Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 12. Sept. 2018 - 22 ZB 17.960, 22 ZB 17.961

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I. Streitig ist, ob der Klägerin und Revisionsklägerin (Klägerin) ein Anspruch auf Änderung bestandskräftiger Umsatzsteuerfestsetzungen für die Streitjahre (1993 bis 1998) zusteht.

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Die Klägerin betrieb in den Streitjahren eine Spielhalle und führte dort Umsätze durch den Betrieb von Glücksspielautomaten mit Gewinnmöglichkeit aus.

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In den Umsatzsteuerbescheiden für die Streitjahre wurden diese Umsätze, den Steuererklärungen der Klägerin folgend, vom Beklagten und Revisionsbeklagten (Finanzamt --FA--) als umsatzsteuerpflichtig behandelt.

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Mit Urteil vom 17. Februar 2005 entschied der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) in der Rechtssache Linneweber und Akritidis C-453/02 und C-462/02 (Slg. 2005, I-1131, BFH/NV Beilage 2005, 94), dass Art. 13 Teil B Buchst. f der Sechsten Richtlinie des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern 77/388/EWG (Richtlinie 77/388/EWG) unmittelbare Wirkung zukomme, so dass sich ein Veranstalter oder Betreiber von Glücksspielen oder Glücksspielgeräten vor den nationalen Gerichten auf die Steuerfreiheit dieser Umsätze berufen könne. Bei Ergehen dieses Urteils lag für alle Streitjahre bereits Festsetzungsverjährung nach den Bestimmungen der Abgabenordnung (AO) vor. Die Einspruchsfrist für die für die Streitjahre ergangenen Umsatzsteuerjahresbescheide war bereits seit mehr als einem Jahr abgelaufen.

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Mit Schreiben unter dem 13. April 2005 legte die Klägerin Einspruch gegen die für die Streitjahre ergangenen Umsatzsteuerfestsetzungen ein und machte die Steuerfreiheit für die Umsätze mit Geldspielautomaten mit Gewinnmöglichkeit geltend.

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Das FA verwarf die Einsprüche wegen Verfristung als unzulässig. Die hiergegen eingelegte Klage zum Finanzgericht (FG) hat das FG aus den in "Entscheidungen der Finanzgerichte" 2010, 364 mitgeteilten Gründen abgewiesen.

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Hiergegen richtet sich die Revision. Die Klägerin rügt die Verletzung materiellen Bundesrechts sowie des Unionsrechts. Sie regt an, dem EuGH im Wege des Vorabentscheidungsersuchens folgende Fragen vorzulegen:

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"1. Kann sich ein Steuerpflichtiger gegenüber dem Finanzamt erfolgreich darauf berufen, dass die Europarechtswidrigkeit einer steuergesetzlichen Norm des nationalen Rechts durch den EuGH festgestellt worden ist, wenn nach nationalem Recht die Vorschrift der Bestandskraft entgegenstünde?

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2. Gilt dies insbesondere dann, wenn die Umsetzung einer Richtlinie fehlerhaft geschehen ist, sodass dem Steuerpflichtigen nicht offenbart wurde, dass eine Abweichung des Gemeinschaftsrechts vom nationalen Recht vorlag und der Steuerpflichtige durch diese Unwissenheit nicht in der Lage war, seine Rechte innerhalb der nationalen Frist geltend zu machen?

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3. Ist es für die Zumutbarkeit eines Rechtsbehelfs im Sinne der Entscheidung des EuGH vom 24. März 2009 C-445/06, Danske Slagterier von Relevanz, ob es sich um einen Eingriff handelt, der sich für den Bürger als ungewöhnlich oder selten darstellt, oder ob es sich um einen Eingriff handelt, der bereits vor Inkrafttreten der betreffenden verletzten Richtlinie durchgeführt wurde und auch bei anderen Steuerpflichtigen durchgeführt wird, sodass der Bürger keinen Anlass einer besonderen Prüfung erkennen kann, wie dies bei der Umsatzsteuerveranlagung der Fall ist und wirkt sich dies bejahendenfalls auf die Zumutbarkeit aus?

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4. Muss der Steuerpflichtige --entgegen der Aussage in der Sache Emmott vom 25. Juli 1991 C-208/90-- die Richtlinien der EG kennen, auf denen nationale Gesetze beruhen, die für ihn anwendbar sind?

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5. Falls Frage 3 (gemeint: 4) zu bejahen ist, stellt sich Frage 4 (gemeint: 5): Macht es für den Beginn oder für die Länge der Rechtsmittelfrist einen Unterschied, dass das nationale Recht voraussetzt, dass der Bürger die nationalen Rechtsvorschriften zumindest kennen muss, er die Vorschriften der EG-Richtlinien aber nicht kennen muss und nicht kennt (Verstoß gegen den Grundsatz der Effektivität)? Ist der kurze Lauf der Rechtsmittelfrist deshalb im nationalen Recht angemessen, weil Kenntnis vorausgesetzt wird? Bedeutet dies dann, dass beim Verstoß gegen europarechtliche Richtlinien eine längere Frist oder mangels anwendbarer Regelungen des nationalen Rechts gar keine Frist läuft?

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6. Kann der Steuerpflichtige trotz entgegenstehender Bestandskraft nach nationalem Recht Rückzahlung der zu Unrecht vereinnahmten Steuer verlangen?

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7. Unter welchen Voraussetzungen kann der Steuerpflichtige eine entsprechende Rückzahlung verlangen?"

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Die Klägerin beantragt,

das FG-Urteil sowie die Einspruchsentscheidung vom 20. April 2007 aufzuheben und die angefochtenen Umsatzsteuerfestsetzungen 1993 bis 1998 in der Weise zu ändern, dass die Umsätze aus Geldspielautomaten mit Gewinnmöglichkeit steuerfrei belassen und damit im Zusammenhang stehende Vorsteuern nicht berücksichtigt werden,

hilfsweise den Streitfall dem EuGH zur Vorabentscheidung vorzulegen.

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Das FA beantragt,

die Revision als unbegründet zurückzuweisen.

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II. Die Revision der Klägerin ist unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 126 Abs. 2 der Finanzgerichtsordnung --FGO--). Das FG hat zu Recht sowohl die Nichtigkeit der angefochtenen Umsatzsteuerfestsetzungen als auch die Änderbarkeit der bestandskräftigen und festsetzungsverjährten Bescheide für die Streitjahre verneint.

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1. Die angefochtenen Umsatzsteuerfestsetzungen sind nicht nichtig.

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Gemäß § 125 Abs. 1 AO ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Nach § 125 Abs. 2 AO ist ein Verwaltungsakt z.B. nichtig, der die erlassende Finanzbehörde nicht erkennen lässt, den aus tatsächlichen Gründen niemand befolgen kann, der die Begehung einer rechtswidrigen Tat verlangt oder der gegen die guten Sitten verstößt.

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Im Streitfall liegt kein Nichtigkeitsgrund vor. Ein Verwaltungsakt ist nicht allein deswegen nichtig, weil er der gesetzlichen Grundlage entbehrt oder weil die in Betracht kommenden Rechtsvorschriften --auch diejenigen des formellen Rechts (Verfahrensrechts)-- unrichtig angewendet worden sind. Der erforderliche besonders schwere Fehler liegt nur vor, wenn er die an eine ordnungsmäßige Verwaltung zu stellenden Anforderungen in einem so hohen und offenkundigen Maße verletzt, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen. Diese Voraussetzungen sind im Streitfall nicht erfüllt, da die Klägerin selbst in ihren Umsatzsteuererklärungen für die Streitjahre die streitigen Umsätze als steuerpflichtig angesehen hat und das FA dem gefolgt ist.

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Darüber hinaus ist ein Verwaltungsakt nicht allein deswegen nichtig, weil die in Betracht kommenden Rechtsvorschriften unrichtig angewendet worden sind (Urteile des Bundesfinanzhofs --BFH-- vom 13. Mai 1987 II R 140/84, BFHE 150, 70, BStBl II 1987, 592, und vom 26. September 2006 X R 21/04, BFH/NV 2007, 186). Für Verstöße gegen Unionsrecht ergeben sich insoweit keine Besonderheiten (vgl. EuGH-Urteil vom 6. Oktober 2009 C-40/08, Asturcom Telecomunicationes SL, Slg. 2009, I-9579, Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht --EWS-- 2009, 475, Europäische Zeitschrift für Wirtschaft --EuZW-- 2009, 852, unter Rdnr. 37; ebenso Urteil des Bundesverwaltungsgerichts --BVerwG-- vom 17. Januar 2007  6 C 32/06, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht --NVwZ-- 2007, 709). Die Gegenauffassung, nach der ein Verstoß gegen das Unionsrecht stets einen "schweren" Rechtsfehler begründen soll (vgl. de Weerth, Deutsches Steuerrecht --DStR-- 2008, 1368, 1369 zu § 130 AO), lässt unberücksichtigt, dass für einen unionsrechtswidrigen Bescheid keine andere Behandlung geboten ist als für einen Bescheid, der auf einer nicht verfassungskonformen Rechtsgrundlage beruht und dessen Bestand hiervon unberührt bleibt (§ 79 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht; BFH-Urteile vom 28. Juni 2006 III R 13/06, BFHE 214, 287, BStBl II 2007, 714; vom 21. März 1996 XI R 36/95, BFHE 179, 563, BStBl II 1996, 399).

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2. Das FG hat zu Recht entschieden, dass die Klägerin ihren Einspruch verspätet eingelegt hat.

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Nach § 355 Abs. 1 Satz 1 AO ist der Einspruch (§ 347 Abs. 1 Satz 1 AO) innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts einzulegen. Ein Einspruch gegen eine Steueranmeldung ist gemäß § 355 Abs. 1 Satz 2 AO innerhalb eines Monats nach Eingang der Steueranmeldung bei der Finanzbehörde, in den Fällen des § 168 Satz 2 AO innerhalb eines Monats nach Bekanntwerden der Zustimmung, zu erheben.

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Die Klägerin hat mit Schreiben unter dem 13. April 2005 Einspruch gegen die Umsatzsteuerfestsetzungen für die Streitjahre (1993 bis 1998) erhoben. Nach den für den Senat bindenden Feststellungen des FG (§ 118 Abs. 2 FGO) war zu diesem Zeitpunkt bereits für alle Streitjahre sowohl die Monatsfrist als auch die --nach Auffassung der Klägerin wegen fehlender Rechtsbehelfsbelehrung anwendbare-- Jahresfrist für die Einlegung eines Einspruchs abgelaufen. Dies ist im Übrigen auch zwischen den Beteiligten unstreitig.

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3. Die Versäumung der Einspruchsfrist durch die Klägerin ist nicht aufgrund der sog. "Emmott'schen Fristenhemmung" unbeachtlich.

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Nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 25. Juli 1991 C-208/90, Emmott, Slg. 1991, I-4269 Rdnr. 23) kann sich ein säumiger Mitgliedstaat zwar bis zum Zeitpunkt der ordnungsgemäßen Umsetzung einer Richtlinie unter bestimmten Voraussetzungen nicht auf die verspätete Einlegung einer Klage berufen (vgl. zuletzt EuGH-Urteil vom 24. März 2009 C-445/06, Danske Slagterier, Slg. 2009, I-2119 Rdnrn. 53 f.). Dieser Grundsatz gilt jedoch nicht uneingeschränkt, sondern setzt das Vorliegen besonderer Umstände voraus, die sich in der Rechtssache Emmott daraus ergaben, dass ein Bürger eines Mitgliedstaates von dessen Behörden zunächst von der rechtzeitigen Einlegung einer Klage abgehalten und ihm später der Einwand der verspäteten Klageerhebung entgegen gehalten wurde (EuGH-Urteil Danske Slagterier in Slg. 2009, I-2119 Rdnr. 54). Eine derartige Fallgestaltung ist im Streitfall nicht gegeben, da die Klägerin nicht daran gehindert war, innerhalb der allgemeinen Fristen ihre Umsatzsteuerfestsetzungen anzufechten (vgl. BFH-Entscheidungen vom 23. November 2006 V R 67/05, BFHE 216, 357, BStBl II 2007, 436; vom 23. November 2006 V R 51/05, BFHE 216, 350, BStBl II 2007, 433; vom 9. Oktober 2008 V R 45/06, BFH/NV 2009, 39; BFH-Urteile in BFHE 179, 563, BStBl II 1996, 399; vom 15. September 2004 I R 83/04, BFH/NV 2005, 229).

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4. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist nach dem Unionsrecht weder die Dauer der Einspruchsfrist zu beanstanden, noch besteht eine Anlaufhemmung bis zu dem Zeitpunkt, zu dem sie Kenntnis von der EuGH-Entscheidung Linneweber und Akritidis in Slg. 2005, I-1131, BFH/NV Beilage 2005, 94 erlangt hat. Das FA war auch nicht verpflichtet, ihr die Wiedereinsetzung in die versäumte Einspruchsfrist zu gewähren.

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a) Die Dauer der Einspruchsfrist nach § 355 AO verstößt weder gegen die unionsrechtlichen Vorgaben des Äquivalenz- noch des Effektivitätsprinzips, da nach dem EuGH-Urteil vom 19. September 2006 C-392/04 und C-422/04, I-21 Germany und Arcor (Slg. 2006, I-8559 Rdnrn. 59, 60 und 62) eine einmonatige Frist zur Einlegung eines Rechtsbehelfs angemessen ist. Zur Vermeidung von Wiederholungen verweist der Senat auf sein Urteil in BFHE 216, 357, BStBl II 2007, 436.

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b) Die Einspruchsfrist beginnt --trotz der fehlerhaften Umsetzung des Art. 13 Teil B Buchst. f der Richtlinie 77/388/EWG in nationales Recht-- mit Bekanntgabe des Steuerbescheids und nicht erst zu dem Zeitpunkt, in dem die Klägerin Kenntnis von der EuGH-Entscheidung Linneweber und Akritidis in Slg. 2005, I-1131, BFH/NV Beilage 2005, 94 erlangen konnte.

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Das Unionsrecht verlangt auf Grundlage der aus Art. 10 Abs. 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften (EG) abgeleiteten Prinzipien der Effektivität und der Äquivalenz (zum Grundsatz der Zusammenarbeit vgl. EuGH-Urteil vom 8. September 2010 C-409/06, Winner Wetten, juris, unter Rdnrn. 55, 58) nur, dass die Mitgliedstaaten die verfahrensrechtlichen Fristen, die zur Durchsetzung des Unionsrechts einzuhalten sind, nicht ungünstiger ausgestalten als in den nur das innerstaatliche Recht betreffenden Verfahren. Weiter darf es nicht praktisch unmöglich sein, eine auf das Unionsrecht gestützte Rechtsposition geltend zu machen. Danach sind Verwaltungsakte, die nach Ablauf einer angemessenen Frist nicht mehr anfechtbar sind, selbst wenn sie gegen das Unionsrecht verstoßen, für die Beteiligten bindend (vgl. EuGH-Entscheidungen vom 13. Januar 2004 C-453/00, Kühne & Heitz, Slg. 2004, I-837, unter Rdnr. 24; I-21 Germany und Arcor in Slg. 2006, I-8559, unter Rdnr. 51).

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Die Klägerin beansprucht demgegenüber für sich eine Besserstellung gegenüber den Steuerpflichtigen, die sich auf eine Rechtsposition des innerstaatlichen Rechts berufen können, diese aber nicht kennen und sich nach Ablauf der Einspruchsfrist in § 355 Abs. 1 AO die formelle Bestandskraft der Steuerfestsetzung entgegenhalten lassen müssen.

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Die von der Klägerin für maßgeblich gehaltenen Umstände, dass die Richtlinie 77/388/EWG sich an die Mitgliedstaaten und nicht unmittelbar an den Bürger als Adressaten wende und es bis zum EuGH-Urteil Linneweber und Akritidis in Slg. 2005, I-1131, BFH/NV Beilage 2005, 94 nicht vorhersehbar gewesen sei, dass Art. 13 Teil B Buchst. f der Richtlinie 77/388/EWG unmittelbar Anwendung finden könne, rechtfertigt entgegen ihrer Auffassung nicht den Schluss, dass es "praktisch unmöglich" war, diese Rechtsposition im Rahmen der "normalen" Einspruchsfrist gemäß § 355 Abs. 1 Satz 1 AO durchzusetzen. Denn es kommt nicht darauf an, ob eine nach Erlass eines Bescheids eintretende günstige Rechtsentwicklung auf einer günstigen Richtlinienauslegung durch den EuGH oder auf einer anderen Grundlage beruht. Ein Steuerpflichtiger, der mit Rücksicht auf die herrschende Rechtsauffassung zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses von einer Klage abgesehen und es unterlassen hat, die Gerichte selbst von einem Verstoß der Steuerfestsetzung gegen das Unionsrecht zu überzeugen, nimmt den Eintritt der Bestandskraft --auch für den Fall eines späteren Rechtsprechungswandels-- bewusst in Kauf (vgl. bereits Senatsurteil vom 29. Mai 2008 V R 45/06, BFH/NV 2008, 1889, unter II.3.b; s. auch weiter unten bei II.5.c bb). Die Rechtsverfolgung innerhalb der allgemeinen gesetzlichen Fristen ist daher auch bei Fragen des Unionsrechts möglich und zumutbar (BFH-Urteil in BFHE 216, 350, BStBl II 2007, 433, unter II.3.).

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c) Das FG hat weiter zutreffend entschieden, dass der Klägerin keine Wiedereinsetzung in die versäumte Einspruchsfrist gemäß § 110 AO zu gewähren war.

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Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass im Zeitpunkt des Einspruchs mit Schreiben unter dem 13. April 2005, den das FG zugleich als Antrag auf Wiedereinsetzung gemäß § 110 Abs. 1 AO behandelte, mehr als ein Jahr seit dem Ende der versäumten Einspruchsfrist verstrichen war. Das FG hat eine Wiedereinsetzung --sowohl auf Antrag der Klägerin als auch von Amts wegen-- daher zutreffend bereits im Hinblick auf die gemäß § 110 Abs. 3 AO einzuhaltende Jahresfrist verneint.

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Der Auffassung der Klägerin, die Jahresfrist sei unbeachtlich, da sie bis zum EuGH-Urteil Linneweber und Akritidis in Slg. 2005, I-1131, BFH/NV Beilage 2005, 94 weder habe wissen können noch müssen, dass die Steuerbefreiung gemäß Art. 13 Teil B Buchst. f der Richtlinie 77/388/EWG unmittelbar zu ihren Gunsten anwendbar sei, schließt sich der Senat nicht an. Die Klägerin kann sich insoweit nicht auf das BFH-Urteil vom 8. Februar 2001 VII R 59/99 (BFHE 194, 466, BStBl II 2001, 506) berufen. Diese Entscheidung betraf die Wiedereinsetzung in die prozessuale Antragsfrist gemäß § 68 FGO a.F. Für den Streitfall, in dem es die Klägerin von vornherein unterlassen hat, Rechtsbehelfe gegen die Umsatzsteuerfestsetzungen einzulegen, lässt sich hieraus nichts ableiten.

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Die Klägerin beansprucht vielmehr (vgl. bereits oben unter II.4.b) eine verfahrensrechtliche Besserstellung gegenüber den sich aus dem nationalen Recht ergebenden Rechten, um die auf der Richtlinie 77/388/EWG beruhende Steuerbefreiung durchzusetzen. Das Unionsrecht gebietet es jedoch nicht, die Klägerin verfahrensrechtlich besserzustellen (vgl. oben II.4.a zur Einspruchsfrist und die Senatsentscheidung in BFHE 216, 350, BStBl II 2007, 433, unter II.3.; EuGH-Urteil Asturcom Telecomunicationes SL in Slg. 2009, I-9579, EWS 2009, 475, EuZW 2009, 852, unter Rdnr. 37).

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5. Die Klägerin kann auch keine Änderung der bestandskräftigen Umsatzsteuerfestsetzungen beanspruchen.

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a) Es ist unionsrechtlich grundsätzlich nicht erforderlich, eine Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen, die nach Ablauf angemessener Fristen oder nach Erschöpfen des Rechtswegs bestandskräftig geworden ist oder durch ein rechtskräftiges gerichtliches Urteil bestätigt wurde (ständige Rechtsprechung des EuGH, vgl. Urteile Kühne & Heitz in Slg. 2004, I-837, unter Rdnr. 24; I-21 Germany und Arcor in Slg. 2006, I-8559, unter Rdnr. 51).

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b) Zu beachten ist allerdings, dass die für den Erlass einer Verwaltungsentscheidung zuständige Behörde nach dem (für die Streitjahre noch) in Art. 10 EG verankerten Grundsatz der Zusammenarbeit unter bestimmten Voraussetzungen verpflichtet sein kann, ihre Entscheidung zu überprüfen und zurückzunehmen (EuGH-Urteile Kühne & Heitz in Slg. 2004, I-837, unter Rdnr. 28; vom 16. März 2006 C-234/04, Kapferer, Slg. 2006, I-2585, unter Rdnr. 23; I-21 Germany und Arcor in Slg. 2006, I-8559, unter Rdnr. 52; vom 12. Februar 2008 C-2/06, Kempter, Slg. 2008, I-411, unter Rdnrn. 37 bis 39; vom 3. September 2009 C-2/08, Olimpiclub, Slg. 2009, I-7501, EuZW 2009, 739, unter Rdnrn. 23 ff.; Asturcom Telecomunicationes SL in Slg. 2009, I-9579, EWS 2009, 475, EuZW 2009, 852, unter Rdnr. 37).

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Für diesen Überprüfungs- und Aufhebungsanspruch müssen nach der Rechtsprechung des EuGH vier "Voraussetzungen" vorliegen:

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- Erstens muss die Behörde nach nationalem Recht befugt sein,

die bestandskräftige Entscheidung zurückzunehmen.

- Zweitens muss die Entscheidung infolge eines Urteils eines

in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts gegen-

über dem die Änderung begehrenden Steuerpflichtigen be-

standskräftig geworden sein.

- Drittens muss das Urteil, wie eine nach seinem Erlass ergan-

gene Entscheidung des EuGH zeigt, auf einer unrichtigen

Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruhen, die erfolgt ist,

ohne dass der EuGH um Vorabentscheidung ersucht worden ist,

obwohl die Voraussetzungen einer Vorlage gemäß Art. 234

Abs. 3 EG (nunmehr Art. 267 des Vertrags über die Arbeits-

weise der Europäischen Union --AEUV--) erfüllt waren.

- Viertens muss der Betroffene sich, unmittelbar nachdem er

Kenntnis von der besagten Entscheidung des EuGH erlangt

habe, an die Verwaltungsbehörde gewandt haben.

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c) Bereits die erste Voraussetzung, nach der eine nationale Behörde zur Aufhebung oder Änderung eines rechtswidrigen bestandskräftigen Steuerbescheids "befugt" sein muss, ist im Streitfall nicht erfüllt.

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aa) Steuerbescheide i.S. des § 155 AO können bei nachträglich erkannter Unionsrechtswidrigkeit --wie auch bei einem nachträglich erkannten Verstoß gegen innerstaatliches Recht-- auf Grundlage der "Kühne & Heitz-Grundsätze" und den §§ 172 ff. AO nicht geändert werden, da es im steuerrechtlichen Verfahrensrecht an der hierzu erforderlichen Befugnis fehlt (vgl. BFH-Urteile in BFHE 216, 357, BStBl II 2007, 436; vom 23. November 2006 V R 28/05, BFH/NV 2007, 872; in BFHE 179, 563, BStBl II 1996, 399; vom 8. Juli 2009 XI R 41/08, BFH/NV 2010, 1; zustimmend Klein/Rüsken, AO, 10. Aufl., § 130 Rz 32 f. und § 172 Rz 4 a; von Wedelstädt in Beermann/Gosch, AO vor §§ 172 bis 177 Rz 41.1; de Weerth, Der Betrieb --DB-- 2009, 2677; Tehler in Festschrift für Reiss 2008, 81, 94; Leonard/Sczcekalla, Umsatzsteuer-Rundschau --UR-- 2005, 420, 426 ff.; Birk/Jahndorf, UR 2005, 198, 199 f.; Gosch, DStR 2005, 413 ff., DStR 2004, 1988, 1991).

44

Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH (Urteile Kapferer in Slg. 2006, I-2585, unter Rdnrn. 22 und 23; Asturcom Telecomunicationes SL in Slg. 2009, I-9579, EWS 2009, 475, EuZW 2009, 852, unter Rdnrn. 37 f.), der der Senat folgt, setzt der auf den "Kühne & Heitz-Grundsätzen" beruhende Anspruch auf Überprüfung oder Änderung rechtskräftiger Entscheidungen voraus, dass das nationale Verfahrensrecht hierfür eine Rechtsgrundlage vorsieht und insoweit das Äquivalenz- sowie das Effektivitätsprinzip beachtet werden. Hiermit stellt der EuGH klar, dass das Unionsrecht weder verlangt, im nationalen Verfahrensrecht einen entsprechenden Überprüfungs- oder Änderungsanspruch für bestandskräftige unionsrechtswidrige Verwaltungsakte vorzusehen, noch, dass aus dem Unionsrecht ein eigenständiger (vom nationalen Recht losgelöster) Überprüfungs- und Änderungsanspruch abgeleitet werden kann (unzutreffend daher Jahndorf/Oellerich, DB 2008, 2559, 2563; Meilicke, DStR 2007, 1892, 1893; ders., Betriebs-Berater --BB-- 2004, 1087; Schacht/Steffens, BB 2008, 1254, 1257).

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bb) Die fehlende Änderungsmöglichkeit für bestandskräftige unionsrechtswidrige Steuerbescheide in den §§ 172 ff. AO verstößt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht gegen den unionsrechtlichen Äquivalenzgrundsatz.

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Im Streitfall kann offen bleiben, ob auf Grundlage der "Kühne & Heitz-Grundsätze" im Rahmen des § 130 Abs. 1 AO bei unionsrechtswidrigen Steuerverwaltungsakten (§ 118 AO) eine Ermessensreduzierung eintreten und ein Überprüfungs- oder Änderungsanspruch bei bestandskräftigen Steuerverwaltungsakten bestehen kann (so Wernsmann in Hübschmann/Hepp/Spitaler, § 130 AO Rz 22 ff.; Jahndorf/Oellerich, DB 2008, 2559, 2564). Selbst wenn dies zutreffen sollte, verletzt die abweichende Rechtslage bei Steuerbescheiden (vgl. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. d AO) nicht das Äquivalenzprinzip. Der nach nationalem Recht bestehende Dualismus der abgabenrechtlichen Korrekturvorschriften mit voneinander unabhängigen Regelungssystemen --§§ 130, 131 AO einerseits und §§ 172 ff. AO andererseits-- ist ein Grundprinzip des steuerrechtlichen Verfahrensrechts (vgl. Wernsmann in HHSp, vor §§ 130 bis 133 AO Rz 43, 114 ff.; Loose in Tipke/Kruse, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, Vorbemerkungen zu §§ 172 bis 177 AO Rz 6; von Wedelstädt in Beermann/Gosch, AO vor §§ 130 bis 133 AO Rz 8; Klein/Rüsken, AO, 10. Aufl., § 172 Rz 1; Pahlke/Koenig/Koenig, Abgabenordnung, 2. Aufl., vor §§ 172 bis 177 Rz 5). Dem Äquivalenzprinzip wird genügt, wenn innerhalb der verfahrensrechtlich jeweils eigenständigen Änderungsregelungen für rechtswidrige bestandskräftige Steuerverwaltungsakte einerseits und für Steuerbescheide andererseits dieselben Änderungsmöglichkeiten zur Durchsetzung der sich aus dem nationalem Recht und dem Unionsrecht ergebenden Ansprüche bestehen (vgl. z.B. EuGH-Urteil Asturcom Telecomunicationes SL, Slg. 2009, I-9579, EWS 2009, 475, EuZW 2009, 852, unter Rdnrn. 49 f.). Dies ist vorliegend der Fall, da Verstöße gegen innerstaatliches Recht und das Unionsrecht innerhalb der beiden Änderungssysteme jeweils gleich behandelt werden.

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cc) Ferner verstößt die fehlende nachträgliche Änderungsmöglichkeit für unionsrechtswidrige Steuerbescheide nicht gegen das Effektivitätsprinzip.

48

Der Grundsatz der Effektivität ist entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin nicht verletzt, wenn der Steuerpflichtige eine Steuerfestsetzung des FA bestandskräftig werden lässt, weil eine künftige Rechtsprechungsänderung des EuGH oder BFH zu seinen Gunsten nicht absehbar ist (Senatsurteil in BFH/NV 2008, 1889, unter II.1.d). Denn durch das Rechtsinstitut der Bestandskraft bezweckt der Gesetzgeber den Eintritt der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens. Dieser Zweck würde vereitelt, wenn die Bestandskraft nachträglich durchbrochen werden könnte und dies von der regelmäßig schwierig zu beurteilenden Vorhersehbarkeit einer Rechtsprechungsänderung des EuGH oder des BFH abhängig gemacht würde. Es ist --wie bereits unter II.4.b erläutert-- Sache des Steuerpflichtigen, unter Übernahme des Kostenrisikos seine Chance zur Herbeiführung der Korrektur einer entgegenstehenden Rechtsprechung zu wahren, indem er Rechtsmittel einlegt (Senatsurteil in BFHE 216, 350, BStBl II 2007, 433). Sieht der Steuerpflichtige hiervon ab, nimmt er den Eintritt der Bestandskraft auch für den Fall einer späteren Rechtsprechungsänderung bewusst in Kauf.

49

Dass nach den von der Klägerin angeführten zivilrechtlichen Entscheidungen eine Haftung von Steuerberatern bis zum EuGH-Urteil Linneweber und Akritidis in Slg. 2005, I-1131, BFH/NV Beilage 2005, 94 mangels Verschuldens nicht in Betracht kommen kann, wenn diese auf die Steuerfreiheit der Umsätze nicht hingewiesen hatten, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Der Effektivitätsgrundsatz garantiert --anders als die Klägerin meint-- nur eine gerichtliche Rechtsschutzmöglichkeit in angemessener Frist. Er betrifft das Verfahren, nicht aber die Frage, ob es in der Sache schwierig ist, eine günstige Rechtsentwicklung vorherzusehen und durchzusetzen. Der EuGH hat die deutschen Einspruchs- und Klagefristen und damit die nationalen verfahrensrechtlichen Regelungen zur Durchsetzung des Unionsrechts nicht beanstandet (EuGH-Urteil I-21 Germany und Arcor in Slg. 2006, I-8559, unter Rdnrn. 58 bis 60; vgl. auch unter II.4.a und b).

50

dd) Aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 4. September 2008  2 BvR 1321/07 (Deutsches Steuerrecht Entscheidungsdienst 2009, 60) ergibt sich ebenfalls nichts anderes. Zwar hat das BVerfG dort ausgeführt, der EuGH habe die Fragen zur Durchbrechung der Bestandskraft unionsrechtswidriger belastender Verwaltungsakte der Mitgliedstaaten noch nicht erschöpfend beantwortet und es sei unklar, welche Bedeutung der vom EuGH in der "Kühne und Heitz-Entscheidung" aufgestellten Voraussetzung zukomme, die Behörde müsse nach nationalem Recht befugt sein, die Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen. Die vom BVerfG hierzu zitierten Schrifttumsauffassungen beziehen sich aber zu Recht ausschließlich auf die --für Steuerbescheide nicht maßgeblichen-- §§ 48 Abs. 1 Satz 1, 51 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), die für rechtswidrige unanfechtbare Verwaltungsakte im allgemeinen Verwaltungsrecht wie in § 130 Abs. 1 AO --anders als die §§ 172 ff. AO-- unter bestimmten Voraussetzungen eine ermessensgebundene Überprüfungs- und Änderungspflicht vorsehen (vgl. im Hinblick auf unionsrechtswidrige Verwaltungsakte zu den §§ 48, 51 VwVfG BVerwG-Urteile vom 22. Oktober 2009  1 C 26/08, Deutsches Verwaltungsblatt --DVBl-- 2010, 261; vom 17. Januar 2007  6 C 32/06, NVwZ 2007, 709).

51

d) Die zweite Voraussetzung der "Kühne & Heitz-Rechtsprechung" liegt ebenfalls nicht vor. Die Klägerin hat --wie sie selbst einräumt-- gegen die bestandskräftigen Umsatzsteuerfestsetzungen nicht die ihr zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe (vgl. EuGH-Urteil I-21 Germany und Arcor in Slg. 2006, I-8559, unter Rdnrn. 53 f.) ausgeschöpft (vgl. zu diesem Erfordernis BFH-Urteil in BFH/NV 2005, 229; Kanitz/Wendel, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2008, 231, 232; Ludwigs, DVBl 2008, 1164, 1170; Müller/Seer, Internationale Wirtschaftsbriefe Fach 11, Gruppe 2, 865, 875; Rennert, DVBl 2007, 400, 408; Ruffert, Juristenzeitung 2007, 407, 409). Die Gegenauffassung von Meilicke (DStR 2007, 1892, 1893; ders., BB 2004, 1087 ff., und Schacht/Steffens, BB 2008, 1254, 1255), nach der die Rechtslage hinsichtlich dieser Voraussetzung nicht abschließend geklärt sein soll, vermag nicht zu begründen, warum und in welcher Hinsicht nach den Ausführungen des EuGH im Urteil I-21 Germany & Arcor in Slg. 2006, I-8559 noch Klärungsbedarf besteht.

52

Der EuGH hat auch nicht, wie die Klägerin behauptet, im Urteil Danske Slagterier in Slg. 2009, I-2119 von dieser Voraussetzung Abstand genommen, sondern dort lediglich im Bezug auf den unionsrechtlichen Entschädigungs- und Staatshaftungsanspruch entschieden, es sei nicht in jedem Fall zwingend erforderlich, dass der Geschädigte zuvor im Wege des Primärrechtsschutzes gegen das zum Schaden führende legislative oder judikative Unrecht vorgehe (vgl. auch EuGH-Urteil vom 26. Januar 2010 C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales, BFH/NV Beilage 2010, 578, unter Rdnr. 48). Für die im "Kühne & Heitz-Urteil" definierten Korrekturvoraussetzungen bei rechtswidrigen bestandskräftigen Verwaltungsakten folgt hieraus nichts.

53

6. Im Streitfall sind die von der Klägerin aufgeworfenen Vorlagefragen 6 und 7 zu den Voraussetzungen des unionsrechtlichen Entschädigungsanspruchs nicht entscheidungserheblich, da sie im vorliegenden Verfahren nur die Änderung der bestandskräftigen Steuerfestsetzungen, nicht aber auch einen Erlass der Steuer begehrt.

