 6. Verordnung zur Änderung der SpielV vom 4. November 2014, BGBl. I S. 1678). Allerdings sind für sie weder ein Mindestabstand noch ein Sichtschutz zwischen den Geräten vorgeschrieben. Für Gaststätten gilt grundsätzlich lediglich eine Sperrzeit zwischen 5:00 Uhr und 6:00 Uhr (vgl. § 6 Abs. 1 der Gaststättenverordnung vom 10. September 1971, GVBl. S. 1778, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.12.2005, GVBl. S. 754). Die Einhaltung des Verbots der Teilnahme von Minderjährigen am öffentlichen Glücksspiel (§ 6 Abs. 2 JuSchG, § 2 Abs. 4 i.V.m. § 4 Abs. 3 GlüStV) ist durch ständige Aufsicht sicherzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielV). Der Zutritt zu Gaststätten ist jedoch für Minderjährige, anders als der Zutritt zu Spielhallen, nicht generell verboten (vgl. § 4 Abs. 1 JuSchG), sodass sie das Automatenspiel Erwachsener dort zumindest beobachten können. Gaststätten mit Geldspielautomaten unterliegen den Anforderungen der §§ 5 bis 7 GlüStV an Werbung für Glücksspiel und sind ebenfalls zur Erstellung eines Sozialkonzeptes, Schulung von Personal und Bereithaltung von spielrelevanten Informationen verpflichtet.
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Damit ist der gewährleistete Schutz vor Spielsucht im Bereich des gewerblichen Automatenspiels in Gaststätten bislang geringer als in Spielhallen, obwohl Spielautomaten in Gaststätten ebenfalls im unmittelbaren Lebensumfeld potenzieller Spieler leicht zugänglich sind. Vom Spielangebot in Spielhallen und in Gaststätten gehen jedoch unterschiedliche Gefahren aus, die es rechtfertigen, dass der Landesgesetzgeber zunächst strengere Beschränkungen für Spielhallen eingeführt hat (vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 61 f.). Die deutlich geringere Anzahl von drei, künftig höchstens zwei zulässigen Spielgeräten in Gaststätten gegenüber acht Geräten in Spielhallen verringert den suchtgefährdenden Spielanreiz, der nach Einschätzung des Gesetzgebers mit einem vielfältigen Spielangebot verbunden ist. In Gaststätten sehen sich Spieler anders als in Spielhallen regelmäßig einer Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt. Regelungsunterschiede sind auch deshalb gerechtfertigt, weil Gaststätten ihr Gepräge durch das Verabreichen von Getränken und Speisen erhalten und nur gelegentlich dem Automatenspiel der Besucher dienen, während Spielhallen regelmäßig allein um des Spiels Willen aufgesucht werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 175; BVerfG, Beschl. v. 1.3.1997, 2 BvR 1599/89 u.a., NVwZ 1997, 573, juris Rn. 53; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 80; Beschl. v. 14. 1.1991, 1 B 174.90, Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 5 S. 5, juris Rn. 5; OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 (LS), juris Rn. 63; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 231 zur Sperrzeitregelung).
- 140
cc) Die Klägerin wird durch die angegriffene Einschränkung für den Betrieb von Spielhallen auch nicht in ihrer Eigentumsfreiheit verletzt. Es ist bereits fraglich, ob der Schutzbereich des Eigentumsrechts eröffnet ist und ob die hier streitige Regelung in diesen eingreift. Als gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen einer durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Rechtsposition der Klägerin sind die gerätebezogenen Anforderungen an Spielhallen jedenfalls verhältnismäßig.
- 141
Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG schützt den konkreten Bestand in der Hand der einzelnen Eigentümer gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt. Im Falle einer verfassungsgemäßen Enteignung tritt an die Stelle der Bestandsgarantie eine Wertgarantie, die sich auf Gewährung einer vom Gesetzgeber dem Grunde nach zu bestimmenden Entschädigung richtet.
- 142
Die konkrete Reichweite des Schutzes durch die Eigentumsgarantie ergibt sich erst aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers ist. Dieser ist nicht gänzlich frei: Er muss die Freiheitssphäre der Einzelnen mit dem Wohl der Allgemeinheit in ein ausgewogenes Verhältnis bringen, das nicht nur Orientierungspunkt, sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentums ist. Zugleich muss das zulässige Ausmaß einer Sozialbindung auch vom Eigentum selbst her bestimmt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11, 2 BvR 321/12, 1456/12, NJW 2017, 217, juris Rn. 216 ff. m.w.N.).
- 143
Nach diesem Maßstab kommt der Reduzierungsverpflichtung keine enteignende Wirkung zu. Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG setzt eine staatliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten voraus (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, a.a.O., juris Rn. 246), die hier nicht anzunehmen ist. Die den Betreibern - wie der Klägerin - nach § 33i GewO erteilten unbefristeten Alterlaubnisse, die nach § 9 Abs. 1 HmbSpielhG mit Ablauf des 30. Juni 2017 ihre Wirksamkeit verloren haben, ohne dass sie nach § 49 HmbVwVfG widerrufen oder aufgehoben wurden, und die vorübergehend noch als fortbestehend gelten, genießen keinen eigentumsgrundrechtlichen Schutz hinsichtlich der zulässigen Zahl der Geldspielgeräte. Dies gilt hier bereits deshalb, weil in den der Klägerin erteilten Erlaubnissen die höchstzulässige Zahl der Geldspielgeräte nicht geregelt war, sondern diese nur einen Hinweis auf die SpielV enthielten.
- 144
Im Übrigen schützt Art. 14 Abs. 1 GG nicht die öffentliche Genehmigung als solche, sondern nur die aufgrund der Genehmigung geschaffenen privaten Vermögenspositionen (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11 u.a., NJW 2017, 217, juris Rn. 232). Das Nutzungsrecht an den einzelnen Spielgeräten wird nicht durch die Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb vermittelt. Die in der Spielhalle aufgestellten (im Eigentum des Betreibers stehenden) Spielgeräte können bei einem Entzug der Erlaubnis an anderen Orten aufgestellt werden. Zwar mag die Herabsetzung der Anzahl der in Hamburger Spielhallen höchstens zulässigen Geräte den Markt für diese Produkte verringern. Derartige Beeinträchtigungen künftiger Chancen und Verdienstmöglichkeiten sind jedoch eigentumsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u.a., NVwZ 1987, 1067; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 73).
- 145
Die Spielhallenbetreibern nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG bzw. von der Beklagten tatsächlich eingeräumte Umsetzungsfrist von 4 1/2 Jahren für die Reduzierung der Zahl der Spielgeräte ist auch nicht deshalb verfassungsrechtlich zu beanstanden, weil sie für eine Vollamortisation aller Geräte möglicherweise zu kurz ist. Art. 14 Abs. 1 GG und das Gebot des Vertrauensschutzes verlangen keine Regelung, die eine Vollamortisation ermöglicht (s.o., vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 73 m.w.N.). Außerdem sind die Betriebsmittel - ggf. an anderen Standorten - anderweitig nutzbar. Auch können die Betreiber vorrangig bereits abgeschriebene Spielgeräte entfernen und ggf. noch nicht abgeschriebene Geräte anderweitig, etwa durch Verkauf, verwerten. Geräteleasing- oder Gerätemietverträge können sie anpassen.
- 146
Auch mit Blick auf den möglicherweise bestehenden eigentumsrechtlichen Schutz von vorgenommenen Investitionen und Dispositionen, die Betreiber im Vertrauen auf die nach § 33i GewO unbefristet erteilten Alterlaubnisse vorgenommen haben, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG. Selbst wenn der Schutzbereich des Grundrechts eröffnet und ein Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes anzunehmen sein sollte (zweifelnd BVerfG, Urt. v. 6.12.2016, 1 BvR 2821/11 u.a., NJW 2017, 217, juris Rn. 240), wäre die Regelung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG verhältnismäßig. Sie dient der Erreichung wichtiger Gemeinwohlziele und ist daher eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Die Regelung ist auch angemessen. Wie bereits ausgeführt, bestand für die Bestandsspielhallen der Klägerin eine 4 ½-jährige Übergangsfrist vom Inkrafttreten des Spielhallengesetzes im Dezember 2012 bis zum Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 30. Juni 2017 mit der Möglichkeit eines Weiterbetriebs im Fall von Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Sätze 4 und 5, Abs. 4 HmbSpielhG. Der Betrieb bestehender (Alt-) Spielhallen wurde zudem durch die Beklagte bis zum 31. Dezember 2017 geduldet. Auf die zukünftige Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte konnten sich die Betreiber daher seit längerem einstellen (vgl. zur 5- bzw. 2-jährigen Berliner Umsetzungsregelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, a.a.O., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 178 ff., 214; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 67). Im Hinblick auf die zukünftige Rechtslage konnten sie so langfristig unternehmerische Entscheidungen zum Weiterbetrieb der einzelnen Spielhallen oder zu einem Standortwechsel, zur Reduzierung der laufenden Kosten für Raummiete, Kauf, Leasing oder Miete der Geldspielgeräte, zu dem Abbau und Transport der Spielgeräte und zum Abbau oder der Umsetzung von Personal treffen. Der Entscheidung, das Verfahren zum Weiterbetrieb der Spielhallen trotz der Gewissheit zu betreiben, die jeweilige Spielhalle z.B. wegen des Abstandsgebots schließen bzw. in der verbleibenden Spielhalle Geldspielgeräte reduzieren zu müssen, standen bzw. stehen alternative Möglichkeiten zur Bewältigung der Übergangsphase und der Neuregelungen gegenüber, unter denen jeder Betreiber die aus seiner Sicht günstigste wählen kann (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.8.2017, 4 Bs 121/17, n.v.). Für eine generelle „erdrosselnde“ Wirkung der Regelung für alle Spielhallenbetriebe ist im Übrigen auch nach den von der Klägerin vorgelegten aktuellen Umsätzen und Ergebnissen nichts ersichtlich (s.o.).
