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Der nach Schließung der mündlichen Verhandlung vorgelegte Schriftsatz der Antragsteller zu 3 und zu 4 gibt dem Senat keinen Anlass, die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen.
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Die Anträge sind statthaft; bei den angegriffenen Bestimmungen der Nutzungsplanverordnung handelt es sich um der Überprüfung im Normenkontrollverfahren zugängliche Rechtsvorschriften (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO). Die Anträge sind jedoch nur zum Teil zulässig; denn nicht alle Antragsteller sind antragsbefugt.
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1. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Personen stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind dabei dieselben Anforderungen wie an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO zu stellen. Es ist daher erforderlich, aber auch ausreichend, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.09.1998 - 4 CN 2.98 -, BVerwGE 107, 215).
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a) Hiernach sind die Antragsteller zu 1, zu 2 und zu 4 antragsbefugt. Sie legen die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiven Rechts dar. Ein Recht auf die Ausweisung bestimmter Frequenzen für ihre Rundfunkart können sie zwar nicht geltend machen, einer solchen Annahme steht schon die „kann“ -Formulierung in § 20 Abs. 1 Satz 2 LMedienG entgegen. Sie können sich aber auf das Abwägungsgebot berufen.
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Die Ermächtigungsgrundlage für den Nutzungsplan in § 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 LMedienG enthält - mit einem unterschiedlichen Grad an Verbindlichkeit versehene - Zielvorgaben für die Zuordnung der Frequenzen, die der Normgeber im Wege einer planerischen Entscheidung umzusetzen hat. Das der Antragsgegnerin dabei eingeräumte Planungsermessen wird bei der Bewältigung der angesichts der Frequenzknappheit bestehenden Interessenkonflikte von dem im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Abwägungsgebot geleitet (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.06.2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276 <280>). Die daraus folgenden Anforderungen sind demnach auch hier als Maßstab für die gerichtliche Überprüfung der NutzungsplanVO heranzuziehen (vgl. VGH Bad.-Württ., NK-Urteil vom 30.08.1994 - 10 S 3152/93 -, VBlBW 1995, 93 <98>, sowie nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 19.07.1995 - 6 NB 1.95 -, NVwZ 1997, 61 <65>). Dies gilt nicht nur für das Ergebnis, sondern jedenfalls wegen des planerischen Gehalts der Norm auch für den Abwägungsvorgang (siehe auch BVerwG, Urteil vom 26.04.2006 - 6 C 19.05 -, NVwz 2006, 1068 <1069>). Aus dem Abwägungsgebot erwächst den Antragstellern zu 1, zu 2 und zu 4 ein subjektives Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276 <281>, im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 24.09.1998 - 4 CN 2.98 -, BVerwGE 107, 215 zum Bauplanungsrecht). Ob das rechtsstaatliche Abwägungsgebot in gleicher Weise wie das bau- und fachplanungsrechtliche hinsichtlich aller abwägungserheblichen privaten Belange drittschützenden Charakter hat oder ob dies auf Belange beschränkt ist, die selbst rechtlich geschützt sind (bislang in der Rspr. des BVerwG offen gelassen, vgl. zuletzt Urteil vom 26.11.2003 - 9 C 6.02 -, BVerwGE 119, 245 <249>), bedarf hier keiner Entscheidung; denn die hier betroffenen Belange der Antragsteller zu 1, zu 2 und zu 4 sind rechtlich geschützt.
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Auf den Schutz der Rundfunkfreiheit können sich die Antragsteller zu 1, zu 2 und zu 4 nicht nur als bereits zugelassene Rundfunkveranstalter hinsichtlich der ihnen eingeräumten Rechtsposition berufen. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt, dass auch die Rundfunkbewerber bei der Zuteilung von Übertragungskapazitäten das Grundrecht bezüglich der verfassungsrechtlich gebotenen Auswahl- und Zulassungsregeln geltend machen können, die die Rundfunkfreiheit in der Bewerbungssituation sichern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.02.1998 - 1 BvR 661/94 -, BVerfGE 97, 298 <312>; im Anschluss daran Beschluss des erkennenden Senats vom 13.12.2002 - 1 S 2480/02 -, VBlBW 2003, 317 <319>). Eine schutzwürdige rundfunkspezifische Rechtsposition kommt den Antragstellern darüber hinaus auch in ihrer Eigenschaft als künftige Bewerber für eine dem Hörfunk neu zur Verfügung stehende Frequenz oder insgesamt für die nächste Lizenzierungsperiode zu. Denn die Bewerbung um die Zuweisung einer Frequenz setzt deren Ausweisung in Nutzungsplan zwingend voraus; auch schon in diesem Stadium muss das Grundrecht der Rundfunkfreiheit folglich Vorwirkungen entfalten. In diesem Sinne rechtserhebliche Belange kann der Antragsteller nicht nur dann geltend machen, wenn die geänderte Ausweisung einer Frequenz sich ihm gegenüber letztlich als Frequenzentzug darstellt. Es reicht vielmehr aus, dass das Interesse des Antragstellers an einer aus seiner Sicht - zukünftig - verbesserten Verbreitungsmöglichkeit seines Programms berührt ist; dies ist bei einer Regelung, die die rechtlichen Möglichkeiten und Chancen des Antragstellers, auf bestimmten Frequenzen senden zu können, maßgeblich mit prägt, immer der Fall (siehe auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.08.1994 - 10 S 3152/93 -, VBlBW 1995, 93 <94>).