54

a) Das Recht auf Erstattung von Abgaben, die ein Mitgliedstaat unter Verstoß gegen das Unionsrecht erhoben hat, stellt nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH eine Folge und eine Ergänzung der Rechte dar, die den Einzelnen aus dem Unionsrecht in seiner Auslegung durch den EuGH erwachsen. Es besteht ein Entschädigungs- oder Staatshaftungsanspruch, wenn ein Mitgliedstaat unter Verstoß gegen die Vorschriften des Unionsrechts Steuern erhoben hat, oder ein Anspruch auf Erstattung der zu Unrecht erhobenen Steuer und der Beträge, die in unmittelbarem Zusammenhang mit dieser Steuer an diesen Staat gezahlt oder von diesem einbehalten worden sind. Voraussetzung ist, dass die verletzte Rechtsnorm bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, der Verstoß hinreichend qualifiziert ist und zwischen dem Verstoß gegen die dem Staat obliegende Verpflichtung und dem den Betroffenen entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht (vgl. EuGH-Urteile vom 12. Dezember 2006 C-446/04, Test Claimants in the FII Group Litigation, Slg. 2006, I-11753; vom 13. März 2007 C-524/04, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, Slg. 2007, I-2107, unter Rdnrn. 110, 111; vom 23. April 2008 C-201/05, Test Claimants in the CFC and Dividend Group Litigation, Slg. 2008, I-2875; in Transportes Urbanos y Servicios Generales in BFH/NV Beilage 2010, 578, unter Rdnrn. 29 ff.).

55

b) Der Senat hat bereits mehrfach entschieden, dass bei Vorliegen der Voraussetzungen eines unionsrechtlichen Entschädigungsanspruchs nur ein Erlass der Steuer gemäß § 227 AO in Betracht kommt (vgl. BFH-Entscheidungen vom 13. Januar 2005 V R 35/03, BFHE 208, 398, BStBl II 2005, 460; in BFHE 216, 350, BStBl II 2007, 433; in BFH/NV 2008, 1889; vom 5. Juni 2009 V B 52/08, BFH/NV 2009, 1593). Mangels einer Unionsregelung über die Erstattung zu Unrecht erhobener inländischer Abgaben ist es Aufgabe des innerstaatlichen Rechts der einzelnen Mitgliedstaaten, insoweit die Verfahrensmodalitäten zu regeln (vgl. das EuGH-Urteil Test Claimants in the FII Group Litigation in Slg. 2006, I-11753, unter Rdnr. 203).

56

7. Der Senat folgt im Übrigen nicht der Anregung der Klägerin, gemäß Art. 267 AEUV eine Vorabentscheidung des EuGH einzuholen. Die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen zu den Voraussetzungen, unter denen eine Korrektur bestandskräftiger Steuerbescheide auf Grundlage der "Kühne & Heitz-Rechtsprechung" des EuGH in Betracht kommt, sowie zu Beginn und Dauer der Einspruchs- und Wiedereinsetzungsfrist bei nicht zutreffender Umsetzung einer Richtlinienbestimmung sind --wie dargelegt-- nach Auffassung des Senats bereits geklärt (vgl. unter II.5.). Unter diesen Umständen besteht für den Senat keine Vorlagepflicht (vgl. zu den Voraussetzungen EuGH-Urteile vom 6. Oktober 1982 Rs. 283/81, Cilfit u.a., Slg. 1982, 3415, unter Rdnr. 21; vom 6. Dezember 2005 C-461/03, Gaston Schul, Slg. 2005, I-10513; vom 15. September 2005 C-495/03, Intermodal Transports, Slg. 2005, I-8151).

57

8. Es kommt schließlich keine Aussetzung des Verfahrens und Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) an das BVerfG in Betracht. Die unter II.5. dargelegten möglicherweise unterschiedlichen Rechtsfolgen für die Aufheb- und Änderbarkeit von bestandskräftigen Steuerverwaltungsakten i.S. des § 118 AO und von Steuerbescheiden gemäß § 155 AO, wenn nachträglich deren Unionsrechtswidrigkeit festgestellt wird, führen wegen des Dualismus der Korrektursysteme in §§ 130 ff. AO und §§ 172 ff. AO nicht zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung i.S. des Art. 3 Abs. 1 GG.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 78.000,- Euro festgesetzt.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung ist unzulässig.

1. Der Kläger hat die Gründe für die Zulassung der Berufung nicht hinreichend dargelegt (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Der Kläger hat für den ursprünglich gestellten Klagehauptantrag kein Rechtsschutzbedürfnis mehr. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt dann, wenn der Kläger an der Ausnutzung des begehrten Vorbescheids gehindert ist und deshalb dieser ersichtlich nutzlos wäre (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, vor § 40 Rn. 38). So liegt der Fall hier. Am 25. Juni 2012 wurde das „Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland und andere Rechtsvorschriften (AGGlüStV)“ für Bayern beschlossen. Das Gesetz ist am 1. Juli 2012 in Kraft getreten. Die Erlaubniserteilung (§ 24 GlüStV i. V. m. Art. 9 Abs. 2 AGGlüStV) ist demnach ausgeschlossen für „Mehrfachspielhallen“ (baulicher Verbund mit weiteren Spielhallen oder gemeinsames Gebäude oder Gebäudekomplex). Vom Ausschluss der Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV), ist keine Ausnahme möglich. Selbst wenn dem Kläger der beantragte Vorbescheid für ein Entertainment-Center mit drei Spielhallen (im Sinn von § 3 Abs. 2 SpielV) erteilt würde, ist dieser für ihn ersichtlich nutzlos, weil er die erforderliche Erlaubnis nach dem AGGlüStV nicht mehr erhalten könnte. In einer solchen Situation fehlt dem Kläger für den Hauptantrag das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Infolge des Inkrafttretens des bayerischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag hat sich daher für ihn der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt (vgl. auch BayVGH, U. v. 20.12.2012 - 2 B 12.1977 - BayVBl. 2013, 275).

Erledigt sich nach Ergehen eines Urteils die Hauptsache, kann die Zulassung der Berufung grundsätzlich lediglich zu dem Zweck beantragt werden, im Berufungsverfahren feststellen zu lassen, dass das Recht, über das in der angefochtenen Entscheidung gestritten wurde, vor Erledigung bestand (vgl. BVerwG, B. v. 21.8.1995 - 8 B 43/95 - NVwZ-RR 1996, 122; BayVGH, B. v. 19.6.2013 - 2 ZB 12.368 - juris; NdsOVG, B. v. 17.8.2006 - 2 LA 1192/04 - NVwZ-RR 2007, 67). Will der Kläger das Verfahren trotz einer Erledigung der Hauptsache nach Erlass des erstinstanzlichen Urteils fortführen, so ist im Zulassungsverfahren für dessen Zulässigkeit auch das geforderte Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu verdeutlichen (vgl. BVerwG, B. v. 21.8.1995 - 8 B 43/95 - NVwZ-RR 1996, 122; BayVGH, B. v. 19.6.2013 - 2 ZB 12.368 - juris; NdsOVG, B. v. 17.8.2006 - 2 LA 1192/04 - NVwZ-RR 2007, 67; Happ in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 124a Rn. 78b).

Vorliegend hat der Kläger bereits seinen Hauptantrag nicht auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag (§ 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO entsprechend) umgestellt, sondern eine solche Umstellung im Schriftsatz vom 12. Februar 2014 lediglich für das Berufungsverfahren nach dessen Zulassung angekündigt. Selbst wenn darin eine Umstellung auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag gesehen würde, wäre dieser jedoch mangels ausreichender Darlegung des erforderlichen besonderen Fortsetzungsfeststellungsinteresses in der Hauptsache unzulässig. Der Kläger beruft sich hinsichtlich eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses allein auf die Absicht, einen Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen. Eine entsprechende Amtshaftungsklage hat der Kläger bereits beim Landgericht Landshut (Aktenzeichen 54 O 1390/12) eingereicht, obwohl der Rechtsweg hinsichtlich der Ablehnung seines Vorbescheidsantrags noch nicht abgeschlossen war. Der Kläger stützt im dortigen Verfahren seinen Anspruch hilfsweise auch auf die aus seiner Sicht amtspflichtwidrige Versagung des Vorbescheids. Die Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen kann ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts nur dann begründen, wenn der Amtshaftungsprozess nicht offensichtlich aussichtslos ist (vgl. BVerwG, U. v. 22.1.1998 - 2 C 4/97 - NVwZ 1999, 404). Da ein Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung ein Verschulden voraussetzt, ist der Amtshaftungsprozess dann offensichtlich aussichtslos, wenn ein dem Dienstherrn zurechenbares Verschulden des handelnden Bediensteten ausscheidet. Dies ist regelmäßig der Fall, wenn ein Kollegialgericht das Verwaltungshandeln als objektiv rechtmäßig angesehen hat, es sei denn, das Kollegialgericht wäre von einem falschen Sachverhalt ausgegangen (vgl. BVerwG, U. v. 22.1.1998 - 2 C 4/97 - NVwZ 1999, 404; B. v. 9.8.1990 - 1 B 94/90 - BayVBl. 1991, 26; BayVGH, U. v. 20.12.2012 - 2 B 12.1977 - BayVBl. 2013, 275). Auch der Bundesgerichtshof (vgl. U. v. 2.4.1998 - III ZR 111/97 - NVwZ 1998, 878) geht davon aus, dass eine schuldhafte Amtspflichtverletzung nicht in Betracht kommt, wenn ein Kollegialgericht aufgrund sorgfältiger Sachverhaltsfeststellung unter erschöpfender Würdigung die Rechtmäßigkeit der Amtstätigkeit bejaht hat.

Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen vorliegend offensichtlich ausgeschlossen. Der Kläger macht in seiner Begründung des Zulassungsantrags nicht geltend, dass das Erstgericht von einem falschen Sachverhalt ausgegangen wäre. Vielmehr macht er erstmals im Zulassungsverfahren geltend, dass der für das Baugrundstück geltende Bebauungsplan funktionslos geworden sei. Insoweit bestand weder für die Beklagte noch das Erstgericht ein Anlass, den Sachverhalt dahingehend zu ermitteln und rechtlich zu bewerten. Unabhängig davon, dass der Kläger nicht substantiiert darlegt, weshalb der Bebauungsplan funktionslos geworden sein soll, fehlt es an einer Darlegung, warum der Kläger bei Funktionslosigkeit des Bebauungsplans einen Anspruch auf Erteilung des begehrten Vorbescheids haben sollte. Im Übrigen handelt es sich um ein Plangebiet mit einer Fläche von 116.598 m². Lediglich das Grundstück des Klägers sowie das eines Konkurrenzbetriebs ist planwidrig, aber bestandskräftig genehmigt genutzt. Auf zwei weiteren Grundstücken findet sich eine Wohnnutzung, die in der vorliegenden Form jedoch nicht genehmigt ist und daher für die Beurteilung hinsichtlich der Funktionslosigkeit außer Betracht bleibt. Neben zwei unbebauten Grundstücken gibt es noch einzelne Leerstände. Alle anderen Gebäude sind plangemäß genutzt, was auch die vom Kläger vorgelegte Aufstellung zeigt. Bei lediglich zwei planwidrig, aber bestandskräftig genehmigt genutzten Grundstücken bei einem Plangebiet der vorliegenden Größe kann nicht von einer Funktionslosigkeit des Bebauungsplans ausgegangen werden.

Auch hinsichtlich eines möglichen Anspruchs auf Erteilung einer Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplan nach § 31 Abs. 2 BauGB macht der Kläger nicht geltend, dass das Erstgericht von einem falschen Sachverhalt ausgegangen wäre. Die rechtliche Beurteilung durch das Erstgericht ist im Übrigen nicht zu beanstanden. Weder wäre eine Befreiung städtebaulich vertretbar noch würde eine solche nicht die Grundzüge der Planung berühren. Es geht vorliegend nicht um die Erweiterung der bestehenden Spielhalle, sondern um die Nutzungsänderung eines Bestands in zusätzliche Spielhallen nach der Spielverordnung. Dies berührt die Grundzüge der Planung, was sich schon allein daraus ergibt, dass diese nicht plankonforme Nutzung bei weiterer Ausweitung irgendwann eine Funktionslosigkeit des Bebauungsplans nach sich ziehen könnte. Weder Art. 3 GG noch Art. 118 BV vermitteln einen Anspruch auf Gleichbehandlung dahingehend, dass eine rechtswidrige Entscheidung zu treffen wäre (keine Gleichbehandlung im Unrecht). Im Übrigen kommt es auf die Frage des Ermessens im Rahmen des § 31 Abs. 2 BauGB nicht mehr an, da bereits dessen Tatbestandsvoraussetzungen nicht vorliegen.

2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Im Berufungszulassungsverfahren sind die außergerichtlichen Kosten eines Beigeladenen in der Regel nicht aus Billigkeitsgründen der unterliegenden Partei aufzuerlegen (vgl. BayVGH, B. v. 11.10.2001 - 8 ZB 01.1789 - BayVBl. 2002, 378). Ein Ausnahmefall ist vorliegend nicht gegeben. Im Übrigen hat die Beigeladene keinen Antrag gestellt.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47, 52 Abs. 1 GKG.

I.

Die Verwaltungsstreitsachen 22 ZB 14.1079 und 22 ZB 14.1080 werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

II.

Die Anträge auf Zulassung der Berufung werden abgelehnt.

III.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

IV.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird bis zur Verbindung der beiden Verfahren auf 1,4 Millionen Euro im Verfahren 22 ZB 14.1079 und auf 1,4 Millionen Euro im Verfahren 22 ZB 14.1080, danach auf insgesamt 2,8 Millionen Euro festgesetzt.

I.

Die Klägerin beabsichtigt die Errichtung eines Windparks mit neun Windkraftanlagen (ab hier: WKA) und begehrt die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für drei Windkraftanlagen (WKA 1, 2 und 9) sowie die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides für sechs Windkraftanlagen (WKA 3 bis 8). Erstere sind Gegenstand des Verfahrens 22 ZB 14.1179, während letztere Gegenstand des Verfahrens 22 ZB 14.1180 sind. Vorbescheidsfrage ist die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsfähigkeit der WKA 3 bis 8, mit Ausnahme der Vereinbarkeit mit den artenschutzrechtlichen Vorschriften, hilfsweise mit Ausnahme der Aspekte des Naturschutzrechts insgesamt.

Mit Schreiben vom 17. Januar 2011 beantragte die Klägerin zunächst die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für neun Windkraftanlagen auf den Grundstücken FlNrn. 255 (WKA 1), 112 (WKA 2), 248 (WKA 3), 200 (WKA 4), 209 (WKA 5), 206 (WKA 6), 147 (WKA 7), jeweils Gemarkung M., und FlNrn. 382 (WKA 8) sowie 358 (WKA 9), jeweils Gemarkung M.. Geplant sind eine Nabenhöhe von 140 m, ein Rotordurchmesser von 99,8 m und eine Gesamthöhe von ca. 190 m. Die Standorte liegen ca. 6 km südöstlich des Stadtgebiets der Beklagten. Im näheren Umkreis liegen kleinere Ortsteile bzw. größere Siedlungen der Nachbargemeinden.

Die Klägerin hat mit Schreiben vom 21. Februar 2012 die bezüglich der WKA 3 bis 8 gestellten Genehmigungsanträge nicht mehr aufrecht erhalten. Es solle im Wege eines Vorbescheids darüber entschieden werden, dass bei diesen Vorhaben sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und aus aufgrund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten erfüllt werden und dass andere öffentlich-rechtliche Vorschriften einschließlich der Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb dieser Anlagen nicht entgegenstehen, und zwar mit Ausnahme der artenschutzrechtlichen Vorschriften, hilfsweise mit Ausnahme der Aspekte des Naturschutzrechts insgesamt.

Bezüglich der WKA 1, der WKA 2 sowie der WKA 9 hielt die Klägerin an ihrem Antrag auf immissionsschutzrechtliche Genehmigung fest. Hilfsweise wurde auch diesbezüglich ein Antrag auf immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid gestellt, der im Klageverfahren nicht weiter verfolgt worden ist.

Mit Bescheid vom 27. März 2012 lehnte die Beklagte die gestellten Anträge umfassend ab. Zur Begründung wurde u. a. ausgeführt, der Betrieb jeder der neun Windkraftanlagen sei nicht mit den bestehenden naturschutzrechtlichen Regelungen vereinbar, da Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 3 BNatSchG erfüllt würden. Dies gelte insbesondere bezüglich des Schwarzstorchs. Einer Genehmigung stehe für alle neun WKA die Ablehnung des Luftamts ... entgegen. Die Deutsche Flugsicherung habe diesem mitgeteilt, dass von militärischer Seite dringend empfohlen werde, der Errichtung der neun WKA nicht zuzustimmen. Die Wehrbereichsverwaltung Süd habe mitgeteilt, die US-Streitkräfte hätten vorgebracht, dass sie nach Erstellung der neun WKA die Flughöhen für ihre Luftfahrzeuge in dem betroffenen Gebiet aus Flugsicherheitsgründen anheben müssten. Dies hätten sie abgelehnt. Das Amt für Flugsicherung der Bundeswehr habe deren Ablehnungsgründe anerkannt und die WKA 1 bis 9 abgelehnt.

Die Klägerin erhob Klagen zum Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg. Das Verwaltungsgericht wies die Klagen mit Urteilen vom 13. Januar 2014 als unbegründet ab. Den strittigen Vorhaben stünden Belange der Verteidigung (der militärischen Flugsicherung) und Belange des Naturschutzes (Verstoß gegen das artenschutzrechtliche Tötungsverbot im Hinblick auf den Schwarzstorch) entgegen. Artenschutzrecht stehe als unüberwindliches Genehmigungshindernis auch der Erteilung eines Vorbescheids entgegen, obwohl die Klägerin Artenschutzrecht insofern ausgeklammert habe.

Die Klägerin hat in allen Fällen die Zulassung der Berufung beantragt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

II.

Die Verbindung der Verwaltungsstreitsachen beruht auf § 93 VwGO.

Die Anträge auf Zulassung der Berufung haben keinen Erfolg. Die insoweit maßgeblichen Darlegungen der Klägerin lassen die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht hervortreten (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO). Da die angefochtenen Urteile auf zwei selbstständig tragende Abweisungsgründe gestützt sind (Entgegenstehen von Belangen der Verteidigung einerseits und artenschutzrechtliches Tötungsverbot in Bezug auf den Schwarzstorch andererseits), kommt es darauf an, dass Zulassungsgründe hinsichtlich eines jeden der tragenden Abweisungsgründe mit Erfolg dargelegt sind (vgl. z. B. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 61 m. w. N.). Die Darlegungen der Klägerin müssten also hinsichtlich eines jeden der tragenden Abweisungsgründe die Zulassung der Berufung rechtfertigen. Dies ist der Klägerin jedoch im Hinblick auf keinen der vom Verwaltungsgericht angeführten Abweisungsgründe gelungen.

1. Die Klägerin hat bezüglich des Entgegenstehens von Belangen der Verteidigung keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) in Gestalt von schlüssigen Gegenargumenten dargelegt.

a) Die Klägerin macht geltend, dass die Zustimmung der Luftfahrtbehörden nach § 14 Abs. 1, § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt gelte, wenn sie nicht binnen zweier Monate nach Eingang des Ersuchens der Genehmigungsbehörde verweigert werde. Diese Zustimmungsfiktion sei unwiderruflich und für die Genehmigungsbehörde verbindlich. Ein solcher Fall sei hier gegeben.

Das Verwaltungsgericht steht demgegenüber auf dem Standpunkt, dass es nicht sein könne, dass die Genehmigungsbehörde nach Eintritt der luftfahrtbehördlichen Zustimmungsfiktion nach § 14 Abs. 1, § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG diesbezüglich keine Prüfungskompetenz mehr habe und bei Unwiderruflichkeit der Zustimmungsfiktion sehenden Auges eine falsche Entscheidung treffen müsse, und dies angesichts der hohen Schutzgüter, die im Bereich der Luftsicherheit inmitten stünden. Letztlich bedeutet dies, dass im Interesse des Rechtsgüterschutzes nicht beide rechtlichen Annahmen gleichzeitig zutreffen können, die einer Unwiderruflichkeit der Zustimmungsfiktion nach § 14 Abs. 1, § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG und die einer diesbezüglich fehlenden Prüfungskompetenz der Genehmigungsbehörde. Das Verwaltungsgericht weist insofern auf die Einvernehmensfiktion des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB hin. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann diese zwar nicht widerrufen oder zurückgenommen werden, aber die Prüfungskompetenz der Genehmigungsbehörde bleibt bestehen (BVerwG, U. v. 12.12.1996 - 4 C 24/95 -NVwZ 1997, 900).

Die Klägerin hat sich mit dieser beachtlichen Argumentation nicht hinreichend auseinandergesetzt und nicht dargelegt, wie der erforderliche Rechtsgüterschutz unter Zugrundelegung ihrer rechtlichen Annahmen sichergestellt werden könnte. Dazu hätte umso mehr Anlass bestanden, als auch dem von der Klägerin selbst angeführten Urteil des Rheinland-Pfälzischen Oberverwaltungsgerichts zu entnehmen ist, dass auch die Zustimmung der Luftfahrtbehörde nach § 14 Abs. 1 LuftVG im Streitfall einer gerichtlichen Inzidentprüfung zugänglich sein muss, falls ein Flugplatzbetreiber die Genehmigung einer gerichtlichen Kontrolle zuführt. Das Oberverwaltungsgericht verweist insofern zutreffend auf den Rechtscharakter der Zustimmung als Verwaltungsinternum, das weder vom Windkraftanlagenbetreiber noch vom Flugplatzbetreiber selbstständig angefochten werden kann (OVG Rheinland-Pfalz, U. v. 16.1.2006 - 8 A 11271/05 - NVwZ 2006, 844/845).

b) Die Klägerin stellt nicht in Frage, dass Belange der Verteidigung der Genehmigung einer Windkraftanlage entgegenstehen können und dass insofern ein verteidigungspolitischer Beurteilungsspielraum der Bundeswehr besteht. Die Klägerin wirft insofern lediglich die Frage auf, ob Belange der Verteidigung und ein verteidigungspolitischer Beurteilungsspielraum auch im Hinblick auf einen militärischen Flugplatz der US-Truppen in Deutschland geltend gemacht werden können. Eine hinreichende Darlegung von Zulassungsgründen ist im bloßen Aufwerfen einer Frage allerdings nicht zu sehen; der Vortrag eines schlüssigen Gegenarguments ist insofern erforderlich. „Darlegen“ bedeutet schon nach allgemeinem Sprachgebrauch mehr, als lediglich eine nicht näher spezifizierte Behauptung aufzustellen; es meint ein „Erläutern“, „Erklären“ oder ein „näher auf etwas Eingehen“ (vgl. BVerwG, B. v. 2.10.1961 - VIII B 78.61 - BVerwGE 13, 90/91; B. v. 9.3.1993 - 3 B 105.92 - NJW 1993, 2825).

Die Klägerin macht geltend, dass hier für die Sicherheit des Luftverkehrs keine konkreten Gefahren bestünden, wie sie in § 14 Abs. 1 i. V. m. § 29 Abs. 1 LuftVG vorausgesetzt würden. Zwar dürfe bei einer Behinderung der An- und Abflugwege der auf dem Flughafen landenden und startenden Luftfahrzeuge die luftfahrtbehördliche Zustimmung verweigert werden, um unfallträchtige, die Allgemeinheit bedrohende Ausweichmanöver zu vermeiden. Im Hinblick auf die Privilegierung der Windkraftanlagen seien den Flughafenbetreibern aber auch weniger optimale bzw. risikoreichere Ausweichmöglichkeiten zuzumuten. Dies habe das Verwaltungsgericht nicht beachtet.

Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, im Bereich der Flugstrecken müsse nach den Vorgaben der militärischen Flugsicherung Hindernisfreiheit bestehen. Die Flugzeuge müssten sich mindestens 300 m über dem höchsten Hindernis bewegen; ein Instrumentenflugverfahren müsse so eingerichtet werden, dass ein Flugzeug in sicherem Abstand das Hindernis überfliegen könne. Für den Piloten seien die Anflugverfahren verbindliche Vorgaben. Nach den Stellungnahmen im Gerichtsverfahren sei bei der Realisierung der Windkraftanlagen die notwendige Hindernisfreiheit für die genannten Anflugverfahren in dem erforderlichen Abstand nicht mehr gegeben. Das Luftamt ... habe zuletzt mit Schreiben vom 6. März 2012 die luftfahrtbehördliche Zustimmung unter Berufung auf die gutachtliche Stellungnahme der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 27. Februar 2012 verweigert. Grundlage hierfür seien eine Neubewertung der Sachlage durch die US-Streitkräfte und das Amt für Flugsicherung der Bundeswehr gewesen. Die Erläuterungen des vom Beigeladenen beigezogenen Oberstleutnants S. in der mündlichen Verhandlung vom 13. Januar 2014 hätten die Richtigkeit dieser Neubewertung bestätigt.

Diese Beurteilung des Verwaltungsgerichts wird durch den Vortrag der Klägerin nicht in Frage gestellt. Vor allem muss in diesem Zusammenhang der verteidigungspolitische Beurteilungsspielraum der Bundeswehr beachtet werden. Danach obliegt es der Bundeswehr im Rahmen ihres verteidigungspolitischen Beurteilungsspielraums, das Gefährdungspotential einer Windkraftanlage für einen Militärflugplatz zu beurteilen. Die Gefahrenprognose ist nur dann rechtsfehlerhaft, wenn sie auf willkürlichen Annahmen oder offensichtlichen Unsicherheiten beruht, in sich widersprüchlich oder aus sonstigen Gründen nicht nachvollziehbar ist (BVerwG, B. v. 5.9.2006 - 4 B 58/06 - Rn. 8). Dazu hat die Klägerin nichts Greifbares vorgetragen. Die von der Klägerin zitierten Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (U. v. 16.1.2006 -8 A 11271/05 - NVwZ 2006, 844) und des Thüringischen Oberverwaltungsgerichts (U. v. 30.9.2009 -1 KO 89/07 - ThürVBl 2010, 104) befassen sich mit der Nutzung von Segelflugplätzen und sind daher für die Beurteilung von Militärflugplätzen unter Beachtung des verteidigungspolitischen Beurteilungsspielraums nicht einschlägig. Hinzukommt, dass bei Militärflugplätzen Flugbetrieb auch unter schlechten Sichtbedingungen (Nacht, Schlechtwetter) möglich sein muss.

c) Die Klägerin macht geltend, dass die durch ihr Vorhaben beeinträchtigten Flugverfahren unabhängig von ihrem Vorhaben angepasst werden müssten. In der mündlichen Verhandlung vom 13. Januar 2014 vor dem Verwaltungsgericht (vgl. S. 5 der Niederschrift) habe der vom Beigeladenen beigezogene Oberstleutnant S. erläutert, dass eine Umstellung des Anflugverfahrens erfolgen müsse und werde. Das Verfahren werde aller Voraussicht nach noch im Jahr 2014 umgestellt. Mit Änderung des Verfahrens könne dem Vorhaben der Klägerin zugestimmt werden. Auf die Bauhöhe bezogen gebe es dann keine Probleme mehr.

Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, dass nicht verbindlich feststehe, ob und wann das Flugverfahren so geändert werde, dass die geplanten Windkraftanlagen keine problematischen Hindernisse mehr darstellen würden. Die Festlegung von Flugverfahren erfolge grundsätzlich gemäß § 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4c Sätze 1 und 2 LuftVG durch Rechtsverordnung. Die Verwaltungszuständigkeiten aufgrund des Luftverkehrsgesetzes würden gemäß § 30 Abs. 2 LuftVG für den Dienstbereich der Bundeswehr und, soweit völkerrechtliche Verträge nicht entgegenstünden, der stationierten Truppen durch Dienststellen der Bundeswehr nach den Bestimmungen des Bundesministeriums der Verteidigung wahrgenommen. Die Flugverfahren würden einen aufwendigen Entwicklungs-, Berechnungs- und Genehmigungsprozess durchlaufen. Sie seien nicht beliebig gestaltungsfähig. Nach einem aufwendigen Verfahren unter Berücksichtigung vieler Aspekte werde das Verfahren schließlich genehmigt, in Kraft gesetzt und gemäß international gültigen Standards publiziert. Ob das beabsichtigte Verordnungsänderungsverfahren tatsächlich ergeben werde, dass das bestehende Flugverfahren so geändert werde, dass die strittigen Windkraftanlagen der Klägerin künftig zugelassen werden könnten, sei trotz der positiven Aussagen des Vertreters der Luftwaffe in der mündlichen Verhandlung derzeit offen und von nicht abschätzbaren Prämissen und Planungsvorgängen abhängig.

Die Klägerin teilt diese Einschätzung nicht. Damit legt sie aber keinen ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichlichen Urteils dar. Sie legt insbesondere nicht dar, dass das Verwaltungsgericht damit die Grenzen richterlicher Beweiswürdigung überschritten hätte. Gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Es würdigt den Prozessstoff auf seinen Aussage- und Beweiswert für die Feststellung der entscheidungserheblichen Tatsachen nur nach der ihm innewohnenden Überzeugungskraft. Trotz des besonderen Charakters der Beweiswürdigung, der dem Gericht einen Wertungsrahmen eröffnet, ist das Gericht allerdings nicht gänzlich frei. Die richterliche Überzeugung muss auf rational nachvollziehbaren Gründen beruhen, d. h. sie muss insbesondere die Denkgesetze, die Naturgesetze sowie zwingende Erfahrungssätze beachten. Ein Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegt vor, wenn das Gericht von einem unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt ausgeht, namentlich Umstände übergeht, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätte aufdrängen müssen, oder wenn die Beweiswürdigung objektiv willkürlich ist, gegen die Denkgesetze verstößt oder einen allgemeinen Erfahrungssatz missachtet. Soweit eine fehlerhafte Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts gerügt wird, kommt eine Zulassung der Berufung folglich nur dann in Betracht, wenn die Feststellungen des Verwaltungsgerichts augenscheinlich nicht zutreffen oder beispielsweise wegen gedanklicher Lücken oder Ungereimtheiten ernstlich zweifelhaft sind. Allein die Möglichkeit einer anderen Bewertung der Beweisaufnahme rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht (vgl. BayVGH, B. v. 14.3.2013 - 22 ZB 13.103 und 104 - Rn. 11 m. w. N.). Derartige Fehler bei der verwaltungsgerichtlichen Überzeugungsbildung hat die Klägerin nicht aufgezeigt; sie sind auch nicht erkennbar. Überdies hat das Luftamt ... unter dem 20. August 2014 mitgeteilt, die bisher begutachteten flugbetrieblichen Verfahren zum Militärflugplatz Grafenwöhr seien nach wie vor gültig (vgl. Schriftsatz des Beigeladenen vom 10.9.2014). Die Sach- und Rechtslage hat sich also auch nach der letzten mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts nicht geändert.

2. Abgesehen davon hat die Klägerin auch hinsichtlich des Verstosses gegen das artenschutzrechtliche Tötungsverbot (§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) in Bezug auf den Schwarzstorch keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils in Gestalt von schlüssigen Gegenargumenten vorgetragen.

a) Die Klägerin macht geltend, beim Schwarzstorch handle es sich um keine Tierart, die aufgrund ihrer artspezifischen Verhaltensweisen ungewöhnlich stark von den Risiken der strittigen Windkraftanlagen betroffen sei. Der sehr scheue und störungsempfindliche Schwarzstorch weiche Windkraftanlagen aus. Kollisionen kämen dementsprechend kaum vor. Bis heute werde in der zentralen Fundkartei der Staatlichen Vogelschutzwarte im Landesamt für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz Brandenburg von mehr als 500 Brutpaaren in Deutschland lediglich ein Schlagopfer geführt.

Das Verwaltungsgericht ist diesbezüglich zu dem Schluss gelangt, dass nicht im Sinne ausreichender wissenschaftlicher Erkenntnisse feststehe, dass der Schwarzstorch nicht zu den kollisionsgefährdeten Vogelarten zähle. Es hat sich dabei auf den sog. Bayerischen Windkrafterlass (Hinweise zur Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen, Gemeinsame Bekanntmachung der Bayerischen Staatsministerien des Innern, für Wissenschaft, Forschung und Kunst, der Finanzen, für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, für Umwelt und Gesundheit sowie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 20. Dezember 2011) gestützt, der in seiner Anlage 2 nach wie vor davon ausgeht, dass der Schwarzstorch zu den gefährdeten Vogelarten zählt. Das Verwaltungsgericht hat auf Totfunde in Frankreich und insbesondere in Spanien und ungeklärte Altvogelverluste während der Aufzuchtzeit in Deutschland hingewiesen. Eine ausgesprochene Meidung der Windparks sei nicht immer beobachtet worden. Das Verwaltungsgericht hat die Einschätzung des Schwarzstorchs als kollisionsgefährdet durch den Bayerischen Windkrafterlass auch vor dem Hintergrund der geringen Anzahl der Brutpaare in Deutschland für gerechtfertigt gehalten.

Diesen Ausführungen des Verwaltungsgerichts hat die Klägerin in ihrem Zulassungsantrag nicht die Grundlage entzogen. Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 18. Juni 2014 (22 B 13.1358, Rn. 46 f.) den Schwarzstorch nicht als eine Tierart angesehen, die aufgrund ihrer artspezifischen Verhaltensweisen ungewöhnlich stark von den Risiken des Betriebs von Windkraftanlagen betroffen ist. Dass das artenschutzrechtliche Tötungsverbot deshalb nicht verletzt sein könne, hat der Verwaltungsgerichtshof daraus aber nicht gefolgert. Dem genannten Urteil zufolge spricht zwar manches dafür, dass der scheue und störungsempfindliche Schwarzstorch Windkraftanlagen ausweicht. Der Verwaltungsgerichtshof hat daraus aber nicht die von der Klägerin für richtig gehaltene Konsequenz gezogen, dass insofern das artenschutzrechtliche Tötungsverbot beim Betrieb von Windkraftanlagen nicht verletzt sein kann, sondern auf die erforderliche Ermittlungstiefe abgestellt. Er hat in dem genannten Urteil weitere behördliche Ermittlungen in Bezug auf die konkreten örtlichen Verhältnisse für erforderlich gehalten. Die Ausführungen der Klägerin geben keinen Anlass, von dieser Betrachtungsweise abzugehen. Zum einen ist ein ungewöhnlich starkes Betroffensein von den Risiken des Betriebs von Windkraftanlagen nicht zwingend erforderlich. Ein solches Postulat kann insbesondere nicht aus dem von der Klägerin zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli 2011 (9 A 12.10 - BVerwGE 140, 149/163 - Rn. 99) abgeleitet werden. Diese Formulierung wird dort nicht gebraucht. Das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt hat es im Beschluss vom 21. März 2013 (2 N 154.12 - NuR 2013, 507/512) zwar im Hinblick auf das artspezifische Verhalten des Schwarzstorchs bei summarischer Prüfung als naturschutzfachlich vertretbar angesehen, dass die Genehmigungsbehörde ein signifikant erhöhtes Tötungsrisiko verneint. Damit ist jedoch nicht ausgeschlossen, dass auch die gegenteilige Einschätzung naturschutzfachlich vertretbar sein kann. Eine solche gegenteilige naturschutzfachliche Einschätzung kann sich im vorliegenden Fall entscheidend auf die fachlichen Aussagen in Anlage 2 des sog. Bayerischen Windkrafterlasses stützen. Dort ist der Schwarzstorch ausdrücklich als kollisionsgefährdete Vogelart erwähnt. Diese Aussage ist bisher nicht aufgehoben oder modifiziert worden (entgegen ThürOVG, U. v. 14.10.2009 - 1 KO 372/06 - NuR 2010, 368/370). Den in diesem Windkrafterlass enthaltenen naturschutzfachlichen Aussagen kommt nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs als antizipiertes Sachverständigengutachten von hoher Qualität, das (zumindest) auf landesweiten fachlichen Erkenntnissen und Erfahrungen beruht, eine besondere tatsächliche Bedeutung zu (U. v. 18.6.2014 -22 B 13.1358 - Rn. 45). Dies ist auch aus Gründen der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) und der Rechtssicherheit geboten. Hiervon darf nicht ohne triftigen fachlichen Grund abgewichen werden. Einen solchen hat die Klägerin angesichts der vom Verwaltungsgericht festgestellten Beobachtungen nicht dargelegt. Dass manche Beobachtungen für ein Ausweichverhalten des Schwarzstorchs sprechen, andere Beobachtungen aber eher nicht, ist typisch für den teilweise widersprüchlichen Erkenntnisstand, der den Vollzug des Artenschutzrechts mitunter kennzeichnet und der einen Grund für die Anerkennung einer naturschutzfachlichen Einschätzungsprärogative darstellt (BVerwG, U. v. 27.5.2013 - 4 C 1.12 -NVwZ 2013, 1411).

b) Die Klägerin macht weiter geltend, dass weder vor noch nach dem Bescheidserlass belastbar und nachvollziehbar dargelegt worden sei, dass innerhalb des 3 km-Radius um die strittigen Windkraftanlagen (Prüfbereich nach Anlage 2 des Bayerischen Windkrafterlasses) ein besetzter Schwarzstorchhorst vorhanden sei.

