Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 11. Nov. 2015 - W 2 K 14.1125
Gründe
Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg
W 2 K 14.1125
Im Namen des Volkes
Urteil
vom 11. November 2015
2. Kammer
gez.: Scheder, Angestellte als stellv. Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
Sachgebiets-Nr: 140
Hauptpunkte: Kommunalrecht; Bürgerbegehren; Änderung Bebauungsplan; Erforderlichkeit; Abwägungsgebot; Verhinderungsplanung
Rechtsquellen:
In der Verwaltungsstreitsache
1. ...,
2. ...,
3. ...,
- Kläger -
zu 1 bis 3 bevollmächtigt: ...
gegen
Stadt Fladungen,
vertreten durch den 1. Bürgermeister, Verwaltungsgemeinschaft Fladungen, Marktplatz 1, 97650 Fladungen,
- Beklagte -
bevollmächtigt: ...
beteiligt:
Regierung von Unterfranken, Vertreter des öffentlichen Interesses, 97064 Würzburg,
wegen Zulassung eines Bürgerbegehrens,
erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Würzburg, 2. Kammer, durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichts Emmert, die Richterin am Verwaltungsgericht Wiegand, die Richterin Wolff, den ehrenamtlichen Richter ..., die ehrenamtliche Richterin ... aufgrund mündlicher Verhandlung am 11. November 2015 folgendes Urteil:
I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens gesamtschuldnerisch zu tragen.
III.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
I.
1. Der Kläger zu 1) reichte als Vertreter des Bürgerbegehrens „Seniorengerechtes Fladungen“ am 15. September 2014 bei der Beklagten ein Bürgerbegehren mit folgender Fragestellung ein:
„Sind Sie dafür, dass die Gemeinde Fladungen ein Bauleitplanverfahren durchführt mit dem Ziel, für das Grundstück Fl. Nr. 1946, Gemarkung Fladungen, den Bebauungsplan ‚Über der Stadt‘ der Stadt Fladungen zu ändern, eine ausschließliche Nutzung für altersgerechtes Wohnen zu ermöglichen und die Gemeinde Fladungen zur Sicherung dieser Planungsabsicht alle hierfür notwendigen Maßnahmen ergreift, wie z. B. Zurückstellung von Baugesuchen oder die Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens zu widersprechenden Genehmigungsanträgen.“
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt:
Die gemeindliche Beschlussfassung über die Änderung des Bebauungsplans „Über der Stadt“ unterfalle der kommunalen Planungshoheit als Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie i. S. d. Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV, so dass es sich bei der Fragestellung des Bürgerbegehrens um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises i. S. v. Art. 18a Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung - GO) i. d. F. der Bek. vom 22. August 1998 (GVBl S. 796), zuletzt geändert durch § 2 Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Statistikgesetzes und anderer Rechtsvorschriften vom 12. Mai 2015 (GVBl S. 82), handele und der sogenannte „Negativkatalog“ des Art. 18a Abs. 3 GO, über dessen Gegenstände Bürgerbegehren nicht stattfinden dürften, nicht berührt sei (Ziffer 1).
Die dem Bürgerbegehren unterstellte Frage sei, wie von Art. 18a GO gefordert, mit „JA“ oder „NEIN“ zu entscheiden (Ziffer 2).
Die gemäß Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO erforderliche Begründung lautet wie folgt (Ziffer 3):
(a) Bei der in der Fragestellung beschriebenen Fläche handele es sich um eine der wenigen bebauten Flächen im nördlichen Gemeindebereich, die sich für die Umnutzung in ein Seniorenwohnheim eigneten. Das Erdgeschoss des dortigen Freizeitheims, Weihersweg 10, sei bereits barrierefrei. Die restlichen 33 Bettplätze könnten unschwer seniorengerecht umgebaut werden. Die Regierung von Unterfranken möchte hingegen das Freizeitheim in eine Unterkunft für Asylbewerber umnutzen, die dort „zwangsweise“ während ihres Asylverfahrens untergebracht würden. Der Bebauungsplan solle im betreffenden Bereich des Grundstücks „daher besser“ von Mischgebiet auf Wohngebiet geändert werden.
(b) Nach Berechnung des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung werde die Bevölkerungszahl im Landkreis Rhön-Grabfeld bis 2032 besonders stark um ca. 10,2% abnehmen. Zugleich werde der Altersdurchschnitt auf 49,1 Jahre steigen und der Altenquotient, also die Zahl der 65-jährigen und Ältere je 100 Personen im Alter von 20 bis 64 Jahre, mit 62% auf den zweithöchsten Wert im Regierungsbezirk steigen.
Die Gemeinde Fladungen als nördlichste Stadt Bayerns werde von diesen Entwicklungen schon aus geographischen Gründen besonders betroffen sein. Fladungen drohe eine massive Überalterung. Diese für die Ortsentwicklung damit zusammenhängende wichtige Fragestellung „sollten“ nicht auf die lange Bank geschoben werden.
(c) Um die sozialen Bedürfnisse der Bevölkerung in Fladungen, insbesondere die Bedürfnisse der alten und behinderten Menschen zu berücksichtigen, sei eine Gemeinbedarfsanlage für Senioren in Fladungen im Hinblick auf die zu erwartende Bevölkerungsentwicklung dringend erforderlich. Aus Kostengründen biete sich die Umnutzung des ehemaligen Freizeitheims des Blindeninstituts an. Die letzte Änderung des Bebauungsplans „Über der Stadt“ stamme aus dem Jahr 1999. Den neuen Herausforderungen wegen der demographischen Entwicklung solle die Gemeinde Fladungen nun auch endlich mit den Mitteln der Bauleitplanung Rechnung tragen.
Auf den Unterschriftenlisten werden die Kläger zu 1) und 2) zusammen mit einer weiteren Person, die nicht Kläger ist, als einzelvertretungsberechtigte Vertreter bezeichnet. Die Klägerin zu 3) ist dort als Ersatzvertreter für die drei genannten einzelvertretungsberechtigten Vertreter benannt.
2. Mit Bescheid vom 13. Oktober 2014 lehnte die Beklagte das Bürgerbegehren als unzulässig ab und begründete das im Wesentlichen wie folgt:
Die erforderliche Anzahl von 177 gültigen Unterschriften sei erreicht. Es seien 286 Unterschriften vorgelegt worden, davon seien 282 gültig. Es bestehe aber grundsätzlich kein Erfordernis, die Bauleitplanung für das betroffene Grundstück zu ändern. Sowohl bei der aktuellen Nutzung des Grundstücks als Ferienwohnheim für Sehbehinderte als auch bei der vom Bürgerbegehren beabsichtigten Nutzung für altersgerechtes Wohnen handele es sich um eine Nutzung als Anlage für soziale Zwecke. Bei der aktuellen Ausweisung des Grundstücks als Mischgebiet im Sinne von § 6 der Verordnung über die bauliche Nutzung von Grundstücken (Baunutzungsverordnung - BauNVO) i. d. F. d. Bek. vom 23. Januar 1990 (BGBl. I, S. 132), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 11. Juni 2013 (BGBl. I, S. 1548), sei nach dessen Abs. 2 Nr. 5 diese beabsichtigte Nutzung bereits zulässig. Bei einem Allgemeinen Wohngebiet im Sinne von § 4 BauNVO wären Anlagen für soziale Zwecke nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO regelmäßig zulässig, in einem Reinen Wohngebiet im Sinne von § 3 BauNVO wäre diese Nutzung nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ausnahmsweise zulässig. Das Bürgerbegehren ziele hingegen darauf ab, für dieses Grundstück eine ausschließliche Nutzung für altersgerechtes Wohnen festzulegen. Damit solle die beabsichtigte Nutzung als Unterkunft für Asylbewerber bzw. Flüchtlinge verhindert werden. Das hätte aber auch zur Folge, dass dann die bisherige Nutzung als Ferienwohnheim für Sehbehinderte ebenfalls nicht mehr zulässig wäre. Im Übrigen habe ein Stadtrat, der ebenfalls Mitinitiator dieses Bürgerbegehrens sei, in der Stadtratssitzung vom 6. Oktober 2014 dargelegt, dass ein Seniorenwohnheim dringend erforderlich sei und nur das besagte Grundstück dafür geeignet wäre. Er habe auch deutlich gemacht, dass die Initiatoren des Bürgerbegehrens nicht gegen die dezentrale Unterbringung von Asylbewerbern und Flüchtlingen in der Stadt Fladungen seien, sondern gegen die Unterbringung von 50 Personen konzentriert in einer Einrichtung. Ein weiterer Stadtrat, ebenfalls Mitinitiator des Bürgerbegehrens, habe anschließend die negativen Auswirkungen bzw. Gefahren der Nutzung als Flüchtlingswohnheim in den Vordergrund gestellt. Nach seiner Ansicht würde das sehr hohe Folgekosten, auch für die Stadt, verursachen. Zudem bringe die Unterbringung von 50 Personen in einer Einrichtung die Gefahr einer Ghettobildung mit sich. Die umliegenden Grundstücke würden durch diese Nutzung an Wert verlieren und damit deren Besitzer einen wirtschaftlichen Schaden erleiden. Es müsse auf jeden Fall verhindert werden, Flüchtlinge auf diesem Grundstück unterzubringen. Stattdessen sei eine dezentrale Unterbringung anzustreben. Das mache deutlich, dass das Bürgerbegehren letztendlich nur dazu diene, für dieses Grundstück die Nutzung als Unterkunft für Asylbewerber bzw. Flüchtlinge zu verhindern.
