Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Urteil, 22. Nov. 2016 - 3 A 351/15
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten sowie die außergerichtlichen Kosten der Beklagten und des Beigeladenen zu 1. trägt die Klägerin. Im Übrigen trägt jeder Beteiligte seine außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar, für den Beigeladenen zu 1.jedoch nur gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 6400 €. Im Übrigen darf die Klägerin die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
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Die Beteiligten streiten um einen von der Klägerin gegenüber der Beklagten geltend gemachten Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung von eigenwirtschaftlichen Omnibusverkehren nach dem Personenbeförderungsgesetz für den Bereich des Wirtschaftsraumes A-Stadt.
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Auf der Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Kooperationsvertrages nimmt die Beklagte die Aufgabe als Genehmigungsbehörde nach dem Personenbeförderungsgesetz für den in diesem Gebiet zuständigen Aufgabenträger, den Beigeladenen zu 1., wahr.
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Der Regionalentwicklungsausschuss des Beigeladenen zu 1. beschloss am 27.8.2014 bzw. 1.10.2014, eine europaweite Ausschreibung des öffentlichen Dienstleistungsauftrags für die Verkehrsleistung des Stadtverkehrs A-Stadt einzuleiten. Daraufhin wurde eine Vorabbekanntmachung am 2.1.2015 im EU-Amtsblatt veröffentlicht. Hierin wurde darauf verwiesen, dass mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag für die Gesamtleistung die unter einer näher bezeichneten Internetadresse (Link) dargestellten Anforderungen verbunden seien. Die unter diesem Link abrufbaren Angaben enthielten unter anderem die Festlegung, dass vom Auftragnehmer über die gesamte Konzessionslaufzeit der so genannte Schleswig-Holstein- Tarif (S.-H.-Tarif) in seiner jeweils gültigen Form anzuerkennen und anzuwenden sei. Zudem wurde darauf hingewiesen, dass gemäß § 8a Abs. 2 i.V.m. § 12 Abs. 6 Satz 1 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) ein Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr spätestens drei Monate nach dieser Vorabbekanntmachung bei der Beklagten zu stellen sei. Des Weiteren wurde unter Angabe der einschlägigen Internetadresse auf den „2. Regionalverkehrsplan des Kreises A-Stadt “ verwiesen.
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Mit Schreiben vom 26.3.2015 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung von Liniengenehmigungen für eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen im Stadtverkehr A-Stadt für die in den Angaben zur Vorabbekanntmachung vom 2.1.2015 genannten Linien, welche dem bislang von der Klägerin erbrachten Verkehrsangebot entsprachen. Entgegen der in der Vorabbekanntmachung geforderten Anwendung des S.-H.-Tarifs wurde den Anträgen die Anwendung eines Haustarifs zugrundegelegt. Begründet wurde diese Abweichung damit, dass andernfalls mit der Vorgabe einer Tarifpflicht ohne eine korrespondierende Bereitschaft, einen für die Eigenwirtschaftlichkeit unschädlichen Ausgleich zu gewähren, der gesetzlich vorgeschriebene Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit gemäß § 8 Abs. 4 PBefG unterlaufen werde. Daher handele es sich hier nicht um eine wesentliche Abweichung im Sinne des § 13 Abs. 2a PBefG. Sollte sich der Aufgabenträger bereit erklären, das durch Anwendung des S.-H.-Tarifs entstehende Tarifdefizits (Differenz zum Haustarif) über eine allgemeine Vorschrift auszugleichen, werde auf die Anwendung des Haustarifs verzichtet und die Anträge würden unter Anwendung des S.-H.-Tarifs im Übrigen aufrecht erhalten.
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Die Beigeladenen zu 2. und 3. stellten mit Schreiben vom 1.4.2015 ebenfalls Anträge auf eigenwirtschaftliche Liniengenehmigungen für mehrere der in den Angaben zur Vorabbekanntmachung vom 2.1.2015 genannten Linien.
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In einer an die Beklagte gerichtete Stellungnahme vom 11.5.2015 stellte der Beigeladene zu 1. die Preissteigerungen unter Zugrundelegung des von der Klägerin vorgesehenen Haustarifs im Vergleich zum Status quo (S.-H.-Tarif) dar und erklärte ausdrücklich, dass er als Aufgabenträger seine Zustimmung zum beantragten Haustarif als wesentliche Abweichung nach § 13 Absatz 2a PBefG verwehre.
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Daraufhin lehnte die Beklagte die gestellten Anträge auf Erteilung von Linienverkehrs-genehmigungen mit Bescheid vom 27.5.2015 ab. Zur Begründung führte sie aus, dass die in Konkurrenz zur beabsichtigten Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages gestellten eigenwirtschaftliche Anträge gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG zu versagen seien, da die Anforderungen aus der Vorabbekanntmachung hinsichtlich des Beförderungsentgeltes nicht erfüllt seien und der Beigeladene zu 1. seine Zustimmung zum abweichenden Haustarif nicht erteilt habe.
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Mit Schreiben vom 26.6.2015 erhob die Klägerin Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid vom 27.5.2015 und begründete diesen damit, dass die Klägerin vorliegend bereit sei, die gewünschte Verkehrsleistung auch ohne Ausschreibung eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu erbringen. Die Intervention des Aufgabenträgers müsse sich in den Fällen, in denen die von ihm gewünschte Verkehrsleistung auch ohne die Ausschreibung eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages am Markt vorhanden sei, auf das Mittel beschränken, welches den geringeren Eingriff in den Markt und auch die Gewerbefreiheit darstelle. Dies sei vorliegend die Finanzierung des Tarifdefizits über eine allgemeine Vorschrift. Ohne einen entsprechenden Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift stelle die Abweichung vom S.-H.-Tarif hingegen keine wesentliche Abweichung im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG dar.
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Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 11.9.2015 von der Beklagten als unbegründet zurückgewiesen. Zur Begründung führte sie aus, die seitens der Klägerin vorgetragene Auslegung, die Tarifvorgabe sei deshalb nicht als wesentlich einzustufen, da sie die einzige Abweichung von den Anforderungen der Vorabbekanntmachung darstelle und kein Ausgleich über eine allgemeine Vorschrift erfolge, widerspreche Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck des Personenbeförderungsgesetzes. Der gesetzlich normierte Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit vor gemeinwirtschaftlichen Verkehren könne denknotwendig nur dann verletzt sein, wenn der Genehmigungsantrag allen Anforderungen, die der Aufgabenträger definiert habe, genügen würde. Vorliegend weiche der beantragte Verkehr jedoch sowohl von den Anforderungen der Vorabbekanntmachung als auch vom Nahverkehrsplan sowie dem Status quo ab.