- 147
b) Die § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG normierte Pflicht zur Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte genügt – insbesondere im Hinblick auf das Fehlen entsprechend strenger Regelungen für Spielbanken – den Anforderungen der in Art. 56 AEUV garantierten unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit an die Geeignetheit und Kohärenz einer Beschränkung.
- 148
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht allerdings Zweifel an der Anwendbarkeit von Art. 56 AEUV geäußert. Der Gewährleistungsgehalt der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit ist nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten (vgl. i.E. offenlassend: BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 83 m.w.N.). Bei der Klägerin handelt es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland; ihre Spielhallen werden in Deutschland betrieben. Für einen den Anwendungsbereich von Art. 56 AEUV eröffnenden grenzüberschreitenden Sachverhalt hat die Klägerin nichts vorgetragen.
- 149
Ob der Anwendungsbereich des Art. 56 AEUV eröffnet ist, kann aber offenbleiben. Ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit ist nicht ersichtlich.
- 150
Das Bundesverwaltungsgericht hat in der vorstehend genannten Entscheidung in Bezug auf das hinsichtlich der hier relevanten Regelungen inhaltlich identische Spielhallengesetz Berlin ausgeführt, dass dieses, selbst wenn unterstellt würde, dass die dortige Klägerin oder ihre Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar wäre. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich ‚scheinheilig‘ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen – insbesondere fiskalischen – Zweck dienten. Zu ihnen gebe es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten. Das Berufungsgericht habe festgestellt, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung der Gewerbeordnung betrieben werden dürften. Da sich nach dem Berufungsurteil Ausweichbewegungen von Spielern von Spielhallen zu Gaststätten in Berlin nicht feststellen ließen und Spielbanken sich in der Anzahl ihrer Außenstellen und der Zugangsreglementierung von Spielhallen wesentlich unterschieden, sei eine Expansionspolitik des Landes Berlin in einem Sektor mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial, die der Zielsetzung der für Spielhallen geschaffenen Regelungen zuwiderliefe, in keiner Weise erkennbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 84 ff.; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 17.3.2017, 1 BvR 1415/12 u.a., juris Rn. 141 ff., s.o.). Diesen rechtlichen und tatsächlichen Wertungen folgt das Berufungsgericht. Sie lassen sich, wie oben ausgeführt, auf die Situation in Hamburg übertragen. Anhaltspunkte dafür, dass im Bereich der Beklagten andere Verhältnisse bestimmend sind, hat die Klägerin nicht vorgetragen und dies ist auch nicht ersichtlich.
- 151
2. Der Antrag festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, die Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG in ihren Spielhallen nicht einzuhalten, hat keinen Erfolg.
- 152
Die Klägerin ist nicht berechtigt, in ihren Spielhallen die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte in der in § 3 Abs. 2 SpielV geregelten Weise beizubehalten. Die Neuregelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG, wonach die Geräte in einem Abstand von 1,5 m einzeln und getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 m, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen sind, findet auf die Betriebe die Klägerin Anwendung.
- 153
a) Der mit den Anforderungen an die Aufstellung und Ausgestaltung von Geldspielgeräten verbundene Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen der Klägerin ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- 154
aa) Die Klägerin wird durch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.
- 155
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, wie oben ausgeführt, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.).
- 156
(1) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Beklagte war für den Erlass der die Aufstellung und äußeren Ausgestaltung der Geldspielgeräte mit Sichtblenden betreffenden Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig (vgl. zur gleichlautenden Berliner Regelung: BVerfG, Beschl. v. 31.3.2017, 1 BvR 8/13, NVwZ 2017, 1128, juris Rn. 5, 6; Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 112; vgl. ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, NordÖR 2015, 489, 4 Bs 14/15, juris Rn. 71 ff.).
- 157
(2) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus der Regelung ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.
- 158
Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
- 159
Für die Beschränkung des gleichzeitigen Spielens an mehreren Geldspielgeräten durch die in § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG angeordneten Maßnahmen sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Das HmbSpielhG dient, wie oben bereits ausgeführt, u.a. dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, und der Bekämpfung der Spielsucht. Diese angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Auch die Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG soll unter anderem das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen.
- 160
Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Regelung die Einzelaufstellung und Ausstattung der Geldspielgeräte mit Sichtblenden nach § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
- 161
Der Gesetzgeber besitzt bei der Regelung der Berufsfreiheit einen Einschätzungs- und Prognosespielraum auch bei der Beurteilung der Bedrohungslage für das Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz er im konkreten Fall tätig wird (vgl. zu den Grenzen: BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwZ-RR 2013, 985, juris Rn. 24). Für die Eignung einer vom Gesetzgeber gewählten Maßnahme reicht es aus, dass der durch die Berufsausübungsregelung gewünschte Erfolg gefördert wird.
- 162
Nach diesem Maßstab ist, wie das Berufungsgericht bereits im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes ausgeführt hat (Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 94), die Regelung über die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte zur Erreichung der Spielsuchtprävention geeignet. Mit der Bestimmung, dass die Spielgeräte einzeln unter Wahrung der jeweiligen Abstände von 1,5 m und durch Sichtblenden getrennt aufzustellen sind, soll der Spieler an der Bedienung zweier (oder mehrerer) Geldspielgeräte gehindert werden (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 28). Anderenfalls kann sich die Gefahr erhöhen, dass Spieler ihre Einsätze an parallel bespielten Geldspielgeräten vervielfachen und in noch stärkerem Maße zu einem Weiterspielen veranlasst werden. Dem Spieler ist es durch die dem Betreiber aufgegebene Aufstellung und Ausstattung der Geldspielgeräte schwerer möglich, an mehreren Geldspielgeräten gleichzeitig zu spielen (vgl. zu dieser Gefährlichkeit: BVerfG, Beschl. v. 31.3.2017, 1 BvR 8/13, NVwZ 2017, 1128, juris Rn. 6 a.E.; vgl. auch Meyer, Stellungnahme zu dem Entwurf der 6. VO zur Änd d. SpielV, Stand 8.2.2012, S. S. 14 ff.). Dass die Maßnahme - wenn z.B. ein Spieler, wie die Klägerin einwendet, sich durch die Sichtblende abzuschirmen sucht und durch die Spielhallenaufsicht nicht sichtbar ist - in nicht jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführt, ist unerheblich. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention - wie hier - gefördert werden kann.
- 163
Die Regelung ist erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, die nach § 3 Abs. 2 SpielV bisher vorgeschriebenen Abstände (mindestens 1 m), die Möglichkeit der Aufstellung in Zweiergruppen und die Sichtblenden seien zum Spielerschutz und zur Glückspielprävention nicht gleich wirksam und die Umgehung des Zwecks der Sichtblende solle durch die Anpassung von deren Tiefe verhindert werden (Bü-Drs. 20/5877, S. 28; vgl. auch Bü-Prot. 20/9, 20/14, Seite 24), seinen Beurteilungsspielraum überschritten hat.
- 164
Die Regelung des § 4 Abs. 4 Satz 3 HmbSpielhG ist auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:
- 165
Nach dem oben dargelegten Maßstab sind die Anforderungen an die Aufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte angemessen. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einzelaufstellung und Anbringung der Sichtblenden verschont zu bleiben. Zwar ist davon auszugehen, dass die Spielhallenbetreiber in der überwiegenden Zahl der Fälle ihre Geldspielgeräte mit neuen Sichtblenden versehen müssen, da deren Tiefe sich nach der Regelung des § 3 Abs. 2 SpielV anders bemaß. Zudem werden einzelne Geräte erstmalig mit diesen Sichtblenden ausgestattet werden müssen, da sie früher in Zweiergruppen aufgestellt werden konnten. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die mit der gesetzlichen Verpflichtung einhergehende finanzielle Belastung, die die Klägerin für ihre Betriebe mit 17.000,-- Euro beziffert, die Spielhallenbetreiber unverhältnismäßig belastet, zumal es sich im Wesentlichen um einmalige Investitionen handelt (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 498, juris Rn. 94; in diesem Sinne auch VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 59). Zur Unverhältnismäßigkeit der einmaligen Belastung hat die Klägerin auch nichts Näheres vorgetragen.
- 166
Die Regelung zur Einzelaufstellung und Ausgestaltung der Geldspielgeräte ist auch angesichts der Verpflichtung, diese mit Inkrafttreten des Gesetzes am 19. Dezember 2012 zu befolgen, verhältnismäßig im engeren Sinne.
- 167
Durch die Wirksamkeit der Regelung mit dem Inkrafttreten des HmbSpielhG (§ 9 Abs. 6 Satz 1 HmbSpielhG) wird zeitnah ein besserer Schutz vor den durch Glücksspiel verursachten Gefahren erreicht, während andere Regelungen erst zu einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten oder wirksam werden. Dies ist im Vergleich zu einem vollständigen Verzicht auf eine zeitnahe Umsetzung des neuen Rechts effektiver (vgl. OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, 1 B 476/13, juris Rn. 36 f.).
