Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Beschluss, 17. Juni 2010 - 10 L 5/10

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 13. August 2009 hat keinen Erfolg.

Die von dem Kläger zunächst gem. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung rechtfertigen die Zulassung der Berufung nicht.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen nur dann, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten infrage gestellt wird. Gem. § 124 Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO ist der Zulassungsantrag zudem in der gebotenen Weise darzulegen. Der Zulassungsantrag hat sich substantiiert inhaltlich mit den Gründen der angegriffenen Entscheidung auseinanderzusetzen und u. a. konkret auszuführen, dass die erhobenen Einwände entscheidungserheblich sind. In Anlehnung an den Maßstab lassen sich ernstliche Zweifel an der Richtigkeit - des Ergebnisses - der angefochtenen Entscheidung nicht feststellen.

Soweit der Kläger zunächst (Abschn. I Nr. 1 der Antragsbegründungsschrift) ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils damit begründet, ein Widerrufsgrund gem. §§ 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG sei nicht gegeben gewesen, da es bereits an einem Verstoß gegen Auflagen gefehlt habe, stellt er die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht schlüssig infrage.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht (S. 5 - 7 UA) von einem Verstoß des Klägers gegen die ihm mit dem Bewilligungsbescheid vom 8. Juli 2003 erteilten Auflagen ausgegangen. Insbesondere hat das Verwaltungsgericht mit Recht tragend darauf abgestellt, dass die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an Gebietskörperschaften und Zusammenschlüsse von Gebietskörperschaften (ANBest-GK) in den Bewilligungsbescheid ("Nebenbestimmung" Nr. 2.10) einbezogen worden sind. Insoweit handelte es sich - entgegen der Auffassung des Klägers - auch nicht um bloße Hinweise, sondern die Regelung über die verbindliche Einbeziehung der ANBest-GK und die damit verbundene Verpflichtung zur Beachtung der darin geregelten Bestimmungen stellte - wie sich auch aus den Vorbemerkungen zu den ANBest-GK selbst deutlich ergibt - eine Nebenbestimmung, nämlich eine Auflage i. S. d. §§ 1 VwVfG LSA, 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG dar (so auch OVG Münster, U. vom 22.02.2005 - 15 A 1065/04 - juris). Gem. § 3 ANBest-GK waren - wie der Kläger insoweit selbst einräumt - bei der Vergabe von Aufträgen die Vergabegrundsätze anzuwenden, die das Ministerium des Innern aufgrund des § 32 Abs. 2 der Gemeindehaushaltsverordnung bekannt gegeben hat. Entgegen der vom Kläger offensichtlich vertretenen Auffassung, es fehle diesbezüglich an vom Ministerium des Innern bekannt gegebenen Vergabegrundsätzen, ist hier indes der Runderlass des Ministerium des Innern vom 21. Dezember 1993 (MBl. S. 2221) maßgeblich, mit welchem Verwaltungsvorschriften zur Ausführung der Gemeindehaushaltsverordnung, d. h. Vergabegrundsätze im Sinne des § 3 ANBest-GK erlassen worden sind. Zu § 32 Gemeindehaushaltsverordnung ist dort ausdrücklich geregelt:

"Die Gemeinde hat bei der Vergabe von Aufträgen und dem Abschluss von Verträgen die Verdingungsordnung für Bauleistungen (VOB) … sowie die dazu ergangenen Vergabegrundsätze des Landes in der in dem jeweiligen Ministerialblatt für das Land Sachsen-Anhalt veröffentlichten geltenden Fassung anzuwenden".

Danach hat das Verwaltungsgericht entgegen der Auffassung des Klägers mit Recht tragend darauf abgestellt, dass - über die Einbeziehung der ANBest-GK i. V. m. dem o. g. Runderlass des Ministeriums des Innern - dem Kläger mit dem Bewilligungsbescheid vom 08. Juli 2003 die Auflage erteilt worden ist, bei der Vergabe von Aufträgen und dem Abschluss von Verträgen die Verdingungsordnung für Bauleistungen (VOB) zu beachten. Soweit der Kläger diesbezüglich auf Runderlasse des Ministeriums für Wirtschaft im Jahr 2003 rekurriert, sind diese ihrerseits als "Vergabegrundsätze des Landes in dem jeweiligen Ministerialblatt für das Land Sachsen-Anhalt veröffentlichten geltenden Fassung" anzusehen und damit ebenfalls Bestandteil der dem Kläger im Bewilligungsbescheid erteilten Auflage geworden.

