I.
Der Antragsteller wendet sich gegen die Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung (BGS-EWS) der Antragsgegnerin vom 25. November 2016.
Die Antragsgegnerin betreibt eine öffentliche Entwässerungseinrichtung. Der Antragsteller ist Eigentümer eines an diese Entwässerungseinrichtung angeschlossenen Grundstücks.
In seiner Sitzung vom 23. November 2016 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin, die BGS-EWS zu ändern. Die Schmutzwassergebühr gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 BGS-EWS wurde von bisher 1,48 €/m² auf 1,67 €/m² und die Niederschlagswassergebühr gemäß § 11 Abs. 7 BGS-EWS von 0,22 €/m² auf 0,26 €/m² pro Jahr erhöht. Die Änderungssatzung wurde am 25. November 2016 bekannt gemacht und trat am 1. Januar 2017 in Kraft.
Gemäß der Beschlussvorlage für den Verwaltungs- und Kultursenat zu dessen Sitzung vom 19. September 2016 beträgt der Zinssatz für die Berechnung der kalkulatorischen Verzinsung des Anlagekapitals in der Neukalkulation für den Kalkulationszeitraum 1.Januar 2017 bis 31.Dezember 2020 4%. Hier werde ein langjähriger Mittelwert der Umlaufrenditen inländischer Inhaberschuldverschreibungen zugrunde gelegt. Die wesentlichen Gründe für die notwendigen Gebührenerhöhungen lägen in verschiedenen Kostensteigerungen und in der Übernahme des Defizits des vorangegangenen Kalkulationszeitraums.
Mit am 23. März 2017 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenem Schriftsatz seiner Prozessbevollmächtigten ließ der Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag stellen. Er beantragt,
die Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 25. November 2016, amtlich bekannt gemacht am 19. Dezember 2016, für nichtig zu erklären.
Zur Begründung führt er aus, dass die Antragsgegnerin ausweislich ihrer Beschlussvorlage in der Gebührenkalkulation für den Kalkulationszeitraum 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2020 einen Zinssatz für die Verzinsung des Anlagekapitals von 4% angesetzt und hierfür als Begründung auf den „langjährigen Mittelwert der Umlaufrenditen inländischer Inhaberschuldverschreibungen“ verwiesen habe. Dieser kalkulatorische Zinssatz sei rechtswidrig. Der Ansatz von 4% widerspreche dem bei der Gebührenberechnung herrschenden Kostendeckungsprinzip und führe zu Kapitalgewinnen, die bei der Gebührenberechnung nicht zulässig seien. Die Verzinsung des Anlagekapitals solle sich nach der Verwaltungsvorschrift Nr. 6 zu § 12 KommHV-Kameralistik an einem mehrjährigen Mittel der Kapitalmarktrenditen orientieren. Es werde auf die Veröffentlichung in der Gemeindekasse 2016, Rn. 145 und deren Ergänzung in Rn. 209 verwiesen. Hiernach betrage der Zehnjahres-Durchschnitt 2,5% und der Zwanzigjahres-Durschnitt 3,5%. Der angesetzte Zinssatz in der Gebührenkalkulation von 4% sei überhöht, da er die massiven Veränderungen am Kapitalmarkt nicht berücksichtige. Nach der Verwaltungsvorschrift Nr. 6 zu § 12 KommHV a.F. (vgl. IMBek. v. 10.12.1976, MABl. S. 1079) solle der Zinssatz zwischen den marktüblichen Sollzinsen für entsprechende Finanzierungen und den Habenzinsen für Geldanlagen liegen. Ein solcher Mischzinssatz ergebe aber nicht den gewählten Zinssatz von 4%. Denn die Differenz zwischen Soll- und Habenzinsen sei erfahrungsgemäß relativ gering, wenn man der Beurteilung die Zinssätze für Kommunalkredite mit langfristiger Zinsbindung und für langfristige Geldanlagen zugrunde lege. Nr. 6 der Verwaltungsvorschrift zu § 12 KommHV n.F. (Nr. 1.4.6 der IMBEK v. 2.7.2001, AllMBl. S. 252) bestimme deshalb, dass sich der Zinssatz für die Verzinsung des Anlagekapitals an einem mehrjährigen Mittel der Kapitalmarktrenditen orientieren solle. Die haushaltsrechtliche Regelung für den Vollzug des § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KommHV sei auch auf die abgabenrechtliche Beurteilung nach Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG übertragbar. Als Anhalt könne auch der Zinssatz aus anderen Rechtsgebieten herangezogen werden (wird ausgeführt). Bei einem Ansatz von 4% als kalkulatorischem Zinssatz würde die Antragsgegnerin auf Dauer wohl höhere Zinsen für das in die Entwässerungseinrichtung investierte Kapital über Benutzungsgebühren erwirtschaften, als sie selbst für Fremdkapital zahlen müsse. Gleiches gelte für den abgelaufenen Kalkulationszeitraum vom 2013 bis 2016, in welchem der kalkulatorische Zinssatz 5% betragen