Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 20. Nov. 2017 - 7 B 17.320

Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 24. Juni 2010 wird festgestellt, dass der Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger die Kosten der Schülerbeförderung zu den im Gebiet des Beklagten gelegenen Förderschulen ab dem Schuljahr 2004/2005 abzüglich bereits erfolgter Zahlungen des Beklagten und des Landes Rheinland-Pfalz hierfür insoweit zu erstatten, als mit den eingesetzten Schulbuslinien jeweils in der Regel mindestens fünf Schülerinnen und Schüler befördert wurden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beteiligten streiten darüber, wer die Kosten der Beförderung von Schülerinnen und Schülern, die im Bereich des Klägers wohnen, zu im Gebiet des Beklagten liegenden Förderschulen tragen muss.

Der beklagte Landkreis ist Standort von zehn Förderschulen, deren Schüler etwa zur Hälfte aus den umliegenden Landkreisen kommen. Für die im Kreis C. wohnenden Schüler richtete der Kläger im Jahr 1982 drei Schulbuslinien ein, mit denen seit dem Schuljahr 2004/2005 jeweils zwischen drei und neun Kinder zu den Förderschulen des Beklagten gefahren werden. Die Kosten hierfür trug bislang der Kläger. Er erhielt jedoch vom Beklagten die fiktiven Kosten der Jahreskarten für die betroffenen Schüler und vom Land Rheinland-Pfalz die Hälfte des danach verbleibenden Differenzbetrages erstattet. Bis zum Ende des Schuljahres 2009/2010 betrug der seit dem Schuljahr 2004/2005 danach auf ihn entfallende Anteil an den Beförderungskosten 269.683,83 €. Eine Vereinbarung über die Kostentragung besteht zwischen den Beteiligten nicht. Einen entsprechenden Antrag des Beklagten aus dem Jahr 1997 lehnte der Kläger ab.

Unter Berufung auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 30. Januar 2004 (AS 31, 121) forderte der Kläger den Beklagten im Juni 2004 auf, die Beförderung der im Gebiet des Klägers wohnenden Schüler zu übernehmen. Dies lehnte der Beklagte unter Verweis auf seine hohe Belastung als Träger kreisübergreifend genutzter Förderschulen ab. Darüber hinaus machte er geltend, die gesetzlichen Voraussetzungen für den Einsatz von Schulbussen lägen nicht vor. Nachfolgende Verhandlungen zwischen den Beteiligten, der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion (im Folgenden: ADD) sowie den zuständigen Ministerien blieben erfolglos.

Der Kläger hat am 24. Dezember 2009 Klage erhoben und geltend gemacht, die Verpflichtung des Beklagten zur Einrichtung eines Schulbusverkehrs folge aus § 69 Abs. 1 Schulgesetz – SchulG –. Der Einwand der Unwirtschaftlichkeit könne dem nicht entgegen gehalten werden. Für die Schüler bestehe aufgrund der Organisation der Förderschulen keine andere Möglichkeit zum Schulbesuch. Aufgrund der Weigerung des Beklagten, dieser Pflicht nachzukommen, habe der Kläger bislang für ihn diese Aufgabe wahrgenommen und könne hierfür Aufwendungsersatz nach den Grundsätzen der Geschäftsführung ohne Auftrag analog §§ 683, 679, 670 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB – verlangen.

Der Kläger hat zunächst beantragt die Verpflichtung des Beklagten festzustellen, die Kosten für die Beförderung der Schüler aus dem Landkreis C. zu den Förderschulen in seinem Kreisgebiet zu übernehmen, hilfsweise, die Beförderung der Schüler aus dem Landkreis C. zu den Förderschulen in seinem Kreisgebiet durch die Einrichtung von Schulbuslinien sicherzustellen.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Kläger sodann beantragt

festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, die in der Vergangenheit tatsächlich angefallenen Kosten für die Beförderung der Schüler aus dem Bereich des Klägers zu den Förderschulen im Gebiet des Beklagten abzüglich bereits erfolgter Erstattungen seitens des Beklagten und des Landes Rheinland-Pfalz zu übernehmen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat erklärt, im Falle eines feststellenden Tenors seiner Verpflichtung nachzukommen. In der Sache hat er ausgeführt, Voraussetzung für die Einrichtung von Schulbuslinien sei neben deren Wirtschaftlichkeit die Zumutbarkeit der Beförderung. Die in seinen Richtlinien zur Schülerbeförderung festgelegte Höchstdauer der Fahr- und Wartezeiten werde vorliegend in erheblichem Maße überschritten. Eigentlich bedürfe es deshalb einer schulnäheren Unterbringung in einem Internat oder einer Wohngruppe, deren Kosten der Kläger tragen müsse. Das jährliche Defizit der Schulwegkosten des Beklagten liege bei mehr als drei Millionen Euro. Der Großteil hiervon entfalle auf die Beförderung von Förderschülern. Es widerspreche der Mitverantwortung benachbarter Wohnsitzkreise für die Schülerbeförderung, wenn ein Landkreis einerseits für seine Schüler nicht die erforderlichen Schulen bereitstelle und sich andererseits einer Kostenbeteiligung verweigere.

Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom 24. Juni 2010 als unzulässig abgewiesen. Gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – sei die Feststellungs- gegenüber der Leistungsklage subsidiär. Dies gelte bei einer gegen einen Hoheitsträger gerichteten Klage nur dann nicht, wenn mit der Feststellungsklage in gleichem Umfang und mit gleicher Effektivität Rechtsschutz erlangt werden könne. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Das Gericht könne allenfalls dem Grunde nach über einen Erstattungsanspruch entscheiden. Weitere Meinungsverschiedenheiten, etwa über die Wirtschaftlichkeit der Buslinien oder die Zumutbarkeit der Beförderungsdauer, müssten hingegen ebenso in einem späteren Gerichtsverfahren geklärt werden wie die Frage, ob die Einrichtung der Buslinien durch den Kläger dem Organisationsermessen des Beklagten genüge. Die Klage sei darüber hinaus unbegründet. Nach § 69 SchulG habe nur der Schüler selbst einen Anspruch auf Übernahme der Beförderungskosten. Diesen könne der Kläger daher nicht im eigenen und mangels Überleitung auch nicht im fremden Namen geltend machen. Eine entsprechende Anwendung der §§ 683, 679, 670 BGB setze eine planwidrige Regelungslücke voraus. Sie komme deshalb nicht in Betracht, wenn die einschlägigen Vorschriften – wie § 69 SchulG – abschließend den Berechtigten, den Verpflichteten und den Inhalt des Anspruchs festlegten. Ein Dritter, der entgegen dieser Vorschrift die Beförderung übernehme, besorge kein Geschäft des pflichtigen Landkreises, sondern werde auf freiwilliger Basis tätig. Die Vorschrift des § 679 BGB, der zufolge bei einem Handeln im öffentlichen Interesse der abweichende Wille des Geschäftsherrn unbeachtlich sei, stehe dem nicht entgegen. Die Schülerbeförderung bleibe ungeachtet ihrer Ausgestaltung als öffentliche Aufgabe eine private Pflicht der Eltern. Schließlich widerspreche eine Kostenerstattung ohne Vereinbarung zwischen den Beteiligten dem in § 69 Abs. 7 Satz 2 SchulG zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Willen.

Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger vor, unter Hoheitsträgern sei die Feststellungsklage nur dann subsidiär, wenn hierdurch die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage umgangen würden. Die vom Verwaltungsgericht als weiterhin klärungsbedürftig hervorgehobenen Fragen müssten im vorliegenden Rechtsstreit entschieden werden. Die Grundsätze der Geschäftsführung ohne Auftrag seien im Schülerbeförderungsrecht entsprechend anwendbar. Eine planwidrige Regelungslücke werde hierfür nur im Verhältnis zwischen Staat und Bürger vorausgesetzt. Die Freiwilligkeit der Übernahme sei typisch für die Geschäftsführung ohne Auftrag. Gerade wegen der ausdrücklichen Regelung in § 69 SchulG handele es sich zudem um ein objektiv fremdes Geschäft. Die allgemeinen Maßstäbe für die Wirtschaftlichkeit und die Zumutbarkeit eines Schulbusverkehrs könnten wegen des erheblich größeren Einzugsbereichs nicht auf die Beförderung zu Förderschulen übertragen werden. Dem werde mit der Gewährung höherer Landeszuweisungen in § 15 Abs. 3 Landesfinanzausgleichsgesetz – LFAG – Rechnung getragen. Zudem sei fraglich, ob die Beförderungsrichtlinien des Beklagten die Höchstdauer der Schulbusfahrt bei Förderschülern festlegten. Jedenfalls sei eine Heimunterbringung nicht zumutbarer als die bestehenden Fahrzeiten. Die Vergangenheit habe zudem gezeigt, dass die betroffenen Kinder diese bewältigen könnten. Schließlich entspreche die Kostentragung durch die Schulsitzkörperschaft der Regelung des § 69 SchulG.

Der Kläger beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 24. Juni 2010 festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, die in der Vergangenheit tatsächlich angefallenen Kosten für die Beförderung der Schüler aus seinem Bereich zu den Förderschulen im Gebiet des Beklagten abzüglich bereits erfolgter Erstattungen seitens des Beklagten und des Landes Rheinland-Pfalz zu übernehmen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Beförderung von weniger als fünf Schülern verstoße gegen die landesweit abgestimmten Schülerbeförderungsrichtlinien. Zudem sei die Fahrzeit unzumutbar. Maßstab hierfür sei nicht die Schulorganisation, sondern das körperliche und geistige Leistungsvermögen und Wohlergehen der Kinder. Gerade Förderschüler bedürften besonderer Fürsorge. Der Kläger wolle ihnen hingegen Fahrzeiten zumuten, die selbst von Erwachsenen als anstrengend empfunden würden. Die Beförderungspflicht der Schulsitzkörperschaft könne nicht beliebig und auf deren Kosten ausgeweitet werden, nur weil weder das Land noch andere Landkreise bereit seien, alternative Standorte anzubieten. Die fünffache Gewichtung der Beförderung von Förderschülern beim Landesfinanzausgleich sei nicht ausreichend. Darüber hinaus sei jedenfalls teilweise Verjährung eingetreten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (zwei Heftungen) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die Berufung des Klägers hat Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hätte die Klage nicht abweisen dürfen. Denn sie ist zulässig (I.) und überwiegend begründet (II.).

