Verwaltungsgericht Würzburg Urteil, 12. Juni 2018 - W 1 K 18.51

Die einstweilige Anordnung vom 21. Juni 2012 wird für die Dauer von sechs Monaten, längstens jedoch bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde, wiederholt.

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Der Rechtsstreit betrifft die Frage, ob für Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis außerhalb des Insolvenzverfahrens ein Wahlrecht zwischen Klage und Duldungsbescheid besteht.

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Der Kläger nimmt den Beklagten im Klagewege nach dem Anfechtungsgesetz auf Duldung der Zwangsvollstreckung in drei in dessen Eigentum stehende Geschäftsgrundstücke in Anspruch. Der Klage liegen Gewerbesteuerforderungen gegen die Mutter des Beklagten (im Folgenden Schuldnerin) zugrunde. Der Anspruch des Klägers gegen die Schuldnerin beläuft sich auf 55 955,63 €, wobei sich die Forderung aus rückständigen Gewerbesteuerforderungen, Säumnis- und Verspätungszuschlägen, verschiedenen Gebühren und Nachzahlungszinsen zusammensetzt.

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Die Schuldnerin betrieb auf den früher ihr gehörenden Geschäftsgrundstücken einen gewerblichen Handel. Mit Prüfungsanordnung vom 13. November 2008 ordnete das Finanzamt L. eine Betriebsprüfung für die Jahre 2003 bis 2005 an; am 25. November 2008 wurde der Prüfungszeitraum auf die Jahre ab 2000 erweitert. Noch während der laufenden Betriebsprüfung übertrug die Schuldnerin mit notariellem Überlassungsvertrag vom 19. Februar 2009 die Grundstücke ihrem Sohn - dem Beklagten - unentgeltlich als Schenkung. Nachdem der Kläger der Schuldnerin im Februar 2010 die Einleitung eines Gewerbeuntersagungsverfahrens angedroht hatte, meldete die Schuldnerin ihr Gewerbe im März 2010 ab. Es wird seither unter anderem vom Beklagten weiterbetrieben.

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Nachdem mehrere Vollstreckungsversuche des Klägers gegenüber der Schuldnerin erfolglos geblieben waren und die Schuldnerin die eidesstattliche Versicherung abgegeben hatte, erhob der Kläger gegen den Beklagten beim Landgericht C. Klage nach § 4 Abs. 1 AnfG wegen Gläubigerbenachteiligung und begehrte die Duldung der Zwangsvollstreckung in die Geschäftsgrundstücke. Das Landgericht erklärte den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten für zulässig. Auf die sofortige Beschwerde des Beklagten änderte das Oberlandesgericht B. den Beschluss des Landgerichts ab und verwies den Rechtsstreit an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht. Zur Begründung führte es aus: Die Anfechtung wegen Ansprüchen aus dem Steuerschuldverhältnis im Anwendungsbereich des Anfechtungsgesetzes könne ausschließlich durch Duldungsbescheid erfolgen. Eine Klage auf Duldung der Zwangsvollstreckung vor den ordentlichen Gerichten sei ausgeschlossen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 11. Februar 2015 abgewiesen. Der Klage fehle das Rechtsschutzbedürfnis, da der Kläger zum Erlass eines Duldungsbescheides aus § 191 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 AO verpflichtet sei. Dafür spreche der eindeutige Wortlaut der abgabenrechtlichen Norm. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Der Verwaltungsgerichtshof hat auf die Berufung des Klägers den Beklagten antragsgemäß zur Duldung der Zwangsvollstreckung verurteilt. Die Klage sei zulässig. Ihr fehle weder das Rechtsschutzbedürfnis noch sei sie kraft Gesetzes unstatthaft. Die Finanzbehörden hätten zur Durchsetzung ihrer Anfechtungsansprüche ein Wahlrecht; sie könnten auf das Instrument eines Duldungsbescheids zurückgreifen oder eine Klage nach dem Anfechtungsgesetz gegen den Dritten erheben.

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Dagegen wendet sich der Beklagte mit seiner vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision. Der Wortlaut des § 191 Abs. 1 Satz 2 AO eröffne kein Wahlrecht. Die Regelung sei gegenüber dem Anfechtungsgesetz spezieller. Dem Kläger fehle das Rechtsschutzbedürfnis für eine Klage, da er sein Rechtsschutzziel genauso effektiv auf einfacherem Weg erreichen könne; insbesondere könne er auch mit einem abgabenrechtlichen Duldungsbescheid eine verjährungshemmende Wirkung erzielen. Zudem sei die Geltendmachung des Anfechtungsanspruchs durch Klage für den Bürger unter Kostengesichtspunkten belastender.

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Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. September 2015 zu ändern und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 11. Februar 2015 zurückzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

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Er verteidigt das Berufungsurteil.

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Die Landesanwaltschaft Bayern und der Vertreter des Bundesinteresses beteiligen sich am Verfahren. Sie teilen die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts.

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Die Revision ist zulässig und begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs ist die auf §§ 1, 2, 4, 7, 11 und 13 AnfG gestützte Klage schon kraft Gesetzes unstatthaft.

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Zwar kann eine Behörde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich auch dann eine Leistungsklage erheben, wenn sie den Anspruch durch Verwaltungsakt geltend machen könnte (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 - 8 C 53.09 - BVerwGE 139, 87 Rn. 12 m.w.N.). Dies gilt aber dann nicht, wenn das zugrunde liegende materielle Recht die Behörde gerade zum Erlass eines Verwaltungsaktes verpflichtet (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Oktober 1967 - 4 C 19.67 - BVerwGE 28, 153 <155> und vom 28. September 1979 - 7 C 22.78 - BVerwGE 58, 316 <318>; ebenso VGH München, Beschluss vom 13. Januar 2011 - 22 ZB 09.1525 - DVBl. 2011, 426 <427> sowie Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, Vorbemerkung § 40 VwGO Rn. 85 m.w.N.). Dieser Fall liegt hier vor. Denn § 191 Abs. 1 Satz 2 AO, der für die hier streitige Gewerbesteuer als Realsteuer nach § 1 Abs. 2 Nr. 4, § 3 Abs. 2 AO entsprechend gilt, enthält ein solches Gebot zur hoheitlichen Durchsetzung des Anfechtungsanspruchs (1). Der Senat kann ohne Anrufung des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe entscheiden, da die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 RsprEinhG für die Einleitung eines Vorlegungsverfahrens nicht gegeben sind (2).

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1. Dem Steuergläubiger steht nach § 191 Abs. 1 Satz 2 AO zur Anfechtung wegen Ansprüchen aus dem Steuerschuldverhältnis außerhalb des Insolvenzverfahrens kein Wahlrecht zwischen einer Klage nach §§ 7, 13 AnfG und einem Duldungsbescheid zu. Vielmehr hat die Anfechtung zwingend durch Duldungsbescheid zu erfolgen, soweit sie nicht im Wege der Einrede nach § 9 AnfG geltend zu machen ist (ebenso BGH, Beschlüsse vom 27. Juli 2006 - IX ZB 141/05 - ZIP 2006, 1603 und vom 21. September 2006 - IX ZB 187/05 - FamRZ 2006, 1836; OLG Celle, Beschluss vom 6. August 2012 - 13 W 64/12 - juris Rn. 6; OLG Bamberg, Beschluss vom 25. März 2013 - 6 W 7/13 - n.v., S. 3; Huber, Anfechtungsgesetz, 11. Aufl. 2016, § 7 Rn. 24; a.A. BFH, Beschluss vom 1. Dezember 2005 - VII B 95/05 - BFH/NV 2006, 701).