Das Verwaltungsgericht hat im Anschluss an die Genehmigungsbehörde festgestellt, dass alle streitgegenständlichen Windkraftanlagen in einem Radius von deutlich unter 3 km um den früheren Horst im Bereich des sog. Zimmet und um den nun bekannt gewordenen Horst östlich der geplanten Windkraftanlage 3 lägen. Die am weitesten entfernt liegende Windkraftanlage 9 liege nur ca. 1,7 bis 1,8 km von dem Horst entfernt, der in den Jahren 2012 und 2013 besetzt gewesen sei.

Die Klägerin vermochte diese Ausführungen in ihrem Zulassungsantrag nicht in Frage zu stellen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass sich die behördliche Einschätzungsprärogative auch auf die Erfassung des Bestands der geschützten Arten bezieht. Es gibt zwar rechtliche Grenzen, etwa in Bezug auf die erforderliche Ermittlungstiefe oder in Bezug auf die Methodik (BVerwG, U. v. 9.7.2008 - 9 A 14.07 - BVerwGE 131, 274/297, Rn. 67). Die Klägerin hat in ihren Zulassungsanträgen aber nicht aufgezeigt, dass die rechtlichen Grenzen dieser Einschätzungsprärogative überschritten worden sind.

c) Soweit die Klägerin ein signifikant erhöhtes Tötungsrisiko auch innerhalb des Mindestabstands von 3000 m um die strittigen Windkraftanlagen in Frage gestellt hat, ergeben sich hieraus ebenfalls keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.

Zum einen hat das Verwaltungsgericht durchaus anerkannt, dass auch bei Unterschreitung des Mindestabstands der Windkraftanlage zum Brutvorkommen noch eine Einzelfallbeurteilung erforderlich ist. Bei Unterschreitung des Mindestabstands der Windkraftanlage zum Brutvorkommen kommt es darauf an, ob die gebotene Untersuchung der Aufenthaltswahrscheinlichkeiten ergibt, dass die Windkraftanlage gemieden oder nur selten überflogen wird (BayVGH, U. v. 18.6.2014 - 22 B 13.1358 -Rn. 50, unter Bezugnahme auf S. 42 des Bayerischen Windkrafterlasses). Das angefochtene Urteil steht dazu nicht im Widerspruch. Das Verwaltungsgericht hat in den angefochtenen Urteilen darauf hingewiesen, dass die Flugkorridore zu potentiellen Nahrungshabitaten auch durch die strittigen Windkraftanlagen betroffen seien.

Die Klägerin hat insofern zwar die Behauptung aufgestellt, dass die streitgegenständlichen Windkraftanlagen einen Flugkorridor für den Schwarzstorch zulassen würden. Sie hat aber nicht dargelegt, dass die Genehmigungsbehörde im Rahmen ihrer Einschätzungsprärogative zum gleichen Ergebnis hätte kommen müssen.

Die Klägerin hat ferner auf die Vorbelastung durch eine südlich der strittigen Windkraftanlagen verlaufende Hochspannungsfreileitung hingewiesen. Hierzu hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die Gefahren durch die strittigen Windkraftanlagen in deutlich größerer Höhe als die Gefahren durch die Hochspannungsfreileitung hervorgerufen werden würden; daher könne eine signifikante Risikoerhöhung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise angenommen werden. Die Klägerin hat nicht dargelegt, was an dieser Betrachtungsweise rechtsfehlerhaft sein sollte.

Die Klägerin hat schließlich geltend gemacht, dass im Untersuchungsgebiet nur sehr wenige Flugbewegungen durch Schwarzstörche hätten festgestellt werden können, wie ihr Fachbeistand Dipl.biol. B. in der mündlichen Verhandlung vom 13. Januar 2014 erklärt habe.

Die diesbezügliche Aussage des Fachbeistands der Klägerin lautet gemäß Seite 8 der Verhandlungsniederschrift: „Im südlichen Bereich der geplanten Windkraftanlagen sind bei ca. 170 Beobachtungsstunden nur sechs Flugbewegungen von den Altvögeln und drei nach dem Ausfliegen des Familienverbands registriert worden…. Die festgestellten sechs Flugbewegungen im Süden sind daher sehr wenig. Es hätten nach unserer Einschätzung ca. 165 Flugbewegungen im Gesamtbereich stattfinden können, d. h. bezogen auf unsere Beobachtungszeiten. Wir gehen daher davon aus, dass die Flugbewegungen woanders stattgefunden haben, d. h. im nördlichen oder östlichen Bereich, der nicht einsehbar war“.

Diese Aussagen stellen die von der Genehmigungsbehörde getroffene und vom Verwaltungsgericht gebilligte Gefahrenprognose nicht in Frage. Sie betreffen nämlich nur einen Teilbereich des strittigen Windparks, nämlich den südlichen. Die Beklagte weist insofern aber zu Recht darauf hin, dass sich das Brutgeschehen nach 2012 weiter nach Norden verlagert hatte.

d) Die Klägerin macht weiter geltend, es hätten von ihr vorgeschlagene Minderungs- und Vermeidungsmaßnahmen zum Zwecke der Verminderung des Tötungsrisikos unter die Signifikanzschwelle ergriffen werden können.

Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, dass die Errichtung von künstlichen Brutstätten mehrere 1000 m vom natürlichen Brutplatz entfernt als aussichtslos gelte. Die Verbesserung des Fischangebots in Fließgewässern oder Bachausleitungen sei ebenfalls nicht erfolgversprechend. Außerdem könnten solche Maßnahmen dem Anlagenbetreiber nicht vorgeschrieben werden.

Die Klägerin hat nicht dargelegt, was an diesen Erwägungen rechtsfehlerhaft sein könnte.

e) Die Klägerin macht schließlich geltend, die Errichtung und der Betrieb von Windkraftanlagen müsse als Ausnahmegrund im Sinn von § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG, räumlich als zwingender Grund des überwiegenden öffentlichen Interesses, angesehen werden. Es gehe um eine nachhaltige Energieversorgung durch zunehmende Nutzung erneuerbarer Energien.

Das Verwaltungsgericht hat insofern auf den beantragten Standort abgestellt und dazu ausgeführt, dass derartige Gründe für den beantragten Standort nicht ersichtlich seien; auch sei das wirtschaftliche Interesse der Klägerin hierfür nicht ausreichend.

Die Klägerin hat weder dargelegt, warum diese von Pauschalierungen absehende standortbezogene Betrachtungsweise rechtswidrig sein sollte, noch aufgezeigt, weshalb das typischerweise vorhandene wirtschaftliche Interesse der Klägerin schlechthin ein zwingendes öffentliches Interesse darstellen sollte. Die Bezugnahme auf Seite 48 des Bayerischen Windkrafterlasses genügt insofern nicht, weil auch dort eine standortbezogene Betrachtungsweise befürwortet wird.

3. Besondere rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) können entgegen der Auffassung der Klägerin nicht aus den naturschutzfachlichen Unsicherheiten im Artenschutzrecht abgeleitet werden, weil die Rechtsprechung gerade aufgrund der Existenz dieser Unsicherheiten und in der Reichweite dieser Unsicherheiten bereits eine naturschutzfachliche Einschätzungprärogative anerkannt hat. Auf etwaige rechtliche Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem Widerruf oder der Rücknahme der luftfahrtbehördlichen Zustimmungsfiktion kommt es nicht an, weil entscheidend die Erwägung des Verwaltungsgerichts ist, dass die Genehmigungsbehörde im Bereich der Luftsicherheit nicht sehenden Auges eine falsche Entscheidung treffen darf. Besondere rechtliche Schwierigkeiten im Zusammenhang mit Flugverfahren, die nach dem Vortrag der Klägerin mit Sicherheit zeitnah angepasst werden, können schon deshalb nicht bestehen, weil nach der von der Klägerin nicht erfolgreich angegriffenen Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts diesbezüglich keine verlässlichen Aussagen möglich sind. Die im Zusammenhang mit den naturschutzfachlichen Unsicherheiten im Artenschutzrecht bestehenden tatsächlichen Schwierigkeiten sind aufgrund der Anerkennung einer naturschutzbehördlichen Einschätzungsprärogative nicht mehr entscheidungserheblich. Desgleichen sind Unsicherheiten über künftige Änderungen der Sachlage nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung nicht entscheidungserheblich, weil es bei der Entscheidung über Verpflichtungsklagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. auf den Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts ankommt.

4. Eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) kommt angesichts der Darlegungen der Klägerin nicht in Betracht, weil die von ihr bezeichnete Frage der Widerruflichkeit oder Rücknehmbarkeit der luftfahrtbehördlichen Zustimmungsfiktion nicht entscheidungserheblich ist. Entscheidungserheblich ist vielmehr die Aussage des Verwaltungsgerichts, dass die Genehmigungsbehörde nicht sehenden Auges im Bereich der Luftsicherheit fehlerhaft entscheiden darf. Widerruflichkeit und Rücknehmbarkeit der Zustimmungsfiktion sind nicht der einzige Weg, um dieses Ziel zu erreichen.

5. Die Klägerin vermag auch keine Abweichung von einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) darzulegen. Das Verwaltungsgericht ist von der bezeichneten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB gerade nicht abgewichen, hat sie gerade nicht in Frage gestellt, sondern hat aus ihr lediglich nicht dieselben Schlüsse wie die Klägerin gezogen. Es hat die Übertragbarkeit des bezeichneten Urteils auf § 14 Abs. 1, § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG verneint.

6. Der von der Klägerin geltend gemachte Verfahrensfehler (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) liegt nicht vor. Die Würdigung der Aussagen des vom Beigeladenen beigezogenen Oberstleutnants S. in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht sowie der Aussagen des Fachbeistands Dipl.biol. B. kann nicht als überraschend in dem Sinne angesehen werden, dass ein kundiger Prozessbeteiligter mit derartigen Ausführungen des Verwaltungsgerichts in den angefochtenen Urteilen nicht hätte rechnen müssen. Die Aussagen von Oberstleutnant S. wurden vom Verwaltungsgericht naheliegender Weise in einen rechtlichen Zusammenhang mit den Problemen eines Verordnungsänderungsverfahrens gestellt und dadurch relativiert. Die Aussagen von Dipl.biol. B. wurden vom Verwaltungsgericht erwartungsgemäß in einen Zusammenhang mit anderen vorliegenden naturschutzfachlichen Aussagen gestellt. Das Verwaltungsgericht hat zwar wohl seine Schlussfolgerungen aus den ihm vorliegenden Stellungnahmen mit den Beteiligten nicht im Einzelnen erörtert. Dies war aber auch nicht erforderlich, zumal diese Würdigung letztlich erst in der abschließenden Beratung vorgenommen werden kann (Neumann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 138 Rn. 148 m. w. N.).

Kosten: § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

Streitwert: § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG; in Ermangelung anderweitiger Anhaltspunkte wie Vorinstanz.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 15.000 € festgesetzt.

I.

Der Kläger begehrte mit seiner Anfechtungsklage die Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 23. April 2014, mit dem ihm die Ausübung seines angemeldeten Gewerbes untersagt worden ist. Das Bayerische Verwaltungsgericht München hat die Klage durch Urteil vom 22. Dezember 2015 abgewiesen und ausgeführt, dass die von der Beklagten angenommenen Voraussetzungen für eine Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO vorlägen. Im maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung sei die negative Prognose über die gewerberechtliche Zuverlässigkeit des Klägers zu Recht vor allem auf seine erheblichen Zahlungsrückstände beim Finanzamt und seine wirtschaftliche Leistungsunfähigkeit gestützt worden.

Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren weiter.

Die Beklagte hat noch keinen Antrag gestellt.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsverfahrensakten Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt erfolglos. Aus den allein maßgeblichen fristgerecht erfolgten Darlegungen des Klägers (vgl. zu ihrer Maßgeblichkeit § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO) ergeben sich keine Zulassungsgründe.

1. Der Kläger hat keinen konkreten Zulassungstatbestand nach § 124 Abs. 2 VwGO benannt. Dies ist zwar für eine „Darlegung“ im Sinn des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht erforderlich, vielmehr können ein Zulassungsantrag und dessen Begründung vom Verwaltungsgerichtshof ausgelegt werden, und es reicht aus, dass auf diesem Weg erkennbar ist, auf welchen der gesetzlichen Tatbestände ein geltend gemachter Zulassungsgrund der Sache nach zielt (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 57 m. w. N.). Allerdings erfordert die gebotene Darlegung eines Zulassungsgrundes die substantiierte Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, d. h. eine Darlegung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird (Happ in Eyermann, a. a. O., § 124a Rn. 59 m. w. N.). „Darlegen“ bedeutet insoweit „erläutern“, „erklären“ oder „näher auf etwas eingehen“ (Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2015, § 124a Rn. 49 m. w. N.). Außerdem muss sich das fristgerecht Dargelegte letztlich zweifelsfrei noch einzelnen Zulassungsgründen zuordnen lassen; der Verwaltungsgerichtshof braucht sich nicht aus einem „Gemenge“ das herauszusuchen, was möglicherweise zur Begründung des Antrags geeignet sein könnte (Happ in Eyermann, a. a. O., § 124a Rn. 58 m. w. N.).

Gemessen an diesen Anforderungen ist aus den Darlegungen des Klägers auch nicht ansatzweise ersichtlich, inwiefern die mit dem angegriffenen Urteil entschiedene Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweisen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) oder grundsätzliche Bedeutung haben (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) oder das Urteil auf einer Abweichung von einer Entscheidung eines der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte beruhen oder ein entscheidungserheblicher Verfahrensmangel im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vorliegen soll. Allenfalls erkennbar ist, dass der Antrag des Klägers der Sache nach auf den - nicht ausdrücklich genannten - Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zielt. Derartige Zweifel ergeben sich aus der Antragsbegründung des Klägers aber nicht.

1.1. Der Kläger weist darauf hin, dass über sein Vermögen ein Insolvenzverfahren eröffnet worden und noch nicht abgeschlossen sei; er erwähnt in diesem Zusammenhang einen Zwischenbericht des Insolvenzverwalters vom 21. Mai 2015 und trägt vor, „seinerzeit“ habe das Guthaben auf dem vom Insolvenzverwalter eingerichteten Anderkonto 89.363 € betragen. Der Kläger setzt sich aber nicht mit dem - zutreffenden - rechtlichen Ansatz des Verwaltungsgerichts auseinander, wonach für die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids die Sach- und Rechtslage bei dessen Erlass (vorliegend am 23.4.2014) maßgeblich und folglich das erst nach diesem Zeitpunkt eröffnete Insolvenzverfahren ohne Belang ist (Urteilsabdruck - UA - S. 7 oben). Welche Bedeutung das hinsichtlich des Insolvenzverfahrens Vorgetragene für die Rechtmäßigkeit des Bescheids und die Richtigkeit des Urteils haben soll, erklärt der Kläger in seiner Antragsbegründung nicht.

1.2. Soweit der Kläger seine Steuerrückstände beim Finanzamt anspricht, mit denen die Beklagte ihren Bescheid im Wesentlichen begründet habe, stellt er gleichfalls keine tatsächlichen Feststellungen oder rechtlichen Annahmen des Verwaltungsgerichts in Frage. Er macht vielmehr nur geltend, ausweislich einer Forderungsaufstellung des Finanzamts vom 13. Juli 2015 habe der Kläger - zum Stichtag 10. Juli 2015 - neu entstandene Steuerrückstände weitgehend ausgeglichen, inzwischen auch den Restbetrag bezahlt und die im Schuldnerverzeichnis (vom 10.12.2012) im September 2015 noch enthaltenen drei Forderungen aus dem Jahr 2012 durch Zahlung erledigt, so dass die Eintragungen im Schuldnerverzeichnis zum 29. Oktober 2015 bzw. 26. November 2015 gelöscht worden seien. Auch diese Schuldentilgungen sind nach gefestigter Spruchpraxis des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs grundsätzlich für die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids ohne Bedeutung, weil sie erst nach dessen Erlass vorgenommen wurden (grundlegend BVerwG, U. v. 2.2.1982 - 1 C 146.80 - BVerwGE 65, 1/2; vgl. zuletzt BVerwG, U. v. 15.4.2015 - 8 C 6.14 - NVwZ 2015, 1544/1545; BayVGH, B. v. 3.12.2015 - 22 ZB 15.2431 - juris Rn. 5 m. w. N.).

2. Eine ergänzende Begründung des Zulassungsantrags ist nicht mehr möglich. Die hierfür geltende Zweimonatsfrist ab Zustellung des vollständigen Urteils (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) ist eine gesetzliche Frist, die das Gericht nicht verlängern kann. Das Urteil wurde dem Kläger am 7. Januar 2016 zugestellt, so dass die Begründungsfrist mit Ablauf des 7. März 2016 geendet hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Streitwert für den Rechtsstreit um die (einfache) Gewerbeuntersagung wurde - wie von der Vorinstanz - gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 15.000 € festgesetzt.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 60.000 Euro festgesetzt.

I.

Die Klägerin wendet sich als Nachbargemeinde gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von fünf Windkraftanlagen auf einem bewaldeten Höhenrücken („Großer K.“) in der Gemarkung P. Diese Genehmigung wurde vom Landratsamt Schwandorf unter dem Datum des 14. November 2014 erteilt. Die fünf Windkraftanlagen sollen auf dem Gebiet der Stadt Pfreimd in einer Entfernung von 1550 m bis 2400 m vom westlichen/südwestlichen Ortsrand des Hauptorts der Klägerin errichtet werden. Die Gesamthöhe über Grund soll jeweils 199 m betragen. Die Klägerin erhob Anfechtungsklage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg, die erfolglos blieb (Urteil vom 8.10.2015). Die Klägerin hat die Zulassung der Berufung beantragt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

II.

Beiladung: Die Veräußerung oder Abtretung der streitbefangenen Genehmigung nach Rechtshängigkeit hat grundsätzlich auf den Prozess keinen Einfluss (§ 173 VwGO, § 265 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 ZPO). Im vorliegenden Fall will die Beigeladene den Rechtsstreit fortsetzen, die - nicht beantragte - zusätzliche Beiladung der Erwerberin ist nicht erforderlich (§ 173 VwGO, § 325 Abs. 1 ZPO).

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt erfolglos. Die insoweit maßgeblichen Darlegungen der Klägerin, auf die sich die Prüfung durch den Verwaltungsgerichtshof beschränkt (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO), lassen die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht hervortreten; es geht um die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2, 3 und 5 VwGO.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen, wenn gegen die Richtigkeit des Urteils gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Davon ist immer dann auszugehen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und wenn sich nicht ohne nähere Prüfung die Frage beantworten lässt, ob die Entscheidung möglicherweise im Ergebnis aus einem anderen Grund richtig ist (Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 124 Rn. 7 m. w. N.). Der Rechtsmittelführer muss konkret darlegen, warum die angegriffene Entscheidung aus seiner Sicht im Ergebnis falsch ist. Dazu muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts konkret auseinandersetzen und im Einzelnen dartun, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese Annahmen ernstlichen Zweifeln begegnen (BVerfG, B. v. 8.12.2009 -2 BvR 758/07 - NVwZ 2010, 634/641; Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 62 f.). Gemessen an diesen Voraussetzungen ergeben sich aus dem Vortrag der Klägerin keine ernstlichen Zweifel.

1.1 Die Klägerin macht geltend, die angefochtene Genehmigung verletze das interkommunale Abstimmungsgebot nach § 2 Abs. 2 BauGB. Dies führe hier dazu, dass dem strittigen Vorhaben ein ungeschriebener öffentlicher Belang i. S. v. § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegenstehe, nämlich ein sog. Planungserfordernis. Dieser Einwand rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht.

Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, das strittige Vorhaben erzeuge keine gravierenden Auswirkungen auf das Gemeindegebiet der Klägerin, die geeignet seien, ein Planungsbedürfnis auszulösen. Ein qualifizierter Abstimmungsbedarf, ein Bedürfnis nach planerischer Bewältigung bestehe nicht, ebenso wenig unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf die Planungshoheit der Nachbargemeinde.

Diese Prüfungskriterien entsprechen der vom Bundesverwaltungsgericht aus § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB und aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB abgeleiteten Erkenntnis, dass der Gesetzgeber ersichtlich davon ausgeht, dass jedenfalls im Grundsatz bei Windkraftanlagen das durch die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelten Planungsbefugnisse ergänzte Konditionalprogramm des § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB die Zulässigkeit von derartigen Anlagen ausreichend zu steuern vermag (vgl. BVerwG, B. v. 11.8.2004 - 4 B 55.04 - Rn. 6). Wenn keine konkreten Tatsachen für gewichtige Folgen städtebaulicher Art auf die Nachbargemeinde sprechen, kann ein Ausnahmefall von diesem Grundsatz nicht angenommen werden (BayVGH, U. v. 15.4.1994 - 2 N 93.3940 - BayVBl 1994, 495; BayVGH, B. v. 9.6.2006 - 22 ZB 05.1184 - BayVBl 2007, 22; BayVGH, B. v. 29.4.2015 - 22 CS 15.483 - Rn. 8; BayVGH, B. v. 24.8.2015 - 22 ZB 15.1014 - Rn. 12 ff.). Die Klägerin stellt im Übrigen die vom Verwaltungsgericht angewendeten Prüfungskriterien nicht in Frage.

Die Klägerin hat selbst eingeräumt, dass keine konkretisierten Planungsabsichten ihrerseits bestünden, die durch das strittige Vorhaben beeinträchtigt sein könnten. Die Klägerin stellt vielmehr heraus, dass ihr Ortsbild aufgrund ihrer besonderen topographischen Situation, ihrer „Kessellage“, in gravierender Weise beeinträchtigt werden würde.

Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, die strittigen Anlagen würden die schöne Aussicht der nach Westen bzw. Südwesten ausgerichteten, am Hang gelegenen Anwesen auf den „Großen K.“ beeinträchtigen. Es handle sich hierbei um eine nachteilige optische Veränderung, die in der gesetzlichen Einstufung der Windkraftanlagen als privilegierte Vorhaben in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB angelegt und hinzunehmen sei, solange keine rücksichtslose optische Bedrängung vorliege. Eine solche fehle hier angesichts der großen Entfernungen der strittigen Anlagen vom Hauptort der Klägerin. Die „Kessellage“ ändere nichts an der großen Entfernung. Eine Einmauerung sei nicht zu befürchten. Es würden zum einen nur einzeln stehende Anlagen errichtet; es sei zum anderen nur ein ca. 1,1 km langer Teil des „Großen K.“ (in etwa die Hälfte) betroffen; der sichtbare Bereich der Windkraftanlagen betrage nur 27 Grad.

Diese rechtliche Wertung stimmt in der Sache überein mit den Aussagen des Verwaltungsgerichtshofs, dass aus dem gemeindlichen Selbstgestaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) Abwehransprüche wegen Beeinträchtigung des Ortsbilds allenfalls dann erwachsen, wenn eine Gemeinde durch Maßnahmen betroffen wird, die das Ortsbild entscheidend prägen und hierdurch nachhaltig auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung der Gemeinde einwirken, insbesondere die vorhandene städtebauliche Struktur von Grund auf verändern; gewisse ästhetische Einbußen für das Ortsbild als Folge ansonsten zulässiger Vorhaben hat die Gemeinde hinzuneh- men (BayVGH, B. v. 31.10.2008 - 22 CS 08.2369 und BayVGH, B. v. 19.2.2009 - 22 CS 08.2672 und BayVGH, B. v. 27.8.2013 - 22 ZB 13.927 - Rn. 15).

Die Klägerin hat dieser rechtlichen Beurteilung keine schlüssigen Gegenargumente entgegengesetzt. Das Verwaltungsgericht hat gerade nicht allein auf die großen Entfernungen zwischen den strittigen Anlagen und dem Hauptort der Klägerin abgestellt, sondern weitere Überlegungen angestellt. Das Verwaltungsgericht ist auf die „Kessellage“ der Klägerin eingegangen und hat ausgeführt, dass die „Kessellage“ an den großen Entfernungen nichts ändert und auch bei einer ebenen Landschaft die schöne Aussicht beeinträchtigt wäre. Es hat vor allem auf die räumliche Verteilung einzeln stehender Anlagen, auf die nur teilweise eintretende Beeinträchtigung der Sicht auf den „Großen K.“ und die begrenzte Sichtbarkeit der Windkraftanlagen hingewiesen. Darauf geht die Klägerin nicht ein. Sie hat auch nicht ausgeführt, welche besonderen Ortsbildmerkmale der Klägerin betroffen sein könnten und inwieweit dadurch nachhaltige Einwirkungen auf die Entwicklung der Gemeinde zu erwarten sein könnten.

1.2 Die Klägerin macht eine Gefährdung ihrer kommunalen Wasserversorgung geltend; es gehe um einen Hochbehälter am Fuß der Windkraftanlage Nr. 4. Auch dieser Einwand rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht.

Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, es sei davon auszugehen, dass der Hochbehälter ein Hochbehälter der Stadt Pfreimd, nicht aber der Klägerin sei. Die Klägerin hat diese Feststellung nicht in Zweifel gezogen, so dass ihr diesbezügliches Vorbringen schon deshalb nicht zum Erfolg führen kann.

Abgesehen davon hat die Klägerin unter Nr. 3 ihrer Antragsbegründung nicht dargelegt, worin sie eine konkrete Gefahr (etwa eine sonstige Gefahr i. S. v. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) für besagten Hochbehälter erblickt. Dem Darlegungserfordernis wird so nicht Genüge getan. „Darlegen“ der Gründe bedeutet schon nach dem allgemeinen Sprachgebrauch mehr als lediglich eine nicht spezifizierte Behauptung aufzustellen; es meint ein „erläutern“, „erklären“ oder „näher auf etwas eingehen“ (vgl. z. B. BayVGH, B. v. 8.9.2014 - 22 ZB 13.1049 Rn. 17 m. w. N.). Daran fehlt es hier.

Konkret wird die Klägerin insofern allerdings unter Nr. 4 ihrer Antragsbegründung. Sie benennt als Gefahrenszenario das Herunterfallen eines Rotorflügels und dessen Auftreffen direkt auf dem mit Erdreich überdeckten und aus Beton bestehenden Hochbehälter; die Durchschlagskraft eines solchen Rotorflügels würde derjenigen von 3,4 kg TNT entsprechen. Die Klägerin räumt zwar ein, dass das Herabfallen eines Rotorflügels „wenig wahrscheinlich“ sei. Sie meint aber wohl, angesichts der möglichen Auswirkungen auf die Trinkwasserversorgung der Klägerin müsse dies genügen, um entsprechende Abwehrrechte der Klägerin zu begründen. Die Klägerin spielt insofern darauf an, dass sich auch für den immissionsschutzrechtlichen Gefahrenbegriff der § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG aus dem allgemeinen Sicherheitsrecht ergibt, welches Maß an Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts erforderlich ist. Die Klägerin stellt damit eine grundsätzlich zutreffende Überlegung an. Die Relativität des sicherheitsrechtlichen Gefahrenbegriffs ist auch hier zu beachten. Es kommt auf den Rang der betroffenen Rechtsgüter und auf das Ausmaß der drohenden Schäden an. Je schwerwiegender die Rechtsgutsbeeinträchtigung ist (qualitativer Aspekt) und je mehr Rechtsgüter beeinträchtigt werden (quantitativer Aspekt), desto geringere Anforderungen sind an die Wahrscheinlichkeit zu stellen (vgl. z. B. VGH BW, B. v. 14.11.1994 - 10 S 860/94 - NVwZ-RR 1995, 509/513; HessVGH, B. v. 30.12.1994 - 4 TH 2064/94 - NVwZ 1995, 1010/1013).

Das Verwaltungsgericht hat diesen rechtlichen Gesichtspunkt insofern beachtet, als es sein entscheidendes Gegenargument „vor allem“ daraus abgeleitet hat, dass nicht dargetan sei, welche konkreten Auswirkungen das Herabfallen eines Rotorflügels auf den mit Erdreich überdachten Hochbehälter aus Beton haben würde.

Die Klägerin ist dieser Aussage nicht substantiiert entgegen getreten; sie hat es in der Antragsbegründung nicht vermocht, auch nur in groben Umrissen Ausführungen zu drohenden Schäden zu machen, um so eine schlüssige Gegenargumentation zu entwerfen. Es finden sich insbesondere keinerlei Ausführungen zu Umfang und Zeitdauer möglicher Reparaturen sowie zu Möglichkeiten und Grenzen einer vorübergehenden anderweitigen Sicherstellung der Wasserversorgung.

1.3 Die Klägerin macht weiter eine Gefährdung ihrer kommunalen Wasserleitungen in Feldwegen durch Baufahrzeuge während der Errichtungsphase der strittigen Anlagen geltend.

Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, dass bei Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nicht zu prüfen sei, ob die Zufahrtswege auch für in der Bauphase möglicherweise erforderliche schwere Baufahrzeuge oder Schwertransporter geeignet seien. Die Erreichbarkeit der Baugrundstücke in der Bauphase sei nur eine Frage der tatsächlichen Realisierbarkeit des Vorhabens. Dies entspricht der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs zum Begriff der Erschließung in § 35 Abs. 1 BauGB (vgl. z. B. BayVGH, B. v. 21.1.2013 -22 CS 12.2297 - Rn. 36).

Die Klägerin meint, Prüfungsmaßstab bei der Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung müsse auch sein, ob bei der Zufahrt zu den Baugrundstücken über konkret vorgesehene Wege Rechte Dritter verletzt würden.

Dies trifft nicht zu. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung lässt hinsichtlich der Zufahrtswege zu den Baugrundstücken und darin verlegter Wasserleitungen die eigentumsrechtlichen Verhältnisse und die wegerechtlichen Verhältnisse unberührt (VGH BW, U. v. 14.10.1988 - 10 S 2775/87 - NVwZ-RR 1989, 129 f. für das Betriebsgrundstück). Insofern besteht keine Rechtfertigung zum Erlass von Auflagen zum Schutz dort bestehender Rechte Dritter. Die Klägerin kann ihre - in der Antragsbegründung nicht näher beschriebenen - Leitungsrechte gegebenenfalls geltend machen, ohne daran durch die angefochtene Genehmigung gehindert zu werden.

2. Aus den Ausführungen unter II.1 ergibt sich auch, dass sich aus den Darlegungen der Klägerin keine besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache ergeben (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

3. Aus den Darlegungen der Klägerin ergibt sich auch nicht die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Die Klägerin hat keine klärungsbedürftige Rechtsfrage dargelegt. Der Begriff der Erschließung in § 35 Abs. 1 BauGB ist nicht nur durch einen Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, sondern durch ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (BVerwG, U. v. 30.8.1985 - 4 C 48/81 -NVwZ 1986, 38/39 a.E.). Die Klägerin hat keinen neuen Klärungsbedarf aufgezeigt. Dafür, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung die eigentumsrechtlichen Verhältnisse und die wegerechtlichen Verhältnisse auf den Zufahrtswegen zu den Baugrundstücken doch nicht unberührt lassen könnte, hat die Klägerin keine rechtlichen Anhaltspunkte dargelegt.

4. Aus den Darlegungen der Klägerin ergeben sich auch nicht die geltend gemachten Verfahrensmängel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).

4.1 Die Klägerin macht geltend, der Antrag auf gerichtlichen Augenschein zur Feststellung der unmittelbaren Auswirkungen gewichtiger Art auf das Gemeindegebiet der Klägerin sei vom Verwaltungsgericht zu Unrecht abgelehnt worden. Dies ergibt sich aus dem klägerischen Vorbringen jedoch nicht.

Das Verwaltungsgericht hat den entsprechenden Beweisantrag der Klägerin mit der Begründung abgelehnt, es könne sich bereits aufgrund der vorliegenden Pläne, insbesondere Höhenpläne, Panoramapläne, der Ausführungen des Prof. N*** in seinem Gutachten und vieler Fotos eine eigene Meinung bilden. Aus dem Vorbringen der Klägerin ergibt sich nicht, dass diese Begründung im Prozessrecht keine Stütze findet. Es trifft vielmehr zu, dass nicht immer die unmittelbare Gewinnung eines Eindrucks vor Ort erforderlich ist, sondern auch andere Erkenntnisquellen ausreichen können (vgl. z. B. BVerwG, U. v. 30.5.1997 -8 C 6/95 - NVwZ 1998, 290/291 m. w. N.). Weshalb dies hier nicht so gewesen sein sollte, zeigt die Klägerin nicht auf.

4.2 Die Klägerin macht geltend, der Antrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zum Beweis der besonderen Gefährdungslage der Trinkwasserversorgung der Klägerin durch eine Haverie der Windkraftanlage Nr. 4 sei zu Unrecht abgelehnt worden. Dies ergibt sich aus dem klägerischen Vorbringen jedoch nicht.

Das Verwaltungsgericht hat den Beweisantrag mit folgender Begründung abgelehnt: „Das Gericht kann sich aufgrund des schriftsätzlichen Vortrags und des Vortrags der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung eine eigene Meinung bilden. Die Gefahr einer Schädigung angesichts der Dicke des Behälters, des darüber liegenden Erdreichs und der Abdeckhaube über der Lüftungshaube ist äußerst entfernt liegend. Für den Fall der Havarie, z. B. Brand, hat der angefochtene Bescheid in Nr. 6.1.7 Vorsorge getroffen. Dass Schadstoffe, wie z. B. Schmierstoffe, in den Hochbehälter gelangen und das Trinkwasser verunreinigen können, ist nach den Planunterlagen des Vorhabens und des Hochbehälters sowie den fachlichen Diskussionen in der mündlichen Verhandlung über Möglichkeiten der Schädigung ausreichend beurteilbar".

Die Klägerin ist auf diese Begründung in ihrer Antragsbegründung nicht eingegangen und hat insofern keine Prozessrechtsverstösse herausgearbeitet.