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Die Klägerin hat am 20.10.2015 Klage erhoben.
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Zur Begründung nimmt sie zunächst vollumfänglich Bezug auf ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren und trägt ergänzend vor:
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Ein Wahlrechts des Aufgabenträgers, ob er zur Finanzierung von Verkehrsleistungen einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag oder allgemeine Vorschriften nutze, bestehe im vorliegenden Fall nicht, da die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung allein in der Anwendung des S.-H.-Tarifs liege. Vor dem Hintergrund des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit, des Subsidiaritätsprinzips und europarechtlicher Erwägungen sei der Aufgabenträger in dem Fall, dass die fehlende Eigenwirtschaftlichkeit einer Verkehrsleistung allein auf die Anwendung eines aus sozialpolitischen Gründen vorgegebenen Beförderungstarifs zurückzuführen sei, gehalten, auf eine allgemeine Vorschrift als Finanzierungsinstrument zurückzugreifen.
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Dieses Ergebnis decke sich mit dem europarechtlichen Grundsatz, dass staatliche Stellen unter Gesichtspunkten der Daseinsvorsorge nur zu einer Intervention in den freien Markt in Form der Finanzierung von Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse befugt seien, soweit die Leistung nicht bereits am Markt vorhanden sei und insofern ein Marktversagen vorliege. Hier liege jedoch kein Marktversagen vor, welches die Intervention des Aufgabenträgers in Form einer wettbewerblichen Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages rechtfertigen würde, da das Marktversagen allein auf die Tarifvorgabe des Beigeladenen zu 1. zurückzuführen sei.
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Unter diesen Gesichtspunkten stelle die vorliegende Abweichung vom S.-H.-Tarif keine wesentliche Abweichung im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG dar, da andernfalls der Aufgabenträger allein durch entsprechende Tarifvorgaben darüber entscheiden könne, wie weit die Gewerbefreiheit und der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit reichen würden.
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Die Klägerin beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 27.5.2015 und des Widerspruchsbescheids der Beklagten 11.9.2015 zu verpflichten, der Klägerin die beantragten Linienverkehrsgenehmigungen nach § 42 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) für die Linien Nr. 1/2/3, 5/6/7, 10/11/12, 14,14a, 15, 16, 17, 17a, 18 und 19 im Stadtverkehr A-Stadt gemäß Antrag der Klägerin vom 26.3.2015 zu erteilen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung verweist sie auf ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren.
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Der Beigeladene zu 1. beantragt ebenfalls,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt er (im Wesentlichen) vor:
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Die Ablehnung des Antrages der Klägerin auf Genehmigung eigenwirtschaftlicher Verkehre sei zu Recht erfolgt.
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Die Genehmigung sei bereits deshalb nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG zu versagen, weil der beantragte Verkehr ein ausschließliches Recht verletze, da der Aufgabenträger die streitgegenständlichen Omnibusverkehre im Rahmen eines europaweiten Vergabeverfahrens bereits an ein anderes Unternehmen vergeben habe. Des Weiteren stünden dem Antrag nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG öffentliche Verkehrsinteressen in Gestalt der Anwendung des S.-H.-Tarifs entgegen. Der S.-H.-Tarif betreffe nicht nur die Preisstruktur sondern unter anderem auch das Interesse an einer Nutzbarkeit der Fahrscheine im gesamten Tarifgebiet.
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Darüber hinaus sei die Genehmigung gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG zu versagen, weil der Antrag nicht den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen entspreche und von diesen nicht nur unwesentlich abweiche. Er entspreche im Hinblick auf die Anwendung eines Haustarifes mit Preissteigerungen von bis zu 520 % auch nicht dem bisherigen Verkehrsangebot. Daneben stünde die Anwendung eines Haustarifs gemäß § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG im Widerspruch zum regionalen Nahverkehrsplan des Beigeladenen zu 1.
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Die Beigeladenen zu 2. und 3. haben keine Anträge gestellt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige, fristgemäß erhobene Klage ist unbegründet.
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Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig.
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Die Klägerin ist insbesondere gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, da sie sich als Verkehrsunternehmen, das Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich anbieten will, grundsätzlich auf den in § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit berufen kann.
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Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 26.3.2015 zu. Der Bescheid der Beklagten vom 27.5.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11.9.2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 26.3.2015 nach Maßgabe der § 13 PBefG i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 3, § 8 Abs. 4 PBefG. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs unter Anwendung eines Haustarifs ist nach § 13 Abs. 2a Satz 2 ff. PBefG zwingend zu versagen.
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Hiernach ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Nach § 12 Abs. 6 PBefG ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen, wenn die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Abs. 2 bis 4 VO (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen plant. Gemäß § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit (Satz 4). Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll (Satz 5).
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Die Versagungsvoraussetzungen sind vorliegend erfüllt, da die beantragte Zugrundelegung eines Haustarifs eine wesentliche Abweichung von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen darstellt, für welche der Beigeladene zu 1. als Aufgabenträger seine Zustimmung verwehrt hat.
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Der Beigeladene zu 1. hat im Rahmen der Vorabbekanntmachung vom 2.1.2015 hat - in zulässiger Weise (vgl. § 8a Abs. 2 Satz 5 PBefG) - hinsichtlich der zu beachtenden Anforderungen auf einen näher bezeichneten Link verwiesen. In dem entsprechend abrufbaren Dokument wurde unter Ziffer 3. (Tarifbestimmungen, Beförderungsentgelte, Beförderungsbedingungen) ausdrücklich festgelegt, dass vom Auftragnehmer „über die gesamte Konzessionslaufzeit der S.-H.-Tarif in seiner jeweils gültigen Form anzuerkennen und anzuwenden“ sei. Des Weiteren verweist das Dokument auf den 2. Regionalverkehrsplan des Kreises A-Stadt . Hierin wird zunächst unter Ziffer 5.3.5. ausdrücklich festgehalten, dass ein einheitliches Tarifsystem eine bedeutende Ergänzung zur Optimierung von Verknüpfung und Vernetzung als „wesentliches Qualitätskriterium“ des ÖPNV darstelle und hierzu mit der Einführung des Schleswig-Holstein-Tarifes landesweit eine attraktive Grundlage geschaffen worden sei. Es sei darauf zu achten, “die Ergiebigkeit des Tarifsystems nicht zu untergraben“. Unter der Ziffer 5.5.1.1 (Weiterentwicklung des S.-H.-Tarifs) wird zudem darauf verwiesen, dass mit dem landesweit einheitlichen Tarif eine unternehmens- und kreisübergreifende Durchtarifierung gewährleistet und ein hoher Standard erreicht worden sei. Diesen Standard gelte es maßgeblich dadurch weiterzuentwickeln, dass „regionale Sonderlösungen im Bereich des Fahrkartensortiments“ reduziert werden.