Der Kläger hat auch nicht mit Erfolg die Feststellung des Verwaltungsgerichts infrage gestellt, dass er mit der Vergabe des hier maßgeblichen Pumpwerkauftrages gegen die für ihn maßgeblichen Vergabegrundsätze nach der VOB verstoßen hat. Soweit der Kläger dazu (S. 6/7 der Antragsbegründungsschrift) ausführt, eine öffentliche Ausschreibung sei angesichts des insgesamt 50.000,00 Euro unterschreitenden Auftragswertes nicht notwendig gewesen, vielmehr sei unter den seinerzeit gegebenen Umständen eine beschränkte Ausschreibung gem. § 3 Nr. 3 Abs. 1 Buchstabe c VOB/A zulässig gewesen, tritt er den diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts (S. 6 UA) schon deshalb nicht schlüssig entgegen, weil das Verwaltungsgericht mit Recht nicht von einer beschränkten öffentlichen Ausschreibung, sondern von einer freihändigen Vergabe des diesbezüglichen Auftrags im Jahr 2003 ausgegangen ist. Das Verwaltungsgericht hat dazu - vom Kläger nicht schlüssig infrage gestellt - darauf abgestellt, dass der Kläger sich auf Angebote bezogen habe, die ihm bereits im Jahr 1992 von drei Unternehmern zugegangen seien sowie auf ein Ergänzungsangebot aus der Zeit nach 1997. Mit Recht hat das Verwaltungsgericht diese Form der Auftragsvergabe als freihändige Vergabe i. S. § 3 Nr. 4 VOB/A und nicht etwa als beschränkte Ausschreibung nach einem öffentlichen Teilnahmewettbewerb i. S. § 3 Nr. 3 VOB/A angesehen.

Der Kläger hat ferner nicht die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, die Voraussetzungen für eine (ausnahmsweise) freihändige Vergabe seien auch nicht etwa unter den erleichterten Voraussetzungen gem. dem RdErl. des MW vom 12. Februar 2003 (MBl. S. 123) für die erleichterte freihändige Vergabe von Bauleistungen an Handwerksbetriebe und baugewerbliche Kleinbetriebe gegeben gewesen, schlüssig infrage gestellt, denn der Auftragswert für das von ihm im Wege freihändiger Beschaffung bestellte Pumpwerk lag deutlich über der dort definierten Wertgrenze von netto 13.000 Euro. Im Übrigen rechtfertigen auch die Ausführungen des Klägers, das Verwaltungsgericht habe sich in seiner Urteilsbegründung nicht mit der Problematik "fehlender Bewerbererklärungen" bzw. zu Unrecht mit der "Tariftreue von Anbietern" befasst, schon deshalb nicht die Annahme ernstlicher Zweifel am Urteilsergebnis, weil es - wie sich aus den vorstehenden Ausführungen des Senats ergibt - angesichts der hier relevanten Problematik der rechtlichen Bewertung unterlassener Ausschreibungen auf die Klärung jener - im wesentlichen vergaberechtlichen - Fragen nicht entscheidungserheblich ankommt.

