Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Beschluss, 22. Jan. 2016 - 3 B 8/16

Die Beschwerde der Antragstellerin wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt auch die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- EUR festgesetzt.

I.

Die Beteiligten streiten im Zusammenhang mit dem Wahlkampf im Vorfeld der Landtags- und Kreistagswahlen am 04. September 2011 um einen Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Anbringen von insgesamt (mindestens) 60 Wahlplakaten in einem Format von DIN A1 im Gemeindegebiet von Eggesin.

Auf den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vom 10. Mai 2011 für das Anbringen von insgesamt (mindestens) 60 Wahlplakaten in einem Format von DIN A1 im Gemeindegebiet von Eggesin erteilte der Antragsgegner mit Bescheid vom 30. Mai 2011 unter Auflagen die Erlaubnis zur Anbringung von zwanzig Wahlplakaten an 10 bestimmten (numerisch benannten) gemeindeeigenen Werberahmen mit beidseitiger Plakatierungsmöglichkeit und lehnte damit sinngemäß den weitergehenden Antrag ab. Im Übrigen ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehung an. Rechtsgrundlage hinsichtlich des erlaubten Plakatierungskontingents ist die Satzung für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen im Gebiet der Stadt Eggesin (Sondernutzungssatzung) vom 15. September 2010. Die Sondernutzungssatzung bestimmt in ihrem § 8 Abs. 2 insbesondere, dass die Bereitstellung der Plakatflächen für Wahlwerbung ausschließlich auf Straßenzüge mit Werberahmen beschränkt ist und die Stadt Eggesin jeder politischen Partei/Wählergemeinschaft/Einzelbewerber zur Teilnahme an der jeweils bevorstehenden Wahl maximal 10 (numerisch vorgegeben) Werberahmen zur beidseitigen Nutzung (2 Plakate je Rahmen) zur Verfügung stellt.

Den am 22. Juli 2011 von der Antragstellerin gestellten Antrag, den Antragsgegner im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes vorläufig zu verpflichten, ihr „einstweilen zu erlauben, Wahlsichtwerbung durch Plakatierung nach ihrem Antrag vom 10. Mai 2011 zu erlauben und die aufschiebende Wirkung des Widerspruches vom 27. Juni 2011 gegen die Teilversagungsverfügung des Antragsgegners vom 30. Mai 2011 wiederherzustellen“, hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 29. Juli 2011 – 6 B 732/11 – abgelehnt.

II.

Die fristgemäß eingelegte und begründete (§§ 147 Abs. 1 Satz 1, 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) Beschwerde der Antragstellerin gegen diesen Beschluss, mit der sie ihr Begehren, weitere 40 Wahlplakate im Format DIN A1 im Gemeindegebiet von Eggesin anbringen zu dürfen, weiterverfolgt, hat keinen Erfolg und ist zurückzuweisen.

§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO bestimmt, dass die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen ist. Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerdebegründung einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. In Beschwerdeverfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist der Gegenstand der gerichtlichen Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO darauf beschränkt, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts an Hand derjenigen Gründe nachzuprüfen, die der Beschwerdeführer darlegt. Wie sich aus § 146 Abs. 4 Sätze 1 und 3 VwGO ergibt, können nur solche Gründe in die Prüfung einbezogen werden, die der Beschwerdeführer innerhalb der einmonatigen gesetzlichen Begründungsfrist vorbringt. Nach Ablauf dieser Frist können zwar fristgerecht – dem Darlegungserfordernis genügend – geltend gemachte Gründe vertieft, nicht aber neue Gründe in das Beschwerdeverfahren eingeführt werden.

Die Beschwerde ist unbegründet.

Nach § 123 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dabei hat der Antragsteller sowohl die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) als auch das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Maßgebend hierfür sind die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts.

Die Antragstellerin hat zwar einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Auch wenn sie zwischenzeitlich nicht einmal die ihr zugebilligten Plakatierungsmöglichkeiten ausgenutzt haben mag, beabsichtigt sie die Anbringung weiterer Plakattafeln für die am 04. September 2011 stattfindenden Landtags- und Kreistagswahlen. Ihr Begehren ist daher eilbedürftig.

Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung stünde insoweit auch nicht entgegen, dass mit einer antragsgemäßen Entscheidung die Hauptsacheentscheidung vorweggenommen würde. Das Verbot der Vorwegnahme der Entscheidung in der Hauptsache gilt dann nicht, wenn die Versagung der Anordnung zu einem irreparablen Zustand führte und effektiver Rechtsschutz deshalb nur im Anordnungsverfahren gewährt werden kann. Dies ist bei einem Verfahren, in dem eine politische Partei unmittelbar vor einer Wahl die Verbesserung ihrer Werbemöglichkeiten erstrebt, wegen des drohenden Zeitablaufs regelmäßig der Fall. Diese Voraussetzungen wären auch hier zu bejahen, da die Antragstellerin vor dem Wahltag eine Entscheidung in der Hauptsache nicht erhalten kann und im Hinblick auf die bereits laufende „heiße“ Wahlkampfphase über den geltend gemachten Anspruch zu entscheiden ist.

Die Antragstellerin hat jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

Das ortsfeste Aufstellen oder Aufhängen von Wahlplakaten im öffentlichen Straßenraum stellt eine erlaubnispflichtige Sondernutzung gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 StrWG M-V bzw. § 2 der Sondernutzungssatzung der Stadt Eggesin dar.

Die Benutzung der öffentlichen Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) bedarf danach der Erlaubnis des Trägers der Straßenbaulast. Die Erlaubnis darf, soweit es sich nicht um Zufahrten im Sinne des § 26 handelt, die der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung dienen, nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden. Für die Erlaubnis können Bedingungen und Auflagen festgesetzt werden (§ 22 Abs. 1 Satz 2 StrWG M-V).

Der Träger der Straßenbaulast befindet über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach pflichtgemäßem Ermessen, welches gerichtlich nur in den Grenzen des § 114 VwGO überprüft werden kann. Ein strikter, im Wege der einstweiligen Anordnung in Gestalt der Regelungsanordnung durchzusetzender Rechtsanspruch kommt nur bei einer Ermessensreduzierung auf Null zugunsten der Antragstellerin in Betracht. Es ist allgemein anerkannt, dass für die Zeit des Wahlkampfes – jedenfalls in den letzten sechs Wochen vor dem festgesetzten Wahltermin – den zur Wahl zugelassenen Parteien und Gruppierungen aufgrund der Bedeutung der Wahlen in einem demokratischen Staat ein Anspruch darauf zusteht, in angemessener Weise Wahlsichtwerbung im Straßenraum zu betreiben. Dadurch wird in der Regel das Ermessen des Antragsgegners dahingehend eingeschränkt, dass entsprechende Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen sind.

Bundesverfassungsrecht gibt nämlich – jedenfalls für den Regelfall – einen Anspruch, der darauf gerichtet ist, eine Wahlsichtwerbung auf öffentlichen Straßen zu ermöglichen.

Die Bedeutung von Wahlen für einen demokratischen Staat (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG) und die Bedeutung der Parteien für solche Wahlen, wie sie sich aus Art. 21 GG und den §§ 1 f. PartG ergibt, schränken das behördliche Ermessen bei der Entscheidung über die Erlaubnis zum Aufstellen von Wahlplakaten durch Parteien in so erheblichem Umfang ein, dass jedenfalls für den Regelfall – in den nachfolgend dargestellten Grenzen – ein Anspruch einer Partei auf Erlaubnis besteht. Die Sichtwerbung für Wahlen gehört auch aktuell noch zu den Mitteln im Wahlkampf der politischen Parteien und stellt weiterhin einen wichtigen Bestandteil der Vorbereitung demokratischer Wahlen dar, auch wenn ihre Bedeutung insbesondere mit Blick auf die Entwicklung der elektronischen Medien und moderne Kommunikationsformen in den letzten Jahren zurückgegangen sein dürfte. Die Wahlsichtwerbung als gewissermaßen selbstverständliches Wahlkampfmittel darf daher durch gänzliche oder auch nur weitgehende Verweigerung vorgesehener Erlaubnisse grundsätzlich nicht beschnitten werden. Bundesrecht gibt demnach zumindest dem Grunde nach einen Anspruch auf Gestattung der Wahlsichtwerbung durch Parteien (vgl. zum Ganzen grundlegend BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, BVerwGE 47, 280, und – VII C 43.72 –, BVerwGE 47, 293).