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Können sich die Antragsteller zu 1, zu 2 und zu 4 hiernach auf einen abwägungserheblichen privaten Belang berufen, steht ihnen zugleich die Antragsbefugnis zu; denn wenn es einen solchen Belang gibt, besteht grundsätzlich auch die Möglichkeit, dass die Antragsgegnerin ihn bei ihrer Abwägung nicht korrekt berücksichtigt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.2004 - 4 CN 1.03 -, NVwZ 2004, 1120 f.).
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b) Den Antragstellern zu 1, zu 2 und zu 4 fehlt auch nicht das Rechtsschutzinteresse; es besteht auch im Normenkontrollverfahren nur dann, wenn bei einem unterstellten Erfolg die Rechtsstellung des Antragstellers verbessert werden kann. Es kann insbesondere dann fehlen, wenn die angegriffene Norm vollzogen wurde und der Vollzugsakt unanfechtbar ist (vgl. Gerhardt in: Schoch u.a. , VwGO, § 47 Rn. 77 m. N.). Die Antragsteller sind indessen gegen die sie betreffenden Zuweisungsentscheidungen vorgegangen und haben jedenfalls zum Teil die Zuweisungsbescheide konkurrierender Veranstalter angefochten. Eine abweichende Bewertung ist aber auch nicht bezüglich solcher Frequenzen geboten, die wie etwa die Frequenz Stuttgart-Münster 103,9 MHz mittlerweile unanfechtbar anderen Bewerbern zugewiesen sind. Denn anders als etwa im Fall der unanfechtbaren und ausgenutzten Baugenehmigung kann nicht ohne Weiteres angenommen werden, dass eine Rücknahme des Zuweisungsbescheids wegen eines zugunsten des Veranstalters eingreifenden Vertrauensschutzes ausgeschlossen ist.
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c) Die Antragsteller zu 1, zu 2 und zu 4 haben schließlich auch die zweijährige Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) nach Erlass der jeweils angegriffenen Änderungsverordnungen eingehalten.
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2. Dem Antragsteller zu 3 fehlt hingegen die Antragsbefugnis.
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Im Gegensatz zu den anderen Antragstellern kann er nicht geltend machen, die angegriffene Verordnung verletze sein Recht auf gerechte Abwägung seiner Belange; denn solche stehen ihm in der Sache nicht zu. Auf die Belange seiner Mitglieder kann er sich entgegen seiner Ansicht nicht berufen. Nach § 20 Abs. 1 Satz 3 LMedienG nimmt er zwar im Verfahren auf Erlass der NutzungsplanVO die Interessen seiner Mitglieder wahr. Diese formelle Befugnis setzt sich mangels ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung aber nicht als Prozessstandschaft im gerichtlichen Verfahren fort.
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Aus dem ihm in § 20 Abs. 1 Satz 3 LMedienG eingeräumten Anhörungsrecht erwächst ihm allerdings eine wehrfähige Rechtsposition. Er kann verlangen, dass er entsprechend den gesetzlichen Vorschriften am Verfahren beteiligt wird. Dieses Recht vermittelt grundsätzlich auch eine Antragsbefugnis i.S.v. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.08.1995 - 4 NB 43.94 -, NVwZ-RR 1996, 141; vom 21.07.1997 - 4 BN 10.97 -, NVwZ-RR 1998, 98).
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Die Antragsbefugnis ist indessen nur dann dargelegt, wenn sich - wie oben ausgeführt - aus dem Vortrag des Antragstellers die Möglichkeit einer Verletzung dieses Rechts ergibt. An der Antragsbefugnis fehlt es hiernach, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtung das Recht verletzt ist (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 10.07.2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356 <360>). Das ist hier der Fall.
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Hinsichtlich der Änderungsverordnung vom 17.05.2004 fehlt es bereits an jeglichem substantiierten Vortrag, der angesichts der in den vorgelegten Akten dokumentierten Beteiligung des Antragstellers zu 3 für eine unzureichende Anhörung sprechen könnte. Auch bei der Vorbereitung der beiden anderen Änderungsverordnungen werden keine Anhaltspunkte für eine Verletzung der Verfahrensrechte des Antragstellers zu 3 aufgezeigt. Der Antragsteller zu 3 hat nämlich auch hier jeweils eine Stellungnahme abgegeben und jedenfalls an der Erörterung am 05.12.2002 teilgenommen. Es ist auch nichts dafür dargetan, dass die Anhörung - wie behauptet - durch die besonderen Umstände letztlich entwertet worden ist. Insbesondere spricht nichts dafür, dass allein aufgrund der knapp bemessenen Zeit ein bestimmtes Vorbringen unterblieben ist. Denn solche Behinderungen sind hier nicht ersichtlich, da die Einwendungen damals und auch jetzt im gerichtlichen Verfahren im Kern identisch sind. Die Stellungnahmefristen mögen zwar knapp bemessen gewesen sein, sie waren jedoch von Rechts wegen ausreichend. Es begegnet keinen Bedenken, wenn die Antragsgegnerin auf die Dringlichkeit der beabsichtigten Änderungen verweist, die eine zügige Abwicklung des Normsetzungsverfahrens erfordert. Die aufgeworfenen Fragestellungen waren in diesem Verfahren auch zu bewältigen. Die vom Antragsteller zu 3 vorgebrachten grundsätzlichen Einwendungen bezogen sich in erster Linie auf die gesetzlichen Grundlagen der NutzungsplanVO und waren als solche im Verfahren auf Erlass des Nutzungsplans nicht zum wiederholten Mal zu erörtern. Im Übrigen war die hier einschlägige Argumentation, wie die Stellungnahmen zeigen, dem Antragsteller zu 3 vertraut. Auch die spezifischen Interessen seiner Mitglieder konnte der Antragsteller zu 3 sehr wohl artikulieren. Mit der Rüge, dass die wesentlichen Tatsachen und Erwägungen, auf denen die beabsichtigte Planung basiere, nicht bekannt gewesen seien, verkennt der Antragsteller zu 3 die Aufgabe der Anhörung: sie soll das Tatsachenmaterial aufbereiten, nicht aber eine vorgezogene Normenkontrolle ermöglichen. Dass auch der Erörterungstermin insoweit unzureichend gewesen sein könnte, ist nicht ersichtlich. Schließlich spricht gegen die Annahme einer Verletzung der Mitwirkungsrechte des Antragstellers zu 3 auch folgender Umstand: Er hat jeweils eine Stellungnahme abgegeben, eine Fristverlängerung aber nicht beantragt. Die jetzt erhobene Rüge stellt dann aber ein widersprüchliches Verhalten dar.