Hat danach der Kläger die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Voraussetzungen der §§ 1 VwVfG LSA, 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG für den - teilweisen - Widerruf des Bewilligungsbescheides seien gegeben gewesen, nicht mit Erfolg schlüssig infrage gestellt, so gilt dies auch für seine Ausführungen zum Widerrufsermessen (Abschn. I Nr. 2 der Antragsbegründungsschrift). Mit Recht hat das Verwaltungsgericht (S. 7/8 UA) ausgeführt, dass im Subventionsrecht dem haushaltsrechtlichen Prinzip der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung von Haushaltsmitteln (§ 7 LHO) ein höheres Gewicht zukommt als dem Interesse des Subventionsnehmers, trotz Nichtbeachtung von Auflagen einen ihm gewährten Zuschuss vollständig behalten zu dürfen. Entgegen den Ausführungen des Klägers geht es hier auch nicht um Fragen des Vergaberechts bzw. um die "unterschiedlichen Zielsetzungen des Vergabe- und des Zuwendungsrechts", sondern ausschließlich um die Frage, welche Rechtsfolgen Verstöße gegen die einem Bewilligungsbescheid gegebenen Auflagen nach sich ziehen. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht mit Recht darauf hingewiesen, dass der Subventionsgeber bei der Gewährung von Subventionen die Beachtung strenger Form- und Fristbestimmungen zur Bedingung machen und sich bei einem Verstoß gegen diese Bestimmungen den Widerruf des (gesamten) Bescheides vorbehalten kann. Sinn der klaren Regelung in Nr. 3 ANBest-GK ist es, dass bereits in formeller Hinsicht dem Gebot einer sparsamen Verwendung von Haushaltsmitteln entsprochen wird. Auf die Frage, ob und in welcher Höhe dem Subventionsgeber durch eine regelungswidrige Auftragsvergabe letztlich ein wirtschaftlicher Schaden entstanden ist, kommt es entgegen der vom Kläger zitierten Auffassung von Martin-Ehlers, NVwZ 2007, S. 289 ff., die maßgeblich auf vergaberechtliche Grundsätze abstellt, bei der Widerrufsentscheidung als solcher nicht an. Ein begründetes Vertrauen des Klägers in die vermeintliche Rechtmäßigkeit seines Handelns konnte sich auch nicht aus dem von ihm zitierten - internen - Prüfvermerk der Baufachbehörde bilden, denn dieser war für die rechtliche Bewertung und abschließende Entscheidung des Beklagten als der zuständigen Bewilligungsbehörde nicht präjudizierend.

Die Ausführungen des Klägers sind auch im Übrigen nicht geeignet, die Feststellungen des Verwaltungsgerichts hinsichtlich einer beanstandungsfreien Ermessensausübung durch den Beklagten schlüssig infrage zu stellen. Zum einen hat sich das Verwaltungsgericht - ohne dass der Kläger dem überhaupt näher entgegengetreten ist - auf die im Termin der mündlichen Verhandlung ausführlich erörterte ständige Verwaltungspraxis des Beklagten bei der Anwendung der Förderrichtlinie bezogen; zum anderen ist zu bemerken, dass die Entscheidung des Beklagten nach umfassenden Ermessenserwägungen dahin ergangen ist, den Bewilligungsbescheid vom 8. Juli 2003 nicht etwa vollständig, sondern lediglich in Höhe eines geringen, im Einzelnen unter Bezugnahme auf den hier maßgeblichen "Anteil" des Auftragvolumens für das Pumpwerk errechneten Teilbetrages zu widerrufen und lediglich diesen Teilbetrag zurückzufordern. Mit den diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts und der dortigen Bezugnahme auf die Ermessenserwägungen des Beklagten setzt sich die Antragsbegründungsschrift des Klägers nicht in der gebotenen Weise auseinander.

Soweit der Kläger ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Einhaltung der Widerrufsfrist gem. §§ 1 VwVfG LSA, 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG (Abschn. I Nr. 3 der Antragsbegründungsschrift) geltend macht, tritt er auch insoweit den diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht schlüssig entgegen. Für den Beginn des Laufes der Jahresfrist gem. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG kommt es auf die objektive Entscheidungsreife an. Zur Herstellung der Entscheidungsreife, nach deren Eintritt die Entscheidungsfrist erst zu laufen beginnen kann, gehört regelmäßig das Anhörungsverfahrenverfahren, und zwar unabhängig von dessen Ergebnis; denn die Einwände des Anzuhörenden können nur dann ernstlich zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen werden, wenn sich die Behörde ihre Entscheidung bis zum Abschluss des Anhörungsverfahrens offen hält. Dies gilt auch und gerade dann, wenn es sich bei der zu treffenden Entscheidung um eine Ermessensentscheidung handelt, bei der zudem die für die Ermessensbetätigung maßgeblichen Umstände auch in der Sphäre des anzuhörenden Betroffenen liegen können. Hiervon ausgehend ist nicht dargetan und ergeben sich auch sonst keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass die einjährige Rücknahmefrist vor dem 18. Mai 2008, dem Datum des Zugangs des Anhörungsschreibens, zu laufen begonnen habe könnte. Soweit der Kläger geltend macht, der Beginn des Laufes der Jahresfrist sei durch ein "hinausgeschobenes Anhörungsverfahren verzögert" worden, handelt es sich insoweit um eine bloße Behauptung, für deren Richtigkeit die Antragsbegründungsschrift jegliche Plausibilität vermissen lässt.

Soweit der Kläger schließlich (Abschn. I Nr. 4 der Antragsbegründungsschrift) die Richtigkeit der Ausführungen des Verwaltungsgerichts im Übrigen infrage stellt, tritt er diesen gleichfalls nicht schlüssig entgegen.