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Von diesen Festlegungen weicht die beantragte Anwendung eines Haustarifs ab. Dieser liegt - wie sich aus der Darstellung des Beigeladenen zu 1. in der Stellungnahme vom 11.05.2015 ergibt - zum Teil erheblich oberhalb der einzelnen Festlegungen des S.-H.- Tarifs.
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Die Genehmigungen sind auch nicht trotz der Abweichung des Antrags von den vorgenannten Festlegungen nach § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG zu erteilen. Dies würde nämlich voraussetzen, dass der beantragte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber nach hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen nur unwesentlich abweicht. Dies ist hier nicht der Fall. Denn zum einen entspricht der beantragte Verkehr unter Zugrundelegung eines Haustarifs bereits nicht dem bisherigen Verkehrsangebot. Dies ergibt sich aus den vorgenannten Aussagen zur Anwendung des SH-Tarifs im Rahmen des derzeit geltenden Regionalverkehrsplans des Beigeladenen zu 1., mit dem dieser die Anforderungen an das (bisherige) Verkehrsangebot definiert hat (vgl. § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG). Zum anderen ist die beantragte Abweichung hinsichtlich der Tarifvorgabe auch als wesentlich anzusehen. Nach § 13 Abs. 2a Satz 5 PBefG gelten Abweichungen von Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die - wie hier - ein Ausgleich nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll, grundsätzlich als wesentlich. Bereits angesichts der besonderen Bedeutung, welche der Aufgabenträger der Anwendung des S.-H. -Tarifs ausweislich der vorgenannten Festlegungen im Regionalverkehrsplan beimisst, kann vorliegend eindeutig auch keine Ausnahme zu dem gesetzlich normierten Grundsatz angenommen werden.
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Der von der Klägerin vertretenen Auffassung, die Anwendung eines Haustarifs stelle hier keine wesentliche Abweichung im Sinne des § 13 Abs. 2a PBefG dar, weil andernfalls mit der Vorgabe einer Tarifpflicht ohne eine korrespondierende Bereitschaft, einen für die Eigenwirtschaftlichkeit unschädlichen Ausgleich im Rahmen einer allgemeinen Vorschrift zu gewähren, der gesetzlich vorgeschriebene Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit gemäß § 8 Abs. 4 PBefG unterlaufen werde, folgt die Kammer nicht. Sie geht vielmehr davon aus, dass sich der Beigeladene zu 1. als Aufgabenträger in rechtlich nicht zu beanstandender Weise im Rahmen eines ihm zustehenden Wahlrechts dafür entschieden hat, einen finanziellen Ausgleich für die durch ihn verbindlich festgelegte Tarifvorgabe im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu gewähren.
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Ein Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit in dem von der Klägerin vertretenen Sinne, der die Aufgabenträger verpflichten würde, zum Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen statt eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages vorrangig das Finanzierungsinstrumentarium einer allgemeinen Vorschrift zu wählen oder aber andernfalls einen (deutlich) höheren Haustarif zu akzeptieren, lässt sich weder aus § 13 Abs. 2a Satz 5 PBefG noch aus den §§ 8 Abs. 4, 8a Abs. 1 PBefG ableiten.
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Aus der Regelung des § 13 Abs. 2a Satz 5 PBefG, nach der Abweichungen für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife, für die ein Ausgleich nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 erfolgen soll, grundsätzlich als wesentlich gelten, folgt kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Vielmehr spricht bereits die Gesetzesbegründung zu § 13 Abs. 2a PBefG für ein Wahlrechts hinsichtlich der in Betracht kommenden Handlungsformen. So heißt es in der Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung -BT- Drucksache 17/10857, S. 20):
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"Hinsichtlich der Anwendung verbundener Beförderungstarife und -bedingungen wird vorausgesetzt, dass die zuständige Behörde Ausgleichszahlungen in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag oder auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorsieht. Diese Regelung ersetzt die bisherige Regelung von § 39 Absatz 2 Satz 2 PBefG, einen Ausgleich für die Versagung eines an sich genehmigungsfähigen Tarifs zu gewähren, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Verkehrsinteresses oder des Gemeinwohls geboten war."
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(Hervorhebung durch das Gericht)
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Die Regelung des § 13 Abs. 2a Satz 5 PBefG verdeutlicht demnach allenfalls, dass die Anwendung verbundener Beförderungshöchsttarife nicht ohne Ausgleichspflicht verlangt werden kann (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. August 2016, – 13 A 788/15 –, juris).
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Auch den §§ 8 Abs. 4, 8a Abs. 1 PBefG kann ein Vorrang in dem von der Klägerin vertretenen Sinne nicht entnommen werden.
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Lediglich bei isolierter Betrachtung spricht die Regelung des § 8 Abs. 4 Satz 1 und 2 PBefG ihrem Wortlaut nach scheinbar für einen Vorrang allgemeiner Vorschriften zur Ermöglichung eigenwirtschaftlicher Verkehre. Hier heißt es:
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„Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1) und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden.“
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(Hervorhebung durch das Gericht)
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§ 8 Abs. 4 Satz 1 und 2 PBefG muss jedoch im engen Zusammenhang mit der im Zuge der am 1.1.2013 in Kraft getretenen Novelle des Personenbeförderungsgesetzes vom 14.12.2012 (BGBl. I S. 2598) neu eingefügten Regelung des § 8a Abs. 1 PBefG betrachtet werden. Diese Regelung hat folgenden Wortlaut:
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„Soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Absatz 2 Satz 4 oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Absatz 4 Satz 1 möglich ist, ist dieVerordnung (EG) Nr. 1370/2007 maßgebend. 2Die zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (zuständige Behörde) kann zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. [...] „
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(Hervorhebung durch das Gericht)
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Die Vorschrift regelt demzufolge explizit, dass beide Handlungsoptionen (Erlass einer allgemeinen Vorschrift oder öffentliche Dienstleistungsauftrag) gleichrangig nebeneinander bestehen; ein Vorrangverhältnis zu Gunsten der allgemeinen Vorschrift besteht danach nicht (so auch VG Stade, Urteil vom 30.6.2016, - 1 A 1432/14 - juris; VG Augsburg, Urt. v. 24.3.2015 - Au 3 K 15.79 -, Fehling in Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl., § 8a Rn. 19; Knauff, Defizitausgleich und öffentliche Verkehrsinteressen im ÖPNV, GewArch 2014, 157). Vor dem Hintergrund des demnach vom Gesetzgeber begründeten Wahlrechts stellt die Vorschrift des § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG - wie bereits vor der Novelle des Personenbeförderungsgesetzes - lediglich eine Legaldefinition dessen dar, was als eigenwirtschaftlich im Sinne des PBefG zu verstehen ist und stellt klar, dass Ausgleichsleistungen, die in - bereits erlassenen (!) - allgemeinen Vorschrift enthalten sind, die Eigenwirtschaftlichkeit nicht entfallen lassen (so auch VG Stade, Urteil vom 30.6.2016, - 1 A 1432/14 -, juris).