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Maßgebend für die Auslegung von Gesetzen ist der in der Norm zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Der Erfassung des objektiven Willens des Gesetzgebers dienen die anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung aus dem Wortlaut der Norm, der Systematik, ihrem Sinn und Zweck sowie aus den Gesetzesmaterialien und der Entstehungsgeschichte. Unter ihnen hat keine einen unbedingten Vorrang vor einer anderen. Sie schließen einander nicht aus, sondern ergänzen sich gegenseitig. Das gilt auch für die Heranziehung der Gesetzesmaterialien, soweit sie auf den objektiven Gesetzesinhalt schließen lassen. Ausgangspunkt der Auslegung ist der Wortlaut der Vorschrift (stRspr, vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 17. Mai 1960 - 2 BvL 11/59 - BVerfGE 11, 126 <130 f.> und Urteil vom 19. März 2013 - 2 BvR 2628/10, 2 BvR 2883/10, 2 BvR 22 BvR 2155/11 - BVerfGE 133, 168 Rn. 66; BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 - 9 C 10.14 - BVerwGE 151, 255 Rn. 18). Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder über die Bedeutung der Bestimmung. Der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift kommt für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können (BVerfG, Urteil vom 21. Mai 1952 - 2 BvH 2/52 - BVerfGE 1, 299 <312>; Kammerbeschluss vom 31. März 2016 - 2 BvR 1576/13 - NVwZ-RR 2016, 521 Rn. 63 m.w.N.).

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Hiervon ausgehend ist ein Wahlrecht zwischen Duldungsbescheid und Klage zu verneinen. Für diese Auslegung sprechen der Wortlaut der Norm, die Gesetzessystematik sowie der Normzweck (a - c); demgegenüber lässt sich aus der Entstehungsgeschichte kein klares Ergebnis ableiten, das die gefundene Auslegung maßgeblich beeinflussen könnte (d).

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a) § 191 Abs. 1 AO lautet:

"Wer kraft Gesetzes für eine Steuer haftet (Haftungsschuldner), kann durch Haftungsbescheid, wer kraft Gesetzes verpflichtet ist, die Vollstreckung zu dulden, kann durch Duldungsbescheid in Anspruch genommen werden. Die Anfechtung wegen Ansprüchen aus dem Steuerschuldverhältnis außerhalb des Insolvenzverfahrens erfolgt durch Duldungsbescheid, soweit sie nicht im Wege der Einrede nach § 9 des Anfechtungsgesetzes geltend zu machen ist; bei der Berechnung von Fristen nach den §§ 3 und 4 des Anfechtungsgesetzes steht der Erlass eines Duldungsbescheids der gerichtlichen Geltendmachung der Anfechtung nach § 7 Abs. 1 des Anfechtungsgesetzes gleich. Die Bescheide sind schriftlich zu erteilen."

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Der Wortlaut des § 191 Abs. 1 Satz 2 AO spricht durch die apodiktische Formulierung "Die Anfechtung... erfolgt durch Duldungsbescheid" für ein Gebot zur hoheitlichen Durchsetzung des Anfechtungsanspruchs. Denn die Formulierung "erfolgt durch" ist nach juristischem Sprachgebrauch gleichbedeutend mit "Die Anfechtung ... hat durch Duldungsbescheid zu erfolgen". Demgegenüber fehlen Anhaltspunkte für ein Wahlrecht: Die Klage auf Duldung der Zwangsvollstreckung vor den ordentlichen Gerichten wird in der Norm nicht genannt; ein Wahlrecht wird auch nicht durch die Wortfolge "kann ... erfolgen" angedeutet. Vielmehr ist die einzig erwähnte Ausnahme zum Duldungsbescheid die einredeweise Geltendmachung nach § 9 AnfG. Damit spricht der Wortlaut dafür, dass die Anfechtung - abgesehen von der Einrede - ausschließlich durch Erlass eines Duldungsbescheids vorgenommen werden kann.

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b) Die Systematik des Gesetzes stützt dieses Auslegungsergebnis.

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Der in Rede stehende § 191 Abs. 1 Satz 2 AO wurde durch das Gesetz zur Bereinigung von steuerlichen Vorschriften vom 22. Dezember 1999 (BGBl. I S. 2601) neu in den im Übrigen unverändert gelassenen § 191 Abs. 1 AO eingefügt. Er stellt sich damit als spezielleres Gesetz (lex specialis) und zugleich als späteres Gesetz (lex posterior) einerseits gegenüber der allgemeinen Unterscheidung zwischen Haftungs- und Duldungsbescheiden in § 191 Abs. 1 Satz 1 AO und andererseits gegenüber den Anfechtungsregelungen in § 7 Abs. 1 und § 13 AnfG, die eine gerichtliche Geltendmachung des Anfechtungsrechts normieren, dar. Hinsichtlich der Berechnung von Fristen nach den §§ 3 und 4 AnfG steht der Erlass eines Duldungsbescheids der gerichtlichen Geltendmachung der Anfechtung nach § 7 Abs. 1 AnfG ausdrücklich gleich (§ 191 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 AO).

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Für ein Wahlrecht spricht auch nicht die Übergangsvorschrift des Art. 97 § 11b Satz 1 EGAO. Zwar ist danach der mit dem benannten Bereinigungsgesetz vom 22. Dezember 1999 neu eingefügte § 191 Abs. 1 Satz 2 AO rückwirkend zum 1. Januar 1999 anzuwenden, ohne dass das Verhältnis zu bereits erhobenen Klagen nach §§ 7, 13 AnfG klargestellt wird. Wenn die hier auszulegende Norm ihrem Wortlaut entsprechend nur noch den Duldungsbescheid zulässt, könnte dies bedeuten, dass eine in der Zeit von Januar bis Dezember 1999 erhobene Klage rückwirkend unzulässig geworden ist. Dieser Umstand zwingt jedoch nicht zur Annahme eines Wahlrechts. Abgesehen davon, dass einer bloßen Übergangsvorschrift kein entscheidendes Gewicht für die Auslegung einer Hauptregelung zukommt, ließe sich der aufgezeigte Konflikt, sollte er tatsächlich entstanden sein, ohne Weiteres lösen, sei es dadurch, dass man die fristwahrende Wirkung einer während der Übergangszeit schon erhobenen Klage bejaht, sei es durch eine aus Gründen des Vertrauensschutzes gebotene teleologische Reduktion der Übergangsregelung bezüglich der in der Übergangsfrist anhängig gemachten Klagen.

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c) Schließlich spricht auch der Normzweck des § 191 Abs. 1 Satz 2 AO für das gefundene Normverständnis.

