Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Urteil, 28. Nov. 2003 - 3 N 1/02

Tenor

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens haben die Antragsteller zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragsteller wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Überschwemmungsgebietsverordnung des Antragsgegners vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532).

Die Antragsteller sind Miteigentümer des von ihnen bewohnten Anwesens B , (im Folgenden H.). Das Anwesen befindet sich im Innenbereich der Gemeinde und grenzt nach dem Plan Bl. 107 der Gerichtsakte an die Blies. Der Antragsteller betreibt auf dem Grundstück ein Speditionsgewerbe. Hinter dem Wohnhaus werden in einem Anbau Paletten und Frachtgüter auf einer Fläche von etwa 100 qm gelagert; weiter werden auf dem umzäunten Hof auf einer Fläche von etwa 300 qm ebenfalls Güter und Paletten gelagert (Bl. 90 der Gerichtsakte).

Das Grundstück liegt vollständig innerhalb der Schutzzone der streitigen Überschwemmungsgebietsverordnung vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532), die der Antragsgegner erlassen hat. Die Überschwemmungsgebietsverordnung umfasst ein Überschwemmungsgebiet an der Blies nach Maßgabe der beigefügten Karten von B bis R und damit Gemeindegebiet der Gemeinden G , M und K ; im vorliegenden Normenkontrollverfahren wird nur das Gebiet der Gemeinde M mit den Ortsteilen H. und B angegriffen.

Der Antragsgegner hat vor der förmlichen Festsetzung des Schutzgebietes zunächst als vorläufige Regelung die Verordnung betreffend die vorläufige Anordnung der Anwendung des § 80 SWG für das beabsichtigte Überschwemmungsgebiet vom 11.11.1998 (Amtsbl. S. 1186), in Kraft getreten nach § 5 am 19.12.1998, erlassen.

Im förmlichen Festsetzungsverfahren hat er sodann (Bl. 17 des Behördenordners I) den Entwurf der vorgesehenen Rechtsverordnung und die zugehörigen Planunterlagen in der Zeit vom 17.1. bis zum 16.2.2000 bei den Bürgermeistern der drei betroffenen Gemeinden während der allgemeinen Dienststunden zur Einsicht ausgelegt. Mit Schreiben vom 28.2.2000 (Behördenordner II, Bl. 143) legten die Antragsteller dagegen Widerspruch ein. Sie wandten sich im Folgenden mit umfangreicher Begründung insbesondere gegen die Einbeziehung des Innenbereichs durch die Überschwemmungsgebietsverordnung unter Verstoß gegen das Raumordnungsrecht.

Am 16.5.2000 fand die mündliche Verhandlung im Verwaltungsverfahren statt (Behördenordner I, Bl. 32), an der der Antragsteller ausweislich seiner Unterschrift (Behördenordner I, Bl. 31) teilnahm. Nach dem Protokoll (S. 4, 5) wurden von den Einwendern insbesondere unzureichende Informationen über das Festsetzungsvorhaben bemängelt, die Einbeziehung der bebauten Ortslage in das Überschwemmungsgebiet, der Wertverlust des Eigentums und die Vermutung eines generellen Bauverbots; als Alternative wurde eine Entschärfung der Hochwassersituation durch Ausbaggern der Blies in den betroffenen Ortslagen vorgeschlagen. Im weiteren Festsetzungsverfahren nahm das Landesamt für Umweltschutz mit Schreiben vom 6.9.2000 (Behördenordner I Bl. 51) im Grenzverlauf in H. einige Reduzierungen zugunsten der Anlieger vor; das Anwesen der Antragsteller ist von dieser Reduzierung nicht betroffen. Mit Schreiben vom 29.9.2000 (Behördenordner I, nach Bl. 35) benachrichtigte der Antragsgegner die Antragsteller davon, dass ihre Einwendungen zurückgewiesen worden seien.

Im förmlichen Festsetzungsverfahren wurde die Verordnung vom 29.9.2000 am 6.10.2000 im Amtsblatt verkündet (Amtsblatt S. 1532) und trat nach § 5 am 7.10.2000 in Kraft.

Am 24.9.2002 haben die Antragsteller bei dem Oberverwaltungsgericht den vorliegenden Normenkontrollantrag 3 N 1/02 bezogen auf die Überschwemmungsgebietverordnung innerhalb der Gemeinde M gestellt.

Die Antragsteller begründen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags insbesondere mit Blick auf die von ihnen vorgetragenen Grundrechtsverstöße.

In der Sache sei der Normenkontrollantrag begründet.

Die angegriffene Verordnung sei bereits formell fehlerhaft. Ein Anhörungsfehler nach § 73 VwVfG liege darin, dass es keine ausreichenden Informationen über das europäische Programm IRMA gegeben habe und mithin ein entsprechender Verlust eines Einwendungsgrundes eingetreten sei. Weiterhin sei unüberprüfbar, ob überhaupt eine neue Abwägung stattgefunden habe, da die Einwendungen ohne konkrete Begründung zurückgewiesen seien. Der Abwägungsfehler betreffe sowohl die Einbeziehung des Innenbereichs wie die Behandlung der Vor- und Nachteile von Hochwasserschutzprojekten. Ein Abwägungsdefizit liege darin, dass nicht nachvollziehbar sei, weshalb ein Ausbaggern des Flussbettes der Blies nicht zur Entschärfung der Hochwassersituation führen würde und auch bereits geführt hätte. Weiterhin liege ein Ermittlungsdefizit darin, dass nicht alle Anlieger über die Hochwasserlinie befragt worden seien und dass der Antragsgegner nicht den neuesten Stand der in der Entstehung befindlichen Landesplanung ermittelt und berücksichtigt habe. Mithin sei die Verordnung schon aus formellen Gründen aufzuheben.

Materiellrechtlich sei die Verordnung in dem festgesetzten Umfang nicht durch den Hochwasserschutz geboten und verletze Grundrechte der Antragsteller.

Vor allem sei die Einbeziehung des hier betroffenen Innenbereichs zum Hochwasserschutz nicht erforderlich und auch unter Einbeziehung des Raumordnungsrechts unzulässig. Da das Ziel der Überschwemmungsgebietsverordnung die Freihaltung des festgesetzten Gebietes von der Bebauung sei, könne dies in dem hier betroffenen Innenbereich nicht mehr erreicht werden. Für die Bebauung des Innenbereichs sei ausschließlich das Baurecht maßgebend. Dagegen existierten natürliche Rückhalteflächen im Innenbereich nicht. Aus diesem Grund verfehle ein förmliches Überschwemmungsgebiet im Innenbereich seinen Zweck und sei im Ganzen nicht erforderlich. Dieser Auffassung seien auch die Handlungsempfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung zum vorbeugenden Hochwasserschutz vom 14.6.2000.

Unabhängig von der bereits grundsätzlich fehlerhaften Einbeziehung des Innenbereiches verstoße die nicht hinreichend sorgfältige parzellengenaue Grenzziehung des Überschwemmungsgebiets gegen den Gleichheitssatz. Bei vier konkret genannten Anwesen (Gerichtsakte Bl. 66) sei eine Überschwemmung ebenfalls eingetreten, gleichwohl seien sie ohne sachlichen Grund nicht in das Überschwemmungsgebiet einbezogen worden.

In der Sache liege weiter ein Eingriff in ihr Grundrecht auf Eigentum nach Art. 14 GG vor. Schon durch die Einführung der Genehmigungspflicht sei eine Nutzung im ursprünglichen Umfang nicht mehr möglich. Gemessen an dem von dem Antragsgegner angenommenen Gewicht des öffentlichen Interesses am Hochwasserschutz müsse eine Genehmigung baulicher Änderungen in der Regel an diesem Grund scheitern mit der Folge sinkender Immobilienwerte.

Unter dem Gesichtspunkt des Art. 14 GG würde auch der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb des Antragstellers beeinträchtigt. Er betreibe ein Transportgewerbe und sei nunmehr gehalten, Materialien und Paletten nicht mehr auf dem betriebseigenen Gelände zu lagern, sondern müsse anderweitig Lagerflächen anmieten, die es aber im Ortsteil H. nicht gebe.

Mit Blick auf die Speditionstätigkeit des Antragstellers liege auch mittelbar ein Eingriff in das Recht des Antragstellers auf freie Berufsausübung nach Art. 12 I GG vor. Im Speditionsgewerbe sei es aus logistischen Gründen wegen der Terminkoordinierung, Fahrzeitverkürzung und raschen Auftragsabwicklung notwendig, dass die Güter konzentriert gelagert und verladen würden. Gerade dies sei jedoch grundsätzlich durch die Festsetzung des Überschwemmungsgebiets nicht möglich. Die Lagerstätten seien nunmehr untersagt, und es bestehe nur theoretisch die Möglichkeit einer Genehmigungserteilung.

Insgesamt verletze die Überschwemmungsgebietsverordnung das Erforderlichkeitsgebot hinsichtlich des Innenbereichs und die Grundrechte der Antragsteller hinsichtlich der Gebietsabgrenzung, der Parzellenabgrenzung und des Speditionsbetriebs.

Die Antragsteller beantragen,

die Verordnung betreffend die Festsetzung des Überschwemmungsgebietes an der Blies im Bereich der Gemeinden G und K vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532) des Antragsgegners für nichtig zu erklären, soweit sie die Gemeinde Mandelbachtal betrifft.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Der Antragsgegner äußert hinsichtlich der Zulässigkeit der Normenkontrolle Bedenken, da die Nutzungseinschränkungen der Verordnung lediglich die gesetzlichen Nutzungseinschränkungen wiederholten und sich eine Beschwer allenfalls aus der Gebietsabgrenzung ergeben könnte. Weiter verteidigt der Antragsgegner die formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung.

In der Sache selbst sei die Einbeziehung des bebauten Innenbereichs rechtmäßig, da auch dieser Bereich faktisch vom Hochwasser betroffen sei. Die Flüsse legten ihr Überschwemmungsgebiet selbst fest. Die Einbeziehung des Innenbereichs entspreche der überwiegenden Praxis der Bundesländer und sei sachgerecht, da auf lange Sicht gesehen auch innerörtlich noch freier Retentionsraum erhalten oder zum geeigneten Zeitpunkt wiedergewonnen werden solle und auch innerhalb der Ortslage das Gefährdungs- und Schadenspotenzial des Hochwassers verringert werde. Sinnvoll sei im Innenbereich auch die Einbeziehung der Lagerung von Stoffen, die anderenfalls abgeschwemmt werden könnten und an Engstellen wie unter Brücken den Hochwasserabfluss behinderten. Die Einbeziehung des Innenbereichs verstoße auch nicht gegen Raumordnungsrecht. Der gültige Landesentwicklungsplan enthalte zum Hochwasserschutz noch keine Festsetzungen, wohl aber der in der Entstehung befindliche Landesentwicklungsplan. Bei einer Diskrepanz, die hier aber gar nicht bestehe, müsse die Landesentwicklungsplanung den Festlegungen durch das Wasserrecht angepasst werden und nicht umgekehrt.

Die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG werde durch die Einbeziehung des Innenbereichs nicht verletzt, da bestehende bauliche Anlagen ebenso wie Baurechte erhalten blieben. Ein Bauverbot bestehe nicht, vielmehr sei lediglich eine wasserrechtliche Genehmigung zur hochwasserverträglichen Durchführung des Vorhabens erforderlich. Der von den Antragstellern vorgetragene Wertverlust ihres Eigentums unterfalle nicht dem Schutzbereich des Art. 14 GG und trete tatsächlich durch den Erlass der Verordnung nicht ein.

Neben der Einbeziehung des Innenbereichs verteidigt der Antragsgegner auch die Abgrenzung der Parzellen. Die von den Antragstellern genannten Vergleichsanwesen seien nicht von dem Hochwasser überflutet worden, vielmehr komme allenfalls ein unterirdischer Einstau in einigen Kellern außerhalb des Überschwemmungsgebiets in Betracht, der jedoch nicht Grundlage der Festsetzung sei (Gerichtsakte Bl. 81). Die parzellengenaue Grenze sei in jedem Einzelfall sorgfältig ermittelt worden, was die Antragsteller ihrerseits mit Blick auf die unvollständige Anliegerbefragung in Frage stellen (Schriftsatz vom 20.8.2003, Gerichtsakte Bl. 84/85).

Das Speditionsgewerbe des Antragstellers sei zwar insofern von der Verordnung betroffen, als nunmehr die Lagerstätten für Paletten und Frachtgüter einer wasserrechtlichen Genehmigung bedürften. Im konkreten Fall bedeute dies, dass bei der Lagerung der Paletten Vorkehrungen getroffen werden müssten, dass sie im Fall eines Hochwassers nicht mit entsprechenden Risiken abgeschwemmt würden. Eine unverhältnismäßige Belastung liege in dem Genehmigungserfordernis nicht. Insgesamt liege ein Grundrechtsverstoß durch die Verordnung nicht vor.

Hinsichtlich der dargelegten Rechtspositionen der Beteiligten wird für den Streitstand im Einzelnen auf die Gerichtsakten verwiesen. Zur Ergänzung des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten (2 Ordner) Bezug genommen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe

A.

Der fristgerechte (§ 47 II 1 VwGO) Normenkontrollantrag der Antragsteller ist trotz der Bedenken des Antragsgegners zulässig. Die Antragsteller machen eine mögliche Rechtsverletzung (§ 47 II 1 VwGO) durch die angegriffene Verordnung betreffend die Festsetzung des Überschwemmungsgebietes an der Blies im Bereich der Gemeinden G vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532) geltend, die ihnen für ihren Grundbesitz und auch die Lagertätigkeit des Speditionsgewerbes wasserrechtliche Genehmigungspflichten auferlegt (§ 3 II Nr. 1 bis 5 der Verordnung). Die Antragsteller behaupten eine Verletzung der Grundrechte aus Art. 14, Art. 12 und Art. 3 GG, die möglich erscheint. Bereits die Neuregelung von Pflichten kann zum Gegenstand einer Normenkontrolle gemacht werden.

vgl. dazu und zur Möglichkeitstheorie im Rahmen der Normenkontrolle Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, § 47 Rdnrn. 46 und 47.

Die vom Antragsgegner hervorgehobene Identität der Handlungspflichten nach § 3 der angegriffenen Verordnung mit denen in § 80 des Saarländischen Wassergesetzes (SWG) in der Bekanntmachung vom 3.3.1998 (Amtsbl. S. 306) in der insoweit nicht einschlägigen Änderungsfassung des Gesetzes vom 7.11.2001 (Amtsbl. S. 2158) steht nicht entgegen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts soll die Normenkontrolle nach § 47 VwGO den Rechtsschutz des Bürgers verbessern und steht sogar für durch Gesetz geänderte Verordnungen offen.

BVerwG, Urteil vom 16.1.2003 - BVerwG 4 CN 8.01 -, BVerwGE 117, 313 - 319.

Dieser Verbesserungszweck spricht hier für die Zulassung der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle statt der Verweisung auf ein verfassungsrechtliches Normenkontrollverfahren.

Für das Rechtsschutzbedürfnis genügt es, dass die Rechtsverletzung noch verhindert werden kann.

Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage, § 47 Rdnr. 89.

Dies ist hier der Fall, denn das Gesetz begründet ohne die Verordnung für die Antragsteller keine Handlungspflichten. Darüber hinaus ist eine unterschiedliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Verordnung und Gesetz im Rahmen der Möglichkeitstheorie durchaus denkbar.

Zu diesem Gesichtspunkt Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage, § 47 Rdnr. 89.

Das Saarländische Wassergesetz ist in seinem Abschnitt Überschwemmungsgebiete (§§ 79 bis 81) gebietsneutral, regelt nicht ausdrücklich, ob der Innenbereich einer Ortschaft einbezogen werden kann, und kann folglich aus diesem Gesichtspunkt heraus nicht für verfassungswidrig erklärt werden. Demgegenüber erfasst die hier angegriffene Verordnung eindeutig den hier einschlägigen Innenbereich von H., so dass eine Rechtsverletzung durch die Einbeziehung des Innenbereichs durchaus möglich erscheint und durch das vorliegende Normenkontrollverfahren auch noch verhindert werden kann.

Nach allem ist der Normenkontrollantrag uneingeschränkt zulässig.

B.

Der zulässige Normenkontrollantrag ist indessen unbegründet. Die angegriffene Verordnung vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532) ist im maßgebenden Zeitpunkt der Verkündung im Amtsblatt am 6.10.2000 formell und materiell rechtmäßig.

Für das Festsetzungsverfahren von Überschwemmungsgebieten gelten nach § 114 II 1, § 114 I SWG die Vorschriften über das förmliche Verwaltungsverfahren nach den §§ 63 bis 71 SVwVfG sinngemäß. Auszulegen sind nach § 114 II 2 SWG der Entwurf der vorgesehenen Rechtsverordnung mit den dazugehörigen Plänen, was hier geschehen ist. Ein Erörterungstermin (§ 73 VI SVwVfG) hat am 16.5.2000 stattgefunden (Behördenordner I S. 31), in dem der Antragsteller ausweislich seiner Unterschrift anwesend war. Mithin hat er in der Sache rechtliches Gehör zu dem Verordnungserlass erhalten und konnte jeden Gesichtspunkt zur Rechtswidrigkeit der beabsichtigten Verordnung vorbringen. Zu Unrecht sehen die Antragsteller eine Beschränkung ihres Anhörungsrechts darin, dass sie nicht näher über das IRMA-Programm der Europäischen Union informiert wurden. Der Anspruch auf Gehör im Verwaltungsverfahren bezieht sich auf alle für die Entscheidung erheblichen Fragen.

Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Auflage 2000, § 66 Rdnr. 3.

Unterlagen zum IRMA-Programm waren ausweislich der Behördenordner nicht Gegenstand des Normgebungsverfahrens. Das IRMA-Programm der Europäischen Union betrifft länderübergreifende Maßnahmen für das Rheingebiet und das Maasgebiet ("Interreg-Rhein-Maas-Aktivitäten") und fördert konkrete Investitionsprojekte

zu diesem Inhalt vgl. Handlungsempfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 14.6.2000, abgedruckt in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, Stand 2003, Anhang II 32, dort unter Nr. 4 und betrifft damit gerade nicht die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes mit Nutzungseinschränkungen für das Grundeigentum. Die Unterlagen wurden nicht beigezogen und deshalb bestand kein Einsichtsrecht. Für die vorhandenen Unterlagen wurde ausweislich des Erörterungsprotokolls, S. 8, Akteneinsicht angeboten.

Mit Blick auf die formelle Fehlerhaftigkeit der Verordnung machen die Antragsteller ein Abwägungsdefizit des Verordnungsgebers in erheblichem Umfang geltend. Die Zurückweisung der Einwendungen sei ohne eine konkrete Begründung erfolgt, so dass sich nicht einmal feststellen lasse, ob überhaupt ein Abwägungsprozess stattgefunden habe. Das anzunehmende Abwägungsdefizit betrifft nach Auffassung der Antragsteller sowohl die Einbeziehung des Innenbereichs in die Verordnung als auch die Abwägung von Vor- und Nachteilen der Hochwasserschutzvorhaben nach dem IRMA-Programm und die Alternative des Ausbaggerns der Blies. Weiter liege der Verordnung ein Ermittlungsdefizit mit Blick auf die unvollständige Befragung der Anlieger zur Hochwasserlinie zugrunde sowie hinsichtlich des neuesten Standes der Landesentwicklungsplanung.

Der Rechtsstandpunkt der Antragsteller trifft bereits im Ansatz nicht zu. Sie setzen voraus, dass die Festlegung eines Überschwemmungsgebiets eine Planungsentscheidung der Behörde nach dem Abwägungsgebot ist mit weitem Planungsspielraum und entsprechenden Abwägungspflichten. Bei dem umfangreichen Abwägungsprogramm einer Planungsentscheidung können bereits Abwägungsmängel als solche erheblich werden. Dies ergibt sich für das saarländische Planfeststellungsrecht aus § 75 I a SVwVfG.

Die Vorschrift des § 75 I a SVwVfG gehört ebenso wie die gerügten Mängel dem Abschnitt Planfeststellungsverfahren des Gesetzes (§§ 72 bis 78 SVwVfG) an. Mit der Verweisung allein auf den vorausgehenden Abschnitt der §§ 63 bis 71 SVwVfG in § 114 I und II SWG stellt der Gesetzgeber hinreichend klar, dass die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes kein Planfeststellungsverfahren mit entsprechend weitem Planungsspielraum für das Ob und Wie der Entscheidung ist. Es kommt vielmehr darauf an, ob die Festsetzung erforderlich, das heißt vernünftigerweise geboten ist.

Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-361/362; ebenso schon im Anschluss an BVerwG, Beschluss vom 23.01.1984 - 4 B 157.83 -, DVBl. 1984, 342, die Rechtsprechung des 8. Senats des OVG des Saarlandes in dem Normenkontrollbeschluss vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, S. 8/9 des amtl. Umdrucks, wonach eine Wasserschutzgebietsverordnung keine fachplanerische Abwägung ist, sondern eine Erforderlichkeitsentscheidung.

Die Erforderlichkeit unterliegt der Prüfung des Normenkontrollgerichts, so dass etwaige Ermittlungs- und Abwägungsdefizite als solche eine vernünftigerweise gebotene Schutzfestsetzung nicht zu Fall bringen können.

Auch das von den Antragstellern aufgeworfene Verhältnis zwischen Wasserrecht und Raumordnungsrecht stellt sich nicht als Frage eines Ermittlungsdefizits, sondern eines Kompetenzverhältnisses, das vom Bundesverwaltungsgericht geklärt ist und auf das noch einzugehen ist.