Dieser Anspruch besteht jedoch nicht unbeschränkt. Es ist in der Rechtsprechung ebenfalls anerkannt, dass die Gemeinde berechtigt ist, die Zahl der Werbeplakate im Stadtgebiet zu beschränken (kritisch dazu Ipsen, in: Ipsen, ParteienG, § 5 Rn. 27 ff.) und auch bestimmte Standorte – etwa aus Gründen der Verkehrssicherung – auszunehmen. Gleichfalls ist die Gemeinde berechtigt, dafür zu sorgen, dass eine wochenlange Verschandelung und Verschmutzung des Ortsbildes durch so genanntes "wildes Plakatieren" verhindert wird. Der Anspruch auf Gestattung einer Wahlsichtwerbung wird weiter dadurch beschränkt, dass er lediglich auf eine Werbung in einem Umfang gerichtet ist, der für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei notwendig und angemessen ist. Ebenso wenig wie Rundfunk- und Fernsehanstalten verpflichtet sind, Sendezeiten für Wahlsendungen von Parteien unbegrenzt oder in dem von den Parteien für erforderlich gehaltenen Umfang bereitzustellen, braucht eine Gemeinde den Wünschen der Parteien auf Wahlsichtwerbung unbeschränkt Rechnung zu tragen. Der Anspruch der Parteien richtet sich auf eine angemessene Wahlsichtwerbung, ist aber auch auf eine solche beschränkt. In welcher Weise die Gemeinden dem verfassungsrechtlichen Gebot auf Einräumung von Stellplätzen in einem für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei notwendigen und angemessenen Umfang Rechnung tragen, ist ihre Sache. Die Gemeinden sind dabei nur insofern eingeengt, als jedenfalls im Ergebnis jeweils angemessene Wahlwerbemöglichkeiten sichergestellt sein müssen, der allgemein in Art. 3 GG sowie speziell für Wahlen und Parteien in Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 38 Abs. 1 GG und in § 5 PartG niedergelegte Gleichheitssatz beachtet und schließlich sonstigen sich aus Bundesverfassungsrecht ergebenden Rechtsgrundsätzen, wie insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Rechnung getragen sein muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, a. a. O., und – VII C 43.72 –, a. a. O.).

Die verfassungspolitische Unerwünschtheit von Splittergruppen und die Befugnis des Gesetzgebers, der Gefahr einer übermäßigen Aufsplitterung der Stimmen und Parteien bereits bei der Wahl und durch Aufnahme – jedenfalls bei der Landtagswahl – angemessener Sperrklauseln entgegenzuwirken, gibt dabei keine Rechtfertigung, die ohnehin nicht allzu optimistisch zu beurteilende Chance neuer und kleiner Parteien, ein Mandat zu erringen, im Vorfeld, also bei der Wahlvorbereitung und insbesondere der Wahlwerbung, zusätzlich zu reduzieren. Dies gilt vor allem für eine Wahlwerbung, die – wie die Plakatwerbung – verhältnismäßig billig, also auch für kleine und finanzschwache Parteien erschwinglich ist, aber einen nicht unerheblichen personellen Einsatz erfordert. Um die bestehenden Verhältnisse nicht durch die Beschränkung der Wahlwerbungsmöglichkeiten zu verfestigen, sind den einzelnen Parteien und Wählergruppen mindestens 5% der Gesamtzahl der Plakatierungsmöglichkeiten zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus kann sich die Verteilung nach dem Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit des § 5 Abs. 1 Satz 2 PartG an der Bedeutung der Partei, insbesondere an deren letzten Wahlergebnissen bemessen. Jedoch ist kleineren Parteien und Wählergruppen im Verhältnis zu den großen Parteien grundsätzlich eine überproportionale, großzügig bemessene Mindestzahl an Plakatstellplätzen zuzuerkennen, während diese Zahl bei den großen Parteien entsprechend zu kürzen ist, damit diese nicht schon durch die bloße Menge der Plakate der großen Parteien ohne Wirkung bleiben. Die zulässige Grenze ist dabei überschritten, wenn der größten Partei mehr als etwa das Vier- bis Fünffache an Stellplätzen eingeräumt wird als der kleinsten Partei (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, a. a. O., und – VII C 43.72 –, a. a. O.). Nach anderer Auffassung sollen allerdings die hinsichtlich der Wahlwerbesendungen im Rundfunk entwickelten Grundsätze auf die Wahlsichtwerbung auf öffentlichen Straßen und Plätzen nicht übertragbar sein, es sei verfassungsrechtlich nicht geboten, den Parteien zum Zwecke der Wahrung staatlicher Wettbewerbsneutralität eine nach Maßgabe der Bedeutung der Parteien abgestufte Zahl von Stellplätzen zuzuweisen (vgl. Ipsen, in: Ipsen, ParteienG, § 5 Rn. 28).

Was als Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung zu sehen ist, lässt sich nicht abstrakt beantworten. Es hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalls ab, unter welchen Voraussetzungen den Parteien jeweils eine nach Umfang (Zahl der Stellplätze) und Aufstellungsort (Werbewirksamkeit des Anbringungsortes) angemessene Werbemöglichkeit eingeräumt wird, um ihnen wirksame Wahlpropaganda zu ermöglichen. Insoweit ist auch nach der Art der Wahl, der Größe der Gemeinde und danach zu differenzieren, wie groß die Zahl der Parteien und Wählervereinigungen ist, die an der Wahl teilnehmen. Die Werbewirksamkeit eines Aufstellungsortes wird dabei durch eine Vielzahl von Parametern bestimmt, wie z. B. die Beschaffenheit seines näheren Umfeldes etwa im Hinblick auf sonstige Werbung. Die Rechtmäßigkeit der Beschränkung der Plakatierungsmöglichkeiten beurteilt sich demgemäß danach, ob im Hinblick auf die Anzahl der an der Wahl teilnehmenden Parteien und Wählergruppen eine ausreichende Anzahl von Plakatierungsmöglichkeiten insgesamt zugelassen wird, sowie danach, ob die Gesamtzahl der Plakatierungen in einem angemessenen Verhältnis auf die einzelnen Parteien und Wählergruppen verteilt worden ist (vgl. VG München, Beschl. v. 26.05.2006 – M 22 E 06.1484 –, BayVBl. 2007, 732 – zitiert nach juris; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, a. a. O., und – VII C 43.72 –, a. a. O.).

Die Plakatierungsmöglichkeiten müssen hinreichend dicht sein, um den Parteien und Wählergruppen "gewissermaßen flächendeckend" Wahlwerbung im gesamten Gemeindegebiet zu ermöglichen und den nötigen Raum zur Selbstdarstellung zu geben (VG Saarlouis, Beschl. v. 12.02.2001 – 2 F 14/01 –, juris; VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 18.08.2009 – 14 L 842/09 –, juris; VG Aachen, Beschl. v. 01.12.2006 – 6 L 628/06 –, juris; VG München, Beschl. v. 26.05.2006 – M 22 E 06.1484 –, BayVBl. 2007, 732 – zitiert nach juris; Sauthoff, in: Sauthoff/Witting, StrWG M-V, Stand: Oktober 2010, § 22 Rn. 24).

