Der Kläger, Mountainbike-Fahrer und A. des Rechtsreferats der D. e.V. (im Folgenden: D.), will erreichen, dass der Beklagte dazu verpflichtet wird, die Beseitigung von Schildern anzuordnen, die das Mountainbike-Fahren auf zwei Privatwegen in einem zum Naturpark „Nagelfluhkette“ gehörenden Teil des Gemeindegebiets der Beigeladenen betreffen.
Im Mitteilungsblatt der Beigeladenen vom 5. Juli 2013 und in dem der Gemeinde R. vom 15. Juli 2013 wurde auf Wegsperrungen für Mountainbiker am Mittag, einem dortigen Berg, hingewiesen. Der Weg über das „G.“ zur Bildkapelle und der Waldweg oberhalb der Mittelstation der Mittag-Bahn nach Sch. würden gesperrt werden; in Kürze würden entsprechende Hinweisschilder angebracht werden.
Der Kläger wandte sich unter dem Briefkopf des D. in einem Schreiben vom 31. Juli 2013 an die untere Naturschutzbehörde beim Landratsamt Oberallgäu und bat unter Hinweis auf die Veröffentlichungen in den o.g. Mitteilungsblättern sowohl als A. des Rechtsreferats des D. als auch als Privatperson um die Aufhebung der rechtswidrigen Wegsperrungen und das Entfernen von Sperrschildern, deren Aufstellung in diesem Artikel angekündigt worden seien.
In einer innerhalb des Landratsamts weitergeleiteten E-Mail des Amts für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 2. September 2013 heißt es, das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten habe sich mit der Beigeladenen und mit Vertretern des Naturparks Nagelfluhkette, der Mittag-Bergbahn und der Jagd im Juni im kleinen Kreis zusammengesetzt mit dem Ergebnis, in einem ersten Schritt durch Öffentlichkeitsarbeit und Beschilderung auf die Problematiken „Konflikt mit Fußgängern“ einerseits und „Anpflanzung Schutzwald“ andererseits aufmerksam zu machen, woraufhin in den o.g. Mitteilungsblättern entsprechende Artikel erschienen seien. In Kürze würden an den betreffenden Wegen entsprechende Hinweisschilder angebracht. Die Gestaltung dieser Schilder war den beigefügten Anlagen zu entnehmen.
Bei den im weiteren Verlauf aufgestellten Schildern handelt es sich um rechteckige, weiße, etwa 30 auf 20 cm große Tafeln, die im oberen Drittel einen mit schwarzen Linien abgesetzten rot-weißen Streifen aufweisen, über dem mit schwarzer Schrift links beginnend zum einen aufgedruckt ist: „Mountainbike & Downhill am Mittag“ und im rechten Teil in teils schwarzer und teils roter Schrift zum anderen „Respektiere“, wobei in Fortsetzung dieses Schriftzuges unmittelbar unter dem rot-weißen Streifen in schwarzer Schrift angefügt ist: „deine Grenzen“. In der Mitte der Schilder steht in schwarzer kleinerer Schrift: „Weg zum Radfahren nicht geeignet! Bitte nicht befahren!“ Bei dem Schild auf dem Weg vom „G.“ zur Bildkapelle ist darunter aufgedruckt: „Grund: Weg wird von Wanderern stark frequentiert. Gefahr beim Downhill! Danke!“, bei den beiden Schildern am Weg oberhalb der Mittelstation der Mittag-Bahn nach Sch. dagegen: „Grund: neu angepflanzter Schutzwald Danke!“. Im linken unteren Bereich der Schilder sind zwei Logos („Allgäu“, „Naturpark Nagelfluhkette“) und das Gemeindewappen der Beigeladenen sowie rechts unten in kleiner Schrift „Initiative Wohngemeinschaft Natur im Allgäu“ aufgedruckt.