Schließlich bedarf eine Verordnung auch herkömmlich keiner Begründung. Speziell für eine Überschwemmungsgebietsverordnung ergibt sich das daraus, dass das förmliche Verwaltungsverfahren nach § 69 II 1 SVwVfG durch den schriftlichen Erlass und außerdem die notwendige schriftliche Begründung des Verwaltungsakts abgeschlossen wird, während nach der speziellen Vorschrift des § 114 II 3 SWG abweichend von der Verweisung auf das förmliche Verwaltungsverfahren das Verfahren zur Festsetzung von Überschwemmungsgebieten seinen Abschluss - allein - mit dem Erlass der Verordnung findet. Andere Gesichtspunkte für förmliche Fehler sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Mithin steht die formelle Rechtmäßigkeit der angegriffenen Überschwemmungsgebietverordnung fest.

Der Normenkontrollantrag ist auch materiell unbegründet. Im maßgebenden Zeitpunkt der Verkündung der Norm (6.10.2000) ist die Wassergebietsverordnung vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532) rechtmäßig. Sie entspricht den gesetzlichen Grundlagen (unter I.) und verstößt nicht gegen Grundrechte (unter II.).

I.

Die angegriffene Verordnung beruht auf der - von ihr zitierten - Rechtsgrundlage des § 79 I des Saarländischen Wassergesetzes (SWG) in der Bekanntmachung vom 3.3.1998 (Amtsbl. S. 306), insoweit nachträglich nur geändert hinsichtlich der Ministeriumsbezeichnung durch das Gesetz vom 7.11.2001 (Amtsbl. S. 2158). Die saarländische Ermächtigungsregelung des § 79 I SWG entspricht ihrerseits dem Bundesrahmenrecht in § 32 I 2 WHG in der Fassung des Gesetzes vom 25.8.1998 (BGBl. I S. 2455), insoweit unverändert nunmehr in der Bekanntmachung vom 19.8.2002 (BGBl. I S. 3245) mit folgendem Wortlaut:

Die Länder setzen die Überschwemmungsgebiete fest und erlassen die dem Schutz vor Hochwassergefahren dienenden Vorschriften, soweit es 1. zum Erhalt oder zur Verbesserung der ökologischen Strukturen der Gewässer und ihrer Überflutungsflächen, 2. zur Verhinderung erosionsfördernder Eingriffe, 3. zum Erhalt oder zur Rückgewinnung natürlicher Rückhalteflächen oder 4. zur Regelung des Hochwasserabflusses erforderlich ist.

Das Saarland hat in § 79 I Nr. 1 bis Nr. 4 SWG diese vierfache Zwecksetzung für die landesrechtliche Festsetzung von Überschwemmungsgebieten wörtlich übernommen. Durch § 32 I 2 WHG wird für die Festsetzung des Überschwemmungsgebietes der Maßstab der Erforderlichkeit festgelegt, der nach § 19 I WHG inhaltsgleich für die Festsetzung von Wasserschutzgebieten gilt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes für Wasserschutzgebiete

BVerwG, Beschluss vom 23.01.1984 - 4 B 157.83 -, DVBl. 1984, 342; Beschluss des 8. Senats des OVG des Saarlandes vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, S. 8/9 des amtl. Umdrucks

gilt der Erforderlichkeitsmaßstab umfassend für die Festsetzung des Schutzgebietes und die Einbeziehung einzelner Grundstücke. Auch für die systemverwandte hier einschlägige Festsetzung des Überschwemmungsgebietes kommt es auf die gerichtliche Prüfung an, ob das Schutzgebiet erforderlich, das heißt vernünftigerweise geboten ist.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG und AAG, Kommentar, Stand 2003, § 32 Rdnr. 25, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des OVG des Saarlandes zum Wasserschutzgebiet; ebenso mit eingehender Begründung Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358, 361; zur Geltung des Übermaßverbots Czychowski/Reinhardt, WHG, 8. Auflage 2003, § 32 Rdnr. 32.

Eine Planungsentscheidung mit entsprechend weitem Planungsspielraum der Behörde liegt nicht vor.

Burgi/Deichmöller, a.a.O., S. 361.

Für das saarländische Recht lässt sich der Ausschluss einer Planungsentscheidung mit Planungspielraum wie dargelegt direkt aus der wassergesetzlichen Regelung entnehmen. Nach § 114 I und II SWG gelten für das Festsetzungsverfahren von Überschwemmungsgebieten die Vorschriften über das förmliche Verwaltungsverfahren nach den §§ 63 bis 71 SVwVfG, nicht dagegen der Abschnitt Planfeststellungsverfahren nach den §§ 72 bis 78 SVwVfG. Eine umfangreiche Planungs- und Abwägungspflicht aller in Betracht kommenden Alternativen besteht nicht. Vielmehr sind Alternativen nur dann entscheidungserheblich, wenn auf Grund der Alternative ein Überschwemmungsgebiet entbehrlich und damit nicht mehr vernünftigerweise geboten ist.

Die von den Antragstellern als Abwägungsdefizit vorgebrachten Gesichtspunkte enthalten keine Alternative, die ein Überschwemmungsgebiet mit Nutzungseinschränkungen aus wasserrechtlicher Sicht entbehrlich machen.

Die Antragsteller tragen vor, ein Ausbaggern des Flussbettes würde zu einer erheblich höheren Fließgeschwindigkeit führen und damit die Einbeziehung des Innenbereiches erübrigen (S. 73 der Gerichtsakte). Dieser Vorschlag widerspricht dem Wasserrecht. Nach § 31 V 1 WHG ist für den Ausbau von Gewässern bindend vorgeschrieben, dass das natürliche Abflussverhalten nicht wesentlich verändert werden darf. Mithin scheidet ein Ausbau des Flussbettes zur wesentlichen Beschleunigung wasserrechtlich aus. Darüber hinaus gehört es nach § 1 a II WHG zu den Grundsätzen des Wasserrechts, dass eine Beschleunigung des Wasserabflusses vermieden werden soll.

Die von den Antragstellern für erforderlich gehaltene Abwägung der Vor- und Nachteile von Projekten im Rahmen des europäischen IRMA-Programms enthält keinen Gesichtspunkt, der ein Überschwemmungsgebiet mit Nutzungseinschränkungen entbehrlich macht. In der Sache geht es bei diesen Projekten um eine positive Landschaftsveränderung, um die Gewinnung von Rückhalteflächen insbesondere in der Form von Auwäldern. Nach § 32 II WHG sind natürliche Rückhalteflächen, damit auch Auwälder, zu erhalten oder wiederherzustellen. Dies geschieht gerade in Überschwemmungsgebieten, die dann förmlich zur Schutzverstärkung festgesetzt werden. Das Überschwemmungsgebiet und das Renaturierungsprojekt ergänzen sich. Sie schließen sich aber ebenso wenig aus wie ein Renaturierungsprojekt ein Naturschutzgebiet ausschließt.

Ein Auwaldprojekt führt auch tendenziell weder zu einer Vergrößerung noch zu einer Verkleinerung des festgesetzten Überschwemmungsgebiets.

Die Antragsteller mutmaßen eine Vergrößerungswirkung (Gerichtsakte Bl. 10), da die Unterstützung der Europäischen Union für die Förderprojekte von dem Flächenumfang der Überschwemmungsgebiete abhängen könne. Selbst wenn die Förderung von der Größe abhängt, führt dies unter Beachtung der Gerichtskontrolle der Erforderlichkeit eindeutig nicht zur Vergrößerung des Überschwemmungsgebiets. Die Festsetzung des Überschwemmungsgebietes richtet sich in seinem Umfang nach dem maßgebenden Jahrhunderthochwasser (hier: 1993).

Burgi/Deichmöller, S. 360; Sieder/Zeitler/Dahme/ Knopp, § 32 Rdnr. 13; Czychowski/Reinhardt, § 32 Rdnr. 29.

Nach dem Maßstab der Erforderlichkeit darf das Überschwemmungsgebiet diese Hochwasserlinie nicht überschreiten, was der Kontrolle des Senats unterliegt. Die Antragsteller machen auch selbst geltend, es seien einige überschwemmte Anwesen zu Unrecht von dem Überschwemmungsgebiet ausgeschlossen, was gerade gegen eine Vergrößerungstendenz des Verordnungsgebers spricht.

Umgekehrt führt das Hochwasserschutzprojekt in Form der Anlegung von Auwäldern aber auch nicht alsbald zu einer Reduzierung des Überschwemmungsgebiets.

Eine Neufestsetzung des Gebiets findet erst bei einer wesentlichen Änderung der Abflussverhältnisse statt.

Czychowski/Reinhardt, § 32 Rdnr. 24.

Die Anlage von Auwäldern wirkt ebenso wie die Festsetzung des Überschwemmungsgebiets mit Nutzungseinschränkungen einer künftigen Verschärfung der Hochwassersituation entgegen. Sie ist aber kein vernünftiger Grund, die Grenzen des Überschwemmungsgebiets von dem Jahrhunderthochwasser bereits deshalb abzukoppeln. Vielmehr zielt das Schutzgebiet darauf ab, dass eine Verschärfung der Hochwassersituation unterbleibt.

Zu diesem Zweck von Überschwemmungsgebieten Siedler/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 32 Rdnr. 3.

Auch nach der Absicht des saarländischen Gesetzgebers soll der Erhalt von Retentionsflächen eine immer größere Hochwassergefahr verhindern.

Begründung des Vierten Gesetzes zur Änderung des Saarländischen Wassergesetzes, Drucksache 11/1297 vom 08.07.1997, S. 21, zu Nr. 26 (§ 80).

Mithin erwartet der Gesetzgeber nur, dass eine Verschärfung der Hochwassersituation verhindert werden soll. Ein baldiger Rückgang von Jahrhunderthochwassern ist realistischerweise vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt. Deshalb können auch Auwaldprojekte und Renaturierungsprojekte nicht zu einer alsbaldigen Reduzierung der Überschwemmungsgebiete führen.

Entgegen der Meinung der Antragsteller wird ein Überschwemmungsgebiet auch im Innenbereich nicht etwa durch den Stand der neuen Landesentwicklungsplanung vor ihrer förmlichen Festsetzung entbehrlich. Vielmehr handelt es sich dabei um das Kompetenzverhältnis von raumordnungsrechtlicher Entwicklungsplanung und wasserrechtlicher Fachplanung, auf das noch einzugehen ist.

Nach allem kann ein Überschwemmungsgebiet mit Nutzungseinschränkungen auch unter Berücksichtigung des umfangreichen Vortrags der Antragsteller nicht überzeugend durch Alternativen entbehrlich gemacht werden.

Bei dem Maßstab für die Festsetzung des Überschwemmungsgebietes insgesamt kommt es darauf an, ob die Festsetzung vernünftigerweise geboten ist. Diese Frage muss sowohl für den Außenbereich der landwirtschaftlichen Flächen und der Flussauen wie auch für den hier einbezogenen Innenbereich im Sinnzusammenhang mit dem Hochwasserschutz betrachtet werden.

So sinnvoll es ist, dass die Hochwasserwelle in Auwäldern verlangsamt und zurückgehalten wird, so sinnwidrig wäre es, im innerdörflichen Bereich und in den Städten die Hochwasserwelle zurückzuhalten mit der Folge noch größerer Gebäudeschäden. Dieser Sinnzusammenhang ist anerkannt, für den Innenbereich der Gemeinden besteht indessen ein Grundsatzstreit darüber, ob überhaupt ein Überschwemmungsgebiet festgesetzt werden darf. Gerade die letztere Frage macht auch einen Kern des Streits der Beteiligten im vorliegenden Normenkontrollverfahren aus. Der Senat geht zunächst auf natürliche Rückhalteflächen und dann den Innenbereich ein.

Über die tatsächliche Wirkung des Hochwasserschutzes durch Auwälder und andere natürliche Rückhaltegebiete besteht im wesentlichen Einigkeit: Genutzt wird bei diesen Rückhalteflächen die Schwammfunktion des Bodens. Die Auenlandschaften speichern Hochwasser und große Speicherkapazitäten dämpfen den Hochwasserscheitel. Das rückgestaute Wasser wird erst zeitlich versetzt abgeführt und gerade darin liegt der Hochwasserschutz der Unterlieger.

Dazu Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 30; Czychowski/Reinhardt, § 32 Rdnr. 33, Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-359/360.

Der Zweck der Retentionsgebiete besteht anschaulich formuliert darin, so viel Wasser wie möglich so lange wie möglich in seiner natürlichen Retentionsfläche zu halten.

So Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-359.

Wegen der hohen Bedeutung hat der Bundesgesetzgeber in § 32 II 1 WHG faktische - noch nicht festgesetzte - Überschwemmungsgebiete in ihrer Funktion als natürliche Rückhalteflächen durch eine Erhaltungsgarantie mit Ausgleichsmaßnahmen geschützt, die allerdings nur für Planungsträger, nicht unmittelbar für Private gilt.

Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-365.

Die förmliche Festsetzung solcher Retentionsgebiete als Überschwemmungsgebiet erfolgt zum Zweck der Schutzverstärkung.

Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-360.

Die Festsetzung als förmliches Schutzgebiet bindet auch das Grundeigentum und enthält eine Vorverlegung des Schutzes durch den jeweils geltenden Genehmigungskatalog, der schon eingreift, bevor die Erhaltung des Gebiets durch umfassende Planungsmaßnahmen insgesamt in Frage steht.

Im Ergebnis wird die Einbeziehung solcher natürlicher Rückhalteflächen im Außenbereich in ein förmliches Überschwemmungsgebiet in der Literatur nicht in Frage gestellt.

Den Antragstellern geht es um den Innenbereich.

Die Antragsteller legen besonderes Gewicht darauf, dass der Innenbereich auch unter Einbeziehung der Freihaltefunktion des Raumordnungsrechts nicht für Rückhalteflächen des Wasserrechts freigehalten werden könne, im Innenbereich ausschließlich das Baurecht maßgebend sei und mithin die Überschwemmungsgebietsverordnung vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532) im Innenbereich ihren Zweck verfehle und lediglich zu einem Schaden für die Eigentümerinnen und Eigentümer führe.

Die im Prozess streitige Einbeziehung des Innenbereichs in ein Überschwemmungsgebiet ist auch in der Praxis der Bundesländer und in der Literatur umstritten.

Es ist gerade im Grundsatz umstritten, ob innerörtliche Lagen wie hier geschehen in ein förmliches Überschwemmungsgebiet einbezogen werden können oder nicht. Dass sie faktisch Überschwemmungsgebiet sein können, steht außer Frage. Denn der Hochwasserschutz soll gerade auch einer Überschwemmung der Innenstädte entgegenwirken.

Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-359.

Ebenso steht der Sinnzusammenhang außer Frage, dass Hochwasser in innerörtlichen Lagen nicht etwa im Sinne eines Rückhaltegebiets so viel wie möglich und so lange wie möglich aufgehalten werden soll mit der Konsequenz dann größerer Gebäudeschäden.

Kontrovers wird aber die Frage beurteilt, ob die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes im Innenbereich noch Sinn macht und vernünftigerweise geboten ist. Insbesondere ist umstritten, ob ein wasserrechtliches Überschwemmungsgebiet einerseits und die bestehende bauliche Nutzung andererseits unvereinbar oder vereinbar sind.

Im Sinne einer Unvereinbarkeit die Diskussion in Nordrhein-Westfalen und Burgi/Deichmöller, Bauen im Überschwemmungsgebiet, DÖV 2003, 358, 364; ebenso Anhang Begriffsdefinition der Handlungsempfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung zum vorbeugenden Hochwasserschutz - im Folgenden als Handlungsempfehlung bezeichnet - vom 14.6.2000, abgedruckt in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Anhang II 32; dagegen für eine Vereinbarkeit Czychowski/Reinhardt, WHG, 8. Auflage 2003, § 32 Rdnr. 34; und Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, ausführlich § 32 Rdnrn. 37 a und 37 b.

Auf die Entscheidung dieses Meinungsstreits kommt es hier an.

Gesehen werden muss, dass der Innenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile (§ 34 I 1 BauGB) keine natürliche Rückhaltefläche ist. Die Antragsteller sehen diesen Punkt klarer als der Antragsgegner, der insoweit in der Antragserwiderung meint, selbst in der bebauten Ortslage könne auf lange Sicht gesehen freier Retentionsraum erhalten oder zum geeigneten Zeitpunkt wieder gewonnen werden. Der Innenbereich ist keine Freifläche. Es ist schlicht sinnwidrig, innerhalb der Ortslage das Hochwasser etwa in größeren Baulücken durch park- oder auenwaldähnliche Anpflanzungen zurückzuhalten, damit in den bebauten Bereich örtlich zurückzustauen und die Eigentümer überschwemmter Häuser zu schädigen. Der Senat schließt sich der Auffassung des OVG Koblenz an, dass die Innerortslage generell keine natürliche Rückhaltefläche ist.

Überzeugend OVG Koblenz, Urteil vom 24.2.2000 - 1 A 111.06/99 OVG - Leitsatz 1 und S. 12 des amtl. Umdrucks; ebenso für bebaute Ortsteile im Allgemeinen ohne Darlegung von Ausnahmen Czychowski/Reinhardt, WHG, § 32 Rdnr. 14; wenig überzeugend im Sinne einer Einstufung einer größeren Baulücke im Innenbereich als natürliche Rückhaltefläche Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 22.

Klarzustellen ist auch, dass eine Wiederherstellung früherer Überschwemmungsgebiete als Rückhalteflächen nach § 32 II 2 WHG im bebauten Innenbereich ausscheidet, da überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit einer Absiedelung entgegenstehen.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 34; diese Abwägung setzt voraus, dass es wie hier bei der Beherrschung von Flusshochwasser im wesentlichen um Sachschäden geht, nicht dagegen um Lebensgefahr für die Anwohner.

Auch nach dem weiter gehenden WHG-Entwurf des BMU vom 7.8.2003 (S. 22 der Begründung) sollen die natürlichen Überschwemmungsflächen den Flüssen nur im unbesiedelten Bereich zurückgegeben werden.

Nach der Rechtsauffassung des Senats kann damit ein Überschwemmungsgebiet in dieser Funktion als natürliche Rückhaltefläche (§ 32 II 1 WHG) für den Innenbereich von Gemeinden nicht festgesetzt werden; auf andere Funktionen ist noch einzugehen.

Aus der Feststellung, dass der Innenbereich kein Retentionsgebiet ist, mithin das Wasser nicht so lange wie möglich zurückhalten soll, werden unterschiedliche Konsequenzen für die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes gezogen. Unumstritten ist, dass Wasserrecht und Baurecht in überschwemmten Ortsteilen in einem Spannungsverhältnis stehen.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 36.

Nach dem Unverträglichkeitskonzept ist der grundsätzlich bebaubare Innenbereich mit einem wasserrechtlichen Überschwemmungsgebiet unvereinbar, und deshalb muss die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes als nicht erforderlich unterbleiben.

Burgi/Deichmöller, Bauen im Überschwemmungsgebiet, DÖV 2003, 358, 363/364, mit ausführlicher Begründung; Handlungsempfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung zum vorbeugenden Hochwasserschutz vom 14.6.2000, im Anhang Begriffsdefinition, zur Definition von Überschwemmungsfläche und Überschwemmungsgebiet mit der kurzen Begründung, wegen der Nutzungsbeanspruchung durch die Bebauung liege kein Überschwemmungsgebiet im Sinne des WHG vor.

Die Unverträglichkeit wird von Burgi und Deichmöller eingehend begründet.

Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358, 359 bis 363.

Das Überschwemmungsgebiet hat in der dort angestellten wasserrechtlichen Sicht zuvörderst die Funktion, so viel Wasser wie möglich so lange wie möglich in seiner natürlichen Retentionsfläche zu halten. An dieser Funktion - und damit einem hohen Anspruchsniveau des Wasserrechts - wird das Überschwemmungsgebiet festgemacht.

Deshalb richtet sich die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes als Freifläche grundsätzlich gegen die Bebauung des Innenbereichs. Je nach der Konzeption des Landesgesetzgebers besteht ein absolutes Bauverbot mit Befreiungsvorbehalten wie in Bayern oder ein relatives Bauverbot im Sinne einer Genehmigungspflicht wie in Nordrhein-Westfalen.

Vgl. zum Überblick Burgi/Deichmöller, Seite 358, Seite 359; zu einem Bauverbot Artikel 61 II des Bayerischen Wassergesetzes und § 89 I 1 des Wassergesetzes für das Land Rheinland-Pfalz, zur Genehmigungspflicht § 113 I des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen, jeweils zitiert nach Juris.

Nach diesem dargelegten Unverträglichkeitskonzept kann der Schutz gegen die Bebauung im Innenbereich nicht verwirklicht werden. Dies ist nämlich mit § 34 BauGB als abschließender bundesrechtliche Regelung über die grundsätzliche Bebaubarkeit des Innenbereichs unvereinbar. Das Baurecht prägt die Baulandfunktion des Innenbereichs. Das hochgesteckte Ziel der Bebauungsfreiheit kann nicht erreicht werden. Da ein bebauungswidriges Überschwemmungsgebiet im Innenbereich mithin sein Ziel nicht erreichen kann, muss dessen Erforderlichkeit verneint werden. Die Festsetzung eines Überschwemmungsgebiets hat deshalb im Innenbereich - ebenso wie im beplanten Baugebiet - nach dieser in sich konsequenten Auffassung zu unterbleiben, da der Innenbereich keine Freifläche ist.