I.

Die Klage ist zulässig. Ihr steht insbesondere nicht der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen. Jedenfalls bei einer gegen eine öffentlich-rechtliche Körperschaft gerichteten Klage findet die Vorschrift keine Anwendung, wenn – wie vorliegend – keine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren droht (vgl. BVerwGE 36, 179 [181 f.]; 112, 253 [256]). Auch bietet die Feststellungsklage dem Kläger einen mindestens ebenso effektiven Rechtsschutz wie eine auf die Übernahme der Beförderungsaufwendungen gerichtete Leistungsklage. Die hier begehrte Feststellung einer diesbezüglichen Verpflichtung des Beklagten setzt ebenso wie eine Leistungsklage die Prüfung voraus, ob die Einrichtung von Schulbuslinien wirtschaftlich vertretbar sowie den betroffenen Kindern zumutbar war und ob das Organisationsermessen des Beklagten dem Anspruch des Klägers entgegen steht. Es bedarf daher keiner weiteren Klageverfahren.

II.

Die Klage ist darüber hinaus insoweit begründet, als der Kläger die Verpflichtung des Beklagten zur Erstattung der Aufwendungen für solche Buslinien festgestellt wissen möchte, mit denen im jeweiligen Schuljahr in der Regel mindestens fünf Schüler befördert wurden. In entsprechender Anwendung der §§ 683, 679, 670 BGB (1.) hat der Kläger diesbezüglich ein objektiv fremdes Geschäft geführt, weil der Beklagte gemäß § 69 Abs. 4 Satz 2 SchulG verpflichtet war, die Beförderung der Schüler durch die Bereitstellung eines Schulbusverkehrs zu übernehmen (2.). Der daraus folgende Ersatzanspruch ist weder aufgrund der Ablehnung der Schülerbeförderung durch den Beklagten ausgeschlossen (3.) noch ist er verjährt (4.). Ihm steht schließlich auch nicht die grundsätzliche Mitverantwortung des Klägers für die Schülerbeförderung entgegen (5.)

1. In der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist anerkannt, dass die Grundsätze der Geschäftsführung ohne Auftrag auch im öffentlichen Recht entsprechende Anwendung finden. Wer eine Angelegenheit erledigt, die – wie er weiß – zum Aufgabenbereich einer anderen Behörde gehört, handelt danach als Geschäftsführer ohne Auftrag und kann nach Maßgabe der §§ 683, 679, 670 BGB Ersatz der ihm durch die Geschäftsführung entstandenen Aufwendungen verlangen (vgl. OVG RP, AS 31, 121 [131]).

Eine Analogie der vorgenannten Vorschriften scheidet vorliegend nicht bereits deshalb aus, weil § 69 SchulG die Zuständigkeiten für die Schülerbeförderung festlegt. Dies ist zunächst Voraussetzung für das Vorliegen eines fremden Geschäfts. Eine die Heranziehung der zivilrechtlichen Regelungen ausschließende Wirkung käme der Norm darüber hinaus nur dann zu, wenn darin die Aufwendungserstattung des tatsächlichen Leistungserbringers geregelt wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall. Auch § 93 Abs. 1 Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch – SGB XII – ermöglicht keine Rückforderung des Klägers gegenüber dem Beklagten. Danach kann der Träger der Sozialhilfe Ansprüche eines Leistungsberechtigten gegen einen Dritten, der kein Leistungsträger im Sinne von § 12 Sozialgesetzbuch Erstes Buch ist, auf sich überleiten. Zwar hat der Kläger die Einrichtung der Buslinien bislang aus Mitteln der Eingliederungshilfe gemäß § 54 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB XII bestritten. Die Vorschrift des § 69 Abs. 4 Satz 2 SchulG gewährt Schülern jedoch nur einen Anspruch auf den Einsatz von Schulbussen, nicht hingegen – anders als § 69 Abs. 4 Satz 1 und 3 SchulG für Fahrkarten öffentlicher und Kosten anderer Verkehrsmittel – auf die Erstattung der Aufwendungen hierfür. Schließlich erfassen auch die §§ 102, 104 Sozialgesetzbuch Zehntes Buch nicht die streitgegenständliche Forderung. Der darin geregelte Ausgleich unter Leistungsträgern setzt voraus, dass die in Anspruch genommene Körperschaft gegenüber dem Berechtigten zur Gewährung von Sozialleistungen im Sinne des Sozialgesetzbuchs verpflichtet war (vgl. BSG, Urteil vom 03.04.1990 – 10 RKg 29/89 –, juris Rn. 11; Urteil vom 27.11.1991 – 4 RA 10/91 –, juris Rn. 22). Hierzu zählt die Beförderung nach § 69 Abs. 4 Satz 2 SchulG nicht.