Das Bürgerbegehren verstoße auch gegen das Abwägungsgebot. Nach diesem solle nur noch als einzige Nutzung altersgerechtes Wohnen zulässig sein. Nach dem Baugesetzbuch seien bei der Aufstellung von Bebauungsplänen öffentliche und private Belange zu berücksichtigen, gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen und anschließend auf der Grundlage dieser Abwägung ein Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan zu fassen, gleiches gelte für die Änderung von Bauleitplänen. Das Recht, diese Abwägung durchzuführen, habe ausschließlich das zuständige Gremium, hier der Stadtrat. Die Abwägung habe nach Vorliegen aller im Rahmen des Aufstellungsverfahrens einzuholenden Stellungnahmen zu erfolgen. Eine Fragestellung, die das Ergebnis eines Aufstellungsverfahrens und damit die Festsetzungen des Bebauungsplans noch vor Durchführung des formellen Aufstellungsverfahrens festschreibe, sei unzulässig. Dem Stadtrat würde die ihm zustehende Abwägungsbefugnis genommen. Aus der Sicht des Bürgers, der mit seiner Unterschrift das Bürgerbegehren unterstützen solle, sei die Fragestellung so formuliert, dass es sich um die abschließende Festsetzung handele, die auch für den Bebauungsplan beschlossen werden solle. Damit werde das Abwägungsergebnis unzulässig vorweggenommen.
Der zweite Teil der Fragestellung werde in der Begründung zum Bürgerbegehren nicht erwähnt. Damit fehle insoweit die erforderliche Begründung.
Auf den weiteren Inhalt dieses Bescheides, der dem Kläger zu 1) als Vertreter des Bürgerbegehrens am 14. Oktober 2014 in den Briefkasten eingeworfen wurde, wird Bezug genommen.
II.
Gegen vorgenannten Bescheid richtet sich die mit Schriftsatz der Klägervertreter vom 4. November 2014, eingegangen bei Gericht am selben Tag, erhobene Klage, zu deren Begründung im Wesentlichen ausgeführt wird:
Die der Beklagten bekannten Vertreter des Bürgerbegehrens seien beteiligungsfähig und der Kläger zu 1) zur Entgegennahme von Zustellungen bevollmächtigt.
Die Blindeninstitutsstiftung plane bis Dezember 2014 aus wirtschaftlichen Gründen die Aufgabe des Freizeitheims. Dieses eigne sich „optimal“ für den Betrieb einer Seniorenunterkunft. Wegen der zugespitzten „demokratischen“ (gemeint: demographischen) Entwicklung stoße die geplante Umnutzung in eine Gemeinschaftsunterkunft auf Bedenken in der Bevölkerung. Deshalb sei das Bürgerbegehren eingereicht worden. Dieses habe die erforderliche Stimmenzahl erreicht. Der Stadtrat habe in seiner Sitzung vom 6. Oktober 2014 mit neun zu sechs Stimmen die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens abgelehnt. Bis heute habe die Beklagte keine Vorkehrungen im Hinblick auf die demographische Entwicklung getroffen. Es gebe keine Unterkunft für Senioren in Fladungen. Die politisch Verantwortlichen führten auch keine Gespräche mit Betreibern von Senioreneinrichtungen. Deshalb sei der Weg eines Bürgerbegehrens beschritten worden. Das Bürgerbegehren erfülle die formellen Voraussetzungen sowohl hinsichtlich der Vertreter als auch des Quorums; auch sei die Frage eindeutig mit „Ja“ oder „Nein“ zu beantworten. Materiell lägen die Voraussetzungen für eine Zulassung ebenfalls vor. Es betreffe eine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises. Um ein Verhinderungsbegehren handele es sich nicht. Das ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Begründung, die ausschließlich positiv formuliert sei. Es werde lediglich auf die abweichenden Ziele der Regierung von Unterfranken hingewiesen. Die Aussagen von Mitgliedern der Bürgerinitiative „Pro Fladungen“ könnten dem Bürgerbegehren nicht zugerechnet werden, was die Beklagtenseite zugestehe. Es sei auch nicht deshalb unzulässig, weil die Regierung von Unterfranken sich gegenüber dem Blindeninstitut verpflichtet habe, auf dem Grundstück eine Gemeinschaftsunterkunft unterzubringen. Private Belange der Blindeninstitutsstiftung, die bei der Abwägung zu beachten wären, stünden dem Bürgerbegehren ebenfalls nicht entgegen. Es handele sich um rein monetäre Interessen hinsichtlich einer Vermietung bzw. Verpachtung, solche Einkünfte könnten auch bei einer Seniorenunterkunft erzielt werden. Die Erforderlichkeit einer Änderung des Bebauungsplanes liege vor, da die sozialen Bedürfnisse der älteren oder/und behinderten Menschen bisher im Bereich der Beklagten nicht sichergestellt seien. Die Gegenseite möge vortragen, welche Maßnahmen insoweit bereits von ihr getroffen worden seien. Das Abwägungsgebot sei ebenfalls nicht verletzt. Dem Gemeinderat blieben im Rahmen des vom Bürgerbegehren aufgegebenen Planungsauftrages noch genügend Planungsalternativen. Nach der Rechtsprechung seien gewisse Vorwegbindungen durch ein Bürgerbegehren für ein späteres Bauleitplanungsverfahren möglich und rechtlich hinzunehmen, sofern eine Abwägung über noch genügend bauleitplanungsrechtlich Gründe verbleibe. Dazu zählten unter anderem die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung sowie die Erhaltung sozialer und stabiler Bewohnerstrukturen, aber auch die Bevölkerungsentwicklung. Dem demokratischen Mitgestaltungsrecht der Bürger dürfe nicht durch „bürokratische Hürden“ faktisch der Boden entzogen werden. Neben der Nutzung des Gebäudes als Gemeinschaftsunterkunft sei nur eine als Seniorenunterkunft wirtschaftlich tragfähig. Deshalb liege auch keine Verkürzung der Abwägung vor. Scheitere der Bürgerentscheid, könne die Beklagte die von ihr favorisierte Gemeinschaftsunterkunft verwirklichen. Ansonsten müsse sie ein Bauleitplanverfahren im Hinblick auf eine Seniorenunterkunft durchführen. Das Begehren formuliere nur ein Ziel, deshalb seien beide Planungsalternativen möglich. Wenn nur zwei ernsthafte Planungsalternativen bestünden und wegen der drängenden demographischen Entwicklung in Fladungen das Abwägungsermessen „in Richtung null“ reduziert sein könnte, sei es missbräuchlich, wenn das Bürgerbegehren nicht zugelassen werde. Eine obergerichtliche Entscheidung liege insoweit nicht vor. Soweit die Beklagte behaupte, es fehle hinsichtlich des zweiten Teils an einer Begründung, handele es sich nur um Begleit- bzw. Sicherungsmaßnahmen zum ersten Teil der Fragestellung. In zahlreichen Bürgerbegehren in Bayern fänden sich ähnliche Formulierungen. Im Übrigen könne auch eine Veränderungssperre unter die zur Sicherung der Bauabsicht notwendigen Maßnahmen eingeordnet werden.
Die Kläger lassen beantragen,
den Bescheid der Beklagten vom 13. Oktober 2014 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Seniorengerechtes Fladungen“ zuzulassen.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Klageerwiderung wird im Wesentlichen ausgeführt:
Die Beteiligungsfähigkeit des im Klageschriftsatz genannten „Bürgerbegehrens“ sei fraglich. Die Bezeichnung der Klagepartei/en bedürfe der Konkretisierung, weil aus dem Schriftsatz nicht hinreichend deutlich hervorgehe, wer als Vertreter im Klageverfahren beteiligt sei, welche Personen also als Kläger aufträten, ob der Kläger zu 1) allein oder alle drei genannten Personen.
