I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen je zur Hälfte.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Die Antragsteller, als eingetragene Vereine organisierte und nach § 3 des UmweltRechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - anerkannte Naturschutzvereinigungen, wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Gültigkeit der „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ vom 10. August 2015 (im Folgenden: Aufhebungsverordnung).

Am 16. April 2014 erließ das - zu diesem Zeitpunkt nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 4 des Bayerischen Naturschutzgesetzes (in der bis 30.4.2015 geltenden Fassung - BayNatSchG a.F.) zuständige - Landratsamt Bamberg für den Antragsgegner die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ (im Folgenden: Ausgangsverordnung). Die Verordnung wurde im Amtsblatt des Landkreises Bamberg Nr. 4/2014 vom 17. April 2014 bekanntgemacht. Sie trat gemäß ihrem § 7 am 18. April 2014 in Kraft. Der durch die Verordnung geschützte Landschaftsbestandteil hat eine Fläche von ca. 775 ha. Die ausgewiesene Fläche gehört zum Forstbetrieb Ebrach der Beigeladenen und befindet sich vollständig im Eigentum des Antragsgegners. Der geschützte Landschaftsbestandteil ist Teil des am 13. November 2007 von der Europäischen Kommission im Verfahren nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, im Folgenden: Habitatrichtlinie) - FFH-RL - festgelegten und am 15. Januar 2008 im Amtsblatt der Europäischen Union bekanntgemachten Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371) mit einer Gesamtfläche von 15.876,8398 ha. Er ist zugleich Teil des Europäischen Vogelschutzgebiets DE6029471 „Oberer Steigerwald“ mit einer Gesamtfläche von 15.560 ha.

Das vom Landratsamt ausgewiesene Schutzgebiet ist gegliedert in Prozessschutz- und Entwicklungszonen (vgl. § 1 Abs. 4 der Ausgangsverordnung). Nach § 2 der Ausgangsverordnung ist Zweck der Unterschutzstellung im Wesentlichen der Erhalt, die Entwicklung und Wiederherstellung für den Steigerwald repräsentativer, standorttypischer, naturnaher, großflächiger und unzerschnittener Buchen- und Auenwaldgesellschaften mit ihren charakteristischen mykologischen, floristischen und faunistischen Artausstattungen einschließlich ihrer gesamten natürlichen Sukzessionsprozesse (Nr. 1) sowie die Entwicklung und Wiederherstellung von naturnahen Laubwaldgesellschaften ohne forstliche Nutzung zur Entwicklung des Biotopverbunds zwischen den beiden bestehenden Naturwaldreservaten „Waldhaus“ und „Brunnstube“ zur langfristigen Erhaltung und Entwicklung dauerhaft überlebensfähiger Populationen einer standorttypischen Waldfauna und Waldflora (Nr. 2). Zudem soll der geschützte Landschaftsbestandteil den Schutz der maßgebenden Lebensraumtypen und Arten des betreffenden FFH-Gebiets (Nr. 5) sowie den Schutz der maßgebenden Vogelarten des betreffenden Vogelschutzgebiets (Nr. 6) bezwecken. Die Gültigkeit dieser Verordnung ist Gegenstand eines von der Beigeladenen eingeleiteten anderweitigen Normenkontrollverfahrens, das auf Antrag der Beteiligten ruhend gestellt wurde (14 N 15.756).

Mit Schreiben vom 20. Mai 2015 hörte die - aufgrund des am 26. März 2015 vom Bayerischen Landtag beschlossenen Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 24. April 2015 (GVBl S. 73) - seit 1. Mai 2015 für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile, die größer als 10 ha sind, nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG als höhere Naturschutzbehörde zuständige Regierung von Oberfranken (im Folgenden: Regierung) unter anderem die Antragsteller zur beabsichtigten Aufhebung der Ausgangsverordnung an. Es sei von der Rechtswidrigkeit der Verordnung auszugehen, da sie die Ermächtigungsgrundlage des § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG - überdehne. Nach Rechtsprechung und Literatur müsse das Merkmal der Abgrenzbarkeit als Einzelobjekt erfüllt sein. Von einer Abgrenzbarkeit im Sinne einer (nicht zuletzt auch optischen) Herausgehobenheit sei vorliegend nicht auszugehen. Der Anhörung war ein Entwurf der geplanten Aufhebungsverordnung beigefügt. Es wurde eine Frist zur Äußerung bis 31. Juli 2015 eingeräumt.

In seiner Sitzung vom 30. Juli 2015 stimmte der Naturschutzbeirat bei der Regierung von Oberfranken mit drei zu sechs Stimmen gegen die Aufhebung der Ausgangsverordnung. In der Sitzung übergaben die Antragsteller, beide Mitglieder des Naturschutzbeirats, dem Präsidenten der Regierung ihre jeweiligen Stellungnahmen, beide vom 30. Juli 2015.

Das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz erteilte am 10. August 2015 gemäß Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG seine Zustimmung zur Aufhebung der Ausgangsverordnung. Man teile die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Regierung in deren verfahrensabschließendem Vermerk vom 6. August 2015.

Die Aufhebungsverordnung vom 10. August 2015 wurde im Oberfränkischen Amtsblatt Nr. 8/2015 vom 25. August 2015 veröffentlicht und trat nach ihrem § 2 am 1. September 2015 in Kraft.

Am 25. August 2015 stellten die Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO (Az. 14 NE 15.1871). Mit ihrem ebenfalls am 25. August 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof gestellten Normenkontrollantrag beantragen die Antragsteller,

die Verordnung der Regierung von Oberfranken zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ vom 10. August 2015 für ungültig zu erklären.

Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor, sie seien als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereine durch die Aufhebungsverordnung und die damit verbundene Beseitigung des Schutzes der alten und besonders schützenswerten Bäume im Hohen Buchenen Wald im Ebracher Forst, der innerhalb des FFH-Gebiets „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ und des Vogelschutzgebiets „Oberer Steigerwald“ liege, in ihren satzungsmäßigen Aufgabenbereichen berührt. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in der sog. „Braunbär“-Entscheidung sei ihnen als anerkannte Naturschutzvereinigungen im Lichte des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) - Aarhus-Konvention (AK) - ein weiter Zugang zu den Gerichten zu gewähren. Im Anschluss daran habe das Bundesverwaltungsgericht den Begriff der „eigenen Rechte“ präzisiert und ausgeweitet. Die vom Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angenommene „prokuratorische Rechtsstellung“ ergebe sich aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL, wonach die Mitgliedstaaten ein Gebiet, das wie „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 FFH-RL aufgenommen worden sei, so schnell wie möglich, spätestens innerhalb von 6 Jahren als besonderes Schutzgebiet ausweisen müssten. Mit der Ausgangsverordnung habe das Landratsamt Bamberg diese Pflicht aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL erfüllt. Durch die Aufhebung der Ausgangsverordnung werde die Unterschutzstellung entgegen der unionsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL rückgängig gemacht. Die Rückgängigmachung einer einmal erfolgten Unterschutzstellung verstoße auch gegen Art. 6 Abs. 2 FFH-RL. Es handele sich um eine „rechtliche“ Verschlechterung mit der damit einhergehenden „Erlaubnis“ einer tatsächlichen Verschlechterung des Waldzustands. Die Pflicht aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL bestehe bereits mit Aufnahme des Gebiets in die Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung. Der Normenkontrollantrag sei daher zulässig.

Die Aufhebungsverordnung sei formell rechtswidrig. Die Regierung sei für deren Erlass nicht zuständig gewesen, da die Änderung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG verfassungswidrig sei. Die Verlagerung der Zuständigkeit von der unteren zur oberen Naturschutzbehörde, die erst auf massiven politischen Druck hin erfolgt und ausschließlich durch politische Opportunitätserwägungen motiviert sei, entziehe den Kommunen ein wichtiges Instrument der Selbstverwaltung im Bereich des kommunalen Umwelt- und Naturschutzes und konterkariere die eigene Zielsetzung der Staatsregierung, nämlich die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. Zudem sei die als „Lex Steigerwald“ bekannte Änderung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG unter dem Gesichtspunkt des Einzelfallgesetzes verfassungswidrig. Der Bayerische Landtag habe sich einer Sache angenommen, die typischerweise von der vollziehenden Staatsgewalt zu regeln sei.

Die Aufhebungsverordnung sei auch materiell rechtswidrig. Sie verstoße gegen den Schutzauftrag aus Art. 20a GG und Art. 3 Abs. 2 BV. Dieser sei auch für den Verordnungsgeber ermessensleitend. Die Verschlechterung, die mit der Beseitigung eines rechtlich erreichten Schutzniveaus einhergehe, widerspreche Art. 20a GG. Der Erlass der Aufhebungsverordnung sei willkürlich gewesen. Die Regierung habe auf erheblichen politischen Druck gehandelt und sei vom zuständigen Ministerium zur Aufhebung angewiesen worden. Es sei nicht nachvollziehbar, warum sie nicht im Rahmen der Rechtsaufsicht tätig geworden sei, wenn sie die Ausgangsverordnung als von Anfang an rechtswidrig angesehen habe. Zudem führe die Aufhebung der Ausgangsverordnung zu einer erheblichen Verschlechterung der Belange des betroffenen Waldgebiets. Es habe nur ein eingeschränktes Normsetzungsermessen der Regierung bestanden. Auch sei § 29 BNatSchG die richtige Rechtsgrundlage für die Ausgangsverordnung. Die Grenzen dieser Vorschrift seien nicht überdehnt. § 29 BNatSchG gebe in Bezug auf die Größe des geschützten Objekts keine Grenzen vor. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“, die nicht nur in § 29 BNatSchG, sondern auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG verwendet werde, belege, dass der Gesetzgeber den Objektschutz nicht mehr habe festschreiben wollen. Im Bundesnaturschutzgesetz fehle jeglicher Hinweis für die Notwendigkeit einer Objekthaftigkeit des geschützten Landschaftsbestandteils und seiner optischen Abgrenzbarkeit sowie auf die Notwendigkeit, dass ein interessierter Laie den geschützten Landschaftsbestandteil in der Landschaft als Ganzes erkennen müsse. Selbst den Naturdenkmälern werde eine gewisse Flächenausdehnung von 5 ha zugestanden. In § 29 BNatSchG fehle eine entsprechende Größenangabe wie in § 28 BNatSchG. Auch der Entwicklungsgedanke und die Tatsache, dass ein geschützter Landschaftsbestandteil in einen Biotopverbund eingebracht werden könne, implizierten dessen Flächenhaftigkeit und machten deutlich, dass § 29 BNatSchG nicht mehr eine Kategorie des Objektschutzes sei. Die Vorschrift erfordere daher nicht, dass das streitgegenständliche Waldgebiet in der Natur identifizierbar und optisch abgrenzbar sein müsse. Da auch einzelne Gattungen nach § 29 BNatSchG geschützt werden könnten, sei der geschützte Landschaftsbestandteil zudem durch die Gattung „Buchenwald“ ausreichend abgrenzbar. Im Übrigen sei die optische Abgrenzbarkeit und Herausgehobenheit des geschützten Landschaftsbestandteils sowohl tatsächlich als auch historisch durch seine Naturausstattung, Wege, Straßen, Täler und historischen Grenzen gegeben und werde ohne weitere Eingriffe in 30 bis 40 Jahren zweifelsfrei zu bejahen sein. Letztlich verstoße die Aufhebungsverordnung gegen Europarecht, da sie entgegen Art. 4 Abs. 4 und Art. 6 Abs. 2 FFH-RL ergangen sei. Sie beseitige den durch die Ausgangsverordnung bestehenden Schutz des Buchenwalds. Ergänzend werde auf den Inhalt der im Verfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (Az. Vf. 4-VII-16) eingereichten Antragsschrift verwiesen, den sich die Antragsteller zu Eigen machten.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Es bestünden erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags. Die Antragsteller seien nicht antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Diese Vorschrift setze die Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte der Antragsteller voraus. Auch die unzweifelhaft nach § 3 UmwRG anerkannten Antragsteller könnten eine Verletzung objektiven Rechts grundsätzlich nicht als Verletzung eigener Rechte geltend machen. Aus Art. 9 Abs. 3 AK ergebe sich keine Antragsbefugnis der Antragsteller. Die Antragsteller beriefen sich auf eine sehr weite Ausdehnung der Individualrechtsklage durch eine äußerst weite Interpretation des Merkmals „eigene Rechte“. Vorliegend fehle es an einer auslegungsfähigen, subjektive Unionsrechte vermittelnden Norm, da Art. 4 Abs. 4 FFH-RL dem objektiven Unionsumweltrecht angehöre.

Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Die Aufhebungsverordnung sei formell und materiell rechtmäßig. Nach ständiger Rechtsprechung könne eine Norm grundsätzlich nur in dem für die Normsetzung geltenden Verfahren aufgehoben werden. Die Regierung sei nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile mit einer Größe über 10 ha zuständig. Für eine Verfassungswidrigkeit dieser Regelung bestünden keinerlei Anhaltspunkte. Die Regierung habe das Aufhebungsverfahren weder aufgrund entsprechender Landtagsbeschlüsse noch aufgrund ministerieller Weisung eingeleitet, sondern nur deshalb, weil sie begründete Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ausgangsverordnung gehabt habe, die sie bereits im Ausweisungsverfahren geäußert habe. Die Regierung habe mit der Aufhebungsverordnung den durch die nichtige Ausgangsverordnung erzeugten Rechtsschein beseitigt. Hierzu sei sie aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit verpflichtet gewesen. Ein Aufhebungsermessen habe nicht bestanden. Die vom Landratsamt Bamberg erlassene Ausgangsverordnung sei nichtig, weil sie nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 29 BNatSchG gedeckt sei. Die streitgegenständliche Waldfläche sei kein taugliches Schutzobjekt im Sinne des § 29 BNatSchG. Eine gewisse räumliche oder flächenhafte Ausprägung eines geschützten Landschaftsbestandteils sei zwar möglich. Dieser müsse sich aber von der Umgebung besonders abheben und abgrenzen, was sich daraus ergebe, dass es sich bei § 29 BNatSchG um eine um Elemente des Flächenschutzes angereicherte Kategorie des Objektschutzes handele. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ sei in § 20 BNatSchG als Oberbegriff zu verstehen. Da der Gesetzgeber mit den Schutzkategorien „Landschaftsschutzgebiet“ und „geschützter Landschaftsbestandteil“ im Wesentlichen gleiche Schutzzwecke verfolge, wäre das Schutzinstrument „geschützter Landschaftsbestandteil“ sinnlos, wenn man auch ihn als Kategorie des Gebietsschutzes einordnen würde. Die Abgrenzbarkeit der streitgegenständlichen Fläche sei in der Natur nicht gewährleistet.

Die Beigeladene beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Ergänzend zu den Ausführungen des Antragsgegners trägt sie im Wesentlichen vor, Art. 9 Abs. 3 AK habe nach der Rechtsprechung zwar Bedeutung für die Auslegung nationalen Rechts, begründe für sich genommen aber keine Antragsbefugnis. Eine Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die auf einen vollständigen Verzicht auf eine „eigene Rechtsverletzung“ hinausliefe, verlange auch das Unionsrecht nicht. Eine dem § 47 Abs. 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes - BImSchG -entsprechende Vorschrift mit subjektivem Einschlag sei weder im Naturschutzrecht noch in der Habitat-Richtlinie vorhanden. Es fehle somit an einem Anknüpfungspunkt für eine subjektive Rechtsposition, die im Lichte des europäischen Rechts „erweiternd“ ausgelegt werden könne. Eine prokuratorische Rechtsstellung komme den Antragstellern insoweit nicht zu.

Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG bestünden nicht. Zuständigkeitsregelungen innerhalb der Staatsverwaltung seien Staatsorganisationsrecht. Insofern habe der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, wie sich aus Art. 77 Abs. 2 BV ergebe. Das allgemeine Willkürverbot sei nur dann verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehle, d.h. wenn die äußersten Grenzen der normativen Freiheit überschritten seien. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne eine gesetzliche Regelung nur dann als willkürlich verworfen werden, wenn ihre Unsachlichkeit evident sei. Hierfür gebe es keinerlei Anhaltspunkte.

Die angegriffene Aufhebungsverordnung leide nicht an materiellen Mängeln. Insbesondere bestünden hinsichtlich der Ausübung des dem Verordnungsgeber zustehenden Aufhebungsermessens keine Bedenken. Die maßgeblichen Erwägungen ließen sich dem Aktenvermerk der Regierung vom 6. August 2015 entnehmen. Die Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ sei aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit geboten gewesen, weil die Verordnung gegen höherrangiges Recht verstoßen habe. Es sei eine Schutzkategorie gewählt worden, für die das Landratsamt zwar formal sachlich zuständig gewesen sei, die inhaltlich aber nicht den Anforderungen dieser Schutzkategorie entsprochen habe. Bereits auf Grund seiner Größe von 775 ha könne das unter Schutz gestellte Gebiet kein „Landschaftsbestandteil“ im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sein. Es fehle an der erforderlichen deutlichen Erkennbarkeit und leichten Abgrenzbarkeit im Landschaftsraum.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten, insbesondere auf die Augenscheinsfeststellungen vom 30. Juni 2016 und das Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 26. Juli 2016, sowie auf die vorgelegten Behördenakten und die beigezogenen Gerichts- und Behördenakten der Verfahren 14 NE 15.1871 und 14 N 15.756 Bezug genommen.

Der zulässige Normenkontrollantrag ist nicht begründet.

A. Der Normenkontrollantrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt.

I. Die von den Antragstellern beanstandete „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ vom 10. August 2015 (im Folgenden: Aufhebungsverordnung) ist eine Rechtsvorschrift im Rang unter dem Landesgesetz, über deren Gültigkeit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof auf Antrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO entscheidet.

II. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift ist gewahrt; die Aufhebungsverordnung ist am 25. August 2015 im Amtsblatt der Regierung von Oberfranken (Oberfränkisches Amtsblatt) veröffentlicht worden, der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist am 25. August 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen.

III. Die Antragsteller sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

Antragsbefugt ist danach jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO soll in gleicher Weise wie § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO Popularklagen verhindern. Demgemäß können an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung in diesem Sinn keine höheren Anforderungen gestellt werden als sie auch für die Klagebefugnis gelten (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 24.9.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215). Ein Antragsteller muss danach hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Norm in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 10.3.1998 - 4 CN 6.97 - NVwZ 1998, 205; U.v. 11.12.2003 - 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312; BayVGH, U.v. 17.6.2010 - 14 N 09.229 - VGH n.F. 63, 189 Rn. 24 f.). Eine Antragsbefugnis ist dann nicht gegeben, wenn Rechte eines Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, U.v. 11.12.2003 a.a.O. m.w.N.).

1. Ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, können Naturschutzvereinigungen wie die Antragsteller, die nach § 3 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - anerkannt sind, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung ausnahmsweise unter den Voraussetzungen des § 64 Abs. 1 BNatSchG oder aufgrund der Vorschriften des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes einlegen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

Der Anwendungsbereich der sog. - naturschutzrechtlichen - altruistischen Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist vorliegend nicht eröffnet, da der Erlass einer Verordnung keine Entscheidung nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 BNatSchG oder § 63 Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG ist.

Auch die Vorschriften des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kommen vorliegend nicht zur Anwendung. Denn der Erlass einer Verordnung zur Aufhebung einer Verordnung löst nach den Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG - keine Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung aus und stellt damit keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG dar. Das Vorliegen einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG ist aber Sachurteilsvoraussetzung. Sie lässt sich nicht mit der Erwägung bejahen, es sei nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen könne (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 10). Eine Erstreckung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes auf Maßnahmen wie der Vorliegenden im Wege der Analogie scheidet aus, da es insoweit an einer planwidrigen Regelungslücke fehlt (vgl. zum Ganzen BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 30 ff.; U.v. 19.12.2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 20). Inwieweit das Enumerationsprinzip des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes Europarecht verletzen könnte, bedarf aus den nachfolgenden Gründen keiner Entscheidung.

2. Die Antragsteller berufen sich zu Recht auf eine mögliche Verletzung subjektiver Rechte im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

a) Eine mögliche Verletzung typisch subjektiver Rechte wie des Eigentumsrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG oder die Verletzung von Beteiligungs- und Mitwirkungsrechten nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG haben die Antragsteller weder gerügt noch ist eine solche ersichtlich.

b) Als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereinigungen, deren satzungsmäßige Rechte betroffen sind, haben die Antragsteller eine prokuratorische Rechtsstellung dahingehend inne, eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, im Folgenden: Habitatrichtlinie) - FFH-RL - durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen. Hierin liegt eine mögliche Verletzung von eigenen unionsrechtlichen Rechtspositionen im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Das durch die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ (im Folgenden: Ausgangsverordnung) unter Schutz gestellte Gebiet „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ ist Teil des von der Europäischen Union am 13. November 2007 mit einer Fläche von 15.876,8398 ha gelisteten Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371). Ist ein Gebiet aufgrund des in Art. 4 Abs. 2 FFH-RL genannten Verfahrens als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung bezeichnet worden, so weist der betreffende Mitgliedstaat dieses Gebiet gemäß Art. 4 Abs. 4 FFH-RL so schnell wie möglich - spätestens binnen sechs Jahren - als besonderes Schutzgebiet aus und legt dabei die Prioritäten nach Maßgabe der Wichtigkeit dieser Gebiete für die Wahrung und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraumtyps des Anhangs I oder einer Art des Anhangs II und für die Kohärenz des Netzes Natura 2000 sowie danach fest, inwieweit diese Gebiete von Schädigung oder Zerstörung bedroht sind. Besonderes Schutzgebiet ist dabei nach der Begriffsbestimmung des Art. 1 Buchst. l FFH-RL ein von den Mitgliedstaaten durch eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung als ein von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesenes Gebiet, in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensräume und/oder Population der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, erforderlich sind, durchgeführt werden. Auf nationaler Ebene enthält § 32 BNatSchG die erforderlichen Regelungen, den Vorgaben des europäischen Habitatschutzrechts zur innerstaatlichen Verwirklichung zu verhelfen. Nach dessen Absatz 2 sind die gelisteten Natura 2000-Gebiete entsprechend ihren jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären.

Durch die Bezugnahme auf das FFH-Gebiet „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371) in § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung und auf § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG ist erkennbar, dass das Landratsamt mit dem Erlass der Ausgangsverordnung - jedenfalls für deren räumlichen Bereich - der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (§ 32 Abs. 2 BNatSchG) nachkommen wollte. Die verspätet (nach Ablauf der unionsrechtlich vorgegebenen Frist von sechs Jahren) erfolgte Umsetzung der unionsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL wird durch den Erlass der Aufhebungsverordnung wieder rückgängig gemacht. Es ist demnach möglich, dass die Aufhebungsverordnung Art. 4 Abs. 4 FFH-RL verletzt. Aufgrund ihrer prokuratorischen Rechtsstellung als anerkannte Umweltverbände können die Antragsteller dies gerichtlich geltend machen.

aa) Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - in der jüngeren Vergangenheit bestätigt in der sog. „Janecek“-Entscheidung (U.v. 25.7.2008 - C-237/07 - Slg 2008, I-6221 Rn. 35 f. m.w.N.) sowie der Entscheidung „Stichting Natuur en Milieu“ (U.v. 26.5.2011 - C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 93 f.) - begründen unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen des Unionsrechts - zumeist in Richtlinien - subjektive Rechte des unmittelbar Betroffenen, auf deren mögliche Verletzung er sich berufen bzw. deren Einhaltung er vor Gericht erzwingen können muss. Es wäre mit dem zwingenden Charakter, den Art. 249 EG (bzw. Art. 288 Abs. 3 AEUV) einer Richtlinie verleiht, unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, dass eine mit ihr auferlegte Verpflichtung von den betroffenen Personen nicht geltend gemacht werden kann (EuGH, U.v. 25.7.2008 a.a.O. Rn. 37). Derartige individualschützende Bedeutung erkennt der Europäische Gerichtshof insbesondere auch unionsrechtlichen Umweltstandards zu (vgl. Rennert, DVBl 2015, 793/795 m.w.N.).

bb) Der Europäische Gerichtshof geht zudem davon aus, dass unmittelbar betroffenen juristischen Personen in Bezug auf derartige (subjektive) unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen des Unionsrechts in gleicher Weise wie natürlichen Personen ein Klagerecht zusteht (vgl. EuGH, U.v. 25.7.2008 - Janecek C-237/07 - Slg 2008, I-6221 Rn. 39; U.v. 26.5.2011 - Stichting Natuur en Milieu C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 100 „natürliche und juristische Personen“). Auch wenn der Europäische Gerichtshof die Kriterien für die Betroffenheit als Anknüpfungspunkt für eine subjektive, klagefähige Rechtsposition unmittelbar betroffener juristischer Personen nicht näher erläutert, ist darin die Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten über die Geltendmachung individueller Rechtspositionen hinaus angelegt (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 44). In unionskonformer Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO haben neben dem Bürger auch unmittelbar betroffene juristische Personen wie die nach § 3 UmwRG anerkannten Antragsteller bezogen auf das objektive Interesse an einer Sicherung der praktischen Wirksamkeit und der Einheit des Unionsrechts eine „prokuratorische“ Rechtsstellung inne, individuelle unionsrechtliche Rechtspositionen zu ihrem eigenen Anliegen zu machen. Dieses Verständnis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergibt sich aus dem unionsrechtlichen Effektivitätsgebot (Art. 4 Abs. 3 EUV) sowie im Hinblick auf Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) - Aarhus-Konvention (AK) - (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 46 ff. m.w.N. zu § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO unter Bezugnahme u.a. auf Masing in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 2012, Bd. 1, § 7 Rn. 107; vgl. zum Diskussionsstand u.a. auch BVerwG, U.v. 1.4.2015 - 4 C 6.14 - NuR 2015, 571 Rn. 32 ff.; U.v. 18.12.2014 - 4 C 35.13 - DVBl 2015, 636 Rn. 57 ff.; U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 22 ff.; Schlacke, DVBl 2015, 929; Rennert, DVBl 2015, 793; Koch/Welss, NVwZ 2015, 633; Gassner, DVBl 2014, 551; Franzius, DVBl 2014, 543; Kokott/Sobotta, DVBl 2014, 132; Bunge, ZUR 2014, 3; Greim, BayVBl 2014, 517; Lau, NVwZ 2014, 637; Berkemann, DVBl 2013, 1137).

cc) Die Antragsteller sind als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereinigungen Teil der betroffenen Öffentlichkeit.

Als „betroffene Öffentlichkeit“ definieren Art. 2 Nr. 5 AK und (für die Umweltverträglichkeitsprüfung) inhaltlich entsprechend Art. 3 Nr. 1 der Öffentlichkeitsrichtlinie - RL 2003/35/EG - die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran. Im Sinne dieser Begriffsbestimmung haben nichtstaatliche Organisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, ein Interesse. Diese Vereinigungen sollen sich die öffentlichen Belange des Umweltschutzes zum eigenen Anliegen machen können (BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 49). Entscheidend für die Antragsbefugnis ist also die Betroffenheit des Umweltverbands (vgl. Bunge, ZUR 2014, 3/6 m.w.N.; Kokott/Sobotta, DVBl 2014, 132/133, wonach „interessanter“ als die Schutzrichtung der fraglichen Norm das Kriterium der unmittelbaren Betroffenheit ist).

Die Antragsteller sind nach § 3 UmwRG anerkannt und darüber hinaus in ihren satzungsmäßigen Rechten betroffen. Nach § 2 Satz 1 seiner Satzung verfolgt der Antragsteller zu 1 das Ziel, die natürlichen Lebensgrundlagen von Menschen, Tieren und Pflanzen und die Biodiversität im Ganzen vor weiterer Zerstörung zu bewahren und wiederherzustellen. Zu seinen Aufgaben gehört nach § 2 Satz 2 Spiegelstr. 3 der Satzung, als gesetzlich anerkannter Natur- und Umweltschutzverband auf den Vollzug der einschlägigen Gesetze zu dringen. Zweck des Antragstellers zu 2 ist nach § 2 Nr. 1 seiner Satzung der umfassende Schutz der Natur, insbesondere die Förderung des Arten- und Biotopschutzes. Zu seinen Aufgaben gehören insbesondere die Wahrnehmung der gesetzlichen Mitwirkungsrechte und gesetzlich eingeräumten Rechtsbehelfe in öffentlichen Planungs- und Genehmigungsverfahren, die die Belange des Natur- und Umweltschutzes berühren (vgl. § 2 Nr. 2 Buchst. i der Satzung des Antragstellers zu 2).

Allerdings machen die Antragsteller, soweit sie sich auf eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 bzw. Art. 6 Abs. 2 FFH-RL durch den Erlass der Aufhebungsverordnung berufen, keine Verletzung individueller unionsrechtlicher Rechtspositionen geltend. Beide Regelungen haben keinen unmittelbaren Bezug zu individuellen Rechtsgütern, sondern dienen dem Schutz von Allgemeingütern wie dem Natur- und dem Artenschutz. Wie die überwiegende Anzahl der unionsrechtlichen Regelungen des Natur- und Artenschutzrechts gehören sie dem objektiven Umweltrecht an.

dd) Die ihnen als anerkannte Naturschutzvereinigungen zustehende prokuratorische Rechtsstellung verleiht den Antragstellern auch die Rechtsmacht, im Wege der Normenkontrolle eine mögliche Verletzung objektiver unionsrechtlicher Umweltvorschriften durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen. Das unionsrechtliche Effektivitätsgebot sowie Art. 9 Abs. 3 AK gebieten es, den Antragstellern als Teil der betroffenen Öffentlichkeit die Möglichkeit einzuräumen, vor Gericht auch die mögliche Verletzung unbedingter und hinreichend bestimmter objektiver Umweltvorschriften rügen zu können.

(1) Der Europäische Gerichtshof hat in seiner Entscheidung zum „slowakischen Braunbären“ (EuGH, U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - Slg 2011, I-1255), in der es um die Rechtsschutzmöglichkeiten eines Umweltverbands im Anwendungsbereich der - ausschließlich objektiv-rechtlichen - Habitat-Richtlinie ging, darauf hingewiesen, es könne - ohne den effektiven Schutz des Umweltrechts der Union in Frage zu stellen - nicht in Betracht gezogen werden, Art. 9 Abs. 3 AK so auszulegen, dass die Ausübung der durch das Unionsrecht gewährleisteten Rechte praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert werde. Unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 AK lasse sich zwar nach ständiger Rechtsprechung kein Klagerecht herleiten, da die Bestimmungen des Art. 9 Abs. 3 AK keine unmittelbare Wirkung hätten, also nicht „self-executing“ seien. Sie enthielten keine klare und präzise Verpflichtung, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könne (so auch BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE, 147, 312 Rn. 37; U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 21). Da nur „Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige [im] innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“, Inhaber der in Art. 9 Abs. 3 AK vorgesehenen Rechte seien, hingen die Durchführung und die Wirkungen dieser Vorschrift vom Erlass eines weiteren Rechtsakts ab. Jedoch zielten die Bestimmungen der Aarhus-Konvention, auch wenn sie allgemein formuliert seien, darauf ab, die Gewährleistung eines effektiven Umweltschutzes zu ermöglichen. Mangels einer einschlägigen Regelung der Union sei es Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, die Verfahrensmodalitäten für Klagen festzulegen, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, wobei die Mitgliedstaaten für den wirksamen Schutz dieser Rechte in jedem Einzelfall verantwortlich seien. Dabei dürften die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die für entsprechende innerstaatliche Klagen (Grundsatz der Äquivalenz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert werden (Grundsatz der Effektivität). Daraus folge, dass der nationale Richter dann, wenn eine mit dem Unionsrecht und insbesondere mit der Habitat-Richtlinie geschützte Art betroffen sei, das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen habe, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen stehe (EuGH, U.v. 8.3.2011 - slowakischer Braunbär C-240/09 - Slg 2011, I-1255). Wenn auch im Zusammenhang mit Art. 10a der Umweltverträglichkeitsrichtlinie - RL 85/337 EWG - und Art. 9 Abs. 2 AK billigte der Europäische Gerichtshof darüber hinaus in seiner Entscheidung „Trianel“ (U.v. 15.5.2011 - C-115/09 - Slg 2011, I-3673 Rn. 45 ff.) anerkannten Naturschutzvereinigungen auch im Hinblick auf den unionsrechtlichen Effektivitätsgrundsatz zu, vor Gericht die Verletzung einer unionsrechtlichen Vorschrift, die den Umweltschutz bezwecke, auch dann geltend machen zu können, wenn diese Vorschrift nur die Interessen der Allgemeinheit und nicht die Rechtsgüter Einzelner schütze. Ansonsten sei den Umweltverbänden weitgehend die Möglichkeit genommen, die Beachtung der aus dem Unionsrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen, die in den meisten Fällen auf das allgemeine Interesse und nicht auf den alleinigen Schutz der Rechtsgüter Einzelner gerichtet seien.

(2) Muss demnach im Lichte des Art. 9 Abs. 3 AK sowie im Interesse des unionsrechtlichen Effektivitätsgebots anerkannten Umweltverbänden wie den Antragstellern in Bezug auf Sachverhalte, die dem Unionsumweltrecht unterliegen, ein weiter Zugang zu Gericht gewährleistet werden, kann die vom Bundesverwaltungsgericht in Erweiterung des Begriffs des subjektiven Rechts anerkannte prokuratorische Rechtsstellung anerkannter Umweltverbände (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 46) nicht auf unbedingte und hinreichend bestimmte subjektive europäische Umweltnormen (wie § 47 Abs. 1 BImSchG) beschränkt werden. Sie muss vielmehr auch unbedingte und hinreichend bestimmte objektive unionsrechtliche Vorschriften einbeziehen (so auch Schlacke, DVBl 2015, 929/933 ff.; Bunge, ZUR 2014, 3/7 ff.; Franzius, DVBl 2014, 543/546 ff.; eine richterliche Rechtsfortbildung [eher] ablehnend Rennert, DVBl 2015, 793/796 ff.; Lau, NVwZ 2014, 637; Greim, BayVBl 2014, 517).

Ein gegenteiliges Ergebnis wäre zudem auch unvereinbar mit der Spruchpraxis des Compliance Committees zu Art. 9 Abs. 3 AK. Nach Auffassung des Compliance Committees muss den Umweltverbänden grundsätzlich eine Möglichkeit eingeräumt werden, die Anwendung des Umweltrechts gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Vertragsparteien müssten zwar kein System der Popularklage einführen mit der Folge, dass jedermann jegliche umweltbezogene Handlung anfechten könne. Es dürften für Umweltverbände keine zu strengen Kriterien aufgestellt werden. Für den Zugang zu den Überprüfungsverfahren solle eine Vermutung sprechen, er dürfe nicht die Ausnahme sein. Als Kriterien kämen die Betroffenheit oder ein Interesse in Betracht (vgl. hierzu BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 48 m.w.N.).

Wären Umweltverbände wie die Antragsteller lediglich Prokuratoren des (subjektiven) unbedingten und hinreichend bestimmten Unionsumweltrechts, hätte dies im Ergebnis zur Konsequenz, dass sie - jenseits der Rechtsschutzmöglichkeiten, die ihnen das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und die naturschutzrechtliche Verbandsklage eröffnen - Zugang zu Gericht lediglich in wenigen unionsumweltrechtlichen Fallgestaltungen verlangen könnten. Dies führte in vielen Fällen, in denen unbedingte und hinreichend bestimmte objektiv-rechtliche Umweltvorschriften des Unionsrechts inmitten ständen, zu einer Rechtsschutzlücke. Gerade Fallgestaltungen wie die Vorliegende zeigen die Notwendigkeit einer derartigen Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten anerkannter Umweltverbände.

(3) Auf eine mögliche Verletzung von Art. 6 Abs. 2 FFH-RL können sich die Antragsteller allerdings nicht berufen.

Nach dieser Vorschrift treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken können. Unmittelbar durch den Erlass der Aufhebungsverordnung sind derartige Verschlechterungen für das streitgegenständliche Gebiet nicht zu befürchten. Denn lediglich durch den Erlass der Aufhebungsverordnung finden keinerlei Veränderungen im streitgegenständlichen Teil des FFH-Gebiets statt. Zwar hat die Beigeladene Hiebsmaßnahmen für diesen Bereich angekündigt, deren Zulässigkeit als Folge des Erlasses der Aufhebungsverordnung nicht mehr an den Verboten des § 3 der Ausgangsverordnung zu messen wäre. Die beabsichtigten Hiebsmaßnahmen wären jedoch - ungeachtet der Frage, ob sie ohne eine vorherige Prüfung ihrer Verträglichkeit nach § 34 BNatSchG zulässig wären - lediglich mittelbare Folge des Erlasses der Aufhebungsverordnung. Bereits aus diesem Grund können sich die Antragsteller nicht auf eine mögliche Verletzung des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL berufen.

(4) Die Antragsteller haben jedoch die prokuratorische Rechtsstellung, eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 FFH-RL durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen.

Bei Art. 4 Abs. 4 FFH-RL handelt es sich um eine unbedingte und hinreichend genaue Bestimmung des objektiven Unionsumweltrechts. Die Vorschrift begründet eine unmittelbare Pflicht der Mitgliedstaaten, innerhalb von spätestens sechs Jahren Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung als besondere Schutzgebiete unter Schutz zu stellen. Zwar billigt die Bestimmung den Mitgliedstaaten einen weiten Handlungsspielraum zu, wie und in welcher Form das besondere Schutzgebiet ausgewiesen wird (vgl. Begriffsbestimmung in Art. 1 Buchst. l FFH-RL). Art. 4 Abs. 4 FFH-RL setzt der Ausübung des Ermessens jedoch insoweit Grenzen, als ein - eingeschränktes - Auswahl-, nicht aber ein Entschließungsermessen besteht (vgl. NdsOVG, U.v. 17.4.2013 - 4 LC 34/11 - juris Rn. 59; Thum/Engelmann, UPR 2015, 170/171; vgl. auch EuGH, U.v. 26.5.2011 - Stichting Natuur en Milieu C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 103 zu Art. 4 der NEC-Richtlinie).

ee) Im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung kann offenbleiben, ob die Ausgangsverordnung der mitgliedstaatlichen Verpflichtung zur Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL in rechtmäßiger Weise nachgekommen ist. Die Ausgangsverordnung ist jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig ungeeignet, Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (jedenfalls teilweise) umzusetzen.

(1) Der Europäische Gerichtshof hat in zahlreichen Entscheidungen klare Vorgaben formuliert, welche inhaltlichen Mindestanforderungen erfüllt sein müssen, damit die Ausweisung besonderer Schutzgebiete unionsrechtlichen Vorgaben entspricht. Die im Wesentlichen in Vertragsverletzungsverfahren ergangenen Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs beziehen sich allerdings ausschließlich auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten - Vogelschutzrichtlinie (VSR) -, die für die Erhaltung der im Anhang I aufgeführten Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten zu erklären. Auch die Judikatur des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 7 FFH-RL behandelt nur die Frage, welchen Mindestinhalt der Akt der Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets haben muss, damit in Bezug auf Vogelschutzgebiete ein Schutzregimewechsel von Art. 4 Abs. 4 VSR zu dem (weniger strengen) Schutzregime des Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL eintreten kann (vgl. EuGH, U.v. 14.10.2010 - C-535/07 - Slg 2010, I-9483 Rn. 56 ff.). Hierzu führt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung aus, zur Bestimmung der in jedem besonderen Schutzgebiet geschützten Arten und Lebensräume sei festzustellen, dass die Bestimmung der Arten, die die Ausweisung des betreffenden besonderen Schutzgebiets gerechtfertigt haben, ebenso wie dessen Abgrenzung unbestreitbare Verbindlichkeit aufweisen müsse, weil andernfalls die Gefahr bestünde, dass das aus Art. 4 Abs. 1 und 2 VSR sowie aus Art. 6 Abs. 2 i.V.m. Art. 7 FFH-RL resultierende Schutzziel nicht vollständig erreicht werde (vgl. EuGH, U.v. 14.10.2010 a.a.O. Rn. 64 m.w.N.).

(2) Diesen vom Europäischen Gerichtshof zur Ausweisung von Vogelschutzgebieten entwickelten Anforderungen entspricht die Ausgangsverordnung erkennbar nicht. Mit der Ausgangsverordnung wurde nur ein kleiner Teil des gesamten FFH-Gebiets als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen. Zudem werden in der Ausgangsverordnung nur die aus Sicht des Landratsamts besonders schützenswerten (Buchen-)Habitate genannt (vgl. § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung), die anderen durch die FFH-Gebietsausweisung ausdrücklich geschützten Arten sind hingegen nicht aufgelistet. Auch die in § 2 Nr. 1 bis 6 der Ausgangsverordnung formulierten Erhaltungsziele sind eher allgemein gehalten. Spezifische Erhaltungsziele für jede der geschützten Arten enthält die Ausgangsverordnung nicht.

(3) Allerdings kann nicht davon auszugegangen werden, dass die Ausgangsverordnung offensichtlich ungeeignet ist, der mitgliedstaatlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nachzukommen.

Weder aus den vorhandenen unionsrechtlichen Regelungen noch aufgrund der bereits ergangenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs lassen sich eindeutige und ausreichende Anhaltspunkte zur Beurteilung der Frage feststellen, welche inhaltlichen Anforderungen die Erklärung eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung zu einem besonderen Schutzgebiet erfüllen muss. Es ist nicht zwingend, dass die zur Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 1 VSR entwickelten Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs auf die Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL zu übertragen sind. Denn im Gegensatz zur Handlungsverpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL hat die mitgliedstaatliche Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach den Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie konstitutive Wirkung. Erst durch die jeweilige Schutzgebietserklärung entsteht das Vogelschutzgebiet in den in der Erklärung bestimmten Grenzen und mit den dort genannten Arten. Soweit Stimmen in der Literatur die vom Europäischen Gerichtshof benannten Anforderungen auf die Verpflichtung nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL übertragen wollen (vgl. z.B. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2016, § 32 BNatSchG Rn. 9 m.w.N.) führt dies jedenfalls nicht dazu, dass diese Frage als ausreichend geklärt angesehen werden kann und von einer eindeutigen Ungeeignetheit der Umsetzung auszugehen ist. Vor allem ist Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nicht zwingend zu entnehmen, dass ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung nur vollständig zum besonderen Schutzgebiet erklärt werden darf.

Wie bereits ausgeführt, steht durch die Bezugnahme auf das FFH-Gebiet „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ und dessen Gebietsnummer in § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung sowie durch die Bezugnahme auf § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG fest, dass das Landratsamt mit dem Erlass der Ausgangsverordnung - jedenfalls für diesen räumlichen Bereich - erkennbar der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (§ 32 Abs. 2 BNatSchG) nachkommen wollte. Der materiell-rechtlichen Frage, ob das Landratsamt mit der Ausweisung als geschützter Landschaftsbestandteil eine geeignete Schutzkategorie im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG gewählt und auch ansonsten die zur Umsetzung des Art. 4 Abs. 4 FFH-RL notwendigen Voraussetzungen erfüllt hat, braucht in diesem Zusammenhang nicht nachgegangen zu werden; die Prüfung dieser Frage würde die Anforderungen an das Vorliegen der Antragsbefugnis überspannen.

IV. Den Antragstellern fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

Nach ständiger Rechtsprechung ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis insbesondere dann nicht gegeben, wenn der Antragsteller sein Ziel auf anderem Wege schneller und einfacher erreichen könnte, wenn ein Erfolg seine Rechtsstellung nicht verbessern würde oder wenn es ihm auf den Klageerfolg gar nicht ankommt. Allerdings darf das Gericht die Gewährung von Rechtsschutz nur verweigern, wenn ein rechtlich anerkennenswertes Interesse des Antragstellers an der erstrebten gerichtlichen Entscheidung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht kommt (Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, vor § 40 Rn. 11 m.w.N.). Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis an einer selbständigen Normenkontrolle entfällt nicht schon dadurch, dass eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erhoben werden könnte, bei der die Gültigkeit der Norm inzident zu prüfen wäre, da Gegenstand und Wirkung beider Verfahren verschieden sind. Am Rechtsschutzbedürfnis fehlt es nur dann, wenn die zu kontrollierende untergesetzliche Norm denselben Inhalt hat wie eine unmittelbar geltende gesetzliche Norm (Schmidt in Eyermann a.a.O. § 47 Rn. 78) oder Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos wäre (vgl. BVerwG, B.v. 23.10.2008 - 4 BN 16.08 - BauR 2009, 475 Rn. 5). Fallgestaltungen, die das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis entfallen lassen könnten, sind nicht ersichtlich.

1. Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller ist nicht nachträglich entfallen durch den Erlass der - auf Art. 20 Abs. 1 Satz 2 BayNatSchG gestützten und mit Verordnung zur Änderung der Vogelschutzverordnung vom 19. Februar 2016 (AllMBl S. 258) erlassenen - Bayerischen Verordnung über die Natura 2000-Gebiete (Bayerische Natura-2000 Verordnung - BayNat2000V).

Soweit in § 1 Nr. 1 BayNat2000V Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung als Natura 2000-Gebiete festgelegt werden, erfolgt die dortige Unterschutzstellung - anders als in der Ausgangsverordnung - nicht in einer der in § 32 Abs. 2 i.V.m. § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Schutzgebietskategorien. Bei der Regelung handelt es sich vielmehr um eine anderweitige Unterschutzstellung im Sinne des § 32 Abs. 4 BNatSchG, durch die nunmehr die Pflicht aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL erfüllt sein könnte. Die Klärung der Frage, ob dies angesichts der - zuvor erläuterten (vgl. III 2 b ee) - unklaren Anforderungen an die Umsetzung des Art. 4 Abs. 4 FFH-RL der Fall ist, würde den Rahmen der Prüfung des Rechtsschutzbedürfnisses überspannen.

2. Den Antragstellern fehlt das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis auch nicht deshalb, weil der Schutz der §§ 33 ff. BNatSchG für den streitgegenständlichen Teil des FFH-Gebiets als eines Natura 2000-Gebiets (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG) auch nach Erlass der Aufhebungsverordnung in vollem Umfang erhalten bleibt.

Die Antragsteller wollen im Wege der Normenkontrolle in erster Linie verhindern, dass durch die Aufhebung der Ausgangsverordnung die dort in § 3 ausgesprochenen Verbote entfallen. Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 15 bis 18 der Ausgangsverordnung enthaltenen Regelungen betreffen vorrangig die Forstbewirtschaftung und damit die von der Beigeladenen im betreffenden Gebiet konkret beabsichtigten Hiebsmaßnahmen. Unbestritten sind mit Aufnahme des betreffenden Gebiets in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung gemäß Art. 4 Abs. 5 FFH-RL die in Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-RL (bzw. §§ 33 ff. BNatSchG) enthaltenen Regelungen zu beachten. Diese Vorschriften gewährleisten aber schon keinen den Regelungen der Ausgangsverordnung vergleichbaren Schutz, etwa wenn im Rahmen von forstwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmaßnahmen einzelne Bäume entfernt werden. Im Übrigen entbinden die Regelungen in Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-RL (bzw. §§ 33 ff. BNatSchG) den Mitgliedstaat nicht davon, ein gelistetes Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung als besonderes Schutzgebiet auszuweisen.

3. Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller entfällt auch nicht, weil sie mittels naturschutzrechtlicher Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ihre Mitwirkungsrechte aus § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG im Rahmen einer Befreiung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG geltend machen könnten. Da dieser Rechtsschutz nur dann zum Tragen kommen kann, wenn ein Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann (vgl. § 34 Abs. 3 BNatSchG), ist hierdurch - im Vergleich zum vorliegenden Normenkontrollantrag - kein effektiver Rechtsschutz gewährleistet. Zudem würde dies der Aufgabenstellung des Normenkontrollverfahrens, eine Vielzahl von Einzelprozessen zu ersetzen, zuwiderlaufen (Schmidt in Eyermann, VwGO, § 47 Rn. 78). Das Normenkontrollverfahren dient nämlich der Rechtsklarheit und der ökonomischen Gestaltung des Prozessrechts (Schmidt in Eyermann a.a.O. Rn. 78).

B. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Die „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“, mit der der Antragsgegner die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ aufgehoben hat, steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Sie ist weder in formeller (I.) noch in materieller Hinsicht zu beanstanden (II.).

I. Die Aufhebungsverordnung weist keine formellen Mängel auf; insbesondere war die Regierung zu deren Erlass befugt.

Eine bereits erlassene Norm wie die Ausgangsverordnung, die nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2, § 29 Abs. 1 BNatSchG als Rechtsverordnung zu erlassen war, kann vom Normgeber nur in dem für ihren Erlass geltenden Verfahren aufgehoben werden (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, U.v. 21.11.1986 - 4 C 22.83 - BVerwGE 75, 142; BayVGH, U.v. 17.4.2014 - 6 B 13.382 - BayVBl 2014, 697 Rn. 22). Die Aufhebung der Ausgangsverordnung durch die Regierung folgt daher den gleichen gesetzlichen Bestimmungen über die Form, die Zuständigkeit und das Verfahren wie deren Erlass.

1. Fehler in Bezug auf die gesetzlichen Bestimmungen über das Verfahren (Art. 12 Abs. 1 Satz 1, Art. 52 BayNatSchG) wurden von den Antragstellern nicht gerügt und sind auch nicht ersichtlich. Insbesondere wurde die nach dem ablehnenden Votum des Naturschutzbeirats bei der Regierung von Oberfranken nach Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG erforderlich gewordene Zustimmung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz als oberster Naturschutzbehörde (vgl. Art. 43 Abs. 2 Nr. 1 BayNatSchG) mit Schreiben vom 10. August 2015 erteilt.

2. Die Regierung war als höhere Naturschutzbehörde gemäß Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c i.V.m. Art. 43 Abs. 2 Nr. 2 BayNatSchG befugt, die einen geschützten Landschaftsbestandteil mit einer Gesamtfläche von 775 ha betreffende Aufhebungsverordnung für den Antragsgegner zu erlassen. Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG verstößt nicht gegen Verfassungsrecht.

a) Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG wurde durch § 1 Nr. 4 Buchst. b des Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 24. April 2015 (GVBl S. 73) eingeführt. Mit der Regelung wurde die für den Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG bis dahin bestehende Zuständigkeit der unteren Naturschutzbehörde (Kreisverwaltungsbehörde, vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 4, Art. 43 Abs. 2 Nr. 3 BayNatSchG a.F.) in Abhängigkeit von der Größe des jeweiligen Schutzobjekts modifiziert. Die untere Naturschutzbehörde ist nunmehr nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b BayNatSchG nur noch für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile bis einschließlich 10 ha zuständig. Für größere Schutzobjekte wurde die Zuständigkeit für die Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG mit Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG auf die höhere Naturschutzbehörde (Regierung, vgl. Art. 43 Abs. 2 Nr. 2 BayNatSchG) übertragen.

b) Diese Teilverlagerung der Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG von der unteren auf die höhere Naturschutzbehörde ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

aa) Die Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes obliegt mangels gegenteiliger verfassungsrechtlicher Bestimmungen nach Art. 83 GG den Ländern als eigene Angelegenheit. Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG in eigener und selbständiger Verwaltungskompetenz die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht der Bund mit Zustimmung des Bundesrats eigene diesbezügliche Regelungen erlässt (vgl. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG). Da vorliegend entsprechende bundesgesetzliche Vorschriften fehlen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 7 BNatSchG), ist der Freistaat Bayern für seinen Bereich nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG im Rahmen seiner Organisationsgewalt nicht nur befugt, die zuständigen Behörden für die Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes zu bestimmen (vgl. Art. 43 ff. BayNatSchG), sondern auch bestehende Zuständigkeiten zu ändern. Dem hierzu in Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV enthaltenen organisatorischen (institutionellen) Gesetzesvorbehalt, wonach neben der Organisation der Staatsverwaltung auch Regelungen über die Zuständigkeit durch Gesetz zu erfolgen haben, hat der bayerische Gesetzgeber mit Erlass des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG Genüge getan.

bb) Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b und c BayNatSchG verstößt nicht gegen Art. 77 Abs. 2 BV, der materielle Direktiven zur Organisation der bayerischen Behörden enthält. Für die Beurteilung der Voraussetzungen von Art. 77 Abs. 2 BV hat der bayerische Gesetzgeber angesichts der weiten Fassung dieser Organisationsrichtlinien naturgemäß einen weiten, nur im Rahmen der Evidenzkontrolle überprüfbaren Beurteilungsspielraum. Eine Verletzung des Art. 77 Abs. 2 BV ist nur dann anzunehmen, wenn die gesetzgeberische Organisationsentscheidung durch keine denkbare sachliche Erwägung zu rechtfertigen ist (vgl. BayVerfGH, E.v. 13.12.1973 - Vf. 8-VII-73 - VerfGHE 26, 144/161). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Nach der Begründung des Änderungsantrags (LT-Drs. 17/4989) zum Gesetzentwurf der Staatsregierung zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes (vgl. LT-Drs. 17/3113) soll mit der in Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG vorgenommenen Zuständigkeitsübertragung für den Erlass von Rechtverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile auf die höhere Naturschutzbehörde dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich Schutzobjekte von einer Größe von mehr als 10 ha in ihren Auswirkungen dem Flächenschutz annähern. Es sei sinnvoll, geschützte Landschaftsbestandteile größerer Flächenhaftigkeit wie Naturschutzgebiete der Zuständigkeit der höheren Naturschutzbehörde (vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG) zu unterstellen, da die Auswirkungen derartiger Landschaftsbestandteile in aller Regel nicht mehr kleinteilig seien. In Anbetracht des weiten gesetzgeberischen Spielraums rechtfertigt diese Begründung die vorgenommene Zuständigkeitsänderung. Sie ist nachvollziehbar und erscheint nicht sachwidrig, zumal Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG nur einen geringen Teil der in Frage kommenden Landschaftsbestandteile betrifft. Denn aufgrund des Schwellenwerts von 10 ha wird in den meisten Fällen weiterhin die untere Naturschutzbehörde für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile zuständig sein.

cc) Mit der Einführung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG hat der bayerische Gesetzgeber auch nicht gegen das Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 10 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 BV, verstoßen. Die durch Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG vorgenommene Teilverlagerung der Zuständigkeit für die Unterschutzstellung von Landschaftsbestandteilen von der unteren auf die höhere Naturschutzbehörde tangiert das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise nicht. Denn die Durchführung der Naturschutzgesetze und damit der Erlass einer Rechtsverordnung über geschützte Landschaftsbestandteile nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG stellt eine staatliche Aufgabe (vgl. Art. 43 Abs. 1 BayNatSchG) und damit keine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises der Landkreise dar (vgl. Art. 4 Abs. 1, Art. 5 LKrO). Das als untere Naturschutzbehörde tätig werdende Landratsamt nimmt hiermit auch keine Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises (vgl. Art. 4 Abs. 2, Art. 6, Art. 37 Abs. 2, Art. 53 LKrO), sondern originär staatliche Aufgaben wahr. Es handelt nach Art. 43 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 BayNatSchG als Kreisverwaltungsbehörde und damit als (unmittelbare) Staatsbehörde (vgl. Art. 37 Abs. 1 Satz 2, Art. 53 Abs. 1 Satz 2 LKrO). Auch der im Vollzug der Staatsaufgaben tätige Landrat ist gemäß Art. 37 Abs. 6 LKrO Organ des Staates und handelt nicht nach Art. 22, 34 LKrO als Organ des Landkreises. Nach alledem greift die Teilverlagerung der Zuständigkeit für den Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG nicht in das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise ein.

dd) Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG ergeben sich auch nicht im Hinblick auf das in Art. 19 Abs. 1 GG verankerte Verbot des Einzelfallgesetzes. Ungeachtet der Frage, ob Art. 19 Abs. 1 GG auf staatsorganisatorische Regelungen wie die vorliegende Zuständigkeitsregelung Anwendung findet, hat Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG den Charakter eines für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen geltenden generellen Rechtssatzes und ist kein Einzelfallgesetz. Wegen der abstrakten Fassung des gesetzlichen Tatbestands lässt sich nicht absehen, auf wie viele und welche Fälle das Gesetz Anwendung findet. Liegt ein genereller Rechtssatz vor, ist ohne Belang, ob ein Einzelfall den Anlass zu der gesetzlichen Regelung gegeben hat (vgl. BVerfG, U.v. 7.5.1969 - 2 BvL 15/67 - BVerfGE 25, 371). Die abstrakt-generelle Formulierung dient vorliegend auch nicht der Verschleierung einer einzelfallbezogenen Regelung, bei der künftige weitere Anwendungsfälle von vorneherein ausgeschlossen wären (vgl. BVerwG, U.v. 2.12.2015 - 10 C 18.14 - NVwZ-RR 2016, 344 Rn. 33 f. m.w.N.). Ein nur einmaliger Eintritt der vorgesehenen Rechtsfolgen ist vorliegend bereits deshalb nicht möglich, da es noch andere Fälle entsprechend großer geschützter Landschaftsbestandteile gibt bzw. weitere zu schützende Landschaftsbestandteile geben kann.

II. Die Aufhebungsverordnung ist auch materiell rechtmäßig. Die Regierung ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Ausgangsverordnung nicht von der Ermächtigungsgrundlage des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG gedeckt ist (1.). Der Erlass der Aufhebungsverordnung ist zudem weder willkürlich (2.) noch hat der Antragsgegner hierdurch gegen das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL verstoßen (3.).

1. Die Ausgangsverordnung widerspricht materiellem Recht. Die Unterschutzstellung des Gebiets „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ als geschützter Landschaftsbestandteil findet in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Unabhängig von seiner Größe ist dieses Gebiet kein geeignetes Schutzobjekt im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG. Da Rechtsverordnungen einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung bedürfen (vgl. Art. 55 Nr. 5 Satz 3 BV), führt dies zur Nichtigkeit der Ausgangsverordnung.

a) Bei § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG handelt es sich um eine Kategorie des Objektschutzes.

Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG können Teile von Natur und Landschaft, deren besonderer Schutz aus den dort näher in den Nummern 1 bis 4 genannten Gründen erforderlich ist, rechtsverbindlich als geschützte Landschaftsbestandteile festgesetzt werden.

Geschützte Landschaftsbestandteile stellen - auch bei einer Flächenhaftigkeit des Schutzgegenstands - eine Kategorie des Objektschutzes dar. Dies ist in der zu § 29 BNatSchG ergangenen Rechtsprechung und Literatur unbestritten (vgl. OVG Saarl, U.v. 12.12.2012 - 2 C 320/11 - NuR 2013, 368 Rn. 40; U.v. 17.3.2011 - 2 C 509/09 - NuR 2012, 74 Rn. 41; Fischer-Hüftle/J. Schumacher/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 29 Rn. 1; Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 29 BNatSchG Rn. 1; Appel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 29 Rn. 1; Hendrischke/Kieß in Schlacke, GK-BNatSchG, 1. Aufl. 2012, § 29 Rn. 1; Heugel in Lütkes/Ewer, BNatSchG, 1. Aufl. 2011, § 29 Rn. 1; Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, 1. Aufl. 2010, Rn. 439). Die Einordnung des § 29 BNatSchG als Regelung des Objektschutzes lässt sich nicht nur anhand von Wortlaut (aa), Systematik (bb) sowie Sinn und Zweck der Vorschrift (cc) eindeutig aus dem Gesetz ermitteln, sondern wird auch durch die Gesetzeshistorie (dd) sowie die zu Vorgängerregelungen des § 29 BNatSchG ergangene frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (ee) bestätigt.

aa) Bereits aus dem Wortlaut des § 29 BNatSchG sowie aus der Bezeichnung der weiteren in § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Schutzkategorien wird deutlich, dass der geschützte Landschaftsbestandteil eine Kategorie des Objektschutzes ist.

Die in der gesetzlichen Überschrift verwendete Begrifflichkeit „Landschaftsbestandteil“ weist darauf hin, dass es in § 29 BNatSchG um Objekt- und nicht um Gebietsschutz geht. Denn mit der Bezeichnung „Landschaftsbestandteil“ wird sprachlich ein einzelner Teil einer Einheit, ein Element, eine Komponente eines Ganzen (vgl. http: ... www.duden.de/suchen/dudenonline/Bestandteil), nicht aber die Einheit selbst beschrieben. Die Einordnung als Kategorie des Objektschutzes wird bestätigt durch die in § 29 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG - nicht abschließend, aber auslegungsweisend - genannten Regelbeispiele für Landschaftsbestandteile. Auch wenn den genannten Regelbeispielen - Alleen, einseitige Baumreihen, Bäume und Hecken - eine räumliche Ausdehnung, also eine Flächenhaftigkeit immanent ist, wird deutlich, dass § 29 BNatSchG auf den Schutz der genannten Objekte und nicht auf einen Schutz von Flächen gerichtet ist.

Betrachtet man darüber hinaus die in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 BNatSchG genannten Schutzkategorien, lassen bereits die jeweiligen Bezeichnungen als „Naturschutzgebiet“ (vgl. § 23 BNatSchG), „Nationalpark“ (vgl. § 24 Abs. 1 BNatSchG), „Biosphärenreservat“ (vgl. § 25 BNatSchG), „Landschaftsschutzgebiet“ (vgl. § 26 BNatSchG) und „Naturpark“ (vgl. § 27 BNatSchG) keinen Zweifel, dass es bei diesen Schutzinstrumenten um Gebiets- und nicht um Objektschutz geht. Das Gleiche gilt wegen seiner Nennung neben dem Nationalpark und aufgrund der gesetzlichen Definition (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 2, § 24 Abs. 4 BNatSchG) auch für das „nationale Naturmonument“. Demgegenüber ergibt sich aus dem Begriff „Naturdenkmal“ (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG) ebenso wie aus der Bezeichnung „geschützter Landschaftsbestandteil“ (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 7 BNatSchG) die Objekthaftigkeit dieser Schutzkategorien. Dass das Naturdenkmal (§ 28 BNatSchG) grundsätzlich eine Kategorie des Objektschutzes ist, dürfte unbestritten sein.

bb) Das gefundene Ergebnis wird durch die Systematik der Vorschriften des Kapitels 4, Abschnitt 1, des Bundesnaturschutzgesetzes (§§ 20 ff.) gestützt. Der Einordnung des § 29 BNatSchG als Kategorie des Objektschutzes steht insbesondere nicht entgegen, dass der Gesetzgeber sowohl in § 29 als auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ verwendet hat.

Bereits der Überschrift des Kapitels 4 („Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft“) ist zu entnehmen, dass das Bundesnaturschutzgesetz in den dortigen Regelungen anders als in den Vorschriften der Kapitel 1 bis 3 nur bestimmte „Teile von Natur und Landschaft“ erfasst. Das Gesetz verwendet dabei die Begriffe „Natur und Landschaft“ als einheitliche und umfassende Sammelbegriffe (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 1 Rn. 7). „Natur und Landschaft“ sind Gegenstand des Naturschutzrechts, Schutzgut und Objekt der Handlungsaufforderung des § 1 Abs. 1 BNatSchG (A. Schumacher/ J. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle a.a.O.). Demgegenüber sind „Teile von Natur und Landschaft“ alle belebten und unbelebten Flächen und Objekte, die einen natürlichen Ursprung haben oder wieder Teile der Natur geworden sind (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher/Fischer-Hüftle a.a.O. § 20 Rn. 25).

Die Vorschriften in Abschnitt 1 des Kapitels 4 zeigen mit den dort genannten drei verschiedenen Schutzansätzen - Biotopverbund und -vernetzung (§ 21 BNatSchG), allgemeiner Gebiets- und Objektschutz (§§ 23 ff. BNatSchG) sowie gesetzlicher Biotopschutz (§ 30 BNatSchG) -, wie „Teile von Natur und Landschaft“ zu schützen sind. Dem Abschnitt 1 sind dabei in § 20 BNatSchG allgemeine Grundsätze vorangestellt, die die Kerngehalte dieser Instrumente des Naturschutzes und der Landschaftspflege aufgreifen (vgl. Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, Rn. 362). Das naturschutzrechtliche Instrument des Gebiets- und Objektschutzes ist dabei in seiner grundlegenden Struktur abweichungsfest ausgestaltet (vgl. Hendrischke in Schlacke, GK-BNatSchG, § 20 Rn. 13). Denn § 20 BNatSchG bestimmt in seinem Absatz 2, in welchen Formen „Teile von Natur und Landschaft“ geschützt werden können (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher/Fischer-Hüftle in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 20 Rn. 19). „Teile von Natur und Landschaft“ als „geschützte Landschaftsbestandteile“ zu schützen, ist eine der in § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Formen. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ sowohl in § 29 als auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG - und darüber hinaus in § 20 Abs. 3, § 22 Abs. 1 bis 4 sowie in § 30 Abs. 1 BNatSchG - wird gleichbleibend verwendet. Bei allen Vorschriften geht es darum, deutlich zu machen, dass nur „Teile“ von „Natur und Landschaft“, also Ausschnitte der Erdoberfläche (Land- und Wasserflächen), und nicht die „Natur und Landschaft“ in ihrer Gesamtheit gemeint sind. Nicht zuletzt wird dies durch die Tatsache belegt, dass in § 20 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG das Naturdenkmal - unstreitig eine Kategorie des Objektschutzes - als eine Form genannt ist, wie „Teile von Natur und Landschaft“ geschützt werden können. Der Gesetzgeber hat der Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ innerhalb des Kapitels 4, Abschnitt 1, somit keinen unterschiedlichen Bedeutungsgehalt beigemessen (vgl. hierzu auch BVerwG, U.v. 30.5.2012 - 9 C 5.11 - NVwZ 2013, 218 Rn. 41). Deshalb kann aus der Verwendung dieser Formulierung in § 29 und § 20 Abs. 2 BNatSchG nicht gefolgert werden, § 29 BNatSchG sei ein Instrument des Gebietsschutzes.

Vergleicht man zudem die sieben Einzelregelungen der acht in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien, wird deutlich, dass der jeweilige Absatz 1 der §§ 23 bis 28 sowie § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG einem gleichförmigen Aufbau folgt. Der Gesetzgeber regelt alle Schutzkategorien im Gewand einer Legaldefinition und bestimmt zugleich die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung sowie die jeweils zu verfolgenden Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege. Dabei unterscheiden sich die §§ 23 bis 27 BNatSchG von den §§ 28 und 29 BNatSchG in einem wesentlichen Punkt. Stereotyp werden in § 23 Abs. 1, § 24 Abs. 1 und § 26 Abs. 1 BNatSchG die Formulierungen „rechtsverbindlich festgesetzte … Gebiete“ bzw. in § 25 Abs. 1 und § 27 Abs. 1 BNatSchG die Formulierungen „zu entwickelnde … Gebiete“ verwendet. Im Unterschied hierzu fehlt die Formulierung „Gebiete“ nicht nur in § 29 BNatSchG, sondern auch in § 28 Abs. 1 BNatSchG, wenn es dort heißt: „Naturdenkmäler sind rechtsverbindlich festgesetzte Einzelschöpfungen der Natur oder entsprechende Flächen bis zu fünf Hektar …“. Die aufgezeigten Unterschiede zwischen den §§ 23 bis 27 BNatSchG einerseits und §§ 28 und 29 BNatSchG andererseits belegen, dass es dem Gesetzgeber weder in § 28 BNatSchG noch in § 29 BNatSchG um Gebietsschutz geht.

Bestätigt wird dies durch die Reihenfolge, in der § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG die Schutzkategorien anführt. In den Nummern 1 bis 5 sind Kategorien des Gebietsschutzes genannt, denen mit Nummer 6 (Naturdenkmal) eine Kategorie des Objektschutzes folgt. Der geschützte Landschaftsbestandteil schließt sich als Nummer 7 an. Würde es sich bei § 29 BNatSchG um eine Regelung des Gebietsschutzes handeln, hätte der geschützte Landschaftsbestandteil systematisch der Nummer 5 folgen müssen.

Keine andere Bewertung erfordert der Umstand, dass der Gesetzgeber die Größe eines Naturdenkmals in § 28 BNatSchG auf 5 ha beschränkt hat, während in § 29 BNatSchG entsprechende Größenangaben fehlen. Die Einführung einer Höchstgröße für Naturdenkmäler mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2002 folgte ausweislich der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 14/6878 S. 12) praktischen Erwägungen. In der Praxis der Naturschutzbehörden hatte sich immer wieder die Notwendigkeit ergeben, kleinere Flächen, die nicht immer den strengen Anforderungen des Objektbegriffs genügten, den Naturdenkmälern gleichzustellen. Sachsen und Baden-Württemberg hatten es daher landesrechtlich zugelassen, dass Gebiete bis zu 5 ha ohne weitere Prüfung der Objektqualität als sog. Flächennaturdenkmal ausgewiesen werden konnten. Diese Lösung war in der Rechtsprechung teilweise als mit dem Bundesrecht unvereinbar in Frage gestellt worden. Durch die Änderung sollte es den Ländern ermöglicht werden, an ihren landesrechtlichen Lösungen festzuhalten. Rückschlüsse auf eine Einordnung von § 29 BNatSchG als Kategorie des Gebietsschutzes lassen sich aus der Einführung der Höchstgröße in § 28 BNatSchG nicht ziehen.

(cc) Auch Sinn und Zweck der in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien gebieten, den geschützten Landschaftsbestandteil als Kategorie des Objektschutzes einzuordnen.

Die Unterscheidung der in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien in solche des Gebietsschutzes (§§ 23 bis 27 BNatSchG) und solche des Objektschutzes (§§ 28 und 29 BNatSchG) entspricht dem mit dieser Kategorisierung verfolgten Sinn und Zweck. Der Typenkatalog des § 20 Abs. 2 BNatSchG ist abschließend und sichert einen bundesweit verbindlichen Numerus clausus der genannten Kategorien zum Schutz von Natur und Landschaft (vgl. Hendrischke in Schlacke, GK-BNatSchG, § 20 Rn. 24). Dieser Numerus clausus der Schutztypen dient der Effektivität des Natur- und Landschaftsschutzes. Sowohl für Gebiete als auch für Einzelerscheinungen oder Ensembles werden geeignete Schutzkategorien zur Verfügung gestellt. Auf diese Weise hat der Gesetzgeber Schutzformen für die gesamte Bandbreite möglicher schutzwürdiger und schutzbedürftiger „Teile von Natur und Landschaft“ - vom großräumigen Gebiet bis hin zum kleinflächigen Einzelobjekt - geschaffen. Dabei setzen die jeweiligen Schutzkategorien unterschiedliche Schwerpunkte, überlappen sich aber häufig hinsichtlich der Schutzgründe. Dadurch stehen der Naturschutzbehörde im Konkurrenzfall ggf. mehrere Eingriffsinstrumente alternativ zur Verfügung, wobei die Auswahl nach pflichtgemäßem Ermessen unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu treffen ist (vgl. BayVGH, U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 36 m.w.N.). An der grundsätzlichen Unterscheidung der Schutzkategorien in Regelungen des Gebiets- oder Objektschutzes ändert dies jedoch nichts. Mit § 29 BNatSchG hat der Gesetzgeber - neben dem Naturdenkmal - eine weitere Kategorie des Objektschutzes geschaffen, mit der in erster Linie kleinflächige Einzelobjekte geschützt werden können, die - im Gegensatz zu Naturdenkmälern - nicht als Erkenntnisquelle (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) oder für das ästhetische Empfinden des Menschen (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG) geschützt werden sollen. Zudem kennt das Naturdenkmal im Gegensatz zu den anderen Schutzkategorien keine ökologischen Schutzzwecke (vgl. Heugel in Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 28 Rn. 2). Gegen die Einordnung des § 29 BNatSchG als Instrument des Gebietsschutzes spricht auch, dass die mit den Schutzkategorien Landschaftsschutzgebiet und geschützter Landschaftsbestandteil verfolgten Schutzzwecke im Wesentlichen identisch sind (vgl. § 26 Abs. 1 und § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG). Es ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber zwei im Wesentlichen gleichartige Gebietsschutzkategorien schaffen wollte.

dd) Nichts anderes ergibt sich, wenn man die Entstehungsgeschichte der Schutzkategorie „geschützter Landschaftsbestandteil“ betrachtet.

Bereits das Reichsnaturschutzgesetz vom 26. Juni 1935 (RGBl I S. 821) - RNatSchG - sah in § 5 einen zum Naturdenkmal (§ 3) und Naturschutzgebiet (§ 4) subsidiären Schutz für „sonstige Landschaftsteile“ vor. Es verwendete zwar noch nicht den Begriff des geschützten Landschaftsbestandteils, definierte jedoch „sonstige Landschaftsteile in der freien Natur, die … zur Zierde und Belebung des Landschaftsbildes beitragen und im Interesse der Tierwelt, besonders der Singvögel und der Niederjagd, Erhaltung verdienen“. Beispielhaft genannt als sonstige Landschaftsteile waren Bäume, Baum- und Gebüschgruppen, Raine, Alleen, Landwehren, Wallhecken und sonstige Hecken sowie Parke und Friedhöfe.

Mit dem Bundesnaturschutzgesetz 1976 fanden die geschützten Landschaftsbestandteile ausdrücklich Eingang in das Bundesrecht und wurden auf Landschaftsbestandteile im bebauten Bereich erstreckt. § 18 BNatSchG 1976 griff die vorgenannten Schutzgründe des § 5 RNatSchG in modifizierter und heute noch gültiger Form auf und erweiterte den Schutzgegenstand um Aspekte des Naturhaushaltsschutzes und der Abwehr schädlicher Einwirkungen. Der Gesetzesbegründung ist zu entnehmen, dass die neue Regelung ausdrücklich an § 5 RNatSchG anknüpfte. Die neue modifizierte Regelung sollte dem wachsenden Bedürfnis nach Schutz von Grünflächen und Bäumen im Siedlungsbereich sowie von Schutzpflanzungen Rechnung tragen (vgl. BT-Drs. 7/3879 S. 25). Zugleich verdeutlichte der Gesetzgeber die Einordnung der dort genannten Schutzkategorien in Gebietsschutz einerseits und Objektschutz andererseits durch die numerische Gliederung in § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976. Nach dieser Vorschrift konnten „Teile von Natur und Landschaft“ entweder nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG 1976 zum Naturschutzgebiet, Nationalpark, Landschaftsschutzgebiet oder Naturpark oder nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG 1976 zum Naturdenkmal oder geschützten Landschaftsbestandteil erklärt werden.

Durch das Bundesnaturschutzgesetz 2002 wurde das Instrument „geschützter Landschaftsbestandteil“ in § 29 BNatSchG überführt. In Erweiterung des § 18 BNatSchG 1976 wurden in § 29 Abs. 1 BNatSchG 2002 das Entwicklungs- und Wiederherstellungsziel des § 1 BNatSchG 2002 aufgenommen sowie die Funktion von Landschaftsbestandteilen als Lebensstätten wild lebender Tier- und Pflanzenarten als Schutzgrund eingeführt. Der Gesetzesbegründung zur Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes 2002 lässt sich nicht entnehmen, dass mit den in § 29 BNatSchG vorgenommenen Änderungen, insbesondere mit der Einführung des Entwicklungsziels in Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, eine Entwicklung der Vorschrift vom Instrument des Objektschutzes zu einer Kategorie des Gebietsschutzes hin verfolgt werden sollte. Im Gegenteil sollten nach dem Willen des Gesetzgebers - neben den zuvor genannten Änderungen - im Übrigen keine Änderungen vorgenommen werden (vgl. BT-Drs. 14/6378 S. 52). Auch durch die - nicht erst mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2010, sondern bereits mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2002 (vgl. dort § 3) vorgenommene - Schaffung eines bundesweiten Biotopverbunds auf mindestens 10% der jeweiligen Landesfläche ergibt sich keine andere Bewertung. Mit Einführung des Biotopverbunds sollte nach der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 14/6378 S. 37 f.) dem anhaltenden Verlust an naturnahen Lebensräumen entgegengewirkt werden. Außer den in § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 bis 3 BNatSchG 2002 namentlich genannten Schutzgebieten konnten nach der dortigen Nummer 4 „weitere Flächen und Elemente“ Bestandteile des Biotopverbunds sein, wenn sie zur Erreichung der in Absatz 2 genannten Ziele geeignet waren. Derartige Verbindungselemente waren nach der Gesetzesbegründung in flächenhaften, punkt- oder linienförmigen in der Landschaft verteilten Elementen, wie u.a. Gehölzen, Feldrainen, Tümpeln, Bäumen (BT-Drs. 14/6378 S. 38) - somit auch in typischen Schutzobjekten des geschützten Landschaftsbestandteils - zu sehen. Im Übrigen wurde die numerische Gliederung, aus der eine Unterscheidung Gebietsschutz einerseits und Objektschutz andererseits bereits in § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976 zu erkennen war, in § 22 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG 2002 beibehalten.

Mit dem Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege vom 29. Juli 2009 (BGBl I S. 2542) wurde die bisherige Rahmenvorschrift mit einigen - für die Einordnung als Gebiets- oder Objektschutzregelung nicht relevanten - Änderungen mit Wirkung vom 1. März 2010 in unmittelbar geltendes Bundesrecht überführt (vgl. zu den einzelnen Änderungen Hendrischke/Kieß in Schlacke, GK-BNatSchG, § 29 Rn. 2 f.). Der diesbezüglichen Gesetzesbegründung lässt sich ebenfalls nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber der Kategorie „geschützter Landschaftsbestandteil“ eine neue Schutzrichtung geben wollte (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 62). Auch wenn nunmehr in § 20 Abs. 2 BNatSchG im Gegensatz zu § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976 und § 22 Abs. 1 BNatSchG 2002 die - um das nationale Naturmonument erweiterten - Schutzkategorien einzeln aufgezählt sind, ist - wie bereits ausgeführt - gesetzessystematisch an der Reihenfolge der Schutzformen zu erkennen, dass der Gesetzgeber an ihrer bisherigen Einteilung in Gebietsschutz (§ 20 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BNatSchG) und Objektschutz (§ 20 Abs. 1 Nr. 6 und 7 BNatSchG) festhalten wollte. Der Gesetzesbegründung zu Kapitel 4, Abschnitt 1, zufolge sollte der bisherig bekannte Kanon der Schutzgebiete aufrechterhalten und durch einen allgemeinen Grundsatz bundeseinheitlich abgesichert werden (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 40). Die gleichzeitig als § 21 in das Kapitel 4 übernommene Vorschrift zum Biotopverbund (§ 3 BNatSchG 2002) wurde um den Aspekt der Biotopvernetzung ergänzt (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 40). Der Gesetzesbegründung sind keinerlei Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass der Gesetzgeber hiermit die Unterscheidung Gebiets- und Objektschutz aufgeben wollte.

ee) Nachdem die Schutzkategorie des „geschützten Landschaftsbestandteils“ mit Ausnahme von hier nicht relevanten Änderungen keinen Bedeutungswandel erfahren hat, ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rahmenvorschrift des § 18 BNatSchG 1976 nach wie vor von Belang. Das Bundesverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass der geschützte Landschaftsbestandteil - auch bei einer Flächenhaftigkeit des Schutzobjekts - dem Objektschutz dient.

Bezugnehmend auf die Regelung des § 5 RNatSchG verwies das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 18. Dezember 1995 - 4 NB 8.95 - (NuR 1996, 161), mit dem eine Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Oktober 1994 - 9 N 87.03911 u.a. - (BayVBl 1995, 242) bestätigt wurde, darauf, dass es in der Regelung des § 18 BNatSchG 1976 - ebenso wie in § 17 BNatSchG 1976 - nicht um Flächen-, sondern um Objektschutz gehe. Im Unterschied zu § 17 BNatSchG 1976, nach dem bestimmte „Einzelschöpfungen der Natur“ als Naturdenkmale geschützt werden könnten, seien Schutzobjekt des § 18 BNatSchG 1976 jedoch besonders schutzwürdige „Teile von Natur und Landschaft“. „Teile der Landschaft“ seien auch Einzelgebilde der Natur wie Raine, Alleen, Wallhecken und Tümpel. Ihre Flächenhaftigkeit stehe ihrer Qualifizierung als Landschaftsbestandteil grundsätzlich nicht entgegen. Maßgeblich sei vielmehr, dass sie nicht schon selbst eine „Landschaft“ bildeten, sondern als Naturgesamtheit lediglich ein Teil der Landschaft seien. In dieser Weise sei bereits § 5 RNatSchG verstanden worden, wie die in ihm aufgeführten Beispiele zeigten; die abstraktere Formulierung in § 18 BNatSchG 1976 sollte daran nach allgemeiner Auffassung nichts ändern. Aus dem Sinn des § 18 BNatSchG 1976 als einer auf den Objektschutz ausgerichteten Regelung folge allerdings, dass „Gebiete“ nicht als „geschützte Landschaftsbestandteile“ unter Schutz gestellt werden dürften. Solange ein Landschaftsteil aber noch als abgrenzbares Einzelgebilde mit der Schutzwürdigkeit gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG 1976 erkennbar sei, stehe Bundesrecht auch einer Schutzfestsetzung für einen etwas größeren räumlichen Bereich (dort: 6,89 ha) nicht entgegen.

An der Einordnung des „geschützten Landschaftsbestandteils“ als Kategorie des Objektschutzes besteht demnach kein Zweifel.

b) Der durch die Ausgangsverordnung unter Schutz gestellten Waldfläche fehlte es zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses dieser Verordnung an der für einen geschützten Landschaftsbestandteil im Sinne des § 29 Abs. 1 BNatSchG erforderlichen optischen Abgrenzbarkeit zu der sie umgebenden Landschaft (aa). Dies hat insbesondere der vom Senat durchgeführte Augenschein ergeben (bb).

aa) Aus der Einordnung des § 29 BNatSchG als Instrument des Objektschutzes folgt, dass sich die jeweilige Schutzfläche optisch zur umgebenden Landschaft abgrenzen muss (1). Ob die erforderliche Abgrenzbarkeit gegeben ist, beurteilt sich anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Ausweisung durch Rechtsverordnung (2).

(1) Nicht nur in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 18 BNatSchG 1976 (vgl. B II 1 a ee), sondern auch in der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zu Art. 12 BayNatSchG a.F. war geklärt, dass das jeweilige Schutzobjekt optisch abgrenzbar sein muss (vgl. z.B. BayVGH, U.v. 28.10.1994 - 9 N 87.03911 u.a. - BayVBl 1995, 242; U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 35 m.w.N.). Schutzobjekte von § 18 BNatSchG 1976 und Art. 12 BayNatSchG a.F. seien besonders schützenswerte „Teile von Natur und Landschaft“. Maßgeblich sei, dass sie als Naturgesamtheit lediglich ein Teil (Ausschnitt) der Landschaft seien. Aus dem Sinn des § 18 BNatSchG 1976 folge, dass „Gebiete“ im Sinne von flächenhaften Ausschnitten aus einer größeren Landschaft als solche nicht als Landschaftsbestandteile in Schutz genommen werden dürften. Das bedeute, dass die Unterschutzstellung einer Fläche als Landschaftsbestandteil sich vielmehr nach Gründen der Erhaltung der Substanz von Natur und Landschaft und nach optischen Gesichtspunkten hinsichtlich der Naturausstattung im Vergleich zur angrenzenden Landschaft bestimme. Das Schutzobjekt müsse als abgrenzbares Gebilde gut erkennbar sein, so dass die Flächenhaftigkeit des zu schützenden Objekts in ihrer Naturgesamtheit der Qualifizierung als Landschaftsbestandteil nicht entgegenstehe (vgl. BayVGH, U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 35 m.w.N.).

Der erkennende Senat hält an diesen Grundsätzen auch in Bezug auf § 29 BNatSchG fest. Aus der gesetzlichen Einordnung als Kategorie des Objektschutzes folgt, dass sich das jeweilige Schutzobjekt nach optischen Gesichtspunkten hinsichtlich seiner Naturausstattung zur angrenzenden Landschaft abheben muss. Da - wie ausgeführt - die flächenhafte Ausprägung eines Landschaftsbestandteils einer Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG nicht entgegensteht, muss sich in der Natur widerspiegeln, dass diese Schutzkategorie dem Objektschutz dient. Eine optische Abgrenzbarkeit des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur ist nicht nur erforderlich, um eine Unterscheidung dieser Schutzkategorie zu solchen des Gebietsschutzes, wie etwa dem Landschaftschutzgebiet, zu gewährleisten. Auch der Umstand, dass der Gesetzgeber in § 29 anders als in § 28 Abs. 1 BNatSchG auf die Angabe einer Höchstgröße verzichtet hat (vgl. oben B II 1 a dd), macht deutlich, dass der geschützte Landschaftsbestandteil immer den strengen Anforderungen des Objektbegriffs genügen muss. Ausgehend vom Standpunkt des gebildeten, für den Gedanken des Natur- und Landschaftsschutzes aufgeschlossenen Betrachters (vgl. BayVGH, U.v. 13.11.2000 - 9 N 94.2125 - juris Rn. 45) muss daher die Objekthaftigkeit der zu schützenden Fläche anhand von eindeutigen, objektivierbaren Merkmalen in der Natur zu erkennen sein. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich im konkreten Einzelfall anhand der jeweiligen Örtlichkeit.

Nicht erforderlich für eine Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG ist dabei, dass der - flächenhaft ausgedehnte - Landschaftsbestandteil in der Natur auf einen Blick als Einzelobjekt erfasst werden kann. Hiervon geht erkennbar auch der Bayerische Gesetzgeber aus, wenn er geschützte Landschaftsbestandteile mit einer Größe von mehr als 10 ha für möglich hält (vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b und c BayNatSchG). Ein geschützter Landschaftsbestandteil mit dieser Ausdehnung - 10 ha entsprechen einer Größe von mehr als 10 Fußballfeldern - kann niemals auf einen Blick erfasst werden.

Ist der (geschützte) Landschaftsbestandteil nicht bereits als räumlich eindeutig abgrenzbares Einzelobjekt erkennbar, sondern von gleichartigen Strukturen umgeben, kommen als mögliche Abgrenzungskriterien Besonderheiten in der Topographie, unterschiedliche Farbstrukturen und Zusammensetzungen der jeweiligen Flora, gut erkennbare unterschiedliche Wuchshöhen oder sonstige optisch eindeutige, sich aus der Naturausstattung ergebende Unterscheidungsmerkmale in Betracht. Die optische Abgrenzbarkeit eines eingebetteten (geschützten) Landschaftsbestandteils kann sich dabei durchaus daraus ergeben, dass er (weitgehend) nur aus einer Gattung besteht. Dies setzt jedoch voraus, dass die Gattung - vor allem in den Randbereichen - optisch deutlich prägend erscheint. Eigentums- oder politische Gebietsgrenzen gewährleisten bereits deshalb keine ausreichende optische Abgrenzung des (geschützten) Landschaftsbestandteils, da derartige Grenzen in der Regel in der Natur nicht erkennbar sind. Aber auch in der Natur vorhandene Grenzsteine, Wegweiser oder ähnliche Markierungen sorgen für keine ausreichende optische Abgrenzbarkeit, da es sich hierbei nicht um Naturbestandteile handelt und sie nicht als Teile der Natur wahrgenommen werden. Wege sind zur Abgrenzung allenfalls dann geeignet, wenn sie eine gewisse Breite oder besondere Charakteristik aufweisen und sich innerhalb des Schutzobjekts keine weiteren annähernd vergleichbaren Wege befinden.

(2) Ob die erforderliche Abgrenzbarkeit gegeben ist, beurteilt sich anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Ausweisung durch Rechtsverordnung. Zwar erweitert der in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG enthaltene Entwicklungsgedanke den Blickwinkel vom Schutz des Vorhandenen hin zur Schaffung „neuer“ Natur dort, wo aktuell kein schutzwürdiger Zustand herrscht (vgl. Fischer-Hüftle/J. Schumacher/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 22 Rn. 5). § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG betrifft jedoch ausschließlich die Schutzwürdigkeit des jeweiligen Schutzobjekts. Ob sich der Landschaftsbestandteil zur ihn umgebenden Landschaft abgrenzen lässt, ist anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses und nicht mittels einer Prognose über dessen sich entwickelnden Zustand zu beurteilen. Demzufolge kam es auf den von den Antragstellern in der mündlichen Verhandlung unter Nr. 4 gestellten Beweisantrag, ob der unter Schutz gestellte Bestandteil in 40 Jahren deutlich vom übrigen Waldgebiet des Steigerwalds optisch abgrenzbar sein wird, nicht entscheidungserheblich an.

bb) Die unter Schutz gestellte Waldfläche war zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht in einer den Anforderungen entsprechenden Weise abgrenzbar. Dies hat die Inaugenscheinnahme des streitgegenständlichen Gebiets am 30. Juni 2016 ergeben und ist ergänzend auch aus den bei den Akten befindlichen Luftbildern ersichtlich. Anhaltspunkte dafür, dass sich die tatsächlichen Gegebenheiten seit Erlass der Ausgangsverordnung verändert hätten, sind nicht ersichtlich.