Kosten: § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

Streitwert: § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG; Nr. 19.3 des Streitwertkatalogs; wie Vorinstanz.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 60.000 Euro festgesetzt.

I. Der Kläger wendet sich als Standortgemeinde gegen einen Bescheid des Landratsamts T. vom 13. August 2015. Mit diesem Bescheid erteilte das Landratsamt unter Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens des Klägers die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von zwei Windkraftanlagen auf den Grundstücken FlNrn. 659/650 (Windkraftanlage 1) und 662/659 (Windkraftanlage 2), jeweils Gemarkung G. Die Beigeladene hatte ursprünglich die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von sechs Windkraftanlagen in dieser Gemarkung beantragt, aber nur hinsichtlich der beiden oben Genannten die begehrte Genehmigung erlangt. Was die übrigen zur Genehmigung gestellten Windkraftanlagen angeht, nahm die Beigeladene die Genehmigungsanträge später wieder zurück.

Der Kläger erhob gegen den Bescheid vom 13. August 2015 Anfechtungsklage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg. Die Klage wurde abgewiesen (Urteil vom 4.10.2016). Der Kläger hat Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

II. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Der Kläger beschreibt einzelne Fehler, die nach seiner Ansicht dem angefochtenen Urteil anhaften, ohne dass er diese einem bestimmten Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 VwGO zuordnet; darin kann die Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils gesehen werden (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Eine Darlegung i. S. d. § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO verlangt zwar nicht die Benennung eines konkreten Zulassungstatbestands; vielmehr können ein Zulassungsantrag und dessen Begründung vom Verwaltungsgerichtshof ausgelegt werden. Es reicht aus, dass auf diesem Weg erkennbar ist, auf welchen der gesetzlichen Tatbestände das Vorbringen der Sache nach zielt. Allerdings erfordert die gebotene Darlegung eines Zulassungsgrundes die substantiierte Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, d. h. eine Darlegung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird. „Darlegen“ bedeutet insoweit „erläutern“, „erklären“ oder „näher auf etwas eingehen“ (vgl. z. B. BayVGH, B. v. 9.3.2016 - 22 ZB 16.283 - Rn. 6 m. w. N.). Pauschalen Verweisungen auf nicht konkret und genau lokalisiertes erstinstanzliches Vorbringen kommt insofern keine Bedeutung zu (vgl. zuletzt BayVGH, B. v. 8.12.2016 - 22 ZB 16.1180 -Rn. 4 m. w. N.). Aus der Begründung des vom Kläger gestellten Zulassungsantrags ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.

1. Der Kläger meint, eine Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c UVPG wäre hinsichtlich der beiden streitgegenständlichen Windkraftanlagen schon deshalb erforderlich gewesen, weil die Beigeladene ursprünglich die Genehmigung für vier weitere Windkraftanlagen beantragt und diese Anträge erst viel später, in drei Fällen erst in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht, zurückgenommen habe. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Klärung der Frage der Erforderlichkeit einer derartigen Vorprüfung des Einzelfalls sei aber der Beginn des Verwaltungsverfahrens. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (B. v. 12.9.2016 - 22 ZB 16.785 - Rn. 12), der das Verwaltungsgericht gefolgt ist, trifft diese Schlussfolgerung nicht zu. Der Kläger bekämpft eine Genehmigung für zwei Windkraftanlagen; es gelten hierfür die verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Genehmigung von zwei Windkraftanlagen; eine Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c UVPG gehört dazu nicht (vgl. Nr. 1.6 der Anlage 1 zum UVPG). Ein Vorhaben mit ursprünglich sechs, dann fünf Windkraftanlagen, wie es Gegenstand des Genehmigungsverfahrens gewesen ist und dessen Vorprüfung nach § 3c UVPG erforderlich gewesen wäre, steht nach der Rücknahme der Genehmigungsanträge für vier Windkraftanlagen (drei Rücknahmen erfolgten erst in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht) nicht mehr zur Debatte.

2. Der Kläger meint weiter, eine Vorprüfung des Einzelfalls wäre im Hinblick auf eine sog. nachträgliche Kumulation entsprechend § 3b UVPG erforderlich gewesen; die Anlagen der Windparke A. und E./A. hätten nicht ausgeblendet werden dürfen.

Das Verwaltungsgericht ist insofern der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs gefolgt, wonach eine derartige nachträgliche Kumulation einen engen Zusammenhang i. S. v. § 3b Abs. 2 Sätze 1 und 2 UVPG voraussetzt. Hierfür genügt es nicht, dass sich die Umweltauswirkungen der betreffenden Anlagen zum Teil überschneiden, sondern es ist eine Verbindung mit gemeinsamen betrieblichen oder baulichen Einrichtungen erforderlich, was einen funktionalen und wirtschaftlichen Bezug der einzelnen Anlagen aufeinander erfordert. Insoweit käme in Betracht, dass sie technisch miteinander verknüpft sind oder wirtschaftlich in einer Weise verbunden sind, dass der von ihren Betreibern verfolgte Zweck nur mit Rücksicht auf den Bestand und den Betrieb der jeweils anderen Anlagen sinnvoll verwirklicht werden kann (vgl. BayVGH, B. v. 10.12.2015 -22 CS 15.2247 - Rn. 36 und 37). Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Voraussetzung im Urteil vom 17. Dezember 2015 - 4 C 7/14 - NVwZ 2016, 701 Rn. 18 dahingehend weiter entwickelt, dass ein planvolles Vorgehen des/der Vorhabenträger erforderlich ist, aufgrund dessen von einem zufälligen Zusammentreffen der Vorhaben derselben Art nicht mehr gesprochen werden kann. Hierfür genügen Umstände, aus denen sich ein die Vorhaben koordinierendes und dem Betreiber/den Betreibern zurechenbares Verhalten hinreichend verlässlich ableiten lässt. Das Verwaltungsgericht hat dazu festgestellt, dass die vom Kläger genannten Anlagen unabhängig voneinander von verschiedenen Betreibern geplant bzw. errichtet worden seien. Diesbezüglich hat der Kläger nichts Gegenteiliges vorgetragen, so dass von diesen Feststellungen auszugehen ist und demgemäß die Voraussetzungen für eine sog. nachträgliche Kumulation nicht erfüllt sind.

Der Kläger bezweifelt in der Begründung seines Zulassungsantrags, dass ein enger räumlicher Zusammenhang für die Annahme einer sog. nachträglichen Kumulation nicht genügen solle, legt hierzu aber nichts Weiteres dar. Er kommt dann auf § 3b Abs. 3 UVPG zu sprechen, den er anscheinend im vorliegenden Fall für anwendbar hält. Dies trifft indes nicht zu. Von der Änderung oder Erweiterung eines bestehenden Vorhabens kann nicht gesprochen werden, wenn es sich um die Neuerrichtung eines Objekts handelt, das - wie dies bei einer Windkraftanlage der Fall ist - bereits für sich genommen eine Anlage i. S. v. § 3 Abs. 5 BImSchG darstellt, ohne betriebsnotwendiger Teil einer anderen Anlage i. S. v. § 1 Abs. 2 Nr. 1 der 4. BImSchV oder Nebeneinrichtung i. S. v. § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV zu sein. Anders verhält es sich nur dann, wenn eine gemeinsame Anlage i. S. v. § 1 Abs. 3 der 4. BImSchV vorliegt (vgl. hierzu BayVGH, B. v. 4.7.2016 - 22 CS 16.1078 - Rn. 20 m. w. N.). Hierzu hat der Kläger nichts vorgetragen. Soweit der Kläger unabhängig von § 3b Abs. 3 UVPG annimmt, die Kumulation müsse für Vorhaben unterschiedlicher Träger geöffnet werden und auch die zeitlich versetzte Verwirklichung von Teilprojekten erfassen, rennt er gleichsam „offene Türen“ ein. Bundesverwaltungsgericht und Verwaltungsgerichtshof teilen diese Rechtsauffassung; das Verwaltungsgericht hat sich dazu nicht in Widerspruch gesetzt. Dasselbe gilt für die Auffassung des Klägers, dass der für eine nachträgliche Kumulation von Windkraftanlagen erforderliche räumliche Zusammenhang zu bejahen ist, wenn sich die Umweltauswirkungen überlagern. Das im vorliegenden Fall entscheidende Argument gegen eine nachträgliche Kumulation, dass kein den Zufall ausschließendes planvolles, koordinierendes, den Betreibern zurechenbares Verhalten festgestellt werden kann, macht der Kläger nicht zum Thema, geschweige denn zum Gegenstand substantiierter Angriffe.

3. Auf die Frage der Nachholbarkeit einer unterlassenen Vorprüfung des Einzelfalls kommt es nach den vorstehenden Ausführungen nicht mehr entscheidungserheblich an.

4. Der Kläger meint, das strittige Vorhaben sei nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegiert, weil am 4. Februar 2014 kein vollständiger Genehmigungsantrag vorgelegen habe, so dass Art. 82 BayBO anwendbar sei.

Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, dass über die Vollständigkeit der Unterlagen abschließend allein die Genehmigungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden habe. Von dieser Rechtsauffassung ist im vorliegenden Fall auszugehen, weil der Kläger hiergegen keine Einwände erhoben hat. Weitere Erörterungen erübrigen sich insofern (vgl. dazu BayVGH, B. v. 16.9.2016 -22 ZB 16.304 - Rn. 7). Das Verwaltungsgericht hat dazu festgestellt, dass nach Auffassung der Genehmigungsbehörde am 4. Februar 2014 die für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens erforderlichen Unterlagen vorlagen. Der Kläger führt hierzu aus, dass die artenschutzrechtliche Prüfung/Umweltgutachten derart unvollständig gewesen seien, dass von der Vorlage vollständiger Unterlagen nicht auszugehen sei. Die Genehmigungsbehörde ebenso wie die Untere Naturschutzbehörde hätten grundlegende Nachforderungen gestellt. Mit diesen Ausführungen wird das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO nicht erfüllt. Es hat zwar nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts Nachforderungen von Unterlagen gegeben; diesen wurde aber im Wesentlichen im Lauf des Jahres 2013 entsprochen. All dies geschah vor dem Stichtag des 4. Februar 2014, den Art. 83 Abs. 1 BayBO festgelegt hat. Was zu diesem Zeitpunkt an für die behördliche Prüfung erforderlichen Unterlagen noch gefehlt haben soll, legt der Kläger nicht dar. Dies genügt nicht.

5. Der Kläger meint, es stünden öffentliche Belange des Natur- und Artenschutzes (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB) dem strittigen Vorhaben entgegen. Es lägen hinsichtlich der von der Beigeladenen vorgelegten artenschutzrechtlichen Prüfungen erhebliche Mängel vor, und zwar hinsichtlich Methodik, Erfassung und letztlich auch Bewertung eines signifikanten Tötungsrisikos geschützter windkraftempfindlicher Arten. Mit diesem Einwand wird das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO ebenfalls nicht erfüllt. Es wird keine einzige Vogelart benannt, die einem signifikant erhöhten Tötungsrisiko (§ 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) ausgesetzt sein soll. Es wird kein einziges Ermittlungsdefizit benannt, das nach Eingang der von der Genehmigungsbehörde angeforderten ergänzenden Unterlagen noch bestanden haben soll. Dass die Genehmigungsbehörde bei drei ursprünglich geplanten, nun aber nicht mehr zur Genehmigung gestellten Windkraftanlagen entgegen der vorgelegten speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung artenschutzrechtliche Bedenken gehabt haben soll, besagt nicht, dass es auch bei den verfahrensgegenständlichen Anlagen Bedenken dieser Art geben müsste. Insofern muss jeder Anlagenstandort für sich betrachtet werden. Die vom Kläger geforderte Sachverhaltsaufklärung und Sachverhaltsbewertung durch gerichtliche Sachverständige wäre mit der artenschutzrechtlichen Einschätzungsprärogative hinsichtlich Ermittlung und Bewertung des Tötungsrisikos, die der Naturschutzbehörde zukommt, nicht vereinbar (vgl. dazu BayVGH, U. v. 18.6.2014 -22 B 13.1358 - Rn. 43).

Kosten: § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

Streitwert: § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG - wie Vorinstanz.

I. Der Antrag, der Antragsgegnerin aufzugeben, bis zur Entscheidung über die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 9. Oktober 2017 den Weiterbetrieb der Spielhallen I., C. T., M. und R. förmlich zu dulden, wird abgelehnt.

II. Der Kostenausspruch und die Streitwertfestsetzung bleiben der Schlussentscheidung vorbehalten.

I.

Die Antragsgegnerin erteilte der Antragstellerin am 24. November 2008 Erlaubnisse nach § 33i GewO für den Betrieb von acht Spielhallen im Anwesen F-straße 23.

Durch Bescheide vom 30. Juni 2017 lehnte sie gegenüber der Antragstellerin in Bezug auf diese acht Spielhallen die Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 GlüStV, ferner die Zulassung von Ausnahmen von der Einhaltung des Mindestabstands zu den jeweils sieben anderen Spielhallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2, Satz 2 AGGlüStV) sowie Befreiungen (§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV) von dem in § 25 Abs. 2 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV geregelten Verbot ab. Gleichzeitig ordnete die Antragsgegnerin unter Zwangsgeldandrohung die Einstellung des Betriebs der acht Spielhallen ab der Bekanntgabe der Bescheide vom 30. Juni 2017 an.

Über die Klagen, die die Antragstellerin gegen diese Bescheide erhoben hat, wurde noch nicht entschieden.

Die sinngemäßen Anträge, die aufschiebende Wirkung dieser Klagen anzuordnen sowie im Weg einer einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass die Antragsgegnerin der Antragstellerin die fehlenden Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für den Betrieb der acht Spielhallen ab dem 1. Juli 2017 nicht entgegenhalten dürfe, ferner der Antragsgegnerin im Wege eines „Hängebeschlusses“ aufzugeben, den Weiterbetrieb der acht Spielhallen (hilfsweise von vier enumerativ aufgeführten Spielhallen) bis zur Entscheidung des Gerichts förmlich zu dulden, lehnte das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 9. Oktober 2017 (Az. Au 8 S. 17.1028, Au 8 S. 17.1029, Au 8 S. 17.1030, Au 8 S. 17.1031, Au 8 S. 17.1032, Au 8 S. 17.1033, Au 8 S. 17.1034 und Au 8 S. 17.1035) ab. Da die Antragsgegnerin im Rahmen der Antragserwiderung zugesichert hatte, bis zur Entscheidung des Gerichts keine Vollstreckungsmaßnahmen zu ergreifen, fehle der Antragstellerin das für den Erlass eines „Hängebeschlusses“ erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

Nach Aktenlage erteilte die Antragsgegnerin am 10. Oktober 2017 Erlaubnisse gemäß § 24 GlüStV für vier der im Anwesen F-straße 23 befindlichen Spielhallen.

Mit der gegen den Beschluss vom 9. Oktober 2017 eingelegten Beschwerde verfolgt die Antragstellerin – bezogen auf die vier weiteren, in der Nummer I des Tenors der vorliegenden Entscheidung namentlich genannten Spielhallen – das Begehren weiter, die aufschiebende Wirkung der Klagen gegen die Bescheide vom 30. Juni 2017 anzuordnen und die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihr vorübergehend bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für diese vier Spielhallen zu erteilen. Hilfsweise beantragt sie, die Antragsgegnerin zur Duldung dieser vier Spielhallen bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu verpflichten und im Weg einer einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass die Antragsgegnerin ihr die fehlenden Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für den Betrieb dieser Spielhallen nicht entgegenhalten dürfe. Ebenfalls hilfsweise beantragt sie,

der Antragsgegnerin im Wege eines „Hängebeschlusses“ aufzugeben, bis zur Entscheidung durch das Gericht den Weiterbetrieb der vier Spielhallen förmlich zu dulden.

II.

Gegenstand des vorliegenden Beschlusses bildet allein der Antrag auf Erlass eines „Hängebeschlusses“; die Entscheidung über die Beschwerde als solche bleibt gesonderter Beschlussfassung vorbehalten.

Dieser Antrag, der bei sachgerechter Würdigung des Rechtsschutzziels der Antragstellerin (§ 88 VwGO) trotz seiner Bezeichnung als (weiterer) Hilfsantrag nicht so zu verstehen ist, dass über ihn erst befunden werden soll, nachdem die vorrangig gestellten Anträge abschlägig verbeschieden wurden, bleibt ohne Erfolg.

Der Verwaltungsgerichtshof lässt sich hierbei von der Erwägung leiten, dass Beschwerden gegen Beschlüsse nach § 80 Abs. 5 VwGO und § 123 VwGO gemäß § 149 Abs. 1 Satz 1 VwGO – abgesehen von den in der letztgenannten Vorschrift sowie in § 149 Abs. 2 VwGO bezeichneten Fällen – keine aufschiebende Wirkung zukommt. Mit dieser gesetzlichen Wertung ebenso wie mit der in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 Halbs. 2 AGGlüStV getroffenen Festlegung, dass Klagen gegen behördliche Anordnungen, die in Vollzug des Glücksspielstaatsvertrags u.a. in Bezug auf Spielhallen ergehen, keine aufschiebende Wirkung zukommt, wäre es nicht vereinbar, dem zuständigen Träger öffentlicher Gewalt aus Anlass einer in einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes eingelegten Beschwerde gleichsam „routinemäßig“ aufzugeben, bis zur Entscheidung hierüber von Vollzugsmaßnahmen abzusehen und auf diese Weise die Rechtsfolgen zu ignorieren, die der Glücksspielstaatsvertrag und das bayerische Ausführungsgesetz an den Betrieb von Spielhallen knüpfen, für die keine Erlaubnis nach § 24 GlüStV vorliegt (vgl. vor allem Art. 13 Abs. 1 Nr. 7 AGGlüStV). Anlass, eine solche Aufforderung auszusprechen, besteht – auch im Licht des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG – vielmehr nur, wenn entweder angenommen werden muss, dass dem Rechtsschutzsuchenden andernfalls ein gewichtiger, bei einem Erfolg seiner Beschwerde nicht mehr wiedergutzumachender Nachteil entsteht, oder wenn sich bereits abzeichnet, dass die streitgegenständliche behördliche Maßnahme in derart offensichtlichem und gravierendem Widerspruch zum geltenden Recht steht, dass ihre auch nur vorübergehende Durchsetzung mit Blickrichtung auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes trotz der in § 149 Abs. 1 Satz 1 VwGO und im jeweils einschlägigen Fachrecht (hier: § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 Halbs. 2 AGGlüStV) getroffenen Wertungen nicht hinnehmbar erscheint.

Die Antragstellerin hat in der Beschwerdebegründung nicht aufgezeigt, dass sie einen irreparablen oder auch nur schwer wieder rückgängig zu machenden Nachteil erleidet, wenn sie die vier Spielhallen, die allein noch den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bilden, bis zur Entscheidung über ihr Rechtsmittel nicht betreiben darf. Zu solchem Vortrag hätte umso mehr Anlass bestanden, als das Verwaltungsgericht in der Randnummer 79 der angefochtenen Entscheidung unter zutreffender Bezugnahme auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 14. September 2017 (M 16 S. 17.3330 – juris Rn. 47) den Eintritt solcher Folgen selbst vor dem Hintergrund der tatsächlichen Gegebenheiten verneint hat, die beim Abschluss des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens in erster Instanz noch bestanden (damals war die Antragstellerin noch verpflichtet, alle acht Spielhallen geschlossen zu halten). Da die Antragstellerin nunmehr für vier der im Anwesen F* …straße 23 bestehenden Spielhallen über eine Erlaubnis nach § 24 GlüStV verfügt, lässt sich eine solche Situation derzeit erst recht nicht mehr bejahen.

Auch wenn durch den vorliegenden Beschluss der eingehenden inhaltlichen Prüfung der Beschwerde nicht vorgegriffen werden kann, vermag der Verwaltungsgerichtshof derzeit ferner nicht zu erkennen, dass die Bescheide vom 30. Juni 2017, soweit ihnen gegenwärtig noch Bedeutung zukommt, und der Beschluss vom 9. Oktober 2017 in offensichtlichem und gravierendem Widerspruch zur Rechtsordnung stehen, so dass die Antragstellerin allein schon deswegen von den sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen bis zum Abschluss des Beschwerdeverfahrens verschont bleiben muss. Insbesondere darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 7. März 2017 (1 BvR 1314/12 u.a. – NVwZ 2017, 1111 Rn. 118 ff.) das in § 25 Abs. 2 GlüStV normierte „Verbundverbot“, von dessen Gültigkeit die Rechtmäßigkeit der Versagung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV für die vier noch verfahrensgegenständlichen Spielhallen wesentlich abhängt, sowie die Mindestabstandsregelung in § 25 Abs. 1 GlüStV als in jeder Hinsicht mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen hat.

Gegen die Annahme, die unionsrechtliche Lage lasse sich schlechthin nicht anders beurteilen, als dies in der Beschwerdebegründung vertreten wird, könnten u. a. die Ausführungen in den Randnummern 83 bis 88 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2016 (8 C 6.15 – BVerwGE 157, 127) sprechen. Dass diese Entscheidung den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof nicht von der Pflicht entbindet, die seitens der Antragstellerin vorgetragene gegenläufige Auffassung eingehend und ergebnisoffen zu würdigen, wird bei alledem nicht verkannt.

Einen Kostenausspruch braucht die vorliegende Zwischenentscheidung angesichts ihrer fehlenden instanzbeendenden Wirkung nicht zu enthalten. Gleiches gilt im Hinblick auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG für eine Streitwertfestsetzung.

Die das Gebäude F-straße 23 betreffenden Grundrisspläne und Lichtbilder, die dem Verwaltungsgerichtshof u.a. in dem zwischen den gleichen Beteiligten anhängigen Verfahren 22 ZB 16.1593 vorgelegt wurden, werden zum Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens gemacht.

I. Der Antrag, der Antragsgegnerin aufzugeben, bis zur Entscheidung über die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 9. Oktober 2017 den Weiterbetrieb der Spielhallen I., C. T., M. und R. förmlich zu dulden, wird abgelehnt.

II. Der Kostenausspruch und die Streitwertfestsetzung bleiben der Schlussentscheidung vorbehalten.

I.

Die Antragsgegnerin erteilte der Antragstellerin am 24. November 2008 Erlaubnisse nach § 33i GewO für den Betrieb von acht Spielhallen im Anwesen F-straße 23.

Durch Bescheide vom 30. Juni 2017 lehnte sie gegenüber der Antragstellerin in Bezug auf diese acht Spielhallen die Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 GlüStV, ferner die Zulassung von Ausnahmen von der Einhaltung des Mindestabstands zu den jeweils sieben anderen Spielhallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2, Satz 2 AGGlüStV) sowie Befreiungen (§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV) von dem in § 25 Abs. 2 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV geregelten Verbot ab. Gleichzeitig ordnete die Antragsgegnerin unter Zwangsgeldandrohung die Einstellung des Betriebs der acht Spielhallen ab der Bekanntgabe der Bescheide vom 30. Juni 2017 an.

Über die Klagen, die die Antragstellerin gegen diese Bescheide erhoben hat, wurde noch nicht entschieden.

Die sinngemäßen Anträge, die aufschiebende Wirkung dieser Klagen anzuordnen sowie im Weg einer einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass die Antragsgegnerin der Antragstellerin die fehlenden Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für den Betrieb der acht Spielhallen ab dem 1. Juli 2017 nicht entgegenhalten dürfe, ferner der Antragsgegnerin im Wege eines „Hängebeschlusses“ aufzugeben, den Weiterbetrieb der acht Spielhallen (hilfsweise von vier enumerativ aufgeführten Spielhallen) bis zur Entscheidung des Gerichts förmlich zu dulden, lehnte das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 9. Oktober 2017 (Az. Au 8 S. 17.1028, Au 8 S. 17.1029, Au 8 S. 17.1030, Au 8 S. 17.1031, Au 8 S. 17.1032, Au 8 S. 17.1033, Au 8 S. 17.1034 und Au 8 S. 17.1035) ab. Da die Antragsgegnerin im Rahmen der Antragserwiderung zugesichert hatte, bis zur Entscheidung des Gerichts keine Vollstreckungsmaßnahmen zu ergreifen, fehle der Antragstellerin das für den Erlass eines „Hängebeschlusses“ erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

Nach Aktenlage erteilte die Antragsgegnerin am 10. Oktober 2017 Erlaubnisse gemäß § 24 GlüStV für vier der im Anwesen F-straße 23 befindlichen Spielhallen.

Mit der gegen den Beschluss vom 9. Oktober 2017 eingelegten Beschwerde verfolgt die Antragstellerin – bezogen auf die vier weiteren, in der Nummer I des Tenors der vorliegenden Entscheidung namentlich genannten Spielhallen – das Begehren weiter, die aufschiebende Wirkung der Klagen gegen die Bescheide vom 30. Juni 2017 anzuordnen und die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihr vorübergehend bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für diese vier Spielhallen zu erteilen. Hilfsweise beantragt sie, die Antragsgegnerin zur Duldung dieser vier Spielhallen bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu verpflichten und im Weg einer einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass die Antragsgegnerin ihr die fehlenden Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für den Betrieb dieser Spielhallen nicht entgegenhalten dürfe. Ebenfalls hilfsweise beantragt sie,

der Antragsgegnerin im Wege eines „Hängebeschlusses“ aufzugeben, bis zur Entscheidung durch das Gericht den Weiterbetrieb der vier Spielhallen förmlich zu dulden.

II.

Gegenstand des vorliegenden Beschlusses bildet allein der Antrag auf Erlass eines „Hängebeschlusses“; die Entscheidung über die Beschwerde als solche bleibt gesonderter Beschlussfassung vorbehalten.

Dieser Antrag, der bei sachgerechter Würdigung des Rechtsschutzziels der Antragstellerin (§ 88 VwGO) trotz seiner Bezeichnung als (weiterer) Hilfsantrag nicht so zu verstehen ist, dass über ihn erst befunden werden soll, nachdem die vorrangig gestellten Anträge abschlägig verbeschieden wurden, bleibt ohne Erfolg.

Der Verwaltungsgerichtshof lässt sich hierbei von der Erwägung leiten, dass Beschwerden gegen Beschlüsse nach § 80 Abs. 5 VwGO und § 123 VwGO gemäß § 149 Abs. 1 Satz 1 VwGO – abgesehen von den in der letztgenannten Vorschrift sowie in § 149 Abs. 2 VwGO bezeichneten Fällen – keine aufschiebende Wirkung zukommt. Mit dieser gesetzlichen Wertung ebenso wie mit der in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 Halbs. 2 AGGlüStV getroffenen Festlegung, dass Klagen gegen behördliche Anordnungen, die in Vollzug des Glücksspielstaatsvertrags u.a. in Bezug auf Spielhallen ergehen, keine aufschiebende Wirkung zukommt, wäre es nicht vereinbar, dem zuständigen Träger öffentlicher Gewalt aus Anlass einer in einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes eingelegten Beschwerde gleichsam „routinemäßig“ aufzugeben, bis zur Entscheidung hierüber von Vollzugsmaßnahmen abzusehen und auf diese Weise die Rechtsfolgen zu ignorieren, die der Glücksspielstaatsvertrag und das bayerische Ausführungsgesetz an den Betrieb von Spielhallen knüpfen, für die keine Erlaubnis nach § 24 GlüStV vorliegt (vgl. vor allem Art. 13 Abs. 1 Nr. 7 AGGlüStV). Anlass, eine solche Aufforderung auszusprechen, besteht – auch im Licht des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG – vielmehr nur, wenn entweder angenommen werden muss, dass dem Rechtsschutzsuchenden andernfalls ein gewichtiger, bei einem Erfolg seiner Beschwerde nicht mehr wiedergutzumachender Nachteil entsteht, oder wenn sich bereits abzeichnet, dass die streitgegenständliche behördliche Maßnahme in derart offensichtlichem und gravierendem Widerspruch zum geltenden Recht steht, dass ihre auch nur vorübergehende Durchsetzung mit Blickrichtung auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes trotz der in § 149 Abs. 1 Satz 1 VwGO und im jeweils einschlägigen Fachrecht (hier: § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 Halbs. 2 AGGlüStV) getroffenen Wertungen nicht hinnehmbar erscheint.

Die Antragstellerin hat in der Beschwerdebegründung nicht aufgezeigt, dass sie einen irreparablen oder auch nur schwer wieder rückgängig zu machenden Nachteil erleidet, wenn sie die vier Spielhallen, die allein noch den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bilden, bis zur Entscheidung über ihr Rechtsmittel nicht betreiben darf. Zu solchem Vortrag hätte umso mehr Anlass bestanden, als das Verwaltungsgericht in der Randnummer 79 der angefochtenen Entscheidung unter zutreffender Bezugnahme auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 14. September 2017 (M 16 S. 17.3330 – juris Rn. 47) den Eintritt solcher Folgen selbst vor dem Hintergrund der tatsächlichen Gegebenheiten verneint hat, die beim Abschluss des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens in erster Instanz noch bestanden (damals war die Antragstellerin noch verpflichtet, alle acht Spielhallen geschlossen zu halten). Da die Antragstellerin nunmehr für vier der im Anwesen F* …straße 23 bestehenden Spielhallen über eine Erlaubnis nach § 24 GlüStV verfügt, lässt sich eine solche Situation derzeit erst recht nicht mehr bejahen.

Auch wenn durch den vorliegenden Beschluss der eingehenden inhaltlichen Prüfung der Beschwerde nicht vorgegriffen werden kann, vermag der Verwaltungsgerichtshof derzeit ferner nicht zu erkennen, dass die Bescheide vom 30. Juni 2017, soweit ihnen gegenwärtig noch Bedeutung zukommt, und der Beschluss vom 9. Oktober 2017 in offensichtlichem und gravierendem Widerspruch zur Rechtsordnung stehen, so dass die Antragstellerin allein schon deswegen von den sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen bis zum Abschluss des Beschwerdeverfahrens verschont bleiben muss. Insbesondere darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 7. März 2017 (1 BvR 1314/12 u.a. – NVwZ 2017, 1111 Rn. 118 ff.) das in § 25 Abs. 2 GlüStV normierte „Verbundverbot“, von dessen Gültigkeit die Rechtmäßigkeit der Versagung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV für die vier noch verfahrensgegenständlichen Spielhallen wesentlich abhängt, sowie die Mindestabstandsregelung in § 25 Abs. 1 GlüStV als in jeder Hinsicht mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen hat.

Gegen die Annahme, die unionsrechtliche Lage lasse sich schlechthin nicht anders beurteilen, als dies in der Beschwerdebegründung vertreten wird, könnten u. a. die Ausführungen in den Randnummern 83 bis 88 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2016 (8 C 6.15 – BVerwGE 157, 127) sprechen. Dass diese Entscheidung den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof nicht von der Pflicht entbindet, die seitens der Antragstellerin vorgetragene gegenläufige Auffassung eingehend und ergebnisoffen zu würdigen, wird bei alledem nicht verkannt.

Einen Kostenausspruch braucht die vorliegende Zwischenentscheidung angesichts ihrer fehlenden instanzbeendenden Wirkung nicht zu enthalten. Gleiches gilt im Hinblick auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG für eine Streitwertfestsetzung.

Die das Gebäude F-straße 23 betreffenden Grundrisspläne und Lichtbilder, die dem Verwaltungsgerichtshof u.a. in dem zwischen den gleichen Beteiligten anhängigen Verfahren 22 ZB 16.1593 vorgelegt wurden, werden zum Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens gemacht.

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer Beschwerde gegen einen Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 8. Januar 2014, mit dem ihr Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer anhängigen Klage gegen eine glücksspielrechtliche Betriebsuntersagung abgelehnt wurde.

Die Antragstellerin betreibt eine Spielhalle im Abstand von etwa 118 m Luftlinie zu einer anderen Spielhalle in derselben Gemeinde. Am 14. Dezember 2011 beantragte die Antragstellerin die Erlaubnis nach § 33i Abs. 1 GewO zum Betrieb einer Spielhalle. Mit Bescheid vom 24. Januar 2012 erhielt sie diese Erlaubnis. Mit Schreiben vom 18. September 2013 informierte das Landratsamt die Antragstellerin, dass nach dem am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Bek. vom 30.6.2012 GVBl S. 31 - Glücksspielstaatsvertrag GlüStV) zusätzlich eine Erlaubnis für die von ihr betriebene Spielhalle erforderlich und die für sie geltende einjährige Übergangsfrist zwischenzeitlich abgelaufen sei. Da ihre Spielhalle zu einer anderen Spielhalle in derselben Gemeinde einen Abstand von lediglich 118 m Luftlinie aufweise, sei die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die von der Antragstellerin betriebene Spielhalle nicht möglich. Sie werde daher aufgefordert, den Betrieb sofort einzustellen und das Gewerbe abzumelden, anderenfalls werde ihr der Weiterbetrieb untersagt, wozu sie zugleich angehört werde.

Mit Bescheid vom 30. Oktober 2013 untersagte das Landratsamt der Antragstellerin den Betrieb der Spielhalle ab dem 1. Januar 2014 und drohte für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld an. Der Betrieb der Spielhalle sei zu untersagen, weil die hierfür erforderliche Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag fehle. Für Spielhallen wie die vorliegende der Antragstellerin, für welche die gewerberechtlichen Erlaubnisse zwischen dem 28. Oktober 2011 und dem 1. Juli 2012 erteilt worden seien, gelte eine Übergangsfrist bis zum 30. Juni 2013, die hier abgelaufen sei. Die andere Spielhalle in derselben Gemeinde sei bereits vor dem 28. Oktober 2011 gewerberechtlich erlaubt worden, könne sich daher auf die fünfjährige Übergangsfrist berufen und benötige bis zum 30. Juni 2017 keine glücksspielrechtliche Erlaubnis. Die Untersagung sei geeignet, die Fortführung des Betriebs der Spielhalle entsprechend den gesetzgeberischen Zielen zu unterbinden. Sie sei erforderlich, weil ein milderes Mittel nicht zur Verfügung stehe und einer Erlaubniserteilung das Verbot des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV entgegenstehe. Eine Ausnahme vom Mindestabstand habe auch nicht erteilt werden können, weil sich unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld der Spielhalle und der Lage des Einzelfalls kein atypischer Ausnahmefall ergebe. Vielmehr befinde sich in 236 m Luftlinie Entfernung und damit in unmittelbarer Nähe des Betriebs der Antragstellerin eine Mittelschule als sensible Anlage. Erfahrungsgemäß sei mit einem hohen Aufkommen an jungen Menschen und Schülern zu rechnen, wodurch der Belang des Jugend- und Spielerschutzes besonderes Gewicht erhalte. Aufgrund der geringen Entfernung zur Schule sowie der deutlichen Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands zur nächsten Spielhalle sei eine Ausnahme nicht zu gewähren. Auch eine Befreiung von dem Mindestabstandsgebot nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV oder Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV sei nicht möglich, weil die Spielhalle erst nach dem 28. Oktober 2011 erlaubt worden sei.

Über die von der Antragstellerin gegen den Untersagungsbescheid erhobene Anfechtungsklage ist noch nicht entschieden.