Das Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung wird in der Rechtsprechung teilweise dahingehend konkretisiert, dass die nötige Selbstdarstellung jedenfalls dann noch gewährleistet sein soll, wenn jede Partei rechnerisch in „jedem Wahlbezirk“ mindestens eine Möglichkeit zur Wahlsichtwerbung besitze. Erforderlich, aber auch ausreichend sei es, wenn – jedenfalls in Großstädten – ein Aufstellungsort für je 100 Einwohner (für alle Parteien) zur Verfügung stehe (vgl. VG Aachen, Beschl. v. 01.12.2006 – 6 L 628/06 –, juris; VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 02.09.1998 – 14 L 2689/98 –, NWVBl 99, 106 ff.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, a. a. O.). Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Antragstellerin an Landtags- und Kreistagswahlen teilnimmt, sowie der Mindestquote von 5 % der bereitgestellten Plätze für kleine Parteien hat das Verwaltungsgericht im Ansatz zutreffend ausgeführt, dass der Antragsgegner der Antragstellerin nach diesem Maßstab ausgehend von einer Einwohnerzahl von ca. 5.200 mit 20 Plakatierungsmöglichkeiten für zwei Wahlen ausreichend Werbeflächen zur Verfügung gestellt hätte und dann kein weitergehender Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis bestünde.

Demgegenüber wird jedoch auch vertreten, dass jeder kandidierenden politischen Partei ein Aufstellungsort für je 100 Einwohner zur Verfügung stehen müsse (vgl. VG Gießen, Beschl. v. 27.02.2001 – 8 G 335/01 –, NVwZ-RR 2001, 417 – zitiert nach juris). Legte man diesen Maßstab zugrunde, hätte die Antragstellerin jedenfalls einen Anordnungsanspruch im Umfang der von ihr zusätzlich beanspruchten 40 Plakatierungsmöglichkeiten.

Noch weitergehender wird in der Literatur der Standpunkt eingenommen, solange mit der Sichtwerbung keine Gefahren für andere Rechtsgüter einhergingen, sei es nicht Aufgabe der öffentlichen Hand, die Aufstellung von Plakatständern zu Gunsten oder zu Lasten einzelner Parteien zu reglementieren (vgl. Ipsen, in: Ipsen, ParteienG, § 5 Rn. 28 f.; vgl. ähnlich OVG Bremen, Beschl. v. 09.05.2003 – 1 B 181/03 –, NordÖR 2003, 251 – zitiert nach juris).

Das Verwaltungsgericht hat schließlich zutreffend darauf hingewiesen, dass auch gerichtliche Entscheidungen vorliegen, denen Aufstellungsort/Einwohnerzahlquoten zugrunde lagen, die zwischen den vorstehend genannten Eckpunkten liegen (vgl. auch OVG Bremen, Beschl. v. 09.05.2003 – 1 B 181/03 –, NordÖR 2003, 251 , das eine Quote von einem Plakat pro 50 Einwohner verwirft, weil für die entsprechende rechnerische Ableitung keine tragfähigen Sachgründe benannt worden seien).

Der Senat ist jedoch der Auffassung, dass die gerichtliche Überprüfung, ob das erforderliche Mindestmaß an Wahlwerbemöglichkeiten für die Parteien gewahrt ist, nicht auf die Betrachtung von Quoten im vorstehenden Sinne reduziert werden darf, sondern die Umstände des Einzelfalles umfassend – nach Maßgabe des Prüfungsmaßstabes des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens – in den Blick zu nehmen hat (vgl. VG München, Beschl. v. 26.05.2006 – M 22 E 06.1484 –, BayVBl. 2007, 732 – zitiert nach juris). Dabei sind auch veränderte Rahmenbedingungen, etwa eine Änderung des Kommunalwahlrechts durch Wegfall von Sperrklauseln, neuartige Möglichkeiten der Werbung (z. B. Internet) oder Erscheinungen wie eine vielfach beklagte „Reizüberflutung“ zu beachten. Nach diesen Umständen des Einzelfalles ist zu beurteilen, ob jeweils ein nach Umfang (Zahl der Stellplätze) und Aufstellungsort (Werbewirksamkeit des Anbringungsortes) angemessenes Mindestmaß an Werbemöglichkeit eingeräumt ist bzw. eine wirksame Wahlpropaganda ermöglicht wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, a. a. O., Rn. 13, 22); diese materiellen Anforderungen bilden den maßgeblichen materiellen Maßstab. Die Betrachtung von Quoten im vorstehenden Sinne stellt sich lediglich als ein beachtliches, auf diesen materiellen Maßstab bezogenes Kriterium der erforderlichen Gesamtbetrachtung dar.

Im Rahmen dieser Gesamtbetrachtung ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin an zwei Wahlen teilnimmt, die zeitgleich stattfinden. Der Senat folgt insoweit dem Ansatz des Verwaltungsgerichts, dass der Antragstellerin für beide Wahlen angemessene Wahlwerbemöglichkeiten eingeräumt werden müssen. Eine weitere Differenzierung danach, ob eine Partei auch in dem betroffenen Gemeindegebiet mit einem Direktkandidaten/einer Direktkandidatin antritt, ist von Verfassungs wegen nach Auffassung des Senats nicht in dem Sinne gegeben, dass insoweit von einer weiteren Wahl auszugehen wäre, die nochmals eine entsprechende Erhöhung der Plakatierungsmöglichkeiten nach sich zöge. Die Wahl der Abgeordneten nach Wahlkreisen (§§ 1 Abs. 2, 3 LWG) und die Wahl nach Landeslisten der Parteien (§§ 1 Abs. 2, 4 LWG) sind Bestandteileiner Wahl zum Landtag. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin rechtfertigt auch der Umstand, dass am 04. September 2011 neben den Landtags- und Kreistagswahlen ein Bürgerentscheid gemäß § 2 Abs. 2 Landkreisneuordnungsgesetz über den Kreisnamen stattfindet, keine Erhöhung des ihr als Mindestmaß zustehenden Plakatierungskontingents. Die vorstehenden Erwägungen zum bundesverfassungsrechtlich abgesicherten Anspruch der Parteien auf eine angemessene Wahlsichtwerbung sind offensichtlich nicht einschlägig. Der Bürgerentscheid ist keine Wahl. Die Parteien haben selbstverständlich auch insoweit die Möglichkeit, bezogen auf einen Bürgerentscheid einen bestimmten Standpunkt einzunehmen. Im Grundsatz dürfte ihrer entsprechenden Meinungsäußerung hierzu jedoch kein größeres Gewicht beigemessen werden können als der Meinungsäußerung jedes einzelnen abstimmungsberechtigten Bürgers. Wollte man hier den Parteien – ohne verfassungsrechtliche Grundlage – einen Sichtwerbungsanspruch zubilligen, müsste folglich jedem abstimmungsberechtigten Bürger in gleicher Weise ein solcher Anspruch eingeräumt werden. Dass dies nicht möglich sein dürfte, scheint offensichtlich. Der Umstand, dass am 04. September 2011 im Übrigen ebenfalls die Direktwahl des Landrates/der Landrätin stattfindet, hat auf das Plakatkontingent der Antragstellerin keinen Einfluss, weil sie daran nicht mit einem eigenen Kandidaten/einer Kandidatin teilnimmt. Demnach ist davon auszugehen, dass von den der Antragstellerin zugebilligten Plakatierungsmöglichkeiten jeweils die eine Hälfte auf die Landtagswahl, die andere Hälfte auf die Kreistagswahl entfällt. Pro Wahl darf die Antragstellerin also 10 Plakate anbringen. Die entsprechende Beschränkung der Wahlsichtwerbung erweist sich vorliegend als ermessensfehlerfrei.