Es fehle bereits an der städtebaulichen Erforderlichkeit für eine Änderung des Bebauungsplanes, denn die vom Bürgerbegehren beabsichtigte Sicherstellung der sozialen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere der alten und behinderten Menschen, sei bereits vom aktuellen Bebauungsplan umfasst. Der Inhalt eines Bürgerbegehrens sei durch Auslegung zu ermitteln. Entscheidend sei der objektive Erklärungsinhalt, wie er in der Fragestellung und der Begründung zum Ausdruck komme. Es komme nicht auf subjektive, im Laufe des Verfahrens erläuterte Vorstellungen der Initiatoren von Sinn, Zweck und Inhalt des Bürgerbegehrens an. Nach der allein maßgeblichen Begründung werde das Bürgerbegehren mit der demographischen Entwicklung im Stadtgebiet der Beklagten sowie mit den sozialen Bedürfnissen der Bevölkerung, insbesondere der alten und behinderten Menschen, für erforderlich bezeichnet. Um auf dem streitgegenständlichen Grundstück das von den Initiatoren des Bürgerbegehrens für erforderlich gesehene altersgerechte Wohnen zu verwirklichen, sei eine Änderung des Bebauungsplanes nicht erforderlich. Bereits nach der aktuellen Ausweisung des Grundstücks im Bebauungsplan als Mischgebiet seien dort Anlagen für soziale Zwecke zulässig. Nach dem Bürgerbegehren solle der Bebauungsplan „von Misch- auf Wohngebiet“ geändert werden, es bleibe in der Begründung aber offen, ob ein Reines oder ein Allgemeines Wohngebiet beabsichtigt sei. Auch stelle sich die Frage der Zulässigkeit der geforderten ausschließlichen Nutzung für altersgerechtes Wohnen und deren Festsetzung im Bebauungsplan. Darüber hinaus stelle sich das Bürgerbegehren als unzulässige Verhinderungsplanung dar. Die Auslegung der schriftlichen Begründung des Bürgerbegehrens erwähne, dass die Regierung von Unterfranken plane, eine Unterkunft für Asylbewerber auf dem fraglichen Grundstück einzurichten und deshalb die Gebietsbezeichnungen verändert werden sollten. Die Sicherung des altersgerechten Wohnens in Fladungen werde nur vorgeschoben, weil sie bereits nach der aktuellen Bauleitplanung möglich sei. Zwar komme es nicht auf das Vorbringen der beiden Stadtratsmitglieder in der Stadtratssitzung vom 6. Oktober 2014 an, deren Begründung sei aber der eigentliche Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens, nämlich der Verhinderung einer Unterkunft für Asylbewerber, hinreichend deutlich zu entnehmen. Der angefochtene Bescheid sei auch insoweit zutreffend, als ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot festgestellt worden sei. Im Hinblick auf den zweiten Teil der Fragestellung finde sich keinerlei Begründung, weshalb das Bürgerbegehren diese aufgreife. Darüber hinaus sei die im Rahmen des zweiten Teils der Fragestellung genannte „Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens zu widersprechenden Genehmigungsanträgen“ rechtswidrig. Sinn und Zweck dieses Zusatzes sei es, auf Grundlage der aktuellen Bauleitplanung den vom Bürgerbegehren verfolgten Zweck aus dem ersten Teil der Fragestellung zu sichern. Als Sicherung käme aber wohl in erster Linie der Erlass einer Veränderungssperre in Betracht. Das Bürgerbegehren verlange aber eine Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens zu Genehmigungsanträgen, die dem Ziel der mit dem Bürgerbegehren verfolgen Bauleitplanung zuwider liefen. Diese Forderung sei rechtswidrig. Genehmigungsanträge seien auf Grundlage der aktuellen Bauleitplanung zu entscheiden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte mit der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 11. November 2015 sowie der beigezogenen Behördenakte Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Gegenstand des Verfahrens ist der Bescheid der Beklagten vom 13. Oktober 2014, mit dem das von den Klägern beantragte Bürgerbegehren „Seniorengerechtes Fladungen“ als unzulässig abgelehnt wurde. Die Kläger begehren die Zulassung des Bürgerbegehrens.
Die hinsichtlich der Kläger zu 1) und 2) zulässige Klage ist unbegründet.
1. Die Klage ist lediglich hinsichtlich der Kläger zu 1) und 2) zulässig.
Die Klage ist von den drei Klägern jeweils im eigenen Namen erhoben worden. Nur in diesem Sinne kann die Parteibezeichnung verstanden werden, denn eine Klageerhebung im Namen des nicht rechtsfähigen Bürgerbegehrens - wie entsprechend dem Wortlaut der Klageschrift - wäre unzulässig.
Die Kläger zu 1) und 2) werden auf den Unterschriftslisten (Ziffer 4 der Begründung) jeweils als einzelvertretungsberechtigte Vertreter des Bürgerbegehrens benannt. Als solche sind sie nach Art. 18a Abs. 8 Satz 2 GO berechtigt, gegen die negative Entscheidung über die Zulassung des Bürgerbegehrens allein oder als Streitgenossen - wie hier - Klage zu erheben. Sie haben dabei eine mit einer Prozessstandschaft vergleichbare Stellung, indem sie die Interessen der Gesamtheit der jeweiligen Gemeindebürger im eigenen Namen geltend machen, die mit ihrer Unterschriftsleistung ihr durch Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV verbürgtes Recht zur aktiven und unmittelbaren Regelung örtlicher Angelegenheiten wahrgenommen haben (vgl. BayVGH, U. v. 10.3.1999 - 4 B 98.1349 - BayVBl 1999, 408). Ist nichts anderes geregelt, können die Vertreter wie notwendige Streitgenossen nur gemeinschaftlich wirksam handeln, anders ist das jedoch, wenn - wie hier - die Vertreter als einzelvertretungsberechtigt in den Unterschriftslisten benannt sind (vgl. Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand: März 2015, Komm. 13.4 und 13.5).
Die Klägerin zu 3) ist demgegenüber nicht klagebefugt. Sie ist in den Unterschriftslisten nicht als einzelvertretungsberechtigt benannt, sondern lediglich als „Ersatzvertreter für 1, 2 und 3“. Es ist aber von der Klägerseite weder schriftsätzlich vorgetragen noch in der mündlichen Verhandlung erläutert worden, worauf sich diese Ersatzvertretung für den nach den Unterschriftslisten benannten einzelvertretungsberechtigten Vertreter St. stützt. Damit ist ein Vertretungsfall insoweit schon nicht dargelegt.
Auf entsprechenden richterlichen Hinweis in der mündlichen Verhandlung hat sich die Klägerseite in eine „Rubrumsberichtigung“ geflüchtet, nur noch der Kläger zu 1) sollte die Klage „führen“. Dabei handelt es sich aber um eine - nach Rücksprache allein mit dem Kläger zu 1) erfolgte - verdeckte Klagerücknahme für den Kläger zu 2), ohne dass sich aus der Vertreterstellung des Klägers zu 1) ergibt, dass er insoweit befugt wäre, solche Erklärungen für den Kläger zu 2) abzugeben.
Die Kammer geht deshalb zugunsten der Kläger zu 1) und 2) von einer Klageerhebung als Streitgenossen im Sinne von § 64 VwGO aus.
2. Die im vorgenannten Umfang zulässige Klage ist jedoch unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 13. Oktober 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Kläger haben keinen Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens, weil das Bürgerbegehren auf ein rechtlich unzulässiges Ziel gerichtet ist (2.1), zudem eine unzulässige Verhinderungsplanung vorliegt (2.2) und auch die Begründung die Rechtslage nicht zutreffend wiedergibt (2.3).
Das Bürgerbegehren erweist sich aus materiellen Gründen als unzulässig.
2.1 Das Bürgerbegehren ist auf ein rechtlich unzulässiges Ziel gerichtet, weil es der vom Bürgerbegehren beabsichtigten Änderung des bestehenden Bebauungsplanes an der bauplanungsrechtlichen Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB mangelt und es auf einen Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB hinauslaufen würde.
Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs kann zwar auch die Bauleitplanung, die als Teil der kommunalen Planungshoheit zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinden zählt, grundsätzlich Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein (vgl. BayVGH, B. v. 8.11.2011 - 4 CE 11.1619 - juris - unter Hinweis auf BayVGH, B. v. 13.12.2010 - 4 CE 10.2839 - BayVBl 2011, 309). Dabei ist allerdings in jedem Fall zu prüfen, ob die konkrete Fragestellung mit den gesetzlichen Vorschriften des Baurechts vereinbar ist. Ein Bürgerbegehren, das auf eine Vorentscheidung zum Inhalt eines Bebauungsplans zielt, verstößt dann nicht von vorneherein gegen das Abwägungsgebot, wenn nur Rahmenfestlegungen getroffen werden sollen, die einen verbleibenden Planungsspielraum von substantiellem Gewicht belassen und genügend Alternativen zur Abwägung der konkreten Belange offen halten (vgl. BayVGH, B. v. 28.7.2005 - 4 CE 05.1961 - BayVBl 2006, 405).