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Für ein solches Wahlrecht streitet auch der Verlauf des entsprechenden Gesetzgebungsverfahrens zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes im Jahr 2012. So sah ein erster „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung personenbeförderungs- und mautrechtlicher Vorschriften“ (BT- Drucksache 17/7046, S. 3 f.) noch die Regelung eines § 8 Abs. 5 mit folgendem Wortlaut vor:
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„Die zuständigen Behörden im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (zuständige Behörde) können zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne der Verordnung(EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder, wenn eine ausreichende Verkehrsbedienung nicht entsprechend Abs. 4 Satz 1 möglich ist, öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe der Verordnung(EG) Nr. 1370/2007 erteilen.
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(Hervorhebung durch das Gericht)
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Diese Formulierung eines solchen Stufenverhältnisses, welches tatsächlich einen Vorrang zugunsten allgemeiner Vorschiften in dem von der Klägerin angestrebten Sinne bedeutet hätte, hat sich im Laufe der weiteren politischen Beratungen jedoch nicht durchgesetzt. Der nachfolgende Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucksache 17/8233, S. 5) enthielt die entsprechende Regelung bereits nicht mehr. Stattdessen wurde im Laufe des weiteren Verfahrens vielmehr die Regelung des § 8a Abs. 1 PBefG in der heutigen Fassung aufgenommen, welche ausweislich der Gesetzesbegründung gerade die verschiedenen „Handlungsmöglichkeiten der zuständigen Behörde“ klarstellen sollte (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung -BT- Drucksache 17/10857, S. 20).
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Ein solches Wahlrechtes des Aufgabenträgers steht insbesondere auch im Einklang mit den europarechtlichen Vorgaben der VO (EG) Nr. 1370/2007, aus der sich hinsichtlich des Personenbeförderungsgesetzes ein Anpassungsbedarf ergeben hatte, dem mit der am 1.1.2013 in Kraft getretene Novelle des Personenbeförderungsgesetzes Rechnung getragen werden sollte (vgl. BT-Drucksache 17/8233, S. 1).
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Nach Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1370/2007 gilt der Grundsatz, dass dann, wenn eine zuständige Behörde dem ausgewählten Betreiber ausschließliche Rechte und/oder Ausgleichsleistungen gleich welcher Art für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen gewährt, dies im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags erfolgt. Nach Abs. 2 der Vorschrift können abweichend von Absatz 1 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen auch Gegenstand allgemeiner Vorschriften sein. Überdies gilt nach Art. 3 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007, dass unbeschadet der Artikel 73, 86, 87 und 88 des Vertrags die Mitgliedstaaten allgemeine Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienen, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung ausnehmen können.
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Weder dem Wortlaut noch der Systematik der Art. 3 Abs. 1 bis 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 ist zu entnehmen, dass Aufgabenträger bei der Entscheidung, wie sie einen finanziellen Ausgleich für einen defizitären Linienverkehr regeln, in irgendeiner Weise dahingehend gebunden wären, vorrangig das Instrument der allgemeinen Vorschrift zu wählen (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. August 2016, – 13 A 788/15 –, juris; VG Stade, Urteil vom 30.6.2016, - 1 A 1432/14 -, juris; VG Augsburg, Urt. v. 24.3.2015, - Au 3 K 15.79 -). Bereits die einleitende Formulierung des Abs. 2 „Abweichend von Abs. 1...“ spricht sogar eher dafür, dass ein gewisser Vorrang des öffentlichen Dienstleistungsauftrags gewollt war (vgl. VG Münster, Urteil vom 24.10.2014, - 10 K 2076/12 -, juris; VG Augsburg, Urt. v. 24.3.2015, - Au 3 K 15.79 -; VG Stade, Urteil vom 30.6.2016, - 1 A 1432/14 - juris).
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Darüber hinaus wird das Bestehen eines Wahlrechts deutlich durch den in Art. 3 Abs. 2 Satz 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 enthaltenen ausdrücklichen Hinweis auf das Recht der zuständigen Behörde, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Tarifen auch in öffentliche Dienstleistungsaufträge aufzunehmen. Hiernach kann der Auftraggeber selbst dann ein öffentlichen Dienstleistungsauftrag erteilen – und muss nicht zum Instrument der allgemeinen Vorschrift greifen - wenn er ausschließlich die Anwendung eines Höchsttarifs als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung sicherstellen will und lediglich für tarifbedingte Nachteile Ausgleichsleistungen gewährt (so auch VG Augsburg, Urt. v. 24.3.2015, - Au 3 K 15.79 -; VG Stade, Urteil vom 30.6.2016, - 1 A 1432/14 -, juris).
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Hinzu kommt, dass ein Aufgabenträger über die Frage, ob er die Finanzierung eines Verkehrs über eine allgemeine Vorschriften sicherstellt, nicht erst im Genehmigungsverfahren anhand eines konkreten Genehmigungsantrag entscheiden kann, da eine allgemeine Vorschrift die Finanzierung eines Verkehrs gemäß Art. 2 Buchstabe I der VO (EG) Nr. 1370/2007 „diskriminierungsfrei“ regeln muss. Die allgemeine Vorschrift muss daher, damit eine diskriminierungsfreie Anwendung sichergestellt und der zu erwartende Ausgleich für die Unternehmen kalkulierbar ist, sämtlichen Verkehrsunternehmen in ihrem Geltungsbereich bereits vor Ablauf der Frist zur Abgabe eines Angebots zugänglich sein (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. August 2016, – 13 A 788/15 –, juris).
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Vor diesem Hintergrund teilt die Kammer die in dem Schreiben des parlamentarischen Staatssekretärs im Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur vom 11.9.2014 vertretene Rechtsauffassung, wonach ein sozialpolitisch vorgeschriebener Tarif zwingend über eine allgemeine Vorschrift ausgeglichen werden müsse, ausdrücklich nicht (ebenso VG Augsburg, Urt. v. 24.3.2015, - Au 3 K 15.79 -, unter Hinweis auf das entsprechende Antwortschreiben der Vorsitzenden des Arbeitskreises öffentlicher Personennahverkehr vom 17. November 2014).