- 168
Allerdings stellte die unmittelbare Wirksamkeit der Pflicht zur Einzelaufstellung und der Ausgestaltung der Spielgeräte auch für bereits bestehende Spielhallen möglicherweise eine sog. unechte Rückwirkung oder Rückanknüpfung dar, die den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes genügen muss (vgl. zu § 29 GlüStV bzw. vergleichbarer Landesregelung: BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 178 ff., 188 f., 214; BVerwG, Urt. v. 16.12. 2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 63 ff.; BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 93; StGH BaWü, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, NVwZ 2014, 1162 [LS], juris 441; VGH München, Beschl. v. 8.4.2014, 22 CS 14.224, juris Rn. 12; OVG Saarlouis, Beschl. v. 10.2.2014, 1 B 476/13, juris Rn. 57; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 36). Den Betreibern bestehender Spielhallen blieb ihre vor Inkrafttreten der Neuregelung erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO zwar uneingeschränkt bis zum 30. Juni 2017 erhalten. Sie konnten den bisherigen Betrieb fortzuführen, mussten aber zeitlich gestaffelt die z.T. neue Investitionen erfordernden Anforderungen des neuen Spielhallenrechts wie die Aufstellungs- und Gestaltungsanforderungen sowie die Sperrzeitregelungen erfüllen.
- 169
Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes vereinbar. Der gerichtlichen Nachprüfung unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.2010, 1 BvR 2011/07, 1 BvR 21 BvR 2959/07, BVerfGE 126, 112, juris Rn. 126; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NordÖR 2014, 317 [LS], juris Rn. 23; OVG Saarlouis, Beschl. v. 14.3.2014, 1 B 102/14, juris Rn. 25).
- 170
Diese Grenze ist hier nicht überschritten. Wie bereits ausgeführt, dient das HmbSpielhG u.a. dem Ziel, alle Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen und dass der Spielerschutz verbessert wird (vgl. Bü-Drs. 20/5823, S. 23 ff.). Um den Zielen des Gesetzes während der Zeitdauer des Bestandsschutzes der Erlaubnisse nach § 33i GewO angemessen Rechnung zu tragen, bedurfte es aus Sicht des Gesetzgebers bereits zeitnah der schrittweisen Umsetzung der verschärften Anforderungen des HmbSpielhG an die Ausgestaltung und den Betrieb der Spielhallen. Dass die Einhaltung der Anforderungen des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ohne Übergangsfrist verlangt wird, führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit. Die Einzelaufstellung in einem Abstand von 1,5 m ist in der Regel ohne weitere Investitionen möglich; solche fallen nur für die neuen Sichtblenden und ggf. ihre Installation an. Dass diese aus wirtschaftlichen Gründen unzumutbar sein könnten, ist nicht ersichtlich.
- 171
bb) Die Klägerin wird durch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht in ihren Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. 3 Abs. 1 GG verletzt.
- 172
Die Tatsache, dass § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG in der Spielbank Hamburg nicht gilt und es auch an einer auf Spielbanken anwendbaren vergleichbaren Regelung fehlt, begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung. Dieser Unterschied ist aufgrund der für Spielhallen bzw. für Spielbanken geltenden, grundlegend verschiedenen, aber gleichermaßen an der Vermeidung von Glücksspielsucht orientierten Regelungskonzepte zur Sicherung des Spielerschutzes gerechtfertigt. Dahinstehen kann, wie oben ausgeführt, ob ungleiche Sachverhalte bereits deshalb vorliegen, weil die Spielbank Hamburg mit ihren vier über das Stadtgebiet verteilten Standorten ein deutlich schmaleres Angebot an Spielgelegenheiten vorhält, während Spielhallen und damit die einzelnen Geldspielgeräte örtlich leichter erreichbar und zugänglich sind. Jedenfalls besteht u.a. mit dem Sperrsystem ein dem Spielerschutz und der Gefahr der Glücksspielsucht effektiv Rechnung tragendes Instrument in Spielbanken (s.o.; vgl. dazu ausführlich OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/14, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 61 m.w.N.; vgl. VerfG Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, NVwZ-RR 2014, 825, juris Rn. 62).
- 173
Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht, soweit die Pflicht aus § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG für in Gaststätten aufgestellte Glücksspielgeräte nicht gilt. Wie oben ausgeführt, rechtfertigen sachliche Gründe die unterschiedliche Regelung.
- 174
b) Zur Vereinbarkeit des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG mit Art. 56 AEUV wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.
- 175
3. Die Klägerin ist entgegen ihrem (Haupt-) Antrag nicht berechtigt, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr einzuhalten. Die Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG findet auf die Betriebe der Klägerin Anwendung (a). Auch der Hilfsantrag hat keinen Erfolg (b).
- 176
Vor dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielG hatte § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung über die Sperrzeit im Gaststätten- und Vergnügungsgewerbe in der bis zum 19. Juli 2013 gültigen Fassung (SperrzeitVO v. 2.12.2003, HmbGVBl. S. 553, in Kraft getreten zum 1.1.2004) für Spielhallen eine Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr bestimmt. Die Regelung wurde aufgehoben. Nach § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 HmbSpielhG beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr. Eine Ausnahme eröffnet lediglich § 5 Abs. 3 HmbSpielhG für Spielhallen, die in dem Bereich des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ nach § 1 Nr. 1 der WechsellichtVO liegen (Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr). Dazu gehören die Spielhallen der Klägerin nicht. Sie hat in ihren Betrieben die Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr einzuhalten.
- 177
a) Die Klägerin wird durch die Ausdehnung der Sperrzeit für den Betrieb ihrer Spielhallen auf die Zeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG nicht in geschützten Rechtspositionen verletzt.
- 178
aa) Eine Verletzung verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter liegt nicht vor.
- 179
(1) Der Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 GG ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
- 180
Die Sperrzeitregelung greift in das Grundrecht der Klägerin auf Berufsfreiheit ein. Eine Einschränkung der Berufswahlfreiheit ist nicht gegeben, weil die Klägerin durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg nicht gehindert ist, ihre Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin aufzunehmen oder fortzuführen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.). Die Sperrzeitregelungen in § 5 HmbSpielhG betreffen die Maßgaben dieser Tätigkeit.
- 181
Der mit der beanstandeten Sperrzeitregelung verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
- 182
Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit.
- 183
(a) Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen.
- 184
Der Landesgesetzgeber ist zum Erlass der von der Klägerin beanstandeten Sperrzeitregelungen in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG zuständig, da es sich um Normen handelt, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Recht der Spielhallen zählen. Das Recht der Spielhallen erfasst jedenfalls den Regelungsgegenstand des § 33i GewO und damit die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle. Mit diesem Betrieb ist die Regelung der Betriebszeit untrennbar verbunden (vgl. ausführl. OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, juris Rn. 34; vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 19, 33).
- 185
(b) Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist materiell verfassungsgemäß.
- 186
Er ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.
- 187
Für die Beschränkung der Betriebszeiten von früher 23 Stunden (6 Uhr bis 5 Uhr) auf 17 bzw. 21 Stunden (von 12.00 Uhr bis 5.00 Uhr bzw. 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr) sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Sie soll u. a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1 GlüStV). Nach den Vorgaben des § 26 Abs. 2 GlüStV wird das zeitliche Angebot der Spielhallen durch Sperrzeiten von mindestens drei Stunden begrenzt (vgl. auch Bü-Drs. 20/3734, S. 84 [zu § 26 Abs. 2 GlüStV]). Nach § 28 Satz 1 und 2 GlüStV können die Länder weitergehende Bestimmungen erlassen. Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Die mit dem GlüStV und den die Sperrzeiten bestimmenden Ausführungsgesetzen der Länder angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (s. oben m.w.N.).
- 188
Die geltend gemachte Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Die Beschränkung der Betriebszeit für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.
- 189
Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können.
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Davon ist nach diesem verfassungsrechtlichen Maßstab nicht auszugehen. Die Sperrzeitregelung in § 5 HmbSpielhG ist, wie das Berufungsgericht bereits im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, a.a.O., juris Rn. 39 ff.) ausgeführt hat, ein geeignetes Mittel, um die Spielsucht einzudämmen und den Spielerschutz zu verbessern. Das Ziel, das Glücksspiel in Spielhallen zu reglementieren, wird durch die drei oder sieben Stunden langen Sperrzeiten konkretisiert. Bereits eine Sperrzeit von drei Stunden, aber umso mehr eine Sperrzeit von sieben Stunden ist zur Rechtfertigung des Gemeinwohlziels geeignet. Aus den Erwägungen des Gesetzgebers zu § 26 Abs. 2 GlüStV, solche Sperrzeiten (von mindestens drei Stunden) seien auch deshalb sinnvoll, weil viele pathologische Spieler über extrem lange Zeiträume in den Spielhallen verweilten und dieses dauerhafte Spielen mit einer allgemeinen Sperrzeit nachhaltig unterbrochen werden könne (vgl. Bü-Drs. 20/3734, S. 83, 84), ergibt sich seine Einschätzung, dass bereits eine Mindestsperrzeit von drei Stunden geeignet ist, den vorgenannten Zielen des GlüStV Rechnung zu tragen. Die gleichen Erwägungen sind für den Gesetzgeber nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 5 HmbSpielhG auch für die Regelung der Sperrzeiten von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr bestimmend gewesen. In der Gesetzesbegründung ist ausgeführt, durch das zwangsweise Ende des Spiels um 5.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr im Bereich der Reeperbahn und der Möglichkeit des Weiterspielens erst um 12.00 Uhr bzw. um 9.00 Uhr könne die Spielerin bzw. der Spieler, insbesondere die Vielspielerinnen und Vielspieler und die pathologischen Spielerinnen und Spieler einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen ziehen und die Möglichkeit zur Erholung nutzen (vgl. Bü-Drs. 20/3288, S. 11; 20/5877, S. 29).