Der durchgeführte Augenschein hat gezeigt, dass sich die streitgegenständliche Waldfläche - mit Ausnahme der an die Orte Ebrach und Neudorf b. Ebrach unmittelbar angrenzenden Teilbereiche - optisch über weite Strecken nicht von den sie umgebenden Waldflächen abgrenzen lässt. Trotz des vorhandenen großen Buchenbestands besteht der streitgegenständliche Landschaftsbestandteil im Wesentlichen diesseits und jenseits seiner Außengrenzen aus Mischwald (vgl. Bild 1 bis 5 sowie Bild 15 und 16). An den in Augenschein genommenen Außengrenzen wirken sowohl die vorhandene Zusammensetzung der Waldstruktur als auch die Größe und Dimension der dort vorhandenen Laub- und Nadelbäume vom Standpunkt des gebildeten, für den Gedanken des Natur- und Landschaftsschutzes aufgeschlossenen Betrachters (vgl. BayVGH. U.v. 13.11.2000 - 9 N 94.2125 - juris Rn. 45) gleichförmig. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob es ausreicht, wenn - streckenweise - eine optische Abgrenzbarkeit anhand von forstlichen Merkmalen möglich ist, weil etwa an der Grenze zum sog. Gemeindewald (vgl. Bild 9 und 10) innerhalb des geschützten Landschaftsbestandteils ein sog. „Hochwald“, im Gemeindewald dagegen ein sog. „durchwachsener Mittelwald“ zu finden ist. Denn in anderen Teilbereichen hebt sich der streitgegenständliche Wald nicht von den ihn umgebenden Waldflächen ab. Durch die beim Standort „Beigel-3“ vorhandenen Grenzsteine (vgl. Bild 7 und 8) kann eine optische Abgrenzung der geschützten Waldfläche zum angrenzenden Gemeindewald nicht gewährleistet werden, da es sich bei den Grenzsteinen nicht um Naturmerkmale handelt. Aus diesem Grund können auch die teilweise an den Außengrenzen vorhandenen Hinweisschilder und Wegkennzeichnungen (vgl. Bild 12) oder die an Bäumen oder auf dem Boden vorhandenen Grenzmarkierungen (vgl. Standort „Kreuz“) nicht zur Abgrenzung der streitgegenständlichen Waldfläche herangezogen werden. Auch am Standort „BN-3“ ist diesseits und jenseits des dort vorhandenen, unbefestigten historischen Forstwegs, der gleichzeitig Grenze des geschützten Landschaftsbestandteils sowie Landkreis- und Bezirksgrenze ist, eine einheitliche Waldzusammensetzung vorhanden und die dortigen Waldstrukturen unterscheiden sich diesseits und jenseits der Grenze nicht durchgehend voneinander (vgl. Bild 11 bis 13). Das in diesem Bereich vorhandene geschlossene Kronendach (vgl. Bild 11) ist schon deshalb nicht geeignet, den geschützten Landschaftsbestandteil dort optisch abzugrenzen, weil ein derart geschlossenes Kronendach über einem unbefestigten Weg auch innerhalb des geschützten Landschaftsbestandteils entlang des historischen „Michelauer Richtwegs“ zu finden ist (vgl. Bild 13). An den Standorten „Stern“ und „Kreis“ ist eine Abgrenzung des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur ebenfalls nicht möglich, weil sich der Ebracher Forst nicht erkennbar von seiner Umgebung abhebt. Zudem ist bei der Exklave (Standort „Beigel-11“), die das Gebiet des geschützten Landschaftsbestandteils jenseits des Naturschutzgebiets „Brunnstube“ bis zur Staatsstraße komplettieren soll, in der Natur keine Abgrenzung zur sie umgebenden Waldfläche ersichtlich. Das Ergebnis des Augenscheins wird durch die in den Akten befindlichen Luftbilder bestätigt; auch durch sie wird deutlich, dass die Waldstrukturen über den maßgeblichen Bereich hinaus weitgehend einheitlich und die Außengrenzen des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur nicht sichtbar sind.

Ist somit „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ allenfalls in einigen Teilbereichen, nicht aber (fast) durchgängig in der Natur abgrenzbar zu der ihn umgebenden Landschaft, war er - ungeachtet seiner zweifelsfrei bestehenden Schutzwürdigkeit und ungeachtet der Frage, ob eine derart große Fläche als Landschaftsbestandteil geschützt werden kann - kein geeignetes Schutzobjekt im Sinne des § 29 BNatSchG. § 29 BNatSchG ermöglichte daher keine rechtsverbindliche Festsetzung der streitgegenständlichen Waldfläche zum geschützten Landschaftsbestandteil, so dass es der Ausgangsverordnung an einer Ermächtigungsgrundlage fehlt. Sie ist daher nichtig.

2. Der Erlass der Aufhebungsverordnung ist nicht willkürlich. Die Regierung war aus Gründen der Rechtssicherheit gehalten, die nichtige Ausgangsverordnung aufzuheben.

a) Leidet eine Rechtsverordnung - wie hier die Ausgangsverordnung - an einem zu ihrer Ungültigkeit führenden Fehler, gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit, dass sie in dem für die Normsetzung geltenden Verfahren aufgehoben wird. Abgesehen von der Nichtigkeitserklärung in einem gerichtlichen Normenkontrollverfahren kann der durch eine nichtige Norm gesetzte Rechtsschein nur auf diese Weise beseitigt werden. Mit dem Erlass und der Verkündung einer Rechtsverordnung tut der Verordnungsgeber der Öffentlichkeit gegenüber kund, dass die von ihm beschlossene Norm Geltung beansprucht. Leidet diese Norm an einem Fehler, so ist dies im Allgemeinen nicht für jedermann, an den sie sich richtet, erkennbar. Der durch die Normgebung gesetzte Rechtsschein ist deshalb durch einen Gegenakt der Normsetzung, d.h. bei einer nichtigen Rechtsverordnung durch deren förmliche Aufhebung, zu beseitigen. Hierzu ist der Normgeber nicht nur befugt, sondern aus Gründen der Rechtssicherheit gehalten. Der Normgeber einer Rechtsverordnung hat daher das gebotene förmliche Aufhebungsverfahren durchzuführen, sobald er die Ungültigkeit einer Rechtsverordnung erkennt. Nur so kann der Schein der Rechtsgeltung, den eine nichtige Rechtsverordnung in der Regel immer erzeugt, weil die Nichtigkeit - so wie hier - in den meisten Fällen nicht offenkundig ist, schnellstmöglich beseitigt werden. Ein diesbezügliches Entschließungsermessen hat der Verordnungsgeber nicht (vgl. BVerwG, U.v. 21.11.1986 - 4 C 22.83 - BVerwGE 75, 142 zur Aufhebung einer ungültigen Satzung).

Der Aufhebung einer nichtigen Rechtsverordnung kann auch der Schutzauftrag aus Art. 20a GG, Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BV nicht entgegenstehen. Ungeachtet dessen, dass aus diesen Vorschriften keine Unterschutzstellungspflicht hergeleitet werden kann (vgl. Agena/Louis, NuR 2014, 391 m.w.N.), war die Regierung auch ansonsten nicht verpflichtet, neben der Aufhebung der nichtigen Ausgangsverordnung ein den gesetzlichen Anforderungen entsprechendes Schutzgebiet auszuweisen. Selbst bei Gebieten, die naturschutzfachlich eine hohe Schutzwürdigkeit aufweisen, besteht keine erzwingbare Pflicht der Naturschutzbehörden zur Unterschutzstellung einer solchen Fläche (vgl. BVerwG, U. 11.12.2003 - 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312 m.w.N.). Daran ändert grundsätzlich auch Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nichts. Denn diese Vorschrift richtet sich an den jeweiligen Mitgliedstaat und räumt diesem zudem - wie bereits ausgeführt - ein Auswahlermessen ein. Auch war die Regierung nicht zwangsläufig die zur Umsetzung der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL zuständige Naturschutzbehörde, da die streitgegenständliche Waldfläche nur einen verschwindend kleinen Teil des Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ ausmacht und sich das FFH-Gebiet über mehrere Regierungsbezirke erstreckt. Im Übrigen war seit Novellierung des - gleichzeitig mit Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG geänderten - Art. 20 Abs. 1 Satz 2 BayNatSchG bekannt, dass eine Ausweisung aller bayerischen FFH-Gebiete in einer Rechtsverordnung erfolgen würde.

b) Die Aufhebung der Ausgangsverordnung ist nicht deshalb zu beanstanden, weil der Bayerische Landtag mit Beschluss vom 27. November 2014 die Staatsregierung aufgefordert hat, darauf hinzuwirken, dass alle nötigen Schritte eingeleitet werden, damit die Ausgangsverordnung aufgehoben wird. Derartige, den Bereich der Exekutive berührende Beschlüsse des Landtags können für die Staatsregierung zwar im Rahmen ihrer politischen Verantwortlichkeit gegenüber dem Landtag verbindlich sein. Eine rechtliche Verpflichtung, sie auszuführen, wird dadurch jedoch nicht begründet. Weisungen des Landtags an die Staatsregierung haben allenfalls die Bedeutung einer politischen Empfehlung, eine rechtlich bindende Wirkung entfalten sie hingegen nicht (vgl. BayVerfGH, E.v. 30.9.1959 - Vf. 86-VI-58 - VerfGHE 12, 119/126; E.v. 12.12.1977 - Vf. 36-VI-76 - VerfGHE 30, 179/187).

c) Die Regierung hat sich mit ihrer Bewertung der Ausgangsverordnung im Aufhebungsverfahren als rechtsfehlerhaft nicht in Widerspruch zu der von ihr im Unterschutzstellungsverfahren geäußerten rechtlichen Einschätzung gesetzt. Sie musste auch nicht aufsichtlich tätig werden.

Bereits im Ausweisungsverfahren hatte die Regierung mit Schreiben vom 4. Dezember 2013 unter Verweis auf eine interne Stellungnahme vom 21. November 2013 Bedenken an der Rechtmäßigkeit der geplanten Unterschutzstellung des streitgegenständlichen Gebiets als geschützter Landschaftsbestandteil geäußert. Der Stellungnahme vom 21. November 2013 ist zu entnehmen, dass die geplante Verordnung aus naturschutzfachlicher Sicht befürwortet werde, da man selbst die Ausweisung eines Naturschutzgebiets prüfe. Hinsichtlich der Frage, ob die Unterschutzstellung einer so großen Waldfläche noch von der Ermächtigungsgrundlage des § 29 BNatSchG umfasst werde, werde jedoch auf die diesbezügliche Äußerung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 6. November 2011 Bezug genommen. In diesem ministeriellen Schreiben an das Landratsamt Bamberg werden rechtliche Bedenken gegen „eine solch umfangreiche Unterschutzstellung“ geäußert. Man empfehle, punktuell besonders wertvolle Bereiche als „Trittsteine“ nach § 29 BNatSchG unter Schutz zu stellen. Von einem politisch veranlassten „Gesinnungswandel“ der Regierung nach Erlass der Ausgangsverordnung kann demnach keine Rede sein.

Um ihrer negativen rechtlichen Einschätzung Nachdruck zu verleihen, hätte die Regierung die Aufhebung der Ausgangsverordnung nicht im Wege der Rechtsaufsicht (Art. 94 ff. LKrO) herbeiführen können, da rechtsaufsichtliche Maßnahmen nur gegenüber dem vorliegend unzuständigen Landkreis Bamberg möglich gewesen wären. Eine Verpflichtung der Regierung, die Aufhebung der Ausgangsverordnung mittels aufsichtlicher Maßnahmen gegenüber dem als Staatsbehörde tätig gewordenen Landratsamt Bamberg durchzusetzen, bestand insbesondere in Anbetracht der anstehenden Änderung der Zuständigkeitsregelungen nicht.

d) Die Vorgehensweise der Regierung nach Erlass der Ausgangsverordnung wäre auch nicht zu beanstanden, wenn diese ausschließlich aufgrund des Schreibens des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 13. April 2015 (Bl. 346 Bd. I der Behördenakte) tätig geworden wäre. Aufgrund des eindeutigen Wortlauts ist dieses Schreiben ohnehin lediglich als Prüfungsauftrag an die hierarchisch nachgeordnete Regierung, nicht aber als Weisung des vorgesetzten Ministeriums zu bewerten, die Ausgangsverordnung aufzuheben.

Im Übrigen hat der Vertreter der Regierung in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, er habe auch andere in seinen Zuständigkeitsbereich fallende Rechtsverordnungen über ähnlich große und vergleichbar gelegene geschützte Landschaftsbestandteile einer Überprüfung unterzogen, habe dabei aber festgestellt, dass sich diese qualitativ vom aufgehobenen geschützten Landschaftsbestandteil unterschieden hätten. Er habe sich letztlich auf den aufgehobenen geschützten Landschaftsbestandteil konzentriert, weil dieser am größten und jüngsten gewesen sei und am meisten im öffentlichen Fokus gestanden habe. Eine derartige Vorgehensweise ist nicht willkürlich.

3. Der Erlass der Aufhebungsverordnung verstößt auch nicht gegen das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL.

Unmittelbar durch den Erlass der Aufhebungsverordnung sind - wie oben dargestellt (vgl. A III 2 b ee (3)) - keine Verschlechterungen im Sinne des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL zu befürchten. Denn durch die Aufhebungsverordnung kommt es zu keinen tatsächlichen Veränderungen im streitgegenständlichen Gebiet. Die von der Beigeladenen angekündigten Hiebsmaßnahmen stellen lediglich mittelbare Folgen der Aufhebungsverordnung dar. Die Frage, ob aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL abgeleitet werden kann, dass ein bereits in Kraft gesetztes Schutzniveau nicht mehr verschlechtert werden darf, ist wegen der Nichtigkeit der Ausgangsverordnung nicht klärungsbedürftig. Mit der nichtigen Ausgangsverordnung wurde rechtlich keinerlei Schutzniveau erzeugt, das durch die Aufhebungsverordnung zurückgenommen werden konnte. Bereits aus diesem Grund bedurfte es nicht der von den Antragstellern angeregten Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, §§ 159, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen je zur Hälfte.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Die Antragsteller, als eingetragene Vereine organisierte und nach § 3 des UmweltRechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - anerkannte Naturschutzvereinigungen, wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Gültigkeit der „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ vom 10. August 2015 (im Folgenden: Aufhebungsverordnung).

Am 16. April 2014 erließ das - zu diesem Zeitpunkt nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 4 des Bayerischen Naturschutzgesetzes (in der bis 30.4.2015 geltenden Fassung - BayNatSchG a.F.) zuständige - Landratsamt Bamberg für den Antragsgegner die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ (im Folgenden: Ausgangsverordnung). Die Verordnung wurde im Amtsblatt des Landkreises Bamberg Nr. 4/2014 vom 17. April 2014 bekanntgemacht. Sie trat gemäß ihrem § 7 am 18. April 2014 in Kraft. Der durch die Verordnung geschützte Landschaftsbestandteil hat eine Fläche von ca. 775 ha. Die ausgewiesene Fläche gehört zum Forstbetrieb Ebrach der Beigeladenen und befindet sich vollständig im Eigentum des Antragsgegners. Der geschützte Landschaftsbestandteil ist Teil des am 13. November 2007 von der Europäischen Kommission im Verfahren nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, im Folgenden: Habitatrichtlinie) - FFH-RL - festgelegten und am 15. Januar 2008 im Amtsblatt der Europäischen Union bekanntgemachten Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371) mit einer Gesamtfläche von 15.876,8398 ha. Er ist zugleich Teil des Europäischen Vogelschutzgebiets DE6029471 „Oberer Steigerwald“ mit einer Gesamtfläche von 15.560 ha.

Das vom Landratsamt ausgewiesene Schutzgebiet ist gegliedert in Prozessschutz- und Entwicklungszonen (vgl. § 1 Abs. 4 der Ausgangsverordnung). Nach § 2 der Ausgangsverordnung ist Zweck der Unterschutzstellung im Wesentlichen der Erhalt, die Entwicklung und Wiederherstellung für den Steigerwald repräsentativer, standorttypischer, naturnaher, großflächiger und unzerschnittener Buchen- und Auenwaldgesellschaften mit ihren charakteristischen mykologischen, floristischen und faunistischen Artausstattungen einschließlich ihrer gesamten natürlichen Sukzessionsprozesse (Nr. 1) sowie die Entwicklung und Wiederherstellung von naturnahen Laubwaldgesellschaften ohne forstliche Nutzung zur Entwicklung des Biotopverbunds zwischen den beiden bestehenden Naturwaldreservaten „Waldhaus“ und „Brunnstube“ zur langfristigen Erhaltung und Entwicklung dauerhaft überlebensfähiger Populationen einer standorttypischen Waldfauna und Waldflora (Nr. 2). Zudem soll der geschützte Landschaftsbestandteil den Schutz der maßgebenden Lebensraumtypen und Arten des betreffenden FFH-Gebiets (Nr. 5) sowie den Schutz der maßgebenden Vogelarten des betreffenden Vogelschutzgebiets (Nr. 6) bezwecken. Die Gültigkeit dieser Verordnung ist Gegenstand eines von der Beigeladenen eingeleiteten anderweitigen Normenkontrollverfahrens, das auf Antrag der Beteiligten ruhend gestellt wurde (14 N 15.756).

Mit Schreiben vom 20. Mai 2015 hörte die - aufgrund des am 26. März 2015 vom Bayerischen Landtag beschlossenen Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 24. April 2015 (GVBl S. 73) - seit 1. Mai 2015 für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile, die größer als 10 ha sind, nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG als höhere Naturschutzbehörde zuständige Regierung von Oberfranken (im Folgenden: Regierung) unter anderem die Antragsteller zur beabsichtigten Aufhebung der Ausgangsverordnung an. Es sei von der Rechtswidrigkeit der Verordnung auszugehen, da sie die Ermächtigungsgrundlage des § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG - überdehne. Nach Rechtsprechung und Literatur müsse das Merkmal der Abgrenzbarkeit als Einzelobjekt erfüllt sein. Von einer Abgrenzbarkeit im Sinne einer (nicht zuletzt auch optischen) Herausgehobenheit sei vorliegend nicht auszugehen. Der Anhörung war ein Entwurf der geplanten Aufhebungsverordnung beigefügt. Es wurde eine Frist zur Äußerung bis 31. Juli 2015 eingeräumt.

In seiner Sitzung vom 30. Juli 2015 stimmte der Naturschutzbeirat bei der Regierung von Oberfranken mit drei zu sechs Stimmen gegen die Aufhebung der Ausgangsverordnung. In der Sitzung übergaben die Antragsteller, beide Mitglieder des Naturschutzbeirats, dem Präsidenten der Regierung ihre jeweiligen Stellungnahmen, beide vom 30. Juli 2015.

Das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz erteilte am 10. August 2015 gemäß Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG seine Zustimmung zur Aufhebung der Ausgangsverordnung. Man teile die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Regierung in deren verfahrensabschließendem Vermerk vom 6. August 2015.

Die Aufhebungsverordnung vom 10. August 2015 wurde im Oberfränkischen Amtsblatt Nr. 8/2015 vom 25. August 2015 veröffentlicht und trat nach ihrem § 2 am 1. September 2015 in Kraft.

Am 25. August 2015 stellten die Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO (Az. 14 NE 15.1871). Mit ihrem ebenfalls am 25. August 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof gestellten Normenkontrollantrag beantragen die Antragsteller,

die Verordnung der Regierung von Oberfranken zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ vom 10. August 2015 für ungültig zu erklären.

Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor, sie seien als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereine durch die Aufhebungsverordnung und die damit verbundene Beseitigung des Schutzes der alten und besonders schützenswerten Bäume im Hohen Buchenen Wald im Ebracher Forst, der innerhalb des FFH-Gebiets „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ und des Vogelschutzgebiets „Oberer Steigerwald“ liege, in ihren satzungsmäßigen Aufgabenbereichen berührt. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in der sog. „Braunbär“-Entscheidung sei ihnen als anerkannte Naturschutzvereinigungen im Lichte des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) - Aarhus-Konvention (AK) - ein weiter Zugang zu den Gerichten zu gewähren. Im Anschluss daran habe das Bundesverwaltungsgericht den Begriff der „eigenen Rechte“ präzisiert und ausgeweitet. Die vom Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angenommene „prokuratorische Rechtsstellung“ ergebe sich aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL, wonach die Mitgliedstaaten ein Gebiet, das wie „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 FFH-RL aufgenommen worden sei, so schnell wie möglich, spätestens innerhalb von 6 Jahren als besonderes Schutzgebiet ausweisen müssten. Mit der Ausgangsverordnung habe das Landratsamt Bamberg diese Pflicht aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL erfüllt. Durch die Aufhebung der Ausgangsverordnung werde die Unterschutzstellung entgegen der unionsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL rückgängig gemacht. Die Rückgängigmachung einer einmal erfolgten Unterschutzstellung verstoße auch gegen Art. 6 Abs. 2 FFH-RL. Es handele sich um eine „rechtliche“ Verschlechterung mit der damit einhergehenden „Erlaubnis“ einer tatsächlichen Verschlechterung des Waldzustands. Die Pflicht aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL bestehe bereits mit Aufnahme des Gebiets in die Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung. Der Normenkontrollantrag sei daher zulässig.

Die Aufhebungsverordnung sei formell rechtswidrig. Die Regierung sei für deren Erlass nicht zuständig gewesen, da die Änderung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG verfassungswidrig sei. Die Verlagerung der Zuständigkeit von der unteren zur oberen Naturschutzbehörde, die erst auf massiven politischen Druck hin erfolgt und ausschließlich durch politische Opportunitätserwägungen motiviert sei, entziehe den Kommunen ein wichtiges Instrument der Selbstverwaltung im Bereich des kommunalen Umwelt- und Naturschutzes und konterkariere die eigene Zielsetzung der Staatsregierung, nämlich die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. Zudem sei die als „Lex Steigerwald“ bekannte Änderung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG unter dem Gesichtspunkt des Einzelfallgesetzes verfassungswidrig. Der Bayerische Landtag habe sich einer Sache angenommen, die typischerweise von der vollziehenden Staatsgewalt zu regeln sei.

Die Aufhebungsverordnung sei auch materiell rechtswidrig. Sie verstoße gegen den Schutzauftrag aus Art. 20a GG und Art. 3 Abs. 2 BV. Dieser sei auch für den Verordnungsgeber ermessensleitend. Die Verschlechterung, die mit der Beseitigung eines rechtlich erreichten Schutzniveaus einhergehe, widerspreche Art. 20a GG. Der Erlass der Aufhebungsverordnung sei willkürlich gewesen. Die Regierung habe auf erheblichen politischen Druck gehandelt und sei vom zuständigen Ministerium zur Aufhebung angewiesen worden. Es sei nicht nachvollziehbar, warum sie nicht im Rahmen der Rechtsaufsicht tätig geworden sei, wenn sie die Ausgangsverordnung als von Anfang an rechtswidrig angesehen habe. Zudem führe die Aufhebung der Ausgangsverordnung zu einer erheblichen Verschlechterung der Belange des betroffenen Waldgebiets. Es habe nur ein eingeschränktes Normsetzungsermessen der Regierung bestanden. Auch sei § 29 BNatSchG die richtige Rechtsgrundlage für die Ausgangsverordnung. Die Grenzen dieser Vorschrift seien nicht überdehnt. § 29 BNatSchG gebe in Bezug auf die Größe des geschützten Objekts keine Grenzen vor. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“, die nicht nur in § 29 BNatSchG, sondern auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG verwendet werde, belege, dass der Gesetzgeber den Objektschutz nicht mehr habe festschreiben wollen. Im Bundesnaturschutzgesetz fehle jeglicher Hinweis für die Notwendigkeit einer Objekthaftigkeit des geschützten Landschaftsbestandteils und seiner optischen Abgrenzbarkeit sowie auf die Notwendigkeit, dass ein interessierter Laie den geschützten Landschaftsbestandteil in der Landschaft als Ganzes erkennen müsse. Selbst den Naturdenkmälern werde eine gewisse Flächenausdehnung von 5 ha zugestanden. In § 29 BNatSchG fehle eine entsprechende Größenangabe wie in § 28 BNatSchG. Auch der Entwicklungsgedanke und die Tatsache, dass ein geschützter Landschaftsbestandteil in einen Biotopverbund eingebracht werden könne, implizierten dessen Flächenhaftigkeit und machten deutlich, dass § 29 BNatSchG nicht mehr eine Kategorie des Objektschutzes sei. Die Vorschrift erfordere daher nicht, dass das streitgegenständliche Waldgebiet in der Natur identifizierbar und optisch abgrenzbar sein müsse. Da auch einzelne Gattungen nach § 29 BNatSchG geschützt werden könnten, sei der geschützte Landschaftsbestandteil zudem durch die Gattung „Buchenwald“ ausreichend abgrenzbar. Im Übrigen sei die optische Abgrenzbarkeit und Herausgehobenheit des geschützten Landschaftsbestandteils sowohl tatsächlich als auch historisch durch seine Naturausstattung, Wege, Straßen, Täler und historischen Grenzen gegeben und werde ohne weitere Eingriffe in 30 bis 40 Jahren zweifelsfrei zu bejahen sein. Letztlich verstoße die Aufhebungsverordnung gegen Europarecht, da sie entgegen Art. 4 Abs. 4 und Art. 6 Abs. 2 FFH-RL ergangen sei. Sie beseitige den durch die Ausgangsverordnung bestehenden Schutz des Buchenwalds. Ergänzend werde auf den Inhalt der im Verfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (Az. Vf. 4-VII-16) eingereichten Antragsschrift verwiesen, den sich die Antragsteller zu Eigen machten.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Es bestünden erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags. Die Antragsteller seien nicht antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Diese Vorschrift setze die Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte der Antragsteller voraus. Auch die unzweifelhaft nach § 3 UmwRG anerkannten Antragsteller könnten eine Verletzung objektiven Rechts grundsätzlich nicht als Verletzung eigener Rechte geltend machen. Aus Art. 9 Abs. 3 AK ergebe sich keine Antragsbefugnis der Antragsteller. Die Antragsteller beriefen sich auf eine sehr weite Ausdehnung der Individualrechtsklage durch eine äußerst weite Interpretation des Merkmals „eigene Rechte“. Vorliegend fehle es an einer auslegungsfähigen, subjektive Unionsrechte vermittelnden Norm, da Art. 4 Abs. 4 FFH-RL dem objektiven Unionsumweltrecht angehöre.

Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Die Aufhebungsverordnung sei formell und materiell rechtmäßig. Nach ständiger Rechtsprechung könne eine Norm grundsätzlich nur in dem für die Normsetzung geltenden Verfahren aufgehoben werden. Die Regierung sei nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile mit einer Größe über 10 ha zuständig. Für eine Verfassungswidrigkeit dieser Regelung bestünden keinerlei Anhaltspunkte. Die Regierung habe das Aufhebungsverfahren weder aufgrund entsprechender Landtagsbeschlüsse noch aufgrund ministerieller Weisung eingeleitet, sondern nur deshalb, weil sie begründete Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ausgangsverordnung gehabt habe, die sie bereits im Ausweisungsverfahren geäußert habe. Die Regierung habe mit der Aufhebungsverordnung den durch die nichtige Ausgangsverordnung erzeugten Rechtsschein beseitigt. Hierzu sei sie aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit verpflichtet gewesen. Ein Aufhebungsermessen habe nicht bestanden. Die vom Landratsamt Bamberg erlassene Ausgangsverordnung sei nichtig, weil sie nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 29 BNatSchG gedeckt sei. Die streitgegenständliche Waldfläche sei kein taugliches Schutzobjekt im Sinne des § 29 BNatSchG. Eine gewisse räumliche oder flächenhafte Ausprägung eines geschützten Landschaftsbestandteils sei zwar möglich. Dieser müsse sich aber von der Umgebung besonders abheben und abgrenzen, was sich daraus ergebe, dass es sich bei § 29 BNatSchG um eine um Elemente des Flächenschutzes angereicherte Kategorie des Objektschutzes handele. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ sei in § 20 BNatSchG als Oberbegriff zu verstehen. Da der Gesetzgeber mit den Schutzkategorien „Landschaftsschutzgebiet“ und „geschützter Landschaftsbestandteil“ im Wesentlichen gleiche Schutzzwecke verfolge, wäre das Schutzinstrument „geschützter Landschaftsbestandteil“ sinnlos, wenn man auch ihn als Kategorie des Gebietsschutzes einordnen würde. Die Abgrenzbarkeit der streitgegenständlichen Fläche sei in der Natur nicht gewährleistet.

Die Beigeladene beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Ergänzend zu den Ausführungen des Antragsgegners trägt sie im Wesentlichen vor, Art. 9 Abs. 3 AK habe nach der Rechtsprechung zwar Bedeutung für die Auslegung nationalen Rechts, begründe für sich genommen aber keine Antragsbefugnis. Eine Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die auf einen vollständigen Verzicht auf eine „eigene Rechtsverletzung“ hinausliefe, verlange auch das Unionsrecht nicht. Eine dem § 47 Abs. 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes - BImSchG -entsprechende Vorschrift mit subjektivem Einschlag sei weder im Naturschutzrecht noch in der Habitat-Richtlinie vorhanden. Es fehle somit an einem Anknüpfungspunkt für eine subjektive Rechtsposition, die im Lichte des europäischen Rechts „erweiternd“ ausgelegt werden könne. Eine prokuratorische Rechtsstellung komme den Antragstellern insoweit nicht zu.

Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG bestünden nicht. Zuständigkeitsregelungen innerhalb der Staatsverwaltung seien Staatsorganisationsrecht. Insofern habe der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, wie sich aus Art. 77 Abs. 2 BV ergebe. Das allgemeine Willkürverbot sei nur dann verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehle, d.h. wenn die äußersten Grenzen der normativen Freiheit überschritten seien. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne eine gesetzliche Regelung nur dann als willkürlich verworfen werden, wenn ihre Unsachlichkeit evident sei. Hierfür gebe es keinerlei Anhaltspunkte.

Die angegriffene Aufhebungsverordnung leide nicht an materiellen Mängeln. Insbesondere bestünden hinsichtlich der Ausübung des dem Verordnungsgeber zustehenden Aufhebungsermessens keine Bedenken. Die maßgeblichen Erwägungen ließen sich dem Aktenvermerk der Regierung vom 6. August 2015 entnehmen. Die Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ sei aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit geboten gewesen, weil die Verordnung gegen höherrangiges Recht verstoßen habe. Es sei eine Schutzkategorie gewählt worden, für die das Landratsamt zwar formal sachlich zuständig gewesen sei, die inhaltlich aber nicht den Anforderungen dieser Schutzkategorie entsprochen habe. Bereits auf Grund seiner Größe von 775 ha könne das unter Schutz gestellte Gebiet kein „Landschaftsbestandteil“ im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sein. Es fehle an der erforderlichen deutlichen Erkennbarkeit und leichten Abgrenzbarkeit im Landschaftsraum.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten, insbesondere auf die Augenscheinsfeststellungen vom 30. Juni 2016 und das Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 26. Juli 2016, sowie auf die vorgelegten Behördenakten und die beigezogenen Gerichts- und Behördenakten der Verfahren 14 NE 15.1871 und 14 N 15.756 Bezug genommen.

Der zulässige Normenkontrollantrag ist nicht begründet.

A. Der Normenkontrollantrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt.

I. Die von den Antragstellern beanstandete „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ vom 10. August 2015 (im Folgenden: Aufhebungsverordnung) ist eine Rechtsvorschrift im Rang unter dem Landesgesetz, über deren Gültigkeit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof auf Antrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO entscheidet.

II. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift ist gewahrt; die Aufhebungsverordnung ist am 25. August 2015 im Amtsblatt der Regierung von Oberfranken (Oberfränkisches Amtsblatt) veröffentlicht worden, der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist am 25. August 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen.

III. Die Antragsteller sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

Antragsbefugt ist danach jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO soll in gleicher Weise wie § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO Popularklagen verhindern. Demgemäß können an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung in diesem Sinn keine höheren Anforderungen gestellt werden als sie auch für die Klagebefugnis gelten (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 24.9.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215). Ein Antragsteller muss danach hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Norm in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 10.3.1998 - 4 CN 6.97 - NVwZ 1998, 205; U.v. 11.12.2003 - 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312; BayVGH, U.v. 17.6.2010 - 14 N 09.229 - VGH n.F. 63, 189 Rn. 24 f.). Eine Antragsbefugnis ist dann nicht gegeben, wenn Rechte eines Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, U.v. 11.12.2003 a.a.O. m.w.N.).

1. Ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, können Naturschutzvereinigungen wie die Antragsteller, die nach § 3 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - anerkannt sind, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung ausnahmsweise unter den Voraussetzungen des § 64 Abs. 1 BNatSchG oder aufgrund der Vorschriften des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes einlegen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

Der Anwendungsbereich der sog. - naturschutzrechtlichen - altruistischen Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist vorliegend nicht eröffnet, da der Erlass einer Verordnung keine Entscheidung nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 BNatSchG oder § 63 Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG ist.

Auch die Vorschriften des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kommen vorliegend nicht zur Anwendung. Denn der Erlass einer Verordnung zur Aufhebung einer Verordnung löst nach den Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG - keine Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung aus und stellt damit keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG dar. Das Vorliegen einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG ist aber Sachurteilsvoraussetzung. Sie lässt sich nicht mit der Erwägung bejahen, es sei nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen könne (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 10). Eine Erstreckung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes auf Maßnahmen wie der Vorliegenden im Wege der Analogie scheidet aus, da es insoweit an einer planwidrigen Regelungslücke fehlt (vgl. zum Ganzen BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 30 ff.; U.v. 19.12.2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 20). Inwieweit das Enumerationsprinzip des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes Europarecht verletzen könnte, bedarf aus den nachfolgenden Gründen keiner Entscheidung.

2. Die Antragsteller berufen sich zu Recht auf eine mögliche Verletzung subjektiver Rechte im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

a) Eine mögliche Verletzung typisch subjektiver Rechte wie des Eigentumsrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG oder die Verletzung von Beteiligungs- und Mitwirkungsrechten nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG haben die Antragsteller weder gerügt noch ist eine solche ersichtlich.

b) Als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereinigungen, deren satzungsmäßige Rechte betroffen sind, haben die Antragsteller eine prokuratorische Rechtsstellung dahingehend inne, eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, im Folgenden: Habitatrichtlinie) - FFH-RL - durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen. Hierin liegt eine mögliche Verletzung von eigenen unionsrechtlichen Rechtspositionen im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Das durch die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ (im Folgenden: Ausgangsverordnung) unter Schutz gestellte Gebiet „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ ist Teil des von der Europäischen Union am 13. November 2007 mit einer Fläche von 15.876,8398 ha gelisteten Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371). Ist ein Gebiet aufgrund des in Art. 4 Abs. 2 FFH-RL genannten Verfahrens als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung bezeichnet worden, so weist der betreffende Mitgliedstaat dieses Gebiet gemäß Art. 4 Abs. 4 FFH-RL so schnell wie möglich - spätestens binnen sechs Jahren - als besonderes Schutzgebiet aus und legt dabei die Prioritäten nach Maßgabe der Wichtigkeit dieser Gebiete für die Wahrung und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraumtyps des Anhangs I oder einer Art des Anhangs II und für die Kohärenz des Netzes Natura 2000 sowie danach fest, inwieweit diese Gebiete von Schädigung oder Zerstörung bedroht sind. Besonderes Schutzgebiet ist dabei nach der Begriffsbestimmung des Art. 1 Buchst. l FFH-RL ein von den Mitgliedstaaten durch eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung als ein von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesenes Gebiet, in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensräume und/oder Population der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, erforderlich sind, durchgeführt werden. Auf nationaler Ebene enthält § 32 BNatSchG die erforderlichen Regelungen, den Vorgaben des europäischen Habitatschutzrechts zur innerstaatlichen Verwirklichung zu verhelfen. Nach dessen Absatz 2 sind die gelisteten Natura 2000-Gebiete entsprechend ihren jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären.

Durch die Bezugnahme auf das FFH-Gebiet „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371) in § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung und auf § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG ist erkennbar, dass das Landratsamt mit dem Erlass der Ausgangsverordnung - jedenfalls für deren räumlichen Bereich - der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (§ 32 Abs. 2 BNatSchG) nachkommen wollte. Die verspätet (nach Ablauf der unionsrechtlich vorgegebenen Frist von sechs Jahren) erfolgte Umsetzung der unionsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL wird durch den Erlass der Aufhebungsverordnung wieder rückgängig gemacht. Es ist demnach möglich, dass die Aufhebungsverordnung Art. 4 Abs. 4 FFH-RL verletzt. Aufgrund ihrer prokuratorischen Rechtsstellung als anerkannte Umweltverbände können die Antragsteller dies gerichtlich geltend machen.

aa) Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - in der jüngeren Vergangenheit bestätigt in der sog. „Janecek“-Entscheidung (U.v. 25.7.2008 - C-237/07 - Slg 2008, I-6221 Rn. 35 f. m.w.N.) sowie der Entscheidung „Stichting Natuur en Milieu“ (U.v. 26.5.2011 - C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 93 f.) - begründen unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen des Unionsrechts - zumeist in Richtlinien - subjektive Rechte des unmittelbar Betroffenen, auf deren mögliche Verletzung er sich berufen bzw. deren Einhaltung er vor Gericht erzwingen können muss. Es wäre mit dem zwingenden Charakter, den Art. 249 EG (bzw. Art. 288 Abs. 3 AEUV) einer Richtlinie verleiht, unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, dass eine mit ihr auferlegte Verpflichtung von den betroffenen Personen nicht geltend gemacht werden kann (EuGH, U.v. 25.7.2008 a.a.O. Rn. 37). Derartige individualschützende Bedeutung erkennt der Europäische Gerichtshof insbesondere auch unionsrechtlichen Umweltstandards zu (vgl. Rennert, DVBl 2015, 793/795 m.w.N.).

bb) Der Europäische Gerichtshof geht zudem davon aus, dass unmittelbar betroffenen juristischen Personen in Bezug auf derartige (subjektive) unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen des Unionsrechts in gleicher Weise wie natürlichen Personen ein Klagerecht zusteht (vgl. EuGH, U.v. 25.7.2008 - Janecek C-237/07 - Slg 2008, I-6221 Rn. 39; U.v. 26.5.2011 - Stichting Natuur en Milieu C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 100 „natürliche und juristische Personen“). Auch wenn der Europäische Gerichtshof die Kriterien für die Betroffenheit als Anknüpfungspunkt für eine subjektive, klagefähige Rechtsposition unmittelbar betroffener juristischer Personen nicht näher erläutert, ist darin die Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten über die Geltendmachung individueller Rechtspositionen hinaus angelegt (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 44). In unionskonformer Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO haben neben dem Bürger auch unmittelbar betroffene juristische Personen wie die nach § 3 UmwRG anerkannten Antragsteller bezogen auf das objektive Interesse an einer Sicherung der praktischen Wirksamkeit und der Einheit des Unionsrechts eine „prokuratorische“ Rechtsstellung inne, individuelle unionsrechtliche Rechtspositionen zu ihrem eigenen Anliegen zu machen. Dieses Verständnis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergibt sich aus dem unionsrechtlichen Effektivitätsgebot (Art. 4 Abs. 3 EUV) sowie im Hinblick auf Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) - Aarhus-Konvention (AK) - (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 46 ff. m.w.N. zu § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO unter Bezugnahme u.a. auf Masing in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 2012, Bd. 1, § 7 Rn. 107; vgl. zum Diskussionsstand u.a. auch BVerwG, U.v. 1.4.2015 - 4 C 6.14 - NuR 2015, 571 Rn. 32 ff.; U.v. 18.12.2014 - 4 C 35.13 - DVBl 2015, 636 Rn. 57 ff.; U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 22 ff.; Schlacke, DVBl 2015, 929; Rennert, DVBl 2015, 793; Koch/Welss, NVwZ 2015, 633; Gassner, DVBl 2014, 551; Franzius, DVBl 2014, 543; Kokott/Sobotta, DVBl 2014, 132; Bunge, ZUR 2014, 3; Greim, BayVBl 2014, 517; Lau, NVwZ 2014, 637; Berkemann, DVBl 2013, 1137).

cc) Die Antragsteller sind als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereinigungen Teil der betroffenen Öffentlichkeit.

Als „betroffene Öffentlichkeit“ definieren Art. 2 Nr. 5 AK und (für die Umweltverträglichkeitsprüfung) inhaltlich entsprechend Art. 3 Nr. 1 der Öffentlichkeitsrichtlinie - RL 2003/35/EG - die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran. Im Sinne dieser Begriffsbestimmung haben nichtstaatliche Organisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, ein Interesse. Diese Vereinigungen sollen sich die öffentlichen Belange des Umweltschutzes zum eigenen Anliegen machen können (BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 49). Entscheidend für die Antragsbefugnis ist also die Betroffenheit des Umweltverbands (vgl. Bunge, ZUR 2014, 3/6 m.w.N.; Kokott/Sobotta, DVBl 2014, 132/133, wonach „interessanter“ als die Schutzrichtung der fraglichen Norm das Kriterium der unmittelbaren Betroffenheit ist).

Die Antragsteller sind nach § 3 UmwRG anerkannt und darüber hinaus in ihren satzungsmäßigen Rechten betroffen. Nach § 2 Satz 1 seiner Satzung verfolgt der Antragsteller zu 1 das Ziel, die natürlichen Lebensgrundlagen von Menschen, Tieren und Pflanzen und die Biodiversität im Ganzen vor weiterer Zerstörung zu bewahren und wiederherzustellen. Zu seinen Aufgaben gehört nach § 2 Satz 2 Spiegelstr. 3 der Satzung, als gesetzlich anerkannter Natur- und Umweltschutzverband auf den Vollzug der einschlägigen Gesetze zu dringen. Zweck des Antragstellers zu 2 ist nach § 2 Nr. 1 seiner Satzung der umfassende Schutz der Natur, insbesondere die Förderung des Arten- und Biotopschutzes. Zu seinen Aufgaben gehören insbesondere die Wahrnehmung der gesetzlichen Mitwirkungsrechte und gesetzlich eingeräumten Rechtsbehelfe in öffentlichen Planungs- und Genehmigungsverfahren, die die Belange des Natur- und Umweltschutzes berühren (vgl. § 2 Nr. 2 Buchst. i der Satzung des Antragstellers zu 2).

Allerdings machen die Antragsteller, soweit sie sich auf eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 bzw. Art. 6 Abs. 2 FFH-RL durch den Erlass der Aufhebungsverordnung berufen, keine Verletzung individueller unionsrechtlicher Rechtspositionen geltend. Beide Regelungen haben keinen unmittelbaren Bezug zu individuellen Rechtsgütern, sondern dienen dem Schutz von Allgemeingütern wie dem Natur- und dem Artenschutz. Wie die überwiegende Anzahl der unionsrechtlichen Regelungen des Natur- und Artenschutzrechts gehören sie dem objektiven Umweltrecht an.

dd) Die ihnen als anerkannte Naturschutzvereinigungen zustehende prokuratorische Rechtsstellung verleiht den Antragstellern auch die Rechtsmacht, im Wege der Normenkontrolle eine mögliche Verletzung objektiver unionsrechtlicher Umweltvorschriften durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen. Das unionsrechtliche Effektivitätsgebot sowie Art. 9 Abs. 3 AK gebieten es, den Antragstellern als Teil der betroffenen Öffentlichkeit die Möglichkeit einzuräumen, vor Gericht auch die mögliche Verletzung unbedingter und hinreichend bestimmter objektiver Umweltvorschriften rügen zu können.

(1) Der Europäische Gerichtshof hat in seiner Entscheidung zum „slowakischen Braunbären“ (EuGH, U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - Slg 2011, I-1255), in der es um die Rechtsschutzmöglichkeiten eines Umweltverbands im Anwendungsbereich der - ausschließlich objektiv-rechtlichen - Habitat-Richtlinie ging, darauf hingewiesen, es könne - ohne den effektiven Schutz des Umweltrechts der Union in Frage zu stellen - nicht in Betracht gezogen werden, Art. 9 Abs. 3 AK so auszulegen, dass die Ausübung der durch das Unionsrecht gewährleisteten Rechte praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert werde. Unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 AK lasse sich zwar nach ständiger Rechtsprechung kein Klagerecht herleiten, da die Bestimmungen des Art. 9 Abs. 3 AK keine unmittelbare Wirkung hätten, also nicht „self-executing“ seien. Sie enthielten keine klare und präzise Verpflichtung, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könne (so auch BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE, 147, 312 Rn. 37; U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 21). Da nur „Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige [im] innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“, Inhaber der in Art. 9 Abs. 3 AK vorgesehenen Rechte seien, hingen die Durchführung und die Wirkungen dieser Vorschrift vom Erlass eines weiteren Rechtsakts ab. Jedoch zielten die Bestimmungen der Aarhus-Konvention, auch wenn sie allgemein formuliert seien, darauf ab, die Gewährleistung eines effektiven Umweltschutzes zu ermöglichen. Mangels einer einschlägigen Regelung der Union sei es Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, die Verfahrensmodalitäten für Klagen festzulegen, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, wobei die Mitgliedstaaten für den wirksamen Schutz dieser Rechte in jedem Einzelfall verantwortlich seien. Dabei dürften die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die für entsprechende innerstaatliche Klagen (Grundsatz der Äquivalenz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert werden (Grundsatz der Effektivität). Daraus folge, dass der nationale Richter dann, wenn eine mit dem Unionsrecht und insbesondere mit der Habitat-Richtlinie geschützte Art betroffen sei, das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen habe, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen stehe (EuGH, U.v. 8.3.2011 - slowakischer Braunbär C-240/09 - Slg 2011, I-1255). Wenn auch im Zusammenhang mit Art. 10a der Umweltverträglichkeitsrichtlinie - RL 85/337 EWG - und Art. 9 Abs. 2 AK billigte der Europäische Gerichtshof darüber hinaus in seiner Entscheidung „Trianel“ (U.v. 15.5.2011 - C-115/09 - Slg 2011, I-3673 Rn. 45 ff.) anerkannten Naturschutzvereinigungen auch im Hinblick auf den unionsrechtlichen Effektivitätsgrundsatz zu, vor Gericht die Verletzung einer unionsrechtlichen Vorschrift, die den Umweltschutz bezwecke, auch dann geltend machen zu können, wenn diese Vorschrift nur die Interessen der Allgemeinheit und nicht die Rechtsgüter Einzelner schütze. Ansonsten sei den Umweltverbänden weitgehend die Möglichkeit genommen, die Beachtung der aus dem Unionsrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen, die in den meisten Fällen auf das allgemeine Interesse und nicht auf den alleinigen Schutz der Rechtsgüter Einzelner gerichtet seien.

(2) Muss demnach im Lichte des Art. 9 Abs. 3 AK sowie im Interesse des unionsrechtlichen Effektivitätsgebots anerkannten Umweltverbänden wie den Antragstellern in Bezug auf Sachverhalte, die dem Unionsumweltrecht unterliegen, ein weiter Zugang zu Gericht gewährleistet werden, kann die vom Bundesverwaltungsgericht in Erweiterung des Begriffs des subjektiven Rechts anerkannte prokuratorische Rechtsstellung anerkannter Umweltverbände (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 46) nicht auf unbedingte und hinreichend bestimmte subjektive europäische Umweltnormen (wie § 47 Abs. 1 BImSchG) beschränkt werden. Sie muss vielmehr auch unbedingte und hinreichend bestimmte objektive unionsrechtliche Vorschriften einbeziehen (so auch Schlacke, DVBl 2015, 929/933 ff.; Bunge, ZUR 2014, 3/7 ff.; Franzius, DVBl 2014, 543/546 ff.; eine richterliche Rechtsfortbildung [eher] ablehnend Rennert, DVBl 2015, 793/796 ff.; Lau, NVwZ 2014, 637; Greim, BayVBl 2014, 517).

Ein gegenteiliges Ergebnis wäre zudem auch unvereinbar mit der Spruchpraxis des Compliance Committees zu Art. 9 Abs. 3 AK. Nach Auffassung des Compliance Committees muss den Umweltverbänden grundsätzlich eine Möglichkeit eingeräumt werden, die Anwendung des Umweltrechts gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Vertragsparteien müssten zwar kein System der Popularklage einführen mit der Folge, dass jedermann jegliche umweltbezogene Handlung anfechten könne. Es dürften für Umweltverbände keine zu strengen Kriterien aufgestellt werden. Für den Zugang zu den Überprüfungsverfahren solle eine Vermutung sprechen, er dürfe nicht die Ausnahme sein. Als Kriterien kämen die Betroffenheit oder ein Interesse in Betracht (vgl. hierzu BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 48 m.w.N.).

Wären Umweltverbände wie die Antragsteller lediglich Prokuratoren des (subjektiven) unbedingten und hinreichend bestimmten Unionsumweltrechts, hätte dies im Ergebnis zur Konsequenz, dass sie - jenseits der Rechtsschutzmöglichkeiten, die ihnen das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und die naturschutzrechtliche Verbandsklage eröffnen - Zugang zu Gericht lediglich in wenigen unionsumweltrechtlichen Fallgestaltungen verlangen könnten. Dies führte in vielen Fällen, in denen unbedingte und hinreichend bestimmte objektiv-rechtliche Umweltvorschriften des Unionsrechts inmitten ständen, zu einer Rechtsschutzlücke. Gerade Fallgestaltungen wie die Vorliegende zeigen die Notwendigkeit einer derartigen Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten anerkannter Umweltverbände.

(3) Auf eine mögliche Verletzung von Art. 6 Abs. 2 FFH-RL können sich die Antragsteller allerdings nicht berufen.

Nach dieser Vorschrift treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken können. Unmittelbar durch den Erlass der Aufhebungsverordnung sind derartige Verschlechterungen für das streitgegenständliche Gebiet nicht zu befürchten. Denn lediglich durch den Erlass der Aufhebungsverordnung finden keinerlei Veränderungen im streitgegenständlichen Teil des FFH-Gebiets statt. Zwar hat die Beigeladene Hiebsmaßnahmen für diesen Bereich angekündigt, deren Zulässigkeit als Folge des Erlasses der Aufhebungsverordnung nicht mehr an den Verboten des § 3 der Ausgangsverordnung zu messen wäre. Die beabsichtigten Hiebsmaßnahmen wären jedoch - ungeachtet der Frage, ob sie ohne eine vorherige Prüfung ihrer Verträglichkeit nach § 34 BNatSchG zulässig wären - lediglich mittelbare Folge des Erlasses der Aufhebungsverordnung. Bereits aus diesem Grund können sich die Antragsteller nicht auf eine mögliche Verletzung des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL berufen.

(4) Die Antragsteller haben jedoch die prokuratorische Rechtsstellung, eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 FFH-RL durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen.

Bei Art. 4 Abs. 4 FFH-RL handelt es sich um eine unbedingte und hinreichend genaue Bestimmung des objektiven Unionsumweltrechts. Die Vorschrift begründet eine unmittelbare Pflicht der Mitgliedstaaten, innerhalb von spätestens sechs Jahren Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung als besondere Schutzgebiete unter Schutz zu stellen. Zwar billigt die Bestimmung den Mitgliedstaaten einen weiten Handlungsspielraum zu, wie und in welcher Form das besondere Schutzgebiet ausgewiesen wird (vgl. Begriffsbestimmung in Art. 1 Buchst. l FFH-RL). Art. 4 Abs. 4 FFH-RL setzt der Ausübung des Ermessens jedoch insoweit Grenzen, als ein - eingeschränktes - Auswahl-, nicht aber ein Entschließungsermessen besteht (vgl. NdsOVG, U.v. 17.4.2013 - 4 LC 34/11 - juris Rn. 59; Thum/Engelmann, UPR 2015, 170/171; vgl. auch EuGH, U.v. 26.5.2011 - Stichting Natuur en Milieu C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 103 zu Art. 4 der NEC-Richtlinie).

ee) Im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung kann offenbleiben, ob die Ausgangsverordnung der mitgliedstaatlichen Verpflichtung zur Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL in rechtmäßiger Weise nachgekommen ist. Die Ausgangsverordnung ist jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig ungeeignet, Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (jedenfalls teilweise) umzusetzen.

(1) Der Europäische Gerichtshof hat in zahlreichen Entscheidungen klare Vorgaben formuliert, welche inhaltlichen Mindestanforderungen erfüllt sein müssen, damit die Ausweisung besonderer Schutzgebiete unionsrechtlichen Vorgaben entspricht. Die im Wesentlichen in Vertragsverletzungsverfahren ergangenen Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs beziehen sich allerdings ausschließlich auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten - Vogelschutzrichtlinie (VSR) -, die für die Erhaltung der im Anhang I aufgeführten Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten zu erklären. Auch die Judikatur des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 7 FFH-RL behandelt nur die Frage, welchen Mindestinhalt der Akt der Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets haben muss, damit in Bezug auf Vogelschutzgebiete ein Schutzregimewechsel von Art. 4 Abs. 4 VSR zu dem (weniger strengen) Schutzregime des Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL eintreten kann (vgl. EuGH, U.v. 14.10.2010 - C-535/07 - Slg 2010, I-9483 Rn. 56 ff.). Hierzu führt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung aus, zur Bestimmung der in jedem besonderen Schutzgebiet geschützten Arten und Lebensräume sei festzustellen, dass die Bestimmung der Arten, die die Ausweisung des betreffenden besonderen Schutzgebiets gerechtfertigt haben, ebenso wie dessen Abgrenzung unbestreitbare Verbindlichkeit aufweisen müsse, weil andernfalls die Gefahr bestünde, dass das aus Art. 4 Abs. 1 und 2 VSR sowie aus Art. 6 Abs. 2 i.V.m. Art. 7 FFH-RL resultierende Schutzziel nicht vollständig erreicht werde (vgl. EuGH, U.v. 14.10.2010 a.a.O. Rn. 64 m.w.N.).

(2) Diesen vom Europäischen Gerichtshof zur Ausweisung von Vogelschutzgebieten entwickelten Anforderungen entspricht die Ausgangsverordnung erkennbar nicht. Mit der Ausgangsverordnung wurde nur ein kleiner Teil des gesamten FFH-Gebiets als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen. Zudem werden in der Ausgangsverordnung nur die aus Sicht des Landratsamts besonders schützenswerten (Buchen-)Habitate genannt (vgl. § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung), die anderen durch die FFH-Gebietsausweisung ausdrücklich geschützten Arten sind hingegen nicht aufgelistet. Auch die in § 2 Nr. 1 bis 6 der Ausgangsverordnung formulierten Erhaltungsziele sind eher allgemein gehalten. Spezifische Erhaltungsziele für jede der geschützten Arten enthält die Ausgangsverordnung nicht.

(3) Allerdings kann nicht davon auszugegangen werden, dass die Ausgangsverordnung offensichtlich ungeeignet ist, der mitgliedstaatlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nachzukommen.

Weder aus den vorhandenen unionsrechtlichen Regelungen noch aufgrund der bereits ergangenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs lassen sich eindeutige und ausreichende Anhaltspunkte zur Beurteilung der Frage feststellen, welche inhaltlichen Anforderungen die Erklärung eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung zu einem besonderen Schutzgebiet erfüllen muss. Es ist nicht zwingend, dass die zur Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 1 VSR entwickelten Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs auf die Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL zu übertragen sind. Denn im Gegensatz zur Handlungsverpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL hat die mitgliedstaatliche Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach den Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie konstitutive Wirkung. Erst durch die jeweilige Schutzgebietserklärung entsteht das Vogelschutzgebiet in den in der Erklärung bestimmten Grenzen und mit den dort genannten Arten. Soweit Stimmen in der Literatur die vom Europäischen Gerichtshof benannten Anforderungen auf die Verpflichtung nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL übertragen wollen (vgl. z.B. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2016, § 32 BNatSchG Rn. 9 m.w.N.) führt dies jedenfalls nicht dazu, dass diese Frage als ausreichend geklärt angesehen werden kann und von einer eindeutigen Ungeeignetheit der Umsetzung auszugehen ist. Vor allem ist Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nicht zwingend zu entnehmen, dass ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung nur vollständig zum besonderen Schutzgebiet erklärt werden darf.

Wie bereits ausgeführt, steht durch die Bezugnahme auf das FFH-Gebiet „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ und dessen Gebietsnummer in § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung sowie durch die Bezugnahme auf § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG fest, dass das Landratsamt mit dem Erlass der Ausgangsverordnung - jedenfalls für diesen räumlichen Bereich - erkennbar der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (§ 32 Abs. 2 BNatSchG) nachkommen wollte. Der materiell-rechtlichen Frage, ob das Landratsamt mit der Ausweisung als geschützter Landschaftsbestandteil eine geeignete Schutzkategorie im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG gewählt und auch ansonsten die zur Umsetzung des Art. 4 Abs. 4 FFH-RL notwendigen Voraussetzungen erfüllt hat, braucht in diesem Zusammenhang nicht nachgegangen zu werden; die Prüfung dieser Frage würde die Anforderungen an das Vorliegen der Antragsbefugnis überspannen.

IV. Den Antragstellern fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

Nach ständiger Rechtsprechung ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis insbesondere dann nicht gegeben, wenn der Antragsteller sein Ziel auf anderem Wege schneller und einfacher erreichen könnte, wenn ein Erfolg seine Rechtsstellung nicht verbessern würde oder wenn es ihm auf den Klageerfolg gar nicht ankommt. Allerdings darf das Gericht die Gewährung von Rechtsschutz nur verweigern, wenn ein rechtlich anerkennenswertes Interesse des Antragstellers an der erstrebten gerichtlichen Entscheidung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht kommt (Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, vor § 40 Rn. 11 m.w.N.). Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis an einer selbständigen Normenkontrolle entfällt nicht schon dadurch, dass eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erhoben werden könnte, bei der die Gültigkeit der Norm inzident zu prüfen wäre, da Gegenstand und Wirkung beider Verfahren verschieden sind. Am Rechtsschutzbedürfnis fehlt es nur dann, wenn die zu kontrollierende untergesetzliche Norm denselben Inhalt hat wie eine unmittelbar geltende gesetzliche Norm (Schmidt in Eyermann a.a.O. § 47 Rn. 78) oder Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos wäre (vgl. BVerwG, B.v. 23.10.2008 - 4 BN 16.08 - BauR 2009, 475 Rn. 5). Fallgestaltungen, die das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis entfallen lassen könnten, sind nicht ersichtlich.

1. Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller ist nicht nachträglich entfallen durch den Erlass der - auf Art. 20 Abs. 1 Satz 2 BayNatSchG gestützten und mit Verordnung zur Änderung der Vogelschutzverordnung vom 19. Februar 2016 (AllMBl S. 258) erlassenen - Bayerischen Verordnung über die Natura 2000-Gebiete (Bayerische Natura-2000 Verordnung - BayNat2000V).

Soweit in § 1 Nr. 1 BayNat2000V Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung als Natura 2000-Gebiete festgelegt werden, erfolgt die dortige Unterschutzstellung - anders als in der Ausgangsverordnung - nicht in einer der in § 32 Abs. 2 i.V.m. § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Schutzgebietskategorien. Bei der Regelung handelt es sich vielmehr um eine anderweitige Unterschutzstellung im Sinne des § 32 Abs. 4 BNatSchG, durch die nunmehr die Pflicht aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL erfüllt sein könnte. Die Klärung der Frage, ob dies angesichts der - zuvor erläuterten (vgl. III 2 b ee) - unklaren Anforderungen an die Umsetzung des Art. 4 Abs. 4 FFH-RL der Fall ist, würde den Rahmen der Prüfung des Rechtsschutzbedürfnisses überspannen.

2. Den Antragstellern fehlt das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis auch nicht deshalb, weil der Schutz der §§ 33 ff. BNatSchG für den streitgegenständlichen Teil des FFH-Gebiets als eines Natura 2000-Gebiets (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG) auch nach Erlass der Aufhebungsverordnung in vollem Umfang erhalten bleibt.

Die Antragsteller wollen im Wege der Normenkontrolle in erster Linie verhindern, dass durch die Aufhebung der Ausgangsverordnung die dort in § 3 ausgesprochenen Verbote entfallen. Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 15 bis 18 der Ausgangsverordnung enthaltenen Regelungen betreffen vorrangig die Forstbewirtschaftung und damit die von der Beigeladenen im betreffenden Gebiet konkret beabsichtigten Hiebsmaßnahmen. Unbestritten sind mit Aufnahme des betreffenden Gebiets in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung gemäß Art. 4 Abs. 5 FFH-RL die in Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-RL (bzw. §§ 33 ff. BNatSchG) enthaltenen Regelungen zu beachten. Diese Vorschriften gewährleisten aber schon keinen den Regelungen der Ausgangsverordnung vergleichbaren Schutz, etwa wenn im Rahmen von forstwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmaßnahmen einzelne Bäume entfernt werden. Im Übrigen entbinden die Regelungen in Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-RL (bzw. §§ 33 ff. BNatSchG) den Mitgliedstaat nicht davon, ein gelistetes Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung als besonderes Schutzgebiet auszuweisen.

3. Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller entfällt auch nicht, weil sie mittels naturschutzrechtlicher Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ihre Mitwirkungsrechte aus § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG im Rahmen einer Befreiung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG geltend machen könnten. Da dieser Rechtsschutz nur dann zum Tragen kommen kann, wenn ein Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann (vgl. § 34 Abs. 3 BNatSchG), ist hierdurch - im Vergleich zum vorliegenden Normenkontrollantrag - kein effektiver Rechtsschutz gewährleistet. Zudem würde dies der Aufgabenstellung des Normenkontrollverfahrens, eine Vielzahl von Einzelprozessen zu ersetzen, zuwiderlaufen (Schmidt in Eyermann, VwGO, § 47 Rn. 78). Das Normenkontrollverfahren dient nämlich der Rechtsklarheit und der ökonomischen Gestaltung des Prozessrechts (Schmidt in Eyermann a.a.O. Rn. 78).

B. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Die „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“, mit der der Antragsgegner die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ aufgehoben hat, steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Sie ist weder in formeller (I.) noch in materieller Hinsicht zu beanstanden (II.).

I. Die Aufhebungsverordnung weist keine formellen Mängel auf; insbesondere war die Regierung zu deren Erlass befugt.

Eine bereits erlassene Norm wie die Ausgangsverordnung, die nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2, § 29 Abs. 1 BNatSchG als Rechtsverordnung zu erlassen war, kann vom Normgeber nur in dem für ihren Erlass geltenden Verfahren aufgehoben werden (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, U.v. 21.11.1986 - 4 C 22.83 - BVerwGE 75, 142; BayVGH, U.v. 17.4.2014 - 6 B 13.382 - BayVBl 2014, 697 Rn. 22). Die Aufhebung der Ausgangsverordnung durch die Regierung folgt daher den gleichen gesetzlichen Bestimmungen über die Form, die Zuständigkeit und das Verfahren wie deren Erlass.

1. Fehler in Bezug auf die gesetzlichen Bestimmungen über das Verfahren (Art. 12 Abs. 1 Satz 1, Art. 52 BayNatSchG) wurden von den Antragstellern nicht gerügt und sind auch nicht ersichtlich. Insbesondere wurde die nach dem ablehnenden Votum des Naturschutzbeirats bei der Regierung von Oberfranken nach Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG erforderlich gewordene Zustimmung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz als oberster Naturschutzbehörde (vgl. Art. 43 Abs. 2 Nr. 1 BayNatSchG) mit Schreiben vom 10. August 2015 erteilt.

2. Die Regierung war als höhere Naturschutzbehörde gemäß Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c i.V.m. Art. 43 Abs. 2 Nr. 2 BayNatSchG befugt, die einen geschützten Landschaftsbestandteil mit einer Gesamtfläche von 775 ha betreffende Aufhebungsverordnung für den Antragsgegner zu erlassen. Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG verstößt nicht gegen Verfassungsrecht.

a) Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG wurde durch § 1 Nr. 4 Buchst. b des Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 24. April 2015 (GVBl S. 73) eingeführt. Mit der Regelung wurde die für den Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG bis dahin bestehende Zuständigkeit der unteren Naturschutzbehörde (Kreisverwaltungsbehörde, vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 4, Art. 43 Abs. 2 Nr. 3 BayNatSchG a.F.) in Abhängigkeit von der Größe des jeweiligen Schutzobjekts modifiziert. Die untere Naturschutzbehörde ist nunmehr nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b BayNatSchG nur noch für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile bis einschließlich 10 ha zuständig. Für größere Schutzobjekte wurde die Zuständigkeit für die Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG mit Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG auf die höhere Naturschutzbehörde (Regierung, vgl. Art. 43 Abs. 2 Nr. 2 BayNatSchG) übertragen.

b) Diese Teilverlagerung der Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG von der unteren auf die höhere Naturschutzbehörde ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

aa) Die Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes obliegt mangels gegenteiliger verfassungsrechtlicher Bestimmungen nach Art. 83 GG den Ländern als eigene Angelegenheit. Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG in eigener und selbständiger Verwaltungskompetenz die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht der Bund mit Zustimmung des Bundesrats eigene diesbezügliche Regelungen erlässt (vgl. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG). Da vorliegend entsprechende bundesgesetzliche Vorschriften fehlen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 7 BNatSchG), ist der Freistaat Bayern für seinen Bereich nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG im Rahmen seiner Organisationsgewalt nicht nur befugt, die zuständigen Behörden für die Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes zu bestimmen (vgl. Art. 43 ff. BayNatSchG), sondern auch bestehende Zuständigkeiten zu ändern. Dem hierzu in Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV enthaltenen organisatorischen (institutionellen) Gesetzesvorbehalt, wonach neben der Organisation der Staatsverwaltung auch Regelungen über die Zuständigkeit durch Gesetz zu erfolgen haben, hat der bayerische Gesetzgeber mit Erlass des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG Genüge getan.

bb) Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b und c BayNatSchG verstößt nicht gegen Art. 77 Abs. 2 BV, der materielle Direktiven zur Organisation der bayerischen Behörden enthält. Für die Beurteilung der Voraussetzungen von Art. 77 Abs. 2 BV hat der bayerische Gesetzgeber angesichts der weiten Fassung dieser Organisationsrichtlinien naturgemäß einen weiten, nur im Rahmen der Evidenzkontrolle überprüfbaren Beurteilungsspielraum. Eine Verletzung des Art. 77 Abs. 2 BV ist nur dann anzunehmen, wenn die gesetzgeberische Organisationsentscheidung durch keine denkbare sachliche Erwägung zu rechtfertigen ist (vgl. BayVerfGH, E.v. 13.12.1973 - Vf. 8-VII-73 - VerfGHE 26, 144/161). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Nach der Begründung des Änderungsantrags (LT-Drs. 17/4989) zum Gesetzentwurf der Staatsregierung zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes (vgl. LT-Drs. 17/3113) soll mit der in Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG vorgenommenen Zuständigkeitsübertragung für den Erlass von Rechtverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile auf die höhere Naturschutzbehörde dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich Schutzobjekte von einer Größe von mehr als 10 ha in ihren Auswirkungen dem Flächenschutz annähern. Es sei sinnvoll, geschützte Landschaftsbestandteile größerer Flächenhaftigkeit wie Naturschutzgebiete der Zuständigkeit der höheren Naturschutzbehörde (vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG) zu unterstellen, da die Auswirkungen derartiger Landschaftsbestandteile in aller Regel nicht mehr kleinteilig seien. In Anbetracht des weiten gesetzgeberischen Spielraums rechtfertigt diese Begründung die vorgenommene Zuständigkeitsänderung. Sie ist nachvollziehbar und erscheint nicht sachwidrig, zumal Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG nur einen geringen Teil der in Frage kommenden Landschaftsbestandteile betrifft. Denn aufgrund des Schwellenwerts von 10 ha wird in den meisten Fällen weiterhin die untere Naturschutzbehörde für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile zuständig sein.

cc) Mit der Einführung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG hat der bayerische Gesetzgeber auch nicht gegen das Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 10 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 BV, verstoßen. Die durch Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG vorgenommene Teilverlagerung der Zuständigkeit für die Unterschutzstellung von Landschaftsbestandteilen von der unteren auf die höhere Naturschutzbehörde tangiert das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise nicht. Denn die Durchführung der Naturschutzgesetze und damit der Erlass einer Rechtsverordnung über geschützte Landschaftsbestandteile nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG stellt eine staatliche Aufgabe (vgl. Art. 43 Abs. 1 BayNatSchG) und damit keine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises der Landkreise dar (vgl. Art. 4 Abs. 1, Art. 5 LKrO). Das als untere Naturschutzbehörde tätig werdende Landratsamt nimmt hiermit auch keine Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises (vgl. Art. 4 Abs. 2, Art. 6, Art. 37 Abs. 2, Art. 53 LKrO), sondern originär staatliche Aufgaben wahr. Es handelt nach Art. 43 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 BayNatSchG als Kreisverwaltungsbehörde und damit als (unmittelbare) Staatsbehörde (vgl. Art. 37 Abs. 1 Satz 2, Art. 53 Abs. 1 Satz 2 LKrO). Auch der im Vollzug der Staatsaufgaben tätige Landrat ist gemäß Art. 37 Abs. 6 LKrO Organ des Staates und handelt nicht nach Art. 22, 34 LKrO als Organ des Landkreises. Nach alledem greift die Teilverlagerung der Zuständigkeit für den Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG nicht in das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise ein.

dd) Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG ergeben sich auch nicht im Hinblick auf das in Art. 19 Abs. 1 GG verankerte Verbot des Einzelfallgesetzes. Ungeachtet der Frage, ob Art. 19 Abs. 1 GG auf staatsorganisatorische Regelungen wie die vorliegende Zuständigkeitsregelung Anwendung findet, hat Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG den Charakter eines für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen geltenden generellen Rechtssatzes und ist kein Einzelfallgesetz. Wegen der abstrakten Fassung des gesetzlichen Tatbestands lässt sich nicht absehen, auf wie viele und welche Fälle das Gesetz Anwendung findet. Liegt ein genereller Rechtssatz vor, ist ohne Belang, ob ein Einzelfall den Anlass zu der gesetzlichen Regelung gegeben hat (vgl. BVerfG, U.v. 7.5.1969 - 2 BvL 15/67 - BVerfGE 25, 371). Die abstrakt-generelle Formulierung dient vorliegend auch nicht der Verschleierung einer einzelfallbezogenen Regelung, bei der künftige weitere Anwendungsfälle von vorneherein ausgeschlossen wären (vgl. BVerwG, U.v. 2.12.2015 - 10 C 18.14 - NVwZ-RR 2016, 344 Rn. 33 f. m.w.N.). Ein nur einmaliger Eintritt der vorgesehenen Rechtsfolgen ist vorliegend bereits deshalb nicht möglich, da es noch andere Fälle entsprechend großer geschützter Landschaftsbestandteile gibt bzw. weitere zu schützende Landschaftsbestandteile geben kann.

II. Die Aufhebungsverordnung ist auch materiell rechtmäßig. Die Regierung ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Ausgangsverordnung nicht von der Ermächtigungsgrundlage des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG gedeckt ist (1.). Der Erlass der Aufhebungsverordnung ist zudem weder willkürlich (2.) noch hat der Antragsgegner hierdurch gegen das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL verstoßen (3.).

1. Die Ausgangsverordnung widerspricht materiellem Recht. Die Unterschutzstellung des Gebiets „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ als geschützter Landschaftsbestandteil findet in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Unabhängig von seiner Größe ist dieses Gebiet kein geeignetes Schutzobjekt im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG. Da Rechtsverordnungen einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung bedürfen (vgl. Art. 55 Nr. 5 Satz 3 BV), führt dies zur Nichtigkeit der Ausgangsverordnung.

a) Bei § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG handelt es sich um eine Kategorie des Objektschutzes.

Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG können Teile von Natur und Landschaft, deren besonderer Schutz aus den dort näher in den Nummern 1 bis 4 genannten Gründen erforderlich ist, rechtsverbindlich als geschützte Landschaftsbestandteile festgesetzt werden.

Geschützte Landschaftsbestandteile stellen - auch bei einer Flächenhaftigkeit des Schutzgegenstands - eine Kategorie des Objektschutzes dar. Dies ist in der zu § 29 BNatSchG ergangenen Rechtsprechung und Literatur unbestritten (vgl. OVG Saarl, U.v. 12.12.2012 - 2 C 320/11 - NuR 2013, 368 Rn. 40; U.v. 17.3.2011 - 2 C 509/09 - NuR 2012, 74 Rn. 41; Fischer-Hüftle/J. Schumacher/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 29 Rn. 1; Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 29 BNatSchG Rn. 1; Appel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 29 Rn. 1; Hendrischke/Kieß in Schlacke, GK-BNatSchG, 1. Aufl. 2012, § 29 Rn. 1; Heugel in Lütkes/Ewer, BNatSchG, 1. Aufl. 2011, § 29 Rn. 1; Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, 1. Aufl. 2010, Rn. 439). Die Einordnung des § 29 BNatSchG als Regelung des Objektschutzes lässt sich nicht nur anhand von Wortlaut (aa), Systematik (bb) sowie Sinn und Zweck der Vorschrift (cc) eindeutig aus dem Gesetz ermitteln, sondern wird auch durch die Gesetzeshistorie (dd) sowie die zu Vorgängerregelungen des § 29 BNatSchG ergangene frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (ee) bestätigt.

aa) Bereits aus dem Wortlaut des § 29 BNatSchG sowie aus der Bezeichnung der weiteren in § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Schutzkategorien wird deutlich, dass der geschützte Landschaftsbestandteil eine Kategorie des Objektschutzes ist.

Die in der gesetzlichen Überschrift verwendete Begrifflichkeit „Landschaftsbestandteil“ weist darauf hin, dass es in § 29 BNatSchG um Objekt- und nicht um Gebietsschutz geht. Denn mit der Bezeichnung „Landschaftsbestandteil“ wird sprachlich ein einzelner Teil einer Einheit, ein Element, eine Komponente eines Ganzen (vgl. http: ... www.duden.de/suchen/dudenonline/Bestandteil), nicht aber die Einheit selbst beschrieben. Die Einordnung als Kategorie des Objektschutzes wird bestätigt durch die in § 29 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG - nicht abschließend, aber auslegungsweisend - genannten Regelbeispiele für Landschaftsbestandteile. Auch wenn den genannten Regelbeispielen - Alleen, einseitige Baumreihen, Bäume und Hecken - eine räumliche Ausdehnung, also eine Flächenhaftigkeit immanent ist, wird deutlich, dass § 29 BNatSchG auf den Schutz der genannten Objekte und nicht auf einen Schutz von Flächen gerichtet ist.

Betrachtet man darüber hinaus die in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 BNatSchG genannten Schutzkategorien, lassen bereits die jeweiligen Bezeichnungen als „Naturschutzgebiet“ (vgl. § 23 BNatSchG), „Nationalpark“ (vgl. § 24 Abs. 1 BNatSchG), „Biosphärenreservat“ (vgl. § 25 BNatSchG), „Landschaftsschutzgebiet“ (vgl. § 26 BNatSchG) und „Naturpark“ (vgl. § 27 BNatSchG) keinen Zweifel, dass es bei diesen Schutzinstrumenten um Gebiets- und nicht um Objektschutz geht. Das Gleiche gilt wegen seiner Nennung neben dem Nationalpark und aufgrund der gesetzlichen Definition (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 2, § 24 Abs. 4 BNatSchG) auch für das „nationale Naturmonument“. Demgegenüber ergibt sich aus dem Begriff „Naturdenkmal“ (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG) ebenso wie aus der Bezeichnung „geschützter Landschaftsbestandteil“ (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 7 BNatSchG) die Objekthaftigkeit dieser Schutzkategorien. Dass das Naturdenkmal (§ 28 BNatSchG) grundsätzlich eine Kategorie des Objektschutzes ist, dürfte unbestritten sein.

bb) Das gefundene Ergebnis wird durch die Systematik der Vorschriften des Kapitels 4, Abschnitt 1, des Bundesnaturschutzgesetzes (§§ 20 ff.) gestützt. Der Einordnung des § 29 BNatSchG als Kategorie des Objektschutzes steht insbesondere nicht entgegen, dass der Gesetzgeber sowohl in § 29 als auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ verwendet hat.

Bereits der Überschrift des Kapitels 4 („Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft“) ist zu entnehmen, dass das Bundesnaturschutzgesetz in den dortigen Regelungen anders als in den Vorschriften der Kapitel 1 bis 3 nur bestimmte „Teile von Natur und Landschaft“ erfasst. Das Gesetz verwendet dabei die Begriffe „Natur und Landschaft“ als einheitliche und umfassende Sammelbegriffe (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 1 Rn. 7). „Natur und Landschaft“ sind Gegenstand des Naturschutzrechts, Schutzgut und Objekt der Handlungsaufforderung des § 1 Abs. 1 BNatSchG (A. Schumacher/ J. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle a.a.O.). Demgegenüber sind „Teile von Natur und Landschaft“ alle belebten und unbelebten Flächen und Objekte, die einen natürlichen Ursprung haben oder wieder Teile der Natur geworden sind (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher/Fischer-Hüftle a.a.O. § 20 Rn. 25).

Die Vorschriften in Abschnitt 1 des Kapitels 4 zeigen mit den dort genannten drei verschiedenen Schutzansätzen - Biotopverbund und -vernetzung (§ 21 BNatSchG), allgemeiner Gebiets- und Objektschutz (§§ 23 ff. BNatSchG) sowie gesetzlicher Biotopschutz (§ 30 BNatSchG) -, wie „Teile von Natur und Landschaft“ zu schützen sind. Dem Abschnitt 1 sind dabei in § 20 BNatSchG allgemeine Grundsätze vorangestellt, die die Kerngehalte dieser Instrumente des Naturschutzes und der Landschaftspflege aufgreifen (vgl. Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, Rn. 362). Das naturschutzrechtliche Instrument des Gebiets- und Objektschutzes ist dabei in seiner grundlegenden Struktur abweichungsfest ausgestaltet (vgl. Hendrischke in Schlacke, GK-BNatSchG, § 20 Rn. 13). Denn § 20 BNatSchG bestimmt in seinem Absatz 2, in welchen Formen „Teile von Natur und Landschaft“ geschützt werden können (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher/Fischer-Hüftle in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 20 Rn. 19). „Teile von Natur und Landschaft“ als „geschützte Landschaftsbestandteile“ zu schützen, ist eine der in § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Formen. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ sowohl in § 29 als auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG - und darüber hinaus in § 20 Abs. 3, § 22 Abs. 1 bis 4 sowie in § 30 Abs. 1 BNatSchG - wird gleichbleibend verwendet. Bei allen Vorschriften geht es darum, deutlich zu machen, dass nur „Teile“ von „Natur und Landschaft“, also Ausschnitte der Erdoberfläche (Land- und Wasserflächen), und nicht die „Natur und Landschaft“ in ihrer Gesamtheit gemeint sind. Nicht zuletzt wird dies durch die Tatsache belegt, dass in § 20 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG das Naturdenkmal - unstreitig eine Kategorie des Objektschutzes - als eine Form genannt ist, wie „Teile von Natur und Landschaft“ geschützt werden können. Der Gesetzgeber hat der Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ innerhalb des Kapitels 4, Abschnitt 1, somit keinen unterschiedlichen Bedeutungsgehalt beigemessen (vgl. hierzu auch BVerwG, U.v. 30.5.2012 - 9 C 5.11 - NVwZ 2013, 218 Rn. 41). Deshalb kann aus der Verwendung dieser Formulierung in § 29 und § 20 Abs. 2 BNatSchG nicht gefolgert werden, § 29 BNatSchG sei ein Instrument des Gebietsschutzes.

Vergleicht man zudem die sieben Einzelregelungen der acht in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien, wird deutlich, dass der jeweilige Absatz 1 der §§ 23 bis 28 sowie § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG einem gleichförmigen Aufbau folgt. Der Gesetzgeber regelt alle Schutzkategorien im Gewand einer Legaldefinition und bestimmt zugleich die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung sowie die jeweils zu verfolgenden Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege. Dabei unterscheiden sich die §§ 23 bis 27 BNatSchG von den §§ 28 und 29 BNatSchG in einem wesentlichen Punkt. Stereotyp werden in § 23 Abs. 1, § 24 Abs. 1 und § 26 Abs. 1 BNatSchG die Formulierungen „rechtsverbindlich festgesetzte … Gebiete“ bzw. in § 25 Abs. 1 und § 27 Abs. 1 BNatSchG die Formulierungen „zu entwickelnde … Gebiete“ verwendet. Im Unterschied hierzu fehlt die Formulierung „Gebiete“ nicht nur in § 29 BNatSchG, sondern auch in § 28 Abs. 1 BNatSchG, wenn es dort heißt: „Naturdenkmäler sind rechtsverbindlich festgesetzte Einzelschöpfungen der Natur oder entsprechende Flächen bis zu fünf Hektar …“. Die aufgezeigten Unterschiede zwischen den §§ 23 bis 27 BNatSchG einerseits und §§ 28 und 29 BNatSchG andererseits belegen, dass es dem Gesetzgeber weder in § 28 BNatSchG noch in § 29 BNatSchG um Gebietsschutz geht.

Bestätigt wird dies durch die Reihenfolge, in der § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG die Schutzkategorien anführt. In den Nummern 1 bis 5 sind Kategorien des Gebietsschutzes genannt, denen mit Nummer 6 (Naturdenkmal) eine Kategorie des Objektschutzes folgt. Der geschützte Landschaftsbestandteil schließt sich als Nummer 7 an. Würde es sich bei § 29 BNatSchG um eine Regelung des Gebietsschutzes handeln, hätte der geschützte Landschaftsbestandteil systematisch der Nummer 5 folgen müssen.

Keine andere Bewertung erfordert der Umstand, dass der Gesetzgeber die Größe eines Naturdenkmals in § 28 BNatSchG auf 5 ha beschränkt hat, während in § 29 BNatSchG entsprechende Größenangaben fehlen. Die Einführung einer Höchstgröße für Naturdenkmäler mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2002 folgte ausweislich der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 14/6878 S. 12) praktischen Erwägungen. In der Praxis der Naturschutzbehörden hatte sich immer wieder die Notwendigkeit ergeben, kleinere Flächen, die nicht immer den strengen Anforderungen des Objektbegriffs genügten, den Naturdenkmälern gleichzustellen. Sachsen und Baden-Württemberg hatten es daher landesrechtlich zugelassen, dass Gebiete bis zu 5 ha ohne weitere Prüfung der Objektqualität als sog. Flächennaturdenkmal ausgewiesen werden konnten. Diese Lösung war in der Rechtsprechung teilweise als mit dem Bundesrecht unvereinbar in Frage gestellt worden. Durch die Änderung sollte es den Ländern ermöglicht werden, an ihren landesrechtlichen Lösungen festzuhalten. Rückschlüsse auf eine Einordnung von § 29 BNatSchG als Kategorie des Gebietsschutzes lassen sich aus der Einführung der Höchstgröße in § 28 BNatSchG nicht ziehen.

(cc) Auch Sinn und Zweck der in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien gebieten, den geschützten Landschaftsbestandteil als Kategorie des Objektschutzes einzuordnen.

Die Unterscheidung der in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien in solche des Gebietsschutzes (§§ 23 bis 27 BNatSchG) und solche des Objektschutzes (§§ 28 und 29 BNatSchG) entspricht dem mit dieser Kategorisierung verfolgten Sinn und Zweck. Der Typenkatalog des § 20 Abs. 2 BNatSchG ist abschließend und sichert einen bundesweit verbindlichen Numerus clausus der genannten Kategorien zum Schutz von Natur und Landschaft (vgl. Hendrischke in Schlacke, GK-BNatSchG, § 20 Rn. 24). Dieser Numerus clausus der Schutztypen dient der Effektivität des Natur- und Landschaftsschutzes. Sowohl für Gebiete als auch für Einzelerscheinungen oder Ensembles werden geeignete Schutzkategorien zur Verfügung gestellt. Auf diese Weise hat der Gesetzgeber Schutzformen für die gesamte Bandbreite möglicher schutzwürdiger und schutzbedürftiger „Teile von Natur und Landschaft“ - vom großräumigen Gebiet bis hin zum kleinflächigen Einzelobjekt - geschaffen. Dabei setzen die jeweiligen Schutzkategorien unterschiedliche Schwerpunkte, überlappen sich aber häufig hinsichtlich der Schutzgründe. Dadurch stehen der Naturschutzbehörde im Konkurrenzfall ggf. mehrere Eingriffsinstrumente alternativ zur Verfügung, wobei die Auswahl nach pflichtgemäßem Ermessen unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu treffen ist (vgl. BayVGH, U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 36 m.w.N.). An der grundsätzlichen Unterscheidung der Schutzkategorien in Regelungen des Gebiets- oder Objektschutzes ändert dies jedoch nichts. Mit § 29 BNatSchG hat der Gesetzgeber - neben dem Naturdenkmal - eine weitere Kategorie des Objektschutzes geschaffen, mit der in erster Linie kleinflächige Einzelobjekte geschützt werden können, die - im Gegensatz zu Naturdenkmälern - nicht als Erkenntnisquelle (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) oder für das ästhetische Empfinden des Menschen (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG) geschützt werden sollen. Zudem kennt das Naturdenkmal im Gegensatz zu den anderen Schutzkategorien keine ökologischen Schutzzwecke (vgl. Heugel in Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 28 Rn. 2). Gegen die Einordnung des § 29 BNatSchG als Instrument des Gebietsschutzes spricht auch, dass die mit den Schutzkategorien Landschaftsschutzgebiet und geschützter Landschaftsbestandteil verfolgten Schutzzwecke im Wesentlichen identisch sind (vgl. § 26 Abs. 1 und § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG). Es ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber zwei im Wesentlichen gleichartige Gebietsschutzkategorien schaffen wollte.

dd) Nichts anderes ergibt sich, wenn man die Entstehungsgeschichte der Schutzkategorie „geschützter Landschaftsbestandteil“ betrachtet.

Bereits das Reichsnaturschutzgesetz vom 26. Juni 1935 (RGBl I S. 821) - RNatSchG - sah in § 5 einen zum Naturdenkmal (§ 3) und Naturschutzgebiet (§ 4) subsidiären Schutz für „sonstige Landschaftsteile“ vor. Es verwendete zwar noch nicht den Begriff des geschützten Landschaftsbestandteils, definierte jedoch „sonstige Landschaftsteile in der freien Natur, die … zur Zierde und Belebung des Landschaftsbildes beitragen und im Interesse der Tierwelt, besonders der Singvögel und der Niederjagd, Erhaltung verdienen“. Beispielhaft genannt als sonstige Landschaftsteile waren Bäume, Baum- und Gebüschgruppen, Raine, Alleen, Landwehren, Wallhecken und sonstige Hecken sowie Parke und Friedhöfe.

Mit dem Bundesnaturschutzgesetz 1976 fanden die geschützten Landschaftsbestandteile ausdrücklich Eingang in das Bundesrecht und wurden auf Landschaftsbestandteile im bebauten Bereich erstreckt. § 18 BNatSchG 1976 griff die vorgenannten Schutzgründe des § 5 RNatSchG in modifizierter und heute noch gültiger Form auf und erweiterte den Schutzgegenstand um Aspekte des Naturhaushaltsschutzes und der Abwehr schädlicher Einwirkungen. Der Gesetzesbegründung ist zu entnehmen, dass die neue Regelung ausdrücklich an § 5 RNatSchG anknüpfte. Die neue modifizierte Regelung sollte dem wachsenden Bedürfnis nach Schutz von Grünflächen und Bäumen im Siedlungsbereich sowie von Schutzpflanzungen Rechnung tragen (vgl. BT-Drs. 7/3879 S. 25). Zugleich verdeutlichte der Gesetzgeber die Einordnung der dort genannten Schutzkategorien in Gebietsschutz einerseits und Objektschutz andererseits durch die numerische Gliederung in § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976. Nach dieser Vorschrift konnten „Teile von Natur und Landschaft“ entweder nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG 1976 zum Naturschutzgebiet, Nationalpark, Landschaftsschutzgebiet oder Naturpark oder nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG 1976 zum Naturdenkmal oder geschützten Landschaftsbestandteil erklärt werden.

Durch das Bundesnaturschutzgesetz 2002 wurde das Instrument „geschützter Landschaftsbestandteil“ in § 29 BNatSchG überführt. In Erweiterung des § 18 BNatSchG 1976 wurden in § 29 Abs. 1 BNatSchG 2002 das Entwicklungs- und Wiederherstellungsziel des § 1 BNatSchG 2002 aufgenommen sowie die Funktion von Landschaftsbestandteilen als Lebensstätten wild lebender Tier- und Pflanzenarten als Schutzgrund eingeführt. Der Gesetzesbegründung zur Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes 2002 lässt sich nicht entnehmen, dass mit den in § 29 BNatSchG vorgenommenen Änderungen, insbesondere mit der Einführung des Entwicklungsziels in Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, eine Entwicklung der Vorschrift vom Instrument des Objektschutzes zu einer Kategorie des Gebietsschutzes hin verfolgt werden sollte. Im Gegenteil sollten nach dem Willen des Gesetzgebers - neben den zuvor genannten Änderungen - im Übrigen keine Änderungen vorgenommen werden (vgl. BT-Drs. 14/6378 S. 52). Auch durch die - nicht erst mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2010, sondern bereits mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2002 (vgl. dort § 3) vorgenommene - Schaffung eines bundesweiten Biotopverbunds auf mindestens 10% der jeweiligen Landesfläche ergibt sich keine andere Bewertung. Mit Einführung des Biotopverbunds sollte nach der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 14/6378 S. 37 f.) dem anhaltenden Verlust an naturnahen Lebensräumen entgegengewirkt werden. Außer den in § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 bis 3 BNatSchG 2002 namentlich genannten Schutzgebieten konnten nach der dortigen Nummer 4 „weitere Flächen und Elemente“ Bestandteile des Biotopverbunds sein, wenn sie zur Erreichung der in Absatz 2 genannten Ziele geeignet waren. Derartige Verbindungselemente waren nach der Gesetzesbegründung in flächenhaften, punkt- oder linienförmigen in der Landschaft verteilten Elementen, wie u.a. Gehölzen, Feldrainen, Tümpeln, Bäumen (BT-Drs. 14/6378 S. 38) - somit auch in typischen Schutzobjekten des geschützten Landschaftsbestandteils - zu sehen. Im Übrigen wurde die numerische Gliederung, aus der eine Unterscheidung Gebietsschutz einerseits und Objektschutz andererseits bereits in § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976 zu erkennen war, in § 22 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG 2002 beibehalten.