2. Der Kläger hat mit der Einrichtung des Schulbusverkehrs seit dem Schuljahr 2004/2005 ein objektiv fremdes Geschäft des Beklagten geführt. Dieser war – mit Ausnahme der Linie „Tour Löffelscheid“ im Schuljahr 2009/2010 – gemäß § 69 Abs. 4 Satz 2 SchulG verpflichtet, die Beförderung der Schüler durch die Bereitstellung eines Schulbusverkehrs zu übernehmen (a). Dem steht der Gesichtspunkt der Zumutbarkeit der Fahrtdauer für die Schüler nicht entgegen (b). Die Verpflichtung des Klägers, die Beförderung im Rahmen der Eingliederungshilfe durchzuführen, schließt das Vorliegen eines fremden Geschäfts gleichfalls nicht aus (c).

a) Die Einrichtung und Finanzierung der Schülerbeförderung aus dem klagenden Landkreis zu den Förderschulen in Neuwied und Bendorf ist Aufgabe des Beklagten, soweit in der Regel wenigstens fünf Schüler gemeinsam gefahren werden.

(1) Gemäß § 69 Abs. 1 Satz 1 SchulG obliegt den Landkreisen die Beförderung der Schülerinnen und Schüler zu den in ihrem Gebiet gelegenen Förderschulen, wenn diese – wie vorliegend – ihren Wohnsitz in Rheinland-Pfalz haben und ihnen der Schulweg ohne Benutzung eines Verkehrsmittels nicht zumutbar ist. Die Verpflichtung ist gemäß § 69 Abs. 4 Satz 1 SchulG vorrangig durch die Übernahme der notwendigen Fahrkosten für öffentliche Verkehrsmittel zu erfüllen. Soweit jedoch – wie hier – keine zumutbaren öffentlichen Verkehrsverbindungen bestehen, sollen nach § 69 Abs. 4 Satz 2 SchulG Schulbusse eingesetzt werden.

Mit dieser Soll-Vorschrift hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Aufgabe der Schülerbeförderung grundsätzlich in öffentlicher Regie erfolgt. Gleichwohl schließt dies nicht aus, hiervon abzuweichen, wenn sich der Einsatz eines Schulbusses als vollkommen unwirtschaftlich erweist. Der Beklagte hat dies in Ziffer I Nr. 5.1 seiner Richtlinien über die Schülerbeförderung angenommen, wenn in der Regel weniger als fünf Schülerinnen bzw. Schüler gemeinsam zu befördern sind. Eine dahingehende Beschränkung der Beförderungspflicht ist mit § 69 Abs. 4 Satz 2 SchulG vereinbar (vgl. OVG RP, AS 31, 364 [367 ff.]).

(2) Dies gilt auch für die Einrichtung von Schulbuslinien zu Förderschulen. Allerdings kommt bei der Beförderung von Förderschülern aufgrund ihrer besonderen Schutzbedürftigkeit Fürsorgegesichtspunkten erhöhte Bedeutung zu. Seinen Ausdruck findet dies neben der Pflicht zur Bereitstellung notwendiger Begleitpersonen gemäß § 69 Abs. 5 Satz 2 SchulG auch in § 69 Abs. 2 Satz 2 SchulG, wonach sich die Zumutbarkeit des Schulwegs ohne Benutzung eines Verkehrsmittels nicht nur nach der Entfernung, sondern auch nach Art und Grad der Behinderung bestimmt. Für die Einrichtung und Ausgestaltung der Schülerbeförderung sind deshalb nicht allein wirtschaftliche Kriterien, sondern vorrangig die Bedürfnisse der betroffenen Schülerinnen und Schüler maßgebend.

Andererseits lässt § 69 Abs. 7 Satz 2 SchulG jedoch erkennen, dass auch nach der Vorstellung des Gesetzgebers der bei Förderschulen oftmals große Einzugsbereich nicht uneingeschränkt zu Lasten des beförderungspflichtigen Landkreises gehen soll. Hiermit unvereinbar wäre es, wenn dieser nicht nur die längere Anfahrt und die damit einhergehenden höheren Kosten tragen, sondern notfalls auch Fahrdienste für lediglich einzelne Kinder einrichten müsste. Hinzu kommt, dass ein Schulbesuch der Schüler durch eine Einschränkung der Beförderungspflicht des Beklagten nicht unmöglich wird. Vielmehr ist in diesen Fällen der Träger der Sozialhilfe verpflichtet, im Rahmen der Eingliederungshilfe nach § 54 SGB XII die Beförderung zu gewährleisten (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1993, 198).