Mit Beschluss vom 8. Januar 2014 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage und hilfsweise auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage ab. Im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Interessenabwägung sei davon auszugehen, dass die Anfechtungsklage der Antragstellerin voraussichtlich erfolglos bleiben werde, weil sowohl die Untersagungsverfügung als auch die Zwangsgeldandrohung voraussichtlich rechtmäßig seien und somit das öffentliche Vollzugsinteresse überwiege.

Die Antragstellerin hat Beschwerde eingelegt, soweit das Verwaltungsgericht auch den Hilfsantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage abgelehnt hat. Für die Antragstellerin liege eine unbillige Härte i. S. von § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vor, weil die Erlaubniserteilung nur kurz den Stichtag verfehlt habe. Die Verzögerung habe an einer verspäteten Bauabnahme durch den Antragsgegner gelegen. Die Erlaubnis hätte weit früher erteilt werden können und müssen, denn zu prüfen sei lediglich noch die Aufstellung der Spielgeräte gewesen. Der Vertrauens- und Bestandsschutz überwiege im vorliegenden Fall das öffentliche Untersagungsinteresse. Die Antragstellerin habe auch nichts von der bevorstehenden Änderung des Glücksspielstaatsvertrags gewusst, sondern ernstlich eine Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle beantragt, keine Erlaubnis auf Vorrat. Auch nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV sei eine Ausnahme geboten, insbesondere da nicht nachgewiesen sei, dass für die in der Nähe befindliche Spielhalle bereits vor dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis vorgelegen habe. Die Schulen seien weit weg und die Schüler durch den Betrieb der Spielhalle nicht gefährdet. Zudem habe die Antragstellerin über 70.000 Euro in die Spielhalle investiert und einen Mietvertrag bis zum Sommer 2016 abgeschlossen; diese Investitionen wären verloren, würde der Betrieb eingestellt werden müssen.

Der Antragsgegner tritt der Beschwerde entgegen und beantragt ihre Zurückweisung. Die Regelung des § 29 Abs. 4 GlüStV sei verfassungskonform und auch nicht entsprechend auf eine unbillige Härte in Fällen anwendbar, in denen - wie hier - der Stichtag verpasst worden sei. Selbst wenn die Erlaubnis verzögert erteilt worden wäre, könne dies keine Ausnahme begründen, sondern allenfalls Amtshaftungsansprüche. Im Übrigen habe der Gesetzgeber einen großen Spielraum bei der Ausgestaltung von Übergangsregelungen. Die Rechtsänderung sei der Antragstellerin bei Antragstellung erkennbar gewesen, weil sie bereits im Frühjahr 2011 in einschlägigen Bereichen diskutiert worden sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Gerichts- und die beigezogenen Behördenakten.

II.

Die Beschwerde ist unbegründet. Die Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht beschränkt ist, rechtfertigt es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).

1. Soweit die Antragstellerin geltend macht, bei verfassungskonformer Auslegung der Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 GlüStV müsse ihr nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist eine Befreiung von den Anforderungen des § 25 GlüStV erteilt werden, verhilft dies der Beschwerde nicht zum Erfolg.

a) Die gesetzliche Neuregelung i. V. m. der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV zeitigt im Fall der Antragstellerin auch mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG keine verfassungsrechtlich nicht hinnehmbare Rückwirkung (Art. 20 Abs. 3 GG).

Vielmehr handelt es sich in Fällen wie dem vorliegenden, in denen eine Neuregelung wie § 24 Abs. 1, § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV erst für die Zeit nach ihrem Inkrafttreten Geltung beansprucht, aber bereits Sachverhalte erfasst, die vor der Verkündung der Norm „ins Werk gesetzt“ worden sind (vgl. BVerfG, B.v. 7.12.2010 - 1 BvR 2628/07 - BVerfGE 128, 90/106 f.; BVerfG, B.v. 7.7.2010 - 2 BvL 1/03 u. a. - BVerfGE 127, 31/48 jeweils m. w. N.), um eine unechte Rückwirkung. Der Antragstellerin bleibt ihre vor Inkrafttreten der Neuregelung erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO uneingeschränkt erhalten; sie kann von ihr allerdings nach Inkrafttreten der Neuregelung und nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV mangels glücksspielrechtlicher Erlaubnis und Erlaubnisfähigkeit ihrer Spielhalle im bisherigen Betrieb keinen Gebrauch mehr machen. Insofern knüpft § 24 Abs. 1 GlüStV eine neue Rechtsfolge an den vor seinem Inkrafttreten aufgenommenen und darüber hinaus fortdauernden Spielhallenbetrieb der Antragstellerin an.

Eine solche unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes nur vereinbar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist und bei der Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (vgl. BVerfG, B.v. 7.7.2010 - 2 BvL 1/03 u. a. - BVerfGE 127, 31/48 m. w. N.; BayVerfGH, E.v. 28. 6. 2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141/144). Zur Anpassung der Rechtslage an die vorgefundene Situation und damit auch zum Vertrauensschutz kann der Gesetzgeber Übergangsvorschriften erlassen. Dabei ist eine Übergangsregelung in Fällen geboten, in denen der Zwang zur sofortigen Aufgabe einer beruflichen Tätigkeit für den Betroffenen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unzumutbar wäre, weil dieser die künftig unzulässige Tätigkeit in der Vergangenheit bereits in zulässiger Weise ausgeübt hat (vgl. BVerfG, B.v. 15.2.1967 - 1 BvR 569/62 - BVerfGE 21, 173/183; BVerfG, B.v. 4.5.1983 - 1 BvL 46/80 u. a. - BVerfGE 64, 72/83 f.; BVerfG, U.v. 27.10.1998 - 1 BvR 2309/96 u. a. - BVerfGE 98, 265/309 f.; auch BayVGH, U.v. 17.2.2012 - 22 N 11.3022 - Rn. 43 ff.). Dann liegt es nicht im Ermessen des Gesetzgebers, ob er eine Übergangsregelung schafft, sondern nur, wie er sie ausgestaltet (vgl. BVerfG, B.v. 8.6.2010 - 1 BvR 2011/07 u. a. - juris Rn. 126 m. w. N.), wobei der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum hat (vgl. BayVGH, B.v. 13.12.2012 - 22 ZB 12.922 - Rn. 18).

Vorliegend hat der Gesetzgeber mit Blick auf den Schutz des Vertrauens Betroffener in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Übergangsregelung für während der Vorbereitung des neuen Glücksspielstaatsvertrags bereits erlaubt bestehende und von der unechten Rückwirkung betroffene Spielhallen geschaffen.

Die einjährige Übergangsfrist ist zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV dient der Neuregelung des Glücksspielrechts in absehbarer Zeit, indem sie die Bekämpfung des von Spielhallen ausgehenden Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätspotentials fördert und die Durchsetzung der gesetzlichen Vorschriften über die Erlaubnispflicht und das Abstandsgebot in § 24 Abs. 1 und Abs. 2, § 25 Abs. 1 GlüStV zu einem zeitnahen Termin ermöglicht.

Die einjährige Übergangsfrist ist erforderlich, weil ein weniger beeinträchtigendes, ebenso wirksames Mittel nicht zur Verfügung steht. Ohne die nach Ablauf der einjährigen Übergangsfrist anwendbaren Neuregelungen genössen auch Spielhallen, deren Erlaubnis nach § 33i GewO erst während der Vorbereitung des neuen Glücksspielstaatsvertrags beantragt und erteilt worden ist, einen fünf Jahre dauernden Bestandsschutz, so dass das Ziel einer Spielsuchtbekämpfung durch Verringerung der Glücksspielangebote im Wege der Dekonzentration vorhandener Spielhallen (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 17, 20, 30 f.) in weite Ferne rückte. Blieben die bestehenden Spielhallen generell fünf Jahre lang von der Anwendung des neuen Rechts ausgespart, würden glücksspielrechtlich „genehmigungsfreie“ Zeiträume entstehen (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 32) und zentrale Anliegen der Neuregelung verfehlt.

Die einjährige Übergangsfrist ist auch verhältnismäßig i.e.S. unter Abwägung des Gewichts des enttäuschten Vertrauens einerseits und des Gewichts der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe andererseits. Auf der einen Seite steht das betriebliche und wirtschaftliche Interesse der Spielhallenunternehmer, die Spielhalle weiter zu diesem Zweck betreiben zu können. Dem gegenüber steht das öffentliche Interesse an der Eindämmung der Gefahren der Spielsucht durch Reglementierung der Zahl, Dichte und Betriebsform von Spielhallen unter Einschluss bestehender Spielhallen.

Der Vertrauensschutz verliert wesentlich an Gewicht, wenn die ihn begründende gewerberechtliche Erlaubnis erst beantragt und erteilt wurde, als die restriktivere glücksspielrechtliche Neuregelung absehbar war. In solchen Fällen ist bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe, der Berufsausübung des einzelnen Spielhallenbetreibers und seiner betrieblichen und wirtschaftlichen Interessen einerseits und des öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Gefahren der Spielsucht durch Reglementierung und Reduzierung der Zahl, Dichte und Betriebsform von Spielhallen andererseits (vgl. LT-Drs. 16/11995, S. 32: „stufenweiser Rückbau“), die Grenze der Zumutbarkeit durch die einjährige Übergangsfrist im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG gewahrt.

b) Besondere Bedeutung für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV kommt dem Stichtag 28. Oktober 2011 zu. Das Abstellen auf den Stichtag 28. Oktober 2011 entspricht sachgerechter Ausübung des Regelungsspielraums des Gesetzgebers in Abwägung des schutzwürdigen Vertrauens von Spielhallenbetreibern einerseits mit dem öffentlichen Interesse an einer baldigen Wirksamkeit der gesetzlichen Neuregelung andererseits. Die diesbezüglichen Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch.

Im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der betroffenen Spielhallenbetreiber in das Fortbestehen der bisherigen Rechtslage hat der Gesetzgeber vorliegend auf den Beschluss der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz, worin sich 15 der 16 Bundesländer auf den neuen Glücksspielstaatsvertrag geeinigt und seine Unterzeichnung am 15. Dezember 2011 beschlossen haben, abgestellt, also nicht auf den Zeitpunkt des späteren Gesetzesbeschlusses des jeweiligen Landtags zum Staatsvertrag, sondern auf einen vor diesem Zeitpunkt liegenden Stichtag.

Für die Wahl des maßgeblichen Stichtags bei Übergangsfristen hat das Bundesverfassungsgericht zwar in steuerrechtlichen Fällen auf den Zeitpunkt des parlamentarischen Gesetzesbeschlusses abgestellt, weil das Vertrauen erst von dem Zeitpunkt an nicht mehr schutzwürdig sei, in dem der Bundestag ein rückwirkendes Gesetz beschlossen habe; das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die gesetzgebenden Körperschaften beeinträchtigten die Schutzwürdigkeit des Vertrauens hingegen nicht (vgl. zu Doppelbesteuerungsabkommen BVerfG, B.v. 10.3.1971 - 2 BvL 3/68 - BVerfGE 30, 272/287; BVerfG, B.v. 14.5.1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200/261; zur Besteuerung BVerfG, B.v. 7.7.2010 - 2 BvL 1/03 u. a. - BVerfGE 127, 31/48; hieran anknüpfend VG Osnabrück, B.v. 24.9.2013 - 1 B 36/13 - NVwZ 2014, 313 [nur Ls.]). Von dieser Rechtsprechung ist das Bundesverfassungsgericht jedoch teilweise abgewichen und hat ausgeführt, schon mit der Einbringung eines Gesetzesentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ würden geplante Gesetzesänderungen öffentlich und ab diesem Zeitpunkt zukünftige Gesetzesänderungen allgemein vorhersehbar; der Gesetzgeber sei daher berechtigt, den zeitlichen Anwendungsbereich einer Regelung auch auf den Zeitraum vor dem Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken (vgl. BVerfG, B.v. 10.10.2012 - 1 BvL 6/07 - BVerfGE 132, 302 ff. juris Rn. 56 f.). Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht sogar einen vor dem Gesetzesbeschluss liegenden und nicht mit dem Gesetzgebungsverfahren in Zusammenhang stehenden, aber für die weitere Entwicklung grundlegenden Stichtag gebilligt, weil massenhaft einsetzende Erwerbsgeschäfte das Ziel einer Restitution zu Unrecht enteigneten Vermögens durch gutgläubigen Erwerb Dritter zu unterlaufen drohten (vgl. zum Abstellen auf den Zeitpunkt des Rücktritts des Staatsratsvorsitzenden der DDR als Stichtag BVerfG, U.v. 23.11.1999 - 1 BvF 1/94 - BVerfGE 101, 239/270). Mit der Wahl des Stichtags 28. Oktober 2011 ging es dem Gesetzgeber ebenfalls darum, der Vereitelung eines im Hinblick auf den vorbeugenden Gesundheitsschutz in Gestalt der Spielsuchtprävention hochrangigen Gesetzeszwecks durch „massenhaft“ auf Vorrat gestellte Erlaubnisanträge entgegenzuwirken.

Der Verwaltungsgerichtshof sieht die Annahme des Verwaltungsgerichts durch die Beschwerdebegründung nicht erschüttert, dass die interessierten Kreise (angehender) Spielhallenbetreiber bereits mit dem Beschluss der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz mit einer durchgreifenden Rechtsänderung rechnen mussten (vgl. BayVGH, B.v. 22.10.2013 - 10 CE 13.2008 - Rn. 19; auch OVG Saarl, B.v. 10.2.2014 - 1 B 476/13 - juris Rn. 32; OVG LSA, B.v. 14.11.2013 - 1 M 124/13 - juris Rn. 12 ff.). Insoweit konnte die Antragstellerin in verlässlicher und zumutbarer Weise, wie es rechtsstaatlich geboten ist (vgl. zur Kenntniserlangung von DIN-Normen neuerdings BVerwG, B.v. 5.12.2013 - 4 BN 48.13 - UPR 2014, 148) von dem für den Stichtag maßgeblichen Ereignis Kenntnis erlangen. Wie der Verwaltungsgerichtshof bereits festgestellt hat, wurde hierüber in der Tagespresse berichtet und in entsprechenden Foren deutlich kommuniziert (vgl. BayVGH, B.v. 22.10.2013 - 10 CE 13.2008 - Rn. 21 mit Verweis auf FAZ vom 28.10.2011, „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“, Forum www.i...de/i....). Gerade als an der Eröffnung einer neuen Spielhalle Interessierte lag es für die Antragstellerin besonders nahe, sich über die aktuelle Entwicklung zu informieren. Die von der Antragstellerin vorgetragenen Beschwerdegründe entkräften diese Argumentation nicht, sondern lassen sie bestehen.

Für die in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV getroffene Festsetzung des maßgeblichen Stichtags auf den Tag des Beschlusses der am 28. Oktober 2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz statt auf den Zeitpunkt der Einbringung des jeweils erforderlichen Zustimmungsgesetzes in den Ländern spricht das Ziel, Mitnahmeeffekte durch auf Vorrat gestellte Anträge auf Erlaubnisse nach § 33i GewO zu vermeiden. Die Stichtagsregelung erweist sich gerade nicht als sachwidriges und untaugliches Differenzierungskriterium. Für den Zeitpunkt der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten spricht die vom Gesetzgeber wegen des in der Öffentlichkeit bekannten und in einschlägigen Foren damals diskutierten Zeitpunkts der Beschlussfassung (vgl. BayVGH, B.v. 22.10.2013 - 10 CE 13.2008 - Rn. 21 m. w. N.) angenommene Gefahr, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage für Spielhallen Vorratserlaubnisse erwirkt werden, um so gegebenenfalls (noch) in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen. Damit wäre das legislative Ziel eines zeitnahen stufenweisen Rückbaus des konzentrierten Angebots an Spielhallen (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 32; BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141/145 f.; auch NdsOVG, B. v. 7.1.2014 - 7 ME 90/13 - juris Rn. 38) wesentlich erschwert worden. Da das Glücksspiel an Geldspielautomaten in Spielhallen ein durch Studien belegtes, besonders hohes Suchtpotenzial birgt, bereits ein suchtverstärkendes flächendeckendes Angebot an Geldspielgeräten besteht (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 30; BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141/145; BayVGH, B.v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1834 - Rn. 14) und die Eindämmung der Spielsucht einen überragend wichtigen Gemeinwohlbelang darstellt (vgl. BVerfG, U. v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276/304 f.), liegt eine gesetzgeberische Drucksituation vor, die ein Abstellen auf den Zeitpunkt bereits der politischen Entscheidung, nicht erst der legislativen Beschlussfassung rechtfertigt.

c) Die Antragstellerin hält § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV weiter deshalb für bedenklich, weil die Vorschrift auf die Erlaubniserteilung und nicht auf die Stellung des Erlaubnisantrags abstellt. Diese Bedenken greifen jedenfalls dann nicht, wenn nicht nur die Erlaubniserteilung, sondern auch die Beantragung der Erlaubnis nach dem Stichtag liegen. So liegt es hier.

aa) Der Einwand, mit dem Abstellen auf den Tag der Erlaubniserteilung statt der Antragstellung hätte es die Behörde in der Hand, ggf. durch eine verzögerte Bearbeitung die Erlaubniserteilung über den Stichtag hinaus zu verzögern, greift jedenfalls in Fällen wie jenem der Antragstellerin, die ihre gewerberechtliche Erlaubnis erst nach dem Stichtag beantragt (und erhalten) hat, nicht durch.

Insoweit kommt es entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht auf die Antragstellung durch oder die Erlaubniserteilung an ihren Geschäftsführer als natürliche Person an, sondern auf jene durch bzw. an die Antragstellerin als haftungsbeschränkte Unternehmergesellschaft. Sie ist im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Untersagungsbescheids die Betreiberin der Spielhalle und Adressatin dieses Bescheids, so dass es für eine etwaige Rechtsverletzung allein auf sie ankommt (vgl. § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO analog), nicht auf etwaige frühere Betreiber derselben Spielhalle.

bb) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin stellt sich die Festlegung einer einjährigen Übergangsfrist für nach dem Stichtag beantragte und erlaubte Spielhallen auch im Vergleich zur fünfjährigen Übergangsfrist für vor dem Stichtag erlaubte Spielhallen auch ohne Billigkeitsregelung nicht als unverhältnismäßige Beschränkung der Berufsfreiheit dar.

Die von der Antragstellerin auch bei der Einjahresfrist begehrte Billigkeitsregelung ist verfassungsrechtlich nicht geboten, weil bei von der Einjahresfrist erfassten Spielhallen nach der insoweit nicht zu beanstandenden Wertung des Gesetzgebers, wie sie in § 29 Abs. 4 Satz 4 und 5 GlüStV zu Tage tritt, generell nicht mehr von einem besonders schutzwürdigen Vertrauen des Betreibers auszugehen ist.

Der Antragstellerin ist zuzugestehen, dass sich ihre Investitionen in die Spielhalle bei einem nur ein- bzw. mittlerweile faktisch mehr als zweijährigen Betrieb möglicherweise noch nicht amortisiert haben. Dabei ist aber auch zu berücksichtigen, dass ein Spielhallenbetreiber keinen Rechtsanspruch darauf hat, eine Spielhalle solange betreiben zu dürfen, bis die Investitionen amortisiert sind (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2013 - 10 CE 13.1834 - Rn. 28). Mit der in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV enthaltenen Übergangsfrist hat der Gesetzgeber seinen Gestaltungsspielraum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung relevanten Fakten hinreichend gewürdigt und eine durch sachliche Gründe gerechtfertigte Lösung gefunden (als Maßstab bei BVerfG, B.v. 18.3.2013 - 1 BvR 2436/11 u. a. - juris Rn. 34), indem er vorliegend dem Vertrauens- und Bestandsschutz der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen in Abwägung mit den in den §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise Rechnung getragen hat (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 32; auch BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141/144; auch OVG Saarl, B.v. 10.2.2014 - 1 B 476/13 - juris Rn. 9-22).

cc) Zudem sind die Voraussetzungen für eine entsprechende Anwendung der Härtefallregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vorliegend nicht erfüllt.

§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV enthält die Möglichkeit des Absehens von einzelnen, in § 24 Abs. 2 GlüStV gestellten Anforderungen nur in Fällen des Ablaufs der in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV genannten Frist, also nur für Spielhallen, die - anders als jene der Antragstellerin - vor dem Stichtag gewerberechtlich genehmigt worden sind und die für fünf Jahre mit den Regelungen des Staatsvertrags als vereinbar gelten. Daran fehlt es bei der Antragstellerin, da ihr Geschäftsführer eine Erlaubnis für sie erst am 14. Dezember 2011 und lange nach dem Stichtag 28. Oktober 2011 beantragt hat. Für erst nach dem Stichtag gewerberechtlich beantragte und erlaubte Spielhallen fehlt es an den Voraussetzungen einer Analogie, insbesondere liegen weder vergleichbare Sachverhalte noch eine planwidrige Regelungslücke vor. Vielmehr handelt es sich um eine bewusste legislative Differenzierung zwischen vor und nach dem Stichtag gewerberechtlich erlaubten Spielhallen unter Abwägung des unterschiedlichen Vertrauens- und Bestandsschutzinteresses der Betreiber mit den in §§ 24 f. GlüStV verfolgten Allgemeininteressen zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit im jeweiligen Einzelfall (so LT-Drs. 16/11995, S. 32).

3. Auch die Ausnahmeregelung des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 Ausführungsgesetz zum GlüStV i. V. m. § 25 Abs. 1 GlüStV führt entgegen der Auffassung der Antragstellerin vorliegend zu keiner anderen Bewertung.

Sie hat nicht dargelegt, dass ihr ein Anspruch auf Ausnahmeerteilung von dem Abstandsgebot durch Ermessensreduzierung auf Null zukäme oder sonst die diesbezügliche Ermessensentscheidung des Antragsgegners an nach § 114 Satz 1 VwGO relevanten Ermessensfehlern litte. Im Gegenteil hat der Antragsgegner eine Ausnahme vom Mindestabstand mit der nachvollziehbaren Begründung versagt, unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld der Spielhalle und der Lage des Einzelfalls ergebe sich kein atypischer Ausnahmefall. Vielmehr befinde sich in 236 m Luftlinie Entfernung und damit in unmittelbarer Nähe des Betriebs der Antragstellerin eine Mittelschule als sensible Anlage. Erfahrungsgemäß sei mit einem hohen Aufkommen an jungen Menschen und Schülern zu rechnen, wodurch der Belang des Jugend- und Spielerschutzes besonderes Gewicht erhalte. Aufgrund der geringen Entfernung zur Schule sowie der deutlichen Unterschreitung des gesetzlichen Mindestabstands zur nächsten Spielhalle sei eine Ausnahme nicht zu gewähren. Dagegen hat die Antragstellerin nichts Durchgreifendes vorgetragen.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwert: § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 47 Abs. 1 GKG (mangels anderweitiger Anhaltspunkte wie Vorinstanz).

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 20.000 € festgesetzt.

I.

Das Landratsamt N. a. d. W. erteilte eigener Darstellung zufolge am 22. September 2011 einer S. Spielhallen GmbH in Bezug auf zwei in ein und demselben Gebäude befindliche Spielhallen Erlaubnisse nach § 33i GewO. Am 21. März 2012 erhielt die S. Spielhallen GmbH für den Betrieb einer weiteren im gleichen Gebäude liegenden Spielhalle („Casino A. ...“) eine solche Erlaubnis.

Die Antragstellerin übernahm nach Aktenlage am 1. Juli 2012 von der S. Spielhallen GmbH die Nutzung der in diesem Gebäude befindlichen Spielhallen. Das Landratsamt erteilte ihr - wiederum eigener Darstellung zufolge - am 28. Juni 2012 für die drei vorbezeichneten sowie eine weitere im gleichen Anwesen liegende Spielhalle („Casino S.) Erlaubnisse nach § 33i GewO.

Mit Schreiben vom 27. Februar 2013 beantragte die Antragstellerin beim Landratsamt für die Spielhallen Casino A ... und Casino S. der Sache nach Erlaubnisse gemäß § 24 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV) in der (nachfolgend als „Glücksspielstaatsvertrag 2012“ bezeichneten) Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland („Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag“).

Diesen Antrag lehnte das Landratsamt durch Bescheid vom 18. Dezember 2013 ab, da einer stattgebenden Entscheidung u. a. die Vorschriften des § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 und des Art. 9 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922, BayRS 2187-3-I; AGGlüStV), zuletzt geändert durch § 1 des Gesetzes vom 25. Juni 2012 (GVBl S. 270), entgegenstünden.

Unter der Nummer 2 des Tenors dieses Bescheids untersagte das Landratsamt die Fortsetzung des Betriebs der Spielhallen Casino A ... und Casino S.; für die Umsetzung dieser Anordnung wurde der Antragstellerin eine Frist bis zum Ablauf des 31. Januar 2014 eingeräumt. Das Landratsamt stützte die Untersagung in den Bescheidsgründen zum einen auf „Art. 11 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV i. V. m. § 15 Abs. 2 GewO bzw. gem. § 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV“, zum anderen auf „Art. 11 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV und § 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV in Verbindung mit Art. 10 Satz 2 AGGlüStV“. Für den Fall der Nichtbefolgung der Untersagungsverfügung wurde in der Nummer 3 des Bescheidstenors ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- € je unzulässig weiter betriebener Spielhalle angedroht.

Mit ihrer am 20. Januar 2014 zum Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg erhobenen Klage erstrebt die Antragstellerin vorrangig die Aufhebung des Bescheids vom 18. Dezember 2013 und die Verpflichtung des Antragsgegners, ihr eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV 2012 für die Spielhallen Casino A... und Casino S. zu erteilen.

Zur Begründung ihres am 31. Januar 2014 gestellten Antrags, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen, machte die Antragstellerin im ersten Rechtszug im Wesentlichen geltend, die gesetzliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung könne keinen Bestand haben, da die vorliegend einschlägigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2012 verfassungswidrig seien.

Durch Beschluss vom 21. Februar 2014 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ab, da die Betriebsuntersagung nach summarischer Prüfung als rechtmäßig erscheine; die von der Antragstellerin vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken teilte das Verwaltungsgericht nicht.

Mit der von ihr eingelegten Beschwerde beantragt die Antragstellerin,

unter Aufhebung des Beschlusses vom 21. Februar 2014 die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 18. Dezember 2013 anzuordnen.

Auf die Beschwerdebegründung ihrer Bevollmächtigten vom 25. März 2014 wird verwiesen.

Der Antragsgegner beantragt unter Bezugnahme auf die Begründung der angefochtenen Entscheidung und auf eine Stellungnahme des Landratsamts vom 8. April 2014,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde bleibt ohne Erfolg, da das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, keine Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung erfordert.

1. Die Ausführungen in Abschnitt C.I der Beschwerdebegründung (ihre Abschnitte A und B erschöpfen sich in einer Skizzierung des Sach- und Streitstandes bzw. einer Wiedergabe des Inhalts des angefochtenen Beschlusses) müssen unberücksichtigt bleiben, da sie nicht den sich aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO ergebenden Anforderungen genügen.

Soweit die Bevollmächtigten der Antragstellerin eingangs des Abschnitts C.I pauschal auf die Antragsschrift „vom 31.02.2014“ (richtig: vom 31.1.2014) Bezug nehmen, hat das nicht zur Folge, dass der Inhalt dieses Schriftsatzes Bestandteil des Beschwerdevorbringens wird (vgl. zur Unbeachtlichkeit derartiger Verweisungen z. B. BayVGH, B. v. 25.3.2010 - 11 CS 09.2887 - juris Rn. 15; B. v. 22.8.2007 - 11 CS 07.1716 - juris Rn. 4 f.; vom 25.9.2003 - 12 CE 03.1939 - juris Rn. 13; OVG Berlin-Bbg, B. v. 27.2.2012 - OVG 10 S 39.11 - juris Rn. 2; NdsOVG, B. v. 6.12.2002 - 2 ME 215/02 - juris Rn. 6 f.; OVG SH, B. v. 31.7.2002 - 2 M 34/02 - NJW 2003, 158; VGH BW, B. v. 12.4.2002 - 7 S 653/02 - NVwZ 2002, 883/884; Guckelberger in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 146 Rn. 77 und 79; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 146 Rn. 41; Bader in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 146 Rn. 30; Kaufmann in Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl. 2014, § 146 Rn. 14).

Dahinstehen kann, ob auch die im letzten Absatz des Abschnitts C.I der Beschwerdebegründung „hinsichtlich der fehlenden Kompetenz des Landesgesetzgebers“ vorgenommene Verweisung auf das im ersten Rechtszug vorgelegte Gutachten von Prof. Dr. D. allein schon wegen der Pauschalität dieser Bezugnahme zur Folge hat, dass jene Ausarbeitung nicht zum Gegenstand des Beschwerdevorbringens geworden ist. Denn die Antragstellerin hat insofern jedenfalls das sich aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO ergebende Gebot nicht gewahrt, dass die Beschwerdebegründung unter Auseinandersetzung mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts die Gründe darlegen muss, derentwegen die angefochtene Entscheidung aus der Sicht des Rechtsmittelführers keinen Bestand haben kann. Da in Abschnitt II.8 der Gründe des angefochtenen Beschlusses dargestellt wurde, warum der Antragsgegner nach Auffassung des Verwaltungsgerichts befugt war, in den Glücksspielstaatsvertrag 2012 und in das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland Spielhallen betreffende Regelungen aufzunehmen, hätte die Antragstellerin nicht davon absehen dürfen, konkret aufzuzeigen, welche der diesbezüglichen rechtlichen Annahmen des Verwaltungsgerichts aufgrund welcher im Gutachten von Prof. Dr. D. dargestellten Gesichtspunkte als unzutreffend erscheinen (vgl. zu dem aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO resultierenden Erfordernis, in Anknüpfung an die Begründungsstruktur der angefochtenen Entscheidung darzustellen, warum sie für fehlerhaft erachtet wird, z. B. BayVGH, B. v. 16.1.2003 - 1 CS 02.1922 - NVwZ 2003, 632/633; OVG MV, B. v. 25.1.2008 - 2 M 43/07 - juris Rn. 4; B. v. 7.10.2003 - 1 M 34/03 - juris Rn. 5; Guckelberger in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 146 Rn. 76). Es ist vor diesem Hintergrund nicht Aufgabe des Beschwerdegerichts, sich aus einem umfänglichen Vorbringen - das Gutachten von Prof. Dr. D. umfasst 135 Seiten und befasst sich ausschließlich mit „Fragen der Gesetzgebungskompetenzen für das gewerbliche Spielrecht und hierbei insbesondere für das Recht der Geräteaufstellung und das Recht der Spielhallen“ (so die Umschreibung der Themenstellung auf Seite 6 oben dieser Ausarbeitung; vgl. auch die ihr vorangestellte Gliederung) - das herauszusuchen, was als Erwiderung auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts aufgefasst werden kann (OVG NRW, B. v. 17.3.2008 - 18 B 388/08 - juris Rn. 5).

Die im zweiten und dritten Absatz des Abschnitts C.I der Beschwerdebegründung vorgenommenen Verweisungen auf konkret bezeichnete Seiten in der Antragsbegründung vom 31. Januar 2014 bzw. in der Stellungnahme, die Prof. Dr. D. am 30. Juni 2013 gegenüber dem Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg abgegeben hat, genügen zwar den Anforderungen an Bezugnahmen in von § 146 Abs. 4 VwGO erfassten Rechtsmittelbegründungsschriften (vgl. zu den insoweit zu beachtenden Erfordernissen z. B. BayVGH, B. v. 22.8.2007 - 11 CS 07.1716 - juris Rn. 5; B. v. 7.12.2006 - 11 CS 06.2450 - BayVBl 2007, 241/242; Guckelberger in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 146 Rn. 79; Bader in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 146 Rn. 30). Nicht gewahrt ist jedoch auch insoweit das in § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO ausdrücklich normierte Erfordernis der Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung. Vorbringen aus dem ersten Rechtszug darf der Beschwerdeführer dem Oberverwaltungsgericht nur dann zur Würdigung unterbreiten, ohne einen Bezug zur Argumentation des Verwaltungsgerichts herzustellen, wenn sich die Vorinstanz mit dem insoweit angesprochenen Gesichtspunkt nicht befasst hat; denn unter dieser Voraussetzung fehlt es an Ausführungen im angefochtenen Beschluss, mit denen sich die Beschwerdebegründung im Sinn von § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO auseinandersetzen könnte. Ein solcher Fall liegt indes weder hinsichtlich der Frage, ob das Verbot der Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle verfassungskonform ist, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht (vgl. § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 und Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV), noch hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der in § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 getroffenen Übergangsregelungen vor. Zu der erstgenannten Thematik hat sich das Verwaltungsgericht unter dem dritten Tiret in Abschnitt II.6.b und am Ende des Abschnitts II.7.b, zu dem zweitgenannten Problem in den Abschnitten II.4 und II.5 sowie unter dem vierten Tiret in Abschnitt II.6.b der Gründe des angefochtenen Beschlusses geäußert. Die Antragstellerin hätte deshalb nicht davon absehen dürfen, im Einzelnen darzustellen, warum nicht diese eingehenden Darlegungen, sondern die Ausführungen auf den Seiten 4 ff. und 24 ff. der Antragsschrift vom 31. Januar 2014 bzw. auf den Seiten 38 bis 42 der Stellungnahme von Prof. Dr. D. vom 30. Juni 2013 die Konsequenzen zutreffend wiedergeben, die aus dem Grundgesetz insoweit zu ziehen sind.

2. Nicht gerecht geworden ist die Antragstellerin dem sich aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO ergebenden Darlegungsgebot ferner insofern, als sie in Abschnitt D der Beschwerdebegründung ausgeführt hat, hinsichtlich der Übergangsfristen sei auf den Stichtag „19. Juni 2012“ abzustellen, und das generelle Verbot der „Mehrfachkonzession“ (mit diesem Ausdruck umschreibt die Antragstellerin in Übereinstimmung mit dem Sprachgebrauch des Verwaltungsgerichts die in § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 und Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV enthaltene Regelung) sei nicht geeignet, die Ziele des Spieler- und Jugendschutzes in geeigneter und erforderlicher Art und Weise zu fördern. Denn insoweit hat sie jeweils apodiktische, nicht (bzw. völlig unzureichend) begründete Behauptungen aufgestellt. „Darlegen“ bedeutet jedoch „erläutern“, „erklären“ bzw. „näher auf etwas eingehen“ (BVerwG, B. v. 2.10.1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90/91; B. v. 9.3.1993 - 3 B 105.92 - NJW 1993, 2825). Auf den Vortrag von Argumenten dafür, warum die im dritten Tiret des Abschnitts II.6.b des angefochtenen Beschlusses vertretene Auffassung unzutreffend sein soll, der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes werde entgegengewirkt, wenn zunächst eine bestimmte Wegstrecke zurückgelegt werden muss, ehe eine Person von einer Spielhalle in eine andere wechseln kann, verzichtet die Antragstellerin vollständig; zur Begründung ihres Standpunkts, es sei von Verfassungs wegen zwingend geboten, als Stichtag für die Abgrenzung zwischen in erhöhtem und in geringerem Maß schutzwürdigen Inhabern bereits erteilter Erlaubnisse für den Betrieb von Spielhallen den 19. Juni 2012 zu bestimmen, bringt sie lediglich vor, an jenem Tag habe der Bayerische Landtag dem Glücksspielstaatsvertrag zugestimmt. Tatsächlich erfolgte die entsprechende Beschlussfassung jedoch am 14. Juni 2012. Nur ergänzend ist deshalb anzumerken, dass der Gesetzgeber zum Zwecke der Festlegung, von wann an das Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage nicht mehr oder nur noch in eingeschränktem Ausmaß als schutzwürdig gilt, sehr wohl auch auf andere Zeitpunkte als den Tag der Verabschiedung eines Gesetzes durch die Volksvertretung abstellen kann (vgl. BayVGH, B. v. 8.4.2014 - 22 CS 14.224 - juris Rn. 21 mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts).