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Die Anträge der Antragsteller zu 1, zu 2 und zu 4 sind nur in den Hilfsanträgen begründet, während die Hauptanträge erfolglos bleiben. Die angegriffenen Bestimmungen des Nutzungsplans sind insoweit mit den gesetzlichen Vorgaben nicht vereinbar, als Frequenzen im Wege einer „und/oder“ -Formulierung für verschiedene Rundfunkformen ausgewiesen sind.
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1. Die Änderungsverordnungen sind formell rechtmäßig ergangen. Eine Verletzung des Anhörungsrechts des Antragstellers zu 3, das zur Aufbereitung des Abwägungsmaterials beitragen soll und insoweit gerade den materiell-rechtlichen Interessen der übrigen Antragsteller zu dienen bestimmt ist, kann - wie bereits oben dargelegt - nicht festgestellt werden. Es bedarf deswegen keiner Klärung, ob und unter welchen Voraussetzungen ein solcher Verfahrensverstoß rechtlich folgenlos bleibt (siehe hierzu BVerwG, Urteil vom 09.06.2004 - 9 A 11.03 -, BVerwGE 121, 72 <76>; Urteil vom 12.11.1997 - 11 A 49.96 -, BVerwGE 105, 348 <353 f.>).
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2. Die Änderungsverordnung vom 09.12.2002 ist auch materiell rechtmäßig. Die Antragsgegnerin durfte ohne Rechtsverstoß die Frequenzen in Anlage 9 für private Hörfunkangebote i.S.v. § 21 Abs. 1 Nr. 7 LMedienG ausweisen und für nichtkommerzielle Veranstalter die in Anlage 11 ausgewiesenen Frequenzen vorsehen.
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a) Der Verordnung liegt kein unzutreffendes Verständnis des Rechtsbegriffs der „weiteren privaten Hörfunkangebote“ i.S.v. § 21 Abs. 1 Nr. 7 LMedienG zugrunde. Die Auffassung der Antragsteller, dieser Begriff werde jedenfalls auch durch die in § 20 Abs. 1 Satz 2 LMedienG aufgezählten Nutzungszwecke umschrieben, ist verfehlt. Der Wortlaut ist zwar offen für jede Art von Angebot, er kennt weder eine Begrenzung auf Vollprogramme noch eine Differenzierung nach der Organisationsstruktur der Veranstalter sowie der Art der Finanzierung, ob kommerziell oder nicht. Die Systematik der §§ 20 f.
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LMedienG ist jedoch eindeutig. Ein etwa abweichendes Begriffsverständnis im Landesmediengesetz i.d.F. der Neufassung vom 17.03.1992 (GBl. S. 189) - LMedienG 1992 - ist wegen des anderen Regelungszusammenhangs für die Auslegung ohne Bedeutung.
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aa) § 20 Abs. 1 LMedienG umschreibt den Inhalt des Nutzungsplans. Die nach Satz 1 zwingend zu berücksichtigen Rundfunkangebote werden durch den Verweis auf § 21 Abs. 1 LMedienG bestimmt, während gemäß Satz 2 „daneben“ für - folglich strikt hiervon zu unterscheidende - im Einzelnen benannte Nutzungszwecke Übertragungskapazitäten lediglich ausgewiesen werden
können
. Aus der ausdrücklichen Erwähnung der nichtkommerziellen Hörfunkveranstalter in § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LMedienG sowie im Anschluss hieran in § 21 Abs. 5 Satz 1 LMedienG folgt im Gegenschluss, dass in § 21 Abs. 1 Nr. 7 LMedienG ungeachtet des weiten Oberbegriffs des „privaten“ Hörfunkangebots nur kommerzielle Veranstalter erfasst; denn eine doppelte Berücksichtigung eines Nutzungszwecks ist mit der in § 20 Abs. Satz 1 und 2 LMedienG angelegten Unterscheidung nicht vereinbar. Die Regelungen im LMedienG 1992 sind schon deswegen mit der geltenden Rechtslage nicht vergleichbar, weil § 7 LMedienG 1992 keine getrennte Ausweisung von Frequenzen für nichtkommerzielle Hörfunkveranstalter vorsah, sondern - neben den gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 3, Satz 2 LMedienG 1992 vorrangig vorzusehenden Frequenzen - insoweit undifferenziert in § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LMedienG 1992 private, insbesondere lokale und regionale Hörfunkprogramme erwähnte. Die Vorschrift des § 27 Abs. 2 Satz 1 LMedienG 1992 findet lediglich insoweit eine Entsprechung im geltenden Recht, als nichtkommerzielle Veranstalter gesondert berücksichtigt werden können (siehe auch LT-Drs. 12/4206, S. 62), was nunmehr allerdings bereits schon auf der Ebene der Ausweisung und nicht - wie zuvor - erst bei der Ausschreibung erfolgt. § 8 Abs. 4 und Abs. 6 NutzungsplanVO enthält folglich keine gesetzwidrige „Rangfolgeregelung“ zu Lasten des nichtkommerziellen Hörfunks; eine unterschiedliche Gewichtung von kommerziellen und nichtkommerziellen Veranstaltern bei der planerischen Abwägung ist vielmehr bereits in § 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 LMedienG angelegt.