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Die zwangsweisen Ruhe- oder Unterbrechungszeiten, die den Anreiz zum Weiterspielen hemmen oder unterbrechen sollen, sind mindestens förderlich, um das Gemeinwohlziel, u.a. die Spielsuchtprävention, zu erreichen. Die Reduzierung der Öffnungszeiten von Spielhallen in einem städtischen Bereich auf 21 Stunden/Tag und im übrigen Stadtgebiet auf 17 Stunden/Tag ist geeignet, (potenzielle) Spieler davon abzuhalten, das Glücksspiel an Geldspielautomaten zeitlich uneingeschränkt zu beginnen oder fortzusetzen (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 69 m.w.N.; OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 223 ff.). Zudem ist die Sperrzeitregelung auch geeignet, der Persönlichkeitsentwicklung junger Menschen zu dienen, die anderenfalls auf dem Weg zur Schule negativen Vorbildern, nämlich Menschen, die schon in den frühen Morgenstunden Spielhallen aufsuchen, ausgesetzt wären (vgl. VGH München, Beschl. v. 7.5.2013, 10 NE 13.226, juris Rn. 26).
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Die Einwände der Klägerin gegen die Geeignetheit des Gesetzes zur Spielsuchtprävention und zum Spielerschutz überzeugen nicht. Sie macht auch insoweit geltend, dass potenzielle Spieler u.a. bei einer Ausweitung der Sperrzeit für Spielhallen und der Verminderung des Geräteangebots auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafés auswichen. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte (s.o.). Die Erwägungen und Einschätzungen des Gesetzgebers, durch die Verlängerung der Sperrzeiten auf mindestens drei Stunden werde die Möglichkeit zu spielen eingeschränkt bzw. längeres (dauerhaftes) Spielen unterbrochen, und dies diene der Eindämmung der Spielsucht, sind nicht offensichtlich fehlsam. Eines messbaren Erfolgs bedarf es für die Geeignetheit einer gesetzlichen Maßnahme nicht. An der Geeignetheit der Sperrzeitregelungen zur Eindämmung der Spielsucht durch Verknappung des Angebots ändert es nichts, wenn insbesondere gefährdete und pathologische Spieler zur Befriedigung ihrer Sucht als Reaktion auf die zeitweise Schließung der Spielhallen andere Möglichkeiten (möglicherweise auch in einem benachbarten Bundesland) zum - auch illegalen – Glücksspiel suchen oder ihr Spielverhalten anpassen (vgl. dazu auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, a.a.O., juris Rn. 114). Nicht nur gefährdete und pathologische Spieler, sondern auch potenzielle (Erst-) Spieler sollen davon abgehalten werden, das Glücksspiel in Spielhallen überhaupt erst jederzeit beginnen und gegebenenfalls kaum unterbrechen zu müssen. Eine zeitweise Schließung der Spielhallen ist geeignet, dieses Ziel zu erreichen (vgl. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 41).
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Im Übrigen würden illegale Spiele-Cafés denselben rechtlichen Vorschriften wie Spielhallen unterliegen, sofern sie die Voraussetzungen eines Unternehmens nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG erfüllen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 81). Dass solche illegalen Glücksspielangebote von der Beklagten geduldet werden, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht vorgetragen.
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Der Grundrechtseingriff ist auch erforderlich, weil derselbe Zweck nicht durch ein Mittel erreicht werden kann, das den Spielhallenbetreiber als Grundrechtsträger weniger beein-trächtigt. Der Gesetzgeber verfügt bei der Einschätzung der Erforderlichkeit ebenfalls über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Für eine Überschreitung dieses Spielraums ist nichts ersichtlich. Hier hat der Gesetzgeber angenommen, dass über die nach § 26 Abs. 2 GlüStV mindestens einzuhaltende Sperrzeit von drei Stunden für fast das gesamte Stadtgebiet nach § 28 Abs. 1 Satz 2 GlüStV weitere vier Stunden notwendig sind, um Spieler zu einer nachhaltigen Spielunterbrechung anzuhalten. Dass hier nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und Erfahrungen alternative Beschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen aber weniger belasten (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, a.a.O., juris Rn. 116), ist nicht ersichtlich. Die bisherigen Regelungen insbesondere der SpielV haben eine erhebliche Zunahme des Automatenspiels nicht verhindern können. Der Hinweis der Klägerin auf die in § 26 Abs. 2 GlüStV bestimmte Sperrzeit von mindestens drei Stunden lässt nicht den Schluss zu, der Gesetzgeber habe als milderes Mittel nur eine Sperrzeit von dieser Länge für erforderlich halten dürfen, weil sie gleich wirksam ist wie eine mehr als doppelt so lange Sperrzeit.
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Die angegriffene Regelung des § 5 HmbSpielhG ist angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.
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Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117).
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Nach diesem Maßstab ist im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele die Be-schränkung der Betriebszeiten der Spielhallenbetreiber für die Dauer von drei bzw. sieben Stunden angemessen. Anhaltspunkte für eine systematische Existenzgefährdung oder -vernichtung von Spielhallenbetrieben durch die Berufsausübungsregelung sind – wie oben bereits ausgeführt - nicht ersichtlich. Die Klägerin hat im Übrigen zwar geltend gemacht, sie habe seit Juni 2013 massive Umsatzeinbußen hinnehmen müssen und ihr drohe der Verlust der Existenz, weil ihre Spielhallen am Vormittag sehr gut besucht seien. Konkrete auf dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG beruhende Gewinneinbußen hat sie aber nicht dargelegt. Wie oben ausgeführt, handelt es sich u.a. bei der Bekämpfung der Spielsucht und bei der Spielsuchtprävention mindestens um vernünftige Gemeinwohlbelange. Angesichts der erheblichen gesellschaftlichen und persönlichen Folgen der Spielsucht (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 99) ist das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel als besonders schutzwürdig anzusehen und rechtfertigt insoweit die Einschränkung der wirtschaftlichen Interessen des Spielhallenbetreibers.
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Der nicht näher konkretisierte Einwand der Klägerin, in Folge der durch das HmbSpielhG geänderten Sperrzeiten sei generell vermehrt mit Einbrüchen und Überfällen zu rechnen, vermag die fehlende Angemessenheit der Einschränkung der Berufsausübung nicht zu begründen. Sie macht geltend, es habe in der Vergangenheit vor Einführung der „Putzstunde“ zwischen 5.00 Uhr und 6.00 Uhr Einbrüche und Überfälle auf Spielhallen gegeben. Diese Vortrag lässt ohne nähere Begründung nicht den Schluss zu, wegen der siebenstündigen Sperrzeit sei dies generell nun wieder oder öfter zu erwarten, weil die Mitarbeiter - anders als bei einer einstündigen Sperrzeit - nicht in der Spielhalle blieben und diese während der Sperrzeit von außen verschlossen werde. Auch legt die Klägerin nicht dar, aus welchen Gründen der Gefahr von Überfällen und Einbrüchen nicht durch Tresore oder durch andere finanziell vertretbare personelle oder technische Sicherungsmöglichkeiten vorgebeugt werden kann.
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Die von der Klägerin hier angegriffenen Regelungen des HmbSpielhG greifen bei einer Gesamtbetrachtung (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 27.3.2012, 2 BvR 2258/09, BVerfGE 130, 372, juris Rn. 59) auch kumulativ nicht unverhältnismäßig in ihre Berufsfreiheit ein. Bloße Vermutungen reichen zur Annahme eines durch Kumulation verschiedener Maßnahmen unverhältnismäßigen "additiven" Grundrechtseingriffs, den die Klägerin hier geltend macht, nicht aus (vgl. zur Gesamtheit der Berliner Regelungen: BVerfG, Beschl. v. 3.4.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 156 ff.; zum additiven Grundrechtseingriff: Beschl. v. 13.9.2005, 2 BvF 2/03, BVerfGE 114, 196, juris Rn. 236 f.; zum Berliner SpielhG: BVerwG Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 50, 71). Dass die hier streitigen Regelungen selbst bei Berücksichtigung der Höhe der Vergnügungsteuer und bauplanungsrechtlicher Einschränkungen zu einer wirtschaftlichen „Erdrosselung“ der Spielhallenunternehmen (oder von solchen mit Einzelkonzession oder von kleinen Betrieben) führen und dass Spielhallen in den weniger attraktiven Außenbereichen der Stadt zudem nicht wirtschaftlich betrieben werden könnten, hat die Klägerin nicht vorgetragen und solches ist auch vor dem Hintergrund des von ihr vorgelegten „Vorjahresvergleichs“ nicht ersichtlich (s.o.). Im Übrigen wiegt der Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung der Glücksspielsucht besonders schwer, da es sich um die Bekämpfung eines besonders wichtigen Gemeinschaftsziels handelt. Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass auch die mit der Reduzierung der Zahl der Geldspielgeräte und der Öffnungszeiten von Spielhallen einhergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele, u.a. der Vorbeugung von Spielsucht in einem möglichst frühen Stadium, leisten wird. Daher ist auch eine deutliche Begrenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den Betrieb von Spielhallen zugunsten der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävention und -bekämpfung hinzunehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., a.a.O., juris Rn. 159).
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Die Regelung ist auch, soweit sie die Umsetzung sechs Monate nach Inkrafttreten des HmbSpielhG verlangt (§ 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG), mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Insoweit ist auf die obigen Erwägungen zum Vertrauensschutz zu verweisen.
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(2) Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsausübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten.
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Daran gemessen ist die Regelung der unterschiedlichen Sperr- bzw. Öffnungszeiten für Spielhallen und Spielbanken (a) sowie bezogen auf Gaststätten (b) nicht verfassungswidrig.