3. Die Beschwerdebegründung rechtfertigt jedenfalls im Rahmen der in einem Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht den Schluss, das Verbot der Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV 2012 an eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht (§ 25 Abs. 2 GlüStV 2012 und Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV), sowie die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 könnten deshalb nicht zum Tragen kommen, weil aufgrund abweichender Bestimmungen in mehreren anderen Bundesländern insoweit das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht gewahrt sei.

Es ist schon zweifelhaft, ob die Antragstellerin nicht auch hätte darlegen müssen, dass und weshalb das unionsrechtliche Kohärenzgebot auf sie Anwendung finden soll (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) bzw. inwieweit vorliegend ein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben ist. Zweifel sind insofern angebracht, weil es sich bei der Antragstellerin um ein in der Bundesrepublik Deutschland ansässiges Unternehmen handelt, der vorliegende Sachverhalt mithin - für sich betrachtet - keinen „grenzüberschreitenden Bezug“ aufweist. Eine weitere Klärung dieser von den Beteiligten bisher nicht erörterten Frage würde den Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens sprengen, so dass es der Verwaltungsgerichtshof für angezeigt erachtet, auch auf die Frage der Vereinbarkeit der in diesem Rechtsstreit entscheidungserheblichen Normen des bayerischen Landesrechts mit dem Recht der Europäischen Union einzugehen.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verletzen Beschränkungen der Spieltätigkeit, die sich aus der Rechtsordnung eines Mitgliedstaats der Europäischen Union ergeben, die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) und den freien Dienstleistungsverkehr (Art. 56 AEUV) dann nicht, wenn diese Restriktionen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sind, sofern derartige Regelungen die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung einschlägiger Betätigungen beitragen, sie ferner nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist, und sie in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden (vgl. z. B. EuGH, U. v. 6.11.2003 - Gambelli, C-243/01 - Slg. 2003, I-13076 Rn. 65 und 67). Diesen Erfordernissen müssen mitgliedstaatliche Regelungen nicht nur dann genügen, wenn sie bestimmte Arten des Glücksspiels vollständig verbieten oder sie einem staatlichen Monopol unterstellen, sondern auch dann, wenn sie eine (unternehmerische) Betätigung auf dem Gebiet des Glücksspiels von einer verwaltungsbehördlichen Genehmigung abhängig machen (EuGH, U. v. 6.3.2007 - Placanica u. a., C-338/04 u. a. - Slg. 2007, I-1932; U. v. 19.7.2012 - Garkalns, C-470/11 - a. a. O. Rn. 34; vgl. zur potenziellen Eignung eines die Ausübung von Tätigkeiten auf dem Glücksspielsektor betreffenden Genehmigungserfordernisses, den freien Dienstleistungsverkehr zu beschränken, auch BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141/142).

Es obliegt den Gerichten der Mitgliedstaaten, sich im Licht insbesondere der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden Regelung zu vergewissern, dass sie tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Stoß u. a., C-316/07 u. a. - Slg. 2010, I-8069 Rn. 98). Ein Verstoß gegen das Kohärenzgebot kann auch dann vorliegen, wenn die zuständigen Behörden in Bezug auf andere Glücksspiele als diejenigen, die Gegenstand eines vor dem Gericht eines Mitgliedstaates anhängigen Rechtsstreits sind, eine Politik verfolgen, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern als darauf, die Spielgelegenheiten zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - Slg. 2010, I-8149 Rn. 68). Hat das staatliche Verhalten in Bezug auf diese andere Art von Spielen zur Folge, dass das Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, hinsichtlich der Art von Glücksspielen, die im konkreten Rechtsstreit verfahrensgegenständlich ist, nicht mehr wirksam verfolgt werden kann, lassen sich die vom Mitgliedstaat geschaffenen, den letztgenannten Glücksspielsektor betreffenden Restriktionen unter dem Blickwinkel des freien Dienstleistungsverkehrs nicht mehr rechtfertigen (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - a. a. O. Rn. 68).

3.1 Einen Verstoß gegen das Kohärenzgebot meint die Antragstellerin zunächst in Art. 12 Satz 1 AGGlüStV zu erkennen. Das trifft indes offensichtlich nicht zu. Nach dieser Bestimmung darf eine Befreiung im Sinn des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 nur erteilt werden, wenn die Gesamtzahl der Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit in den in einem baulichen Verbund, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebrachten Spielhallen 48 nicht überschreitet und ein Konzept zur weiteren Anpassung vorgelegt wird. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV bewirkt damit zum einen, dass Spielhallen, die im Sinn von § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 miteinander in einem baulichen Verbund stehen und die gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2012 ggf. deshalb bis einschließlich 30. Juni 2017 weiterbetrieben werden dürfen, weil für sie bis spätestens 28. Oktober 2011 Erlaubnisse nach § 33i GewO erteilt wurden, dann zusammen eine gewisse - durch die Zahl von insgesamt maximal 48 Spielgeräten festgelegte - Größenordnung nicht (mehr) überschreiten, falls allen oder einzelnen von ihnen auf der Grundlage der Ausnahmebestimmung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 eine Fortsetzung des Geschäftsbetriebs über den 30. Juni 2017 hinaus ermöglicht werden sollte. Das Gebot, ein Konzept zur weiteren Anpassung vorzulegen, stellt zum anderen sicher, dass die Größe derartiger Agglomerate von Spielhallen, wenn sie gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 von der Beachtung des § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 über den 30. Juni 2017 hinaus freigestellt werden, im Laufe der Zeit verringert wird.

Angesichts dieser doppelten Zielrichtung des Art. 12 Satz 1 AGGlüStV kann ersichtlich nicht davon gesprochen werden, der bayerische Landesgesetzgeber verfolge mit dieser Regelung nur zum Schein die in § 1 GlüStV 2012 zum Ausdruck kommenden Anliegen. Vielmehr zielt gerade auch Art. 12 Satz 1 AGGlüStV darauf ab, die Zahl und den Umfang von in räumlicher Konzentration bestehenden Spielhallen, deren Betrieb wegen eines im Einzelfall ggf. zu gewährenden Vertrauensschutzes noch für einen gewissen über den 30. Juni 2017 hinausreichenden Zeitraum hingenommen werden muss, jedenfalls mittelfristig zu reduzieren und so auch insofern die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern.

3.2 Eine Missachtung des Kohärenzgebots zeigt die Beschwerdebegründung aber jedenfalls bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung auch insoweit nicht auf, als darin geltend gemacht wird, die Länder Berlin, Bremen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein hätten in ihren Spielhallengesetzen (bzw. in den dortigen Ausführungsgesetzen zum Glücksspielstaatsvertrag 2012) von § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 abweichende Stichtage festgelegt, und in diesen Bundesländern würden zum Teil wesentlich längere Übergangsfristen gelten, als sie die letztgenannte Bestimmung vorsieht. Gleiches gilt für das Vorbringen, das Hessische Spielhallengesetz lasse Durchbrechungen des in § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 normierten Verbots zu.

Grundsätzlich kann sich ein Mitgliedstaat der Europäischen Union zwar nicht auf Umstände berufen, die sich aus seiner internen Rechtsordnung ergeben, um die Nichteinhaltung von aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - Slg. 2010, I-8149 Rn. 69). Es obliegt deshalb sowohl den Bundesländern als auch dem Bund, gemeinsam die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland zu erfüllen, nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit zu verstoßen (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - a. a. O. Rn. 70). Soweit es die Beachtung dieser Grundfreiheit erfordert, müssen sich der Bund und die Länder bei der Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten koordinieren (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - a. a. O. Rn. 70). Im Verhältnis der Bundesländer untereinander kann insoweit nichts anderes gelten (BGH, B. v. 24.1.2013 - Digibet, I ZR 171/10 - GewArch 2013, 205 Rn. 21).

Sowohl nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (U. v. 8.9.2010 - Stoß u. a., C-316/07 u. a. - Slg. 2010, I-8069 Rn. 106; U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - a. a. O. Rn. 68) als auch nach derjenigen des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z. B. U. v. 20.6.2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 Rn. 53) liegt ein Verstoß gegen das Kohärenzgebot indes nur vor, wenn divergierende Regelungen zur Folge haben, dass das glücksspielrechtlichen Restriktionen zugrunde liegende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, nicht mehr wirksam verfolgt werden kann. Der einzelne Mitgliedstaat der Europäischen Union ist vor diesem Hintergrund nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen; das Kohärenzgebot stellt weder ein Uniformitätsgebot dar, noch verlangt es eine Optimierung der Zielverwirklichung (BVerwG, U. v. 1.6.2011 - 8 C 2.10 - NVwZ 2011, 1328 Rn. 45; U. v. 11.7.2011 - 8 C 11.10 - juris Rn. 43; U. v. 11.7.2011 - 8 C 12.10 - juris Rn. 42). Das gewinnt Bedeutung namentlich in Mitgliedstaaten der Europäischen Union wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Länder mit je eigener Gesetzgebungszuständigkeit gehört (BVerwG, U. v. 1.6.2011 - 8 C 2.10 - NVwZ 2011, 1328 Rn. 45; U. v. 11.7.2011 - 8 C 11.10 - juris Rn. 43; U. v. 11.7.2011 - 8 C 12.10 - juris Rn. 42).

Das Beschwerdevorbringen macht insofern zwar auf vom Glücksspielstaatsvertrag 2012 - und der damit übereinstimmenden Rechtslage in Bayern - abweichende Regelungen in fünf Bundesländern (Berlin, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Hessen und Schleswig-Holstein) aufmerksam, ohne aber damit eine Verletzung des Kohärenzgebots darzulegen, wie sich bei näherem Zusehen ergibt. Die Antragstellerin bringt mit den von ihr zitierten Vorschriften vielmehr zum Ausdruck, dass das Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, in allen Bundesländern gleichermaßen entschlossen verfolgt wird und lediglich die Kombinationen der dafür eingesetzten Instrumente unterschiedlich sind und die dafür eingeplanten Umsetzungsfristen in Maßen variieren.

3.2.1 Die Antragstellerin hat zwar in Gestalt einer zulässigen Bezugnahme auf die Ausführungen auf Seite 56 der Antragsschrift vom 31. Januar 2014 darauf hingewiesen, dass in Berlin alle Spielhallen, für die bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin vom 20. Mai 2011 (GVBl S. 223, BRV 7102-11; SpielhG Bln) am 2. Juni 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt wurde, grundsätzlich Bestandsschutz bis zum 31. Juli 2016 genießen, da solche Verwaltungsakte nach § 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln (erst) mit dem Ablauf des genannten Tages ihre Wirksamkeit verlieren. Die gleiche Rechtslage ergibt sich aus § 15 Abs. 5 Satz 1 des Berliner Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag (AGGlüStV Bln) in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juli 2012 (GVBl S. 238, BRV 2191-9). Die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2012 erklärt § 15 Abs. 5 Satz 2 AGGlüStV Bln ausdrücklich für unanwendbar. Die Antragstellerin legt nicht dar, inwiefern Bestandsschutzregelungen für bis zum 2. Juni 2011 erlaubte Spielhallen für die Dauer von ca. fünf Jahren unter irgendeinem Aspekt aus dem durch die Zwecke des Glücksspielstaatsvertrags gezogenen Rahmen fallen.

Nimmt man hinzu, dass nach § 4 Abs. 1 SpielhG Bln neu zuzulassende Spielhallen und ähnliche Unternehmen von ihrem äußeren Erscheinungsbild her so zu gestalten sind, dass ein Einblick ins Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich ist, und dass der Abstand zwischen zwei Spielhallen oder vergleichbaren Unternehmen in Berlin künftig 500 m nicht unterschreiten soll (andere Länder begnügen sich zum Teil mit nur halb so großen Entfernungen, vgl. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 BayAGGlüStV), so werden die Schlussfolgerungen der Antragstellerin noch wenig nachvollziehbar.

3.2.2 Dasselbe gilt für den Hinweis der Antragstellerin auf § 11 Abs. 3 Satz 1 des Bremischen Spielhallengesetzes (BremSpielhG) vom 17. Mai 2011 (Brem.GBl S. 327), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielrechts vom 12. Juni 2012 (Brem.GBl S. 255), wonach vor dem 1. Juli 2012 erteilte Erlaubnisse nach § 33i Abs. 1 Satz 1 GewO bis einschließlich 30. Juni 2017 fortgelten. Auch das Bremische Landesrecht kennt hinsichtlich der Frage, wie lange nach altem Recht zugelassene Spielhallen weiterbetrieben werden dürfen, mithin nur eine einheitliche Übergangsfrist. Auch hier legt die Antragstellerin nicht dar, inwiefern Bestandsschutzregelungen für bis zum 1. Juli 2012 erlaubte Spielhallen für die Dauer von fünf Jahren unter irgendeinem Aspekt aus dem durch die Zwecke des Glücksspielstaatsvertrags gezogenen Rahmen fallen. Nimmt man hinzu, dass § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG das in § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 verankerte Verbot dahingehend erweitert, dass Spielhallen nicht nur untereinander, sondern auch mit Wettvermittlungsstellen in keinem baulichen Verbund stehen dürfen, wird deutlich, dass trotz der in einigen Punkten vergleichsweise großzügigen Übergangsregelung in § 11 Abs. 3 Satz 1 BremSpielhG nicht die Rede davon sein kann, der Bremische Landesgesetzgeber verfolge in Wahrheit nicht das Ziel, das Glücksspiel in Spielhallen einzudämmen.

3.2.3 Nichts anderes gilt für den Hinweis der Antragstellerin auf die Länge der Übergangsfristen in Nordrhein-Westfalen. Die dortige Rechtslage gleicht der in Bayern bestehenden vollständig. Denn § 18 Satz 1 und 2 des nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages vom 13. November 2012 (GV NRW S. 524) bestimmt: „Spielhallen dürfen nur nach Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 Absatz 1 Glücksspielstaatsvertrag in Verbindung mit § 16 [diese Norm regelt - vergleichbar Art. 9 AGGlüStV - die Erteilungsvoraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV 2012] betrieben werden. Die Übergangsfristen in § 29 Absatz 4 Glücksspielstaatsvertrag sind zu beachten.“ Ob das sinngemäße Vorbringen der Antragstellerin zutrifft, die in § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 geregelten Fristen seien in Nordrhein-Westfalen erst am 1. Dezember 2012 (mithin an dem Tag, an dem das nordrhein-westfälische Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in Kraft getreten ist) in Lauf gesetzt worden, kann dahingestellt bleiben. Sollte diese Darstellung zutreffen, so ließe diese moderate Verschiebung des Beginns und des Endes der Übergangsfristen sowohl die Ernstlichkeit des legislatorischen Wollens, das in Spielhallen betriebene Glücksspiel nach Maßgabe des Glücksspielstaatsvertrages 2012 einzudämmen, als auch die Realisierbarkeit dieses Vorhabens unberührt (vgl. zur fehlenden Verletzung des Kohärenzgebots, wenn in einem föderativ aufgebauten Mitgliedstaat der Europäischen Union Regelungen, die die gleiche Rechtsmaterie betreffen, innerhalb dieses Mitgliedstaates zu unterschiedlichen Zeitpunkten in Kraft treten, BGH, B. v. 24.1.2013 - Digibet, GewArch 2013, 205 Rn. 31 m. w. N.).

3.2.4 Die Antragstellerin hat ferner darauf verwiesen, dass § 2 Abs. 3 des Hessischen Spielhallengesetzes (HessSpielhG) vom 28. Juni 2012 (GVBl S. 213) im Einzelfall und unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes auch für nicht bereits vorhandene Spielhallen Abweichungen von dem gemäß § 2 Abs. 1 HessSpielhG grundsätzlich auch in jenem Bundesland geltenden Erfordernis zulässt, dass eine Spielhalle nicht in einem baulichen Verbund mit einer oder mehreren Spielhallen stehen darf. Die Antragstellerin sieht eine Diskrepanz zu § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012, wonach Durchbrechungen des in § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 verankerten Verbots nur zugunsten solcher Spielhallen, für die spätestens am 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt wurde, gestattet sind. Zusätzlich eingeschränkt wird diese Regelung dadurch, dass eine solche „Mehrfachkonzessionierung“ nach Ablauf des Fünfjahreszeitraums nur für einen angemessenen Zeitraum zugelassen werden darf und eine solche Vergünstigung zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich sein muss.

Die darüber hinausgehende Regelung in § 2 Abs. 3 HessSpielhG darf jedoch ebenfalls nicht isoliert gewürdigt werden. Vor allem gilt auch für Betriebe, die nach dieser Vorschrift vom Gebot des § 2 Abs. 1 HessSpielhG freigestellt werden, das in § 1 Abs. 3 HessSpielhG normierte Erfordernis, wonach die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle den in dieser Bestimmung aufgeführten, mit § 1 Nr. 1 bis 4 GlüStV 2012 sachlich (zum Teil sogar wortgleich) übereinstimmenden Zielen nicht zuwiderlaufen dürfen; nur wenn dieses Postulat gewahrt ist, darf nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 HessSpielhG eine Erlaubnis nach diesem Gesetz erteilt werden.

3.2.5 Die Antragstellerin hat zwar zu Recht darauf hingewiesen, dass sich in gewissem Umfang anders als in den übrigen 15 Bundesländern im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt (d. h. bei Bescheidserlass) - ebenso wie derzeit noch, aber mit wohl absehbarer Änderung - die spielhallenrechtliche Situation in Schleswig-Holstein darstellt, da dieses Land dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 zunächst nicht beigetreten ist und die dort vorgesehenen Instrumente zunächst nicht übernommen worden sind. Allerdings ist auch der dortige Gesetzgeber tätig geworden (vgl. Gesetz zur Errichtung und zum Betrieb von Spielhallen vom 17.4.2012 - GOVBl S. 431 -).

Ob allein damit eine den in den anderen Bundesländern geltenden Regelungen gleichwertige Gestaltung gefunden wurde, kann offen bleiben. Der Verwaltungsgerichtshof hält nach vorläufiger, summarischer Einschätzung die Aussage, dass auch angesichts des von Schleswig-Holstein vorübergehend beschrittenen Sonderwegs in der Bundesrepublik Deutschland insgesamt eine kohärente Regelung des Glücksspiels in Spielhallen vorgenommen wurde, zum Einen deshalb für gerechtfertigt, weil der Kohärenzgedanke hier deshalb eine andere Bedeutung hat, weil zwischen Spielhallen kein überregionaler Wettbewerb besteht. Anders als das z. B. bei über das Internet zugänglichen Möglichkeiten des Glücksspiels der Fall ist (vgl. zu den Bedenken, die sich unter dem Blickwinkel des Kohärenzgebots u. U. aus der in Schleswig-Holstein vorgenommenen Liberalisierung des Vertriebs von Sportwetten im Internet ergeben, BGH, B. v. 24.1.2013 - Digibet, I ZR 171/10 - GewArch 2013, 205), ist es nämlich nicht vorstellbar, dass die in Bayern (und in den an Bayern angrenzenden Bundesländern) geltenden, auf die Begrenzung des Glücksspiels in Spielhallen abzielenden Regelungen dann den ihnen zugedachten Zweck nicht mehr zu erfüllen vermöchten, wenn das schleswig-holsteinische Spielhallengesetz einen mit den Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags 2012 und den ihrer Umsetzung dienenden Bestimmungen des bayerischen Landesrechts partiell inkohärenten Ansatz verfolgen sollte. Denn es kann - anders als bei Internetangeboten - als praktisch ausgeschlossen gelten, dass Glücksspieler oder zum Glücksspiel geneigte Personen, die dieses Verlangen in Bayern wegen der hier ergriffenen restriktiven Maßnahmen nicht mehr in dem von ihnen gewünschten Maß befriedigen können, auf Spielhallen in Schleswig-Holstein ausweichen. Selbst wenn es von Rechts wegen geboten sein sollte, „jede in einem Bundesland bestehende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit für sich genommen darauf zu überprüfen, ob ihre Eignung zur Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels dadurch entfällt, dass ein anderes Bundesland eine abweichende Regelung trifft“ (vgl. dazu BGH, B. v. 24.1.2013 - Digibet, I ZR 171/10 - GewArch 2013, 205 Rn. 22), wäre diese Frage im Bereich des Spielhallenrechts mithin eindeutig zu verneinen.

Hinzu kommt zum Anderen, dass der schleswig-holsteinische Sonderweg demnächst voraussichtlich auch insoweit ein grundsätzliches Ende finden wird, als das Recht der Spielhallen in Frage steht. Schleswig-Holstein ist mit Wirkung ab dem 9. Februar 2013 dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 beigetreten; im Juni 2013 hat die dortige Landesregierung in den Schleswig-Holsteinischen Landtag den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Spielhallengesetzes eingebracht (LT-Drs. 18/918). Dies hält sich noch im Rahmen dessen, was in einem föderativ aufgebauten Mitgliedstaat der Europäischen Union an unterschiedlichen Zeitpunkten für das Wirksamwerden von das Glücksspiel einschränkenden Regelungen hinnehmbar ist. Auch steht zu erwarten, dass die in § 32 GlüStV 2012 vorgesehene Evaluierung der Auswirkungen des Staatsvertrags dazu beitragen wird, etwaige Schwachstellen zu beheben, die aus unterschiedlichen Regelungen in den verschiedenen Bundesländern resultieren.

4. Die Notwendigkeit einer der Antragstellerin günstigeren Entscheidung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ergibt sich ferner nicht aus der Behauptung, die bestehenden bau- und gewerberechtlichen Erlaubnisse würden „die Geeignetheit des Ortes und der Antragstellerin als Betreiberin zum Betrieb von vier Spielhallen“ bestätigen. Bereits die §§ 33 ff. GewO würden die Ziele der Suchtprävention und des Spielerschutzes kennen; die Erteilung der Erlaubnisse nach § 33i GewO habe die Förderung dieser Ziele bestätigt. Eine günstigere Entscheidung über die neu eingeführte glücksspielrechtliche Erlaubnis, die von neu eingeführten materiellrechtlichen Voraussetzungen abhängig gemacht wird, kann durch die früheren Erlaubnisse nach deren Regelungsgehalt nicht vorgegeben sein.

5. Als rechtlich unbehelflich erweist sich die Behauptung, die durch den Glücksspielstaatsvertrag 2012 bewirkte zusätzliche Erlaubnispflicht lasse die strengen Voraussetzungen für die Rücknahme bzw. den Widerruf einer Erlaubnis leerlaufen, die sich aus Art. 48 f. BayVwVfG ergäben.

Da die der Antragstellerin erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO auch unter der Geltung des Glücksspielstaatsvertrages 2012 und des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland fortbestehen, diese Verwaltungsakte ferner auch nicht durch behördliche Einzelfallentscheidung aufgehoben wurden, stellt sich die in der Beschwerdebegründung insoweit aufgeworfene Frage von vornherein nur, wenn man davon ausgeht, dass die praktische Entwertung einer Erlaubnis nach § 33i GewO, die dann eintritt, wenn die nach § 24 GlüStV 2012 i. V. m. Art. 11 Abs. 1 AGGlüStV für Spielhallen in Bayern erforderliche zusätzliche Erlaubnis nicht erteilt werden kann, rechtlich einer Rücknahme oder einem Widerruf der erstgenannten Erlaubnis gleichzustellen ist. Sollte das - was der Verwaltungsgerichtshof ausdrücklich dahinstehen lässt - zu bejahen sein, wäre zu berücksichtigen, dass Art. 48 und Art. 49 BayVwVfG gemäß Art. 1 Abs. 1 BayVwVfG nur subsidiär gelten. Es bleibt dem Normgeber mithin unbenommen, sondergesetzlich zu bestimmen, dass und unter welchen Voraussetzungen rechtliche Vorteile, die sich für Privatpersonen aus begünstigenden Verwaltungsakten ergeben, unabhängig von den in Art. 48 f. BayVwVfG normierten Voraussetzungen entzogen werden dürfen. Ihre Grenze findet diese Befugnis nur an den Schranken, die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip, dem Vertrauensschutzprinzip und den Grenzen für die Rückwirkung von Gesetzen (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Freistaates Bayern) ergeben. Dass der Gesetzgeber im Lichte dieser verfassungsrechtlichen Verbürgung entweder überhaupt gehindert war, Inhabern einer Erlaubnis nach § 33i GewO eine zusätzliche Belastung in Gestalt eines weiteren Genehmigungserfordernisses mit zusätzlichen materiellrechtlichen Anforderungen aufzuerlegen, oder dass er eine solche Regelung nicht treffen durfte, ohne die Betroffenen zu entschädigen, zeigt die Beschwerdebegründung nicht auf.

6. Soweit die Antragstellerin schließlich geltend macht, der Antragsgegner hätte vor dem Erlass einer Untersagungsverfügung im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens den Ausgang des Klageverfahrens, in dem sie die Verpflichtung des Antragsgegners zur Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 GlüStV 2012 erstrebt, abwarten können, hat sie entgegen § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht aufgezeigt, dass sie trotz der eindeutigen, in § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 und Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV getroffenen Regelungen hinsichtlich der verfahrensgegenständlichen Spielhallen einen Anspruch auf die Erteilung derartiger Erlaubnisse besitzt. Ist das aber nicht dargetan, bleibt die Behauptung in sich unschlüssig, das Ermessen, den Betrieb von Spielhallen zu untersagen, für die eine von mehreren erforderlichen Erlaubnissen nicht vorliegt, sei dahingehend reduziert, dass die Behörde von der sich aus Art. 10 Satz 2 AGGlüStV i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV ergebenden Befugnis keinen Gebrauch machen dürfe.

Ebenfalls unschlüssig ist die Einlassung, der Antragsgegner hätte im Rahmen eines ihm behauptetermaßen eröffneten Ermessensspielraums die erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO „zurücknehmen“ müssen. Denn die Rücknahme eines Verwaltungsakts setzt nach Art. 48 BayVwVfG dessen Rechtswidrigkeit voraus. Tatsachen, aus denen die Richtigkeit dieser (der Antragstellerin ungünstigen Behauptung) folgt, trägt sie indes selbst nicht vor.

7. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG.

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer Beschwerde gegen einen Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 29. September 2014, mit dem ihr Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer derzeit noch anhängigen Klage gegen eine glücksspielrechtliche Betriebsuntersagung abgelehnt wurde.

Die Antragstellerin betreibt eine Spielhalle in von ihr gemieteten Räumen eines Gebäudes, in dem sich bereits eine weitere Spielhalle befindet. Mit Bescheid vom 14. Juli 2011 wurde die bauaufsichtliche Genehmigung zur Nutzungsänderung einer Teilfläche einer Gaststätte in diesem Gebäude in die heute von der Antragstellerin betriebene Spielhalle erteilt. Am 31. Januar 2012 beantragte die Antragstellerin eine Erlaubnis nach § 33i Abs. 1 GewO zum Betrieb der Spielhalle und erhielt diese mit Bescheid vom 3. Mai 2012. In diesem Bescheid und in einer auf ihren Antrag bezogenen Email vom 9. Februar 2012 wies das Landratsamt die Antragstellerin auf das zum 1. Juli 2012 geplante Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Bek. vom 30.6.2012 GVBl S. 31 - Glücksspielstaatsvertrag GlüStV) hin. Ihre Spielhalle sei daher genehmigungsbedürftig, aber wegen des Verbots des baulichen Verbundes mehrerer Spielhallen nicht genehmigungsfähig, so dass für diese nur die einjährige Übergangsfrist bis zum 30. Juni 2013 gelten werde.

Eine Klage der Antragstellerin auf Feststellung, dass ihre Spielhalle derzeit nicht nach § 24 Abs. 1 GlüStV erlaubnisbedürftig sei, blieb in erster Instanz erfolglos; das Verfahren über die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil hat der Verwaltungsgerichtshof bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über eine Verfassungsbeschwerde über eine Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zu Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags (BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141 ff.) ausgesetzt (BayVGH, B.v. 10.9.2014 - 22 ZB 14.1430).

Da die Antragstellerin einer Aufforderung des Landratsamts, den Betrieb ihrer Spielhalle einzustellen, nicht nachgekommen war, verpflichtete es sie mit Bescheid vom 28. Juli 2014 zur Einstellung des Betriebs der Spielhalle bis 31. August 2014, untersagte ihr die Wiederaufnahme des Betriebs ohne Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV (Ziffer 1 des Bescheids) und drohte ihr widrigenfalls ein Zwangsgeld von 5.000 Euro an (Ziffer 2). Das Vertrauen der Antragstellerin in die Fortführung ihres Betriebs genieße nur bis zum Ablauf der Übergangsfrist am 30. Juni 2013 Schutz. Danach überwiege das öffentliche Interesse an der Bekämpfung der Spielsucht. Einem Vertrauensschutz stehe auch entgegen, dass sie bereits vor Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO um die Neuregelung und die Übergangsfrist gewusst habe.

Über eine von der Antragstellerin gegen den Untersagungsbescheid erhobene Anfechtungsklage ist noch nicht entschieden.

Mit Beschluss vom 29. September 2014 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage ab.

Die Antragstellerin hat Beschwerde eingelegt.

Der Antragsgegner beantragt die Zurückweisung der Beschwerde.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Gerichts- und die beigezogenen Behördenakten.

II.

Die Beschwerde ist unbegründet. Die Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht beschränkt ist, rechtfertigt es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO).

In der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am sofortigen Vollzug des angefochtenen Untersagungsbescheids einerseits und dem privaten Interesse der Antragstellerin, durch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage von den Folgen des Vollzugs dieses Bescheids vorläufig bis zum Eintritt seiner Bestandskraft verschont zu bleiben, überwiegt vorliegend das öffentliche Interesse.

1. Dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Bayerischen Ausführungsgesetzes den angefochtenen Bescheid stützen, stellt die Antragstellerin nicht grundsätzlich in Frage.

Soweit die Antragstellerin geltend macht, ihre Spielhalle stehe in baulichem Verbund nur zu einer und nicht zu mehreren weiteren Spielhallen, ändert das nichts an der Anwendbarkeit des Verbots des baulichen Verbundes in § 25 Abs. 2 GlüStV und ist somit vom Gesetzgeber in sein kategorisch formuliertes Verbot einbezogen. Für eine Abstufung der Anwendbarkeit des Verbots nach der Zahl der miteinander verbundenen Spielhallen hingegen bieten weder die Norm noch die Normmaterialien konkrete Anhaltspunkte. Dieser Einwand der Antragstellerin mindert das der Anordnung des Sofortvollzugs zugrunde gelegte öffentliche Interesse an einer wirksamen Verringerung des Glücksspielangebots daher nicht und führt auch sonst nicht zur Unverhältnismäßigkeit des Sofortvollzugs.

2. Die Antragstellerin macht als Kern ihrer Argumentation die Grundgesetzwidrigkeit von Gesetzen im formellen Sinn, die den angefochtenen Bescheid stützen, geltend. Diese Argumentation führt aber nicht zum Erfolg der Beschwerde.

Im Eilverfahren sind an die Nichtanwendung eines Gesetzes im formellen Sinn durch das Fachgericht wegen Annahme seiner Grundgesetzwidrigkeit mit Blick auf das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts hohe Anforderungen zu stellen. Diese Anforderungen sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt.

Im Hauptsacheverfahren darf das Fachgericht Folgerungen aus der von ihm angenommenen Verfassungswidrigkeit erst ziehen, wenn diese vom Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG festgestellt ist. Im Eilverfahren gerät die entsprechende Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG in Konflikt mit der Pflicht zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG. Die Lösung dieses Konflikts erfordert eine Abwägung der widerstreitenden Belange und einen optimierenden, verhältnismäßigen Ausgleich. Im Eilverfahren kann das Fachgericht auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung, die entscheidungserhebliche Norm sei grundgesetzwidrig, effektiven Rechtsschutz gewähren, wenn die Hauptsache dadurch nicht vorweggenommen wird (vgl. BVerfG, B.v. 24.6.1992 - 1 BvR 1028/91 - BVerfGE 86, 382/389; Müller-Terpitz in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Hennecke (Hrsg.). GG, 13. Aufl. 2014, Art. 100 Rn. 20; Sieckmann in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Band 3, 6. Aufl. 2010, Art. 100 Rn. 9 f.) oder um einem endgültigen Rechtsverlust durch Eintritt vollendeter Tatsachen vorzubeugen (vgl. Meyer in: v. Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Band 2, 6. Aufl. 2012, Art. 100 Rn. 7). Vollendete, durch die weitere tatsächliche Entwicklung oder durch Zeitablauf nicht mehr rückgängig zu machende Tatsachen können sowohl auf Seiten des Betroffenen als auch auf Seiten der öffentlichen Hand eintreten, wenn eine auf zeitnahe Umsetzung zielende Norm in Vollzug bleibt oder außer Vollzug gesetzt wird und dadurch die Wirkung der Norm zulasten des Betroffenen aufrechterhalten oder zu seinen Gunsten beseitigt wird. Danach kommt im vorliegenden Fall die Gewährung von Eilrechtsschutz nicht in Betracht.

a) Zum Einen ist der Verwaltungsgerichtshof bisher nicht von der Grundgesetzwidrigkeit der strittigen Rechtsgrundlagen überzeugt.

Vorliegend ist der Verwaltungsgerichtshof an die Bewertung der hier strittigen Norm des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof als mit der Bayerischen Verfassung vereinbar (vgl. BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141 ff.) gebunden (Art. 29 Abs. 1 BayVerfGHG). Dies bedeutet zwar nicht, dass sich aus Judikaten wie der Entscheidung des Staatsgerichtshofs Baden-Württemberg (StGH BW, U.v. 17.6.2014 - 1 VB 15/13 - S. 115 ff.) oder aus beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfassungsbeschwerdeverfahren ergebende Einwände gegen eine Grundgesetzkonformität der Rechtsgrundlagen ohne Weiteres beiseite geschoben werden könnten. Von einem offensichtlichen Grundgesetzverstoß kann aber nicht die Rede sein. Denn hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof eine Norm an Hand der Maßstäbe der Bayerischen Verfassung (insbesondere Art. 103 BayVerf.) für verfassungsgemäß erachtet, ist deren Verfassungswidrigkeit - gemessen am Maßstab der im Wesentlichen inhaltsgleichen Gewährleistungen des Grundgesetzes für das Eigentum - jedenfalls nicht offensichtlich.

b) Eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung würde im vorliegenden Fall - gemessen an dem besonderen Anliegen des Gesetzgebers bei der Novelle des Glücksspielrechts - zum Anderen eine Vorwegnahme der Hauptsache bedeuten. Dabei muss der Verwaltungsgerichtshof nicht nur den vorliegenden Einzelfall, sondern die Vielzahl dann gleich zu behandelnder Fälle im Auge behalten.