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Aus dem in § 20 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 21 Abs. 1 LMedienG für die dort aufgezählten Rundfunkangebote normierten Vorrang folgt indessen nicht, dass die dort aufgezählten Angebote zunächst optimal bedient werden müssten, bevor die in § 20 Abs. 1 Satz 2 LMedienG genannten besonderen Nutzungszwecke berücksichtigt werden können. Denn dann liefe angesichts der Knappheit der Frequenzen das in § 20 Abs. 1 Satz 2 LMedienG eingeräumte Ermessen weitgehend leer. Vielmehr ist der Antragsgegnerin mit der Ermächtigung des § 20 Abs. 1 Satz 2 LMedienG gerade die Befugnis eingeräumt, gewisse Lücken bei der Versorgung im vorrangig zu berücksichtigenden Bereich hinzunehmen, um so die Angebote besonderer Nutzungszwecke im Interesse der Meinungsvielfalt Wirklichkeit werden zu lassen (vgl. Birkert/Reiter/Scherer, Landesmediengesetz Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2001, § 20 Rn. 2).
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bb) In dieser Auslegung wird das LMedienG den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht, die aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgen.
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Die Garantie der Rundfunkfreiheit dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, die Voraussetzung sowohl der Persönlichkeitsentfaltung auch als auch der demokratischen Ordnung ist. Der Rundfunk kann seine Vermittlungsfunktion im Prozess der Kommunikation nur dann erfüllen, wenn er Programmfreiheit genießt; diese gewährleistet, dass Auswahl, Inhalt und Gestaltung des Programms Sache des Rundfunks bleiben und sich an publizistischen Kriterien ausrichten können. Eine Indienstnahme des Rundfunks für außerpublizistische Zwecke ist damit unvereinbar. Dies gilt nicht nur für unmittelbare Einflussnahmen Dritter auf das Programm durch Lenkung oder Maßregelung, sondern auch für Einflüsse, welche die Programmfreiheit mittelbar beeinträchtigen (vgl. zuletzt BVerfG, Urteil vom 22.02.1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60 <87> m.N., sowie StGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.01.2005 - GR 2/04 -, ESVGH 55, 27 <28 f.>). Da der Rundfunk im Interesse dieser freiheitssichernden Funktion weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert werden darf, verlangt das Grundrecht eine positive, durch materielle, organisatorische und prozedurale Regelungen gekennzeichnete Ordnung, die sicherstellt, dass der Rundfunk die Vielfalt der Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft eine Rolle spielen. Bei der Ausgestaltung dieser Ordnung verfügt der Gesetzgeber über einen weiten Spielraum, in dem er verschiedene Modelle einer Rundfunkordnung wählen und kombinieren als auch das gewählte Modell in unterschiedlicher Weise ausformen kann (siehe BVerfG, Urteil vom 22.02.1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60 <94> m. N.). Die Grenzen, die ihm insbesondere durch das Gebot der Gewährleistung einer Meinungsvielfalt gesetzt sind, hat er durch die abgestufte Regelung in § 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 LMedienG nicht überschritten.
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Der Gesetzgeber hat sich im Rahmen eines dualen Rundfunkmodells, das der Förderung der Meinungsvielfalt verpflichtet ist, dafür entschieden, die wirtschaftlichen Existenzmöglichkeiten des in erster Linie werbefinanzierten privaten Rundfunks auch auf lokaler Ebene durch angemessene Empfangsmöglichkeiten in ausreichend dimensionierten Sendegebieten zu sichern und zu verbessern (siehe LT-Drs. 12/4206, S. 46 f., 56 f.); dies ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Urteil vom 05.02.1991 1 BvF 1/85 u.a. -, BVerfGE 83, 238 <330>; siehe hierzu auch Kirschnek, Landesmediengesetz Baden-Württemberg, 1998, S. 247 f., 249 f.). Solche Wirtschaftlichkeitserwägungen sind dem Gesetzgeber nicht verwehrt. Denn zum einen soll damit gerade die Funktionsfähigkeit der dualen Rundfunkordnung gewährleistet werden, die auf lebensfähige kommerzielle Veranstalter angewiesen ist. Zum anderen wird - im Gegensatz zu der von den Antragstellern in Bezug genommenen Fallkonstellation (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.03.1987 - 1 BvR 147/86 u.a. -, BVerfGE 74, 297 <335>) - die Meinungsvielfalt auch auf Seiten der privaten Veranstalter nicht unmöglich gemacht. Vielmehr wird durch die gebotene Berücksichtigung auch der Interessen der nichtkommerziellen Rundfunkveranstalter das duale Rundfunksystem im Sinne einer weiteren Pluralisierung fortentwickelt (siehe auch Hoffmann-Riem, Regulierung der dualen Rundfunkordnung, 2000, S. 32 f., 85).