Die Gesamtbetrachtung, die zu dieser Schlussfolgerung führt, wird maßgeblich durch folgende Umstände bestimmt:

Der Antragsgegner hat in seiner Beschwerdeerwiderung nachvollziehbar und plausibel ausgeführt, dass die in Eggesin insbesondere der Antragstellerin an bestimmten Standorten im Ortszentrum zugewiesene Zahl an Werbemöglichkeiten ausreichend sei, um ihr das erforderliche Mindestmaß an bzw. eine angemessene Wahlwerbung zu ermöglichen. Insbesondere hat der Antragsgegner darauf hingewiesen, dass die Ortschaft auf eine relativ kleine Fläche konzentriert und derart überschaubar sei, dass schon wenige Plakate von nahezu allen Einwohnern wahrgenommen werden würden. Bei den Straßen, an denen die insgesamt 104 Plakatträger verteilt seien, handele es sich um hochfrequentierte Straßen, die die Ortslage Eggesin durchzögen. Zusätzlich sei die Straße „Am Binning“ mit insgesamt 23 Plakatträgern ausgestattet worden, da diese Gemeindeverbindungsstraße als Anbindung von Torgelow-Holl und anderen Umlandgemeinden sowie wegen eines dortigen Gewerbegebietes ebenfalls sehr frequentiert sei. Insoweit weisen die vorgegebenen Werbeträgerstandorte unter dem Blickwinkel ihrer Wirksamkeit eine hohe Qualität auf.

Die Stadt Eggesin hat zwar eine Gesamtfläche von ca. 88 km² (Quelle: www.sisonline.statistik.m-v.de/orte/2529/Eggesin_Stadt; vgl. auch wikipedia). Anders als im städtischen Bereich (Verfahren Az. 1 M 145/11) konzentriert sich die Einwohnerzahl dabei im Wesentlichen aber auf einer deutlich geringeren Fläche der Ortslage der Stadt Eggesin, während das Gemeindegebiet im Übrigen ländlich geprägt bzw. im Vergleich zu städtischen Gebieten dünn besiedelt ist und eine relativ niedrige Bevölkerungsdichte (ca. 59 Einwohner je km²) aufweist. Der Ansatz des Antragsgegners, die Wahlwerbung dort konzentriert zuzulassen, wo sich auch die Einwohner konzentrieren, erscheint deshalb grundsätzlich zulässig. Insoweit erweist sich die Gesamtfläche der betroffenen Gemeinde unter dem Blickwinkel der Wirksamkeit und Reichweite von Wahlsichtwerbung als erheblich weniger bedeutsam als in städtisch geprägten Gebieten. Die Ortslage Eggesin weist insgesamt lediglich eine bebaute bzw. bewohnte Fläche auf, die bei weitem nicht der Gesamtgröße der Gemeinde entspricht. Hinsichtlich dieser vergleichsweise geringen Fläche dürften die auf der Grundlage der Sondernutzungssatzung mit Bescheid vom 30. Mai 2011 vorgesehenen Werbeträgerstandorte unter dem Aspekt ihrer Werbewirksamkeit und Reichweite auch hinreichend eine „flächendeckende“ Wahlpropaganda ermöglichen, selbst wenn sich auf großen Flächen mehr oder weniger unbewohnter Gebiete keine Plakatierungsmöglichkeiten befinden. Dem von der Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 23. August 2011 geltend gemachten Umstand, dass in zahlreichen Straßen keine Werbemöglichkeiten bestünden, steht gegenüber, dass die zugelassenen Plakatstandorte aufgrund ihres Standortes an hochfrequentierten Straßen in diese anderen Bereiche des Stadtgebiets „hineinstrahlen“. Wenn die Antragstellerin geltend macht, vor allem die kommunikationsintensiven zentralen Stadtbereiche würden faktisch von der Wahlwerbung ausgeschlossen, widerspricht dieser – im Übrigen nur pauschale – Vortrag ihrem eigenen Vorbringen in der Beschwerdebegründung, wonach das Argument des Schutzes eines historischen Stadtkerns im Falle der Stadt Eggesin nicht greife, weil Hauptdurchgangsstraßen durch den Stadtkern führten. Diese Hauptdurchgangsstraßen sind jedoch gerade mit Wahlwerbemöglichkeiten ausgestattet.

Diese Betrachtung der Bevölkerungsverteilung führt zu der Annahme, dass auch unter Zugrundelegung der unterschiedlichen Maßstäbe für die Ermittlung des Mindestmaßes an erforderlicher Wahlsichtwerbung von einem Plakat pro 100 Einwohner für alle Parteien einerseits oder für jede Partei andererseits die vom Antragsgegner zugebilligte Plakatzahl von zwanzig für zwei Wahlen ausreichend sein dürfte.

Erhebliches Gewicht kommt auch dem Umstand zu, dass die Antragstellerin die Möglichkeit hat, an den ihr zugewiesenen Standorten ausschließlich ihre Wahlplakate ohne optische Konkurrenz durch Wahlwerbung anderer Parteien auf demselben Plakatträger anzubringen. Die Werbewirksamkeit ihrer Plakate wird insoweit nicht eingeschränkt; anders als im Fall von Großplakatflächen, die mehrere Parteien gemeinsam nutzen (müssen), besteht hier nicht die Gefahr, dass die Plakate der Antragstellerin in einer Flut anderer Wahlplakate untergehen.

Soweit die Antragstellerin auf die Zahl der Stimmbezirke in Eggesin (5) verweist, spricht dies nach der oben zitierten Rechtsprechung nicht für den Anspruch der Antragstellerin. Denn danach wird es als ausreichend für die nötige Selbstdarstellung angesehen, wenn jede Partei rechnerisch in „jedem Wahlbezirk“ mindestens eine Möglichkeit zur Wahlsichtwerbung besitze. Die Antragstellerin trägt selbst vor, dass ihr je Wahl rechnerisch die doppelte Anzahl von zwei Plakaten je Stimmbezirk zur Verfügung steht.

Wenn die Antragstellerin schließlich rügt, sie werde unter Missachtung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit Kleinstparteien gleichbehandelt, begründet dies ebenfalls keinen weitergehenden Anspruch auf Wahlsichtwerbung. Zum einen übersieht die Antragstellerin, dass kleine Parteien nach der von ihr in Bezug genommenen – vorstehend zitierten – Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eher überproportional bei den Möglichkeiten zur Wahlsichtwerbung berücksichtigt werden sollen und die großen Parteien eher unterproportional. Sie blendet zum anderen aus, dass sie ihrerseits im Vergleich zu deutlich größeren Parteien von der Gleichbehandlung durch den Antragsgegner profitiert, also eine Benachteiligung auf der einen Seite jedenfalls durch eine Bevorzugung auf der anderen Seite wieder ausgeglichen wird und folglich eine Besserstellung der Antragstellerin im Rahmen eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nicht notwendig erscheint. Dass Bundesrecht in Gestalt von § 5 Abs. 1 Satz 4 ParteiG verletzt sein könnte und die Antragstellerin als im Bundestag mit Fraktionsstärke vertretene Partei nicht mindestens die Hälfte der Wahlwerbemöglichkeiten zugebilligt erhalten haben könnte wie jede andere Partei auch, ist nicht ersichtlich.

In Würdigung dieser Gesamtumstände bestehen nach dem Prüfungsmaßstab des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nach alledem keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Antragstellerin einen weitergehenden Anspruch auf Zulassung von Wahlsichtwerbung hat. Unter diesen Umständen ist auch nicht ersichtlich, dass für eine isolierte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die sinngemäße Ablehnung der über eine Wahlwerbung mit 20 Plakaten hinausgehenden Werbung ein Rechtsschutzbedürfnis bestehen könnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1 u. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 47 GKG, und berücksichtigt den Umstand, dass eine stattgebende Entscheidung zur Vorwegnahme der Hauptsache geführt hätte.