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Im Ergebnis verdeutlicht die Regelung des § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG mit dem Wort "soweit", dass der nach § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG bestehende Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit grundsätzlich nur zum Tragen kommen kann, wenn das vom zuständigen Aufgabenträger festgelegte Verkehrskonzept eigenwirtschaftlich realisierbar ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. August 2016, – 13 A 788/15 –, juris; Knauff, Der Vorrang eigenwirtschaftlicher Verkehre im ÖPNVG auf Grundlage des novellierten Personenbeförderungsgesetzes, GewArch2013, 283, Anm. 1., 2b). Die Vorschrift kann dabei nur dahingehend verstanden werden, dass sie auf die Unmöglichkeit eigenwirtschaftlicher Erbringung von Leistungen abstellen will, die nach einer bestimmten Art einem bestimmten Umfang und nach bestimmten Leistungsbedingungen, insbesondere zu einem bestimmten Fahrpreis als erforderlich angesehen werden, allein nach Angebot und Nachfrage jedoch nicht zu Stande kämen (so auch Heinze, in: Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl., § 8 Rn. 95.). Der im PBefG verankerte Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG kommt infolgedessen erst dann zum Tragen, wenn sich ein Unternehmer findet, der bereit ist, die vom Aufgabenträger definierten Anforderungen etwa in Form einer Tarifvorgabe ohne jedwede staatliche Ausgleichszahlung in Form allgemeiner Vorschriften oder eines öffentlich-rechtlichen Dienstleistungsauftrages im Sinne einer „echten Eigenwirtschaftlichkeit“ zu erbringen (in diesem Sinne auch Knauff, Defizitausgleich und öffentliche Verkehrsinteressen in ÖPNV, GewArch2014, 157, 160 f.). Insofern konsequent stellt § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG -deklaratorisch - klar, dass die VO (EG) Nr. 1370/2007 erst dann Anwendung findet, wenn nicht lediglich eine beihilfe- und damit europarechtlich irrelevante Betätigung im Sinne einer „echten Eigenwirtschaftlichkeit“ gegeben ist.
- 63
Da die Klägerin vorliegend nicht dazu bereit ist, die im Rahmen der Vorabbekanntmachung geforderte Anwendung des S-H Tarifs ohne einen finanziellen Ausgleich zu realisieren, kann sie für sich keinen Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit nach dem Personenbeförderungsgesetz beanspruchen.
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Da der Antrag der Klägerin demnach bereits nach § 13 Abs. 2a Satz 2 ff. PBefG zwingend zu versagen war, kann die Frage, ob daneben noch weitere Versagungsgründe nach dem Personenbeförderungsgesetz gegeben sind, vorliegend dahin stehen.
- 65
Die Versagung der von der Klägerin beantragten Genehmigung führt auch nicht zu einem Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG. An einem unzulässigen Eingriff in die unternehmerische Freiheit der Verkehrsunternehmen fehlt es, wenn der Aufgabenträger, wie im vorliegenden Fall, in dem eine angemessene Verkehrsbedienung eigenwirtschaftlich nicht sichergestellt werden kann, zur Regelung eines angemessenen Defizitausgleichs auf einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag zurückgreift; weder Art. 12 Abs. 1 noch Art. 14 GG verpflichten den Aufgabenträger in einem solchen Fall, allgemeine Vorschriften zu erlassen oder gar einen unter sozial-, verkehrs- und umweltpolitischen Gesichtspunkten nicht gewollten Haustarif zu akzeptieren (Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. August 2016, – 13 A 788/15 –, juris).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1. sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO von der Klägerin zu tragen. Dies entspricht der Billigkeit, da der Beigeladene zu 1. durch die Stellung eines eigenen Antrags ein Kostenrisiko eingegangen ist.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO iVm § 709 bzw. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
ra.de-Urteilsbesprechung zu Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht Urteil, 22. Nov. 2016 - 3 A 351/15
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(1) Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.
(2) Öffentlicher Personennahverkehr ist auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der eine der in Absatz 1 genannten Verkehrsarten ersetzt, ergänzt oder verdichtet.
(3) Für die Sicherstellung einer ausreichenden den Grundsätzen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig. Der Aufgabenträger definiert dazu die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Der Nahverkehrsplan hat die Belange der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs bis zum 1. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen. Die in Satz 3 genannte Frist gilt nicht, sofern in dem Nahverkehrsplan Ausnahmen konkret benannt und begründet werden. Im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen. Bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans sind die vorhandenen Unternehmer frühzeitig zu beteiligen; soweit vorhanden sind Behindertenbeauftragte oder Behindertenbeiräte, Verbände der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Fahrgäste und Fahrgastverbände anzuhören. Ihre Interessen sind angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die Länder können weitere Einzelheiten über die Aufstellung und den Inhalt der Nahverkehrspläne regeln.
(3a) Die Genehmigungsbehörde wirkt im Rahmen ihrer Befugnisse nach diesem Gesetz und unter Beachtung des Interesses an einer wirtschaftlichen, den Klimaschutz und die Nachhaltigkeit sowie die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse berücksichtigenden Verkehrsgestaltung an der Erfüllung der dem Aufgabenträger nach Absatz 3 Satz 1 obliegenden Aufgabe mit. Sie hat hierbei einen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 Satz 6 zustande gekommen ist und vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet.
(3b) Für Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und für Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen gilt § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Für Vereinigungen von Unternehmen, die Vereinbarungen, Beschlüsse und Empfehlungen im Sinne von Satz 1 treffen, gilt § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend. Verfügungen der Kartellbehörde, die solche Vereinbarungen, Beschlüsse oder Empfehlungen betreffen, ergehen im Benehmen mit der zuständigen Genehmigungsbehörde.
(4) Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1) und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a sind aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgenommen.
(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn
- 1.
die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind, - 2.
keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun, - 3.
der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und - 4.
der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.
(1a) Abweichend von Absatz 1 darf beim Verkehr mit Kraftomnibussen die Genehmigung nur erteilt werden, wenn die Anforderungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 51) erfüllt sind.
(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn
- 1.
der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen, - 2.
der beantragte Verkehr ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 verletzt, das von der zuständigen Behörde nach § 8a Absatz 1 in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 unter Beachtung der in § 8a Absatz 8 genannten Voraussetzungen gewährt wurde, - 3.
durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere - a)
der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, - b)
der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen, - c)
die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder - d)
der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.
(2a) Im öffentlichen Personennahverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 nicht in Einklang steht. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Absatz 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit. Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Sofern diese Abweichungen Anforderungen betreffen, die über das bisherige Verkehrsangebot hinausgehen, sind sie nur dann wesentlich, wenn der Unternehmer, der diesen Verkehr bisher betrieben hat, hierzu angehört wurde und diese Anforderungen für die ausreichende Verkehrsbedienung erforderlich sind.