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b) Die hiernach auf der Grundlage eines rechtlich unbedenklichen Normverständnisses vorgenommene Zuordnung der Frequenzen in die Anlagen 9 und 11 ist von Rechts wegen nicht zu beanstanden. Die von den Antragstellern vorgetragenen Bedenken greifen nicht durch. Die Antragsgegnerin hat den aus dem Abwägungsgebot folgenden Anforderungen genüge getan. Es verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge einzustellen ist, und dass die Bedeutung der betroffenen Belange nicht verkannt wird und Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die im Verhältnis zu ihrer objektiven Gewichtigkeit stehen (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urteil vom 12.12.1969 - 4 C 105.68 -, BVerwGE 39, 301 <309 f.>).
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Es ist nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin bei der Würdigung der zur Ausweisung anstehenden Frequenzen von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen ausgegangen ist. Beim Vergleich der Reichweite der verschiedenen Sender hat sie zwar bei dem einen Sender Monoempfang, bei dem anderen Stereoempfang zugrunde gelegt. Diesen Unterschied im Sendemodus hat sie indessen nicht verkannt. Wenn sie ihn im Rahmen einer wertenden Betrachtungsweise bei der Ausweisung an verschiedenen Hörfunkarten in ihre Erwägungen hat mit einfließen lassen, ist dies insbesondere angesichts des unterschiedlichen Programmangebots - Schwerpunkt Musik bei kommerziellen Sendern, viele Wortbeiträge bei nichtkommerziellen Veranstaltern - und nicht zuletzt bei Beachtung des Kriteriums der Hörerakzeptanz (vgl. hierzu Beschluss des erkennenden Senats vom 13.12.2002 - 1 S 2480/02 -, VBlBW 2003, 317 <320>) nicht sachwidrig.
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Ein Abwägungsfehler ist auch nicht mit dem Vorbringen dargetan, die Einwendungen von DeutschlandRadio und vom Verband der privaten Rundfunkveranstalter, die sich jeweils gegen die Ausweisung neuer Frequenzen für Angebote nach § 21 Abs. 1 Nr. 7 LMedienG gewandt hätten, seien nicht berücksichtigt worden. Allein aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin zu einem anderen Ergebnis gekommen ist, kann auf eine rechtserhebliche Abwägungsfehlgewichtung nicht geschlossen werden. Dies könnte nur dann angenommen werden, wenn aus zwingenden Gründen die Abwägung i. S. der Einwendungen auszufallen hätte. Hierfür ist aber nichts ersichtlich.
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Schließlich ist es unschädlich, dass eine später im Auftrag der Antragsgegnerin erstellte gutachtliche Studie über den Hörfunkmarkt in der Region Stuttgart im Zeitpunkt der Entscheidung über die Frequenzausweisung noch nicht vorgelegen hatte. Ein solches Gutachten war nicht erforderlich, um das abwägungserhebliche Tatsachenmaterial verlässlich aufzubereiten und dabei insbesondere die wirtschaftlichen Auswirkungen der Ausweisung einer Frequenz nach § 21 Abs. 1 Nr. 7 LMedienG auf die bestehende Hörfunklandschaft bewerten zu können. Für die fragliche Frequenz waren von der Antragsgegnerin im Interesse der Ausweitung der Programmvielfalt „Klassik Radio“ und „FAZ - Das Business Radio“ ins Auge gefasst worden. Unmittelbare Auswirkungen auf den lokalen und regionalen Werbemarkt als dem wesentlichen finanziellen Standbein privater Rundfunkveranstalter waren hiervon von vornherein nicht zu erwarten, da Veranstalter nach § 21 Abs. 1 Nr. 7 LMedienG gem. § 11 Abs. 2 Satz 1 LMedienG keine lokale oder regionale Werbung senden dürfen und demnach der spezifische Werbemarkt für Lokal- und Regionalsender unbeeinflusst bleibt. Dies wird in der Sitzungsvorlage V 82/2002 vom 29.10.2002 ausdrücklich festgehalten. Aber auch beachtliche mittelbare Auswirkungen auf die Einnahmemöglichkeiten von im Raum Stuttgart sendenden Veranstaltern waren offensichtlich nicht zu besorgen. Durch den Marktzutritt neuer Anbieter kann sich aufgrund einer Abwanderung von Hörern zwar der Marktanteil bereits vorhandener Sender verringern, was sich auf ihre Werbeeinnahmen insbesondere wegen eines sinkenden Minutenpreises für Werbespots negativ auswirken kann. Insoweit relevante Substitutionseffekte lagen bei den erwähnten Veranstaltern, deren Programme nach zutreffender Einschätzung der Antragsgegnerin als „Nischenprogramme“ anzusehen sind, aber ersichtlich fern; sofern nicht die Aktivierung neuer Hörerkreise zu erwarten stand, mussten ersichtlich nur öffentlich-rechtliche Sender mit dem Verlust von Marktanteilen rechnen. Diese Erkenntnis liegt auf der Hand und bedarf nicht der Absicherung durch eine eigens angefertigte Studie; eine solche hat ihre Berechtigung, wenn es - wie im vorliegenden Gutachten - um die Bewertung von Programmen geht, bei denen die Frage möglicher Überlappung und Hörersubstitution einer genaueren Analyse bedarf.