Dem steht das Verträglichkeitskonzept gegenüber, wonach sich im Innenbereich Baurecht und Wasserrecht gegenseitig zu respektieren haben und im Sinne der Festsetzung eines bebauungstoleranten Schutzgebietes vereinbar sind.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnrn. 37 a und 37 b zum beplanten Bereich und zum unbeplanten Innenbereich, unter Betonung der Respektierung bestehender Baurechte durch den Landeswassergesetzgeber; ebenso für ein dem Überschwemmungsgebiet systemverwandtes Wasserschutzgebiet der Beschluss des 8. Senats des OVG des Saarlandes vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, Seite 18 des amtliche Umdrucks, im Sinne einer Koexistenz von Fortbestand und Fortentwicklung der baulichen Nutzung und elastischer Anpassung der Auflagen des Wasserrechts.

Für die Vereinbarkeit von Baurecht und Wasserrecht spricht zunächst ganz schlicht, dass der überschwemmungsgefährdete Innenbereich nach der vorgefundenen Lage sowohl von der Bebaubarkeit als auch der Überschwemmungsgefahr geprägt, mithin doppelt situationsgebunden ist.

Formal ist zunächst auf die Definition des Überschwemmungsgebietes in § 32 I 1 WHG zu verweisen, wonach es sich, soweit einschlägig, um sonstige Gebiete handelt, die bei Hochwasser überschwemmt oder durchflossen werden. Die Definition des Bundesgesetzgebers ist für die Länder verbindlich.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 9.

Sie entscheidet die hier einschlägige Frage aber nicht ausdrücklich.

Da die 6. WHG-Novelle vom 11.11.1996 (BGBl. I S. 1690) zur Erweiterung des vorbeugenden Hochwasserschutzes gerade auf den Hochwasserereignissen an Rhein und Mosel 1993 und 1995 als Jahrhunderthochwasser beruht

Burgi, DÖV 2003, 358, 359

und dort auch Innenstädte überschwemmt waren, hätte eine Regelung des Innenbereichs nach den frisch zurückliegenden Erfahrungen wohl nahe gelegen. Sie ist indessen nicht erfolgt, sondern bleibt offen. Eine ausdrückliche Einbeziehung des Innenbereichs nach § 34 BauGB enthält erst § 31 b IV des WHG-Entwurfs des BMU vom 7.8.2003, der noch nicht geltendes Recht ist.

Nach den Motiven des Bundesgesetzgebers für das geltende Recht ging es über die Regelung des Wasserabflusses hinaus um vorbeugenden Hochwasserschutz.

Czychowski/Reinhardt, WHG, § 32 Rdnr. 2, unter Verweisung auf die Bundestagsdrucksache 13/1207.

Für eine weite Auslegung des Überschwemmungsgebiets einschließlich des unbeplanten - und beplanten - Innenbereichs spricht weiter die umfassende Zweckbestimmung der Überschwemmungsgebiete nach der Rahmenvorschrift des §§ 32 I 2 Nr. 1 bis 4 WHG und der inhaltsgleich ausfüllenden Vorschrift des § 79 I Nr. 1 bis 4 SWG. Die Unverträglichkeitsauffassung kann nur überzeugen, wenn ein Überschwemmungsgebiet wie von ihr angenommen auf den prägenden Zweck der natürlichen Rückhalteflächen reduziert wird, der in der Tat auf den Innenbereich nicht passt. Der Innenbereich kann nicht als Freifläche beansprucht werden.

In Wirklichkeit hat sich der Wassergesetzgeber nicht auf das "Anspruchsniveau" von Retentionsflächen festgelegt, sondern auf eine weite Fassung alternativer Zwecke, die unterschiedlich weit gehen. Insbesondere kann ein Überschwemmungsgebiet festgesetzt werden zum Erhalt oder zur Rückgewinnung natürlicher Rückhalteflächen (§ 32 I 2 Nr. 3 WHG, § 79 I Nr. 3 SWG) oder zur Regelung des Hochwasserabflusses (§ 32 I 2 Nr. 4 WHG, § 79 I Nr. 4 SWG). Entscheidend ist die Oder-Fassung in Bundes- und Landesgesetz, die es mithin ausdrücklich erlaubt, dass ein Überschwemmungsgebiet auch gänzlich ohne Erreichung des Retentionszwecks festgesetzt wird. Die Regelung des Abflusses wird vom Gesetzgeber ausdrücklich zu einem der Zwecke erklärt, für die ein Überschwemmungsgebiet festzusetzen ist.

Czychowski/Reinhardt, WHG, § 32 Rdnr. 8.

Natürliche oder künstliche Hindernisse können den schadlosen Abfluss des Hochwassers beeinträchtigen.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 4.

Nach der umfassenden wasserrechtlichen Zweckbestimmung kann mithin zwischen Retentionsgebieten und Hochwasserabflussgebieten unterschieden werden.

Vgl. zu einer solchen Gegenüberstellung Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 32 Rdnr. 11.

Aus der Sicht des Wasserrechts lässt es der Gesetzgeber zu, dass der anspruchsvollere Zweck der Erhaltung und Wiedergewinnung natürlicher Rückhalteflächen zurücktritt und die Regelung des Wasserabflusses als schlichter Zweck in den Vordergrund tritt. Die Regelung des Hochwasserabflusses im Innenbereich richtet sich dann nicht gegen die Bebaubarkeit. Das Wasserrecht hat dann nur ein "tief gestecktes" Ziel. Damit besteht von der Seite des Wasserrechts her Raum für die Verträglichkeit mit der anzuerkennenden Hauptnutzung des Innenbereichs als Bauland. Das Wasserrecht muss diese Hauptfunktion des Innenbereichs anerkennen und darf für ein Hochwasserabflussgebiet keine Baurechte entziehen. Der Entzug bestehender Baurechte von Privaten wäre mit dem Grundrecht aus § 14 I GG nicht vereinbar.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 32 Rdnr. 37 a für den Bereich eines Bebauungsplanes und inhaltsgleich § 32 Rdnr. 37 b für den unbeplanten Innenbereich.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in einer neueren Entscheidung für den Konflikt von Baurecht und Umweltschutzrecht in Form von Naturschutzschutzrecht für die streitige Bebaubarkeit einer Baulücke des Innenbereichs eine Lösung zugunsten der Bebaubarkeit ausdrücklich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorgezeichnet, die auch hier anwendbar ist.

BVerwG, Urteil vom 11.1.2001 - 4 C 6/00 -, BVerwGE 112, 321; die Vorinstanz hatte die Bebaubarkeit am Naturschutzrecht scheitern lassen.

Als Konsequenz des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hat das Bundesverwaltungsgericht in dieser Entscheidung zur Konfliktlösung ausgeführt:

Für die Bebaubarkeit von Grundstücken im unbeplanten Innenbereich bedeutet dies, dass sie grundsätzlich nicht an § 20 f Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG scheitern kann. Aus der Vorschrift können sich aber Anforderungen an das Vorhaben, insbesondere an die Dimensionierung des Baukörpers, an seine Lage auf dem Baugrundstück sowie an die Art und Weise und die Zeit der Bauausführung ergeben.

Das Baurecht bestimmt die Bebaubarkeit und das Naturschutzrecht die Ausführung. Eine naturschutzverträgliche Ausfüllung einer Baulücke entspricht mithin der Verhältnismäßigkeit.

Eine vergleichbare verhältnismäßige Lösung für Überschwemmungsgebiete im Innenbereich bedeutet, dass nicht nur der baurechtliche Bestand Schutz hat, sondern die grundsätzliche Bebaubarkeit von Baulücken im Innenbereich einschließlich der Randlagen nicht am Wasserrecht scheitern kann. Aus dem Wasserrecht können sich aber Anforderungen an das Vorhaben, insbesondere an die hochwasserverträgliche Dimensionierung des Baukörpers und die Lage auf dem Grundstück ergeben. So kann die Bebauung einer größeren Baulücke in der Art eines Sperrriegels gegenüber dem Hochwasserfluss dem ungehinderten Abfluss zuwiderlaufen und mithin als hochwasserunverträglich wasserrechtlich nicht genehmigt werden.

Mit dieser Auslegung sind Baurecht und Wasserrecht mit ihren Gebietsansprüchen durchaus verträglich. Der Senat folgt damit der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes zu Wasserschutzgebieten, in denen der umfassende Verbotszugriff auf die Bebauung das Übermaßverbot verletzt, eine wasserrechtliche Genehmigungspflicht dagegen unter Respektierung der baulichen Nutzung elastisch gehandhabt werden kann und ausdrücklich als verhältnismäßiges Mittel zur Durchsetzung des Wasserschutzes angesehen wird.

Beschluss des 8. Senats des OVG des Saarlandes vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, Seite 17 und 18 des amtlichen Umdrucks; der BayVGH hält weitergehend im Urteil vom 13.6.1996 - 22 N 93.2863 -, BayVerwBl. 1997, 111, für den Fall eines höchstmöglichen Wasserschutzes auch den schwerwiegenden Eingriff eines grundsätzlichen Bauverbots für zulässig.

Konkret ergibt sich die Vereinbarkeit aus dem saarländischen Recht. Der saarländische Gesetzgeber hat das Konzept einer verhältnismäßigen Verträglichkeit von Wasserrecht und Baurecht durch die Fassung seiner wasserrechtlichen Vorschriften verwirklicht. Nach § 80 II 1 SWG 1998 bedarf der Genehmigung der unteren Wasserbehörde, wer in Überschwemmungsgebieten Anlagen herstellen oder beseitigen will. Dagegen ist nach § 80 I Nr. 2 SWG die Ausweisung neuer Bauflächen in Bauleitplänen verboten. Der Verordnungsgeber übernimmt mit § 3 I b und § 3 II Nr. 2 der Verordnung inhaltsgleich diese Gesamtregelung. Sie ist im Übrigen auch in § 31 b IV 1 und 2 des WHG-Entwurfs vom 7.8.2003 enthalten.

Das Verbot der Ausweisung neuer Bauflächen in Bauleitplänen nach § 80 I Nr. 2 SWG richtet sich ausschließlich gegen die Planungstätigkeit der Gemeinden, nicht aber gegen Bauanträge von Privaten. Wie die Antragsteller nicht verkennen, ist für Bauanträge von Privaten allein die Genehmigungsvorschrift des § 80 II 1 SWG maßgebend, die die Herstellung oder Beseitigung von Anlagen und damit auch baulichen Anlagen der Genehmigung der unteren Wasserbehörde unterwirft. Auch für das Lagern von Stoffen gilt kein Verbot, sondern die Genehmigungspflicht des § 80 II 1 SWG sowie § 3 II Nr. 4 der angegriffenen Verordnung, wie die Antragsteller nicht verkennen. Entgegen der Meinung der Antragsteller hat die Genehmigungsmöglichkeit nicht nur theoretische Bedeutung. Maßgebend für die Genehmigung ist eine hochwasserverträgliche Ausführung. Die Genehmigungsgesichtspunkte sind § 80 III SWG und inhaltsgleich § 3 III der Verordnung zu entnehmen; einschlägig ist in dem hier betroffenen Innenbereich allein die erste Genehmigungsalternative, wonach keine Beeinträchtigung des Hochwasserabflusses vorliegen soll. Auf die Ausnahmegenehmigung besteht ein Rechtsanspruch, wenn der Hochwasserschutz nicht entgegensteht.

Czychowski/Reinhardt, WHG, 8. Auflage 2003, § 32 Rdnr. 33.

Nach der Auslegung des Senats steht der Hochwasserschutz im Innenbereich bereits dann nicht entgegen, wenn eine abflussgünstige und damit hochwasserverträgliche Ausführung gewählt wird. Dies ist für bauliche Anlagen und Lager ohne weiteres möglich, und nach dem Grundgedanken der bereits dargelegten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Baulücken scheitert die Genehmigung der Bebaubarkeit einschließlich der Unterhaltung eines Lagers nicht am Wasserrecht, vielmehr wird allein die Ausführung durch den möglichst freien Abfluss für das Hochwasser modifiziert.

Bei dieser Auslegung ist dann auch eine gebietsumfassende Kontrolle des überschwemmten Innenbereichs vernünftigerweise geboten. Sie kann nicht durch das noch mildere Mittel reiner Bauauflagen nach Baurecht ersetzt werden, denn dann könnten Wasserrechtsinteressen nur mittelbar geschützt werden.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 26, 36.

Zwischen Baurecht und Wasserrecht besteht im Überschwemmungsgebiet ein Spannungsfeld mit erheblicher Bedeutung.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 36.

Eine umfassende Einbeziehung des überschwemmten Innenbereichs unter dem Gesichtspunkt der hochwasserverträglichen Baugestaltung ist vernünftigerweise geboten. Die flächenbezogene Vielfalt der Gestaltung von Häusern, Anbauten, Mauern und Garagen, Lagerräumen und Lagerplätzen wie hier im dörflichen Bereich kann in ihrer Gesamtwirkung die Hochwassersituation örtlich deutlich verschärfen. Gerade dies erfordert die gebietsumfassende Kontrolle mit Blick auf den freien Abfluss des Hochwassers durch die sachkundige Wasserbehörde. Der Hochwasserschutz erhält damit im überschwemmten Innenbereich das erforderliche Gewicht, um bei grundsätzlich fortbestehender Bebaubarkeit und Fortbestand von Lagerplätzen die hochwasserverträgliche Ausführung durchzusetzen und damit wie erforderlich der Verschärfung der Hochwassersituation entgegenzuwirken.

Nach den hier zu betrachtenden wasserrechtlichen Rechtsgrundlagen - auf das Raumordnungsrecht ist noch nachfolgend einzugehen - ist die kontroverse Frage, ob das Überschwemmungsgebiet im Innenbereich vernünftigerweise geboten ist, nach der Rechtsauffassung des Senats mit der einschränkenden Auslegung zu bejahen, dass alle nach Baurecht bestehenden Bauberechtigungen und bestehenden Lager erhalten bleiben. Erforderlich ist im Innenbereich allein ein bebauungstolerantes Überschwemmungsgebiet mit einer realisierbaren Genehmigungsmöglichkeit für eine vernünftige, hochwasserverträglich Ausführung.

Damit ist einem wesentlichen Anliegen der Antragsteller Rechnung getragen, denen mit dem bürokratischen Hindernis einer nur theoretischen Genehmigungsmöglichkeit für das bestehende Speditionslager nicht geholfen wäre.

Während das Baurecht und das Wasserrecht unmittelbar die Eigentümerinnen und Eigentümer betreffen und eines verhältnismäßigen Ausgleichs bedürfen, gilt dies nicht für das von den Antragstellern angeführte Raumordnungsrecht, bei dem es um die Koordinierung innerhalb von Planungsträgern geht.

Die förmliche Ausweisung des nach Wasserrecht erforderlichen Überschwemmungsgebietes einschließlich des Innenbereichs verletzt nicht Raumordnungsrecht. Insbesondere scheitert die am 6.10.2000 verkündete und am 7.10.2000 in Kraft getretene Überschwemmungsgebietsverordnung vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532) nicht etwa an dem im Jahr 2000 erreichten Stand der Landesentwicklungsplanung des Saarlandes. Nach dem Verhältnis von Wasserrecht und Raumordnungsrecht steht den Schutzanordnungen eines förmlichen Überschwemmungsgebiets, das nach Wasserrecht erforderlich ist, im Schutzumfang abweichendes Raumordnungsrecht nicht mit der Folge der Unwirksamkeit entgegen; darüber hinaus ist ein konkreter Konflikt mit abweichendem Raumordnungsrecht im maßgebenden Zeitpunkt (6.10.2000) nicht ersichtlich.

Das Raumordnungsrecht richtet sich als Adressaten an die Träger der Bauleitplanung und der Fachplanung.

BVerwG, Urteil vom 15.5.2003 - 4 CN 9/01 -, S. 3 des Juris-Ausdrucks.

Nach § 4 I 1 und § 4 II des Raumordnungsgesetzes - ROG - in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 15.12.1997 (BGBl. I S. 2902) sind die Ziele der Raumordnung von öffentlichen Stellen zu beachten und die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen.

Zusammenfassend zu dieser Rechtslage BVerwG, Beschluss vom 15.4.2003 - 4 BN 25/03 -.

Die Grundsätze der Raumordnung hat der Antragsgegner bei der Ausweisung des Überschwemmungsgebietes berücksichtigt, denn nach § 2 II Nr. 8 Satz 7 ROG ist für den vorbeugenden Hochwasserschutz zu sorgen, im Binnenland vor allem durch Sicherung oder Rückgewinnung von Auen, Rückhalteflächen und überschwemmungsgefährdeten Bereichen. Der allein abflussbezogene Hochwasserschutz im Innenbereich wird in diesem Raumordnungsgrundsatz nicht behandelt, und insofern scheidet ein Konflikt aus.

Die zu beachtenden Ziele der Raumordnung und Landesplanung werden nach § 4 des Saarländischen Landesplanungsgesetzes - SLPG - vom 27.4.1994 (Amtsbl. S. 866) in den Landesentwicklungsplänen festgelegt. Der Landesentwicklungsplan Umwelt 1980 in der Fassung der 6. Änderung vom 30.3.1999 (Amtsbl. S. 697) enthält nach dem im Jahr 2000 erreichten Stand gemäß Nr. 38 nach seiner Systematik Vorranggebiete für Naturschutz, Wasserwirtschaft, Forstwirtschaft, Landwirtschaft, Erholung und gewerbliche Wirtschaft, aber noch nicht landesplanerische Überschwemmungsgebiete. Dies soll erst mit der derzeit anstehenden Novellierung erreicht werden. Der hier einschlägige Raum H. ist nach Nr. 74 als Schwerpunktraum der Erholung ausgewiesen und nach Nr. 248 ist der Ausbau als Naherholungszentrum geplant. Darin liegt kein planerischer Widerspruch zur Ausweisung eines Überschwemmungsgebietes. Auch nach Auffassung der Ministerkonferenz für Raumordnung ist der Hochwasserschutz mit der Erholungsfunktion vereinbar.

Handlungsempfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 14.6.2000, Nr. 6.5.

Fehlt es im maßgebenden Zeitpunkt an einem konkreten Konflikt zwischen dem Überschwemmungsgebiet nach Wasserrecht und dem Stand der Landesentwicklungsplanung, so kann auch die weitere Landesentwicklungsplanung (vgl. zur Relevanz von in der Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung § 3 Nr. 4 ROG) das wasserrechtlich Schutzsystem der Verordnung nicht zu Fall bringen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner neueren Rechtsprechung das Kompetenzverhältnis von Umweltschutzrecht in Form von Naturschutzrecht und landesrechtlicher Regionalplanung geklärt.

BVerwG, Urteil vom 30.1.2003 - 4 CN 14/01 -, S. 5/6 des Juris-Ausdrucks.

Danach unterliegt die Regionalplanung kompetenziellen Schranken gegenüber der umweltschutzrechtlichen Fachplanung der Naturschutzbehörden und konsequenterweise auch der Wasserbehörden. Das Kompetenzverhältnis hat das Bundesverwaltungsgericht in dem angeführten Urteil (S. 6 des Jurisausdrucks) wie folgt geklärt:

Der Raumordnung bleibt es unbenommen, aus den Vorgaben der informellen Landschaftsplanung und den rechtsverbindlich festgesetzten Schutzgebieten eine gesamträumlich integrierende Konzeption zu entwickeln.

Weiter heißt es in diesem Urteil (S. 6):

Die Landesplanungsbehörde darf die Wertungen, die dem verordnungsrechtlichen Schutzsystem zugrunde liegen, nicht beiseite schieben und ein eigenes Schutzregime aufrichten.

Das vom Bundesverwaltungsgericht festgelegte Kompetenzverhältnis schließt es mithin ausdrücklich aus, dass die Landesplanungsbehörde das Schutzsystem einer Verordnung beiseite schieben darf. Mithin hat die erlassene Überschwemmungsgebietsverordnung unter dem Gesichtspunkt des Raumordnungsrechts auch dann Bestand, soweit der in der Aufstellung befindliche Landesentwicklungsplan übereinstimmend mit der landesplanerischen Stellungnahme vom 28.1.2000 (Behördenordner I, Bl. 53) geringere Gebietsgrenzen für Überschwemmungsgebiete im Saarland vorsieht. Daher steht abschließend fest, dass die angegriffene Verordnung das Raumordnungsrecht nicht verletzt.

Nach allem kann auch unter Beachtung des Raumordnungsrechts die Einbeziehung des Innenbereichs in die angegriffene Verordnung rechtlich nicht beanstandet werden.

Die Antragsteller sind der Ansicht, selbst bei Einbeziehung des Innenbereichs sei dann aber die parzellengenaue Abgrenzung mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar. Der Antragsgegner habe nämlich vier Parzellen zu wenig im Randbereich in das Überschwemmungsgebiet einbezogen, und zwar die Grundstücke Z , G . Nach dem ursprünglichen Vortrag der Antragsteller hatten sie angenommen, dass diese Anwesen gänzlich ohne sachlichen Grund ausgenommen worden seien. Demgegenüber hat der Antragsgegner in einer konkreten fachlichen Stellungnahme dargelegt, bezogen auf die streitigen Anwesen komme allenfalls der Einstau in einigen Kellern in Betracht, der aber nicht Grundlage der Festsetzung sei. Diesem Abgrenzungskriterium als solchem haben die Antragsteller nicht mehr konkret widersprochen, vielmehr allgemein die Sorgfalt der Grenzziehung in Zweifel gezogen und es als nicht ausreichend angesehen, soweit nur einzelne und nicht alle Anlieger befragt wurden (Gerichtsakte Bl. 84).