(2b) Werden im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, so ist die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 zu berücksichtigen.
(2c) Auf Antrag des Aufgabenträgers ist die Genehmigungsbehörde verpflichtet, die Erfüllung der in den Absätzen 1, 1a und 2 Satz 1 Nummer 1 genannten Voraussetzungen bereits im Verfahren der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu prüfen.
(3) Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand, im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3, angemessen zu berücksichtigen; das gilt auch im Fall des Absatzes 2 Nummer 3.
(4) Beim Verkehr mit Taxen ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, daß durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen
- 1.
die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, - 2.
die Taxendichte, - 3.
die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, - 4.
die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.
(5) Bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr sind Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen. Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden. Ein Antragsteller wird unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt, wenn er
- 1.
das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt, - 2.
sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder - 3.
seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.
(5a) Bei einem gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs die Verkehrseffizienz im beantragten Bediengebiet nicht mehr sichergestellt ist. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde von dieser zu berücksichtigen:
- 1.
die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und - 2.
die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.
(5b) Beim Verkehr mit Taxen, Mietwagen sowie beim gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Anforderungen der Emissionsvorgaben im Sinne von § 64b erfüllen. Beim Verkehr mit Taxen und im gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung darüber hinaus versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Vorgaben zur Barrierefreiheit im Sinne von § 64c erfüllen.
(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.
(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.
(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.
(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.
(1) Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.
(2) Öffentlicher Personennahverkehr ist auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der eine der in Absatz 1 genannten Verkehrsarten ersetzt, ergänzt oder verdichtet.
(3) Für die Sicherstellung einer ausreichenden den Grundsätzen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig. Der Aufgabenträger definiert dazu die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Der Nahverkehrsplan hat die Belange der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs bis zum 1. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen. Die in Satz 3 genannte Frist gilt nicht, sofern in dem Nahverkehrsplan Ausnahmen konkret benannt und begründet werden. Im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen. Bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans sind die vorhandenen Unternehmer frühzeitig zu beteiligen; soweit vorhanden sind Behindertenbeauftragte oder Behindertenbeiräte, Verbände der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Fahrgäste und Fahrgastverbände anzuhören. Ihre Interessen sind angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die Länder können weitere Einzelheiten über die Aufstellung und den Inhalt der Nahverkehrspläne regeln.
(3a) Die Genehmigungsbehörde wirkt im Rahmen ihrer Befugnisse nach diesem Gesetz und unter Beachtung des Interesses an einer wirtschaftlichen, den Klimaschutz und die Nachhaltigkeit sowie die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse berücksichtigenden Verkehrsgestaltung an der Erfüllung der dem Aufgabenträger nach Absatz 3 Satz 1 obliegenden Aufgabe mit. Sie hat hierbei einen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 Satz 6 zustande gekommen ist und vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet.
(3b) Für Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und für Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen gilt § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Für Vereinigungen von Unternehmen, die Vereinbarungen, Beschlüsse und Empfehlungen im Sinne von Satz 1 treffen, gilt § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend. Verfügungen der Kartellbehörde, die solche Vereinbarungen, Beschlüsse oder Empfehlungen betreffen, ergehen im Benehmen mit der zuständigen Genehmigungsbehörde.
(4) Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1) und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a sind aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgenommen.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn
- 1.
die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind, - 2.
keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun, - 3.
der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und - 4.
der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.
(1a) Abweichend von Absatz 1 darf beim Verkehr mit Kraftomnibussen die Genehmigung nur erteilt werden, wenn die Anforderungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 51) erfüllt sind.
(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn
- 1.
der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen, - 2.
der beantragte Verkehr ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 verletzt, das von der zuständigen Behörde nach § 8a Absatz 1 in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 unter Beachtung der in § 8a Absatz 8 genannten Voraussetzungen gewährt wurde, - 3.
durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere - a)
der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, - b)
der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen, - c)
die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder - d)
der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.
(2a) Im öffentlichen Personennahverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 nicht in Einklang steht. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Absatz 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit. Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Sofern diese Abweichungen Anforderungen betreffen, die über das bisherige Verkehrsangebot hinausgehen, sind sie nur dann wesentlich, wenn der Unternehmer, der diesen Verkehr bisher betrieben hat, hierzu angehört wurde und diese Anforderungen für die ausreichende Verkehrsbedienung erforderlich sind.
(2b) Werden im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, so ist die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 zu berücksichtigen.
(2c) Auf Antrag des Aufgabenträgers ist die Genehmigungsbehörde verpflichtet, die Erfüllung der in den Absätzen 1, 1a und 2 Satz 1 Nummer 1 genannten Voraussetzungen bereits im Verfahren der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu prüfen.
(3) Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand, im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3, angemessen zu berücksichtigen; das gilt auch im Fall des Absatzes 2 Nummer 3.
(4) Beim Verkehr mit Taxen ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, daß durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen
- 1.
die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, - 2.
die Taxendichte, - 3.
die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, - 4.
die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.
(5) Bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr sind Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen. Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden. Ein Antragsteller wird unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt, wenn er
- 1.
das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt, - 2.
sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder - 3.
seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.
(5a) Bei einem gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs die Verkehrseffizienz im beantragten Bediengebiet nicht mehr sichergestellt ist. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde von dieser zu berücksichtigen:
- 1.
die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und - 2.
die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.
(5b) Beim Verkehr mit Taxen, Mietwagen sowie beim gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Anforderungen der Emissionsvorgaben im Sinne von § 64b erfüllen. Beim Verkehr mit Taxen und im gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung darüber hinaus versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Vorgaben zur Barrierefreiheit im Sinne von § 64c erfüllen.
(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.
(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.
(1) Wer im Sinne des § 1 Abs. 1
- 1.
mit Straßenbahnen, - 2.
mit Obussen, - 3.
mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr (§§ 42, 42a, 43 und 44) oder - 4.
mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr (§ 46)
(1a) Wer als Nachunternehmer im Auftrag des Unternehmers eine entgeltliche Beförderung von Personen mit Kraftomnibussen durchführt, muss eine Genehmigung nach diesem Gesetz besitzen, die die eingesetzten Fahrzeuge umfasst. Dies gilt nicht, wenn die Voraussetzungen nach Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe b oder c der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 51), die zuletzt durch die Verordnung (EU) Nr. 517/2013 (ABl. L 158 vom 10.6.2013, S. 1) geändert worden ist, erfüllt sind oder der Nachunternehmer ausschließlich innerstaatliche Beförderungen im Sinne des Artikels 1 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 durchführt.
(1b) Wer im Sinne des § 1 Absatz 3 eine Beförderung vermittelt, muss nicht im Besitz einer Genehmigung sein. Er ist Vermittler im Sinne dieses Gesetzes.