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(a) Die unterschiedlichen gesetzlich erlaubten Öffnungszeiten von Spielhallen und Spielbanken führen nicht zu einer „wirtschaftlichen Wettbewerbsverzerrung“ und insoweit nicht zu einem Verstoß gegen die durch Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG geschützte gleichberechtigte Teilhabe am Wettbewerb. Die unterschiedliche Sperrzeitregelung für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG und für Spielbanken nach der HmbSpielO begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht die vollständige Anpassung der für Spielhallen geltenden Betriebszeiten an die der Spielbanken.
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Der Spielbank Hamburg mit ihren Dependancen ist nach § 10 Abs. 2 und 3 HmbSpielO die Möglichkeit eingeräumt, wie folgt zu öffnen:
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Hauptsitz Esplanade:
12.00 bis 5.00 Uhr
Dependance Steindamm:
8.00 bis 2.00 Uhr
Dependance Reeperbahn:
8.00 bis 6.00 Uhr
Dependance Mundsburg-Center:
10.00 bis 1.00 Uhr
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Eine Ungleichbehandlung besteht nicht, soweit die Sperrzeiten für Spielhallen nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG im Stadtgebiet den nach der HmbSpielO möglichen Öffnungszeiten der Spielbank Esplanade, die ebenfalls von 12.00 Uhr bis 05.00 Uhr öffnen darf, entsprechen. Die Betriebszeiten des zentralen Spielbank-Hauptstandorts mit den meisten Geld-spielautomaten (136 Geräte; vgl. Bü-Drs. 20/10218, S. 1) führen daher nicht zu einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber im gesamten Stadtgebiet und begründen keinen Wettbewerbsvorteil für Spielbanken.
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Die unterschiedliche gesetzliche Regelung der Sperrzeiten der Spielbanken-Depen-dancen im Verhältnis zu den in den dortigen Stadtvierteln befindlichen Spielhallen sowie die bezogen auf zwei Spielbank-Standorte etwas kürzeren Sperrzeiten (zwei bzw. sechs Stunden) sind durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Zum einen sind, wie oben bereits ausgeführt, der Angebotsumfang und die Erreichbarkeit von Spielbanken und Spielhallen unterschiedlich. Zum anderen bilden die verschiedenen Regelungen zum Spielerschutz in Spielbanken ein gleichwertiges Schutzniveau zur Spielsuchtbekämpfung (s.o.; vgl. zu den Regelungen; BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017, 1 BvR 1314/12 u.a., NVwZ 2017, 1111, juris Rn. 174, 142; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, a.a.O., juris Rn. 77; vgl. auch: BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, 141, juris Rn. 118 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 28 zum Abstandsgebot; KG Berlin, Beschl. v. 2.7.2013, 3 Ws 622/12 u.a., juris Rn. 9).
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(b) Die Tatsache, dass auch in Gaststätten gegenwärtig noch bis zu drei Automatenspielgeräte aufgestellt werden dürfen und dass für diese weiterhin eine Sperrzeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SperrzeitVO von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr gilt, führt ebenfalls nicht zu einer Ungleichbehandlung. Die Unterschiede zwischen Gaststätten und Spielhallen rechtfertigen auch in Ansehung der Eindämmung der Spielsucht eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten, weil, wie oben bereits ausgeführt, beide gewerberechtlichen Angebote Unterschiede aufweisen.
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bb) Soweit die Klägerin auch insoweit einwendet, das HmbSpielhG verletze das europarechtliche Gebot der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV und sei zur Eindämmung der Spielsucht nicht geeignet, weil es tatsächlich nicht konsequent und folgerichtig am Ziel der Spielsuchtbekämpfung orientiert sei, sondern ausschließlich die gewerblichen Automatenspielbetriebe und nicht die Spielbanken reglementiere, und die wahre Absicht des Gesetzgebers sei es, die Spielbanken aus fiskalischen Gründen zu fördern, ist auf die obigen Ausführungen zu verweisen (vgl. S. 27, 36, 42).
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Eine Inkonsequenz und fehlende Kohärenz ist auch nicht festzustellen, soweit die Klägerin einwendet, die Hamburger Spielbank werbe großflächig auf Bussen des Hamburger Verkehrsverbunds. Sollte die Klägerin auch mit diesem Einwand begründen wollen, die Regelung des § 5 HmbSpielhG und andere das Automatenglücksspiel in Spielhallen beschränkende Regelungen seien tatsächlich nicht auf die Eindämmung der Spielsucht und Spielsuchtprävention gerichtet, sondern auf die Umlenkung des Spielerinteresses auf das Spiel in Spielbanken, überzeugt dies nicht. Auch die Hamburger Spielbank unterliegt, wie oben ausgeführt, gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV der Regelung des § 5 GlüStV, wonach Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten ist. Mit diesen Zielen unvereinbar ist eine Werbung, von der in auffälliger Weise ein Aufforderungs- und Anreizcharakter zum Spielen ausgeht (vgl. zu § 5 GlüStV a.F. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 47; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris 136; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 44 ff.; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 183; Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 5 Rn. 39). Eine bloße Imagebewerbung, die nicht auffällig und im Alltag gegenwärtig ist, ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.3.2007, 1 BvR 2228/02, juris Rn. 63; vgl. zu den Grenzen: BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 47 m.w.N.). Dass diese rechtlichen Grenzen tatsächlich nicht eingehalten werden, legt die Klägerin nicht konkret dar.
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b) Auch der zulässige Hilfsantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Klägerin ist nicht berechtigt, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr einzuhalten.
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§ 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist nicht wegen Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig, soweit nach § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG Spielhallenbetriebe in unterschiedlichen Bereichen des Stadtgebiets verschiedene Sperrzeiten einhalten müssen.
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Das von der generellen Regelung einer Sperrzeit von sieben Stunden ausgenommene Gebiet, das durch die WechsellichtVO vom 28. April 1981 (Anlage 1 HmbGVBl. S. 91) räumlich bestimmt und begrenzt wird, bezieht sich im Wesentlichen auf Grundstücke an der Reeperbahn, begrenzte Teile der von ihr abgehenden Davidstraße, den Spielbuden-platz, auf Grundstücke am Hans-Albers-Platz, die Herbertstraße sowie auf Teile der eben-falls von der Reeperbahn abgehenden Straße Große Freiheit. Es weist in seinem Dienstleistungsangebot und hinsichtlich dessen Dichte gemessen an den Verhältnissen im sonstigen Stadtgebiet und in anderen bahnhofsnahen Bereichen derartige Unterschiede und Besonderheiten auf, dass der Gesetzgeber für die dort gelegenen Betriebe in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG eine andere Regelung der Sperrzeiten treffen durfte.
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Das Berufungsgericht hat bereits im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris) ausgeführt, dass es für die Frage, ob nach dem oben dargestellten Maßstab eine Ungleichbehandlung von in verschiedenen Stadtteilen gelegenen Spielhallenbetrieben sachlich gerechtfertigt ist, nicht (allein) auf die Erwägungen des Gesetzgebers ankommt. Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für die gesetzliche Neuregelung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als solche genannt wurden oder gar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, sondern die objektive Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 47 m.w.N.). Nach diesem Maßstab bestehen sowohl nach der Einschätzung des Gesetzgebers als auch objektiv sachliche Gründe für eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten.
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Zur weiteren Begründung verweist das Berufungsgericht auf seine Erwägungen im Beschluss vom 4. März 2014 (4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 67 ff.), an denen es auch in diesem Berufungsverfahren festhält:
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„Die vom Gesetzgeber zur Regelung der unterschiedlichen Sperrzeiten angestellten Erwägungen sind sachgerecht. Bei seiner Entscheidung, unterschiedliche Sperrzeitregelungen in Bezug auf bestimmte Stadtgebiete festzulegen, hat der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht allein auf den Aspekt der Suchtprävention und den Spielerschutz abgestellt, sondern auf weitere Ziele des § 1 GlüStV.
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Die Gesetzesbegründung zu § 5 HmbSpielhG nimmt auf § 2 Abs. 2 HmbSpielhG Bezug, soweit dort in Satz 3 für die im Bereich der WechsellichtVO vom 28. April 1981 gelegenen Betriebe eine diese begünstigende Sonderregelung (bezüglich des Abstandsgebots) getroffen worden ist. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 2 ergeben sich Erwägungen für eine unterschiedliche Behandlung der Spielhallenbetreiber in bestimmten räumlich begrenzten Bereichen der Stadt. In der Begründung des ersten Gesetzentwurfs (Bü-Drs. 20/3228, S. 9) ist zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG ausgeführt, diese Ausnahmen berücksichtigten die Metropolsituation Hamburgs. Um Hamburg als weltoffener Stadt gerecht zu werden, solle in den Amüsiervierteln der Stadt eine dichtere Spielhallenansiedlung möglich sein. Der spätere Gesetzesentwurf des HmbSpielhG, der Gegenstand der Zustimmung durch die Bürgerschaft war, führt aber weitere Gründe für eine Sonderregelung an: § 2 Abs. 2 Satz 3 berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in speziellen „Amüsiervierteln“ der Stadt, wie ihr auch schon mit den speziellen baurechtlichen Nutzungsregelungen Rechnung getragen werde, und wirke damit auch dem Ausweichen auf illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen. Besucher suchten diese Gebiete, anders als ihre alltägliche Umgebung, gezielt auf und erwarteten ein enges und vielfältiges Unterhaltungs- und Amüsierangebot. Sie seien sich, wenn sie diese Viertel aufsuchten, in der Regel der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst. Zudem bestehe in diesen Gebieten ein durchgängiges Zutrittsverbot für Jugendliche in nahezu allen einschlägigen Etablissements (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Diese Erwägungen gelten auch für die Regelung unterschiedlicher Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG. Der Gesetzgeber hat durch die Bezugnahme auf das durch die WechsellichtVO begrenzte Gebiet zum Ausdruck gebracht, dass dort den Spielhallenbetrieb einschränkende Regelungen (wie die Abstandsregelung für Spielhallen und die Sperrzeit, § 2 Abs. 2 und § 5 HmbSpielhG) zwar der Eindämmung der Spielsucht und dem Spielerschutz dienen sollen, dass aber in Teilen des Vergnügungs-viertels „Reeperbahn“ Erleichterungen oder Ausnahmen wegen der hinsichtlich eines Amüsierviertels geltenden Besonderheiten zulässig, aber insbesondere wegen der Notwendigkeit eines kanalisierten legalen Glückspielangebots und zur Verhinderung illegalen Glücksspiels erforderlich sind. Im Unterschied zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG, der auf die Anlagen 1 (Reeperbahn u.a. / St. Pauli) und 2 (Steindamm zwischen Steintorplatz und Kreuzung Stralsunderstraße und Kreuzweg) der WechsellichtVO Bezug nimmt, hat der Gesetzgeber zudem bezüglich der Sperrzeitregelung die räumliche Reichweite der Ausnahme in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG enger gefasst und auf das Gebiet der Anlage 1 der WechsellichtVO und damit ausschließlich auf die Reeperbahn und wenige angrenzende Straßenzüge begrenzt.