Der Vortrag der Beteiligten zur Ausgrenzung dieser vier Grundstücke vermag einen Rechtsfehler der Verordnung nach dem rechtlich heranzuziehenden Maßstab des Übermaßverbotes nicht zu begründen. Die streitigen Grundstücke sind einschließlich des Grundstücks G aus der Karte Bl. 83 der Gerichtsakten identifizierbar; sie liegen alle am Rand des Überschwemmungsgebiets. Demgegenüber grenzt das Grundstück der Antragsteller nach dem Plan Bl. 107 der Gerichtsakte unmittelbar an die Blies und liegt damit im Zentrum der Überschwemmungsgefahr.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes für systemverwandte Wasserschutzgebiete gilt der rechtliche Maßstab der Erforderlichkeit und damit das Übermaßverbot umfassend nicht nur für die Festsetzung des Schutzgebiets im Ganzen, sondern auch für die hier einschlägige Einbeziehung einzelner Grundstücke.

BVerwG, Beschluss vom 23.1.1984 - 4 B 157.83 -, DVBl. 1984, 342; Beschluss des 8. Senats des OVG des Saarlandes vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, S. 9 des amtl. Umdrucks.

Auch für das Überschwemmungsgebiet gilt das Übermaßverbot für die Einbeziehung einzelner Grundstücke.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 25; Czychowski/Reinhardt, § 32 Rdnr. 22; Burgi/Deichmöller, S. 358, S. 361/362.

Ein Wasserschutzgebiet darf nicht über den Bereich des Erforderlichen hinaus arrondiert werden.

BVerwG, Beschluss vom 23.1.1984 - 4 B 157.83 -, DVBl. 1984, 342/343.

Einen solchen Rechtsfehler tragen die Antragsteller auch nicht vor. Dagegen muss ein Schutzgebiet bei der Festsetzung nicht vollständig ausgeschöpft werden, sondern kann sogar aus Zweckmäßigkeitsgründen begrenzt werden.

BVerwG, Beschluss vom 23.1.1984 - 4 B 157.83 -, DVBl. 1984, 342/343; ebenso für das hier betroffene Überschwemmungsgebiet Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 25; übereinstimmend Czychowski/Reinhardt, § 32 Rdnr. 22.

Die Grenzziehung richtet sich entgegen der Meinung der Antragsteller nicht nach dem allgemeinen Gleichheitssatz, sondern als besonderem Rechtssatz nach dem Übermaßverbot.

Die Aussparung von Gebäuden mit einem Hochwassereinstau lediglich im Keller kann nach dem Übermaßverbot nicht beanstandet werden.

Auch methodisch bestehen an der Grenzziehung des Antragsgegners keine durchgreifenden Zweifel. Während bei der Feststellung von Kellerhochwasser die Befragung aller betroffenen Anlieger im Sinne der Antragsteller durchaus eine naheliegende Methode wäre, ist die Feststellung der oberirdischen Überschwemmungslinie exakter und neutraler aufgrund vermessungstechnischer Arbeiten durchzuführen. Unstreitig hat der Antragsgegner zur Gegenkontrolle noch die Gemeinde und einzelne Anlieger befragt. Eine vollständige Befragung aller Anlieger drängt sich nicht auf. Vermessungstechnisch weist der Plan Bl. 107 der Gerichtsakte aus, dass die Wohnstraße der Antragsteller insgesamt 9 Vermessungspunkte enthält, also engmaschig vermessen wurde. Dies spricht für das Gericht nachvollziehbar für eine sorgfältige Vermessung der Höhenlinien der Hochwassergrenze auf Grund der engmaschigen Vermessungspunkte. Die Antragsteller haben in der mündlichen Verhandlung nur allgemeine Zweifel geäußert, die die fachkundige Vermessung nicht konkret in Frage stellen. Der Senat ist von der Richtigkeit der Vermessung überzeugt.

Mithin führt der Vortrag der Antragsteller mit dem Ziel der Erweiterung des Überschwemmungsgebiets um einige Randparzellen zu keinem Rechtsfehler der Verordnung.

Der für die Kontrolle des Überschwemmungsgebietes maßgebende Erforderlichkeitsmaßstab gilt umfassend nicht nur für die Gebietsfestsetzung und die Einbeziehung der einzelnen Grundstücke, sondern auch für den Inhalt der Nutzungseinschränkungen.

Beschluss des 8. Senats des OVG des Saarlandes vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, S. 9 des amtl. Umdrucks, für das systemverwandte Wasserschutzgebiet; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 25, für das Überschwemmungsgebiet.

Die Antragsteller halten die Genehmigungstatbestände für nicht erforderliche Eingriffe, soweit es um die Genehmigungsbedürftigkeit der Betriebsausübung des Speditionsbetriebs und der Lagerung der Güter, der Unmöglichkeit einer Veränderung und der Versagung von Baugenehmigungen geht. Konkret richten sich damit die Angriffe der Antragsteller gegen die Genehmigungstatbestände der Herstellung oder Beseitigung von Anlagen (§ 3 II Nr. 2 der streitigen Verordnung und § 80 II Nr. 1 SWG) und damit auch baulicher Anlagen sowie gegen den Tatbestand des Lagerns von Stoffen (§ 3 II Nr. 4 der Verordnung und § 80 II Satz 1 SWG) im Fall eines bereits bestehenden Lagerplatzes; die übrigen Genehmigungstatbestände sind insoweit nicht konkret angegriffen.

Nach Auffassung des Senats verstoßen die beiden Genehmigungstatbestände bezogen auf den hier allein einschlägigen Innenbereich bei gebotener einengender Auslegung nicht gegen das Übermaßverbot. Die Notwendigkeit einengender gesetzeskonformer Auslegung ergibt sich daraus, dass nach § 80 II 1 SWG auf ein willentliches, also zielgerichtetes Vorgehen abgestellt wird und unerhebliche Einwirkungen auf den Hochwasserabfluss nach der gesetzgeberischen Absicht des § 80 IV nicht notwendig genehmigungsbedürftig sind. Entgegen der Meinung der Antragsteller führt der Genehmigungstatbestand der Herstellung oder Beseitigung von Anlagen nicht etwa erweiternd auch zur Genehmigungspflicht für Änderungen. Änderungen sind von der wasserrechtlichen Genehmigungspflicht nicht erfüllt. Bezogen auf die Herstellung von Anlagen ist die Genehmigungspflicht deshalb sinnvoll und vernünftigerweise geboten, weil wie dargelegt durch die Art der Baugestaltung - etwa in Form eines Sperrriegels gegen den Hochwasserstrom - die örtliche Hochwassersituation verschärft werden kann, was durch die wasserrechtliche Genehmigungspflicht verhindert wird. Abzustellen ist als Genehmigungsgesichtspunkt im Innenbereich nach § 3 III der Verordnung allein auf die erste Alternative der Beeinträchtigung des Hochwasserabflusses. Die Wasserbehörde muss also konstruktiv bemüht sein, für die vorgesehene Bebauung eine hochwasserverträgliche Ausgestaltung zu finden und in Form von Auflagen zu genehmigen; ein Verbot der Bebaubarkeit scheidet aus. Bei der Beseitigung von Anlagen geht es allein darum, einen hochwasserverträglichen Abriss zu erreichen, wobei etwa verbleibender lockerer Schuttboden gegebenenfalls hochwasserunverträglich sein kann. In dieser Auslegung ist der Genehmigungstatbestand vernünftigerweise geboten.

Der weitere von den Antragstellern angegriffene Genehmigungstatbestand des § 3 II Nr. 4 der Verordnung betrifft das Lagern von Stoffen. Aus Gründen des Übermaßverbots ist sie von Kleinlagerungen abzugrenzen und umfasst Lagerbedarf im Umfang eines Lagerplatzes. Dies trifft auf das Speditionslager der Antragsteller mit einer Lagerfläche von 400 qm ohne weiteres zu. Nach den Gesetzesmaterialien dient dieser Genehmigungstatbestand der Verhinderung von Beeinträchtigungen des Wasserabflusses.

Landtagsdrucksache 11/1297 vom 8.7.1997, S. 21, zu Nr. 26 c in Verbindung mit S. 10.

Dieser Gesetzeszweck trifft auf sperrige Güter und hier auf Paletten zu. Es soll verhindert werden, dass sperrige Güter an Engpässen wie etwa Brücken den Hochwasserabfluss behindern. Vorkehrungen dagegen sind auf einem Lagerplatz vernünftigerweise geboten. Entscheidend ist der Lagerzustand, der im Ganzen hochwasserverträglich sein muss. Eine hochwasserverträgliche Lagerung aller sperrigen Güter auf einem Grundstück kann gegebenenfalls bereits mit einer genügend hohen hochwasserwirksamen Umzäunung verwirklicht werden. Schüttgüter bedürfen einer zusätzlichen Sicherung, etwa durch wasserdichte Verpackung oder Ummauerung. Ein ummauerter Anbau ist bereits vorhanden. Ein Verbot eines Lagers scheidet aus, vielmehr ist nach § 3 III der Verordnung im Innenbereich allein auf den Genehmigungsgesichtspunkt der Beeinträchtigung des Hochwasserabflusses zu achten. Eine konstruktive Lösung muss möglich sein. In dieser einschränkenden Auslegung ist die Vorschrift vernünftigerweise geboten.

Eine vom Senat vorgenommene Überprüfung der weiteren Verbots- und Genehmigungstatbestände des § 3 I und II der Verordnung lässt erkennen, dass auch die übrigen Nutzungseinschränkungen bei vernünftiger Auslegung das Maß des Gebotenen nicht überschreiten. Jeweils unter Beachtung der gesetzlichen Kriterien der Zielgerichtetheit und der Hochwassererheblichkeit und des Übermaßverbots sind insbesondere alltägliche gärtnerische und landwirtschaftliche Arbeitsschritte von der Genehmigungspflicht ausgenommen. Dies bedarf hier keiner näheren Darlegung, weil die Antragsteller keine konkreten Rügen in dieser Hinsicht erhoben haben. Die Verordnung hält den Erforderlichkeitsmaßstab ein.

II.

Die Antragsteller halten dem Normgeber entgegen, er habe mit der angegriffenen Verordnung gegen ihre Grundrechte nach Art. 14 I GG, Art. 12 I GG und Art. 3 I GG verstoßen. Die gerügten Grundrechtsverstöße werden von dem Senat nacheinander behandelt.

Zu Art. 14 I GG tragen die Antragsteller vor, das Grundrecht auf Eigentum sei weit zu verstehen einschließlich der Baufreiheit, der verwirklichten Grundstücksnutzungen und des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Die Inhalts- und Schrankenbestimmungen seien nur verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügten. Dies sei hier nicht der Fall. Der Entzug der uneingeschränkten Nutzung einschließlich der bisherigen Lagerung von Gütern auf dem Betriebsgrundstück, die Unmöglichkeit von Veränderungen und die Versagung von Baugenehmigungen sei unverhältnismäßig; diese Einschränkungen führten auch zu einem Wertverlust des Grundstücks und höheren Versicherungsprämien.

Zu Recht gehen die Antragsteller davon aus, dass hier eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 I 2 GG vorliegt. Dabei handelt es sich um generelle und abstrakte Beschränkungen der Nutzungsmöglichkeiten des Eigentums.

BVerwG, Beschluss vom 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 -, dort für die Eigentumsbeschränkungen aufgrund des Denkmalschutzrechts.

Außer Streit ist zwischen den Beteiligten der rechtliche Ansatz für die Prüfung von Inhaltsbestimmungen des Eigentums. Zu Recht gehen die Beteiligten mit der Verfassungsrechtsprechung davon aus, dass eine Inhaltsbestimmung des Eigentums seine Regelgrenze in dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz findet.

BVerfG, Beschluss vom 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 -, bezogen auf das Denkmalschutzrecht; BVerwG, Beschluss vom 15.4.2003 - 7 BN 4.02 -, DVBl. 2003, 1074, bezogen auf die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für Wasserschutzgebiete.

Nur als Ausnahmegrenze kann eine real unverhältnismäßige Regelung mit einem zusätzlichen finanziellen Ausgleich hingenommen werden, wenn eine real verhältnismäßige Lösung praktisch nicht möglich ist.

BVerfG, Beschluss vom 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 -,

BVerwG, Beschluss vom 15.4.2003 - 7 BN 4.02 -.

Das Grundstück der Antragsteller ist mit einem Wohnhaus bebaut. Zu Recht außer Streit ist zwischen den Beteiligten, dass der Bestand des Wohnhauses von der wasserrechtlichen Überschwemmungsgebietsverordnung unberührt bleibt.

Soweit die Antragsteller - was nicht ausdrücklich vorgetragen ist - einen weiteren Bau für Wohnzwecke oder Lagerzwecke planen, greift dafür kein Verbot ein, sondern die Genehmigungspflicht des § 3 II Nr. 2 in Verbindung mit Nr. 4 der Verordnung. Entgegen der Meinung der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung ist die Genehmigung nicht nur ein theoretischer Fall, sondern sie muss bei hochwasserverträglicher Ausführung auch gegeben werden. Auf die Genehmigung besteht beim Vorliegen der Voraussetzungen ein Anspruch.

Czychowski/Reinhardt, WHG, 8. Auflage 2003, § 32 Rdnr. 33.

Dies ist eindeutig und muss entgegen der Befürchtung der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung nicht erst durch weitere Prozesse geklärt werden. Nach der einschlägigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes

OVG des Saarlandes, Beschluss vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, S. 18/19

besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen wasserrechtlichen Verboten und wasserrechtlichen Genehmigungspflichten. Ein umfassendes Verbot mit Dispensregelung lässt nur Ausnahmen im Einzelfall zu, fordert mithin die Darlegung eines atypischen Falls für die Bebaubarkeit und bedeutet im Regelfall, dass nicht gebaut werden darf. Demgegenüber ist die wasserrechtliche Genehmigungspflicht mit dem Fortbestand und der Erweiterung der typischen baulichen und gewerblichen Nutzung vereinbar, sie ist von der Behörde elastisch zu handhaben und ermöglicht eine Anpassung der Vorhaben an die Auflagen des Wasserrechts.

Davon ausgehend wird den Antragstellern die bauliche und gewerbliche Nutzung ihres Grundstücks nicht entzogen. Weder das Wohnhaus noch der bestehende Lageranbau noch der Gewerbebetrieb als solcher sind genehmigungspflichtig.

Genehmigungsbedürftig ist allerdings nach der Auslegung des § 3 II Nr. 4 der Verordnung der Lagerplatz der Antragsteller aus Anbau und Hof. Die Lagerung in einem Lagerhaus dürfte in jedem Fall hochwassersicher sein, die Lagerung in dem umzäunten Hof im ungünstigen Fall erst nach einer stärker hochwassergesicherten - genügend hohen und stabilen - Ausführung der Umzäunung. Etwaiges Schüttgut kann gegebenenfalls in dem ummauerten Anbau untergebracht werden. Mithin verbleibt nach der gebotenen einschränkenden Auslegung der Genehmigungstatbestände als reale Einschränkung über die formale Genehmigungspflicht hinaus die Pflicht, das Lager im Hof mit einer hochwassergeeigneten Umzäunung dauerhaft zu versehen. Diese verbleibende Belastung entspricht der Situationsgebundenheit des Grundeigentums als überschwemmungsgefährdeter Fläche und erhält die Privatnützigkeit fast vollständig. Nach eigenem Bekunden müssen sich die Antragsteller mit regelmäßigem Hochwasser abfinden. Eine hochwasserverträgliche Ausgestaltung ihres flussnahen Lagerplatzes liegt dann zumindest auch teilweise im Interesse der Eigentümer.

Realistisch muss gesehen werden, dass die hochwasserwirksame Umzäunung wegen der Kosten möglicherweise nicht die einträglichste Nutzung des Grundeigentums ist. Indessen schützt Art. 14 I GG nach der Verfassungsrechtsprechung nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums.

BVerfG, Beschluss vom 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 -, BVerfGE 100, 226.

Ebenso hat das Bundesverwaltungsgericht die umweltschutzverträgliche Ausfüllung einer Baulücke ungeachtet der nicht ausdrücklich erwähnten Kostenbelastung als verhältnismäßig angesehen.

BVerwG, Urteil vom 11.1.2001 - 4 C 6/00 -, BVerwGE 112, 321.

Bei der verbleibenden Abwägung der privaten Belastung und des öffentlichen Interesses an dem Eingriff überwiegt das Gemeinwohlinteresse. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedeutet der Schutz vor Überflutungen auch an Flüssen ein Gemeinwohlinteresse von überragender Bedeutung.

BVerfG, Beschluss vom 25.3.1998 - 1 BvR 1084/92 -; der flussbezogene Sachverhalt ergibt sich aus der zugrundeliegenden früheren Entscheidung des BVerwG vom 15.6.1992 - 7 B 122/91 -.

Mithin ist die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs zu bejahen, soweit es um die Nutzung des Eigentums der Antragsteller an ihrem Lagerplatz geht.

Nichts anderes gilt, soweit es im Rahmen des Art. 14 I GG um den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb des Antragstellers als Spediteur geht. Dieses Recht bietet inhaltlich Bestandsschutz gegen einen Eingriff in die Substanz des Betriebs.

Jarass, GG, 5. Auflage 2000, Art. 14 Rdnr. 10.

Von einem solchen Eingriff in die Substanz kann nach der Auslegung des Senats schon deshalb nicht gesprochen werden, weil der Betrieb auf demselben Betriebsgrundstück fortgeführt werden kann und damit die von den Antragstellern einleuchtend hervorgehobenen logistischen Bedürfnisse einer konzentrierten Lagerung zur prompten Auftragsabwicklung erfüllbar sind. Unabhängig davon geht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs durch Art. 14 GG nicht so weit, dass der Betriebsinhaber alle ihm gehörenden Grundstücke für Betriebszwecke nutzen darf.

BVerwG, Urteil vom 13.4.1983 - BVerwG 4 C 76.80 -, BVerwGE 67, 93 - 96.

Der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts nicht weiter gehen als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage - hier das Grundeigentum - genießt.

BVerfG, Beschluss vom 15.7.1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300-353, im Nassauskiesungsfall; ebenso BVerwG, Urteil vom 13.4.1983 - BVerwG 4 C 76.80 -, BVerwGE 67, 93-96 im Fall eines forstwirtschaftlichen Betriebes.

Konkret bedeutet dies, dass eine verhältnismäßige Regelung des Eigentumsinhalts - hier einer hochwasserwirksamen Einzäunungspflicht - dem Übermaßverbot auch dann standhält, wenn das Grundeigentum zusätzlich Grundlage eines Gewerbebetriebs ist.

Bezogen auf die Eingriffe in Eigentümerbefugnisse hält die streitige Verordnung der Überprüfung nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stand und scheidet insoweit eine Entschädigungspflicht aus.

Die Antragsteller sehen die von ihnen angenommene unverhältnismäßige Eigentumseinschränkung indessen nicht nur nutzungsbezogen, sondern auch wertbezogen. Bereits die Einbeziehung bebauter Grundstücke des Innenbereichs in den Schutzbereich einer Überschwemmungsgebietsverordnung führe zu einem Wertverlust der Grundstücke und zu höheren Versicherungsprämien (Gerichtsakten Bl. 13). Der Grundstückswert als solcher soll also vor Veränderungen durch die Planung geschützt werden.

Der Antragsgegner bestreitet zwar eine Auswirkung der Gebietsfestsetzung auf den Verkehrswert. Das ist aber im Ansatzpunkt nicht ohne weiteres überzeugend. Nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts spiegelt der Verkehrswert sowohl Nutzungselemente als auch Planungs- und Marktelemente.

BVerfG, Beschluss vom 16.2.2000 - 1 BvR 242/91 -, UPR 2000, 302, 303.

Nach diesem Ansatz kann sich ein Überschwemmungsgebiet sowohl wegen der Nutzungseinschränkungen als auch wegen der gebietsmäßigen Überplanung tendenziell auf den Verkehrswert auswirken.

Auf den Streit der Beteiligten im Tatsächlichen kommt es indessen für die Entscheidung der Normenkontrolle nicht an. Es bedarf keiner Beweisaufnahme. Entscheidungserheblich ist hier vielmehr die genaue Abgrenzung des Schutzbereichs des verfassungsrechtlichen Eigentums. Das Eigentum nach Art. 14 I GG umfasst über das zivilrechtliche Eigentum hinaus alle vermögenswerten Rechte, die dem Berechtigten ebenso ausschließlich wie Eigentum an einer Sache zur privaten Nutzung und zur eigenen Verfügung zugeordnet sind.

BVerfG, Beschluss vom 9.1.1991 - 1 BvR 929/89 -, DÖV 1991, 377.

Der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz reicht weiter als das zivilrechtliche Eigentum, hat aber Grenzen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht bleibt er an Rechtspositionen gebunden.

BVerfG, Urteil vom 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267, 300.

Kein Eigentum im Sinn von Art. 14 I GG ist das Vermögen, das selbst kein Recht ist, und vom Bundesverfassungsgericht als fluktuierend angesehen wird.

BVerfG, Urteil vom 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267-300, betreffend Vermögensvollstreckung.

Das Sinken des Verkehrswertes aufgrund verhältnismäßiger öffentlicher Maßnahmen kann mithin aus der Sicht des Verfassungsrechts nicht als Eingriff in eine Rechtsposition mit erforderlichem Rechtfertigungsgrund eingestuft werden. Somit führt eine als richtig angenommene Senkung des Verkehrswertes nicht zur Rechtsverletzung. Konsequenterweise ist auch der Status der Schuldenfreiheit keine eigentumsrechtliche Position im Sinn von Art. 14 I GG.

BVerfG, Urteil vom 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267-301.

Soweit die Antragsteller mithin höhere Versicherungsprämien aufbringen müssen und insofern mit Schulden belastet sind, liegt darin kein Eingriff in eine eigentumsrechtliche Position, der der Rechtfertigung durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bedarf. Die Auferlegung einer Geldleistungspflicht berührt nach der Verfassungsrechtsprechung das Eigentum grundsätzlich nicht; der Ausnahmefall einer erdrosselnden Wirkung liegt nur vor, wenn die Erdrosselung die Regelwirkung der Norm ist.