Die Beschwerde der Antragstellerin wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt auch die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- EUR festgesetzt.

I.

Die Beteiligten streiten im Zusammenhang mit dem Wahlkampf im Vorfeld der Landtags- und Kreistagswahlen am 04. September 2011 um einen Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Anbringen von insgesamt (mindestens) 60 Wahlplakaten in einem Format von DIN A1 im Gemeindegebiet von Eggesin.

Auf den Antrag der Antragstellerin auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vom 10. Mai 2011 für das Anbringen von insgesamt (mindestens) 60 Wahlplakaten in einem Format von DIN A1 im Gemeindegebiet von Eggesin erteilte der Antragsgegner mit Bescheid vom 30. Mai 2011 unter Auflagen die Erlaubnis zur Anbringung von zwanzig Wahlplakaten an 10 bestimmten (numerisch benannten) gemeindeeigenen Werberahmen mit beidseitiger Plakatierungsmöglichkeit und lehnte damit sinngemäß den weitergehenden Antrag ab. Im Übrigen ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehung an. Rechtsgrundlage hinsichtlich des erlaubten Plakatierungskontingents ist die Satzung für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen im Gebiet der Stadt Eggesin (Sondernutzungssatzung) vom 15. September 2010. Die Sondernutzungssatzung bestimmt in ihrem § 8 Abs. 2 insbesondere, dass die Bereitstellung der Plakatflächen für Wahlwerbung ausschließlich auf Straßenzüge mit Werberahmen beschränkt ist und die Stadt Eggesin jeder politischen Partei/Wählergemeinschaft/Einzelbewerber zur Teilnahme an der jeweils bevorstehenden Wahl maximal 10 (numerisch vorgegeben) Werberahmen zur beidseitigen Nutzung (2 Plakate je Rahmen) zur Verfügung stellt.

Den am 22. Juli 2011 von der Antragstellerin gestellten Antrag, den Antragsgegner im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes vorläufig zu verpflichten, ihr „einstweilen zu erlauben, Wahlsichtwerbung durch Plakatierung nach ihrem Antrag vom 10. Mai 2011 zu erlauben und die aufschiebende Wirkung des Widerspruches vom 27. Juni 2011 gegen die Teilversagungsverfügung des Antragsgegners vom 30. Mai 2011 wiederherzustellen“, hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 29. Juli 2011 – 6 B 732/11 – abgelehnt.

II.

Die fristgemäß eingelegte und begründete (§§ 147 Abs. 1 Satz 1, 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) Beschwerde der Antragstellerin gegen diesen Beschluss, mit der sie ihr Begehren, weitere 40 Wahlplakate im Format DIN A1 im Gemeindegebiet von Eggesin anbringen zu dürfen, weiterverfolgt, hat keinen Erfolg und ist zurückzuweisen.

§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO bestimmt, dass die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen ist. Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerdebegründung einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. In Beschwerdeverfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist der Gegenstand der gerichtlichen Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO darauf beschränkt, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts an Hand derjenigen Gründe nachzuprüfen, die der Beschwerdeführer darlegt. Wie sich aus § 146 Abs. 4 Sätze 1 und 3 VwGO ergibt, können nur solche Gründe in die Prüfung einbezogen werden, die der Beschwerdeführer innerhalb der einmonatigen gesetzlichen Begründungsfrist vorbringt. Nach Ablauf dieser Frist können zwar fristgerecht – dem Darlegungserfordernis genügend – geltend gemachte Gründe vertieft, nicht aber neue Gründe in das Beschwerdeverfahren eingeführt werden.

Die Beschwerde ist unbegründet.

Nach § 123 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dabei hat der Antragsteller sowohl die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) als auch das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Maßgebend hierfür sind die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts.

Die Antragstellerin hat zwar einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Auch wenn sie zwischenzeitlich nicht einmal die ihr zugebilligten Plakatierungsmöglichkeiten ausgenutzt haben mag, beabsichtigt sie die Anbringung weiterer Plakattafeln für die am 04. September 2011 stattfindenden Landtags- und Kreistagswahlen. Ihr Begehren ist daher eilbedürftig.

Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung stünde insoweit auch nicht entgegen, dass mit einer antragsgemäßen Entscheidung die Hauptsacheentscheidung vorweggenommen würde. Das Verbot der Vorwegnahme der Entscheidung in der Hauptsache gilt dann nicht, wenn die Versagung der Anordnung zu einem irreparablen Zustand führte und effektiver Rechtsschutz deshalb nur im Anordnungsverfahren gewährt werden kann. Dies ist bei einem Verfahren, in dem eine politische Partei unmittelbar vor einer Wahl die Verbesserung ihrer Werbemöglichkeiten erstrebt, wegen des drohenden Zeitablaufs regelmäßig der Fall. Diese Voraussetzungen wären auch hier zu bejahen, da die Antragstellerin vor dem Wahltag eine Entscheidung in der Hauptsache nicht erhalten kann und im Hinblick auf die bereits laufende „heiße“ Wahlkampfphase über den geltend gemachten Anspruch zu entscheiden ist.

Die Antragstellerin hat jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

Das ortsfeste Aufstellen oder Aufhängen von Wahlplakaten im öffentlichen Straßenraum stellt eine erlaubnispflichtige Sondernutzung gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 StrWG M-V bzw. § 2 der Sondernutzungssatzung der Stadt Eggesin dar.

Die Benutzung der öffentlichen Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) bedarf danach der Erlaubnis des Trägers der Straßenbaulast. Die Erlaubnis darf, soweit es sich nicht um Zufahrten im Sinne des § 26 handelt, die der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung dienen, nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden. Für die Erlaubnis können Bedingungen und Auflagen festgesetzt werden (§ 22 Abs. 1 Satz 2 StrWG M-V).

Der Träger der Straßenbaulast befindet über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach pflichtgemäßem Ermessen, welches gerichtlich nur in den Grenzen des § 114 VwGO überprüft werden kann. Ein strikter, im Wege der einstweiligen Anordnung in Gestalt der Regelungsanordnung durchzusetzender Rechtsanspruch kommt nur bei einer Ermessensreduzierung auf Null zugunsten der Antragstellerin in Betracht. Es ist allgemein anerkannt, dass für die Zeit des Wahlkampfes – jedenfalls in den letzten sechs Wochen vor dem festgesetzten Wahltermin – den zur Wahl zugelassenen Parteien und Gruppierungen aufgrund der Bedeutung der Wahlen in einem demokratischen Staat ein Anspruch darauf zusteht, in angemessener Weise Wahlsichtwerbung im Straßenraum zu betreiben. Dadurch wird in der Regel das Ermessen des Antragsgegners dahingehend eingeschränkt, dass entsprechende Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen sind.

Bundesverfassungsrecht gibt nämlich – jedenfalls für den Regelfall – einen Anspruch, der darauf gerichtet ist, eine Wahlsichtwerbung auf öffentlichen Straßen zu ermöglichen.

Die Bedeutung von Wahlen für einen demokratischen Staat (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG) und die Bedeutung der Parteien für solche Wahlen, wie sie sich aus Art. 21 GG und den §§ 1 f. PartG ergibt, schränken das behördliche Ermessen bei der Entscheidung über die Erlaubnis zum Aufstellen von Wahlplakaten durch Parteien in so erheblichem Umfang ein, dass jedenfalls für den Regelfall – in den nachfolgend dargestellten Grenzen – ein Anspruch einer Partei auf Erlaubnis besteht. Die Sichtwerbung für Wahlen gehört auch aktuell noch zu den Mitteln im Wahlkampf der politischen Parteien und stellt weiterhin einen wichtigen Bestandteil der Vorbereitung demokratischer Wahlen dar, auch wenn ihre Bedeutung insbesondere mit Blick auf die Entwicklung der elektronischen Medien und moderne Kommunikationsformen in den letzten Jahren zurückgegangen sein dürfte. Die Wahlsichtwerbung als gewissermaßen selbstverständliches Wahlkampfmittel darf daher durch gänzliche oder auch nur weitgehende Verweigerung vorgesehener Erlaubnisse grundsätzlich nicht beschnitten werden. Bundesrecht gibt demnach zumindest dem Grunde nach einen Anspruch auf Gestattung der Wahlsichtwerbung durch Parteien (vgl. zum Ganzen grundlegend BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, BVerwGE 47, 280, und – VII C 43.72 –, BVerwGE 47, 293).