(3) Besteht eine Pflicht des Beklagten zum Einsatz von Schulbussen mithin nur insoweit, als damit in der Regel mindestens fünf Schüler gefahren werden, so war diese Voraussetzung ausweislich der vom Kläger mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2010 (Bl. 125 ff. der Gerichtsakte) vorgelegten und vom Beklagten nicht in Zweifel gezogenen Übersicht im umstrittenen Zeitraum mit Ausnahme der „Tour Löffelscheid“ im Schuljahr 2009/2010 erfüllt. Zwar weist die Aufstellung auch für die „Tour Cochem“ im selben Schuljahr weniger – nämlich vier – beförderte Schüler aus. Darin ist jedoch ein weiteres Kind aus dem Landkreis Vulkaneifel nicht enthalten, welches gemäß der vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht überreichten Aufstellung (Bl. 60 ff. der Gerichtsakte) ebenfalls mitfährt und bei der Berechnung der Schülerzahl zu berücksichtigen ist (vgl. OVG RP, Beschluss vom 11. Dezember 2007 – 2 B 11142/07.OVG –, nicht veröffentlicht). Somit erreicht auch dieser Bus die von dem Beklagten festgelegte Mindestzahl beförderter Schüler.

b) Soweit danach eine Pflicht des Beklagten zum Einsatz von Schulbussen besteht, ist diese nicht zusätzlich aufgrund vermeintlich unzumutbarer Fahrzeiten eingeschränkt. Der Beklagte kann sich nicht darauf berufen, die Beförderungsdauer sei für die betroffenen Schüler zu lang.

Diesen Gesichtspunkt muss vielmehr die Schulbehörde bei der Errichtung von (Förder-)Schulen nach § 91 Abs. 1 SchulG sowie bei der Festlegung der Einzugsbereiche gemäß § 93 SchulG berücksichtigen. Die mit der Wahl der Schulstandorte zugleich festgelegte Länge der Anfahrwege der Schüler liegt der Beförderungspflicht nach § 69 SchulG folglich zugrunde und kann sie deshalb nicht in Frage stellen. Innerhalb dieser vorgegebenen äußeren Umstände sind die Buslinien lediglich so einzurichten, dass die Fahrzeiten trotz Berücksichtigung wirtschaftlicher Aspekte so zumutbar wie möglich sind.

Dem hat der Beklagte für Schüler der Grund- und Realschulen dadurch Rechnung getragen, dass nach Ziffer I. Nr. 5.3 seiner Richtlinien bei Beförderungen mit dem Schulbus die Fahr- und Wartezeiten bei Grundschülern 30 bzw. 15 Minuten und bei Realschülern 60 bzw. 30 Minuten nicht überschreiten sollen. Abgesehen davon, dass die Richtlinien für Förderschüler keine derartige Beschränkung enthalten, schließt diese Soll-Vorschrift in Übereinstimmung mit den vorstehenden Ausführungen nicht aus, trotz Überschreitens dieser Grenzen Schulbusse einzusetzen, wenn die Fahrzeit im wesentlichen durch die Entfernung zwischen dem Wohnort und der Schule bestimmt ist und folglich durch die Wahl der Streckenführung nicht maßgeblich beeinflusst werden kann. Es widerspräche – zumal bei Förderschülern – dem mit § 69 SchulG verfolgten Zweck einer Erleichterung des Schulbesuchs, diesen durch einen Verweis der Schüler auf eine private Beförderung zu erschweren, obwohl sich deren Dauer nicht wesentlich von der Fahrt im Schulbus unterscheiden würde. Soweit der Beklagte auf eine Unterbringung in Heimen gemäß § 63 SchulG verweist, setzt diese eine Zustimmung der Eltern voraus. Es ist darüber hinaus – zumal in Anbetracht der besonderen Schutzbedürftigkeit von Förderschülern – nicht ansatzweise erkennbar, warum eine Trennung von den Eltern zumutbarer sein sollte als die gegebenen Busfahrzeiten.

Schließlich kann sich der Beklagte seiner Beförderungspflicht unter Verweis auf Fragen der Zumutbarkeit auch deshalb nicht entziehen, weil hierdurch ausschließlich die Belange der Schüler geschützt werden. Im Übrigen spricht die jahrelange Durchführung des Schulbusverkehrs gegen die Annahme nicht vertretbarer Fahrzeiten.

c) Der Annahme eines objektiv fremden Geschäfts widerspricht des Weiteren nicht, dass der Kläger den Busverkehr bislang im Rahmen der Eingliederungshilfe und damit auf Grundlage einer eigenständigen Verpflichtung gegenüber den Schülern eingerichtet hat. Insofern handelt es sich allenfalls um ein sogenanntes „auch fremdes“ Geschäft, welches die Anwendung der Regelungen über die Geschäftsführung ohne Auftrag nicht ausschließt (vgl. BGHZ 40, 28 [30]). Hinzu kommt, dass die Eingliederungshilfe gemäß § 2 SGB XII gegenüber der Beförderungspflicht des § 69 SchulG nachrangig ist. Zu ihr war der Kläger daher nur infolge der Weigerung des Beklagten gehalten.