2.1.1 Die Änderung des bestehenden Bebauungsplanes ist bauplanungsrechtlich schon nicht erforderlich.
Voraussetzung für den Erlass eines Planaufstellungsbeschlusses zur Änderung oder Aufstellung eines Bebauungsplanes ist das Bestehen einer (planungsrechtlichen) Erforderlichkeit im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB (vgl. BayVGH, B. v. 11.8.2011 - 4 CE 11.1619 - juris - m. w. N.). Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Ordnung erforderlich ist. Eine Bauleitplanung ist immer nur dann erforderlich, wenn sie vernünftigerweise geboten ist, wobei es für diese Beurteilung maßgebend auf die planerische Konzeption der Gemeinde ankommt (vgl. BayVGH, B. v. 13.12.2010 - 4 CE 10.2839 - BayVBl 2011, 309). Dabei muss nicht nur der Bebauungsplan selbst, sondern jede einzelne Darstellung und Festsetzung erforderlich sein. Die bauplanungsrechtliche Erforderlichkeit erfüllt dabei dieselbe Funktion wie die Planrechtfertigung im Planfeststellungsrecht (vgl. u. a. BVerwG, U. v. 27.3.2013 - 4 CN 6/11 - juris).
Vorliegend soll durch das Bürgerbegehren eine Bauleitplanung in Gang gesetzt werden, um auf dem streitgegenständlichen Grundstück eine Umnutzung in eine „Gemeinbedarfsanlage für Senioren“ zu erreichen. Zu Recht weist die Beklagte darauf hin, dass es sich dabei um eine Anlage für soziale Zwecke handelt. Eine solche ist aber bereits aufgrund der Festsetzungen des aktuell gültigen Bebauungsplanes nach § 6 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO durch die Ausweisung der betroffenen Fläche als Mischgebiet möglich.
Eine Änderung des Plangebietes in ein Wohngebiet, wobei das Bürgerbegehren in der Begründung schon nicht darlegt, ob ein Reines oder ein Allgemeines Wohngebiet (§§ 3 bzw. 4 BauNVO) gemeint ist, ist zur Verwirklichung des vom Bürgerbegehren angestrebten Zweckes deshalb schon nicht erforderlich.
2.1.2 Das Bürgerbegehren verletzt auch das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.
Der direkt demokratischen Einwirkung auf die kommunale Bauleitplanung sind durch das in § 1 Abs. 7 BauGB verankerte bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot bundesrechtliche Grenzen gesetzt. Die planerische Abwägung erfolgt grundsätzlich durch das im Baugesetzbuch (§§ 1 ff. BauGB) geregelte mehrstufige förmliche Verfahren, in dessen Verlauf der Planinhalt durch eine Kette aufeinander aufbauender Auswahlentscheidungen erst nach und nach konkrete Gestalt annimmt. Der ergebnisoffene Abwägungsvorgang muss grundsätzlich Planänderungen bis zur Schlussabstimmung ermöglichen (vgl. BayVGH, B. v. 28.7.2005 - 4 CE 05.1961 - BayVBl 2006, 405). Das ist aber dann nicht der Fall, wenn bereits zu Beginn des Verfahrens beim Aufstellungsbeschluss eine konkrete Festsetzung für eine ausschließliche Nutzung getroffen wird. Die Grenze zwischen Vorgabe eines Rahmens und unzulässiger Beschränkung des Abwägungsvorganges ist eine Frage des Einzelfalles. Auszugehen ist dabei vom Wortlaut der Fragestellung (vgl. BayVGH, B. v. 16.4.2012 - 4 CE 12.517 - BayVBl 2013, 180).
Das Bürgerbegehren zielt hier nicht nur auf die Änderung der Gebietsbezeichnung von Mischgebiet auf (offen gelassen ob Reines oder Allgemeines) Wohngebiet ab, sondern - so ausdrücklich die Fragestellung - auf eine „ausschließliche Nutzung (des streitgegenständlichen Grundstücks) für altersgerechtes Wohnen“. Zwar sind Bürgerbegehren auslegungsbedürftig und auslegungsfähig, wobei an die sprachliche Abfassung keine zu hohen Anforderungen gestellt werden, damit auch juristische Laien mit Erfolg Bürgerbegehren einreichen können. Entscheidend ist jedoch, wie Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens von den Unterzeichnern mit Blick auf Fragestellung und Begründung verstanden werden können (vgl. BayVGH, B. v. 16.4.2012 - 4 CE 12.517 - BayVBl 2013, 180). Vorliegend heißt es in der Fragestellung, „den Bebauungsplan … zu ändern, eine ausschließliche Nutzung für altersgerechtes Wohnen zu ermöglichen“. Durch den Gebrauch der Worte „zu ändern“ ist keine andere Auslegung möglich, als dass die vom Bürgerbegehren gewünschte Nutzung festgelegt wird. Gleiches gilt für die Begründung (Ziffer 3a am Ende), der bestehende Bebauungsplan „sollte … besser von Mischgebiet auf Wohngebiet geändert werden.“ Damit wird eindeutig bereits eine Festlegung des Ergebnisses des Abwägungsvorgangs vorgegeben. Der zur Unterschrift aufgerufene Bürger kann das nur so verstehen, dass er über eine Änderung in ein „Wohngebiet“ mit der einzigen Nutzung seniorengerechtes Wohnen abstimmt.
Damit überschreitet das Bürgerbegehren den hinsichtlich des Bauplanungsrechts zulässigen Bereich der Rahmenfestlegungen, weil es der Beklagten keinen Planungsspielraum von substantiellem Gewicht mehr belässt und damit auch nicht genügend Alternativen zur Abwägung der konkreten Belange offen bleiben würden, wie das der Bayerische Verwaltungsgerichtshof fordert (vgl. BayVGH, B. v. 28.7.2005 - 4 CE 05.1961 - BayVBl 2006, 405). Es werden nicht nur Eckpunkte gesetzt (vgl. dazu BayVGH, B. v. 11.8.2005 - 4 CE 05.1580 - juris), vielmehr wird der spätere Abwägungsvorgang durch die Vorabfestlegung in unzulässiger Weise beschnitten (vgl. BayVGH, B. v. 16.4.2012 - 4 CE 12.517 - BayVBl 2013, 180). Mit der vom Bürgerbegehren bezweckten Festlegung einer einzigen konkreten Nutzung für ein bestimmtes Grundstück bereits bei der Planaufstellung kann eine Abwägung durch den zuständigen Stadtrat sachgerecht nicht mehr vorgenommen werden. Unzutreffend ist die Behauptung der Kläger, es sei nur eine Nutzung des betroffenen Grundstücks als „Gemeinschaftsunterkunft“ oder eine solche als „Seniorenunterkunft“ möglich. Auch die §§ 3 und 4 BauNVO lassen jeweils neben solchen Nutzungen für soziale Zwecke weitere Nutzungen zu. Hinzu kommt, dass bei einer Ausweisung als Reines Wohngebiet Anlagen für soziale Zwecke nur noch ausnahmsweise möglich wären (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Zu dieser Problematik verhalten sich weder Fragestellung noch Begründung des Bürgerbegehrens. Im Übrigen ist die erforderliche besondere planungsrechtliche Rechtfertigung für die beabsichtigte Verengung des Abwägungsvorgangs weder dargelegt noch sonst ersichtlich.
2.2 Das Bürgerbegehren bezweckt darüber hinaus eine unzulässige Negativ- bzw. Verhinderungsplanung.
Eine solche ist anzunehmen, wenn die planerische Festsetzung nur das vorgeschobene Mittel ist, um eine von der Gemeinde oder einem Grundstückseigentümer angedachte Nutzung zu durchkreuzen (vgl. BayVGH, B. v. 13.12.2010 - 4 CE 10.2839 - BayVBl 2011, 309; siehe auch VG Augsburg, B. v. 5.7.2011 - Au 7 E 11.825 - juris).
Auszugehen ist auch insoweit von der Fragestellung und der dazu erfolgten Begründung auf den Unterschriftslisten. In der Fragestellung ist als Ziel des Bürgerbegehrens die „ausschließliche Nutzung“ des genannten Grundstücks „für altersgerechtes Wohnen“ benannt. In Ziffer 3a) der Begründung des Bürgerbegehrens wird zunächst die Tauglichkeit dieses Grundstücks für die „Umnutzung in ein Seniorenheim“ erläutert und dann, dass die Regierung von Unterfranken die Umnutzung des bestehenden Freizeitheimes in eine Unterkunft für Asylbewerber bezwecke, (wörtlich weiter)
„die dort zwangsweise während ihres Asylverfahrens untergebracht werden.“
Dann folgt der Satz:
Der Bebauungsplan sollte im betreffenden Bereich daher besser von Mischgebiet auf Wohngebiet geändert werden“.
