Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Urteil, 23. Okt. 2012 - 2 L 35/08

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin – 1. Kammer - vom 15. Januar 2008 wird geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kostenschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abzuwenden, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger ist Kommunalbeamter und begehrt die Gewährung eines ruhegehaltfähigen Zuschusses nach § 4 der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung für die Jahre 1996 bis 1999. Die Beteiligten streiten darum, ob der Beklagte die Leistung unter Berufung auf die Einrede der Verjährung verweigern kann.

Mit Schreiben vom 03. Januar 2000 beantragte der Kläger „die Angleichung seiner Dienstbezüge an die für das bisherige Bundesgebiet geltenden Bezüge rückwirkend zum 01. August 1994“. Der Beklagte setzte das Verfahren „bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in dieser Frage“ aus.

Mit Schreiben vom 23. Februar 2004 beantragte der Kläger unter Berufung auf § 4 der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung sinngemäß einen ruhegehaltfähigen Zuschuss in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den abgesenkten und den bei gleichem Amt für das bisherige Bundesgebiet geltenden Bezügen. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 30. September 2004 ab. Hiergegen richtete sich der Widerspruch des Klägers vom 07. Oktober 2004, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 14. März 2005 zurückwies.

Der Kläger hatte bereits am 30. Dezember 2004 Klage erhoben (Az.: 1 A 3417/04) und beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 30. September 2004 sowie des Widerspruchsbescheids vom 14. März 2005 zu verpflichten, ihm mit Wirkung ab dem 01. Januar 1996 einen ruhegehaltsfähigen Zuschuss nach § 4 der 2. BesÜV a.F. nebst Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu gewähren.

In der mündlichen Verhandlung vom 06. Juli 2007 wurde das Verfahren abgetrennt, soweit es Ansprüche des Klägers aus der Zeit vor dem 01. Januar 2000 betrifft, nachdem der Beklagte mit Schreiben vom 16. April 2007 („vorsorglich“) die Einrede der Verjährung für etwaige Ansprüche des Klägers aus der Zeit vom 01. Januar 1996 bis zum 31. Dezember 1999 erhoben hatte.

Im Ursprungsverfahren 1 A 3417/04 hat das Verwaltungsgericht Schwerin den Beklagten mit rechtskräftigem Urteil vom 06. Juli 2006 verpflichtet, dem Kläger rückwirkend ab dem 01. Januar 2000 den ruhegehaltsfähigen Zuschuss nach § 4 der 2. BesÜV a.F. zu gewähren und die sich daraus ergebenden rückständigen Beträge seit Rechtshängigkeit mit 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu verzinsen.

Das Verwaltungsgericht Schwerin traf mit Urteil vom 15. Januar 2008 folgende Entscheidung:

„Die Beklagte wird unter auch insoweitiger Aufhebung des Bescheides vom 30. September 2004 sowie des Widerspruchsbescheids vom 14. März 2005 verpflichtet, dem Kläger auch für den Zeitraum vom 01. Januar 1996 bis zum 31. Dezember 1999 einen ruhegehaltsfähigen Zuschuss nach § 4 der 2. BesÜV a.F. zu gewähren und die sich daraus ergebenden rückständigen Beträge seit Rechtshängigkeit mit 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu verzinsen. …“

Auf den Antrag des Beklagten vom 15. Februar 2008 hat der Senat mit Beschluss vom 12. Oktober 2009 die Berufung zugelassen.

Zur Begründung der Berufung trägt der Beklagte vor, die Ansicht des Gerichts, das Schreiben vom 03. Oktober 2000 stelle einen Widerspruch dar, werde nicht geteilt. Das Gericht habe mit seinem Verständnis, wonach jeder Antrag sogleich als Widerspruch zu betrachten sei, wenn diesem Antrag im Wege der Auslegung zu entnehmen sei, dass einmalige Ansprüche gesichert werden sollten, den Rahmen der höchstrichterlichen Rechtsprechung erheblich überschritten. Dies würde dazu führen, dass sich nicht mehr trennscharf beurteilen ließe, ob ein Antrag oder ein Widerspruch vorliege. Vielmehr müsse dem Begehren des Antragstellers zu entnehmen sein, dass eine Entscheidung des Dienstherrn zur Überprüfung gestellt werden solle.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 15.01.2008 (Az.: 1 A 924/07) aufzuheben und den Kläger mit der Klage insofern abzuweisen, als sich diese auf den Zeitraum vom 01.01.1996 bis zum 31.12.1999 bezieht.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt vor, der Anspruch, der dem Grunde nach nicht streitig sei, sei nicht verjährt. Das Verwaltungsgericht Schwerin habe die Verjährungsfrist zutreffend berechnet. Das Schreiben vom 03. Januar 2000 habe die Verjährung unterbrochen.