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Die Anfechtung ist ein einfaches und wirkungsvolles Mittel, um dem Gläubiger den Vollstreckungszugriff auf Gegenstände zu erhalten, die sein Schuldner in anfechtbarer Weise weggegeben hat. In der Regel wird die Anfechtung im Zivilrechtsweg mittels Klage geltend gemacht (§ 13 AnfG). Für den Sonderfall der Anfechtung wegen Ansprüchen aus dem Steuerschuldverhältnis regelt § 191 Abs. 1 Satz 2 AO - hiervon abweichend -, dass die Anfechtung durch Duldungsbescheid erfolgt. Der Gläubiger ist hier stets eine Finanzbehörde; dieser wird durch die Regelung die Befugnis zu hoheitlichem Handeln eingeräumt. Es liegt nahe, dass der Gesetzgeber damit zugleich die klageweise Geltendmachung ausschließen wollte, denn durch den Bescheid steht der Behörde bereits ein einfaches, schnelles und kostengünstiges Instrument zur Verfügung, um die Anfechtung geltend zu machen. Da der Duldungsbescheid der Klage hinsichtlich der Anfechtungsfristen ausdrücklich gleichgestellt wird (§ 191 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 AO), ist dieses Instrument auch ebenso effektiv wie eine Klage nach § 13 AnfG (vgl. Huber, Anfechtungsgesetz, 11. Aufl. 2016, § 7 Rn. 24). Für eine daneben bestehende Klagemöglichkeit, also ein Wahlrecht zwischen Duldungsbescheid und Klage, ist kein Bedürfnis erkennbar. Im Gegenteil: Ein Wahlrecht würde kaum lösbare Unklarheiten hinsichtlich des Rechtsweges schaffen, wenn der Anfechtungsgegner eine vorbeugende negative Feststellungsklage gegen eine drohende Anfechtung erhebt. Denn der Rechtsweg könnte nicht eindeutig bestimmt werden, wenn noch offen wäre, ob die Finanzbehörde von ihrer hoheitlichen Befugnis zum Erlass eines Duldungsbescheides Gebrauch machen will oder aber eine Klageerhebung beabsichtigt (vgl. BGH, Beschluss vom 27. Juli 2006 - IX ZB 141/05 - ZIP 2006, 1603 unter Hinweis auf BGH, Urteil vom 29. November 1990 - IX ZR 265/89 - NJW 1991, 1061).

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d) Demgegenüber lässt sich aus der Entstehungsgeschichte des § 191 Abs. 1 Satz 2 AO kein klares Ergebnis ableiten. Aus den Gesetzesmaterialien lassen sich sowohl Argumente für die obenstehende Auslegung (aa) als auch solche dagegen, also für die Beibehaltung eines Wahlrechts anführen (bb). Angesichts dessen kann aus der historischen Auslegung nicht eindeutig auf den objektiven Gesetzesinhalt geschlossen werden (cc).

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aa) Die nachfolgende Begründung aus den Gesetzgebungsmaterialien zu § 191 Abs. 1 Satz 2 AO (BT-Drs. 14/1514 S. 48) spricht dafür, dass der Gesetzgeber ausschließlich den Erlass eines Duldungsbescheids für die Finanzbehörden vorsehen wollte:

"Im Interesse der Rechtsklarheit, zur Vermeidung von Haushaltsausfällen und zur Vermeidung erheblichen Aufwandes bei den Amtsgerichten und der Finanzverwaltung soll in § 191 Abs. 1 AO eindeutig geregelt werden, dass die Finanzbehörden die Anfechtung wegen Ansprüchen aus dem Steuerschuldverhältnis außerhalb des Insolvenzverfahrens auch ab dem 1. Januar 1999 durch Duldungsbescheid vornehmen. Ein Duldungsbescheid ist allerdings wie bisher entbehrlich, wenn die Anfechtung im Wege der Einrede geltend gemacht wird. Die Regelung begründet keine neuen Anfechtungstatbestände."

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Die Formulierung "durch Duldungsbescheid vornehmen" sowie der ausschließliche Hinweis auf die alternative Anfechtung im Wege der Einrede zeigt keinerlei Wahlrecht auf; eine Klage wird nicht erwähnt. Die Beschränkung der Finanzbehörde auf den Duldungsbescheid ist im Übrigen eine klare und eindeutige Regelung, die zur Vermeidung von Haushaltsausfällen dadurch beiträgt, dass der Erlass eines Duldungsbescheids eine einfache und schnelle Möglichkeit darstellt, die Anfechtung vorzunehmen. Auch vermeidet die Anfechtung allein durch Duldungsbescheid Aufwand bei den Zivilgerichten, weil diese mit Klagen der Finanzbehörden nicht mehr befasst werden können. Schließlich dürfte der Erlass eines Duldungsbescheids für die Finanzbehörden in der überwiegenden Zahl der Fälle einen geringeren Aufwand darstellen als die Erhebung einer Klage vor den Zivilgerichten, zumal sich an den Erlass eines Duldungsbescheids nicht immer ein gerichtliches Verfahren anschließt. Demgegenüber lassen sich mit einem Wahlrecht vor allem die Zwecke der Rechtssicherheit sowie der Entlastung der Amtsgerichte und der Finanzverwaltung nicht erreichen.

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bb) Für ein Wahlrecht könnte allerdings die Formulierung sprechen, dass die Finanzbehörden die Anfechtung "auch" ab dem 1. Januar 1999 durch Duldungsbescheid vornehmen. Dies könnte als klarstellender Hinweis dahin verstanden werden, dass lediglich der frühere Rechtszustand wiederhergestellt werden sollte, der im Zuge der Insolvenzrechtsreform mit dem Inkrafttreten des Anfechtungsgesetzes vom 5. Oktober 1994 am 1. Januar 1999 unklar geworden war. Für eine solche Auslegung könnte auch der unmittelbar vorangehende Absatz in der Gesetzesbegründung herangezogen werden:

"Vor Inkrafttreten des neuen Insolvenzrechtes am 1. Januar 1999 konnten die Finanzbehörden nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs und des Bundesverwaltungsgerichts auch denjenigen durch Duldungsbescheid nach § 191 AO in Anspruch nehmen, der nach dem damals geltenden Anfechtungsgesetz verpflichtet war, die Vollstreckung zu dulden (...). Nach dem ab dem 1. Januar 1999 geltenden Anfechtungsgesetz ist dagegen unklar, ob die Finanzbehörden im Falle der Anfechtung außerhalb des Insolvenzverfahrens noch Duldungsbescheide erlassen dürfen oder ob sie die Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis im Wege der Klage vor dem Zivilgericht geltend machen müssen."

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Die in Bezug genommene Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs und des Bundesverwaltungsgerichts hatte die gängige Praxis der Finanzbehörden, das Anfechtungsrecht auch im Wege eines Duldungsbescheids geltend zu machen, gebilligt. Sie sahen § 191 AO als Spezialregelung gegenüber § 9 AnfG a.F. (§ 13 AnfG n.F.) an, die nicht ihrerseits durch die Möglichkeit der zivilprozessualen Klage verdrängt wurde (vgl. BFH, Urteil vom 2. März 1983 - VII R 120/82 - BFHE 138, 10 <12>; BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 1990 - 8 B 64.90 - Buchholz 401.0 § 191 AO Nr. 4 S. 11). Nach der Neufassung des Anfechtungsgesetzes durch das Einführungsgesetz zur Insolvenzordnung vom 5. Oktober 1994 (BGBl. I S. 2911) war die Rechtslage unklar. Es war umstritten, ob eine andere als die gerichtliche Geltendmachung überhaupt noch möglich sein sollte (bejahend etwa: Fett/Barten, DStZ 1999, 91 <92>; Claßen, DStR 1999, 72 <73>; verneinend etwa Huber, ZIP 1998, 897 <902> und Nerlich/Niehus, AnfG, 2000, § 13 Rn. 24). Ausgelöst wurde dieser Streit vor allem durch die Gesetzesbegründung zur Neufassung des § 7 Abs. 1 AnfG (vgl. BT-Drs. 12/3803 S. 57), in der betont wurde, dass die Anknüpfung der Fristen an die gerichtliche Geltendmachung "mittelbar auch zum Ausdruck (bringe), dass die Finanzbehörden nicht mehr berechtigt sein sollen, das Anfechtungsrecht im Wege des Duldungsbescheids nach § 191 der Abgabenordnung geltend zu machen."