Mit dem Wort „daher“ verknüpft das Bürgerbegehren erkennbar die (damals geplante und inzwischen verwirklichte) Nutzung als Asylbewerberunterkunft mit der Planänderung in der Weise, dass diese angedachte Nutzung der Grund für die angestrebte Planänderung ist. Einen sonstigen Grund oder gar eine Notwendigkeit gibt es für die Änderung des Bebauungsplanes darüber hinaus - wie oben bereits dargelegt - nicht, weil bereits die derzeit bestehende Festsetzung die Nutzung des betroffenen Grundstücks für soziale Zwecke und damit auch als „Gemeinbedarfsanlage für Senioren“ zulässt. Damit ist alleiniger Zweck der vom Bürgerbegehren angestrebten Planänderung die Verhinderung der Nutzung als Asylunterkunft.
2.3 Die Begründung des Bürgerbegehrens ist zudem in rechtlicher Hinsicht unzutreffend (vgl. dazu BayVGH, B. v. 20.11.2012 - 4 CE 11.2771 - juris unter Hinweis auf BayVGH, B. v. 9.12.2010 - 4 CE 10.2943 - juris).
Die Begründung des Bürgerbegehrens spricht (siehe vorstehend) von einer „zwangsweisen“ Unterbringung der Asylbewerber durch die Regierung von Unterfranken. Es ist aus der Begründung schon nicht hinreichend nachvollziehbar, was das Bürgerbegehren mit dieser Formulierung eigentlich meint. Denkbar wären etwa ein „Zwang“ gegenüber den Asylbewerbern bei der Unterbringung oder etwa ein „Zwang“ gegenüber der Gemeinde Fladungen oder ihren Bürgern, eine solche Unterbringung hinzunehmen. Die Unterbringung von Asylbewerbern erfolgt insoweit jedenfalls auf ausreichender gesetzlicher Grundlage, weshalb das Bürgerbegehren die Rechtslage nicht zutreffend darstellt. Wird mit dem Eigentümer des Freizeitheims ein Vertrag über die Nutzung des Freizeitheims geschlossen, ist ebenfalls nicht ersichtlich, inwiefern das ihm gegenüber „zwangsweise“ erfolgen sollte.
Darüber hinaus soll nach der Fragestellung die Beklagte alle zur Sicherung dieser vom Bürgerbegehren angestrebten Planung notwendigen Maßnahmen ergreifen,
„wie z. B. Zurückstellung von Baugesuchen oder die Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens zu widersprechenden Genehmigungsanträgen.“
Eine Begründung zu diesem Teil der Fragestellung erfolgt nicht. Die von den Beteiligten im gerichtlichen Verfahren angesprochene Veränderungssperre wird in der Fragestellung demgegenüber nicht angesprochen. Deshalb ist nur das zu prüfen, was das Bürgerbegehren selbst als mögliche Maßnahmen benennt. Einer Gemeinde und damit auch nicht den Gemeindebürgern im Rahmen eines Bürgerbegehrens steht aber nicht das Recht zu, die baurechtlich zulässige Nutzung eines Gebäudes zu verhindern. Das trifft auch dann zu, wenn beabsichtigt ist, diese Nutzung zu ändern. Ohne eine wirksame Veränderungssperre sind etwaige Bauanträge nach der geltenden Rechtslage zu behandeln. Daraus folgt, dass insoweit die Fragestellung auch rechtlich unklar ist.
2.4 Nach alldem erweist sich das Bürgerbegehren als aus materiell-rechtlichen Gründen unzulässig, weshalb die angefochtene Entscheidung der Beklagten rechtmäßig und die Klage als unbegründet abzuweisen ist.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 i. V. m. § 159 VwGO.
4. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg,
Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg,
schriftlich zu beantragen. Hierfür besteht Vertretungszwang.
Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München,
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach,
einzureichen.
Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte, Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder die in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.
Der Antragsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 Euro übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde.
Für die Streitwertbeschwerde besteht kein Vertretungszwang.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg,
Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg,
schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht.
Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.
ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 11. Nov. 2015 - W 2 K 14.1125
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Urteil einreichenVerwaltungsgericht Würzburg Urteil, 11. Nov. 2015 - W 2 K 14.1125 zitiert oder wird zitiert von 3 Urteil(en).
(1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.
(2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.
(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.
(1) Allgemeine Wohngebiete dienen vorwiegend dem Wohnen.
(2) Zulässig sind
- 1.
Wohngebäude, - 2.
die der Versorgung des Gebiets dienenden Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störenden Handwerksbetriebe, - 3.
Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke.
(3) Ausnahmsweise können zugelassen werden
(1) Reine Wohngebiete dienen dem Wohnen.
(2) Zulässig sind
(3) Ausnahmsweise können zugelassen werden
- 1.
Läden und nicht störende Handwerksbetriebe, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets dienen, sowie kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes, - 2.
sonstige Anlagen für soziale Zwecke sowie den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienende Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke.
(4) Zu den nach Absatz 2 sowie den §§ 2, 4 bis 7 zulässigen Wohngebäuden gehören auch solche, die ganz oder teilweise der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen.
Die Vorschriften der §§ 59 bis 63 der Zivilprozeßordnung über die Streitgenossenschaft sind entsprechend anzuwenden.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
Tatbestand
- 1
-
Die Antragstellerin wendet sich gegen einen Bebauungsplan der Antragsgegnerin. Sie ist Eigentümerin eines im überwiegend bebauten und gewerblich genutzten Plangebiet - im Gebiet GE 6 - gelegenen Grundstücks, das mit einem Bau- und Heimwerkermarkt mit Gartencenter bebaut ist.
- 2
-
Zu Anlass, Erforderlichkeit und Zielsetzung der Planung führt die Planbegründung im Wesentlichen aus, dass es zur Erhaltung des städtebaulichen Gefüges und um die Veränderungen im Einzelhandel in geordnete Bahnen zu lenken, notwendig sei, die Ansiedlungen jeglicher Einzelhandelsnutzungen räumlich und inhaltlich zu steuern. Das Plangebiet solle in den überwiegenden Teilbereichen für das produzierende beziehungsweise dienstleistende Gewerbe gesichert werden. Ferner sollten Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten ausgeschlossen werden, um die umliegenden Stadtteil- und Nahversorgungszentren im Sinne des "Masterplans Einzelhandel" zu schützen.
- 3
-
Der Bebauungsplan setzt gegliederte Gewerbe- und Industriegebiete fest. Im Baugebiet GE 6 sind Einzelhandelsbetriebe mit im Einzelnen aufgeführten zentrenrelevanten Hauptsortimenten unzulässig. Ausnahmsweise zulässig ist Einzelhandel mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten in Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen produzierenden Gewerbebetrieben, die sich ganz oder teilweise an den Endverbraucher richten, "wenn sie nach Art und Umfang in eindeutigem Zusammenhang mit der Produktion, der Ver- und Bearbeitung von Gütern einschließlich Reparatur und Serviceleistungen der Betriebsstätten im Plangebiet stehen" (Annex-Handel). Nach der Planbegründung tritt in den Gewerbegebieten GE 5 bis GE 8 insbesondere der Schutz der Stadtteil- und Nahversorgungszentren in den Vordergrund. Durch die Einzelhandelssteuerung sollten negative städtebauliche Auswirkungen auf das Zentrengefüge sowie auf bestehende Nahversorgungsbereiche verhindert werden.
- 4
-
Auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat das Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan für unwirksam erklärt, weil zumindest zwei zentrale Festsetzungen - der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten in den Baugebieten GE 5 bis GE 8 und die Ausnahmeregelungen zur Zulässigkeit von Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen produzierenden Gewerbebetrieben - unzulässig seien. Der vorgesehene Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten sei schon nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt. Ein schlüssiges Planungskonzept sei nicht erkennbar, weil die getroffenen Festsetzungen die ihnen zugedachte Funktion, den Einzelhandel im Plangebiet zum Zwecke der Zentrenstärkung weitgehend auszuschließen, nicht erfüllten. Aus ihnen lasse sich keine hinreichend bestimmte umfängliche Beschränkung zentrenrelevanter Randsortimente herleiten. Der Ausschluss von nur zentrenrelevanten Hauptsortimenten widerspreche zudem den Erkenntnissen des "Masterplans Einzelhandel", nach dessen Grundsatz 4 auch nicht zentrenrelevanter Einzelhandel räumlich zu lenken und auf eine begrenzte Zahl von Sonderstandorten zu konzentrieren sei und ferner Angebote zentrenrelevanter Sortimente generell nicht in Gewerbegebieten verortet werden sollten, wobei der Problematik von Randsortimenten eine besondere Bedeutung zukomme. Der Rat der Antragsgegnerin sei aber zur Umsetzung sämtlicher Grundsätze des Masterplans verpflichtet gewesen. Wenn nämlich - wie hier - im Bebauungsplan Festsetzungen zur Steuerung des Einzelhandels getroffen würden, deren städtebauliche Erforderlichkeit losgelöst von konkreten Untersuchungen allein damit begründet werde, dass das beschlossene Einzelhandelskonzept umgesetzt werden solle, müsse sich der Rat grundsätzlich an dieses Konzept halten oder aber nachvollziehbar städtebaulich begründen, weshalb etwaige Abweichungen von diesem Konzept im Einzelfall den Zielen der gewollten Einzelhandelssteuerung insgesamt nicht schadeten oder jedenfalls hinzunehmen seien. Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten in den Baugebieten GE 5 bis GE 8 könne auch nicht durch den Schutz der umliegenden Versorgungsbereiche städtebaulich gerechtfertigt werden. Der Plangeber habe keine konkreten Angaben dazu gemacht, weshalb jegliche Form von Einzelhandel der besagten Art, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in den zu schützenden Zentren unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebotes schädigen würde. Dies sei auch sonst nicht ersichtlich. Den - ebenfalls unwirksamen - Ausnahmeregelungen zur Zulässigkeit des Annex-Handels fehle die gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO erforderliche städtebauliche Rechtfertigung, weil sie keine relative oder absolute flächenmäßige Begrenzung der Einzelhandelsaktivitäten enthielten. Sowohl die Unwirksamkeit der Festsetzung zum Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten als auch der Festsetzung zum "Annexhandel" führten jeweils zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans. Ob der Bebauungsplan noch an weiteren Mängeln leide, könne offen bleiben.