(2) Der Genehmigung bedarf auch
- 1.
jede Erweiterung oder wesentliche Änderung des Unternehmens, - 2.
die Übertragung der aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten (Genehmigungsübertragung) sowie - 3.
die Übertragung der Betriebsführung auf einen anderen.
(3) Abweichend von Absatz 2 Nr. 2 dürfen im Verkehr mit Taxen die aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten nur übertragen werden, wenn gleichzeitig das ganze Unternehmen oder wesentliche selbständige und abgrenzbare Teile des Unternehmens übertragen werden.
(4) Die Genehmigungsbehörde kann bei einem Linienverkehr nach § 43 dieses Gesetzes und bei Beförderungen nach § 1 Nr. 4 Buchstaben d und i der Freistellungs-Verordnung Befreiung vom Verbot der Mitnahme anderer Fahrgäste erteilen, wenn dies im öffentlichen Verkehrsinteresse geboten und mit Rücksicht auf bestehende öffentliche Verkehrseinrichtungen wirtschaftlich vertretbar ist.
(5) Einer Genehmigung bedarf es nicht zum vorübergehenden Einsatz von Kraftfahrzeugen bei Notständen und Betriebsstörungen im Verkehr, insbesondere im Schienen-, Bergbahn- oder Obusverkehr. Wenn die Störungen länger als 72 Stunden dauern, haben die Unternehmer der von der Störung betroffenen Betriebe der Genehmigungsbehörde (§ 11) Art, Umfang und voraussichtliche Dauer eines solchen vorübergehenden Einsatzes von Kraftfahrzeugen unverzüglich mitzuteilen.
(5a) Wer Gelegenheitsverkehre in der Form der Ausflugsfahrt (§ 48 Abs. 1) oder der Ferienziel-Reise (§ 48 Abs. 2) plant, organisiert und anbietet, dabei gegenüber den Teilnehmern jedoch eindeutig zum Ausdruck bringt, dass die Beförderungen nicht von ihm selbst, sondern von einem bestimmten Unternehmer, der Inhaber einer Genehmigung nach diesem Gesetz ist, durchgeführt werden, muss selbst nicht im Besitz einer Genehmigung sein.
(6) Anstelle der Ablehnung einer Genehmigung kann im Fall einer Beförderung, die nicht alle Merkmale einer Verkehrsart oder Verkehrsform erfüllt, eine Genehmigung nach denjenigen Vorschriften dieses Gesetzes erteilt werden, denen diese Beförderung am meisten entspricht, soweit öffentliche Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen.
(7) Zur praktischen Erprobung neuer Verkehrsarten oder Verkehrsmittel kann die Genehmigungsbehörde auf Antrag im Einzelfall Abweichungen von Vorschriften dieses Gesetzes oder von auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften für die Dauer von höchstens fünf Jahren genehmigen, soweit öffentliche Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen.
(1) Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.
(2) Öffentlicher Personennahverkehr ist auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der eine der in Absatz 1 genannten Verkehrsarten ersetzt, ergänzt oder verdichtet.
(3) Für die Sicherstellung einer ausreichenden den Grundsätzen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig. Der Aufgabenträger definiert dazu die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Der Nahverkehrsplan hat die Belange der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs bis zum 1. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen. Die in Satz 3 genannte Frist gilt nicht, sofern in dem Nahverkehrsplan Ausnahmen konkret benannt und begründet werden. Im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen. Bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans sind die vorhandenen Unternehmer frühzeitig zu beteiligen; soweit vorhanden sind Behindertenbeauftragte oder Behindertenbeiräte, Verbände der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Fahrgäste und Fahrgastverbände anzuhören. Ihre Interessen sind angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die Länder können weitere Einzelheiten über die Aufstellung und den Inhalt der Nahverkehrspläne regeln.
(3a) Die Genehmigungsbehörde wirkt im Rahmen ihrer Befugnisse nach diesem Gesetz und unter Beachtung des Interesses an einer wirtschaftlichen, den Klimaschutz und die Nachhaltigkeit sowie die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse berücksichtigenden Verkehrsgestaltung an der Erfüllung der dem Aufgabenträger nach Absatz 3 Satz 1 obliegenden Aufgabe mit. Sie hat hierbei einen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 Satz 6 zustande gekommen ist und vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet.
(3b) Für Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und für Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen gilt § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Für Vereinigungen von Unternehmen, die Vereinbarungen, Beschlüsse und Empfehlungen im Sinne von Satz 1 treffen, gilt § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend. Verfügungen der Kartellbehörde, die solche Vereinbarungen, Beschlüsse oder Empfehlungen betreffen, ergehen im Benehmen mit der zuständigen Genehmigungsbehörde.
(4) Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1) und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a sind aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgenommen.
(1) Der Antrag auf Erteilung der Genehmigung soll enthalten
- 1.
in allen Fällen - a)
Namen sowie Wohn- und Betriebssitz des Antragstellers, bei natürlichen Personen außerdem Geburtstag und Geburtsort, - b)
Angaben darüber, ob der Antragsteller bereits eine Genehmigung für eine Verkehrsart besitzt oder besessen hat, - c)
eine Darstellung der Maßnahmen zur Erreichung des Ziels der vollständigen Barrierefreiheit des beantragten Verkehrs entsprechend den Aussagen im Nahverkehrsplan (§ 8 Absatz 3 Satz 3), - d)
Beginn und Ende der beantragten Geltungsdauer, - e)
gegebenenfalls den Nachweis über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007;
- 2.
bei einem Straßenbahn- oder Obusverkehr - a)
eine Übersichtskarte, in der die beantragte Strecke mit Haltestellen und alle in dem Verkehrsgebiet bereits vorhandenen Schienenbahnen, Obuslinien, Kraftfahrzeuglinien und Schiffahrtslinien, letztere soweit sie dem Berufsverkehr dienen, eingezeichnet sind, - b)
Beförderungsentgelte und Fahrplan, - c)
auf Verlangen der Genehmigungsbehörde einen Bauplan mit Kostenanschlag sowie Beschreibung der Anlage, Angaben über die höchste und tiefste Lage des Fahrdrahts, Längs- und Querschnitte sowie Pläne für notwendige Änderungen an öffentlichen Straßen, Beschreibung der Fahrzeuge einschließlich der Schaltpläne und der Betriebsweise;
- 3.
bei einem Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen - a)
eine Übersichtskarte in der unter Nummer 2 Buchstabe a beschriebenen Form, - b)
die Länge der Linie, bei Unterwegsbedienung auch der Teilstrecken, in Kilometern, - c)
Angaben über die Zahl, die Art und das Fassungsvermögen (Sitz- und Stehplätze) der zu verwendenden Fahrzeuge, - d)
Beförderungsentgelte und Fahrplan;
- 3a.