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cc) Eindeutig ist indes auch die vorgenannte Interpretation der Gesetzesmaterialien nicht. So muss die Gegenüberstellung von Duldungsbescheid auf der einen und Klage vor dem Zivilgericht auf der anderen Seite nicht zwingend im Sinne einer gewollten Klarstellung des Wahlrechts ausgelegt werden. Mindestens ebenso naheliegend ist, dass der Gesetzgeber mit § 191 Abs. 1 Satz 2 AO gerade zum Ausdruck bringen wollte, dass nunmehr eine klare und eindeutige Entscheidung für die speziellere Handlungsform, den Duldungsbescheid, getroffen werden sollte.

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Schon angesichts dieser Unklarheiten ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte kein eindeutiges Bild. Damit bleibt es bei dem durch die drei übrigen Auslegungsmethoden gefundenen Ergebnis: Die Anfechtung durch die Finanzbehörde nach § 191 Abs. 1 Satz 2 AO muss - abgesehen von der Einrede - zwingend durch Erlass eines Duldungsbescheids erfolgen.

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2. Die vorstehende Auslegung stimmt nicht mit der Rechtsansicht überein, die der Bundesfinanzhof in seinem Beschluss vom 1. Dezember 2005 - VII B 95/05 - (BFH/NV 2006, 701) vertreten hat. Das nötigt jedoch nicht zu einer Vorlage der Sache an den Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes gemäß §§ 11 ff. RsprEinhG. Denn die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 RsprEinhG für die Einleitung eines Vorlegungsverfahrens sind nicht gegeben. Der Beschluss des Bundesfinanzhofs beruht nicht auf der unterschiedlichen Beantwortung einer identischen Rechtsfrage im Sinne von § 2 Abs. 1 RsprEinhG.

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Nach § 2 Abs. 1 RsprEinhG muss sich die Rechtsfrage auf der Grundlage von Vorschriften stellen, die in ihrem Regelungsgehalt gänzlich übereinstimmen und nach denselben Prinzipien auszulegen sind (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschlüsse vom 6. Februar 1973 - GmS-OGB 1/72 - BVerwGE 41, 363 <365> und vom 12. März 1987 - GmS-OGB 6/86 - BVerwGE 77, 370 <373>). Darüber hinaus muss die Rechtsfrage sowohl für den erkennenden Senat in der anhängigen Sache als auch für den divergierenden Senat in der bereits entschiedenen Sache entscheidungserheblich sein (BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2015 - 9 C 10.14 - BVerwGE 151, 255 Rn. 34; vgl. BAG, Urteil vom 7. Dezember 2005 - 5 AZR 254/05 - juris Rn. 34; BGH, Beschluss vom 18. Februar 2002 - II ZR 331/00 - NJW 2002, 1207 <1208>; vgl. auch Pietzner, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Anh. § 11 RsprEinhG Rn. 13, Stand Januar 2000).

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An der letztgenannten Voraussetzung fehlt es hier. In der Entscheidung des Bundesfinanzhofs ging es um die damals als rechtsgrundsätzlich aufgeworfenen Fragen, wann das Finanzamt das Recht zum Erlass eines Duldungsbescheides verliert, ob das Finanzamt auch nach dem neuen Anfechtungsgesetz sein Anfechtungsrecht mittels Duldungsbescheids geltend machen kann und ob das Finanzamt gegen Treu und Glauben verstößt, wenn es nach Einziehung der gepfändeten Forderung den Bereicherungsanspruch des Dritten erfüllt und sich dabei die Rückforderung im Wege eines Duldungsbescheids vorbehält. Damit stand bei keiner der Fragen die im vorliegenden Fall entscheidungserhebliche Frage inmitten, ob die Behörde das Anfechtungsrecht statt durch Duldungsbescheid wahlweise durch Klage ausüben kann.

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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 2 VwGO.

1

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

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1. Der geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.

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Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, wenn sie eine abstrakte, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder im Interesse der Rechtsfortbildung in einem Revisionsverfahren geklärt werden muss. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, wenn sich die aufgeworfene Frage im Revisionsverfahren nicht stellen würde, wenn sie bereits geklärt ist bzw. aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegung und auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann oder wenn sie einer abstrakten Klärung nicht zugänglich ist (BVerwG, Beschlüsse vom 1. April 2014 - 1 B 1.14 - AuAS 2014, 110 und vom 10. März 2015 - 1 B 7.15 - juris).

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Die Beschwerde hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,

"ob die Streichung des § 100a Abs. 1 BVFG 2001 durch Art. 2 Nr. 2a des Gesetzes zur Änderung des Häftlingshilfegesetzes und zur Bereinigung des Bundesvertriebenengesetzes vom 07.11.2015 dazu geführt hat, dass nunmehr in noch offenen Bescheinigungsverfahren nach § 15 Abs. 1 BVFG von Antragstellern, die vor dem 07.09.2001 im Wege des Aufnahmeverfahrens nach Deutschland übergesiedelt sind und denen hier antragsgemäß oder ohne förmliche bestandskräftige Ablehnung eines Antrags auf Ausstellung einer Bescheinigung nach § 15 Abs. 1 BVFG eine Bescheinigung nach § 15 Abs. 2 BVFG ausgestellt wurde, nicht mehr auf die ab dem 07.09.2001 geltende, sondern auf die Rechtslage zum Zeitpunkt der Übersiedlung nach Deutschland abzustellen ist,

oder

ob § 100a Abs. 1 BVFG 2001 trotz Streichung der Vorschrift durch den Gesetzgeber in den vorgenannten Fällen weiterhin anzuwenden ist."

5

Dies rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Denn die aufgeworfene Frage kann bereits anhand des Gesetzes unter Berücksichtigung der anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden.

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Nach Art. 20 Abs. 3 GG ist die Rechtsprechung an Gesetz und Recht gebunden. Die Gerichte sind kraft der Bindungswirkung einschlägig gültiger Normen zu deren Anwendung verpflichtet, dürfen sich über ihre Gesetzesbindung nicht hinwegsetzen. Der Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) schließt es aus, dass die Gerichte Befugnisse beanspruchen, die die Verfassung dem Gesetzgeber übertragen hat, indem sie sich aus der Rolle des Normanwenders in die einer normsetzenden Instanz begeben und damit der Bindung an Recht und Gesetz entziehen (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 26. September 2011 - 2 BvR 2216/06, 2 BvR 42 BvR 469/07 - NJW 2012, 669 = juris Rn. 44 und vom 23. Mai 2016 - 1 BvR 2230/15, 1 BvR 21 BvR 2231/15 - juris Rn. 36, jeweils m.w.N.).