Mit dem Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege vom 29. Juli 2009 (BGBl I S. 2542) wurde die bisherige Rahmenvorschrift mit einigen - für die Einordnung als Gebiets- oder Objektschutzregelung nicht relevanten - Änderungen mit Wirkung vom 1. März 2010 in unmittelbar geltendes Bundesrecht überführt (vgl. zu den einzelnen Änderungen Hendrischke/Kieß in Schlacke, GK-BNatSchG, § 29 Rn. 2 f.). Der diesbezüglichen Gesetzesbegründung lässt sich ebenfalls nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber der Kategorie „geschützter Landschaftsbestandteil“ eine neue Schutzrichtung geben wollte (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 62). Auch wenn nunmehr in § 20 Abs. 2 BNatSchG im Gegensatz zu § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976 und § 22 Abs. 1 BNatSchG 2002 die - um das nationale Naturmonument erweiterten - Schutzkategorien einzeln aufgezählt sind, ist - wie bereits ausgeführt - gesetzessystematisch an der Reihenfolge der Schutzformen zu erkennen, dass der Gesetzgeber an ihrer bisherigen Einteilung in Gebietsschutz (§ 20 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BNatSchG) und Objektschutz (§ 20 Abs. 1 Nr. 6 und 7 BNatSchG) festhalten wollte. Der Gesetzesbegründung zu Kapitel 4, Abschnitt 1, zufolge sollte der bisherig bekannte Kanon der Schutzgebiete aufrechterhalten und durch einen allgemeinen Grundsatz bundeseinheitlich abgesichert werden (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 40). Die gleichzeitig als § 21 in das Kapitel 4 übernommene Vorschrift zum Biotopverbund (§ 3 BNatSchG 2002) wurde um den Aspekt der Biotopvernetzung ergänzt (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 40). Der Gesetzesbegründung sind keinerlei Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass der Gesetzgeber hiermit die Unterscheidung Gebiets- und Objektschutz aufgeben wollte.

ee) Nachdem die Schutzkategorie des „geschützten Landschaftsbestandteils“ mit Ausnahme von hier nicht relevanten Änderungen keinen Bedeutungswandel erfahren hat, ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rahmenvorschrift des § 18 BNatSchG 1976 nach wie vor von Belang. Das Bundesverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass der geschützte Landschaftsbestandteil - auch bei einer Flächenhaftigkeit des Schutzobjekts - dem Objektschutz dient.

Bezugnehmend auf die Regelung des § 5 RNatSchG verwies das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 18. Dezember 1995 - 4 NB 8.95 - (NuR 1996, 161), mit dem eine Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Oktober 1994 - 9 N 87.03911 u.a. - (BayVBl 1995, 242) bestätigt wurde, darauf, dass es in der Regelung des § 18 BNatSchG 1976 - ebenso wie in § 17 BNatSchG 1976 - nicht um Flächen-, sondern um Objektschutz gehe. Im Unterschied zu § 17 BNatSchG 1976, nach dem bestimmte „Einzelschöpfungen der Natur“ als Naturdenkmale geschützt werden könnten, seien Schutzobjekt des § 18 BNatSchG 1976 jedoch besonders schutzwürdige „Teile von Natur und Landschaft“. „Teile der Landschaft“ seien auch Einzelgebilde der Natur wie Raine, Alleen, Wallhecken und Tümpel. Ihre Flächenhaftigkeit stehe ihrer Qualifizierung als Landschaftsbestandteil grundsätzlich nicht entgegen. Maßgeblich sei vielmehr, dass sie nicht schon selbst eine „Landschaft“ bildeten, sondern als Naturgesamtheit lediglich ein Teil der Landschaft seien. In dieser Weise sei bereits § 5 RNatSchG verstanden worden, wie die in ihm aufgeführten Beispiele zeigten; die abstraktere Formulierung in § 18 BNatSchG 1976 sollte daran nach allgemeiner Auffassung nichts ändern. Aus dem Sinn des § 18 BNatSchG 1976 als einer auf den Objektschutz ausgerichteten Regelung folge allerdings, dass „Gebiete“ nicht als „geschützte Landschaftsbestandteile“ unter Schutz gestellt werden dürften. Solange ein Landschaftsteil aber noch als abgrenzbares Einzelgebilde mit der Schutzwürdigkeit gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG 1976 erkennbar sei, stehe Bundesrecht auch einer Schutzfestsetzung für einen etwas größeren räumlichen Bereich (dort: 6,89 ha) nicht entgegen.

An der Einordnung des „geschützten Landschaftsbestandteils“ als Kategorie des Objektschutzes besteht demnach kein Zweifel.

b) Der durch die Ausgangsverordnung unter Schutz gestellten Waldfläche fehlte es zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses dieser Verordnung an der für einen geschützten Landschaftsbestandteil im Sinne des § 29 Abs. 1 BNatSchG erforderlichen optischen Abgrenzbarkeit zu der sie umgebenden Landschaft (aa). Dies hat insbesondere der vom Senat durchgeführte Augenschein ergeben (bb).

aa) Aus der Einordnung des § 29 BNatSchG als Instrument des Objektschutzes folgt, dass sich die jeweilige Schutzfläche optisch zur umgebenden Landschaft abgrenzen muss (1). Ob die erforderliche Abgrenzbarkeit gegeben ist, beurteilt sich anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Ausweisung durch Rechtsverordnung (2).

(1) Nicht nur in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 18 BNatSchG 1976 (vgl. B II 1 a ee), sondern auch in der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zu Art. 12 BayNatSchG a.F. war geklärt, dass das jeweilige Schutzobjekt optisch abgrenzbar sein muss (vgl. z.B. BayVGH, U.v. 28.10.1994 - 9 N 87.03911 u.a. - BayVBl 1995, 242; U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 35 m.w.N.). Schutzobjekte von § 18 BNatSchG 1976 und Art. 12 BayNatSchG a.F. seien besonders schützenswerte „Teile von Natur und Landschaft“. Maßgeblich sei, dass sie als Naturgesamtheit lediglich ein Teil (Ausschnitt) der Landschaft seien. Aus dem Sinn des § 18 BNatSchG 1976 folge, dass „Gebiete“ im Sinne von flächenhaften Ausschnitten aus einer größeren Landschaft als solche nicht als Landschaftsbestandteile in Schutz genommen werden dürften. Das bedeute, dass die Unterschutzstellung einer Fläche als Landschaftsbestandteil sich vielmehr nach Gründen der Erhaltung der Substanz von Natur und Landschaft und nach optischen Gesichtspunkten hinsichtlich der Naturausstattung im Vergleich zur angrenzenden Landschaft bestimme. Das Schutzobjekt müsse als abgrenzbares Gebilde gut erkennbar sein, so dass die Flächenhaftigkeit des zu schützenden Objekts in ihrer Naturgesamtheit der Qualifizierung als Landschaftsbestandteil nicht entgegenstehe (vgl. BayVGH, U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 35 m.w.N.).

Der erkennende Senat hält an diesen Grundsätzen auch in Bezug auf § 29 BNatSchG fest. Aus der gesetzlichen Einordnung als Kategorie des Objektschutzes folgt, dass sich das jeweilige Schutzobjekt nach optischen Gesichtspunkten hinsichtlich seiner Naturausstattung zur angrenzenden Landschaft abheben muss. Da - wie ausgeführt - die flächenhafte Ausprägung eines Landschaftsbestandteils einer Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG nicht entgegensteht, muss sich in der Natur widerspiegeln, dass diese Schutzkategorie dem Objektschutz dient. Eine optische Abgrenzbarkeit des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur ist nicht nur erforderlich, um eine Unterscheidung dieser Schutzkategorie zu solchen des Gebietsschutzes, wie etwa dem Landschaftschutzgebiet, zu gewährleisten. Auch der Umstand, dass der Gesetzgeber in § 29 anders als in § 28 Abs. 1 BNatSchG auf die Angabe einer Höchstgröße verzichtet hat (vgl. oben B II 1 a dd), macht deutlich, dass der geschützte Landschaftsbestandteil immer den strengen Anforderungen des Objektbegriffs genügen muss. Ausgehend vom Standpunkt des gebildeten, für den Gedanken des Natur- und Landschaftsschutzes aufgeschlossenen Betrachters (vgl. BayVGH, U.v. 13.11.2000 - 9 N 94.2125 - juris Rn. 45) muss daher die Objekthaftigkeit der zu schützenden Fläche anhand von eindeutigen, objektivierbaren Merkmalen in der Natur zu erkennen sein. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich im konkreten Einzelfall anhand der jeweiligen Örtlichkeit.

Nicht erforderlich für eine Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG ist dabei, dass der - flächenhaft ausgedehnte - Landschaftsbestandteil in der Natur auf einen Blick als Einzelobjekt erfasst werden kann. Hiervon geht erkennbar auch der Bayerische Gesetzgeber aus, wenn er geschützte Landschaftsbestandteile mit einer Größe von mehr als 10 ha für möglich hält (vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b und c BayNatSchG). Ein geschützter Landschaftsbestandteil mit dieser Ausdehnung - 10 ha entsprechen einer Größe von mehr als 10 Fußballfeldern - kann niemals auf einen Blick erfasst werden.

Ist der (geschützte) Landschaftsbestandteil nicht bereits als räumlich eindeutig abgrenzbares Einzelobjekt erkennbar, sondern von gleichartigen Strukturen umgeben, kommen als mögliche Abgrenzungskriterien Besonderheiten in der Topographie, unterschiedliche Farbstrukturen und Zusammensetzungen der jeweiligen Flora, gut erkennbare unterschiedliche Wuchshöhen oder sonstige optisch eindeutige, sich aus der Naturausstattung ergebende Unterscheidungsmerkmale in Betracht. Die optische Abgrenzbarkeit eines eingebetteten (geschützten) Landschaftsbestandteils kann sich dabei durchaus daraus ergeben, dass er (weitgehend) nur aus einer Gattung besteht. Dies setzt jedoch voraus, dass die Gattung - vor allem in den Randbereichen - optisch deutlich prägend erscheint. Eigentums- oder politische Gebietsgrenzen gewährleisten bereits deshalb keine ausreichende optische Abgrenzung des (geschützten) Landschaftsbestandteils, da derartige Grenzen in der Regel in der Natur nicht erkennbar sind. Aber auch in der Natur vorhandene Grenzsteine, Wegweiser oder ähnliche Markierungen sorgen für keine ausreichende optische Abgrenzbarkeit, da es sich hierbei nicht um Naturbestandteile handelt und sie nicht als Teile der Natur wahrgenommen werden. Wege sind zur Abgrenzung allenfalls dann geeignet, wenn sie eine gewisse Breite oder besondere Charakteristik aufweisen und sich innerhalb des Schutzobjekts keine weiteren annähernd vergleichbaren Wege befinden.

(2) Ob die erforderliche Abgrenzbarkeit gegeben ist, beurteilt sich anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Ausweisung durch Rechtsverordnung. Zwar erweitert der in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG enthaltene Entwicklungsgedanke den Blickwinkel vom Schutz des Vorhandenen hin zur Schaffung „neuer“ Natur dort, wo aktuell kein schutzwürdiger Zustand herrscht (vgl. Fischer-Hüftle/J. Schumacher/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 22 Rn. 5). § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG betrifft jedoch ausschließlich die Schutzwürdigkeit des jeweiligen Schutzobjekts. Ob sich der Landschaftsbestandteil zur ihn umgebenden Landschaft abgrenzen lässt, ist anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses und nicht mittels einer Prognose über dessen sich entwickelnden Zustand zu beurteilen. Demzufolge kam es auf den von den Antragstellern in der mündlichen Verhandlung unter Nr. 4 gestellten Beweisantrag, ob der unter Schutz gestellte Bestandteil in 40 Jahren deutlich vom übrigen Waldgebiet des Steigerwalds optisch abgrenzbar sein wird, nicht entscheidungserheblich an.

bb) Die unter Schutz gestellte Waldfläche war zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht in einer den Anforderungen entsprechenden Weise abgrenzbar. Dies hat die Inaugenscheinnahme des streitgegenständlichen Gebiets am 30. Juni 2016 ergeben und ist ergänzend auch aus den bei den Akten befindlichen Luftbildern ersichtlich. Anhaltspunkte dafür, dass sich die tatsächlichen Gegebenheiten seit Erlass der Ausgangsverordnung verändert hätten, sind nicht ersichtlich.

Der durchgeführte Augenschein hat gezeigt, dass sich die streitgegenständliche Waldfläche - mit Ausnahme der an die Orte Ebrach und Neudorf b. Ebrach unmittelbar angrenzenden Teilbereiche - optisch über weite Strecken nicht von den sie umgebenden Waldflächen abgrenzen lässt. Trotz des vorhandenen großen Buchenbestands besteht der streitgegenständliche Landschaftsbestandteil im Wesentlichen diesseits und jenseits seiner Außengrenzen aus Mischwald (vgl. Bild 1 bis 5 sowie Bild 15 und 16). An den in Augenschein genommenen Außengrenzen wirken sowohl die vorhandene Zusammensetzung der Waldstruktur als auch die Größe und Dimension der dort vorhandenen Laub- und Nadelbäume vom Standpunkt des gebildeten, für den Gedanken des Natur- und Landschaftsschutzes aufgeschlossenen Betrachters (vgl. BayVGH. U.v. 13.11.2000 - 9 N 94.2125 - juris Rn. 45) gleichförmig. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob es ausreicht, wenn - streckenweise - eine optische Abgrenzbarkeit anhand von forstlichen Merkmalen möglich ist, weil etwa an der Grenze zum sog. Gemeindewald (vgl. Bild 9 und 10) innerhalb des geschützten Landschaftsbestandteils ein sog. „Hochwald“, im Gemeindewald dagegen ein sog. „durchwachsener Mittelwald“ zu finden ist. Denn in anderen Teilbereichen hebt sich der streitgegenständliche Wald nicht von den ihn umgebenden Waldflächen ab. Durch die beim Standort „Beigel-3“ vorhandenen Grenzsteine (vgl. Bild 7 und 8) kann eine optische Abgrenzung der geschützten Waldfläche zum angrenzenden Gemeindewald nicht gewährleistet werden, da es sich bei den Grenzsteinen nicht um Naturmerkmale handelt. Aus diesem Grund können auch die teilweise an den Außengrenzen vorhandenen Hinweisschilder und Wegkennzeichnungen (vgl. Bild 12) oder die an Bäumen oder auf dem Boden vorhandenen Grenzmarkierungen (vgl. Standort „Kreuz“) nicht zur Abgrenzung der streitgegenständlichen Waldfläche herangezogen werden. Auch am Standort „BN-3“ ist diesseits und jenseits des dort vorhandenen, unbefestigten historischen Forstwegs, der gleichzeitig Grenze des geschützten Landschaftsbestandteils sowie Landkreis- und Bezirksgrenze ist, eine einheitliche Waldzusammensetzung vorhanden und die dortigen Waldstrukturen unterscheiden sich diesseits und jenseits der Grenze nicht durchgehend voneinander (vgl. Bild 11 bis 13). Das in diesem Bereich vorhandene geschlossene Kronendach (vgl. Bild 11) ist schon deshalb nicht geeignet, den geschützten Landschaftsbestandteil dort optisch abzugrenzen, weil ein derart geschlossenes Kronendach über einem unbefestigten Weg auch innerhalb des geschützten Landschaftsbestandteils entlang des historischen „Michelauer Richtwegs“ zu finden ist (vgl. Bild 13). An den Standorten „Stern“ und „Kreis“ ist eine Abgrenzung des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur ebenfalls nicht möglich, weil sich der Ebracher Forst nicht erkennbar von seiner Umgebung abhebt. Zudem ist bei der Exklave (Standort „Beigel-11“), die das Gebiet des geschützten Landschaftsbestandteils jenseits des Naturschutzgebiets „Brunnstube“ bis zur Staatsstraße komplettieren soll, in der Natur keine Abgrenzung zur sie umgebenden Waldfläche ersichtlich. Das Ergebnis des Augenscheins wird durch die in den Akten befindlichen Luftbilder bestätigt; auch durch sie wird deutlich, dass die Waldstrukturen über den maßgeblichen Bereich hinaus weitgehend einheitlich und die Außengrenzen des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur nicht sichtbar sind.

Ist somit „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ allenfalls in einigen Teilbereichen, nicht aber (fast) durchgängig in der Natur abgrenzbar zu der ihn umgebenden Landschaft, war er - ungeachtet seiner zweifelsfrei bestehenden Schutzwürdigkeit und ungeachtet der Frage, ob eine derart große Fläche als Landschaftsbestandteil geschützt werden kann - kein geeignetes Schutzobjekt im Sinne des § 29 BNatSchG. § 29 BNatSchG ermöglichte daher keine rechtsverbindliche Festsetzung der streitgegenständlichen Waldfläche zum geschützten Landschaftsbestandteil, so dass es der Ausgangsverordnung an einer Ermächtigungsgrundlage fehlt. Sie ist daher nichtig.

2. Der Erlass der Aufhebungsverordnung ist nicht willkürlich. Die Regierung war aus Gründen der Rechtssicherheit gehalten, die nichtige Ausgangsverordnung aufzuheben.

a) Leidet eine Rechtsverordnung - wie hier die Ausgangsverordnung - an einem zu ihrer Ungültigkeit führenden Fehler, gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit, dass sie in dem für die Normsetzung geltenden Verfahren aufgehoben wird. Abgesehen von der Nichtigkeitserklärung in einem gerichtlichen Normenkontrollverfahren kann der durch eine nichtige Norm gesetzte Rechtsschein nur auf diese Weise beseitigt werden. Mit dem Erlass und der Verkündung einer Rechtsverordnung tut der Verordnungsgeber der Öffentlichkeit gegenüber kund, dass die von ihm beschlossene Norm Geltung beansprucht. Leidet diese Norm an einem Fehler, so ist dies im Allgemeinen nicht für jedermann, an den sie sich richtet, erkennbar. Der durch die Normgebung gesetzte Rechtsschein ist deshalb durch einen Gegenakt der Normsetzung, d.h. bei einer nichtigen Rechtsverordnung durch deren förmliche Aufhebung, zu beseitigen. Hierzu ist der Normgeber nicht nur befugt, sondern aus Gründen der Rechtssicherheit gehalten. Der Normgeber einer Rechtsverordnung hat daher das gebotene förmliche Aufhebungsverfahren durchzuführen, sobald er die Ungültigkeit einer Rechtsverordnung erkennt. Nur so kann der Schein der Rechtsgeltung, den eine nichtige Rechtsverordnung in der Regel immer erzeugt, weil die Nichtigkeit - so wie hier - in den meisten Fällen nicht offenkundig ist, schnellstmöglich beseitigt werden. Ein diesbezügliches Entschließungsermessen hat der Verordnungsgeber nicht (vgl. BVerwG, U.v. 21.11.1986 - 4 C 22.83 - BVerwGE 75, 142 zur Aufhebung einer ungültigen Satzung).

Der Aufhebung einer nichtigen Rechtsverordnung kann auch der Schutzauftrag aus Art. 20a GG, Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BV nicht entgegenstehen. Ungeachtet dessen, dass aus diesen Vorschriften keine Unterschutzstellungspflicht hergeleitet werden kann (vgl. Agena/Louis, NuR 2014, 391 m.w.N.), war die Regierung auch ansonsten nicht verpflichtet, neben der Aufhebung der nichtigen Ausgangsverordnung ein den gesetzlichen Anforderungen entsprechendes Schutzgebiet auszuweisen. Selbst bei Gebieten, die naturschutzfachlich eine hohe Schutzwürdigkeit aufweisen, besteht keine erzwingbare Pflicht der Naturschutzbehörden zur Unterschutzstellung einer solchen Fläche (vgl. BVerwG, U. 11.12.2003 - 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312 m.w.N.). Daran ändert grundsätzlich auch Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nichts. Denn diese Vorschrift richtet sich an den jeweiligen Mitgliedstaat und räumt diesem zudem - wie bereits ausgeführt - ein Auswahlermessen ein. Auch war die Regierung nicht zwangsläufig die zur Umsetzung der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL zuständige Naturschutzbehörde, da die streitgegenständliche Waldfläche nur einen verschwindend kleinen Teil des Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ ausmacht und sich das FFH-Gebiet über mehrere Regierungsbezirke erstreckt. Im Übrigen war seit Novellierung des - gleichzeitig mit Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG geänderten - Art. 20 Abs. 1 Satz 2 BayNatSchG bekannt, dass eine Ausweisung aller bayerischen FFH-Gebiete in einer Rechtsverordnung erfolgen würde.

b) Die Aufhebung der Ausgangsverordnung ist nicht deshalb zu beanstanden, weil der Bayerische Landtag mit Beschluss vom 27. November 2014 die Staatsregierung aufgefordert hat, darauf hinzuwirken, dass alle nötigen Schritte eingeleitet werden, damit die Ausgangsverordnung aufgehoben wird. Derartige, den Bereich der Exekutive berührende Beschlüsse des Landtags können für die Staatsregierung zwar im Rahmen ihrer politischen Verantwortlichkeit gegenüber dem Landtag verbindlich sein. Eine rechtliche Verpflichtung, sie auszuführen, wird dadurch jedoch nicht begründet. Weisungen des Landtags an die Staatsregierung haben allenfalls die Bedeutung einer politischen Empfehlung, eine rechtlich bindende Wirkung entfalten sie hingegen nicht (vgl. BayVerfGH, E.v. 30.9.1959 - Vf. 86-VI-58 - VerfGHE 12, 119/126; E.v. 12.12.1977 - Vf. 36-VI-76 - VerfGHE 30, 179/187).

c) Die Regierung hat sich mit ihrer Bewertung der Ausgangsverordnung im Aufhebungsverfahren als rechtsfehlerhaft nicht in Widerspruch zu der von ihr im Unterschutzstellungsverfahren geäußerten rechtlichen Einschätzung gesetzt. Sie musste auch nicht aufsichtlich tätig werden.

Bereits im Ausweisungsverfahren hatte die Regierung mit Schreiben vom 4. Dezember 2013 unter Verweis auf eine interne Stellungnahme vom 21. November 2013 Bedenken an der Rechtmäßigkeit der geplanten Unterschutzstellung des streitgegenständlichen Gebiets als geschützter Landschaftsbestandteil geäußert. Der Stellungnahme vom 21. November 2013 ist zu entnehmen, dass die geplante Verordnung aus naturschutzfachlicher Sicht befürwortet werde, da man selbst die Ausweisung eines Naturschutzgebiets prüfe. Hinsichtlich der Frage, ob die Unterschutzstellung einer so großen Waldfläche noch von der Ermächtigungsgrundlage des § 29 BNatSchG umfasst werde, werde jedoch auf die diesbezügliche Äußerung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 6. November 2011 Bezug genommen. In diesem ministeriellen Schreiben an das Landratsamt Bamberg werden rechtliche Bedenken gegen „eine solch umfangreiche Unterschutzstellung“ geäußert. Man empfehle, punktuell besonders wertvolle Bereiche als „Trittsteine“ nach § 29 BNatSchG unter Schutz zu stellen. Von einem politisch veranlassten „Gesinnungswandel“ der Regierung nach Erlass der Ausgangsverordnung kann demnach keine Rede sein.

Um ihrer negativen rechtlichen Einschätzung Nachdruck zu verleihen, hätte die Regierung die Aufhebung der Ausgangsverordnung nicht im Wege der Rechtsaufsicht (Art. 94 ff. LKrO) herbeiführen können, da rechtsaufsichtliche Maßnahmen nur gegenüber dem vorliegend unzuständigen Landkreis Bamberg möglich gewesen wären. Eine Verpflichtung der Regierung, die Aufhebung der Ausgangsverordnung mittels aufsichtlicher Maßnahmen gegenüber dem als Staatsbehörde tätig gewordenen Landratsamt Bamberg durchzusetzen, bestand insbesondere in Anbetracht der anstehenden Änderung der Zuständigkeitsregelungen nicht.

d) Die Vorgehensweise der Regierung nach Erlass der Ausgangsverordnung wäre auch nicht zu beanstanden, wenn diese ausschließlich aufgrund des Schreibens des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 13. April 2015 (Bl. 346 Bd. I der Behördenakte) tätig geworden wäre. Aufgrund des eindeutigen Wortlauts ist dieses Schreiben ohnehin lediglich als Prüfungsauftrag an die hierarchisch nachgeordnete Regierung, nicht aber als Weisung des vorgesetzten Ministeriums zu bewerten, die Ausgangsverordnung aufzuheben.

Im Übrigen hat der Vertreter der Regierung in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, er habe auch andere in seinen Zuständigkeitsbereich fallende Rechtsverordnungen über ähnlich große und vergleichbar gelegene geschützte Landschaftsbestandteile einer Überprüfung unterzogen, habe dabei aber festgestellt, dass sich diese qualitativ vom aufgehobenen geschützten Landschaftsbestandteil unterschieden hätten. Er habe sich letztlich auf den aufgehobenen geschützten Landschaftsbestandteil konzentriert, weil dieser am größten und jüngsten gewesen sei und am meisten im öffentlichen Fokus gestanden habe. Eine derartige Vorgehensweise ist nicht willkürlich.

3. Der Erlass der Aufhebungsverordnung verstößt auch nicht gegen das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL.

Unmittelbar durch den Erlass der Aufhebungsverordnung sind - wie oben dargestellt (vgl. A III 2 b ee (3)) - keine Verschlechterungen im Sinne des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL zu befürchten. Denn durch die Aufhebungsverordnung kommt es zu keinen tatsächlichen Veränderungen im streitgegenständlichen Gebiet. Die von der Beigeladenen angekündigten Hiebsmaßnahmen stellen lediglich mittelbare Folgen der Aufhebungsverordnung dar. Die Frage, ob aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL abgeleitet werden kann, dass ein bereits in Kraft gesetztes Schutzniveau nicht mehr verschlechtert werden darf, ist wegen der Nichtigkeit der Ausgangsverordnung nicht klärungsbedürftig. Mit der nichtigen Ausgangsverordnung wurde rechtlich keinerlei Schutzniveau erzeugt, das durch die Aufhebungsverordnung zurückgenommen werden konnte. Bereits aus diesem Grund bedurfte es nicht der von den Antragstellern angeregten Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, §§ 159, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 16. August 2012 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

1

Der Kläger, eine bundesweit tätige, nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung, begehrt die Änderung des Luftreinhalteplans für D.

2

Für den Ballungsraum des Rhein-Main-Gebietes besteht seit 2005 ein Luftreinhalteplan. Der Teilplan D. wurde im Februar 2011 fortgeschrieben. Im Luftreinhalteplan ist eine Reihe von lokalen Maßnahmen vorgesehen, mit denen die Schadstoffkonzentrationen für Feinstaub und Stickoxide (NO_x) im Stadtgebiet von D. bis zum Zieljahr 2015 reduziert werden sollen. Die im Luftreinhalteplan aus dem Jahr 2005 enthaltenen Maßnahmen sollen aufrechterhalten bleiben. Dazu gehören insbesondere Durchfahrtsverbote für Lkw. Der Luftreinhalteplan geht davon aus, dass im Jahr 2015 die Immissionsgrenzwerte für Feinstaub an allen Straßenzügen in D. sicher eingehalten werden können, während dies für Stickstoffdioxid (NO₂) nicht gilt. Nach der Prognose sollen allein aufgrund der fortschreitenden Euronormen für den Schadstoffausstoß bei Kraftfahrzeugen die Immissionen für NO_x um 22,1 % und der direkte NO₂-Ausstoß um knapp 9 % verringert werden. Aufgrund der Maßnahmen der Stadt D. zur Reduzierung des Verkehrsaufkommens wird ein weiterer Rückgang der Luftschadstoffimmissionen bei Stickoxiden um 11,6 % erwartet. Die Prognose kommt zum Ergebnis, dass bis zum Jahr 2015 die Immissionsgrenzwerte für NO₂ zumindest an den drei am höchsten belasteten Straßenzügen in D. zwar nicht eingehalten werden, aber doch deutlich reduziert werden können.

3

Nachdem der Kläger beim Beklagten mit Schreiben vom 10. Januar 2012 eine Änderung des Luftreinhalteplans beantragt und zur Begründung darauf hingewiesen hatte, dass eine Umweltzone trotz der nicht garantierten Einhaltung des Grenzwerts bis zum Jahr 2015 nicht in Betracht gezogen worden sei, erhob er am 14. Februar 2012 Klage zum Verwaltungsgericht.

4

Mit Urteil vom 16. August 2012 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, den für D. geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für NO₂ in Höhe von 40 µg/cbm im Stadtgebiet D. enthält. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Das als allgemeine Leistungsklage erhobene Begehren sei als altruistische Verbandsklage zulässig. Dies folge aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 im Verfahren C-240/09, wonach ein Gericht das nationale Verfahrensrecht so auslegen müsse, dass es einer nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltschutzvereinigung ermöglicht werde, eine Entscheidung, die möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Europäischen Union stehe, vor einem Gericht anzufechten. Es sei unbeachtlich, dass diese Klagebefugnis im nationalen Verfahrensrecht (noch) nicht ausdrücklich vorgesehen sei. Die Klage sei auch begründet. Der Beklagte sei nach § 47 Abs. 1 BImSchG und § 27 Abs. 2 der 39. BImSchV verpflichtet, im Rahmen des Luftreinhalteplans für D. alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zu ergreifen, um den Zeitraum der Überschreitung des einzuhaltenden Grenzwerts für NO₂ so kurz wie möglich zu halten. Dem Beklagten stehe hinsichtlich des "Ob" der Aufstellung des Luftreinhalteplans Ermessen nicht zu, sondern nur hinsichtlich des "Wie" der Umsetzung der normativen Vorgaben. Er sei verpflichtet, einen Luftreinhalteplan mit dem Ziel der Einhaltung des Grenzwerts im Rahmen des tatsächlich Möglichen und rechtlich Verhältnismäßigen aufzustellen. Diesen Anforderungen werde der Luftreinhalteplan nicht gerecht, denn auch bei Durchführung aller darin vorgesehenen Maßnahmen würden die Grenzwerte für NO₂ nicht eingehalten oder unterschritten. Angesichts der zwingenden, dem Gesundheitsschutz dienenden Grenzwerte müsste dies nur hingenommen werden, wenn alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zur Verminderung der Stickstoffdioxidkonzentration in D. ausgeschöpft seien. Das sei schon deshalb nicht der Fall, weil eine Umweltzone, die zwischenzeitlich als durchaus gut geeignete Maßnahme anerkannt werde, nicht in den Luftreinhalteplan aufgenommen worden sei. Angesichts des Schutzguts der Grenzwerte für NO₂ sei die Einführung einer Umweltzone ungeachtet möglicher finanzieller Belastungen von Bevölkerung und Wirtschaft auch nicht unverhältnismäßig. Ein Rechtsanspruch auf Festsetzung konkreter Maßnahmen bestehe bei der Luftreinhalteplanung zwar nicht. Der planerische Gestaltungsspielraum sei jedoch begrenzt durch die normativen Zielvorgaben; diesen werde nicht genügt, wenn sich aufdrängende Maßnahmen trotz fortdauernder Überschreitung des Grenzwerts nicht in den Plan aufgenommen würden.

5

Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen und mit Zustimmung des Klägers eingelegten Sprungrevision verfolgt der Beklagte seinen Klageabweisungsantrag weiter und trägt zur Begründung vor: Die Klage sei unzulässig. Dem Kläger fehle die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO, die auch für die allgemeine Leistungsklage erforderlich sei. Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011, das nicht überzeugen könne und eine andere Fallgestaltung betreffe, ergebe sich nichts anderes (siehe auch Schink, DÖV 2012, 622). Aus Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention (AK) sei eine Verbandsklage, gerichtet auf Einhaltung des europäischen Umweltrechts, nicht abzuleiten. Art. 9 Abs. 3 AK habe, anders als Art. 9 Abs. 2 AK, im Unionsrecht keine unmittelbare Wirkung. Jedenfalls fehle es an der in der EuGH-Entscheidung vorausgesetzten interpretationsfähigen Vorschrift des nationalen Rechts. Auch führe es hier nicht weiter, durchsetzbare individuelle Rechte, die das Unionsrecht gewähre, als subjektive Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO anzusehen. Denn Art. 9 Abs. 3 AK räume gerade keine vollzugsfähigen Rechte ein. Des Weiteren werde Art. 9 Abs. 3 AK durch die EU-Luftreinhalterichtlinie nicht umgesetzt. Darin sei in Art. 26 Abs. 1 lediglich die Unterrichtung der Öffentlichkeit vorgesehen; Mitwirkungsrechte von Verbänden, die - wenn überhaupt - Ansatzpunkt für eine Verbandsklage sein könnten, würden demgegenüber nicht normiert.

6

Der Klageantrag sei unbestimmt, nicht vollstreckungsfähig und deshalb unzulässig.

7

Die Klage sei auch nicht begründet. Dem Kläger stehe ein Anspruch auf Änderung des Luftreinhalteplans nicht zu. Der Beklagte sei zwar verpflichtet gewesen, einen Luftreinhalteplan mit dem Ziel aufzustellen, eine Verminderung der Überschreitung des Immissionsgrenzwerts für NO₂ schrittweise zu bewirken und den Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich zu halten. Dieser Verpflichtung sei der Beklagte aber bereits nachgekommen.

8

Das Verwaltungsgericht gewähre letztlich einen verkappten Anspruch auf Einführung einer Umweltzone, da weitere Maßnahmen nicht ersichtlich seien. Einzelne Maßnahmen der Luftreinhalteplanung könnten aber wegen des planerischen Gestaltungsspielraums des Beklagten nicht eingeklagt werden. Der Beklagte werde zu einer Luftreinhalteplanung verurteilt, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht wahre. Eine Umweltzone sei in D. wegen der Ausgestaltung der Plakettenregelung der 35. BImSchV keine geeignete Maßnahme zur Reduzierung der Grenzwertüberschreitung für Stickoxide; insoweit habe das Verwaltungsgericht den Vortrag des Beklagten nicht beachtet und gegen den Untersuchungsgrundsatz verstoßen. Die Auswertung von Umweltzonen in anderen Städten belege deren Geeignetheit zur NO₂-Reduktion nicht. Die Einrichtung einer Umweltzone sei auch nicht erforderlich, weil der Anteil des Lkw-Durchgangsverkehrs aufgrund des bevorstehenden Abschlusses von Straßenbauarbeiten sich deutlich reduzieren werde. Schließlich sei die Einführung einer Umweltzone auch unverhältnismäßig im engeren Sinne.

9

Der Beklagte beantragt,

1. unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 16. August 2012 die Klage abzuweisen,

2. hilfsweise, das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des EuGH gemäß Art. 267 AEUV zu folgenden Rechtsfragen einzuholen:

a) Ist Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention unter Berücksichtigung des Urteils des EuGH vom 8. März 2011 - C-240/09 - so zu interpretieren, dass eine nationale Rechtsvorschrift, die die Zulässigkeit einer Klage davon abhängig macht, dass der Kläger in seinen Rechten verletzt ist, so auszulegen, dass sie es einer Umweltschutzvereinigung, die die Förderung und Einhaltung des Umweltrechts der Europäischen Union zu ihrem Satzungszweck erklärt hat, ermöglicht, eine Entscheidung, die im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten?

b) Gibt Art. 23 Abs. 1 der Luftqualitätsrichtlinie (RL 2008/50/EG vom 21. Mai 2008, ABl EG Nr. L 152 vom 11. Juni 2011, S. 1) Umweltverbänden einen Anspruch auf Einhaltung der Grenzwerte des Anhangs XI B und XIV D dieser Richtlinie für NO₂?

c) Gibt Art. 23 der Luftqualitätsrichtlinie Umweltverbänden einen Rechtsanspruch auf Erlass eines Luftreinhalteplans, der bewirkt, dass die Grenzwerte der Luftqualitätsrichtlinie für NO₂ schnellstmöglich eingehalten werden?

10

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen,

hilfsweise,

das Verfahren auszusetzen und die Vorabentscheidung des EuGH zu folgenden Rechtsfragen einzuholen:

1. Ist Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens unter Berücksichtigung des Urteils des Gerichtshofs vom 8. März 2011 - C-240/09 - so auszulegen,

dass die Vorschrift einer nationalen Rechtsprechung entgegensteht, die - soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist - die Zulässigkeit einer Klage davon abhängig macht, dass der Kläger geltend macht, durch die Unterlassung des staatlichen Handelns in seinen Rechten verletzt zu sein,

wenn Gegenstand des Rechtsstreits die Klage einer nach nationalem Recht anerkannten Umweltschutzvereinigung ist, die die Aufstellung eines der Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 entsprechenden Luftqualitätsplans begehrt?

2. Ist Art. 23 der Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 so zu interpretieren, dass Umweltschutzvereinigungen einen Rechtsanspruch auf Erlass eines Luftqualitätsplans geltend machen können, der Maßnahmen zum Inhalt hat, mit denen die Grenzwerte der Luftqualitätsrichtlinie für Stickstoffdioxid schnellstmöglich eingehalten werden?

11

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt insbesondere vertiefend aus, dass er in unionsrechtskonformer Auslegung der § 42 Abs. 2 VwGO, § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. Art. 9 Abs. 3 AK klagebefugt sei (siehe auch Klinger, NVwZ 2013, 850; EurUP 2013, 95).

12

Der Vertreter des Bundesinteresses betont zur Frage der Ableitung einer Klagebefugnis aus Art. 9 Abs. 3 AK den Freiraum, den die Aarhus-Konvention den Vertragsstaaten einräume. Dieses Verständnis von Art. 9 Abs. 3 AK sei jedoch umstritten. Eine Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs ins deutsche Verwaltungsprozessrecht sei nicht möglich. Die in § 42 Abs. 2 VwGO vorgesehene Öffnung für andere gesetzliche Regelungen sei hier nicht einschlägig. Allerdings könne der Kreis rügefähiger subjektiv-öffentlicher Rechte in Auslegung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs weiter gezogen werden. Der Vertreter des Bundesinteresses regt eine Vorlage zum Europäischen Gerichtshof an. Er verteidigt die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Begründetheit der Klage.

13

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht und mit Zustimmung des Klägers erhobene Sprungrevision ist zulässig, aber nicht begründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt zwar insoweit revisibles Recht, als es die Klagebefugnis des Klägers mit unzutreffenden Erwägungen bejaht (1.); die Entscheidung stellt sich insoweit aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO; 2.). Im Übrigen steht die Entscheidung mit Bundesrecht in Einklang (3.).

14

1. a) Die Überprüfung der Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Klagebefugnis des Klägers ist dem Senat nicht durch § 134 Abs. 4 VwGO verwehrt. Danach kann die Sprungrevision nicht auf Mängel des Verfahrens gestützt werden. Zwar handelt es sich bei § 42 Abs. 2 VwGO um eine Vorschrift des Prozessrechts. Bei der Prüfung der Klagebefugnis geht es jedoch nicht um die von § 134 Abs. 4 VwGO ausgeschlossene Kontrolle des Verfahrens der Vorinstanz. Die Beurteilung der Klagebefugnis verlangt vielmehr eine von § 134 Abs. 4 VwGO nicht erfasste Bewertung materiell-rechtlicher Vorfragen (vgl. Urteile vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93 <95> = Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 1 S. 2, vom 12. März 1998 - BVerwG 4 C 3.97 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 149 sowie vom 26. April 2006 - BVerwG 6 C 19.05 - juris Rn. 11 § 113 hwo nr. 6 nicht abgedruckt>; Pietzner, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 134 Rn. 77).

15

b) Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass für den im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend gemachten Anspruch auf Ergänzung des Luftreinhalteplans das Erfordernis der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO entsprechende Anwendung findet. Eigene Rechte mache der Kläger zwar nicht geltend. Vor dem Hintergrund der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 8. März 2011 in der Rechtssache C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK ("slowakischer Braunbär" - Slg. 2011, I-1255), die eine rechtsschutzfreundliche Auslegung des nationalen Verfahrensrechts fordere, sei der Kläger gleichwohl klagebefugt, auch wenn diese Klagebefugnis im nationalen Verfahrensrecht (noch) nicht ausdrücklich vorgesehen sei.

16

Aus diesen knappen Ausführungen, die ausdrücklich auf den vom Europäischen Gerichtshof erteilten Auslegungsauftrag verweisen, geht mit hinreichender Deutlichkeit hervor, dass das Verwaltungsgericht die Klagebefugnis des Klägers nicht unabhängig vom nationalen Recht unmittelbar aus unionsrechtlichen Vorgaben entnehmen will. Wenn das Verwaltungsgericht Unionsrecht heranzieht, um ungeachtet der verneinten Betroffenheit in eigenen Rechten eine Klagebefugnis im Sinne einer altruistischen Verbandsklage zu bejahen, die sich im nationalen Verfahrensrecht noch nicht finde, bezieht sich das auf die in § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO normierte Öffnungsklausel, die unter Beachtung des Unionsrechts ausgefüllt werden soll.

17

Diese Rechtsauffassung verletzt revisibles Recht.

18

aa) Das Verwaltungsgericht ist allerdings zutreffend davon ausgegangen, dass der geltend gemachte Anspruch auf Erlass eines Luftreinhalteplans, der seiner Rechtsnatur nach einer Verwaltungsvorschrift ähnlich ist (Beschlüsse vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 27 Rn. 27 und vom 11. Juli 2012 - BVerwG 3 B 78.11 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 10; Jarass, BImSchG, 9. Aufl. 2012, § 47 Rn. 47), im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen ist. Im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung (zuletzt etwa Urteil vom 15. Juni 2011 - BVerwG 9 C 4.10 - BVerwGE 140, 34 = Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 161) hat das Verwaltungsgericht die in § 42 Abs. 2 VwGO normierte Sachurteilsvoraussetzung der Klagebefugnis entsprechend auch auf die allgemeine Leistungsklage angewendet. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Denn in § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG ist er, wenn auch nicht ausschließlich (siehe § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in erster Linie, auf den Individualrechtsschutz ausgerichtet (vgl. etwa Urteil vom 29. April 1993 - BVerwG 7 A 3.92 - BVerwGE 92, 263 <264> = Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 196 S. 46). Wollte man die allgemeine Leistungsklage - im Gegensatz zur Verpflichtungsklage als einer besonderen Leistungsklage - von dieser Grundentscheidung ausnehmen, käme es zu Wertungswidersprüchen, die in der Sache nicht gerechtfertigt werden könnten. Das im Verfahren aufgeworfene Sachproblem der Zulässigkeit einer Verbandsklage ist demnach ungeachtet der Rechtsnatur des erstrebten behördlichen Handelns und folglich der prozessualen Einordnung des Rechtsschutzbegehrens zu bewältigen.

19

bb) Bei der Prüfung, ob dem Kläger die Möglichkeit einer Verbandsklage eröffnet ist, hat das Verwaltungsgericht sich zu Recht an der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs orientiert.

20

Im Urteil vom 8. März 2011 hat sich der Europäische Gerichtshof zu den Rechtswirkungen des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen ; Gesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl II S. 1251) verhalten. Die Aarhus-Konvention ist nicht nur von allen Mitgliedstaaten der EU, sondern auch von der EU selbst ratifiziert worden (Beschluss des Rates vom 17. Februar 2005, ABl EU Nr. L 124 S. 1). Als sogenanntes gemischtes Abkommen ist sie Teil des Unionsrechts und als solcher war sie Gegenstand der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 im Verfahren Rs. C-240/09.

21

Der Europäische Gerichtshof hat zunächst festgestellt, dass die EU und damit der Gerichtshof jedenfalls dann für die Umsetzung und Auslegung von Art. 9 Abs. 3 AK zuständig sind, wenn es um Fragen der Beteiligung und des Rechtsschutzes in Verfahren geht, die inhaltlich die Durchsetzung des EU-Umweltrechts zum Gegenstand haben. Sodann hat er ausgeführt, dass Art. 9 Abs. 3 AK wegen des darin enthaltenen Ausgestaltungsvorbehalts derzeit keine unmittelbare Wirkung zukommt. Die nationalen Gerichte sind aber gleichwohl verpflichtet, ihr nationales Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsprozessrecht soweit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise in Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten.

22

(1) Die nationalen Gerichte sind gehalten, die Entscheidung als Teil des Unionsrechts bei ihren rechtlichen Erwägungen zu beachten (vgl. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, AEUV Art. 267 Rn. 104). Die Kritik, der sich die Argumentation des Urteils ausgesetzt sieht, ändert daran nichts. Denn die Grenzen zum "ausbrechenden Rechtsakt", etwa wegen eines vermeintlichen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV, dessen Annahme im Übrigen die Pflicht zur "Remonstration" in Gestalt eines neuerlichen Vorabentscheidungsverfahrens nach sich zöge (BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 - 2 BvR 2661/06 - BVerfGE 126, 286 <303 f.>), sind ersichtlich nicht überschritten (vgl. Berkemann, DVBl 2013, 1137 <1143 f.>).

23

(2) Die vom Europäischen Gerichtshof aufgestellte Auslegungsleitlinie erfasst auch die vorliegende Fallkonstellation. Die Luftreinhalteplanung nach § 47 Abs. 1 BImSchG (i.d.F. des Achten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 31. Juli 2010, BGBl I S. 1059) dient der Umsetzung der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl EU Nr. L 152 S. 1). Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten kommt es allein darauf an.

24

Das zutreffende Verständnis einer im Vorabentscheidungsverfahren ergangenen Entscheidung (Auslegungsurteil) erschließt sich zwar vor dem Hintergrund des Streitgegenstands des Ausgangsverfahrens. Darin ging es um die verfahrensrechtliche Stellung der klagenden Vereinigung. Den Urteilsgründen ist indessen nichts zu entnehmen, was darauf schließen lassen könnte, dass sich die Verpflichtung der nationalen Gerichte, Auslegungsspielräume zugunsten von Klagerechten der Umweltverbände zu nutzen, allein auf Verfahrensrecht bezieht und lediglich bereits eingeräumte Mitwirkungsrechte prozessual verstärkt werden sollen (so auch Berkemann, a.a.O. S. 1145; Schlacke, ZUR 2011, 312 <315>).

25

cc) Der Europäische Gerichtshof gibt den Gerichten auf, nach Maßgabe interpretationsfähiger Vorschriften des nationalen Rechts auch Umweltverbänden einen möglichst weiten Zugang zu den Gerichten zu ermöglichen, um so die Durchsetzung des Umweltrechts der Union zu gewährleisten. Zu Unrecht geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass diesem Anliegen über die Vorschrift des § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO Rechnung getragen werden kann.

26

Diese Regelungsalternative erlaubt Ausnahmen vom Erfordernis der Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten. Sie ist jedoch als solche keine im Sinne der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs interpretationsfähige Norm, sondern lediglich eine Vorbehalts- bzw. Öffnungsklausel, die durch eine Entscheidung des zuständigen Normgebers umgesetzt werden muss. § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO selbst ist allerdings der Auslegung zugänglich, dass neben Bestimmungen des Bundes- und des Landesrechts auch Vorschriften des Unionsrechts als andere gesetzliche Regelung eigenständige, von materiellen Berechtigungen losgelöste Klagerechte vermitteln können. Erst auf der Grundlage einer solchen normativen Entscheidung stellt sich die Frage nach unionsrechtlich dirigierten Auslegungsspielräumen.

27

Eine die Vorbehalts- bzw. Öffnungsklausel ausfüllende Norm, die es vor dem Hintergrund der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs erweiternd auslegt, benennt das Verwaltungsgericht nicht. Eine einer solchen Auslegung zugängliche Vorschrift ist auch nicht vorhanden.

28

Eine besondere Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO, mit der eine objektive Rechtskontrolle ermöglicht wird, ist im nationalen Recht nur in eng begrenzten Bereichen normiert worden. Die vorhandenen, der Durchsetzung umweltrechtlicher Belange dienenden Bestimmungen sind nicht einschlägig.

29

(1) Der Anwendungsbereich der naturschutzrechtlichen Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist nicht eröffnet. Gleiches gilt für § 1 UmwRG. Die einschränkenden tatbestandlichen Voraussetzungen von Absatz 1, der vermittelt über Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl Nr. L 175 S. 40) i.d.F. der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl EU Nr. L 156 S. 17) auch der Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 6 AK dient (vgl. BTDrucks 16/2497 S. 42), sind nicht gegeben.

30

(2) Der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kann nicht im Wege der Analogie auf Art. 9 Abs. 3 AK erstreckt werden (so auch Schlacke, a.a.O. S. 316; unklar Kahl, JZ 2012, 667 <673>). Denn es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke.

31

Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz dient, wie sich bereits aus seiner amtlichen Bezeichnung (Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG) sowie der amtlichen Anmerkung zur Umsetzung unionsrechtlicher Vorschriften ergibt, der Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 AK. Demgegenüber hat der Gesetzgeber ausweislich der Denkschrift zur Ratifizierung der Aarhus-Konvention hinsichtlich der Verpflichtungen aus Art. 9 Abs. 3 AK keinen Änderungsbedarf im innerstaatlichen Recht gesehen (BTDrucks 16/2497 S. 42, 46). Insoweit hat sich das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im Zeitpunkt seiner Verabschiedung als seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden. Daran hat sich auch mittlerweile nichts geändert. Ungeachtet der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 hat der Gesetzgeber an der ausdrücklichen Beschränkung des Anwendungsbereichs auch im Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) festgehalten. Darin werden lediglich die durch die Entscheidung des Gerichtshofs vom 12. Mai 2011 (Rs. C-115/09, Trianel - Slg. 2011, I-3673) geforderten Änderungen mit dem Ziel einer "lückenlosen 1:1-Umsetzung" von Art. 10a UVP-RL sowie von Art. 9 Abs. 2 AK eingefügt (BTDrucks 17/10957 S. 11); eine Ausdehnung auf die von Art. 9 Abs. 3 AK erfassten Sachverhalte wird damit ausgeschlossen.

32

Eine planwidrige Regelungslücke kann auch nicht deswegen angenommen werden, weil vieles dafür spricht, dass die vom Gesetzgeber bei der Ratifizierung der Aarhus-Konvention vertretene Rechtsansicht zur fehlenden Notwendigkeit der Anpassung des innerstaatlichen Rechts unzutreffend ist. Sie steht mit dem sich auf internationaler Ebene herausbildenden Verständnis der Vertragspflichten nicht in Einklang.

33

Mit dem Compliance Committee haben die Vertragsparteien auf der Grundlage von Art. 15 AK ein Gremium errichtet, das über die Einhaltung des Abkommens wachen soll, ohne jedoch ein förmliches Streitschlichtungsverfahren nach Art. 16 AK zu präjudizieren (siehe zur Arbeitsweise des Compliance Committee The Aarhus Convention: An Implementation Guide, Second Edition, 2013, S. 234 ff.). Durch dessen Spruchpraxis soll das Abkommen für alle Vertragsparteien klare Konturen erhalten. Auch wenn sich das Compliance Committee mit Empfehlungen begnügt, kommt den darin geäußerten Rechtsansichten gleichwohl bedeutendes Gewicht zu; das folgt nicht zuletzt daraus, dass bislang alle Feststellungen des Compliance Committee über die Konventionswidrigkeit der Rechtslage in einem Vertragsstaat in den Zusammenkünften der Vertragparteien (Art. 10 AK) gebilligt worden sind (siehe Implementation Guide, S. 238).

34

Nach einer gefestigten Spruchpraxis zu Art. 9 Abs. 3 AK stellt sich die den Vertragsparteien nach dem Wortlaut der Bestimmung zugebilligte Gestaltungsfreiheit geringer dar, als insbesondere von Deutschland angenommen. In einer ganzen Reihe von Empfehlungen hat das Compliance Committee sein Verständnis der sogenannten dritten Säule der Aarhus-Konvention über den Zugang zu Gerichten nach Art. 9 Abs. 3 AK dargelegt (grundlegend ACCC/C/2005/11 vom 16. Juni 2006, Rn. 35 ff.; ACCC/C/2006/18 vom März 2008 Rn. 29 ff.; ACCC/C/2008/32 Part I vom 14. April 2011, Rn. 77 ff.; ACCC/C/2010/48 <Österreich> vom 16. Dezember 2011, Rn. 68 ff.; dazu auch Implementation Guide, S. 197 ff., 207 f.) . Dabei betont es zwar - auch im Anschluss an die während der Zusammenkunft der Vertragsparteien vom 25. bis 27. Mai 2005 angenommene Entscheidung II/2, die in Rn. 14 bis 16 ein ersichtlich rechtsschutzfreundliches Verständnis des Art. 9 Abs. 3 AK anmahnt (ECE/MP.PP/2005/2/Add.3 vom 8. Juni 2005) - zunächst die Ausgestaltungsfreiheit des nationalen Gesetzgebers und die Erforderlichkeit einer Gesamtbetrachtung des normativen Umfelds. Die folgenden Ausführungen lassen aber keinen Zweifel daran, dass nach Auffassung des Compliance Committee den Umweltverbänden grundsätzlich eine Möglichkeit eingeräumt werden muss, die Anwendung des Umweltrechts gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Vertragsparteien müssen zwar kein System der Popularklage einführen, so dass jedermann jegliche umweltbezogene Handlung anfechten kann. Die Formulierung "sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen" kann aber nach Auffassung des Compliance Committee die Einführung oder Beibehaltung solcher strikter Kriterien nicht rechtfertigen, die im Ergebnis alle oder fast alle Umweltverbände an der Anfechtung von Handlungen hindern, die im Widerspruch zum nationalen Umweltrecht stehen. Die Formulierung deutet nach Ansicht des Compliance Committee vielmehr auf die Selbstbeschränkung der Vertragsparteien, keine zu strengen Kriterien aufzustellen. Für den Zugang zu dem Überprüfungsverfahren soll eine Vermutung sprechen; er darf nicht die Ausnahme sein. Als Kriterien kommen die Betroffenheit oder ein Interesse in Betracht. Ausdrücklich als nicht ausreichend hat es das Compliance Committee im Verfahren gegen Österreich angesehen, dass im Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 2 AK eine Verbandsklage vorgesehen ist (ACCC/C/2010/48 Rn. 71 ff.).

35

Wenn danach das "Ob" einer umweltrechtlichen Verbandsklage durch das Abkommen entschieden ist, behalten die Vertragsstaaten gleichwohl einen Ausgestaltungsspielraum hinsichtlich des "Wie". Die hiernach ausstehende Umsetzung einer völkervertragsrechtlichen Verpflichtung durch den nationalen Gesetzgeber steht einer planwidrigen Regelungslücke nicht gleich.

36

Eine Auslegung contra legem - im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfindung - fordert das Unionsrecht nicht (vgl. EuGH, Urteile vom 4. Juli 2006 - Rs. C-212/04, Adeneler - Slg. 2006, I-6057 Rn. 110 und vom 16. Juni 2005 - Rs. C-105/03, Pupino - Slg. 2005, I-5285 Rn. 44, 47). Zu Unrecht beruft sich der Kläger auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 26. November 2008 - VIII ZR 200/05 - (BGHZ 179, 27). Eine Pflicht zur richtlinienkonformen Rechtsfortbildung im Wege teleologischer Reduktion oder Extension einer Vorschrift des nationalen Rechts setzt jedenfalls eine hinreichend bestimmte, nämlich klare, genaue und unbedingte, im Grundsatz unmittelbar anwendbare unionsrechtliche Vorschrift voraus, an der es hier nach Scheitern des Vorschlags der Kommission für eine Richtlinie über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 24. Oktober 2003 - KOM(2003) 624 - endgültig mangels unionsrechtlicher Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 AK (noch) fehlt.

37

(3) Hieraus ergibt sich zugleich, dass auch im Unionsrecht eine solche auslegungsfähige Norm nicht auszumachen ist. Das folgt bereits zwingend aus der Tatsache, dass Art. 9 Abs. 3 AK nicht unmittelbar anwendbar ist. Eine nicht unmittelbar anwendbare Bestimmung kann aber nicht Anknüpfungspunkt einer Auslegung sein, die diese Norm der Sache nach anwendbar macht. Eine solche Argumentation wäre zirkulär (vgl. Seibert, NVwZ 2013, 1040 <1042 f.>; ein gesetzgeberisches Handeln fordert wohl auch Epiney, EurUP 2012, 88 <89>; a.A. wohl Berkemann, a.a.O. S. 1147 f.).

38

2. Der festgestellte Rechtsverstoß ist indessen nicht erheblich. Das Verwaltungsgericht hat die Klagebefugnis des Klägers im Ergebnis zu Recht bejaht. Sie folgt aus § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO. Der Kläger kann geltend machen, durch die Ablehnung der Aufstellung eines Luftreinhalteplans, der den Anforderungen des § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 27 der Neununddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen - 39. BImSchV) vom 2. August 2010 (BGBl I S. 1065) genügt, in seinen Rechten verletzt zu sein. § 47 Abs. 1 BImSchG räumt nicht nur unmittelbar betroffenen natürlichen Personen, sondern auch nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbänden das Recht ein, die Aufstellung eines den zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts entsprechenden Luftreinhalteplans zu verlangen.

39

a) Nach § 47 Abs. 1 BImSchG hat die zuständige Behörde, wenn die durch eine Rechtsverordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Entsprechendes gilt, soweit eine Rechtsverordnung die Aufstellung eines Luftreinhalteplans zur Einhaltung von Zielwerten regelt. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

40

Mit dieser Vorschrift verfolgt das Luftqualitätsrecht zwei sich überschneidende Schutzzwecke: Mit der Umsetzung der festgelegten Luftqualitätsziele sollen schädliche Auswirkungen sowohl auf die menschliche Gesundheit als auch auf die Umwelt insgesamt vermieden, verhütet oder verringert werden (Art. 1 Nr. 1 RL 2008/50/EG).

41

aa) Aus dem vom Gesetz bezweckten Schutz der menschlichen Gesundheit folgt ein Klagerecht für die von den Immissionsgrenzwertüberschreitungen unmittelbar betroffenen natürlichen Personen. Das ist durch den Europäischen Gerichtshof geklärt. Seine zu den Aktionsplänen nach Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl EG Nr. L 296 S. 55) i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. September 2003 (ABl EU Nr. L 284 S. 1), § 47 Abs. 2 BImSchG a.F. ergangene Rechtsprechung (EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 - Rs. C-237/07, Janecek - Slg. 2008, I-6221 Rn. 42) ist in dieser Hinsicht ohne Weiteres auch auf die Luftreinhaltepläne nach Art. 23 Abs. 1 RL 2008/50/EG, § 47 Abs. 1 BImSchG n.F. zu übertragen (vgl. Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, BImSchG § 47 Rn. 29e; Jarass, BImSchG, 9. Aufl. 2012, § 47 Rn. 50 m.w.N.; Köck/Lehmann, ZUR 2013, 67 <72>).

42

Der Kläger kann als juristische Person in seiner Gesundheit nicht betroffen sein; die Verletzung eines aus der Gewährleistung der körperlichen Unversehrtheit folgenden subjektiven Rechts auf Einhaltung der Immissionsgrenzwerte kann er nicht geltend machen. Nach dem hergebrachten Begriffsverständnis des subjektiven Rechts würde Entsprechendes gelten, soweit das Luftqualitätsrecht dem Schutz der Umwelt als solcher und damit einem Allgemeininteresse dient.

43

bb) Das Unionsrecht gebietet indessen eine erweiternde Auslegung der aus dem Luftqualitätsrecht folgenden subjektiven Rechtspositionen.

44

Der Europäische Gerichtshof geht davon aus, dass unmittelbar betroffenen juristischen Personen in gleicher Weise wie natürlichen Personen ein Klagerecht zusteht (Urteil vom 25. Juli 2008 a.a.O. Rn. 39). Die Kriterien für die Betroffenheit als Anknüpfungspunkt für eine subjektive, klagefähige Rechtsposition hat er nicht näher erläutert. Die Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten über die Geltendmachung individueller Rechtspositionen hinaus ist darin indessen angelegt.

45

(1) Wird die Betroffenheit durch einen räumlichen Bezug zum Wirkungsbereich der Immissionen bestimmt (so den EuGH verstehend Ziekow, NVwZ 2010, 793 <794>), so folgt aus dieser Rechtsprechung gleichwohl, dass sich die juristische Person - gemessen an der in Rn. 38 des Urteils betonten Schutzrichtung der Vorschrift - ein fremdes Interesse, so etwa als dort ansässiges Unternehmen die Gesundheit seiner Mitarbeiter, zum eigenen Anliegen machen darf.

46

Die in dieser Weise vom Unionsrecht zugebilligte Rechtsmacht ist in unionsrechtskonformer Auslegung des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO im Interesse des aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgenden Effektivitätsgebots als subjektives Recht anzuerkennen (vgl. etwa Gärditz, VwGO, 2013, § 42 Rn. 69 f. m.w.N.). Sie bestimmt zugleich das Verständnis der zur Umsetzung des Unionsrechts erlassenen mitgliedstaatlichen Vorschriften und hat eine Ausdehnung des Begriffs des subjektiven Rechts zur Folge. Allein ein solches Verständnis trägt der Entwicklung des Unionsrechts Rechnung. Es ist von Anfang an von der Tendenz geprägt gewesen, durch eine großzügige Anerkennung subjektiver Rechte den Bürger auch für die dezentrale Durchsetzung des Unionsrechts zu mobilisieren. Der Bürger hat damit zugleich - bezogen auf das objektive Interesse an einer Sicherung der praktischen Wirksamkeit und der Einheit des Unionsrechts - eine "prokuratorische" Rechtsstellung inne. Diese kann auch in den Vordergrund rücken (siehe hierzu - mit verschiedenen Akzentuierungen - etwa Masing, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, GVwR Bd. 1, 2. Aufl. 2012, § 7 Rn. 91 ff., 98 ff., 112 ff.; Schmidt-Aßmann/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Einleitung Rn. 21a; Schmidt-Aßmann, in: Gedächtnisschrift Brugger, 2013, S. 411 ff.; Hong, JZ 2012, 380 <383 ff.>; Gärditz, EurUP 2010, 210 <219 ff.>).

47

(2) Zu den unmittelbar betroffenen juristischen Personen, denen durch § 47 Abs. 1 BImSchG ein Klagerecht eingeräumt ist, gehören auch die nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbände.

48

Eine Auslegung des § 47 Abs. 1 BImSchG dahingehend, dass neben unmittelbar betroffenen natürlichen Personen auch Umweltverbände das Recht haben, die Einhaltung der zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts zu verlangen, ist durch Art. 23 RL 2008/50/EG und Art. 9 Abs. 3 AK geboten. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in seinem Urteil vom 8. März 2011 in Bezug auf Sachverhalte, die - wie hier die Aufstellung von Luftreinhalteplänen - dem Unionsrecht unterliegen, für Umweltverbände einen weiten Zugang zu Gericht gefordert; er hat dies damit begründet, dass der "Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte" gewährleistet werden müsse (a.a.O. Rn. 48, 51). Ausgehend hiervon müssen sich die Klagerechte, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 25. Juli 2008 (a.a.O.) auf dem Gebiet der Luftreinhaltung anerkannt hat, auch auf Umweltverbände erstrecken. Eine grundsätzliche Verneinung derartiger Rechte von Umweltverbänden wäre zudem, wie oben dargelegt, unvereinbar mit der Spruchpraxis des Compliance Committee zu Art. 9 Abs. 3 AK.

49

Weder das Unionsrecht noch Art. 9 Abs. 3 AK verlangen jedoch, jedem Umweltverband ein Recht auf Einhaltung der zwingenden Vorschriften bei Aufstellung eines Luftreinhalteplans zu gewähren. Umweltverbände können - nicht anders als natürliche Personen - Träger von materiellen subjektiven Rechten nur sein, wenn sie Teil nicht nur der allgemeinen Öffentlichkeit, sondern der "betroffenen Öffentlichkeit" sind. Als "betroffene Öffentlichkeit" definieren Art. 2 Nr. 5 AK und - für die Umweltverträglichkeitsprüfung - inhaltlich entsprechend Art. 3 Nr. 1 RL 2003/35/EG die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran; im Sinne dieser Begriffsbestimmung haben nichtstaatliche Organisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, ein Interesse (siehe auch Art. 2 Abs. 3 RL 2003/35/EG). Diese Vereinigungen sollen sich die öffentlichen Belange des Umweltschutzes zum eigenen Anliegen machen können.

50

Welche Voraussetzungen ein Umweltverband nach innerstaatlichem Recht erfüllen muss, um berechtigt zu sein, sich die Belange des Umweltschutzes bei Aufstellung eines Luftreinhalteplans zum eigenen Anliegen zu machen, ist nicht ausdrücklich geregelt. § 3 UmwRG regelt lediglich, welche Umweltverbände Rechtsbehelfe nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz einlegen können. Dieser Vorschrift ist jedoch die Grundentscheidung zu entnehmen, dass nur die nach dieser Vorschrift anerkannten Umweltverbände berechtigt sein sollen, vor Gericht geltend zu machen, dass dem Umweltschutz dienende Rechtsvorschriften verletzt worden seien. Auch die Mitwirkungsrechte und Rechtsbehelfsbefugnisse nach §§ 63, 64 BNatSchG sind an die Anerkennung nach § 3 UmwRG geknüpft. Ein normativer Anhaltspunkt dafür, dass bei Aufstellung von Luftreinhalteplänen das grundsätzlich auch Umweltverbänden eingeräumte Recht, die Einhaltung der zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts zu verlangen, an weitergehende Voraussetzungen geknüpft sein könnte, sind nicht ersichtlich.

51

3. Im Übrigen beruht das angegriffene Urteil nicht auf einer Verletzung revisiblen Rechts.

52

a) Zu Unrecht rügt der Beklagte eine unzulässige Antragstellung.

53

Auch dieser Rüge steht § 134 Abs. 4 VwGO nicht entgegen. Denn die Frage, ob der Antrag angesichts des Rechtsschutzbegehrens hinreichend bestimmt ist, kann nur vor dem Hintergrund des geltend gemachten materiellen Anspruchs beantwortet werden.

54

Das Erfordernis eines bestimmten Klageantrags ist in § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO als bloße Sollvorschrift ausgestaltet; ihm muss aber mit der Antragstellung in der mündlichen Verhandlung (§ 103 Abs. 3 VwGO) genügt werden. In einem bestimmten Antrag, der aus sich selbst heraus verständlich sein muss, sind Art und Umfang des begehrten Rechtsschutzes zu benennen. Damit wird der Streitgegenstand festgelegt und der Rahmen der gerichtlichen Entscheidungsbefugnis abgesteckt sowie dem Beklagten eine präzise Verteidigung erlaubt. Schließlich soll aus einem dem Klageantrag stattgebenden Urteil eine Zwangsvollstreckung zu erwarten sein, die das Vollstreckungsverfahren nicht unter Fortsetzung des Streits mit Sachfragen überfrachtet (vgl. Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 82 Rn. 7 ff.; Foerste, in: Musielak, ZPO, 10. Aufl. 2013, § 253 Rn. 29, jeweils m.w.N.). Welche Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den Besonderheiten des jeweiligen materiellen Rechts und von den Umständen des Einzelfalles ab.

55

Hiernach entspricht die Antragstellung dem Bestimmtheitserfordernis. Die vom Beklagten bemängelte Benennung allein des durch die Ergänzung des Luftreinhalteplans zu erreichenden Ziels spiegelt die planerische Gestaltungsfreiheit wider, die das Gesetz der Behörde einräumt (Beschlüsse vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 Rn. 26 f. = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 27 und vom 11. Juli 2012 - BVerwG 3 B 78.11 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 11). Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage nicht von sonstigen Fallkonstellationen, in denen nur ein Erfolg geschuldet wird, während die Wahl der geeigneten Maßnahmen Sache des Schuldners bleibt; auch dann genügt die Angabe dieses Erfolgs (vgl. Foerste, a.a.O. Rn. 32).

56

Der Vollstreckungsfähigkeit des stattgebenden Urteils wird dadurch Rechnung getragen, dass die Entscheidung hinsichtlich der in Betracht zu ziehenden Maßnahmen im Sinne eines Bescheidungsurteils verbindliche Vorgaben machen kann, die im Vollstreckungsverfahren zu beachten sind.

57

b) Ohne Rechtsverstoß hat das Verwaltungsgericht als Grundlage seines Entscheidungsausspruchs festgestellt, dass der Beklagte seinen Verpflichtungen aus § 47 Abs. 1 BImSchG, deren Erfüllung der Kläger einfordern kann, mit dem bestehenden Luftreinhalteplan noch nicht nachgekommen ist.

58

aa) Der in Anlage 11 Abschnitt B der 39. BImSchV genannte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid, der ab dem 1. Januar 2010 einzuhalten ist, wird an mehreren Orten im Stadtgebiet überschritten. Nach § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 27 der 39. BImSchV hat der Beklagte in dieser Situation einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung der Luftverunreinigungen festlegt. Diese Maßnahmen müssen nach § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

59

§ 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG normiert in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 1 RL 2008/50/EG eine zeitliche Vorgabe für die Erreichung des in § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 BImSchG festgelegten Ziels der Einhaltung der Grenzwerte. Die Schadstoffbelastung der Luft soll im Interesse eines effektiven Gesundheitsschutzes möglichst schnell auf das ausweislich des Immissionsgrenzwerts als noch zumutbar erachtete Ausmaß zurückgeführt werden. An diesem Minimierungsgebot muss sich die Entscheidung der Behörde ausrichten; es ist zugleich rechtlicher Maßstab für die angesichts der Gestaltungsspielräume der Behörde eingeschränkte gerichtliche Kontrolle. Das Gebot, die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte möglichst schnell zu beenden, fordert eine Bewertung der zur Emissionsminderung geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen gerade im Hinblick auf eine zeitnahe Verwirklichung der Luftqualitätsziele. Daraus kann sich eine Einschränkung des planerischen Ermessens ergeben, wenn allein die Wahl einer bestimmten Maßnahme eine baldige Einhaltung der Grenzwerte erwarten lässt (vgl. Köck/Lehmann, a.a.O. S. 70 f.). Auch insoweit wird aber nicht vorausgesetzt, dass die zu ergreifenden Maßnahmen auf einen Schlag zur Zielerreichung führen; vielmehr kann auch hier - nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitgrundsatzes - ein Vorgehen in mehreren Stufen vorgesehen werden (Köck/Lehmann, a.a.O. S. 71). Dem trägt das Verwaltungsgericht dadurch Rechnung, dass es im Entscheidungsausspruch nicht zu einer sofortigen, sondern ausdrücklich nur zur schnellstmöglichen Zielerreichung verpflichtet.

60

bb) Der Beklagte kann sich zur Stützung seiner abweichenden Rechtsauffassung, wonach es schon ausreiche, dass ein Luftreinhalteplan die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte jedenfalls schrittweise anstrebe, auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 25. Juli 2008 in der Rechtssache C-237/07, nicht berufen. Denn diese Entscheidung ist zu einer insoweit anderen Rechtslage ergangen. Sie bezieht sich auf Aktionspläne nach Art. 7 Abs. 3 RL 96/62/EG. Abgesehen von der unterschiedlichen Zielsetzung von Luftreinhalteplänen und Aktionsplänen bzw. Plänen für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen ist in der genannten Vorschrift im Unterschied zu Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG der ausdrückliche Hinweis auf die Eignung der zu ergreifenden Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts nicht enthalten; die Maßnahmen sollen nach Art. 7 Abs. 3 RL 96/62/EG lediglich dazu dienen, die Gefahr der Überschreitung zu verringern und die Dauer der Überschreitung zu beschränken. Der Europäische Gerichtshof hat aus dem Aufbau der Richtlinie die Verpflichtung der Mitgliedstaaten entnommen, Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, die Dauer der Überschreitung unter Berücksichtigung aller Umstände auf ein Minimum zu reduzieren (Urteil vom 25. Juli 2008 a.a.O. Rn. 45). Wenn hiernach auch insoweit ein Minimierungsgebot gilt, ist der Entscheidung nicht etwa zu entnehmen, dass die Möglichkeit zur schrittweisen Erreichung der Grenzwerte voraussetzungslos eingeräumt sein soll. Vielmehr muss sich die Maßnahme auch unter Berücksichtigung des zeitlichen Moments rechtfertigen lassen.

61

c) Ebenso wenig ist zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die Einrichtung einer Umweltzone als eine Maßnahme eingeordnet hat, die bei der Aufstellung des Luftreinhalteplans zu berücksichtigen ist.

62

Soweit sich der Beklagte gegen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Geeignetheit der Umweltzone zur Erreichung des Luftqualitätsziels einer Verminderung der NO₂-Belastung wendet, richtet er sich letztlich gegen die tatrichterlichen Feststellungen und Annahmen, gegen die nach § 134 Abs. 4 VwGO wirksame Verfahrensrügen nicht erhoben werden können. Mängel der Sachverhalts- und Beweiswürdigung, die als materiell-rechtliche Verstöße gegen den Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 VwGO einzuordnen wären, hat der Kläger nicht geltend gemacht.

63

Schließlich hat das Verwaltungsgericht bei der Prüfung, ob sich die Einrichtung einer Umweltzone als unverhältnismäßig im engeren Sinne darstellen könnte, keine unzutreffenden rechtlichen Maßstäbe angelegt. Es hat zu Recht die betroffenen rechtlich geschützten Interessen gegenübergestellt und abgewogen. Der Bewältigung besonderer Härten trägt die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 40 Abs. 1 Satz 2 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 2 der Fünfunddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung - 35. BImSchV) vom 10. Oktober 2006 (BGBl I S. 2218) Rechnung.

64

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

§ 50d Absatz 8 Satz 1 des Einkommensteuergesetzes in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1

Die Vorlage betrifft die Frage, ob § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG gegen das Grundgesetz verstößt, weil er für Einkünfte eines unbeschränkt Steuerpflichtigen aus nichtselbständiger Arbeit eine von den Regelungen eines Abkommens zur Vermeidung der Doppelbesteuerung abweichende Besteuerung erlaubt.

A.

I.

2

Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 EStG sind natürliche Personen, die im Inland einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, unbeschränkt einkommensteuerpflichtig. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 EStG unterliegen der Einkommensteuer (alle) Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit, die der Steuerpflichtige während seiner unbeschränkten Einkommensteuerpflicht erzielt. Entsprechend diesen Regelungen werden alle aus nichtselbständiger Arbeit erzielten Einkünfte natürlicher Personen, die in Deutschland einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, unabhängig vom Ort ihrer Erzielung nach deutschem Recht besteuert (sog. Welteinkommensprinzip).

3

Mit Abkommen vom 16. April 1985 haben die Bundesrepublik Deutschland und die Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (BGBl II 1989 S. 867, im Folgenden abgekürzt als DBA-Türkei 1985) unter anderem Folgendes vereinbart:

Art. 15 DBA-Türkei 1985 (Unselbständige Arbeit)

(1) Vorbehaltlich der Artikel 16, 18, 19 und 20 können Gehälter, Löhne und ähnliche Vergütungen, die eine in einem Vertragsstaat ansässige Person aus unselbständiger Arbeit bezieht, nur in diesem Staat besteuert werden, es sei denn, dass die Arbeit im anderen Vertragsstaat ausgeübt wird. Wird die Arbeit dort ausgeübt, so können die dafür bezogenen Vergütungen im anderen Staat besteuert werden.

(2) - (3) … .

Art. 23 DBA-Türkei 1985 (Vermeidung der Doppelbesteuerung im Ansässigkeitsstaat)

(1) Bei in der Bundesrepublik Deutschland ansässigen Personen wird die Doppelbesteuerung wie folgt vermieden:

a) Vorbehaltlich des Buchstabens b werden von der Bemessungsgrundlage der deutschen Steuer die Einkünfte aus Quellen innerhalb der Republik Türkei sowie die in der Republik Türkei gelegenen Vermögenswerte ausgenommen, die nach den vorstehenden Artikeln in der Republik Türkei besteuert werden können oder nur dort besteuert werden können; die Bundesrepublik Deutschland kann jedoch bei der Festsetzung des Steuersatzes für die nicht so ausgenommenen Einkünfte und Vermögenswerte die Einkünfte und Vermögenswerte berücksichtigen, die nach den vorstehenden Artikeln in der Republik Türkei berücksichtigt werden können. […]

b) - d) … .

4

Der Bundestag hat diesem Abkommen mit der Türkei mit Gesetz vom 27. November 1989 zugestimmt (BGBl II S. 866).

5

Nach den Regelungen in Art. 15 Abs. 1, Art. 23 Abs. 1 Buchstabe a Satz 1 DBA-Türkei 1985 sind Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit, die in Deutschland unbeschränkt steuerpflichtige Personen in der Türkei erzielen, in Abweichung vom Welteinkommensprinzip der § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 EStG von der Bemessungsgrundlage der deutschen Steuer ausgenommen. Sie dürfen nicht für die Bemessung der Einkommensteuer nach deutschem Recht herangezogen werden. Lediglich bei der Festsetzung des Steuersatzes für andere Einkünfte dürfen sie berücksichtigt werden.

6

§ 50d EStG in der vorliegend maßgeblichen Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) regelt nach seiner amtlichen Überschrift "Besonderheiten im Fall von Doppelbesteuerungsabkommen". Sein Absatz 8 lautet:

Sind Einkünfte eines unbeschränkt Steuerpflichtigen aus nichtselbständiger Arbeit (§ 19) nach einem Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung von der Bemessungsgrundlage der deutschen Steuer auszunehmen, wird die Freistellung bei der Veranlagung ungeachtet des Abkommens nur gewährt, soweit der Steuerpflichtige nachweist, dass der Staat, dem nach dem Abkommen das Besteuerungsrecht zusteht, auf dieses Besteuerungsrecht verzichtet hat oder dass die in diesem Staat auf die Einkünfte festgesetzten Steuern entrichtet wurden. Wird ein solcher Nachweis erst geführt, nachdem die Einkünfte in eine Veranlagung zur Einkommensteuer einbezogen wurden, ist der Steuerbescheid insoweit zu ändern. § 175 Absatz 1 Satz 2 der Abgabenordnung ist entsprechend anzuwenden.

7

§ 50d Abs. 8 EStG knüpft damit die in einem Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit von der deutschen Steuer an den Nachweis, dass der Vertragsstaat, dem nach dem Abkommen das Besteuerungsrecht zusteht, auf dieses Besteuerungsrecht verzichtet hat oder dass die von ihm festgesetzten Steuern entrichtet wurden. Dies wurde im Gesetzgebungsverfahren folgendermaßen begründet (BRDrucks 630/03, S. 66):

"[§ 50d Abs. 8] Satz 1 macht die nach einem Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) gebotene Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit von dem Nachweis abhängig, dass der Tätigkeitsstaat auf die Besteuerung dieser Einkünfte verzichtet hat oder dass die in diesem Staat festgesetzte Steuer entrichtet wurde. Damit soll verhindert werden, dass die Einkünfte nicht besteuert werden, weil der Steuerpflichtige die Einkünfte im Tätigkeitsstaat pflichtwidrig nicht erklärt und dieser Staat deshalb häufig seinen Steueranspruch nicht mehr durchsetzen kann, wenn er von dem Sachverhalt erfährt, z.B. weil dann keine Vollstreckungsmöglichkeiten gegen den Steuerpflichtigen mehr bestehen. Der Gesetzgeber ist nicht daran gehindert, die Steuerbefreiung aufgrund DBA von einem solchen Nachweis abhängig zu machen. Vgl. hierzu die Ausführungen des BFH im Urteil vom 20. März 2002, I R 38/00, BStBl. II S. 819. Sind die Einkünfte der deutschen Besteuerung unterworfen worden, so ist nach Satz 2 der Steuerbescheid zu ändern, sobald der Steuerpflichtige den in Satz 1 geforderten Nachweis erbringt. Dadurch wird sichergestellt, dass das Besteuerungsrecht des Tätigkeitsstaats geschützt ist und die Gefahr einer sonst eintretenden Doppelbesteuerung vermieden wird. Nach Satz 3 ist § 175 Abs. 1 Satz 2 AO entsprechend anzuwenden. Danach beginnt die Festsetzungsfrist erst mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem der Nachweis nach Satz 1 geführt wird. Der Steuerpflichtige hat damit ausreichend Zeit, die dem Abkommen entsprechende steuerliche Behandlung herbeizuführen."

8

§ 50d Abs. 8 EStG war für den Veranlagungszeitraum 2004 erstmals anzuwenden.

9

Das DBA-Türkei 1985 wurde von der Bundesrepublik Deutschland mit Wirkung zum 31. Dezember 2010 gekündigt. Am 1. August 2012 ist das Abkommen vom 19. September 2011 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und der Steuerverkürzung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen (BGBl II 2012 S. 527), dem der Bundestag mit Gesetz vom 24. Mai 2012 (BGBl II S. 526) zugestimmt hat, in Kraft getreten.

II.

10

1. Im Ausgangsverfahren wenden sich die Kläger, gemeinsam veranlagte Eheleute, gegen den Einkommensteuerbescheid für das Jahr 2004, in dem der Ehemann teils in Deutschland, teils in der Türkei Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit erzielte. Die Kläger beantragten, die in der Türkei erzielten Einkünfte entsprechend den Regelungen des DBA-Türkei 1985 steuerfrei zu belassen. Da sie jedoch nicht entsprechend § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG nachgewiesen hatten, dass die in der Türkei erzielten Einkommensbestandteile dort versteuert worden waren oder die Türkei auf die Besteuerung verzichtet hatte, behandelte das Finanzamt den gesamten Bruttoarbeitslohn als steuerpflichtig. Die Klage zum Finanzgericht blieb erfolglos.

11

2. Mit Beschluss vom 10. Januar 2012 hat der Bundesfinanzhof das daraufhin von den Klägern eingeleitete Revisionsverfahren ausgesetzt, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

12

Zur Begründung der Vorlage trägt der Bundesfinanzhof vor, dass die Revision im Fall der Verfassungsmäßigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG zurückzuweisen wäre. Nach seiner Auffassung verstößt die Vorschrift jedoch gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 25 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG. Mit Abschluss des Doppelbesteuerungsabkommens habe sich Deutschland seines Besteuerungsrechts für in der Türkei erzielte Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit begeben. § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG, der das Besteuerungsrecht an Deutschland zurückfallen lasse, verstoße daher gegen bindendes Völkervertragsrecht und laufe der in Art. 25 GG enthaltenen Wertentscheidung des Grundgesetzes für den Vorrang der allgemeinen Regeln des Völkerrechts zuwider, ohne dass dafür ein tragfähiger Rechtfertigungsgrund vorliege. Die Kläger des Ausgangsverfahrens würden dadurch in ihrem Grundrecht auf Einhaltung der verfassungsmäßigen Ordnung verletzt (a). Zudem widerspreche die Regelung dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG (b).

13

a) § 50d Abs. 8 EStG weiche von der im DBA-Türkei 1985 völkerrechtlich vereinbarten Verteilung des Besteuerungsrechts zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei ab, da sich beide Staaten hinsichtlich der Besteuerung von Arbeitseinkünften völkerrechtlich auf das Quellenprinzip und die Freistellungsmethode geeinigt hätten und diese Vereinbarung vorbehaltlos in nationales Recht überführt worden sei. Das Abkommen enthalte zudem weder eine Rückfallklausel (subject-to-tax-Klausel) noch einen Nachweisvorbehalt für die Besteuerung im anderen Vertragsstaat. In diesem Zusammenhang könne auch dahinstehen, ob bilaterale Abkommen - wie der Bundesfinanzhof in früheren Entscheidungen angenommen habe - unter einem allgemeinen Umgehungsvorbehalt stünden, der durch nationales Recht konkretisiert werden könne. Denn bei § 50d Abs. 8 EStG handele es sich jedenfalls nicht um einen der Ausfüllung eines solchen Umgehungsvorbehalts dienenden Tatbestand zur Abwehr von Abkommensmissbräuchen, also von Maßnahmen, die darauf abzielten, sich in gestaltungsmissbräuchlicher Weise in die Inanspruchnahme von Vorteilen eines bilateralen Abkommens einzukaufen.

14

Der vorlegende Senat wolle der bisherigen Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs und der überwiegenden Auffassung im Schrifttum, die im unilateralen "Bruch" des völkervertraglich Vereinbarten - dem so genannten Treaty Overriding - keinen verfassungsrelevanten Vorgang sähen, im Einklang mit Teilen der Literatur sowie der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr folgen. Das Bundesverfassungsgericht habe im Görgülü- (BVerfGE 111, 307) und im Alteigentümer-Beschluss (BVerfGE 112, 1) sowie in seinem Urteil zur Sicherungsverwahrung (BVerfGE 128, 326) die aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Verpflichtung aller staatlichen Organe zur Beachtung der Europäischen Menschenrechtskonvention bestätigt, die kraft Zustimmung gemäß Art. 59 Abs. 2 GG ebenso wie Doppelbesteuerungsabkommen in den Rang eines Bundesgesetzes überführt worden sei. Es habe sich im Görgülü-Beschluss dahingehend geäußert, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen gehalten sei, Völkervertragsrecht zu beachten, wenn nicht ausnahmsweise die Voraussetzungen vorlägen, von denen das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit einer Abweichung abhängig mache. Darauf aufbauend ergebe sich aus dem Alteigentümer-Beschluss die Verpflichtung aller Staatsorgane, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen. Im Umkehrschluss bedeute dies, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen - durch das Rechtsstaatsgebot in Art. 20 Abs. 3 GG - in die Pflicht genommen werde, Völkervertragsrecht zu beachten. Die prinzipielle Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes sei vorrangig und wirke für den Gesetzgeber als materiell-rechtliche Sperre, die ihm die Verfügungsmacht über den Rechtsbestand in dem Maße nehme, das der völkerrechtliche Vertrag vorgebe. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht diese Frage in der Entscheidung zum Reichskonkordat (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>) noch anders beantwortet. Aus dem Alteigentümer-Beschluss ergebe sich jedoch, dass Abweichungen von völkervertraglichen Vereinbarungen einer besonderen Rechtfertigung bedürften, deren Voraussetzungen eng seien. Rechtfertigungsgrund sei die Beachtung der Menschenwürde und der Grundrechte. Das Bundesverfassungsgericht habe damit methodisch den Weg zu einer Prüfung der Erforderlichkeit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) gewiesen. Für den Ausgleich der hier widerstreitenden Prinzipien von Rechtsstaat und Demokratie komme es entscheidend darauf an, ob dem Gesetzgeber gegenüber dem Vertragsbruch ein milderes Mittel zur Verfügung stehe.

15

Im vorliegenden Fall sei eine Rechtfertigung für den Verstoß gegen das Völkerrecht nicht zu erkennen. Zwar orientiere sich § 50d Abs. 8 EStG am Leistungsfähigkeitsprinzip, verhindere eine sogenannte Keinmalbesteuerung und stelle eine gleichheitsgerechte Besteuerung (wieder) her, indem es dem Steuerpflichtigen den Vorteil, dass seine im Ausland erzielten Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit dort unbesteuert blieben, wieder nehme und ihn im Ergebnis mit anderen Steuerpflichtigen gleichbehandele, die entsprechende Einkünfte im Inland erzielten. Dem Gesetzgeber sei es jedoch nicht in erster Linie um die Verhinderung einer sogenannten Keinmalbesteuerung gegangen, sondern - ausweislich der Gesetzesbegründung - um die Förderung der Steuerehrlichkeit. Da die so erhobenen Steuern aber nicht an den anderen Staat weitergeleitet würden, sei § 50d Abs. 8 EStG wohl von fiskalischen Überlegungen geleitet. Diese seien ebenso wenig wie mangelnde Steuerehrlichkeit ein rechtfertigender Grund für die Durchbrechung der Freistellungsmethode. Unabhängig davon sei die Möglichkeit der Keinmalbesteuerung für die Freistellungsmethode kennzeichnend, so dass es systemfremd wäre, daraus einen Rechtfertigungsgrund für den einseitig angeordneten Besteuerungsrückfall abzuleiten. Eine Rechtfertigung der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) ergebe sich auch nicht daraus, dass Deutschland gezwungen gewesen sei, mittels § 50d Abs. 8 EStG schnell auf einen besonderen Missstand oder einen besonders kurzfristig zutage tretenden Steuerausfall bei im Ausland erzielten Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit zu reagieren. Selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, hätte mit der Kündigung des Abkommens - wie mit Wirkung zum 1. Januar 2011 geschehen - ein milderes Mittel zur Verfügung gestanden.

16

b) § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG verstoße auch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, weil er den Steuerpflichtigen mit im Ausland erzielten Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit, der den Nachweis gemäß § 50d Abs. 8 EStG erbringe, anders behandle als den Steuerpflichtigen, dem dieser Nachweis nicht gelinge. Ein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot liege auch darin, dass das Nachweiserfordernis allein Steuerpflichtige mit Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit treffe, nicht dagegen solche mit anderen Einkünften.

17

3. Zu dem Vorlagebeschluss haben namens der Bundesregierung das Bundesministerium der Finanzen sowie alle Senate des Bundesverwaltungsgerichts Stellung genommen.

18

Das Bundesministerium der Finanzen hält die Vorlage für unbegründet. Die nachträgliche Abweichung von einer durch Vertragsgesetz innerstaatlich in Geltung gesetzten völkerrechtlichen Vereinbarung sei nicht verfassungswidrig. Nach dem sich klar im Wortlaut des Grundgesetzes widerspiegelnden Modell sei zwischen allgemeinen Regeln des Völkerrechts (Art. 25 GG) und völkervertragsrechtlichen Bindungen (Art. 59 Abs. 2 GG) zu unterscheiden. Daraus ergebe sich für Völkervertragsrecht eindeutig der Rang einfachen Rechts, weshalb der demokratisch legitimierte Gesetzgeber durch leges posteriores wirksam von völkervertraglichen Vorgaben abweichen könne. Die abstrakte Berufung auf den Gedanken der Völkerrechtsfreundlichkeit sei nicht geeignet, Rechtsfolgen zu begründen, die Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG widersprächen. Unabhängig davon verstoße § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG auch in den Fällen, in denen ein Doppelbesteuerungsabkommen keinesubject-to-tax-Klausel enthalte, schon deshalb nicht gegen Völkervertragsrecht, weil er lediglich einen allgemeinen, ungeschriebenen Missbrauchsvorbehalt, unter dem alle Doppelbesteuerungsabkommen stünden, konkretisiere. § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG sei auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der geforderte Nachweis diene der Missbrauchsverhinderung und sei insofern sachlich geboten. Die Beschränkung auf Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit sei dadurch gerechtfertigt, dass der Gesetzgeber gerade hier besonderen Handlungsbedarf erkannt habe, weil nichtselbständige Tätigkeiten, beispielsweise von Piloten, Berufskraftfahrern oder Seeleuten, für die Steuerbehörden erheblich schwerer zu erfassen seien als selbständige oder unternehmerische Tätigkeiten.

19

Die Senate des Bundesverwaltungsgerichts teilen überwiegend die Ansicht, dass das Grundgesetz keine Vorrangregelung für völkerrechtliche Verträge enthalte, diese innerstaatlich den Rang eines einfachen Bundesgesetzes hätten und der Gesetzgeber daher von ihnen abweichen dürfe. Weder die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes noch das Rechtsstaatsgebot nivellierten die differenzierten Regelungen über die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtlicher Bestimmungen gemäß Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG.

III.

20

Der Senat hat dem Bundesfinanzhof Gelegenheit gegeben, den Vorlagebeschluss zu ergänzen. Dem ist der Bundesfinanzhof mit Beschluss vom 10. Juni 2015 nachgekommen.