Den Gesetzesmaterialien zu Folge soll der Glücksspielstaatsvertrag das gewerbliche Automatenspiel in Spielhallen „zusätzlichen Beschränkungen“ unterwerfen und „einer weiteren Ausweitung des Marktes“ entgegenwirken (LT-Drs.16/11995, S. 20). Speziell die hier der Betriebsuntersagung zugrunde liegende einjährige Übergangsfrist dient der Spielsuchtbekämpfung durch Verringerung der Glücksspielangebote im Wege der Dekonzentration vorhandener Spielhallen (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 20, 30 ff.) und dem „stufenweisen Rückbau“ bestehender Spielhallen durch Reglementierung und Reduzierung ihrer Zahl und Dichte (vgl. LT-Drs. 16/11995, S. 32).

Damit strebt der Gesetzgeber eine Verringerung der Zahl der vorhandenen Spielhallen bzw. ihre Verlagerung an, also eine Verringerung der Spielhallendichte, was nur durch zeitnahe Betriebsschließungen erreicht werden kann. Dieses Ziel könnte endgültig nicht mehr erreicht werden, wenn die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht mehr angewendet würde.

Die gesetzliche Regelung liefe ins Leere, wenn für erst nach dem Stichtag gewerberechtlich erlaubte Spielhallen generell nach Ablauf der für sie geltenden (kurzen) Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV eine verfügte Betriebsstilllegung nicht durchgesetzt, sondern der Betrieb durch eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage entgegen § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO bis auf Weiteres geduldet würde. In Folge des Zeitablaufs bis zur Klärung der Grundgesetzmäßigkeit oder Grundgesetzwidrigkeit des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV würden für den staatlichen Gesetzesvollzug faktisch vollendete und nicht mehr rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen. Dem angestrebten Ziel der Spielsuchtbekämpfung könnte mit diesem Instrument in der näheren Zukunft nicht mehr gedient werden.

c) Die Antragstellerin hat zudem keine für sie unvorhersehbaren und irreparablen Folgen der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung dargelegt, die u.U. gleichwohl vorläufigen Rechtsschutz rechtfertigen könnten.

Die Antragstellerin hat ihre auf langfristige Amortisation angelegten Investitionen in die Gebäude, Raumausstattung und Spielgeräte nicht im berechtigten Vertrauen auf eine langfristige Genehmigungsfähigkeit ihrer Spielhalle getätigt. Die bauordnungsrechtliche Genehmigung zur Nutzungsänderung kommt hier nicht in Betracht, weil sie nicht ihr, sondern einer anderen Person erteilt worden ist (Behördenakte Bl. 36 ff.). Die Erlaubnis nach § 33i GewO wurde von der Antragstellerin erst nach dem Stichtag nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV beantragt. Zudem hatte das Landratsamt sie zeitnah nach Eingang ihres Antrags auf Erlaubniserteilung nach § 33i GewO über die absehbare Rechtsänderung informiert. Insofern ging sie mit der Eröffnung ihrer Spielhalle das Risiko, dass sich ihre Investitionen nicht amortisieren würden, bewusst ein. Abgesehen davon ist nach den Darlegungen der Antragstellerin nicht ausgeschlossen, dass Teile der Raumausstattung und die Spielgeräte in einer Spielhalle ihres Unternehmens an einem anderen Ort weiterverwendet werden können.

Arbeitsplatzverluste und Einkommensausfälle der Beschäftigten sowie Mietausfälle der Grundstückseigentümer können als Belange Dritter von der Antragstellerin nicht geltend gemacht werden.

Als mittelbare marktbezogene Folge einer Betriebsschließung ist die Abwanderung der Stammkunden - generell und auch zu Konkurrenzbetrieben - sogar beabsichtigt, wenn der Gesetzgeber durch die Dekonzentration von Spielhallen den Spielanreiz mindern will (vgl. LT-Drs. 16/11995 S. 17, 20, 30 ff.). Dass die Abwanderung eine Wiedereröffnung an demselben Standort erschweren mag, liegt zwar generell nicht außerhalb der Lebenserfahrung. Dass im Falle eines Obsiegens im Hauptsacheverfahren eine Wiedereröffnung auch im konkreten Fall angesichts der bisher einträglichen Koexistenz zweier Spielhallen in demselben Gebäude und eines offenbar für beide ausreichend großen Marktes nicht mehr realisierbar wäre, ist aber nicht dargelegt.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwert: § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 47 Abs. 1 GKG (mangels anderweitiger Anhaltspunkte wie Vorinstanz).

I. Der Antrag, der Antragsgegnerin aufzugeben, bis zur Entscheidung über die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 9. Oktober 2017 den Weiterbetrieb der Spielhallen I., C. T., M. und R. förmlich zu dulden, wird abgelehnt.

II. Der Kostenausspruch und die Streitwertfestsetzung bleiben der Schlussentscheidung vorbehalten.

I.

Die Antragsgegnerin erteilte der Antragstellerin am 24. November 2008 Erlaubnisse nach § 33i GewO für den Betrieb von acht Spielhallen im Anwesen F-straße 23.

Durch Bescheide vom 30. Juni 2017 lehnte sie gegenüber der Antragstellerin in Bezug auf diese acht Spielhallen die Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 GlüStV, ferner die Zulassung von Ausnahmen von der Einhaltung des Mindestabstands zu den jeweils sieben anderen Spielhallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2, Satz 2 AGGlüStV) sowie Befreiungen (§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV) von dem in § 25 Abs. 2 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV geregelten Verbot ab. Gleichzeitig ordnete die Antragsgegnerin unter Zwangsgeldandrohung die Einstellung des Betriebs der acht Spielhallen ab der Bekanntgabe der Bescheide vom 30. Juni 2017 an.

Über die Klagen, die die Antragstellerin gegen diese Bescheide erhoben hat, wurde noch nicht entschieden.

Die sinngemäßen Anträge, die aufschiebende Wirkung dieser Klagen anzuordnen sowie im Weg einer einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass die Antragsgegnerin der Antragstellerin die fehlenden Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für den Betrieb der acht Spielhallen ab dem 1. Juli 2017 nicht entgegenhalten dürfe, ferner der Antragsgegnerin im Wege eines „Hängebeschlusses“ aufzugeben, den Weiterbetrieb der acht Spielhallen (hilfsweise von vier enumerativ aufgeführten Spielhallen) bis zur Entscheidung des Gerichts förmlich zu dulden, lehnte das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 9. Oktober 2017 (Az. Au 8 S. 17.1028, Au 8 S. 17.1029, Au 8 S. 17.1030, Au 8 S. 17.1031, Au 8 S. 17.1032, Au 8 S. 17.1033, Au 8 S. 17.1034 und Au 8 S. 17.1035) ab. Da die Antragsgegnerin im Rahmen der Antragserwiderung zugesichert hatte, bis zur Entscheidung des Gerichts keine Vollstreckungsmaßnahmen zu ergreifen, fehle der Antragstellerin das für den Erlass eines „Hängebeschlusses“ erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

Nach Aktenlage erteilte die Antragsgegnerin am 10. Oktober 2017 Erlaubnisse gemäß § 24 GlüStV für vier der im Anwesen F-straße 23 befindlichen Spielhallen.

Mit der gegen den Beschluss vom 9. Oktober 2017 eingelegten Beschwerde verfolgt die Antragstellerin – bezogen auf die vier weiteren, in der Nummer I des Tenors der vorliegenden Entscheidung namentlich genannten Spielhallen – das Begehren weiter, die aufschiebende Wirkung der Klagen gegen die Bescheide vom 30. Juni 2017 anzuordnen und die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihr vorübergehend bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für diese vier Spielhallen zu erteilen. Hilfsweise beantragt sie, die Antragsgegnerin zur Duldung dieser vier Spielhallen bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu verpflichten und im Weg einer einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass die Antragsgegnerin ihr die fehlenden Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für den Betrieb dieser Spielhallen nicht entgegenhalten dürfe. Ebenfalls hilfsweise beantragt sie,

der Antragsgegnerin im Wege eines „Hängebeschlusses“ aufzugeben, bis zur Entscheidung durch das Gericht den Weiterbetrieb der vier Spielhallen förmlich zu dulden.

II.

Gegenstand des vorliegenden Beschlusses bildet allein der Antrag auf Erlass eines „Hängebeschlusses“; die Entscheidung über die Beschwerde als solche bleibt gesonderter Beschlussfassung vorbehalten.

Dieser Antrag, der bei sachgerechter Würdigung des Rechtsschutzziels der Antragstellerin (§ 88 VwGO) trotz seiner Bezeichnung als (weiterer) Hilfsantrag nicht so zu verstehen ist, dass über ihn erst befunden werden soll, nachdem die vorrangig gestellten Anträge abschlägig verbeschieden wurden, bleibt ohne Erfolg.

Der Verwaltungsgerichtshof lässt sich hierbei von der Erwägung leiten, dass Beschwerden gegen Beschlüsse nach § 80 Abs. 5 VwGO und § 123 VwGO gemäß § 149 Abs. 1 Satz 1 VwGO – abgesehen von den in der letztgenannten Vorschrift sowie in § 149 Abs. 2 VwGO bezeichneten Fällen – keine aufschiebende Wirkung zukommt. Mit dieser gesetzlichen Wertung ebenso wie mit der in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 Halbs. 2 AGGlüStV getroffenen Festlegung, dass Klagen gegen behördliche Anordnungen, die in Vollzug des Glücksspielstaatsvertrags u.a. in Bezug auf Spielhallen ergehen, keine aufschiebende Wirkung zukommt, wäre es nicht vereinbar, dem zuständigen Träger öffentlicher Gewalt aus Anlass einer in einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes eingelegten Beschwerde gleichsam „routinemäßig“ aufzugeben, bis zur Entscheidung hierüber von Vollzugsmaßnahmen abzusehen und auf diese Weise die Rechtsfolgen zu ignorieren, die der Glücksspielstaatsvertrag und das bayerische Ausführungsgesetz an den Betrieb von Spielhallen knüpfen, für die keine Erlaubnis nach § 24 GlüStV vorliegt (vgl. vor allem Art. 13 Abs. 1 Nr. 7 AGGlüStV). Anlass, eine solche Aufforderung auszusprechen, besteht – auch im Licht des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG – vielmehr nur, wenn entweder angenommen werden muss, dass dem Rechtsschutzsuchenden andernfalls ein gewichtiger, bei einem Erfolg seiner Beschwerde nicht mehr wiedergutzumachender Nachteil entsteht, oder wenn sich bereits abzeichnet, dass die streitgegenständliche behördliche Maßnahme in derart offensichtlichem und gravierendem Widerspruch zum geltenden Recht steht, dass ihre auch nur vorübergehende Durchsetzung mit Blickrichtung auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes trotz der in § 149 Abs. 1 Satz 1 VwGO und im jeweils einschlägigen Fachrecht (hier: § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 Halbs. 2 AGGlüStV) getroffenen Wertungen nicht hinnehmbar erscheint.

Die Antragstellerin hat in der Beschwerdebegründung nicht aufgezeigt, dass sie einen irreparablen oder auch nur schwer wieder rückgängig zu machenden Nachteil erleidet, wenn sie die vier Spielhallen, die allein noch den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bilden, bis zur Entscheidung über ihr Rechtsmittel nicht betreiben darf. Zu solchem Vortrag hätte umso mehr Anlass bestanden, als das Verwaltungsgericht in der Randnummer 79 der angefochtenen Entscheidung unter zutreffender Bezugnahme auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 14. September 2017 (M 16 S. 17.3330 – juris Rn. 47) den Eintritt solcher Folgen selbst vor dem Hintergrund der tatsächlichen Gegebenheiten verneint hat, die beim Abschluss des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens in erster Instanz noch bestanden (damals war die Antragstellerin noch verpflichtet, alle acht Spielhallen geschlossen zu halten). Da die Antragstellerin nunmehr für vier der im Anwesen F* …straße 23 bestehenden Spielhallen über eine Erlaubnis nach § 24 GlüStV verfügt, lässt sich eine solche Situation derzeit erst recht nicht mehr bejahen.

Auch wenn durch den vorliegenden Beschluss der eingehenden inhaltlichen Prüfung der Beschwerde nicht vorgegriffen werden kann, vermag der Verwaltungsgerichtshof derzeit ferner nicht zu erkennen, dass die Bescheide vom 30. Juni 2017, soweit ihnen gegenwärtig noch Bedeutung zukommt, und der Beschluss vom 9. Oktober 2017 in offensichtlichem und gravierendem Widerspruch zur Rechtsordnung stehen, so dass die Antragstellerin allein schon deswegen von den sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen bis zum Abschluss des Beschwerdeverfahrens verschont bleiben muss. Insbesondere darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 7. März 2017 (1 BvR 1314/12 u.a. – NVwZ 2017, 1111 Rn. 118 ff.) das in § 25 Abs. 2 GlüStV normierte „Verbundverbot“, von dessen Gültigkeit die Rechtmäßigkeit der Versagung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV für die vier noch verfahrensgegenständlichen Spielhallen wesentlich abhängt, sowie die Mindestabstandsregelung in § 25 Abs. 1 GlüStV als in jeder Hinsicht mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen hat.

Gegen die Annahme, die unionsrechtliche Lage lasse sich schlechthin nicht anders beurteilen, als dies in der Beschwerdebegründung vertreten wird, könnten u. a. die Ausführungen in den Randnummern 83 bis 88 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2016 (8 C 6.15 – BVerwGE 157, 127) sprechen. Dass diese Entscheidung den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof nicht von der Pflicht entbindet, die seitens der Antragstellerin vorgetragene gegenläufige Auffassung eingehend und ergebnisoffen zu würdigen, wird bei alledem nicht verkannt.

Einen Kostenausspruch braucht die vorliegende Zwischenentscheidung angesichts ihrer fehlenden instanzbeendenden Wirkung nicht zu enthalten. Gleiches gilt im Hinblick auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG für eine Streitwertfestsetzung.

Die das Gebäude F-straße 23 betreffenden Grundrisspläne und Lichtbilder, die dem Verwaltungsgerichtshof u.a. in dem zwischen den gleichen Beteiligten anhängigen Verfahren 22 ZB 16.1593 vorgelegt wurden, werden zum Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens gemacht.

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 20.000 € festgesetzt.

I.

Das Landratsamt N. a. d. W. erteilte eigener Darstellung zufolge am 22. September 2011 einer S. Spielhallen GmbH in Bezug auf zwei in ein und demselben Gebäude befindliche Spielhallen Erlaubnisse nach § 33i GewO. Am 21. März 2012 erhielt die S. Spielhallen GmbH für den Betrieb einer weiteren im gleichen Gebäude liegenden Spielhalle („Casino A. ...“) eine solche Erlaubnis.

Die Antragstellerin übernahm nach Aktenlage am 1. Juli 2012 von der S. Spielhallen GmbH die Nutzung der in diesem Gebäude befindlichen Spielhallen. Das Landratsamt erteilte ihr - wiederum eigener Darstellung zufolge - am 28. Juni 2012 für die drei vorbezeichneten sowie eine weitere im gleichen Anwesen liegende Spielhalle („Casino S.) Erlaubnisse nach § 33i GewO.

Mit Schreiben vom 27. Februar 2013 beantragte die Antragstellerin beim Landratsamt für die Spielhallen Casino A ... und Casino S. der Sache nach Erlaubnisse gemäß § 24 des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV) in der (nachfolgend als „Glücksspielstaatsvertrag 2012“ bezeichneten) Fassung des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland („Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag“).

Diesen Antrag lehnte das Landratsamt durch Bescheid vom 18. Dezember 2013 ab, da einer stattgebenden Entscheidung u. a. die Vorschriften des § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 und des Art. 9 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922, BayRS 2187-3-I; AGGlüStV), zuletzt geändert durch § 1 des Gesetzes vom 25. Juni 2012 (GVBl S. 270), entgegenstünden.

Unter der Nummer 2 des Tenors dieses Bescheids untersagte das Landratsamt die Fortsetzung des Betriebs der Spielhallen Casino A ... und Casino S.; für die Umsetzung dieser Anordnung wurde der Antragstellerin eine Frist bis zum Ablauf des 31. Januar 2014 eingeräumt. Das Landratsamt stützte die Untersagung in den Bescheidsgründen zum einen auf „Art. 11 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV i. V. m. § 15 Abs. 2 GewO bzw. gem. § 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV“, zum anderen auf „Art. 11 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV und § 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV in Verbindung mit Art. 10 Satz 2 AGGlüStV“. Für den Fall der Nichtbefolgung der Untersagungsverfügung wurde in der Nummer 3 des Bescheidstenors ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- € je unzulässig weiter betriebener Spielhalle angedroht.

Mit ihrer am 20. Januar 2014 zum Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg erhobenen Klage erstrebt die Antragstellerin vorrangig die Aufhebung des Bescheids vom 18. Dezember 2013 und die Verpflichtung des Antragsgegners, ihr eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV 2012 für die Spielhallen Casino A... und Casino S. zu erteilen.

Zur Begründung ihres am 31. Januar 2014 gestellten Antrags, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen, machte die Antragstellerin im ersten Rechtszug im Wesentlichen geltend, die gesetzliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung könne keinen Bestand haben, da die vorliegend einschlägigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags 2012 verfassungswidrig seien.

Durch Beschluss vom 21. Februar 2014 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ab, da die Betriebsuntersagung nach summarischer Prüfung als rechtmäßig erscheine; die von der Antragstellerin vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken teilte das Verwaltungsgericht nicht.

Mit der von ihr eingelegten Beschwerde beantragt die Antragstellerin,

unter Aufhebung des Beschlusses vom 21. Februar 2014 die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 18. Dezember 2013 anzuordnen.

Auf die Beschwerdebegründung ihrer Bevollmächtigten vom 25. März 2014 wird verwiesen.

Der Antragsgegner beantragt unter Bezugnahme auf die Begründung der angefochtenen Entscheidung und auf eine Stellungnahme des Landratsamts vom 8. April 2014,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde bleibt ohne Erfolg, da das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, keine Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung erfordert.

1. Die Ausführungen in Abschnitt C.I der Beschwerdebegründung (ihre Abschnitte A und B erschöpfen sich in einer Skizzierung des Sach- und Streitstandes bzw. einer Wiedergabe des Inhalts des angefochtenen Beschlusses) müssen unberücksichtigt bleiben, da sie nicht den sich aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO ergebenden Anforderungen genügen.

Soweit die Bevollmächtigten der Antragstellerin eingangs des Abschnitts C.I pauschal auf die Antragsschrift „vom 31.02.2014“ (richtig: vom 31.1.2014) Bezug nehmen, hat das nicht zur Folge, dass der Inhalt dieses Schriftsatzes Bestandteil des Beschwerdevorbringens wird (vgl. zur Unbeachtlichkeit derartiger Verweisungen z. B. BayVGH, B. v. 25.3.2010 - 11 CS 09.2887 - juris Rn. 15; B. v. 22.8.2007 - 11 CS 07.1716 - juris Rn. 4 f.; vom 25.9.2003 - 12 CE 03.1939 - juris Rn. 13; OVG Berlin-Bbg, B. v. 27.2.2012 - OVG 10 S 39.11 - juris Rn. 2; NdsOVG, B. v. 6.12.2002 - 2 ME 215/02 - juris Rn. 6 f.; OVG SH, B. v. 31.7.2002 - 2 M 34/02 - NJW 2003, 158; VGH BW, B. v. 12.4.2002 - 7 S 653/02 - NVwZ 2002, 883/884; Guckelberger in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 146 Rn. 77 und 79; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 146 Rn. 41; Bader in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 146 Rn. 30; Kaufmann in Posser/Wolff, VwGO, 2. Aufl. 2014, § 146 Rn. 14).

Dahinstehen kann, ob auch die im letzten Absatz des Abschnitts C.I der Beschwerdebegründung „hinsichtlich der fehlenden Kompetenz des Landesgesetzgebers“ vorgenommene Verweisung auf das im ersten Rechtszug vorgelegte Gutachten von Prof. Dr. D. allein schon wegen der Pauschalität dieser Bezugnahme zur Folge hat, dass jene Ausarbeitung nicht zum Gegenstand des Beschwerdevorbringens geworden ist. Denn die Antragstellerin hat insofern jedenfalls das sich aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO ergebende Gebot nicht gewahrt, dass die Beschwerdebegründung unter Auseinandersetzung mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts die Gründe darlegen muss, derentwegen die angefochtene Entscheidung aus der Sicht des Rechtsmittelführers keinen Bestand haben kann. Da in Abschnitt II.8 der Gründe des angefochtenen Beschlusses dargestellt wurde, warum der Antragsgegner nach Auffassung des Verwaltungsgerichts befugt war, in den Glücksspielstaatsvertrag 2012 und in das Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland Spielhallen betreffende Regelungen aufzunehmen, hätte die Antragstellerin nicht davon absehen dürfen, konkret aufzuzeigen, welche der diesbezüglichen rechtlichen Annahmen des Verwaltungsgerichts aufgrund welcher im Gutachten von Prof. Dr. D. dargestellten Gesichtspunkte als unzutreffend erscheinen (vgl. zu dem aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO resultierenden Erfordernis, in Anknüpfung an die Begründungsstruktur der angefochtenen Entscheidung darzustellen, warum sie für fehlerhaft erachtet wird, z. B. BayVGH, B. v. 16.1.2003 - 1 CS 02.1922 - NVwZ 2003, 632/633; OVG MV, B. v. 25.1.2008 - 2 M 43/07 - juris Rn. 4; B. v. 7.10.2003 - 1 M 34/03 - juris Rn. 5; Guckelberger in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 146 Rn. 76). Es ist vor diesem Hintergrund nicht Aufgabe des Beschwerdegerichts, sich aus einem umfänglichen Vorbringen - das Gutachten von Prof. Dr. D. umfasst 135 Seiten und befasst sich ausschließlich mit „Fragen der Gesetzgebungskompetenzen für das gewerbliche Spielrecht und hierbei insbesondere für das Recht der Geräteaufstellung und das Recht der Spielhallen“ (so die Umschreibung der Themenstellung auf Seite 6 oben dieser Ausarbeitung; vgl. auch die ihr vorangestellte Gliederung) - das herauszusuchen, was als Erwiderung auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts aufgefasst werden kann (OVG NRW, B. v. 17.3.2008 - 18 B 388/08 - juris Rn. 5).

Die im zweiten und dritten Absatz des Abschnitts C.I der Beschwerdebegründung vorgenommenen Verweisungen auf konkret bezeichnete Seiten in der Antragsbegründung vom 31. Januar 2014 bzw. in der Stellungnahme, die Prof. Dr. D. am 30. Juni 2013 gegenüber dem Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg abgegeben hat, genügen zwar den Anforderungen an Bezugnahmen in von § 146 Abs. 4 VwGO erfassten Rechtsmittelbegründungsschriften (vgl. zu den insoweit zu beachtenden Erfordernissen z. B. BayVGH, B. v. 22.8.2007 - 11 CS 07.1716 - juris Rn. 5; B. v. 7.12.2006 - 11 CS 06.2450 - BayVBl 2007, 241/242; Guckelberger in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 146 Rn. 79; Bader in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 146 Rn. 30). Nicht gewahrt ist jedoch auch insoweit das in § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO ausdrücklich normierte Erfordernis der Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung. Vorbringen aus dem ersten Rechtszug darf der Beschwerdeführer dem Oberverwaltungsgericht nur dann zur Würdigung unterbreiten, ohne einen Bezug zur Argumentation des Verwaltungsgerichts herzustellen, wenn sich die Vorinstanz mit dem insoweit angesprochenen Gesichtspunkt nicht befasst hat; denn unter dieser Voraussetzung fehlt es an Ausführungen im angefochtenen Beschluss, mit denen sich die Beschwerdebegründung im Sinn von § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO auseinandersetzen könnte. Ein solcher Fall liegt indes weder hinsichtlich der Frage, ob das Verbot der Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle verfassungskonform ist, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht (vgl. § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 und Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV), noch hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der in § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 getroffenen Übergangsregelungen vor. Zu der erstgenannten Thematik hat sich das Verwaltungsgericht unter dem dritten Tiret in Abschnitt II.6.b und am Ende des Abschnitts II.7.b, zu dem zweitgenannten Problem in den Abschnitten II.4 und II.5 sowie unter dem vierten Tiret in Abschnitt II.6.b der Gründe des angefochtenen Beschlusses geäußert. Die Antragstellerin hätte deshalb nicht davon absehen dürfen, im Einzelnen darzustellen, warum nicht diese eingehenden Darlegungen, sondern die Ausführungen auf den Seiten 4 ff. und 24 ff. der Antragsschrift vom 31. Januar 2014 bzw. auf den Seiten 38 bis 42 der Stellungnahme von Prof. Dr. D. vom 30. Juni 2013 die Konsequenzen zutreffend wiedergeben, die aus dem Grundgesetz insoweit zu ziehen sind.

2. Nicht gerecht geworden ist die Antragstellerin dem sich aus § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO ergebenden Darlegungsgebot ferner insofern, als sie in Abschnitt D der Beschwerdebegründung ausgeführt hat, hinsichtlich der Übergangsfristen sei auf den Stichtag „19. Juni 2012“ abzustellen, und das generelle Verbot der „Mehrfachkonzession“ (mit diesem Ausdruck umschreibt die Antragstellerin in Übereinstimmung mit dem Sprachgebrauch des Verwaltungsgerichts die in § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 und Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV enthaltene Regelung) sei nicht geeignet, die Ziele des Spieler- und Jugendschutzes in geeigneter und erforderlicher Art und Weise zu fördern. Denn insoweit hat sie jeweils apodiktische, nicht (bzw. völlig unzureichend) begründete Behauptungen aufgestellt. „Darlegen“ bedeutet jedoch „erläutern“, „erklären“ bzw. „näher auf etwas eingehen“ (BVerwG, B. v. 2.10.1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90/91; B. v. 9.3.1993 - 3 B 105.92 - NJW 1993, 2825). Auf den Vortrag von Argumenten dafür, warum die im dritten Tiret des Abschnitts II.6.b des angefochtenen Beschlusses vertretene Auffassung unzutreffend sein soll, der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes werde entgegengewirkt, wenn zunächst eine bestimmte Wegstrecke zurückgelegt werden muss, ehe eine Person von einer Spielhalle in eine andere wechseln kann, verzichtet die Antragstellerin vollständig; zur Begründung ihres Standpunkts, es sei von Verfassungs wegen zwingend geboten, als Stichtag für die Abgrenzung zwischen in erhöhtem und in geringerem Maß schutzwürdigen Inhabern bereits erteilter Erlaubnisse für den Betrieb von Spielhallen den 19. Juni 2012 zu bestimmen, bringt sie lediglich vor, an jenem Tag habe der Bayerische Landtag dem Glücksspielstaatsvertrag zugestimmt. Tatsächlich erfolgte die entsprechende Beschlussfassung jedoch am 14. Juni 2012. Nur ergänzend ist deshalb anzumerken, dass der Gesetzgeber zum Zwecke der Festlegung, von wann an das Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Rechtslage nicht mehr oder nur noch in eingeschränktem Ausmaß als schutzwürdig gilt, sehr wohl auch auf andere Zeitpunkte als den Tag der Verabschiedung eines Gesetzes durch die Volksvertretung abstellen kann (vgl. BayVGH, B. v. 8.4.2014 - 22 CS 14.224 - juris Rn. 21 mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts).

3. Die Beschwerdebegründung rechtfertigt jedenfalls im Rahmen der in einem Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht den Schluss, das Verbot der Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV 2012 an eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht (§ 25 Abs. 2 GlüStV 2012 und Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV), sowie die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 könnten deshalb nicht zum Tragen kommen, weil aufgrund abweichender Bestimmungen in mehreren anderen Bundesländern insoweit das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht gewahrt sei.

Es ist schon zweifelhaft, ob die Antragstellerin nicht auch hätte darlegen müssen, dass und weshalb das unionsrechtliche Kohärenzgebot auf sie Anwendung finden soll (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) bzw. inwieweit vorliegend ein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben ist. Zweifel sind insofern angebracht, weil es sich bei der Antragstellerin um ein in der Bundesrepublik Deutschland ansässiges Unternehmen handelt, der vorliegende Sachverhalt mithin - für sich betrachtet - keinen „grenzüberschreitenden Bezug“ aufweist. Eine weitere Klärung dieser von den Beteiligten bisher nicht erörterten Frage würde den Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens sprengen, so dass es der Verwaltungsgerichtshof für angezeigt erachtet, auch auf die Frage der Vereinbarkeit der in diesem Rechtsstreit entscheidungserheblichen Normen des bayerischen Landesrechts mit dem Recht der Europäischen Union einzugehen.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verletzen Beschränkungen der Spieltätigkeit, die sich aus der Rechtsordnung eines Mitgliedstaats der Europäischen Union ergeben, die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) und den freien Dienstleistungsverkehr (Art. 56 AEUV) dann nicht, wenn diese Restriktionen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sind, sofern derartige Regelungen die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung einschlägiger Betätigungen beitragen, sie ferner nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist, und sie in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden (vgl. z. B. EuGH, U. v. 6.11.2003 - Gambelli, C-243/01 - Slg. 2003, I-13076 Rn. 65 und 67). Diesen Erfordernissen müssen mitgliedstaatliche Regelungen nicht nur dann genügen, wenn sie bestimmte Arten des Glücksspiels vollständig verbieten oder sie einem staatlichen Monopol unterstellen, sondern auch dann, wenn sie eine (unternehmerische) Betätigung auf dem Gebiet des Glücksspiels von einer verwaltungsbehördlichen Genehmigung abhängig machen (EuGH, U. v. 6.3.2007 - Placanica u. a., C-338/04 u. a. - Slg. 2007, I-1932; U. v. 19.7.2012 - Garkalns, C-470/11 - a. a. O. Rn. 34; vgl. zur potenziellen Eignung eines die Ausübung von Tätigkeiten auf dem Glücksspielsektor betreffenden Genehmigungserfordernisses, den freien Dienstleistungsverkehr zu beschränken, auch BayVerfGH, E.v. 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u. a. - NVwZ 2014, 141/142).

Es obliegt den Gerichten der Mitgliedstaaten, sich im Licht insbesondere der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden Regelung zu vergewissern, dass sie tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Stoß u. a., C-316/07 u. a. - Slg. 2010, I-8069 Rn. 98). Ein Verstoß gegen das Kohärenzgebot kann auch dann vorliegen, wenn die zuständigen Behörden in Bezug auf andere Glücksspiele als diejenigen, die Gegenstand eines vor dem Gericht eines Mitgliedstaates anhängigen Rechtsstreits sind, eine Politik verfolgen, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern als darauf, die Spielgelegenheiten zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - Slg. 2010, I-8149 Rn. 68). Hat das staatliche Verhalten in Bezug auf diese andere Art von Spielen zur Folge, dass das Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, hinsichtlich der Art von Glücksspielen, die im konkreten Rechtsstreit verfahrensgegenständlich ist, nicht mehr wirksam verfolgt werden kann, lassen sich die vom Mitgliedstaat geschaffenen, den letztgenannten Glücksspielsektor betreffenden Restriktionen unter dem Blickwinkel des freien Dienstleistungsverkehrs nicht mehr rechtfertigen (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - a. a. O. Rn. 68).

3.1 Einen Verstoß gegen das Kohärenzgebot meint die Antragstellerin zunächst in Art. 12 Satz 1 AGGlüStV zu erkennen. Das trifft indes offensichtlich nicht zu. Nach dieser Bestimmung darf eine Befreiung im Sinn des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 nur erteilt werden, wenn die Gesamtzahl der Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit in den in einem baulichen Verbund, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebrachten Spielhallen 48 nicht überschreitet und ein Konzept zur weiteren Anpassung vorgelegt wird. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV bewirkt damit zum einen, dass Spielhallen, die im Sinn von § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 miteinander in einem baulichen Verbund stehen und die gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2012 ggf. deshalb bis einschließlich 30. Juni 2017 weiterbetrieben werden dürfen, weil für sie bis spätestens 28. Oktober 2011 Erlaubnisse nach § 33i GewO erteilt wurden, dann zusammen eine gewisse - durch die Zahl von insgesamt maximal 48 Spielgeräten festgelegte - Größenordnung nicht (mehr) überschreiten, falls allen oder einzelnen von ihnen auf der Grundlage der Ausnahmebestimmung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 eine Fortsetzung des Geschäftsbetriebs über den 30. Juni 2017 hinaus ermöglicht werden sollte. Das Gebot, ein Konzept zur weiteren Anpassung vorzulegen, stellt zum anderen sicher, dass die Größe derartiger Agglomerate von Spielhallen, wenn sie gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012 von der Beachtung des § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 über den 30. Juni 2017 hinaus freigestellt werden, im Laufe der Zeit verringert wird.

Angesichts dieser doppelten Zielrichtung des Art. 12 Satz 1 AGGlüStV kann ersichtlich nicht davon gesprochen werden, der bayerische Landesgesetzgeber verfolge mit dieser Regelung nur zum Schein die in § 1 GlüStV 2012 zum Ausdruck kommenden Anliegen. Vielmehr zielt gerade auch Art. 12 Satz 1 AGGlüStV darauf ab, die Zahl und den Umfang von in räumlicher Konzentration bestehenden Spielhallen, deren Betrieb wegen eines im Einzelfall ggf. zu gewährenden Vertrauensschutzes noch für einen gewissen über den 30. Juni 2017 hinausreichenden Zeitraum hingenommen werden muss, jedenfalls mittelfristig zu reduzieren und so auch insofern die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern.

3.2 Eine Missachtung des Kohärenzgebots zeigt die Beschwerdebegründung aber jedenfalls bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung auch insoweit nicht auf, als darin geltend gemacht wird, die Länder Berlin, Bremen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein hätten in ihren Spielhallengesetzen (bzw. in den dortigen Ausführungsgesetzen zum Glücksspielstaatsvertrag 2012) von § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 abweichende Stichtage festgelegt, und in diesen Bundesländern würden zum Teil wesentlich längere Übergangsfristen gelten, als sie die letztgenannte Bestimmung vorsieht. Gleiches gilt für das Vorbringen, das Hessische Spielhallengesetz lasse Durchbrechungen des in § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 normierten Verbots zu.

Grundsätzlich kann sich ein Mitgliedstaat der Europäischen Union zwar nicht auf Umstände berufen, die sich aus seiner internen Rechtsordnung ergeben, um die Nichteinhaltung von aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - Slg. 2010, I-8149 Rn. 69). Es obliegt deshalb sowohl den Bundesländern als auch dem Bund, gemeinsam die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland zu erfüllen, nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit zu verstoßen (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - a. a. O. Rn. 70). Soweit es die Beachtung dieser Grundfreiheit erfordert, müssen sich der Bund und die Länder bei der Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten koordinieren (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - a. a. O. Rn. 70). Im Verhältnis der Bundesländer untereinander kann insoweit nichts anderes gelten (BGH, B. v. 24.1.2013 - Digibet, I ZR 171/10 - GewArch 2013, 205 Rn. 21).