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3. Die Änderungsverordnungen vom 07.04.2003 und vom 17.05.2004 stehen dagegen, soweit angegriffen, mit höherrangigem Recht nicht in Einklang.
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a) Allerdings durfte die Antragsgegnerin Übertragungskapazitäten grundsätzlich auch für Nutzungszecke nach § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LMedienG - für sogenannte Lernradios - ausweisen, so dass die Antragsteller zu 1, zu 2 und zu 4 schon aus diesem Grund mit ihren Hauptanträgen nicht durchdringen. Der Gesetzgeber hat diese bereits bei der Verabschiedung des Landesmediengesetzes im Jahre 1999 im Blick gehabt, als er in § 13 Abs. 1 Nr. 5 LMedienG auch die staatlichen Hochschulen unter den möglichen Rundfunkveranstaltern aufgeführt hat (vgl. LT-Drs. 12/4026, S. 54). Seit der Novellierung des Landesmediengesetzes im Jahre 2003 sind Lernradios ausdrücklich gesetzlich vorgesehen; sie zählen gleichrangig zu den besonderen Nutzungszwecken des § 20 Abs. 1 Satz 2 LMedienG.
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Diese gesetzlichen Bestimmungen, auf denen auch die angegriffene Frequenzausweisung beruht, begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
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aa) Auf eine inzidente Prüfung der verfassungsrechtlichen Einwände - jedenfalls soweit in deren Mittelpunkt das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks steht - käme es zwar nicht an, wenn allein auf die in der NutzungsplanVO in Bezug genommene Norm des § 20 Abs. 1 S. Nr. 4 LMedienG abgestellt würde. Denn darin wird eine Aussage zum Veranstalter von sogenannten Lernradioprogrammen nicht getroffen. Somit könnte die von den Antragstellern aufgeworfene Frage, ob § 13 Abs. 1 Nr. 5 LMedienG verfassungsgemäß ist, soweit er auch staatliche Hochschulen umfasst bzw. verfassungskonform im Sinne von deren Ausschluss auszulegen ist, ins Verfahren der Frequenzzuweisung verwiesen werden. Bei der konkreten Abwägungsentscheidung hat sich die Antragsgegnerin aber offensichtlich auch am Bestand orientiert und deswegen z.B. vor dem Hintergrund des von der Hochschule für Musik in Karlsruhe veranstalteten Lernradios eine Frequenzausweisung vorgenommen. Wenn Lernradios wegen der Trägerschaft durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegneten, basierte die Abwägungsentscheidung auf einer rechtlich unhaltbaren Grundlage und wäre folglich in dieser Hinsicht auch im Ergebnis rechtswidrig.
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bb) Der Gesetzgeber war nicht gehindert, auch staatliche Hochschulen als Rundfunkveranstalter vorzusehen; § 13 Abs. 1 Nr. 5 LMedienG ist mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, der einem Staatsrundfunk entgegensteht, vereinbar.
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Der Rundfunk darf nicht für Zwecke instrumentalisiert werden, die seiner Aufgabe im Prozess der freien Meinungsbildung widersprechen. Um dieser - auch - von Seiten des Staates drohenden Gefahr zu begegnen, muss die Freiheit des Rundfunks von staatlicher Beherrschung und Einflussnahme garantiert sein. Die Aufgabe des Staates im Rundfunkwesen darf allein darin bestehen, die unerlässlichen Voraussetzungen für das Funktionieren eines pluralen Rundfunks zu schaffen. Aus dem Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks als Gebot der Abwehr staatlicher Kontrolle der Berichterstattung folgt demnach, dass der Staat weder selbst - durch eine unmittelbar von ihm beherrschte Anstalt oder Gesellschaft - Rundfunkveranstalter sein noch bestimmenden Einfluss auf das Programm der von ihm unabhängigen Veranstalter gewinnen darf.
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Hiernach ist ein Staatsrundfunk im Sinne der Veranstaltung von Programmen durch eine Regierung in Bund oder Land, durch Regierungsmitglieder oder beamtete Behördenvertreter, aber auch durch das Parlament als Teil der Staatsgewalt, ausgeschlossen. Schließlich sind auch die Gemeinden in den Anwendungsbereich des Gebots der Staatsfreiheit des Rundfunks einbezogen (BVerfG, Urteil vom 04.11.1988 - 1 BvF 1/84 -, BVerfGE 73, 118 <191>; siehe hierzu § 13 Abs. 3 Nr. 1 und 3 LMedienG).
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Die staatlichen Hochschulen zeichnen sich demgegenüber durch Besonderheiten aus, die eine abweichende Einordnung rechtfertigen. Sie sind organisationsrechtlich zwar Teil der mittelbaren Staatsverwaltung. Diese Feststellung führt aber entgegen der Ansicht der Antragsteller nicht dazu, den Grundsatz der Staatsfreiheit auch hier anzuwenden. Dies folgt aus der spezifischen Funktion und staatsrechtlichen Verankerung dieses Prinzips.