B.

21

Die Vorlage ist zulässig.

I.

22

Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das vorlegende Gericht darlegen, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift abhängt und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm die Vorschrift unvereinbar ist. Die Begründung, die das Bundesverfassungsgericht entlasten soll (vgl. BVerfGE 37, 328 <333 f.>; 65, 265 <277>), muss daher mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass und weshalb das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsvorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit (vgl. BVerfGE 7, 171 <173 f.>; 79, 240 <243>; 105, 61 <67>; 121, 108 <117>; 133, 1 <11>; 135, 1 <10 f., Rn. 28>; 136, 127 <142, Rn. 44>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <23>). Das vorlegende Gericht muss dabei den Sachverhalt darstellen (vgl. BVerfGE 22, 175 <177>), sich mit der einfachrechtlichen Rechtslage auseinandersetzen, seine insoweit einschlägige Rechtsprechung darlegen und die in der Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen, die für die Auslegung der vorgelegten Rechtsvorschrift von Bedeutung sind (vgl. BVerfGE 136, 127 <142, Rn. 45; 145 ff., Rn. 53 ff.>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <23>). § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verpflichtet das vorlegende Gericht jedoch nicht, auf jede denkbare Rechtsauffassung einzugehen. Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 2, 181 <190 f., 193>; 88, 187 <194>; 105, 61 <67>; 129, 186 <203>; 133, 1 <11, Rn. 35>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <24>).

23

Was die verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Prüfung gestellten Norm angeht, muss das vorlegende Gericht von ihrer Verfassungswidrigkeit überzeugt sein und die für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. BVerfGE 78, 165 <171 f.>; 86, 71 <77 f.>; 88, 70 <74>; 88, 198 <201>; 93, 121 <132>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <23>). Der Vorlagebeschluss muss hierzu den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben und sich mit der Rechtslage, insbesondere der maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auseinandersetzen (vgl. BVerfGE 136, 127 <142, Rn. 45; 145 ff., Rn. 53 ff.>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <24>).

II.

24

Die Vorlage genügt diesen Anforderungen.

25

Der Bundesfinanzhof legt seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG und die dafür maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar dar und setzt sich jedenfalls im Hinblick auf die aus der angenommenen Völkerrechtswidrigkeit abgeleitete Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG hinreichend mit der verfassungsrechtlichen Rechtslage auseinander (1.). Ob auch die Ausführungen zur Gleichheitswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügen, kann deshalb dahinstehen (2.).

26

1.a) Aus der Begründung der Vorlage ergibt sich, dass der Bundesfinanzhof von der Verfassungswidrigkeit des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG unter anderem wegen seines Widerspruchs zu den Regelungen des DBA-Türkei 1985 überzeugt ist. In diesem Zusammenhang geht er - wie geboten (vgl. BVerfGE 136, 127 <145 ff., Rn. 53 ff.>) - auch auf die beiden in seiner eigenen bisherigen Rechtsprechung vertretenen Ansätze zur Verfassungsmäßigkeit von abkommensüberschreibenden Gesetzen ein. Er erläutert ausführlich, aus welchen Gründen nach seiner jetzigen Überzeugung die von ihm bislang angenommene Befugnis des nationalen Gesetzgebers, ein Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag durch ein hiervon abweichendes Gesetz ändern oder aufheben zu können (vgl. BFHE 175, 351 <352>; 178, 59 <61 f.>; 198, 514 <521>; BFH, Beschluss vom 28. November 2001 - I B 169/00 -, juris, Rn. 10 f.), nicht besteht. Auch setzt er sich damit auseinander, dass er in früheren Entscheidungen einen ungeschriebenen allgemeinen Umgehungsvorbehalt in Doppelbesteuerungsabkommen anerkannt hat, so dass sich bei einer einen derartigen Vorbehalt konkretisierenden Regelung die Frage ihrer Völkerrechts- und damit auch ihrer dadurch bedingten Verfassungswidrigkeit nicht stellt (vgl. BFHE 198, 514 <518>; 210, 117 <121 f.>; 220, 244 <246>; 220, 392 <395>). Er bringt dabei nachvollziehbar zum Ausdruck, dass und weshalb die Wertungen dieser (bisherigen) Rechtsprechung zu völkerrechtlichen Umgehungsvorbehalten § 50d Abs. 8 EStG nicht beträfen und auch nicht auf diese Regelung übertragen werden könnten. Zudem legt er schlüssig dar, weshalb die vorgelegte Norm nach seiner Auffassung als Abkommensüberschreibung (Treaty Override) anzusehen ist.

27

b) Auch die Erläuterung der für seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG maßgeblichen Erwägungen genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Der Bundesfinanzhof benennt insoweit den seiner Ansicht nach maßgeblichen verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab - Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 25 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG - und legt seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG jedenfalls unter dem Aspekt der Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 25 GG nachvollziehbar dar.

28

aa) Unter dem Blickwinkel der Völkerrechtswidrigkeit bezieht sich der Bundesfinanzhof zur Begründung der Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG auf jüngere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 111, 307; 112, 1; 128, 326) zum Verhältnis von Völker- und Verfassungsrecht. Unter Einbeziehung vor allem steuerrechtlicher Fachliteratur erläutert er, dass und in welchem Umfang der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes und das Rechtsstaatsprinzip die Befugnisse des Gesetzgebers seiner Auffassung nach beschränken.

29

Die Abweichung von der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird in Auseinandersetzung mit dessen Rechtsprechung begründet (vgl. BVerfGE 80, 182 <186>; BVerfGK 4, 184 <196>). Auch soweit der Bundesfinanzhof den in Bezug genommenen jüngeren Senatsentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts entnimmt, dass völkerrechtswidrige Gesetze regelmäßig nichtig sind, genügt die Vorlage - entgegen insoweit geäußerten Zweifeln (vgl. Frau/Trinks, DÖV 2013, S. 228 <230>; Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <381 ff.>) - den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verlangt vom vorlegenden Gericht lediglich die Darlegung, aus welchen Erwägungen es eine Norm für verfassungswidrig "hält", und stellt insofern ausschließlich auf dessen Rechtsansicht ab; ob diese zutrifft oder nicht, entscheidet das Bundesverfassungsgericht in der Sachprüfung oder - bei offensichtlich unzutreffender Rechtsauffassung - im vereinfachten Verfahren nach § 24 BVerfGG (vgl. Müller-Terpitz, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 80 Rn. 244 ). Die vom Bundesfinanzhof unter Bezugnahme auf die jüngere Senatsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vertretene Auffassung, dass abkommensüberschreibende Gesetze regelmäßig verfassungswidrig sind, ist jedenfalls nicht offensichtlich unzutreffend. Sie entspricht einer in der Literatur vertretenen (vgl. Gosch, IStR 2008, S. 413 <418 ff.>; Kempf/Bandl, DB 2007, S. 1377 <1381>; Rauschning, in: Bonner Kommentar, GG, Bd. 9, Art. 59 Rn. 137 ff. ; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 ff.; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>; Vogel, JZ 1997, S. 161 ff.; ders., in: Vogel/Lehner, DBA, 5. Aufl. 2008, Einl. Rn. 193 ff., 205; Weigell, IStR 2009, S. 636 <637 ff.>) Ansicht.

30

bb) Dass sich der Bundesfinanzhof bei der Darlegung der Verfassungswidrigkeit von Abkommensüberschreibungen nicht mit einer Kammerentscheidung vom 22. Dezember 2006 (BVerfGK 10, 116) auseinandergesetzt hat, in der die 1. Kammer des Zweiten Senats unter Bezugnahme auf eine Passage des Alteigentümer-Beschlusses (BVerfGE 112, 1 <25>) ausgeführt hat, dass eine verfassungsunmittelbare Pflicht der staatlichen Organe zur Berücksichtigung des Völkerrechts nicht unbesehen für jede beliebige Bestimmung des Völkerrechts anzunehmen sei, sondern nur, soweit dies dem in den Art. 23 bis Art. 26 GG sowie in den Art. 1 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG niedergelegten Konzept des Grundgesetzes entspreche (vgl. BVerfGK 10, 116 <124>), steht der Zulässigkeit der Vorlage nicht entgegen. § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verlangt zwar eine Darstellung der aus Sicht des vorlegenden Gerichts für die Verfassungswidrigkeit der Norm sprechenden Erwägungen und in diesem Zusammenhang auch eine Auseinandersetzung mit der die Vorlagefrage betreffenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Ein Gebot, auch sämtliche Kammerentscheidungen auszuwerten, ist damit jedoch nicht verbunden. In der Sache hat die 1. Kammer zudem lediglich die Alteigentümer-Entscheidung wiedergegeben, die der Bundesfinanzhof in seine Argumentation einbezogen hat.

31

2. Da die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG mit Blick auf den Gesichtspunkt der möglichen Völkerrechtswidrigkeit den Anforderungen von § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügen, kann dahinstehen, ob der Bundesfinanzhof auch die von ihm angenommene Gleichheitswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG ausreichend begründet hat. Ist eine Richtervorlage zumindest unter einem Gesichtspunkt zulässig, hat das Bundesverfassungsgericht die vorgelegte Norm unter allen in Betracht kommenden verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen (vgl. BVerfGE 26, 44 <58>; 90, 145 <168>; 120, 125 <144>; 126, 77 <98>; 133, 1 <12, Rn. 41>), unabhängig davon, ob sie im Vorlagebeschluss angesprochen worden sind oder nicht (vgl. BVerfGE 90, 145 <168>).

C.

32

Die Vorlage ist unbegründet. § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Er ist weder aufgrund seines (möglichen) Widerspruchs zu völkerrechtlichen Verträgen (I.) noch wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG (II.) verfassungswidrig.

I.

33

1. In der Ordnung des Grundgesetzes haben völkerrechtliche Verträge in der Regel den Rang einfacher Bundesgesetze. Sie können daher durch spätere, ihnen widersprechende Bundesgesetze verdrängt werden (a-c). Etwas anderes ergibt sich weder aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (d) noch aus dem Rechtsstaatsprinzip (e).

34

a) Rang und Einordnung eines völkerrechtlichen Vertrags innerhalb der deutschen Rechtsordnung werden durch das Grundgesetz bestimmt, das das Verhältnis von internationalem und nationalem Recht an verschiedenen Stellen regelt. So bekennt es sich in Art. 1 Abs. 2 GG zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. Diese unveräußerlichen Rechte liegen ihm voraus und sind selbst der Disposition des Verfassungsgebers entzogen (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>; 112, 1 <27>; 128, 326 <369>). In Art. 23 Abs. 1, Art. 24 Abs. 1 und Abs. 1a GG ermöglicht das Grundgesetz dem Gesetzgeber, Hoheitsrechte auf die Europäische Union, andere zwischenstaatliche und grenznachbarschaftliche Einrichtungen zu übertragen und dem von diesen Organisationen gesetzten Recht einen Anwendungsvorrang vor dem innerstaatlichen Recht einzuräumen (vgl. BVerfGE 37, 271 <280>; 73, 339 <374 f.>), in Art. 24 Abs. 2 GG, sich einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit anzuschließen und in eine entsprechende Beschränkung der Hoheitsrechte einzuwilligen (vgl. BVerfGE 90, 286 <345 ff.>). In Art. 25 GG bestimmt es, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind und den Gesetzen vorgehen (vgl. BVerfGE 23, 288 <300>; 31, 145 <177>; 112, 1 <21 f.>). Gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG schließlich bedürfen völkerrechtliche Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes.

35

Aus der Existenz dieser Öffnungsklauseln ergibt sich, dass das Grundgesetz nicht nur über die Wirksamkeit, sondern auch über den Rang von internationalem Recht innerhalb der nationalen Rechtsordnung entscheidet. In ihrem Geltungsbereich bestimmt die Verfassung insofern auch über Wirksamkeit und Anwendbarkeit von Völkerrecht sowie über die Auflösung von Kollisionen. Sie kann dabei grundsätzlich auch dem staatlichen Recht Vorrang einräumen.

36

Hängen Wirksamkeit und Anwendbarkeit von Völkerrecht innerhalb der deutschen Rechtsordnung von den Vorgaben des Grundgesetzes ab, so können sie durch die Verfassung auch begrenzt werden, mit der Folge, dass es zu einem Auseinanderfallen von innerstaatlich wirksamem Recht und völkerrechtlichen Verpflichtungen kommen kann.

37

b) Während die allgemeinen Regeln des Völkerrechts kraft unmittelbar in der Verfassung erteilten Vollzugsbefehls innerstaatlich wirksam sind und im Rang über dem Gesetz stehen (Art. 25 GG) (aa), bedürfen völkerrechtliche Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, für ihre innerstaatliche Wirksamkeit gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG eines Zustimmungsgesetzes und haben grundsätzlich nur den Rang eines einfachen (Bundes-)Gesetzes (bb).

38

aa) Art. 25 Satz 1 GG verschafft den allgemeinen Regeln des Völkerrechts innerstaatliche Wirksamkeit (1). Sie haben gemäß Art. 25 Satz 2 GG innerhalb der nationalen Rechtsordnung einen Rang über den (einfachen) Gesetzen, aber unterhalb der Verfassung (2). Völkerrechtliche Verträge nehmen in der Regel nicht an dem in Art. 25 Satz 2 GG bestimmten Vorrang vor den (einfachen) Gesetzen teil (3).

39

(1) Art. 25 Satz 1 GG bestimmt, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind. Er verschafft den allgemeinen Regeln des Völkerrechts unmittelbar, das heißt, ohne dass ein sonstiger (einfachrechtlicher) Rechtsakt hinzukommen müsste, Wirksamkeit innerhalb der deutschen Rechtsordnung (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>).

40

(2) Nach Art. 25 Satz 2 GG gehen die allgemeinen Regeln des Völkerrechts den Gesetzen vor. Er räumt diesen Regeln damit Vorrang vor den Gesetzen ein. Ein Gesetz, das mit einer allgemeinen Regel des Völkerrechts kollidiert, verstößt daher gegen die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>; 23, 288 <300>; 31, 145 <177>; 112, 1 <21 f.>).

41

Gleichzeitig ist Art. 25 GG jedoch dahingehend zu verstehen, dass er - dem Wortlaut von Satz 2 entsprechend - den allgemeinen Regeln des Völkerrechts einen Rang oberhalb der (einfachen) Gesetze, aber unterhalb der Verfassung einräumt (Zwischenrang) (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>; 37, 271 <279>; 111, 307 <318>; 112, 1 <24, 26>; Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 42 ; Hillgruber, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 25 Rn. 11; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 25 Rn. 55). Dies korrespondiert mit Art. 100 Abs. 2 GG, der dem Bundesverfassungsgericht die Prüfung zuweist, ob eine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts ist, nicht jedoch die Prüfung, ob das Grundgesetz mit dem (vorrangigen) Völkerrecht vereinbar ist.

42

(3) Zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts gehören das Völkergewohnheitsrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Völkerrechts (vgl. BVerfGE 15, 25 <32 f., 34 f.>; 23, 288 <317>; 31, 145 <177>; 94, 315 <328>; 95, 96 <129>; 96, 68 <86>; 117, 141 <149>; 118, 124 <134>), das heißt diejenigen Normen des Völkerrechts, die unabhängig von vertraglicher Zustimmung für alle oder doch die meisten Staaten gelten (vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 1 ; vgl. auch BVerfGE 15, 25 <34>; 16, 27 <33>; 118, 124 <164 ff.>). Bestimmungen in völkerrechtlichen Verträgen nehmen daher grundsätzlich nicht an dem in Art. 25 Satz 2 GG vorgesehenen Vorrang teil (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>; 31, 145 <178>; 117, 141 <149>; 118, 124 <134 f.>). Anders als andere Rechtsordnungen - etwa die französische (vgl. Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. I/1, 2. Aufl. 1989, S. 113 f.; Kunig, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, 2. Abschnitt, Rn. 51; Oellers-Frahm, in: Festschrift für Helmut Steinberger, 2002, S. 865 <868 f.>) oder die luxemburgische (vgl. Vogel, in: ders./Lehner, DBA, 5. Aufl. 2008, Einl. Rn. 204) - sieht das Grundgesetz einen generellen Vorrang völkerrechtlicher Verträge vor dem einfachen Gesetzesrecht nicht vor.

43

bb) Nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erlangen völkerrechtliche Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, erst durch das dort vorgesehene Zustimmungsgesetz innerstaatliche Wirksamkeit (1). Sie haben den Rang einfacher Bundesgesetze (2). Etwas anderes ergibt sich weder aus dem Grundsatz pacta sunt servanda (3) noch - auch nicht für völkerrechtliche Verträge über die Besteuerung - aus § 2 Abs. 1 AO (4).

44

(1) Der Zustimmungsvorbehalt gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG hat unterschiedliche Funktionen. Er dient - neben der Aufteilung der Entscheidungsbefugnisse im Bereich des auswärtigen Handelns (vgl. BVerfGE 90, 286 <357>; 104, 151 <194>; 118, 244 <258>) - der Ermöglichung einer rechtzeitigen und damit effektiven Kontrolle der Exekutive durch die Legislative vor Eintritt der völkerrechtlichen Verbindlichkeit eines Vertrags (vgl. BVerfGE 90, 286 <357>; 118, 244 <258>; 131, 152 <195 f.>). Zudem sichert er den Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, da aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG hervorgeht, dass die in einem völkerrechtlichen Vertrag enthaltenen Regelungen nur unter der Voraussetzung Rechte und Pflichten für den Einzelnen begründen, abändern oder aufheben können, dass ihnen der Gesetzgeber zugestimmt hat (vgl. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 59 Abs. 2 Rn. 65 ff.; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 26). Im Interesse der Funktionsfähigkeit völkerrechtlicher Beziehungen soll der Zustimmungsvorbehalt darüber hinaus verhindern, dass (wichtige) Verträge mit auswärtigen Staaten geschlossen werden, die später - mangels notwendiger Billigung durch den Gesetzgeber - nicht erfüllt werden können (Zweck der Vollzugssicherung) (vgl. BVerfGE 1, 372 <389 f.>; 118, 244 <258>). Damit dient der Zustimmungsvorbehalt zugleich der Wahrung der Entscheidungsfreiheit der Legislative, denn er verhindert, dass das Parlament durch völkerrechtliche Verpflichtungen, die innerstaatlich ein gesetzgeberisches Tätigwerden verlangen, präjudiziert wird (vgl. Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 33; Streinz, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 59 Rn. 21).

45

(2) Aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG folgt zudem, dass völkerrechtlichen Verträgen, soweit sie nicht in den Anwendungsbereich einer anderen, spezielleren Öffnungsklausel - insbesondere Art. 23 bis Art. 25 GG - fallen, innerstaatlich der Rang eines einfachen (Bundes-)Gesetzes zukommt und sie insofern keinen Übergesetzes- oder gar Verfassungsrang besitzen (vgl. BVerfGE 111, 307 <318>).

46

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt nicht nur die Methodik, durch die völkervertragliche Regelungen in der nationalen Rechtsordnung wirksam werden, sondern auch den Rang, der dem für anwendbar erklärten Völkervertragsrecht innerhalb der nationalen Rechtsordnung zukommt. Das (einfache) Gesetz kann - ohne eine dahingehende grundgesetzliche Ermächtigung - dem völkervertraglich Vereinbarten keinen höheren Rang verleihen. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht stets betont, dass der Rechtsanwendungsbefehl im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG einem völkerrechtlichen Vertrag innerhalb der Normenhierarchie keinen Rang über den Gesetzen einräumt (vgl. BVerfGE 19, 342 <347>; 22, 254 <265>; 25, 327 <331>; 35, 311 <320>; 74, 358 <370>; 111, 307 <317>; 128, 326 <367>).

47

(3) Aus dem Grundsatz pacta sunt servanda, der seinerseits eine allgemeine Regel des Völkerrechts ist (vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 9 ; Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 59 Abs. 2 Rn. 92), ergibt sich nichts anderes. Der Grundsatz beschreibt zwar eine besondere (völkerrechtliche) Pflichtenstellung des Staates gegenüber dem jeweiligen Vertragspartner, sagt jedoch nichts über die innerstaatliche Geltung und den Rang völkerrechtlicher Verträge (vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 9 ). Er bewirkt insbesondere nicht, dass alle Bestimmungen völkerrechtlicher Verträge zu allgemeinen Regeln des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG werden (vgl. BVerfGE 31, 145 <178>; vgl. auch BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. August 1983 - 2 BvR 1193/83 -, NVwZ 1984, S. 165 <165>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Oktober 2000 - 1 BvR 1643/95 -, VIZ 2001, S. 114 <114>).

48

(4) An diesem Ergebnis vermag § 2 Abs. 1 AO - auch für völkerrechtliche Verträge über die Besteuerung - nichts zu ändern (vgl. Lehner, IStR 2012, S. 389 <400>). Nach dieser Vorschrift gehen zwar Verträge mit anderen Staaten im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG über die Besteuerung, soweit sie unmittelbar anwendbares innerstaatliches Recht geworden sind, den Steuergesetzen vor. Da es sich bei § 2 AO um eine einfachgesetzliche Regelung handelt, kann er den von ihm geregelten völkerrechtlichen Verträgen keinen höheren Rang in der Normenhierarchie vermitteln (vgl. Mitschke, DStR 2011, S. 2221 <2226>). Allenfalls könnte er die Subsidiarität der nationalen Steuergesetze gegenüber Doppelbesteuerungsabkommen und anderen völkerrechtlichen Verträgen im Steuerrecht anordnen.

49

c) Haben völkerrechtliche Verträge den Rang (einfacher) Bundesgesetze, können sie entsprechend dem lex-posterior-Grundsatz durch spätere, ihnen widersprechende Bundesgesetze verdrängt werden (aa). Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG schließt dies nicht aus (bb). Auch aus der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich nicht, dass eine solche Verdrängung an besondere Voraussetzungen gebunden wäre (cc). Das Völkerrecht steht der innerstaatlichen Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte nicht entgegen (dd).

50

aa) Für ranggleiches innerstaatliches Recht gilt im Fall der Kollision der Grundsatz lex posterior derogat legi priori, es sei denn, die ältere Regelung ist spezieller als die jüngere oder die Geltung des lex-posterior-Grundsatzes wird abbedungen. Sind die Regelungen eines völkerrechtlichen Vertrags in der innerstaatlichen Rechtsordnung wirksam und kommt ihnen dabei der Rang eines (einfachen) Bundesgesetzes zu, so können auch sie durch ein späteres, gegenläufiges Bundesgesetz im Umfang des Widerspruchs außer Kraft gesetzt werden (vgl. Kunig, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, 2. Abschnitt, Rn. 118 f.; a.A. Becker, NVwZ 2005, S. 289 <291>).

51

bb) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG schränkt die Geltung deslex-posterior-Grundsatzes für völkerrechtliche Verträge nicht ein. Da der Gesetzgeber einem völkerrechtlichen Vertrag regelmäßig nur insgesamt zustimmen oder nicht zustimmen kann (vgl. BVerfGE 90, 286 <358>), wird zwar mitunter angenommen, dass Zustimmungsgesetz und völkerrechtlicher Vertrag derart untrennbar miteinander verbunden seien, dass das Zustimmungsgesetz - abgesehen von seiner Aufhebung im Ganzen - durch Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG gegen inhaltliche Abänderungen geschützt sei (vgl. Wohlschlegel, FR 1993, S. 48 <49>) oder sich der Gesetzgeber von einem völkerrechtlichen Vertrag nur in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht lösen könne (vgl. Vöneky, in: Isensee/Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl. 2013, § 236 Rn. 33).

52

Diese Auffassung ist jedoch abzulehnen.

53

Sie widerspricht insbesondere dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG) und dem Grundsatz der parlamentarischen Diskontinuität. Demokratie ist Herrschaft auf Zeit (vgl. Dreier, in: ders., GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 20 Rn. 79). Dies impliziert, dass spätere Gesetzgeber - entsprechend dem durch die Wahl zum Ausdruck gebrachten Willen des Volkes - innerhalb der vom Grundgesetz vorgegebenen Grenzen Rechtsetzungsakte früherer Gesetzgeber revidieren können müssen (vgl. Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, 2000, S. 174; Rust, Die Hinzurechnungsbesteuerung, 2007, S. 108; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>). Damit wäre es nicht zu vereinbaren, wenn ein Parlament die Gesetzgeber späterer Legislaturperioden binden und in ihren Möglichkeiten beschränken könnte, gesetzgeberische Entscheidungen der Vergangenheit aufzuheben oder zu korrigieren, weil dadurch politische Auffassungen auf Dauer festgeschrieben würden (vgl. Hofmann, DVBl. 2013, S. 215 <219>; Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <424>; Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 59 Rn. 184 ; Rust, Die Hinzurechnungsbesteuerung, 2007, S. 108; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>). Das Zustimmungsgesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG soll einem innerstaatlich anwendbaren völkerrechtlichen Vertrag zudem ein hinreichendes demokratisches Legitimationsniveau vermitteln (vgl. Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 21), nicht dieses absenken. Es soll die Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers schützen (vgl. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 59 Abs. 2 Rn. 37; Musil, Deutsches Treaty Overriding und seine Vereinbarkeit mit Europäischem Gemeinschaftsrecht, 2000, S. 65; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 33; Streinz, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 59 Rn. 21). Dem widerspräche es, aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG eine "Änderungssperre" für die Zukunft ableiten zu wollen (vgl. Jankowiak, Doppelte Nichtbesteuerung im Internationalen Steuerrecht, 2009, S. 261).

54

Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber im Unterschied zu Exekutive und Judikative gemäß Art. 20 Abs. 3 GG nur an die verfassungsmäßige Ordnung, nicht jedoch an einfachrechtliche Regelungen gebunden ist. Diese soll er - innerhalb der verfassungsrechtlichen Bindungen - durchaus ändern und neu gestalten können. Für ihn sollen daher gerade keine einfachgesetzlichen Bindungen bestehen (vgl. Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, 2000, S. 173). Würde der Gesetzgeber seine Normsetzungsbefugnis in dem Umfang verlieren, in dem er in der Form eines Bundesgesetzes völkerrechtliche Vereinbarungen gebilligt hat, führte dies im Ergebnis zu einer Art. 20 Abs. 3 GG widersprechenden Bindung (vgl. Hofmann, DVBl 2013, S. 215 <219>).

55

Auch ist der Gesetzgeber nicht für die Kündigung völkerrechtlicher Verträge zuständig. Bestünde tatsächlich eine entsprechende Selbstbindung nach der Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrags, würde er dauerhaft auf seine Gesetzgebungsbefugnis verzichten (vgl. BVerfGE 68, 1 <83, 85 f.>). Wenn aber das Demokratieprinzip eine dauerhafte Bindung des Gesetzgebers an Rechtsetzungsakte früherer Gesetzgeber verbietet und ihm gleichzeitig die Befugnis fehlt, völkerrechtliche Verträge, mit deren Inhalt er nicht mehr einverstanden ist, zu beenden, muss er zumindest in der Lage sein, innerhalb seines Kompetenzbereichs vom völkerrechtlich Vereinbarten abweichende Gesetze zu erlassen.

56

Schließlich hat das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag für die Beteiligten am Rechtsverkehr ebenso wenig wie ein sonstiges innerstaatliches Gesetz eine Garantiefunktion dahingehend, dass kein abweichendes Gesetz erlassen wird (vgl. Rudolf, Völkerrecht und deutsches Recht, 1967, S. 212 ff.; Becker, NVwZ 2005, S. 289 <289>).

57

cc) Auch aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich nicht, dass völkervertragliche Regelungen nicht durch spätere, ihnen widersprechende (Bundes-)Gesetze verdrängt werden können.

58

So hat der Zweite Senat in seiner Entscheidung zur C-Waffen-Stationierung ausgeführt, dass der Verfassung schwerlich unterlegt werden könne, dass sie es der Bundesrepublik Deutschland verwehre, sich völkerrechtswidrig zu verhalten (vgl. BVerfGE 77, 170 <233 f.>; vgl. auch BVerfGE 68, 1 <107>). In der Entscheidung zur Unschuldsvermutung hat er zwar festgestellt, dass Gesetze im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands auszulegen und anzuwenden seien, selbst wenn sie zeitlich später wirksam geworden seien als ein völkerrechtlicher Vertrag, da nicht anzunehmen sei, dass der Gesetzgeber, sofern er dies nicht klar bekundet habe, von völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland abweichen oder die Verletzung solcher Pflichten ermöglichen wolle (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>). Daher sei davon auszugehen, dass sich der Gesetzgeber grundsätzlich nicht in Widerspruch zu völkerrechtlichen Pflichten Deutschlands setzen will (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; v. Arnauld, Völkerrecht, 2012, Rn. 515; Payandeh, JöR 57 [2009], S. 465 <488>); er ist dazu jedoch in der Lage (vgl. BVerfGE 6, 309 <362 f.>).

59

Entgegen einer teilweise vertretenen Auffassung (vgl. v. Arnauld, Völkerrecht, 2012, Rn. 518; Gosch, IStR 2008, S. 413 <419>; Jarass, in: ders./Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 25 Rn. 4a; Kempf/Bandl, DB 2007, S. 1377 <1381>; Rauschning, in: Bonner Kommentar, GG, Bd. 9, Art. 59 Rn. 109 ff. ; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <848>; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>; Vogel, in: ders./Lehner, DBA, 5. Aufl. 2008, Einl. Rn. 205; ders., IStR 2005, S. 29 <30>; Weigell, IStR 2009, S. 636 <639 f.>) hat das Bundesverfassungsgericht auch im Görgülü-Beschluss (BVerfGE 111, 307) nicht entschieden, dass der Gesetzgeber nur zur Wahrung tragender Verfassungsgrundsätze von völkerrechtlichen Vereinbarungen abweichen dürfe. Zwar hat der Senat dort festgehalten, dass es dem Ziel der Völkerrechtsfreundlichkeit nicht widerspreche, wenn der Gesetzgeber Völkervertragsrecht ausnahmsweise nicht beachte, sofern nur auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden sei (vgl. BVerfGE 111, 307 <319>). Er hat zudem festgestellt, dass das Zustimmungsgesetz eine Pflicht der zuständigen Stellen zur Berücksichtigung der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Entscheidungen des Gerichtshofs für Menschenrechte begründe und dass diese die entsprechenden Texte und Judikate zur Kenntnis nehmen und in ihren Willensbildungsprozess einfließen lassen müssten (vgl. BVerfGE 111, 307 <324>). Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass die Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit einem völkerrechtlichen Vertrag regelmäßig zu dessen Verfassungswidrigkeit führt. Der Görgülü-Beschluss verhält sich zu den Folgen eines Verstoßes des Gesetzgebers gegen Völker(vertrags)recht nicht, sondern betrifft ausschließlich die Rechtsfolgen einer unzureichenden Beachtung von Völkerrecht durch die Fachgerichte (vgl. Hahn, BB 2012, S. 1955 <1958>; Heger, jurisPR-SteuerR 25/2012 Anm. 4 unter C.; Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <381 f.>; Schwenke, FR 2012, S. 443 <447>).

60

dd) Das Völkerrecht verbietet die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte grundsätzlich nicht (1); unbeachtlich ist ein Verstoß gegen Völkerrecht gleichwohl nicht (2).

61

(1) Das Völkerrecht schließt die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte nicht aus. Allgemeine Regeln des Völkerrechts zur innerstaatlichen Erfüllung von Vertragspflichten existieren nicht (vgl. BVerfGE 73, 339 <375>; vgl. auch BVerfGE 111, 307 <322>; 123, 267 <398>; 126, 286 <302>; 134, 366 <384, Rn. 26>; Doehring, Völkerrecht, 2. Aufl. 2004, Rn. 704; Musil, Deutsches Treaty Overriding und seine Vereinbarkeit mit Europäischem Gemeinschaftsrecht, 2000, S. 64; Vogel, JZ 1997, S. 161 <165>). Das Völkerrecht überlässt es vielmehr den Staaten, in welcher Weise sie ihrer Pflicht zur Beachtung völkerrechtlicher Regelungen genügen (so in Bezug auf die EMRK jedenfalls BVerfGE 111, 307 <316> m.w.N.; 128, 326 <370>). Zwar fordert es von den Staaten die Erfüllung der zwischen ihnen geschlossenen Verträge nach Treu und Glauben (Art. 26 WVRK). Es schließt allerdings nur aus, dass ein Staat unter Berufung auf innerstaatliches Recht die Verletzung einer völkerrechtlichen Pflicht auf völkerrechtlicher Ebene rechtfertigen kann (Art. 27 Satz 1 WVRK).

62

Insoweit überlässt es das Völkerrecht den Staaten, die innerstaatlichen Rechtsfolgen einer Kollision zwischen einem völkerrechtlichen Vertrag und einem Gesetz nach den entsprechenden Rang- und Kollisionsregeln des nationalen Rechts zu regeln und dem nationalen Recht den Vorrang einzuräumen (vgl. Kunig, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, 2. Abschnitt, Rn. 30; Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 59 Rn. 183 ). Innerstaatliche Regelungen betreffen andere Rechtsverhältnisse als die völkerrechtlichen Vorschriften, zu denen sie im Widerspruch stehen.

63

(2) Auch wenn das Völkerrecht die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte nicht ausschließt, ist der damit verbundene Verstoß nicht unbeachtlich. Verletzt ein Staat seine Pflichten aus einem völkerrechtlichen Vertrag, haben der oder die Vertragspartner verschiedene Möglichkeiten, auf den Vertragsbruch zu reagieren. Bei weniger gravierenden Vertragsverletzungen kommen regelmäßig nur ein Recht zur ordentlichen Kündigung (Art. 56 WVRK), ein Anspruch auf Herstellung des vertragsmäßigen Zustands oder - subsidiär - eine Schadensersatzforderung in Betracht (vgl. Art. 34 ff. der ILC, Draft Articles on State Responsibility for Internationally Wrongful Acts [2001] vom 26. Juli 2001 ; Doehring, Völkerrecht, 2. Aufl. 2004, Rn. 370 mit Fn. 82, Rn. 371 ff. mit Fn. 86). Bei erheblichen Verletzungen (material breach) kann der andere Teil berechtigt sein, den Vertrag unabhängig von der Vereinbarung eines Kündigungsrechts zu beenden oder ihn zu suspendieren (Art. 60 Abs. 1 WVRK; vgl. Doehring, Völkerrecht, 2. Aufl. 2004, Rn. 371). Eine erhebliche Verletzung liegt gemäß Art. 60 Abs. 3 WVRK bei Verletzung einer für die Erreichung des Vertragsziels oder -zwecks wesentlichen Bestimmung vor (vgl. Art. 2b i.V.m. Art. 12 der ILC Draft Articles on State Responsibility for Internationally Wrongful Acts [2001] vom 26. Juli 2001 ).

64

d) Die Verfassungswidrigkeit völkerrechtswidriger Gesetze lässt sich auch nicht unter Rückgriff auf den ungeschriebenen Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes begründen (a.A. Vogel, JZ 1997, S. 161 <165 ff.>; Becker, NVwZ 2005, S. 289 <291>; Richter, in: Giegerich , Der "offene Verfassungsstaat" des Grundgesetzes nach 60 Jahren, 2010, S. 159 <177 f.>; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <846>; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>). Der Grundsatz hat zwar Verfassungsrang (aa), beinhaltet jedoch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller völkerrechtlichen Normen. Er dient vielmehr vor allem als Auslegungshilfe (bb). Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann insbesondere die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts nicht verdrängen und ihre Systematik nicht unterlaufen (cc).

65

aa) Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit hat Verfassungsrang. Er ergibt sich aus einer Zusammenschau der verfassungsrechtlichen Vorschriften, die das Verhältnis Deutschlands zur internationalen Staatengemeinschaft zum Gegenstand haben (vgl. Herdegen, Völkerrecht, 13. Aufl. 2014, § 22 Rn. 9 f.; Payandeh, JöR 57 [2009], S. 465 <470 ff.>). Das Grundgesetz hat die deutsche öffentliche Gewalt auf die internationale Zusammenarbeit (Art. 24 GG) und die europäische Integration (Art. 23 GG) festgelegt. Es hat das Völkerrecht jedenfalls in seinen allgemeinen Regeln besonders hervorgehoben (Art. 25 GG), das Völkervertragsrecht durch Art. 59 Abs. 2 GG in das System der Gewaltenteilung eingeordnet, die Einfügung Deutschlands in Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit zugelassen (Art. 24 Abs. 2 GG), den Auftrag zur friedlichen Beilegung zwischenstaatlicher Streitigkeiten im Wege der Schiedsgerichtsbarkeit erteilt (Art. 24 Abs. 3 GG) und den Angriffskrieg für verfassungswidrig erklärt (Art. 26 GG) (vgl. BVerfGE 111, 307 <318>). Mit diesen Regelungen zielt es, auch ausweislich der Präambel, darauf, die Bundesrepublik Deutschland als friedliches und gleichberechtigtes Glied in die Völkerrechtsordnung der Staatengemeinschaft einzufügen (vgl. BVerfGE 63, 343 <370>; 111, 307 <318>). Die Bestimmungen enthalten eine Verfassungsentscheidung für eine auf die Achtung und Stärkung des Völkerrechts aufbauende zwischenstaatliche Zusammenarbeit (vgl. BVerfGE 111, 307 <317 f.>; 112, 1 <25>; Mosler, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, 1992, § 175 Rn. 1 ff.; Payandeh, JöR 57 [2009], S. 465 <481>) und verpflichten daher die gesamte öffentliche Gewalt dazu, einem Auseinanderfallen von völkerrechtlicher und innerstaatlicher Rechtslage entgegenzuwirken und im Außenverhältnis eine mit einer Verletzung des Völkerrechts verbundene Haftung Deutschlands zu vermeiden (vgl. BVerfGE 58, 1 <34>; 59, 63 <89>; 109, 13 <23 f.>; 109, 38 <49 f.>; 111, 307 <316, 318, 328>; 112, 1 <25>; 128, 326 <368 f.>).

66

Der daraus abgeleitete Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes wird in der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - vor allem im Verhältnis zu Menschenrechtspakten und dabei insbesondere im Verhältnis zur Europäischen Menschenrechtskonvention - hervorgehoben (vgl. BVerfGE 92, 26 <48>; 111, 307 <317 ff.>; 112, 1 <26>; 113, 273 <296>; 123, 267 <344, 347>; 128, 326 <365, 366, 369>; BVerfGK 9, 174 <186, 190, 191, 192>; 17, 390 <397 f.>), ist aber auch schon in der älteren Rechtsprechung des Gerichts nachweisbar (vgl. BVerfGE 6, 309 <362>; 18, 112 <121>; 31, 58 <75>; 41, 88 <120 f.>). Während zunächst vor allem die Grenzen der Völkerrechtsfreundlichkeit thematisiert wurden (vgl. BVerfGE 6, 309 <362 f.>; 18, 112 <121>; 31, 58 <75 f.>; 41, 88 <120 f.>), betont die Rechtsprechung heute, dass das Grundgesetz die Staatsorgane in den Dienst der Durchsetzung des Völkerrechts stellt und dadurch das Risiko der Nichtbefolgung internationalen Rechts mindert (vgl. BVerfGE 109, 38 <50>; 111, 307 <328>; 112, 1 <25>).

67

bb) Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes beinhaltet jedoch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller völkerrechtlichen Verträge (1-2). Er dient vor allem als Auslegungshilfe für die Grundrechte und die rechtsstaatlichen Grundsätze der Verfassung sowie das einfache Recht (3).

68

(1) Das Grundgesetz erstrebt die Einfügung Deutschlands in die Rechtsgemeinschaft friedlicher und freiheitlicher Staaten, verzichtet aber nicht auf die in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souveränität.

69

(2) Aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes folgt keine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung jeder Bestimmung des Völkerrechts. Eine solche widerspräche, wie der Zweite Senat im Alteigentümer-Beschluss erläutert hat, dem in den Art. 23 bis Art. 26 GG, in den Art. 1 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG und in Art. 59 Abs. 2 GG niedergelegten Konzept des Grundgesetzes und damit den differenzierten Regelungen über den innerstaatlichen Rang völkerrechtlicher Normen (vgl. BVerfGE 112, 1 <25>), aus denen der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit abgeleitet wird und die daher auch bei der näheren Bestimmung seines Inhalts zu beachten sind. Das Grundgesetz hat nicht die uneingeschränkte Unterwerfung der deutschen Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung und den unbedingten Vorrang von Völkerrecht auch vor dem Verfassungsrecht angeordnet, sondern will die Öffnung der innerstaatlichen Rechtsordnung für das Völkerrecht und die internationale Zusammenarbeit (nur) in den Formen einer kontrollierten Bindung (vgl. BVerfGE 112, 1 <25>), das heißt so, wie sie in den differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über das Verhältnis zwischen den beiden Rechtsordnungen vorgesehen ist. Diese beinhalten für die Regelungen völkerrechtlicher Verträge jedoch gerade keine Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung.

70

(3) Die sich aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ergebende Pflicht, das Völkerrecht zur respektieren, besitzt vielmehr drei Dimensionen: Erstens sind die deutschen Staatsorgane verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen. Zweitens hat der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung zu gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane begangene Völkerrechtsverstöße korrigiert werden können. Drittens können die deutschen Staatsorgane - unter hier nicht näher zu bestimmenden Voraussetzungen - auch verpflichtet sein, das Völkerrecht im eigenen Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen, wenn andere Staaten es verletzen (vgl. BVerfGE 112, 1 <26>).

71

(4) Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit dient nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ferner als Auslegungshilfe für die Grundrechte und die rechtsstaatlichen Grundsätze der Verfassung sowie das einfache Recht (vgl. zur Europäischen Menschenrechtskonvention und zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte als Auslegungshilfe BVerfGE 74, 358 <370>; 83, 119 <128>; 111, 307 <315 f., 317, 324, 325, 329>; 120, 180 <200 f.>; 128, 326 <365, 367 f.>; BVerfGK 3, 4 <8>; 9, 174 <190>; 10, 66 <77>; 10, 234 <239>; 11, 153 <159 ff.>; 20, 234 <247>). Er gebietet, die nationalen Gesetze nach Möglichkeit so auszulegen, dass ein Konflikt mit völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland nicht entsteht (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; 83, 119 <128>; 111, 307 <317 f.>; 120, 180 <200 f.>; 128, 326 <367 f.>; BVerfGK 9, 174 <190>). In der Kammerrechtsprechung ist dies dahingehend konkretisiert worden, dass im Rahmen geltender methodischer Grundsätze von mehreren möglichen Auslegungen eines Gesetzes grundsätzlich eine völkerrechtsfreundliche zu wählen ist (vgl. BVerfGK 10, 116 <123>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 8. Dezember 2014 - 2 BvR 450/11 -, NVwZ 2015, S. 361 <364>; so auch Proelß, in: Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - erörtert von den wissenschaftlichen Mitarbeitern, Bd. 1, 2009, S. 553 <556 ff.>).

72

Das aus dem Grundgesetz abgeleitete Gebot der völkerrechtsfreundlichen Auslegung gilt jedoch nicht absolut und ungeachtet der methodischen Grenzen der Gesetzesauslegung. Es verlangt keine schematische Parallelisierung der innerstaatlichen Rechtsordnung mit dem Völkerrecht, sondern eine möglichst vollständige Übernahme der materiellen Wertungen - soweit dies methodisch vertretbar und mit den Vorgaben des Grundgesetzes vereinbar ist (vgl. BVerfGE 111, 307 <323, 329>; 128, 326 <366, 371 f.>; BVerfGK 20, 234 <247>; bezogen auf die EMRK vgl. Thym, JZ 2015, S. 53 <54>). Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit entfaltet Wirkung nur im Rahmen des demokratischen und rechtsstaatlichen Systems des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE 111, 307 <318, 323, 329>; 128, 326 <366, 371 f.>) und lässt etwa den Grundsatz der demokratischen Selbstbestimmung unangetastet (vgl. BVerfGE 123, 267 <344>). Zwar ist grundsätzlich nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber, sofern er dies nicht klar bekundet hat, von völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland abweichen oder die Verletzung solcher Verpflichtungen ermöglichen will (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; BVerfGK 10, 116 <123>). Eine Auslegung entgegen eindeutig entgegenstehendem Gesetzes- oder Verfassungsrecht ist jedoch methodisch nicht vertretbar (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>; vgl. auch Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <425 f.>).

73

cc) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG kann daher nicht völkerrechtsfreundlich dahingehend ausgelegt werden, dass sich der Gesetzgeber nur in Ausnahmefällen, in denen allein auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden ist, über völkervertragliche Bindungen hinwegsetzen dürfte. Eine Auslegung von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach völkerrechtlichen Verträgen zumindest im Regelfall ein Rang über den (einfachen) Gesetzen zukäme, ist methodisch nicht vertretbar. Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann die Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts nicht verdrängen (1) und die damit verbundene Systematik nicht unterlaufen (2).

74

(1) Das Grundgesetz hat sich in Art. 59 Abs. 2 GG dafür entschieden, völkerrechtliche Verträge innerstaatlich (nur) mit dem Rang eines (einfachen) Bundesgesetzes auszustatten (vgl. BVerfGE 19, 342 <347>; 22, 254 <265>; 25, 327 <331>; 35, 311 <320>; 74, 358 <370>; 111, 307 <317 f.>; 128, 326 <367>; BVerfGK 10, 116 <124>). Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit - der seinerseits keine allgemeine Regel des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Oktober 2000 - 1 BvR 1643/95 -, juris, Rn. 11) und unter anderem aus Art. 59 Abs. 2 GG abgeleitet wird - vermag an dieser Einordnung und an der daran anknüpfenden Geltung des lex-posterior-Grundsatzes nichts zu ändern. In diesem Sinne hat der Senat bereits in seiner Entscheidung zum Reichskonkordat festgestellt, dass das Grundgesetz in seiner Völkerrechtsfreundlichkeit nicht so weit gehe, die Einhaltung bestehender völkerrechtlicher Verträge durch eine Bindung des Gesetzgebers an das ihnen entsprechende Recht zu sichern (vgl. BVerfGE 6, 309 <362 f.>). Der aus ihm abgeleitete ungeschriebene Verfassungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann das Grundgesetz konkretisieren oder ergänzen. Er kann das geschriebene Verfassungsrecht jedoch nicht entgegen der in Art. 79 Abs. 1 und Abs. 2 GG vorgesehenen Zuständigkeit und Methodik ändern oder außer Kraft setzen (vgl. Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Abs. 3 Rn. 251).

75

(2) Die hier in Rede stehende Auslegung von Art. 59 Abs. 2 GG, die sich auf den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit beruft, führte im Ergebnis dazu, dass die Unterschiede in der Bindungswirkung der verschiedenen Quellen des Völkerrechts, die durch ihren jeweiligen grundgesetzlich bestimmten Rang bedingt sind, eingeebnet würden und damit die grundgesetzliche Systematik hinsichtlich des Rangs von Völkerrecht unterlaufen würde (vgl. Frau/Trinks, DÖV 2013, S. 228 <231 f.>; Gosch, IStR 2008, S. 413 <419>; Heger, jurisPR-SteuerR 25/2012 Anm. 4 unter C.I.). Dies wird, nimmt man Doppelbesteuerungsabkommen in den Blick, sehr deutlich: Da Doppelbesteuerungsabkommen regelmäßig nicht gegen tragende Grundsätze der Verfassung verstoßen (vgl. Fehrenbacher/Traut, in: Festschrift für Kay Hailbronner, 2013, S. 569 <580>; Kempf/Bandl, DB 2007, S. 1377 <1381>; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>; Vogel, IStR 2005, S. 29 <30>), hätten sie de facto - wie die allgemeinen Regeln des Völkerrechts - regelmäßig einen Rang über den Gesetzen. Eine solche Gleichsetzung widerspräche jedoch der in Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG getroffenen Unterscheidung. Darüber kann sich die Auslegung von Art. 59 Abs. 2 GG nicht hinwegsetzen.

76

Die Forderung nach einer völkerrechtskonformen Auslegung von Art. 59 Abs. 2 GG verkennt zudem, dass das Grundgesetz nicht nur zwischen Völkervertragsrecht und allgemeinen Regeln des Völkerrechts unterscheidet, sondern auch zwischen zwingenden, der Disposition des Verfassungsgebers entzogenen Regelungen, insbesondere den unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten (Art. 1 Abs. 2 GG), und sonstigem Völkerrecht (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>; 112, 1 <27 f.>; 128, 326 <369>). Daher können die vom Bundesfinanzhof und Teilen des Schrifttums zur Begründung einer grundsätzlichen Bindung des Gesetzgebers an Völkervertragsrecht herangezogenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, die sich durchgängig auf grund- und menschenrechtliche Fragestellungen (vgl. BVerfGE 111, 307 <308 ff.>; 112, 1 <13 ff.>; 128, 326 <359 ff.>) beziehen, nicht ohne Weiteres auf die vorliegende Konstellation übertragen werden (zur fehlenden Übertragbarkeit der Entscheidungen aufgrund des unterschiedlichen normativen Gesamtgefüges vgl. Hahn, BB 2012, S. 1955 <1958>; Heger, jurisPR-SteuerR 25/2012 Anm. 4 unter C.; Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <381 f.>; Musil, IStR 2014, S. 192 <194>; Schwenke, FR 2012, S. 443 <447>).

77

e) Entgegen einer vor allem in der steuerrechtlichen Literatur vertretenen und vom Bundesfinanzhof nun aufgegriffenen Ansicht (z.B. Frotscher, IStR 2009, S. 593 <599>; Gosch, IStR 2008, S. 413 <419>; Kempf/Bandl, DB 2007, 1377 <1381>; Rust, Die Hinzurechnungsbesteuerung, 2007, S. 105 ff.; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>; Stein, IStR 2006, S. 505 <509>; Vogel, JZ 1997, S. 161 <165>), ist die einseitige Abkommensüberschreibung (Treaty Override) schließlich nicht wegen eines Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip verfassungswidrig.Die Auslegung des grundgesetzlichen Rechtsstaatsgebots muss den Anforderungen einer systematischen Interpretation des Verfassungstextes genügen. Eine (vermeintlich) rechtsstaatliche Auslegung findet jedenfalls an ausdrücklichen Vorgaben des Grundgesetzes und am Demokratieprinzip ihre Grenze (aa). Daher kann aus dem Rechtsstaatsprinzip ein insbesondere den Art. 25 Satz 2, Art. 59 Abs. 2 GG widersprechender (begrenzter) Vorrang des Völkervertragsrechts vor dem (einfachen) Gesetz oder eine Einschränkung des lex-posterior-Grundsatzes nicht abgeleitet werden (bb).

78

aa) Das Verfassungsrecht besteht nicht nur aus den einzelnen Sätzen der geschriebenen Verfassung, sondern darüber hinaus aus gewissen sie verbindenden, innerlich zusammenhaltenden allgemeinen Grundsätzen und Leitideen, die der Verfassungsgeber, weil sie das vorverfassungsmäßige Gesamtbild geprägt haben, von dem er ausgegangen ist, nicht in einem besonderen Rechtssatz konkretisiert hat (vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 80 ff., 84 f.; Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 399 ff.). Zu diesen Grundsätzen gehört das Rechtsstaatsprinzip, das sich aus einer Zusammenschau der Bestimmungen des Art. 20 Abs. 3 GG über die Bindung der einzelnen Gewalten und der Art. 1 Abs. 3, Art. 19 Abs. 4, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG sowie aus der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes ergibt (vgl. BVerfGE 2, 380 <403>). Seine vornehmliche Verankerung findet das Rechtsstaatsprinzip allerdings in den in Art. 20 Abs. 3 GG ausgesprochenen Bindungen der Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 35, 41 <47>; 39, 128 <143>; 48, 210 <221>; 51, 356 <362>; 56, 110 <128>; 58, 81 <97>; 101, 397 <404>; 108, 186 <234>; 133, 143 <157 f., Rn. 40>; 134, 33 <89, Rn. 129>; stRspr).

79

Das Rechtsstaatsprinzip enthält keine bis in alle Einzelheiten gehenden, eindeutig bestimmten Ge- oder Verbote, sondern ist entsprechend den jeweiligen sachlichen Gegebenheiten zu konkretisieren (vgl. BVerfGE 7, 89 <92 f.>; 65, 283 <290>; 111, 54 <82>). Angesichts dieser Weite und Unbestimmtheit des Rechtsstaatsprinzips ist bei der Ableitung konkreter Bindungen mit Behutsamkeit vorzugehen (vgl. BVerfGE 90, 60 <86>; vgl. auch BVerfGE 57, 250 <276>; 65, 283 <290>; 111, 54 <82>). Eine (vermeintlich) rechtsstaatliche Auslegung des Grundgesetzes findet jedenfalls an anderen Vorgaben des Grundgesetzes ihre Grenze. Sie darf der geschriebenen Verfassung nicht widersprechen (vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 85, 87). Das Rechtsstaatsprinzip ist daher auch kein Einfallstor für eine den differenzierten Regelungen des Grundgesetzes zur Bindungswirkung völkerrechtlicher Regelungen widersprechende schematische "Vollstreckung" von Völkerrecht (vgl. bezogen auf die Durchführung von Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte BVerfGE 111, 307 ).

80

bb) Wollte man die Verfassungswidrigkeit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) aus ihrer Rechtsstaatswidrigkeit abzuleiten versuchen, liefe dies darauf hinaus, dem Völkervertragsrecht entgegen dem insbesondere Art. 25 Satz 2, Art. 59 Abs. 2 GG zu entnehmenden Konzept des Grundgesetzes zumindest einen begrenzten Vorrang vor dem (einfachen) Gesetz einzuräumen. Ein verfassungsrechtliches Verbot der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) würde bedeuten, dass nicht nur das Abkommen selbst, das mitunter erst nach Ablauf mehrerer Jahre (vgl. Art. 30 Abs. 2 Satz 1 DBA-Türkei 1985) und nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes gemäß Art. 59 Abs. 1 GG nicht vom Gesetzgeber (vgl. oben Rn. 55) gekündigt werden kann, sondern auch seine Auslegung durch die Fachgerichte korrigierenden Eingriffen des Gesetzgebers entzogen wäre (vgl. BVerfGE 135, 1 <15, Rn. 45>; Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <424>). Das widerspräche nicht nur der in Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG zum Ausdruck kommenden Entscheidung gegen eine Unterwerfung der Verfassung unter das Völkerrecht und für den einfachgesetzlichen Rang des Völkervertragsrechts, sondern auch dem Demokratieprinzip.

81

Aus dem Urteil des Zweiten Senats zur Verpackungsteuer ergibt sich nichts anderes. Dort ging es um sich widersprechende Regeln des Steuergesetzgebers (Land) und des Sachgesetzgebers (Bund), also um den - vom Senat allerdings nicht erwähnten - Vorrang des Bundesrechts nach Art. 31 GG und die Kohärenz der (einheitlichen) nationalen Rechtsordnung. Auf sie bezieht sich der dort entwickelte Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (vgl. BVerfGE 98, 106 <118 f.>), der verhindern soll, dass der Bürger einander widersprechenden Normbefehlen unterschiedlicher Gesetzgeber ausgesetzt wird. Demgegenüber geht es bei der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) um die Kollision zweier gleichrangiger Normen desselben Gesetzgebers. Derartige Kollisionen sind - wie der Senat in dem Verpackungsteuerbeschluss ausgeführt hat - grundsätzlich "nach dem Rang, der Zeitenfolge und der Spezialität der Regelungen" aufzulösen (BVerfGE 98, 106 <119>).

82

2. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG eine Abkommensüberschreibung (Treaty Override) darstellt. Das Grundgesetz verbietet eine Überschreibung der dort genannten völkervertraglichen Vereinbarungen durch abweichende nationale Regelungen im Regelfall nicht (a). Das verstößt weder gegen die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (b) noch gegen das Rechtsstaatsprinzip (c). Auch sonstige Erwägungen stehen ihr nicht entgegen (d).

83

a) Das DBA-Türkei 1985 ist ein völkerrechtlicher Vertrag. Da er nicht allgemeine Regeln des Völkerrechts klarstellend wiederholt und die allgemeine Regel des Völkerrechts pacta sunt servanda die einzelnen Normen eines Doppelbesteuerungsabkommens nicht in allgemeine Regeln des Völkerrechts verwandelt, scheidet Art. 25 GG als Maßstab für die verfassungsrechtliche Überprüfung der hier in Rede stehenden Abkommensüberschreibung (Treaty Override) schon tatbestandlich aus.

84

Maßstab für die verfassungsrechtliche Prüfung einer Überschreibung des DBA-Türkei 1985 ist allein Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG. Demnach bedürfen Doppelbesteuerungsabkommen wie andere völkerrechtliche Verträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, für ihre innerstaatliche Wirksamkeit eines ihnen den Anwendungsbefehl innerhalb der innerstaatlichen Rechtsordnung erteilenden Bundesgesetzes. Durch diesen erhalten sie innerstaatlich den Rang eines (einfachen) Bundesgesetzes.

85

Da der Gesetzgeber gemäß Art. 20 Abs. 3 Halbsatz 1 GG und in Übereinstimmung mit dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG nur an die verfassungsmäßige Ordnung, nicht aber an einfache Gesetze gebunden ist, kann er das Zustimmungsgesetz zu dem DBA-Türkei 1985 ungeachtet der fortbestehenden völkerrechtlichen Verbindlichkeit durch den Erlass von Gesetzen, die dem im Doppelbesteuerungsabkommen Vereinbarten inhaltlich widersprechen, aufheben oder ändern.

86

b) Nichts anderes ergibt sich - wie dargelegt - aus dem Verfassungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit. Dieser ist ein die Verfassungs- und Gesetzesauslegung leitender Grundsatz, verleiht jedoch auch Doppelbesteuerungsabkommen wie dem DBA-Türkei 1985 keinen Rang über dem einfachen Gesetzesrecht und insofern auch keine die Befugnisse des Gesetzgebers beschränkende Bindung.

87

c) Auch aus dem Rechtsstaatsprinzip, insbesondere der Einheit der Rechtsordnung, könnte nicht die Verfassungswidrigkeit einer etwaigen Abkommensüberschreibung (Treaty Override) durch § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG abgeleitet werden.

88

Eine Abkommensüberschreibung (Treaty Override) führt zu keiner größeren Rechtsunsicherheit, als sie mit den Grundsätzen der lex posterior und der lex specialis allgemein verbunden ist. Im vorliegendem Fall kommt hinzu, dass der Gesetzgeber in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG seinen Willen zur Abkommensüberschreibung (Treaty Override) eindeutig zum Ausdruck gebracht hat ("ungeachtet des Abkommens"), so dass weder mit Blick auf den Rang noch auf die Zeitfolge noch auf die Spezialität der Regelung Zweifel am Vorrang des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG vor inhaltlich abweichenden völkerrechtlichen Vereinbarungen in Doppelbesteuerungsabkommen bestehen. Mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 wollte der (Bundes-)Gesetzgeber vielmehr offensichtlich eine gegenüber Zustimmungsgesetzen zu Doppelbesteuerungsabkommen vorrangige Regelung treffen (vgl. Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <390>).

89

d) Selbst wenn man davon ausginge, dass es für die Zulässigkeit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) entscheidend auf die Möglichkeit des Gesetzgebers ankommt, sich im Einklang mit dem Völkerrecht von einem (teilweise) nicht mehr gewollten Vertrag zu lösen, führte dies nicht zur Unzulässigkeit einer Überschreibung. Denn der Gesetzgeber ist unabhängig davon, ob eine Kündigung völkerrechtlich zulässig ist, nach den Regelungen des Grundgesetzes zur Kündigung eines völkerrechtlichen Abkommens nicht befugt (Art. 59 Abs. 1 GG) (vgl. BVerfGE 68, 1 <82>). Die Kündigung eines Doppelbesteuerungsabkommens zum Zweck der Neuverhandlung und vertraglichen Durchsetzung eigener Absichten ist insoweit, verglichen mit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) und entgegen der Auffassung des Bundesfinanzhofs, kein milderes, aber ebenso geeignetes Mittel, um dem Demokratieprinzip gerecht zu werden, und deshalb auch nicht vorzugswürdig (vgl. Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <424>).

90

Hinzu kommt, dass die Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrags auch aus Sicht des Vertragspartners nicht unbedingt ein milderes Mittel ist, sich vom völkerrechtlich Vereinbarten zu lösen, weil das Abkommen infolge der Kündigung regelmäßig insgesamt wegfällt (vgl. Art. 44 WVRK). Dies nähme ihm die völkerrechtlich vorgesehene Möglichkeit, den Inhalt oder zumindest die Auslegung eines Abkommens durch die Praxis seiner Anwendung in Übereinstimmung mit der anderen Vertragspartei in ganz bestimmten Punkten (konkludent) zu ändern (vgl. Art. 31 Abs. 3 Buchstabe b, Art. 39 WVRK).

91

Schließlich kann die Kündigung des Doppelbesteuerungsabkommens auch aus Sicht des Steuerpflichtigen nicht als milderes Mittel angesehen werden (vgl. Mitschke, DStR 2011, S. 2221 <2225>). Denn ohne Doppelbesteuerungsabkommen ist er - vorbehaltlich der Anrechnung entsprechend § 34c EStG - der Gefahr einer Doppelbesteuerung ausgesetzt.

II.

92

§ 50d Abs. 8 Satz 1 EStG ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

93

1. a) Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 98, 365 <385>; 116, 164 <180>; 122, 210 <230>; 130, 240 <252>). Er verbietet ungleiche Belastungen ebenso wie ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE 79, 1 <17>; 121, 108 <119>; 121, 317 <370>; 122, 210 <230>; 126, 400 <416>; 130, 240 <252 f.>; 135, 126 <143, Rn. 51>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>; stRspr). Verboten ist daher ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird (vgl. BVerfGE 116, 164 <180>; 121, 108 <119>; 121, 317 <370>; 126, 400 <416>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Differenzierungen sind damit nicht ausgeschlossen, bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerfGE 124, 199 <220>; 129, 49 <68>; 130, 240 <253>; 132, 179 <188, Rn. 30>; 133, 59 <86, Rn. 72>; 135, 126 <143, Rn. 52>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Zwar ist es grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft und die er so als rechtlich gleich qualifiziert. Diese Auswahl muss er jedoch sachgerecht treffen (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 107, 218 <244>; 115, 381 <389>). Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 93, 319 <348 f.>; 107, 27 <46>; 126, 400 <416>; 129, 49 <69>; 132, 179 <188, Rn. 30>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz unterschiedliche Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund, die von auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfGE 88, 5 <12>; 88, 87 <96>; 105, 73 <110>; 110, 274 <291>; 112, 164 <174>; 116, 164 <180>; 117, 1 <30>; 120, 1 <29>; 122, 1 <23>; 122, 210 <230>; 123, 111 <119>; 126, 400 <416>; 127, 224 <244>; 129, 49 <68>; 130, 52 <66>; 130, 240 <254>; 131, 239 <255 f.>; 135, 126 <143 f., Rn. 52>; stRspr).

94

Das Willkürverbot ist verletzt, wenn die (un)gleiche Behandlung zweier Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Regelung fehlt (vgl. BVerfGE 76, 256 <329>; 84, 239 <268>; 85, 176 <187>; 90, 145 <196>; 101, 275 <291>; 115, 381 <389>). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den neben Art. 3 GG betroffenen Freiheitsrechten (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; 111, 176 <184>; 122, 210 <230>; 129, 49 <69>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>) und aus der Ungleichbehandlung von Personengruppen ergeben (vgl. BVerfGE 101, 54 <101>; 103, 310 <319>; 110, 274 <291>; 131, 239 <256>; 133, 377 <407 f., Rn. 75>). Zudem verschärfen sich die Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; 129, 49 <69>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>) oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; 124, 199 <220>; 129, 49 <69>; 130, 240 <254>; 132, 179 <188 f., Rn. 31>).

95

b) Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lastengleichheit (vgl. BVerfGE 84, 239 <268 ff.>; 122, 210 <231>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>). Die Steuerpflichtigen müssen entsprechend diesem Grundsatz durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden (vgl. BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <120>; 126, 400 <417>). Die grundsätzliche Freiheit des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte tatbestandlich zu bestimmen, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft und so als rechtlich gleich qualifiziert (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 105, 73 <125 f.>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>), wird, insbesondere für den Bereich des Einkommensteuerrechts (vgl. BVerfGE 82, 60 <86>; 105, 73 <125 f.>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>), daher vor allem durch zwei eng miteinander verbundene Leitlinien begrenzt: durch das Gebot der Ausrichtung der Steuerlast am Prinzip der finanziellen Leistungsfähigkeit und durch das Gebot der Folgerichtigkeit (vgl. BVerfGE 105, 73 <125>; 107, 27 <46 f.>; 116, 164 <180>; 117, 1 <30>; 122, 210 <231>).

96

Danach muss im Interesse verfassungsrechtlich gebotener steuerlicher Lastengleichheit darauf abgezielt werden, Steuerpflichtige bei gleicher Leistungsfähigkeit auch gleich hoch zu besteuern (horizontale Steuergerechtigkeit), während (in vertikaler Richtung) die Besteuerung höherer Einkommen im Vergleich mit der Steuerbelastung niedriger Einkommen dem Gerechtigkeitsgebot genügen muss (vgl. BVerfGE 82, 60 <89>; 99, 246 <260>; 107, 27 <46 f.>; 116, 164 <180>; 122, 210 <231>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>). Bei der Ausgestaltung des steuerlichen Ausgangstatbestands muss zudem die einmal getroffene Belastungsentscheidung folgerichtig im Sinne der Belastungsgleichheit umgesetzt werden (vgl. BVerfGE 84, 239 <271>; 93, 121 <136>; 99, 88 <95>; 99, 280 <290>; 101, 132 <138>; 101, 151 <155>; 105, 73 <125 f.>; 122, 210 <231>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>). Demgemäß müssen sich Abweichungen von der mit der Wahl des Steuergegenstandes getroffenen Belastungsentscheidung ihrerseits am Gleichheitssatz messen lassen (Gebot der folgerichtigen Ausgestaltung des steuerrechtlichen Ausgangstatbestands; vgl. BVerfGE 117, 1 <30 f.>; 120, 1 <29>; 121, 108 <120>; 126, 400 <417>; 137, 350 <366, Rn. 41>) und bedürfen folglich eines besonderen sachlichen Grundes, der die Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermag (vgl. BVerfGE 99, 88 <95>; 99, 280 <290>; 105, 73 <125 f.>; 107, 27 <47>; 116, 164 <180 f.>; 117, 1 <31>; 120, 1 <29>; 121, 108 <119 f.>; 122, 210 <231>; 126, 400 <417>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>; 137, 350 <366, Rn. 41>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Der rein fiskalische Zweck staatlicher Einnahmenerhöhung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht als besonderer sachlicher Grund für Ausnahmen von einer folgerichtigen Umsetzung und Konkretisierung steuergesetzlicher Belastungsentscheidungen anzuerkennen (vgl. BVerfGE 116, 164 <182>; 105, 17 <45>; 122, 210 <233>).

97

2.§ 50d Abs. 8 EStG enthält zwar eine Ungleichbehandlung (a). Diese weist jedoch nur eine geringe Eingriffsintensität auf (b) und ist durch vernünftige, einleuchtende Gründe gerechtfertigt (c).

98

a) Bei der Prüfung der Frage, ob mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG eine Ungleichbehandlung verbunden ist, ist davon auszugehen, dass die gesetzgeberische Unterscheidung zwischen beschränkter (§ 1 Abs. 4, § 49 EStG) und unbeschränkter (§ 1 Abs. 1 bis Abs. 3, § 2 EStG) Steuerpflicht als sachgerecht und die damit verbundene unterschiedliche Behandlung der entsprechenden Personengruppen im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG regelmäßig als gerechtfertigt anzusehen ist (vgl. BVerfGE 43, 1 <10>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. Februar 2010 - 2 BvR 1178/07 -, NJW 2010, S. 2419 <2420>). Daher bildet die Gruppe der unbeschränkt Steuerpflichtigen ebenso wie die Gruppe der beschränkt Steuerpflichtigen grundsätzlich die maßgebliche Obergruppe, innerhalb derer Ungleichbehandlungen einer Rechtfertigung bedürfen. Innerhalb der Gruppe der unbeschränkt Steuerpflichtigen hat der Gesetzgeber mit der Berücksichtigung einer Doppelbesteuerung bei ausländischen Einkünften, die auf unterschiedlichen Wegen (Anrechnung, Freistellung, Abzug) erfolgen kann (vgl. § 34c EStG), eine eigenständige Untergruppe geschaffen. Differenzierungen innerhalb dieser Untergruppe müssen ihrerseits nach Maßgabe des Gebots der horizontalen und vertikalen Steuergerechtigkeit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG genügen.

99

§ 50d Abs. 8 Satz 1 EStG, der Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit, die nach den Regelungen in Doppelbesteuerungsabkommen von der Besteuerung in Deutschland freigestellt sind, für den Fall (doch) der Besteuerung in Deutschland unterwirft, dass der geforderte Nachweis nicht erbracht wird, behandelt unbeschränkt Steuerpflichtige im Hinblick auf die in Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung von Einkünften von der deutschen Steuer ungleich. So werden Einkünfte unbeschränkt Steuerpflichtiger aus nichtselbständiger Arbeit, die nach den Regelungen eines Doppelbesteuerungsabkommens von der deutschen Steuer befreit sind, im Fall der Nichterbringung des von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG geforderten Nachweises genauso behandelt wie Einkünfte unbeschränkt Steuerpflichtiger, die nicht aufgrund von Doppelbesteuerungsabkommen von der deutschen Steuer befreit sind, so dass die mit der Freistellung von der deutschen Steuer verbundene Begünstigung aufgehoben wird, während sie für diejenigen, die den Nachweis erbringen, bestehen bleibt. Darüber hinaus verlangt § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG nur für Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit als zusätzliche Voraussetzung für die in einem Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung von der deutschen Steuer einen Nachweis über einen Besteuerungsverzicht des Vertragsstaates beziehungsweise über die Entrichtung der von diesem Staat festgesetzten Steuer. Bei anderen Einkunftsarten, die ebenso wie Einkünfte aus nichtselbständiger Tätigkeit nach den Regelungen von Doppelbesteuerungsabkommen von der deutschen Steuer freigestellt sein können, so zum Beispiel Unternehmensgewinne (Art. 7 Abs. 1 DBA-Türkei 1985) oder Einkünfte aus selbständiger Arbeit (Art. 14 Abs. 1 DBA-Türkei 1985), wird dagegen kein derartiger Nachweis verlangt.

100

b) Die Vereinbarkeit der mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG verbundenen Ungleichbehandlung mit Art. 3 Abs. 1 GG setzt einen hinreichend tragfähigen Differenzierungsgrund voraus. Dafür genügt hier ein vernünftiger, einleuchtender Grund im Sinne des Willkürverbots. Anhaltspunkte dafür, dass im vorliegenden Fall eine intensivere gerichtliche Kontrolle stattfinden müsste, sind nicht erkennbar. Insbesondere ist der mit der Nachweisobliegenheit verbundene Eingriff in andere Grundrechte so gering, dass die in der Rechtsprechung anerkannten Fälle einer intensivierten verfassungsgerichtlichen Kontrolle von mit Freiheitseingriffen einhergehenden Ungleichbehandlungen (vgl. BVerfGE 37, 342 <353 f.>; 62, 256 <274 f.>; 79, 212 <218 f.>; 88, 87 <96 ff.>; 98, 365 <385>; 99, 341 <355 f.>; 111, 160 <169 ff.>; 112, 50 <67 ff.>; 116, 243 <259 ff.>) hier nicht Platz greifen.

101

c) Die mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG verbundene Ungleichbehandlung unbeschränkt Steuerpflichtiger im Hinblick auf die in Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt.

102

Dafür, dass § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG nur für die Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit, nicht jedoch für die Freistellung von sonstigen, nach den Regelungen in Doppelbesteuerungsabkommen von der deutschen Steuer freigestellten Einkünften eine Nachweisobliegenheit vorsieht, gibt es - ebenso wie für die Nachweisobliegenheit als solche - einen hinreichenden sachlichen Grund. Der Gesetzgeber wollte damit - wie aus der Stellungnahme der Bundesregierung im vorliegenden Verfahren hervorgeht und der Gesetzesbegründung zu entnehmen ist - der im Vergleich zu sonstigen Einkunftsarten erhöhten Gefahr des Missbrauchs der in einem Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehenen Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit von der deutschen Steuer entgegenwirken.

103

Dass die missbräuchliche Ausnutzung von Freistellungsregelungen in Doppelbesteuerungsabkommen bei Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit aufgrund ihrer im Vergleich zu unternehmerischer Tätigkeit verringerten Wahrnehmbarkeit besonders einfach ist und daher insoweit besonderer Bedarf für eine Gegensteuerung besteht, ist nachvollziehbar. Dies gilt umso mehr als Auslöser für den Erlass von § 50d Abs. 8 EStG die Tätigkeit von Piloten, Seeleuten und Berufskraftfahrern war, bei denen in der Regel nicht erkennbar ist, in welchem Land sie ihre Einkünfte erzielen, und die zudem oftmals zwischen mehreren Ländern unterwegs und behördlich daher nur schwer zu erfassen sind.

1

Die Entscheidung der Senatsmehrheit kann ich weder in der Argumentation noch im Ergebnis mittragen. Denn sie lässt dem Gesetzgeber von Verfassungs wegen freie Hand, sich nach dem lex-posterior-Grundsatz mit einem späteren Gesetz bewusst und gewollt über Bestimmungen in völkerrechtlichen Verträgen (bei denen es sich nicht um Menschenrechtsverträge handelt) hinwegzusetzen.

I.

2

1. Die Senatsmehrheit stützt ihre Auffassung in erster Linie auf das Demokratieprinzip und den Grundsatz der Diskontinuität. Da Demokratie Herrschaft auf Zeit sei, müssten spätere Gesetzgeber innerhalb der vom Grundgesetz vorgegebenen Grenzen Rechtsetzungsakte früherer Gesetzgeber revidieren können. Das Zustimmungsgesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG solle die Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers schützen; dem widerspräche es, aus dieser Norm eine "Änderungssperre" für die Zukunft ableiten zu wollen. Etwas anderes lasse sich weder unter Rückgriff auf den ungeschriebenen Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit noch auf das Rechtsstaatsprinzip begründen. Diese beiden Verfassungsprinzipien könnten nicht dazu herangezogen werden, um die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes zur Bindungswirkung völkerrechtlicher Normen zu unterlaufen. Damit bestätigt die Senatsmehrheit im Wesentlichen die Auffassung, die der Zweite Senat bereits in seinem Urteil zum Reichskonkordat aus dem Jahr 1957 (BVerfGE 6, 309 <362 f.>) vertreten hat.

3

2. a) Diese Rechtsauffassung halte ich - in einer globalisierten Welt, in der die Staaten durch eine Vielzahl völkerrechtlicher Verträge in einem weiten Spektrum von Regelungsbereichen miteinander verflochten sind - für nicht (mehr) überzeugend. Um den Entwicklungen dieser umfangreichen internationalen Zusammenarbeit auf der Grundlage bi- und multilateraler völkerrechtlicher Verträge und dem in der modernen Völkerrechtsordnung geltenden Grundsatz der "rule of law" (vgl. Kadelbach/Kleinlein, AVR 44 [2006], S. 235 <243 f.>; Wittinger, JöR 57 [2009], S. 427 <444 ff.>; Kotzur, in: Festschrift für Eckart Klein, 2013, S. 797 <797 f., 804 ff.>) Rechnung zu tragen, muss vielmehr zwischen dem Demokratieprinzip einerseits und dem Rechtsstaatsprinzip in Verbindung mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit andererseits ein angemessener Ausgleich hergestellt werden.

4

In Anlehnung an die von Robert Alexy verwandte Begrifflichkeit (Alexy, Theorie der Grundrechte, 1986, S. 75 ff.) geht es bei der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) nur vordergründig um einen Konflikt zweier Regeln, die einfachen Gesetzesrang haben. Dieser Konflikt wird von der Senatsmehrheit nach der lex-posterior-Regel zugunsten des späteren völkerrechtswidrigen Gesetzes aufgelöst. Jedoch wird der Konflikt einer völkerrechtsdeterminierten lex prior mit einer den völkerrechtlichen Vertrag überschreibenden lex posterior auf der Ebene des Verfassungsrechts nicht durch eine abschließende Regel aufgelöst. Allein der Verweis auf den Rang, der Zustimmungsgesetzen nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zukommen soll und aus dem ohne Weiteres die uneingeschränkte Anwendung der lex-posterior-Regel abgeleitet wird (kritisch zur Anwendung der lex-posterior-Regel Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, 2005, S. 220 ff.; ders., NVwZ 2005, S. 289 <290 f.>; Giegerich, in: Dörr/Grote/Marauhn, EMRK/GG, Bd. I, 2. Aufl. 2013, Kap. 2 Rn. 65), vermag nicht zu überzeugen. Ein solcher Lösungsansatz lässt die hinter der Rangfrage stehende Kollision zwischen Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip außer Acht (zum Rekurs auf die Unterscheidung von Regeln und Prinzipien auch im Hinblick auf objektiv-rechtliche Rechtsgüter vgl. Unger, Das Verfassungsprinzip der Demokratie, 2008, S. 100 f. m.w.N.; Knop, Völker- und Europarechtsfreundlichkeit als Verfassungsgrundsätze, 2013, S. 91 f.).

5

b) Hinter den miteinander kollidierenden Gesetzesbestimmungen stehen die genannten Verfassungsprinzipien, die in ein Spannungsverhältnis zueinander geraten. Das Rechtsstaatsprinzip ist - ebenso wie das Demokratieprinzip - ein grundlegendes Strukturprinzip und als solches Teil der verfassungsmäßigen Ordnung, an die auch der Gesetzgeber gemäß Art. 20 Abs. 3 GG gebunden ist. Der Rechtsstaatsbegriff gehört - wie es Ernst-Wolfgang Böckenförde so treffend ausgedrückt hat - "zu jenen vom Wortsinn her vagen und nicht ausdeutbaren Schleusenbegriffen, die sich 'objektiv', aus sich heraus, niemals abschließend definieren lassen, vielmehr offen sind für das Einströmen sich wandelnder staats- und verfassungstheoretischer Vorstellungen und damit auch für verschiedenartige Konkretisierungen, …" (Böckenförde, in: Festschrift für Adolf Arndt, 1969, S. 53 <53>). Der Inhalt des Rechtsstaatsprinzips bedarf mithin der Konkretisierung in Bezug auf den jeweils zu entscheidenden Sachverhalt (vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 259 ff.), wobei es für neuere Entwicklungen offen ist. Damit kann, ja muss das Rechtsstaatsprinzip bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung des Treaty Override in dem offenen Verfassungsstaat des Grundgesetzes (Vogel, Die Verfassungsentscheidung des Grundgesetzes für eine internationale Zusammenarbeit, 1964, S. 33, 35 f.; ders., JZ 1997, S. 161 <162 f.>; Hobe, Der offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz, 1998, S. 137 ff., 380 ff.; Schorkopf, Grundgesetz und Überstaatlichkeit, 2007, S. 134 ff., 220 ff.; Sommermann, in: v. Bogdandy/Cruz Villalón/Huber: Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. II, 2008, § 14) unter Beachtung des Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit konkretisiert werden (Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, 2005, S. 222; ders., NVwZ 2005, S. 289 <291>; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>; die völkerrechtskonforme Auslegung des Rechtsstaatsprinzips ebenfalls bejahend Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Abs. 3 Rn. 254; Giegerich, in: Dörr/Grote/Marauhn, EMRK/GG, Bd. I, 2. Aufl. 2013, Kap. 2 Rn. 62 f.; Hofmann, DVBl 2013, S. 215 <219>). Aus dem letztgenannten Grundsatz hat der Zweite Senat in der Alteigentümer-Entscheidung aus dem Jahr 2004 die Pflicht hergeleitet, das Völkerrecht zu respektieren. Diese habe drei Elemente: Erstens seien die deutschen Staatsorgane verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen. Zweitens habe der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung zu gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane begangene Völkerrechtsverstöße korrigiert werden könnten. Und drittens könnten die deutschen Staatsorgane verpflichtet sein, das Völkerrecht im eigenen Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen, wenn andere Staaten es verletzten (vgl. BVerfGE 112, 1 <26>).

6

c) Legt man das Rechtsstaatsprinzip, dessen Kernbestandteil die Rechtstreue beziehungsweise die Einhaltung rechtlicher Bindungen ist (zur Bindung aller staatlichen Gewalt an die Verfassung: Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Abs. 3 Rn. 248 ff.; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 Abs. 3 Rn. 17 ff. [Dezember 2007]), im Lichte dieser Aussagen aus, so ergibt sich auch für den Gesetzgeber grundsätzlich die Verpflichtung, die von ihm durch das Zustimmungsgesetz legitimierte Bindung an völkerrechtliche Verträge zu respektieren und sich von diesen nicht bewusst - und damit treuwidrig - einseitig zu lösen. Klaus Vogel hat denn auch in seiner Münchener Abschiedsvorlesung 1996 plastisch von einem "Wortbruch" gesprochen, zu dem der Gesetzgeber nicht legitimiert sei (vgl. Vogel, JZ 1997, S. 161 <167>; ähnlich Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>, wo es heißt: "Der Wortbruch ist keine Verhaltensoption des Verfassungsstaats; …"). Streitet mithin das völkerrechtsfreundlich ausgelegte Rechtsstaatsprinzip für eine vollständige Bindung auch späterer Gesetzgeber an den völkerrechtlichen Vertrag in der Form des Zustimmungsgesetzes, so ist allerdings zu berücksichtigen, dass dadurch deren durch das Demokratieprinzip gewährleistete Entscheidungsfreiheit vollständig eingeschränkt würde. Die Berufung auf das Rechtsstaatsprinzip führte nämlich dazu, dass dem Zustimmungsgesetz faktisch die Wirkung einer "Änderungssperre" für spätere Gesetzgeber zukäme. Das Rechtsstaatsprinzip, das für eine vollständige Bindung, und das Demokratieprinzip, das für eine völlige Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers spricht, werden zu gegenläufigen Sollensgeboten. Diese zwischen den beiden Prinzipien bestehende Konfliktlage muss zu einem möglichst schonenden Ausgleich gebracht werden, bei dem das Ziel kein "Alles oder nichts", sondern ein "Sowohl als auch" ist (vgl. Alexy, Theorie der Grundrechte, 1986, S. 75 ff.).

7

3. Die Entscheidung der Senatsmehrheit gibt dem Demokratieprinzip - unter Hintanstellung des Rechtsstaatsprinzips in seiner Auslegung nach dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit - uneingeschränkt den Vorzug. Im Ergebnis ist der spätere Gesetzgeber frei, bewusst von den Bestimmungen eines völkerrechtlichen Vertrags - ungeachtet des damit verbundenen Völkerrechtsbruchs - abzuweichen. Besonderer Voraussetzungen oder einer Rechtfertigung bedarf es hierfür nicht. Demgegenüber verlangt der hier vertretene Ansatz die Auflösung des Spannungsverhältnisses zwischen Rechtsstaats- und Demokratieprinzip in einer Weise, die beiden Prinzipien möglichst weitreichende Wirkung belässt.

8

a) Als Kriterien, die bei der Abwägung heranzuziehen sind, kommen insbesondere die folgenden in Betracht: das mit dem späteren Gesetzverfolgte Regelungsziel und dessen Bedeutung für das Gemeinwohl, die Auswirkungen auf die Rechtsstellung der durch die völkerrechtliche Regelung begünstigten Individuen, die Dringlichkeit der abweichenden Regelung, die Möglichkeit des Rückgriffs auf zumutbare völkerrechtsgemäße Mittel zur Beendigung der völkerrechtlichen Bindung, wie etwa Abgabe einer interpretativen Erklärung, Kündigung oder Modifizierung des Vertrags, und die bei einem Völkerrechtsbruch im Raume stehenden Rechtsfolgen.

9

b) Überwiegt das Gewicht der Kriterien, die für eine einseitige Abkehr von dem konkret in Rede stehenden völkerrechtlichen Vertrag sprechen, nicht das Gewicht derjenigen Gesichtspunkte, die gegen eine Abkommensüberschreibung streiten, so muss dem im Lichte der Völkerrechtsfreundlichkeit ausgelegten Rechtsstaatsprinzip der Vorrang vor dem Demokratieprinzip zukommen. Eine solche Abwägung muss in jedem Einzelfall getroffen werden, um Rechtsstaats- und Demokratieprinzip zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen (vgl. Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847 ff.>; Richter, Völkerrechtsfreundlichkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - Die unfreundliche Erlaubnis zum Bruch völkerrechtlicher Verträge, in: Giegerich, Der "offene Verfassungsstaat" des Grundgesetzes nach 60 Jahren, 2010, S. 159 <177 f.>; im Ergebnis wohl auch Knop, Völker- und Europarechtsfreundlichkeit als Verfassungsgrundsätze, 2013, S. 242 f.; weitgehender Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, 2005, S. 222; ders., NVwZ 2005, S. 289 <290 f.>).

10

c) Diesem Lösungsansatz kann nicht entgegengehalten werden, dass er eine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller Normen des Völkerrechts begründe (aa) oder die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts verdränge oder ihre Systematik unterlaufe (bb).

11

aa) Die vorgeschlagene Lösung führt weder zu einer uneingeschränkten Unterwerfung der deutschen Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung noch zu einem unbedingten Vorrang des Völkerrechts auch vor dem Verfassungsrecht. Vielmehr bleibt es bei einer kontrollierten Bindung, und sie lässt Raum dafür, "die letzte Verantwortung für die Achtung der Würde des Menschen und die Beachtung der Grundrechte durch die deutsche öffentliche Gewalt [nicht] aus der Hand zu geben" (BVerfGE 112, 1<25 f.> unter Verweis auf BVerfGE 111, 307 <328 f.>). Der (spätere) Gesetzgeber wird allerdings verpflichtet, vor einer bewussten Abweichung von einem völkerrechtlichen Vertrag sorgfältig die einzelnen oben aufgeführten Aspekte gegeneinander abzuwägen und insbesondere zu prüfen, ob eine völkerrechtsgemäße Lösung von der völkerrechtlichen Bindung innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens möglich ist. Ist dies der Fall, so muss zunächst der Versuch unternommen werden, im Einklang mit dem Völkerrecht zu handeln. Richtig ist zwar, dass das Parlament selbst einen völkerrechtlichen Vertrag nicht kündigen oder suspendieren kann. Es hat jedoch die Möglichkeit, seinen politischen Willen kundzutun und die Regierung zu entsprechenden Schritten im Außenverhältnis aufzufordern. Erst wenn diese sich weigert oder keine entsprechenden Aktivitäten entfaltet oder wenn im konkreten Fall keine Möglichkeit besteht, sich in angemessener Zeit mit völkerrechtsgemäßen Mitteln von dem Vertrag zu lösen, kann der Gesetzgeber einseitig von dem Vertragsinhalt abweichen. Das Bundesverfassungsgericht überprüft Abwägungsvorgang und -ergebnis, wobei dem Gesetzgeber - wie sonst auch - ein Einschätzungsspielraum zugebilligt wird (vgl. BVerfGE 7, 377 <403>; 50, 290 <332 ff.>; 77, 170 <171>; 102, 197 <218>; 110, 177 <194>; 129, 124 <182 f.>; stRspr).

12

bb) Die in Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG zum Ausdruck kommende Systematik wird nicht unterlaufen, weil die vorgeschlagene Lösung nicht zu einer generellen"Sperrwirkung" führt. Der Gesetzgeber behält die aus dem Demokratieprinzip folgende Kompetenz, völkerrechtliche Verträge zu überschreiben; aus dem im Lichte der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ausgelegten Rechtsstaatsprinzipergeben sich allerdings Einschränkungen in Bezug auf ihre Ausübung. Durch diese Einschränkungen wird sichergestellt, dass, wie es der Zweite Senat im Alteigentümer-Beschluss formuliert hat, die deutschen Staatsorgane - und dazu gehört auch der Gesetzgeber - die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit unterlassen (vgl. BVerfGE 112, 1 <26>). Nur so kommt dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit, dessen wichtigste Funktion es ist, möglichst einen Gleichlauf zwischen den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland und ihrer innerstaatlichen Rechtsordnung herzustellen oder aufrechtzuerhalten und damit Konflikte zu vermeiden (vgl. zur Funktion des Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit als Konfliktvermeidungsregel Payandeh, JöR 57 [2009] S. 465 <481>; Knop, Völker- und Europarechtsfreundlichkeit als Verfassungsgrundsätze, 2013, S. 201 ff. <238>), im Verhältnis zum Demokratieprinzip hinreichende Beachtung zu.

II.

13

Nach diesen Maßstäben wäre § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG 2002 in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) nicht mit dem Grundgesetz vereinbar.

14

1. Das vorlegende Gericht hat ausführlich dargelegt, dass die in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG n.F. enthaltene Regelung von den Bestimmungen des Abkommens vom 16. April 1985 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (BGBl II 1989 S. 867 [im Folgenden: DBA-Türkei 1985]) abweicht. Insbesondere verstößt sie dadurch, dass die Freistellung der Auslandseinkünfte eines Arbeitnehmers von dem Nachweis der tatsächlichen Entrichtung der Steuer an den anderen Vertragsstaat oder dessen Besteuerungsverzicht abhängig gemacht wird, gegen die in Art. 23 Abs. 1 Buchstabe a Satz 1 in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 DBA-Türkei 1985 vereinbarte Freistellungsmethode auf der Grundlage der so genannten virtuellen Doppelbesteuerung im Ausland(hier in der Türkei). Diese Rechtsauffassung ist sorgfältig begründet und gut vertretbar, so dass sie der verfassungsrechtlichen Prüfung zugrunde gelegt werden kann.