Dieser Anspruch besteht jedoch nicht unbeschränkt. Es ist in der Rechtsprechung ebenfalls anerkannt, dass die Gemeinde berechtigt ist, die Zahl der Werbeplakate im Stadtgebiet zu beschränken (kritisch dazu Ipsen, in: Ipsen, ParteienG, § 5 Rn. 27 ff.) und auch bestimmte Standorte – etwa aus Gründen der Verkehrssicherung – auszunehmen. Gleichfalls ist die Gemeinde berechtigt, dafür zu sorgen, dass eine wochenlange Verschandelung und Verschmutzung des Ortsbildes durch so genanntes "wildes Plakatieren" verhindert wird. Der Anspruch auf Gestattung einer Wahlsichtwerbung wird weiter dadurch beschränkt, dass er lediglich auf eine Werbung in einem Umfang gerichtet ist, der für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei notwendig und angemessen ist. Ebenso wenig wie Rundfunk- und Fernsehanstalten verpflichtet sind, Sendezeiten für Wahlsendungen von Parteien unbegrenzt oder in dem von den Parteien für erforderlich gehaltenen Umfang bereitzustellen, braucht eine Gemeinde den Wünschen der Parteien auf Wahlsichtwerbung unbeschränkt Rechnung zu tragen. Der Anspruch der Parteien richtet sich auf eine angemessene Wahlsichtwerbung, ist aber auch auf eine solche beschränkt. In welcher Weise die Gemeinden dem verfassungsrechtlichen Gebot auf Einräumung von Stellplätzen in einem für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei notwendigen und angemessenen Umfang Rechnung tragen, ist ihre Sache. Die Gemeinden sind dabei nur insofern eingeengt, als jedenfalls im Ergebnis jeweils angemessene Wahlwerbemöglichkeiten sichergestellt sein müssen, der allgemein in Art. 3 GG sowie speziell für Wahlen und Parteien in Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 38 Abs. 1 GG und in § 5 PartG niedergelegte Gleichheitssatz beachtet und schließlich sonstigen sich aus Bundesverfassungsrecht ergebenden Rechtsgrundsätzen, wie insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Rechnung getragen sein muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, a. a. O., und – VII C 43.72 –, a. a. O.).

Die verfassungspolitische Unerwünschtheit von Splittergruppen und die Befugnis des Gesetzgebers, der Gefahr einer übermäßigen Aufsplitterung der Stimmen und Parteien bereits bei der Wahl und durch Aufnahme – jedenfalls bei der Landtagswahl – angemessener Sperrklauseln entgegenzuwirken, gibt dabei keine Rechtfertigung, die ohnehin nicht allzu optimistisch zu beurteilende Chance neuer und kleiner Parteien, ein Mandat zu erringen, im Vorfeld, also bei der Wahlvorbereitung und insbesondere der Wahlwerbung, zusätzlich zu reduzieren. Dies gilt vor allem für eine Wahlwerbung, die – wie die Plakatwerbung – verhältnismäßig billig, also auch für kleine und finanzschwache Parteien erschwinglich ist, aber einen nicht unerheblichen personellen Einsatz erfordert. Um die bestehenden Verhältnisse nicht durch die Beschränkung der Wahlwerbungsmöglichkeiten zu verfestigen, sind den einzelnen Parteien und Wählergruppen mindestens 5% der Gesamtzahl der Plakatierungsmöglichkeiten zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus kann sich die Verteilung nach dem Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit des § 5 Abs. 1 Satz 2 PartG an der Bedeutung der Partei, insbesondere an deren letzten Wahlergebnissen bemessen. Jedoch ist kleineren Parteien und Wählergruppen im Verhältnis zu den großen Parteien grundsätzlich eine überproportionale, großzügig bemessene Mindestzahl an Plakatstellplätzen zuzuerkennen, während diese Zahl bei den großen Parteien entsprechend zu kürzen ist, damit diese nicht schon durch die bloße Menge der Plakate der großen Parteien ohne Wirkung bleiben. Die zulässige Grenze ist dabei überschritten, wenn der größten Partei mehr als etwa das Vier- bis Fünffache an Stellplätzen eingeräumt wird als der kleinsten Partei (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, a. a. O., und – VII C 43.72 –, a. a. O.). Nach anderer Auffassung sollen allerdings die hinsichtlich der Wahlwerbesendungen im Rundfunk entwickelten Grundsätze auf die Wahlsichtwerbung auf öffentlichen Straßen und Plätzen nicht übertragbar sein, es sei verfassungsrechtlich nicht geboten, den Parteien zum Zwecke der Wahrung staatlicher Wettbewerbsneutralität eine nach Maßgabe der Bedeutung der Parteien abgestufte Zahl von Stellplätzen zuzuweisen (vgl. Ipsen, in: Ipsen, ParteienG, § 5 Rn. 28).

Was als Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung zu sehen ist, lässt sich nicht abstrakt beantworten. Es hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalls ab, unter welchen Voraussetzungen den Parteien jeweils eine nach Umfang (Zahl der Stellplätze) und Aufstellungsort (Werbewirksamkeit des Anbringungsortes) angemessene Werbemöglichkeit eingeräumt wird, um ihnen wirksame Wahlpropaganda zu ermöglichen. Insoweit ist auch nach der Art der Wahl, der Größe der Gemeinde und danach zu differenzieren, wie groß die Zahl der Parteien und Wählervereinigungen ist, die an der Wahl teilnehmen. Die Werbewirksamkeit eines Aufstellungsortes wird dabei durch eine Vielzahl von Parametern bestimmt, wie z. B. die Beschaffenheit seines näheren Umfeldes etwa im Hinblick auf sonstige Werbung. Die Rechtmäßigkeit der Beschränkung der Plakatierungsmöglichkeiten beurteilt sich demgemäß danach, ob im Hinblick auf die Anzahl der an der Wahl teilnehmenden Parteien und Wählergruppen eine ausreichende Anzahl von Plakatierungsmöglichkeiten insgesamt zugelassen wird, sowie danach, ob die Gesamtzahl der Plakatierungen in einem angemessenen Verhältnis auf die einzelnen Parteien und Wählergruppen verteilt worden ist (vgl. VG München, Beschl. v. 26.05.2006 – M 22 E 06.1484 –, BayVBl. 2007, 732 – zitiert nach juris; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, a. a. O., und – VII C 43.72 –, a. a. O.).

Die Plakatierungsmöglichkeiten müssen hinreichend dicht sein, um den Parteien und Wählergruppen "gewissermaßen flächendeckend" Wahlwerbung im gesamten Gemeindegebiet zu ermöglichen und den nötigen Raum zur Selbstdarstellung zu geben (VG Saarlouis, Beschl. v. 12.02.2001 – 2 F 14/01 –, juris; VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 18.08.2009 – 14 L 842/09 –, juris; VG Aachen, Beschl. v. 01.12.2006 – 6 L 628/06 –, juris; VG München, Beschl. v. 26.05.2006 – M 22 E 06.1484 –, BayVBl. 2007, 732 – zitiert nach juris; Sauthoff, in: Sauthoff/Witting, StrWG M-V, Stand: Oktober 2010, § 22 Rn. 24).