BVerfG, Urteil vom 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267-301.

Das scheidet bei der angegriffenen wasserrechtlichen Norm eindeutig aus.

Mithin führt auch die wertbezogene Argumentation der Antragsteller nicht zu einem Rechtsfehler der Verordnung.

Im Rahmen der Eigentumsprüfung ist auf den Gesichtspunkt von Ausgleichspflichten des Normgebers einzugehen. Die angegriffene Verordnung enthält keinen finanziellen Ausgleich für die betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümer.

Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts speziell zum Wasserrecht bedarf eine Wasserschutzgebietsverordnung jedenfalls dann verfassungsrechtlich keiner finanziellen Ausgleichsfestsetzung, wenn sie eine unverhältnismäßige Belastung der Eigentümer real vermeidet.

BVerwG, Beschluss vom 15.04.2003 - 7 BN 4.02 -, DVBl. 2003, 1074-1075; diese Entscheidung beruht auf der neueren allgemeinen Eigentumsdogmatik des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 02.03.1999 -1 BvL 7/91-, BVerfGE 100, 226, im Denkmalschutzfall.

Nach dem Kontrollergebnis des Senats genügt die Inhaltsbestimmung des Eigentums durch die angegriffene Verordnung insgesamt real dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Auf die ausnahmsweise Zulässigkeit eines unverhältnismäßigen Eingriffs mit zusätzlicher finanzieller Ausgleichsregelung kommt es mithin nicht an. Die zusätzliche gesetzliche Entschädigungsregelung des § 32 I 3 WHG ist nicht einschlägig, weil keine Rückhalteflächen zurückgewonnen werden.

Im Ergebnis genügt die angegriffene Verordnung in vollem Umfang den Anforderungen des Art. 14 GG.

Weiter macht der Antragsteller einen Verstoß gegen Art. 12 GG geltend. Er betreibt den Beruf des Spediteurs und sieht einen mittelbaren Eingriff in die Berufsfreiheit darin, dass ihm nunmehr untersagt werde, auf seinem Betriebsgrundstück Lagerstätten zu unterhalten. Dies sei nicht durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gedeckt und deshalb unverhältnismäßig.

Der Schutzbereich von Art. 14 I GG und Art. 12 I GG ist dahingehend abzugrenzen, dass das Eigentumsgrundrecht das Erworbene schützt, die Berufsfreiheit dagegen den Erwerb und die Betätigung selbst.

BVerfG, Beschluss vom 25.5.1993 - 1 BvR 345/83 -, BVerfGE 88, 366-377.

Soweit es dem Antragsteller mithin um seine Betätigung als Spediteur geht, ist das Grundrecht auf Berufsfreiheit einschlägig. Ein mittelbarer Eingriff in das Grundrecht auf Berufsfreiheit liegt vor, wenn die Norm Tätigkeiten betrifft, die typischerweise beruflich ausgeübt werden.

Jarass/Pieroth, GG, 5. Auflage 2000, Art. 12 Rdnr. 12.

Ebenso wie das Verbot der Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland (§ 3 I a der Verordnung), das typischerweise nur Landwirte betrifft, betrifft das Lagern von Stoffen nach § 3 II Nr. 4 der Verordnung in der einengenden Auslegung des Senats typischerweise gewerbliche Lagerplätze. Dann liegt mittelbar eine Berufsausübungsregelung vor, die eine hochwasserverträgliche und damit umweltfreundliche Lagerung von Stoffen auf einem Lagerplatz verlangt. Eine solche Pflicht hält sich innerhalb der Sozialbindung des Eigentums. Für eine Beschränkung der Berufsausübung genügen als Rechtfertigung bereits vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls.

BVerfG, Beschluss vom 17.4.2000 - 1 BvR 1538/98 -, DVBl. 2000, 1050/1051.

Demgegenüber steht nach der Verfassungsrechtsprechung fest, dass der Schutz vor Überflutungen auch an Flüssen ein Gemeinwohlinteresse von nachgerade überragender Bedeutung ist.

BVerfG, Beschluss vom 25.3.1998 - 1 BvR 1084/92 -.

Mithin wird die Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit durch hochwasserbezogene Genehmigungspflichten aufgrund eines mehr als nur tragfähigen, nämlich eines überragenden Gemeinwohlbelangs gerechtfertigt. Somit scheidet ein Verstoß gegen das Berufsgrundrecht aus Art. 12 I GG aus.

Als weiteren Grundrechtsverstoß machen die Antragsteller eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 I GG durch die Verordnung in Form der Aussparung einiger streitiger Grundstücke aus dem Überschwemmungsgebiet geltend. Insoweit ist aber als speziellerer Verfassungsgrundsatz wie dargelegt das Übermaßverbot einschlägig, das nicht verletzt ist.

Die nach allem vernünftigerweise gebotene Verordnung verletzt keine Grundrechte; sie ist formell und materiell rechtmäßig.

Mithin ist der Normenkontrollantrag der Antragsteller zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 I VwGO, die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision ist nach § 132 II VwGO nicht zuzulassen; insbesondere hat der Senat das allgemeine Problem des Konflikts von Baurecht und Wasserrecht im Überschwemmungsgebiet auf der Grundlage des saarländischen Wasserrechts gelöst, das Besonderheiten im Sinne einer Vereinbarkeit von Wasserrecht und Baurecht aufweist.

Rechtsmittelbelehrung

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.

Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Prälat-Subtil-Ring 22, 66740 Saarlouis (Postfach 20 06, 66720 Saarlouis), innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen.

Für die Einlegung der Beschwerde und ihre Begründung besteht Vertretungszwang. Danach muss sich der Beschwerdeführer durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie durch Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

Gründe

A.

Der fristgerechte (§ 47 II 1 VwGO) Normenkontrollantrag der Antragsteller ist trotz der Bedenken des Antragsgegners zulässig. Die Antragsteller machen eine mögliche Rechtsverletzung (§ 47 II 1 VwGO) durch die angegriffene Verordnung betreffend die Festsetzung des Überschwemmungsgebietes an der Blies im Bereich der Gemeinden G vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532) geltend, die ihnen für ihren Grundbesitz und auch die Lagertätigkeit des Speditionsgewerbes wasserrechtliche Genehmigungspflichten auferlegt (§ 3 II Nr. 1 bis 5 der Verordnung). Die Antragsteller behaupten eine Verletzung der Grundrechte aus Art. 14, Art. 12 und Art. 3 GG, die möglich erscheint. Bereits die Neuregelung von Pflichten kann zum Gegenstand einer Normenkontrolle gemacht werden.

vgl. dazu und zur Möglichkeitstheorie im Rahmen der Normenkontrolle Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, § 47 Rdnrn. 46 und 47.

Die vom Antragsgegner hervorgehobene Identität der Handlungspflichten nach § 3 der angegriffenen Verordnung mit denen in § 80 des Saarländischen Wassergesetzes (SWG) in der Bekanntmachung vom 3.3.1998 (Amtsbl. S. 306) in der insoweit nicht einschlägigen Änderungsfassung des Gesetzes vom 7.11.2001 (Amtsbl. S. 2158) steht nicht entgegen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts soll die Normenkontrolle nach § 47 VwGO den Rechtsschutz des Bürgers verbessern und steht sogar für durch Gesetz geänderte Verordnungen offen.

BVerwG, Urteil vom 16.1.2003 - BVerwG 4 CN 8.01 -, BVerwGE 117, 313 - 319.

Dieser Verbesserungszweck spricht hier für die Zulassung der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle statt der Verweisung auf ein verfassungsrechtliches Normenkontrollverfahren.

Für das Rechtsschutzbedürfnis genügt es, dass die Rechtsverletzung noch verhindert werden kann.

Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage, § 47 Rdnr. 89.

Dies ist hier der Fall, denn das Gesetz begründet ohne die Verordnung für die Antragsteller keine Handlungspflichten. Darüber hinaus ist eine unterschiedliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Verordnung und Gesetz im Rahmen der Möglichkeitstheorie durchaus denkbar.

Zu diesem Gesichtspunkt Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage, § 47 Rdnr. 89.

Das Saarländische Wassergesetz ist in seinem Abschnitt Überschwemmungsgebiete (§§ 79 bis 81) gebietsneutral, regelt nicht ausdrücklich, ob der Innenbereich einer Ortschaft einbezogen werden kann, und kann folglich aus diesem Gesichtspunkt heraus nicht für verfassungswidrig erklärt werden. Demgegenüber erfasst die hier angegriffene Verordnung eindeutig den hier einschlägigen Innenbereich von H., so dass eine Rechtsverletzung durch die Einbeziehung des Innenbereichs durchaus möglich erscheint und durch das vorliegende Normenkontrollverfahren auch noch verhindert werden kann.

Nach allem ist der Normenkontrollantrag uneingeschränkt zulässig.

B.

Der zulässige Normenkontrollantrag ist indessen unbegründet. Die angegriffene Verordnung vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532) ist im maßgebenden Zeitpunkt der Verkündung im Amtsblatt am 6.10.2000 formell und materiell rechtmäßig.

Für das Festsetzungsverfahren von Überschwemmungsgebieten gelten nach § 114 II 1, § 114 I SWG die Vorschriften über das förmliche Verwaltungsverfahren nach den §§ 63 bis 71 SVwVfG sinngemäß. Auszulegen sind nach § 114 II 2 SWG der Entwurf der vorgesehenen Rechtsverordnung mit den dazugehörigen Plänen, was hier geschehen ist. Ein Erörterungstermin (§ 73 VI SVwVfG) hat am 16.5.2000 stattgefunden (Behördenordner I S. 31), in dem der Antragsteller ausweislich seiner Unterschrift anwesend war. Mithin hat er in der Sache rechtliches Gehör zu dem Verordnungserlass erhalten und konnte jeden Gesichtspunkt zur Rechtswidrigkeit der beabsichtigten Verordnung vorbringen. Zu Unrecht sehen die Antragsteller eine Beschränkung ihres Anhörungsrechts darin, dass sie nicht näher über das IRMA-Programm der Europäischen Union informiert wurden. Der Anspruch auf Gehör im Verwaltungsverfahren bezieht sich auf alle für die Entscheidung erheblichen Fragen.

Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Auflage 2000, § 66 Rdnr. 3.

Unterlagen zum IRMA-Programm waren ausweislich der Behördenordner nicht Gegenstand des Normgebungsverfahrens. Das IRMA-Programm der Europäischen Union betrifft länderübergreifende Maßnahmen für das Rheingebiet und das Maasgebiet ("Interreg-Rhein-Maas-Aktivitäten") und fördert konkrete Investitionsprojekte

zu diesem Inhalt vgl. Handlungsempfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 14.6.2000, abgedruckt in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Wasserhaushaltsgesetz, Stand 2003, Anhang II 32, dort unter Nr. 4 und betrifft damit gerade nicht die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes mit Nutzungseinschränkungen für das Grundeigentum. Die Unterlagen wurden nicht beigezogen und deshalb bestand kein Einsichtsrecht. Für die vorhandenen Unterlagen wurde ausweislich des Erörterungsprotokolls, S. 8, Akteneinsicht angeboten.

Mit Blick auf die formelle Fehlerhaftigkeit der Verordnung machen die Antragsteller ein Abwägungsdefizit des Verordnungsgebers in erheblichem Umfang geltend. Die Zurückweisung der Einwendungen sei ohne eine konkrete Begründung erfolgt, so dass sich nicht einmal feststellen lasse, ob überhaupt ein Abwägungsprozess stattgefunden habe. Das anzunehmende Abwägungsdefizit betrifft nach Auffassung der Antragsteller sowohl die Einbeziehung des Innenbereichs in die Verordnung als auch die Abwägung von Vor- und Nachteilen der Hochwasserschutzvorhaben nach dem IRMA-Programm und die Alternative des Ausbaggerns der Blies. Weiter liege der Verordnung ein Ermittlungsdefizit mit Blick auf die unvollständige Befragung der Anlieger zur Hochwasserlinie zugrunde sowie hinsichtlich des neuesten Standes der Landesentwicklungsplanung.

Der Rechtsstandpunkt der Antragsteller trifft bereits im Ansatz nicht zu. Sie setzen voraus, dass die Festlegung eines Überschwemmungsgebiets eine Planungsentscheidung der Behörde nach dem Abwägungsgebot ist mit weitem Planungsspielraum und entsprechenden Abwägungspflichten. Bei dem umfangreichen Abwägungsprogramm einer Planungsentscheidung können bereits Abwägungsmängel als solche erheblich werden. Dies ergibt sich für das saarländische Planfeststellungsrecht aus § 75 I a SVwVfG.

Die Vorschrift des § 75 I a SVwVfG gehört ebenso wie die gerügten Mängel dem Abschnitt Planfeststellungsverfahren des Gesetzes (§§ 72 bis 78 SVwVfG) an. Mit der Verweisung allein auf den vorausgehenden Abschnitt der §§ 63 bis 71 SVwVfG in § 114 I und II SWG stellt der Gesetzgeber hinreichend klar, dass die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes kein Planfeststellungsverfahren mit entsprechend weitem Planungsspielraum für das Ob und Wie der Entscheidung ist. Es kommt vielmehr darauf an, ob die Festsetzung erforderlich, das heißt vernünftigerweise geboten ist.

Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-361/362; ebenso schon im Anschluss an BVerwG, Beschluss vom 23.01.1984 - 4 B 157.83 -, DVBl. 1984, 342, die Rechtsprechung des 8. Senats des OVG des Saarlandes in dem Normenkontrollbeschluss vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, S. 8/9 des amtl. Umdrucks, wonach eine Wasserschutzgebietsverordnung keine fachplanerische Abwägung ist, sondern eine Erforderlichkeitsentscheidung.

Die Erforderlichkeit unterliegt der Prüfung des Normenkontrollgerichts, so dass etwaige Ermittlungs- und Abwägungsdefizite als solche eine vernünftigerweise gebotene Schutzfestsetzung nicht zu Fall bringen können.

Auch das von den Antragstellern aufgeworfene Verhältnis zwischen Wasserrecht und Raumordnungsrecht stellt sich nicht als Frage eines Ermittlungsdefizits, sondern eines Kompetenzverhältnisses, das vom Bundesverwaltungsgericht geklärt ist und auf das noch einzugehen ist.

Schließlich bedarf eine Verordnung auch herkömmlich keiner Begründung. Speziell für eine Überschwemmungsgebietsverordnung ergibt sich das daraus, dass das förmliche Verwaltungsverfahren nach § 69 II 1 SVwVfG durch den schriftlichen Erlass und außerdem die notwendige schriftliche Begründung des Verwaltungsakts abgeschlossen wird, während nach der speziellen Vorschrift des § 114 II 3 SWG abweichend von der Verweisung auf das förmliche Verwaltungsverfahren das Verfahren zur Festsetzung von Überschwemmungsgebieten seinen Abschluss - allein - mit dem Erlass der Verordnung findet. Andere Gesichtspunkte für förmliche Fehler sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Mithin steht die formelle Rechtmäßigkeit der angegriffenen Überschwemmungsgebietverordnung fest.

Der Normenkontrollantrag ist auch materiell unbegründet. Im maßgebenden Zeitpunkt der Verkündung der Norm (6.10.2000) ist die Wassergebietsverordnung vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532) rechtmäßig. Sie entspricht den gesetzlichen Grundlagen (unter I.) und verstößt nicht gegen Grundrechte (unter II.).

I.

Die angegriffene Verordnung beruht auf der - von ihr zitierten - Rechtsgrundlage des § 79 I des Saarländischen Wassergesetzes (SWG) in der Bekanntmachung vom 3.3.1998 (Amtsbl. S. 306), insoweit nachträglich nur geändert hinsichtlich der Ministeriumsbezeichnung durch das Gesetz vom 7.11.2001 (Amtsbl. S. 2158). Die saarländische Ermächtigungsregelung des § 79 I SWG entspricht ihrerseits dem Bundesrahmenrecht in § 32 I 2 WHG in der Fassung des Gesetzes vom 25.8.1998 (BGBl. I S. 2455), insoweit unverändert nunmehr in der Bekanntmachung vom 19.8.2002 (BGBl. I S. 3245) mit folgendem Wortlaut:

Die Länder setzen die Überschwemmungsgebiete fest und erlassen die dem Schutz vor Hochwassergefahren dienenden Vorschriften, soweit es 1. zum Erhalt oder zur Verbesserung der ökologischen Strukturen der Gewässer und ihrer Überflutungsflächen, 2. zur Verhinderung erosionsfördernder Eingriffe, 3. zum Erhalt oder zur Rückgewinnung natürlicher Rückhalteflächen oder 4. zur Regelung des Hochwasserabflusses erforderlich ist.

Das Saarland hat in § 79 I Nr. 1 bis Nr. 4 SWG diese vierfache Zwecksetzung für die landesrechtliche Festsetzung von Überschwemmungsgebieten wörtlich übernommen. Durch § 32 I 2 WHG wird für die Festsetzung des Überschwemmungsgebietes der Maßstab der Erforderlichkeit festgelegt, der nach § 19 I WHG inhaltsgleich für die Festsetzung von Wasserschutzgebieten gilt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes für Wasserschutzgebiete

BVerwG, Beschluss vom 23.01.1984 - 4 B 157.83 -, DVBl. 1984, 342; Beschluss des 8. Senats des OVG des Saarlandes vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, S. 8/9 des amtl. Umdrucks

gilt der Erforderlichkeitsmaßstab umfassend für die Festsetzung des Schutzgebietes und die Einbeziehung einzelner Grundstücke. Auch für die systemverwandte hier einschlägige Festsetzung des Überschwemmungsgebietes kommt es auf die gerichtliche Prüfung an, ob das Schutzgebiet erforderlich, das heißt vernünftigerweise geboten ist.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG und AAG, Kommentar, Stand 2003, § 32 Rdnr. 25, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des OVG des Saarlandes zum Wasserschutzgebiet; ebenso mit eingehender Begründung Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358, 361; zur Geltung des Übermaßverbots Czychowski/Reinhardt, WHG, 8. Auflage 2003, § 32 Rdnr. 32.

Eine Planungsentscheidung mit entsprechend weitem Planungsspielraum der Behörde liegt nicht vor.

Burgi/Deichmöller, a.a.O., S. 361.

Für das saarländische Recht lässt sich der Ausschluss einer Planungsentscheidung mit Planungspielraum wie dargelegt direkt aus der wassergesetzlichen Regelung entnehmen. Nach § 114 I und II SWG gelten für das Festsetzungsverfahren von Überschwemmungsgebieten die Vorschriften über das förmliche Verwaltungsverfahren nach den §§ 63 bis 71 SVwVfG, nicht dagegen der Abschnitt Planfeststellungsverfahren nach den §§ 72 bis 78 SVwVfG. Eine umfangreiche Planungs- und Abwägungspflicht aller in Betracht kommenden Alternativen besteht nicht. Vielmehr sind Alternativen nur dann entscheidungserheblich, wenn auf Grund der Alternative ein Überschwemmungsgebiet entbehrlich und damit nicht mehr vernünftigerweise geboten ist.

Die von den Antragstellern als Abwägungsdefizit vorgebrachten Gesichtspunkte enthalten keine Alternative, die ein Überschwemmungsgebiet mit Nutzungseinschränkungen aus wasserrechtlicher Sicht entbehrlich machen.

Die Antragsteller tragen vor, ein Ausbaggern des Flussbettes würde zu einer erheblich höheren Fließgeschwindigkeit führen und damit die Einbeziehung des Innenbereiches erübrigen (S. 73 der Gerichtsakte). Dieser Vorschlag widerspricht dem Wasserrecht. Nach § 31 V 1 WHG ist für den Ausbau von Gewässern bindend vorgeschrieben, dass das natürliche Abflussverhalten nicht wesentlich verändert werden darf. Mithin scheidet ein Ausbau des Flussbettes zur wesentlichen Beschleunigung wasserrechtlich aus. Darüber hinaus gehört es nach § 1 a II WHG zu den Grundsätzen des Wasserrechts, dass eine Beschleunigung des Wasserabflusses vermieden werden soll.

Die von den Antragstellern für erforderlich gehaltene Abwägung der Vor- und Nachteile von Projekten im Rahmen des europäischen IRMA-Programms enthält keinen Gesichtspunkt, der ein Überschwemmungsgebiet mit Nutzungseinschränkungen entbehrlich macht. In der Sache geht es bei diesen Projekten um eine positive Landschaftsveränderung, um die Gewinnung von Rückhalteflächen insbesondere in der Form von Auwäldern. Nach § 32 II WHG sind natürliche Rückhalteflächen, damit auch Auwälder, zu erhalten oder wiederherzustellen. Dies geschieht gerade in Überschwemmungsgebieten, die dann förmlich zur Schutzverstärkung festgesetzt werden. Das Überschwemmungsgebiet und das Renaturierungsprojekt ergänzen sich. Sie schließen sich aber ebenso wenig aus wie ein Renaturierungsprojekt ein Naturschutzgebiet ausschließt.

Ein Auwaldprojekt führt auch tendenziell weder zu einer Vergrößerung noch zu einer Verkleinerung des festgesetzten Überschwemmungsgebiets.

Die Antragsteller mutmaßen eine Vergrößerungswirkung (Gerichtsakte Bl. 10), da die Unterstützung der Europäischen Union für die Förderprojekte von dem Flächenumfang der Überschwemmungsgebiete abhängen könne. Selbst wenn die Förderung von der Größe abhängt, führt dies unter Beachtung der Gerichtskontrolle der Erforderlichkeit eindeutig nicht zur Vergrößerung des Überschwemmungsgebiets. Die Festsetzung des Überschwemmungsgebietes richtet sich in seinem Umfang nach dem maßgebenden Jahrhunderthochwasser (hier: 1993).