15

Die von dem Inhalt des DBA-Türkei 1985 abweichende Regelung ist überdies nicht durch einen dem Abkommen innewohnenden ungeschriebenen Missbrauchsvorbehalt gedeckt. Das Bestehen derartiger Vorbehalte ist generell umstritten (vgl. nur die Darstellung bei Frau/Trinks, DÖV 2013, S. 228 <229 f.>). Gegen einen solchen Vorbehalt im konkreten Fall spricht insbesondere, dass die Bundesrepublik Deutschland - anders als in dem Protokoll zum DBA-Türkei 1985 - in dem Protokoll zum Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und der Steuerverkürzung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen vom 19. September 2011 (BGBl II 2012 S. 527 [im Folgenden: DBA-Türkei 2011]) ausdrücklich eine Vereinbarung zur Anwendbarkeit innerstaatlicher Missbrauchsvorschriften getroffen hat (vgl. Ziffer 10 des Protokolls zum DBA-Türkei 2011, BTDrucks 17/8841 S. 29, und die Erläuterung in der Denkschrift, S. 34). Ein derartiges Vorgehen wäre beim Vorliegen eines allgemeinen ungeschriebenen Vorbehalts entbehrlich gewesen.

16

Es ist mithin von einer völkerrechtswidrigen Abkommensüberschreibung auszugehen.

17

2. Bei der Abwägung der für und gegen diese mit dem DBA Türkei 1985 nicht vereinbare Gesetzesbestimmung sind die oben genannten Kriterien (siehe unter Punkt I.3.a) heranzuziehen.

18

a) Laut Gesetzesbegründung verfolgt der Gesetzgeber mit der Regelung in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG n.F. das Ziel, zu verhindern, "dass die Einkünfte nicht besteuert werden, weil der Steuerpflichtige die Einkünfte im Tätigkeitsstaat pflichtwidrig nicht erklärt und dieser Staat deshalb häufig seinen Steueranspruch nicht mehr durchsetzen kann, wenn er von dem Sachverhalt erfährt, …" (BTDrucks 15/1562 S. 39 f.). Damit geht es dem Gesetzgeber bei der Nachweispflicht, wie auch der Bundesfinanzhof festgestellt hat, in erster Linie um die Herstellung von "Steuerehrlichkeit". Jedenfalls in den Fällen, in denen der andere Vertragsstaat nicht vollständig auf sein Besteuerungsrecht verzichtet hat, soll zudem die so genannte Keinmalbesteuerung verhindert werden. Hierbei handelt es sich um legitime Ziele von erheblicher Bedeutung für das Gemeinwohl, weil verhindert werden soll, dass Steuerpflichtige, die ihre Einkünfte im Tätigkeitsstaat nicht erklären, im Vergleich zu "steuerehrlichen" Steuerpflichtigen von ihrem pflichtwidrigen Verhalten profitieren. An dieser Bewertung ändert sich auch nichts, wenn man - wie das vorlegende Gericht - davon ausgeht, dass der Gesetzgeber bei der Schaffung des § 50d Abs. 8 EStG n.F. eher von fiskalischen Überlegungen geleitet gewesen sein dürfte (BFH, Beschluss vom 10. Januar 2012 - I R 66/09 -, juris, Rn. 27).

19

b) Die Auswirkungen auf die Rechtsstellung der durch die völkerrechtliche Regelung begünstigten Personen können, je nach den konkreten Umständen, sehr unterschiedlich ausfallen. Zu bedenken ist dabei allerdings, dass die im DBA-Türkei 1985 ohne Rückfallklausel vereinbarte Freistellungsmethode auf der Grundlage der virtuellen Doppelbesteuerung in erster Linie im Interesse der beiden Vertragsstaaten liegt, die nicht auf die Regelungslage und Besteuerungspraxis des jeweils anderen Staates oder deren Kenntnis angewiesen sein sollen (BFH, Beschluss vom 10. Januar 2012 - I R 66/09 -, juris, Rn. 28). Demgegenüber liegt es nicht in der Absicht der Vertragsstaaten, dem von der Freistellung betroffenen Steuerpflichtigen eine Rechtsposition zu verschaffen, die es ihm ermöglicht, in keinem der beiden Staaten Steuern zu entrichten, auch wenn sich die völkerrechtliche Vereinbarung so auswirken kann. Damit stellt sich die mit einer "Keinmalbesteuerung" der im anderen Vertragsstaat erzielten Einkünfte verbundene finanzielle Begünstigung des Steuerpflichtigen eher als begünstigender Rechtsreflex dar, der bei der Abwägung nicht erheblich ins Gewicht fällt.

20

c) Nach dem DBA-Türkei 1985 standen mit dem Völkerrecht vereinbare Mittel zur Verfügung, um sich von dem Vertrag zu lösen. Gemäß Art. 30 Abs. 2 Satz 1 DBA Türkei 1985 kann jeder Vertragsstaat vom 1. Januar des dritten Jahres an, welches auf das Jahr der Ratifikation des Abkommens folgt, jeweils während der ersten sechs Monate eines Kalenderjahres das Abkommen kündigen. Es besteht also nach Ablauf von rund drei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags ein Kündigungsrecht, das jeweils in den ersten sechs Monaten des Jahres, in dem gekündigt werden soll, ausgeübt werden muss. Besonderer Gründe für die Kündigung bedarf es nicht.Damit hätte die Bundesrepublik Deutschland das DBA-Türkei 1985 bereits im Jahr 2003, als das Steueränderungsgesetz beraten wurde, oder im ersten Halbjahr 2004 kündigen und ein neues, verbessertes Abkommen aushandeln können. Dass dieser Weg grundsätzlich gangbar war, zeigt sich, wie auch das vorlegende Gericht hervorhebt, daran, dass das Abkommen von deutscher Seite am 27. Juli 2009 mit Wirkung zum 31. Dezember 2010 gekündigt worden ist. Das daraufhin neu verhandelte Doppelbesteuerungsabkommen vom 19. September 2011, welches das DBA-Türkei 1985 mit Wirkung vom 1. Januar 2011 ersetzt, sieht nach wie vor die Freistellungsmethode vor (vgl. Art. 22 Abs. 2Buchstabe a), enthält aber insbesondere in Art. 22 Abs. 2 Buchstabe e eine so genannte Umschwenk- oder Rückfallklausel, die es der Bundesrepublik Deutschland ermöglicht, von der Freistellungs- zur Anrechnungsmethode zu wechseln. Zweck dieser Klausel ist es, dass es zu keinem deutschen Steuerverzicht kommt, wenn Einkünfte in keinem der beiden Vertragsstaaten besteuert werden (BTDrucks 17/8841 S. 33). Zudem ist, wie bereits erwähnt, im Protokoll zum DBA-Türkei 2011 ausdrücklich eine Klausel zur Anwendbarkeit innerstaatlicher Missbrauchsvorschriften vereinbart worden.

21

d) Für eine besondere Dringlichkeit der Regelung in § 50d Abs. 8 EStG n.F., etwa zur Abwehr erheblicher Nachteile für den deutschen Fiskus, ist nichts ersichtlich. Die zeitliche Verzögerung, die mit der Ergreifung völkerrechtsgemäßer Handlungsoptionen zur Beendigung der völkerrechtlichen Bindung an das DBA-Türkei 1985 verbunden gewesen wäre, fällt daher nicht ins Gewicht.

22

e) Schließlich müssen die möglichen Rechtsfolgen eines Völkerrechtsbruchs in die Abwägung einfließen. Bei einem erheblichen Vertragsbruch (material breach) kann der damit konfrontierte andere Staat nicht nur seinerseits den Vertrag kündigen oder suspendieren (vgl. Art. 60, 65 ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, BGBl II 1985 S. 927). Vielmehr kann er in jedem Fall - unabhängig von der Schwere der Rechtsverletzung - die Beendigung des völkerrechtswidrigen Verhaltens und - im Wege der Naturalrestitution - die Wiederherstellung eines vertragsgemäßen Zustands einfordern (vgl. Art. 30, 34 und 35 der ILC Draft Articles on State Responsibility for Internationally Wrongful Acts [2001] vom 26. Juli 2001 [im Folgenden: ILC-Entwurf]). Daraus ergibt sich zuvörderst die völkerrechtliche Verpflichtung Deutschlands, seine innerstaatliche Rechtslage mit dem Inhalt des betroffenen Vertrags (wieder) in Einklang zu bringen. Erst wenn dies tatsächlich unmöglich ist, kann der verletzte Staat - subsidiär - Schadensersatz in Geld verlangen (vgl. Art. 36 Abs. 1 des ILC-Entwurfs).

23

Selbst wenn der verletzte Staat, wie in diesem Fall, keine konkreten Schritte zur Durchsetzung seines Anspruchs auf Wiedergutmachung einleitet, steht bei jedem bewusst herbeigeführten Vertragsbruch die Verlässlichkeit Deutschlands als Partner im internationalen Rechtsverkehr auf dem Spiel. Genauso wie Deutschland von seinen Vertragspartnern auf europäischer und internationaler Ebene Vertrags- beziehungsweise Rechtstreue erwartet, muss es bereit sein, seinerseits seine vertraglichen Pflichten einzuhalten und die vertragliche Bindung nicht einseitig durch ein späteres entgegenstehendes Gesetz "abzuschütteln".

24

f) Wägt man die genannten Kriterien gegeneinander ab, so überwiegen die Gesichtspunkte, die gegen die Abkommensüberschreibung sprechen. Der Gesetzgeber verfolgt mit dem Erlass der Regelung in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG n.F. zwar einen legitimen, für das Gemeinwohl auch erheblichen Zweck, indem er die Steuerpflichtigen durch die Nachweispflicht zu mehr "Steuerehrlichkeit" anhalten will. Zudem sind die Auswirkungen auf die Rechtsstellung der von der Anwendung des Abkommens begünstigten Steuerpflichtigen von geringem Gewicht. Für die Neuregelung bestand allerdings keine besondere Dringlichkeit, die es erfordert hätte, das abweichende Gesetz ohne vorherige Aufforderung der Bundesregierung, auf völkerrechtsgemäße Mittelzurückzugreifen, zu erlassen. Nach dem DBA-Türkei 1985 bestand auch die Möglichkeit, das Abkommen ohne weitere Begründung zeitnah zu kündigen. Hätte man eine Kündigung wegen der weitreichenden Folgewirkungen vermeiden wollen, so hätte die Bundesregierung - auf Aufforderung durch den Bundestag oder von sich aus - zumindest versuchen können, sich mit der Türkei auf eine nachträgliche Auslegung der einschlägigen Vertragsbestimmungen zu verständigen, der zufolge die Anwendung der Freistellungsmethode von einer Nachweispflicht abhängig gemacht werden darf. Schließlich schlägt der mit der Abkommensüberschreibung zum Ausdruck gebrachte Wille des Gesetzgebers, sich trotz Vorhandenseins völkerrechtsgemäßer Mittel einseitig vom DBA-Türkei 1985 zu lösen und damit bewusst und ohne Not über die völkerrechtliche Bindung hinwegzusetzen, wegen der damit verbundenen Signalwirkung negativ zu Buche.

III.

25

In der Folge wäre § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG 2002 in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) verfassungswidrig und nichtig (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 BVerfGG).

IV.

26

Nach meiner Auffassung wäre es an der Zeit gewesen, den "Mentalitätenwandel", den Klaus Vogel für das Grundgesetz in Bezug auf die Öffnung des deutschen Staates für die internationale Zusammenarbeit und die Einbindung Deutschlands in die internationale Gemeinschaft im Vergleich zu früheren deutschen Verfassungen festgestellt hat (vgl. Vogel, JZ 1997, S. 161 <163>), auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu völkerrechtswidrigen späteren Gesetzen zu vollziehen. Zu meinem Bedauern hat sich die Senatsmehrheit hierzu nicht entschließen können.

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 16. August 2012 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

1

Der Kläger, eine bundesweit tätige, nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung, begehrt die Änderung des Luftreinhalteplans für D.

2

Für den Ballungsraum des Rhein-Main-Gebietes besteht seit 2005 ein Luftreinhalteplan. Der Teilplan D. wurde im Februar 2011 fortgeschrieben. Im Luftreinhalteplan ist eine Reihe von lokalen Maßnahmen vorgesehen, mit denen die Schadstoffkonzentrationen für Feinstaub und Stickoxide (NO_x) im Stadtgebiet von D. bis zum Zieljahr 2015 reduziert werden sollen. Die im Luftreinhalteplan aus dem Jahr 2005 enthaltenen Maßnahmen sollen aufrechterhalten bleiben. Dazu gehören insbesondere Durchfahrtsverbote für Lkw. Der Luftreinhalteplan geht davon aus, dass im Jahr 2015 die Immissionsgrenzwerte für Feinstaub an allen Straßenzügen in D. sicher eingehalten werden können, während dies für Stickstoffdioxid (NO₂) nicht gilt. Nach der Prognose sollen allein aufgrund der fortschreitenden Euronormen für den Schadstoffausstoß bei Kraftfahrzeugen die Immissionen für NO_x um 22,1 % und der direkte NO₂-Ausstoß um knapp 9 % verringert werden. Aufgrund der Maßnahmen der Stadt D. zur Reduzierung des Verkehrsaufkommens wird ein weiterer Rückgang der Luftschadstoffimmissionen bei Stickoxiden um 11,6 % erwartet. Die Prognose kommt zum Ergebnis, dass bis zum Jahr 2015 die Immissionsgrenzwerte für NO₂ zumindest an den drei am höchsten belasteten Straßenzügen in D. zwar nicht eingehalten werden, aber doch deutlich reduziert werden können.

3

Nachdem der Kläger beim Beklagten mit Schreiben vom 10. Januar 2012 eine Änderung des Luftreinhalteplans beantragt und zur Begründung darauf hingewiesen hatte, dass eine Umweltzone trotz der nicht garantierten Einhaltung des Grenzwerts bis zum Jahr 2015 nicht in Betracht gezogen worden sei, erhob er am 14. Februar 2012 Klage zum Verwaltungsgericht.

4

Mit Urteil vom 16. August 2012 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, den für D. geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für NO₂ in Höhe von 40 µg/cbm im Stadtgebiet D. enthält. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Das als allgemeine Leistungsklage erhobene Begehren sei als altruistische Verbandsklage zulässig. Dies folge aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 im Verfahren C-240/09, wonach ein Gericht das nationale Verfahrensrecht so auslegen müsse, dass es einer nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltschutzvereinigung ermöglicht werde, eine Entscheidung, die möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Europäischen Union stehe, vor einem Gericht anzufechten. Es sei unbeachtlich, dass diese Klagebefugnis im nationalen Verfahrensrecht (noch) nicht ausdrücklich vorgesehen sei. Die Klage sei auch begründet. Der Beklagte sei nach § 47 Abs. 1 BImSchG und § 27 Abs. 2 der 39. BImSchV verpflichtet, im Rahmen des Luftreinhalteplans für D. alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zu ergreifen, um den Zeitraum der Überschreitung des einzuhaltenden Grenzwerts für NO₂ so kurz wie möglich zu halten. Dem Beklagten stehe hinsichtlich des "Ob" der Aufstellung des Luftreinhalteplans Ermessen nicht zu, sondern nur hinsichtlich des "Wie" der Umsetzung der normativen Vorgaben. Er sei verpflichtet, einen Luftreinhalteplan mit dem Ziel der Einhaltung des Grenzwerts im Rahmen des tatsächlich Möglichen und rechtlich Verhältnismäßigen aufzustellen. Diesen Anforderungen werde der Luftreinhalteplan nicht gerecht, denn auch bei Durchführung aller darin vorgesehenen Maßnahmen würden die Grenzwerte für NO₂ nicht eingehalten oder unterschritten. Angesichts der zwingenden, dem Gesundheitsschutz dienenden Grenzwerte müsste dies nur hingenommen werden, wenn alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zur Verminderung der Stickstoffdioxidkonzentration in D. ausgeschöpft seien. Das sei schon deshalb nicht der Fall, weil eine Umweltzone, die zwischenzeitlich als durchaus gut geeignete Maßnahme anerkannt werde, nicht in den Luftreinhalteplan aufgenommen worden sei. Angesichts des Schutzguts der Grenzwerte für NO₂ sei die Einführung einer Umweltzone ungeachtet möglicher finanzieller Belastungen von Bevölkerung und Wirtschaft auch nicht unverhältnismäßig. Ein Rechtsanspruch auf Festsetzung konkreter Maßnahmen bestehe bei der Luftreinhalteplanung zwar nicht. Der planerische Gestaltungsspielraum sei jedoch begrenzt durch die normativen Zielvorgaben; diesen werde nicht genügt, wenn sich aufdrängende Maßnahmen trotz fortdauernder Überschreitung des Grenzwerts nicht in den Plan aufgenommen würden.

5

Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen und mit Zustimmung des Klägers eingelegten Sprungrevision verfolgt der Beklagte seinen Klageabweisungsantrag weiter und trägt zur Begründung vor: Die Klage sei unzulässig. Dem Kläger fehle die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO, die auch für die allgemeine Leistungsklage erforderlich sei. Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011, das nicht überzeugen könne und eine andere Fallgestaltung betreffe, ergebe sich nichts anderes (siehe auch Schink, DÖV 2012, 622). Aus Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention (AK) sei eine Verbandsklage, gerichtet auf Einhaltung des europäischen Umweltrechts, nicht abzuleiten. Art. 9 Abs. 3 AK habe, anders als Art. 9 Abs. 2 AK, im Unionsrecht keine unmittelbare Wirkung. Jedenfalls fehle es an der in der EuGH-Entscheidung vorausgesetzten interpretationsfähigen Vorschrift des nationalen Rechts. Auch führe es hier nicht weiter, durchsetzbare individuelle Rechte, die das Unionsrecht gewähre, als subjektive Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO anzusehen. Denn Art. 9 Abs. 3 AK räume gerade keine vollzugsfähigen Rechte ein. Des Weiteren werde Art. 9 Abs. 3 AK durch die EU-Luftreinhalterichtlinie nicht umgesetzt. Darin sei in Art. 26 Abs. 1 lediglich die Unterrichtung der Öffentlichkeit vorgesehen; Mitwirkungsrechte von Verbänden, die - wenn überhaupt - Ansatzpunkt für eine Verbandsklage sein könnten, würden demgegenüber nicht normiert.

6

Der Klageantrag sei unbestimmt, nicht vollstreckungsfähig und deshalb unzulässig.

7

Die Klage sei auch nicht begründet. Dem Kläger stehe ein Anspruch auf Änderung des Luftreinhalteplans nicht zu. Der Beklagte sei zwar verpflichtet gewesen, einen Luftreinhalteplan mit dem Ziel aufzustellen, eine Verminderung der Überschreitung des Immissionsgrenzwerts für NO₂ schrittweise zu bewirken und den Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich zu halten. Dieser Verpflichtung sei der Beklagte aber bereits nachgekommen.

8

Das Verwaltungsgericht gewähre letztlich einen verkappten Anspruch auf Einführung einer Umweltzone, da weitere Maßnahmen nicht ersichtlich seien. Einzelne Maßnahmen der Luftreinhalteplanung könnten aber wegen des planerischen Gestaltungsspielraums des Beklagten nicht eingeklagt werden. Der Beklagte werde zu einer Luftreinhalteplanung verurteilt, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht wahre. Eine Umweltzone sei in D. wegen der Ausgestaltung der Plakettenregelung der 35. BImSchV keine geeignete Maßnahme zur Reduzierung der Grenzwertüberschreitung für Stickoxide; insoweit habe das Verwaltungsgericht den Vortrag des Beklagten nicht beachtet und gegen den Untersuchungsgrundsatz verstoßen. Die Auswertung von Umweltzonen in anderen Städten belege deren Geeignetheit zur NO₂-Reduktion nicht. Die Einrichtung einer Umweltzone sei auch nicht erforderlich, weil der Anteil des Lkw-Durchgangsverkehrs aufgrund des bevorstehenden Abschlusses von Straßenbauarbeiten sich deutlich reduzieren werde. Schließlich sei die Einführung einer Umweltzone auch unverhältnismäßig im engeren Sinne.

9

Der Beklagte beantragt,

1. unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 16. August 2012 die Klage abzuweisen,

2. hilfsweise, das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des EuGH gemäß Art. 267 AEUV zu folgenden Rechtsfragen einzuholen:

a) Ist Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention unter Berücksichtigung des Urteils des EuGH vom 8. März 2011 - C-240/09 - so zu interpretieren, dass eine nationale Rechtsvorschrift, die die Zulässigkeit einer Klage davon abhängig macht, dass der Kläger in seinen Rechten verletzt ist, so auszulegen, dass sie es einer Umweltschutzvereinigung, die die Förderung und Einhaltung des Umweltrechts der Europäischen Union zu ihrem Satzungszweck erklärt hat, ermöglicht, eine Entscheidung, die im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten?

b) Gibt Art. 23 Abs. 1 der Luftqualitätsrichtlinie (RL 2008/50/EG vom 21. Mai 2008, ABl EG Nr. L 152 vom 11. Juni 2011, S. 1) Umweltverbänden einen Anspruch auf Einhaltung der Grenzwerte des Anhangs XI B und XIV D dieser Richtlinie für NO₂?

c) Gibt Art. 23 der Luftqualitätsrichtlinie Umweltverbänden einen Rechtsanspruch auf Erlass eines Luftreinhalteplans, der bewirkt, dass die Grenzwerte der Luftqualitätsrichtlinie für NO₂ schnellstmöglich eingehalten werden?

10

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen,

hilfsweise,

das Verfahren auszusetzen und die Vorabentscheidung des EuGH zu folgenden Rechtsfragen einzuholen:

1. Ist Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens unter Berücksichtigung des Urteils des Gerichtshofs vom 8. März 2011 - C-240/09 - so auszulegen,

dass die Vorschrift einer nationalen Rechtsprechung entgegensteht, die - soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist - die Zulässigkeit einer Klage davon abhängig macht, dass der Kläger geltend macht, durch die Unterlassung des staatlichen Handelns in seinen Rechten verletzt zu sein,

wenn Gegenstand des Rechtsstreits die Klage einer nach nationalem Recht anerkannten Umweltschutzvereinigung ist, die die Aufstellung eines der Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 entsprechenden Luftqualitätsplans begehrt?

2. Ist Art. 23 der Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 so zu interpretieren, dass Umweltschutzvereinigungen einen Rechtsanspruch auf Erlass eines Luftqualitätsplans geltend machen können, der Maßnahmen zum Inhalt hat, mit denen die Grenzwerte der Luftqualitätsrichtlinie für Stickstoffdioxid schnellstmöglich eingehalten werden?

11

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt insbesondere vertiefend aus, dass er in unionsrechtskonformer Auslegung der § 42 Abs. 2 VwGO, § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. Art. 9 Abs. 3 AK klagebefugt sei (siehe auch Klinger, NVwZ 2013, 850; EurUP 2013, 95).

12

Der Vertreter des Bundesinteresses betont zur Frage der Ableitung einer Klagebefugnis aus Art. 9 Abs. 3 AK den Freiraum, den die Aarhus-Konvention den Vertragsstaaten einräume. Dieses Verständnis von Art. 9 Abs. 3 AK sei jedoch umstritten. Eine Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs ins deutsche Verwaltungsprozessrecht sei nicht möglich. Die in § 42 Abs. 2 VwGO vorgesehene Öffnung für andere gesetzliche Regelungen sei hier nicht einschlägig. Allerdings könne der Kreis rügefähiger subjektiv-öffentlicher Rechte in Auslegung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs weiter gezogen werden. Der Vertreter des Bundesinteresses regt eine Vorlage zum Europäischen Gerichtshof an. Er verteidigt die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Begründetheit der Klage.

13

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht und mit Zustimmung des Klägers erhobene Sprungrevision ist zulässig, aber nicht begründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt zwar insoweit revisibles Recht, als es die Klagebefugnis des Klägers mit unzutreffenden Erwägungen bejaht (1.); die Entscheidung stellt sich insoweit aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO; 2.). Im Übrigen steht die Entscheidung mit Bundesrecht in Einklang (3.).

14

1. a) Die Überprüfung der Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Klagebefugnis des Klägers ist dem Senat nicht durch § 134 Abs. 4 VwGO verwehrt. Danach kann die Sprungrevision nicht auf Mängel des Verfahrens gestützt werden. Zwar handelt es sich bei § 42 Abs. 2 VwGO um eine Vorschrift des Prozessrechts. Bei der Prüfung der Klagebefugnis geht es jedoch nicht um die von § 134 Abs. 4 VwGO ausgeschlossene Kontrolle des Verfahrens der Vorinstanz. Die Beurteilung der Klagebefugnis verlangt vielmehr eine von § 134 Abs. 4 VwGO nicht erfasste Bewertung materiell-rechtlicher Vorfragen (vgl. Urteile vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93 <95> = Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 1 S. 2, vom 12. März 1998 - BVerwG 4 C 3.97 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 149 sowie vom 26. April 2006 - BVerwG 6 C 19.05 - juris Rn. 11 § 113 hwo nr. 6 nicht abgedruckt>; Pietzner, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 134 Rn. 77).

15

b) Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass für den im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend gemachten Anspruch auf Ergänzung des Luftreinhalteplans das Erfordernis der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO entsprechende Anwendung findet. Eigene Rechte mache der Kläger zwar nicht geltend. Vor dem Hintergrund der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 8. März 2011 in der Rechtssache C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK ("slowakischer Braunbär" - Slg. 2011, I-1255), die eine rechtsschutzfreundliche Auslegung des nationalen Verfahrensrechts fordere, sei der Kläger gleichwohl klagebefugt, auch wenn diese Klagebefugnis im nationalen Verfahrensrecht (noch) nicht ausdrücklich vorgesehen sei.

16

Aus diesen knappen Ausführungen, die ausdrücklich auf den vom Europäischen Gerichtshof erteilten Auslegungsauftrag verweisen, geht mit hinreichender Deutlichkeit hervor, dass das Verwaltungsgericht die Klagebefugnis des Klägers nicht unabhängig vom nationalen Recht unmittelbar aus unionsrechtlichen Vorgaben entnehmen will. Wenn das Verwaltungsgericht Unionsrecht heranzieht, um ungeachtet der verneinten Betroffenheit in eigenen Rechten eine Klagebefugnis im Sinne einer altruistischen Verbandsklage zu bejahen, die sich im nationalen Verfahrensrecht noch nicht finde, bezieht sich das auf die in § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO normierte Öffnungsklausel, die unter Beachtung des Unionsrechts ausgefüllt werden soll.

17

Diese Rechtsauffassung verletzt revisibles Recht.

18

aa) Das Verwaltungsgericht ist allerdings zutreffend davon ausgegangen, dass der geltend gemachte Anspruch auf Erlass eines Luftreinhalteplans, der seiner Rechtsnatur nach einer Verwaltungsvorschrift ähnlich ist (Beschlüsse vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 27 Rn. 27 und vom 11. Juli 2012 - BVerwG 3 B 78.11 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 10; Jarass, BImSchG, 9. Aufl. 2012, § 47 Rn. 47), im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen ist. Im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung (zuletzt etwa Urteil vom 15. Juni 2011 - BVerwG 9 C 4.10 - BVerwGE 140, 34 = Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 161) hat das Verwaltungsgericht die in § 42 Abs. 2 VwGO normierte Sachurteilsvoraussetzung der Klagebefugnis entsprechend auch auf die allgemeine Leistungsklage angewendet. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Denn in § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG ist er, wenn auch nicht ausschließlich (siehe § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in erster Linie, auf den Individualrechtsschutz ausgerichtet (vgl. etwa Urteil vom 29. April 1993 - BVerwG 7 A 3.92 - BVerwGE 92, 263 <264> = Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 196 S. 46). Wollte man die allgemeine Leistungsklage - im Gegensatz zur Verpflichtungsklage als einer besonderen Leistungsklage - von dieser Grundentscheidung ausnehmen, käme es zu Wertungswidersprüchen, die in der Sache nicht gerechtfertigt werden könnten. Das im Verfahren aufgeworfene Sachproblem der Zulässigkeit einer Verbandsklage ist demnach ungeachtet der Rechtsnatur des erstrebten behördlichen Handelns und folglich der prozessualen Einordnung des Rechtsschutzbegehrens zu bewältigen.

19

bb) Bei der Prüfung, ob dem Kläger die Möglichkeit einer Verbandsklage eröffnet ist, hat das Verwaltungsgericht sich zu Recht an der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs orientiert.

20

Im Urteil vom 8. März 2011 hat sich der Europäische Gerichtshof zu den Rechtswirkungen des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen ; Gesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl II S. 1251) verhalten. Die Aarhus-Konvention ist nicht nur von allen Mitgliedstaaten der EU, sondern auch von der EU selbst ratifiziert worden (Beschluss des Rates vom 17. Februar 2005, ABl EU Nr. L 124 S. 1). Als sogenanntes gemischtes Abkommen ist sie Teil des Unionsrechts und als solcher war sie Gegenstand der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 im Verfahren Rs. C-240/09.

21

Der Europäische Gerichtshof hat zunächst festgestellt, dass die EU und damit der Gerichtshof jedenfalls dann für die Umsetzung und Auslegung von Art. 9 Abs. 3 AK zuständig sind, wenn es um Fragen der Beteiligung und des Rechtsschutzes in Verfahren geht, die inhaltlich die Durchsetzung des EU-Umweltrechts zum Gegenstand haben. Sodann hat er ausgeführt, dass Art. 9 Abs. 3 AK wegen des darin enthaltenen Ausgestaltungsvorbehalts derzeit keine unmittelbare Wirkung zukommt. Die nationalen Gerichte sind aber gleichwohl verpflichtet, ihr nationales Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsprozessrecht soweit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise in Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten.

22

(1) Die nationalen Gerichte sind gehalten, die Entscheidung als Teil des Unionsrechts bei ihren rechtlichen Erwägungen zu beachten (vgl. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, AEUV Art. 267 Rn. 104). Die Kritik, der sich die Argumentation des Urteils ausgesetzt sieht, ändert daran nichts. Denn die Grenzen zum "ausbrechenden Rechtsakt", etwa wegen eines vermeintlichen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV, dessen Annahme im Übrigen die Pflicht zur "Remonstration" in Gestalt eines neuerlichen Vorabentscheidungsverfahrens nach sich zöge (BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 - 2 BvR 2661/06 - BVerfGE 126, 286 <303 f.>), sind ersichtlich nicht überschritten (vgl. Berkemann, DVBl 2013, 1137 <1143 f.>).

23

(2) Die vom Europäischen Gerichtshof aufgestellte Auslegungsleitlinie erfasst auch die vorliegende Fallkonstellation. Die Luftreinhalteplanung nach § 47 Abs. 1 BImSchG (i.d.F. des Achten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 31. Juli 2010, BGBl I S. 1059) dient der Umsetzung der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl EU Nr. L 152 S. 1). Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten kommt es allein darauf an.

24

Das zutreffende Verständnis einer im Vorabentscheidungsverfahren ergangenen Entscheidung (Auslegungsurteil) erschließt sich zwar vor dem Hintergrund des Streitgegenstands des Ausgangsverfahrens. Darin ging es um die verfahrensrechtliche Stellung der klagenden Vereinigung. Den Urteilsgründen ist indessen nichts zu entnehmen, was darauf schließen lassen könnte, dass sich die Verpflichtung der nationalen Gerichte, Auslegungsspielräume zugunsten von Klagerechten der Umweltverbände zu nutzen, allein auf Verfahrensrecht bezieht und lediglich bereits eingeräumte Mitwirkungsrechte prozessual verstärkt werden sollen (so auch Berkemann, a.a.O. S. 1145; Schlacke, ZUR 2011, 312 <315>).

25

cc) Der Europäische Gerichtshof gibt den Gerichten auf, nach Maßgabe interpretationsfähiger Vorschriften des nationalen Rechts auch Umweltverbänden einen möglichst weiten Zugang zu den Gerichten zu ermöglichen, um so die Durchsetzung des Umweltrechts der Union zu gewährleisten. Zu Unrecht geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass diesem Anliegen über die Vorschrift des § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO Rechnung getragen werden kann.

26

Diese Regelungsalternative erlaubt Ausnahmen vom Erfordernis der Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten. Sie ist jedoch als solche keine im Sinne der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs interpretationsfähige Norm, sondern lediglich eine Vorbehalts- bzw. Öffnungsklausel, die durch eine Entscheidung des zuständigen Normgebers umgesetzt werden muss. § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO selbst ist allerdings der Auslegung zugänglich, dass neben Bestimmungen des Bundes- und des Landesrechts auch Vorschriften des Unionsrechts als andere gesetzliche Regelung eigenständige, von materiellen Berechtigungen losgelöste Klagerechte vermitteln können. Erst auf der Grundlage einer solchen normativen Entscheidung stellt sich die Frage nach unionsrechtlich dirigierten Auslegungsspielräumen.

27

Eine die Vorbehalts- bzw. Öffnungsklausel ausfüllende Norm, die es vor dem Hintergrund der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs erweiternd auslegt, benennt das Verwaltungsgericht nicht. Eine einer solchen Auslegung zugängliche Vorschrift ist auch nicht vorhanden.

28

Eine besondere Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO, mit der eine objektive Rechtskontrolle ermöglicht wird, ist im nationalen Recht nur in eng begrenzten Bereichen normiert worden. Die vorhandenen, der Durchsetzung umweltrechtlicher Belange dienenden Bestimmungen sind nicht einschlägig.

29

(1) Der Anwendungsbereich der naturschutzrechtlichen Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist nicht eröffnet. Gleiches gilt für § 1 UmwRG. Die einschränkenden tatbestandlichen Voraussetzungen von Absatz 1, der vermittelt über Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl Nr. L 175 S. 40) i.d.F. der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl EU Nr. L 156 S. 17) auch der Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 6 AK dient (vgl. BTDrucks 16/2497 S. 42), sind nicht gegeben.

30

(2) Der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kann nicht im Wege der Analogie auf Art. 9 Abs. 3 AK erstreckt werden (so auch Schlacke, a.a.O. S. 316; unklar Kahl, JZ 2012, 667 <673>). Denn es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke.

31

Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz dient, wie sich bereits aus seiner amtlichen Bezeichnung (Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG) sowie der amtlichen Anmerkung zur Umsetzung unionsrechtlicher Vorschriften ergibt, der Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 AK. Demgegenüber hat der Gesetzgeber ausweislich der Denkschrift zur Ratifizierung der Aarhus-Konvention hinsichtlich der Verpflichtungen aus Art. 9 Abs. 3 AK keinen Änderungsbedarf im innerstaatlichen Recht gesehen (BTDrucks 16/2497 S. 42, 46). Insoweit hat sich das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im Zeitpunkt seiner Verabschiedung als seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden. Daran hat sich auch mittlerweile nichts geändert. Ungeachtet der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 hat der Gesetzgeber an der ausdrücklichen Beschränkung des Anwendungsbereichs auch im Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) festgehalten. Darin werden lediglich die durch die Entscheidung des Gerichtshofs vom 12. Mai 2011 (Rs. C-115/09, Trianel - Slg. 2011, I-3673) geforderten Änderungen mit dem Ziel einer "lückenlosen 1:1-Umsetzung" von Art. 10a UVP-RL sowie von Art. 9 Abs. 2 AK eingefügt (BTDrucks 17/10957 S. 11); eine Ausdehnung auf die von Art. 9 Abs. 3 AK erfassten Sachverhalte wird damit ausgeschlossen.

32

Eine planwidrige Regelungslücke kann auch nicht deswegen angenommen werden, weil vieles dafür spricht, dass die vom Gesetzgeber bei der Ratifizierung der Aarhus-Konvention vertretene Rechtsansicht zur fehlenden Notwendigkeit der Anpassung des innerstaatlichen Rechts unzutreffend ist. Sie steht mit dem sich auf internationaler Ebene herausbildenden Verständnis der Vertragspflichten nicht in Einklang.

33

Mit dem Compliance Committee haben die Vertragsparteien auf der Grundlage von Art. 15 AK ein Gremium errichtet, das über die Einhaltung des Abkommens wachen soll, ohne jedoch ein förmliches Streitschlichtungsverfahren nach Art. 16 AK zu präjudizieren (siehe zur Arbeitsweise des Compliance Committee The Aarhus Convention: An Implementation Guide, Second Edition, 2013, S. 234 ff.). Durch dessen Spruchpraxis soll das Abkommen für alle Vertragsparteien klare Konturen erhalten. Auch wenn sich das Compliance Committee mit Empfehlungen begnügt, kommt den darin geäußerten Rechtsansichten gleichwohl bedeutendes Gewicht zu; das folgt nicht zuletzt daraus, dass bislang alle Feststellungen des Compliance Committee über die Konventionswidrigkeit der Rechtslage in einem Vertragsstaat in den Zusammenkünften der Vertragparteien (Art. 10 AK) gebilligt worden sind (siehe Implementation Guide, S. 238).

34

Nach einer gefestigten Spruchpraxis zu Art. 9 Abs. 3 AK stellt sich die den Vertragsparteien nach dem Wortlaut der Bestimmung zugebilligte Gestaltungsfreiheit geringer dar, als insbesondere von Deutschland angenommen. In einer ganzen Reihe von Empfehlungen hat das Compliance Committee sein Verständnis der sogenannten dritten Säule der Aarhus-Konvention über den Zugang zu Gerichten nach Art. 9 Abs. 3 AK dargelegt (grundlegend ACCC/C/2005/11 vom 16. Juni 2006, Rn. 35 ff.; ACCC/C/2006/18 vom März 2008 Rn. 29 ff.; ACCC/C/2008/32 Part I vom 14. April 2011, Rn. 77 ff.; ACCC/C/2010/48 <Österreich> vom 16. Dezember 2011, Rn. 68 ff.; dazu auch Implementation Guide, S. 197 ff., 207 f.) . Dabei betont es zwar - auch im Anschluss an die während der Zusammenkunft der Vertragsparteien vom 25. bis 27. Mai 2005 angenommene Entscheidung II/2, die in Rn. 14 bis 16 ein ersichtlich rechtsschutzfreundliches Verständnis des Art. 9 Abs. 3 AK anmahnt (ECE/MP.PP/2005/2/Add.3 vom 8. Juni 2005) - zunächst die Ausgestaltungsfreiheit des nationalen Gesetzgebers und die Erforderlichkeit einer Gesamtbetrachtung des normativen Umfelds. Die folgenden Ausführungen lassen aber keinen Zweifel daran, dass nach Auffassung des Compliance Committee den Umweltverbänden grundsätzlich eine Möglichkeit eingeräumt werden muss, die Anwendung des Umweltrechts gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Vertragsparteien müssen zwar kein System der Popularklage einführen, so dass jedermann jegliche umweltbezogene Handlung anfechten kann. Die Formulierung "sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen" kann aber nach Auffassung des Compliance Committee die Einführung oder Beibehaltung solcher strikter Kriterien nicht rechtfertigen, die im Ergebnis alle oder fast alle Umweltverbände an der Anfechtung von Handlungen hindern, die im Widerspruch zum nationalen Umweltrecht stehen. Die Formulierung deutet nach Ansicht des Compliance Committee vielmehr auf die Selbstbeschränkung der Vertragsparteien, keine zu strengen Kriterien aufzustellen. Für den Zugang zu dem Überprüfungsverfahren soll eine Vermutung sprechen; er darf nicht die Ausnahme sein. Als Kriterien kommen die Betroffenheit oder ein Interesse in Betracht. Ausdrücklich als nicht ausreichend hat es das Compliance Committee im Verfahren gegen Österreich angesehen, dass im Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 2 AK eine Verbandsklage vorgesehen ist (ACCC/C/2010/48 Rn. 71 ff.).

35

Wenn danach das "Ob" einer umweltrechtlichen Verbandsklage durch das Abkommen entschieden ist, behalten die Vertragsstaaten gleichwohl einen Ausgestaltungsspielraum hinsichtlich des "Wie". Die hiernach ausstehende Umsetzung einer völkervertragsrechtlichen Verpflichtung durch den nationalen Gesetzgeber steht einer planwidrigen Regelungslücke nicht gleich.

36

Eine Auslegung contra legem - im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfindung - fordert das Unionsrecht nicht (vgl. EuGH, Urteile vom 4. Juli 2006 - Rs. C-212/04, Adeneler - Slg. 2006, I-6057 Rn. 110 und vom 16. Juni 2005 - Rs. C-105/03, Pupino - Slg. 2005, I-5285 Rn. 44, 47). Zu Unrecht beruft sich der Kläger auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 26. November 2008 - VIII ZR 200/05 - (BGHZ 179, 27). Eine Pflicht zur richtlinienkonformen Rechtsfortbildung im Wege teleologischer Reduktion oder Extension einer Vorschrift des nationalen Rechts setzt jedenfalls eine hinreichend bestimmte, nämlich klare, genaue und unbedingte, im Grundsatz unmittelbar anwendbare unionsrechtliche Vorschrift voraus, an der es hier nach Scheitern des Vorschlags der Kommission für eine Richtlinie über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 24. Oktober 2003 - KOM(2003) 624 - endgültig mangels unionsrechtlicher Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 AK (noch) fehlt.

37

(3) Hieraus ergibt sich zugleich, dass auch im Unionsrecht eine solche auslegungsfähige Norm nicht auszumachen ist. Das folgt bereits zwingend aus der Tatsache, dass Art. 9 Abs. 3 AK nicht unmittelbar anwendbar ist. Eine nicht unmittelbar anwendbare Bestimmung kann aber nicht Anknüpfungspunkt einer Auslegung sein, die diese Norm der Sache nach anwendbar macht. Eine solche Argumentation wäre zirkulär (vgl. Seibert, NVwZ 2013, 1040 <1042 f.>; ein gesetzgeberisches Handeln fordert wohl auch Epiney, EurUP 2012, 88 <89>; a.A. wohl Berkemann, a.a.O. S. 1147 f.).

38

2. Der festgestellte Rechtsverstoß ist indessen nicht erheblich. Das Verwaltungsgericht hat die Klagebefugnis des Klägers im Ergebnis zu Recht bejaht. Sie folgt aus § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO. Der Kläger kann geltend machen, durch die Ablehnung der Aufstellung eines Luftreinhalteplans, der den Anforderungen des § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 27 der Neununddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen - 39. BImSchV) vom 2. August 2010 (BGBl I S. 1065) genügt, in seinen Rechten verletzt zu sein. § 47 Abs. 1 BImSchG räumt nicht nur unmittelbar betroffenen natürlichen Personen, sondern auch nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbänden das Recht ein, die Aufstellung eines den zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts entsprechenden Luftreinhalteplans zu verlangen.

39

a) Nach § 47 Abs. 1 BImSchG hat die zuständige Behörde, wenn die durch eine Rechtsverordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Entsprechendes gilt, soweit eine Rechtsverordnung die Aufstellung eines Luftreinhalteplans zur Einhaltung von Zielwerten regelt. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

40

Mit dieser Vorschrift verfolgt das Luftqualitätsrecht zwei sich überschneidende Schutzzwecke: Mit der Umsetzung der festgelegten Luftqualitätsziele sollen schädliche Auswirkungen sowohl auf die menschliche Gesundheit als auch auf die Umwelt insgesamt vermieden, verhütet oder verringert werden (Art. 1 Nr. 1 RL 2008/50/EG).

41

aa) Aus dem vom Gesetz bezweckten Schutz der menschlichen Gesundheit folgt ein Klagerecht für die von den Immissionsgrenzwertüberschreitungen unmittelbar betroffenen natürlichen Personen. Das ist durch den Europäischen Gerichtshof geklärt. Seine zu den Aktionsplänen nach Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl EG Nr. L 296 S. 55) i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. September 2003 (ABl EU Nr. L 284 S. 1), § 47 Abs. 2 BImSchG a.F. ergangene Rechtsprechung (EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 - Rs. C-237/07, Janecek - Slg. 2008, I-6221 Rn. 42) ist in dieser Hinsicht ohne Weiteres auch auf die Luftreinhaltepläne nach Art. 23 Abs. 1 RL 2008/50/EG, § 47 Abs. 1 BImSchG n.F. zu übertragen (vgl. Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, BImSchG § 47 Rn. 29e; Jarass, BImSchG, 9. Aufl. 2012, § 47 Rn. 50 m.w.N.; Köck/Lehmann, ZUR 2013, 67 <72>).

42

Der Kläger kann als juristische Person in seiner Gesundheit nicht betroffen sein; die Verletzung eines aus der Gewährleistung der körperlichen Unversehrtheit folgenden subjektiven Rechts auf Einhaltung der Immissionsgrenzwerte kann er nicht geltend machen. Nach dem hergebrachten Begriffsverständnis des subjektiven Rechts würde Entsprechendes gelten, soweit das Luftqualitätsrecht dem Schutz der Umwelt als solcher und damit einem Allgemeininteresse dient.

43

bb) Das Unionsrecht gebietet indessen eine erweiternde Auslegung der aus dem Luftqualitätsrecht folgenden subjektiven Rechtspositionen.

44

Der Europäische Gerichtshof geht davon aus, dass unmittelbar betroffenen juristischen Personen in gleicher Weise wie natürlichen Personen ein Klagerecht zusteht (Urteil vom 25. Juli 2008 a.a.O. Rn. 39). Die Kriterien für die Betroffenheit als Anknüpfungspunkt für eine subjektive, klagefähige Rechtsposition hat er nicht näher erläutert. Die Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten über die Geltendmachung individueller Rechtspositionen hinaus ist darin indessen angelegt.

45

(1) Wird die Betroffenheit durch einen räumlichen Bezug zum Wirkungsbereich der Immissionen bestimmt (so den EuGH verstehend Ziekow, NVwZ 2010, 793 <794>), so folgt aus dieser Rechtsprechung gleichwohl, dass sich die juristische Person - gemessen an der in Rn. 38 des Urteils betonten Schutzrichtung der Vorschrift - ein fremdes Interesse, so etwa als dort ansässiges Unternehmen die Gesundheit seiner Mitarbeiter, zum eigenen Anliegen machen darf.

46

Die in dieser Weise vom Unionsrecht zugebilligte Rechtsmacht ist in unionsrechtskonformer Auslegung des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO im Interesse des aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgenden Effektivitätsgebots als subjektives Recht anzuerkennen (vgl. etwa Gärditz, VwGO, 2013, § 42 Rn. 69 f. m.w.N.). Sie bestimmt zugleich das Verständnis der zur Umsetzung des Unionsrechts erlassenen mitgliedstaatlichen Vorschriften und hat eine Ausdehnung des Begriffs des subjektiven Rechts zur Folge. Allein ein solches Verständnis trägt der Entwicklung des Unionsrechts Rechnung. Es ist von Anfang an von der Tendenz geprägt gewesen, durch eine großzügige Anerkennung subjektiver Rechte den Bürger auch für die dezentrale Durchsetzung des Unionsrechts zu mobilisieren. Der Bürger hat damit zugleich - bezogen auf das objektive Interesse an einer Sicherung der praktischen Wirksamkeit und der Einheit des Unionsrechts - eine "prokuratorische" Rechtsstellung inne. Diese kann auch in den Vordergrund rücken (siehe hierzu - mit verschiedenen Akzentuierungen - etwa Masing, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, GVwR Bd. 1, 2. Aufl. 2012, § 7 Rn. 91 ff., 98 ff., 112 ff.; Schmidt-Aßmann/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Einleitung Rn. 21a; Schmidt-Aßmann, in: Gedächtnisschrift Brugger, 2013, S. 411 ff.; Hong, JZ 2012, 380 <383 ff.>; Gärditz, EurUP 2010, 210 <219 ff.>).

47

(2) Zu den unmittelbar betroffenen juristischen Personen, denen durch § 47 Abs. 1 BImSchG ein Klagerecht eingeräumt ist, gehören auch die nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbände.

48

Eine Auslegung des § 47 Abs. 1 BImSchG dahingehend, dass neben unmittelbar betroffenen natürlichen Personen auch Umweltverbände das Recht haben, die Einhaltung der zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts zu verlangen, ist durch Art. 23 RL 2008/50/EG und Art. 9 Abs. 3 AK geboten. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in seinem Urteil vom 8. März 2011 in Bezug auf Sachverhalte, die - wie hier die Aufstellung von Luftreinhalteplänen - dem Unionsrecht unterliegen, für Umweltverbände einen weiten Zugang zu Gericht gefordert; er hat dies damit begründet, dass der "Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte" gewährleistet werden müsse (a.a.O. Rn. 48, 51). Ausgehend hiervon müssen sich die Klagerechte, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 25. Juli 2008 (a.a.O.) auf dem Gebiet der Luftreinhaltung anerkannt hat, auch auf Umweltverbände erstrecken. Eine grundsätzliche Verneinung derartiger Rechte von Umweltverbänden wäre zudem, wie oben dargelegt, unvereinbar mit der Spruchpraxis des Compliance Committee zu Art. 9 Abs. 3 AK.

49

Weder das Unionsrecht noch Art. 9 Abs. 3 AK verlangen jedoch, jedem Umweltverband ein Recht auf Einhaltung der zwingenden Vorschriften bei Aufstellung eines Luftreinhalteplans zu gewähren. Umweltverbände können - nicht anders als natürliche Personen - Träger von materiellen subjektiven Rechten nur sein, wenn sie Teil nicht nur der allgemeinen Öffentlichkeit, sondern der "betroffenen Öffentlichkeit" sind. Als "betroffene Öffentlichkeit" definieren Art. 2 Nr. 5 AK und - für die Umweltverträglichkeitsprüfung - inhaltlich entsprechend Art. 3 Nr. 1 RL 2003/35/EG die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran; im Sinne dieser Begriffsbestimmung haben nichtstaatliche Organisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, ein Interesse (siehe auch Art. 2 Abs. 3 RL 2003/35/EG). Diese Vereinigungen sollen sich die öffentlichen Belange des Umweltschutzes zum eigenen Anliegen machen können.

50

Welche Voraussetzungen ein Umweltverband nach innerstaatlichem Recht erfüllen muss, um berechtigt zu sein, sich die Belange des Umweltschutzes bei Aufstellung eines Luftreinhalteplans zum eigenen Anliegen zu machen, ist nicht ausdrücklich geregelt. § 3 UmwRG regelt lediglich, welche Umweltverbände Rechtsbehelfe nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz einlegen können. Dieser Vorschrift ist jedoch die Grundentscheidung zu entnehmen, dass nur die nach dieser Vorschrift anerkannten Umweltverbände berechtigt sein sollen, vor Gericht geltend zu machen, dass dem Umweltschutz dienende Rechtsvorschriften verletzt worden seien. Auch die Mitwirkungsrechte und Rechtsbehelfsbefugnisse nach §§ 63, 64 BNatSchG sind an die Anerkennung nach § 3 UmwRG geknüpft. Ein normativer Anhaltspunkt dafür, dass bei Aufstellung von Luftreinhalteplänen das grundsätzlich auch Umweltverbänden eingeräumte Recht, die Einhaltung der zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts zu verlangen, an weitergehende Voraussetzungen geknüpft sein könnte, sind nicht ersichtlich.

51

3. Im Übrigen beruht das angegriffene Urteil nicht auf einer Verletzung revisiblen Rechts.

52

a) Zu Unrecht rügt der Beklagte eine unzulässige Antragstellung.

53

Auch dieser Rüge steht § 134 Abs. 4 VwGO nicht entgegen. Denn die Frage, ob der Antrag angesichts des Rechtsschutzbegehrens hinreichend bestimmt ist, kann nur vor dem Hintergrund des geltend gemachten materiellen Anspruchs beantwortet werden.

54

Das Erfordernis eines bestimmten Klageantrags ist in § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO als bloße Sollvorschrift ausgestaltet; ihm muss aber mit der Antragstellung in der mündlichen Verhandlung (§ 103 Abs. 3 VwGO) genügt werden. In einem bestimmten Antrag, der aus sich selbst heraus verständlich sein muss, sind Art und Umfang des begehrten Rechtsschutzes zu benennen. Damit wird der Streitgegenstand festgelegt und der Rahmen der gerichtlichen Entscheidungsbefugnis abgesteckt sowie dem Beklagten eine präzise Verteidigung erlaubt. Schließlich soll aus einem dem Klageantrag stattgebenden Urteil eine Zwangsvollstreckung zu erwarten sein, die das Vollstreckungsverfahren nicht unter Fortsetzung des Streits mit Sachfragen überfrachtet (vgl. Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 82 Rn. 7 ff.; Foerste, in: Musielak, ZPO, 10. Aufl. 2013, § 253 Rn. 29, jeweils m.w.N.). Welche Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den Besonderheiten des jeweiligen materiellen Rechts und von den Umständen des Einzelfalles ab.

55

Hiernach entspricht die Antragstellung dem Bestimmtheitserfordernis. Die vom Beklagten bemängelte Benennung allein des durch die Ergänzung des Luftreinhalteplans zu erreichenden Ziels spiegelt die planerische Gestaltungsfreiheit wider, die das Gesetz der Behörde einräumt (Beschlüsse vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 Rn. 26 f. = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 27 und vom 11. Juli 2012 - BVerwG 3 B 78.11 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 11). Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage nicht von sonstigen Fallkonstellationen, in denen nur ein Erfolg geschuldet wird, während die Wahl der geeigneten Maßnahmen Sache des Schuldners bleibt; auch dann genügt die Angabe dieses Erfolgs (vgl. Foerste, a.a.O. Rn. 32).

56

Der Vollstreckungsfähigkeit des stattgebenden Urteils wird dadurch Rechnung getragen, dass die Entscheidung hinsichtlich der in Betracht zu ziehenden Maßnahmen im Sinne eines Bescheidungsurteils verbindliche Vorgaben machen kann, die im Vollstreckungsverfahren zu beachten sind.

57

b) Ohne Rechtsverstoß hat das Verwaltungsgericht als Grundlage seines Entscheidungsausspruchs festgestellt, dass der Beklagte seinen Verpflichtungen aus § 47 Abs. 1 BImSchG, deren Erfüllung der Kläger einfordern kann, mit dem bestehenden Luftreinhalteplan noch nicht nachgekommen ist.

58

aa) Der in Anlage 11 Abschnitt B der 39. BImSchV genannte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid, der ab dem 1. Januar 2010 einzuhalten ist, wird an mehreren Orten im Stadtgebiet überschritten. Nach § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 27 der 39. BImSchV hat der Beklagte in dieser Situation einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung der Luftverunreinigungen festlegt. Diese Maßnahmen müssen nach § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

59

§ 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG normiert in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 1 RL 2008/50/EG eine zeitliche Vorgabe für die Erreichung des in § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 BImSchG festgelegten Ziels der Einhaltung der Grenzwerte. Die Schadstoffbelastung der Luft soll im Interesse eines effektiven Gesundheitsschutzes möglichst schnell auf das ausweislich des Immissionsgrenzwerts als noch zumutbar erachtete Ausmaß zurückgeführt werden. An diesem Minimierungsgebot muss sich die Entscheidung der Behörde ausrichten; es ist zugleich rechtlicher Maßstab für die angesichts der Gestaltungsspielräume der Behörde eingeschränkte gerichtliche Kontrolle. Das Gebot, die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte möglichst schnell zu beenden, fordert eine Bewertung der zur Emissionsminderung geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen gerade im Hinblick auf eine zeitnahe Verwirklichung der Luftqualitätsziele. Daraus kann sich eine Einschränkung des planerischen Ermessens ergeben, wenn allein die Wahl einer bestimmten Maßnahme eine baldige Einhaltung der Grenzwerte erwarten lässt (vgl. Köck/Lehmann, a.a.O. S. 70 f.). Auch insoweit wird aber nicht vorausgesetzt, dass die zu ergreifenden Maßnahmen auf einen Schlag zur Zielerreichung führen; vielmehr kann auch hier - nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitgrundsatzes - ein Vorgehen in mehreren Stufen vorgesehen werden (Köck/Lehmann, a.a.O. S. 71). Dem trägt das Verwaltungsgericht dadurch Rechnung, dass es im Entscheidungsausspruch nicht zu einer sofortigen, sondern ausdrücklich nur zur schnellstmöglichen Zielerreichung verpflichtet.

60

bb) Der Beklagte kann sich zur Stützung seiner abweichenden Rechtsauffassung, wonach es schon ausreiche, dass ein Luftreinhalteplan die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte jedenfalls schrittweise anstrebe, auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 25. Juli 2008 in der Rechtssache C-237/07, nicht berufen. Denn diese Entscheidung ist zu einer insoweit anderen Rechtslage ergangen. Sie bezieht sich auf Aktionspläne nach Art. 7 Abs. 3 RL 96/62/EG. Abgesehen von der unterschiedlichen Zielsetzung von Luftreinhalteplänen und Aktionsplänen bzw. Plänen für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen ist in der genannten Vorschrift im Unterschied zu Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG der ausdrückliche Hinweis auf die Eignung der zu ergreifenden Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts nicht enthalten; die Maßnahmen sollen nach Art. 7 Abs. 3 RL 96/62/EG lediglich dazu dienen, die Gefahr der Überschreitung zu verringern und die Dauer der Überschreitung zu beschränken. Der Europäische Gerichtshof hat aus dem Aufbau der Richtlinie die Verpflichtung der Mitgliedstaaten entnommen, Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, die Dauer der Überschreitung unter Berücksichtigung aller Umstände auf ein Minimum zu reduzieren (Urteil vom 25. Juli 2008 a.a.O. Rn. 45). Wenn hiernach auch insoweit ein Minimierungsgebot gilt, ist der Entscheidung nicht etwa zu entnehmen, dass die Möglichkeit zur schrittweisen Erreichung der Grenzwerte voraussetzungslos eingeräumt sein soll. Vielmehr muss sich die Maßnahme auch unter Berücksichtigung des zeitlichen Moments rechtfertigen lassen.

61

c) Ebenso wenig ist zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die Einrichtung einer Umweltzone als eine Maßnahme eingeordnet hat, die bei der Aufstellung des Luftreinhalteplans zu berücksichtigen ist.

62

Soweit sich der Beklagte gegen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Geeignetheit der Umweltzone zur Erreichung des Luftqualitätsziels einer Verminderung der NO₂-Belastung wendet, richtet er sich letztlich gegen die tatrichterlichen Feststellungen und Annahmen, gegen die nach § 134 Abs. 4 VwGO wirksame Verfahrensrügen nicht erhoben werden können. Mängel der Sachverhalts- und Beweiswürdigung, die als materiell-rechtliche Verstöße gegen den Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 VwGO einzuordnen wären, hat der Kläger nicht geltend gemacht.

63

Schließlich hat das Verwaltungsgericht bei der Prüfung, ob sich die Einrichtung einer Umweltzone als unverhältnismäßig im engeren Sinne darstellen könnte, keine unzutreffenden rechtlichen Maßstäbe angelegt. Es hat zu Recht die betroffenen rechtlich geschützten Interessen gegenübergestellt und abgewogen. Der Bewältigung besonderer Härten trägt die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 40 Abs. 1 Satz 2 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 2 der Fünfunddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung - 35. BImSchV) vom 10. Oktober 2006 (BGBl I S. 2218) Rechnung.

64

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

§ 50d Absatz 8 Satz 1 des Einkommensteuergesetzes in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1

Die Vorlage betrifft die Frage, ob § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG gegen das Grundgesetz verstößt, weil er für Einkünfte eines unbeschränkt Steuerpflichtigen aus nichtselbständiger Arbeit eine von den Regelungen eines Abkommens zur Vermeidung der Doppelbesteuerung abweichende Besteuerung erlaubt.

A.

I.

2

Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 EStG sind natürliche Personen, die im Inland einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, unbeschränkt einkommensteuerpflichtig. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 EStG unterliegen der Einkommensteuer (alle) Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit, die der Steuerpflichtige während seiner unbeschränkten Einkommensteuerpflicht erzielt. Entsprechend diesen Regelungen werden alle aus nichtselbständiger Arbeit erzielten Einkünfte natürlicher Personen, die in Deutschland einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, unabhängig vom Ort ihrer Erzielung nach deutschem Recht besteuert (sog. Welteinkommensprinzip).

3

Mit Abkommen vom 16. April 1985 haben die Bundesrepublik Deutschland und die Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (BGBl II 1989 S. 867, im Folgenden abgekürzt als DBA-Türkei 1985) unter anderem Folgendes vereinbart:

Art. 15 DBA-Türkei 1985 (Unselbständige Arbeit)

(1) Vorbehaltlich der Artikel 16, 18, 19 und 20 können Gehälter, Löhne und ähnliche Vergütungen, die eine in einem Vertragsstaat ansässige Person aus unselbständiger Arbeit bezieht, nur in diesem Staat besteuert werden, es sei denn, dass die Arbeit im anderen Vertragsstaat ausgeübt wird. Wird die Arbeit dort ausgeübt, so können die dafür bezogenen Vergütungen im anderen Staat besteuert werden.

(2) - (3) … .

Art. 23 DBA-Türkei 1985 (Vermeidung der Doppelbesteuerung im Ansässigkeitsstaat)

(1) Bei in der Bundesrepublik Deutschland ansässigen Personen wird die Doppelbesteuerung wie folgt vermieden:

a) Vorbehaltlich des Buchstabens b werden von der Bemessungsgrundlage der deutschen Steuer die Einkünfte aus Quellen innerhalb der Republik Türkei sowie die in der Republik Türkei gelegenen Vermögenswerte ausgenommen, die nach den vorstehenden Artikeln in der Republik Türkei besteuert werden können oder nur dort besteuert werden können; die Bundesrepublik Deutschland kann jedoch bei der Festsetzung des Steuersatzes für die nicht so ausgenommenen Einkünfte und Vermögenswerte die Einkünfte und Vermögenswerte berücksichtigen, die nach den vorstehenden Artikeln in der Republik Türkei berücksichtigt werden können. […]

b) - d) … .

4

Der Bundestag hat diesem Abkommen mit der Türkei mit Gesetz vom 27. November 1989 zugestimmt (BGBl II S. 866).

5

Nach den Regelungen in Art. 15 Abs. 1, Art. 23 Abs. 1 Buchstabe a Satz 1 DBA-Türkei 1985 sind Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit, die in Deutschland unbeschränkt steuerpflichtige Personen in der Türkei erzielen, in Abweichung vom Welteinkommensprinzip der § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 EStG von der Bemessungsgrundlage der deutschen Steuer ausgenommen. Sie dürfen nicht für die Bemessung der Einkommensteuer nach deutschem Recht herangezogen werden. Lediglich bei der Festsetzung des Steuersatzes für andere Einkünfte dürfen sie berücksichtigt werden.

6

§ 50d EStG in der vorliegend maßgeblichen Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) regelt nach seiner amtlichen Überschrift "Besonderheiten im Fall von Doppelbesteuerungsabkommen". Sein Absatz 8 lautet:

Sind Einkünfte eines unbeschränkt Steuerpflichtigen aus nichtselbständiger Arbeit (§ 19) nach einem Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung von der Bemessungsgrundlage der deutschen Steuer auszunehmen, wird die Freistellung bei der Veranlagung ungeachtet des Abkommens nur gewährt, soweit der Steuerpflichtige nachweist, dass der Staat, dem nach dem Abkommen das Besteuerungsrecht zusteht, auf dieses Besteuerungsrecht verzichtet hat oder dass die in diesem Staat auf die Einkünfte festgesetzten Steuern entrichtet wurden. Wird ein solcher Nachweis erst geführt, nachdem die Einkünfte in eine Veranlagung zur Einkommensteuer einbezogen wurden, ist der Steuerbescheid insoweit zu ändern. § 175 Absatz 1 Satz 2 der Abgabenordnung ist entsprechend anzuwenden.

7

§ 50d Abs. 8 EStG knüpft damit die in einem Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit von der deutschen Steuer an den Nachweis, dass der Vertragsstaat, dem nach dem Abkommen das Besteuerungsrecht zusteht, auf dieses Besteuerungsrecht verzichtet hat oder dass die von ihm festgesetzten Steuern entrichtet wurden. Dies wurde im Gesetzgebungsverfahren folgendermaßen begründet (BRDrucks 630/03, S. 66):

"[§ 50d Abs. 8] Satz 1 macht die nach einem Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) gebotene Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit von dem Nachweis abhängig, dass der Tätigkeitsstaat auf die Besteuerung dieser Einkünfte verzichtet hat oder dass die in diesem Staat festgesetzte Steuer entrichtet wurde. Damit soll verhindert werden, dass die Einkünfte nicht besteuert werden, weil der Steuerpflichtige die Einkünfte im Tätigkeitsstaat pflichtwidrig nicht erklärt und dieser Staat deshalb häufig seinen Steueranspruch nicht mehr durchsetzen kann, wenn er von dem Sachverhalt erfährt, z.B. weil dann keine Vollstreckungsmöglichkeiten gegen den Steuerpflichtigen mehr bestehen. Der Gesetzgeber ist nicht daran gehindert, die Steuerbefreiung aufgrund DBA von einem solchen Nachweis abhängig zu machen. Vgl. hierzu die Ausführungen des BFH im Urteil vom 20. März 2002, I R 38/00, BStBl. II S. 819. Sind die Einkünfte der deutschen Besteuerung unterworfen worden, so ist nach Satz 2 der Steuerbescheid zu ändern, sobald der Steuerpflichtige den in Satz 1 geforderten Nachweis erbringt. Dadurch wird sichergestellt, dass das Besteuerungsrecht des Tätigkeitsstaats geschützt ist und die Gefahr einer sonst eintretenden Doppelbesteuerung vermieden wird. Nach Satz 3 ist § 175 Abs. 1 Satz 2 AO entsprechend anzuwenden. Danach beginnt die Festsetzungsfrist erst mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem der Nachweis nach Satz 1 geführt wird. Der Steuerpflichtige hat damit ausreichend Zeit, die dem Abkommen entsprechende steuerliche Behandlung herbeizuführen."

8

§ 50d Abs. 8 EStG war für den Veranlagungszeitraum 2004 erstmals anzuwenden.

9

Das DBA-Türkei 1985 wurde von der Bundesrepublik Deutschland mit Wirkung zum 31. Dezember 2010 gekündigt. Am 1. August 2012 ist das Abkommen vom 19. September 2011 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und der Steuerverkürzung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen (BGBl II 2012 S. 527), dem der Bundestag mit Gesetz vom 24. Mai 2012 (BGBl II S. 526) zugestimmt hat, in Kraft getreten.

II.

10

1. Im Ausgangsverfahren wenden sich die Kläger, gemeinsam veranlagte Eheleute, gegen den Einkommensteuerbescheid für das Jahr 2004, in dem der Ehemann teils in Deutschland, teils in der Türkei Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit erzielte. Die Kläger beantragten, die in der Türkei erzielten Einkünfte entsprechend den Regelungen des DBA-Türkei 1985 steuerfrei zu belassen. Da sie jedoch nicht entsprechend § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG nachgewiesen hatten, dass die in der Türkei erzielten Einkommensbestandteile dort versteuert worden waren oder die Türkei auf die Besteuerung verzichtet hatte, behandelte das Finanzamt den gesamten Bruttoarbeitslohn als steuerpflichtig. Die Klage zum Finanzgericht blieb erfolglos.

11

2. Mit Beschluss vom 10. Januar 2012 hat der Bundesfinanzhof das daraufhin von den Klägern eingeleitete Revisionsverfahren ausgesetzt, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

12

Zur Begründung der Vorlage trägt der Bundesfinanzhof vor, dass die Revision im Fall der Verfassungsmäßigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG zurückzuweisen wäre. Nach seiner Auffassung verstößt die Vorschrift jedoch gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 25 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG. Mit Abschluss des Doppelbesteuerungsabkommens habe sich Deutschland seines Besteuerungsrechts für in der Türkei erzielte Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit begeben. § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG, der das Besteuerungsrecht an Deutschland zurückfallen lasse, verstoße daher gegen bindendes Völkervertragsrecht und laufe der in Art. 25 GG enthaltenen Wertentscheidung des Grundgesetzes für den Vorrang der allgemeinen Regeln des Völkerrechts zuwider, ohne dass dafür ein tragfähiger Rechtfertigungsgrund vorliege. Die Kläger des Ausgangsverfahrens würden dadurch in ihrem Grundrecht auf Einhaltung der verfassungsmäßigen Ordnung verletzt (a). Zudem widerspreche die Regelung dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG (b).

13

a) § 50d Abs. 8 EStG weiche von der im DBA-Türkei 1985 völkerrechtlich vereinbarten Verteilung des Besteuerungsrechts zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei ab, da sich beide Staaten hinsichtlich der Besteuerung von Arbeitseinkünften völkerrechtlich auf das Quellenprinzip und die Freistellungsmethode geeinigt hätten und diese Vereinbarung vorbehaltlos in nationales Recht überführt worden sei. Das Abkommen enthalte zudem weder eine Rückfallklausel (subject-to-tax-Klausel) noch einen Nachweisvorbehalt für die Besteuerung im anderen Vertragsstaat. In diesem Zusammenhang könne auch dahinstehen, ob bilaterale Abkommen - wie der Bundesfinanzhof in früheren Entscheidungen angenommen habe - unter einem allgemeinen Umgehungsvorbehalt stünden, der durch nationales Recht konkretisiert werden könne. Denn bei § 50d Abs. 8 EStG handele es sich jedenfalls nicht um einen der Ausfüllung eines solchen Umgehungsvorbehalts dienenden Tatbestand zur Abwehr von Abkommensmissbräuchen, also von Maßnahmen, die darauf abzielten, sich in gestaltungsmissbräuchlicher Weise in die Inanspruchnahme von Vorteilen eines bilateralen Abkommens einzukaufen.

14

Der vorlegende Senat wolle der bisherigen Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs und der überwiegenden Auffassung im Schrifttum, die im unilateralen "Bruch" des völkervertraglich Vereinbarten - dem so genannten Treaty Overriding - keinen verfassungsrelevanten Vorgang sähen, im Einklang mit Teilen der Literatur sowie der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr folgen. Das Bundesverfassungsgericht habe im Görgülü- (BVerfGE 111, 307) und im Alteigentümer-Beschluss (BVerfGE 112, 1) sowie in seinem Urteil zur Sicherungsverwahrung (BVerfGE 128, 326) die aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Verpflichtung aller staatlichen Organe zur Beachtung der Europäischen Menschenrechtskonvention bestätigt, die kraft Zustimmung gemäß Art. 59 Abs. 2 GG ebenso wie Doppelbesteuerungsabkommen in den Rang eines Bundesgesetzes überführt worden sei. Es habe sich im Görgülü-Beschluss dahingehend geäußert, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen gehalten sei, Völkervertragsrecht zu beachten, wenn nicht ausnahmsweise die Voraussetzungen vorlägen, von denen das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit einer Abweichung abhängig mache. Darauf aufbauend ergebe sich aus dem Alteigentümer-Beschluss die Verpflichtung aller Staatsorgane, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen. Im Umkehrschluss bedeute dies, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen - durch das Rechtsstaatsgebot in Art. 20 Abs. 3 GG - in die Pflicht genommen werde, Völkervertragsrecht zu beachten. Die prinzipielle Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes sei vorrangig und wirke für den Gesetzgeber als materiell-rechtliche Sperre, die ihm die Verfügungsmacht über den Rechtsbestand in dem Maße nehme, das der völkerrechtliche Vertrag vorgebe. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht diese Frage in der Entscheidung zum Reichskonkordat (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>) noch anders beantwortet. Aus dem Alteigentümer-Beschluss ergebe sich jedoch, dass Abweichungen von völkervertraglichen Vereinbarungen einer besonderen Rechtfertigung bedürften, deren Voraussetzungen eng seien. Rechtfertigungsgrund sei die Beachtung der Menschenwürde und der Grundrechte. Das Bundesverfassungsgericht habe damit methodisch den Weg zu einer Prüfung der Erforderlichkeit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) gewiesen. Für den Ausgleich der hier widerstreitenden Prinzipien von Rechtsstaat und Demokratie komme es entscheidend darauf an, ob dem Gesetzgeber gegenüber dem Vertragsbruch ein milderes Mittel zur Verfügung stehe.

15

Im vorliegenden Fall sei eine Rechtfertigung für den Verstoß gegen das Völkerrecht nicht zu erkennen. Zwar orientiere sich § 50d Abs. 8 EStG am Leistungsfähigkeitsprinzip, verhindere eine sogenannte Keinmalbesteuerung und stelle eine gleichheitsgerechte Besteuerung (wieder) her, indem es dem Steuerpflichtigen den Vorteil, dass seine im Ausland erzielten Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit dort unbesteuert blieben, wieder nehme und ihn im Ergebnis mit anderen Steuerpflichtigen gleichbehandele, die entsprechende Einkünfte im Inland erzielten. Dem Gesetzgeber sei es jedoch nicht in erster Linie um die Verhinderung einer sogenannten Keinmalbesteuerung gegangen, sondern - ausweislich der Gesetzesbegründung - um die Förderung der Steuerehrlichkeit. Da die so erhobenen Steuern aber nicht an den anderen Staat weitergeleitet würden, sei § 50d Abs. 8 EStG wohl von fiskalischen Überlegungen geleitet. Diese seien ebenso wenig wie mangelnde Steuerehrlichkeit ein rechtfertigender Grund für die Durchbrechung der Freistellungsmethode. Unabhängig davon sei die Möglichkeit der Keinmalbesteuerung für die Freistellungsmethode kennzeichnend, so dass es systemfremd wäre, daraus einen Rechtfertigungsgrund für den einseitig angeordneten Besteuerungsrückfall abzuleiten. Eine Rechtfertigung der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) ergebe sich auch nicht daraus, dass Deutschland gezwungen gewesen sei, mittels § 50d Abs. 8 EStG schnell auf einen besonderen Missstand oder einen besonders kurzfristig zutage tretenden Steuerausfall bei im Ausland erzielten Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit zu reagieren. Selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, hätte mit der Kündigung des Abkommens - wie mit Wirkung zum 1. Januar 2011 geschehen - ein milderes Mittel zur Verfügung gestanden.

16

b) § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG verstoße auch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, weil er den Steuerpflichtigen mit im Ausland erzielten Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit, der den Nachweis gemäß § 50d Abs. 8 EStG erbringe, anders behandle als den Steuerpflichtigen, dem dieser Nachweis nicht gelinge. Ein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot liege auch darin, dass das Nachweiserfordernis allein Steuerpflichtige mit Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit treffe, nicht dagegen solche mit anderen Einkünften.

17

3. Zu dem Vorlagebeschluss haben namens der Bundesregierung das Bundesministerium der Finanzen sowie alle Senate des Bundesverwaltungsgerichts Stellung genommen.

18

Das Bundesministerium der Finanzen hält die Vorlage für unbegründet. Die nachträgliche Abweichung von einer durch Vertragsgesetz innerstaatlich in Geltung gesetzten völkerrechtlichen Vereinbarung sei nicht verfassungswidrig. Nach dem sich klar im Wortlaut des Grundgesetzes widerspiegelnden Modell sei zwischen allgemeinen Regeln des Völkerrechts (Art. 25 GG) und völkervertragsrechtlichen Bindungen (Art. 59 Abs. 2 GG) zu unterscheiden. Daraus ergebe sich für Völkervertragsrecht eindeutig der Rang einfachen Rechts, weshalb der demokratisch legitimierte Gesetzgeber durch leges posteriores wirksam von völkervertraglichen Vorgaben abweichen könne. Die abstrakte Berufung auf den Gedanken der Völkerrechtsfreundlichkeit sei nicht geeignet, Rechtsfolgen zu begründen, die Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG widersprächen. Unabhängig davon verstoße § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG auch in den Fällen, in denen ein Doppelbesteuerungsabkommen keinesubject-to-tax-Klausel enthalte, schon deshalb nicht gegen Völkervertragsrecht, weil er lediglich einen allgemeinen, ungeschriebenen Missbrauchsvorbehalt, unter dem alle Doppelbesteuerungsabkommen stünden, konkretisiere. § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG sei auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der geforderte Nachweis diene der Missbrauchsverhinderung und sei insofern sachlich geboten. Die Beschränkung auf Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit sei dadurch gerechtfertigt, dass der Gesetzgeber gerade hier besonderen Handlungsbedarf erkannt habe, weil nichtselbständige Tätigkeiten, beispielsweise von Piloten, Berufskraftfahrern oder Seeleuten, für die Steuerbehörden erheblich schwerer zu erfassen seien als selbständige oder unternehmerische Tätigkeiten.

19

Die Senate des Bundesverwaltungsgerichts teilen überwiegend die Ansicht, dass das Grundgesetz keine Vorrangregelung für völkerrechtliche Verträge enthalte, diese innerstaatlich den Rang eines einfachen Bundesgesetzes hätten und der Gesetzgeber daher von ihnen abweichen dürfe. Weder die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes noch das Rechtsstaatsgebot nivellierten die differenzierten Regelungen über die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtlicher Bestimmungen gemäß Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG.

III.

20

Der Senat hat dem Bundesfinanzhof Gelegenheit gegeben, den Vorlagebeschluss zu ergänzen. Dem ist der Bundesfinanzhof mit Beschluss vom 10. Juni 2015 nachgekommen.

B.

21

Die Vorlage ist zulässig.

I.

22

Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das vorlegende Gericht darlegen, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift abhängt und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm die Vorschrift unvereinbar ist. Die Begründung, die das Bundesverfassungsgericht entlasten soll (vgl. BVerfGE 37, 328 <333 f.>; 65, 265 <277>), muss daher mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, dass und weshalb das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Rechtsvorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit (vgl. BVerfGE 7, 171 <173 f.>; 79, 240 <243>; 105, 61 <67>; 121, 108 <117>; 133, 1 <11>; 135, 1 <10 f., Rn. 28>; 136, 127 <142, Rn. 44>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <23>). Das vorlegende Gericht muss dabei den Sachverhalt darstellen (vgl. BVerfGE 22, 175 <177>), sich mit der einfachrechtlichen Rechtslage auseinandersetzen, seine insoweit einschlägige Rechtsprechung darlegen und die in der Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigen, die für die Auslegung der vorgelegten Rechtsvorschrift von Bedeutung sind (vgl. BVerfGE 136, 127 <142, Rn. 45; 145 ff., Rn. 53 ff.>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <23>). § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verpflichtet das vorlegende Gericht jedoch nicht, auf jede denkbare Rechtsauffassung einzugehen. Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 2, 181 <190 f., 193>; 88, 187 <194>; 105, 61 <67>; 129, 186 <203>; 133, 1 <11, Rn. 35>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <24>).

23

Was die verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Prüfung gestellten Norm angeht, muss das vorlegende Gericht von ihrer Verfassungswidrigkeit überzeugt sein und die für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. BVerfGE 78, 165 <171 f.>; 86, 71 <77 f.>; 88, 70 <74>; 88, 198 <201>; 93, 121 <132>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <23>). Der Vorlagebeschluss muss hierzu den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben und sich mit der Rechtslage, insbesondere der maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auseinandersetzen (vgl. BVerfGE 136, 127 <142, Rn. 45; 145 ff., Rn. 53 ff.>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. November 2014 - 2 BvL 2/13 -, LKV 2015, S. 23 <24>).

II.

24

Die Vorlage genügt diesen Anforderungen.

25

Der Bundesfinanzhof legt seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG und die dafür maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar dar und setzt sich jedenfalls im Hinblick auf die aus der angenommenen Völkerrechtswidrigkeit abgeleitete Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG hinreichend mit der verfassungsrechtlichen Rechtslage auseinander (1.). Ob auch die Ausführungen zur Gleichheitswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügen, kann deshalb dahinstehen (2.).

26

1.a) Aus der Begründung der Vorlage ergibt sich, dass der Bundesfinanzhof von der Verfassungswidrigkeit des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG unter anderem wegen seines Widerspruchs zu den Regelungen des DBA-Türkei 1985 überzeugt ist. In diesem Zusammenhang geht er - wie geboten (vgl. BVerfGE 136, 127 <145 ff., Rn. 53 ff.>) - auch auf die beiden in seiner eigenen bisherigen Rechtsprechung vertretenen Ansätze zur Verfassungsmäßigkeit von abkommensüberschreibenden Gesetzen ein. Er erläutert ausführlich, aus welchen Gründen nach seiner jetzigen Überzeugung die von ihm bislang angenommene Befugnis des nationalen Gesetzgebers, ein Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag durch ein hiervon abweichendes Gesetz ändern oder aufheben zu können (vgl. BFHE 175, 351 <352>; 178, 59 <61 f.>; 198, 514 <521>; BFH, Beschluss vom 28. November 2001 - I B 169/00 -, juris, Rn. 10 f.), nicht besteht. Auch setzt er sich damit auseinander, dass er in früheren Entscheidungen einen ungeschriebenen allgemeinen Umgehungsvorbehalt in Doppelbesteuerungsabkommen anerkannt hat, so dass sich bei einer einen derartigen Vorbehalt konkretisierenden Regelung die Frage ihrer Völkerrechts- und damit auch ihrer dadurch bedingten Verfassungswidrigkeit nicht stellt (vgl. BFHE 198, 514 <518>; 210, 117 <121 f.>; 220, 244 <246>; 220, 392 <395>). Er bringt dabei nachvollziehbar zum Ausdruck, dass und weshalb die Wertungen dieser (bisherigen) Rechtsprechung zu völkerrechtlichen Umgehungsvorbehalten § 50d Abs. 8 EStG nicht beträfen und auch nicht auf diese Regelung übertragen werden könnten. Zudem legt er schlüssig dar, weshalb die vorgelegte Norm nach seiner Auffassung als Abkommensüberschreibung (Treaty Override) anzusehen ist.

27

b) Auch die Erläuterung der für seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG maßgeblichen Erwägungen genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Der Bundesfinanzhof benennt insoweit den seiner Ansicht nach maßgeblichen verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab - Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 25 GG sowie Art. 3 Abs. 1 GG - und legt seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG jedenfalls unter dem Aspekt der Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 25 GG nachvollziehbar dar.

28

aa) Unter dem Blickwinkel der Völkerrechtswidrigkeit bezieht sich der Bundesfinanzhof zur Begründung der Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG auf jüngere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 111, 307; 112, 1; 128, 326) zum Verhältnis von Völker- und Verfassungsrecht. Unter Einbeziehung vor allem steuerrechtlicher Fachliteratur erläutert er, dass und in welchem Umfang der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes und das Rechtsstaatsprinzip die Befugnisse des Gesetzgebers seiner Auffassung nach beschränken.

29

Die Abweichung von der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird in Auseinandersetzung mit dessen Rechtsprechung begründet (vgl. BVerfGE 80, 182 <186>; BVerfGK 4, 184 <196>). Auch soweit der Bundesfinanzhof den in Bezug genommenen jüngeren Senatsentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts entnimmt, dass völkerrechtswidrige Gesetze regelmäßig nichtig sind, genügt die Vorlage - entgegen insoweit geäußerten Zweifeln (vgl. Frau/Trinks, DÖV 2013, S. 228 <230>; Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <381 ff.>) - den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verlangt vom vorlegenden Gericht lediglich die Darlegung, aus welchen Erwägungen es eine Norm für verfassungswidrig "hält", und stellt insofern ausschließlich auf dessen Rechtsansicht ab; ob diese zutrifft oder nicht, entscheidet das Bundesverfassungsgericht in der Sachprüfung oder - bei offensichtlich unzutreffender Rechtsauffassung - im vereinfachten Verfahren nach § 24 BVerfGG (vgl. Müller-Terpitz, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 80 Rn. 244 ). Die vom Bundesfinanzhof unter Bezugnahme auf die jüngere Senatsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vertretene Auffassung, dass abkommensüberschreibende Gesetze regelmäßig verfassungswidrig sind, ist jedenfalls nicht offensichtlich unzutreffend. Sie entspricht einer in der Literatur vertretenen (vgl. Gosch, IStR 2008, S. 413 <418 ff.>; Kempf/Bandl, DB 2007, S. 1377 <1381>; Rauschning, in: Bonner Kommentar, GG, Bd. 9, Art. 59 Rn. 137 ff. ; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 ff.; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>; Vogel, JZ 1997, S. 161 ff.; ders., in: Vogel/Lehner, DBA, 5. Aufl. 2008, Einl. Rn. 193 ff., 205; Weigell, IStR 2009, S. 636 <637 ff.>) Ansicht.

30

bb) Dass sich der Bundesfinanzhof bei der Darlegung der Verfassungswidrigkeit von Abkommensüberschreibungen nicht mit einer Kammerentscheidung vom 22. Dezember 2006 (BVerfGK 10, 116) auseinandergesetzt hat, in der die 1. Kammer des Zweiten Senats unter Bezugnahme auf eine Passage des Alteigentümer-Beschlusses (BVerfGE 112, 1 <25>) ausgeführt hat, dass eine verfassungsunmittelbare Pflicht der staatlichen Organe zur Berücksichtigung des Völkerrechts nicht unbesehen für jede beliebige Bestimmung des Völkerrechts anzunehmen sei, sondern nur, soweit dies dem in den Art. 23 bis Art. 26 GG sowie in den Art. 1 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG niedergelegten Konzept des Grundgesetzes entspreche (vgl. BVerfGK 10, 116 <124>), steht der Zulässigkeit der Vorlage nicht entgegen. § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verlangt zwar eine Darstellung der aus Sicht des vorlegenden Gerichts für die Verfassungswidrigkeit der Norm sprechenden Erwägungen und in diesem Zusammenhang auch eine Auseinandersetzung mit der die Vorlagefrage betreffenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Ein Gebot, auch sämtliche Kammerentscheidungen auszuwerten, ist damit jedoch nicht verbunden. In der Sache hat die 1. Kammer zudem lediglich die Alteigentümer-Entscheidung wiedergegeben, die der Bundesfinanzhof in seine Argumentation einbezogen hat.

31

2. Da die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG mit Blick auf den Gesichtspunkt der möglichen Völkerrechtswidrigkeit den Anforderungen von § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügen, kann dahinstehen, ob der Bundesfinanzhof auch die von ihm angenommene Gleichheitswidrigkeit von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG ausreichend begründet hat. Ist eine Richtervorlage zumindest unter einem Gesichtspunkt zulässig, hat das Bundesverfassungsgericht die vorgelegte Norm unter allen in Betracht kommenden verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen (vgl. BVerfGE 26, 44 <58>; 90, 145 <168>; 120, 125 <144>; 126, 77 <98>; 133, 1 <12, Rn. 41>), unabhängig davon, ob sie im Vorlagebeschluss angesprochen worden sind oder nicht (vgl. BVerfGE 90, 145 <168>).

C.

32

Die Vorlage ist unbegründet. § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Er ist weder aufgrund seines (möglichen) Widerspruchs zu völkerrechtlichen Verträgen (I.) noch wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG (II.) verfassungswidrig.

I.

33

1. In der Ordnung des Grundgesetzes haben völkerrechtliche Verträge in der Regel den Rang einfacher Bundesgesetze. Sie können daher durch spätere, ihnen widersprechende Bundesgesetze verdrängt werden (a-c). Etwas anderes ergibt sich weder aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (d) noch aus dem Rechtsstaatsprinzip (e).

34

a) Rang und Einordnung eines völkerrechtlichen Vertrags innerhalb der deutschen Rechtsordnung werden durch das Grundgesetz bestimmt, das das Verhältnis von internationalem und nationalem Recht an verschiedenen Stellen regelt. So bekennt es sich in Art. 1 Abs. 2 GG zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. Diese unveräußerlichen Rechte liegen ihm voraus und sind selbst der Disposition des Verfassungsgebers entzogen (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>; 112, 1 <27>; 128, 326 <369>). In Art. 23 Abs. 1, Art. 24 Abs. 1 und Abs. 1a GG ermöglicht das Grundgesetz dem Gesetzgeber, Hoheitsrechte auf die Europäische Union, andere zwischenstaatliche und grenznachbarschaftliche Einrichtungen zu übertragen und dem von diesen Organisationen gesetzten Recht einen Anwendungsvorrang vor dem innerstaatlichen Recht einzuräumen (vgl. BVerfGE 37, 271 <280>; 73, 339 <374 f.>), in Art. 24 Abs. 2 GG, sich einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit anzuschließen und in eine entsprechende Beschränkung der Hoheitsrechte einzuwilligen (vgl. BVerfGE 90, 286 <345 ff.>). In Art. 25 GG bestimmt es, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind und den Gesetzen vorgehen (vgl. BVerfGE 23, 288 <300>; 31, 145 <177>; 112, 1 <21 f.>). Gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG schließlich bedürfen völkerrechtliche Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes.

35

Aus der Existenz dieser Öffnungsklauseln ergibt sich, dass das Grundgesetz nicht nur über die Wirksamkeit, sondern auch über den Rang von internationalem Recht innerhalb der nationalen Rechtsordnung entscheidet. In ihrem Geltungsbereich bestimmt die Verfassung insofern auch über Wirksamkeit und Anwendbarkeit von Völkerrecht sowie über die Auflösung von Kollisionen. Sie kann dabei grundsätzlich auch dem staatlichen Recht Vorrang einräumen.

36

Hängen Wirksamkeit und Anwendbarkeit von Völkerrecht innerhalb der deutschen Rechtsordnung von den Vorgaben des Grundgesetzes ab, so können sie durch die Verfassung auch begrenzt werden, mit der Folge, dass es zu einem Auseinanderfallen von innerstaatlich wirksamem Recht und völkerrechtlichen Verpflichtungen kommen kann.

37

b) Während die allgemeinen Regeln des Völkerrechts kraft unmittelbar in der Verfassung erteilten Vollzugsbefehls innerstaatlich wirksam sind und im Rang über dem Gesetz stehen (Art. 25 GG) (aa), bedürfen völkerrechtliche Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, für ihre innerstaatliche Wirksamkeit gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG eines Zustimmungsgesetzes und haben grundsätzlich nur den Rang eines einfachen (Bundes-)Gesetzes (bb).

38

aa) Art. 25 Satz 1 GG verschafft den allgemeinen Regeln des Völkerrechts innerstaatliche Wirksamkeit (1). Sie haben gemäß Art. 25 Satz 2 GG innerhalb der nationalen Rechtsordnung einen Rang über den (einfachen) Gesetzen, aber unterhalb der Verfassung (2). Völkerrechtliche Verträge nehmen in der Regel nicht an dem in Art. 25 Satz 2 GG bestimmten Vorrang vor den (einfachen) Gesetzen teil (3).

39

(1) Art. 25 Satz 1 GG bestimmt, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind. Er verschafft den allgemeinen Regeln des Völkerrechts unmittelbar, das heißt, ohne dass ein sonstiger (einfachrechtlicher) Rechtsakt hinzukommen müsste, Wirksamkeit innerhalb der deutschen Rechtsordnung (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>).