- 5
-
Mit der vom Senat zugelassenen Revision macht die Antragsgegnerin einen Verstoß gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB geltend, dessen Anforderungen die Vorinstanz überspanne.
- 6
-
Die Antragstellerin verteidigt das angefochtene Urteil.
Entscheidungsgründe
- 7
-
Die zulässige Revision der Antragsgegnerin ist begründet. Das Normenkontrollurteil verstößt gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
- 8
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1. Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht die Rechtsgrundlage für den im Bebauungsplan enthaltenen und dem Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung eines Bauvorbescheides entgegenstehenden Einzelhandelsausschluss in § 1 Abs. 9 BauNVO gesehen und nicht nur für die Planung insgesamt, sondern auch für diese Einzelfestsetzung eine städtebauliche Rechtfertigung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verlangt (vgl. für eine Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 = Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 34 Rn. 11). Die Anforderungen, die die Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an die städtebauliche Rechtfertigung stellt, hat das Oberverwaltungsgericht aber in bundesrechtswidriger Weise überspannt und deswegen die Wirksamkeit des Einzelhandelsausschlusses in nicht tragfähiger Weise verneint.
- 9
-
a) Dem Kriterium der städtebaulichen Rechtfertigung kommt nach der Rechtsprechung des Senats dieselbe Funktion zu wie demjenigen der Planrechtfertigung im Planfeststellungsrecht, nämlich die Planung, die ihre Rechtfertigung nicht in sich selbst trägt, im Hinblick auf die damit verbundenen Rechtseinwirkungen in Einklang mit den gesetzlich zulässigen Planungszielen zu bringen und auf diese Weise grundsätzlich zu rechtfertigen (vgl. hierzu Urteil vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <60> m.w.N.). Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind danach Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind; § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder Rechtsgründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag (Urteil vom 21. März 2002 - BVerwG 4 CN 14.00 - BVerwGE 116, 144 <146 f.> m.w.N.). In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt (vgl. bereits Urteil vom 3. Juni 1971 - BVerwG 4 C 64.70 - BVerwGE 38, 152 <157>; ebenso OVG Münster, Urteil vom 3. Juni 2002 - 7a D 92.99.NE - BRS 65 Nr. 38 S. 184). Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich (Urteil vom 21. März 2002 a.a.O. S. 147), das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
- 10
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Für die hier in Rede stehenden Festsetzungen nach § 1 Abs. 9 BauNVO gilt nichts Abweichendes. Soweit hierfür "besondere städtebauliche Gründe" gegeben sein müssen, bleibt dies ohne Einfluss auf den Maßstab des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Vielmehr werden zusätzliche Anforderungen des Festsetzungsinstrumentariums formuliert, die nach der Rechtsprechung des Senats nicht besonders gewichtige, sondern die auf § 1 Abs. 9 BauNVO gestützte Feindifferenzierung rechtfertigende Gründe verlangen (vgl. etwa Urteil vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98 Rn. 13 m.w.N.). Abwägungsfragen sind insoweit nicht aufgerufen.
- 11
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Die dem Abwägungsgebot unterfallenden Einzelheiten der Planung werden auch dann nicht Teil der städtebaulichen Rechtfertigung im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn der Träger der Bauleitplanung - wie hier - die Erforderlichkeit seiner Planung durch eine Bezugnahme auf ein gemeindliches Planungskonzept begründet, dessen Vorgaben aber nur teilweise umsetzt. Wie sich aus § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ergibt, sind derartige Planungskonzepte als Belang im Rahmen der planerischen Abwägung - nur - zu berücksichtigen (Urteil vom 29. Januar 2009 a.a.O. Rn. 25 f.). Eine Bindung der Gemeinde, auch im Sinne eines Alles-oder-nichts-Prinzips, kann deswegen nicht bestehen. Vielmehr kann es aufgrund einer ordnungsgemäßen Abwägung sogar geboten sein, das Planungskonzept im Rahmen einer konkreten Bauleitplanung nicht oder nur mit Abstrichen zu verfolgen. Aufgrund solcher Durchbrechungen mag das Planungskonzept zukünftig zwar seine steuernde Kraft nur noch in abgeschwächter Weise erfüllen oder sogar ganz einbüßen (Urteil vom 29. Januar 2009 a.a.O. Rn. 28). Daraus lässt sich aber nicht der Schluss ziehen, dass Bauleitplanungen, die ein gemeindliches Konzept - sei es im Hinblick auf die Zahl der darin vorgegebenen Ziele, sei es in Bezug auf die Intensität der jeweiligen Zielverfolgung - nur unvollständig umsetzen, von vornherein die städtebauliche Erforderlichkeit abzusprechen wäre. Ebensowenig hängt die städtebauliche Rechtfertigung davon ab, dass jede Abweichung oder unvollständige Umsetzung des Planungskonzepts den Anforderungen des Abwägungsgebots entspricht. Auch insoweit bleibt es bei dem dargelegten Maßstab des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.
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Aus der Entscheidung des Senats vom 26. März 2009 (a.a.O. Rn. 20) ist nichts Gegenteiliges herzuleiten. Soweit der Senat darin auf die sachlichen Rechtfertigungsgrenzen eines planerischen Konzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB hinweist und ausführt, dass Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung dienen, deshalb auch nicht erforderlich sind, wollte er, wie sich aus dem Gesamtzusammenhang der für sich genommen möglicherweise missverständlichen Formulierung deutlich ergibt, nur die Selbstverständlichkeit zum Ausdruck bringen, dass ein Planungskonzept nicht solche planerischen Festsetzungen in einem Bebauungsplan rechtfertigen kann, die von vornherein nicht geeignet sind, dieses Ziel zu fördern. Deswegen hat er den Ausschluss bestimmter Einzelhandelsbetriebe zum Zwecke des mit dem Planungskonzept verfolgten Ziels der Zentrenstärkung beanstandet, soweit die ausgeschlossenen Betriebe aus tatsächlichen Gründen nicht im Zentrum angesiedelt werden konnten. Das hindert einen Planungsträger nicht, sich die rechtfertigende Wirkung eines Planungskonzeptes auch im Falle seiner nicht vollständigen Umsetzung zunutze zu machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung des Planungskonzepts zu leisten. Davon kann allerdings nicht mehr ausgegangen werden, wenn die realistische Gefahr besteht, dass eine nur teilweise Umsetzung das Planungskonzept konterkariert. In diesem Fall muss sich die Gemeinde auf andere städtebauliche Ziele stützen, um die Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zu erfüllen.
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b) Hieran gemessen hat das Oberverwaltungsgericht bei der Prüfung der Wirksamkeit der Festsetzungen zum Ausschluss von Einzelhandel mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten einen zu strengen und mithin bundesrechtswidrigen Maßstab angelegt.
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aa) Das gilt zunächst, soweit die Vorinstanz den Einzelhandelsausschluss mit dem Ziel der Zentrenstärkung als städtebaulich nicht gerechtfertigt ansieht.