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Im demokratischen System hat sich der Staat aus dem Prozess der freien Meinungs- und Willensbildung des Volkes heraus zu halten; dieser Prozess, aus dem die Legitimation staatlichen Handelns hervorgeht, muss als solcher staatsfrei bleiben. Denn das Demokratieprinzip fordert, dass sich die Willensbildung „von unten nach oben“, vom Volk zu den Staatsorganen und nicht umgekehrt vollzieht (vgl. BVerfG, Urteil vom 02.03.1977 - 2 BvE 1/76 -, BVerfGE 44, 125 <140>; Beschluss vom 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 -, BVerfGE 69, 315 <346>; Beschluss vom 06.06.1989 - 1 BvR 727/84 -, BVerfGE 80, 124 <134>). Eine Steuerung und Beeinflussung der gesellschaftlichen Meinungs- und Willensbildung durch staatliche Funktionsträger widerspricht dieser Stufenfolge. Sie sind auf die Wahrnehmung der ihnen eingeräumten Kompetenzen beschränkt. Damit sind zugleich die Grenzen des Grundsatzes der Staatsfreiheit bezeichnet: Wenn und soweit öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen nicht nur Kompetenzen innerhalb des Staatsaufbaus wahrnehmen, sondern ihnen vielmehr zugleich eigene Rechte gegenüber dem Staat zustehen, können sie sich auch an der gesellschaftlichen Meinungsbildung beteiligen. Für den Sonderfall der öffentlich-rechtlichen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften hat das Bundesverfassungsgericht dies ausdrücklich ausgesprochen (vgl. BVerfG, Urteil vom 04.11.1988 - 1 BvF 1/84 -, BVerfGE 73, 118 <191>; siehe § 13 Abs. 1 Nr. 4 LMedienG).
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Für die staatliche Hochschule hat entsprechendes zu gelten. Sie genießt den Schutz aus Art. 5 Abs. 3 GG; ihre Tätigkeit vollzieht sich in einem grundrechtlich geschützten Bereich. Der Durchgriff auf die hinter der juristischen Person des öffentlichen Rechts stehenden natürlichen Personen rechtfertigt die Gleichstellung mit „staatsfreien“ privaten Rechtssubjekten. Soweit das Wirken der Hochschulen ihrem durch Art. 5 Abs. 3 GG geschützten Aufgabenbereich zugeordnet werden kann - die Beschränkung auf die Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben ist in § 13 Abs. 1 Nr. 5 LMedienG ausdrücklich normiert -, ist ihre Mitwirkung am Prozess gesellschaftlicher Kommunikation nicht demokratiewidrig (vgl. hierzu Gersdorf, Die Staatsfreiheit des Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland, 1991, S. 110 f.; siehe auch Kirschnek, a.a.O., S. 147 m. N.).
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Eine unzulässige Indienstnahme für staatliche Zwecke liegt mit der Zulassung von auch durch staatliche Hochschulen veranstaltete Lernradios demnach nicht vor.
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Außerpublizistischen Zwecken dienen die Lernradios schließlich nicht durch ihre Aufgabe, Ausbildung im Rundfunkjournalismus anzubieten und Medienkompetenz zu vermitteln. Auch den Lernradios kommt die Programmfreiheit zu, so dass auch sie ihr Programm an publizistischen Kriterien ausrichten können. Die hierfür erforderlichen professionellen Maßstäbe werden dabei gerade vermittelt.
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Die Lernradios, die in Trägerschaft staatlicher Hochschulen betrieben werden, sind demnach ein verfassungsrechtlich unbedenklicher Teil der Rundfunkordnung in Baden-Württemberg und als solcher nicht anderen Veranstaltern von vornherein nachrangig. Entgegen der Ansicht der Antragsteller können sie sich nämlich auch auf das Grundrecht der Rundfunkfreiheit berufen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht das Grundrecht ohne Rücksicht auf eine öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Rechtsform, auf kommerzielle oder gemeinnützige Betätigung jedenfalls allen natürlichen und juristischen Personen zu, die - zulässigerweise - Rundfunkprogramme veranstalten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.02.1997 - 1 BvR 2172/96 -, BVerfGE 95, 220 <235>; Beschluss vom 20.02.1998 - 1 BvR 661/94 -, BVerfGE 97, 298 <310>; siehe auch Degenhart in: BK, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rn. 725, zur staatlichen Hochschule).
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b) Die Ausweisung der Frequenzen ist indessen mit höherrangigem Recht insoweit unvereinbar, als in Fußnotenzeichen 4 bzw. Fußnotenzeichen 3 zur Anlage 11 zu § 8 Abs. 6 NutzungsplanVO bestimmt wird, dass die betreffende Frequenz „zur Nutzung durch Programme nach § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
und/oder
§ 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LMedienG vorgesehen“ ist. Insoweit war den Hilfsanträgen stattzugeben. Über die Ausweisung dieser Frequenzen hat die Antragsgegnerin neu zu entscheiden; für eine rechtlich zwingende Verengung des ihr dabei eingeräumten Planungsermessens allein zugunsten der Antragsteller ist nichts ersichtlich, so dass ein Antrag, wie er im nachträglich vorgelegten Schriftsatz der Antragsteller zu 3 und zu 4 formuliert worden ist, keinen Erfolg haben könnte.
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Die Frequenzausweisung in § 8 Abs. 6 NutzungsplanVO i.V.m. Anlage 11 verstößt allerdings nicht bereits gegen das rechtsstaatliche Gebot der Normklarheit. Sie ist nicht in sich widersprüchlich. Die Formulierung in § 8 Abs. 6 NutzungsplanVO, wonach „die in Anlage 11 aufgeführten Übertragungskapazitäten (…) für nichtkommerziellen Hörfunk
und
für Hörfunk zur Förderung der Medienkompetenz einschließlich entsprechender Aus- und Fortbildung im Medienbereich ausgewiesen“ werden, lässt die Auslegung zu, dass die Frequenzen in ihrer Gesamtheit - ausschließlich - von nichtkommerziellen und Lernradios genutzt werden sollen, während die näheren Modalitäten der Zuteilung letztlich offen bleiben.