Bereits mit Schreiben vom 25. August 2013, eingegangen am 28. August 2013, erhob der Kläger Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg mit dem Antrag, den Beklagten u.a. zur Beseitigung der Sperrungen für Radfahrer des Wegs vom sog. „G.“ zur Bildkapelle am Mittag und des Waldwegs oberhalb der Mittelstation der Mittag-Bahn nach Sch. zu verpflichten. Er habe am 17. Juli 2013 von einem befreundeten Radfahrer erfahren, dass laut Mitteilungsblatt der Gemeinde Rettenberg vom 15. Juli 2013 ab sofort die beiden Wege gesperrt seien. Nach einer kurzen Recherche sei er auf das Mitteilungsblatt der Beigeladenen vom 5. Juli 2013 gestoßen, in dem der gleiche Artikel, ergänzt mit einer Karte mit den eingezeichneten Wegen und den erwähnten Aufforstungsflächen, zu finden gewesen sei. Zusätzlich habe er auf der Homepage der Mittag-Bahn bereits einen Hinweis auf die Wegsperrungen mit der Ankündigung gefunden, den Transport von Fahrrädern bei Nichtbeachtung der Sperrungen einzustellen. Da die Wege in der Vergangenheit bei den örtlichen Radfahrern wohl beliebt gewesen seien, würde er diese Wege auch gerne einmal nutzen.
Das Verwaltungsgericht wies die Klage des Klägers mit Urteil vom 17. November 2015 ab. Die zulässige Klage sei unbegründet, da die auf Veranlassung der Beigeladenen angebrachten Beschilderungen keine Sperren im Rechtssinne darstellten, nachdem durch diese die Benutzung der Wege mit dem Fahrrad bzw. Mountainbike weder durch ein Verbot ausgeschlossen noch sonst zielgerichtet unterbunden werden sollte.
Mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 17. November 2015 den Beklagten zu verpflichten anzuordnen, die Sperrung des Wegs „G.“ zur Bildkapelle durch das Schild mit dem aufgedruckten Grund „Weg wird von Wanderern stark frequentiert“ und die Sperrung des Wegs oberhalb der Mittelstation der Mittag-Bahn nach Sch. durch die beiden Schilder mit dem aufgedruckten Grund „neu angepflanzter Schutzwald“ für Radfahrer zu beseitigen,
hilfsweise über den Antrag des Klägers vom 31. Juli 2013, diese Schilder zu beseitigen, ermessensfehlerfrei unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Zur Begründung wurde ausgeführt, in tatsächlicher Hinsicht werde insbesondere auf die Klageschrift vom 25. August 2013 Bezug genommen. Die Klage sei begründet, da die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, es handle sich bei den Schildern nach der maßgeblichen objektiven Situation vor Ort und dem Empfängerhorizont eines unbefangenen möglichen Nutzers nicht um Sperren in der Natur, unrichtig sei. Das Radfahren (im Wald) sei nur auf geeigneten Wegen zulässig (Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Art. 30 Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG, Art. 13 Abs. 3 Satz 1 BayWaldG). Die Schilder mit dem Aufdruck „Weg zum Radfahren nicht geeignet“ suggerierten, dass sowohl der Naturpark „Nagelfluhkette“ als auch die Beigeladene hier jeweils die „Ungeeignetheit des Weges“ festgestellt hätten. Damit werde zugleich festgestellt, dass für den betreffenden Weg ein gesetzliches Verbot bestehe, der Radfahrer also etwas Unerlaubtes tue, wenn er den Weg befahre. Die Schilder stellten damit eine psychologische Sperre für Radfahrer dar. Daran ändere auch nichts, dass als Ausdruck der Höflichkeit das Wort „Bitte“ verwendet worden sei.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Bei den aufgestellten Schildern handele es sich nicht um „Sperren in der Natur“. Ausschlaggebend sei die objektive Situation, wie sie sich dem potentiellen Nutzer an Ort und Stelle darbiete. Die Veröffentlichungen, etwa die der Beigeladenen, seien irrelevant. Die Schilder stellten kein Verbot dar, sondern nur einen Appell an die Einsicht der Radfahrer. Im Übrigen seien die Wege zum Radfahren auch nicht geeignet. Der Kläger werde daher nicht in seinem Recht auf Betreten bzw. Befahren der freien Natur verletzt. Aus dem umfangreichen Bildmaterial, das das Landratsamt beim Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 16. Juli 2014 vorgelegt habe, ergebe sich, dass die Wege zum Radfahren nicht geeignet seien. Wege seien teilweise überhaupt nicht erkennbar, verliefen querfeldein über Wiesen, teilweise über Baumwurzeln oder treppenartig angelegte Steige. Eine Sperre könne nur vorliegen, wenn das Betretungsrecht tatsächlich beschränkt werde.