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Diese Verfassungsgrundsätze verbieten es dem Richter zwar nicht, das Recht fortzuentwickeln. Anlass zu richterlicher Rechtsfortbildung besteht insbesondere dort, wo Programme ausgefüllt, Lücken geschlossen, Wertungswidersprüche aufgelöst werden oder besonderen Umständen des Einzelfalls Rechnung getragen wird (BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 - 2 BvR 2661/06 - BVerfGE 126, 286 <306> und Kammerbeschluss vom 26. September 2011 - 2 BvR 2216/06, 2 BvR 42 BvR 469/07 - NJW 2012, 669 = juris Rn. 46). Der Befugnis zur "schöpferischen Rechtsfindung und Rechtsfortbildung" sind allerdings mit Rücksicht auf den aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit unverzichtbaren Grundsatz der Gesetzesbindung der Rechtsprechung Grenzen gesetzt (BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. Mai 2016 - 1 BvR 2230/15, 1 BvR 21 BvR 2231/15 - juris Rn. 37 m.w.N.). Der Richter darf sich nicht dem vom Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck des Gesetzes entziehen. Er muss die gesetzgeberische Grundentscheidung respektieren und den Willen des Gesetzgebers unter gewandelten Bedingungen möglichst zuverlässig zur Geltung bringen. Er hat hierbei den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung zu folgen. Eine Interpretation, die als richterliche Rechtsfortbildung den klaren Wortlaut des Gesetzes hintanstellt, keinen Widerhall im Gesetz findet und vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich oder - bei Vorliegen einer erkennbar planwidrigen Gesetzeslücke - stillschweigend gebilligt wird, greift unzulässig in die Kompetenzen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers ein (BVerfG, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 1 BvR 918/10 - BVerfGE 128, 193 = juris Rn. 53, Kammerbeschlüsse vom 3. März 2015 - 1 BvR 3226/14 - ZGMR 2015, 121 = juris Rn. 18 und vom 23. Mai 2016 - 1 BvR 2230/15, 1 BvR 21 BvR 2231/15 - juris Rn. 39). Rechtsfortbildung überschreitet die zulässigen Grenzen, wenn sie deutlich erkennbare, möglicherweise sogar ausdrücklich im Wortlaut dokumentierte gesetzliche Entscheidungen abändert oder ohne ausreichende Rückbindung an gesetzliche Aussagen neue Regelungen schafft (BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 - 2 BvR 2661/06 - BVerfGE 126, 286 <306>). Hat der Gesetzgeber eine eindeutige Entscheidung getroffen, dürfen die Gerichte diese nicht aufgrund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändern oder durch judikative Lösung ersetzen (BVerwG, Urteil vom 18. April 2013 - 5 C 18.12 - Buchholz 436.511 § 93 SGB VIII Nr. 5 = juris Rn. 22 m.w.N.).

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Nach diesen Maßstäben ist die vom Berufungsgericht vertretene Auffassung, dass die aufgehobene Vorschrift des § 100a Abs. 1 BVFG 2001 auf Fälle der vorliegenden Art nicht anwendbar ist, nicht zu beanstanden. Art. 2 Nr. 2. a) des Gesetzes zur Änderung des Häftlingshilfegesetzes und zur Bereinigung des Bundesvertriebenengesetzes vom 7. November 2015 (BGBl. I S. 1922) ist einer einschränkenden Auslegung dahingehend, dass § 100a Abs. 1 BVFG 2001 trotz Streichung weiterhin ganz oder teilweise anzuwenden ist, nicht zugänglich. Voraussetzung für eine teleologische Reduzierung ist, dass der Wortlaut einer Vorschrift zu weit gefasst ist, diese also auch Fälle umfasst, die der inneren Teleologie (Zielsetzung) des Gesetzes widersprechen. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor, weil bei einer Auslegung der Norm in dem Sinne, dass § 100a Abs. 1 BVFG 2001 trotz Streichung als fortbestehend zu behandeln ist, der Aufhebungsakt seines Anwendungsbereichs gänzlich beraubt würde und folglich nicht nur eine Einschränkung des Anwendungsbereichs vorliegen würde. Zwar ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien, dass die Streichung des § 100a Abs. 1 BVFG 2001 lediglich der Rechtsbereinigung dienen sollte und der Gesetzgeber davon ausging, dass sich der Zweck der Norm erledigt habe (BT-Drs. 18/4625 S.11). Diese unzutreffende tatsächliche Einschätzung berechtigt die Judikative indes auch dann nicht, sich über den eindeutig erkennbaren Willen des Gesetzgebers, die Vorschrift aufzuheben, hinwegzusetzen, wenn sie auf einem offenkundigen Irrtum des Gesetzgebers beruhte und etwa die durch die eindeutig gewollte Aufhebung des § 100a Abs. 1 BVFG 2001 bewirkten Rechtsfolgen von dem Gesetzgeber nicht gewollt gewesen wären. Der Gesetzgeber hat daher selbst tätig zu werden, falls er seine irrtümliche Vorstellung, dass die Norm keinen Anwendungsbereich mehr hat, korrigieren will.

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2. Im Übrigen wirft das Beschwerdevorbringen eine bestimmte abstrakte, klärungsbedürftige Rechtsfrage zu einer Norm des revisiblen Rechts nicht auf. Dies gilt insbesondere, soweit die Beschwerde (s. S. 13 der Beschwerdeschrift) Zweifel äußert, ob das Bundesverwaltungsgericht heute noch an der im Urteil vom 19. Oktober 2000 (- 5 C 44.99 -) erfolgten Auslegung des § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BVFG festhalten würde.

10

3. Von einer weitergehenden Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).

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4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.

I.

Der Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

I.

Der 1949 geborene Kläger war von 1978 bis zum Jahr 1990 Erster Bürgermeister der Beklagten. Das Amtsgericht B. verurteilte ihn mit rechtskräftigem Urteil vom 23. Juni 2008 wegen Betrugs in 17 Fällen zu einer Freiheitsstrafe von drei Jahren. Der Kläger hatte interessierten Personen in den Jahren 2000 bis 2006 Festgeldanlagen in Österreich angeboten, das Geld jedoch nicht vertragsgemäß angelegt, sondern für eigene Zwecke verwendet, wodurch ein Schaden in Höhe von 550.000 € entstanden war.

Der Kläger beantragte Anfang des Jahres 2009 erstmals die Gewährung von Pflichtehrensold. Die Beklagte teilte dem Kläger daraufhin mit Schreiben vom 24. März 2009 mit, dass ihm aufgrund seiner Verurteilung kein Pflichtehrensold gewährt werden könne. Mit Schreiben vom 9. Mai 2010 bat der Kläger um nochmalige Behandlung seiner Ehrensoldtätigkeit. Die Beklagte lehnte die Bewilligung mit Schreiben vom 14. Juni 2010 ein zweites Mal ab. Pflichtehrensold könne nur gewährt werden, wenn der Empfänger des Ehrensolds würdig sei. Diese Voraussetzung sei aber aufgrund der rechtskräftigen Verurteilung nicht gegeben. Damit habe der Antrag abgelehnt werden müssen.

Mit der hiergegen erhobenen Klage hat der Kläger zuletzt beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 14. Juni 2010 zu verpflichten, dem Kläger rückwirkend ab 1. März 2009 Pflichtehrensold zu gewähren,

hilfsweise, den Antrag des Klägers auf Gewährung von Pflichtehrensold unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu verbescheiden.