40

(2) Nach Art. 25 Satz 2 GG gehen die allgemeinen Regeln des Völkerrechts den Gesetzen vor. Er räumt diesen Regeln damit Vorrang vor den Gesetzen ein. Ein Gesetz, das mit einer allgemeinen Regel des Völkerrechts kollidiert, verstößt daher gegen die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>; 23, 288 <300>; 31, 145 <177>; 112, 1 <21 f.>).

41

Gleichzeitig ist Art. 25 GG jedoch dahingehend zu verstehen, dass er - dem Wortlaut von Satz 2 entsprechend - den allgemeinen Regeln des Völkerrechts einen Rang oberhalb der (einfachen) Gesetze, aber unterhalb der Verfassung einräumt (Zwischenrang) (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>; 37, 271 <279>; 111, 307 <318>; 112, 1 <24, 26>; Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 42 ; Hillgruber, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 25 Rn. 11; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 25 Rn. 55). Dies korrespondiert mit Art. 100 Abs. 2 GG, der dem Bundesverfassungsgericht die Prüfung zuweist, ob eine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts ist, nicht jedoch die Prüfung, ob das Grundgesetz mit dem (vorrangigen) Völkerrecht vereinbar ist.

42

(3) Zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts gehören das Völkergewohnheitsrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Völkerrechts (vgl. BVerfGE 15, 25 <32 f., 34 f.>; 23, 288 <317>; 31, 145 <177>; 94, 315 <328>; 95, 96 <129>; 96, 68 <86>; 117, 141 <149>; 118, 124 <134>), das heißt diejenigen Normen des Völkerrechts, die unabhängig von vertraglicher Zustimmung für alle oder doch die meisten Staaten gelten (vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 1 ; vgl. auch BVerfGE 15, 25 <34>; 16, 27 <33>; 118, 124 <164 ff.>). Bestimmungen in völkerrechtlichen Verträgen nehmen daher grundsätzlich nicht an dem in Art. 25 Satz 2 GG vorgesehenen Vorrang teil (vgl. BVerfGE 6, 309 <363>; 31, 145 <178>; 117, 141 <149>; 118, 124 <134 f.>). Anders als andere Rechtsordnungen - etwa die französische (vgl. Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. I/1, 2. Aufl. 1989, S. 113 f.; Kunig, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, 2. Abschnitt, Rn. 51; Oellers-Frahm, in: Festschrift für Helmut Steinberger, 2002, S. 865 <868 f.>) oder die luxemburgische (vgl. Vogel, in: ders./Lehner, DBA, 5. Aufl. 2008, Einl. Rn. 204) - sieht das Grundgesetz einen generellen Vorrang völkerrechtlicher Verträge vor dem einfachen Gesetzesrecht nicht vor.

43

bb) Nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erlangen völkerrechtliche Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, erst durch das dort vorgesehene Zustimmungsgesetz innerstaatliche Wirksamkeit (1). Sie haben den Rang einfacher Bundesgesetze (2). Etwas anderes ergibt sich weder aus dem Grundsatz pacta sunt servanda (3) noch - auch nicht für völkerrechtliche Verträge über die Besteuerung - aus § 2 Abs. 1 AO (4).

44

(1) Der Zustimmungsvorbehalt gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG hat unterschiedliche Funktionen. Er dient - neben der Aufteilung der Entscheidungsbefugnisse im Bereich des auswärtigen Handelns (vgl. BVerfGE 90, 286 <357>; 104, 151 <194>; 118, 244 <258>) - der Ermöglichung einer rechtzeitigen und damit effektiven Kontrolle der Exekutive durch die Legislative vor Eintritt der völkerrechtlichen Verbindlichkeit eines Vertrags (vgl. BVerfGE 90, 286 <357>; 118, 244 <258>; 131, 152 <195 f.>). Zudem sichert er den Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, da aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG hervorgeht, dass die in einem völkerrechtlichen Vertrag enthaltenen Regelungen nur unter der Voraussetzung Rechte und Pflichten für den Einzelnen begründen, abändern oder aufheben können, dass ihnen der Gesetzgeber zugestimmt hat (vgl. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 59 Abs. 2 Rn. 65 ff.; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 26). Im Interesse der Funktionsfähigkeit völkerrechtlicher Beziehungen soll der Zustimmungsvorbehalt darüber hinaus verhindern, dass (wichtige) Verträge mit auswärtigen Staaten geschlossen werden, die später - mangels notwendiger Billigung durch den Gesetzgeber - nicht erfüllt werden können (Zweck der Vollzugssicherung) (vgl. BVerfGE 1, 372 <389 f.>; 118, 244 <258>). Damit dient der Zustimmungsvorbehalt zugleich der Wahrung der Entscheidungsfreiheit der Legislative, denn er verhindert, dass das Parlament durch völkerrechtliche Verpflichtungen, die innerstaatlich ein gesetzgeberisches Tätigwerden verlangen, präjudiziert wird (vgl. Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 33; Streinz, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 59 Rn. 21).

45

(2) Aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG folgt zudem, dass völkerrechtlichen Verträgen, soweit sie nicht in den Anwendungsbereich einer anderen, spezielleren Öffnungsklausel - insbesondere Art. 23 bis Art. 25 GG - fallen, innerstaatlich der Rang eines einfachen (Bundes-)Gesetzes zukommt und sie insofern keinen Übergesetzes- oder gar Verfassungsrang besitzen (vgl. BVerfGE 111, 307 <318>).

46

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt nicht nur die Methodik, durch die völkervertragliche Regelungen in der nationalen Rechtsordnung wirksam werden, sondern auch den Rang, der dem für anwendbar erklärten Völkervertragsrecht innerhalb der nationalen Rechtsordnung zukommt. Das (einfache) Gesetz kann - ohne eine dahingehende grundgesetzliche Ermächtigung - dem völkervertraglich Vereinbarten keinen höheren Rang verleihen. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht stets betont, dass der Rechtsanwendungsbefehl im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG einem völkerrechtlichen Vertrag innerhalb der Normenhierarchie keinen Rang über den Gesetzen einräumt (vgl. BVerfGE 19, 342 <347>; 22, 254 <265>; 25, 327 <331>; 35, 311 <320>; 74, 358 <370>; 111, 307 <317>; 128, 326 <367>).

47

(3) Aus dem Grundsatz pacta sunt servanda, der seinerseits eine allgemeine Regel des Völkerrechts ist (vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 9 ; Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 59 Abs. 2 Rn. 92), ergibt sich nichts anderes. Der Grundsatz beschreibt zwar eine besondere (völkerrechtliche) Pflichtenstellung des Staates gegenüber dem jeweiligen Vertragspartner, sagt jedoch nichts über die innerstaatliche Geltung und den Rang völkerrechtlicher Verträge (vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 9 ). Er bewirkt insbesondere nicht, dass alle Bestimmungen völkerrechtlicher Verträge zu allgemeinen Regeln des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG werden (vgl. BVerfGE 31, 145 <178>; vgl. auch BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. August 1983 - 2 BvR 1193/83 -, NVwZ 1984, S. 165 <165>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Oktober 2000 - 1 BvR 1643/95 -, VIZ 2001, S. 114 <114>).

48

(4) An diesem Ergebnis vermag § 2 Abs. 1 AO - auch für völkerrechtliche Verträge über die Besteuerung - nichts zu ändern (vgl. Lehner, IStR 2012, S. 389 <400>). Nach dieser Vorschrift gehen zwar Verträge mit anderen Staaten im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG über die Besteuerung, soweit sie unmittelbar anwendbares innerstaatliches Recht geworden sind, den Steuergesetzen vor. Da es sich bei § 2 AO um eine einfachgesetzliche Regelung handelt, kann er den von ihm geregelten völkerrechtlichen Verträgen keinen höheren Rang in der Normenhierarchie vermitteln (vgl. Mitschke, DStR 2011, S. 2221 <2226>). Allenfalls könnte er die Subsidiarität der nationalen Steuergesetze gegenüber Doppelbesteuerungsabkommen und anderen völkerrechtlichen Verträgen im Steuerrecht anordnen.

49

c) Haben völkerrechtliche Verträge den Rang (einfacher) Bundesgesetze, können sie entsprechend dem lex-posterior-Grundsatz durch spätere, ihnen widersprechende Bundesgesetze verdrängt werden (aa). Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG schließt dies nicht aus (bb). Auch aus der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich nicht, dass eine solche Verdrängung an besondere Voraussetzungen gebunden wäre (cc). Das Völkerrecht steht der innerstaatlichen Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte nicht entgegen (dd).

50

aa) Für ranggleiches innerstaatliches Recht gilt im Fall der Kollision der Grundsatz lex posterior derogat legi priori, es sei denn, die ältere Regelung ist spezieller als die jüngere oder die Geltung des lex-posterior-Grundsatzes wird abbedungen. Sind die Regelungen eines völkerrechtlichen Vertrags in der innerstaatlichen Rechtsordnung wirksam und kommt ihnen dabei der Rang eines (einfachen) Bundesgesetzes zu, so können auch sie durch ein späteres, gegenläufiges Bundesgesetz im Umfang des Widerspruchs außer Kraft gesetzt werden (vgl. Kunig, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, 2. Abschnitt, Rn. 118 f.; a.A. Becker, NVwZ 2005, S. 289 <291>).

51

bb) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG schränkt die Geltung deslex-posterior-Grundsatzes für völkerrechtliche Verträge nicht ein. Da der Gesetzgeber einem völkerrechtlichen Vertrag regelmäßig nur insgesamt zustimmen oder nicht zustimmen kann (vgl. BVerfGE 90, 286 <358>), wird zwar mitunter angenommen, dass Zustimmungsgesetz und völkerrechtlicher Vertrag derart untrennbar miteinander verbunden seien, dass das Zustimmungsgesetz - abgesehen von seiner Aufhebung im Ganzen - durch Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG gegen inhaltliche Abänderungen geschützt sei (vgl. Wohlschlegel, FR 1993, S. 48 <49>) oder sich der Gesetzgeber von einem völkerrechtlichen Vertrag nur in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht lösen könne (vgl. Vöneky, in: Isensee/Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl. 2013, § 236 Rn. 33).

52

Diese Auffassung ist jedoch abzulehnen.

53

Sie widerspricht insbesondere dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG) und dem Grundsatz der parlamentarischen Diskontinuität. Demokratie ist Herrschaft auf Zeit (vgl. Dreier, in: ders., GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 20 Rn. 79). Dies impliziert, dass spätere Gesetzgeber - entsprechend dem durch die Wahl zum Ausdruck gebrachten Willen des Volkes - innerhalb der vom Grundgesetz vorgegebenen Grenzen Rechtsetzungsakte früherer Gesetzgeber revidieren können müssen (vgl. Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, 2000, S. 174; Rust, Die Hinzurechnungsbesteuerung, 2007, S. 108; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>). Damit wäre es nicht zu vereinbaren, wenn ein Parlament die Gesetzgeber späterer Legislaturperioden binden und in ihren Möglichkeiten beschränken könnte, gesetzgeberische Entscheidungen der Vergangenheit aufzuheben oder zu korrigieren, weil dadurch politische Auffassungen auf Dauer festgeschrieben würden (vgl. Hofmann, DVBl. 2013, S. 215 <219>; Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <424>; Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 59 Rn. 184 ; Rust, Die Hinzurechnungsbesteuerung, 2007, S. 108; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>). Das Zustimmungsgesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG soll einem innerstaatlich anwendbaren völkerrechtlichen Vertrag zudem ein hinreichendes demokratisches Legitimationsniveau vermitteln (vgl. Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 21), nicht dieses absenken. Es soll die Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers schützen (vgl. Kempen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 59 Abs. 2 Rn. 37; Musil, Deutsches Treaty Overriding und seine Vereinbarkeit mit Europäischem Gemeinschaftsrecht, 2000, S. 65; Rojahn, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 59 Rn. 33; Streinz, in: Sachs, GG, 7. Aufl. 2014, Art. 59 Rn. 21). Dem widerspräche es, aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG eine "Änderungssperre" für die Zukunft ableiten zu wollen (vgl. Jankowiak, Doppelte Nichtbesteuerung im Internationalen Steuerrecht, 2009, S. 261).

54

Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber im Unterschied zu Exekutive und Judikative gemäß Art. 20 Abs. 3 GG nur an die verfassungsmäßige Ordnung, nicht jedoch an einfachrechtliche Regelungen gebunden ist. Diese soll er - innerhalb der verfassungsrechtlichen Bindungen - durchaus ändern und neu gestalten können. Für ihn sollen daher gerade keine einfachgesetzlichen Bindungen bestehen (vgl. Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, 2000, S. 173). Würde der Gesetzgeber seine Normsetzungsbefugnis in dem Umfang verlieren, in dem er in der Form eines Bundesgesetzes völkerrechtliche Vereinbarungen gebilligt hat, führte dies im Ergebnis zu einer Art. 20 Abs. 3 GG widersprechenden Bindung (vgl. Hofmann, DVBl 2013, S. 215 <219>).

55

Auch ist der Gesetzgeber nicht für die Kündigung völkerrechtlicher Verträge zuständig. Bestünde tatsächlich eine entsprechende Selbstbindung nach der Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrags, würde er dauerhaft auf seine Gesetzgebungsbefugnis verzichten (vgl. BVerfGE 68, 1 <83, 85 f.>). Wenn aber das Demokratieprinzip eine dauerhafte Bindung des Gesetzgebers an Rechtsetzungsakte früherer Gesetzgeber verbietet und ihm gleichzeitig die Befugnis fehlt, völkerrechtliche Verträge, mit deren Inhalt er nicht mehr einverstanden ist, zu beenden, muss er zumindest in der Lage sein, innerhalb seines Kompetenzbereichs vom völkerrechtlich Vereinbarten abweichende Gesetze zu erlassen.

56

Schließlich hat das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag für die Beteiligten am Rechtsverkehr ebenso wenig wie ein sonstiges innerstaatliches Gesetz eine Garantiefunktion dahingehend, dass kein abweichendes Gesetz erlassen wird (vgl. Rudolf, Völkerrecht und deutsches Recht, 1967, S. 212 ff.; Becker, NVwZ 2005, S. 289 <289>).

57

cc) Auch aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich nicht, dass völkervertragliche Regelungen nicht durch spätere, ihnen widersprechende (Bundes-)Gesetze verdrängt werden können.

58

So hat der Zweite Senat in seiner Entscheidung zur C-Waffen-Stationierung ausgeführt, dass der Verfassung schwerlich unterlegt werden könne, dass sie es der Bundesrepublik Deutschland verwehre, sich völkerrechtswidrig zu verhalten (vgl. BVerfGE 77, 170 <233 f.>; vgl. auch BVerfGE 68, 1 <107>). In der Entscheidung zur Unschuldsvermutung hat er zwar festgestellt, dass Gesetze im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands auszulegen und anzuwenden seien, selbst wenn sie zeitlich später wirksam geworden seien als ein völkerrechtlicher Vertrag, da nicht anzunehmen sei, dass der Gesetzgeber, sofern er dies nicht klar bekundet habe, von völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland abweichen oder die Verletzung solcher Pflichten ermöglichen wolle (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>). Daher sei davon auszugehen, dass sich der Gesetzgeber grundsätzlich nicht in Widerspruch zu völkerrechtlichen Pflichten Deutschlands setzen will (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; v. Arnauld, Völkerrecht, 2012, Rn. 515; Payandeh, JöR 57 [2009], S. 465 <488>); er ist dazu jedoch in der Lage (vgl. BVerfGE 6, 309 <362 f.>).

59

Entgegen einer teilweise vertretenen Auffassung (vgl. v. Arnauld, Völkerrecht, 2012, Rn. 518; Gosch, IStR 2008, S. 413 <419>; Jarass, in: ders./Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 25 Rn. 4a; Kempf/Bandl, DB 2007, S. 1377 <1381>; Rauschning, in: Bonner Kommentar, GG, Bd. 9, Art. 59 Rn. 109 ff. ; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <848>; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>; Vogel, in: ders./Lehner, DBA, 5. Aufl. 2008, Einl. Rn. 205; ders., IStR 2005, S. 29 <30>; Weigell, IStR 2009, S. 636 <639 f.>) hat das Bundesverfassungsgericht auch im Görgülü-Beschluss (BVerfGE 111, 307) nicht entschieden, dass der Gesetzgeber nur zur Wahrung tragender Verfassungsgrundsätze von völkerrechtlichen Vereinbarungen abweichen dürfe. Zwar hat der Senat dort festgehalten, dass es dem Ziel der Völkerrechtsfreundlichkeit nicht widerspreche, wenn der Gesetzgeber Völkervertragsrecht ausnahmsweise nicht beachte, sofern nur auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden sei (vgl. BVerfGE 111, 307 <319>). Er hat zudem festgestellt, dass das Zustimmungsgesetz eine Pflicht der zuständigen Stellen zur Berücksichtigung der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Entscheidungen des Gerichtshofs für Menschenrechte begründe und dass diese die entsprechenden Texte und Judikate zur Kenntnis nehmen und in ihren Willensbildungsprozess einfließen lassen müssten (vgl. BVerfGE 111, 307 <324>). Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass die Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit einem völkerrechtlichen Vertrag regelmäßig zu dessen Verfassungswidrigkeit führt. Der Görgülü-Beschluss verhält sich zu den Folgen eines Verstoßes des Gesetzgebers gegen Völker(vertrags)recht nicht, sondern betrifft ausschließlich die Rechtsfolgen einer unzureichenden Beachtung von Völkerrecht durch die Fachgerichte (vgl. Hahn, BB 2012, S. 1955 <1958>; Heger, jurisPR-SteuerR 25/2012 Anm. 4 unter C.; Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <381 f.>; Schwenke, FR 2012, S. 443 <447>).

60

dd) Das Völkerrecht verbietet die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte grundsätzlich nicht (1); unbeachtlich ist ein Verstoß gegen Völkerrecht gleichwohl nicht (2).

61

(1) Das Völkerrecht schließt die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte nicht aus. Allgemeine Regeln des Völkerrechts zur innerstaatlichen Erfüllung von Vertragspflichten existieren nicht (vgl. BVerfGE 73, 339 <375>; vgl. auch BVerfGE 111, 307 <322>; 123, 267 <398>; 126, 286 <302>; 134, 366 <384, Rn. 26>; Doehring, Völkerrecht, 2. Aufl. 2004, Rn. 704; Musil, Deutsches Treaty Overriding und seine Vereinbarkeit mit Europäischem Gemeinschaftsrecht, 2000, S. 64; Vogel, JZ 1997, S. 161 <165>). Das Völkerrecht überlässt es vielmehr den Staaten, in welcher Weise sie ihrer Pflicht zur Beachtung völkerrechtlicher Regelungen genügen (so in Bezug auf die EMRK jedenfalls BVerfGE 111, 307 <316> m.w.N.; 128, 326 <370>). Zwar fordert es von den Staaten die Erfüllung der zwischen ihnen geschlossenen Verträge nach Treu und Glauben (Art. 26 WVRK). Es schließt allerdings nur aus, dass ein Staat unter Berufung auf innerstaatliches Recht die Verletzung einer völkerrechtlichen Pflicht auf völkerrechtlicher Ebene rechtfertigen kann (Art. 27 Satz 1 WVRK).

62

Insoweit überlässt es das Völkerrecht den Staaten, die innerstaatlichen Rechtsfolgen einer Kollision zwischen einem völkerrechtlichen Vertrag und einem Gesetz nach den entsprechenden Rang- und Kollisionsregeln des nationalen Rechts zu regeln und dem nationalen Recht den Vorrang einzuräumen (vgl. Kunig, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 6. Aufl. 2013, 2. Abschnitt, Rn. 30; Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 59 Rn. 183 ). Innerstaatliche Regelungen betreffen andere Rechtsverhältnisse als die völkerrechtlichen Vorschriften, zu denen sie im Widerspruch stehen.

63

(2) Auch wenn das Völkerrecht die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte nicht ausschließt, ist der damit verbundene Verstoß nicht unbeachtlich. Verletzt ein Staat seine Pflichten aus einem völkerrechtlichen Vertrag, haben der oder die Vertragspartner verschiedene Möglichkeiten, auf den Vertragsbruch zu reagieren. Bei weniger gravierenden Vertragsverletzungen kommen regelmäßig nur ein Recht zur ordentlichen Kündigung (Art. 56 WVRK), ein Anspruch auf Herstellung des vertragsmäßigen Zustands oder - subsidiär - eine Schadensersatzforderung in Betracht (vgl. Art. 34 ff. der ILC, Draft Articles on State Responsibility for Internationally Wrongful Acts [2001] vom 26. Juli 2001 ; Doehring, Völkerrecht, 2. Aufl. 2004, Rn. 370 mit Fn. 82, Rn. 371 ff. mit Fn. 86). Bei erheblichen Verletzungen (material breach) kann der andere Teil berechtigt sein, den Vertrag unabhängig von der Vereinbarung eines Kündigungsrechts zu beenden oder ihn zu suspendieren (Art. 60 Abs. 1 WVRK; vgl. Doehring, Völkerrecht, 2. Aufl. 2004, Rn. 371). Eine erhebliche Verletzung liegt gemäß Art. 60 Abs. 3 WVRK bei Verletzung einer für die Erreichung des Vertragsziels oder -zwecks wesentlichen Bestimmung vor (vgl. Art. 2b i.V.m. Art. 12 der ILC Draft Articles on State Responsibility for Internationally Wrongful Acts [2001] vom 26. Juli 2001 ).

64

d) Die Verfassungswidrigkeit völkerrechtswidriger Gesetze lässt sich auch nicht unter Rückgriff auf den ungeschriebenen Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes begründen (a.A. Vogel, JZ 1997, S. 161 <165 ff.>; Becker, NVwZ 2005, S. 289 <291>; Richter, in: Giegerich , Der "offene Verfassungsstaat" des Grundgesetzes nach 60 Jahren, 2010, S. 159 <177 f.>; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <846>; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>). Der Grundsatz hat zwar Verfassungsrang (aa), beinhaltet jedoch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller völkerrechtlichen Normen. Er dient vielmehr vor allem als Auslegungshilfe (bb). Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann insbesondere die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts nicht verdrängen und ihre Systematik nicht unterlaufen (cc).

65

aa) Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit hat Verfassungsrang. Er ergibt sich aus einer Zusammenschau der verfassungsrechtlichen Vorschriften, die das Verhältnis Deutschlands zur internationalen Staatengemeinschaft zum Gegenstand haben (vgl. Herdegen, Völkerrecht, 13. Aufl. 2014, § 22 Rn. 9 f.; Payandeh, JöR 57 [2009], S. 465 <470 ff.>). Das Grundgesetz hat die deutsche öffentliche Gewalt auf die internationale Zusammenarbeit (Art. 24 GG) und die europäische Integration (Art. 23 GG) festgelegt. Es hat das Völkerrecht jedenfalls in seinen allgemeinen Regeln besonders hervorgehoben (Art. 25 GG), das Völkervertragsrecht durch Art. 59 Abs. 2 GG in das System der Gewaltenteilung eingeordnet, die Einfügung Deutschlands in Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit zugelassen (Art. 24 Abs. 2 GG), den Auftrag zur friedlichen Beilegung zwischenstaatlicher Streitigkeiten im Wege der Schiedsgerichtsbarkeit erteilt (Art. 24 Abs. 3 GG) und den Angriffskrieg für verfassungswidrig erklärt (Art. 26 GG) (vgl. BVerfGE 111, 307 <318>). Mit diesen Regelungen zielt es, auch ausweislich der Präambel, darauf, die Bundesrepublik Deutschland als friedliches und gleichberechtigtes Glied in die Völkerrechtsordnung der Staatengemeinschaft einzufügen (vgl. BVerfGE 63, 343 <370>; 111, 307 <318>). Die Bestimmungen enthalten eine Verfassungsentscheidung für eine auf die Achtung und Stärkung des Völkerrechts aufbauende zwischenstaatliche Zusammenarbeit (vgl. BVerfGE 111, 307 <317 f.>; 112, 1 <25>; Mosler, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII, 1992, § 175 Rn. 1 ff.; Payandeh, JöR 57 [2009], S. 465 <481>) und verpflichten daher die gesamte öffentliche Gewalt dazu, einem Auseinanderfallen von völkerrechtlicher und innerstaatlicher Rechtslage entgegenzuwirken und im Außenverhältnis eine mit einer Verletzung des Völkerrechts verbundene Haftung Deutschlands zu vermeiden (vgl. BVerfGE 58, 1 <34>; 59, 63 <89>; 109, 13 <23 f.>; 109, 38 <49 f.>; 111, 307 <316, 318, 328>; 112, 1 <25>; 128, 326 <368 f.>).

66

Der daraus abgeleitete Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes wird in der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - vor allem im Verhältnis zu Menschenrechtspakten und dabei insbesondere im Verhältnis zur Europäischen Menschenrechtskonvention - hervorgehoben (vgl. BVerfGE 92, 26 <48>; 111, 307 <317 ff.>; 112, 1 <26>; 113, 273 <296>; 123, 267 <344, 347>; 128, 326 <365, 366, 369>; BVerfGK 9, 174 <186, 190, 191, 192>; 17, 390 <397 f.>), ist aber auch schon in der älteren Rechtsprechung des Gerichts nachweisbar (vgl. BVerfGE 6, 309 <362>; 18, 112 <121>; 31, 58 <75>; 41, 88 <120 f.>). Während zunächst vor allem die Grenzen der Völkerrechtsfreundlichkeit thematisiert wurden (vgl. BVerfGE 6, 309 <362 f.>; 18, 112 <121>; 31, 58 <75 f.>; 41, 88 <120 f.>), betont die Rechtsprechung heute, dass das Grundgesetz die Staatsorgane in den Dienst der Durchsetzung des Völkerrechts stellt und dadurch das Risiko der Nichtbefolgung internationalen Rechts mindert (vgl. BVerfGE 109, 38 <50>; 111, 307 <328>; 112, 1 <25>).

67

bb) Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes beinhaltet jedoch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller völkerrechtlichen Verträge (1-2). Er dient vor allem als Auslegungshilfe für die Grundrechte und die rechtsstaatlichen Grundsätze der Verfassung sowie das einfache Recht (3).

68

(1) Das Grundgesetz erstrebt die Einfügung Deutschlands in die Rechtsgemeinschaft friedlicher und freiheitlicher Staaten, verzichtet aber nicht auf die in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souveränität.

69

(2) Aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes folgt keine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung jeder Bestimmung des Völkerrechts. Eine solche widerspräche, wie der Zweite Senat im Alteigentümer-Beschluss erläutert hat, dem in den Art. 23 bis Art. 26 GG, in den Art. 1 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG und in Art. 59 Abs. 2 GG niedergelegten Konzept des Grundgesetzes und damit den differenzierten Regelungen über den innerstaatlichen Rang völkerrechtlicher Normen (vgl. BVerfGE 112, 1 <25>), aus denen der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit abgeleitet wird und die daher auch bei der näheren Bestimmung seines Inhalts zu beachten sind. Das Grundgesetz hat nicht die uneingeschränkte Unterwerfung der deutschen Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung und den unbedingten Vorrang von Völkerrecht auch vor dem Verfassungsrecht angeordnet, sondern will die Öffnung der innerstaatlichen Rechtsordnung für das Völkerrecht und die internationale Zusammenarbeit (nur) in den Formen einer kontrollierten Bindung (vgl. BVerfGE 112, 1 <25>), das heißt so, wie sie in den differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über das Verhältnis zwischen den beiden Rechtsordnungen vorgesehen ist. Diese beinhalten für die Regelungen völkerrechtlicher Verträge jedoch gerade keine Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung.

70

(3) Die sich aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ergebende Pflicht, das Völkerrecht zur respektieren, besitzt vielmehr drei Dimensionen: Erstens sind die deutschen Staatsorgane verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen. Zweitens hat der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung zu gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane begangene Völkerrechtsverstöße korrigiert werden können. Drittens können die deutschen Staatsorgane - unter hier nicht näher zu bestimmenden Voraussetzungen - auch verpflichtet sein, das Völkerrecht im eigenen Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen, wenn andere Staaten es verletzen (vgl. BVerfGE 112, 1 <26>).

71

(4) Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit dient nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ferner als Auslegungshilfe für die Grundrechte und die rechtsstaatlichen Grundsätze der Verfassung sowie das einfache Recht (vgl. zur Europäischen Menschenrechtskonvention und zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte als Auslegungshilfe BVerfGE 74, 358 <370>; 83, 119 <128>; 111, 307 <315 f., 317, 324, 325, 329>; 120, 180 <200 f.>; 128, 326 <365, 367 f.>; BVerfGK 3, 4 <8>; 9, 174 <190>; 10, 66 <77>; 10, 234 <239>; 11, 153 <159 ff.>; 20, 234 <247>). Er gebietet, die nationalen Gesetze nach Möglichkeit so auszulegen, dass ein Konflikt mit völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland nicht entsteht (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; 83, 119 <128>; 111, 307 <317 f.>; 120, 180 <200 f.>; 128, 326 <367 f.>; BVerfGK 9, 174 <190>). In der Kammerrechtsprechung ist dies dahingehend konkretisiert worden, dass im Rahmen geltender methodischer Grundsätze von mehreren möglichen Auslegungen eines Gesetzes grundsätzlich eine völkerrechtsfreundliche zu wählen ist (vgl. BVerfGK 10, 116 <123>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 8. Dezember 2014 - 2 BvR 450/11 -, NVwZ 2015, S. 361 <364>; so auch Proelß, in: Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - erörtert von den wissenschaftlichen Mitarbeitern, Bd. 1, 2009, S. 553 <556 ff.>).

72

Das aus dem Grundgesetz abgeleitete Gebot der völkerrechtsfreundlichen Auslegung gilt jedoch nicht absolut und ungeachtet der methodischen Grenzen der Gesetzesauslegung. Es verlangt keine schematische Parallelisierung der innerstaatlichen Rechtsordnung mit dem Völkerrecht, sondern eine möglichst vollständige Übernahme der materiellen Wertungen - soweit dies methodisch vertretbar und mit den Vorgaben des Grundgesetzes vereinbar ist (vgl. BVerfGE 111, 307 <323, 329>; 128, 326 <366, 371 f.>; BVerfGK 20, 234 <247>; bezogen auf die EMRK vgl. Thym, JZ 2015, S. 53 <54>). Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit entfaltet Wirkung nur im Rahmen des demokratischen und rechtsstaatlichen Systems des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE 111, 307 <318, 323, 329>; 128, 326 <366, 371 f.>) und lässt etwa den Grundsatz der demokratischen Selbstbestimmung unangetastet (vgl. BVerfGE 123, 267 <344>). Zwar ist grundsätzlich nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber, sofern er dies nicht klar bekundet hat, von völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland abweichen oder die Verletzung solcher Verpflichtungen ermöglichen will (vgl. BVerfGE 74, 358 <370>; BVerfGK 10, 116 <123>). Eine Auslegung entgegen eindeutig entgegenstehendem Gesetzes- oder Verfassungsrecht ist jedoch methodisch nicht vertretbar (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>; vgl. auch Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <425 f.>).

73

cc) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG kann daher nicht völkerrechtsfreundlich dahingehend ausgelegt werden, dass sich der Gesetzgeber nur in Ausnahmefällen, in denen allein auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden ist, über völkervertragliche Bindungen hinwegsetzen dürfte. Eine Auslegung von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach völkerrechtlichen Verträgen zumindest im Regelfall ein Rang über den (einfachen) Gesetzen zukäme, ist methodisch nicht vertretbar. Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann die Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts nicht verdrängen (1) und die damit verbundene Systematik nicht unterlaufen (2).

74

(1) Das Grundgesetz hat sich in Art. 59 Abs. 2 GG dafür entschieden, völkerrechtliche Verträge innerstaatlich (nur) mit dem Rang eines (einfachen) Bundesgesetzes auszustatten (vgl. BVerfGE 19, 342 <347>; 22, 254 <265>; 25, 327 <331>; 35, 311 <320>; 74, 358 <370>; 111, 307 <317 f.>; 128, 326 <367>; BVerfGK 10, 116 <124>). Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit - der seinerseits keine allgemeine Regel des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Oktober 2000 - 1 BvR 1643/95 -, juris, Rn. 11) und unter anderem aus Art. 59 Abs. 2 GG abgeleitet wird - vermag an dieser Einordnung und an der daran anknüpfenden Geltung des lex-posterior-Grundsatzes nichts zu ändern. In diesem Sinne hat der Senat bereits in seiner Entscheidung zum Reichskonkordat festgestellt, dass das Grundgesetz in seiner Völkerrechtsfreundlichkeit nicht so weit gehe, die Einhaltung bestehender völkerrechtlicher Verträge durch eine Bindung des Gesetzgebers an das ihnen entsprechende Recht zu sichern (vgl. BVerfGE 6, 309 <362 f.>). Der aus ihm abgeleitete ungeschriebene Verfassungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann das Grundgesetz konkretisieren oder ergänzen. Er kann das geschriebene Verfassungsrecht jedoch nicht entgegen der in Art. 79 Abs. 1 und Abs. 2 GG vorgesehenen Zuständigkeit und Methodik ändern oder außer Kraft setzen (vgl. Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Abs. 3 Rn. 251).

75

(2) Die hier in Rede stehende Auslegung von Art. 59 Abs. 2 GG, die sich auf den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit beruft, führte im Ergebnis dazu, dass die Unterschiede in der Bindungswirkung der verschiedenen Quellen des Völkerrechts, die durch ihren jeweiligen grundgesetzlich bestimmten Rang bedingt sind, eingeebnet würden und damit die grundgesetzliche Systematik hinsichtlich des Rangs von Völkerrecht unterlaufen würde (vgl. Frau/Trinks, DÖV 2013, S. 228 <231 f.>; Gosch, IStR 2008, S. 413 <419>; Heger, jurisPR-SteuerR 25/2012 Anm. 4 unter C.I.). Dies wird, nimmt man Doppelbesteuerungsabkommen in den Blick, sehr deutlich: Da Doppelbesteuerungsabkommen regelmäßig nicht gegen tragende Grundsätze der Verfassung verstoßen (vgl. Fehrenbacher/Traut, in: Festschrift für Kay Hailbronner, 2013, S. 569 <580>; Kempf/Bandl, DB 2007, S. 1377 <1381>; Stein, IStR 2006, S. 505 <508 f.>; Vogel, IStR 2005, S. 29 <30>), hätten sie de facto - wie die allgemeinen Regeln des Völkerrechts - regelmäßig einen Rang über den Gesetzen. Eine solche Gleichsetzung widerspräche jedoch der in Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG getroffenen Unterscheidung. Darüber kann sich die Auslegung von Art. 59 Abs. 2 GG nicht hinwegsetzen.

76

Die Forderung nach einer völkerrechtskonformen Auslegung von Art. 59 Abs. 2 GG verkennt zudem, dass das Grundgesetz nicht nur zwischen Völkervertragsrecht und allgemeinen Regeln des Völkerrechts unterscheidet, sondern auch zwischen zwingenden, der Disposition des Verfassungsgebers entzogenen Regelungen, insbesondere den unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten (Art. 1 Abs. 2 GG), und sonstigem Völkerrecht (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>; 112, 1 <27 f.>; 128, 326 <369>). Daher können die vom Bundesfinanzhof und Teilen des Schrifttums zur Begründung einer grundsätzlichen Bindung des Gesetzgebers an Völkervertragsrecht herangezogenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, die sich durchgängig auf grund- und menschenrechtliche Fragestellungen (vgl. BVerfGE 111, 307 <308 ff.>; 112, 1 <13 ff.>; 128, 326 <359 ff.>) beziehen, nicht ohne Weiteres auf die vorliegende Konstellation übertragen werden (zur fehlenden Übertragbarkeit der Entscheidungen aufgrund des unterschiedlichen normativen Gesamtgefüges vgl. Hahn, BB 2012, S. 1955 <1958>; Heger, jurisPR-SteuerR 25/2012 Anm. 4 unter C.; Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <381 f.>; Musil, IStR 2014, S. 192 <194>; Schwenke, FR 2012, S. 443 <447>).

77

e) Entgegen einer vor allem in der steuerrechtlichen Literatur vertretenen und vom Bundesfinanzhof nun aufgegriffenen Ansicht (z.B. Frotscher, IStR 2009, S. 593 <599>; Gosch, IStR 2008, S. 413 <419>; Kempf/Bandl, DB 2007, 1377 <1381>; Rust, Die Hinzurechnungsbesteuerung, 2007, S. 105 ff.; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>; Stein, IStR 2006, S. 505 <509>; Vogel, JZ 1997, S. 161 <165>), ist die einseitige Abkommensüberschreibung (Treaty Override) schließlich nicht wegen eines Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip verfassungswidrig.Die Auslegung des grundgesetzlichen Rechtsstaatsgebots muss den Anforderungen einer systematischen Interpretation des Verfassungstextes genügen. Eine (vermeintlich) rechtsstaatliche Auslegung findet jedenfalls an ausdrücklichen Vorgaben des Grundgesetzes und am Demokratieprinzip ihre Grenze (aa). Daher kann aus dem Rechtsstaatsprinzip ein insbesondere den Art. 25 Satz 2, Art. 59 Abs. 2 GG widersprechender (begrenzter) Vorrang des Völkervertragsrechts vor dem (einfachen) Gesetz oder eine Einschränkung des lex-posterior-Grundsatzes nicht abgeleitet werden (bb).

78

aa) Das Verfassungsrecht besteht nicht nur aus den einzelnen Sätzen der geschriebenen Verfassung, sondern darüber hinaus aus gewissen sie verbindenden, innerlich zusammenhaltenden allgemeinen Grundsätzen und Leitideen, die der Verfassungsgeber, weil sie das vorverfassungsmäßige Gesamtbild geprägt haben, von dem er ausgegangen ist, nicht in einem besonderen Rechtssatz konkretisiert hat (vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 80 ff., 84 f.; Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, 1997, S. 399 ff.). Zu diesen Grundsätzen gehört das Rechtsstaatsprinzip, das sich aus einer Zusammenschau der Bestimmungen des Art. 20 Abs. 3 GG über die Bindung der einzelnen Gewalten und der Art. 1 Abs. 3, Art. 19 Abs. 4, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG sowie aus der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes ergibt (vgl. BVerfGE 2, 380 <403>). Seine vornehmliche Verankerung findet das Rechtsstaatsprinzip allerdings in den in Art. 20 Abs. 3 GG ausgesprochenen Bindungen der Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 35, 41 <47>; 39, 128 <143>; 48, 210 <221>; 51, 356 <362>; 56, 110 <128>; 58, 81 <97>; 101, 397 <404>; 108, 186 <234>; 133, 143 <157 f., Rn. 40>; 134, 33 <89, Rn. 129>; stRspr).

79

Das Rechtsstaatsprinzip enthält keine bis in alle Einzelheiten gehenden, eindeutig bestimmten Ge- oder Verbote, sondern ist entsprechend den jeweiligen sachlichen Gegebenheiten zu konkretisieren (vgl. BVerfGE 7, 89 <92 f.>; 65, 283 <290>; 111, 54 <82>). Angesichts dieser Weite und Unbestimmtheit des Rechtsstaatsprinzips ist bei der Ableitung konkreter Bindungen mit Behutsamkeit vorzugehen (vgl. BVerfGE 90, 60 <86>; vgl. auch BVerfGE 57, 250 <276>; 65, 283 <290>; 111, 54 <82>). Eine (vermeintlich) rechtsstaatliche Auslegung des Grundgesetzes findet jedenfalls an anderen Vorgaben des Grundgesetzes ihre Grenze. Sie darf der geschriebenen Verfassung nicht widersprechen (vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 85, 87). Das Rechtsstaatsprinzip ist daher auch kein Einfallstor für eine den differenzierten Regelungen des Grundgesetzes zur Bindungswirkung völkerrechtlicher Regelungen widersprechende schematische "Vollstreckung" von Völkerrecht (vgl. bezogen auf die Durchführung von Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte BVerfGE 111, 307 ).

80

bb) Wollte man die Verfassungswidrigkeit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) aus ihrer Rechtsstaatswidrigkeit abzuleiten versuchen, liefe dies darauf hinaus, dem Völkervertragsrecht entgegen dem insbesondere Art. 25 Satz 2, Art. 59 Abs. 2 GG zu entnehmenden Konzept des Grundgesetzes zumindest einen begrenzten Vorrang vor dem (einfachen) Gesetz einzuräumen. Ein verfassungsrechtliches Verbot der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) würde bedeuten, dass nicht nur das Abkommen selbst, das mitunter erst nach Ablauf mehrerer Jahre (vgl. Art. 30 Abs. 2 Satz 1 DBA-Türkei 1985) und nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes gemäß Art. 59 Abs. 1 GG nicht vom Gesetzgeber (vgl. oben Rn. 55) gekündigt werden kann, sondern auch seine Auslegung durch die Fachgerichte korrigierenden Eingriffen des Gesetzgebers entzogen wäre (vgl. BVerfGE 135, 1 <15, Rn. 45>; Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <424>). Das widerspräche nicht nur der in Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG zum Ausdruck kommenden Entscheidung gegen eine Unterwerfung der Verfassung unter das Völkerrecht und für den einfachgesetzlichen Rang des Völkervertragsrechts, sondern auch dem Demokratieprinzip.

81

Aus dem Urteil des Zweiten Senats zur Verpackungsteuer ergibt sich nichts anderes. Dort ging es um sich widersprechende Regeln des Steuergesetzgebers (Land) und des Sachgesetzgebers (Bund), also um den - vom Senat allerdings nicht erwähnten - Vorrang des Bundesrechts nach Art. 31 GG und die Kohärenz der (einheitlichen) nationalen Rechtsordnung. Auf sie bezieht sich der dort entwickelte Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (vgl. BVerfGE 98, 106 <118 f.>), der verhindern soll, dass der Bürger einander widersprechenden Normbefehlen unterschiedlicher Gesetzgeber ausgesetzt wird. Demgegenüber geht es bei der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) um die Kollision zweier gleichrangiger Normen desselben Gesetzgebers. Derartige Kollisionen sind - wie der Senat in dem Verpackungsteuerbeschluss ausgeführt hat - grundsätzlich "nach dem Rang, der Zeitenfolge und der Spezialität der Regelungen" aufzulösen (BVerfGE 98, 106 <119>).

82

2. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG eine Abkommensüberschreibung (Treaty Override) darstellt. Das Grundgesetz verbietet eine Überschreibung der dort genannten völkervertraglichen Vereinbarungen durch abweichende nationale Regelungen im Regelfall nicht (a). Das verstößt weder gegen die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (b) noch gegen das Rechtsstaatsprinzip (c). Auch sonstige Erwägungen stehen ihr nicht entgegen (d).

83

a) Das DBA-Türkei 1985 ist ein völkerrechtlicher Vertrag. Da er nicht allgemeine Regeln des Völkerrechts klarstellend wiederholt und die allgemeine Regel des Völkerrechts pacta sunt servanda die einzelnen Normen eines Doppelbesteuerungsabkommens nicht in allgemeine Regeln des Völkerrechts verwandelt, scheidet Art. 25 GG als Maßstab für die verfassungsrechtliche Überprüfung der hier in Rede stehenden Abkommensüberschreibung (Treaty Override) schon tatbestandlich aus.

84

Maßstab für die verfassungsrechtliche Prüfung einer Überschreibung des DBA-Türkei 1985 ist allein Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG. Demnach bedürfen Doppelbesteuerungsabkommen wie andere völkerrechtliche Verträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, für ihre innerstaatliche Wirksamkeit eines ihnen den Anwendungsbefehl innerhalb der innerstaatlichen Rechtsordnung erteilenden Bundesgesetzes. Durch diesen erhalten sie innerstaatlich den Rang eines (einfachen) Bundesgesetzes.

85

Da der Gesetzgeber gemäß Art. 20 Abs. 3 Halbsatz 1 GG und in Übereinstimmung mit dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG nur an die verfassungsmäßige Ordnung, nicht aber an einfache Gesetze gebunden ist, kann er das Zustimmungsgesetz zu dem DBA-Türkei 1985 ungeachtet der fortbestehenden völkerrechtlichen Verbindlichkeit durch den Erlass von Gesetzen, die dem im Doppelbesteuerungsabkommen Vereinbarten inhaltlich widersprechen, aufheben oder ändern.

86

b) Nichts anderes ergibt sich - wie dargelegt - aus dem Verfassungsgrundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit. Dieser ist ein die Verfassungs- und Gesetzesauslegung leitender Grundsatz, verleiht jedoch auch Doppelbesteuerungsabkommen wie dem DBA-Türkei 1985 keinen Rang über dem einfachen Gesetzesrecht und insofern auch keine die Befugnisse des Gesetzgebers beschränkende Bindung.

87

c) Auch aus dem Rechtsstaatsprinzip, insbesondere der Einheit der Rechtsordnung, könnte nicht die Verfassungswidrigkeit einer etwaigen Abkommensüberschreibung (Treaty Override) durch § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG abgeleitet werden.

88

Eine Abkommensüberschreibung (Treaty Override) führt zu keiner größeren Rechtsunsicherheit, als sie mit den Grundsätzen der lex posterior und der lex specialis allgemein verbunden ist. Im vorliegendem Fall kommt hinzu, dass der Gesetzgeber in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG seinen Willen zur Abkommensüberschreibung (Treaty Override) eindeutig zum Ausdruck gebracht hat ("ungeachtet des Abkommens"), so dass weder mit Blick auf den Rang noch auf die Zeitfolge noch auf die Spezialität der Regelung Zweifel am Vorrang des § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG vor inhaltlich abweichenden völkerrechtlichen Vereinbarungen in Doppelbesteuerungsabkommen bestehen. Mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 wollte der (Bundes-)Gesetzgeber vielmehr offensichtlich eine gegenüber Zustimmungsgesetzen zu Doppelbesteuerungsabkommen vorrangige Regelung treffen (vgl. Krumm, AöR 138 [2013], S. 363 <390>).

89

d) Selbst wenn man davon ausginge, dass es für die Zulässigkeit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) entscheidend auf die Möglichkeit des Gesetzgebers ankommt, sich im Einklang mit dem Völkerrecht von einem (teilweise) nicht mehr gewollten Vertrag zu lösen, führte dies nicht zur Unzulässigkeit einer Überschreibung. Denn der Gesetzgeber ist unabhängig davon, ob eine Kündigung völkerrechtlich zulässig ist, nach den Regelungen des Grundgesetzes zur Kündigung eines völkerrechtlichen Abkommens nicht befugt (Art. 59 Abs. 1 GG) (vgl. BVerfGE 68, 1 <82>). Die Kündigung eines Doppelbesteuerungsabkommens zum Zweck der Neuverhandlung und vertraglichen Durchsetzung eigener Absichten ist insoweit, verglichen mit einer Abkommensüberschreibung (Treaty Override) und entgegen der Auffassung des Bundesfinanzhofs, kein milderes, aber ebenso geeignetes Mittel, um dem Demokratieprinzip gerecht zu werden, und deshalb auch nicht vorzugswürdig (vgl. Ismer/Baur, IStR 2014, S. 421 <424>).

90

Hinzu kommt, dass die Kündigung eines völkerrechtlichen Vertrags auch aus Sicht des Vertragspartners nicht unbedingt ein milderes Mittel ist, sich vom völkerrechtlich Vereinbarten zu lösen, weil das Abkommen infolge der Kündigung regelmäßig insgesamt wegfällt (vgl. Art. 44 WVRK). Dies nähme ihm die völkerrechtlich vorgesehene Möglichkeit, den Inhalt oder zumindest die Auslegung eines Abkommens durch die Praxis seiner Anwendung in Übereinstimmung mit der anderen Vertragspartei in ganz bestimmten Punkten (konkludent) zu ändern (vgl. Art. 31 Abs. 3 Buchstabe b, Art. 39 WVRK).

91

Schließlich kann die Kündigung des Doppelbesteuerungsabkommens auch aus Sicht des Steuerpflichtigen nicht als milderes Mittel angesehen werden (vgl. Mitschke, DStR 2011, S. 2221 <2225>). Denn ohne Doppelbesteuerungsabkommen ist er - vorbehaltlich der Anrechnung entsprechend § 34c EStG - der Gefahr einer Doppelbesteuerung ausgesetzt.

II.

92

§ 50d Abs. 8 Satz 1 EStG ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

93

1. a) Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 98, 365 <385>; 116, 164 <180>; 122, 210 <230>; 130, 240 <252>). Er verbietet ungleiche Belastungen ebenso wie ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE 79, 1 <17>; 121, 108 <119>; 121, 317 <370>; 122, 210 <230>; 126, 400 <416>; 130, 240 <252 f.>; 135, 126 <143, Rn. 51>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>; stRspr). Verboten ist daher ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird (vgl. BVerfGE 116, 164 <180>; 121, 108 <119>; 121, 317 <370>; 126, 400 <416>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Differenzierungen sind damit nicht ausgeschlossen, bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerfGE 124, 199 <220>; 129, 49 <68>; 130, 240 <253>; 132, 179 <188, Rn. 30>; 133, 59 <86, Rn. 72>; 135, 126 <143, Rn. 52>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Zwar ist es grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft und die er so als rechtlich gleich qualifiziert. Diese Auswahl muss er jedoch sachgerecht treffen (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 107, 218 <244>; 115, 381 <389>). Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 93, 319 <348 f.>; 107, 27 <46>; 126, 400 <416>; 129, 49 <69>; 132, 179 <188, Rn. 30>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz unterschiedliche Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund, die von auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfGE 88, 5 <12>; 88, 87 <96>; 105, 73 <110>; 110, 274 <291>; 112, 164 <174>; 116, 164 <180>; 117, 1 <30>; 120, 1 <29>; 122, 1 <23>; 122, 210 <230>; 123, 111 <119>; 126, 400 <416>; 127, 224 <244>; 129, 49 <68>; 130, 52 <66>; 130, 240 <254>; 131, 239 <255 f.>; 135, 126 <143 f., Rn. 52>; stRspr).

94

Das Willkürverbot ist verletzt, wenn die (un)gleiche Behandlung zweier Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Regelung fehlt (vgl. BVerfGE 76, 256 <329>; 84, 239 <268>; 85, 176 <187>; 90, 145 <196>; 101, 275 <291>; 115, 381 <389>). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den neben Art. 3 GG betroffenen Freiheitsrechten (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; 111, 176 <184>; 122, 210 <230>; 129, 49 <69>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>) und aus der Ungleichbehandlung von Personengruppen ergeben (vgl. BVerfGE 101, 54 <101>; 103, 310 <319>; 110, 274 <291>; 131, 239 <256>; 133, 377 <407 f., Rn. 75>). Zudem verschärfen sich die Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; 129, 49 <69>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>) oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; 124, 199 <220>; 129, 49 <69>; 130, 240 <254>; 132, 179 <188 f., Rn. 31>).

95

b) Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lastengleichheit (vgl. BVerfGE 84, 239 <268 ff.>; 122, 210 <231>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>). Die Steuerpflichtigen müssen entsprechend diesem Grundsatz durch ein Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden (vgl. BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <120>; 126, 400 <417>). Die grundsätzliche Freiheit des Gesetzgebers, diejenigen Sachverhalte tatbestandlich zu bestimmen, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft und so als rechtlich gleich qualifiziert (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 105, 73 <125 f.>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>), wird, insbesondere für den Bereich des Einkommensteuerrechts (vgl. BVerfGE 82, 60 <86>; 105, 73 <125 f.>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>), daher vor allem durch zwei eng miteinander verbundene Leitlinien begrenzt: durch das Gebot der Ausrichtung der Steuerlast am Prinzip der finanziellen Leistungsfähigkeit und durch das Gebot der Folgerichtigkeit (vgl. BVerfGE 105, 73 <125>; 107, 27 <46 f.>; 116, 164 <180>; 117, 1 <30>; 122, 210 <231>).

96

Danach muss im Interesse verfassungsrechtlich gebotener steuerlicher Lastengleichheit darauf abgezielt werden, Steuerpflichtige bei gleicher Leistungsfähigkeit auch gleich hoch zu besteuern (horizontale Steuergerechtigkeit), während (in vertikaler Richtung) die Besteuerung höherer Einkommen im Vergleich mit der Steuerbelastung niedriger Einkommen dem Gerechtigkeitsgebot genügen muss (vgl. BVerfGE 82, 60 <89>; 99, 246 <260>; 107, 27 <46 f.>; 116, 164 <180>; 122, 210 <231>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>). Bei der Ausgestaltung des steuerlichen Ausgangstatbestands muss zudem die einmal getroffene Belastungsentscheidung folgerichtig im Sinne der Belastungsgleichheit umgesetzt werden (vgl. BVerfGE 84, 239 <271>; 93, 121 <136>; 99, 88 <95>; 99, 280 <290>; 101, 132 <138>; 101, 151 <155>; 105, 73 <125 f.>; 122, 210 <231>; vgl. auch BVerfGE 117, 1 <30>; 121, 108 <119 f.>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>). Demgemäß müssen sich Abweichungen von der mit der Wahl des Steuergegenstandes getroffenen Belastungsentscheidung ihrerseits am Gleichheitssatz messen lassen (Gebot der folgerichtigen Ausgestaltung des steuerrechtlichen Ausgangstatbestands; vgl. BVerfGE 117, 1 <30 f.>; 120, 1 <29>; 121, 108 <120>; 126, 400 <417>; 137, 350 <366, Rn. 41>) und bedürfen folglich eines besonderen sachlichen Grundes, der die Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermag (vgl. BVerfGE 99, 88 <95>; 99, 280 <290>; 105, 73 <125 f.>; 107, 27 <47>; 116, 164 <180 f.>; 117, 1 <31>; 120, 1 <29>; 121, 108 <119 f.>; 122, 210 <231>; 126, 400 <417>; 127, 1 <28>; 132, 179 <189, Rn. 32>; 137, 350 <366, Rn. 41>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, NJW 2015, S. 303 <306>). Der rein fiskalische Zweck staatlicher Einnahmenerhöhung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht als besonderer sachlicher Grund für Ausnahmen von einer folgerichtigen Umsetzung und Konkretisierung steuergesetzlicher Belastungsentscheidungen anzuerkennen (vgl. BVerfGE 116, 164 <182>; 105, 17 <45>; 122, 210 <233>).

97

2.§ 50d Abs. 8 EStG enthält zwar eine Ungleichbehandlung (a). Diese weist jedoch nur eine geringe Eingriffsintensität auf (b) und ist durch vernünftige, einleuchtende Gründe gerechtfertigt (c).

98

a) Bei der Prüfung der Frage, ob mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG eine Ungleichbehandlung verbunden ist, ist davon auszugehen, dass die gesetzgeberische Unterscheidung zwischen beschränkter (§ 1 Abs. 4, § 49 EStG) und unbeschränkter (§ 1 Abs. 1 bis Abs. 3, § 2 EStG) Steuerpflicht als sachgerecht und die damit verbundene unterschiedliche Behandlung der entsprechenden Personengruppen im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG regelmäßig als gerechtfertigt anzusehen ist (vgl. BVerfGE 43, 1 <10>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. Februar 2010 - 2 BvR 1178/07 -, NJW 2010, S. 2419 <2420>). Daher bildet die Gruppe der unbeschränkt Steuerpflichtigen ebenso wie die Gruppe der beschränkt Steuerpflichtigen grundsätzlich die maßgebliche Obergruppe, innerhalb derer Ungleichbehandlungen einer Rechtfertigung bedürfen. Innerhalb der Gruppe der unbeschränkt Steuerpflichtigen hat der Gesetzgeber mit der Berücksichtigung einer Doppelbesteuerung bei ausländischen Einkünften, die auf unterschiedlichen Wegen (Anrechnung, Freistellung, Abzug) erfolgen kann (vgl. § 34c EStG), eine eigenständige Untergruppe geschaffen. Differenzierungen innerhalb dieser Untergruppe müssen ihrerseits nach Maßgabe des Gebots der horizontalen und vertikalen Steuergerechtigkeit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG genügen.

99

§ 50d Abs. 8 Satz 1 EStG, der Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit, die nach den Regelungen in Doppelbesteuerungsabkommen von der Besteuerung in Deutschland freigestellt sind, für den Fall (doch) der Besteuerung in Deutschland unterwirft, dass der geforderte Nachweis nicht erbracht wird, behandelt unbeschränkt Steuerpflichtige im Hinblick auf die in Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung von Einkünften von der deutschen Steuer ungleich. So werden Einkünfte unbeschränkt Steuerpflichtiger aus nichtselbständiger Arbeit, die nach den Regelungen eines Doppelbesteuerungsabkommens von der deutschen Steuer befreit sind, im Fall der Nichterbringung des von § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG geforderten Nachweises genauso behandelt wie Einkünfte unbeschränkt Steuerpflichtiger, die nicht aufgrund von Doppelbesteuerungsabkommen von der deutschen Steuer befreit sind, so dass die mit der Freistellung von der deutschen Steuer verbundene Begünstigung aufgehoben wird, während sie für diejenigen, die den Nachweis erbringen, bestehen bleibt. Darüber hinaus verlangt § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG nur für Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit als zusätzliche Voraussetzung für die in einem Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung von der deutschen Steuer einen Nachweis über einen Besteuerungsverzicht des Vertragsstaates beziehungsweise über die Entrichtung der von diesem Staat festgesetzten Steuer. Bei anderen Einkunftsarten, die ebenso wie Einkünfte aus nichtselbständiger Tätigkeit nach den Regelungen von Doppelbesteuerungsabkommen von der deutschen Steuer freigestellt sein können, so zum Beispiel Unternehmensgewinne (Art. 7 Abs. 1 DBA-Türkei 1985) oder Einkünfte aus selbständiger Arbeit (Art. 14 Abs. 1 DBA-Türkei 1985), wird dagegen kein derartiger Nachweis verlangt.

100

b) Die Vereinbarkeit der mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG verbundenen Ungleichbehandlung mit Art. 3 Abs. 1 GG setzt einen hinreichend tragfähigen Differenzierungsgrund voraus. Dafür genügt hier ein vernünftiger, einleuchtender Grund im Sinne des Willkürverbots. Anhaltspunkte dafür, dass im vorliegenden Fall eine intensivere gerichtliche Kontrolle stattfinden müsste, sind nicht erkennbar. Insbesondere ist der mit der Nachweisobliegenheit verbundene Eingriff in andere Grundrechte so gering, dass die in der Rechtsprechung anerkannten Fälle einer intensivierten verfassungsgerichtlichen Kontrolle von mit Freiheitseingriffen einhergehenden Ungleichbehandlungen (vgl. BVerfGE 37, 342 <353 f.>; 62, 256 <274 f.>; 79, 212 <218 f.>; 88, 87 <96 ff.>; 98, 365 <385>; 99, 341 <355 f.>; 111, 160 <169 ff.>; 112, 50 <67 ff.>; 116, 243 <259 ff.>) hier nicht Platz greifen.

101

c) Die mit § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG verbundene Ungleichbehandlung unbeschränkt Steuerpflichtiger im Hinblick auf die in Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehene Freistellung ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt.

102

Dafür, dass § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG nur für die Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit, nicht jedoch für die Freistellung von sonstigen, nach den Regelungen in Doppelbesteuerungsabkommen von der deutschen Steuer freigestellten Einkünften eine Nachweisobliegenheit vorsieht, gibt es - ebenso wie für die Nachweisobliegenheit als solche - einen hinreichenden sachlichen Grund. Der Gesetzgeber wollte damit - wie aus der Stellungnahme der Bundesregierung im vorliegenden Verfahren hervorgeht und der Gesetzesbegründung zu entnehmen ist - der im Vergleich zu sonstigen Einkunftsarten erhöhten Gefahr des Missbrauchs der in einem Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehenen Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit von der deutschen Steuer entgegenwirken.

103

Dass die missbräuchliche Ausnutzung von Freistellungsregelungen in Doppelbesteuerungsabkommen bei Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit aufgrund ihrer im Vergleich zu unternehmerischer Tätigkeit verringerten Wahrnehmbarkeit besonders einfach ist und daher insoweit besonderer Bedarf für eine Gegensteuerung besteht, ist nachvollziehbar. Dies gilt umso mehr als Auslöser für den Erlass von § 50d Abs. 8 EStG die Tätigkeit von Piloten, Seeleuten und Berufskraftfahrern war, bei denen in der Regel nicht erkennbar ist, in welchem Land sie ihre Einkünfte erzielen, und die zudem oftmals zwischen mehreren Ländern unterwegs und behördlich daher nur schwer zu erfassen sind.

1

Die Entscheidung der Senatsmehrheit kann ich weder in der Argumentation noch im Ergebnis mittragen. Denn sie lässt dem Gesetzgeber von Verfassungs wegen freie Hand, sich nach dem lex-posterior-Grundsatz mit einem späteren Gesetz bewusst und gewollt über Bestimmungen in völkerrechtlichen Verträgen (bei denen es sich nicht um Menschenrechtsverträge handelt) hinwegzusetzen.

I.

2

1. Die Senatsmehrheit stützt ihre Auffassung in erster Linie auf das Demokratieprinzip und den Grundsatz der Diskontinuität. Da Demokratie Herrschaft auf Zeit sei, müssten spätere Gesetzgeber innerhalb der vom Grundgesetz vorgegebenen Grenzen Rechtsetzungsakte früherer Gesetzgeber revidieren können. Das Zustimmungsgesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG solle die Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers schützen; dem widerspräche es, aus dieser Norm eine "Änderungssperre" für die Zukunft ableiten zu wollen. Etwas anderes lasse sich weder unter Rückgriff auf den ungeschriebenen Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit noch auf das Rechtsstaatsprinzip begründen. Diese beiden Verfassungsprinzipien könnten nicht dazu herangezogen werden, um die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes zur Bindungswirkung völkerrechtlicher Normen zu unterlaufen. Damit bestätigt die Senatsmehrheit im Wesentlichen die Auffassung, die der Zweite Senat bereits in seinem Urteil zum Reichskonkordat aus dem Jahr 1957 (BVerfGE 6, 309 <362 f.>) vertreten hat.

3

2. a) Diese Rechtsauffassung halte ich - in einer globalisierten Welt, in der die Staaten durch eine Vielzahl völkerrechtlicher Verträge in einem weiten Spektrum von Regelungsbereichen miteinander verflochten sind - für nicht (mehr) überzeugend. Um den Entwicklungen dieser umfangreichen internationalen Zusammenarbeit auf der Grundlage bi- und multilateraler völkerrechtlicher Verträge und dem in der modernen Völkerrechtsordnung geltenden Grundsatz der "rule of law" (vgl. Kadelbach/Kleinlein, AVR 44 [2006], S. 235 <243 f.>; Wittinger, JöR 57 [2009], S. 427 <444 ff.>; Kotzur, in: Festschrift für Eckart Klein, 2013, S. 797 <797 f., 804 ff.>) Rechnung zu tragen, muss vielmehr zwischen dem Demokratieprinzip einerseits und dem Rechtsstaatsprinzip in Verbindung mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit andererseits ein angemessener Ausgleich hergestellt werden.

4

In Anlehnung an die von Robert Alexy verwandte Begrifflichkeit (Alexy, Theorie der Grundrechte, 1986, S. 75 ff.) geht es bei der Abkommensüberschreibung (Treaty Override) nur vordergründig um einen Konflikt zweier Regeln, die einfachen Gesetzesrang haben. Dieser Konflikt wird von der Senatsmehrheit nach der lex-posterior-Regel zugunsten des späteren völkerrechtswidrigen Gesetzes aufgelöst. Jedoch wird der Konflikt einer völkerrechtsdeterminierten lex prior mit einer den völkerrechtlichen Vertrag überschreibenden lex posterior auf der Ebene des Verfassungsrechts nicht durch eine abschließende Regel aufgelöst. Allein der Verweis auf den Rang, der Zustimmungsgesetzen nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zukommen soll und aus dem ohne Weiteres die uneingeschränkte Anwendung der lex-posterior-Regel abgeleitet wird (kritisch zur Anwendung der lex-posterior-Regel Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, 2005, S. 220 ff.; ders., NVwZ 2005, S. 289 <290 f.>; Giegerich, in: Dörr/Grote/Marauhn, EMRK/GG, Bd. I, 2. Aufl. 2013, Kap. 2 Rn. 65), vermag nicht zu überzeugen. Ein solcher Lösungsansatz lässt die hinter der Rangfrage stehende Kollision zwischen Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip außer Acht (zum Rekurs auf die Unterscheidung von Regeln und Prinzipien auch im Hinblick auf objektiv-rechtliche Rechtsgüter vgl. Unger, Das Verfassungsprinzip der Demokratie, 2008, S. 100 f. m.w.N.; Knop, Völker- und Europarechtsfreundlichkeit als Verfassungsgrundsätze, 2013, S. 91 f.).

5

b) Hinter den miteinander kollidierenden Gesetzesbestimmungen stehen die genannten Verfassungsprinzipien, die in ein Spannungsverhältnis zueinander geraten. Das Rechtsstaatsprinzip ist - ebenso wie das Demokratieprinzip - ein grundlegendes Strukturprinzip und als solches Teil der verfassungsmäßigen Ordnung, an die auch der Gesetzgeber gemäß Art. 20 Abs. 3 GG gebunden ist. Der Rechtsstaatsbegriff gehört - wie es Ernst-Wolfgang Böckenförde so treffend ausgedrückt hat - "zu jenen vom Wortsinn her vagen und nicht ausdeutbaren Schleusenbegriffen, die sich 'objektiv', aus sich heraus, niemals abschließend definieren lassen, vielmehr offen sind für das Einströmen sich wandelnder staats- und verfassungstheoretischer Vorstellungen und damit auch für verschiedenartige Konkretisierungen, …" (Böckenförde, in: Festschrift für Adolf Arndt, 1969, S. 53 <53>). Der Inhalt des Rechtsstaatsprinzips bedarf mithin der Konkretisierung in Bezug auf den jeweils zu entscheidenden Sachverhalt (vgl. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 259 ff.), wobei es für neuere Entwicklungen offen ist. Damit kann, ja muss das Rechtsstaatsprinzip bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung des Treaty Override in dem offenen Verfassungsstaat des Grundgesetzes (Vogel, Die Verfassungsentscheidung des Grundgesetzes für eine internationale Zusammenarbeit, 1964, S. 33, 35 f.; ders., JZ 1997, S. 161 <162 f.>; Hobe, Der offene Verfassungsstaat zwischen Souveränität und Interdependenz, 1998, S. 137 ff., 380 ff.; Schorkopf, Grundgesetz und Überstaatlichkeit, 2007, S. 134 ff., 220 ff.; Sommermann, in: v. Bogdandy/Cruz Villalón/Huber: Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. II, 2008, § 14) unter Beachtung des Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit konkretisiert werden (Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, 2005, S. 222; ders., NVwZ 2005, S. 289 <291>; Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>; die völkerrechtskonforme Auslegung des Rechtsstaatsprinzips ebenfalls bejahend Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Abs. 3 Rn. 254; Giegerich, in: Dörr/Grote/Marauhn, EMRK/GG, Bd. I, 2. Aufl. 2013, Kap. 2 Rn. 62 f.; Hofmann, DVBl 2013, S. 215 <219>). Aus dem letztgenannten Grundsatz hat der Zweite Senat in der Alteigentümer-Entscheidung aus dem Jahr 2004 die Pflicht hergeleitet, das Völkerrecht zu respektieren. Diese habe drei Elemente: Erstens seien die deutschen Staatsorgane verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen. Zweitens habe der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung zu gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane begangene Völkerrechtsverstöße korrigiert werden könnten. Und drittens könnten die deutschen Staatsorgane verpflichtet sein, das Völkerrecht im eigenen Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen, wenn andere Staaten es verletzten (vgl. BVerfGE 112, 1 <26>).

6

c) Legt man das Rechtsstaatsprinzip, dessen Kernbestandteil die Rechtstreue beziehungsweise die Einhaltung rechtlicher Bindungen ist (zur Bindung aller staatlichen Gewalt an die Verfassung: Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 20 Abs. 3 Rn. 248 ff.; Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 Abs. 3 Rn. 17 ff. [Dezember 2007]), im Lichte dieser Aussagen aus, so ergibt sich auch für den Gesetzgeber grundsätzlich die Verpflichtung, die von ihm durch das Zustimmungsgesetz legitimierte Bindung an völkerrechtliche Verträge zu respektieren und sich von diesen nicht bewusst - und damit treuwidrig - einseitig zu lösen. Klaus Vogel hat denn auch in seiner Münchener Abschiedsvorlesung 1996 plastisch von einem "Wortbruch" gesprochen, zu dem der Gesetzgeber nicht legitimiert sei (vgl. Vogel, JZ 1997, S. 161 <167>; ähnlich Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847>, wo es heißt: "Der Wortbruch ist keine Verhaltensoption des Verfassungsstaats; …"). Streitet mithin das völkerrechtsfreundlich ausgelegte Rechtsstaatsprinzip für eine vollständige Bindung auch späterer Gesetzgeber an den völkerrechtlichen Vertrag in der Form des Zustimmungsgesetzes, so ist allerdings zu berücksichtigen, dass dadurch deren durch das Demokratieprinzip gewährleistete Entscheidungsfreiheit vollständig eingeschränkt würde. Die Berufung auf das Rechtsstaatsprinzip führte nämlich dazu, dass dem Zustimmungsgesetz faktisch die Wirkung einer "Änderungssperre" für spätere Gesetzgeber zukäme. Das Rechtsstaatsprinzip, das für eine vollständige Bindung, und das Demokratieprinzip, das für eine völlige Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers spricht, werden zu gegenläufigen Sollensgeboten. Diese zwischen den beiden Prinzipien bestehende Konfliktlage muss zu einem möglichst schonenden Ausgleich gebracht werden, bei dem das Ziel kein "Alles oder nichts", sondern ein "Sowohl als auch" ist (vgl. Alexy, Theorie der Grundrechte, 1986, S. 75 ff.).

7

3. Die Entscheidung der Senatsmehrheit gibt dem Demokratieprinzip - unter Hintanstellung des Rechtsstaatsprinzips in seiner Auslegung nach dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit - uneingeschränkt den Vorzug. Im Ergebnis ist der spätere Gesetzgeber frei, bewusst von den Bestimmungen eines völkerrechtlichen Vertrags - ungeachtet des damit verbundenen Völkerrechtsbruchs - abzuweichen. Besonderer Voraussetzungen oder einer Rechtfertigung bedarf es hierfür nicht. Demgegenüber verlangt der hier vertretene Ansatz die Auflösung des Spannungsverhältnisses zwischen Rechtsstaats- und Demokratieprinzip in einer Weise, die beiden Prinzipien möglichst weitreichende Wirkung belässt.

8

a) Als Kriterien, die bei der Abwägung heranzuziehen sind, kommen insbesondere die folgenden in Betracht: das mit dem späteren Gesetzverfolgte Regelungsziel und dessen Bedeutung für das Gemeinwohl, die Auswirkungen auf die Rechtsstellung der durch die völkerrechtliche Regelung begünstigten Individuen, die Dringlichkeit der abweichenden Regelung, die Möglichkeit des Rückgriffs auf zumutbare völkerrechtsgemäße Mittel zur Beendigung der völkerrechtlichen Bindung, wie etwa Abgabe einer interpretativen Erklärung, Kündigung oder Modifizierung des Vertrags, und die bei einem Völkerrechtsbruch im Raume stehenden Rechtsfolgen.

9

b) Überwiegt das Gewicht der Kriterien, die für eine einseitige Abkehr von dem konkret in Rede stehenden völkerrechtlichen Vertrag sprechen, nicht das Gewicht derjenigen Gesichtspunkte, die gegen eine Abkommensüberschreibung streiten, so muss dem im Lichte der Völkerrechtsfreundlichkeit ausgelegten Rechtsstaatsprinzip der Vorrang vor dem Demokratieprinzip zukommen. Eine solche Abwägung muss in jedem Einzelfall getroffen werden, um Rechtsstaats- und Demokratieprinzip zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen (vgl. Rust/Reimer, IStR 2005, S. 843 <847 ff.>; Richter, Völkerrechtsfreundlichkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - Die unfreundliche Erlaubnis zum Bruch völkerrechtlicher Verträge, in: Giegerich, Der "offene Verfassungsstaat" des Grundgesetzes nach 60 Jahren, 2010, S. 159 <177 f.>; im Ergebnis wohl auch Knop, Völker- und Europarechtsfreundlichkeit als Verfassungsgrundsätze, 2013, S. 242 f.; weitgehender Becker, Kooperative und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, 2005, S. 222; ders., NVwZ 2005, S. 289 <290 f.>).

10

c) Diesem Lösungsansatz kann nicht entgegengehalten werden, dass er eine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller Normen des Völkerrechts begründe (aa) oder die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts verdränge oder ihre Systematik unterlaufe (bb).

11

aa) Die vorgeschlagene Lösung führt weder zu einer uneingeschränkten Unterwerfung der deutschen Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung noch zu einem unbedingten Vorrang des Völkerrechts auch vor dem Verfassungsrecht. Vielmehr bleibt es bei einer kontrollierten Bindung, und sie lässt Raum dafür, "die letzte Verantwortung für die Achtung der Würde des Menschen und die Beachtung der Grundrechte durch die deutsche öffentliche Gewalt [nicht] aus der Hand zu geben" (BVerfGE 112, 1<25 f.> unter Verweis auf BVerfGE 111, 307 <328 f.>). Der (spätere) Gesetzgeber wird allerdings verpflichtet, vor einer bewussten Abweichung von einem völkerrechtlichen Vertrag sorgfältig die einzelnen oben aufgeführten Aspekte gegeneinander abzuwägen und insbesondere zu prüfen, ob eine völkerrechtsgemäße Lösung von der völkerrechtlichen Bindung innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens möglich ist. Ist dies der Fall, so muss zunächst der Versuch unternommen werden, im Einklang mit dem Völkerrecht zu handeln. Richtig ist zwar, dass das Parlament selbst einen völkerrechtlichen Vertrag nicht kündigen oder suspendieren kann. Es hat jedoch die Möglichkeit, seinen politischen Willen kundzutun und die Regierung zu entsprechenden Schritten im Außenverhältnis aufzufordern. Erst wenn diese sich weigert oder keine entsprechenden Aktivitäten entfaltet oder wenn im konkreten Fall keine Möglichkeit besteht, sich in angemessener Zeit mit völkerrechtsgemäßen Mitteln von dem Vertrag zu lösen, kann der Gesetzgeber einseitig von dem Vertragsinhalt abweichen. Das Bundesverfassungsgericht überprüft Abwägungsvorgang und -ergebnis, wobei dem Gesetzgeber - wie sonst auch - ein Einschätzungsspielraum zugebilligt wird (vgl. BVerfGE 7, 377 <403>; 50, 290 <332 ff.>; 77, 170 <171>; 102, 197 <218>; 110, 177 <194>; 129, 124 <182 f.>; stRspr).

12

bb) Die in Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG zum Ausdruck kommende Systematik wird nicht unterlaufen, weil die vorgeschlagene Lösung nicht zu einer generellen"Sperrwirkung" führt. Der Gesetzgeber behält die aus dem Demokratieprinzip folgende Kompetenz, völkerrechtliche Verträge zu überschreiben; aus dem im Lichte der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ausgelegten Rechtsstaatsprinzipergeben sich allerdings Einschränkungen in Bezug auf ihre Ausübung. Durch diese Einschränkungen wird sichergestellt, dass, wie es der Zweite Senat im Alteigentümer-Beschluss formuliert hat, die deutschen Staatsorgane - und dazu gehört auch der Gesetzgeber - die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit unterlassen (vgl. BVerfGE 112, 1 <26>). Nur so kommt dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit, dessen wichtigste Funktion es ist, möglichst einen Gleichlauf zwischen den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland und ihrer innerstaatlichen Rechtsordnung herzustellen oder aufrechtzuerhalten und damit Konflikte zu vermeiden (vgl. zur Funktion des Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit als Konfliktvermeidungsregel Payandeh, JöR 57 [2009] S. 465 <481>; Knop, Völker- und Europarechtsfreundlichkeit als Verfassungsgrundsätze, 2013, S. 201 ff. <238>), im Verhältnis zum Demokratieprinzip hinreichende Beachtung zu.

II.

13

Nach diesen Maßstäben wäre § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG 2002 in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) nicht mit dem Grundgesetz vereinbar.

14

1. Das vorlegende Gericht hat ausführlich dargelegt, dass die in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG n.F. enthaltene Regelung von den Bestimmungen des Abkommens vom 16. April 1985 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (BGBl II 1989 S. 867 [im Folgenden: DBA-Türkei 1985]) abweicht. Insbesondere verstößt sie dadurch, dass die Freistellung der Auslandseinkünfte eines Arbeitnehmers von dem Nachweis der tatsächlichen Entrichtung der Steuer an den anderen Vertragsstaat oder dessen Besteuerungsverzicht abhängig gemacht wird, gegen die in Art. 23 Abs. 1 Buchstabe a Satz 1 in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 DBA-Türkei 1985 vereinbarte Freistellungsmethode auf der Grundlage der so genannten virtuellen Doppelbesteuerung im Ausland(hier in der Türkei). Diese Rechtsauffassung ist sorgfältig begründet und gut vertretbar, so dass sie der verfassungsrechtlichen Prüfung zugrunde gelegt werden kann.

15

Die von dem Inhalt des DBA-Türkei 1985 abweichende Regelung ist überdies nicht durch einen dem Abkommen innewohnenden ungeschriebenen Missbrauchsvorbehalt gedeckt. Das Bestehen derartiger Vorbehalte ist generell umstritten (vgl. nur die Darstellung bei Frau/Trinks, DÖV 2013, S. 228 <229 f.>). Gegen einen solchen Vorbehalt im konkreten Fall spricht insbesondere, dass die Bundesrepublik Deutschland - anders als in dem Protokoll zum DBA-Türkei 1985 - in dem Protokoll zum Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Türkei zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und der Steuerverkürzung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen vom 19. September 2011 (BGBl II 2012 S. 527 [im Folgenden: DBA-Türkei 2011]) ausdrücklich eine Vereinbarung zur Anwendbarkeit innerstaatlicher Missbrauchsvorschriften getroffen hat (vgl. Ziffer 10 des Protokolls zum DBA-Türkei 2011, BTDrucks 17/8841 S. 29, und die Erläuterung in der Denkschrift, S. 34). Ein derartiges Vorgehen wäre beim Vorliegen eines allgemeinen ungeschriebenen Vorbehalts entbehrlich gewesen.

16

Es ist mithin von einer völkerrechtswidrigen Abkommensüberschreibung auszugehen.

17

2. Bei der Abwägung der für und gegen diese mit dem DBA Türkei 1985 nicht vereinbare Gesetzesbestimmung sind die oben genannten Kriterien (siehe unter Punkt I.3.a) heranzuziehen.

18

a) Laut Gesetzesbegründung verfolgt der Gesetzgeber mit der Regelung in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG n.F. das Ziel, zu verhindern, "dass die Einkünfte nicht besteuert werden, weil der Steuerpflichtige die Einkünfte im Tätigkeitsstaat pflichtwidrig nicht erklärt und dieser Staat deshalb häufig seinen Steueranspruch nicht mehr durchsetzen kann, wenn er von dem Sachverhalt erfährt, …" (BTDrucks 15/1562 S. 39 f.). Damit geht es dem Gesetzgeber bei der Nachweispflicht, wie auch der Bundesfinanzhof festgestellt hat, in erster Linie um die Herstellung von "Steuerehrlichkeit". Jedenfalls in den Fällen, in denen der andere Vertragsstaat nicht vollständig auf sein Besteuerungsrecht verzichtet hat, soll zudem die so genannte Keinmalbesteuerung verhindert werden. Hierbei handelt es sich um legitime Ziele von erheblicher Bedeutung für das Gemeinwohl, weil verhindert werden soll, dass Steuerpflichtige, die ihre Einkünfte im Tätigkeitsstaat nicht erklären, im Vergleich zu "steuerehrlichen" Steuerpflichtigen von ihrem pflichtwidrigen Verhalten profitieren. An dieser Bewertung ändert sich auch nichts, wenn man - wie das vorlegende Gericht - davon ausgeht, dass der Gesetzgeber bei der Schaffung des § 50d Abs. 8 EStG n.F. eher von fiskalischen Überlegungen geleitet gewesen sein dürfte (BFH, Beschluss vom 10. Januar 2012 - I R 66/09 -, juris, Rn. 27).

19

b) Die Auswirkungen auf die Rechtsstellung der durch die völkerrechtliche Regelung begünstigten Personen können, je nach den konkreten Umständen, sehr unterschiedlich ausfallen. Zu bedenken ist dabei allerdings, dass die im DBA-Türkei 1985 ohne Rückfallklausel vereinbarte Freistellungsmethode auf der Grundlage der virtuellen Doppelbesteuerung in erster Linie im Interesse der beiden Vertragsstaaten liegt, die nicht auf die Regelungslage und Besteuerungspraxis des jeweils anderen Staates oder deren Kenntnis angewiesen sein sollen (BFH, Beschluss vom 10. Januar 2012 - I R 66/09 -, juris, Rn. 28). Demgegenüber liegt es nicht in der Absicht der Vertragsstaaten, dem von der Freistellung betroffenen Steuerpflichtigen eine Rechtsposition zu verschaffen, die es ihm ermöglicht, in keinem der beiden Staaten Steuern zu entrichten, auch wenn sich die völkerrechtliche Vereinbarung so auswirken kann. Damit stellt sich die mit einer "Keinmalbesteuerung" der im anderen Vertragsstaat erzielten Einkünfte verbundene finanzielle Begünstigung des Steuerpflichtigen eher als begünstigender Rechtsreflex dar, der bei der Abwägung nicht erheblich ins Gewicht fällt.

20

c) Nach dem DBA-Türkei 1985 standen mit dem Völkerrecht vereinbare Mittel zur Verfügung, um sich von dem Vertrag zu lösen. Gemäß Art. 30 Abs. 2 Satz 1 DBA Türkei 1985 kann jeder Vertragsstaat vom 1. Januar des dritten Jahres an, welches auf das Jahr der Ratifikation des Abkommens folgt, jeweils während der ersten sechs Monate eines Kalenderjahres das Abkommen kündigen. Es besteht also nach Ablauf von rund drei Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags ein Kündigungsrecht, das jeweils in den ersten sechs Monaten des Jahres, in dem gekündigt werden soll, ausgeübt werden muss. Besonderer Gründe für die Kündigung bedarf es nicht.Damit hätte die Bundesrepublik Deutschland das DBA-Türkei 1985 bereits im Jahr 2003, als das Steueränderungsgesetz beraten wurde, oder im ersten Halbjahr 2004 kündigen und ein neues, verbessertes Abkommen aushandeln können. Dass dieser Weg grundsätzlich gangbar war, zeigt sich, wie auch das vorlegende Gericht hervorhebt, daran, dass das Abkommen von deutscher Seite am 27. Juli 2009 mit Wirkung zum 31. Dezember 2010 gekündigt worden ist. Das daraufhin neu verhandelte Doppelbesteuerungsabkommen vom 19. September 2011, welches das DBA-Türkei 1985 mit Wirkung vom 1. Januar 2011 ersetzt, sieht nach wie vor die Freistellungsmethode vor (vgl. Art. 22 Abs. 2Buchstabe a), enthält aber insbesondere in Art. 22 Abs. 2 Buchstabe e eine so genannte Umschwenk- oder Rückfallklausel, die es der Bundesrepublik Deutschland ermöglicht, von der Freistellungs- zur Anrechnungsmethode zu wechseln. Zweck dieser Klausel ist es, dass es zu keinem deutschen Steuerverzicht kommt, wenn Einkünfte in keinem der beiden Vertragsstaaten besteuert werden (BTDrucks 17/8841 S. 33). Zudem ist, wie bereits erwähnt, im Protokoll zum DBA-Türkei 2011 ausdrücklich eine Klausel zur Anwendbarkeit innerstaatlicher Missbrauchsvorschriften vereinbart worden.

21

d) Für eine besondere Dringlichkeit der Regelung in § 50d Abs. 8 EStG n.F., etwa zur Abwehr erheblicher Nachteile für den deutschen Fiskus, ist nichts ersichtlich. Die zeitliche Verzögerung, die mit der Ergreifung völkerrechtsgemäßer Handlungsoptionen zur Beendigung der völkerrechtlichen Bindung an das DBA-Türkei 1985 verbunden gewesen wäre, fällt daher nicht ins Gewicht.

22

e) Schließlich müssen die möglichen Rechtsfolgen eines Völkerrechtsbruchs in die Abwägung einfließen. Bei einem erheblichen Vertragsbruch (material breach) kann der damit konfrontierte andere Staat nicht nur seinerseits den Vertrag kündigen oder suspendieren (vgl. Art. 60, 65 ff. des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge, BGBl II 1985 S. 927). Vielmehr kann er in jedem Fall - unabhängig von der Schwere der Rechtsverletzung - die Beendigung des völkerrechtswidrigen Verhaltens und - im Wege der Naturalrestitution - die Wiederherstellung eines vertragsgemäßen Zustands einfordern (vgl. Art. 30, 34 und 35 der ILC Draft Articles on State Responsibility for Internationally Wrongful Acts [2001] vom 26. Juli 2001 [im Folgenden: ILC-Entwurf]). Daraus ergibt sich zuvörderst die völkerrechtliche Verpflichtung Deutschlands, seine innerstaatliche Rechtslage mit dem Inhalt des betroffenen Vertrags (wieder) in Einklang zu bringen. Erst wenn dies tatsächlich unmöglich ist, kann der verletzte Staat - subsidiär - Schadensersatz in Geld verlangen (vgl. Art. 36 Abs. 1 des ILC-Entwurfs).

23

Selbst wenn der verletzte Staat, wie in diesem Fall, keine konkreten Schritte zur Durchsetzung seines Anspruchs auf Wiedergutmachung einleitet, steht bei jedem bewusst herbeigeführten Vertragsbruch die Verlässlichkeit Deutschlands als Partner im internationalen Rechtsverkehr auf dem Spiel. Genauso wie Deutschland von seinen Vertragspartnern auf europäischer und internationaler Ebene Vertrags- beziehungsweise Rechtstreue erwartet, muss es bereit sein, seinerseits seine vertraglichen Pflichten einzuhalten und die vertragliche Bindung nicht einseitig durch ein späteres entgegenstehendes Gesetz "abzuschütteln".

24

f) Wägt man die genannten Kriterien gegeneinander ab, so überwiegen die Gesichtspunkte, die gegen die Abkommensüberschreibung sprechen. Der Gesetzgeber verfolgt mit dem Erlass der Regelung in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG n.F. zwar einen legitimen, für das Gemeinwohl auch erheblichen Zweck, indem er die Steuerpflichtigen durch die Nachweispflicht zu mehr "Steuerehrlichkeit" anhalten will. Zudem sind die Auswirkungen auf die Rechtsstellung der von der Anwendung des Abkommens begünstigten Steuerpflichtigen von geringem Gewicht. Für die Neuregelung bestand allerdings keine besondere Dringlichkeit, die es erfordert hätte, das abweichende Gesetz ohne vorherige Aufforderung der Bundesregierung, auf völkerrechtsgemäße Mittelzurückzugreifen, zu erlassen. Nach dem DBA-Türkei 1985 bestand auch die Möglichkeit, das Abkommen ohne weitere Begründung zeitnah zu kündigen. Hätte man eine Kündigung wegen der weitreichenden Folgewirkungen vermeiden wollen, so hätte die Bundesregierung - auf Aufforderung durch den Bundestag oder von sich aus - zumindest versuchen können, sich mit der Türkei auf eine nachträgliche Auslegung der einschlägigen Vertragsbestimmungen zu verständigen, der zufolge die Anwendung der Freistellungsmethode von einer Nachweispflicht abhängig gemacht werden darf. Schließlich schlägt der mit der Abkommensüberschreibung zum Ausdruck gebrachte Wille des Gesetzgebers, sich trotz Vorhandenseins völkerrechtsgemäßer Mittel einseitig vom DBA-Türkei 1985 zu lösen und damit bewusst und ohne Not über die völkerrechtliche Bindung hinwegzusetzen, wegen der damit verbundenen Signalwirkung negativ zu Buche.

III.

25

In der Folge wäre § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG 2002 in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung steuerlicher Vorschriften vom 15. Dezember 2003 (Steueränderungsgesetz 2003, BGBl I S. 2645) verfassungswidrig und nichtig (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 BVerfGG).

IV.

26

Nach meiner Auffassung wäre es an der Zeit gewesen, den "Mentalitätenwandel", den Klaus Vogel für das Grundgesetz in Bezug auf die Öffnung des deutschen Staates für die internationale Zusammenarbeit und die Einbindung Deutschlands in die internationale Gemeinschaft im Vergleich zu früheren deutschen Verfassungen festgestellt hat (vgl. Vogel, JZ 1997, S. 161 <163>), auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu völkerrechtswidrigen späteren Gesetzen zu vollziehen. Zu meinem Bedauern hat sich die Senatsmehrheit hierzu nicht entschließen können.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 15.000 Euro festgesetzt.

I. Die Klägerin wendet sich gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung des Landratsamts Kulmbach vom 26. Februar 2015 zur Errichtung und zum Betrieb von sieben Windkraftanlagen des Typs Nordex N 117 (sog. Windpark Schimmendorf). Die Gesamthöhe der Windkraftanlagen beträgt jeweils 199 m. Das Wohnhaus der Klägerin, das sich nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts im Geltungsbereich eines Bebauungsplans mit Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets befindet, ist von der nächstgelegenen Windkraftanlage nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts „mehr als 1000 m“ entfernt, nach den Angaben der Hauptbeteiligten ca. 1059 m. Die übrigen sechs Windkraftanlagen haben dem Verwaltungsgericht zufolge Abstände von ca. 1100 m, ca. 1300 m (zwei Windkraftanlagen), ca. 1500 m, ca. 1600 m und ca. 1700 m zum klägerischen Anwesen. Die Drittanfechtungsklage der Klägerin wurde vom Bayerischen Verwaltungsgericht Bayreuth mit Urteil vom 11. Dezember 2015 abgewiesen. Die Klägerin hat die Zulassung der Berufung beantragt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

II. Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt erfolglos. Die insoweit maßgeblichen Darlegungen der Klägerin, auf die sich die Prüfung durch den Verwaltungsgerichtshof beschränkt (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO), lassen die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils), § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache), § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache) und § 122 Abs. 2 Nr. 4 VwGO (Divergenz) nicht hervortreten.