Die Beigeladene beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Die Schilder stellten keine Sperre dar. Bereits aus den dortigen Aufdrucken wie „Respektiere“, „Bitte“, „Danke“ ergebe sich, dass dies nicht der Fall sei. Nirgendwo auf den Schildern sei von einem Verbot die Rede. Die Schilder stellten nur eine Bitte dar mit dem Ziel der Konfliktvermeidung bzw. einen Warnhinweis.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts- und der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage des Klägers auf Anordnung der Beseitigung des Schildes mit dem Aufdruck „Grund: Weg wird von Wanderern stark frequentiert“ auf dem Weg „G.“ zur Bildkapelle sowie der beiden Schilder mit dem Aufdruck „Grund: neu angepflanzter Schutzwald“ auf dem Weg oberhalb der Mittelstation der Mittag-Bahn nach Sch. im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die Klage ist bereits mangels Klagebefugnis unzulässig.
Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, der die Verhinderung von Popularklagen bezweckt (vgl. BVerwG, U.v. 29.6.1995 – 2 C 32.94 – BVerwGE 99, 64), ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Darlegung des Klägers muss ergeben, dass nicht offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise das vom Kläger behauptete Recht – und somit der von ihm behauptete Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts – nicht bestehen oder ihm nicht zustehen kann (vgl. BVerwG, U.v. 21.8.2003 – 3 C 15.03 – DÖV 2004, 166). Die Pflicht zur Darlegung bezieht sich dabei auf die die Rechtsverletzung bzw. den Anspruch begründenden Tatsachen, nicht aber auf die rechtliche Seite des Klagevortrags (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 42 Rn. 93). Bei Verpflichtungsklagen genügt es für die Erfüllung der Darlegungslast, wenn aus der Klage erkennbar ist, dass und aufgrund welcher Tatsachen der Kläger auf den begehrten Verwaltungsakt ein Recht zu haben glaubt (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 42 Rn. 17).
Der Kläger begehrt vorliegend ein Einschreiten der unteren Naturschutzbehörde gegen – seiner Auffassung unzulässige – Sperren von Privatwegen für Mountainbiker, stützt sich also auf Art. 34 Abs. 3 BayNatSchG, wonach die untere Naturschutzbehörde die Beseitigung einer bereits bestehenden Sperre anordnen kann, wenn die Voraussetzungen vorliegen, unter denen nach Absatz 2 dieser Vorschrift die Errichtung der Sperre untersagt werden müsste, also wenn dies im gegenwärtigen oder absehbaren zukünftigen Interesse der erholungsuchenden Bevölkerung erforderlich ist und die Sperre den Voraussetzungen des Art. 33 BayNatSchG widerspricht. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats dient Art. 34 Abs. 3 BayNatSchG nicht nur dem abstrakten Interesse der Allgemeinheit, sondern konkret jedem einzelnen Erholungsuchenden und gibt ihm jedenfalls einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung darüber, ob eingeschritten wird. Der Sinngehalt des Grundrechts aus Art. 141 Abs. 3 Satz 1 BV, das „jedermann“, mithin jeder natürlichen Person, unabhängig von Staatsangehörigkeit, (Wohn-)Sitz oder Aufenthalt den Genuss auf Naturschönheiten und die Erholung in der freien Natur garantiert (vgl. Müller in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl. 2014, Art. 141 Rn. 24), gebietet es, eine drittschützende Wirkung des Art. 34 Abs. 3 BayNatSchG zu bejahen, zumal dieser durch den Verweis auf Art. 34 Abs. 2 BayNatSchG auch den einzelnen Erholungsuchenden als Teil der erholungsuchenden Bevölkerung, also den einzelnen Grundrechtsträger, in den Blick nimmt (vgl. BayVGH, U.v. 21.11.2013 – 14 BV 13.487 – VGH n.F. 66, 230 Rn. 30, 51; B.v. 11.5.2017 – 14 ZB 16.1775 – BayVBl 2017, 777 Rn. 7).