Das Verwaltungsgericht verpflichtete die Beklagte mit Urteil vom 30. November 2012 unter Aufhebung des Bescheids vom 14. Juni 2010, den Antrag des Klägers auf Gewährung von Pflichtehrensold neu zu verbescheiden. Der Kläger habe keinen Rechtsanspruch auf Gewährung von Pflichtehrensold, so dass der Hauptantrag in der Sache keinen Erfolg haben könne. Die Frage, ob der Kläger einen Anspruch auf Gewährung von Pflichtehrensold bzw. einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung darüber habe, beurteile sich nach Art. 59 Abs. 1 Satz 1 KWBG. Danach sei einem Ersten Bürgermeister für die Zeit nach dem Ausscheiden aus dem Amt Ehrensold zu bewilligen, wenn er aus dieser Tätigkeit außer einem Übergangsgeld keine Versorgung erhalte, entweder das 60. Lebensjahr vollendet habe oder dienstunfähig sei und dieses Amt in derselben Gemeinde zwölf Jahre bekleidet habe oder aus diesem Amt nach mindestens zehn Jahren wegen Dienstunfähigkeit ausscheide. Der Kläger erfülle zwar in seiner Person all diese Anspruchsvoraussetzungen, habe aber dennoch keinen Anspruch auf Gewährung von Pflichtehrensold, sondern lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über diese Frage. Denn nicht nur die Entscheidung, ob die Gewährung von Pflichtehrensold wegen Unwürdigkeit zurückzunehmen sei, sondern auch die Entscheidung, ob die Gewährung von Pflichtehrensold wegen Unwürdigkeit (von Beginn an) zu versagen sei, stehe im Ermessen der Gemeinde. Die strafrechtliche Verurteilung des Klägers sei geeignet, die Annahme seiner Unwürdigkeit im Sinne des Art. 59 Abs. 5 KWBG zu rechtfertigen. Die Vorschrift erfasse ihrem Wortlaut nach allerdings nur die Fallgestaltung, dass jemand nach Vollendung seines 60. Lebensjahrs bereits Ehrensold erhalten habe und sich später Umstände ergäben, die die Frage der Unwürdigkeit aufwerfen würden. Die hier vorliegende Situation sei damit nicht vom Wortlaut der Vorschrift erfasst, denn der Kläger sei bereits vor Entstehung des Pflichtehrensolds aus dem Bürgermeisteramt ausgeschieden. Damit stelle sich die Frage, ob die Gewährung von Pflichtehrensold aufgrund der zwischen 2000 und 2006 begangenen Straftaten von Anfang an habe versagt werden können. Es sei schwer nachvollziehbar, wenn - gemäß dem Grundsatz „dolo agit, qui petit, quod statim redditurus est“ - in Fällen, in denen die Unwürdigkeit angenommen und Pflichtehrensold nicht gewährt werden solle, erst der Anspruch bejaht, Pflichtehrensold gewährt und diese Entscheidung unmittelbar zurückgenommen werden müsste. In diesen Fällen stehe die Versagung der Gewährung von Pflichtehrensold im Ermessen der Gemeinde. Das Gericht teile die Einschätzung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, das in Ziff. 3.7 seiner Bekanntmachung vom 18. Januar 1986 - Ehrensold für frühere Bürgermeister und Bezirkstagspräsidenten - hinsichtlich der Frage, ob Pflichtehrensold wegen Unwürdigkeit von Anfang an zu versagen sei, ebenfalls von einer Ermessensentscheidung ausgehe. Das „kann“ in Art. 59 Abs. 5 KWBG beziehe sich also nicht nur auf die Rücknahme, sondern auch auf die anfängliche Nichtgewährung. Die Klage habe im Hilfsantrag Erfolg. Denn der Kläger habe einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Gewährung von Pflichtehrensold. Dieser Anspruch sei durch die angefochtene Entscheidung nicht erfüllt, da die Beklagte, wie sich aus der Formulierung des angefochtenen Bescheids und der zugrundeliegenden Gemeinderatsbeschlüsse ergebe, von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen sei. Damit sei der angefochtene Bescheid ermessensfehlerhaft und aufzuheben. Bei der Neuverbescheidung werde die Beklagte den Zweck der Gewährung von Pflichtehrensold in ihre Erwägungen einzustellen haben. Dieser liege zum einen in der Berücksichtigung der für eine Gemeinde geleisteten Dienste, zum anderen stelle der Pflichtehrensold einen Ausgleich für gewisse wirtschaftliche Nachteile dar, die der frühere Bürgermeister in seinem privaten Beruf infolge der Amtstätigkeit erlitten habe. Zu beachten sei auch, dass Pflichtehrensold als eine Art Treueprämie gedacht sei. Die Beklagte werde darüber entscheiden müssen, wie sich die Gesamtumstände des konkreten Falles auf ihre Entscheidung über die Würdigkeit des Klägers auswirke. Dabei werde sie zu überlegen haben, ob die Tatsache, dass der Kläger die Taten, derentwegen er rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe verurteilt worden sei, nach seiner Amtszeit begangen habe, eine Auswirkung auf die Entscheidung habe. In die Abwägungsentscheidung werde die Beklagte auch einzustellen haben, ob und wie sich der Umstand auswirke, dass der Kläger bei seinen rechtswidrigen Taten weder die Gemeinde geschädigt habe, noch seine frühere Amtsstellung zur Tatbegehung ausgenutzt habe. Auf der anderen Seite dürften keine Umstände einfließen, die bereits in das Strafmaß eingeflossen seien. Zu berücksichtigen sei auch, dass das Bayerische Beamtenversorgungsgesetz in Art. 80 eine Regelung über den Verlust der Versorgung infolge Verurteilung getroffen habe. Zwar sei die Pflichtehrensoldgewährung nicht mit Beamtenversorgung vergleichbar, allerdings könne die dortige Regelung zur groben Orientierung dienen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die (vom Verwaltungsgericht) zugelassene Berufung. Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Abänderung des angefochtenen Urteils und unter Aufhebung ihres Bescheids vom 14. Juni 2010 zu verpflichten, dem Kläger rückwirkend ab 1. März 2009 Pflichtehrensold zu gewähren.

Art. 59 Abs. 1 KWBG sei keine Ermessensvorschrift. Art. 59 Abs. 5 KWBG, auf den sich das Verwaltungsgericht bei seiner Entscheidung gestützt habe, besage lediglich, dass die Bewilligung des Ehrensolds zurückgenommen werden könne, wenn sich der Empfänger des Ehrensolds nicht würdig erweise. Da dem Kläger jedoch kein Pflichtehrensold gewährt worden sei, sei Art. 59 Abs. 5 KWBG dem Wortlaut nach nicht anwendbar. Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass der Pflichtehrensold auch von Anfang an versagt werden könne, wenn sich der Empfänger des Ehrensolds nicht würdig erweise. Das Verwaltungsgericht habe sich diesbezüglich auf eine Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern berufen. Im Gesetz sei diese Möglichkeit nicht vorgesehen. Zu berücksichtigen sei auch, dass das Gesetz über kommunale Wahlbeamte im Jahr 2012 neu gefasst, eine entsprechende Änderung oder Klarstellung jedoch bei der Neufassung nicht berücksichtigt worden sei. Es sei daher davon auszugehen, dass der Gesetzgeber davon auch keinen Gebrauch habe machen wollen. Selbst wenn man mit dem Verwaltungsgericht annehmen wolle, dass der Pflichtehrensold auch schon von Anfang an versagt werden könne, scheitere die Anwendung des Art. 59 Abs. 5 KWBG jedenfalls daran, dass eine Unwürdigkeit im Sinne dieser Vorschrift vorliegend nicht gegeben sei. Art. 59 Abs. 5 KWBG setzte nämlich voraus, dass sich der Empfänger gerade in Bezug auf den Pflichtehrensold als nicht würdig erweise. Als einziger Grund für die mögliche Nichtwürdigkeit des Klägers komme jedoch dessen Verurteilung wegen Betrugs im Jahr 2008 in Betracht. Die diesem Urteil zugrunde liegenden Vorgänge hätten sich in den Jahren 2000 bis 2006 ereignet. Bürgermeister sei der Kläger von 1978 bis 1990 gewesen. Es bestehe daher zwischen den Vorgängen, die zu seiner Verurteilung geführt hätten, und der Tätigkeit des Klägers als Bürgermeister der Beklagten weder ein zeitlicher noch ein inhaltlicher Zusammenhang. Zur Unwürdigkeit in Bezug auf den Ehrensold könnten jedoch entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nur Verfehlungen führen, die während der Amtsführung oder im Zusammenhang mit dem Amt passiert seien. Nur wenn der Bürgermeister der Gemeinde oder dem Ansehen des Amts schade, könne es gerechtfertigt sein, ihm den Ehrensold zu versagen. Dies ergebe sich bereits aus dem Zweck der Gewährung, der in erster Linie in der Anerkennung der Gemeinde für die geleisteten Dienste liege und damit verbunden einen Ausgleich für die infolge des Amts erlittenen wirtschaftlichen Nachteile im Hinblick auf die Altersversorgung schaffen solle.