habe. Die ausschließliche Orientierung an den langfristigen Umlaufrenditen inländischer Schuldverschreibungen bei der Festsetzung des kalkulatorischen Zinssatzes, ohne Berücksichtigung der Fremdfinanzierungsquoten und ohne Berücksichtigung des Investitions- und Finanzbedarfs zu den speziellen Konditionen, sei weder angemessen noch sachgerecht. Die Antragsgegnerin habe als Begründung für die Wahl des kalkulatorischen Zinssatzes von 4% lediglich auf den langjährigen Mittelwert der Umlaufrenditen inländischer Inhaberschuldverschreibungen zurückgegriffen. Eine derartig reduzierte Betrachtungsweise ohne Berücksichtigung der individuellen Betrachtung ihrer Kreditverhältnisse mit Niedrigzinssätzen führe nicht zu der von der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs geforderten Gewährleistung eines Ausgleichs für die finanziellen Belastungen, die der Gemeinde durch die Aufbringung des in der Anlage gebundenen Kapitals entstünden.
Daneben enthalte § 17 der Entwässerungssatzung (EWS) vom 1. Oktober 2012 folgende Bestimmung: „Die Stadt kann eingeleitetes Abwasser jederzeit, auch periodisch, auf Kosten des Grundstückseigentümers untersuchen lassen.“ Diese Satzungsbestimmung sei gemäß Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 3. November 2014 (4 N 12.2074) mit höherrangigem Recht nicht in Einklang und führe zur Teilnichtigkeit der Entwässerungssatzung. Damit könne die Entwässerungssatzung für die verfahrensgegenständige Beitrags- und Gebührensatzung weder für den Beitragsteil noch für den Gebührenteil eine wirksame Rechtsgrundlage sein.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Normenkontrollantrag sei zulässig, aber unbegründet. Die geänderte BGS-EWS sei formell und materiell rechtmäßig. Die vom Antragsteller aufgeworfene Frage, ob § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS eine wirksame Rechtsgrundlage für den Beitrags- und Gebührenteil der BGS-EWS sein könne, bedürfe keiner Erörterung. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 8 KAG seien erfüllt. Das Gebührenaufkommen solle die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten einerseits decken (Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG), andererseits aber nicht übersteigen (Art. 8 Abs. 2 Satz 2 KAG). Es sei also an einen betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff anzuknüpfen. Nach der Prognose der Antragsgegnerin seien die Schmutzwassergebühr und die Niederschlagswassergebühr in der festgesetzten Höhe kostendeckend und es werde bei diesen Gebührensätzen keine Kostenüberdeckung eintreten. Art. 8 KAG schreibe nur vor, dass der Träger der Einrichtung bei der Berechnung der ansatzfähigen Kosten eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals berücksichtigen müsse. Auch der vom Antragsteller herangezogene § 12 Abs. 1 Nr. 2 KommHV-Kameralistik regele lediglich, dass für kostenrechnende Einrichtungen im Verwaltungshaushalt auch eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals zu veranschlagen sei. Das zu verzinsende Anlagekapital habe sich unabhängig davon, ob es sich um Eigen- oder um Fremdkapital handle, an einem mehrjährigen Mittel der Kapitalmarktrenditen zu orientieren. Der Antragsteller habe keine Einwendungen gegen die Höhe des von der Antragsgegnerin berücksichtigten Anlagekapitals erhoben. Seine Angriffe richteten sich ausschließlich gegen den kalkulatorischen Zinssatz. Bei der Ermittlung der angemessenen Verzinsung habe die Antragsgegnerin den „ermäßigten“ kalkulatorischen Zinssatz von 3,8% zugrunde gelegt. Dieser ergebe sich aus den gemäß dem Beschluss des Verwaltungs- und Kultursenats festgelegten 4,0% und einem Abschlag von 0,2% darauf, den die Antragsgegnerin bei der Bemessung der Abwassergebühren seit vielen Jahren ansetze. Weder Art. 8 KAG noch andere haushaltsrechtliche Vorschriften enthielten Vorgaben für die Bestimmung des kalkulatorischen Zinssatzes. Er solle sich nach der Verwaltungsvorschrift Nr. 6 zu § 12 KommHV an einem mehrjährigen Mittel der Kapitalmarktrenditen „orientieren“. Entscheidend sei letztlich allein, ob der angesetzte kalkulatorische Zinssatz gegen das Kostendeckungsgebot des Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG verstoße oder nicht. Das Gesetz räume dem Träger der Einrichtung insoweit einen großzügigen Beurteilungsspielraum ein, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sei. Die Gerichte überprüften