A. Ernstliche Zweifel bestehen dann, wenn nach dem Vortrag des Rechtsmittelführers gegen die Richtigkeit des Urteils gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Davon ist immer dann auszugehen, wenn der Rechtsmittelführer einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt hat und wenn sich nicht ohne nähere Prüfung die Frage beantworten lässt, ob die Entscheidung möglicherweise im Ergebnis aus einem anderen Grund richtig ist (Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 124 Rn. 7 und 7a m. w. N.). Diese schlüssigen Gegenargumente müssen gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO innerhalb offener Frist vorgebracht werden. Der Rechtsmittelführer muss darlegen, warum die angegriffene Entscheidung aus seiner Sicht im Ergebnis falsch sein könnte. Dazu muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts konkret auseinandersetzen und im Einzelnen dartun, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese Annahmen ernstlichen Zweifeln begegnen (BVerfG, B. v. 8.12.2009 -2 BvR 758/07 - NVwZ 2010, 634/641; Happ in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 62 f.). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Nicht zu berücksichtigen sind in diesem Zusammenhang „voll umfängliche“ Verweisungen der Klägerin auf Ausführungen auf nicht genau bestimmten Seiten eines erstinstanzlichen Schriftsatzes (vgl. S. 8, S. 13 der Antragsbegründung) sowie Verweisungen auf Ausführungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht ohne genaue Angabe einer Fundstelle (vgl. S. 19, S. 21 der Antragsbegründung). Damit wird dem Darlegungsgebot, das die Prüfung durch das Berufungsgericht im Zulassungsverfahren erleichtern soll, nicht genügt (vgl. dazu z. B. Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124a Rn. 198 m. w. N.).

1. Die Klägerin wendet sich gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, dass Art. 82 Abs. 1 BayBO (sog. 10-H-Regelung) unabhängig von der Frage, ob diese Rechtsnorm drittschützenden Charakter hat, hier wegen der Übergangsvorschrift des Art. 83 Abs. 1 BayBO nicht anwendbar ist. Die Klägerin stellt die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts aber nicht durch schlüssige Gegenargumente ernstlich in Frage.

Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass die Beigeladene vor dem Ablauf des 4. Februar 2014 einen vollständigen Antrag auf Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung beim Landratsamt Kulmbach eingereicht hat. Die Einwände der Klägerin sind nicht geeignet, dieser Annahme die Grundlage zu entziehen.

a) Die Bedenken der Klägerin gegen das Argument des Verwaltungsgerichts, das Landratsamt habe mit Schreiben vom 12. Februar 2014 die Vollständigkeit der Antragsunterlagen bestätigt und auf dessen Sichtweise komme es maßgeblich an, sind zwar nicht ganz von der Hand zu weisen. Die Wirkung einer verbindlichen Feststellung hat eine derartige Bestätigung wohl nicht. Anhaltspunkte dafür, dass derartigen Bestätigungen ähnlich wie den sog. Freistellungserklärungen nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG Regelungscharakter zukommen soll, lassen sich wohl weder § 10 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 BImSchG noch § 7 Abs. 1 und 2 der 9. BImSchV noch Art. 83 Abs. 1 BayBO entnehmen. Es ist wohl auch nicht zu erkennen, dass das Landratsamt hier im Sinn von Art. 35 Satz 1 BayVwVfG eine Regelung treffen und nicht nur Informationen über den Fortgang des Verfahrens geben wollte. In Betracht kommt allenfalls, dass das Landratsamt bei der Prüfung der Vollständigkeit des Antrags einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum hat, von dem es hier Gebrauch gemacht hat (vgl. Dietlein in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. IV, § 4 der 9. BImSchV Rn. 3). Jedenfalls handelt es sich hier um eine Frage, die nicht im Zulassungsverfahren geklärt werden kann. Das Verwaltungsgericht hat aber auch darauf abgestellt, dass vor dem Ablauf des 4. Februar 2014 tatsächlich ein vollständiger Antrag auf Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung beim Landratsamt Kulmbach vorgelegen hat. Insofern hat die Klägerin keine schlüssigen Gegenargumente vorgetragen.

b) Die Klägerin hat darauf hingewiesen, dass eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c Satz 1 UVPG i. V. m. Nr. 1.6.2 der Anlage 1 zum UVPG erforderlich war. Die erforderlichen Angaben nach § 4 der 9. BImSchV hätten gefehlt. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht schlüssig, welche Unterlagen die Klägerin überhaupt meint. Die allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c Satz 1 UVPG darf sich zwar nicht in einer oberflächlichen Abschätzung spekulativen Charakters erschöpfen, sondern muss auf der Grundlage geeigneter und ausreichender Informationen erfolgen. Bei der Frage, welche Unterlagen und Informationen als geeignete Grundlage einer überschlägigen Prüfung benötigt werden, kommt der Behörde aber ein Einschätzungsspielraum zu (BVerwG, U. v. 20.12.2011 -9 A 31.10 - NuR 2012, 403/404 m. w. N.). Die Klägerin hat nicht dargelegt, dass und inwiefern das Landratsamt diesen Einschätzungsspielraum überschritten haben sollte. Das Landratsamt hat die Durchführung und das Ergebnis der allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls gemäß § 3c Satz 6 UVPG in einem Aktenvermerk vom 11. Februar 2014 dokumentiert. Hierauf geht die Klägerin in ihrer Antragsbegründung in keiner Weise ein.

c) Die Klägerin hat darauf hingewiesen, dass die Untere Naturschutzbehörde mit Schreiben vom 26. März 2014 eine Ergänzung der speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung, nämlich eine Nachkartierung zum Schwarzstorch, verlangt habe. Dies reicht aber nicht als schlüssiges Argument gegen die Vollständigkeit des Genehmigungsantrags am 4. Februar 2014 aus.

Nach § 10 Abs. 1 Satz 2 BImSchG sind dem Genehmigungsantrag die zur Prüfung nach § 6 BImSchG erforderlichen Zeichnungen, Erläuterungen und sonstigen Unterlagen beizufügen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (U. v. 15.7.2016 - 22 BV 15.2169 - Rn. 29) gehören hierzu auch die Unterlagen, die zur Prüfung erforderlich sind, ob dem Vorhaben artenschutzrechtliche Verbotstatbestände (§ 44 Abs. 1 BNatSchG) entgegenstehen, die einen nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB beachtlichen Belang des Naturschutzes darstellen. Dies ergibt sich auch aus § 4 Abs. 2 Satz 1 der 9. BImSchV. Soweit die Zulässigkeit oder die Ausführung des Vorhabens nach Vorschriften über Naturschutz und Landschaftspflege zu prüfen ist, sind danach die hierfür erforderlichen Unterlagen beizufügen; die Anforderungen an den Inhalt dieser Unterlagen bestimmen sich nach den naturschutzrechtlichen Vorschriften. Wie im Urteil vom 15. Juli 2016 aufgezeigt, liegt ohne spezielle artenschutzrechtliche Prüfung ein vollständiger Genehmigungsantrag bei Windkraftanlagen in vielen Fällen nicht vor. Zu beachten ist andererseits aber auch, dass die Vollständigkeit des Genehmigungsantrags nur „zur Prüfung“ erforderliche Unterlagen, nicht aber notwendig auch genehmigungsfähige Unterlagen voraussetzt. Es ist also nicht erforderlich, dass ein vorzulegendes Gutachten der Prüfung in jeder Hinsicht standhält und keine weiteren fachlichen Fragen aufwirft. Fachliche Einwände und ein fachliches Nachhaken stehen der Annahme der Vollständigkeit solange nicht entgegen, als die fragliche Unterlage eine fachliche Prüfung überhaupt ermöglicht.

Im vorliegenden Fall bewertete die Untere Naturschutzbehörde die Datengrundlage im Hinblick auf die Schwarzstorchdichte des Umfeldes als wenig belastbar und nicht ausreichend für die artenschutzrechtliche Beurteilung. Grund hierfür war nach Auffassung der Unteren Naturschutzbehörde das den bisherigen artenschutzrechtlichen Untersuchungen zugrunde liegende untypische, kühle und nasse Frühjahr des Jahres 2013, in dem viele Schwarzstörche das Brutgeschäft abgebrochen und eine ungewöhnlich geringe Flugaktivität gezeigt haben sollen (Schreiben der Unteren Naturschutzbehörde vom 26.3.2014). Das Verwaltungsgericht hat dieses Schreiben dahingehend gewürdigt, dass derartige Nachforderungen während der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange der Komplexität und dem Umfang des Verfahrens geschuldet seien und sich aufgrund der Vielzahl der zu beteiligenden Stellen auch bei äußerst detailreichen Unterlagen nie gänzlich vermeiden ließen. Die Klägerin ist diesen Argumenten nicht entgegen getreten.

d) Die Klägerin hat darauf hingewiesen, dass die Beigeladene zwingend erforderliche Unterlagen insbesondere betreffend „die Erschließung zu erheblichen Abweichungen“ erst mit Schreiben vom 5. Oktober 2014 nachgereicht habe. Dieser Vortrag ist zu unsubstantiiert und zudem unschlüssig. Ein Vorlageschreiben vom 5. Oktober 2014 betreffend die Erschließung befindet sich nicht in den Akten, lediglich ein solches vom 8. August 2014. Die Klägerin zeigt auch nicht auf, welche Art von Erschließung sie meint. Nachträgliche Änderungen der Erschließung würden zudem nichts daran ändern, dass vorher ein vollständiger Genehmigungsantrag vorgelegen hat.

e) Die Klägerin hat darauf hingewiesen, dass die erforderlichen Abstandsflächenübernahmeerklärungen erst nach dem 4. Februar 2014 nachgereicht worden seien. Auch hieraus ergibt sich kein schlüssiges Gegenargument. Es mag zwar sein, dass die zur Prüfung nach § 6 BImSchG erforderlichen Unterlagen (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 2 BImSchG) auch die zur Prüfung von § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG i. V. m. Art. 6 BayBO nötigen Angaben umfassen. Dazu gehören wohl auch Pläne, die zeigen, inwieweit Abstandsflächen auf dem Baugrundstück selbst liegen können (vgl. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 BayBO) bzw. inwieweit sie sich auf Nachbargrundstücke erstrecken würden. Die Genehmigungsbehörde kann dann prüfen, ob und inwieweit gegebenenfalls die Erteilung von Abweichungen in Betracht kommt (Art. 63 BayBO), und insofern gebotene Anhörungen betroffener Grundstückseigentümer durchführen (vgl. BayVGH, B. v. 19.8.2014 - 22 CS 14.1597 - ). Weshalb von vornherein Abstandsflächenübernahmeerklärungen vorliegen müssten, erschließt sich aus den Darlegungen der Klägerin nicht.

2. Die Klägerin hat geltend gemacht, dass eine betroffene Einzelperson auch dann Rechtsfehler bei der Durchführung der allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c Satz 1 UVPG mit Erfolg rügen könne, wenn diese Rechtsfehler (möglicherweise) nicht drittschützende Belange wie den Artenschutz beträfen. Die Klägerin hält die dies verneinende Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts für unzutreffend.

a) Die Bedenken der Klägerin sind insofern nicht ganz von der Hand zu weisen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b UmwRG kann die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens verlangt werden, wenn die erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls weder durchgeführt noch nachgeholt worden ist. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG steht eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls, die nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG genügt, einer nicht durchgeführten Vorprüfung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b UmwRG gleich. Hierauf können sich nach § 4 Abs. 3 Satz 1 UmwRG auch Beteiligte nach § 61 Nr. 1 VwGO berufen. Einschränkungen des Prüfungsmaßstabs des § 3a Satz 4 UVPG, wonach es darauf ankommt, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist, ergeben sich hieraus nicht. Für die Klagebefugnis ist allerdings wohl eine mögliche Betroffenheit in einem materiellen subjektiven Recht zu verlangen (VGH BW, B. v. 5.4.2016 - 3 S 373/16 - ZNER 2016, 157 m. w. N.: Verneinung der möglichen Betroffenheit bei einer Entfernung von 2,2 km zwischen Anlagenstandort und Grundstück des Rechtsmittelführers; offen BayVGH, B. v. 8.6.2015 -22 CS 15.686 u. a. Rn. 48). Jedenfalls handelt es sich auch hier um eine Frage, die nicht im Zulassungsverfahren geklärt werden kann.

b) Selbst wenn die Klägerin aber grundsätzlich eine mangelnde Nachvollziehbarkeit des Ergebnisses der Vorprüfung in Bezug auf den Artenschutz rügen könnte, würde sich aus ihren Darlegungen kein Anhaltspunkt dafür ergeben, dass die allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls insofern den Anforderungen des § 3a Satz 4 UVPG nicht genügt hätte.

Zum Einen lässt die Klägerin den Zeitpunkt der auf die allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls folgenden verfahrenslenkenden Entscheidung außer Acht. Diese Entscheidung hat das Landratsamt am Beginn des Genehmigungsverfahrens getroffen und gemäß § 3c Satz 6 UVPG in einem Aktenvermerk vom 11. Februar 2014 dokumentiert. Welche Bedeutung nachträgliche Erkenntnisse der zuständigen Behörde in diesem Zusammenhang haben sollten, zeigt die Klägerin nicht auf. Der Verwaltungsgerichtshof verweist hierzu noch auf § 3a Satz 1 UVPG, wonach das Landratsamt „unverzüglich nach Beginn des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens“ festzustellen hat, ob gemäß § 3c Satz 1 UVPG eine Verpflichtung zur Durchführung einer UVP besteht (vgl. dazu auch BayVGH, B. v. 4.7.2016 -22 CS 16.1078 - Rn. 28).

Die Darlegungen der Klägerin beziehen sich zum Anderen nicht - wie geboten - auf das Prüfprogramm nach § 3a Satz 4 i. V. m. § 3c Satz 1 UVPG, sondern auf das Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen nach § 6 BImSchG. Die Vorprüfung hat auf der Grundlage geeigneter, ausreichender Informationen zu erfolgen, wobei der Behörde ein Einschätzungsspielraum hinsichtlich der Frage zusteht, welche Unterlagen und Informationen als geeignete Grundlage einer überschlägigen Prüfung benötigt werden. Die Vorprüfung hat eine verfahrenslenkende Funktion und ist deshalb in ihrer Prüftiefe auf eine überschlägige Vorausschau beschränkt mit der Folge, dass sich die gerichtliche Überprüfung der Vorprüfung nach § 3a Satz 4 UVPG auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt. Die gerichtliche Überprüfung beschränkt sich daher darauf, ob die Vorprüfung - im maßgeblichen Zeitpunkt - entsprechend den Vorgaben des § 3c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist, insbesondere ob die Behörde den Rechtsbegriff der Erheblichkeit nachteiliger Umweltauswirkungen zutreffend ausgelegt hat (vgl. auch BayVGH, B. v. 19.8.2015 -22 ZB 15.457 - Rn. 27). Die Klägerin vermag eine Verletzung dieser von ihr selbst zutreffend zitierten Rechtsgrundsätze nicht darzulegen, weil sie insofern nur pauschale Behauptungen zum Fehlen der Genehmigungsvoraussetzungen aufstellt und sich nicht z. B. mit der nach der maßgeblichen Einschätzung der Behörde geeigneten Grundlage einer bloß überschlägigen Prüfung auseinandersetzt. Hierauf hat der Beklagte im Zulassungsverfahren zu Recht hingewiesen.

3. Die Klägerin hat weiter geltend gemacht, dass die artenschutzrechtlichen Verbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG drittschützend seien und die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts als unzutreffend gerügt. Die Klägerin hat insofern aber keine schlüssigen Gegenargumente vorgetragen.

Die Rechtsauffassung der Klägerin kann aus der bisherigen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht abgeleitet werden, auch nicht aus dem Beschluss vom 19. August 2015 - 22 ZB 15.458 - Rn. 30 ff.. Mit dieser Frage hat sich der Verwaltungsgerichtshofs in dem genannten Beschluss nicht befasst. Er hat lediglich die artenschutzrechtlichen Einwände des dortigen Klägers mit der Begründung zurückgewiesen, dass objektiv-rechtliche Fehler nicht dargelegt seien; eines Eingehens auf die Frage der Verletzung subjektiver Rechte (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) bedurfte es dann nicht mehr. Dagegen hat der Verwaltungsgerichtshof in anderen Entscheidungen keine Grundlage für die Annahme eines drittschützenden Charakters dieser Verbote gesehen (vgl. z. B. BayVGH, B. v. 14.9.2015 -22 ZB 15.1028 - Rn. 54). Sonstige Argumente, die den drittschützenden Charakter der artenschutzrechtlichen Verbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG nahelegen könnten, hat die Klägerin nicht vorgetragen, insbesondere auch keine konkreten diesbezüglichen Aussagen in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs. Das Vorbringen der Klägerin, dass es das Verwaltungsgericht versäumt habe, zu überprüfen, ob die artenschutzrechtlichen Untersuchungen sowohl in ihrem methodischen Vorgehen als auch in ihrer Ermittlungstiefe im Gesamtergebnis ausreichend waren, ist daher nicht entscheidungserheblich.

4. Rechtsverletzungen durch impulshaltige Geräusche „Heultöne“, „schlagartige Geräusche“, Infraschall, Schattenschlag, Discoeffekte und optisch bedrängende Wirkungen sind in der Begründung des Zulassungsantrags lediglich behauptet, aber nicht dargelegt worden. Im Hinblick auf die für Beeinträchtigungen durch Infraschall und optisch bedrängende Wirkungen bedeutsame Entfernung von mehr als 1000 m zur nächstgelegenen Windkraftanlage hätte dazu besonderer Anlass bestanden. Auch auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Verlässlichkeit der von der Beigeladenen vorgelegten Lärmimmissionsprognose der CUBE Engineering GmbH, zum Verbot eines ton- oder impulshaltigen Anlagenbetriebs (Bescheidsauflage Nr. III.B.4), zur Sicherstellung des Schutzes vor Schattenwurf (Bescheidsauflage Nr. III.C.1) und zur besonderen Konfiguration der sieben Windkraftanlagen hätte die Klägerin eingehen müssen, um insofern eventuell die Zulassung der Berufung zu erreichen. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat der landesrechtliche Art. 82 Abs. 1 BayBO den Inhalt des bundesrechtlichen § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB und auch den Inhalt des ebenfalls bundesrechtlichen § 3 Abs. 1 BImSchG nicht verändert. Die Anwendbarkeit der TA Lärm auf Windkraftanlagen ist vom Bundesverwaltungsgericht bejaht worden (U. v. 29.8.2007 - 4 C 2.07 - NVwZ 2008, 76 Rn. 13).

B. Besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten werden von der Klägerin ebenfalls nur behauptet, nicht aber - wie gesetzlich geboten - dargelegt. Es genügt nicht, Rechtsfragen aufzulisten, ohne auf deren Entscheidungserheblichkeit einzugehen und die besonderen rechtlichen Schwierigkeiten herauszuarbeiten.

C. Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache hat die Klägerin ebenfalls nicht dargelegt. Zur Frage, ob Drittschutz durch Art. 82 Abs. 1 BayBO denkbar ist, fehlen Ausführungen zur Entscheidungserheblichkeit angesichts der Tatsache, dass das Verwaltungsgericht auch mit der Anwendbarkeit der Übergangsregelung des Art. 83 Abs. 1 BayBO argumentiert hat. Die Frage, wann vollständige Unterlagen i. S. d. Art. 83 Abs. 1 BayBO vorliegen, lässt sich nicht in dieser Allgemeinheit und Pauschalität beantworten. Zur Frage des Drittschutzes durch die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 BNatSchG fehlt es an der Darlegungen von Anhaltspunkten, dass insofern überhaupt Klärungsbedarf besteht. Zur Frage, ob die Klägerin als betroffene Einzelperson die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung einwenden könnte, fehlt es ebenfalls an der Darlegung der Entscheidungserheblichkeit bzw. der Fehlerhaftigkeit der allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls.

D. Die geltend gemachte Divergenz ist ebenfalls nur behauptet, nicht aber - wie gesetzlich geboten - dargelegt. Die Klägerin benennt zwar Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs, aus denen sich ihr günstige Rechtsfolgen ergeben sollen, benennt aber nicht dort aufgestellte abstrakte Rechtssätze und stellt ihnen keine vom Verwaltungsgericht aufgestellten widersprechenden abstrakten Rechtssätze gegenüber. Für die Aufstellung eines abstrakten Rechtssatzes, dass sich betroffene Einzelpersonen auf die Verletzung artenschutzrechtlicher Verbote berufen könnten, fehlt es an hinreichenden Anhaltspunkten. Wenn man den zitierten Entscheidungen den abstrakten Rechtssatz entnehmen könnte, dass sich betroffene Einzelpersonen auf die aus welchen Gründen auch immer zu bejahende Erforderlichkeit einer UVP berufen können, dann würde es immer noch an einer Darlegung der Klägerin fehlen, dass das angefochtene Urteil auf einer solchen Divergenz beruhen könnte; es fehlt an einer Darlegung, dass ein derartiges Erfordernis im vorliegenden Fall bestehen könnte.

Kosten: § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

Streitwert: § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 3 GKG.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Der Streitwert des Antragsverfahrens wird auf 15.000 Euro festgesetzt.

I.

Der Kläger bewohnt eigener Darstellung zufolge ein am östlichen Rand der Ortschaft B... liegendes Anwesen. Er erstrebt im vorliegenden Rechtsstreit die Aufhebung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, die das Landratsamt A... am 15. August 2014 der Beigeladenen für die Errichtung und den Betrieb von vier Windkraftanlagen ostnordöstlich von B... erteilt hat.

Diese Anlagen sollen eine Gesamthöhe von 199 m (bei einer Nabenhöhe von 140,60 m und einem Rotordurchmesser von 116,80 m) aufweisen. Östlich der für sie vorgesehenen Standorte bestehen bereits drei Windkraftanlagen mit einer Nabenhöhe von 78 m und einem Rotordurchmesser von 44 (nach anderer Angabe in den Genehmigungsunterlagen: 40) m.

Durch Bescheid vom 24. Februar 2015 ergänzte das Landratsamt den Bescheid vom 15. August 2014 dahingehend, dass hinsichtlich der Windkraftanlage 1 in Bezug auf ein einzelnes Wegegrundstück und hinsichtlich der Windkraftanlage 3 in Bezug auf fünf (andere) Wegegrundstücke Abweichungen von den gemäß Art. 6 BayBO einzuhaltenden Abstandsflächen zugelassen wurden.

Das Verwaltungsgericht hat die gegen den Bescheid vom 15. August 2014 erhobene Anfechtungsklage des Klägers, in die der Ergänzungsbescheid vom 24. Februar 2015 einbezogen wurde, durch Urteil vom 12. März 2015 als unbegründet abgewiesen.

Hiergegen richtet sich der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung, mit dem er ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sowie Verfahrensmängel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO geltend macht.

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils, den Antrag abzulehnen.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg, da sich aus der Antragsbegründung vom 22. Juni 2015 (vgl. zu ihrer Maßgeblichkeit § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO) nicht ergibt, dass die Voraussetzungen der vom Kläger in Anspruch genommenen Zulassungsgründe erfüllt sind.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben sich nicht daraus, dass das Verwaltungsgericht in Abschnitt B.III.2 der Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils davon ausgegangen ist, der Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Genehmigungsbescheids sei die am 15. August 2014 bestehende Sach- und Rechtslage zugrunde zu legen. Dieser rechtliche Ausgangspunkt steht in Einklang mit dem ebenfalls auf eine Drittanfechtungsklage hin ergangenen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Januar 1991 (7 B 102.90 - BayVBl 1991, 375), in dem festgehalten wurde, dass eine solche Genehmigung auch dann nicht rechtswidrig wird, wenn sich nach ihrer Erteilung die Sach- und Rechtslage ändert, wie das hier durch Art. 82 BayBO in der Fassung des am 21. November 2014 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung der Bayerischen Bauordnung und des Gesetzes über die behördliche Organisation des Bauwesens, des Wohnungswesens und der Wasserwirtschaft vom 17. November 2014 (GVBl S. 478) geschehen ist. Dies entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH U. v. 25.6.2013 - 22 B 11.701 - BayVBl 2014, 502/505 Rn. 47; BayVGH, B. v. 19.8.2015 - 22 ZB 15.458 - Rn. 10).

Der Umstand, dass der Genehmigungsbescheid vom 15. August 2014 am 24. Februar 2015 geändert wurde, ändert hieran nichts. Denn die Rechtswirkungen, die dieser Ergänzungsbescheid zeitigt, können nicht weiter reichen als sein Regelungsgehalt. Dieser aber beschränkt sich darauf, in Bezug auf sechs Wegegrundstücke Abweichungen von den ansonsten einzuhaltenden Abstandsflächen zuzulassen. Nur dieser Rechtsfolgenausspruch muss deshalb mit dem am 24. Februar 2015 geltenden einschlägigen Recht in Einklang stehen. Dass dies nicht der Fall ist, behauptet auch die Begründung des Zulassungsantrags nicht.

Zu einer Verschiebung des maßgeblichen Beurteilungsstichtags auf den Zeitpunkt des Erlasses eines Änderungs- bzw. Ergänzungsbescheids kann es nur dann kommen, wenn die Änderung der Sache nach als Neuerlass des ursprünglichen Verwaltungsakts anzusehen ist. Eine derartige konkludente „Novation“ des Bescheids (vgl. zu dieser Terminologie Gerhardt in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Mai 1997, § 113 Rn. 89) ist vor allem dann anzunehmen, wenn der Fehler, der dem ursprünglichen Verwaltungsakt anhaftete, so schwer wiegt, dass er seitens des Gerichts ohne die Änderung vollständig hätte aufgehoben werden müssen, oder wenn es zu einer Wesensänderung des ursprünglichen Verwaltungsakts gekommen ist (vgl. OVG RhPf, U. v. 26.10.1989 - 12 A 48/89 - NVwZ 1990, 1091; Gerhardt in Schoch/Schneider/Bier a. a. O. Rn. 89). Dass hier eine solche Fallgestaltung inmitten steht, behauptet die Begründung des Zulassungsantrags angesichts des marginalen Charakters der durch den Ergänzungsbescheid getroffenen Regelungen zu Recht nicht.

2. Entgegen den Ausführungen in Abschnitt B.II.1 der Antragsbegründung ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass sich der Kläger durch das streitgegenständliche Vorhaben - auch unter Hinzunahme der Schallvorbelastung - während der insofern allenfalls relevanten Nachtzeit keinen schädlichen Umwelteinwirkungen in Gestalt von Geräuschen ausgesetzt sehen wird.

Die Beigeladene hat auf Verlangen des Landratsamts (vgl. das behördliche Schreiben vom 28.1.2014) ein u. a. die Schallimmissionen des Vorhabens betreffendes, am 5. März 2014 fertiggestelltes Gutachten beigebracht, das von einer nach § 26 BImSchG anerkannten Stelle gefertigt wurde. Dieses Gutachten gelangt zu dem Ergebnis, das Anwesen des Klägers („Immissionsort 1e“) sehe sich während der Nachtzeit einer Vorbelastung durch die drei bereits bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 25,9 dB(A) ausgesetzt. Die vier neu zu errichtenden Anlagen verursachen danach am Anwesen des Klägers eine Geräuschbelastung von 35,6 dB(A); die Gesamtbelastung belaufe sich auf 36 dB(A). Alle vorgenannten Werte bezeichnen nach der Darstellung auf Seite 14 des Gutachtens vom 5. März 2014 bereits die obere Vertrauensbereichsgrenze Lo (mithin die ungünstigste, am Anwesen des Klägers zu erwartende Situation); sie wurde unter Zugrundelegung des A-bewerteten Mitwind-Mittelungspegels LAT(DW), vermehrt um einen Sicherheitszuschlag von 2 dB gemäß den Hinweisen des Länderausschusses für Immissionsschutz zum Schall-immissionsschutz bei Windenergieanlagen, ermittelt.

Die in der Antragsbegründung gegen die Verlässlichkeit des Gutachtens vom 5. März 2014 vorgebrachten Einwände erweisen sich als nicht stichhaltig.

2.1 In Abschnitt B.II.1.1 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 verlangt der Kläger, die durch die vorhandenen Windkraftanlagen hervorgerufene Vorbelastung hätte durch Messungen (oder sonstige „Erhebungen“) ermittelt werden müssen. Im Gutachten vom 5. März 2014 (vgl. die dortige Tabelle 4) wurden die Schallleistungspegel dieser Anlagen mit jeweils 101,0 dB(A) angesetzt. Dieser Wert wurde dem mit der Erstellung des Gutachtens betrauten Institut durch das Landratsamt vorgegeben (vgl. Blatt 166 der Akte „Schriftverkehr Genehmigungsverfahren“ dieser Behörde). Bei dem Schallleistungspegel von 101,0 dB(A) handelt es sich danach um den Wert, den diese Windkraftanlagen gemäß der für sie am 22. Oktober 2003 erteilten Baugenehmigung nicht überschreiten dürfen. Ob diese Vorgehensweise zutreffend war, kann offen bleiben.

Jedenfalls hat es der Kläger unterlassen, das auf Seite 41 unten/Seite 42 oben des angefochtenen Urteils zum Ausdruck gebrachte Argument des Verwaltungsgerichts anzugreifen, aus dem sich die Entbehrlichkeit einer Ermittlung der Vorbelastung im konkreten Fall ergibt. Das Verwaltungsgericht hat insoweit der Sache nach darauf hingewiesen, dass gemäß der Nummer 3.2.1 Abs. 6 Satz 2 TA Lärm die Bestimmung der Vorbelastung entfallen kann, wenn die von der zu beurteilenden Anlage ausgehenden Geräuschimmissionen (d. h. die Zusatzbelastung) den nach der Nummer 6 TA Lärm maßgeblichen Immissionsrichtwert um mindestens 6 dB(A) unterschreiten. Diese Voraussetzung ist hier angesichts einer prognostizierten Zusatzbelastung - wiederum jeweils bezogen auf die obere Vertrauensbereichsgrenze - von 36 dB(A) während der Nachtzeit und von 37 dB(A) an Sonn- und Feiertagen während der Tageszeit offensichtlich erfüllt. Denn der für das Anwesen des Klägers maßgebliche Immissionsrichtwert liegt gemäß der Nummer 6.1 Satz 1 Buchst. c TA Lärm für die Tageszeit bei 60 dB(A) und für die lauteste Nachtstunde bei 45 dB(A).

2.2 Die Einschlägigkeit der Richtwerte nach der Nummer 6.1 Satz 1 Buchst. c TA Lärm folgt hier daraus, dass es sich bei dem Gebiet, in dem das Anwesen des Klägers liegt, nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts (vgl. Seite 42 oben des Urteilsumdrucks) um ein Dorfgebiet handelt. Begründet hat das Verwaltungsgericht diese Aussage mit den Wahrnehmungen, die es bei der von ihm durchgeführten Ortsbesichtigung gewonnen hat. Die knappen Ausführungen auf Seite 7 unten der Antragsbegründung, mit denen der Kläger diese Feststellung angreift, sind nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils hervorzurufen. Das folgt schon daraus, dass sich bei einem gerichtlichen Augenschein Feststellungen darüber, ob sich in einem Bebauungszusammenhang Wirtschaftsstellen land- oder forstwirtschaftlicher Betriebe befinden (von ihrem Vorhandensein hängt die Einordnung als Dorfgebiet ausschlaggebend ab; vgl. BVerwG, U. v. 23.4.2009 - 4 CN 5.07 - BVerwGE 133, 377 Rn. 10) zuverlässig treffen lassen. Für die Richtigkeit der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Gebietseinstufung sprechen ferner die eigenen Ausführungen des Klägers in der Eingabe, die er am 2. Dezember 2013 an den Bayerischen Landtag gerichtet hat. Dort hat er angegeben:

„Unser kleines Dorf mit seinen 70 Einwohnern ist landwirtschaftlich geprägt. Es hat 13 Anwesen[,] und davon sind noch 5 Vollerwerbslandwirte.“

Dahinstehen kann, ob in B... - wie in der Antragsbegründung behauptet - die Wohnnutzung überwiegt. Denn ein Dorfgebiet dient nach § 5 Abs. 1 BauNVO auch dem Wohnen; ein bestimmtes prozentuales Mischverhältnis der zulässigen Nutzungsarten zueinander ist für die Bejahung eines Dorfgebiets nicht erforderlich (BVerwG, B. v. 19.1.1996 - 4 B 7.96 - BRS 58 Nr. 67).

Als unbehelflich erweist sich der im Schriftsatz vom 22. Juni 2015 enthaltene Hinweis darauf, dass das Grundstück des Klägers unmittelbar an ein durch Bebauungsplan als allgemeines Wohngebiet festgesetztes Areal angrenzt. Das trifft ausweislich der Planzeichnung, die sich als Blatt 56 in der mit „Schriftverkehr Genehmigungsverfahren“ bezeichneten Akte des Landratsamts befindet, und ausweislich des Schreibens des Sachgebiets 44 des Landratsamts an das dortige Sachgebiet 42 vom 27.Januar 2014 in tatsächlicher Hinsicht zwar zu. Unter rechtlichem Blickwinkel vermag die Existenz eines allgemeinen Wohngebiets in der unmittelbaren Nachbarschaft des Grundstücks des Klägers indes nichts an der Maßgeblichkeit der sich aus der Nummer 6.1 Satz 1 Buchst. c TA Lärm ergebenden Immissionsrichtwerte für sein Anwesen zu ändern. Denn bei allen Flächen, für die keine Bebauungspläne bestehen, kommt es für die Beantwortung der Frage, die Einhaltung welcher der in der Nummer 6.1 TA Lärm genannten Immissionsrichtwerte insoweit beansprucht werden kann, gemäß der Nummer 6.6 Satz 2 TA Lärm auf die Schutzbedürftigkeit des jeweiligen Grundstücks an. Zu diesem Zweck sind diejenigen Baugebietstypen heranzuziehen, die den zu beurteilenden Gebieten und Einrichtungen am ehesten entsprechen (Feldhaus/Tegeder, TA Lärm, o. J., Nr. 6 Rn. 47). Damit aber hat es bei der Einordnung des Grundstücks des Klägers als Bestandteil eines faktischen Dorfgebiets sein Bewenden.

2.3 Das Vorbringen, bei der Ermittlung der Immissionen seien seltene Ereignisse im Sinn der Nummer 7.2 TA Lärm unberücksichtigt geblieben, ist bereits mangels hinreichender Substantiierung ungeeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zu wecken. Insbesondere hat der Kläger nicht aufgezeigt, zu welchen „voraussehbaren Besonderheiten“ im Sinn der Nummer 7.2 Abs. 1 Satz 1 TA Lärm es beim Betrieb der verfahrensgegenständlichen Windkraftanlagen kommen kann.

2.4 Gleichfalls unsubstantiiert geblieben ist die Rüge, das Gutachten vom 5. März 2014 habe keine meteorologische Korrektur vorgenommen. Denn die Antragsbegründung zeigt nicht auf, dass hier eine solche Korrektur geboten gewesen wäre. Entgegen der Darstellung in Abschnitt B.II.1.2 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 besteht insoweit kein Zusammenhang mit der Rechtsfigur der „seltenen Ereignisse“ im Sinn der Nummer 7.2 TA Lärm. Vielmehr handelt es sich bei der meteorologischen Korrektur um eine Rechengröße, die in der Gestalt eines Subtrahenden in den Exponenten der Zehnerpotenz nach der Gleichung 2 eingeht, deren einzelne Komponenten durch die Nummer A.1.4 TA Lärm vorgegeben sind.

Nur ergänzend ist vor diesem Hintergrund darauf zu verweisen, dass sich die meteorologische Korrektur nach den unwidersprochen gebliebenen (und angesichts der Gleichung 2 nach der Nummer A.1.4 TA Lärm inhaltlich überzeugenden) Ausführungen im Schreiben des Landratsamts an das Verwaltungsgericht vom 24. Februar 2015 erst an Immissionsorten praktisch auswirkt, die - anders als das beim Anwesen des Klägers der Fall ist - von einer Windkraftanlage mehr als das Zehnfache ihrer Nabenhöhe entfernt liegen, und sie jenseits dieser Distanz zudem stets zu einer Verringerung des Beurteilungspegels führt.

2.5 Ebenfalls nur behauptet, nicht aber im Sinn von § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO unter Angabe nachvollziehbarer Gründe dargelegt wurde in der Antragsbegründung, die Schallprognose vom 5. März 2014 sei deshalb unzutreffend, weil darin kein Zuschlag für Impulshaltigkeit nach der Nummer A.3.3.6 TA Lärm angesetzt worden sei. Diesbezügliche substantiierte Ausführungen erübrigten sich umso weniger, als die „Hinweise zur Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen“ (Gemeinsame Bekanntmachung der Bayerischen Staatsministerien des Innern, für Wissenschaft, Forschung und Kunst, der Finanzen, für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, für Umwelt und Gesundheit sowie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 20.12.2011 - nachfolgend „Windkrafterlass Bayern“ genannt) in ihrem Abschnitt 8.2.7 anmerken, Windkraftanlagen würden im Regelfall keine die Vergabe eines Impulszuschlags rechtfertigenden Geräusche hervorrufen. Dafür, dass dieser Erfahrungssatz auch im vorliegenden Fall Platz greift, spricht, dass der Prüfbericht, der am 27. August 2013 über die Windkraftanlagen desjenigen Typs erstellt wurde, deren Errichtung und Betrieb der Beigeladenen durch den Bescheid vom 15. August 2014 gestattet wird, den anzusetzenden Impulszuschlag für den Nahbereich bei Windgeschwindigkeiten bis 8 ms-1 mit 0 dB angibt.

2.6 Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ergeben sich ferner nicht aus den in Abschnitt B.II.1.4 der Antragsbegründung aufgestellten Behauptungen, das Gutachten vom 5. März 2014 habe außer Acht gelassen, dass es sich bei Windkraftanlagen um eine Flächenquelle handele, und es fehlten Feststellungen dazu, ob aufgrund der vorhandenen Topografie eine Korrektur der vorgenommenen Lärmberechnungen erforderlich sei.

Soweit die Antragsbegründung in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Oberlandesgerichts München vom 14. August 2012 (27 U 3421/11 und 27 U 50/12) verweist, wird durch diese Bezugnahme die Fehlerhaftigkeit der vorliegend angefochtenen Entscheidung bzw. der ihr zugrunde liegenden, im Verwaltungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse nicht aufgezeigt. Im letzten Absatz des Abschnitts II.5 seines Urteils hat das Oberlandesgericht die Aussagen eines in jenem Verfahren tätig gewordenen Sachverständigen referiert, die der Erläuterung dienten, warum die dort streitgegenständliche Windkraftanlage an zwei Anwesen nahezu gleich hohe Geräuschpegel hervorrief, obwohl das eine Gebäude 825 m und das andere nur 630 m von der Anlage entfernt war. Das Oberlandesgericht machte sich die Angabe des Sachverständigen zu eigen, dieser Umstand erkläre sich zum einen daraus, dass es sich bei einer Windkraftanlage nicht um einen „Punktstrahler“, sondern um eine „Flächenquelle für die Geräuschentwicklung“ handele; zum anderen sei die Topografie zwischen der Anlage und den beiden vorerwähnten Anwesen nicht identisch, weswegen sich der Schall zu dem entfernter liegenden Gebäude hin besser ausbreiten könne.

Warum sich aus diesen Ausführungen die Unrichtigkeit der für das Anwesen des Klägers prognostizierten Geräuschbelastung ergeben soll, ist nicht nachvollziehbar. Insbesondere folgt aus der Bezugnahme auf das Urteil des Oberlandesgerichts vom 14. August 2012 (a. a. O.) weder, dass das Gutachten vom 5. März 2014 den Umstand unberücksichtigt gelassen hat, dass Windkraftanlagen Schall nicht gleichsam punktförmig emittieren, noch ergibt sich hieraus, dass im Rahmen dieser Lärmprognose die im Umfeld des Vorhabens bestehenden topografischen Gegebenheiten außer Acht geblieben sind. Das Gutachten wurde nach den Angaben in seinem Abschnitt 5.3 auf der Grundlage der DIN ISO 9613-2 vom Oktober 1999 erstellt. Dies entspricht nicht nur den Vorgaben der Nummern A.2.2 Abs. 6 und A.2.3.4 TA Lärm; auch in der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die DIN ISO 9613-2 ein geeignetes Regelwerk darstellt, um die Besonderheiten der Lärmauswirkungen von Windkraftanlagen zu erfassen (vgl. BayVGH, B. v. 10.8.2015 - 22 ZB 15.1113 - Rn. 10 ff.; NdsOVG, B. v. 18.5.2007 - 12 LB 8/07 - ZNER 2007, 229/232).

Dass das mit der Erstellung einer Geräuschprognose beauftragte Institut tatsächlich nach Maßgabe der DIN ISO 9613-2 vorgegangen ist, hat das Landratsamt, das das Gutachten vom 5. März 2014 durch einen Umweltschutzingenieur hat überprüfen lassen (vgl. Blatt 275 bis 281 der Akte „Schriftverkehr Genehmigungsverfahren“), im Schreiben an das Verwaltungsgericht vom 24. Februar 2015 - und zwar gerade mit Blickrichtung auf den von der Klagepartei bereits im ersten Rechtszug erhobenen Einwand des nicht nur punktförmigen Charakters der Emissionsquellen - bestätigt. Nimmt man hinzu, dass diese Ausarbeitung durch eine nach § 26 BImSchG anerkannte Stelle gefertigt und im Abschnitt 5.3 des Gutachtens ausdrücklich festgehalten wurde, es seien alle für die Berechnungen relevanten Gegebenheiten (u. a. die Höhenlinien) in die Datenverarbeitungsanlage eingegeben worden, hätte es konkreter einschlägiger Darlegungen seitens des Klägers bedurft, um annehmen zu können, die Schallausbreitungsberechnung sei nicht zutreffend vorgenommen worden.

3. In gewissem Umfang folgt bereits aus dem Vorgesagten, dass das Verwaltungsgericht den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag 2 entgegen dem Vorbringen in Abschnitt D.2 der Antragsbegründung frei von Verfahrensfehlern abgelehnt hat, so dass der Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO insoweit nicht erfüllt ist.

3.1 Mit diesem Beweisantrag erstrebte der Kläger in erster Linie die Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Verifizierung seiner Behauptung, aufgrund der streitgegenständlichen Windkraftanlage werde es an seinem Anwesen zu unzumutbaren Lärmbelastungen kommen. Das Verwaltungsgericht hat diesen Beweisantrag durch in der mündlichen Verhandlung verkündeten Beschluss im Ermessenswege abgelehnt, da (bereits) taugliche und qualifizierte Erkenntnismittel - darunter auch Gutachten - vorlägen.

Die Antragsbegründung zeigt nicht auf, dass die solchermaßen begründete Ablehnung des Beweisantrags im Prozessrecht keine Stütze findet. Das Verwaltungsgericht hat seine Überzeugung, das streitgegenständliche Vorhaben werde am Anwesen des Klägers keine schädlichen Umwelteinwirkungen in Gestalt von Geräuschen hervorrufen, u. a. auf das Gutachten vom 5. März 2014 gestützt. Dies folgt aus der in den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils wiederholt (u. a. auf Seite 27 oben und Seite 39 unten des Urteilsumdrucks) gemäß § 117 Abs. 5 VwGO vorgenommenen Bezugnahme auf die Gründe u. a. des Bescheids vom 15. August 2014, der zum Zweck des Nachweises, dass die Lärmrichtwerte an den maßgeblichen Immissionsorten eingehalten werden, seinerseits auf diese Ausarbeitung verweist (vgl. den zweiten Absatz in Abschnitt II.5 der Bescheidsgründe). Das Verwaltungsgericht hat mithin von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, sich die erforderliche Sachkunde hinsichtlich einer entscheidungserheblichen Tatsache durch die Verwertung von im Verwaltungsverfahren eingeholten und von einem Beteiligten vorgelegten Sachverständigengutachten im Wege des Urkundsbeweises zu verschaffen (vgl. zu dieser Befugnis z. B. BVerwG, B. v. 30.9.2010 - 8 B 15.10 - juris Rn. 4). In diesem Fall ist ein Gericht zur Beauftragung eines eigenen Sachverständigen nur verpflichtet, wenn die vorgelegten Gutachten an offen erkennbaren Mängeln oder unlösbaren Widersprüchen leiden, sie von unzutreffenden sachlichen Voraussetzungen ausgehen oder Anlass zu Zweifeln an der Sachkunde oder Unparteilichkeit des Gutachters bestehen (BVerwG, B. v. 4.12.1991 - 2 B 135.91 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 238; B. v. 7.6.1995 - 5 B 141.94 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 268; B. v. 30.9.2010 - 8 B 15.10 - juris Rn. 4). Dass hinsichtlich des Gutachtens vom 5. März 2014 eine dieser Voraussetzungen erfüllt ist, wird in Abschnitt D.2 der Antragsbegründung ebenso wenig substantiiert dargetan wie in Abschnitt B.II.1 des gleichen Schriftsatzes.

3.2 Hilfsweise erstrebte der Kläger mit dem Beweisantrag 2 die ergänzende Befragung des zuständigen Sachbearbeiters bei der Immissionsschutzbehörde des Landratsamts sowie derjenigen Diplom-Ingenieure (FH), die für das Gutachten vom 5. März 2014 verantwortlich zeichneten, darüber, dass bei den ermittelten Lärmimmissionen die Impulshaltigkeit der Windkraftanlage sowie die topografischen und geografischen Gegebenheiten zu seinem Nachteil unberücksichtigt geblieben seien. Das Verwaltungsgericht hat diesen Teil des Beweisantrags 2 als unbehelflich abgelehnt.

Die Antragsbegründung zeigt auch insofern nicht auf, dass hierin ein Verfahrensfehler im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO liegt. Zu einer Befragung der vom Kläger benannten Personen war das Verwaltungsgericht schon deshalb nicht verpflichtet, weil das in der mündlichen Verhandlung unterbreitete Beweisangebot des Klägers unsubstantiiert war (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, B. v. 22.11.2013 - 7 B 16.13 - Rn. 5 f.). Den im Rahmen dieses Teils des Beweisantrags aufgestellten Behauptungen fehlt aus den in den Abschnitten II.2.5 und II.2.6 dieses Beschlusses dargestellten Gründen nämlich jede tatsächliche Grundlage (vgl. zu der gerichtlichen Befugnis, unter dieser Voraussetzung einem Beweisantrag nicht zu entsprechen, auch BVerfG, B. v. 18.6.1993 - 2 BvR 1815/92 - NVwZ 1994, 60/61).

4. In Abschnitt B.II.2 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 bekräftigt der Kläger sein Vorbringen aus dem ersten Rechtszug, das Vorhaben der Beigeladenen verstoße deshalb gegen das Rücksichtnahmegebot, weil es optisch bedrängend wirke. Selbst unter Einbeziehung der in den Abschnitten B.II.3 und B.II.4 des gleichen Schriftsatzes zusätzlich thematisierten Faktoren ist auch dieses Vorbringen nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils aufzuzeigen.

4.1 Das Verwaltungsgericht ging in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (seit BayVGH, U. v. 29.5.2009 -22 B 08.1785 - ; jüngst BayVGH, B. v. 27.5.2015 - 22 ZB 15.630 - Rn. 2) davon aus, dass sich die Frage, ob eine Windkraftanlage eine optisch bedrängende Wirkung auf in der Umgebung liegende, bewohnte Grundstücke entfaltet, anhand aller Umstände des Einzelfalles zu beantworten ist, wobei sich für die Ergebnisse dieser Prüfung jedoch grobe Anhaltswerte prognostizieren lassen. Einer dieser Anhaltswerte lautet, dass bei einem Abstand zwischen einem Wohnhaus und einer Windkraftanlage, der mindestens das Dreifache der Gesamthöhe dieser Anlage beträgt, die Einzelfallprüfung überwiegend zu dem Ergebnis führen wird, dass sich eine bedrängende Wirkung nicht bejahen lässt.

Ausgehend von diesem zutreffenden Ansatz (vgl. insbesondere Abschnitt B.III.3.e der Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils) gelangte das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis, angesichts einer Höhe der verfahrensgegenständlichen Windkraftanlagen von knapp 200 m und einer Entfernung zwischen dem Anwesen des Klägers und der nächstgelegenen dieser Anlagen von über 800 m sei der relevante Abstand jedenfalls um mehr als das Vierfache überschritten. Konkrete Umstände, aus denen sich im Einzelfall gleichwohl eine optische Bedrängung ergebe, seien weder ersichtlich noch in qualifizierter, überzeugender Weise vorgetragen worden.

Die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung stellt diesen Befund nicht mit beachtlichen Argumenten in Frage. Der Aussagekraft des Erfahrungssatzes, dass jenseits einer Entfernung zwischen Wohnnutzung und Windkraftanlage, die das Dreifache der Anlagenhöhe übersteigt, vorbehaltlich besonderer Umstände des Einzelfalles von keiner bedrängenden Wirkung ausgegangen werden kann, tritt der Kläger lediglich mit der Behauptung entgegen, hierbei sei außer Betracht geblieben, dass die streitgegenständlichen Windkraftanlagen die doppelte Höhe aufwiesen als diejenigen, auf deren Grundlage das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen und das Bundesverwaltungsgericht die vorstehend erwähnte Rechtsprechung entwickelt hätten. Anlagen der hier inmitten stehenden Art würden aufgrund ihrer Ausmaße weitaus massiver wirken als solche, die weniger als 100 m hoch und filigraner seien; deswegen und aufgrund ihrer Warnkennzeichnung würden sie eine deutlich größere Fern- und Bedrängungswirkung entfalten.

Dieses Vorbringen lässt unberücksichtigt, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen bereits im Urteil vom 9. August 2006 (8 A 3726/05 - DVBl 2006, 1532/1534) die Ablehnung einer starren (d. h. nach Metern bemessenen) Abstandsregelung damit begründet hat, ein solcher Ansatz trage dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass „die Gesamthöhe moderner Windkraftanlagen sehr unterschiedlich ist“. Gerade deshalb, weil „von sehr hohen Anlagen … naturgemäß eine andere optische Wirkung aus[geht] als von Anlagen, die eine deutlich geringere Höhe aufweisen“ (OVG NW, U. v. 9.8.2006 a. a. O. S. 1534), hat sich die Rechtsprechung für einen relativen Maßstab entschieden, der von Windkraftanlagen - stets vorbehaltlich besonderer Gegebenheiten des Einzelfalles - einen Abstand zu vorhandener Wohnbebauung verlangt, der umso größer zu sein hat, je höher die einzelne Anlage ist. Sie trägt damit der Tatsache Rechnung, dass sich der zur visuellen Erfassung einer Windkraftanlage erforderliche vertikale Blickwinkel eines Menschen dann nicht zu vergrößern braucht, wenn ein solches Objekt zwar eine herausragende Höhe aufweist, diese größere Dimension indes durch einen entsprechend weiten Abstand ausgeglichen wird. In der Rechtsprechung werden die vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen entwickelten Anhaltswerte deshalb - soweit ersichtlich ohne Gegenstimmen - auch auf Windkraftanlagen angewandt, die (deutlich) höher als 100 m sind.

4.2 Soweit die Begründung des Zulassungsantrags rügt, das Verwaltungsgericht habe es unterlassen, Feststellungen hinsichtlich der „Gesamtumstände des Einzelfalles“ zu treffen, wird im Schriftsatz vom 22. Juni 2015 nicht aufgezeigt, dass im gegebenen Fall (über die Höhe der geplanten Anlagen hinausgehende) Tatsachen vorliegen, die einem Rückgriff auf die vorstehend dargestellten Anhaltswerte entgegenstehen.

4.2.1 Durch die von ihm im ersten Rechtszug vorgelegten, behauptetermaßen von einem Herrn K... erstellten Visualisierungen ist der Kläger dieser Obliegenheit nicht nachgekommen. Denn das Verwaltungsgericht ist zu der Auffassung gelangt, dass diese Unterlagen bei der richterlichen Überzeugungsbildung außer Betracht zu bleiben haben; die hierfür maßgeblichen Gründe hat es auf Seite 44 unten und Seite 45 oben des angefochtenen Urteils entgegen der in Abschnitt B.II.2.3 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 aufgestellten Behauptung eingehend dargelegt.

Substantiierte Angriffe gegen die Argumente, aufgrund derer das Verwaltungsgericht die von Herrn K... stammende Ausarbeitung als nicht hinreichend verlässlich eingestuft hat, enthält die Antragsbegründung allenfalls insofern, als dort - ersichtlich anknüpfend an die Ausführungen auf Seite 45 oben des Urteils vom 12. März 2015 - geltend gemacht wird, die den bildlichen Darstellungen zugrunde liegenden Brennweiten seien sehr wohl angegeben worden. Dies trifft zwar zu. Diejenigen Lichtbilder, die den optischen Eindruck dartun sollen, der sich nach einer Verwirklichung des streitgegenständlichen Vorhabens aus der Perspektive der Ortschaft B... ergibt (eine diesbezügliche Zuordnung ist dem Verwaltungsgerichtshof angesichts der insoweit nach wie vor fehlenden Angaben zu den Aufnahmestandorten nur hinsichtlich der Lichtbilder möglich, die sich auf Seite 1 und auf Seite 3 oben der als Anlage AS 7 eingereichten Unterlage finden), wurden nach den Angaben der Klägerbevollmächtigten im Schriftsatz vom 2. Dezember 2014 mit Brennweiten von 78,6mm bzw. 61,6 mm erstellt. Da die Klagepartei auf Seite 2 oben des Schriftsatzes vom 2. Dezember 2014 selbst die Richtigkeit der Ausführungen im gerichtlichen Schreiben vom 19. November 2014 eingeräumt hat, bei einer Brennweite von 50 mm würden „die Objekte ähnlich dem natürlichen Seheindruck in Normalgröße abgebildet“, stehen die Vorbehalte des Verwaltungsgerichts gegen die als Anlage AS 7 eingereichten Visualisierungen aber unerschüttert im Raum. Wenn das Verwaltungsgericht die mangelnde Verlässlichkeit der Ausarbeitung von Herrn K... - neben einer Mehrzahl weiterer Indizien - daraus hergeleitet hat, dass er nicht einmal die von ihm verwendete Software zutreffend bezeichnet habe, so handelt es sich hierbei entgegen den Ausführungen in der Antragsbegründung um einen Umstand, auf den ein Gericht ihm Rahmen seiner Pflicht und seines Rechts zur freien Überzeugungsbildung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) sehr wohl abstellen darf. Das gilt hier umso mehr, als der Kläger den Ausführungen im angefochtenen Urteil nicht entgegengetreten ist, wonach Herr K... sich bei den von ihm erstellten Visualisierungen eines auch für Anfänger geeigneten Programms bedient habe, das keine Qualifikation in Bezug auf Windkraftanlagen voraussetze.

4.2.2 Eine Besonderheit des Einzelfalls, die einer Heranziehung des „3-H-Anhaltswerts“ entgegensteht, resultiert ferner nicht aus dem Umstand, dass nach den Feststellungen im angefochtenen Urteil des Schlafzimmer des Klägers nach Osten weist und es damit zu den Windkraftanlagen hin orientiert ist. Hieran ändert auch der in den Abschnitten B.II.3 und B.II.4 der Antragsbegründung angesprochene Umstand nichts, dass der Kläger damit u. U. gerade von diesem Zimmer aus die aus Gründen der Luftverkehrssicherheit erforderliche nächtliche Beleuchtung der streitgegenständlichen Anlagen wahrnehmen kann. Denn die Antragsbegründung zeigt nicht in plausibler Weise auf, dass die von dem streitgegenständlichen Vorhaben ausgehende Lichtimmissionen, sollten sie im Wohnanwesen des Klägers überhaupt in quantifizierbarer Weise in Erscheinung treten, die sich aus § 3 Abs. 1 BImSchG ergebende Erheblichkeitsschwelle überschreiten. Zudem lässt sein diesbezügliches Vorbringen unberücksichtigt, dass das Landratsamt der Beigeladenen durch die als Nummer 2.4.1 in den Bescheid vom 15. August 2014 aufgenommene Nebenbestimmung umfangreiche Schutzvorvorkehrungen zugunsten der Anwohner aufgegeben hat. Danach ist die Befeuerung der Anlage mit einer Abschirmung nach unten hin zu versehen; bei Sichtweiten von mehr als 5 km ist die Nennlichtstärke auf bis zu 30%, bei Sichtweiten über 10 km auf bis zu 10% zu verringern. Ferner sind die Schaltzeiten und die Blinkfolge der Befeuerungen aller verfahrensgegenständlichen Anlagen untereinander zu synchronisieren.

4.2.3 Auch aus der vom Kläger behaupteten „optischen Vorbelastung“ seines Grundstücks ergeben sich keine Besonderheiten des Einzelfalls, angesichts derer nicht auf das „3-H-Kriterium“ abgestellt werden dürfte.

Eine derartige, ins Gewicht fallende Vorbelastung resultiert nicht aus den drei bereits vorhandenen Windkraftanlagen. Weder auf den vom Verwaltungsgericht gefertigten, als Blatt 162 in der Akte des Klageverfahrens befindlichen Lichtbildern noch auf den vom Landratsamt am 27. Februar 2014 erstellten Aufnahmen 14 und 12 (sie zeigen den Blick vom Grundstück des Klägers bzw. dem Anwesen B... 14 nach Osten, mithin auch in Richtung auf die Bestandsanlagen) sind sie überhaupt erkennbar; auf den beiden Lichtbildern, die in der von der Beigeladenen vorgelegten Visualisierung die „Sichtbarkeit vom Ortsrand B...“ wiedergeben (Blatt 226 Rückseite der Akte „Planunterlagen II“), sind sie - sofern überhaupt - als schwache Schemen mehr zu erahnen als zu erkennen. Selbst ausweislich der von den Klagebevollmächtigten im ersten Rechtszug als Anlage AS 16 eingereichten Lichtbilder sind aus dem im ersten Obergeschoss des Anwesens des Klägers liegenden Badezimmer nur eine und bei einem Blick aus dem im gleichen Geschoss liegenden Schlafzimmer lediglich zwei der Bestandanlagen erkennbar. Nimmt man hinzu, dass diese Anlagen mehr als 2 km vom Anwesen des Klägers entfernt liegen (vgl. dazu die Angaben in dem der Anlage AS 16 beigefügten Plan), lässt sich eine in Gewicht fallende Vorbelastung, im Hinblick auf die der Inhaber eines Anwesens unter Berufung auf das Rücksichtnahmegebot verlangen könnte, vom Anblick weiterer Windkraftanlagen verschont zu bleiben, nicht bejahen.

Ebenfalls keine rechtserhebliche Vorbelastung ergibt sich aus der in Abschnitt B.II.3 der Antragsbegründung erwähnten Photovoltaikanlage, da sie im Süden bzw. Südwesten von B... liegt (vgl. u. a. den als Blatt 56 in der Akte „Schriftverkehr Genehmigungsverfahren“ des Landratsamts befindlichen Plan), so dass sie vom Anwesen des Klägers aus entweder gar nicht oder jedenfalls nicht zusammen mit den vorhandenen und neu hinzukommenden Windkraftanlagen wahrnehmbar ist.

Das Verwaltungsgericht hat seine Überzeugung, dass keine Besonderheiten des Einzelfalls vorliegen, die gegen die Anwendbarkeit des „3 - H - Kriteriums“ sprechen, zudem u. a. aufgrund einer von ihm durchgeführten Ortsbesichtigung gewonnen. Der Aussagekraft des hierbei gewonnenen Eindrucks stünde es entgegen dem Vorbringen in Abschnitt B.II.2.4 der Antragsbegründung nicht entgegen, sollte auf den Lichtbildern, die bei dem gerichtlichen Ortstermin gefertigt wurden, nicht das Wohnhaus des Klägers, sondern (nach dessen Darstellung) dasjenige seiner Tochter abgebildet sein. Denn das Verwaltungsgericht hat auf Seite 45 des Urteilsumdrucks darauf hingewiesen, dass sich von beiden Anwesen aus der gleiche Blick auf die im Osten von B... liegende „freie Feld- und Wiesenlandschaft“ ergibt. Dass diese Beschreibung die topografischen Verhältnisse (und damit das Fehlen jedweder örtlichen Besonderheiten) zutreffend wiedergibt, bestätigen sowohl die als Blatt 162 in die Akte des erstinstanzlichen Klageverfahrens eingehefteten, vom Verwaltungsgericht gefertigten Fotografien als auch die Lichtbilder 1, 4, 7, 12 und 14, die das Landratsamt bei dem von ihm am 27. Februar 2014 eingenommenen Augenschein aufgenommen hat.

4.4 Kann wegen fehlender Besonderheiten des Einzelfalls aber der in der Rechtsprechung entwickelte Erfahrungswert herangezogen werden, dass bei einem Abstand zwischen einem Wohngebäude und einer Windkraftanlage, der mehr als das Dreifache der gesamten Anlagenhöhe beträgt, von diesem Objekt keine bedrängende Wirkung ausgeht, so kommt es auf die Verlässlichkeit der von der Beigeladenen im Verwaltungsverfahren vorgelegten Visualisierung nicht ausschlaggebend an. Nur ergänzend ist deshalb anzumerken, dass das Verwaltungsgericht entgegen der in Abschnitt B.II.2.4 der Antragsbegründung aufgestellten Behauptung seine Auffassung, die von der Beigeladenen eingereichten Visualisierungen seien in sich schlüssig, sehr wohl - nämlich mit dem Hinweis darauf, dass diese Ausarbeitung unter Verwendung der einzigen fachlich anerkannten Software gefertigt und vom Landratsamt überprüft worden sei (vgl. Seite 44 unten des Urteilsumdrucks) - begründet hat.

5. War das Verwaltungsgericht aber von der Richtigkeit des von ihm bei der von ihm durchgeführten Ortsbesichtigung gewonnenen Eindrucks und der seitens der Beigeladenen vorgelegten Visualisierungen überzeugt, so durfte es den Beweisantrag 1 des Klägers, der auf die Einholung eines weiteren Visualisierungsgutachtens abzielte, im Ermessenswege ablehnen, wie dies durch in der mündlichen Verhandlung verkündeten Beschluss geschehen ist. Entgegen der in Abschnitt D.1 der Antragsbegründung erhobenen Rüge liegt im Unterbleiben dieser Beweiserhebung deshalb kein Verfahrensmangel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO.

6. Keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ergeben sich ferner daraus, dass das Verwaltungsgericht der Forderung der Klagepartei, die „Gesamtbelastung mit Einbezug aller nur … denkbaren relevanten Faktoren“ (vgl. Seite 51 oben des angefochtenen Urteils) zu ermitteln und zu berücksichtigten, nicht nachgekommen ist. Diesem Verlangen liegt - wie die Ausführungen in Abschnitt B.II.5 der Antragsbegründung verdeutlichen - die Auffassung zugrunde, die Gesamtbelastung im immissionsschutzrechtlichen Sinn, der sich eine Person ausgesetzt sieht, sei auf der Grundlage einer zusammenschauenden Würdigung der Einwirkungen in Gestalt sowohl von Geräuschen als auch von Licht- und Schattenwurf unabhängig davon zu bestimmen, ob diese Immissionen von der zu beurteilenden Anlage oder von bereits vorhandenen emittierenden Betrieben ausgingen; komme es zu einer Belastung durch unterschiedliche Immissionsarten, müsse dies zu einer Herabsetzung der (jeweils einschlägigen) Grenzwerte führen. Zumindest bedürfe es der Feststellung, inwieweit „im Rahmen des Rücksichtnahmegebots“ die Belastbarkeit überschritten werde.

Das Verwaltungsgericht hat diesen klägerischen Ansatz zutreffend erfasst, ist ihm aber mit der sinngemäßen Begründung nicht gefolgt, eine Kumulation unterschiedlicher Immissionsarten scheide bereits aus Rechtsgründen als tauglicher Maßstab aus. Eine Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wäre mit Blickrichtung hierauf nur veranlasst, wenn der Kläger in der Antragsbegründung aufgezeigt hätte, dass es einen Rechtssatz gibt, der eine derartige Summation der Effekte verschiedener Immissionsarten gebietet. Diese Aufgabe wird im Schriftsatz vom 22. Juni 2015 indes nicht einmal ansatzweise geleistet. Die einschlägigen Ausführungen dort beschränken sich darauf, ein dahingehendes Gebot zu postulieren, ohne auch nur den Versuch der Nachweisführung zu unternehmen, dass diese Forderung im geltenden Recht eine Stütze findet.

Nur ergänzend ist deshalb anzumerken, dass auch das rechtswissenschaftliche Schrifttum, soweit es dieser Frage Aufmerksamkeit widmet, davon ausgeht, dass sich das Erfordernis, die Gesamtbelastung eines Schutzgutes durch Immissionen zu berücksichtigen, grundsätzlich auf die einzelnen Immissionsarten beschränkt (vgl. Thiel in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, Stand Januar 2014, § 3 BImSchG, Rn. 52; Jarass, BImSchG, 11. Aufl. 2015, § 3 Rn. 49, sowie vor allem Kotulla in ders., BImSchG, Stand Januar 2004, § 3 Rn. 47, wonach eine bestehende Vorbelastung - z. B. in Gestalt von Lärm - bei der Bestimmung der Erheblichkeit der von der zu beurteilenden Anlage ausgehenden Immissionen anderer Art - etwa in der Gestalt von Gerüchen - außer Betracht zu bleiben hat).

Der Verwaltungsgerichtshof verkennt hierbei nicht, dass es Fallgestaltungen geben kann, in denen es die Schutzpflicht, die der öffentlichen Gewalt in Bezug auf die Grundrechte obliegt, u. U. gebietet, Immissionen dann nicht zuzulassen oder sie zu unterbinden, wenn ein Schutzgut bereits durch Immissionen anderer Art über das von Verfassungs wegen hinzunehmende Maß belastet ist, oder diese verfassungsrechtliche Grenze durch das Zusammentreffen unterschiedlicher Arten von Umwelteinwirkungen erstmals überschritten wird (vgl. zu dem Gebot, im Einzelfall auch Kombinationen und Summationen verschiedener Immissionsarten zu erfassen, Thiel in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, Stand Januar 2014, § 3 BImSchG, Rn. 59). Hieraus kann der Kläger jedoch nicht nur deshalb nichts zu seinen Gunsten herleiten, weil er der ihm obliegenden Darlegungslast hinsichtlich der Existenz und der Reichweite eines solchen Rechtssatzes nicht nachgekommen ist; auch seine Immissionsbetroffenheit, soweit eine solche überhaupt vorliegt, bleibt nach dem Vorgesagten selbst bei einer Zusammenschau der einzelnen ggf. in die Betrachtung einzubeziehenden Faktoren weit hinter dem Grad an Erheblichkeit zurück, von dem an ein etwaiges Erfordernis der Kumulation unterschiedlicher Immissionsarten praktische Relevanz erlangen könnte.

7. Die Forderung, das Ausmaß der Beeinträchtigung des Klägers sei auf der Grundlage des Zusammenwirkens unterschiedlicher Arten von Umwelteinwirkungen zu bestimmen, liegt auch dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag 3 zugrunde. Das Verwaltungsgericht hat diesen Beweisantrag zum einen im Ermessenswege, zum anderen deshalb abgelehnt, „weil das Thema untauglich ist, da hierfür keine Rechtsgrundlage besteht“. Durch die sich hierauf beziehenden Ausführungen in Abschnitt D.3 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 wird nicht aufgezeigt, dass diese Begründung im Prozessrecht keine Stütze findet, wie das für den auch insoweit geltend gemachten Anspruch auf Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO erforderlich wäre. Vielmehr ging das Verwaltungsgericht der Sache nach zutreffend davon, dass dieser Beweisantrag deshalb unbehelflich ist, weil nach dem Vorgesagten nicht einmal eine entfernte Wahrscheinlichkeit dafür spricht, dass die einzelnen Immissionen, die vom streitgegenständlichen Vorhaben ausgehen, in Verbindung mit der vorhandenen Vorbelastung derart erheblich sind, dass von Verfassungs wegen die Kumulation unterschiedlicher Umwelteinwirkungen geboten ist.

8. Soweit der Kläger bereits im ersten Rechtszug die Unvereinbarkeit der streitgegenständlichen Genehmigung mit naturschutzrechtlichen Bestimmungen geltend gemacht, er insbesondere einen Verstoß gegen § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG hinsichtlich des Rotmilans gerügt hatte, hat das Verwaltungsgericht auf Seite 36 des angefochtenen Urteils zutreffend darauf hingewiesen, dass er insofern nicht klagebefugt ist. Die in der Antragsbegründung aufgestellte Behauptung, die der Beigeladenen erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung sei wegen Missachtung des sich aus der letztgenannten Bestimmung ergebenden Tötungsverbots gemäß Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG nichtig, vermag ungeachtet ihrer fehlenden inhaltlichen Stichhaltigkeit hieran nichts zu ändern.

Unmittelbar aus § 42 Abs. 2 VwGO folgt, dass eine Anfechtungsklage gegen einen nichtigen Verwaltungsakt nur zulässig ist, wenn der Rechtsschutzsuchende durch den nichtigen Verwaltungsakt (bzw. durch die Missachtung derjenigen Bestimmung, die nach seiner Auffassung die Nichtigkeitsfolge nach sich zieht) in eigenen Rechten verletzt sein kann. § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG aber gehört nicht zu den Normen, die zumindest auch den Interessen des Klägers zu dienen bestimmt sind. Aus dem Satz des allgemeinen Verwaltungsrechts, wonach sich jedermann auf die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts berufen kann, folgt nicht, dass Personen, die hinsichtlich dieses Verwaltungsakts nicht im Sinn von § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt wären, diese Rechtsfolge gerichtlich geltend machen können (vgl. BVerwG, B. v. 9.12.1982 - 7 B 46.81 u. a. - DÖV 1982, 411).

9. Aus den Ausführungen in Abschnitt B.II.7 der Antragsbegründung ergibt sich nicht, dass die im vorliegenden Fall nach der Nummer 1.6.2 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung erforderliche allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls nicht in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorgaben durchgeführt wurde. Die Einschätzung des Landratsamts, dass das Vorhaben keiner Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, ist gemäß § 3a Satz 4 UVPG von gerichtlicher Seite nur daraufhin zu überprüfen, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt wurde und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist.

Aus der in der Antragsbegründung aufgestellten Behauptung, bei der Umweltverträglichkeitsvorprüfung sei die konkrete Feststellung der (möglicherweise) betroffenen Belange unterblieben, resultieren keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Denn das Landratsamt hat der Vorprüfung, deren Ergebnisse in einem am 27. März 2014 erstellten Vermerk niedergelegt wurden, die von der Beigeladenen zur Verfügung gestellten Unterlagen sowie die bis zum 27. März 2014 vorliegenden Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange zugrunde gelegt (vgl. dazu den letzten Absatz dieses Vermerks). Vor allem die von der Beigegeladen beigebrachte Ausarbeitung, die sich im Kapitel 7 der Antragsunterlagen findet, aber enthält Ausführungen zu allen Punkten, auf die sich nach § 3c Satz 1 UVPG in Verbindung mit der Anlage 2 zu diesem Gesetz eine Umweltverträglichkeitsvorprüfung zu erstrecken hat.

Soweit der Kläger konkrete Feststellungen zu bedrohten Tierarten vermisst, legt er nicht dar, dass sich aus den letztgenannten Bestimmungen die Notwendigkeit diesbezüglicher Aussagen ergibt. Unabhängig hiervon hat das Landratsamt der Umweltverträglichkeitsvorprüfung ausweislich der Ausführungen im letzten Absatz des Vermerks vom 27. März 2014 u. a. die damals bereits zur Verfügung stehende spezielle artenschutzrechtliche Prüfung zugrunde gelegt; auf sie nimmt auch die als Kapitel 7 in den Antragsunterlagen befindliche Ausarbeitung in ihrem Abschnitt 2.2 ausdrücklich Bezug. Der Kläger trägt nicht substantiiert vor, dass in der speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung auch nur eine einzige bedrohte Tierart unberücksichtigt geblieben ist. Auf den Seiten 25 bis 29 dieser Unterlage werden insbesondere die Auswirkungen der zu errichtenden Windkraftanlagen auf den in Abschnitt B.II.7 der Antragsbegründung erneut angesprochenen Rotmilan eingehend erörtert.

Die Vorbelastungen, die sich aus den drei vorhandenen Windkraftanlagen ergeben können, werden im Abschnitt 1.1 der als Kapitel 7 in den Antragsunterlagen befindlichen Ausarbeitung erwähnt. Ebenfalls thematisiert wurde dieser Umstand in Abschnitt 4.4 des landschaftspflegerischen Begleitplans, auf den sich die vorgenannte Ausarbeitung in ihrem Abschnitt 2.2 ausdrücklich bezieht. Vor allem aber spricht der Vermerk vom 27. März 2014 die Tatsache, dass „es sich um ein kumulierendes Vorhaben mit drei bestehenden Windkraftanlagen in der näheren Umgebung handelt“, selbst an.

Die nach der Nummer 2.3.11 der Anlage 2 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlichen Angaben über die Auswirkungen des Vorhabens auf in amtliche Listen eingetragene Denkmäler, Denkmalensembles und Bodendenkmäler finden sich in Abschnitt 2.3 der als Kapitel 7 in den Antragsunterlagen befindlichen Ausarbeitung und in der zugehörigen, als Blatt 373 in die Akte „Planunterlagen I“ eingehefteten Karte; der Umstand, dass es sich bei der Altstadt von W...-... um ein denkmalgeschütztes Ensemble handelt, kommt darin eindeutig zum Ausdruck. Die Tatsache, dass zwischen der weithin sichtbaren Kirche von W...-... und den zu errichtenden Windkraftanlagen eine Sichtbeziehung besteht, hält der landschaftspflegerische Begleitplan in Abschnitt 4.4 fest.

Dem Ausmaß der Auswirkungen des Vorhabens auf die betroffene Bevölkerung widmet die als Kapitel 7 in den Antragsunterlagen befindliche Ausarbeitung einen eigenständigen Abschnitt (3.1).

Dass im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsvorprüfung, die „noch nicht darauf gerichtet [ist], aufgrund einer in Einzelheiten gehenden Untersuchung das Vorliegen erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen festzustellen“ (vgl. die Begründung zu § 3c UVPG im Entwurf der Fraktionen der SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN eines Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 14.11.2000, BTDrs. 14/4599, S. 95), auch die im Süden und Südwesten von B... vorhandene Photovoltaikanlage als Vorbelastung berücksichtigt werden musste, obwohl sie von der ihr nächstgelegenen Windkraftanlage 3 ausweislich der Entfernungsangaben in den vom Kläger selbst vorgelegten Anlagen AS 7 und AS 16 deutlich mehr als 1000 m entfernt ist, wurde in der Antragsbegründung entgegen § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO nicht aufgezeigt. Ebenfalls nur behauptet, nicht aber substantiiert dargelegt wurde in Abschnitt B.II.7 des Schriftsatzes vom 22. Juni 2015 die Existenz weiterer technischer Einrichtungen, die bei der Umweltverträglichkeitsvorprüfung als Vorbelastungen hätten berücksichtigt werden müssen.

10. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht im Sinn von § 162 Abs. 3 VwGO nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären. Bis auf eine Antragstellung zu einem Zeitpunkt, zu dem eine solche mangels Vorliegens einer Begründung des Zulassungsantrags nicht veranlasst war, hat sie zum vorliegenden Zulassungsverfahren nichts beigetragen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit den Empfehlungen in den Nummern 19.2 und 2.2.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen je zur Hälfte.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Die Antragsteller, als eingetragene Vereine organisierte und nach § 3 des UmweltRechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - anerkannte Naturschutzvereinigungen, wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Gültigkeit der „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ vom 10. August 2015 (im Folgenden: Aufhebungsverordnung).

Am 16. April 2014 erließ das - zu diesem Zeitpunkt nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 4 des Bayerischen Naturschutzgesetzes (in der bis 30.4.2015 geltenden Fassung - BayNatSchG a.F.) zuständige - Landratsamt Bamberg für den Antragsgegner die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ (im Folgenden: Ausgangsverordnung). Die Verordnung wurde im Amtsblatt des Landkreises Bamberg Nr. 4/2014 vom 17. April 2014 bekanntgemacht. Sie trat gemäß ihrem § 7 am 18. April 2014 in Kraft. Der durch die Verordnung geschützte Landschaftsbestandteil hat eine Fläche von ca. 775 ha. Die ausgewiesene Fläche gehört zum Forstbetrieb Ebrach der Beigeladenen und befindet sich vollständig im Eigentum des Antragsgegners. Der geschützte Landschaftsbestandteil ist Teil des am 13. November 2007 von der Europäischen Kommission im Verfahren nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, im Folgenden: Habitatrichtlinie) - FFH-RL - festgelegten und am 15. Januar 2008 im Amtsblatt der Europäischen Union bekanntgemachten Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371) mit einer Gesamtfläche von 15.876,8398 ha. Er ist zugleich Teil des Europäischen Vogelschutzgebiets DE6029471 „Oberer Steigerwald“ mit einer Gesamtfläche von 15.560 ha.

Das vom Landratsamt ausgewiesene Schutzgebiet ist gegliedert in Prozessschutz- und Entwicklungszonen (vgl. § 1 Abs. 4 der Ausgangsverordnung). Nach § 2 der Ausgangsverordnung ist Zweck der Unterschutzstellung im Wesentlichen der Erhalt, die Entwicklung und Wiederherstellung für den Steigerwald repräsentativer, standorttypischer, naturnaher, großflächiger und unzerschnittener Buchen- und Auenwaldgesellschaften mit ihren charakteristischen mykologischen, floristischen und faunistischen Artausstattungen einschließlich ihrer gesamten natürlichen Sukzessionsprozesse (Nr. 1) sowie die Entwicklung und Wiederherstellung von naturnahen Laubwaldgesellschaften ohne forstliche Nutzung zur Entwicklung des Biotopverbunds zwischen den beiden bestehenden Naturwaldreservaten „Waldhaus“ und „Brunnstube“ zur langfristigen Erhaltung und Entwicklung dauerhaft überlebensfähiger Populationen einer standorttypischen Waldfauna und Waldflora (Nr. 2). Zudem soll der geschützte Landschaftsbestandteil den Schutz der maßgebenden Lebensraumtypen und Arten des betreffenden FFH-Gebiets (Nr. 5) sowie den Schutz der maßgebenden Vogelarten des betreffenden Vogelschutzgebiets (Nr. 6) bezwecken. Die Gültigkeit dieser Verordnung ist Gegenstand eines von der Beigeladenen eingeleiteten anderweitigen Normenkontrollverfahrens, das auf Antrag der Beteiligten ruhend gestellt wurde (14 N 15.756).

Mit Schreiben vom 20. Mai 2015 hörte die - aufgrund des am 26. März 2015 vom Bayerischen Landtag beschlossenen Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 24. April 2015 (GVBl S. 73) - seit 1. Mai 2015 für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile, die größer als 10 ha sind, nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG als höhere Naturschutzbehörde zuständige Regierung von Oberfranken (im Folgenden: Regierung) unter anderem die Antragsteller zur beabsichtigten Aufhebung der Ausgangsverordnung an. Es sei von der Rechtswidrigkeit der Verordnung auszugehen, da sie die Ermächtigungsgrundlage des § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG - überdehne. Nach Rechtsprechung und Literatur müsse das Merkmal der Abgrenzbarkeit als Einzelobjekt erfüllt sein. Von einer Abgrenzbarkeit im Sinne einer (nicht zuletzt auch optischen) Herausgehobenheit sei vorliegend nicht auszugehen. Der Anhörung war ein Entwurf der geplanten Aufhebungsverordnung beigefügt. Es wurde eine Frist zur Äußerung bis 31. Juli 2015 eingeräumt.

In seiner Sitzung vom 30. Juli 2015 stimmte der Naturschutzbeirat bei der Regierung von Oberfranken mit drei zu sechs Stimmen gegen die Aufhebung der Ausgangsverordnung. In der Sitzung übergaben die Antragsteller, beide Mitglieder des Naturschutzbeirats, dem Präsidenten der Regierung ihre jeweiligen Stellungnahmen, beide vom 30. Juli 2015.

Das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz erteilte am 10. August 2015 gemäß Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG seine Zustimmung zur Aufhebung der Ausgangsverordnung. Man teile die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Regierung in deren verfahrensabschließendem Vermerk vom 6. August 2015.

Die Aufhebungsverordnung vom 10. August 2015 wurde im Oberfränkischen Amtsblatt Nr. 8/2015 vom 25. August 2015 veröffentlicht und trat nach ihrem § 2 am 1. September 2015 in Kraft.

Am 25. August 2015 stellten die Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO (Az. 14 NE 15.1871). Mit ihrem ebenfalls am 25. August 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof gestellten Normenkontrollantrag beantragen die Antragsteller,

die Verordnung der Regierung von Oberfranken zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ vom 10. August 2015 für ungültig zu erklären.

Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor, sie seien als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereine durch die Aufhebungsverordnung und die damit verbundene Beseitigung des Schutzes der alten und besonders schützenswerten Bäume im Hohen Buchenen Wald im Ebracher Forst, der innerhalb des FFH-Gebiets „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ und des Vogelschutzgebiets „Oberer Steigerwald“ liege, in ihren satzungsmäßigen Aufgabenbereichen berührt. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in der sog. „Braunbär“-Entscheidung sei ihnen als anerkannte Naturschutzvereinigungen im Lichte des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) - Aarhus-Konvention (AK) - ein weiter Zugang zu den Gerichten zu gewähren. Im Anschluss daran habe das Bundesverwaltungsgericht den Begriff der „eigenen Rechte“ präzisiert und ausgeweitet. Die vom Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angenommene „prokuratorische Rechtsstellung“ ergebe sich aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL, wonach die Mitgliedstaaten ein Gebiet, das wie „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 FFH-RL aufgenommen worden sei, so schnell wie möglich, spätestens innerhalb von 6 Jahren als besonderes Schutzgebiet ausweisen müssten. Mit der Ausgangsverordnung habe das Landratsamt Bamberg diese Pflicht aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL erfüllt. Durch die Aufhebung der Ausgangsverordnung werde die Unterschutzstellung entgegen der unionsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL rückgängig gemacht. Die Rückgängigmachung einer einmal erfolgten Unterschutzstellung verstoße auch gegen Art. 6 Abs. 2 FFH-RL. Es handele sich um eine „rechtliche“ Verschlechterung mit der damit einhergehenden „Erlaubnis“ einer tatsächlichen Verschlechterung des Waldzustands. Die Pflicht aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL bestehe bereits mit Aufnahme des Gebiets in die Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung. Der Normenkontrollantrag sei daher zulässig.

Die Aufhebungsverordnung sei formell rechtswidrig. Die Regierung sei für deren Erlass nicht zuständig gewesen, da die Änderung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG verfassungswidrig sei. Die Verlagerung der Zuständigkeit von der unteren zur oberen Naturschutzbehörde, die erst auf massiven politischen Druck hin erfolgt und ausschließlich durch politische Opportunitätserwägungen motiviert sei, entziehe den Kommunen ein wichtiges Instrument der Selbstverwaltung im Bereich des kommunalen Umwelt- und Naturschutzes und konterkariere die eigene Zielsetzung der Staatsregierung, nämlich die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. Zudem sei die als „Lex Steigerwald“ bekannte Änderung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG unter dem Gesichtspunkt des Einzelfallgesetzes verfassungswidrig. Der Bayerische Landtag habe sich einer Sache angenommen, die typischerweise von der vollziehenden Staatsgewalt zu regeln sei.

Die Aufhebungsverordnung sei auch materiell rechtswidrig. Sie verstoße gegen den Schutzauftrag aus Art. 20a GG und Art. 3 Abs. 2 BV. Dieser sei auch für den Verordnungsgeber ermessensleitend. Die Verschlechterung, die mit der Beseitigung eines rechtlich erreichten Schutzniveaus einhergehe, widerspreche Art. 20a GG. Der Erlass der Aufhebungsverordnung sei willkürlich gewesen. Die Regierung habe auf erheblichen politischen Druck gehandelt und sei vom zuständigen Ministerium zur Aufhebung angewiesen worden. Es sei nicht nachvollziehbar, warum sie nicht im Rahmen der Rechtsaufsicht tätig geworden sei, wenn sie die Ausgangsverordnung als von Anfang an rechtswidrig angesehen habe. Zudem führe die Aufhebung der Ausgangsverordnung zu einer erheblichen Verschlechterung der Belange des betroffenen Waldgebiets. Es habe nur ein eingeschränktes Normsetzungsermessen der Regierung bestanden. Auch sei § 29 BNatSchG die richtige Rechtsgrundlage für die Ausgangsverordnung. Die Grenzen dieser Vorschrift seien nicht überdehnt. § 29 BNatSchG gebe in Bezug auf die Größe des geschützten Objekts keine Grenzen vor. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“, die nicht nur in § 29 BNatSchG, sondern auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG verwendet werde, belege, dass der Gesetzgeber den Objektschutz nicht mehr habe festschreiben wollen. Im Bundesnaturschutzgesetz fehle jeglicher Hinweis für die Notwendigkeit einer Objekthaftigkeit des geschützten Landschaftsbestandteils und seiner optischen Abgrenzbarkeit sowie auf die Notwendigkeit, dass ein interessierter Laie den geschützten Landschaftsbestandteil in der Landschaft als Ganzes erkennen müsse. Selbst den Naturdenkmälern werde eine gewisse Flächenausdehnung von 5 ha zugestanden. In § 29 BNatSchG fehle eine entsprechende Größenangabe wie in § 28 BNatSchG. Auch der Entwicklungsgedanke und die Tatsache, dass ein geschützter Landschaftsbestandteil in einen Biotopverbund eingebracht werden könne, implizierten dessen Flächenhaftigkeit und machten deutlich, dass § 29 BNatSchG nicht mehr eine Kategorie des Objektschutzes sei. Die Vorschrift erfordere daher nicht, dass das streitgegenständliche Waldgebiet in der Natur identifizierbar und optisch abgrenzbar sein müsse. Da auch einzelne Gattungen nach § 29 BNatSchG geschützt werden könnten, sei der geschützte Landschaftsbestandteil zudem durch die Gattung „Buchenwald“ ausreichend abgrenzbar. Im Übrigen sei die optische Abgrenzbarkeit und Herausgehobenheit des geschützten Landschaftsbestandteils sowohl tatsächlich als auch historisch durch seine Naturausstattung, Wege, Straßen, Täler und historischen Grenzen gegeben und werde ohne weitere Eingriffe in 30 bis 40 Jahren zweifelsfrei zu bejahen sein. Letztlich verstoße die Aufhebungsverordnung gegen Europarecht, da sie entgegen Art. 4 Abs. 4 und Art. 6 Abs. 2 FFH-RL ergangen sei. Sie beseitige den durch die Ausgangsverordnung bestehenden Schutz des Buchenwalds. Ergänzend werde auf den Inhalt der im Verfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (Az. Vf. 4-VII-16) eingereichten Antragsschrift verwiesen, den sich die Antragsteller zu Eigen machten.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Es bestünden erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags. Die Antragsteller seien nicht antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Diese Vorschrift setze die Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte der Antragsteller voraus. Auch die unzweifelhaft nach § 3 UmwRG anerkannten Antragsteller könnten eine Verletzung objektiven Rechts grundsätzlich nicht als Verletzung eigener Rechte geltend machen. Aus Art. 9 Abs. 3 AK ergebe sich keine Antragsbefugnis der Antragsteller. Die Antragsteller beriefen sich auf eine sehr weite Ausdehnung der Individualrechtsklage durch eine äußerst weite Interpretation des Merkmals „eigene Rechte“. Vorliegend fehle es an einer auslegungsfähigen, subjektive Unionsrechte vermittelnden Norm, da Art. 4 Abs. 4 FFH-RL dem objektiven Unionsumweltrecht angehöre.

Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Die Aufhebungsverordnung sei formell und materiell rechtmäßig. Nach ständiger Rechtsprechung könne eine Norm grundsätzlich nur in dem für die Normsetzung geltenden Verfahren aufgehoben werden. Die Regierung sei nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile mit einer Größe über 10 ha zuständig. Für eine Verfassungswidrigkeit dieser Regelung bestünden keinerlei Anhaltspunkte. Die Regierung habe das Aufhebungsverfahren weder aufgrund entsprechender Landtagsbeschlüsse noch aufgrund ministerieller Weisung eingeleitet, sondern nur deshalb, weil sie begründete Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Ausgangsverordnung gehabt habe, die sie bereits im Ausweisungsverfahren geäußert habe. Die Regierung habe mit der Aufhebungsverordnung den durch die nichtige Ausgangsverordnung erzeugten Rechtsschein beseitigt. Hierzu sei sie aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit verpflichtet gewesen. Ein Aufhebungsermessen habe nicht bestanden. Die vom Landratsamt Bamberg erlassene Ausgangsverordnung sei nichtig, weil sie nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 29 BNatSchG gedeckt sei. Die streitgegenständliche Waldfläche sei kein taugliches Schutzobjekt im Sinne des § 29 BNatSchG. Eine gewisse räumliche oder flächenhafte Ausprägung eines geschützten Landschaftsbestandteils sei zwar möglich. Dieser müsse sich aber von der Umgebung besonders abheben und abgrenzen, was sich daraus ergebe, dass es sich bei § 29 BNatSchG um eine um Elemente des Flächenschutzes angereicherte Kategorie des Objektschutzes handele. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ sei in § 20 BNatSchG als Oberbegriff zu verstehen. Da der Gesetzgeber mit den Schutzkategorien „Landschaftsschutzgebiet“ und „geschützter Landschaftsbestandteil“ im Wesentlichen gleiche Schutzzwecke verfolge, wäre das Schutzinstrument „geschützter Landschaftsbestandteil“ sinnlos, wenn man auch ihn als Kategorie des Gebietsschutzes einordnen würde. Die Abgrenzbarkeit der streitgegenständlichen Fläche sei in der Natur nicht gewährleistet.