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In Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 19 m.w.N.) hat das Oberverwaltungsgericht die Stärkung der gemeindlichen Versorgungszentren als grundsätzlich tragfähiges städtebauliches Ziel angesehen, das den Ausschluss von zentrenrelevantem Einzelhandel rechtfertigen kann. Es hat jedoch die Bezugnahme auf den dieses Ziel verfolgenden Masterplan der Antragsgegnerin nicht als hinreichende städtebauliche Rechtfertigung der Planung ausreichen lassen, weil die darin aufgestellten Grundsätze nicht vollständig umgesetzt würden. Das ist indes nicht erforderlich. Denn der Gemeinde ist es nicht verwehrt, die Vorgaben ihrer Planungskonzepte zwar als Argumentationshilfe zu nutzen, sie jedoch im Rahmen der konkreten Planung nicht in derselben Intensität zu realisieren. Dass die Gemeinde bei der Umsetzung ihrer Planungskonzepte keinem Alles-oder-nichts-Prinzip unterliegt, hat das Oberverwaltungsgericht zwar erkannt. Es hat aber den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab verfehlt, wenn es für die Abweichungen nachvollziehbare Begründungen fordert, die auf der Ebene der Bauleitplanung ein schlüssiges Planungskonzept erkennen lassen, und wenn es die getroffenen Festsetzungen daran misst, ob sie den Einzelhandel "weitgehend" ausschließen. Auf der Grundlage dieses Maßstabs ist die im Bebauungsplan enthaltene allgemeine Zulassung von Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten unter dem Gesichtspunkt der Zentrenstärkung nicht deswegen unwirksam, weil der Bebauungsplan nicht zentrenrelevanten Einzelhandel im Gewerbegebiet, dessen Zulassung nach den Feststellungen der Vorinstanz eigenständige Zielsetzungen verfolgt und für den wohl auch der Masterplan in Grundsatz 4 ein eigenständiges, von den Zielen des Schutzes und der Stärkung der Zentren, grundsätzlich unabhängiges Ziel formuliert, überhaupt ermöglicht oder weil er die zulässigen Neben- oder Randsortimente künftiger Einzelhandelsbetriebe nach Art oder Umfang nicht weiter einschränkt und somit das Ziel der Zentrenstärkung möglicherweise nicht mit der gleichen Intensität verfolgt, wie sie der Masterplan für erwägenswert erachtet. Eine solche Regelung ist vielmehr erst dann zu beanstanden, wenn sie nicht geeignet ist, das Ziel der Zentrenstärkung zu fördern oder dieses Ziel gar konterkariert. Diese Prüfung hat das Oberverwaltungsgericht nicht vorgenommen.
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bb) Auch soweit das Oberverwaltungsgericht den Einzelhandelsausschluss unter der Zielsetzung des Zentrenschutzes als städtebaulich nicht gerechtfertigt ansieht, überspannt es den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab.
- 17
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Entsprechend ihrer ständigen Rechtsprechung hält die Vorinstanz in einem solchen Fall Angaben des Plangebers für erforderlich, weshalb jegliche Form von Einzelhandel der besagten Art, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in den geschützten Zentren unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebotes schädigen würde. Dem ist nicht zu folgen.
- 18
-
Der Rechtsprechung des Senats ist ein solches Erfordernis nicht zu entnehmen. Danach bedarf es bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschlusses der Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente (Urteil vom 26. März 2009 a.a.O. Rn. 19). Weitergehende Anforderungen hat der Senat nicht gestellt. Sie sind auch nicht gerechtfertigt. Denn auch insoweit gilt der dargelegte Maßstab, nach dem es darauf ankommt, ob der festgesetzte Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das vom Plangeber ins Auge gefasste städtebauliche Ziel zu fördern. Davon ist grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Zentrenkonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Zentren entscheidenden und mithin zentrenbildenden Sortimente festgelegt werden und diese Sortimente in einem Bebauungsplan für ein Gebiet außerhalb der Zentren ausgeschlossen werden. Die weitergehende Anforderung des Oberverwaltungsgerichts ist systemfremd. Denn auch bei der Verfolgung des Ziels der Stärkung von Versorgungszentren geht es nicht um punktuelle Abwehr konkreter Gefahren, sondern um planerische Lenkung und mithin eine längerfristige Beeinflussung der Entwicklung, die bereits durch den Ausschluss der für die Zentren konstitutiven Sortimente an anderer Stelle bewirkt wird (vgl. zur Unterscheidung von Gefahren- und Planungsschwelle auch Urteil vom 30. August 2012 - BVerwG 4 C 1.11 - BauR 2013, 191 Rn. 16 ff.). Etwas anderes kann nur in offensichtlichen Ausnahmefällen gelten, in denen der Ausschluss zentrenbildender Sortimente keinerlei Beitrag zum Zentrenschutz leisten kann.
- 19
-
c) Den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab verfehlt das Oberverwaltungsgericht auch, soweit es die den Annex-Handel regelnden Festsetzungen mangels städtebaulicher Rechtfertigung für unwirksam hält, weil sie keine relative oder absolute flächenmäßige Begrenzung der Einzelhandelsaktivitäten enthalten. Auf das für diese Regelung erkennbar einschlägige, nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts in der Planbegründung enthaltene Ziel, das Plangebiet für das produzierende bzw. dienstleistende Gewerbe zu sichern, geht die Vorinstanz in diesem Zusammenhang nicht ein. Dass aufgrund der Zulassung des Annex-Handels die Grundsätze des Masterplans nur in eingeschränktem Umfang umgesetzt werden mögen, steht der städtebaulichen Rechtfertigung dieser Regelung nach dem oben Gesagten nicht entgegen. Dass die Regelung das mit der Bauleitplanung ebenfalls verfolgte Ziel der Zentrenstärkung konterkariert oder der im Bebauungsplan geregelte Einzelhandelsausschluss wegen der Einbeziehung der Zulassung des Annex-Handels keinerlei Beitrag zur Förderung des Ziels der Zentrenstärkung leisten könnte, hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt und liegt auch nicht auf der Hand.
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2. Da sich das Urteil der Vorinstanz auch nicht aus anderen Gründen als richtig erweist und der Senat mangels hinreichender Feststellungen - auch im Hinblick auf den von der Antragstellerin geltend gemachten Abwägungsfehler wegen fehlender bestandserhaltender Festsetzungen nach § 1 Abs. 10 BauNVO - nicht in der Lage ist, in der Sache selbst zu entscheiden, ist sie an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.
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Bei der vom Oberverwaltungsgericht vorzunehmenden Beurteilung, ob der im Bebauungsplan enthaltene Einzelhandelsausschluss geeignet ist, das Ziel der Stärkung oder des Schutzes der Versorgungszentren zu fördern, wird es von einem realitätsnahen Maßstab auszugehen haben, der nicht nach theoretischen Möglichkeiten fragt, sondern die konkreten Gegebenheiten im Plangebiet zugrunde legt und auf dieser Grundlage die realistischerweise zu erwartenden Entwicklungen in den Blick nimmt. Für die Beantwortung der Frage, ob die fehlende Begrenzung zentrenrelevanter Randsortimente die Verfolgung der genannten Ziele konterkariert, wird deswegen zu bedenken sein, mit welcher Wahrscheinlichkeit und in welchem Umfang sich entsprechende Betriebe im Plangebiet ansiedeln werden. Dabei ist in rechtlicher Hinsicht einzubeziehen, dass auf der Grundlage der Senatsrechtsprechung (Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364 <365 f.>) Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm grundsätzlich nur in dafür ausgewiesenen Sondergebieten zulässig sind, so dass Rand- und Nebensortimenten auch insoweit deutliche Grenzen gesetzt sind. Schließlich ist nicht erkennbar, dass das Oberverwaltungsgericht gehindert wäre, dem Begriff des Rand- und Nebensortiments als korrespondierendem Begriff zu dem des Hauptsortiments im Wege einer bundesrechtsfreundlichen Auslegung einen hinreichend begrenzten Inhalt zu geben, der - auch unter Einbeziehung der Berechtigung der Baugenehmigungsbehörde, weitere Konkretisierungen im Einklang mit diesen Vorgaben vorzunehmen - geeignet ist, negativen Auswirkungen zentrenschädlicher Sortimente auf die Zentren effektiv vorzubeugen. Sinngemäß gilt dies auch für die Regelung des Annex-Handels, für die mit Blick darauf, dass es sich um ein bloßes Anhängsel der Hauptnutzung handelt, die hierdurch ihre prägende Wirkung nicht verlieren darf, ein das mögliche Warenangebot begrenzender und mithin die zu seiner Zulassung erforderliche Ausnahmeentscheidung nach § 31 Abs. 1 BauGB hinreichend steuernder Regelungsgehalt durch Auslegung gefunden und festgeschrieben werden könnte.
- 22
-
Für den Fall, dass es im Rahmen der erneuten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts auf die Frage ankommen sollte, ob der Masterplan oder die weiteren Planungskonzepte der Antragsgegnerin selbst den Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB entsprechen, weist der Senat vorsorglich darauf hin, dass auch insoweit der unter 1. dargelegte Maßstab anzuwenden ist.
(1) Mischgebiete dienen dem Wohnen und der Unterbringung von Gewerbebetrieben, die das Wohnen nicht wesentlich stören.
(2) Zulässig sind
- 1.
Wohngebäude, - 2.