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Diese vom Gesetzgeber angenommenen Gründe sind sachgerecht und rechtfertigen eine unterschiedliche Behandlung der in dem räumlich beschränkten „Amüsierviertel Reeperbahn“ liegenden Spielhallenbetriebe und derjenigen im übrigen Stadtgebiet. Der Gesetzgeber hat zu Recht angenommen, dass in dem als „Amüsierviertel“ weit über die Grenzen Hamburgs und Deutschlands hinaus bekannten Teil St. Paulis, der allein deshalb das Ziel zahlreicher Touristen ist, bereits in Bezug auf die Besucher und deren Erwartung und Nachfrage besondere Umstände gelten, die eine großzügigere Sperrzeitregelung rechtfertigen. In diesem Stadtviertel finden sich gehäuft Gaststätten, Restaurants, Bars, Clubs, Geschäfte und andere Betriebe des Unterhaltungsgewerbes, und hier geht ein Besucher von einem umfassenden, nicht an „normale Öffnungszeiten“ gebundenen Unterhaltungsangebot auch noch nach dem üblichen Schluss von Theater- und Showveranstaltungen aus. Das Angebot der „Reeperbahn“ und der angrenzenden Straßen richtet sich an auswärtige und einheimische Besucher, die in diesem Gebiet insbesondere wegen seines (weltweiten) Rufs als „Amüsierviertel“ im Unterschied zum sonstigen Stadtgebiet und auch zum bahnhofsnahen Stadtviertel am Steindamm ein zeitlich nicht oder kaum eingeschränktes vielfältiges Unterhaltungs- und Dienstleistungsangebot für Erwachsene erwarten. Diese Besucher und auch solche, die aus dem Umland Hamburgs oder aus entfernter liegenden Stadtvierteln kommen, sind in der Regel nicht durch reguläre Arbeitszeiten gebunden und/oder halten sich oft mehrere Tage in der Stadt auf.
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Auch die Annahme des Gesetzgebers, Besucher suchten diese Stadtgebiete im Unterschied zu ihrer alltäglichen Umgebung gezielt auf und seien sich in der Regel dabei der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst (Bü-Drs. 20/5877, S. 26), rechtfertigt ein längeres Angebot an Unterhaltung in Spielhallen in diesem Gebiet. Zwar bringt die Antragstellerin dagegen vor, gerade das Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ wirke wegen der Einbettung in eine von Alkohol und Sex geprägte Umgebung enthemmend und begünstige pathologisches Spielverhalten. Soweit der Gesetzgeber in diesen Gebieten von einem weniger großen Schutzbedarf der Spieler ausgeht, hält sich diese Wertung aber im Rahmen seines Einschätzungsspielraums (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., juris Rn. 159). Während die Spielhallen im Wohngebiet, in der Nähe des Arbeitsplatzes oder anderer Freizeitgestaltung eines Spielers in der Regel mit dessen Lebensumfeld verbunden und schnell erreichbar sind, stellt das gezielte (Auf-) Suchen von Unterhaltung in einem Vergnügungsviertel wie der „Reeperbahn“ ein anderes Verhaltensmuster dar, das das Vorverständnis des Besuchers von dem u.a. mit Glücksspiel verbundenen Risiko prägt. Dass dennoch einzelne Besucher den „Versuchungen“ eines Vergnügungsviertels erliegen und deshalb ein unkontrolliertes Spielverhalten entwickeln, stellt die grundsätzliche Annahme nicht in Frage.
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Der Gesetzgeber hat zudem, ohne dass dies zu beanstanden wäre, bei der Sperrzeitregelung von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr nicht nur den Spielerschutz und die Eindämmung der Spielsucht bei der Bestimmung der unterschiedlichen Sperrzeitregelungen im Blick gehabt, sondern es für notwendig gehalten, in dem „Amüsierviertel Reeperbahn“ ein gegenüber dem restlichen Stadtgebiet zeitlich weitergehendes, aber räumlich begrenztes verdichtetes Angebot des öffentlichen legalen Automatenglücksspiels zur Kanalisierung der Spielleidenschaft vorzusehen und hat damit einem anderen maßgeblichen Ziel des GlüStV Rechnung getragen. Nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV entspricht es dem gesetzgeberischen Interesse, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Örtlich und zeitlich beschränkte Regelungen u.a. zu Gunsten der im Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ gelegenen Betriebe sollen diesen Zwecken in Abwägung mit dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht und der Verknappung des Angebots Rechnung tragen. Die Annahme des Gesetzgebers, ein sowohl zahlenmäßig als auch zeitlich erweitertes Angebot an Spielhallen berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in diesem Gebiet und wirke dem Ausweichen in illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen, ist nicht zu beanstanden und rechtfertigt eine Differenzierung. Die Gefahr eines „illegalen Glücksspielmarktes“ ist in traditionellen Vergnügungsvierteln wie der „Reeperbahn“, in denen die Möglichkeiten legaler und illegaler Geschäftstätigkeiten oft auch räumlich nah beieinander liegen, auch im Fall einer verstärkten Kontrolle und Überwachung durch Polizei- und Ordnungsbehörden jedenfalls gegenüber dem übrigen Stadtgebiet erhöht.
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Zwar weist die Antragstellerin sinngemäß darauf hin, dass Touristen oder diejenigen Spieler, die im Umfeld der durch die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 3 HmbSpielhG begünstigten Spielstätten im Bereich der Reeperbahn oder der Nebenstraßen wohnen, vor den Nachteilen und Gefahren des Glücksspiels in Spielhallen nicht in gleicher Weise geschützt sind wie Spieler im übrigen Stadtgebiet, die die ab 5.00 Uhr geschlossenen Spielhallen erst ab 12.00 Uhr wieder besuchen können. Diese Tatsache stellt aber die Rechtfertigung einer unterschiedlichen Sperrzeitregelung für die in einem räumlich eng begrenzten Gebiet vorhandenen Spielhallen nicht in Frage. Die Möglichkeit, dass Besucher oder im Amüsierviertel oder auch in anderen Gebieten St. Paulis lebende Spieler wegen der räumlichen Nähe die im Vergnügungsviertel gelegenen Spielhallen mit für sie günstigeren Öffnungszeiten ohne größeren zeitlichen Aufwand besuchen können, ist ein zwangsläufiger Effekt einer ortsbezogenen Regelung. Allerdings betrifft diese Ausnahmeregelung in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG nur einen kleinen Bereich des Stadtteils St. Pauli und zudem nur eine vergleichsweise kleine Gruppe von möglichen Spielern im Verhältnis zum übrigen Stadtgebiet. Der in anderen Stadtteilen und auch im übrigen Bereich des Stadtteils St. Pauli für die Dauer von sieben Stunden in stärkerem Maße gewährleistete Schutz vor den Gefahren der Spielsucht muss für diese (potenziellen) Spieler hier zeitweise zur Erreichung des im Vergnügungsviertel ebenfalls verfolgten Ziels, legales öffentliches Automatenglückspiel zur Verhinderung eines Glücksspielschwarzmarktes an 21 Stunden täglich anzubieten, zurücktreten. Diese zur Erreichung mehrerer Ziele des GlüStV notwendige Abwägung begegnet keinen Bedenken.“
- 222
4. Die von der Klägerin beanstandeten Regelungen sind auch nicht wegen Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht unanwendbar.
- 223
§ 4 Abs. 3 Satz 1 und 3 und § 5 Abs. 1 HmbSpielhG sind nicht wegen eines Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht der Richtlinie 98/34/EG vom 22. Juni 1998 (ABl. L 204 S. 37, in der Fassung der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des HmbSpielhG gegebenen Änderungen durch die Richtlinie 98/48/EG vom 20.07.1998, ABl. L 217 S. 18 und die Richtlinie 2006/96/EG vom 20.11.2006, ABl. L 363 S. 81) unanwendbar.