Mit dem Schreiben vom 23. Februar 2004 sei nicht auf die in der Vergangenheit geltend gemachten Ansprüche verzichtet worden.

Dem Beklagten wäre es selbst bei Verneinung der Unterbrechungswirkung verwehrt, sich auf die Einrede der Verjährung zu berufen, denn dem stünden die Einrede der unzulässigen Rechtsausübung und die Verwirkung entgegen. Mit dem Schreiben vom 21. März 2000 sei der Eindruck erweckt worden, er - der Kläger - habe mit seinem Schreiben vom 03. Januar 2000 alles getan, um seine Ansprüche zu sichern. Es habe keinen Anlass gegeben, nochmals einen Widerspruch nachzureichen. Der Beklagte hätte daher im Rahmen der ihm obliegenden Fürsorgepflicht als Dienstherr darauf hinweisen müssen, dass er das Schreiben vom 03. Januar 2000 nicht als Widerspruch ansehe. Stattdessen habe er ihn geradezu davon abgehalten, noch weiter tätig zu werden und einen Widerspruch nachzureichen. Er habe davon ausgehen können, dass die Einrede der Verjährung nicht mehr erhoben werde. Dieses Recht sei daher verwirkt. Das Zeitmoment sei erfüllt. Der Beklagte habe erstmals nach über sieben Jahren mit Schriftsatz vom 16. April 2007 die Einrede der Verjährung erhoben. Auch das Umstandsmoment sei erfüllt.

Für die Dauer der Aussetzung – also bis zur Kenntnis von der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 2004 – sei eine Hemmung der Verjährung nach § 202 BGB a.F. eingetreten, die deshalb durch die (zulässige) Klageerhebung noch habe unterbrochen werden können.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akte dieses Verfahrens und des Verfahrens des Verwaltungsgerichts Schwerin zu dem Aktenzeichen 1 A 3417/04 sowie den Verwaltungsvorgang des Beklagten (3 Hefter) Bezug genommen.

Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger (auch) für den Zeitraum vom 01. Januar 1996 bis zum 31. Dezember 1999 einen ruhegehaltsfähigen Zuschuss nach § 4 der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung zu gewähren. Die Klage ist unbegründet. Der entsprechende Anspruch des Klägers, dessen Entstehung zwischen den Beteiligten nicht mehr streitig ist, da der Kläger wesentliche Teile seiner Befähigungsvoraussetzungen in Schleswig-Holstein erworben hat, ist durch Verjährung erloschen.

Die rechtliche Prüfung der Verjährungsfrage hat von Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB auszugehen. In dieser Überleitungsvorschrift zum Verjährungsrecht ist geregelt, dass die Vorschriften des BGB in der seit dem 01. Januar 2002 geltenden Fassung (BGB n.F.) auf die an diesem Tag bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche Anwendung finden. Dies bedeutet, dass bis Ende 1997 entstandene Besoldungsansprüche, für die nach § 197 BGB a.F. eine Verjährungsfrist von vier Jahren vorgesehen war, spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2001 verjährt waren, sofern keine Unterbrechung eingetreten ist.

Auch die Verjährung der Ansprüche aus den Jahren 1998 und 1999 bestimmt sich nach § 197 BGB a.F. (Art. 229 § 6 Abs. 4 Satz 2 EGBGB). Sie sind mit Ablauf des 31. Dezember 2002 bzw. 31. Dezember 2003 verjährt. Denn die längere Frist von 4 Jahren nach altem Recht (§ 197 BGB a.F.) lief bis zu diesen Zeitpunkten, während die kürzere Frist von 3 Jahren nach § 195 BGB n.F., die vom 01. Januar 2002 zu berechnen wäre, zu einer Verjährung erst zum Jahreswechsel 2004/2005 geführt hätte.