Die Beigeladene beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Ergänzend zu den Ausführungen des Antragsgegners trägt sie im Wesentlichen vor, Art. 9 Abs. 3 AK habe nach der Rechtsprechung zwar Bedeutung für die Auslegung nationalen Rechts, begründe für sich genommen aber keine Antragsbefugnis. Eine Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die auf einen vollständigen Verzicht auf eine „eigene Rechtsverletzung“ hinausliefe, verlange auch das Unionsrecht nicht. Eine dem § 47 Abs. 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes - BImSchG -entsprechende Vorschrift mit subjektivem Einschlag sei weder im Naturschutzrecht noch in der Habitat-Richtlinie vorhanden. Es fehle somit an einem Anknüpfungspunkt für eine subjektive Rechtsposition, die im Lichte des europäischen Rechts „erweiternd“ ausgelegt werden könne. Eine prokuratorische Rechtsstellung komme den Antragstellern insoweit nicht zu.

Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG bestünden nicht. Zuständigkeitsregelungen innerhalb der Staatsverwaltung seien Staatsorganisationsrecht. Insofern habe der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, wie sich aus Art. 77 Abs. 2 BV ergebe. Das allgemeine Willkürverbot sei nur dann verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehle, d.h. wenn die äußersten Grenzen der normativen Freiheit überschritten seien. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne eine gesetzliche Regelung nur dann als willkürlich verworfen werden, wenn ihre Unsachlichkeit evident sei. Hierfür gebe es keinerlei Anhaltspunkte.

Die angegriffene Aufhebungsverordnung leide nicht an materiellen Mängeln. Insbesondere bestünden hinsichtlich der Ausübung des dem Verordnungsgeber zustehenden Aufhebungsermessens keine Bedenken. Die maßgeblichen Erwägungen ließen sich dem Aktenvermerk der Regierung vom 6. August 2015 entnehmen. Die Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ sei aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit geboten gewesen, weil die Verordnung gegen höherrangiges Recht verstoßen habe. Es sei eine Schutzkategorie gewählt worden, für die das Landratsamt zwar formal sachlich zuständig gewesen sei, die inhaltlich aber nicht den Anforderungen dieser Schutzkategorie entsprochen habe. Bereits auf Grund seiner Größe von 775 ha könne das unter Schutz gestellte Gebiet kein „Landschaftsbestandteil“ im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sein. Es fehle an der erforderlichen deutlichen Erkennbarkeit und leichten Abgrenzbarkeit im Landschaftsraum.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten, insbesondere auf die Augenscheinsfeststellungen vom 30. Juni 2016 und das Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 26. Juli 2016, sowie auf die vorgelegten Behördenakten und die beigezogenen Gerichts- und Behördenakten der Verfahren 14 NE 15.1871 und 14 N 15.756 Bezug genommen.

Der zulässige Normenkontrollantrag ist nicht begründet.

A. Der Normenkontrollantrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller antragsbefugt.

I. Die von den Antragstellern beanstandete „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ vom 10. August 2015 (im Folgenden: Aufhebungsverordnung) ist eine Rechtsvorschrift im Rang unter dem Landesgesetz, über deren Gültigkeit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof auf Antrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO entscheidet.

II. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift ist gewahrt; die Aufhebungsverordnung ist am 25. August 2015 im Amtsblatt der Regierung von Oberfranken (Oberfränkisches Amtsblatt) veröffentlicht worden, der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist am 25. August 2015 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen.

III. Die Antragsteller sind gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

Antragsbefugt ist danach jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO soll in gleicher Weise wie § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO Popularklagen verhindern. Demgemäß können an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung in diesem Sinn keine höheren Anforderungen gestellt werden als sie auch für die Klagebefugnis gelten (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 24.9.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215). Ein Antragsteller muss danach hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Norm in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 10.3.1998 - 4 CN 6.97 - NVwZ 1998, 205; U.v. 11.12.2003 - 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312; BayVGH, U.v. 17.6.2010 - 14 N 09.229 - VGH n.F. 63, 189 Rn. 24 f.). Eine Antragsbefugnis ist dann nicht gegeben, wenn Rechte eines Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, U.v. 11.12.2003 a.a.O. m.w.N.).

1. Ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, können Naturschutzvereinigungen wie die Antragsteller, die nach § 3 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - anerkannt sind, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung ausnahmsweise unter den Voraussetzungen des § 64 Abs. 1 BNatSchG oder aufgrund der Vorschriften des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes einlegen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

Der Anwendungsbereich der sog. - naturschutzrechtlichen - altruistischen Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist vorliegend nicht eröffnet, da der Erlass einer Verordnung keine Entscheidung nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 BNatSchG oder § 63 Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG ist.

Auch die Vorschriften des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kommen vorliegend nicht zur Anwendung. Denn der Erlass einer Verordnung zur Aufhebung einer Verordnung löst nach den Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG - keine Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung aus und stellt damit keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG dar. Das Vorliegen einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG ist aber Sachurteilsvoraussetzung. Sie lässt sich nicht mit der Erwägung bejahen, es sei nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen könne (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 10). Eine Erstreckung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes auf Maßnahmen wie der Vorliegenden im Wege der Analogie scheidet aus, da es insoweit an einer planwidrigen Regelungslücke fehlt (vgl. zum Ganzen BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 30 ff.; U.v. 19.12.2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 20). Inwieweit das Enumerationsprinzip des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes Europarecht verletzen könnte, bedarf aus den nachfolgenden Gründen keiner Entscheidung.

2. Die Antragsteller berufen sich zu Recht auf eine mögliche Verletzung subjektiver Rechte im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

a) Eine mögliche Verletzung typisch subjektiver Rechte wie des Eigentumsrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG oder die Verletzung von Beteiligungs- und Mitwirkungsrechten nach § 63 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG haben die Antragsteller weder gerügt noch ist eine solche ersichtlich.

b) Als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereinigungen, deren satzungsmäßige Rechte betroffen sind, haben die Antragsteller eine prokuratorische Rechtsstellung dahingehend inne, eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, im Folgenden: Habitatrichtlinie) - FFH-RL - durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen. Hierin liegt eine mögliche Verletzung von eigenen unionsrechtlichen Rechtspositionen im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Das durch die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ (im Folgenden: Ausgangsverordnung) unter Schutz gestellte Gebiet „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ ist Teil des von der Europäischen Union am 13. November 2007 mit einer Fläche von 15.876,8398 ha gelisteten Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371). Ist ein Gebiet aufgrund des in Art. 4 Abs. 2 FFH-RL genannten Verfahrens als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung bezeichnet worden, so weist der betreffende Mitgliedstaat dieses Gebiet gemäß Art. 4 Abs. 4 FFH-RL so schnell wie möglich - spätestens binnen sechs Jahren - als besonderes Schutzgebiet aus und legt dabei die Prioritäten nach Maßgabe der Wichtigkeit dieser Gebiete für die Wahrung und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraumtyps des Anhangs I oder einer Art des Anhangs II und für die Kohärenz des Netzes Natura 2000 sowie danach fest, inwieweit diese Gebiete von Schädigung oder Zerstörung bedroht sind. Besonderes Schutzgebiet ist dabei nach der Begriffsbestimmung des Art. 1 Buchst. l FFH-RL ein von den Mitgliedstaaten durch eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung als ein von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesenes Gebiet, in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der natürlichen Lebensräume und/oder Population der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, erforderlich sind, durchgeführt werden. Auf nationaler Ebene enthält § 32 BNatSchG die erforderlichen Regelungen, den Vorgaben des europäischen Habitatschutzrechts zur innerstaatlichen Verwirklichung zu verhelfen. Nach dessen Absatz 2 sind die gelisteten Natura 2000-Gebiete entsprechend ihren jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären.

Durch die Bezugnahme auf das FFH-Gebiet „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ (DE6029371) in § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung und auf § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG ist erkennbar, dass das Landratsamt mit dem Erlass der Ausgangsverordnung - jedenfalls für deren räumlichen Bereich - der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (§ 32 Abs. 2 BNatSchG) nachkommen wollte. Die verspätet (nach Ablauf der unionsrechtlich vorgegebenen Frist von sechs Jahren) erfolgte Umsetzung der unionsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL wird durch den Erlass der Aufhebungsverordnung wieder rückgängig gemacht. Es ist demnach möglich, dass die Aufhebungsverordnung Art. 4 Abs. 4 FFH-RL verletzt. Aufgrund ihrer prokuratorischen Rechtsstellung als anerkannte Umweltverbände können die Antragsteller dies gerichtlich geltend machen.

aa) Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - in der jüngeren Vergangenheit bestätigt in der sog. „Janecek“-Entscheidung (U.v. 25.7.2008 - C-237/07 - Slg 2008, I-6221 Rn. 35 f. m.w.N.) sowie der Entscheidung „Stichting Natuur en Milieu“ (U.v. 26.5.2011 - C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 93 f.) - begründen unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen des Unionsrechts - zumeist in Richtlinien - subjektive Rechte des unmittelbar Betroffenen, auf deren mögliche Verletzung er sich berufen bzw. deren Einhaltung er vor Gericht erzwingen können muss. Es wäre mit dem zwingenden Charakter, den Art. 249 EG (bzw. Art. 288 Abs. 3 AEUV) einer Richtlinie verleiht, unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, dass eine mit ihr auferlegte Verpflichtung von den betroffenen Personen nicht geltend gemacht werden kann (EuGH, U.v. 25.7.2008 a.a.O. Rn. 37). Derartige individualschützende Bedeutung erkennt der Europäische Gerichtshof insbesondere auch unionsrechtlichen Umweltstandards zu (vgl. Rennert, DVBl 2015, 793/795 m.w.N.).

bb) Der Europäische Gerichtshof geht zudem davon aus, dass unmittelbar betroffenen juristischen Personen in Bezug auf derartige (subjektive) unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen des Unionsrechts in gleicher Weise wie natürlichen Personen ein Klagerecht zusteht (vgl. EuGH, U.v. 25.7.2008 - Janecek C-237/07 - Slg 2008, I-6221 Rn. 39; U.v. 26.5.2011 - Stichting Natuur en Milieu C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 100 „natürliche und juristische Personen“). Auch wenn der Europäische Gerichtshof die Kriterien für die Betroffenheit als Anknüpfungspunkt für eine subjektive, klagefähige Rechtsposition unmittelbar betroffener juristischer Personen nicht näher erläutert, ist darin die Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten über die Geltendmachung individueller Rechtspositionen hinaus angelegt (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 44). In unionskonformer Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO haben neben dem Bürger auch unmittelbar betroffene juristische Personen wie die nach § 3 UmwRG anerkannten Antragsteller bezogen auf das objektive Interesse an einer Sicherung der praktischen Wirksamkeit und der Einheit des Unionsrechts eine „prokuratorische“ Rechtsstellung inne, individuelle unionsrechtliche Rechtspositionen zu ihrem eigenen Anliegen zu machen. Dieses Verständnis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergibt sich aus dem unionsrechtlichen Effektivitätsgebot (Art. 4 Abs. 3 EUV) sowie im Hinblick auf Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) - Aarhus-Konvention (AK) - (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 46 ff. m.w.N. zu § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO unter Bezugnahme u.a. auf Masing in Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 2012, Bd. 1, § 7 Rn. 107; vgl. zum Diskussionsstand u.a. auch BVerwG, U.v. 1.4.2015 - 4 C 6.14 - NuR 2015, 571 Rn. 32 ff.; U.v. 18.12.2014 - 4 C 35.13 - DVBl 2015, 636 Rn. 57 ff.; U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 22 ff.; Schlacke, DVBl 2015, 929; Rennert, DVBl 2015, 793; Koch/Welss, NVwZ 2015, 633; Gassner, DVBl 2014, 551; Franzius, DVBl 2014, 543; Kokott/Sobotta, DVBl 2014, 132; Bunge, ZUR 2014, 3; Greim, BayVBl 2014, 517; Lau, NVwZ 2014, 637; Berkemann, DVBl 2013, 1137).

cc) Die Antragsteller sind als nach § 3 UmwRG anerkannte Naturschutzvereinigungen Teil der betroffenen Öffentlichkeit.

Als „betroffene Öffentlichkeit“ definieren Art. 2 Nr. 5 AK und (für die Umweltverträglichkeitsprüfung) inhaltlich entsprechend Art. 3 Nr. 1 der Öffentlichkeitsrichtlinie - RL 2003/35/EG - die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran. Im Sinne dieser Begriffsbestimmung haben nichtstaatliche Organisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, ein Interesse. Diese Vereinigungen sollen sich die öffentlichen Belange des Umweltschutzes zum eigenen Anliegen machen können (BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 49). Entscheidend für die Antragsbefugnis ist also die Betroffenheit des Umweltverbands (vgl. Bunge, ZUR 2014, 3/6 m.w.N.; Kokott/Sobotta, DVBl 2014, 132/133, wonach „interessanter“ als die Schutzrichtung der fraglichen Norm das Kriterium der unmittelbaren Betroffenheit ist).

Die Antragsteller sind nach § 3 UmwRG anerkannt und darüber hinaus in ihren satzungsmäßigen Rechten betroffen. Nach § 2 Satz 1 seiner Satzung verfolgt der Antragsteller zu 1 das Ziel, die natürlichen Lebensgrundlagen von Menschen, Tieren und Pflanzen und die Biodiversität im Ganzen vor weiterer Zerstörung zu bewahren und wiederherzustellen. Zu seinen Aufgaben gehört nach § 2 Satz 2 Spiegelstr. 3 der Satzung, als gesetzlich anerkannter Natur- und Umweltschutzverband auf den Vollzug der einschlägigen Gesetze zu dringen. Zweck des Antragstellers zu 2 ist nach § 2 Nr. 1 seiner Satzung der umfassende Schutz der Natur, insbesondere die Förderung des Arten- und Biotopschutzes. Zu seinen Aufgaben gehören insbesondere die Wahrnehmung der gesetzlichen Mitwirkungsrechte und gesetzlich eingeräumten Rechtsbehelfe in öffentlichen Planungs- und Genehmigungsverfahren, die die Belange des Natur- und Umweltschutzes berühren (vgl. § 2 Nr. 2 Buchst. i der Satzung des Antragstellers zu 2).

Allerdings machen die Antragsteller, soweit sie sich auf eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 bzw. Art. 6 Abs. 2 FFH-RL durch den Erlass der Aufhebungsverordnung berufen, keine Verletzung individueller unionsrechtlicher Rechtspositionen geltend. Beide Regelungen haben keinen unmittelbaren Bezug zu individuellen Rechtsgütern, sondern dienen dem Schutz von Allgemeingütern wie dem Natur- und dem Artenschutz. Wie die überwiegende Anzahl der unionsrechtlichen Regelungen des Natur- und Artenschutzrechts gehören sie dem objektiven Umweltrecht an.

dd) Die ihnen als anerkannte Naturschutzvereinigungen zustehende prokuratorische Rechtsstellung verleiht den Antragstellern auch die Rechtsmacht, im Wege der Normenkontrolle eine mögliche Verletzung objektiver unionsrechtlicher Umweltvorschriften durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen. Das unionsrechtliche Effektivitätsgebot sowie Art. 9 Abs. 3 AK gebieten es, den Antragstellern als Teil der betroffenen Öffentlichkeit die Möglichkeit einzuräumen, vor Gericht auch die mögliche Verletzung unbedingter und hinreichend bestimmter objektiver Umweltvorschriften rügen zu können.

(1) Der Europäische Gerichtshof hat in seiner Entscheidung zum „slowakischen Braunbären“ (EuGH, U.v. 8.3.2011 - C-240/09 - Slg 2011, I-1255), in der es um die Rechtsschutzmöglichkeiten eines Umweltverbands im Anwendungsbereich der - ausschließlich objektiv-rechtlichen - Habitat-Richtlinie ging, darauf hingewiesen, es könne - ohne den effektiven Schutz des Umweltrechts der Union in Frage zu stellen - nicht in Betracht gezogen werden, Art. 9 Abs. 3 AK so auszulegen, dass die Ausübung der durch das Unionsrecht gewährleisteten Rechte praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert werde. Unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 AK lasse sich zwar nach ständiger Rechtsprechung kein Klagerecht herleiten, da die Bestimmungen des Art. 9 Abs. 3 AK keine unmittelbare Wirkung hätten, also nicht „self-executing“ seien. Sie enthielten keine klare und präzise Verpflichtung, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könne (so auch BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE, 147, 312 Rn. 37; U.v. 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 Rn. 21). Da nur „Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige [im] innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen“, Inhaber der in Art. 9 Abs. 3 AK vorgesehenen Rechte seien, hingen die Durchführung und die Wirkungen dieser Vorschrift vom Erlass eines weiteren Rechtsakts ab. Jedoch zielten die Bestimmungen der Aarhus-Konvention, auch wenn sie allgemein formuliert seien, darauf ab, die Gewährleistung eines effektiven Umweltschutzes zu ermöglichen. Mangels einer einschlägigen Regelung der Union sei es Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, die Verfahrensmodalitäten für Klagen festzulegen, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, wobei die Mitgliedstaaten für den wirksamen Schutz dieser Rechte in jedem Einzelfall verantwortlich seien. Dabei dürften die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die für entsprechende innerstaatliche Klagen (Grundsatz der Äquivalenz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert werden (Grundsatz der Effektivität). Daraus folge, dass der nationale Richter dann, wenn eine mit dem Unionsrecht und insbesondere mit der Habitat-Richtlinie geschützte Art betroffen sei, das nationale Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen habe, dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 Abs. 3 AK festgelegten Zielen stehe (EuGH, U.v. 8.3.2011 - slowakischer Braunbär C-240/09 - Slg 2011, I-1255). Wenn auch im Zusammenhang mit Art. 10a der Umweltverträglichkeitsrichtlinie - RL 85/337 EWG - und Art. 9 Abs. 2 AK billigte der Europäische Gerichtshof darüber hinaus in seiner Entscheidung „Trianel“ (U.v. 15.5.2011 - C-115/09 - Slg 2011, I-3673 Rn. 45 ff.) anerkannten Naturschutzvereinigungen auch im Hinblick auf den unionsrechtlichen Effektivitätsgrundsatz zu, vor Gericht die Verletzung einer unionsrechtlichen Vorschrift, die den Umweltschutz bezwecke, auch dann geltend machen zu können, wenn diese Vorschrift nur die Interessen der Allgemeinheit und nicht die Rechtsgüter Einzelner schütze. Ansonsten sei den Umweltverbänden weitgehend die Möglichkeit genommen, die Beachtung der aus dem Unionsrecht hervorgegangenen Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen, die in den meisten Fällen auf das allgemeine Interesse und nicht auf den alleinigen Schutz der Rechtsgüter Einzelner gerichtet seien.

(2) Muss demnach im Lichte des Art. 9 Abs. 3 AK sowie im Interesse des unionsrechtlichen Effektivitätsgebots anerkannten Umweltverbänden wie den Antragstellern in Bezug auf Sachverhalte, die dem Unionsumweltrecht unterliegen, ein weiter Zugang zu Gericht gewährleistet werden, kann die vom Bundesverwaltungsgericht in Erweiterung des Begriffs des subjektiven Rechts anerkannte prokuratorische Rechtsstellung anerkannter Umweltverbände (vgl. BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 46) nicht auf unbedingte und hinreichend bestimmte subjektive europäische Umweltnormen (wie § 47 Abs. 1 BImSchG) beschränkt werden. Sie muss vielmehr auch unbedingte und hinreichend bestimmte objektive unionsrechtliche Vorschriften einbeziehen (so auch Schlacke, DVBl 2015, 929/933 ff.; Bunge, ZUR 2014, 3/7 ff.; Franzius, DVBl 2014, 543/546 ff.; eine richterliche Rechtsfortbildung [eher] ablehnend Rennert, DVBl 2015, 793/796 ff.; Lau, NVwZ 2014, 637; Greim, BayVBl 2014, 517).

Ein gegenteiliges Ergebnis wäre zudem auch unvereinbar mit der Spruchpraxis des Compliance Committees zu Art. 9 Abs. 3 AK. Nach Auffassung des Compliance Committees muss den Umweltverbänden grundsätzlich eine Möglichkeit eingeräumt werden, die Anwendung des Umweltrechts gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Vertragsparteien müssten zwar kein System der Popularklage einführen mit der Folge, dass jedermann jegliche umweltbezogene Handlung anfechten könne. Es dürften für Umweltverbände keine zu strengen Kriterien aufgestellt werden. Für den Zugang zu den Überprüfungsverfahren solle eine Vermutung sprechen, er dürfe nicht die Ausnahme sein. Als Kriterien kämen die Betroffenheit oder ein Interesse in Betracht (vgl. hierzu BVerwG, U.v. 5.9.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 48 m.w.N.).

Wären Umweltverbände wie die Antragsteller lediglich Prokuratoren des (subjektiven) unbedingten und hinreichend bestimmten Unionsumweltrechts, hätte dies im Ergebnis zur Konsequenz, dass sie - jenseits der Rechtsschutzmöglichkeiten, die ihnen das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und die naturschutzrechtliche Verbandsklage eröffnen - Zugang zu Gericht lediglich in wenigen unionsumweltrechtlichen Fallgestaltungen verlangen könnten. Dies führte in vielen Fällen, in denen unbedingte und hinreichend bestimmte objektiv-rechtliche Umweltvorschriften des Unionsrechts inmitten ständen, zu einer Rechtsschutzlücke. Gerade Fallgestaltungen wie die Vorliegende zeigen die Notwendigkeit einer derartigen Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten anerkannter Umweltverbände.

(3) Auf eine mögliche Verletzung von Art. 6 Abs. 2 FFH-RL können sich die Antragsteller allerdings nicht berufen.

Nach dieser Vorschrift treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken können. Unmittelbar durch den Erlass der Aufhebungsverordnung sind derartige Verschlechterungen für das streitgegenständliche Gebiet nicht zu befürchten. Denn lediglich durch den Erlass der Aufhebungsverordnung finden keinerlei Veränderungen im streitgegenständlichen Teil des FFH-Gebiets statt. Zwar hat die Beigeladene Hiebsmaßnahmen für diesen Bereich angekündigt, deren Zulässigkeit als Folge des Erlasses der Aufhebungsverordnung nicht mehr an den Verboten des § 3 der Ausgangsverordnung zu messen wäre. Die beabsichtigten Hiebsmaßnahmen wären jedoch - ungeachtet der Frage, ob sie ohne eine vorherige Prüfung ihrer Verträglichkeit nach § 34 BNatSchG zulässig wären - lediglich mittelbare Folge des Erlasses der Aufhebungsverordnung. Bereits aus diesem Grund können sich die Antragsteller nicht auf eine mögliche Verletzung des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL berufen.

(4) Die Antragsteller haben jedoch die prokuratorische Rechtsstellung, eine mögliche Verletzung von Art. 4 Abs. 4 FFH-RL durch den Erlass der Aufhebungsverordnung geltend zu machen.

Bei Art. 4 Abs. 4 FFH-RL handelt es sich um eine unbedingte und hinreichend genaue Bestimmung des objektiven Unionsumweltrechts. Die Vorschrift begründet eine unmittelbare Pflicht der Mitgliedstaaten, innerhalb von spätestens sechs Jahren Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung als besondere Schutzgebiete unter Schutz zu stellen. Zwar billigt die Bestimmung den Mitgliedstaaten einen weiten Handlungsspielraum zu, wie und in welcher Form das besondere Schutzgebiet ausgewiesen wird (vgl. Begriffsbestimmung in Art. 1 Buchst. l FFH-RL). Art. 4 Abs. 4 FFH-RL setzt der Ausübung des Ermessens jedoch insoweit Grenzen, als ein - eingeschränktes - Auswahl-, nicht aber ein Entschließungsermessen besteht (vgl. NdsOVG, U.v. 17.4.2013 - 4 LC 34/11 - juris Rn. 59; Thum/Engelmann, UPR 2015, 170/171; vgl. auch EuGH, U.v. 26.5.2011 - Stichting Natuur en Milieu C-165/09 u.a. - Slg 2011, I-4599 Rn. 103 zu Art. 4 der NEC-Richtlinie).

ee) Im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung kann offenbleiben, ob die Ausgangsverordnung der mitgliedstaatlichen Verpflichtung zur Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL in rechtmäßiger Weise nachgekommen ist. Die Ausgangsverordnung ist jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig ungeeignet, Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (jedenfalls teilweise) umzusetzen.

(1) Der Europäische Gerichtshof hat in zahlreichen Entscheidungen klare Vorgaben formuliert, welche inhaltlichen Mindestanforderungen erfüllt sein müssen, damit die Ausweisung besonderer Schutzgebiete unionsrechtlichen Vorgaben entspricht. Die im Wesentlichen in Vertragsverletzungsverfahren ergangenen Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs beziehen sich allerdings ausschließlich auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten - Vogelschutzrichtlinie (VSR) -, die für die Erhaltung der im Anhang I aufgeführten Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten zu erklären. Auch die Judikatur des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 7 FFH-RL behandelt nur die Frage, welchen Mindestinhalt der Akt der Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets haben muss, damit in Bezug auf Vogelschutzgebiete ein Schutzregimewechsel von Art. 4 Abs. 4 VSR zu dem (weniger strengen) Schutzregime des Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL eintreten kann (vgl. EuGH, U.v. 14.10.2010 - C-535/07 - Slg 2010, I-9483 Rn. 56 ff.). Hierzu führt der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung aus, zur Bestimmung der in jedem besonderen Schutzgebiet geschützten Arten und Lebensräume sei festzustellen, dass die Bestimmung der Arten, die die Ausweisung des betreffenden besonderen Schutzgebiets gerechtfertigt haben, ebenso wie dessen Abgrenzung unbestreitbare Verbindlichkeit aufweisen müsse, weil andernfalls die Gefahr bestünde, dass das aus Art. 4 Abs. 1 und 2 VSR sowie aus Art. 6 Abs. 2 i.V.m. Art. 7 FFH-RL resultierende Schutzziel nicht vollständig erreicht werde (vgl. EuGH, U.v. 14.10.2010 a.a.O. Rn. 64 m.w.N.).

(2) Diesen vom Europäischen Gerichtshof zur Ausweisung von Vogelschutzgebieten entwickelten Anforderungen entspricht die Ausgangsverordnung erkennbar nicht. Mit der Ausgangsverordnung wurde nur ein kleiner Teil des gesamten FFH-Gebiets als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen. Zudem werden in der Ausgangsverordnung nur die aus Sicht des Landratsamts besonders schützenswerten (Buchen-)Habitate genannt (vgl. § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung), die anderen durch die FFH-Gebietsausweisung ausdrücklich geschützten Arten sind hingegen nicht aufgelistet. Auch die in § 2 Nr. 1 bis 6 der Ausgangsverordnung formulierten Erhaltungsziele sind eher allgemein gehalten. Spezifische Erhaltungsziele für jede der geschützten Arten enthält die Ausgangsverordnung nicht.

(3) Allerdings kann nicht davon auszugegangen werden, dass die Ausgangsverordnung offensichtlich ungeeignet ist, der mitgliedstaatlichen Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nachzukommen.

Weder aus den vorhandenen unionsrechtlichen Regelungen noch aufgrund der bereits ergangenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs lassen sich eindeutige und ausreichende Anhaltspunkte zur Beurteilung der Frage feststellen, welche inhaltlichen Anforderungen die Erklärung eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung zu einem besonderen Schutzgebiet erfüllen muss. Es ist nicht zwingend, dass die zur Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 1 VSR entwickelten Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs auf die Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL zu übertragen sind. Denn im Gegensatz zur Handlungsverpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL hat die mitgliedstaatliche Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets nach den Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie konstitutive Wirkung. Erst durch die jeweilige Schutzgebietserklärung entsteht das Vogelschutzgebiet in den in der Erklärung bestimmten Grenzen und mit den dort genannten Arten. Soweit Stimmen in der Literatur die vom Europäischen Gerichtshof benannten Anforderungen auf die Verpflichtung nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL übertragen wollen (vgl. z.B. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2016, § 32 BNatSchG Rn. 9 m.w.N.) führt dies jedenfalls nicht dazu, dass diese Frage als ausreichend geklärt angesehen werden kann und von einer eindeutigen Ungeeignetheit der Umsetzung auszugehen ist. Vor allem ist Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nicht zwingend zu entnehmen, dass ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung nur vollständig zum besonderen Schutzgebiet erklärt werden darf.

Wie bereits ausgeführt, steht durch die Bezugnahme auf das FFH-Gebiet „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ und dessen Gebietsnummer in § 2 Nr. 5 der Ausgangsverordnung sowie durch die Bezugnahme auf § 32 Abs. 2 und 3 BNatSchG fest, dass das Landratsamt mit dem Erlass der Ausgangsverordnung - jedenfalls für diesen räumlichen Bereich - erkennbar der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL (§ 32 Abs. 2 BNatSchG) nachkommen wollte. Der materiell-rechtlichen Frage, ob das Landratsamt mit der Ausweisung als geschützter Landschaftsbestandteil eine geeignete Schutzkategorie im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG gewählt und auch ansonsten die zur Umsetzung des Art. 4 Abs. 4 FFH-RL notwendigen Voraussetzungen erfüllt hat, braucht in diesem Zusammenhang nicht nachgegangen zu werden; die Prüfung dieser Frage würde die Anforderungen an das Vorliegen der Antragsbefugnis überspannen.

IV. Den Antragstellern fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.

Nach ständiger Rechtsprechung ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis insbesondere dann nicht gegeben, wenn der Antragsteller sein Ziel auf anderem Wege schneller und einfacher erreichen könnte, wenn ein Erfolg seine Rechtsstellung nicht verbessern würde oder wenn es ihm auf den Klageerfolg gar nicht ankommt. Allerdings darf das Gericht die Gewährung von Rechtsschutz nur verweigern, wenn ein rechtlich anerkennenswertes Interesse des Antragstellers an der erstrebten gerichtlichen Entscheidung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht kommt (Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, vor § 40 Rn. 11 m.w.N.). Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis an einer selbständigen Normenkontrolle entfällt nicht schon dadurch, dass eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erhoben werden könnte, bei der die Gültigkeit der Norm inzident zu prüfen wäre, da Gegenstand und Wirkung beider Verfahren verschieden sind. Am Rechtsschutzbedürfnis fehlt es nur dann, wenn die zu kontrollierende untergesetzliche Norm denselben Inhalt hat wie eine unmittelbar geltende gesetzliche Norm (Schmidt in Eyermann a.a.O. § 47 Rn. 78) oder Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos wäre (vgl. BVerwG, B.v. 23.10.2008 - 4 BN 16.08 - BauR 2009, 475 Rn. 5). Fallgestaltungen, die das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis entfallen lassen könnten, sind nicht ersichtlich.

1. Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller ist nicht nachträglich entfallen durch den Erlass der - auf Art. 20 Abs. 1 Satz 2 BayNatSchG gestützten und mit Verordnung zur Änderung der Vogelschutzverordnung vom 19. Februar 2016 (AllMBl S. 258) erlassenen - Bayerischen Verordnung über die Natura 2000-Gebiete (Bayerische Natura-2000 Verordnung - BayNat2000V).

Soweit in § 1 Nr. 1 BayNat2000V Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung als Natura 2000-Gebiete festgelegt werden, erfolgt die dortige Unterschutzstellung - anders als in der Ausgangsverordnung - nicht in einer der in § 32 Abs. 2 i.V.m. § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Schutzgebietskategorien. Bei der Regelung handelt es sich vielmehr um eine anderweitige Unterschutzstellung im Sinne des § 32 Abs. 4 BNatSchG, durch die nunmehr die Pflicht aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL erfüllt sein könnte. Die Klärung der Frage, ob dies angesichts der - zuvor erläuterten (vgl. III 2 b ee) - unklaren Anforderungen an die Umsetzung des Art. 4 Abs. 4 FFH-RL der Fall ist, würde den Rahmen der Prüfung des Rechtsschutzbedürfnisses überspannen.

2. Den Antragstellern fehlt das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis auch nicht deshalb, weil der Schutz der §§ 33 ff. BNatSchG für den streitgegenständlichen Teil des FFH-Gebiets als eines Natura 2000-Gebiets (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG) auch nach Erlass der Aufhebungsverordnung in vollem Umfang erhalten bleibt.

Die Antragsteller wollen im Wege der Normenkontrolle in erster Linie verhindern, dass durch die Aufhebung der Ausgangsverordnung die dort in § 3 ausgesprochenen Verbote entfallen. Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 15 bis 18 der Ausgangsverordnung enthaltenen Regelungen betreffen vorrangig die Forstbewirtschaftung und damit die von der Beigeladenen im betreffenden Gebiet konkret beabsichtigten Hiebsmaßnahmen. Unbestritten sind mit Aufnahme des betreffenden Gebiets in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung gemäß Art. 4 Abs. 5 FFH-RL die in Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-RL (bzw. §§ 33 ff. BNatSchG) enthaltenen Regelungen zu beachten. Diese Vorschriften gewährleisten aber schon keinen den Regelungen der Ausgangsverordnung vergleichbaren Schutz, etwa wenn im Rahmen von forstwirtschaftlichen Bewirtschaftungsmaßnahmen einzelne Bäume entfernt werden. Im Übrigen entbinden die Regelungen in Art. 6 Abs. 2 bis 4 FFH-RL (bzw. §§ 33 ff. BNatSchG) den Mitgliedstaat nicht davon, ein gelistetes Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung als besonderes Schutzgebiet auszuweisen.

3. Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller entfällt auch nicht, weil sie mittels naturschutzrechtlicher Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ihre Mitwirkungsrechte aus § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG im Rahmen einer Befreiung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG geltend machen könnten. Da dieser Rechtsschutz nur dann zum Tragen kommen kann, wenn ein Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann (vgl. § 34 Abs. 3 BNatSchG), ist hierdurch - im Vergleich zum vorliegenden Normenkontrollantrag - kein effektiver Rechtsschutz gewährleistet. Zudem würde dies der Aufgabenstellung des Normenkontrollverfahrens, eine Vielzahl von Einzelprozessen zu ersetzen, zuwiderlaufen (Schmidt in Eyermann, VwGO, § 47 Rn. 78). Das Normenkontrollverfahren dient nämlich der Rechtsklarheit und der ökonomischen Gestaltung des Prozessrechts (Schmidt in Eyermann a.a.O. Rn. 78).

B. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Die „Verordnung zur Aufhebung der Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“, mit der der Antragsgegner die „Verordnung über den geschützten Landschaftsbestandteil ‚Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst‘“ aufgehoben hat, steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Sie ist weder in formeller (I.) noch in materieller Hinsicht zu beanstanden (II.).

I. Die Aufhebungsverordnung weist keine formellen Mängel auf; insbesondere war die Regierung zu deren Erlass befugt.

Eine bereits erlassene Norm wie die Ausgangsverordnung, die nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2, § 29 Abs. 1 BNatSchG als Rechtsverordnung zu erlassen war, kann vom Normgeber nur in dem für ihren Erlass geltenden Verfahren aufgehoben werden (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, U.v. 21.11.1986 - 4 C 22.83 - BVerwGE 75, 142; BayVGH, U.v. 17.4.2014 - 6 B 13.382 - BayVBl 2014, 697 Rn. 22). Die Aufhebung der Ausgangsverordnung durch die Regierung folgt daher den gleichen gesetzlichen Bestimmungen über die Form, die Zuständigkeit und das Verfahren wie deren Erlass.

1. Fehler in Bezug auf die gesetzlichen Bestimmungen über das Verfahren (Art. 12 Abs. 1 Satz 1, Art. 52 BayNatSchG) wurden von den Antragstellern nicht gerügt und sind auch nicht ersichtlich. Insbesondere wurde die nach dem ablehnenden Votum des Naturschutzbeirats bei der Regierung von Oberfranken nach Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG erforderlich gewordene Zustimmung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz als oberster Naturschutzbehörde (vgl. Art. 43 Abs. 2 Nr. 1 BayNatSchG) mit Schreiben vom 10. August 2015 erteilt.

2. Die Regierung war als höhere Naturschutzbehörde gemäß Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c i.V.m. Art. 43 Abs. 2 Nr. 2 BayNatSchG befugt, die einen geschützten Landschaftsbestandteil mit einer Gesamtfläche von 775 ha betreffende Aufhebungsverordnung für den Antragsgegner zu erlassen. Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG verstößt nicht gegen Verfassungsrecht.

a) Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG wurde durch § 1 Nr. 4 Buchst. b des Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes vom 24. April 2015 (GVBl S. 73) eingeführt. Mit der Regelung wurde die für den Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG bis dahin bestehende Zuständigkeit der unteren Naturschutzbehörde (Kreisverwaltungsbehörde, vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 4, Art. 43 Abs. 2 Nr. 3 BayNatSchG a.F.) in Abhängigkeit von der Größe des jeweiligen Schutzobjekts modifiziert. Die untere Naturschutzbehörde ist nunmehr nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b BayNatSchG nur noch für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile bis einschließlich 10 ha zuständig. Für größere Schutzobjekte wurde die Zuständigkeit für die Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG mit Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG auf die höhere Naturschutzbehörde (Regierung, vgl. Art. 43 Abs. 2 Nr. 2 BayNatSchG) übertragen.

b) Diese Teilverlagerung der Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG von der unteren auf die höhere Naturschutzbehörde ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

aa) Die Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes obliegt mangels gegenteiliger verfassungsrechtlicher Bestimmungen nach Art. 83 GG den Ländern als eigene Angelegenheit. Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG in eigener und selbständiger Verwaltungskompetenz die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht der Bund mit Zustimmung des Bundesrats eigene diesbezügliche Regelungen erlässt (vgl. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG). Da vorliegend entsprechende bundesgesetzliche Vorschriften fehlen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 7 BNatSchG), ist der Freistaat Bayern für seinen Bereich nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG im Rahmen seiner Organisationsgewalt nicht nur befugt, die zuständigen Behörden für die Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes zu bestimmen (vgl. Art. 43 ff. BayNatSchG), sondern auch bestehende Zuständigkeiten zu ändern. Dem hierzu in Art. 77 Abs. 1 Satz 1 BV enthaltenen organisatorischen (institutionellen) Gesetzesvorbehalt, wonach neben der Organisation der Staatsverwaltung auch Regelungen über die Zuständigkeit durch Gesetz zu erfolgen haben, hat der bayerische Gesetzgeber mit Erlass des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG Genüge getan.

bb) Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b und c BayNatSchG verstößt nicht gegen Art. 77 Abs. 2 BV, der materielle Direktiven zur Organisation der bayerischen Behörden enthält. Für die Beurteilung der Voraussetzungen von Art. 77 Abs. 2 BV hat der bayerische Gesetzgeber angesichts der weiten Fassung dieser Organisationsrichtlinien naturgemäß einen weiten, nur im Rahmen der Evidenzkontrolle überprüfbaren Beurteilungsspielraum. Eine Verletzung des Art. 77 Abs. 2 BV ist nur dann anzunehmen, wenn die gesetzgeberische Organisationsentscheidung durch keine denkbare sachliche Erwägung zu rechtfertigen ist (vgl. BayVerfGH, E.v. 13.12.1973 - Vf. 8-VII-73 - VerfGHE 26, 144/161). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Nach der Begründung des Änderungsantrags (LT-Drs. 17/4989) zum Gesetzentwurf der Staatsregierung zur Änderung des Bayerischen Naturschutzgesetzes (vgl. LT-Drs. 17/3113) soll mit der in Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG vorgenommenen Zuständigkeitsübertragung für den Erlass von Rechtverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile auf die höhere Naturschutzbehörde dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich Schutzobjekte von einer Größe von mehr als 10 ha in ihren Auswirkungen dem Flächenschutz annähern. Es sei sinnvoll, geschützte Landschaftsbestandteile größerer Flächenhaftigkeit wie Naturschutzgebiete der Zuständigkeit der höheren Naturschutzbehörde (vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG) zu unterstellen, da die Auswirkungen derartiger Landschaftsbestandteile in aller Regel nicht mehr kleinteilig seien. In Anbetracht des weiten gesetzgeberischen Spielraums rechtfertigt diese Begründung die vorgenommene Zuständigkeitsänderung. Sie ist nachvollziehbar und erscheint nicht sachwidrig, zumal Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG nur einen geringen Teil der in Frage kommenden Landschaftsbestandteile betrifft. Denn aufgrund des Schwellenwerts von 10 ha wird in den meisten Fällen weiterhin die untere Naturschutzbehörde für den Erlass von Rechtsverordnungen über geschützte Landschaftsbestandteile zuständig sein.

cc) Mit der Einführung des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG hat der bayerische Gesetzgeber auch nicht gegen das Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 10 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 BV, verstoßen. Die durch Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG vorgenommene Teilverlagerung der Zuständigkeit für die Unterschutzstellung von Landschaftsbestandteilen von der unteren auf die höhere Naturschutzbehörde tangiert das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise nicht. Denn die Durchführung der Naturschutzgesetze und damit der Erlass einer Rechtsverordnung über geschützte Landschaftsbestandteile nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG stellt eine staatliche Aufgabe (vgl. Art. 43 Abs. 1 BayNatSchG) und damit keine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises der Landkreise dar (vgl. Art. 4 Abs. 1, Art. 5 LKrO). Das als untere Naturschutzbehörde tätig werdende Landratsamt nimmt hiermit auch keine Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises (vgl. Art. 4 Abs. 2, Art. 6, Art. 37 Abs. 2, Art. 53 LKrO), sondern originär staatliche Aufgaben wahr. Es handelt nach Art. 43 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 BayNatSchG als Kreisverwaltungsbehörde und damit als (unmittelbare) Staatsbehörde (vgl. Art. 37 Abs. 1 Satz 2, Art. 53 Abs. 1 Satz 2 LKrO). Auch der im Vollzug der Staatsaufgaben tätige Landrat ist gemäß Art. 37 Abs. 6 LKrO Organ des Staates und handelt nicht nach Art. 22, 34 LKrO als Organ des Landkreises. Nach alledem greift die Teilverlagerung der Zuständigkeit für den Erlass von Rechtsverordnungen nach § 29 BNatSchG nicht in das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise ein.

dd) Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG ergeben sich auch nicht im Hinblick auf das in Art. 19 Abs. 1 GG verankerte Verbot des Einzelfallgesetzes. Ungeachtet der Frage, ob Art. 19 Abs. 1 GG auf staatsorganisatorische Regelungen wie die vorliegende Zuständigkeitsregelung Anwendung findet, hat Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. c BayNatSchG den Charakter eines für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen geltenden generellen Rechtssatzes und ist kein Einzelfallgesetz. Wegen der abstrakten Fassung des gesetzlichen Tatbestands lässt sich nicht absehen, auf wie viele und welche Fälle das Gesetz Anwendung findet. Liegt ein genereller Rechtssatz vor, ist ohne Belang, ob ein Einzelfall den Anlass zu der gesetzlichen Regelung gegeben hat (vgl. BVerfG, U.v. 7.5.1969 - 2 BvL 15/67 - BVerfGE 25, 371). Die abstrakt-generelle Formulierung dient vorliegend auch nicht der Verschleierung einer einzelfallbezogenen Regelung, bei der künftige weitere Anwendungsfälle von vorneherein ausgeschlossen wären (vgl. BVerwG, U.v. 2.12.2015 - 10 C 18.14 - NVwZ-RR 2016, 344 Rn. 33 f. m.w.N.). Ein nur einmaliger Eintritt der vorgesehenen Rechtsfolgen ist vorliegend bereits deshalb nicht möglich, da es noch andere Fälle entsprechend großer geschützter Landschaftsbestandteile gibt bzw. weitere zu schützende Landschaftsbestandteile geben kann.

II. Die Aufhebungsverordnung ist auch materiell rechtmäßig. Die Regierung ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Ausgangsverordnung nicht von der Ermächtigungsgrundlage des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG gedeckt ist (1.). Der Erlass der Aufhebungsverordnung ist zudem weder willkürlich (2.) noch hat der Antragsgegner hierdurch gegen das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL verstoßen (3.).

1. Die Ausgangsverordnung widerspricht materiellem Recht. Die Unterschutzstellung des Gebiets „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ als geschützter Landschaftsbestandteil findet in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 2 Nr. 7, § 22 Abs. 1 und 2 BNatSchG keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Unabhängig von seiner Größe ist dieses Gebiet kein geeignetes Schutzobjekt im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG. Da Rechtsverordnungen einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung bedürfen (vgl. Art. 55 Nr. 5 Satz 3 BV), führt dies zur Nichtigkeit der Ausgangsverordnung.

a) Bei § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG handelt es sich um eine Kategorie des Objektschutzes.

Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG können Teile von Natur und Landschaft, deren besonderer Schutz aus den dort näher in den Nummern 1 bis 4 genannten Gründen erforderlich ist, rechtsverbindlich als geschützte Landschaftsbestandteile festgesetzt werden.

Geschützte Landschaftsbestandteile stellen - auch bei einer Flächenhaftigkeit des Schutzgegenstands - eine Kategorie des Objektschutzes dar. Dies ist in der zu § 29 BNatSchG ergangenen Rechtsprechung und Literatur unbestritten (vgl. OVG Saarl, U.v. 12.12.2012 - 2 C 320/11 - NuR 2013, 368 Rn. 40; U.v. 17.3.2011 - 2 C 509/09 - NuR 2012, 74 Rn. 41; Fischer-Hüftle/J. Schumacher/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 29 Rn. 1; Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 29 BNatSchG Rn. 1; Appel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 29 Rn. 1; Hendrischke/Kieß in Schlacke, GK-BNatSchG, 1. Aufl. 2012, § 29 Rn. 1; Heugel in Lütkes/Ewer, BNatSchG, 1. Aufl. 2011, § 29 Rn. 1; Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, 1. Aufl. 2010, Rn. 439). Die Einordnung des § 29 BNatSchG als Regelung des Objektschutzes lässt sich nicht nur anhand von Wortlaut (aa), Systematik (bb) sowie Sinn und Zweck der Vorschrift (cc) eindeutig aus dem Gesetz ermitteln, sondern wird auch durch die Gesetzeshistorie (dd) sowie die zu Vorgängerregelungen des § 29 BNatSchG ergangene frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (ee) bestätigt.

aa) Bereits aus dem Wortlaut des § 29 BNatSchG sowie aus der Bezeichnung der weiteren in § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Schutzkategorien wird deutlich, dass der geschützte Landschaftsbestandteil eine Kategorie des Objektschutzes ist.

Die in der gesetzlichen Überschrift verwendete Begrifflichkeit „Landschaftsbestandteil“ weist darauf hin, dass es in § 29 BNatSchG um Objekt- und nicht um Gebietsschutz geht. Denn mit der Bezeichnung „Landschaftsbestandteil“ wird sprachlich ein einzelner Teil einer Einheit, ein Element, eine Komponente eines Ganzen (vgl. http: ... www.duden.de/suchen/dudenonline/Bestandteil), nicht aber die Einheit selbst beschrieben. Die Einordnung als Kategorie des Objektschutzes wird bestätigt durch die in § 29 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG - nicht abschließend, aber auslegungsweisend - genannten Regelbeispiele für Landschaftsbestandteile. Auch wenn den genannten Regelbeispielen - Alleen, einseitige Baumreihen, Bäume und Hecken - eine räumliche Ausdehnung, also eine Flächenhaftigkeit immanent ist, wird deutlich, dass § 29 BNatSchG auf den Schutz der genannten Objekte und nicht auf einen Schutz von Flächen gerichtet ist.

Betrachtet man darüber hinaus die in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 BNatSchG genannten Schutzkategorien, lassen bereits die jeweiligen Bezeichnungen als „Naturschutzgebiet“ (vgl. § 23 BNatSchG), „Nationalpark“ (vgl. § 24 Abs. 1 BNatSchG), „Biosphärenreservat“ (vgl. § 25 BNatSchG), „Landschaftsschutzgebiet“ (vgl. § 26 BNatSchG) und „Naturpark“ (vgl. § 27 BNatSchG) keinen Zweifel, dass es bei diesen Schutzinstrumenten um Gebiets- und nicht um Objektschutz geht. Das Gleiche gilt wegen seiner Nennung neben dem Nationalpark und aufgrund der gesetzlichen Definition (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 2, § 24 Abs. 4 BNatSchG) auch für das „nationale Naturmonument“. Demgegenüber ergibt sich aus dem Begriff „Naturdenkmal“ (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG) ebenso wie aus der Bezeichnung „geschützter Landschaftsbestandteil“ (vgl. § 20 Abs. 2 Nr. 7 BNatSchG) die Objekthaftigkeit dieser Schutzkategorien. Dass das Naturdenkmal (§ 28 BNatSchG) grundsätzlich eine Kategorie des Objektschutzes ist, dürfte unbestritten sein.

bb) Das gefundene Ergebnis wird durch die Systematik der Vorschriften des Kapitels 4, Abschnitt 1, des Bundesnaturschutzgesetzes (§§ 20 ff.) gestützt. Der Einordnung des § 29 BNatSchG als Kategorie des Objektschutzes steht insbesondere nicht entgegen, dass der Gesetzgeber sowohl in § 29 als auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ verwendet hat.

Bereits der Überschrift des Kapitels 4 („Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft“) ist zu entnehmen, dass das Bundesnaturschutzgesetz in den dortigen Regelungen anders als in den Vorschriften der Kapitel 1 bis 3 nur bestimmte „Teile von Natur und Landschaft“ erfasst. Das Gesetz verwendet dabei die Begriffe „Natur und Landschaft“ als einheitliche und umfassende Sammelbegriffe (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 1 Rn. 7). „Natur und Landschaft“ sind Gegenstand des Naturschutzrechts, Schutzgut und Objekt der Handlungsaufforderung des § 1 Abs. 1 BNatSchG (A. Schumacher/ J. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle a.a.O.). Demgegenüber sind „Teile von Natur und Landschaft“ alle belebten und unbelebten Flächen und Objekte, die einen natürlichen Ursprung haben oder wieder Teile der Natur geworden sind (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher/Fischer-Hüftle a.a.O. § 20 Rn. 25).

Die Vorschriften in Abschnitt 1 des Kapitels 4 zeigen mit den dort genannten drei verschiedenen Schutzansätzen - Biotopverbund und -vernetzung (§ 21 BNatSchG), allgemeiner Gebiets- und Objektschutz (§§ 23 ff. BNatSchG) sowie gesetzlicher Biotopschutz (§ 30 BNatSchG) -, wie „Teile von Natur und Landschaft“ zu schützen sind. Dem Abschnitt 1 sind dabei in § 20 BNatSchG allgemeine Grundsätze vorangestellt, die die Kerngehalte dieser Instrumente des Naturschutzes und der Landschaftspflege aufgreifen (vgl. Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, Rn. 362). Das naturschutzrechtliche Instrument des Gebiets- und Objektschutzes ist dabei in seiner grundlegenden Struktur abweichungsfest ausgestaltet (vgl. Hendrischke in Schlacke, GK-BNatSchG, § 20 Rn. 13). Denn § 20 BNatSchG bestimmt in seinem Absatz 2, in welchen Formen „Teile von Natur und Landschaft“ geschützt werden können (vgl. A. Schumacher/J. Schumacher/Fischer-Hüftle in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 20 Rn. 19). „Teile von Natur und Landschaft“ als „geschützte Landschaftsbestandteile“ zu schützen, ist eine der in § 20 Abs. 2 BNatSchG genannten Formen. Die Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ sowohl in § 29 als auch in § 20 Abs. 2 BNatSchG - und darüber hinaus in § 20 Abs. 3, § 22 Abs. 1 bis 4 sowie in § 30 Abs. 1 BNatSchG - wird gleichbleibend verwendet. Bei allen Vorschriften geht es darum, deutlich zu machen, dass nur „Teile“ von „Natur und Landschaft“, also Ausschnitte der Erdoberfläche (Land- und Wasserflächen), und nicht die „Natur und Landschaft“ in ihrer Gesamtheit gemeint sind. Nicht zuletzt wird dies durch die Tatsache belegt, dass in § 20 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG das Naturdenkmal - unstreitig eine Kategorie des Objektschutzes - als eine Form genannt ist, wie „Teile von Natur und Landschaft“ geschützt werden können. Der Gesetzgeber hat der Formulierung „Teile von Natur und Landschaft“ innerhalb des Kapitels 4, Abschnitt 1, somit keinen unterschiedlichen Bedeutungsgehalt beigemessen (vgl. hierzu auch BVerwG, U.v. 30.5.2012 - 9 C 5.11 - NVwZ 2013, 218 Rn. 41). Deshalb kann aus der Verwendung dieser Formulierung in § 29 und § 20 Abs. 2 BNatSchG nicht gefolgert werden, § 29 BNatSchG sei ein Instrument des Gebietsschutzes.

Vergleicht man zudem die sieben Einzelregelungen der acht in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien, wird deutlich, dass der jeweilige Absatz 1 der §§ 23 bis 28 sowie § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG einem gleichförmigen Aufbau folgt. Der Gesetzgeber regelt alle Schutzkategorien im Gewand einer Legaldefinition und bestimmt zugleich die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung sowie die jeweils zu verfolgenden Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege. Dabei unterscheiden sich die §§ 23 bis 27 BNatSchG von den §§ 28 und 29 BNatSchG in einem wesentlichen Punkt. Stereotyp werden in § 23 Abs. 1, § 24 Abs. 1 und § 26 Abs. 1 BNatSchG die Formulierungen „rechtsverbindlich festgesetzte … Gebiete“ bzw. in § 25 Abs. 1 und § 27 Abs. 1 BNatSchG die Formulierungen „zu entwickelnde … Gebiete“ verwendet. Im Unterschied hierzu fehlt die Formulierung „Gebiete“ nicht nur in § 29 BNatSchG, sondern auch in § 28 Abs. 1 BNatSchG, wenn es dort heißt: „Naturdenkmäler sind rechtsverbindlich festgesetzte Einzelschöpfungen der Natur oder entsprechende Flächen bis zu fünf Hektar …“. Die aufgezeigten Unterschiede zwischen den §§ 23 bis 27 BNatSchG einerseits und §§ 28 und 29 BNatSchG andererseits belegen, dass es dem Gesetzgeber weder in § 28 BNatSchG noch in § 29 BNatSchG um Gebietsschutz geht.

Bestätigt wird dies durch die Reihenfolge, in der § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG die Schutzkategorien anführt. In den Nummern 1 bis 5 sind Kategorien des Gebietsschutzes genannt, denen mit Nummer 6 (Naturdenkmal) eine Kategorie des Objektschutzes folgt. Der geschützte Landschaftsbestandteil schließt sich als Nummer 7 an. Würde es sich bei § 29 BNatSchG um eine Regelung des Gebietsschutzes handeln, hätte der geschützte Landschaftsbestandteil systematisch der Nummer 5 folgen müssen.

Keine andere Bewertung erfordert der Umstand, dass der Gesetzgeber die Größe eines Naturdenkmals in § 28 BNatSchG auf 5 ha beschränkt hat, während in § 29 BNatSchG entsprechende Größenangaben fehlen. Die Einführung einer Höchstgröße für Naturdenkmäler mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2002 folgte ausweislich der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 14/6878 S. 12) praktischen Erwägungen. In der Praxis der Naturschutzbehörden hatte sich immer wieder die Notwendigkeit ergeben, kleinere Flächen, die nicht immer den strengen Anforderungen des Objektbegriffs genügten, den Naturdenkmälern gleichzustellen. Sachsen und Baden-Württemberg hatten es daher landesrechtlich zugelassen, dass Gebiete bis zu 5 ha ohne weitere Prüfung der Objektqualität als sog. Flächennaturdenkmal ausgewiesen werden konnten. Diese Lösung war in der Rechtsprechung teilweise als mit dem Bundesrecht unvereinbar in Frage gestellt worden. Durch die Änderung sollte es den Ländern ermöglicht werden, an ihren landesrechtlichen Lösungen festzuhalten. Rückschlüsse auf eine Einordnung von § 29 BNatSchG als Kategorie des Gebietsschutzes lassen sich aus der Einführung der Höchstgröße in § 28 BNatSchG nicht ziehen.

(cc) Auch Sinn und Zweck der in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien gebieten, den geschützten Landschaftsbestandteil als Kategorie des Objektschutzes einzuordnen.

Die Unterscheidung der in § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 BNatSchG genannten Schutzkategorien in solche des Gebietsschutzes (§§ 23 bis 27 BNatSchG) und solche des Objektschutzes (§§ 28 und 29 BNatSchG) entspricht dem mit dieser Kategorisierung verfolgten Sinn und Zweck. Der Typenkatalog des § 20 Abs. 2 BNatSchG ist abschließend und sichert einen bundesweit verbindlichen Numerus clausus der genannten Kategorien zum Schutz von Natur und Landschaft (vgl. Hendrischke in Schlacke, GK-BNatSchG, § 20 Rn. 24). Dieser Numerus clausus der Schutztypen dient der Effektivität des Natur- und Landschaftsschutzes. Sowohl für Gebiete als auch für Einzelerscheinungen oder Ensembles werden geeignete Schutzkategorien zur Verfügung gestellt. Auf diese Weise hat der Gesetzgeber Schutzformen für die gesamte Bandbreite möglicher schutzwürdiger und schutzbedürftiger „Teile von Natur und Landschaft“ - vom großräumigen Gebiet bis hin zum kleinflächigen Einzelobjekt - geschaffen. Dabei setzen die jeweiligen Schutzkategorien unterschiedliche Schwerpunkte, überlappen sich aber häufig hinsichtlich der Schutzgründe. Dadurch stehen der Naturschutzbehörde im Konkurrenzfall ggf. mehrere Eingriffsinstrumente alternativ zur Verfügung, wobei die Auswahl nach pflichtgemäßem Ermessen unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu treffen ist (vgl. BayVGH, U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 36 m.w.N.). An der grundsätzlichen Unterscheidung der Schutzkategorien in Regelungen des Gebiets- oder Objektschutzes ändert dies jedoch nichts. Mit § 29 BNatSchG hat der Gesetzgeber - neben dem Naturdenkmal - eine weitere Kategorie des Objektschutzes geschaffen, mit der in erster Linie kleinflächige Einzelobjekte geschützt werden können, die - im Gegensatz zu Naturdenkmälern - nicht als Erkenntnisquelle (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG) oder für das ästhetische Empfinden des Menschen (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG) geschützt werden sollen. Zudem kennt das Naturdenkmal im Gegensatz zu den anderen Schutzkategorien keine ökologischen Schutzzwecke (vgl. Heugel in Lütkes/Ewer, BNatSchG, § 28 Rn. 2). Gegen die Einordnung des § 29 BNatSchG als Instrument des Gebietsschutzes spricht auch, dass die mit den Schutzkategorien Landschaftsschutzgebiet und geschützter Landschaftsbestandteil verfolgten Schutzzwecke im Wesentlichen identisch sind (vgl. § 26 Abs. 1 und § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG). Es ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber zwei im Wesentlichen gleichartige Gebietsschutzkategorien schaffen wollte.

dd) Nichts anderes ergibt sich, wenn man die Entstehungsgeschichte der Schutzkategorie „geschützter Landschaftsbestandteil“ betrachtet.

Bereits das Reichsnaturschutzgesetz vom 26. Juni 1935 (RGBl I S. 821) - RNatSchG - sah in § 5 einen zum Naturdenkmal (§ 3) und Naturschutzgebiet (§ 4) subsidiären Schutz für „sonstige Landschaftsteile“ vor. Es verwendete zwar noch nicht den Begriff des geschützten Landschaftsbestandteils, definierte jedoch „sonstige Landschaftsteile in der freien Natur, die … zur Zierde und Belebung des Landschaftsbildes beitragen und im Interesse der Tierwelt, besonders der Singvögel und der Niederjagd, Erhaltung verdienen“. Beispielhaft genannt als sonstige Landschaftsteile waren Bäume, Baum- und Gebüschgruppen, Raine, Alleen, Landwehren, Wallhecken und sonstige Hecken sowie Parke und Friedhöfe.

Mit dem Bundesnaturschutzgesetz 1976 fanden die geschützten Landschaftsbestandteile ausdrücklich Eingang in das Bundesrecht und wurden auf Landschaftsbestandteile im bebauten Bereich erstreckt. § 18 BNatSchG 1976 griff die vorgenannten Schutzgründe des § 5 RNatSchG in modifizierter und heute noch gültiger Form auf und erweiterte den Schutzgegenstand um Aspekte des Naturhaushaltsschutzes und der Abwehr schädlicher Einwirkungen. Der Gesetzesbegründung ist zu entnehmen, dass die neue Regelung ausdrücklich an § 5 RNatSchG anknüpfte. Die neue modifizierte Regelung sollte dem wachsenden Bedürfnis nach Schutz von Grünflächen und Bäumen im Siedlungsbereich sowie von Schutzpflanzungen Rechnung tragen (vgl. BT-Drs. 7/3879 S. 25). Zugleich verdeutlichte der Gesetzgeber die Einordnung der dort genannten Schutzkategorien in Gebietsschutz einerseits und Objektschutz andererseits durch die numerische Gliederung in § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976. Nach dieser Vorschrift konnten „Teile von Natur und Landschaft“ entweder nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG 1976 zum Naturschutzgebiet, Nationalpark, Landschaftsschutzgebiet oder Naturpark oder nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG 1976 zum Naturdenkmal oder geschützten Landschaftsbestandteil erklärt werden.

Durch das Bundesnaturschutzgesetz 2002 wurde das Instrument „geschützter Landschaftsbestandteil“ in § 29 BNatSchG überführt. In Erweiterung des § 18 BNatSchG 1976 wurden in § 29 Abs. 1 BNatSchG 2002 das Entwicklungs- und Wiederherstellungsziel des § 1 BNatSchG 2002 aufgenommen sowie die Funktion von Landschaftsbestandteilen als Lebensstätten wild lebender Tier- und Pflanzenarten als Schutzgrund eingeführt. Der Gesetzesbegründung zur Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes 2002 lässt sich nicht entnehmen, dass mit den in § 29 BNatSchG vorgenommenen Änderungen, insbesondere mit der Einführung des Entwicklungsziels in Absatz 1 Satz 1 Nummer 1, eine Entwicklung der Vorschrift vom Instrument des Objektschutzes zu einer Kategorie des Gebietsschutzes hin verfolgt werden sollte. Im Gegenteil sollten nach dem Willen des Gesetzgebers - neben den zuvor genannten Änderungen - im Übrigen keine Änderungen vorgenommen werden (vgl. BT-Drs. 14/6378 S. 52). Auch durch die - nicht erst mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2010, sondern bereits mit dem Bundesnaturschutzgesetz 2002 (vgl. dort § 3) vorgenommene - Schaffung eines bundesweiten Biotopverbunds auf mindestens 10% der jeweiligen Landesfläche ergibt sich keine andere Bewertung. Mit Einführung des Biotopverbunds sollte nach der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 14/6378 S. 37 f.) dem anhaltenden Verlust an naturnahen Lebensräumen entgegengewirkt werden. Außer den in § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 bis 3 BNatSchG 2002 namentlich genannten Schutzgebieten konnten nach der dortigen Nummer 4 „weitere Flächen und Elemente“ Bestandteile des Biotopverbunds sein, wenn sie zur Erreichung der in Absatz 2 genannten Ziele geeignet waren. Derartige Verbindungselemente waren nach der Gesetzesbegründung in flächenhaften, punkt- oder linienförmigen in der Landschaft verteilten Elementen, wie u.a. Gehölzen, Feldrainen, Tümpeln, Bäumen (BT-Drs. 14/6378 S. 38) - somit auch in typischen Schutzobjekten des geschützten Landschaftsbestandteils - zu sehen. Im Übrigen wurde die numerische Gliederung, aus der eine Unterscheidung Gebietsschutz einerseits und Objektschutz andererseits bereits in § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976 zu erkennen war, in § 22 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG 2002 beibehalten.

Mit dem Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege vom 29. Juli 2009 (BGBl I S. 2542) wurde die bisherige Rahmenvorschrift mit einigen - für die Einordnung als Gebiets- oder Objektschutzregelung nicht relevanten - Änderungen mit Wirkung vom 1. März 2010 in unmittelbar geltendes Bundesrecht überführt (vgl. zu den einzelnen Änderungen Hendrischke/Kieß in Schlacke, GK-BNatSchG, § 29 Rn. 2 f.). Der diesbezüglichen Gesetzesbegründung lässt sich ebenfalls nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber der Kategorie „geschützter Landschaftsbestandteil“ eine neue Schutzrichtung geben wollte (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 62). Auch wenn nunmehr in § 20 Abs. 2 BNatSchG im Gegensatz zu § 12 Abs. 1 BNatSchG 1976 und § 22 Abs. 1 BNatSchG 2002 die - um das nationale Naturmonument erweiterten - Schutzkategorien einzeln aufgezählt sind, ist - wie bereits ausgeführt - gesetzessystematisch an der Reihenfolge der Schutzformen zu erkennen, dass der Gesetzgeber an ihrer bisherigen Einteilung in Gebietsschutz (§ 20 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 BNatSchG) und Objektschutz (§ 20 Abs. 1 Nr. 6 und 7 BNatSchG) festhalten wollte. Der Gesetzesbegründung zu Kapitel 4, Abschnitt 1, zufolge sollte der bisherig bekannte Kanon der Schutzgebiete aufrechterhalten und durch einen allgemeinen Grundsatz bundeseinheitlich abgesichert werden (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 40). Die gleichzeitig als § 21 in das Kapitel 4 übernommene Vorschrift zum Biotopverbund (§ 3 BNatSchG 2002) wurde um den Aspekt der Biotopvernetzung ergänzt (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 40). Der Gesetzesbegründung sind keinerlei Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass der Gesetzgeber hiermit die Unterscheidung Gebiets- und Objektschutz aufgeben wollte.

ee) Nachdem die Schutzkategorie des „geschützten Landschaftsbestandteils“ mit Ausnahme von hier nicht relevanten Änderungen keinen Bedeutungswandel erfahren hat, ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rahmenvorschrift des § 18 BNatSchG 1976 nach wie vor von Belang. Das Bundesverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass der geschützte Landschaftsbestandteil - auch bei einer Flächenhaftigkeit des Schutzobjekts - dem Objektschutz dient.

Bezugnehmend auf die Regelung des § 5 RNatSchG verwies das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 18. Dezember 1995 - 4 NB 8.95 - (NuR 1996, 161), mit dem eine Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Oktober 1994 - 9 N 87.03911 u.a. - (BayVBl 1995, 242) bestätigt wurde, darauf, dass es in der Regelung des § 18 BNatSchG 1976 - ebenso wie in § 17 BNatSchG 1976 - nicht um Flächen-, sondern um Objektschutz gehe. Im Unterschied zu § 17 BNatSchG 1976, nach dem bestimmte „Einzelschöpfungen der Natur“ als Naturdenkmale geschützt werden könnten, seien Schutzobjekt des § 18 BNatSchG 1976 jedoch besonders schutzwürdige „Teile von Natur und Landschaft“. „Teile der Landschaft“ seien auch Einzelgebilde der Natur wie Raine, Alleen, Wallhecken und Tümpel. Ihre Flächenhaftigkeit stehe ihrer Qualifizierung als Landschaftsbestandteil grundsätzlich nicht entgegen. Maßgeblich sei vielmehr, dass sie nicht schon selbst eine „Landschaft“ bildeten, sondern als Naturgesamtheit lediglich ein Teil der Landschaft seien. In dieser Weise sei bereits § 5 RNatSchG verstanden worden, wie die in ihm aufgeführten Beispiele zeigten; die abstraktere Formulierung in § 18 BNatSchG 1976 sollte daran nach allgemeiner Auffassung nichts ändern. Aus dem Sinn des § 18 BNatSchG 1976 als einer auf den Objektschutz ausgerichteten Regelung folge allerdings, dass „Gebiete“ nicht als „geschützte Landschaftsbestandteile“ unter Schutz gestellt werden dürften. Solange ein Landschaftsteil aber noch als abgrenzbares Einzelgebilde mit der Schutzwürdigkeit gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG 1976 erkennbar sei, stehe Bundesrecht auch einer Schutzfestsetzung für einen etwas größeren räumlichen Bereich (dort: 6,89 ha) nicht entgegen.

An der Einordnung des „geschützten Landschaftsbestandteils“ als Kategorie des Objektschutzes besteht demnach kein Zweifel.

b) Der durch die Ausgangsverordnung unter Schutz gestellten Waldfläche fehlte es zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses dieser Verordnung an der für einen geschützten Landschaftsbestandteil im Sinne des § 29 Abs. 1 BNatSchG erforderlichen optischen Abgrenzbarkeit zu der sie umgebenden Landschaft (aa). Dies hat insbesondere der vom Senat durchgeführte Augenschein ergeben (bb).

aa) Aus der Einordnung des § 29 BNatSchG als Instrument des Objektschutzes folgt, dass sich die jeweilige Schutzfläche optisch zur umgebenden Landschaft abgrenzen muss (1). Ob die erforderliche Abgrenzbarkeit gegeben ist, beurteilt sich anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Ausweisung durch Rechtsverordnung (2).

(1) Nicht nur in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 18 BNatSchG 1976 (vgl. B II 1 a ee), sondern auch in der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zu Art. 12 BayNatSchG a.F. war geklärt, dass das jeweilige Schutzobjekt optisch abgrenzbar sein muss (vgl. z.B. BayVGH, U.v. 28.10.1994 - 9 N 87.03911 u.a. - BayVBl 1995, 242; U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 35 m.w.N.). Schutzobjekte von § 18 BNatSchG 1976 und Art. 12 BayNatSchG a.F. seien besonders schützenswerte „Teile von Natur und Landschaft“. Maßgeblich sei, dass sie als Naturgesamtheit lediglich ein Teil (Ausschnitt) der Landschaft seien. Aus dem Sinn des § 18 BNatSchG 1976 folge, dass „Gebiete“ im Sinne von flächenhaften Ausschnitten aus einer größeren Landschaft als solche nicht als Landschaftsbestandteile in Schutz genommen werden dürften. Das bedeute, dass die Unterschutzstellung einer Fläche als Landschaftsbestandteil sich vielmehr nach Gründen der Erhaltung der Substanz von Natur und Landschaft und nach optischen Gesichtspunkten hinsichtlich der Naturausstattung im Vergleich zur angrenzenden Landschaft bestimme. Das Schutzobjekt müsse als abgrenzbares Gebilde gut erkennbar sein, so dass die Flächenhaftigkeit des zu schützenden Objekts in ihrer Naturgesamtheit der Qualifizierung als Landschaftsbestandteil nicht entgegenstehe (vgl. BayVGH, U.v. 13.8.2002 - 9 N 98.2010 - juris Rn. 35 m.w.N.).

Der erkennende Senat hält an diesen Grundsätzen auch in Bezug auf § 29 BNatSchG fest. Aus der gesetzlichen Einordnung als Kategorie des Objektschutzes folgt, dass sich das jeweilige Schutzobjekt nach optischen Gesichtspunkten hinsichtlich seiner Naturausstattung zur angrenzenden Landschaft abheben muss. Da - wie ausgeführt - die flächenhafte Ausprägung eines Landschaftsbestandteils einer Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG nicht entgegensteht, muss sich in der Natur widerspiegeln, dass diese Schutzkategorie dem Objektschutz dient. Eine optische Abgrenzbarkeit des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur ist nicht nur erforderlich, um eine Unterscheidung dieser Schutzkategorie zu solchen des Gebietsschutzes, wie etwa dem Landschaftschutzgebiet, zu gewährleisten. Auch der Umstand, dass der Gesetzgeber in § 29 anders als in § 28 Abs. 1 BNatSchG auf die Angabe einer Höchstgröße verzichtet hat (vgl. oben B II 1 a dd), macht deutlich, dass der geschützte Landschaftsbestandteil immer den strengen Anforderungen des Objektbegriffs genügen muss. Ausgehend vom Standpunkt des gebildeten, für den Gedanken des Natur- und Landschaftsschutzes aufgeschlossenen Betrachters (vgl. BayVGH, U.v. 13.11.2000 - 9 N 94.2125 - juris Rn. 45) muss daher die Objekthaftigkeit der zu schützenden Fläche anhand von eindeutigen, objektivierbaren Merkmalen in der Natur zu erkennen sein. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich im konkreten Einzelfall anhand der jeweiligen Örtlichkeit.

Nicht erforderlich für eine Unterschutzstellung nach § 29 BNatSchG ist dabei, dass der - flächenhaft ausgedehnte - Landschaftsbestandteil in der Natur auf einen Blick als Einzelobjekt erfasst werden kann. Hiervon geht erkennbar auch der Bayerische Gesetzgeber aus, wenn er geschützte Landschaftsbestandteile mit einer Größe von mehr als 10 ha für möglich hält (vgl. Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. b und c BayNatSchG). Ein geschützter Landschaftsbestandteil mit dieser Ausdehnung - 10 ha entsprechen einer Größe von mehr als 10 Fußballfeldern - kann niemals auf einen Blick erfasst werden.

Ist der (geschützte) Landschaftsbestandteil nicht bereits als räumlich eindeutig abgrenzbares Einzelobjekt erkennbar, sondern von gleichartigen Strukturen umgeben, kommen als mögliche Abgrenzungskriterien Besonderheiten in der Topographie, unterschiedliche Farbstrukturen und Zusammensetzungen der jeweiligen Flora, gut erkennbare unterschiedliche Wuchshöhen oder sonstige optisch eindeutige, sich aus der Naturausstattung ergebende Unterscheidungsmerkmale in Betracht. Die optische Abgrenzbarkeit eines eingebetteten (geschützten) Landschaftsbestandteils kann sich dabei durchaus daraus ergeben, dass er (weitgehend) nur aus einer Gattung besteht. Dies setzt jedoch voraus, dass die Gattung - vor allem in den Randbereichen - optisch deutlich prägend erscheint. Eigentums- oder politische Gebietsgrenzen gewährleisten bereits deshalb keine ausreichende optische Abgrenzung des (geschützten) Landschaftsbestandteils, da derartige Grenzen in der Regel in der Natur nicht erkennbar sind. Aber auch in der Natur vorhandene Grenzsteine, Wegweiser oder ähnliche Markierungen sorgen für keine ausreichende optische Abgrenzbarkeit, da es sich hierbei nicht um Naturbestandteile handelt und sie nicht als Teile der Natur wahrgenommen werden. Wege sind zur Abgrenzung allenfalls dann geeignet, wenn sie eine gewisse Breite oder besondere Charakteristik aufweisen und sich innerhalb des Schutzobjekts keine weiteren annähernd vergleichbaren Wege befinden.

(2) Ob die erforderliche Abgrenzbarkeit gegeben ist, beurteilt sich anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Ausweisung durch Rechtsverordnung. Zwar erweitert der in § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG enthaltene Entwicklungsgedanke den Blickwinkel vom Schutz des Vorhandenen hin zur Schaffung „neuer“ Natur dort, wo aktuell kein schutzwürdiger Zustand herrscht (vgl. Fischer-Hüftle/J. Schumacher/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 22 Rn. 5). § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG betrifft jedoch ausschließlich die Schutzwürdigkeit des jeweiligen Schutzobjekts. Ob sich der Landschaftsbestandteil zur ihn umgebenden Landschaft abgrenzen lässt, ist anhand der tatsächlichen Gegebenheiten zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses und nicht mittels einer Prognose über dessen sich entwickelnden Zustand zu beurteilen. Demzufolge kam es auf den von den Antragstellern in der mündlichen Verhandlung unter Nr. 4 gestellten Beweisantrag, ob der unter Schutz gestellte Bestandteil in 40 Jahren deutlich vom übrigen Waldgebiet des Steigerwalds optisch abgrenzbar sein wird, nicht entscheidungserheblich an.

bb) Die unter Schutz gestellte Waldfläche war zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht in einer den Anforderungen entsprechenden Weise abgrenzbar. Dies hat die Inaugenscheinnahme des streitgegenständlichen Gebiets am 30. Juni 2016 ergeben und ist ergänzend auch aus den bei den Akten befindlichen Luftbildern ersichtlich. Anhaltspunkte dafür, dass sich die tatsächlichen Gegebenheiten seit Erlass der Ausgangsverordnung verändert hätten, sind nicht ersichtlich.

Der durchgeführte Augenschein hat gezeigt, dass sich die streitgegenständliche Waldfläche - mit Ausnahme der an die Orte Ebrach und Neudorf b. Ebrach unmittelbar angrenzenden Teilbereiche - optisch über weite Strecken nicht von den sie umgebenden Waldflächen abgrenzen lässt. Trotz des vorhandenen großen Buchenbestands besteht der streitgegenständliche Landschaftsbestandteil im Wesentlichen diesseits und jenseits seiner Außengrenzen aus Mischwald (vgl. Bild 1 bis 5 sowie Bild 15 und 16). An den in Augenschein genommenen Außengrenzen wirken sowohl die vorhandene Zusammensetzung der Waldstruktur als auch die Größe und Dimension der dort vorhandenen Laub- und Nadelbäume vom Standpunkt des gebildeten, für den Gedanken des Natur- und Landschaftsschutzes aufgeschlossenen Betrachters (vgl. BayVGH. U.v. 13.11.2000 - 9 N 94.2125 - juris Rn. 45) gleichförmig. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob es ausreicht, wenn - streckenweise - eine optische Abgrenzbarkeit anhand von forstlichen Merkmalen möglich ist, weil etwa an der Grenze zum sog. Gemeindewald (vgl. Bild 9 und 10) innerhalb des geschützten Landschaftsbestandteils ein sog. „Hochwald“, im Gemeindewald dagegen ein sog. „durchwachsener Mittelwald“ zu finden ist. Denn in anderen Teilbereichen hebt sich der streitgegenständliche Wald nicht von den ihn umgebenden Waldflächen ab. Durch die beim Standort „Beigel-3“ vorhandenen Grenzsteine (vgl. Bild 7 und 8) kann eine optische Abgrenzung der geschützten Waldfläche zum angrenzenden Gemeindewald nicht gewährleistet werden, da es sich bei den Grenzsteinen nicht um Naturmerkmale handelt. Aus diesem Grund können auch die teilweise an den Außengrenzen vorhandenen Hinweisschilder und Wegkennzeichnungen (vgl. Bild 12) oder die an Bäumen oder auf dem Boden vorhandenen Grenzmarkierungen (vgl. Standort „Kreuz“) nicht zur Abgrenzung der streitgegenständlichen Waldfläche herangezogen werden. Auch am Standort „BN-3“ ist diesseits und jenseits des dort vorhandenen, unbefestigten historischen Forstwegs, der gleichzeitig Grenze des geschützten Landschaftsbestandteils sowie Landkreis- und Bezirksgrenze ist, eine einheitliche Waldzusammensetzung vorhanden und die dortigen Waldstrukturen unterscheiden sich diesseits und jenseits der Grenze nicht durchgehend voneinander (vgl. Bild 11 bis 13). Das in diesem Bereich vorhandene geschlossene Kronendach (vgl. Bild 11) ist schon deshalb nicht geeignet, den geschützten Landschaftsbestandteil dort optisch abzugrenzen, weil ein derart geschlossenes Kronendach über einem unbefestigten Weg auch innerhalb des geschützten Landschaftsbestandteils entlang des historischen „Michelauer Richtwegs“ zu finden ist (vgl. Bild 13). An den Standorten „Stern“ und „Kreis“ ist eine Abgrenzung des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur ebenfalls nicht möglich, weil sich der Ebracher Forst nicht erkennbar von seiner Umgebung abhebt. Zudem ist bei der Exklave (Standort „Beigel-11“), die das Gebiet des geschützten Landschaftsbestandteils jenseits des Naturschutzgebiets „Brunnstube“ bis zur Staatsstraße komplettieren soll, in der Natur keine Abgrenzung zur sie umgebenden Waldfläche ersichtlich. Das Ergebnis des Augenscheins wird durch die in den Akten befindlichen Luftbilder bestätigt; auch durch sie wird deutlich, dass die Waldstrukturen über den maßgeblichen Bereich hinaus weitgehend einheitlich und die Außengrenzen des geschützten Landschaftsbestandteils in der Natur nicht sichtbar sind.

Ist somit „Der Hohe Buchene Wald im Ebracher Forst“ allenfalls in einigen Teilbereichen, nicht aber (fast) durchgängig in der Natur abgrenzbar zu der ihn umgebenden Landschaft, war er - ungeachtet seiner zweifelsfrei bestehenden Schutzwürdigkeit und ungeachtet der Frage, ob eine derart große Fläche als Landschaftsbestandteil geschützt werden kann - kein geeignetes Schutzobjekt im Sinne des § 29 BNatSchG. § 29 BNatSchG ermöglichte daher keine rechtsverbindliche Festsetzung der streitgegenständlichen Waldfläche zum geschützten Landschaftsbestandteil, so dass es der Ausgangsverordnung an einer Ermächtigungsgrundlage fehlt. Sie ist daher nichtig.

2. Der Erlass der Aufhebungsverordnung ist nicht willkürlich. Die Regierung war aus Gründen der Rechtssicherheit gehalten, die nichtige Ausgangsverordnung aufzuheben.

a) Leidet eine Rechtsverordnung - wie hier die Ausgangsverordnung - an einem zu ihrer Ungültigkeit führenden Fehler, gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit, dass sie in dem für die Normsetzung geltenden Verfahren aufgehoben wird. Abgesehen von der Nichtigkeitserklärung in einem gerichtlichen Normenkontrollverfahren kann der durch eine nichtige Norm gesetzte Rechtsschein nur auf diese Weise beseitigt werden. Mit dem Erlass und der Verkündung einer Rechtsverordnung tut der Verordnungsgeber der Öffentlichkeit gegenüber kund, dass die von ihm beschlossene Norm Geltung beansprucht. Leidet diese Norm an einem Fehler, so ist dies im Allgemeinen nicht für jedermann, an den sie sich richtet, erkennbar. Der durch die Normgebung gesetzte Rechtsschein ist deshalb durch einen Gegenakt der Normsetzung, d.h. bei einer nichtigen Rechtsverordnung durch deren förmliche Aufhebung, zu beseitigen. Hierzu ist der Normgeber nicht nur befugt, sondern aus Gründen der Rechtssicherheit gehalten. Der Normgeber einer Rechtsverordnung hat daher das gebotene förmliche Aufhebungsverfahren durchzuführen, sobald er die Ungültigkeit einer Rechtsverordnung erkennt. Nur so kann der Schein der Rechtsgeltung, den eine nichtige Rechtsverordnung in der Regel immer erzeugt, weil die Nichtigkeit - so wie hier - in den meisten Fällen nicht offenkundig ist, schnellstmöglich beseitigt werden. Ein diesbezügliches Entschließungsermessen hat der Verordnungsgeber nicht (vgl. BVerwG, U.v. 21.11.1986 - 4 C 22.83 - BVerwGE 75, 142 zur Aufhebung einer ungültigen Satzung).

Der Aufhebung einer nichtigen Rechtsverordnung kann auch der Schutzauftrag aus Art. 20a GG, Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BV nicht entgegenstehen. Ungeachtet dessen, dass aus diesen Vorschriften keine Unterschutzstellungspflicht hergeleitet werden kann (vgl. Agena/Louis, NuR 2014, 391 m.w.N.), war die Regierung auch ansonsten nicht verpflichtet, neben der Aufhebung der nichtigen Ausgangsverordnung ein den gesetzlichen Anforderungen entsprechendes Schutzgebiet auszuweisen. Selbst bei Gebieten, die naturschutzfachlich eine hohe Schutzwürdigkeit aufweisen, besteht keine erzwingbare Pflicht der Naturschutzbehörden zur Unterschutzstellung einer solchen Fläche (vgl. BVerwG, U. 11.12.2003 - 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312 m.w.N.). Daran ändert grundsätzlich auch Art. 4 Abs. 4 FFH-RL nichts. Denn diese Vorschrift richtet sich an den jeweiligen Mitgliedstaat und räumt diesem zudem - wie bereits ausgeführt - ein Auswahlermessen ein. Auch war die Regierung nicht zwangsläufig die zur Umsetzung der Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 4 FFH-RL zuständige Naturschutzbehörde, da die streitgegenständliche Waldfläche nur einen verschwindend kleinen Teil des Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung „Buchenwälder und Wiesentäler des Nordsteigerwaldes“ ausmacht und sich das FFH-Gebiet über mehrere Regierungsbezirke erstreckt. Im Übrigen war seit Novellierung des - gleichzeitig mit Art. 51 Abs. 1 Nr. 5 BayNatSchG geänderten - Art. 20 Abs. 1 Satz 2 BayNatSchG bekannt, dass eine Ausweisung aller bayerischen FFH-Gebiete in einer Rechtsverordnung erfolgen würde.

b) Die Aufhebung der Ausgangsverordnung ist nicht deshalb zu beanstanden, weil der Bayerische Landtag mit Beschluss vom 27. November 2014 die Staatsregierung aufgefordert hat, darauf hinzuwirken, dass alle nötigen Schritte eingeleitet werden, damit die Ausgangsverordnung aufgehoben wird. Derartige, den Bereich der Exekutive berührende Beschlüsse des Landtags können für die Staatsregierung zwar im Rahmen ihrer politischen Verantwortlichkeit gegenüber dem Landtag verbindlich sein. Eine rechtliche Verpflichtung, sie auszuführen, wird dadurch jedoch nicht begründet. Weisungen des Landtags an die Staatsregierung haben allenfalls die Bedeutung einer politischen Empfehlung, eine rechtlich bindende Wirkung entfalten sie hingegen nicht (vgl. BayVerfGH, E.v. 30.9.1959 - Vf. 86-VI-58 - VerfGHE 12, 119/126; E.v. 12.12.1977 - Vf. 36-VI-76 - VerfGHE 30, 179/187).

c) Die Regierung hat sich mit ihrer Bewertung der Ausgangsverordnung im Aufhebungsverfahren als rechtsfehlerhaft nicht in Widerspruch zu der von ihr im Unterschutzstellungsverfahren geäußerten rechtlichen Einschätzung gesetzt. Sie musste auch nicht aufsichtlich tätig werden.

Bereits im Ausweisungsverfahren hatte die Regierung mit Schreiben vom 4. Dezember 2013 unter Verweis auf eine interne Stellungnahme vom 21. November 2013 Bedenken an der Rechtmäßigkeit der geplanten Unterschutzstellung des streitgegenständlichen Gebiets als geschützter Landschaftsbestandteil geäußert. Der Stellungnahme vom 21. November 2013 ist zu entnehmen, dass die geplante Verordnung aus naturschutzfachlicher Sicht befürwortet werde, da man selbst die Ausweisung eines Naturschutzgebiets prüfe. Hinsichtlich der Frage, ob die Unterschutzstellung einer so großen Waldfläche noch von der Ermächtigungsgrundlage des § 29 BNatSchG umfasst werde, werde jedoch auf die diesbezügliche Äußerung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 6. November 2011 Bezug genommen. In diesem ministeriellen Schreiben an das Landratsamt Bamberg werden rechtliche Bedenken gegen „eine solch umfangreiche Unterschutzstellung“ geäußert. Man empfehle, punktuell besonders wertvolle Bereiche als „Trittsteine“ nach § 29 BNatSchG unter Schutz zu stellen. Von einem politisch veranlassten „Gesinnungswandel“ der Regierung nach Erlass der Ausgangsverordnung kann demnach keine Rede sein.

Um ihrer negativen rechtlichen Einschätzung Nachdruck zu verleihen, hätte die Regierung die Aufhebung der Ausgangsverordnung nicht im Wege der Rechtsaufsicht (Art. 94 ff. LKrO) herbeiführen können, da rechtsaufsichtliche Maßnahmen nur gegenüber dem vorliegend unzuständigen Landkreis Bamberg möglich gewesen wären. Eine Verpflichtung der Regierung, die Aufhebung der Ausgangsverordnung mittels aufsichtlicher Maßnahmen gegenüber dem als Staatsbehörde tätig gewordenen Landratsamt Bamberg durchzusetzen, bestand insbesondere in Anbetracht der anstehenden Änderung der Zuständigkeitsregelungen nicht.

d) Die Vorgehensweise der Regierung nach Erlass der Ausgangsverordnung wäre auch nicht zu beanstanden, wenn diese ausschließlich aufgrund des Schreibens des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 13. April 2015 (Bl. 346 Bd. I der Behördenakte) tätig geworden wäre. Aufgrund des eindeutigen Wortlauts ist dieses Schreiben ohnehin lediglich als Prüfungsauftrag an die hierarchisch nachgeordnete Regierung, nicht aber als Weisung des vorgesetzten Ministeriums zu bewerten, die Ausgangsverordnung aufzuheben.

Im Übrigen hat der Vertreter der Regierung in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, er habe auch andere in seinen Zuständigkeitsbereich fallende Rechtsverordnungen über ähnlich große und vergleichbar gelegene geschützte Landschaftsbestandteile einer Überprüfung unterzogen, habe dabei aber festgestellt, dass sich diese qualitativ vom aufgehobenen geschützten Landschaftsbestandteil unterschieden hätten. Er habe sich letztlich auf den aufgehobenen geschützten Landschaftsbestandteil konzentriert, weil dieser am größten und jüngsten gewesen sei und am meisten im öffentlichen Fokus gestanden habe. Eine derartige Vorgehensweise ist nicht willkürlich.

3. Der Erlass der Aufhebungsverordnung verstößt auch nicht gegen das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL.

Unmittelbar durch den Erlass der Aufhebungsverordnung sind - wie oben dargestellt (vgl. A III 2 b ee (3)) - keine Verschlechterungen im Sinne des Art. 6 Abs. 2 FFH-RL zu befürchten. Denn durch die Aufhebungsverordnung kommt es zu keinen tatsächlichen Veränderungen im streitgegenständlichen Gebiet. Die von der Beigeladenen angekündigten Hiebsmaßnahmen stellen lediglich mittelbare Folgen der Aufhebungsverordnung dar. Die Frage, ob aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL abgeleitet werden kann, dass ein bereits in Kraft gesetztes Schutzniveau nicht mehr verschlechtert werden darf, ist wegen der Nichtigkeit der Ausgangsverordnung nicht klärungsbedürftig. Mit der nichtigen Ausgangsverordnung wurde rechtlich keinerlei Schutzniveau erzeugt, das durch die Aufhebungsverordnung zurückgenommen werden konnte. Bereits aus diesem Grund bedurfte es nicht der von den Antragstellern angeregten Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, §§ 159, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.