- 224
Nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34/EG müssen die Mitgliedstaaten der Kommission den Entwurf einer technischen Vorschrift übermitteln und die Kommission über die Gründe der Festlegung der technischen Vorschrift unterrichten. Der Entwurf darf nach Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung bei der Kommission angenommen werden. Ein Verstoß gegen die Notifizierungspflicht führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369). Der Entwurf des HmbSpielhG ist der Kommission nicht übermittelt worden.
- 225
Die hier angegriffenen Vorschriften des Gesetzes unterlagen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 87 ff.), der das Berufungsgericht folgt, nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 98/34/EG, da sie keine „technischen Vorschriften“ im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Sie wären unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der Begriff „technische Vorschrift“ umfasst (vgl. zuletzt EuGH, Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, ZfWG 2016, 430, juris Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den „sonstigen Vorschriften“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG zuzuordnen. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige „sonstige Vorschriften“ nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können (EuGH, Urt. v. 19.7.2012, C-213/11 u.a., NVwZ-RR 2012, 717, juris Rn. 27 ff., 35; Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, juris Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die Notifizierungspflicht unerheblich (vgl. EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als „sonstige Vorschrift“ mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, Urt. v. 11.6.2015, C-98/14, ZfWG 2015, 336, juris Rn. 99; Urt. v. 13.10.2016, C-303/15, a.a.O., juris Rn. 26). Das ist dann der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf (vgl. zum Verbot der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos: EuGH, Urt. v. 11.6.2015, C-98/14, ZfWG 2015, 336, Rn. 99).
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Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt. Die Verringerung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen oder sonstige der hier streitgegenständlichen Anforderungen an die Aufstellung der Geräte sowie an den Betrieb von Spielhallen haften nicht dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern nicht ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr u.a. zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten und verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert. Dies ist für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant (EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Rn. 95). Auch nach vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige Betreiber zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, 8 C 6.15, NVwZ 2017, 791, juris Rn. 86 ff.; vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG: OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 104; vgl. OVG Saarlouis, Urt. v. 5.7.2017, 1 A 51/15, juris Rn. 159 ff., 169 ff.).
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III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.
Tenor
I.
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
III.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 € festgesetzt.
Gründe
I.
II.
Tatbestand
Die Parteien streiten um die Ablehnung der Bezeichnung „Casino“ im Sozialkonzept und zum Betrieb einer Spielhalle.
Die Klägerin verwendet seit ca. 10 Jahren im geschäftlichen Verkehr als Geschäftslogo die Bezeichnung „... Casino“ unter Verwendung einer Wort-Bildmarke. Dieses Logo ließ die Klägerin mit Anmeldung vom 8.6.2012 und unter Eintragung am 17.10.2012 als Markeninhaberin markenrechtlich als Wort-Bildmarke unter der Eintragungsurkundennummer 30 ... 396 beim Deutschen Patent- und Markenamt schützen. In sämtlichen ihrer Spielhallen verwendet die Klägerin dieses Logo sowohl im Außenbereich der Hallen als auch im Innenbereich, wo beispielsweise die Sitze vor den Spielautomaten auf der Rückseite das entsprechende Logo enthalten.
Am
Mit Bescheid vom
„Die Ablehnung erstreckt sich auf jegliche Art der Verwendung der Bezeichnung „Casino“, insbesondere auch im vorgelegten Sozialkonzept in Fassung vom
Weiter heißt es in Nr. 6.4. des Bescheids: „In der laufenden Werbung sind spielanreizende Bezeichnungen wie „Casino“ unzulässig […]“.
Zur Begründung der Ablehnung stützt sich das Landratsamt Landshut im Wesentlichen auf § 26 Abs. 1 GlüStV. Die Bezeichnung als „Casino“ sei unzulässig, da dem Spieler die Möglichkeit hoher Einsätze und großer Gewinne suggeriert würde und dies anreizend wirke. In Spielhallen sei nur das Spielen mit geringeren Einsätzen und weniger hohen Gewinnen möglich, weshalb durch eine Bezeichnung als „Casino“ falsche Informationen vermittelt würden und zum Spielen verleitet werden könne, da dadurch die Aussicht auf das „schnelle große Geld“ impliziert würde. Daher sei eine solche Bezeichnung aus Gründen des Spielerschutzes und der Suchtprävention unzulässig.
Außerdem würden die Werbemaßnahmen § 5 GlüStV überschreiten, da sie irreführend seien.
Die Klägerin meint durch den ablehnenden Teil des Bescheids in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG verletzt zu sein. Außerdem läge eine Verletzung des Rückwirkungsverbots vor.
Aus § 26 Abs. 1 GlüStV könne ein Verbot der Bezeichnung als Casino nicht abgeleitet werden, da dieser in Bayern keine materielle Gesetzeskraft durch Zustimmungs- oder Transformationsgesetz erlangt habe. Anders als in anderen Bundesländern ergäbe sich aus dem bayerischen AGGlüStV nicht, dass für Spielhallen nur die Bezeichnung „Spielhalle“ zulässig sei. Auch wenn man unmittelbare Rechtswirkung des § 26 Abs. 1 GlüStV annehmen würde, könne man daraus kein Verbot der Bezeichnung als „Casino“ ableiten, da der Schutzzweck der Norm dahin ginge, die Verwechslung von privat betriebenen Spielhallen und staatlich konzessionierten Casinos zu verhindern. Da es solche in Bayern nicht gäbe und 80% der in Bayern bestehenden Spielhallen als „Casinos“ bezeichnet würden, bestünde eine solche Verwechslungsgefahr nicht.
Auch meint die Klägerin, von der Bezeichnung als „Casino“ ginge kein stärkerer Spielanreiz aus, als von zulässig erachteten Bezeichnungen wie „PLAYHouse“ oder „Play&Win“.
Die Klägerin erhob am 25.7.2013 Klage beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg und beantragt:
1. Der Genehmigungsbescheid des Landratsamtes Landshut, öffentliche Sicherheit und Ordnung, Gewerbe- und Waffenrecht,
2. Der Klägerin wird gestattet im Rahmen ihrer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gemäß Bescheid vom
3. Der Beklagte wird verpflichtet, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts den abgelehnten Antrag der Klägerin für das vorgelegte Sozialkonzept in der Fassung vom
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte stützt sich im Wesentlichen auf die Gründe des angefochtenen Bescheids. Außerdem führt er an, dass schon das Rechtsschutzbedürfnis aufgrund der E-Mail der Klägerin vom
Das Gericht hat mit Schreiben vom
Im Übrigen wird auf die zwischen den Parteien gewechselten Schriftsätze, auf die vorgelegten Behördenakten sowie auf die Sitzungsniederschrift vom
Gründe
Die Klage ist zulässig und begründet. Die Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.
1. Statthafte Klageart ist hier die Versagungsgegenklage, § 42 Abs. 1, 2. Altern. VwGO, die es ermöglicht auch einen ablehnenden selbstständigen Teil eines Verwaltungsaktes aufzuheben und zum Erlass dieses abgelehnten Teils der hier beantragten Erlaubnis zu verpflichten. Die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ergibt sich aus der möglichen Verletzung von Art. 14 Abs. 1, 12 Abs. 1, 2 Abs. 1 i. V. m. 19 Abs. 3 GG.
Auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor, insbesondere wurde die Frist gemäß § 74 Abs. 1 VwGO gewahrt.
Auch das Rechtsschutzbedürfnis kann hier nicht aufgrund der E-Mail der Klägerin vom
2. Die Klage ist auch begründet.
Die Ablehnung des Antrags in Nr. 4 des Bescheides, soweit die Spielhalle als „Casino“ bezeichnet wird und sich die Ablehnung auf jegliche Art der Verwendung der Bezeichnung „Casino“, insbesondere auch im vorgelegten Sozialkonzept erstreckt, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Deshalb war der Bescheid insoweit aufzuheben und die Beklagte zur Neuverbescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Die Ablehnung ist materiell rechtswidrig. Der Beklagte stützt hier die Ablehnung vor allem auf § 26 Abs. 1 GlüStV. Nach § 26 Abs. 1 GlüStV darf von der äußeren Gestaltung der Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. Zwar wird der Begriff Werbung im GlüStV nicht weiter definiert, man kann hier allerdings § 2 der zu § 5 GlüStV erlassenen Werberichtlinie heranziehen, wonach Werbung jede Äußerung bei der Ausübung eines Handelsgewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern, ist. Nach seinem Wortlaut enthält § 26 Abs. 1 GlüStV zwei verschiedene Verbotstatbestände, deren Anwendungsbereich und Regelungsgehalt einerseits nicht deckungsgleich sind, andererseits aber gemeinsame Schnittmengen aufweisen; je nach dem konkreten Einzelfall können entweder nur einer der beiden Verbotstatbestände oder beide zugleich erfüllt sein (so BayVGH
Der ablehnende Teil des Bescheides kann sich jedenfalls nicht auf das Tatbestandsmerkmal „zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb“ in § 26 Abs.1, 2. Alt. GlüStV stützen. Die Reichweite und Grenzen zulässiger Werbung sind durch verfassungskonforme Auslegung zu bestimmen. Nach der Rechtsprechung des BVerwG darf Werbung „die bereits zur Teilnahme am Glücksspiel Entschlossenen zum legalen Angebot hinlenken, aber nicht die Unentschlossenen zur Teilnahme motivieren“ (BVerwG
Nicht jegliche Bezeichnung als „Casino“ stellt aber einen besonderen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb dar. Dies ist von der Gestaltung des Logos im Einzelfall, insbesondere von der Größe und Außenwirkung abhängig.