Dies gilt zunächst für das Vorbringen des Klägers, er könne sich mit Erfolg auf den Einwand der Entreicherung berufen, da er die zum Widerruf führenden Umstände nicht gekannt habe. Das Verwaltungsgericht hat demgegenüber zutreffend ausgeführt, dass es dem Kläger wegen seiner positiven Kenntnis der Auflage und mithin der Verpflichtung zur Einhaltung der Vergabebestimmungen versagt sei, sich auf den Einwand des Wegfalls der Bereichung zu berufen (§§ 1 VwVfG LSA, 49a Abs. 2 S. 2 VwVfG). Es genügt insoweit, dass sich die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis des Erstattungspflichtigen nur auf die tatsächlichen Voraussetzungen des den Widerruf auslösenden Auflagenverstoßes - hier den Verstoß gegen die Vorschriften der VOB/A - beziehen muss, nicht jedoch auf die Qualifizierung der in Rede stehenden Nebenbestimmung als Auflage und die Würdigung des Verhaltens als vergaberechtswidrig (so auch OVG Münster, a. a. O.). Es kommt danach auch nicht darauf an, welche Auskünfte dem Kläger seinerzeit durch die Baufachbehörde erteilt worden sein mögen; maßgeblich sind allein und ausschließlich die Nebenbestimmungen in dem ihm durch die insoweit zuständige Behörde erteilten Bewilligungsbescheid. Ist danach bereits die Einrede der Entreicherung ausgeschlossen, so kommt es letztlich auf die Frage, ob der Kläger durch den Einbau der Pumpen wirtschaftlich bereichert ist, nicht entscheidungserheblich an. Schließlich ist auch das Vorbringen des Klägers hinsichtlich der Zinsentscheidung nicht geeignet, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts infrage zu stellen; der Kläger beschränkt sich insoweit darauf, sein Vorbringen zu wiederholen, er habe weder grob fahrlässig noch gar vorsätzlich gehandelt.

Die Zulassung der Berufung rechtfertigt sich auch nicht wegen der vom Kläger gem. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (Abschn. II der Antragsbegründungsschrift). "Grundsätzliche Bedeutung" besitzt eine Rechtssache nur dann, wenn zu erwarten ist, dass die Entscheidung im angestrebten Rechtsmittelverfahren zur Klärung von entscheidungserheblichen konkreten Rechts- oder Tatsachenfragen beitragen kann, die eine über den Einzelfall hinausgehende Tragweite besitzen und die im Interesse der Rechtseinheit der Weiterentwicklung des Rechts einer Klärung bedürfen (OVG LSA, std. Rsp., zuletzt B. v. 17.02.2010 - 1 L 23/10). Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist gem. § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO zudem im Zulassungsantrag darzulegen. "Dargelegt" i. S. d. vorgenannten Vorschrift ist eine grundsätzliche Bedeutung nur dann, wenn in der Antragsbegründung eine konkrete rechtliche oder tatsächliche Frage formuliert und gleichzeitig substantiiert vorgetragen wird, inwiefern deren Klärung eine im Interesse der Rechtssicherheit, Vereinheitlichung oder Fortbildung des Rechts über den Einzelfall hinausgehende grundsätzliche Bedeutung zukommt und warum es auf die Klärung der zur Überprüfung gestellten Frage im konkreten Fall entscheidungserheblich ankommt.

Die vom Kläger für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Frage,

"welche Verstöße gegen vergaberechtliche Bestimmungen überhaupt geeignet sein können, einen ermessensfehlerfreien Widerruf von Zuwendungen zu rechtfertigen",

vermag die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht mit Erfolg darzutun. In der Formulierung der Frage, "welche Verstöße … überhaupt geeignet sein können", liegt eine abstrakte Fragestellung, die zudem jegliche Erläuterung vermissen lässt, warum es gerade in dem hier zugrundeliegenden Fall entscheidungserheblich auf deren Beantwortung ankommen soll. Vielmehr handelt es sich gleichsam um eine "Ausforschungsfrage", welche den Rahmen der hier zugrundeliegenden, rechtlich relevanten Fragestellung ersichtlich verlässt. Dementsprechend kann auch der bloße Hinweis, gegenüber dem Kläger seien weitere Widerrufsbescheide erlassen worden, bei denen "diese Frage entscheidungserheblich" sei, keinen Grund für eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung gerade dieser Rechtssache darstellen.