Die Beklagte beantragte mit Schriftsatz vom 29. April 2013,

die Berufung zurückzuweisen.

Das Verwaltungsgericht gehe zu Recht davon aus, dass der Pflichtehrensold auch von Anfang an versagt werden könne, wenn sich der Empfänger des Ehrensolds als nicht würdig erwiesen habe. Denn es wäre bloße Förmelei, wenn die Beklagte dem Kläger zunächst Pflichtehrensold gewähren und diese Entscheidung im gleichen Atemzug wieder zurücknehmen müsse. Zutreffend weise das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf die dolo-agit-Einrede darauf hin, dass eine solche Vorgehensweise nur schwer nachvollziehbar wäre. Das Verwaltungsgericht habe seine Einschätzung zu Recht auf die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 18. Januar 1986 gestützt. Letztlich sei der gebundene Anspruch des Klägers auch unter dem Gesichtspunkt des fehlenden Sachbescheidungsinteresses zu verneinen. Sei die begehrte Verwaltungsentscheidung für den Antragsteller ohne ersichtlichen Nutzen, fehle es an einem solchen Interesse. Nutzlos sei eine Entscheidung insbesondere dann, wenn sie demjenigen, der sie erstrebe, offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen könne. So liege der Fall hier. Denn die Gewährung des Pflichtehrensolds würde dem Kläger keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen, weil die Beklagte zugleich die Rücknahme der Bewilligung vornehmen werde. Es liege ein Fall der Unwürdigkeit vor, der in den gewerbsmäßigen Kapitalanlagebetrugsfällen begründet sei, die der Kläger nachweislich in den Jahren 2000 bis 2006 begangen habe und wegen derer er mit Urteil des Amtsgerichts B. am 23. Juni 2008 zu einer dreijährigen Freiheitsstrafe verurteilt worden sei. Zwar sei der Kläger zu diesem Zeitpunkt bereits aus dem Bürgermeisteramt ausgeschieden gewesen. Gleichwohl seien Straftaten, die ein Bürgermeister zwischen seinem Ausscheiden und dem Erreichen des 60. Lebensjahrs als maßgebliche Altersgrenze für die Bewilligung des Pflichtehrensolds begehe, zu berücksichtigen. Es wäre verfehlt, nur auf solche Vorfälle abzustellen, die während der Amtsführung oder im Zusammenhang mit dem Amt passiert seien. Dafür biete der Gesetzeswortlaut keine Stütze. Vielmehr müsse sich der Empfänger stets würdig erweisen, solang er den Ehrensold beanspruche.

Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligte sich als Vertreterin des öffentlichen Interesses an dem Verfahren und hält eine Zurückweisung des Berufung für rechtens.

Zur Ergänzung wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

Der Senat kann nach entsprechender Anhörung der Beteiligten über die Berufung durch Beschluss entscheiden, da er sie einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 130 a VwGO).

Die - zulässige - Berufung ist nicht begründet.

Der Kläger hat (lediglich) einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Gewährung von Pflichtehrensold, der ihm bereits vom Verwaltungsgericht zuerkannt worden ist.

Nach Art. 59 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über kommunale Wahlbeamte und Wahlbeamtinnen (KWBG) in der Fassung vom 24. Juli 2012, zuletzt geändert am 27. September 2013, ist dem ersten Bürgermeister für die Zeit nach dem Ausscheiden aus dem Amt Pflichtehrensold zu gewähren, wenn er aus dieser Tätigkeit außer einem Übergangsgeld keine Versorgung enthält, entweder das sechzigste Lebensjahr vollendet hat oder dienstunfähig ist und dieses Amt in derselben Gemeinde mindestens zwölf Jahre bekleidet hat oder aus diesem Amt nach mindestens zehn Jahren wegen Dienstunfähigkeit ausscheidet. Der Kläger erfüllt in seiner Person diese Anspruchsvoraussetzungen. Er hat in der beklagten Gemeinde von 1978 bis 1990 das Amt des 1. Bürgermeisters ausgeübt, erhält aus diesem Amt keine Versorgung und war auch während seiner gesamten zwölfjährigen Dienstzeit immer in derselben Gemeinde tätig.

1. Aus der Binnensystematik des Art. 59 KWBG folgt, dass sich der Empfänger des (Pflicht-)Ehrensolds würdig erweisen muss. Ausdrücklich geregelt ist das in Art. 59 Abs. 5 KWBG. Danach kann die Bewilligung des Ehrensolds zurückgenommen werden, wenn sich der Empfänger oder die Empfängerin des Ehrensolds nicht würdig erweist. Nicht geregelt ist hingegen der Fall, dass sich der zukünftige Empfänger bereits vor der Entscheidung über die Bewilligung des Pflichtehrensolds unwürdig erwiesen hat. Die hier streitige Sachverhaltskonstellation hat der Gesetzgeber ersichtlich nicht bedacht. Es findet sich zwar in den Verwaltungsvorschriften „Ehrensold für frühere Bürgermeister und Bezirkstagspräsidenten“, Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 18. Januar 1986 [Az.: IB2-3001-8g/1 (86)] unter Ziff.3.7 die Regelung, dass die Bewilligung des Ehrensolds von vornherein versagt werden kann, wenn sich ein Empfänger des Ehrensolds nicht würdig erweist. Das lässt jedoch nur darauf schließen, dass die Exekutive die Lücke erkannt hat, was jedoch der Legislative nicht zugerechnet werden kann, so dass aus der Novellierung des Gesetzes über kommunale Wahlbeamte und Wahlbeamtinnen und der Übernahme der (unzureichenden) Unwürdigkeitsklausel nicht geschlossen werden kann, dass der Gesetzgeber den Fall der anfänglichen Unwürdigkeit bewusst ausklammern wollte. Die Verwaltungsvorschrift entfaltet gegenüber dem Gericht keine Bindungswirkung. Die Gerichte dürfen ihren Entscheidungen nur materielles Recht, zu den Verwaltungsvorschriften nicht gehören, zugrunde legen und sind lediglich befugt sind, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigener Überzeugung anzuschließen. (vgl. BVerwG, U.v. 26.6.2002 - 8 C 30/01 - juris Rn. 23).