Das Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung wird in der Rechtsprechung teilweise dahingehend konkretisiert, dass die nötige Selbstdarstellung jedenfalls dann noch gewährleistet sein soll, wenn jede Partei rechnerisch in „jedem Wahlbezirk“ mindestens eine Möglichkeit zur Wahlsichtwerbung besitze. Erforderlich, aber auch ausreichend sei es, wenn – jedenfalls in Großstädten – ein Aufstellungsort für je 100 Einwohner (für alle Parteien) zur Verfügung stehe (vgl. VG Aachen, Beschl. v. 01.12.2006 – 6 L 628/06 –, juris; VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 02.09.1998 – 14 L 2689/98 –, NWVBl 99, 106 ff.; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, a. a. O.). Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Antragstellerin an Landtags- und Kreistagswahlen teilnimmt, sowie der Mindestquote von 5 % der bereitgestellten Plätze für kleine Parteien hat das Verwaltungsgericht im Ansatz zutreffend ausgeführt, dass der Antragsgegner der Antragstellerin nach diesem Maßstab ausgehend von einer Einwohnerzahl von ca. 5.200 mit 20 Plakatierungsmöglichkeiten für zwei Wahlen ausreichend Werbeflächen zur Verfügung gestellt hätte und dann kein weitergehender Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis bestünde.

Demgegenüber wird jedoch auch vertreten, dass jeder kandidierenden politischen Partei ein Aufstellungsort für je 100 Einwohner zur Verfügung stehen müsse (vgl. VG Gießen, Beschl. v. 27.02.2001 – 8 G 335/01 –, NVwZ-RR 2001, 417 – zitiert nach juris). Legte man diesen Maßstab zugrunde, hätte die Antragstellerin jedenfalls einen Anordnungsanspruch im Umfang der von ihr zusätzlich beanspruchten 40 Plakatierungsmöglichkeiten.

Noch weitergehender wird in der Literatur der Standpunkt eingenommen, solange mit der Sichtwerbung keine Gefahren für andere Rechtsgüter einhergingen, sei es nicht Aufgabe der öffentlichen Hand, die Aufstellung von Plakatständern zu Gunsten oder zu Lasten einzelner Parteien zu reglementieren (vgl. Ipsen, in: Ipsen, ParteienG, § 5 Rn. 28 f.; vgl. ähnlich OVG Bremen, Beschl. v. 09.05.2003 – 1 B 181/03 –, NordÖR 2003, 251 – zitiert nach juris).

Das Verwaltungsgericht hat schließlich zutreffend darauf hingewiesen, dass auch gerichtliche Entscheidungen vorliegen, denen Aufstellungsort/Einwohnerzahlquoten zugrunde lagen, die zwischen den vorstehend genannten Eckpunkten liegen (vgl. auch OVG Bremen, Beschl. v. 09.05.2003 – 1 B 181/03 –, NordÖR 2003, 251 , das eine Quote von einem Plakat pro 50 Einwohner verwirft, weil für die entsprechende rechnerische Ableitung keine tragfähigen Sachgründe benannt worden seien).

Der Senat ist jedoch der Auffassung, dass die gerichtliche Überprüfung, ob das erforderliche Mindestmaß an Wahlwerbemöglichkeiten für die Parteien gewahrt ist, nicht auf die Betrachtung von Quoten im vorstehenden Sinne reduziert werden darf, sondern die Umstände des Einzelfalles umfassend – nach Maßgabe des Prüfungsmaßstabes des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens – in den Blick zu nehmen hat (vgl. VG München, Beschl. v. 26.05.2006 – M 22 E 06.1484 –, BayVBl. 2007, 732 – zitiert nach juris). Dabei sind auch veränderte Rahmenbedingungen, etwa eine Änderung des Kommunalwahlrechts durch Wegfall von Sperrklauseln, neuartige Möglichkeiten der Werbung (z. B. Internet) oder Erscheinungen wie eine vielfach beklagte „Reizüberflutung“ zu beachten. Nach diesen Umständen des Einzelfalles ist zu beurteilen, ob jeweils ein nach Umfang (Zahl der Stellplätze) und Aufstellungsort (Werbewirksamkeit des Anbringungsortes) angemessenes Mindestmaß an Werbemöglichkeit eingeräumt ist bzw. eine wirksame Wahlpropaganda ermöglicht wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 – VII C 42.72 –, a. a. O., Rn. 13, 22); diese materiellen Anforderungen bilden den maßgeblichen materiellen Maßstab. Die Betrachtung von Quoten im vorstehenden Sinne stellt sich lediglich als ein beachtliches, auf diesen materiellen Maßstab bezogenes Kriterium der erforderlichen Gesamtbetrachtung dar.

Im Rahmen dieser Gesamtbetrachtung ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin an zwei Wahlen teilnimmt, die zeitgleich stattfinden. Der Senat folgt insoweit dem Ansatz des Verwaltungsgerichts, dass der Antragstellerin für beide Wahlen angemessene Wahlwerbemöglichkeiten eingeräumt werden müssen. Eine weitere Differenzierung danach, ob eine Partei auch in dem betroffenen Gemeindegebiet mit einem Direktkandidaten/einer Direktkandidatin antritt, ist von Verfassungs wegen nach Auffassung des Senats nicht in dem Sinne gegeben, dass insoweit von einer weiteren Wahl auszugehen wäre, die nochmals eine entsprechende Erhöhung der Plakatierungsmöglichkeiten nach sich zöge. Die Wahl der Abgeordneten nach Wahlkreisen (§§ 1 Abs. 2, 3 LWG) und die Wahl nach Landeslisten der Parteien (§§ 1 Abs. 2, 4 LWG) sind Bestandteileiner Wahl zum Landtag. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin rechtfertigt auch der Umstand, dass am 04. September 2011 neben den Landtags- und Kreistagswahlen ein Bürgerentscheid gemäß § 2 Abs. 2 Landkreisneuordnungsgesetz über den Kreisnamen stattfindet, keine Erhöhung des ihr als Mindestmaß zustehenden Plakatierungskontingents. Die vorstehenden Erwägungen zum bundesverfassungsrechtlich abgesicherten Anspruch der Parteien auf eine angemessene Wahlsichtwerbung sind offensichtlich nicht einschlägig. Der Bürgerentscheid ist keine Wahl. Die Parteien haben selbstverständlich auch insoweit die Möglichkeit, bezogen auf einen Bürgerentscheid einen bestimmten Standpunkt einzunehmen. Im Grundsatz dürfte ihrer entsprechenden Meinungsäußerung hierzu jedoch kein größeres Gewicht beigemessen werden können als der Meinungsäußerung jedes einzelnen abstimmungsberechtigten Bürgers. Wollte man hier den Parteien – ohne verfassungsrechtliche Grundlage – einen Sichtwerbungsanspruch zubilligen, müsste folglich jedem abstimmungsberechtigten Bürger in gleicher Weise ein solcher Anspruch eingeräumt werden. Dass dies nicht möglich sein dürfte, scheint offensichtlich. Der Umstand, dass am 04. September 2011 im Übrigen ebenfalls die Direktwahl des Landrates/der Landrätin stattfindet, hat auf das Plakatkontingent der Antragstellerin keinen Einfluss, weil sie daran nicht mit einem eigenen Kandidaten/einer Kandidatin teilnimmt. Demnach ist davon auszugehen, dass von den der Antragstellerin zugebilligten Plakatierungsmöglichkeiten jeweils die eine Hälfte auf die Landtagswahl, die andere Hälfte auf die Kreistagswahl entfällt. Pro Wahl darf die Antragstellerin also 10 Plakate anbringen. Die entsprechende Beschränkung der Wahlsichtwerbung erweist sich vorliegend als ermessensfehlerfrei.