Burgi/Deichmöller, S. 360; Sieder/Zeitler/Dahme/ Knopp, § 32 Rdnr. 13; Czychowski/Reinhardt, § 32 Rdnr. 29.

Nach dem Maßstab der Erforderlichkeit darf das Überschwemmungsgebiet diese Hochwasserlinie nicht überschreiten, was der Kontrolle des Senats unterliegt. Die Antragsteller machen auch selbst geltend, es seien einige überschwemmte Anwesen zu Unrecht von dem Überschwemmungsgebiet ausgeschlossen, was gerade gegen eine Vergrößerungstendenz des Verordnungsgebers spricht.

Umgekehrt führt das Hochwasserschutzprojekt in Form der Anlegung von Auwäldern aber auch nicht alsbald zu einer Reduzierung des Überschwemmungsgebiets.

Eine Neufestsetzung des Gebiets findet erst bei einer wesentlichen Änderung der Abflussverhältnisse statt.

Czychowski/Reinhardt, § 32 Rdnr. 24.

Die Anlage von Auwäldern wirkt ebenso wie die Festsetzung des Überschwemmungsgebiets mit Nutzungseinschränkungen einer künftigen Verschärfung der Hochwassersituation entgegen. Sie ist aber kein vernünftiger Grund, die Grenzen des Überschwemmungsgebiets von dem Jahrhunderthochwasser bereits deshalb abzukoppeln. Vielmehr zielt das Schutzgebiet darauf ab, dass eine Verschärfung der Hochwassersituation unterbleibt.

Zu diesem Zweck von Überschwemmungsgebieten Siedler/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 32 Rdnr. 3.

Auch nach der Absicht des saarländischen Gesetzgebers soll der Erhalt von Retentionsflächen eine immer größere Hochwassergefahr verhindern.

Begründung des Vierten Gesetzes zur Änderung des Saarländischen Wassergesetzes, Drucksache 11/1297 vom 08.07.1997, S. 21, zu Nr. 26 (§ 80).

Mithin erwartet der Gesetzgeber nur, dass eine Verschärfung der Hochwassersituation verhindert werden soll. Ein baldiger Rückgang von Jahrhunderthochwassern ist realistischerweise vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt. Deshalb können auch Auwaldprojekte und Renaturierungsprojekte nicht zu einer alsbaldigen Reduzierung der Überschwemmungsgebiete führen.

Entgegen der Meinung der Antragsteller wird ein Überschwemmungsgebiet auch im Innenbereich nicht etwa durch den Stand der neuen Landesentwicklungsplanung vor ihrer förmlichen Festsetzung entbehrlich. Vielmehr handelt es sich dabei um das Kompetenzverhältnis von raumordnungsrechtlicher Entwicklungsplanung und wasserrechtlicher Fachplanung, auf das noch einzugehen ist.

Nach allem kann ein Überschwemmungsgebiet mit Nutzungseinschränkungen auch unter Berücksichtigung des umfangreichen Vortrags der Antragsteller nicht überzeugend durch Alternativen entbehrlich gemacht werden.

Bei dem Maßstab für die Festsetzung des Überschwemmungsgebietes insgesamt kommt es darauf an, ob die Festsetzung vernünftigerweise geboten ist. Diese Frage muss sowohl für den Außenbereich der landwirtschaftlichen Flächen und der Flussauen wie auch für den hier einbezogenen Innenbereich im Sinnzusammenhang mit dem Hochwasserschutz betrachtet werden.

So sinnvoll es ist, dass die Hochwasserwelle in Auwäldern verlangsamt und zurückgehalten wird, so sinnwidrig wäre es, im innerdörflichen Bereich und in den Städten die Hochwasserwelle zurückzuhalten mit der Folge noch größerer Gebäudeschäden. Dieser Sinnzusammenhang ist anerkannt, für den Innenbereich der Gemeinden besteht indessen ein Grundsatzstreit darüber, ob überhaupt ein Überschwemmungsgebiet festgesetzt werden darf. Gerade die letztere Frage macht auch einen Kern des Streits der Beteiligten im vorliegenden Normenkontrollverfahren aus. Der Senat geht zunächst auf natürliche Rückhalteflächen und dann den Innenbereich ein.

Über die tatsächliche Wirkung des Hochwasserschutzes durch Auwälder und andere natürliche Rückhaltegebiete besteht im wesentlichen Einigkeit: Genutzt wird bei diesen Rückhalteflächen die Schwammfunktion des Bodens. Die Auenlandschaften speichern Hochwasser und große Speicherkapazitäten dämpfen den Hochwasserscheitel. Das rückgestaute Wasser wird erst zeitlich versetzt abgeführt und gerade darin liegt der Hochwasserschutz der Unterlieger.

Dazu Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 30; Czychowski/Reinhardt, § 32 Rdnr. 33, Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-359/360.

Der Zweck der Retentionsgebiete besteht anschaulich formuliert darin, so viel Wasser wie möglich so lange wie möglich in seiner natürlichen Retentionsfläche zu halten.

So Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-359.

Wegen der hohen Bedeutung hat der Bundesgesetzgeber in § 32 II 1 WHG faktische - noch nicht festgesetzte - Überschwemmungsgebiete in ihrer Funktion als natürliche Rückhalteflächen durch eine Erhaltungsgarantie mit Ausgleichsmaßnahmen geschützt, die allerdings nur für Planungsträger, nicht unmittelbar für Private gilt.

Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-365.

Die förmliche Festsetzung solcher Retentionsgebiete als Überschwemmungsgebiet erfolgt zum Zweck der Schutzverstärkung.

Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-360.

Die Festsetzung als förmliches Schutzgebiet bindet auch das Grundeigentum und enthält eine Vorverlegung des Schutzes durch den jeweils geltenden Genehmigungskatalog, der schon eingreift, bevor die Erhaltung des Gebiets durch umfassende Planungsmaßnahmen insgesamt in Frage steht.

Im Ergebnis wird die Einbeziehung solcher natürlicher Rückhalteflächen im Außenbereich in ein förmliches Überschwemmungsgebiet in der Literatur nicht in Frage gestellt.

Den Antragstellern geht es um den Innenbereich.

Die Antragsteller legen besonderes Gewicht darauf, dass der Innenbereich auch unter Einbeziehung der Freihaltefunktion des Raumordnungsrechts nicht für Rückhalteflächen des Wasserrechts freigehalten werden könne, im Innenbereich ausschließlich das Baurecht maßgebend sei und mithin die Überschwemmungsgebietsverordnung vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532) im Innenbereich ihren Zweck verfehle und lediglich zu einem Schaden für die Eigentümerinnen und Eigentümer führe.

Die im Prozess streitige Einbeziehung des Innenbereichs in ein Überschwemmungsgebiet ist auch in der Praxis der Bundesländer und in der Literatur umstritten.

Es ist gerade im Grundsatz umstritten, ob innerörtliche Lagen wie hier geschehen in ein förmliches Überschwemmungsgebiet einbezogen werden können oder nicht. Dass sie faktisch Überschwemmungsgebiet sein können, steht außer Frage. Denn der Hochwasserschutz soll gerade auch einer Überschwemmung der Innenstädte entgegenwirken.

Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358-359.

Ebenso steht der Sinnzusammenhang außer Frage, dass Hochwasser in innerörtlichen Lagen nicht etwa im Sinne eines Rückhaltegebiets so viel wie möglich und so lange wie möglich aufgehalten werden soll mit der Konsequenz dann größerer Gebäudeschäden.

Kontrovers wird aber die Frage beurteilt, ob die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes im Innenbereich noch Sinn macht und vernünftigerweise geboten ist. Insbesondere ist umstritten, ob ein wasserrechtliches Überschwemmungsgebiet einerseits und die bestehende bauliche Nutzung andererseits unvereinbar oder vereinbar sind.

Im Sinne einer Unvereinbarkeit die Diskussion in Nordrhein-Westfalen und Burgi/Deichmöller, Bauen im Überschwemmungsgebiet, DÖV 2003, 358, 364; ebenso Anhang Begriffsdefinition der Handlungsempfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung zum vorbeugenden Hochwasserschutz - im Folgenden als Handlungsempfehlung bezeichnet - vom 14.6.2000, abgedruckt in Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, Anhang II 32; dagegen für eine Vereinbarkeit Czychowski/Reinhardt, WHG, 8. Auflage 2003, § 32 Rdnr. 34; und Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, ausführlich § 32 Rdnrn. 37 a und 37 b.

Auf die Entscheidung dieses Meinungsstreits kommt es hier an.

Gesehen werden muss, dass der Innenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile (§ 34 I 1 BauGB) keine natürliche Rückhaltefläche ist. Die Antragsteller sehen diesen Punkt klarer als der Antragsgegner, der insoweit in der Antragserwiderung meint, selbst in der bebauten Ortslage könne auf lange Sicht gesehen freier Retentionsraum erhalten oder zum geeigneten Zeitpunkt wieder gewonnen werden. Der Innenbereich ist keine Freifläche. Es ist schlicht sinnwidrig, innerhalb der Ortslage das Hochwasser etwa in größeren Baulücken durch park- oder auenwaldähnliche Anpflanzungen zurückzuhalten, damit in den bebauten Bereich örtlich zurückzustauen und die Eigentümer überschwemmter Häuser zu schädigen. Der Senat schließt sich der Auffassung des OVG Koblenz an, dass die Innerortslage generell keine natürliche Rückhaltefläche ist.

Überzeugend OVG Koblenz, Urteil vom 24.2.2000 - 1 A 111.06/99 OVG - Leitsatz 1 und S. 12 des amtl. Umdrucks; ebenso für bebaute Ortsteile im Allgemeinen ohne Darlegung von Ausnahmen Czychowski/Reinhardt, WHG, § 32 Rdnr. 14; wenig überzeugend im Sinne einer Einstufung einer größeren Baulücke im Innenbereich als natürliche Rückhaltefläche Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 22.

Klarzustellen ist auch, dass eine Wiederherstellung früherer Überschwemmungsgebiete als Rückhalteflächen nach § 32 II 2 WHG im bebauten Innenbereich ausscheidet, da überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit einer Absiedelung entgegenstehen.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 34; diese Abwägung setzt voraus, dass es wie hier bei der Beherrschung von Flusshochwasser im wesentlichen um Sachschäden geht, nicht dagegen um Lebensgefahr für die Anwohner.

Auch nach dem weiter gehenden WHG-Entwurf des BMU vom 7.8.2003 (S. 22 der Begründung) sollen die natürlichen Überschwemmungsflächen den Flüssen nur im unbesiedelten Bereich zurückgegeben werden.

Nach der Rechtsauffassung des Senats kann damit ein Überschwemmungsgebiet in dieser Funktion als natürliche Rückhaltefläche (§ 32 II 1 WHG) für den Innenbereich von Gemeinden nicht festgesetzt werden; auf andere Funktionen ist noch einzugehen.

Aus der Feststellung, dass der Innenbereich kein Retentionsgebiet ist, mithin das Wasser nicht so lange wie möglich zurückhalten soll, werden unterschiedliche Konsequenzen für die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes gezogen. Unumstritten ist, dass Wasserrecht und Baurecht in überschwemmten Ortsteilen in einem Spannungsverhältnis stehen.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 36.

Nach dem Unverträglichkeitskonzept ist der grundsätzlich bebaubare Innenbereich mit einem wasserrechtlichen Überschwemmungsgebiet unvereinbar, und deshalb muss die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes als nicht erforderlich unterbleiben.

Burgi/Deichmöller, Bauen im Überschwemmungsgebiet, DÖV 2003, 358, 363/364, mit ausführlicher Begründung; Handlungsempfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung zum vorbeugenden Hochwasserschutz vom 14.6.2000, im Anhang Begriffsdefinition, zur Definition von Überschwemmungsfläche und Überschwemmungsgebiet mit der kurzen Begründung, wegen der Nutzungsbeanspruchung durch die Bebauung liege kein Überschwemmungsgebiet im Sinne des WHG vor.

Die Unverträglichkeit wird von Burgi und Deichmöller eingehend begründet.

Burgi/Deichmöller, DÖV 2003, 358, 359 bis 363.

Das Überschwemmungsgebiet hat in der dort angestellten wasserrechtlichen Sicht zuvörderst die Funktion, so viel Wasser wie möglich so lange wie möglich in seiner natürlichen Retentionsfläche zu halten. An dieser Funktion - und damit einem hohen Anspruchsniveau des Wasserrechts - wird das Überschwemmungsgebiet festgemacht.

Deshalb richtet sich die Festsetzung eines Überschwemmungsgebietes als Freifläche grundsätzlich gegen die Bebauung des Innenbereichs. Je nach der Konzeption des Landesgesetzgebers besteht ein absolutes Bauverbot mit Befreiungsvorbehalten wie in Bayern oder ein relatives Bauverbot im Sinne einer Genehmigungspflicht wie in Nordrhein-Westfalen.

Vgl. zum Überblick Burgi/Deichmöller, Seite 358, Seite 359; zu einem Bauverbot Artikel 61 II des Bayerischen Wassergesetzes und § 89 I 1 des Wassergesetzes für das Land Rheinland-Pfalz, zur Genehmigungspflicht § 113 I des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen, jeweils zitiert nach Juris.

Nach diesem dargelegten Unverträglichkeitskonzept kann der Schutz gegen die Bebauung im Innenbereich nicht verwirklicht werden. Dies ist nämlich mit § 34 BauGB als abschließender bundesrechtliche Regelung über die grundsätzliche Bebaubarkeit des Innenbereichs unvereinbar. Das Baurecht prägt die Baulandfunktion des Innenbereichs. Das hochgesteckte Ziel der Bebauungsfreiheit kann nicht erreicht werden. Da ein bebauungswidriges Überschwemmungsgebiet im Innenbereich mithin sein Ziel nicht erreichen kann, muss dessen Erforderlichkeit verneint werden. Die Festsetzung eines Überschwemmungsgebiets hat deshalb im Innenbereich - ebenso wie im beplanten Baugebiet - nach dieser in sich konsequenten Auffassung zu unterbleiben, da der Innenbereich keine Freifläche ist.

Dem steht das Verträglichkeitskonzept gegenüber, wonach sich im Innenbereich Baurecht und Wasserrecht gegenseitig zu respektieren haben und im Sinne der Festsetzung eines bebauungstoleranten Schutzgebietes vereinbar sind.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnrn. 37 a und 37 b zum beplanten Bereich und zum unbeplanten Innenbereich, unter Betonung der Respektierung bestehender Baurechte durch den Landeswassergesetzgeber; ebenso für ein dem Überschwemmungsgebiet systemverwandtes Wasserschutzgebiet der Beschluss des 8. Senats des OVG des Saarlandes vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, Seite 18 des amtliche Umdrucks, im Sinne einer Koexistenz von Fortbestand und Fortentwicklung der baulichen Nutzung und elastischer Anpassung der Auflagen des Wasserrechts.

Für die Vereinbarkeit von Baurecht und Wasserrecht spricht zunächst ganz schlicht, dass der überschwemmungsgefährdete Innenbereich nach der vorgefundenen Lage sowohl von der Bebaubarkeit als auch der Überschwemmungsgefahr geprägt, mithin doppelt situationsgebunden ist.

Formal ist zunächst auf die Definition des Überschwemmungsgebietes in § 32 I 1 WHG zu verweisen, wonach es sich, soweit einschlägig, um sonstige Gebiete handelt, die bei Hochwasser überschwemmt oder durchflossen werden. Die Definition des Bundesgesetzgebers ist für die Länder verbindlich.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 9.

Sie entscheidet die hier einschlägige Frage aber nicht ausdrücklich.

Da die 6. WHG-Novelle vom 11.11.1996 (BGBl. I S. 1690) zur Erweiterung des vorbeugenden Hochwasserschutzes gerade auf den Hochwasserereignissen an Rhein und Mosel 1993 und 1995 als Jahrhunderthochwasser beruht

Burgi, DÖV 2003, 358, 359

und dort auch Innenstädte überschwemmt waren, hätte eine Regelung des Innenbereichs nach den frisch zurückliegenden Erfahrungen wohl nahe gelegen. Sie ist indessen nicht erfolgt, sondern bleibt offen. Eine ausdrückliche Einbeziehung des Innenbereichs nach § 34 BauGB enthält erst § 31 b IV des WHG-Entwurfs des BMU vom 7.8.2003, der noch nicht geltendes Recht ist.

Nach den Motiven des Bundesgesetzgebers für das geltende Recht ging es über die Regelung des Wasserabflusses hinaus um vorbeugenden Hochwasserschutz.

Czychowski/Reinhardt, WHG, § 32 Rdnr. 2, unter Verweisung auf die Bundestagsdrucksache 13/1207.

Für eine weite Auslegung des Überschwemmungsgebiets einschließlich des unbeplanten - und beplanten - Innenbereichs spricht weiter die umfassende Zweckbestimmung der Überschwemmungsgebiete nach der Rahmenvorschrift des §§ 32 I 2 Nr. 1 bis 4 WHG und der inhaltsgleich ausfüllenden Vorschrift des § 79 I Nr. 1 bis 4 SWG. Die Unverträglichkeitsauffassung kann nur überzeugen, wenn ein Überschwemmungsgebiet wie von ihr angenommen auf den prägenden Zweck der natürlichen Rückhalteflächen reduziert wird, der in der Tat auf den Innenbereich nicht passt. Der Innenbereich kann nicht als Freifläche beansprucht werden.

In Wirklichkeit hat sich der Wassergesetzgeber nicht auf das "Anspruchsniveau" von Retentionsflächen festgelegt, sondern auf eine weite Fassung alternativer Zwecke, die unterschiedlich weit gehen. Insbesondere kann ein Überschwemmungsgebiet festgesetzt werden zum Erhalt oder zur Rückgewinnung natürlicher Rückhalteflächen (§ 32 I 2 Nr. 3 WHG, § 79 I Nr. 3 SWG) oder zur Regelung des Hochwasserabflusses (§ 32 I 2 Nr. 4 WHG, § 79 I Nr. 4 SWG). Entscheidend ist die Oder-Fassung in Bundes- und Landesgesetz, die es mithin ausdrücklich erlaubt, dass ein Überschwemmungsgebiet auch gänzlich ohne Erreichung des Retentionszwecks festgesetzt wird. Die Regelung des Abflusses wird vom Gesetzgeber ausdrücklich zu einem der Zwecke erklärt, für die ein Überschwemmungsgebiet festzusetzen ist.

Czychowski/Reinhardt, WHG, § 32 Rdnr. 8.

Natürliche oder künstliche Hindernisse können den schadlosen Abfluss des Hochwassers beeinträchtigen.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 4.

Nach der umfassenden wasserrechtlichen Zweckbestimmung kann mithin zwischen Retentionsgebieten und Hochwasserabflussgebieten unterschieden werden.

Vgl. zu einer solchen Gegenüberstellung Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 32 Rdnr. 11.

Aus der Sicht des Wasserrechts lässt es der Gesetzgeber zu, dass der anspruchsvollere Zweck der Erhaltung und Wiedergewinnung natürlicher Rückhalteflächen zurücktritt und die Regelung des Wasserabflusses als schlichter Zweck in den Vordergrund tritt. Die Regelung des Hochwasserabflusses im Innenbereich richtet sich dann nicht gegen die Bebaubarkeit. Das Wasserrecht hat dann nur ein "tief gestecktes" Ziel. Damit besteht von der Seite des Wasserrechts her Raum für die Verträglichkeit mit der anzuerkennenden Hauptnutzung des Innenbereichs als Bauland. Das Wasserrecht muss diese Hauptfunktion des Innenbereichs anerkennen und darf für ein Hochwasserabflussgebiet keine Baurechte entziehen. Der Entzug bestehender Baurechte von Privaten wäre mit dem Grundrecht aus § 14 I GG nicht vereinbar.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 32 Rdnr. 37 a für den Bereich eines Bebauungsplanes und inhaltsgleich § 32 Rdnr. 37 b für den unbeplanten Innenbereich.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in einer neueren Entscheidung für den Konflikt von Baurecht und Umweltschutzrecht in Form von Naturschutzschutzrecht für die streitige Bebaubarkeit einer Baulücke des Innenbereichs eine Lösung zugunsten der Bebaubarkeit ausdrücklich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorgezeichnet, die auch hier anwendbar ist.

BVerwG, Urteil vom 11.1.2001 - 4 C 6/00 -, BVerwGE 112, 321; die Vorinstanz hatte die Bebaubarkeit am Naturschutzrecht scheitern lassen.

Als Konsequenz des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hat das Bundesverwaltungsgericht in dieser Entscheidung zur Konfliktlösung ausgeführt:

Für die Bebaubarkeit von Grundstücken im unbeplanten Innenbereich bedeutet dies, dass sie grundsätzlich nicht an § 20 f Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG scheitern kann. Aus der Vorschrift können sich aber Anforderungen an das Vorhaben, insbesondere an die Dimensionierung des Baukörpers, an seine Lage auf dem Baugrundstück sowie an die Art und Weise und die Zeit der Bauausführung ergeben.

Das Baurecht bestimmt die Bebaubarkeit und das Naturschutzrecht die Ausführung. Eine naturschutzverträgliche Ausfüllung einer Baulücke entspricht mithin der Verhältnismäßigkeit.