Bezüglich der von dem Kläger geltend gemachten Ansprüche wurde die Verjährung durch sein Schreiben vom 03. Januar 2000 nicht nach § 210 BGB a.F. unterbrochen. Der erkennende Senat hat bereits in seinem rechtskräftigen Beschluss vom 17. Februar 2009 - 2 L 16/08 - dazu ausgeführt:

"Nach dieser Vorschrift wird die Verjährung, wenn die Zulässigkeit des Rechtswegs von der Vorentscheidung einer Behörde abhängt, durch die Einreichung eines Gesuchs an die Behörde unterbrochen. Der Senat folgt in der Auslegung des Begriffs "Gesuch" - wie auch bereits das Verwaltungsgericht - der Auffassung, dass darunter in beamtenrechtlichen Angelegenheiten erst der nach § 126 Abs. 3 BRRG vorgesehene Widerspruch, nicht aber bereits ein etwa vorangegangener Antrag des Beamten fällt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.06.2006 - 2 C 17.05 -, LKV 2007, 85 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 09.03.1979 - 6 C 11.78 -, E 57, 306). Dem Beamten steht es aber frei, ob er die von ihm als zu niedrig erachtete Besoldung sogleich durch Einlegung eines Widerspruchs beanstandet oder ob er zunächst ein Antragsverfahren vorschaltet. Vor Erhebung einer entsprechenden Leistungsklage braucht der Beamte die begehrte Leistung nicht zuvor bei seinem Dienstherrn zu beantragen. Der nach § 126 Abs. 3 BRRG vorgesehene Widerspruch kann unmittelbar auch gegen Handlungen des Dienstherrn erhoben werden, die keine Verwaltungsakte sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.06.2001 - 2 C 48.00 -, E 114, 350).

Erklärungen des Beamten gegenüber der für seine Besoldung zuständigen Stelle sind entsprechend § 133 BGB nach dem sogenannten objektiven Empfängerhorizont auszulegen (vgl. Beschl. des Senats v. 07.12.2008 - 2 L 126/08 - und v. 04.03.2002 - 2 L 170/01 -). Danach kommt es darauf an, wie der Beklagte die Eingabe des Klägers vom 28.12.1999 unter Berücksichtigung aller Umstände verstehen konnte. Auszugehen ist dabei zwar von ihrem Wortlaut, sofern darin das Begehren aber erkennbar falsch bezeichnet sein sollte, wäre dies unschädlich (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.06.2001, a.a.O.)."

Die Anwendung dieser Maßstäbe, an denen der Senat festhält, führt hier zu dem Ergebnis, dass der Kläger mit dem Schreiben vom 03. Januar 2000 keinen Widerspruch im Sinne von § 126 Abs. 3 BRRG eingelegt hat. Vielmehr handelt es sich lediglich um einen Antrag, mit dem ein behördliches Verfahren auf Erlass eines Bescheides eingeleitet worden ist.

Auf einen Antrag weist bereits die ausdrückliche Formulierung der Eingabe hin, in der es heißt, dass der Kläger „beantrage“, ihm rückwirkend zum 01. August 1994 seine Dienstbezüge an die für das bisherige Bundesgebiet geltenden Bezüge anzugleichen.

Im dem Schriftstück fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, dass von dem Kläger abweichend von dem Wortlaut des Schreibens kein Antrag, sondern ein förmlicher Rechtsbehelf gegen die der bislang gewährten Besoldung zugrunde liegenden Entscheidung des Beklagten gemeint sein könnte. Die Eingabe war deshalb für den Empfänger, auf dessen Sicht es ankommt, nicht als Widerspruch zu erkennen. Für die Bestimmung der Rechtsnatur des Schreibens ist es nicht entscheidend, wie der Beklagte dieses tatsächlich verstanden hat. Es ist zudem im vorliegenden Fall nicht ersichtlich, dass er in dem Schreiben vom 03. Januar 2000 einen Widerspruch gesehen haben könnte. Das Gegenteil ist das Fall. In seiner Reaktion vom 21. März 2000, auf die der Kläger Bezug nimmt, bezeichnet er die Eingabe in dem Betreff ausdrücklich als „Antrag auf Angleichung der Besoldung in den neuen Bundesländern an das Westniveau – Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Dresden vom 21.12.1999 (2 K 3149/98) – hier: Ihr Schreiben vom 03.01.2000“.