Diese Einstandspflicht steht schließlich auch einem Handeln „ohne Auftrag“ nicht entgegen. Ausschlusswirkung hat insoweit nur die dem Geschäftsherrn – dem Beklagten –, nicht jedoch die gegenüber Dritten – den Schülern – bestehende sozialhilferechtliche Legitimation oder Verpflichtung (vgl. MünchKommBGB/Seiler, Bd. 4, 5. Aufl. 2009, § 677 Rn. 44 f.).

3. Dem Anspruch auf Ersatz der Aufwendungen steht die Ablehnung der Einrichtung einer Schulbusverbindung durch den Beklagten nicht entgegen. Zwar muss die Übernahme der Geschäftsführung gemäß § 683 BGB grundsätzlich dem Interesse und dem wirklichen oder mutmaßlichen Willen des Geschäftsherrn entsprechen. Dessen entgegenstehende Absicht ist nach § 679 BGB jedoch unbeachtlich, wenn es um die Erfüllung einer im öffentlichen Interesse liegenden Pflicht geht. Hierunter fällt die Beförderungspflicht gemäß § 69 Abs. 4 Satz 2 SchulG. Zwar ist es vom Grundsatz her Aufgabe der Eltern, die Beförderung ihrer Kinder zur Schule sicherzustellen (vgl. OVG RP, AS 30, 433 [436 ff.]; 31, 364 [366 f.]). Soweit jedoch das Schulgesetz einen Beförderungsanspruch gegenüber den Landkreisen und kreisfreien Städten begründet, liegt dessen Gewährleistung im öffentlichen Interesse.

a) Allerdings führt der öffentlich-rechtliche Charakter einer Pflicht allein nicht stets zur Unbeachtlichkeit des Willens des Geschäftsherrn. Vielmehr verlangt § 679 BGB ein gesteigertes Interesse dergestalt, dass eine Nichtvornahme die Belange der Allgemeinheit beinträchtigen würde (vgl. Jauernig, BGB, 13. Aufl. 2009, § 679 Rn. 2). Vorliegend hat der Kläger durch die Einrichtung der Buslinien den Schulbesuch der betroffenen Schüler ermöglicht. Angesichts des in Art. 27 Abs. 2, Art. 31 der Verfassung für Rheinland-Pfalz auch verfassungsrechtlich verankerten Bildungsanspruchs der betroffenen Kinder sowie der – aus nationalem wie internationalem Recht folgenden – Pflicht des Staates zur Eingliederung von Menschen mit Behinderung in die Gesellschaft handelt es sich hierbei um einen öffentlichen Belang von besonderem Gewicht, der ein unverzügliches Handeln erforderte.

b) Ein aus §§ 683, 679, 670 BGB herzuleitender Anspruch setzt zudem voraus, dass nicht nur die Erfüllung der Aufgabe an sich, sondern darüber hinaus gerade auch die Geschäftsführung durch eine andere als die nach der öffentlich-rechtlichen Regelung dazu bestimmte Körperschaft im öffentlichen Interesse liegt. Danach sind sowohl die sachliche und zeitliche Dringlichkeit der Aufgabe und die Sachnähe des Geschäftsführers als auch das Verhalten und die Handlungsmöglichkeiten der an sich verantwortlichen Behörde zu würdigen. Hierbei ist insbesondere ein ihr eingeräumtes Handlungsermessen zu berücksichtigen. Wäre es Dritten ohne weiteres gestattet, derartige Maßnahmen mit finanziell verbindlicher Wirkung gegenüber der zuständigen Körperschaft durchzuführen, so würde ihr Handlungsermessen beseitigt und durch eine Entscheidung des Geschäftsführers ersetzt. Andererseits ist auch in diesem Fall ein Aufwendungsersatzanspruch nicht schlechterdings ausgeschlossen. Das gilt insbesondere in den Fällen, in denen das Ermessen auf null reduziert ist oder die Behörde ein Tätigwerden gänzlich ablehnt (vgl. BVerwGE 80, 170 [173 ff.]; BGH, NJW 1978, 1258 [1259]).

Dies vorangestellt steht das Organisationsermessen des Beklagten bei der Einrichtung der Schülerbeförderung dem Ersatzanspruch des Klägers nicht entgegen. Der Beklagte hat bereits nicht geltend gemacht, ein kostengünstigerer oder effektiverer Einsatz der Busse sei möglich gewesen. Einem solchen Einwand stünde zudem der Grundsatz von Treu und Glauben entgegen, weil der Beklagte eine eigene Durchführung der Schülerbeförderung trotz wiederholter Aufforderung abgelehnt hat. Hinzu kommt, dass eine Handlungsfreiheit, die von dem zuständigen Aufgabenträger nicht beansprucht wird, weniger schutzwürdig ist (vgl. BVerwGE 80, 170 [175]). Die Ankündigung des Beklagten, der unterschiedliche Unterrichtsbeginn an den Förderschulen erfordere künftig eine Neufestlegung der Abfahrtzeiten mit der Folge, dass aufgrund andernfalls überlanger Wartezeiten oder Verspätungen die Zahl der einzusetzenden Busse steigen, damit jedoch die für einen wirtschaftlichen Einsatz erforderliche Mindestzahl unterschritten werde, ist unbeachtlich. Auch insoweit kann er sich nicht auf eine vermeintliche Unzumutbarkeit für die betroffenen Schüler berufen. Darüber hinaus trägt eine solche, auf finanzielle Aspekte konzentrierte Ausübung des Organisationsermessens weder der besonderen Bedeutung der Fürsorgepflicht gegenüber Förderschülern noch der bislang – trotz kleinerer Wartezeiten oder Verspätungen – offenbar seit Jahren funktionierenden Beförderung hinreichend Rechnung.