Die Gesamtbetrachtung, die zu dieser Schlussfolgerung führt, wird maßgeblich durch folgende Umstände bestimmt:

Der Antragsgegner hat in seiner Beschwerdeerwiderung nachvollziehbar und plausibel ausgeführt, dass die in Eggesin insbesondere der Antragstellerin an bestimmten Standorten im Ortszentrum zugewiesene Zahl an Werbemöglichkeiten ausreichend sei, um ihr das erforderliche Mindestmaß an bzw. eine angemessene Wahlwerbung zu ermöglichen. Insbesondere hat der Antragsgegner darauf hingewiesen, dass die Ortschaft auf eine relativ kleine Fläche konzentriert und derart überschaubar sei, dass schon wenige Plakate von nahezu allen Einwohnern wahrgenommen werden würden. Bei den Straßen, an denen die insgesamt 104 Plakatträger verteilt seien, handele es sich um hochfrequentierte Straßen, die die Ortslage Eggesin durchzögen. Zusätzlich sei die Straße „Am Binning“ mit insgesamt 23 Plakatträgern ausgestattet worden, da diese Gemeindeverbindungsstraße als Anbindung von Torgelow-Holl und anderen Umlandgemeinden sowie wegen eines dortigen Gewerbegebietes ebenfalls sehr frequentiert sei. Insoweit weisen die vorgegebenen Werbeträgerstandorte unter dem Blickwinkel ihrer Wirksamkeit eine hohe Qualität auf.

Die Stadt Eggesin hat zwar eine Gesamtfläche von ca. 88 km² (Quelle: www.sisonline.statistik.m-v.de/orte/2529/Eggesin_Stadt; vgl. auch wikipedia). Anders als im städtischen Bereich (Verfahren Az. 1 M 145/11) konzentriert sich die Einwohnerzahl dabei im Wesentlichen aber auf einer deutlich geringeren Fläche der Ortslage der Stadt Eggesin, während das Gemeindegebiet im Übrigen ländlich geprägt bzw. im Vergleich zu städtischen Gebieten dünn besiedelt ist und eine relativ niedrige Bevölkerungsdichte (ca. 59 Einwohner je km²) aufweist. Der Ansatz des Antragsgegners, die Wahlwerbung dort konzentriert zuzulassen, wo sich auch die Einwohner konzentrieren, erscheint deshalb grundsätzlich zulässig. Insoweit erweist sich die Gesamtfläche der betroffenen Gemeinde unter dem Blickwinkel der Wirksamkeit und Reichweite von Wahlsichtwerbung als erheblich weniger bedeutsam als in städtisch geprägten Gebieten. Die Ortslage Eggesin weist insgesamt lediglich eine bebaute bzw. bewohnte Fläche auf, die bei weitem nicht der Gesamtgröße der Gemeinde entspricht. Hinsichtlich dieser vergleichsweise geringen Fläche dürften die auf der Grundlage der Sondernutzungssatzung mit Bescheid vom 30. Mai 2011 vorgesehenen Werbeträgerstandorte unter dem Aspekt ihrer Werbewirksamkeit und Reichweite auch hinreichend eine „flächendeckende“ Wahlpropaganda ermöglichen, selbst wenn sich auf großen Flächen mehr oder weniger unbewohnter Gebiete keine Plakatierungsmöglichkeiten befinden. Dem von der Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 23. August 2011 geltend gemachten Umstand, dass in zahlreichen Straßen keine Werbemöglichkeiten bestünden, steht gegenüber, dass die zugelassenen Plakatstandorte aufgrund ihres Standortes an hochfrequentierten Straßen in diese anderen Bereiche des Stadtgebiets „hineinstrahlen“. Wenn die Antragstellerin geltend macht, vor allem die kommunikationsintensiven zentralen Stadtbereiche würden faktisch von der Wahlwerbung ausgeschlossen, widerspricht dieser – im Übrigen nur pauschale – Vortrag ihrem eigenen Vorbringen in der Beschwerdebegründung, wonach das Argument des Schutzes eines historischen Stadtkerns im Falle der Stadt Eggesin nicht greife, weil Hauptdurchgangsstraßen durch den Stadtkern führten. Diese Hauptdurchgangsstraßen sind jedoch gerade mit Wahlwerbemöglichkeiten ausgestattet.

Diese Betrachtung der Bevölkerungsverteilung führt zu der Annahme, dass auch unter Zugrundelegung der unterschiedlichen Maßstäbe für die Ermittlung des Mindestmaßes an erforderlicher Wahlsichtwerbung von einem Plakat pro 100 Einwohner für alle Parteien einerseits oder für jede Partei andererseits die vom Antragsgegner zugebilligte Plakatzahl von zwanzig für zwei Wahlen ausreichend sein dürfte.

Erhebliches Gewicht kommt auch dem Umstand zu, dass die Antragstellerin die Möglichkeit hat, an den ihr zugewiesenen Standorten ausschließlich ihre Wahlplakate ohne optische Konkurrenz durch Wahlwerbung anderer Parteien auf demselben Plakatträger anzubringen. Die Werbewirksamkeit ihrer Plakate wird insoweit nicht eingeschränkt; anders als im Fall von Großplakatflächen, die mehrere Parteien gemeinsam nutzen (müssen), besteht hier nicht die Gefahr, dass die Plakate der Antragstellerin in einer Flut anderer Wahlplakate untergehen.

Soweit die Antragstellerin auf die Zahl der Stimmbezirke in Eggesin (5) verweist, spricht dies nach der oben zitierten Rechtsprechung nicht für den Anspruch der Antragstellerin. Denn danach wird es als ausreichend für die nötige Selbstdarstellung angesehen, wenn jede Partei rechnerisch in „jedem Wahlbezirk“ mindestens eine Möglichkeit zur Wahlsichtwerbung besitze. Die Antragstellerin trägt selbst vor, dass ihr je Wahl rechnerisch die doppelte Anzahl von zwei Plakaten je Stimmbezirk zur Verfügung steht.

Wenn die Antragstellerin schließlich rügt, sie werde unter Missachtung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit Kleinstparteien gleichbehandelt, begründet dies ebenfalls keinen weitergehenden Anspruch auf Wahlsichtwerbung. Zum einen übersieht die Antragstellerin, dass kleine Parteien nach der von ihr in Bezug genommenen – vorstehend zitierten – Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eher überproportional bei den Möglichkeiten zur Wahlsichtwerbung berücksichtigt werden sollen und die großen Parteien eher unterproportional. Sie blendet zum anderen aus, dass sie ihrerseits im Vergleich zu deutlich größeren Parteien von der Gleichbehandlung durch den Antragsgegner profitiert, also eine Benachteiligung auf der einen Seite jedenfalls durch eine Bevorzugung auf der anderen Seite wieder ausgeglichen wird und folglich eine Besserstellung der Antragstellerin im Rahmen eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nicht notwendig erscheint. Dass Bundesrecht in Gestalt von § 5 Abs. 1 Satz 4 ParteiG verletzt sein könnte und die Antragstellerin als im Bundestag mit Fraktionsstärke vertretene Partei nicht mindestens die Hälfte der Wahlwerbemöglichkeiten zugebilligt erhalten haben könnte wie jede andere Partei auch, ist nicht ersichtlich.

In Würdigung dieser Gesamtumstände bestehen nach dem Prüfungsmaßstab des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nach alledem keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Antragstellerin einen weitergehenden Anspruch auf Zulassung von Wahlsichtwerbung hat. Unter diesen Umständen ist auch nicht ersichtlich, dass für eine isolierte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die sinngemäße Ablehnung der über eine Wahlwerbung mit 20 Plakaten hinausgehenden Werbung ein Rechtsschutzbedürfnis bestehen könnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1 u. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 47 GKG, und berücksichtigt den Umstand, dass eine stattgebende Entscheidung zur Vorwegnahme der Hauptsache geführt hätte.