Geschäfts- und Bürogebäude, - 3.
Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes, - 4.
sonstige Gewerbebetriebe, - 5.
Anlagen für Verwaltungen sowie für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke, - 6.
Gartenbaubetriebe, - 7.
Tankstellen, - 8.
Vergnügungsstätten im Sinne des § 4a Absatz 3 Nummer 2 in den Teilen des Gebiets, die überwiegend durch gewerbliche Nutzungen geprägt sind.
(3) Ausnahmsweise können Vergnügungsstätten im Sinne des § 4a Absatz 3 Nummer 2 außerhalb der in Absatz 2 Nummer 8 bezeichneten Teile des Gebiets zugelassen werden.
(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.
(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).
(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.
(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.
(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.
(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:
- 1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung, - 2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung, - 3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung, - 4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, - 5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, - 6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, - 7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere - a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, - b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes, - c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt, - d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter, - e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern, - f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie, - g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts, - h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden, - i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d, - j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
- 8.
die Belange - a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung, - b)
der Land- und Forstwirtschaft, - c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, - d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus, - e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit, - f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
- 9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung, - 10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften, - 11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung, - 12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden, - 13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung, - 14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.
(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.
(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.
(1) Reine Wohngebiete dienen dem Wohnen.
(2) Zulässig sind
(3) Ausnahmsweise können zugelassen werden
- 1.
Läden und nicht störende Handwerksbetriebe, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets dienen, sowie kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes, - 2.
sonstige Anlagen für soziale Zwecke sowie den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienende Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke.
(4) Zu den nach Absatz 2 sowie den §§ 2, 4 bis 7 zulässigen Wohngebäuden gehören auch solche, die ganz oder teilweise der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen.
(1) Allgemeine Wohngebiete dienen vorwiegend dem Wohnen.
(2) Zulässig sind
- 1.
Wohngebäude, - 2.
die der Versorgung des Gebiets dienenden Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störenden Handwerksbetriebe, - 3.
Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke.
(3) Ausnahmsweise können zugelassen werden
(1) Reine Wohngebiete dienen dem Wohnen.
(2) Zulässig sind
(3) Ausnahmsweise können zugelassen werden
- 1.
Läden und nicht störende Handwerksbetriebe, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets dienen, sowie kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes, - 2.
sonstige Anlagen für soziale Zwecke sowie den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienende Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke.
(4) Zu den nach Absatz 2 sowie den §§ 2, 4 bis 7 zulässigen Wohngebäuden gehören auch solche, die ganz oder teilweise der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen.
Besteht der kostenpflichtige Teil aus mehreren Personen, so gilt § 100 der Zivilprozeßordnung entsprechend. Kann das streitige Rechtsverhältnis dem kostenpflichtigen Teil gegenüber nur einheitlich entschieden werden, so können die Kosten den mehreren Personen als Gesamtschuldnern auferlegt werden.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
- 1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.
In den Fällen des § 708 Nr. 4 bis 11 hat das Gericht auszusprechen, dass der Schuldner die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden darf, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit leistet. § 709 Satz 2 gilt entsprechend, für den Schuldner jedoch mit der Maßgabe, dass Sicherheit in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages zu leisten ist. Für den Gläubiger gilt § 710 entsprechend.
(1) Die Beteiligten können vor dem Verwaltungsgericht den Rechtsstreit selbst führen.
(2) Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Darüber hinaus sind als Bevollmächtigte vor dem Verwaltungsgericht vertretungsbefugt nur
- 1.
Beschäftigte des Beteiligten oder eines mit ihm verbundenen Unternehmens (§ 15 des Aktiengesetzes); Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen, - 2.
volljährige Familienangehörige (§ 15 der Abgabenordnung, § 11 des Lebenspartnerschaftsgesetzes), Personen mit Befähigung zum Richteramt und Streitgenossen, wenn die Vertretung nicht im Zusammenhang mit einer entgeltlichen Tätigkeit steht, - 3.
Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Abgabenangelegenheiten, - 3a.
Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Angelegenheiten finanzieller Hilfeleistungen im Rahmen staatlicher Hilfsprogramme zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie, wenn und soweit diese Hilfsprogramme eine Einbeziehung der Genannten als prüfende Dritte vorsehen, - 4.
berufsständische Vereinigungen der Landwirtschaft für ihre Mitglieder, - 5.
Gewerkschaften und Vereinigungen von Arbeitgebern sowie Zusammenschlüsse solcher Verbände für ihre Mitglieder oder für andere Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder, - 6.
Vereinigungen, deren satzungsgemäße Aufgaben die gemeinschaftliche Interessenvertretung, die Beratung und Vertretung der Leistungsempfänger nach dem sozialen Entschädigungsrecht oder der behinderten Menschen wesentlich umfassen und die unter Berücksichtigung von Art und Umfang ihrer Tätigkeit sowie ihres Mitgliederkreises die Gewähr für eine sachkundige Prozessvertretung bieten, für ihre Mitglieder in Angelegenheiten der Kriegsopferfürsorge und des Schwerbehindertenrechts sowie der damit im Zusammenhang stehenden Angelegenheiten, - 7.
juristische Personen, deren Anteile sämtlich im wirtschaftlichen Eigentum einer der in den Nummern 5 und 6 bezeichneten Organisationen stehen, wenn die juristische Person ausschließlich die Rechtsberatung und Prozessvertretung dieser Organisation und ihrer Mitglieder oder anderer Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder entsprechend deren Satzung durchführt, und wenn die Organisation für die Tätigkeit der Bevollmächtigten haftet.
(3) Das Gericht weist Bevollmächtigte, die nicht nach Maßgabe des Absatzes 2 vertretungsbefugt sind, durch unanfechtbaren Beschluss zurück. Prozesshandlungen eines nicht vertretungsbefugten Bevollmächtigten und Zustellungen oder Mitteilungen an diesen Bevollmächtigten sind bis zu seiner Zurückweisung wirksam. Das Gericht kann den in Absatz 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 bezeichneten Bevollmächtigten durch unanfechtbaren Beschluss die weitere Vertretung untersagen, wenn sie nicht in der Lage sind, das Sach- und Streitverhältnis sachgerecht darzustellen.
(4) Vor dem Bundesverwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht oder einem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind nur die in Absatz 2 Satz 1 bezeichneten Personen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Vor dem Bundesverwaltungsgericht sind auch die in Absatz 2 Satz 2 Nr. 5 bezeichneten Organisationen einschließlich der von ihnen gebildeten juristischen Personen gemäß Absatz 2 Satz 2 Nr. 7 als Bevollmächtigte zugelassen, jedoch nur in Angelegenheiten, die Rechtsverhältnisse im Sinne des § 52 Nr. 4 betreffen, in Personalvertretungsangelegenheiten und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhältnis von Arbeitnehmern im Sinne des § 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes stehen, einschließlich Prüfungsangelegenheiten. Die in Satz 5 genannten Bevollmächtigten müssen durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln. Vor dem Oberverwaltungsgericht sind auch die in Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 bezeichneten Personen und Organisationen als Bevollmächtigte zugelassen. Ein Beteiligter, der nach Maßgabe der Sätze 3, 5 und 7 zur Vertretung berechtigt ist, kann sich selbst vertreten.
(5) Richter dürfen nicht als Bevollmächtigte vor dem Gericht auftreten, dem sie angehören. Ehrenamtliche Richter dürfen, außer in den Fällen des Absatzes 2 Satz 2 Nr. 1, nicht vor einem Spruchkörper auftreten, dem sie angehören. Absatz 3 Satz 1 und 2 gilt entsprechend.
(6) Die Vollmacht ist schriftlich zu den Gerichtsakten einzureichen. Sie kann nachgereicht werden; hierfür kann das Gericht eine Frist bestimmen. Der Mangel der Vollmacht kann in jeder Lage des Verfahrens geltend gemacht werden. Das Gericht hat den Mangel der Vollmacht von Amts wegen zu berücksichtigen, wenn nicht als Bevollmächtigter ein Rechtsanwalt auftritt. Ist ein Bevollmächtigter bestellt, sind die Zustellungen oder Mitteilungen des Gerichts an ihn zu richten.
(7) In der Verhandlung können die Beteiligten mit Beiständen erscheinen. Beistand kann sein, wer in Verfahren, in denen die Beteiligten den Rechtsstreit selbst führen können, als Bevollmächtigter zur Vertretung in der Verhandlung befugt ist. Das Gericht kann andere Personen als Beistand zulassen, wenn dies sachdienlich ist und hierfür nach den Umständen des Einzelfalls ein Bedürfnis besteht. Absatz 3 Satz 1 und 3 und Absatz 5 gelten entsprechend. Das von dem Beistand Vorgetragene gilt als von dem Beteiligten vorgebracht, soweit es nicht von diesem sofort widerrufen oder berichtigt wird.