deshalb nicht die Richtigkeit der angewandten betriebswirtschaftlichen Grundsätze, sondern nur, ob die Überlegungen der Gemeinde betriebswirtschaftlich noch vertretbar seien. Art. 8 KAG enthalte auch keine Vorgabe, welche Verzinsungsmethode anzuwenden sei. Die Gemeinde könne den kalkulatorischen Zinssatz für den jeweiligen Kalkulationszeitraum nach den jeweils aktuellen Gegebenheiten festlegen. Andererseits könne sie aber stattdessen einen auf längere Sicht beizubehaltenden Zinssatz wählen, der sich dementsprechend an langfristigen Prognosen zu orientieren habe. Die Antragsgegnerin schreibe ihre Kläranlage in einem Zeitraum von 33 Jahren und ihr Kanalnetz innerhalb von 66 Jahren ab. Wegen der langfristigen Betriebs-, Finanzierungs- und Abschreibungsdauer betrachte sie die Zinsentwicklung seit eh und je langfristig. Die Mittelwerte der Umlaufrenditen inländischer Schuldverschreibungen hätten im Durchschnitt der vergangenen 25 Jahre 4,03%, im Durchschnitt der letzten 30 Jahre 4,54%, im Durchschnitt der letzten 40 Jahre 5,35%, im Durchschnitt der letzten 50 Jahre 5,92% und im Durchschnitt der letzten 61 Jahre 6% betragen. Bei einer Ausrichtung an den langfristigen Umlaufrenditen inländischer Schuldverschreibungen wäre der Zinssatz damit wesentlich höher als 3,8%. Der Träger der Einrichtung solle über die Gebühr einen Ausgleich erhalten, weil ihm das in der Anlage gebundene Kapital nicht für die Erfüllung anderweitiger öffentlicher Aufgaben zur Verfügung stehe und er folglich entweder Zinsleistungen für Fremdkapital aufbringen müsse oder keine Erträge erwirtschaften könne. Gerade in Zeiten dauerhaft niedriger Zinsen weiche der betriebswirtschaftlich denkende Anleger in andere Anlageformen aus. Unterstellt, die Antragsgegnerin hätte kommunalen Wohnungsbau betrieben, hätte sie einen kalkulatorischen Zinssatz von ca. 5% ansetzen müssen (wird ausgeführt). Die Vergleiche mit anderen Städten und die Betrachtung alternativer Anlagemöglichkeiten zeigten, dass der von der Antragsgegnerin angesetzte ermäßigte kalkulatorische Zinssatz von 3,8% angemessen sei.
Der Antragsteller erwiderte hierauf, nach der Verwaltungsvorschrift Nr. 6 zu § 12 KommHV a.F. müsse die Antragsgegnerin bei der Festlegung eines angemessenen kalkulatorischen Zinssatzes nach wie vor auch berücksichtigen, ob und in welchem Umfang eine kostenrechnende Einrichtung fremd- oder eigenkapitalfinanziert sei. Der Begriff „angemessen“ in Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliege. Die Antragsgegnerin habe das Angemessenheitsgebot missachtet, indem sie als einzige Begründung für den Ansatz des Zinssatzes auf den langjährigen Mittelwert der Umlaufrenditen inländischer Inhaberschuldverschreibungen verwiesen habe. Nach ihrem Vortrag schreibe sie die Kläranlage nach einem Zeitraum von 33 Jahren und ihr Kanalnetz innerhalb von 66 Jahren ab. Die Ausrichtung des kalkulatorischen Zinssatzes für die gesamte Einrichtung nach der längsten Nutzungsdauer eines Anlagegutes oder einer Anlagegruppe erscheine bei leitungsgebundenen Einrichtungen nicht angemessen. Denn es werde zumindest bei größeren Abwasserbeseitigungseinrichtungen jährlich neu investiert. Nicht außer Acht zu lassen sei, dass auch Anlagegüter bei einer Entwässerungseinrichtung vorhanden seien, bei denen die Nutzungsdauer teilweise erheblich unter 40 Jahren liege, z.B. die maschinellen Teile der in das Kanalnetz integrierten Regenbehandlungsbecken, Pump- und Hebewerke etc. Nachdem der langfristige Durchschnittssatz der Umlaufrenditen inländischer Schuldverschreibungen aufgrund der seit Jahren anhaltend niedrigen Zinsen am Kapitalmarkt deutlich über dem tatsächlich durchschnittlichen Fremdsatz der kommunalen Haushalte liege, erscheine eine bloße Orientierung an inländischen Schuldverschreibungen objektiv unrichtig. Soweit auf die kalkulatorischen Zinssätze anderer Städte verwiesen werde, schlage dies schon deshalb fehl, da bei der Ermittlung des kalkulatorischen Zinssatzes die individuellen Verhältnisse zu berücksichtigen seien. Dass der Bayerische Kommunale Prüfungsverband derzeit einen Zinssatz für kalkulatorische Zinsen zwischen 4% und 4,5% für angemessen halte, werde bestritten. Im Übrigen erschließe sich dem Antragsteller nicht, weshalb die Antragsgegnerin von einem kalkulatorischen Zinssatz von 3,8% spreche, zumal nachweislich nach der Beschlussvorlage ein Zinssatz von 4% angesetzt worden sei.
Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie die Behördenakten Bezug genommen.
II.
Der Senat kann nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO über den Normenkontrollantrag ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entscheiden, da eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich ist.
Der Antrag ist zulässig. Er richtet sich nach der Konkretisierung im Schriftsatz des Antragstellers vom 8. Oktober 2018 gegen die Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin (BGS-EWS) vom 25. November 2016, mit der höhere Gebührensätze für die Schmutzwassergebühr (§ 10 Abs. 1 BGS-EWS) und die Niederschlagswassergebühr (§ 11 Abs. 7 BGS-EWS) festgesetzt wurden. Damit liegt ein statthafter Antragsgegenstand im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO vor. Der Antragsteller ist Eigentümer eines Grundstücks, das an die Entwässerungseinrichtung der Antragsgegnerin angeschlossen ist und damit im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Auch die Antragsfrist von einem Jahr ab Bekanntmachung der Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) wurde eingehalten, da die Änderungssatzung am 19. Dezember 2016 bekanntgemacht wurde und der Normenkontrollantrag am 23. März 2017 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einging.
Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 25. November 2016 ist rechtmäßig. Weder verstößt die ihr zugrundeliegende Kalkulation gegen Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG (hierzu 1.) noch führt die Nichtigkeit von § 17 Abs. 2 Satz 1 der Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 1. Oktober 2012 zu einer Nichtigkeit der streitgegenständlichen Änderungssatzung (hierzu 2.).
1. Nach der für die Gebührenkalkulation geltenden Grundnorm des Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG soll das Gebührenaufkommen die nach den betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten decken. Bei der Gebührenkalkulation ist daher grundsätzlich nach den in der betriebswirtschaftlichen Kostenlehre entwickelten Regeln zu verfahren, die freilich nirgends verbindlich festgeschrieben sind (vgl. BayVGH, U.v. 28.11.2002 - 23 B 02.384 - juris Rn. 42; U.v. 17.8.2017 - 4 N 15.1685 - BeckRS 2017, 133304, Rn. 29; Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Teil VI, Frage 3, 2.2).
Was zu den nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten in diesem Sinne gehört, wird durch Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG für einen Teilbereich konkretisiert (BayVGH, U.v. 3.3.1993 - 4 B 92.1878 - BayVBl. 1993, 528, 529). Danach gehören zu den Kosten im Sinne des Absatzes 2 Satz 1 insbesondere angemessene Abschreibungen und eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals. Rechtfertigungsgrund für den Ansatz kalkulatorischer Zinsen nach Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG ist die Erwägung, dass die Bindung des Eigenkapitals eines Trägers der öffentlichen Verwaltung in einer öffentlichen Einrichtung zu Gunsten eines bestimmten Personenkreises dazu führt, dass dieser Träger öffentlicher Verwaltung andere öffentliche Vorhaben oder Zwecke nicht, erst zu einem späteren Zeitpunkt oder nur aufgrund einer mit Zinsen zu vergütenden Fremdfinanzierung verwirklichen kann (BVerwG, B.v. 19.9.1983 - 8 B 117/82 - NVwZ 1984, 239; Stadlöder in Schieder/Happ, BayKAG, Stand Januar 2018, Art. 8 Rn. 39; BayVGH, B.v. 13.12.2012 - 20 ZB 12.1158 - juris Rn. 7; B.v. 13.12.1990 - 23 N 88.2823 - juris Rn. 7). Dabei wird grundsätzlich nicht danach unterschieden, woher das in der öffentlichen Einrichtung steckende Kapital stammt (BVerwG a.a.O., juris Rn. 5; Stadlöder in Schieder/Happ, BayKAG, Stand Januar 2018, Art. 8 Rn. 38). Dies ergibt sich laut einer Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen (U.v. 5.8.1994 - 9 A 1248/92 - juris Rn. 63) zu der insoweit gleichlautenden Vorschrift des § 6 Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen auch daraus, dass laut Gesetz (in Bayern Art. 8 Abs. 3 Satz 3 KAG) der aus Beiträgen und Zuschüssen Dritter aufgebrachte Eigenkapitalanteil bei der Verzinsung außer Betracht bleibt.
a) Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG regelt jedoch - abgesehen von der Konkretisierung im folgenden Satz 2 - nicht, was unter einer angemessenen Verzinsung in diesem Sinne zu verstehen ist, insbesondere nicht, wie der angemessene Zinssatz zu bestimmen ist. Der Wortlaut der Norm, der Ausgangspunkt und Grenze jeder Auslegung ist (allg. Meinung, vgl. nur BVerwG, U.v. 28.6.2018 - 2 C 14/17 - juris Rn 21) gibt hier nicht mehr her, als dass der Ansatz von „unangemessenen“ Zinsen ausgeschlossen sein soll. Darüber hinaus ist er unergiebig. Betrachtet man die Systematik des Gesetzes, konkret des Art. 8 KAG, so ist festzustellen, dass Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG im Zusammenhang mit Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG steht, der vorsieht, dass das Gebührenaufkommen die „nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen“ berücksichtigungsfähigen Kosten decken soll. Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG gibt jedoch selbst keinen derartigen betriebswirtschaftlichen Grundsatz wieder (vgl. Thimet in Kommunalabgaben- und Ortsrecht in Bayern, Teil IV, Frage 6, 3.1). Es gibt auch keinen betriebswirtschaftlichen Grundsatz, der festlegen würde, was unter „angemessenen Zinsen“ oder einem „angemessenen Zinssatz“ zu verstehen ist bzw. wie diese zu ermitteln sind. Eindrucksvoll zeigt sich dies daran, dass für die Frage, wie der „angemessene“ kalkulatorische Zinssatz in der Praxis zu bestimmen ist, in der Literatur verschiedene, sehr unterschiedliche Ansätze vertreten werden (vgl. nur Schima, Zur Höhe des kalkulatorischen Zinssatzes, KommunalPraxis 2003, 11; Hiller/Schmidt, Angemessene Verzinsung des Anlagekapitals kostenrechnender Einrichtungen, Anlage zum Geschäftsbericht 2003 des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands).
Die Gesetzesbegründung zu Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG (LT-Drs. 7/5192, S.20) führt aus, dass Art. 8 Abs. 3 einige Anhaltspunkte dafür gebe, was unter betriebswirtschaftlich ansatzfähigen Kosten zu verstehen sei, ohne jedoch eine erschöpfende Darstellung zu beabsichtigen. Für die neben den kalkulatorischen Zinsen ebenfalls als „angemessen“ anzusetzenden Abschreibungen wird ausgeführt, dass die Formulierung „angemessene“ Abschreibungen“ gewählt worden sei, um eine Festlegung des Abschreibungssystems zu vermeiden. Der zuständige Staatsminister des Innern Dr. M. führte zum gesamten Entwurf in der 2. Lesung des Gesetzentwurfs aus, dass dieser nur einen Rahmen festlege, der den kommunalen Gebietskörperschaften genügend Spielraum für ein eigenverantwortliches Tätigwerden lasse. Eine Grundlinie des Gesetzes sei jedoch, dass die Kommunen ihre öffentlichen Einrichtungen mehr als bisher nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten führen müssten (Plenarprotokoll Nr. 82 vom 19.02.1974). Damit ergibt die historische Auslegung der Vorschrift, dass der Gesetzgeber mit der Verwendung des Wortes „angemessen“ die Kommunen nicht auf eine bestimmte Zinsermittlungsmethode festlegen wollte, sondern dass er ihnen vielmehr einen Spielraum für eigenverantwortliches Tätigwerden lassen wollte. Aus diesen Erwägungen ergibt sich auch Sinn und Zweck der verwendeten Formulierung: Angesichts verschiedener Möglichkeiten zur Festlegung eines kalkulatorischen Zinssatzes sollen nur diejenigen Verzinsungen ausgeschlossen werden, die ein angemessenes Maß übersteigen. Im Übrigen soll eine Wahlmöglichkeit innerhalb der „angemessenen“ Zinsen für die Kommunen bestehen.