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Die „und/oder“ -Formulierung steht indessen mit dem ebenfalls im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Bestimmtheitsgebot nicht in Einklang. Dieser Grundsatz verlangt, gesetzliche Tatbestände so präzise zu formulieren, dass ein Normadressat sein Handeln danach ausrichten kann, weil die Folgen der Regelung für ihn voraussehbar und berechenbar sind. Dabei ist der Grad der zu fordernden Bestimmtheit von den jeweiligen sachlichen Eigenarten des Regelungsgegenstandes abhängig; Rechtsvorschriften sind so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. nur Schulze-Fielitz in: Dreier , GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 129 m. N.). Diesen Vorgaben muss auch die NutzungsplanVO entsprechen, obwohl sie keine an die Antragsteller gerichteten Gebots- oder Verbotsnormen enthält. Denn ihr Inhalt definiert - wie oben dargelegt - den rechtlichen Status des Bewerbers um eine Frequenzzuweisung. Die „und/oder“ -Formulierung nimmt den Rechtswirkungen der Ausweisung die hiernach rechtsstaatlich gebotene Eindeutigkeit. Denn den betroffenen Rundfunkveranstaltern aus den beiden genannten Rundfunkarten ist damit lediglich die Möglichkeit eröffnet, dem erst später zu umschreibenden Bewerberkreis zuzugehören. Die Zuordnung der Frequenzen zu den erwähnten Rundfunkarten wird so zur bloß potenziellen und deshalb unbestimmten Ausweisung, die unter dem Vorbehalt der Aktualisierung in dem weiteren Verfahrensschritt der Ausschreibung steht. Die von der Antragsgegnerin betonte Offenheit und Flexibilität der von ihr gewählten Ausweisung, die in der Praxis als vorteilhaft erscheinen mag, lässt sich auch mit der im Gesetz vorgesehenen Stufenfolge bei der Zuordnung von Übertragungskapazitäten nicht vereinbaren. Die Vorschriften unterscheiden in eindeutiger Weise zwischen Normsetzung und Normanwendung und setzen dabei eine hinreichend bestimmte Norm voraus. § 20 Abs. 1 Satz 2 LMedienG spricht von der Ausweisung für je unterschiedliche Nutzungszwecke; von einer Möglichkeit alternativer Ausweisung ist nicht die Rede. Das Ermessen ändert daran nichts; es stellt nur klar, dass nicht alle Nutzungszwecke zwingend Berücksichtigung finden müssen. Die Regelung in § 20 Abs. 4 Satz 1 LMedienG über die Ausschreibung enthält keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Antragsgegnerin hierbei die Befugnis eingeräumt ist, eine Ausweisung auf einen Nutzungszweck zu konkretisieren; insbesondere werden hierfür keine rechtlichen Maßstäbe benannt. Vielmehr wird - hinsichtlich des Nutzungszwecks - voraussetzungslos eine Pflicht zur Ausschreibung der verfügbaren und ausgewiesenen Frequenzen angenommen. Schließlich formuliert § 21 Abs. 5 LMedienG - in gleicher Weise wie die Absätze 3 und 4 - rechtliche Maßstäbe für die Zuweisung ausgewiesener Frequenzen und setzt dabei voraus, dass die Ausweisung durch die Zuweisung umgesetzt wird; eine solche am Maßstab einer auf den Vielfaltsbeitrag bezogenen „Bestenauslese“ ausgerichtete Umsetzung kann nur dann gelingen, wenn bereits die Ausweisung die Rundfunkart festlegt.
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Demgegenüber begegnet eine „und“ -Formulierung in der Frequenzausweisung keinen rechtlichen Bedenken; denn die Möglichkeit einer Sendezeitteilung auch zwischen verschiedenen Hörfunkformen ist im Gesetz in § 21 Abs. 2, Abs. 5 LMedienG ausdrücklich vorgesehen (vgl. LT-Drs. 13/1550, S. 12 ).
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Die Bezugnahme der Antragsgegnerin auf eine ihrer Ansicht nach vergleichbare Problematik in Anlage 8 zu § 8 Abs. 2 NutzungsplanVO, wo Frequenzen für die Verbreitung von Hörfunkangeboten nach § 21 Abs. 1 Nr. 2 LMedienG - ohne Unterscheidung nach lokalen, regionalen und überregionalen Veranstaltern - ausgewiesen werden, gibt dem Senat Anlass zu dem Hinweis, dass die Anforderungen an die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit der NutzungsplanVO jeweils vor dem Hintergrund des Regelungskontextes - hier insbesondere der Planungsgrundsätze in § 18 Abs. 2 LMedienG - zu konkretisieren sind (siehe auch Birkert/Reiter/Scherer, a.a.O., § 18 Rn. 3).
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Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
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Der Streitwert für das Verfahren wird auf 50.000 EUR festgesetzt.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und Abs. 2 und § 39 Abs. 1 GKG. Soweit die Antragsteller die Nichtigerklärung einer Frequenzausweisung begehren, erachtet der Senat einen Streitwert in Höhe von jeweils 5.000 EUR für angemessen. Dieser Streitwert ist zu verdoppeln, soweit die Antragsteller erreichen wollen, dass eine Frequenzausweisung durch bloße Teilnichtigkeit inhaltlich zu ihren Gunsten abgeändert wird. Die Hilfsanträge fallen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 und 3 GKG nicht Streitwert erhöhend ins Gewicht.
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