4. Der Ersatzanspruch des Klägers ist nicht verjährt. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob für den Anspruch aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag die regelmäßige Verjährungsfrist von drei Jahren gemäß § 195 BGB gilt. Auch dann wäre keine Verjährung eingetreten.

Zwar ist dem Kläger ein Teil der geltend gemachten Aufwendungen bereits in den Jahren 2004 und 2005 entstanden. Gemäß § 199 Abs. 1 BGB analog begann die Verjährungsfrist mit Ablauf des jeweiligen Kalenderjahres zu laufen und endete folglich mit Ablauf des 31. Dezember 2007 bzw. 2008. Die erst am 24. Dezember 2009 erhobene Klage hätte die Verjährung nur hinsichtlich der in den Jahren 2006 bis 2010 entstandenen Kosten unterbrochen, wohingegen der Anspruch auf Ersatz der Aufwendungen der vorhergehenden Jahre verjährt wäre.

Allerdings ist die Verjährung entsprechend § 203 Satz 1 BGB gehemmt, solange zwischen den Beteiligten Verhandlungen über den Anspruch oder die den Anspruch begründenden Umstände schweben. Derartige Gespräche begannen vorliegend unmittelbar im Anschluss an das Schreiben des Klägers vom 28. Juni 2004, in welchem er die Beförderungspflicht des Beklagten geltend machte und ihn vor Veranlassung weiterer Maßnahmen um ein Gespräch bat. Inhalt der nachfolgenden Besprechungen war sodann nicht nur die eigentliche Beförderungspflicht des Beklagten, sondern insbesondere dessen Anliegen, die Forderung des Klägers im Hinblick auf die finanzielle Situation des Beklagten und die grundsätzliche Bedeutung der aufgeworfenen Fragen „in einem größeren Zusammenhang“ zu betrachten (vgl. Gesprächsvermerk vom 13. September 2004, Bl. 11 der Verwaltungsakte des Klägers). Insofern beschränkten sich die Erörterungen im beiderseitigen Einvernehmen nicht auf Verhandlungen zwischen den Parteien, sondern erstreckten sich auch auf die ADD und die zuständigen Landesministerien. Zwar erfolgte in den Jahren 2006 und 2007 ausweislich der vorgelegten Verwaltungsvorgänge kein Schriftwechsel zu diesem Thema. Jedoch hatte die ADD dem Beklagten zuvor mit Schreiben vom 2. August 2005 (Bl. 14 der Verwaltungsakte des Beklagten) mitgeteilt, in die Angelegenheit sei auf Landesebene Bewegung gekommen; allerdings solle zunächst eine Erhebung über die Schülerbeförderungskosten bei Förderschulen durch die kommunalen Spitzenverbände abgewartet werden, um eine übermäßige Belastung einzelner Landkreise oder Städte belegen zu können. In einem weiteren Gespräch der Verfahrensbeteiligten am 28. Januar 2008 (Bl. 21 der Verwaltungsakte des Klägers) wurde sodann festgehalten, das zögerliche Handeln des Beklagten habe bezweckt, die Landesregierung zu einer Anpassung der Zuweisungen für die Schülerbeförderung zu veranlassen. Als letzter Versuch solle nunmehr noch einmal um ein Gespräch mit den zuständigen Stellen des Landes nachgesucht werden. Erst danach, spätestens jedoch im Juni 2008, werde der Kläger den – zur Klärung der Rechtsfragen auch vom Beklagten befürworteten – Rechtsweg beschreiten.

Demnach endeten die Verhandlungen im Juni 2008 und lief die Verjährungsfrist erst ab diesem Zeitpunkt weiter. Ungeachtet der Frage, wann dem Kläger im Jahr 2004 erstmals Kosten für die Beförderung der Schüler im Schuljahr 2004/2005 entstanden sind, war daher im Zeitpunkt der Klageerhebung am 24. Dezember 2009 auch insoweit noch keine Verjährung eingetreten.

5. Der Beförderungspflicht des Beklagten und dem Erstattungsanspruch des Klägers steht schließlich dessen grundsätzliche Mitverantwortung für die Schülerbeförderung nicht entgegen.