Diese Betrachtung entsprach nicht nur einer damals verbreiteten Rechtsauffassung, sie diente auch insofern den Interessen des Klägers, als sie ihn davor schützte, mit einem Widerspruchsbescheid überzogen zu werden, der eine mit Kostenrisiko verbundene Klage unvermeidlich gemacht hätte (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 27.01.2010 – 2 L 228/07).

Der Kläger hat auf die von dem Beklagten zum Ausdruck gebrachte Auslegung des Schreibens vom 03. Januar 2000 als Antrag auf Angleichung der Besoldung in den neuen Bundesländern an das Westniveau weder in seinem Schreiben vom 23. Februar 2004 noch an anderer Stelle vor der Erhebung der Einrede der Verjährung in der Weise reagiert, dass er klarstellte, es sei ein Widerspruch gemeint.

Soweit der Kläger darauf hinweist, dass auch der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juni 2006 (2 C 17/2005) der Sachverhalt eines sogenannten „VG-Dresden-Antrages“ zugrunde gelegen habe, führt dies zu keinem anderen Ergebnis, denn in jenem Fall hatte die Klägerin ausweislich des Tatbestandes der Entscheidung vor Ablauf der Verjährungsfrist gegen den auf ihren Antrag ergangenen (ablehnenden) Bescheid Widerspruch erhoben, was hier gerade nicht der Fall ist.

Anders als dies der Kläger vertritt, war die Verjährung nicht gehemmt. Nach § 202 Abs. 1 BGB a.F. wird die Verjährung gehemmt, solange die Leistung gestundet oder der Verpflichtete aus einem anderen Grund vorübergehend zur Verweigerung der Leistung berechtigt ist. Für eine derartige Abrede der Beteiligten im Sinne eines materiell-rechtlichen Stillhalteabkommens gibt der Sachverhalt nichts her (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.03.1979 – 6 C 11/78 – JURIS). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass sich der Kläger – und sei es auch nur stillschweigend - verpflichtet hätte, sich der Möglichkeit eines jederzeitigen Weiterbetreibens des Verfahrens zu begeben.

Das Schreiben des Beklagten vom 21. März 2000, wonach dieser das weitere Verfahren bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in dieser Frage ausgesetzt hat und darum bat, von weiteren Nachfragen in dieser Angelegenheit abzusehen, führt nicht dazu, dass die nunmehr geltend gemacht Einrede der Verjährung als unzulässige Rechtsausübung zu bewerten wäre. Zwar weist der Kläger zutreffend darauf hin, dass es im Einzelfall gegen Treu und Glauben verstoßen und damit eine unzulässige Rechtsausübung darstellen kann, die Einrede der Verjährung der erheben. Das ist allerdings nur bei einem qualifizierten Fehlverhalten des Dienstherrn der Fall, das die Einrede der Verjährung deshalb als treuwidrig erscheinen lässt, weil der Beamte veranlasst worden ist, verjährungsunterbrechende oder - nunmehr - verjährungshemmende Schritte zu unterlassen (BVerwG, Urt. v. 15.06.2006 – 2 C 14/05 – JURIS).

So hat sich der Beklagte hier aber nicht verhalten, denn dem Kläger wurde weder abgeraten, einen Widerspruch einzulegen oder Untätigkeitsklage zu erheben, noch wurde ihm zugesagt, auf die Einrede der Verjährung zu verzichten.

Der Beklagte hat auch nicht in anderer Weise vor oder nach Ablauf der Verjährungsfristen zu erkennen gegeben, dass die Einrede der Verjährung nicht oder nicht mehr erhoben würde, so dass eine Verwirkung nicht in Betracht kommt, für die der bloße Zeitablauf nicht ausreichend ist, wovon auch der Kläger ausgeht.

Wegen der Verjährung des Anspruches kommt es nicht darauf an, dass der Akte entnommen werden kann, dass der Kläger in der Zeit vom 01. März 1995 bis zum 31. März 1996 seinen Zivildienst abgeleistet hat, so dass ihm für die Zeit vom 01. Januar 1996 bis zum 31. März 1996 ohnehin kein Anspruch auf eine höhere Besoldung gegen den Beklagten zukam.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.