Die Zulassung der Berufung rechtfertigt sich ferner nicht wegen der von dem Kläger gem. § 124 Abs. 2 Nr. 2 geltend gemachten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (Abschn. III der Antragsbegründungsschrift). Diese bestehen dann, wenn die Rechtssache wegen einer erheblich über dem Durchschnitt liegenden Komplexität des Verfahrens oder aufgrund der zugrundeliegenden Rechtsmaterie in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, also das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht, mithin signifikant vom Spektrum der in verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitsachen abweicht (OVG LSA, st. Rsp., etwa B. v. 14.12.2009 - 1 L 83/09). Im Hinblick auf die Darlegungsanforderungen gem. § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO ist es erforderlich, im Einzelnen darzulegen, hinsichtlich welcher Fragen und aus welchen Gründen aus der Sicht des Rechtsschutzsuchenden die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, denn der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO soll eine allgemeine Fehlerkontrolle nur in solchen Fällen ermöglichen, die dazu besonderen Anlass geben. Außerdem bedarf es Darlegungen dazu, dass die aufgeworfenen Fragen für den zu entscheidenden Rechtsstreit entscheidungserheblich sind. Nur wenn sich schon aus dem Begründungsaufwand des erstinstanzlichen Urteils ergibt, dass eine Sache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht schwierig ist, genügt ein Antragsteller der ihm gem. § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO obliegenden Darlegungslast bereits regelmäßig mit erläuternden Hinweisen auf die einschlägigen Passagen des Urteils.

Den vorstehenden Anforderungen wird die Antragsbegründung nicht gerecht. Der bloße Hinweis auf den - vermeintlichen - Umstand, dass "die Frage, welche Verstöße gegen vergaberechtliche Bestimmungen einen ermessensfehlerfreien Widerruf von Zuwendungen rechtfertigen können, in Sachsen-Anhalt nicht geklärt" sei, genügt nicht den Anforderungen an die Aufzeigung einer konkreten Rechtsfrage, deren Beantwortung besondere Schwierigkeiten aufweist. Schließlich ergibt sich eine besondere rechtliche Schwierigkeit der Rechtssache - abgesehen davon, dass der Kläger keinerlei Passagen aus dem erstinstanzlichen Urteil benennt - auch nicht aus dem Begründungsaufwand des Verwaltungsgerichts.

Soweit der Kläger den Zulassungsantrag schließlich auf einen Verfahrensmangel i. S. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO stützt (Abschn. IV der Antragsbegründungsschrift), hat der Antrag auch insoweit keinen Erfolg.

Zutreffend führt der Kläger selbst aus, dass der Grundsatz der Gewährung rechtlichen Gehörs die Verpflichtung des Gerichts beinhalte, die Ausführungen der Beteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen. Der Kläger verkennt ausdrücklich selbst nicht, dass nicht jede unterbliebene Auseinandersetzung mit Parteivortrag einen Gehörsverstoß begründen kann. Soweit der Kläger sich zu Begründung seiner Gehörsrüge darauf bezieht, das Verwaltungsgericht habe seinen Tatsachenvortrag hinsichtlich einer etwaigen Nichtvorlage fehlender Bewerbererklärungen, welche allenfalls einen geringfügigen formalen Verstoß begründen könnten, nicht berücksichtigt, so ist bereits nicht dargetan bzw. für den Senat sonst erkennbar, weshalb das Gericht für den Fall, dass es sich ausdrücklich mit dem diesbezüglichen Vorbringen des Klägers auseinandergesetzt hätte, zu einem für den Kläger günstigeren Ergebnis gelangt wäre. Rechtlich kommt es - wie der Senat ausgeführt hat - ausschließlich darauf an, ob der Kläger der ihm im Bewilligungsbescheid erteilten Auflage zur Beachtung der vergaberechtlichen Bestimmungen der VOB/A entsprochen hat. Ausgehend von seinem - auch vom Senat für zutreffend gehaltenen - Rechtsstandpunkt dahingehend, der Kläger habe - auflagenwidrig - lediglich eine freihändige Vergabe durchgeführt, hat das Verwaltungsgericht mit Recht keine Veranlassung gesehen, sich mit dem - lediglich vergaberechtlich relevanten - Vortrag des Klägers weiter auseinanderzusetzen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die Höhe des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 124 a Abs. 5 Satz 4, 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).