b) Aus dieser Auslegung des Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG folgt, dass für die Beurteilung der Frage, ob die bei der Gebührenkalkulation angesetzte Verzinsung des Anlagekapitals „angemessen“ ist, der Kommune ein Beurteilungsspielraum eröffnet ist. Grundsätzlich sind die Gerichte verpflichtet, zulässigerweise angefochtene Verwaltungsakte wie auch die behördliche Ablehnung geltend gemachter Rechtsansprüche in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen, ohne an die im Verwaltungsverfahren getroffenen Feststellungen und Wertungen gebunden zu sein (vgl. BVerfG, B. v. 17.4.1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 - BVerfGE 84, 34, 49). Dies folgt aus der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die dem Einzelnen, der sich durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt glaubt, nicht nur den Zugang zu den Gerichten, sondern darüber hinaus auch die Wirksamkeit des Rechtsschutzes gewährleistet. Nur ausnahmsweise und bei Vorliegen besonderer Voraussetzungen ist es gerechtfertigt, der Verwaltungsbehörde einen eigenen, gerichtlicher Kontrolle nur beschränkt zugänglichen Beurteilungsspielraum einzuräumen (BVerwG, U.v. 21.12.1995 - 3 C 24/94 - BVerwGE 100, 221, 225, Rn. 30 zitiert nach juris). Ein solcher Ausnahmefall setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 1.3.1990 - 3 C 50.86 - Buchholz 424.2 TierZG Nr. 6; U. v. 25.11.1993 - 3 C 38.91 - BVerwGE 94, 307, 309) voraus, dass die Verwaltung ermächtigt ist, abschließend darüber zu befinden, ob die durch einen unbestimmten Gesetzesbegriff gekennzeichneten tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen. Diese Ermächtigung und Einräumung eines gerichtlich nur beschränkt kontrollierbaren Entscheidungsspielraums muss ihrer Art und ihrem Umfange nach den jeweiligen Rechtsvorschriften zumindest konkludent entnommen werden können, denn im Rahmen der rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes ist es die Aufgabe des Gesetzgebers, unter Beachtung der Grundrechte die Rechtsposition zuzuweisen und auszugestalten, deren gerichtlichen Schutz Art. 19 Abs. 4 GG voraussetzt und gewährleistet (BVerwG, U.v. 21.12.1995 - 3 C 24/94 - BVerwGE 100, 221, 225, Rn. 30 zitiert nach juris).
Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG beauftragt die Kommunen, bei der Gebührenkalkulation eine „angemessene“ Verzinsung des Anlagekapitals anzusetzen, gibt ihnen aber keine rechtlichen Kriterien vor, die zur Auslegung des Rechtsbegriffs geeignet wären (vgl. BVerwG, U.v. 23.6.1993 - 11 C 12/92 - BVerwGE 92, 340, 349, Rn. 33 zitiert nach juris; BVerfG, B.v. 16.12.1992 - 1 BvR 167/87 - BVerfGE 88, 40, 58, Rn 55 zitiert nach juris). Daneben verfolgt die Festlegung auf die „angemessenen“ Zinsen das Ziel, die Verwaltung nicht vollständig auf eine bestimmte Verzinsungsmethode festzulegen, sondern ihr vielmehr einen Spielraum zum eigenverantwortlichen Tätigwerden zu eröffnen (s.o.). Zudem ist die Bestimmung im Rahmen der Kalkulation von Gebühren anzuwenden, bei der nach Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG das Kostendeckungsprinzip zu beachten ist, mit dem regelmäßig eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte einhergeht (BVerwG, U.v. 17.4.2002 - 9 CN 1/01 - BVerwGE 116, 188, 191, Rn. 21, 27 zitiert nach juris). Aus alledem folgt, dass Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG hinsichtlich der „Angemessenheit“ der angesetzten Verzinsung des Anlagekapitals einen Beurteilungsspielraum für die Verwaltung eröffnet (ebenso BayVGH, B.v. 5.5.2008 - 4 BV 07.614 - BayVBl 2009, 247, juris Rn. 10; VGH Mannheim, U.v. 16.2.1989 - 2 S 2279.87 - VBl BW 1989, 462; Hasl-Kleiber in Ecker, Kommunalabgaben in Bayern, Stand: Juli 2018, Teil 5, 54.00, 3.5; Stadlöder in Schieder/Happ, BayKAG, Stand Januar 2018, Art. 8 Rn. 39).
Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich daher im Sinne einer Vertretbarkeitskontrolle darauf, ob die Verwaltung den Sachverhalt vollständig erfasst hat, ob die maßgeblichen Verfahrensregeln und die rechtlichen Bewertungsgrundsätze eingehalten wurden, ob das anzuwendende Recht verkannt wurde oder ob sachfremde Erwägungen Einfluss auf die Entscheidung genommen haben (BVerwG, U.v. 12.07.1995 - 6 C 12/93 - BVerwGE 99, 74, 77, Rn. 17 zitiert nach juris; Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 114 Rn. 354, jeweils m.w.N.)
c) Überträgt man diese Grundsätze auf die Entscheidung der Antragsgegnerin für einen kalkulatorischen Zinssatz von 4%, so führt dies zu der Feststellung, dass diese Entscheidung sich im Rahmen des Beurteilungsspielraums hält. Vorab ist festzuhalten, dass der Senat entgegen der Argumentation der Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren nicht erkennen konnte, dass die Antragsgegnerin ihrer Kalkulation einen kalkulatorischen Zinssatz von 3,8% zugrunde gelegt hat. Entsprechendes ist weder aus der Vorlage an den Verwaltungs- und Kultursenat noch aus den vorgelegten Kalkulationsunterlagen ersichtlich.
Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte den Sachverhalt falsch erfasst hätte, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Was die zu berücksichtigenden rechtlichen Bewertungsgrundsätze angeht, so bestehen zwei grundsätzlich zulässige, unterschiedliche Herangehensweisen für die Bemessung eines angemessenen kalkulatorischen Zinssatzes: Er kann einerseits für die jeweilige Kalkulationsperiode nach den aktuellen Gegebenheiten, mit der Gefahr mehr oder weniger großer Schwankungen, berechnet werden. Oder es kann andererseits ein auf längere Zeit beizubehaltender Zinssatz gewählt werden, der sich dementsprechend an längeren Perioden zu orientieren hat (BayVGH, B.v. 5.5.2008 - 4 BV 07.614 - juris Rn. 10). Eine Verpflichtung, sich im Sinne der genannten ersten Variante nur an aktuellen Zinsverhältnissen zu orientieren und daher ständig den Zinssatz nachzujustieren, besteht demgegenüber nicht (BayVGH, U.v. 22.9.2011 - 4 N 10.315 - KommunalPraxis Bayern 2011, 428, zitiert nach juris Rn. 16; Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Teil VI, Frage 4, 3.3 a.E.).
Die Antragsgegnerin hat sich grundsätzlich an einem mehrjährigen Mittel der Kapitalmarktrenditen i.S.v. Nr. 6 der Verwaltungsvorschrift zu § 12 KommHV-Kameralistik orientiert und sich damit für die zweite oben genannte Vorgehensweise für die Wahl eines angemessenen kalkulatorischen Zinssatzes entschieden. Konkret hat sie die Umlaufrenditen inländischer Schuldverschreibungen (zur grundsätzlichen Geeignetheit der Heranziehung vgl. Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Teil VI, Frage 4, 3.3 m.w.N.; Schima, Kommunalpraxis Bayern 2003, 11) betrachtet. Diese lagen laut der von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufstellung im Durchschnitt der letzten 25 Jahre bei 4,03%, im Durchschnitt der letzten 30 Jahre bei 4,538%. Nach der vom Antragsteller in Bezug genommenen Aufstellung der Bayern Labo (Gemeindekasse 2016, Nrn. 154 und 209) lag der Durchschnitt der letzten 25 Jahre aller Laufzeiten bei 4,2%. Die Orientierung am Durchschnitt für die letzten 25 Jahre ist auch angesichts der konkreten Verhältnisse bei der Entwässerungseinrichtung der Antragsgegnerin nicht zu beanstanden. Denn die Entwässerungseinrichtung der Antragsgegnerin wird ausweislich der vorgelegten Kalkulationsunterlagen bezüglich der Rohrleitungen in 66 Jahren, bezüglich des beweglichen Vermögens in 12,5 Jahren, bezüglich des Bauwerks der Kläranlage in 33 Jahren und bezüglich der Kanaldatenbank in 50 Jahren abgeschrieben. Der kostenmäßige Schwerpunkt im Kalkulationszeitpunkt lag bei weitem bei dem Rohrleitungsnetz, das insgesamt ca. 3/4 des Anlagevermögens ausmachte und in einem erheblich längeren Zeitraum als die gewählten 25 Jahre abgeschrieben wird. Damit hat die Antragsgegnerin auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass, wie der Antragsteller zutreffend anmerkt, in das Rohrleitungsnetz laufend investiert wird, die Grenzen des Beurteilungsspielraums nicht überschritten.