Eine vergleichbare verhältnismäßige Lösung für Überschwemmungsgebiete im Innenbereich bedeutet, dass nicht nur der baurechtliche Bestand Schutz hat, sondern die grundsätzliche Bebaubarkeit von Baulücken im Innenbereich einschließlich der Randlagen nicht am Wasserrecht scheitern kann. Aus dem Wasserrecht können sich aber Anforderungen an das Vorhaben, insbesondere an die hochwasserverträgliche Dimensionierung des Baukörpers und die Lage auf dem Grundstück ergeben. So kann die Bebauung einer größeren Baulücke in der Art eines Sperrriegels gegenüber dem Hochwasserfluss dem ungehinderten Abfluss zuwiderlaufen und mithin als hochwasserunverträglich wasserrechtlich nicht genehmigt werden.

Mit dieser Auslegung sind Baurecht und Wasserrecht mit ihren Gebietsansprüchen durchaus verträglich. Der Senat folgt damit der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes zu Wasserschutzgebieten, in denen der umfassende Verbotszugriff auf die Bebauung das Übermaßverbot verletzt, eine wasserrechtliche Genehmigungspflicht dagegen unter Respektierung der baulichen Nutzung elastisch gehandhabt werden kann und ausdrücklich als verhältnismäßiges Mittel zur Durchsetzung des Wasserschutzes angesehen wird.

Beschluss des 8. Senats des OVG des Saarlandes vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, Seite 17 und 18 des amtlichen Umdrucks; der BayVGH hält weitergehend im Urteil vom 13.6.1996 - 22 N 93.2863 -, BayVerwBl. 1997, 111, für den Fall eines höchstmöglichen Wasserschutzes auch den schwerwiegenden Eingriff eines grundsätzlichen Bauverbots für zulässig.

Konkret ergibt sich die Vereinbarkeit aus dem saarländischen Recht. Der saarländische Gesetzgeber hat das Konzept einer verhältnismäßigen Verträglichkeit von Wasserrecht und Baurecht durch die Fassung seiner wasserrechtlichen Vorschriften verwirklicht. Nach § 80 II 1 SWG 1998 bedarf der Genehmigung der unteren Wasserbehörde, wer in Überschwemmungsgebieten Anlagen herstellen oder beseitigen will. Dagegen ist nach § 80 I Nr. 2 SWG die Ausweisung neuer Bauflächen in Bauleitplänen verboten. Der Verordnungsgeber übernimmt mit § 3 I b und § 3 II Nr. 2 der Verordnung inhaltsgleich diese Gesamtregelung. Sie ist im Übrigen auch in § 31 b IV 1 und 2 des WHG-Entwurfs vom 7.8.2003 enthalten.

Das Verbot der Ausweisung neuer Bauflächen in Bauleitplänen nach § 80 I Nr. 2 SWG richtet sich ausschließlich gegen die Planungstätigkeit der Gemeinden, nicht aber gegen Bauanträge von Privaten. Wie die Antragsteller nicht verkennen, ist für Bauanträge von Privaten allein die Genehmigungsvorschrift des § 80 II 1 SWG maßgebend, die die Herstellung oder Beseitigung von Anlagen und damit auch baulichen Anlagen der Genehmigung der unteren Wasserbehörde unterwirft. Auch für das Lagern von Stoffen gilt kein Verbot, sondern die Genehmigungspflicht des § 80 II 1 SWG sowie § 3 II Nr. 4 der angegriffenen Verordnung, wie die Antragsteller nicht verkennen. Entgegen der Meinung der Antragsteller hat die Genehmigungsmöglichkeit nicht nur theoretische Bedeutung. Maßgebend für die Genehmigung ist eine hochwasserverträgliche Ausführung. Die Genehmigungsgesichtspunkte sind § 80 III SWG und inhaltsgleich § 3 III der Verordnung zu entnehmen; einschlägig ist in dem hier betroffenen Innenbereich allein die erste Genehmigungsalternative, wonach keine Beeinträchtigung des Hochwasserabflusses vorliegen soll. Auf die Ausnahmegenehmigung besteht ein Rechtsanspruch, wenn der Hochwasserschutz nicht entgegensteht.

Czychowski/Reinhardt, WHG, 8. Auflage 2003, § 32 Rdnr. 33.

Nach der Auslegung des Senats steht der Hochwasserschutz im Innenbereich bereits dann nicht entgegen, wenn eine abflussgünstige und damit hochwasserverträgliche Ausführung gewählt wird. Dies ist für bauliche Anlagen und Lager ohne weiteres möglich, und nach dem Grundgedanken der bereits dargelegten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Baulücken scheitert die Genehmigung der Bebaubarkeit einschließlich der Unterhaltung eines Lagers nicht am Wasserrecht, vielmehr wird allein die Ausführung durch den möglichst freien Abfluss für das Hochwasser modifiziert.

Bei dieser Auslegung ist dann auch eine gebietsumfassende Kontrolle des überschwemmten Innenbereichs vernünftigerweise geboten. Sie kann nicht durch das noch mildere Mittel reiner Bauauflagen nach Baurecht ersetzt werden, denn dann könnten Wasserrechtsinteressen nur mittelbar geschützt werden.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 26, 36.

Zwischen Baurecht und Wasserrecht besteht im Überschwemmungsgebiet ein Spannungsfeld mit erheblicher Bedeutung.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 36.

Eine umfassende Einbeziehung des überschwemmten Innenbereichs unter dem Gesichtspunkt der hochwasserverträglichen Baugestaltung ist vernünftigerweise geboten. Die flächenbezogene Vielfalt der Gestaltung von Häusern, Anbauten, Mauern und Garagen, Lagerräumen und Lagerplätzen wie hier im dörflichen Bereich kann in ihrer Gesamtwirkung die Hochwassersituation örtlich deutlich verschärfen. Gerade dies erfordert die gebietsumfassende Kontrolle mit Blick auf den freien Abfluss des Hochwassers durch die sachkundige Wasserbehörde. Der Hochwasserschutz erhält damit im überschwemmten Innenbereich das erforderliche Gewicht, um bei grundsätzlich fortbestehender Bebaubarkeit und Fortbestand von Lagerplätzen die hochwasserverträgliche Ausführung durchzusetzen und damit wie erforderlich der Verschärfung der Hochwassersituation entgegenzuwirken.

Nach den hier zu betrachtenden wasserrechtlichen Rechtsgrundlagen - auf das Raumordnungsrecht ist noch nachfolgend einzugehen - ist die kontroverse Frage, ob das Überschwemmungsgebiet im Innenbereich vernünftigerweise geboten ist, nach der Rechtsauffassung des Senats mit der einschränkenden Auslegung zu bejahen, dass alle nach Baurecht bestehenden Bauberechtigungen und bestehenden Lager erhalten bleiben. Erforderlich ist im Innenbereich allein ein bebauungstolerantes Überschwemmungsgebiet mit einer realisierbaren Genehmigungsmöglichkeit für eine vernünftige, hochwasserverträglich Ausführung.

Damit ist einem wesentlichen Anliegen der Antragsteller Rechnung getragen, denen mit dem bürokratischen Hindernis einer nur theoretischen Genehmigungsmöglichkeit für das bestehende Speditionslager nicht geholfen wäre.

Während das Baurecht und das Wasserrecht unmittelbar die Eigentümerinnen und Eigentümer betreffen und eines verhältnismäßigen Ausgleichs bedürfen, gilt dies nicht für das von den Antragstellern angeführte Raumordnungsrecht, bei dem es um die Koordinierung innerhalb von Planungsträgern geht.

Die förmliche Ausweisung des nach Wasserrecht erforderlichen Überschwemmungsgebietes einschließlich des Innenbereichs verletzt nicht Raumordnungsrecht. Insbesondere scheitert die am 6.10.2000 verkündete und am 7.10.2000 in Kraft getretene Überschwemmungsgebietsverordnung vom 29.9.2000 (Amtsbl. S. 1532) nicht etwa an dem im Jahr 2000 erreichten Stand der Landesentwicklungsplanung des Saarlandes. Nach dem Verhältnis von Wasserrecht und Raumordnungsrecht steht den Schutzanordnungen eines förmlichen Überschwemmungsgebiets, das nach Wasserrecht erforderlich ist, im Schutzumfang abweichendes Raumordnungsrecht nicht mit der Folge der Unwirksamkeit entgegen; darüber hinaus ist ein konkreter Konflikt mit abweichendem Raumordnungsrecht im maßgebenden Zeitpunkt (6.10.2000) nicht ersichtlich.

Das Raumordnungsrecht richtet sich als Adressaten an die Träger der Bauleitplanung und der Fachplanung.

BVerwG, Urteil vom 15.5.2003 - 4 CN 9/01 -, S. 3 des Juris-Ausdrucks.

Nach § 4 I 1 und § 4 II des Raumordnungsgesetzes - ROG - in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 15.12.1997 (BGBl. I S. 2902) sind die Ziele der Raumordnung von öffentlichen Stellen zu beachten und die Grundsätze der Raumordnung zu berücksichtigen.

Zusammenfassend zu dieser Rechtslage BVerwG, Beschluss vom 15.4.2003 - 4 BN 25/03 -.

Die Grundsätze der Raumordnung hat der Antragsgegner bei der Ausweisung des Überschwemmungsgebietes berücksichtigt, denn nach § 2 II Nr. 8 Satz 7 ROG ist für den vorbeugenden Hochwasserschutz zu sorgen, im Binnenland vor allem durch Sicherung oder Rückgewinnung von Auen, Rückhalteflächen und überschwemmungsgefährdeten Bereichen. Der allein abflussbezogene Hochwasserschutz im Innenbereich wird in diesem Raumordnungsgrundsatz nicht behandelt, und insofern scheidet ein Konflikt aus.

Die zu beachtenden Ziele der Raumordnung und Landesplanung werden nach § 4 des Saarländischen Landesplanungsgesetzes - SLPG - vom 27.4.1994 (Amtsbl. S. 866) in den Landesentwicklungsplänen festgelegt. Der Landesentwicklungsplan Umwelt 1980 in der Fassung der 6. Änderung vom 30.3.1999 (Amtsbl. S. 697) enthält nach dem im Jahr 2000 erreichten Stand gemäß Nr. 38 nach seiner Systematik Vorranggebiete für Naturschutz, Wasserwirtschaft, Forstwirtschaft, Landwirtschaft, Erholung und gewerbliche Wirtschaft, aber noch nicht landesplanerische Überschwemmungsgebiete. Dies soll erst mit der derzeit anstehenden Novellierung erreicht werden. Der hier einschlägige Raum H. ist nach Nr. 74 als Schwerpunktraum der Erholung ausgewiesen und nach Nr. 248 ist der Ausbau als Naherholungszentrum geplant. Darin liegt kein planerischer Widerspruch zur Ausweisung eines Überschwemmungsgebietes. Auch nach Auffassung der Ministerkonferenz für Raumordnung ist der Hochwasserschutz mit der Erholungsfunktion vereinbar.

Handlungsempfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 14.6.2000, Nr. 6.5.

Fehlt es im maßgebenden Zeitpunkt an einem konkreten Konflikt zwischen dem Überschwemmungsgebiet nach Wasserrecht und dem Stand der Landesentwicklungsplanung, so kann auch die weitere Landesentwicklungsplanung (vgl. zur Relevanz von in der Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung § 3 Nr. 4 ROG) das wasserrechtlich Schutzsystem der Verordnung nicht zu Fall bringen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner neueren Rechtsprechung das Kompetenzverhältnis von Umweltschutzrecht in Form von Naturschutzrecht und landesrechtlicher Regionalplanung geklärt.

BVerwG, Urteil vom 30.1.2003 - 4 CN 14/01 -, S. 5/6 des Juris-Ausdrucks.

Danach unterliegt die Regionalplanung kompetenziellen Schranken gegenüber der umweltschutzrechtlichen Fachplanung der Naturschutzbehörden und konsequenterweise auch der Wasserbehörden. Das Kompetenzverhältnis hat das Bundesverwaltungsgericht in dem angeführten Urteil (S. 6 des Jurisausdrucks) wie folgt geklärt:

Der Raumordnung bleibt es unbenommen, aus den Vorgaben der informellen Landschaftsplanung und den rechtsverbindlich festgesetzten Schutzgebieten eine gesamträumlich integrierende Konzeption zu entwickeln.

Weiter heißt es in diesem Urteil (S. 6):

Die Landesplanungsbehörde darf die Wertungen, die dem verordnungsrechtlichen Schutzsystem zugrunde liegen, nicht beiseite schieben und ein eigenes Schutzregime aufrichten.

Das vom Bundesverwaltungsgericht festgelegte Kompetenzverhältnis schließt es mithin ausdrücklich aus, dass die Landesplanungsbehörde das Schutzsystem einer Verordnung beiseite schieben darf. Mithin hat die erlassene Überschwemmungsgebietsverordnung unter dem Gesichtspunkt des Raumordnungsrechts auch dann Bestand, soweit der in der Aufstellung befindliche Landesentwicklungsplan übereinstimmend mit der landesplanerischen Stellungnahme vom 28.1.2000 (Behördenordner I, Bl. 53) geringere Gebietsgrenzen für Überschwemmungsgebiete im Saarland vorsieht. Daher steht abschließend fest, dass die angegriffene Verordnung das Raumordnungsrecht nicht verletzt.

Nach allem kann auch unter Beachtung des Raumordnungsrechts die Einbeziehung des Innenbereichs in die angegriffene Verordnung rechtlich nicht beanstandet werden.

Die Antragsteller sind der Ansicht, selbst bei Einbeziehung des Innenbereichs sei dann aber die parzellengenaue Abgrenzung mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar. Der Antragsgegner habe nämlich vier Parzellen zu wenig im Randbereich in das Überschwemmungsgebiet einbezogen, und zwar die Grundstücke Z , G . Nach dem ursprünglichen Vortrag der Antragsteller hatten sie angenommen, dass diese Anwesen gänzlich ohne sachlichen Grund ausgenommen worden seien. Demgegenüber hat der Antragsgegner in einer konkreten fachlichen Stellungnahme dargelegt, bezogen auf die streitigen Anwesen komme allenfalls der Einstau in einigen Kellern in Betracht, der aber nicht Grundlage der Festsetzung sei. Diesem Abgrenzungskriterium als solchem haben die Antragsteller nicht mehr konkret widersprochen, vielmehr allgemein die Sorgfalt der Grenzziehung in Zweifel gezogen und es als nicht ausreichend angesehen, soweit nur einzelne und nicht alle Anlieger befragt wurden (Gerichtsakte Bl. 84).

Der Vortrag der Beteiligten zur Ausgrenzung dieser vier Grundstücke vermag einen Rechtsfehler der Verordnung nach dem rechtlich heranzuziehenden Maßstab des Übermaßverbotes nicht zu begründen. Die streitigen Grundstücke sind einschließlich des Grundstücks G aus der Karte Bl. 83 der Gerichtsakten identifizierbar; sie liegen alle am Rand des Überschwemmungsgebiets. Demgegenüber grenzt das Grundstück der Antragsteller nach dem Plan Bl. 107 der Gerichtsakte unmittelbar an die Blies und liegt damit im Zentrum der Überschwemmungsgefahr.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes für systemverwandte Wasserschutzgebiete gilt der rechtliche Maßstab der Erforderlichkeit und damit das Übermaßverbot umfassend nicht nur für die Festsetzung des Schutzgebiets im Ganzen, sondern auch für die hier einschlägige Einbeziehung einzelner Grundstücke.

BVerwG, Beschluss vom 23.1.1984 - 4 B 157.83 -, DVBl. 1984, 342; Beschluss des 8. Senats des OVG des Saarlandes vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, S. 9 des amtl. Umdrucks.

Auch für das Überschwemmungsgebiet gilt das Übermaßverbot für die Einbeziehung einzelner Grundstücke.

Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 25; Czychowski/Reinhardt, § 32 Rdnr. 22; Burgi/Deichmöller, S. 358, S. 361/362.

Ein Wasserschutzgebiet darf nicht über den Bereich des Erforderlichen hinaus arrondiert werden.

BVerwG, Beschluss vom 23.1.1984 - 4 B 157.83 -, DVBl. 1984, 342/343.

Einen solchen Rechtsfehler tragen die Antragsteller auch nicht vor. Dagegen muss ein Schutzgebiet bei der Festsetzung nicht vollständig ausgeschöpft werden, sondern kann sogar aus Zweckmäßigkeitsgründen begrenzt werden.

BVerwG, Beschluss vom 23.1.1984 - 4 B 157.83 -, DVBl. 1984, 342/343; ebenso für das hier betroffene Überschwemmungsgebiet Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 25; übereinstimmend Czychowski/Reinhardt, § 32 Rdnr. 22.

Die Grenzziehung richtet sich entgegen der Meinung der Antragsteller nicht nach dem allgemeinen Gleichheitssatz, sondern als besonderem Rechtssatz nach dem Übermaßverbot.

Die Aussparung von Gebäuden mit einem Hochwassereinstau lediglich im Keller kann nach dem Übermaßverbot nicht beanstandet werden.

Auch methodisch bestehen an der Grenzziehung des Antragsgegners keine durchgreifenden Zweifel. Während bei der Feststellung von Kellerhochwasser die Befragung aller betroffenen Anlieger im Sinne der Antragsteller durchaus eine naheliegende Methode wäre, ist die Feststellung der oberirdischen Überschwemmungslinie exakter und neutraler aufgrund vermessungstechnischer Arbeiten durchzuführen. Unstreitig hat der Antragsgegner zur Gegenkontrolle noch die Gemeinde und einzelne Anlieger befragt. Eine vollständige Befragung aller Anlieger drängt sich nicht auf. Vermessungstechnisch weist der Plan Bl. 107 der Gerichtsakte aus, dass die Wohnstraße der Antragsteller insgesamt 9 Vermessungspunkte enthält, also engmaschig vermessen wurde. Dies spricht für das Gericht nachvollziehbar für eine sorgfältige Vermessung der Höhenlinien der Hochwassergrenze auf Grund der engmaschigen Vermessungspunkte. Die Antragsteller haben in der mündlichen Verhandlung nur allgemeine Zweifel geäußert, die die fachkundige Vermessung nicht konkret in Frage stellen. Der Senat ist von der Richtigkeit der Vermessung überzeugt.

Mithin führt der Vortrag der Antragsteller mit dem Ziel der Erweiterung des Überschwemmungsgebiets um einige Randparzellen zu keinem Rechtsfehler der Verordnung.

Der für die Kontrolle des Überschwemmungsgebietes maßgebende Erforderlichkeitsmaßstab gilt umfassend nicht nur für die Gebietsfestsetzung und die Einbeziehung der einzelnen Grundstücke, sondern auch für den Inhalt der Nutzungseinschränkungen.

Beschluss des 8. Senats des OVG des Saarlandes vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, S. 9 des amtl. Umdrucks, für das systemverwandte Wasserschutzgebiet; Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, § 32 Rdnr. 25, für das Überschwemmungsgebiet.

Die Antragsteller halten die Genehmigungstatbestände für nicht erforderliche Eingriffe, soweit es um die Genehmigungsbedürftigkeit der Betriebsausübung des Speditionsbetriebs und der Lagerung der Güter, der Unmöglichkeit einer Veränderung und der Versagung von Baugenehmigungen geht. Konkret richten sich damit die Angriffe der Antragsteller gegen die Genehmigungstatbestände der Herstellung oder Beseitigung von Anlagen (§ 3 II Nr. 2 der streitigen Verordnung und § 80 II Nr. 1 SWG) und damit auch baulicher Anlagen sowie gegen den Tatbestand des Lagerns von Stoffen (§ 3 II Nr. 4 der Verordnung und § 80 II Satz 1 SWG) im Fall eines bereits bestehenden Lagerplatzes; die übrigen Genehmigungstatbestände sind insoweit nicht konkret angegriffen.

Nach Auffassung des Senats verstoßen die beiden Genehmigungstatbestände bezogen auf den hier allein einschlägigen Innenbereich bei gebotener einengender Auslegung nicht gegen das Übermaßverbot. Die Notwendigkeit einengender gesetzeskonformer Auslegung ergibt sich daraus, dass nach § 80 II 1 SWG auf ein willentliches, also zielgerichtetes Vorgehen abgestellt wird und unerhebliche Einwirkungen auf den Hochwasserabfluss nach der gesetzgeberischen Absicht des § 80 IV nicht notwendig genehmigungsbedürftig sind. Entgegen der Meinung der Antragsteller führt der Genehmigungstatbestand der Herstellung oder Beseitigung von Anlagen nicht etwa erweiternd auch zur Genehmigungspflicht für Änderungen. Änderungen sind von der wasserrechtlichen Genehmigungspflicht nicht erfüllt. Bezogen auf die Herstellung von Anlagen ist die Genehmigungspflicht deshalb sinnvoll und vernünftigerweise geboten, weil wie dargelegt durch die Art der Baugestaltung - etwa in Form eines Sperrriegels gegen den Hochwasserstrom - die örtliche Hochwassersituation verschärft werden kann, was durch die wasserrechtliche Genehmigungspflicht verhindert wird. Abzustellen ist als Genehmigungsgesichtspunkt im Innenbereich nach § 3 III der Verordnung allein auf die erste Alternative der Beeinträchtigung des Hochwasserabflusses. Die Wasserbehörde muss also konstruktiv bemüht sein, für die vorgesehene Bebauung eine hochwasserverträgliche Ausgestaltung zu finden und in Form von Auflagen zu genehmigen; ein Verbot der Bebaubarkeit scheidet aus. Bei der Beseitigung von Anlagen geht es allein darum, einen hochwasserverträglichen Abriss zu erreichen, wobei etwa verbleibender lockerer Schuttboden gegebenenfalls hochwasserunverträglich sein kann. In dieser Auslegung ist der Genehmigungstatbestand vernünftigerweise geboten.