Sowohl nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (U. v. 8.9.2010 - Stoß u. a., C-316/07 u. a. - Slg. 2010, I-8069 Rn. 106; U. v. 8.9.2010 - Carmen Media, C-46/08 - a. a. O. Rn. 68) als auch nach derjenigen des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z. B. U. v. 20.6.2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 Rn. 53) liegt ein Verstoß gegen das Kohärenzgebot indes nur vor, wenn divergierende Regelungen zur Folge haben, dass das glücksspielrechtlichen Restriktionen zugrunde liegende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, nicht mehr wirksam verfolgt werden kann. Der einzelne Mitgliedstaat der Europäischen Union ist vor diesem Hintergrund nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen; das Kohärenzgebot stellt weder ein Uniformitätsgebot dar, noch verlangt es eine Optimierung der Zielverwirklichung (BVerwG, U. v. 1.6.2011 - 8 C 2.10 - NVwZ 2011, 1328 Rn. 45; U. v. 11.7.2011 - 8 C 11.10 - juris Rn. 43; U. v. 11.7.2011 - 8 C 12.10 - juris Rn. 42). Das gewinnt Bedeutung namentlich in Mitgliedstaaten der Europäischen Union wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Länder mit je eigener Gesetzgebungszuständigkeit gehört (BVerwG, U. v. 1.6.2011 - 8 C 2.10 - NVwZ 2011, 1328 Rn. 45; U. v. 11.7.2011 - 8 C 11.10 - juris Rn. 43; U. v. 11.7.2011 - 8 C 12.10 - juris Rn. 42).

Das Beschwerdevorbringen macht insofern zwar auf vom Glücksspielstaatsvertrag 2012 - und der damit übereinstimmenden Rechtslage in Bayern - abweichende Regelungen in fünf Bundesländern (Berlin, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Hessen und Schleswig-Holstein) aufmerksam, ohne aber damit eine Verletzung des Kohärenzgebots darzulegen, wie sich bei näherem Zusehen ergibt. Die Antragstellerin bringt mit den von ihr zitierten Vorschriften vielmehr zum Ausdruck, dass das Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, in allen Bundesländern gleichermaßen entschlossen verfolgt wird und lediglich die Kombinationen der dafür eingesetzten Instrumente unterschiedlich sind und die dafür eingeplanten Umsetzungsfristen in Maßen variieren.

3.2.1 Die Antragstellerin hat zwar in Gestalt einer zulässigen Bezugnahme auf die Ausführungen auf Seite 56 der Antragsschrift vom 31. Januar 2014 darauf hingewiesen, dass in Berlin alle Spielhallen, für die bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin vom 20. Mai 2011 (GVBl S. 223, BRV 7102-11; SpielhG Bln) am 2. Juni 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt wurde, grundsätzlich Bestandsschutz bis zum 31. Juli 2016 genießen, da solche Verwaltungsakte nach § 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln (erst) mit dem Ablauf des genannten Tages ihre Wirksamkeit verlieren. Die gleiche Rechtslage ergibt sich aus § 15 Abs. 5 Satz 1 des Berliner Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag (AGGlüStV Bln) in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juli 2012 (GVBl S. 238, BRV 2191-9). Die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2012 erklärt § 15 Abs. 5 Satz 2 AGGlüStV Bln ausdrücklich für unanwendbar. Die Antragstellerin legt nicht dar, inwiefern Bestandsschutzregelungen für bis zum 2. Juni 2011 erlaubte Spielhallen für die Dauer von ca. fünf Jahren unter irgendeinem Aspekt aus dem durch die Zwecke des Glücksspielstaatsvertrags gezogenen Rahmen fallen.

Nimmt man hinzu, dass nach § 4 Abs. 1 SpielhG Bln neu zuzulassende Spielhallen und ähnliche Unternehmen von ihrem äußeren Erscheinungsbild her so zu gestalten sind, dass ein Einblick ins Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich ist, und dass der Abstand zwischen zwei Spielhallen oder vergleichbaren Unternehmen in Berlin künftig 500 m nicht unterschreiten soll (andere Länder begnügen sich zum Teil mit nur halb so großen Entfernungen, vgl. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 BayAGGlüStV), so werden die Schlussfolgerungen der Antragstellerin noch wenig nachvollziehbar.

3.2.2 Dasselbe gilt für den Hinweis der Antragstellerin auf § 11 Abs. 3 Satz 1 des Bremischen Spielhallengesetzes (BremSpielhG) vom 17. Mai 2011 (Brem.GBl S. 327), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielrechts vom 12. Juni 2012 (Brem.GBl S. 255), wonach vor dem 1. Juli 2012 erteilte Erlaubnisse nach § 33i Abs. 1 Satz 1 GewO bis einschließlich 30. Juni 2017 fortgelten. Auch das Bremische Landesrecht kennt hinsichtlich der Frage, wie lange nach altem Recht zugelassene Spielhallen weiterbetrieben werden dürfen, mithin nur eine einheitliche Übergangsfrist. Auch hier legt die Antragstellerin nicht dar, inwiefern Bestandsschutzregelungen für bis zum 1. Juli 2012 erlaubte Spielhallen für die Dauer von fünf Jahren unter irgendeinem Aspekt aus dem durch die Zwecke des Glücksspielstaatsvertrags gezogenen Rahmen fallen. Nimmt man hinzu, dass § 2 Abs. 2 Nr. 5 BremSpielhG das in § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 verankerte Verbot dahingehend erweitert, dass Spielhallen nicht nur untereinander, sondern auch mit Wettvermittlungsstellen in keinem baulichen Verbund stehen dürfen, wird deutlich, dass trotz der in einigen Punkten vergleichsweise großzügigen Übergangsregelung in § 11 Abs. 3 Satz 1 BremSpielhG nicht die Rede davon sein kann, der Bremische Landesgesetzgeber verfolge in Wahrheit nicht das Ziel, das Glücksspiel in Spielhallen einzudämmen.

3.2.3 Nichts anderes gilt für den Hinweis der Antragstellerin auf die Länge der Übergangsfristen in Nordrhein-Westfalen. Die dortige Rechtslage gleicht der in Bayern bestehenden vollständig. Denn § 18 Satz 1 und 2 des nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages vom 13. November 2012 (GV NRW S. 524) bestimmt: „Spielhallen dürfen nur nach Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 Absatz 1 Glücksspielstaatsvertrag in Verbindung mit § 16 [diese Norm regelt - vergleichbar Art. 9 AGGlüStV - die Erteilungsvoraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV 2012] betrieben werden. Die Übergangsfristen in § 29 Absatz 4 Glücksspielstaatsvertrag sind zu beachten.“ Ob das sinngemäße Vorbringen der Antragstellerin zutrifft, die in § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 geregelten Fristen seien in Nordrhein-Westfalen erst am 1. Dezember 2012 (mithin an dem Tag, an dem das nordrhein-westfälische Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in Kraft getreten ist) in Lauf gesetzt worden, kann dahingestellt bleiben. Sollte diese Darstellung zutreffen, so ließe diese moderate Verschiebung des Beginns und des Endes der Übergangsfristen sowohl die Ernstlichkeit des legislatorischen Wollens, das in Spielhallen betriebene Glücksspiel nach Maßgabe des Glücksspielstaatsvertrages 2012 einzudämmen, als auch die Realisierbarkeit dieses Vorhabens unberührt (vgl. zur fehlenden Verletzung des Kohärenzgebots, wenn in einem föderativ aufgebauten Mitgliedstaat der Europäischen Union Regelungen, die die gleiche Rechtsmaterie betreffen, innerhalb dieses Mitgliedstaates zu unterschiedlichen Zeitpunkten in Kraft treten, BGH, B. v. 24.1.2013 - Digibet, GewArch 2013, 205 Rn. 31 m. w. N.).

3.2.4 Die Antragstellerin hat ferner darauf verwiesen, dass § 2 Abs. 3 des Hessischen Spielhallengesetzes (HessSpielhG) vom 28. Juni 2012 (GVBl S. 213) im Einzelfall und unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes auch für nicht bereits vorhandene Spielhallen Abweichungen von dem gemäß § 2 Abs. 1 HessSpielhG grundsätzlich auch in jenem Bundesland geltenden Erfordernis zulässt, dass eine Spielhalle nicht in einem baulichen Verbund mit einer oder mehreren Spielhallen stehen darf. Die Antragstellerin sieht eine Diskrepanz zu § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV 2012, wonach Durchbrechungen des in § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 verankerten Verbots nur zugunsten solcher Spielhallen, für die spätestens am 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt wurde, gestattet sind. Zusätzlich eingeschränkt wird diese Regelung dadurch, dass eine solche „Mehrfachkonzessionierung“ nach Ablauf des Fünfjahreszeitraums nur für einen angemessenen Zeitraum zugelassen werden darf und eine solche Vergünstigung zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich sein muss.

Die darüber hinausgehende Regelung in § 2 Abs. 3 HessSpielhG darf jedoch ebenfalls nicht isoliert gewürdigt werden. Vor allem gilt auch für Betriebe, die nach dieser Vorschrift vom Gebot des § 2 Abs. 1 HessSpielhG freigestellt werden, das in § 1 Abs. 3 HessSpielhG normierte Erfordernis, wonach die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle den in dieser Bestimmung aufgeführten, mit § 1 Nr. 1 bis 4 GlüStV 2012 sachlich (zum Teil sogar wortgleich) übereinstimmenden Zielen nicht zuwiderlaufen dürfen; nur wenn dieses Postulat gewahrt ist, darf nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 HessSpielhG eine Erlaubnis nach diesem Gesetz erteilt werden.

3.2.5 Die Antragstellerin hat zwar zu Recht darauf hingewiesen, dass sich in gewissem Umfang anders als in den übrigen 15 Bundesländern im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt (d. h. bei Bescheidserlass) - ebenso wie derzeit noch, aber mit wohl absehbarer Änderung - die spielhallenrechtliche Situation in Schleswig-Holstein darstellt, da dieses Land dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 zunächst nicht beigetreten ist und die dort vorgesehenen Instrumente zunächst nicht übernommen worden sind. Allerdings ist auch der dortige Gesetzgeber tätig geworden (vgl. Gesetz zur Errichtung und zum Betrieb von Spielhallen vom 17.4.2012 - GOVBl S. 431 -).

Ob allein damit eine den in den anderen Bundesländern geltenden Regelungen gleichwertige Gestaltung gefunden wurde, kann offen bleiben. Der Verwaltungsgerichtshof hält nach vorläufiger, summarischer Einschätzung die Aussage, dass auch angesichts des von Schleswig-Holstein vorübergehend beschrittenen Sonderwegs in der Bundesrepublik Deutschland insgesamt eine kohärente Regelung des Glücksspiels in Spielhallen vorgenommen wurde, zum Einen deshalb für gerechtfertigt, weil der Kohärenzgedanke hier deshalb eine andere Bedeutung hat, weil zwischen Spielhallen kein überregionaler Wettbewerb besteht. Anders als das z. B. bei über das Internet zugänglichen Möglichkeiten des Glücksspiels der Fall ist (vgl. zu den Bedenken, die sich unter dem Blickwinkel des Kohärenzgebots u. U. aus der in Schleswig-Holstein vorgenommenen Liberalisierung des Vertriebs von Sportwetten im Internet ergeben, BGH, B. v. 24.1.2013 - Digibet, I ZR 171/10 - GewArch 2013, 205), ist es nämlich nicht vorstellbar, dass die in Bayern (und in den an Bayern angrenzenden Bundesländern) geltenden, auf die Begrenzung des Glücksspiels in Spielhallen abzielenden Regelungen dann den ihnen zugedachten Zweck nicht mehr zu erfüllen vermöchten, wenn das schleswig-holsteinische Spielhallengesetz einen mit den Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags 2012 und den ihrer Umsetzung dienenden Bestimmungen des bayerischen Landesrechts partiell inkohärenten Ansatz verfolgen sollte. Denn es kann - anders als bei Internetangeboten - als praktisch ausgeschlossen gelten, dass Glücksspieler oder zum Glücksspiel geneigte Personen, die dieses Verlangen in Bayern wegen der hier ergriffenen restriktiven Maßnahmen nicht mehr in dem von ihnen gewünschten Maß befriedigen können, auf Spielhallen in Schleswig-Holstein ausweichen. Selbst wenn es von Rechts wegen geboten sein sollte, „jede in einem Bundesland bestehende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit für sich genommen darauf zu überprüfen, ob ihre Eignung zur Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels dadurch entfällt, dass ein anderes Bundesland eine abweichende Regelung trifft“ (vgl. dazu BGH, B. v. 24.1.2013 - Digibet, I ZR 171/10 - GewArch 2013, 205 Rn. 22), wäre diese Frage im Bereich des Spielhallenrechts mithin eindeutig zu verneinen.

Hinzu kommt zum Anderen, dass der schleswig-holsteinische Sonderweg demnächst voraussichtlich auch insoweit ein grundsätzliches Ende finden wird, als das Recht der Spielhallen in Frage steht. Schleswig-Holstein ist mit Wirkung ab dem 9. Februar 2013 dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 beigetreten; im Juni 2013 hat die dortige Landesregierung in den Schleswig-Holsteinischen Landtag den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Spielhallengesetzes eingebracht (LT-Drs. 18/918). Dies hält sich noch im Rahmen dessen, was in einem föderativ aufgebauten Mitgliedstaat der Europäischen Union an unterschiedlichen Zeitpunkten für das Wirksamwerden von das Glücksspiel einschränkenden Regelungen hinnehmbar ist. Auch steht zu erwarten, dass die in § 32 GlüStV 2012 vorgesehene Evaluierung der Auswirkungen des Staatsvertrags dazu beitragen wird, etwaige Schwachstellen zu beheben, die aus unterschiedlichen Regelungen in den verschiedenen Bundesländern resultieren.

4. Die Notwendigkeit einer der Antragstellerin günstigeren Entscheidung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ergibt sich ferner nicht aus der Behauptung, die bestehenden bau- und gewerberechtlichen Erlaubnisse würden „die Geeignetheit des Ortes und der Antragstellerin als Betreiberin zum Betrieb von vier Spielhallen“ bestätigen. Bereits die §§ 33 ff. GewO würden die Ziele der Suchtprävention und des Spielerschutzes kennen; die Erteilung der Erlaubnisse nach § 33i GewO habe die Förderung dieser Ziele bestätigt. Eine günstigere Entscheidung über die neu eingeführte glücksspielrechtliche Erlaubnis, die von neu eingeführten materiellrechtlichen Voraussetzungen abhängig gemacht wird, kann durch die früheren Erlaubnisse nach deren Regelungsgehalt nicht vorgegeben sein.

5. Als rechtlich unbehelflich erweist sich die Behauptung, die durch den Glücksspielstaatsvertrag 2012 bewirkte zusätzliche Erlaubnispflicht lasse die strengen Voraussetzungen für die Rücknahme bzw. den Widerruf einer Erlaubnis leerlaufen, die sich aus Art. 48 f. BayVwVfG ergäben.

Da die der Antragstellerin erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO auch unter der Geltung des Glücksspielstaatsvertrages 2012 und des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland fortbestehen, diese Verwaltungsakte ferner auch nicht durch behördliche Einzelfallentscheidung aufgehoben wurden, stellt sich die in der Beschwerdebegründung insoweit aufgeworfene Frage von vornherein nur, wenn man davon ausgeht, dass die praktische Entwertung einer Erlaubnis nach § 33i GewO, die dann eintritt, wenn die nach § 24 GlüStV 2012 i. V. m. Art. 11 Abs. 1 AGGlüStV für Spielhallen in Bayern erforderliche zusätzliche Erlaubnis nicht erteilt werden kann, rechtlich einer Rücknahme oder einem Widerruf der erstgenannten Erlaubnis gleichzustellen ist. Sollte das - was der Verwaltungsgerichtshof ausdrücklich dahinstehen lässt - zu bejahen sein, wäre zu berücksichtigen, dass Art. 48 und Art. 49 BayVwVfG gemäß Art. 1 Abs. 1 BayVwVfG nur subsidiär gelten. Es bleibt dem Normgeber mithin unbenommen, sondergesetzlich zu bestimmen, dass und unter welchen Voraussetzungen rechtliche Vorteile, die sich für Privatpersonen aus begünstigenden Verwaltungsakten ergeben, unabhängig von den in Art. 48 f. BayVwVfG normierten Voraussetzungen entzogen werden dürfen. Ihre Grenze findet diese Befugnis nur an den Schranken, die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip, dem Vertrauensschutzprinzip und den Grenzen für die Rückwirkung von Gesetzen (Art. 20 Abs. 3 GG; Art. 3 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Freistaates Bayern) ergeben. Dass der Gesetzgeber im Lichte dieser verfassungsrechtlichen Verbürgung entweder überhaupt gehindert war, Inhabern einer Erlaubnis nach § 33i GewO eine zusätzliche Belastung in Gestalt eines weiteren Genehmigungserfordernisses mit zusätzlichen materiellrechtlichen Anforderungen aufzuerlegen, oder dass er eine solche Regelung nicht treffen durfte, ohne die Betroffenen zu entschädigen, zeigt die Beschwerdebegründung nicht auf.

6. Soweit die Antragstellerin schließlich geltend macht, der Antragsgegner hätte vor dem Erlass einer Untersagungsverfügung im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens den Ausgang des Klageverfahrens, in dem sie die Verpflichtung des Antragsgegners zur Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 GlüStV 2012 erstrebt, abwarten können, hat sie entgegen § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht aufgezeigt, dass sie trotz der eindeutigen, in § 25 Abs. 2 GlüStV 2012 und Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV getroffenen Regelungen hinsichtlich der verfahrensgegenständlichen Spielhallen einen Anspruch auf die Erteilung derartiger Erlaubnisse besitzt. Ist das aber nicht dargetan, bleibt die Behauptung in sich unschlüssig, das Ermessen, den Betrieb von Spielhallen zu untersagen, für die eine von mehreren erforderlichen Erlaubnissen nicht vorliegt, sei dahingehend reduziert, dass die Behörde von der sich aus Art. 10 Satz 2 AGGlüStV i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV ergebenden Befugnis keinen Gebrauch machen dürfe.

Ebenfalls unschlüssig ist die Einlassung, der Antragsgegner hätte im Rahmen eines ihm behauptetermaßen eröffneten Ermessensspielraums die erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO „zurücknehmen“ müssen. Denn die Rücknahme eines Verwaltungsakts setzt nach Art. 48 BayVwVfG dessen Rechtswidrigkeit voraus. Tatsachen, aus denen die Richtigkeit dieser (der Antragstellerin ungünstigen Behauptung) folgt, trägt sie indes selbst nicht vor.

7. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG.

I. Der Antrag, der Antragsgegnerin aufzugeben, bis zur Entscheidung über die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 9. Oktober 2017 den Weiterbetrieb der Spielhallen I., C. T., M. und R. förmlich zu dulden, wird abgelehnt.

II. Der Kostenausspruch und die Streitwertfestsetzung bleiben der Schlussentscheidung vorbehalten.

I.

Die Antragsgegnerin erteilte der Antragstellerin am 24. November 2008 Erlaubnisse nach § 33i GewO für den Betrieb von acht Spielhallen im Anwesen F-straße 23.

Durch Bescheide vom 30. Juni 2017 lehnte sie gegenüber der Antragstellerin in Bezug auf diese acht Spielhallen die Erteilung von Erlaubnissen nach § 24 GlüStV, ferner die Zulassung von Ausnahmen von der Einhaltung des Mindestabstands zu den jeweils sieben anderen Spielhallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2, Satz 2 AGGlüStV) sowie Befreiungen (§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV) von dem in § 25 Abs. 2 GlüStV i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV geregelten Verbot ab. Gleichzeitig ordnete die Antragsgegnerin unter Zwangsgeldandrohung die Einstellung des Betriebs der acht Spielhallen ab der Bekanntgabe der Bescheide vom 30. Juni 2017 an.

Über die Klagen, die die Antragstellerin gegen diese Bescheide erhoben hat, wurde noch nicht entschieden.

Die sinngemäßen Anträge, die aufschiebende Wirkung dieser Klagen anzuordnen sowie im Weg einer einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass die Antragsgegnerin der Antragstellerin die fehlenden Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für den Betrieb der acht Spielhallen ab dem 1. Juli 2017 nicht entgegenhalten dürfe, ferner der Antragsgegnerin im Wege eines „Hängebeschlusses“ aufzugeben, den Weiterbetrieb der acht Spielhallen (hilfsweise von vier enumerativ aufgeführten Spielhallen) bis zur Entscheidung des Gerichts förmlich zu dulden, lehnte das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 9. Oktober 2017 (Az. Au 8 S. 17.1028, Au 8 S. 17.1029, Au 8 S. 17.1030, Au 8 S. 17.1031, Au 8 S. 17.1032, Au 8 S. 17.1033, Au 8 S. 17.1034 und Au 8 S. 17.1035) ab. Da die Antragsgegnerin im Rahmen der Antragserwiderung zugesichert hatte, bis zur Entscheidung des Gerichts keine Vollstreckungsmaßnahmen zu ergreifen, fehle der Antragstellerin das für den Erlass eines „Hängebeschlusses“ erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

Nach Aktenlage erteilte die Antragsgegnerin am 10. Oktober 2017 Erlaubnisse gemäß § 24 GlüStV für vier der im Anwesen F-straße 23 befindlichen Spielhallen.

Mit der gegen den Beschluss vom 9. Oktober 2017 eingelegten Beschwerde verfolgt die Antragstellerin – bezogen auf die vier weiteren, in der Nummer I des Tenors der vorliegenden Entscheidung namentlich genannten Spielhallen – das Begehren weiter, die aufschiebende Wirkung der Klagen gegen die Bescheide vom 30. Juni 2017 anzuordnen und die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihr vorübergehend bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für diese vier Spielhallen zu erteilen. Hilfsweise beantragt sie, die Antragsgegnerin zur Duldung dieser vier Spielhallen bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zu verpflichten und im Weg einer einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass die Antragsgegnerin ihr die fehlenden Erlaubnisse nach § 24 GlüStV für den Betrieb dieser Spielhallen nicht entgegenhalten dürfe. Ebenfalls hilfsweise beantragt sie,

der Antragsgegnerin im Wege eines „Hängebeschlusses“ aufzugeben, bis zur Entscheidung durch das Gericht den Weiterbetrieb der vier Spielhallen förmlich zu dulden.

II.

Gegenstand des vorliegenden Beschlusses bildet allein der Antrag auf Erlass eines „Hängebeschlusses“; die Entscheidung über die Beschwerde als solche bleibt gesonderter Beschlussfassung vorbehalten.

Dieser Antrag, der bei sachgerechter Würdigung des Rechtsschutzziels der Antragstellerin (§ 88 VwGO) trotz seiner Bezeichnung als (weiterer) Hilfsantrag nicht so zu verstehen ist, dass über ihn erst befunden werden soll, nachdem die vorrangig gestellten Anträge abschlägig verbeschieden wurden, bleibt ohne Erfolg.

Der Verwaltungsgerichtshof lässt sich hierbei von der Erwägung leiten, dass Beschwerden gegen Beschlüsse nach § 80 Abs. 5 VwGO und § 123 VwGO gemäß § 149 Abs. 1 Satz 1 VwGO – abgesehen von den in der letztgenannten Vorschrift sowie in § 149 Abs. 2 VwGO bezeichneten Fällen – keine aufschiebende Wirkung zukommt. Mit dieser gesetzlichen Wertung ebenso wie mit der in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 Halbs. 2 AGGlüStV getroffenen Festlegung, dass Klagen gegen behördliche Anordnungen, die in Vollzug des Glücksspielstaatsvertrags u.a. in Bezug auf Spielhallen ergehen, keine aufschiebende Wirkung zukommt, wäre es nicht vereinbar, dem zuständigen Träger öffentlicher Gewalt aus Anlass einer in einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes eingelegten Beschwerde gleichsam „routinemäßig“ aufzugeben, bis zur Entscheidung hierüber von Vollzugsmaßnahmen abzusehen und auf diese Weise die Rechtsfolgen zu ignorieren, die der Glücksspielstaatsvertrag und das bayerische Ausführungsgesetz an den Betrieb von Spielhallen knüpfen, für die keine Erlaubnis nach § 24 GlüStV vorliegt (vgl. vor allem Art. 13 Abs. 1 Nr. 7 AGGlüStV). Anlass, eine solche Aufforderung auszusprechen, besteht – auch im Licht des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG – vielmehr nur, wenn entweder angenommen werden muss, dass dem Rechtsschutzsuchenden andernfalls ein gewichtiger, bei einem Erfolg seiner Beschwerde nicht mehr wiedergutzumachender Nachteil entsteht, oder wenn sich bereits abzeichnet, dass die streitgegenständliche behördliche Maßnahme in derart offensichtlichem und gravierendem Widerspruch zum geltenden Recht steht, dass ihre auch nur vorübergehende Durchsetzung mit Blickrichtung auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes trotz der in § 149 Abs. 1 Satz 1 VwGO und im jeweils einschlägigen Fachrecht (hier: § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 10 Satz 2 Halbs. 2 AGGlüStV) getroffenen Wertungen nicht hinnehmbar erscheint.

Die Antragstellerin hat in der Beschwerdebegründung nicht aufgezeigt, dass sie einen irreparablen oder auch nur schwer wieder rückgängig zu machenden Nachteil erleidet, wenn sie die vier Spielhallen, die allein noch den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bilden, bis zur Entscheidung über ihr Rechtsmittel nicht betreiben darf. Zu solchem Vortrag hätte umso mehr Anlass bestanden, als das Verwaltungsgericht in der Randnummer 79 der angefochtenen Entscheidung unter zutreffender Bezugnahme auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 14. September 2017 (M 16 S. 17.3330 – juris Rn. 47) den Eintritt solcher Folgen selbst vor dem Hintergrund der tatsächlichen Gegebenheiten verneint hat, die beim Abschluss des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens in erster Instanz noch bestanden (damals war die Antragstellerin noch verpflichtet, alle acht Spielhallen geschlossen zu halten). Da die Antragstellerin nunmehr für vier der im Anwesen F* …straße 23 bestehenden Spielhallen über eine Erlaubnis nach § 24 GlüStV verfügt, lässt sich eine solche Situation derzeit erst recht nicht mehr bejahen.

Auch wenn durch den vorliegenden Beschluss der eingehenden inhaltlichen Prüfung der Beschwerde nicht vorgegriffen werden kann, vermag der Verwaltungsgerichtshof derzeit ferner nicht zu erkennen, dass die Bescheide vom 30. Juni 2017, soweit ihnen gegenwärtig noch Bedeutung zukommt, und der Beschluss vom 9. Oktober 2017 in offensichtlichem und gravierendem Widerspruch zur Rechtsordnung stehen, so dass die Antragstellerin allein schon deswegen von den sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen bis zum Abschluss des Beschwerdeverfahrens verschont bleiben muss. Insbesondere darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 7. März 2017 (1 BvR 1314/12 u.a. – NVwZ 2017, 1111 Rn. 118 ff.) das in § 25 Abs. 2 GlüStV normierte „Verbundverbot“, von dessen Gültigkeit die Rechtmäßigkeit der Versagung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV für die vier noch verfahrensgegenständlichen Spielhallen wesentlich abhängt, sowie die Mindestabstandsregelung in § 25 Abs. 1 GlüStV als in jeder Hinsicht mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen hat.

Gegen die Annahme, die unionsrechtliche Lage lasse sich schlechthin nicht anders beurteilen, als dies in der Beschwerdebegründung vertreten wird, könnten u. a. die Ausführungen in den Randnummern 83 bis 88 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2016 (8 C 6.15 – BVerwGE 157, 127) sprechen. Dass diese Entscheidung den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof nicht von der Pflicht entbindet, die seitens der Antragstellerin vorgetragene gegenläufige Auffassung eingehend und ergebnisoffen zu würdigen, wird bei alledem nicht verkannt.

Einen Kostenausspruch braucht die vorliegende Zwischenentscheidung angesichts ihrer fehlenden instanzbeendenden Wirkung nicht zu enthalten. Gleiches gilt im Hinblick auf § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG für eine Streitwertfestsetzung.

Die das Gebäude F-straße 23 betreffenden Grundrisspläne und Lichtbilder, die dem Verwaltungsgerichtshof u.a. in dem zwischen den gleichen Beteiligten anhängigen Verfahren 22 ZB 16.1593 vorgelegt wurden, werden zum Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens gemacht.

I.

Der Antrag wird abgelehnt.

II.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

III.

Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.

I.

Durch Bescheid vom 9. Oktober 2013 untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin ab dem Tag der Bekanntgabe des Bescheids unter Zwangs-geldandrohung den Betrieb der Spielhalle „c.“. Die Untersagung wurde auf § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. Art. 10 Satz 2 AGGlüStV gestützt.

Die gegen diesen Bescheid erhobene Klage der Antragstellerin wies das Verwaltungsgericht Augsburg durch Urteil vom 12. Dezember 2013 (Az. Au 5 K 13.1568) als unbegründet ab. Der Antrag der Antragstellerin, gegen diese Entscheidung die Berufung zuzulassen, ist unter dem Aktenzeichen 22 ZB 14.217 vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof anhängig.

Am 18. Oktober 2013 hatte die Antragstellerin vor dem Verwaltungsgericht außerdem beantragt, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid vom 9. Oktober 2013 anzuordnen, „bis zu der Klage vom 18.10.2013 eine höchstrichterliche Entscheidung vorliegt“, sowie die Aufhebung der Vollziehung anzuordnen. Hilfsweise beantragte sie die Feststellung, dass der Klage vom 18. Oktober 2013 aufschiebende Wirkung zukomme. Diese Rechtsschutzbegehren lehnte das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 12. Dezember 2013 (Az. Au 5 S 13.1569) ab.

Am 19. Februar 2013 beantragte die Antragstellerin beim Verwaltungsgerichtshof,

die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 9. Oktober 2013, Az. 330-3-Bl-GlüStV gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 5 VwGO bis zur Rechtskraft der Entscheidung in der Hauptsache anzuordnen.

Zur Begründung machte die Antragstellerin im Wesentlichen geltend, eine gemäß § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung müsse zulasten der Antragsgegnerin ausfallen, da die Untersagungsverfügung rechtswidrig sei. Im weiteren Fortgang der Antragsbegründung bezog sich die Antragstellerin wiederholt auf die Ausführungen in der mit dem gleichen Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten eingereichten Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil vom 12. Dezember 2013.

II.

Über den Antrag konnte ohne Anhörung der Antragsgegnerin entschieden werden, da er unzulässig ist.

Die Antragstellerin verfolgt in der vorliegenden Streitsache das gleiche Rechtsschutzziel, das bereits den Gegenstand des Verfahrens Au 5 S 13.1569 bildete. Aus den dem Verwaltungsgerichtshof im Verfahren 22 ZB 14.217 vorliegenden Akten (sie umfassen auch die in der Sache Au 5 S 13.1569 angefallenen Vorgänge) geht hervor, dass der im letztgenannten Rechtsstreit am 12. Dezember 2013 erlassene Beschluss mit einer zutreffenden Rechtsmittelbelehrung versehen war und er den Bevollmächtigten der Antragstellerin am 30. Dezember 2013 frei von Formfehlern zugestellt wurde. Da bis zum Ablauf der zweiwöchigen, am 13. Januar 2014 endenden Beschwerdefrist (vgl. § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO) hiergegen kein Rechtsmittel eingelegt wurde, ist der Beschluss vom 12. Dezember 2013 rechtskräftig geworden.

Die Abänderung einer in Rechtskraft erwachsenen Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO können Verfahrensbeteiligte grundsätzlich nur durch einen Antrag nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO erreichen. Das am 19. Februar 2013 anhängig gemachte Begehren der Antragstellerin um erneute Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist deshalb bei sachgerechter Auslegung (§ 88 VwGO) als Antrag nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO zu verstehen.

Der Antrag ist unzulässig, da die Antragstellerin entgegen der sie insoweit treffenden Obliegenheit (vgl. Schmidt in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 80 Rn. 103; Windthorst in Gärditz, VwGO, 2013, § 80 Rn. 256) nicht vorgetragen hat, dass sich seit dem Beschluss vom 12. Dezember 2013 die Sach- oder Rechtslage geändert hat; desgleichen hat sie keine Umstände benannt, die sie im Verfahren Au 5 S 13.1569 ohne Verschulden nicht geltend gemacht hat. Als einzigen Umstand, der im Vergleich zu der Sachlage, wie sie beim Erlass des Beschlusses vom 12. Dezember 2013 bestand, als „neu“ angesehen werden kann, erwähnt die Begründung des Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 31. Januar 2014 (Az. 19 L 1790/13 - juris). Der Verwaltungsgerichtshof lässt es dahinstehen, ob eine einzige, im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangene Entscheidung eines erstinstanzlichen Gerichts als Veränderung der maßgeblichen rechtlichen Umstände im Sinn von § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO angesehen werden kann (verneinend Schmidt in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 80 Rn. 103, wonach diese Voraussetzung nur dann zu bejahen ist, wenn eine bisher strittige Rechtsfrage höchstrichterlich oder durch den Europäischen Gerichtshof anders beantwortet wurde, als das im abzuändernden Beschluss nach § 80 Abs. 5 VwGO geschehen ist, oder das im Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO angerufene Gericht seine Auffassung geändert hat). Denn auch dann, wenn man den Hinweis auf eine einzige, nach dem Abschluss des Verfahrens gemäß § 80 Abs. 5 VwGO ergangene oder bekannt gewordene erstinstanzliche Entscheidung grundsätzlich ausreichen ließe, um die formellen Voraussetzungen für einen Abänderungsantrag nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO als dargetan anzusehen, ergäben sich aus dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 31. Januar 2014 (a. a. O.) keine neuen Aspekte, die nicht bereits im Verfahren Au 5 S 13.1569 vorgetragen und gewürdigt worden sind. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hat es in der genannten Entscheidung dahinstehen lassen, ob Rechtsgrundlage für die Untersagung des Weiterbetriebs einer Spielhalle § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO oder aber die allgemeine sicherheitsbehördliche Generalklausel ist, die sich in Nordrhein-Westfalen in § 14 Abs. 1 des dortigen Ordnungsbehördengesetzes findet. Die Frage, ob die Schließung von Spielhallen, die über keine Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag verfügen, in Bayern auf der Grundlage von Art. 10 Satz 2 AGGlüStV i. V. m. § 9 Abs. 1 GlüStV oder nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO zu erfolgen hat, aber wurde bereits in den Verfahren Au 5 K 13.1568 und Au 5 S 13.1569 eingehend erörtert (vgl. die Ausführungen auf Seite 10 unten und 11 des im erstgenannten Rechtsstreit ergangenen Urteils vom 12.12.2013, auf das sich das Verwaltungsgericht Augsburg in dem in der Sache Au 5 S 13.1569 erlassenen Beschluss bezogen hat). Die Antragstellerin zeigt nicht auf, dass sich aus der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 31. Januar 2014 (a. a. O.) insoweit zusätzliche, bisher nicht gewürdigte Argumente ergeben.

Vor diesem Hintergrund besteht für den Verwaltungsgerichtshof derzeit auch keine Veranlassung, den unzulässigen Antrag nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO zum Antrag für eine Abänderung des Beschlusses vom 12. Dezember 2013 von Amts wegen (§ 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO) zu nehmen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit einer (entsprechenden) Anwendung der Empfehlungen, die sich aus der Nummer 54.2.1 i. V. m. der Nummer 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ergibt.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.