Aus der demnach drittschützenden Wirkung dieser Vorschrift folgt allerdings nicht, dass jeder (potentielle) Erholungsuchende im Wege einer Klage auf Einschreiten gegen jedwede in der freien Natur aufgestellte Sperre im Sinne des Art. 33 BayNatSchG vorgehen kann. Eine Sperre in der freien Natur – unterstellt eine solche liegt vor – entfaltet ihre Wirkung grundsätzlich erst, wenn ein Erholungsuchender mit ihr konfrontiert wird. Erforderlich ist daher, dass der jeweilige Kläger von der in der freien Natur aufgestellten Sperre individuell betroffen ist. Ob in jedem Fall für die Bejahung einer individuellen Betroffenheit zu verlangen ist, dass derjenige, der die Beseitigung einer Sperre einklagen will, am jeweiligen Standort Adressat dieser Sperre geworden ist (vgl. zu dieser Anforderung bei verkehrsrechtlichen Anordnungen BVerwG, U.v. 21.8.2003 – 3 C 15.03 – DÖV 2004, 166; U.v. 23.9.2010 – 3 C 37.09 – BVerwGE 138, 21 Rn. 16), kann offen bleiben. Jedenfalls muss eine besondere Beziehung zu dem betreffenden Gebiet bestehen, damit sich der jeweilige Kläger von der Allgemeinheit der Erholungsuchenden unterscheidet. Wohnt der Kläger nicht in dem betreffenden Gebiet, sondern wie vorliegend rd. 200 km entfernt, muss er hinreichend konkret darlegen, aus welchen Gründen er von der Sperre individuell betroffen ist. Eine individuelle Betroffenheit kann sich dabei beispielsweise aus einem regelmäßigen Aufenthalt in dem betreffenden Gebiet, einer Zweit-/Ferienwohnung oder Verwandten vor Ort ergeben. Die – hier allein vorliegende – bloße Absichtserklärung, – jetzt nach Kenntniserlangung von der Sperre – die betreffenden Wege mit dem Mountainbike befahren zu wollen, weil sie „wohl bei anderen beliebt gewesen seien“, verschafft dem Kläger ebenso wenig die Stellung eines individuell von der Sperre betroffenen Erholungsuchenden wie seine Aussage in der mündlichen Verhandlung vom 5. Dezember 2017, er fahre zum Mountainbiken fast immer in andere Gegenden außerhalb seines Wohnorts. Unabhängig davon ist anzumerken, dass zum Zeitpunkt der Antragstellung beim Landratsamt und bei Erhebung der Klage vor dem Verwaltungsgericht die Sperren in der Natur noch nicht vorhanden waren, der Kläger also allein auf Grund der – für Sperren in der Natur nicht relevanten – Veröffentlichungen bzw. auf Grund von Informationen anderer Radfahrer tätig geworden ist. Zudem kannte er damals die genaue Gestaltung der (erst später in der freien Natur aufgestellten) Schilder nicht. Auch der Umstand, dass der an die untere Naturschutzbehörde gerichtete Antrag vom 31. Juli 2013 unter dem Briefkopf des D. gestellt wurde, weist darauf hin, dass der Kläger nicht in eigenem Interesse, sondern im Interesse anderer Radfahrer, deren Interessen der Verein vertritt, gehandelt hat, also fremde Rechte im eigenen Namen geltend machen will. Daran ändert nichts, dass er auch auf sich selbst als natürliche Person und Mountainbiker hingewiesen hat. § 42 Abs. 2 VwGO steht jedoch einer Geltendmachung fremder Rechte im Wege der (gewillkürten) Prozessstandschaft entgegen.
Kosten: § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.
Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO.