Allerdings kann sich eine benachbarte Gebietskörperschaft der Beteiligung an den Kosten der Beförderung der in ihrem Gebiet wohnenden Förderschüler nicht von vornherein mit dem Argument verschließen, Tragung und Ausgleich dieser Kosten seien abschließend in § 69 Abs. 1 Satz 1 SchulG sowie § 15 LFAG geregelt und das Gebot wirtschaftlicher Haushaltsführung verbiete eine Kostenbeteiligung (vgl. OVG RP, AS 31, 121 [127]). Hierauf hat sich der Kläger jedoch nicht zurückgezogen. Vielmehr hat er in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat seine Bereitschaft bekundet, sich trotz der grundsätzlichen Zuständigkeit des Beklagten an den Kosten für den Einsatz der Schulbusse zu beteiligen.

Insoweit ist auch der Einwand des Beklagten unbegründet, der Kläger unterlasse den Bau eigener Schulen, sei aber dennoch nicht bereit, die hierdurch anfallenden Beförderungskosten zu übernehmen. Abgesehen davon, dass nicht der Landkreis, sondern gemäß § 91 Abs. 1 SchulG die Schulbehörde – obgleich mit Zustimmung der als Schulträger vorgesehenen Gebietskörperschaft – über die Errichtung von Schulen entscheidet, widerspräche eine vollständige Übernahme der Kosten durch die Wohnsitzkörperschaft zudem der in § 69 Abs. 1 und 7 Satz 2 SchulG getroffenen gesetzgeberischen Wertung. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn sich der Beklagte auf eine Kostenbeteiligung beschränken möchte.

Hierbei verkennt der Senat nicht, dass die bisherige Regelung der Kostentragung bei der Beförderung von Förderschülern – jedenfalls im Hinblick auf die besondere Belastung des Beklagten infolge der Vielzahl von Förderschulen auf seinem Gebiet – nicht frei von rechtlichen Bedenken ist. Diese ergeben sich insbesondere daraus, dass einerseits die Ausgleichsregelung des § 15 Abs. 3 LFAG zumindest im Fall des Beklagten bei weitem nicht kostendeckend ist, andererseits dem beförderungspflichtigen Landkreis eine wirksame Durchsetzung der in § 69 Abs. 7 Satz 2 SchulG getroffenen Wertung verwehrt ist. Dem könnte der Gesetzgeber nicht nur durch eine Erhöhung des Ausgleichs nach § 15 Abs. 3 LFAG, sondern auch dadurch Rechnung tragen, dass die Wohnsitzkörperschaft zum Abschluss einer Vereinbarung nach § 69 Abs. 7 Satz 2 SchulG verpflichtet und für den Fall einer fehlenden Einigung ein Stichentscheid der ADD vorgesehen wird. Diese im Verhältnis des Beklagten zum Land liegenden (verfassungs-)rechtlichen Zweifel wirken sich jedoch nicht auf die zwischen den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens bestehenden rechtlichen Beziehungen aus (vgl. OVG RP, AS 31, 121 [128]).

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 VwGO. Soweit die Klage überwiegend erfolgreich und allein hinsichtlich der Erstattungspflicht des Beklagten für die Buslinie „Tour Löffelscheid“ im Schuljahr 2009/2010 unbegründet ist, wertet der Senat dies als ein Unterliegen zu einem geringen Teil. Dem Beklagten waren deshalb die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge gemäß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO ganz aufzuerlegen. Eine anteilige Kostentragung des Klägers nach § 155 Abs. 2 VwGO im Hinblick auf den nicht weiter verfolgten Hilfsantrag entfällt. Es kann dahingestellt bleiben, ob es sich hierbei um eine Rücknahme im Sinne des § 155 Abs. 2 VwGO oder nicht vielmehr nur darum handelte, dass ein lediglich angekündigter Antrag nicht gestellt wurde. Jedenfalls hat dieser sich weder streitwerterhöhend ausgewirkt noch sind durch ihn zusätzliche Kosten entstanden.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen. Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird zugleich auch für das erstinstanzliche Verfahren auf 269.683,83 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 3 Satz 1 Gerichtskostengesetz – GKG –). Er entspricht dem Anteil des Klägers an den Beförderungskosten der Schuljahre 2004/2005 bis 2009/2010, der nicht durch Erstattungen des Beklagten oder des Landes Rheinland-Pfalz gedeckt ist. Die „Rücknahme“ des in der Klageschrift zunächst gestellten Hilfsantrags bei inhaltsgleich fortbestehendem Hauptantrag führt nicht zur Festsetzung eines gestuften Streitwertes. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 GKG wirkt ein hilfsweise geltend gemachter Anspruch nur dann streitwerterhöhend, wenn eine gerichtliche Entscheidung über ihn ergeht, d. h. wenn sich nach Ansicht des Gerichts der Hauptanspruch als unbegründet erweist und nach dem begründeten Hilfsantrag erkannt oder wenn die Klage wegen Nichtbegründetheit des Hauptanspruches und Hilfsanspruches im vollen Umfange abgewiesen wird (vgl. OLG Nürnberg, MDR 1980, 238).