An diesem Ergebnis ändert auch die Verwaltungsvorschrift zu § 12 KommHV-Kameralistik nichts. Zunächst handelt es sich dabei um eine Verwaltungsvorschrift zur gemeindlichen Haushaltsplanung bei Gemeinden, die ihren Haushalt nach den Grundsätzen der Kameralistik führen. Der Bestimmung kommt, da es sich ja um eine Verwaltungsvorschrift handelt, Bindungswirkung gegenüber den jeweiligen Gemeinden allein aufgrund des hierarchischen Prinzips zu (vgl. BVerfG, B.v. 15.7.1969 - 2 BvF 1/64 - BVerfGE 26, 338 Rn. 196, zitiert nach juris). Eine die Gesetzesauslegung bindende Wirkung kann einer Verwaltungsvorschrift - sieht man von dem eng begrenzten Ausnahmefall der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift (vgl. BVerwG, U.v. 28.10.1998 - 8 C 16.96 - NVwZ 1999, 1114; Eichberger/Buchheister in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 34. EL Mai 2018, § 137, Rn. 22), der hier offensichtlich nicht vorliegt, ab - nicht zukommen. Sie ist daher für Gerichte von vornherein nicht bindend. Außerdem ergibt sich eine Einschränkung der oben dargestellten grundsätzlichen Wahlfreiheit der Gemeinde hinsichtlich der Berechnung des kalkulatorischen Zinssatzes auch nicht aus dem Wortlaut der Bestimmung. Denn danach „sollte“ sich der Zinssatz zur Verzinsung des Anlagekapitals an einem „mehrjährigen“ Mittel der Kapitalmarktrenditen „orientieren“. Die Vorschrift ist damit sehr offen formuliert und kann schon nach ihrem Wortlaut nicht so verstanden werden, dass nur eine bestimmte Verzinsungsmethode zulässig wäre. Dem Wort „mehrjährig“ ist keine Festlegung auf eine bestimmte Zahl von Jahren zu entnehmen, ebenso wenig wie der Erwähnung der nicht näher bestimmten „Kapitalmarktrenditen“ (vgl. Wuttig/Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Teil VI, Frage 4, 3.3; Schima, KommunalPraxis Bayern, 2003, 11, 12) eine Festlegung auf bestimmte Anlage- oder Finanzierungszinsen entnommen werden kann.
Nachdem also der aktuellen Fassung der Verwaltungsvorschrift zu § 12 KommHV-Kameralistik keine Bedeutung für die Auslegung des Tatbestandsmerkmal „angemessen“ in Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG zukommt, kann entgegen der Argumentation des Antragstellers auch die alte Fassung der Verwaltungsvorschrift zu § 12 KommHV keine Bedeutung hierfür beanspruchen.
Schließlich hat die Beklagte auch das anzuwendende Recht nicht verkannt und keine sachfremden Erwägungen herangezogen.
2. § 17 Abs. 2 Satz 1 der Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin führt nicht zur Nichtigkeit der streitgegenständlichen Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin. Zwar hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 3. November 2014 zu einer mit § 17 Abs. 2 Satz 1 der EWS der Antragsgegnerin deckungsgleichen Bestimmung entschieden, dass eine derartige Satzungsbestimmung nichtig ist (4 N 12.2074 - juris Rn. 27 bis 31). Allerdings hat er in dieser Entscheidung (a.a.O. Rn. 36) ausdrücklich festgestellt, dass die Nichtigkeit dieser Satzungsbestimmung nicht die Nichtigkeit der gesamten Entwässerungssatzung zur Folge hat. Dass im vorliegenden Fall für die Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin etwas anderes gelten würde, ist aufgrund der untergeordneten Bedeutung dieser Bestimmung für die gesamte Entwässerungssatzung nicht erkennbar. Umso weniger ist eine Auswirkung auf die hier allein streitgegenständliche Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung, die allein eine Änderung der Gebührensätze zum Gegenstand hatte, ersichtlich. Daher ist die Nichtigkeit des § 17 Abs. 2 Satz 1 EWS für die Rechtmäßigkeit der Änderungssatzung zur Beitrags- und Gebührensatzung der Antragsgegnerin vom 25. November 2016 ohne Bedeutung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
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