Auch kann § 26 Abs. 1, 1. Altern. GlüStV (Verbot jeglicher Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele mittels der äußeren Gestaltung der Spielhalle) den hier streitgegenständlichen ablehnenden Teil des Bescheides nicht stützen. Selbst nach dem Wortlaut des § 26 Abs. 1, 1. Altern. GlüStV müsste von der „äußeren Gestaltung“ der Spielhalle eine Werbewirkung ausgehen. Die Werbung im Innenbereich einer Spielhalle ist hier nicht untersagt. Ebenso wenig fällt in den Anwendungsbereich der Norm die Untersagung der Bezeichnung „Casino“ im Sozialkonzept der Antragsunterlagen für die glücksspielrechtliche Erlaubnis. Zwar wird in der Literatur eine sehr weite Auslegung der Vorschrift vertreten. Nach der Kommentierung Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl., statuiert § 26 Abs. 1 Altern. 1 in seinem Anwendungsbereich ein Totalverbot für Werbung. Die Vorschrift soll damit deutlich über den Regelungsgehalt von § 5 hinausgehen, wonach Werbung für öffentliches Glücksspiel im Grundsatz zulässig ist, sich aber hinsichtlich ihres Inhalts an den Maßgaben dieser Vorschrift zu halten hat. Danach kann Werbung für den Spielbetrieb - und damit verboten - auch die vom Betreiber gewählte Bezeichnung der Spielstätte sein. Dies gelte in jedem Fall für Bezeichnungen wie „Casino“ oder „Spielbank“ (Dietlein/Hecker/Ruttig, 2. Aufl., § 26 Rn. 5).
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat aber bereits darauf hingewiesen, dass eine derart weite Auslegung des Verbots mit Rücksicht auf verfassungsrechtliche und unionsrechtliche Wertungen auf Bedenken stößt (so BayVGH
Zwar kann auch von einer blickfangmäßig herausgestellten Bezeichnung als „Casino“ ein übermäßiger Anreiz zum Spielen ausgehen. Daraus kann aber nicht gefolgert werden, dass jegliche Verwendung der Bezeichnung „Casino“ für eine Spielhalle unzulässig ist.
Die Länder waren insbesondere hier ermächtigt Ausführungsgesetze mit weitergehenden Bestimmungen zu erlassen, § 28 GlüStV. Während andere Bundesländer, z. B. NRW regeln, dass für Spielhallen lediglich die Bezeichnung „Spielhalle“ zulässig ist, hat Bayern von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht. Doch auch in den Bundesländern mit strengeren Regeln erlauben die Gerichte eine zusätzliche Namensbezeichnung, da von bestimmten Begriffen keine zusätzlichen Lockanreize ausgehen und ansonsten keine Unterscheidungsmöglichkeit mehr bestünde (vgl. VG Düsseldorf
Da der bayerische Gesetzgeber eine solche Regelung nicht getroffen hat, kann eine weitergehende Beschränkung als sie in § 26 Abs. 1 GlüStV vorgesehen ist, nicht angenommen werden. Es ist nicht möglich, durch einen Rückgriff auf die Ziele des § 1 GlüStV jeglichen Ausschluss der Bezeichnung von Spielhallen mit dem Wort Casino zu begründen, da § 1 GlüstV dies nicht hinreichend konkret ausschließt und der bayerische Gesetzgeber keine solche Ausschlussregelung im Ausführungsgesetz getroffen hat. Es besteht somit in Bayern keine Rechtsgrundlage dafür, dass im Innenbereich der Spielhalle und im Sozialkonzept die Bezeichnung „Casino“ untersagt wird noch dafür, dass die Bezeichnung „Casino“ für eine Spielhalle in Bayern generell unzulässig ist.
Der Beklagte untersagt der Klägerin aber im streitgegenständlichen Ablehnungsteil des Bescheides jede Bezeichnung als „Casino“.
Der angegriffene Teil des Bescheides ist somit rechtswidrig und war aufzuheben und die Beklagte zur Neuverbescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Das Gericht konnte keine Spruchreife im Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO herstellen, da der Regelungsinhalt von Nr. 4 des Bescheides vom 27.6.2013 und die zugrunde liegenden Antragsunterlagen nicht hinreichend konkret sind. Allerdings kann das vorgelegte Sozialkonzept nicht wegen der darin enthalten Verwendung der Bezeichnung Casino abgelehnt werden. Ebenso ist die Verwendung der Bezeichnung Casino im Innenbereich, etwa auf der Rückseite der Sitze vor den Spielautomaten nicht durch § 26 Abs.1 GlüStV verboten.
Gemäß Art. 9 Abs. 1 Nr.1 AGGlüStV darf die Erlaubnis nur erteilt werden, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle nicht den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Dies ist wie oben ausgeführt nicht der Fall. Ferner ist nach Art 9 Abs.1 Nr. 2 c) AGGlüStV bei Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis die Einhaltung der Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV sicherzustellen, die in § 4 WerbeRL konkretisiert wurden. Da in Bayern die Bezeichnung einer Spielhalle mit Casino weder durch § 26 Abs. 1 GlüStV noch durch das Ausführungsgesetz untersagt ist, kann nicht generell von einer Irreführung i. S. v. § 4 Abs. 1 Nr. 2 WerbeRL ausgegangen werden. Denn es handelt sich dann um eine gesetzlich zulässige Bezeichnung. Dann ist auch die Werbung damit grundsätzlich zulässig (vgl. dazu auch OLG Brandenburg
Durch die nicht angefochtene und damit bestandskräftige Auflage in Nr. 6.4 des Erlaubnisbescheids, wonach in der laufenden Werbung spielanreizende Bezeichnungen wie „Casino“ unzulässig sind, ist die laufende Werbung nicht Streitgegenstand dieses Verfahrens. Allerdings ist die Verwendung eines Firmenlogos mit der Bezeichnung Casino als bloßer Hinweis auf das Vorhandensein einer Spielhalle von dieser Auflage nicht erfasst, da unter „laufender Werbung“ auch nach Auffassung des Landratsamtes die evtl. wechselnde Werbung mit Flyern und anderen Werbemitteln zu verstehen ist, nicht aber die Bezeichnung der Spielhalle im Schaufenster mit Casino, die nicht ständig wechselt. Um dies klarzustellen, erfolgte auch die Ablehnung in Nr. 4 des Bescheides.
Es kann aber die Verwendung eines Firmenlogos, auch mit der Bezeichnung „Casino“, deutlich über einen bloßen Hinweis auf die Möglichkeit der Spielteilnahme hinaus gehen und dann durch § 26 Abs.1, 2. Alt. GlüStV untersagt sein, selbst wenn es außer dem Firmenlogo keinerlei Informationen enthält, aber einen zusätzlichen Anreiz im Sinne der einschlägigen Vorschriften darstellt. Dies ist dann der Fall, wenn die Gestaltung selbst darauf gerichtet und geeignet ist, im Zusammenhang mit Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeiten angenehme Assoziationen hervorzurufen und einladend zu wirken oder der Größe nach sehr auffällig ist (vgl. VGH vom 26.05.2014 a. a. O. Rn.17). Dies ist aber eine Frage des Einzelfalles und noch nicht spruchreif.
Da es sich bei Art. 9 Abs. 1 AGGlüStV um eine Ermessensnorm handelt, kann der Beklagte nur zur Neuverbescheidung verpflichtet werden, § 113 Abs. 5 VwGO.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit mit Abwendungsbefugnis beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO, § 711, § 713 ZPO.
Die Berufung gegen das Urteil wird wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, weil die Frage, ob die Bezeichnung „Casino“ für Spielhallen auch in Bayern unzulässig ist, noch höchstrichterlicher Klärung bedarf (§ 124 a Abs. 1 VwGO).
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung:
- 1.
über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlass einer einstweiligen Verfügung sowie im Verfahren über die Aufhebung, den Widerruf oder die Abänderung der genannten Entscheidungen, - 2.
über den Antrag auf Zulassung der Vollziehung einer vorläufigen oder sichernden Maßnahme des Schiedsgerichts, - 3.
auf Aufhebung oder Abänderung einer Entscheidung auf Zulassung der Vollziehung (§ 1041 der Zivilprozessordnung), - 4.
nach § 47 Absatz 5 des Energiewirtschaftsgesetzes über gerügte Rechtsverletzungen, der Wert beträgt höchstens 100 000 Euro, und - 5.
nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes; er darf jedoch ein Zehntel des Grundkapitals oder Stammkapitals des übertragenden oder formwechselnden Rechtsträgers oder, falls der übertragende oder formwechselnde Rechtsträger ein Grundkapital oder Stammkapital nicht hat, ein Zehntel des Vermögens dieses Rechtsträgers, höchstens jedoch 500 000 Euro, nur insoweit übersteigen, als die Bedeutung der Sache für die Parteien höher zu bewerten ist.
(2) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 52 Absatz 1 und 2:
- 1.
über einen Antrag auf Erlass, Abänderung oder Aufhebung einer einstweiligen Anordnung nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung oder § 114 der Finanzgerichtsordnung, - 2.
nach § 47 Absatz 6, § 80 Absatz 5 bis 8, § 80a Absatz 3 oder § 80b Absatz 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung, - 3.
nach § 69 Absatz 3, 5 der Finanzgerichtsordnung, - 4.
nach § 86b des Sozialgerichtsgesetzes und - 5.
nach § 50 Absatz 3 bis 5 des Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetzes.
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.
(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.
(4) In Verfahren
- 1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro, - 2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro, - 3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und - 4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.
(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert
- 1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist, - 2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.
(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.
Tenor
I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
III. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren und - insofern unter Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses - auch für das erstinstanzliche Verfahren jeweils auf 17.500 € festgesetzt.
Gründe
I.
II.