Da die „Würdigkeit“ des Empfängers im Wortlaut des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 KWBG keinen Niederschlag gefunden hat, kann dem gesetzgeberischen Willen nur im Wege der teleologischen Reduktion zur Geltung verholfen werden (vgl. dazu Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Auflage 1991, S. 375 f.; Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 3. Auflage 1995, S. 210 f.). Die teleologische Reduktion gehört zu den anerkannten Auslegungsgrundsätzen. Sie kann dazu dienen, eine Vorschrift entgegen ihrem Wortlaut einschränkend auszulegen, wenn ihr Sinn und Zweck, ihre Entstehungsgeschichte und der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen gegen eine uneingeschränkte Anwendung sprechen. Sie ist nicht auf Fälle beschränkt, in denen sie sich auf Ausführungen in den Gesetzesmaterialien stützen lässt, sondern erfasst auch solche wie den vorliegenden, in welchen die Gesetzesbegründung keinen Hinweis darauf enthält, dass sich der Gesetzgeber der in Rede stehenden besonderen Problematik bewusst gewesen ist (vgl. BVerwG, U.v. 7.5.2014 - 4 CN 5/13 - NVwZ 2014, 1170 - juris Rn. 14 mit weiteren Nachweisen; BVerwG, U.v. 16.5.2013 - 5 C 28/12 - BayVBl 2014, 311 - juris Rn. 9; vgl. die Gesetzesbegründungen zum KWBG: Bayer. Landtag, 5. Legislaturperiode, Beilage 525 vom 8.7.1963, S. 54 und LT-Drs. 16/11983, S. 38). Liegt eine solche Lücke vor, ist sie durch Hinzufügen einer dem gesetzgeberischen Plan entsprechenden Einschränkung zu schließen. So verhält es sich hier. Es liegt eine Regelungslücke vor, die - wie die vom Gesetzgeber geschaffene Rücknahmemöglichkeit zeigt - planwidrig ist und damit nicht seinem Willen entspricht, den er durch die Rücknahmemöglichkeit wegen Unwürdigkeit zum Ausdruck gebracht hat. Die Regelungslücke ist zu schließen, indem die „Würdigkeit“ als immanentes Tatbestandsmerkmal zu berücksichtigen ist und für den Fall der Unwürdigkeit die Versagung des Pflichtehrensolds in das Ermessen gestellt wird. Damit bleibt es bei der an sich gebundenen Entscheidung nach Art. 59 Abs. 1 Satz 1 KWBG. Wegen der gesetzgeberischen Entscheidung in Art. 59 Abs. 5 KWBG, die die Rücknahme in das Ermessen der Behörde stellt, ist für den Fall der Unwürdigkeit die Vorschrift zu einer Ermessensentscheidung zu „reduzieren“. Damit kann die Behörde die Umstände des Einzelfalls angemessen berücksichtigen. Der Senat schließt sich insoweit der Gesetzesauslegung in den Verwaltungsvorschriften „Ehrensold für frühere Bürgermeister und Bezirkstagspräsidenten“ an.

2. Der Kläger ist eines (Pflicht-)Ehrensolds unwürdig.

Die Prüfung, ob sich der Empfänger des Ehrensolds würdig erweist, ist nicht auf Vorfälle beschränkt, die in einem zeitlichen bzw. inhaltlichen Zusammenhang mit der Bürgermeistertätigkeit stehen. Das ergibt sich aus Art. 59 Abs. 5 KWBG und seiner Formulierung „nicht würdig erweist“. Es wird damit ersichtlich auf ein Ereignis nach der Bewilligung des Ehrensolds abgestellt, das in keinem Zusammenhang mit der ursprünglich ausgeübten Bürgermeistertätigkeit stehen muss, aber kann.

Der Kläger ist des Ehrensolds aufgrund seiner Verurteilung wegen Betrugs in einem besonders schweren Fall (§ 263 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 1 StGB) unwürdig. Der Senat hat in seinem Urteil vom 5. März 1990 (3 B 88.0073, BayVBl 1990, 598 - juris Rn. 21) zur Frage der Würdigkeit bei der Gewährung von freiwilligen - und Pflichtehrensold ausgeführt, dass nicht jedes denkbare Vergehen die Unwürdigkeit des Täters begründet. Vielmehr seien der Unwertgehalt der Tat, die Art ihrer Begehung, die Motive des Täters und weitere Umstände des Einzelfalls mitentscheidend für das zu treffende „Unwürdigkeitsurteil“.

Der Unwertgehalt des Betrugs des Klägers wiegt schwer, was sich aus der gesetzgeberischen Wertung in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtStG bzw. Art. 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayBeamtVG ablesen lässt. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG endet das Beamtenverhältnis mit der Rechtskraft des Urteils, wenn ein Beamter durch das Urteil eines deutschen Gerichts wegen einer vorsätzlichen Tat zu einer Freiheitstrafe von mindestens einem Jahr verurteilt wird. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayBeamtVG verliert mit der Rechtskraft des Urteils ein Ruhestandsbeamter, der durch Urteil eines deutschen Gerichts wegen einer vorsätzlichen Tat zu einer Freiheitsstrafe von mindestens zwei Jahren verurteilt worden ist, seine Rechte als Ruhestandsbeamter. Daraus ist zu schließen, dass jedenfalls bei einer Verurteilung von mindestens zwei Jahren von der Unwürdigkeit des Beamten auszugehen ist. Hier wurde der Kläger zu drei Jahren Freiheitsstrafe verurteilt und liegt damit über der Zweijahresschwelle. Der Kläger hat sich damit eines (Pflicht-)Ehrensolds nicht würdig erwiesen.

3. Hinsichtlich der Ermessensausübung bei der Neuverbescheidung hat das Verwaltungsgericht bereits die zu berücksichtigenden maßgeblichen Erwägungen genannt, so dass insoweit auf das verwaltungsgerichtliche Urteil mit der Maßgabe Bezug genommen werden kann, dass die Frage der „Unwürdigkeit“ keine Ermessens- sondern Tatbestandsfrage ist. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der vom Verwaltungsgericht zitierten Entscheidung des Senats vom 21. Juli 2011 (3 ZB 10.1484 - juris Rn. 9), in der es um die Gewährung eines Ehrensolds ging und um die Frage, ob Umstände, die außerhalb des Bereichs der Beklagten liegen (dort: innerparteiliche Querelen, die zum Ausscheiden aus dem Bürgermeisteramt führten) für die Ermessensentscheidung von Belang sind. Der Senat hat diese Frage im dortigen Fall verneint. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass sich eine zwischen dem Ausscheiden aus dem Bürgermeisteramt und der Entstehung des Anspruchs auf Pflichtehrensold begangene Straftat nicht auf die Frage der Würdigkeit auswirken würde. Nicht in die Ermessenserwägungen einzufließen hat auch der Blick auf Art. 80 BayBeamtVG, da die dortige gesetzgeberische Wertung bereits bei der Frage der Würdigkeit bzw. der insoweit maßgeblichen Schwelle der Erheblichkeit einer strafrechtlichen Verurteilung Berücksichtigung gefunden hat.

Nach alledem war die Berufung mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollsteckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2, § 191 VwGO und § 127 BRRG nicht erfüllt sind.