Der weitere von den Antragstellern angegriffene Genehmigungstatbestand des § 3 II Nr. 4 der Verordnung betrifft das Lagern von Stoffen. Aus Gründen des Übermaßverbots ist sie von Kleinlagerungen abzugrenzen und umfasst Lagerbedarf im Umfang eines Lagerplatzes. Dies trifft auf das Speditionslager der Antragsteller mit einer Lagerfläche von 400 qm ohne weiteres zu. Nach den Gesetzesmaterialien dient dieser Genehmigungstatbestand der Verhinderung von Beeinträchtigungen des Wasserabflusses.

Landtagsdrucksache 11/1297 vom 8.7.1997, S. 21, zu Nr. 26 c in Verbindung mit S. 10.

Dieser Gesetzeszweck trifft auf sperrige Güter und hier auf Paletten zu. Es soll verhindert werden, dass sperrige Güter an Engpässen wie etwa Brücken den Hochwasserabfluss behindern. Vorkehrungen dagegen sind auf einem Lagerplatz vernünftigerweise geboten. Entscheidend ist der Lagerzustand, der im Ganzen hochwasserverträglich sein muss. Eine hochwasserverträgliche Lagerung aller sperrigen Güter auf einem Grundstück kann gegebenenfalls bereits mit einer genügend hohen hochwasserwirksamen Umzäunung verwirklicht werden. Schüttgüter bedürfen einer zusätzlichen Sicherung, etwa durch wasserdichte Verpackung oder Ummauerung. Ein ummauerter Anbau ist bereits vorhanden. Ein Verbot eines Lagers scheidet aus, vielmehr ist nach § 3 III der Verordnung im Innenbereich allein auf den Genehmigungsgesichtspunkt der Beeinträchtigung des Hochwasserabflusses zu achten. Eine konstruktive Lösung muss möglich sein. In dieser einschränkenden Auslegung ist die Vorschrift vernünftigerweise geboten.

Eine vom Senat vorgenommene Überprüfung der weiteren Verbots- und Genehmigungstatbestände des § 3 I und II der Verordnung lässt erkennen, dass auch die übrigen Nutzungseinschränkungen bei vernünftiger Auslegung das Maß des Gebotenen nicht überschreiten. Jeweils unter Beachtung der gesetzlichen Kriterien der Zielgerichtetheit und der Hochwassererheblichkeit und des Übermaßverbots sind insbesondere alltägliche gärtnerische und landwirtschaftliche Arbeitsschritte von der Genehmigungspflicht ausgenommen. Dies bedarf hier keiner näheren Darlegung, weil die Antragsteller keine konkreten Rügen in dieser Hinsicht erhoben haben. Die Verordnung hält den Erforderlichkeitsmaßstab ein.

II.

Die Antragsteller halten dem Normgeber entgegen, er habe mit der angegriffenen Verordnung gegen ihre Grundrechte nach Art. 14 I GG, Art. 12 I GG und Art. 3 I GG verstoßen. Die gerügten Grundrechtsverstöße werden von dem Senat nacheinander behandelt.

Zu Art. 14 I GG tragen die Antragsteller vor, das Grundrecht auf Eigentum sei weit zu verstehen einschließlich der Baufreiheit, der verwirklichten Grundstücksnutzungen und des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Die Inhalts- und Schrankenbestimmungen seien nur verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügten. Dies sei hier nicht der Fall. Der Entzug der uneingeschränkten Nutzung einschließlich der bisherigen Lagerung von Gütern auf dem Betriebsgrundstück, die Unmöglichkeit von Veränderungen und die Versagung von Baugenehmigungen sei unverhältnismäßig; diese Einschränkungen führten auch zu einem Wertverlust des Grundstücks und höheren Versicherungsprämien.

Zu Recht gehen die Antragsteller davon aus, dass hier eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 I 2 GG vorliegt. Dabei handelt es sich um generelle und abstrakte Beschränkungen der Nutzungsmöglichkeiten des Eigentums.

BVerwG, Beschluss vom 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 -, dort für die Eigentumsbeschränkungen aufgrund des Denkmalschutzrechts.

Außer Streit ist zwischen den Beteiligten der rechtliche Ansatz für die Prüfung von Inhaltsbestimmungen des Eigentums. Zu Recht gehen die Beteiligten mit der Verfassungsrechtsprechung davon aus, dass eine Inhaltsbestimmung des Eigentums seine Regelgrenze in dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz findet.

BVerfG, Beschluss vom 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 -, bezogen auf das Denkmalschutzrecht; BVerwG, Beschluss vom 15.4.2003 - 7 BN 4.02 -, DVBl. 2003, 1074, bezogen auf die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für Wasserschutzgebiete.

Nur als Ausnahmegrenze kann eine real unverhältnismäßige Regelung mit einem zusätzlichen finanziellen Ausgleich hingenommen werden, wenn eine real verhältnismäßige Lösung praktisch nicht möglich ist.

BVerfG, Beschluss vom 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 -,

BVerwG, Beschluss vom 15.4.2003 - 7 BN 4.02 -.

Das Grundstück der Antragsteller ist mit einem Wohnhaus bebaut. Zu Recht außer Streit ist zwischen den Beteiligten, dass der Bestand des Wohnhauses von der wasserrechtlichen Überschwemmungsgebietsverordnung unberührt bleibt.

Soweit die Antragsteller - was nicht ausdrücklich vorgetragen ist - einen weiteren Bau für Wohnzwecke oder Lagerzwecke planen, greift dafür kein Verbot ein, sondern die Genehmigungspflicht des § 3 II Nr. 2 in Verbindung mit Nr. 4 der Verordnung. Entgegen der Meinung der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung ist die Genehmigung nicht nur ein theoretischer Fall, sondern sie muss bei hochwasserverträglicher Ausführung auch gegeben werden. Auf die Genehmigung besteht beim Vorliegen der Voraussetzungen ein Anspruch.

Czychowski/Reinhardt, WHG, 8. Auflage 2003, § 32 Rdnr. 33.

Dies ist eindeutig und muss entgegen der Befürchtung der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung nicht erst durch weitere Prozesse geklärt werden. Nach der einschlägigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes

OVG des Saarlandes, Beschluss vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 -, S. 18/19

besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen wasserrechtlichen Verboten und wasserrechtlichen Genehmigungspflichten. Ein umfassendes Verbot mit Dispensregelung lässt nur Ausnahmen im Einzelfall zu, fordert mithin die Darlegung eines atypischen Falls für die Bebaubarkeit und bedeutet im Regelfall, dass nicht gebaut werden darf. Demgegenüber ist die wasserrechtliche Genehmigungspflicht mit dem Fortbestand und der Erweiterung der typischen baulichen und gewerblichen Nutzung vereinbar, sie ist von der Behörde elastisch zu handhaben und ermöglicht eine Anpassung der Vorhaben an die Auflagen des Wasserrechts.

Davon ausgehend wird den Antragstellern die bauliche und gewerbliche Nutzung ihres Grundstücks nicht entzogen. Weder das Wohnhaus noch der bestehende Lageranbau noch der Gewerbebetrieb als solcher sind genehmigungspflichtig.

Genehmigungsbedürftig ist allerdings nach der Auslegung des § 3 II Nr. 4 der Verordnung der Lagerplatz der Antragsteller aus Anbau und Hof. Die Lagerung in einem Lagerhaus dürfte in jedem Fall hochwassersicher sein, die Lagerung in dem umzäunten Hof im ungünstigen Fall erst nach einer stärker hochwassergesicherten - genügend hohen und stabilen - Ausführung der Umzäunung. Etwaiges Schüttgut kann gegebenenfalls in dem ummauerten Anbau untergebracht werden. Mithin verbleibt nach der gebotenen einschränkenden Auslegung der Genehmigungstatbestände als reale Einschränkung über die formale Genehmigungspflicht hinaus die Pflicht, das Lager im Hof mit einer hochwassergeeigneten Umzäunung dauerhaft zu versehen. Diese verbleibende Belastung entspricht der Situationsgebundenheit des Grundeigentums als überschwemmungsgefährdeter Fläche und erhält die Privatnützigkeit fast vollständig. Nach eigenem Bekunden müssen sich die Antragsteller mit regelmäßigem Hochwasser abfinden. Eine hochwasserverträgliche Ausgestaltung ihres flussnahen Lagerplatzes liegt dann zumindest auch teilweise im Interesse der Eigentümer.

Realistisch muss gesehen werden, dass die hochwasserwirksame Umzäunung wegen der Kosten möglicherweise nicht die einträglichste Nutzung des Grundeigentums ist. Indessen schützt Art. 14 I GG nach der Verfassungsrechtsprechung nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums.

BVerfG, Beschluss vom 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 -, BVerfGE 100, 226.

Ebenso hat das Bundesverwaltungsgericht die umweltschutzverträgliche Ausfüllung einer Baulücke ungeachtet der nicht ausdrücklich erwähnten Kostenbelastung als verhältnismäßig angesehen.

BVerwG, Urteil vom 11.1.2001 - 4 C 6/00 -, BVerwGE 112, 321.

Bei der verbleibenden Abwägung der privaten Belastung und des öffentlichen Interesses an dem Eingriff überwiegt das Gemeinwohlinteresse. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedeutet der Schutz vor Überflutungen auch an Flüssen ein Gemeinwohlinteresse von überragender Bedeutung.

BVerfG, Beschluss vom 25.3.1998 - 1 BvR 1084/92 -; der flussbezogene Sachverhalt ergibt sich aus der zugrundeliegenden früheren Entscheidung des BVerwG vom 15.6.1992 - 7 B 122/91 -.

Mithin ist die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs zu bejahen, soweit es um die Nutzung des Eigentums der Antragsteller an ihrem Lagerplatz geht.

Nichts anderes gilt, soweit es im Rahmen des Art. 14 I GG um den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb des Antragstellers als Spediteur geht. Dieses Recht bietet inhaltlich Bestandsschutz gegen einen Eingriff in die Substanz des Betriebs.

Jarass, GG, 5. Auflage 2000, Art. 14 Rdnr. 10.

Von einem solchen Eingriff in die Substanz kann nach der Auslegung des Senats schon deshalb nicht gesprochen werden, weil der Betrieb auf demselben Betriebsgrundstück fortgeführt werden kann und damit die von den Antragstellern einleuchtend hervorgehobenen logistischen Bedürfnisse einer konzentrierten Lagerung zur prompten Auftragsabwicklung erfüllbar sind. Unabhängig davon geht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs durch Art. 14 GG nicht so weit, dass der Betriebsinhaber alle ihm gehörenden Grundstücke für Betriebszwecke nutzen darf.

BVerwG, Urteil vom 13.4.1983 - BVerwG 4 C 76.80 -, BVerwGE 67, 93 - 96.

Der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts nicht weiter gehen als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage - hier das Grundeigentum - genießt.

BVerfG, Beschluss vom 15.7.1981 - 1 BvL 77/78 -, BVerfGE 58, 300-353, im Nassauskiesungsfall; ebenso BVerwG, Urteil vom 13.4.1983 - BVerwG 4 C 76.80 -, BVerwGE 67, 93-96 im Fall eines forstwirtschaftlichen Betriebes.

Konkret bedeutet dies, dass eine verhältnismäßige Regelung des Eigentumsinhalts - hier einer hochwasserwirksamen Einzäunungspflicht - dem Übermaßverbot auch dann standhält, wenn das Grundeigentum zusätzlich Grundlage eines Gewerbebetriebs ist.

Bezogen auf die Eingriffe in Eigentümerbefugnisse hält die streitige Verordnung der Überprüfung nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stand und scheidet insoweit eine Entschädigungspflicht aus.

Die Antragsteller sehen die von ihnen angenommene unverhältnismäßige Eigentumseinschränkung indessen nicht nur nutzungsbezogen, sondern auch wertbezogen. Bereits die Einbeziehung bebauter Grundstücke des Innenbereichs in den Schutzbereich einer Überschwemmungsgebietsverordnung führe zu einem Wertverlust der Grundstücke und zu höheren Versicherungsprämien (Gerichtsakten Bl. 13). Der Grundstückswert als solcher soll also vor Veränderungen durch die Planung geschützt werden.

Der Antragsgegner bestreitet zwar eine Auswirkung der Gebietsfestsetzung auf den Verkehrswert. Das ist aber im Ansatzpunkt nicht ohne weiteres überzeugend. Nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts spiegelt der Verkehrswert sowohl Nutzungselemente als auch Planungs- und Marktelemente.

BVerfG, Beschluss vom 16.2.2000 - 1 BvR 242/91 -, UPR 2000, 302, 303.

Nach diesem Ansatz kann sich ein Überschwemmungsgebiet sowohl wegen der Nutzungseinschränkungen als auch wegen der gebietsmäßigen Überplanung tendenziell auf den Verkehrswert auswirken.

Auf den Streit der Beteiligten im Tatsächlichen kommt es indessen für die Entscheidung der Normenkontrolle nicht an. Es bedarf keiner Beweisaufnahme. Entscheidungserheblich ist hier vielmehr die genaue Abgrenzung des Schutzbereichs des verfassungsrechtlichen Eigentums. Das Eigentum nach Art. 14 I GG umfasst über das zivilrechtliche Eigentum hinaus alle vermögenswerten Rechte, die dem Berechtigten ebenso ausschließlich wie Eigentum an einer Sache zur privaten Nutzung und zur eigenen Verfügung zugeordnet sind.

BVerfG, Beschluss vom 9.1.1991 - 1 BvR 929/89 -, DÖV 1991, 377.

Der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz reicht weiter als das zivilrechtliche Eigentum, hat aber Grenzen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht bleibt er an Rechtspositionen gebunden.

BVerfG, Urteil vom 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267, 300.

Kein Eigentum im Sinn von Art. 14 I GG ist das Vermögen, das selbst kein Recht ist, und vom Bundesverfassungsgericht als fluktuierend angesehen wird.

BVerfG, Urteil vom 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267-300, betreffend Vermögensvollstreckung.

Das Sinken des Verkehrswertes aufgrund verhältnismäßiger öffentlicher Maßnahmen kann mithin aus der Sicht des Verfassungsrechts nicht als Eingriff in eine Rechtsposition mit erforderlichem Rechtfertigungsgrund eingestuft werden. Somit führt eine als richtig angenommene Senkung des Verkehrswertes nicht zur Rechtsverletzung. Konsequenterweise ist auch der Status der Schuldenfreiheit keine eigentumsrechtliche Position im Sinn von Art. 14 I GG.

BVerfG, Urteil vom 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267-301.

Soweit die Antragsteller mithin höhere Versicherungsprämien aufbringen müssen und insofern mit Schulden belastet sind, liegt darin kein Eingriff in eine eigentumsrechtliche Position, der der Rechtfertigung durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bedarf. Die Auferlegung einer Geldleistungspflicht berührt nach der Verfassungsrechtsprechung das Eigentum grundsätzlich nicht; der Ausnahmefall einer erdrosselnden Wirkung liegt nur vor, wenn die Erdrosselung die Regelwirkung der Norm ist.

BVerfG, Urteil vom 8.4.1997 - 1 BvR 48/94 -, BVerfGE 95, 267-301.

Das scheidet bei der angegriffenen wasserrechtlichen Norm eindeutig aus.

Mithin führt auch die wertbezogene Argumentation der Antragsteller nicht zu einem Rechtsfehler der Verordnung.

Im Rahmen der Eigentumsprüfung ist auf den Gesichtspunkt von Ausgleichspflichten des Normgebers einzugehen. Die angegriffene Verordnung enthält keinen finanziellen Ausgleich für die betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümer.

Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts speziell zum Wasserrecht bedarf eine Wasserschutzgebietsverordnung jedenfalls dann verfassungsrechtlich keiner finanziellen Ausgleichsfestsetzung, wenn sie eine unverhältnismäßige Belastung der Eigentümer real vermeidet.

BVerwG, Beschluss vom 15.04.2003 - 7 BN 4.02 -, DVBl. 2003, 1074-1075; diese Entscheidung beruht auf der neueren allgemeinen Eigentumsdogmatik des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 02.03.1999 -1 BvL 7/91-, BVerfGE 100, 226, im Denkmalschutzfall.

Nach dem Kontrollergebnis des Senats genügt die Inhaltsbestimmung des Eigentums durch die angegriffene Verordnung insgesamt real dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Auf die ausnahmsweise Zulässigkeit eines unverhältnismäßigen Eingriffs mit zusätzlicher finanzieller Ausgleichsregelung kommt es mithin nicht an. Die zusätzliche gesetzliche Entschädigungsregelung des § 32 I 3 WHG ist nicht einschlägig, weil keine Rückhalteflächen zurückgewonnen werden.

Im Ergebnis genügt die angegriffene Verordnung in vollem Umfang den Anforderungen des Art. 14 GG.

Weiter macht der Antragsteller einen Verstoß gegen Art. 12 GG geltend. Er betreibt den Beruf des Spediteurs und sieht einen mittelbaren Eingriff in die Berufsfreiheit darin, dass ihm nunmehr untersagt werde, auf seinem Betriebsgrundstück Lagerstätten zu unterhalten. Dies sei nicht durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gedeckt und deshalb unverhältnismäßig.

Der Schutzbereich von Art. 14 I GG und Art. 12 I GG ist dahingehend abzugrenzen, dass das Eigentumsgrundrecht das Erworbene schützt, die Berufsfreiheit dagegen den Erwerb und die Betätigung selbst.

BVerfG, Beschluss vom 25.5.1993 - 1 BvR 345/83 -, BVerfGE 88, 366-377.

Soweit es dem Antragsteller mithin um seine Betätigung als Spediteur geht, ist das Grundrecht auf Berufsfreiheit einschlägig. Ein mittelbarer Eingriff in das Grundrecht auf Berufsfreiheit liegt vor, wenn die Norm Tätigkeiten betrifft, die typischerweise beruflich ausgeübt werden.

Jarass/Pieroth, GG, 5. Auflage 2000, Art. 12 Rdnr. 12.

Ebenso wie das Verbot der Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland (§ 3 I a der Verordnung), das typischerweise nur Landwirte betrifft, betrifft das Lagern von Stoffen nach § 3 II Nr. 4 der Verordnung in der einengenden Auslegung des Senats typischerweise gewerbliche Lagerplätze. Dann liegt mittelbar eine Berufsausübungsregelung vor, die eine hochwasserverträgliche und damit umweltfreundliche Lagerung von Stoffen auf einem Lagerplatz verlangt. Eine solche Pflicht hält sich innerhalb der Sozialbindung des Eigentums. Für eine Beschränkung der Berufsausübung genügen als Rechtfertigung bereits vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls.

BVerfG, Beschluss vom 17.4.2000 - 1 BvR 1538/98 -, DVBl. 2000, 1050/1051.

Demgegenüber steht nach der Verfassungsrechtsprechung fest, dass der Schutz vor Überflutungen auch an Flüssen ein Gemeinwohlinteresse von nachgerade überragender Bedeutung ist.

BVerfG, Beschluss vom 25.3.1998 - 1 BvR 1084/92 -.

Mithin wird die Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit durch hochwasserbezogene Genehmigungspflichten aufgrund eines mehr als nur tragfähigen, nämlich eines überragenden Gemeinwohlbelangs gerechtfertigt. Somit scheidet ein Verstoß gegen das Berufsgrundrecht aus Art. 12 I GG aus.

Als weiteren Grundrechtsverstoß machen die Antragsteller eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 I GG durch die Verordnung in Form der Aussparung einiger streitiger Grundstücke aus dem Überschwemmungsgebiet geltend. Insoweit ist aber als speziellerer Verfassungsgrundsatz wie dargelegt das Übermaßverbot einschlägig, das nicht verletzt ist.

Die nach allem vernünftigerweise gebotene Verordnung verletzt keine Grundrechte; sie ist formell und materiell rechtmäßig.

Mithin ist der Normenkontrollantrag der Antragsteller zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 I VwGO, die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision ist nach § 132 II VwGO nicht zuzulassen; insbesondere hat der Senat das allgemeine Problem des Konflikts von Baurecht und Wasserrecht im Überschwemmungsgebiet auf der Grundlage des saarländischen Wasserrechts gelöst, das Besonderheiten im Sinne einer Vereinbarkeit von Wasserrecht und Baurecht aufweist.

Rechtsmittelbelehrung

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.

Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Prälat-Subtil-Ring 22, 66740 Saarlouis (Postfach 20 06, 66720 Saarlouis), innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen.

Für die Einlegung der Beschwerde und ihre Begründung besteht Vertretungszwang. Danach muss sich der Beschwerdeführer durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie durch Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

Sonstige Literatur

Streitwertbeschluss

Der Streitwert wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt. Bei der Streitwertfestsetzung gemäß den §§ 25, 13 GKG orientiert sich der Senat an der vorliegenden Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes in einer vergleichbaren wasserrechtlichen Normenkontrolle.

Beschluss des OVG des Saarlandes vom 22.4.1993 - 8 N 2/92 - mit der Streitwertfestsetzung auf 20.000,-- DM.

In dem seinerzeitigen Normenkontrollverfahren ging es um den Konflikt zwischen einem Wasserschutzgebiet und einem bestehenden Heizöllager. Das Oberverwaltungsgericht hat dabei die berufs- und eigentumsbezogenen Auswirkungen des Wasserschutzgebietes auf den Gewerbebetrieb bedeutungsmäßig typisierend mit 20.000,-- DM bewertet. Der hier vorliegende Eingriff des Überschwemmungsgebiets in die Eigentums- und Gewerbenutzung des Grundstücks für ein Speditionsgewerbe ist bedeutungsgemäß vergleichbar und wird deshalb mit 10.000,-- Euro bewertet.

Dieser Streitwertbeschluss ist unanfechtbar.