bei einem Linienbedarfsverkehr mit Kraftfahrzeugen abweichend von Nummer 3 - a)
eine Übersichtskarte, in der das beantragte Gebiet und alle in dem Gebiet bereits vorhandenen Verkehre entsprechend den Vorgaben in Nummer 2 Buchstabe a eingezeichnet sind, - b)
Angaben über die Anzahl, die Art und das Fassungsvermögen der zu verwendenden Fahrzeuge und - c)
Beförderungsentgelte und Bedienzeiten;
- 4.
bei einem Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen - a)
Verkehrsform des Gelegenheitsverkehrs (§ 46), - b)
Angaben über die Zahl, die Art und das Fassungsvermögen (Sitzplätze) der zu verwendenden Fahrzeuge, - c)
und ergänzend bei einem gebündelten Bedarfsverkehr eine Übersichtskarte, in der das Gebiet, in dem der Verkehr durchgeführt werden soll, eingezeichnet ist.
(1a) Um bestimmte Standards des beantragten Verkehrs verbindlich zuzusichern, kann der Antragsteller dem Genehmigungsantrag weitere Bestandteile hinzufügen, die als verbindliche Zusicherungen zu bezeichnen sind.
(2) Dem Antrag sind Unterlagen beizufügen, die ein Urteil über die Zuverlässigkeit des Antragstellers und die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs ermöglichen.
(3) Die Genehmigungsbehörde kann weitere Angaben und Unterlagen, insbesondere Vorlage eines polizeilichen Führungszeugnisses, verlangen. Sie hat bei einem Antrag auf Erteilung der Genehmigung von Linien- oder Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen das Kraftfahrt-Bundesamt um Auskunft über den Antragsteller zu ersuchen. Bei einem Personenfernverkehr kann sie geeignete Unterlagen verlangen, aus denen sich ergibt, dass die zuständigen Stellen vor Ort den beantragten Haltestellen zugestimmt haben.
(4) Das Genehmigungsverfahren soll im Falle des § 3 Abs. 3 erst dann eingeleitet werden, wenn auch der Antrag auf Erteilung der Genehmigung für den Betrieb vorliegt. Die Verfahren sind nach Möglichkeit miteinander zu verbinden.
(5) Der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr ist spätestens zwölf Monate vor dem Beginn des beantragten Geltungszeitraums zu stellen. Die Genehmigungsbehörde kann verspätete Anträge zulassen, wenn kein genehmigungsfähiger Antrag gestellt worden ist. Die Genehmigungsbehörde kann andere Termine setzen. Sie muss hierauf in der Bekanntmachung nach § 18 hinweisen. Danach sind Ergänzungen und Änderungen von Anträgen nur dann zulässig, wenn sie von der Genehmigungsbehörde im öffentlichen Verkehrsinteresse angeregt worden sind.
(6) Beabsichtigt die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 2 bis 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen. Die Genehmigungsbehörde kann im Einvernehmen mit dem Aufgabenträger verspätete Anträge zulassen. Das Einvernehmen des Aufgabenträgers nach Satz 2 gilt als erteilt, wenn der von dem Aufgabenträger beauftragte Verkehr den im Rahmen der Vorabbekanntmachung gesetzten Anforderungen nach § 8a Absatz 2 Satz 3 bis 5 nicht entspricht.
(7) Der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr im Sinne von § 8a Absatz 1 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 soll spätestens sechs Monate vor dem Beginn der beantragten Geltungsdauer gestellt werden. Die Genehmigungsbehörde kann auf Antrag die Frist verkürzen.
(8) Die Absätze 5 und 6 gelten nicht für den Personenfernverkehr (§ 42a Satz 1).
(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn
- 1.
die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind, - 2.
keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun, - 3.
der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und - 4.
der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.
(1a) Abweichend von Absatz 1 darf beim Verkehr mit Kraftomnibussen die Genehmigung nur erteilt werden, wenn die Anforderungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 51) erfüllt sind.
(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn
- 1.
der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen, - 2.
der beantragte Verkehr ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 verletzt, das von der zuständigen Behörde nach § 8a Absatz 1 in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 unter Beachtung der in § 8a Absatz 8 genannten Voraussetzungen gewährt wurde, - 3.
durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere - a)
der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, - b)
der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen, - c)
die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder - d)
der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.
(2a) Im öffentlichen Personennahverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 nicht in Einklang steht. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Absatz 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit. Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Sofern diese Abweichungen Anforderungen betreffen, die über das bisherige Verkehrsangebot hinausgehen, sind sie nur dann wesentlich, wenn der Unternehmer, der diesen Verkehr bisher betrieben hat, hierzu angehört wurde und diese Anforderungen für die ausreichende Verkehrsbedienung erforderlich sind.
(2b) Werden im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, so ist die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 zu berücksichtigen.
(2c) Auf Antrag des Aufgabenträgers ist die Genehmigungsbehörde verpflichtet, die Erfüllung der in den Absätzen 1, 1a und 2 Satz 1 Nummer 1 genannten Voraussetzungen bereits im Verfahren der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu prüfen.
(3) Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand, im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3, angemessen zu berücksichtigen; das gilt auch im Fall des Absatzes 2 Nummer 3.
(4) Beim Verkehr mit Taxen ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, daß durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen
- 1.
die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, - 2.
die Taxendichte, - 3.
die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, - 4.
die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.
(5) Bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr sind Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen. Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden. Ein Antragsteller wird unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt, wenn er
- 1.
das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt, - 2.
sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder - 3.
seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.
(5a) Bei einem gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs die Verkehrseffizienz im beantragten Bediengebiet nicht mehr sichergestellt ist. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde von dieser zu berücksichtigen:
- 1.
die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und - 2.
die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.
(5b) Beim Verkehr mit Taxen, Mietwagen sowie beim gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Anforderungen der Emissionsvorgaben im Sinne von § 64b erfüllen. Beim Verkehr mit Taxen und im gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung darüber hinaus versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Vorgaben zur Barrierefreiheit im Sinne von § 64c erfüllen.
(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.
(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.
(1) Soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Absatz 2 Satz 4 oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Absatz 4 Satz 1 möglich ist, ist die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 maßgebend. Die zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (zuständige Behörde) kann zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Wer zuständige Behörde ist, richtet sich nach dem Landesrecht; sie soll grundsätzlich mit dem Aufgabenträger nach § 8 Absatz 3 identisch sein.
(2) Sind öffentliche Dienstleistungsaufträge im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder mit Kraftfahrzeugen zugleich öffentliche Aufträge im Sinne des § 103 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, gilt der Teil 4 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Die zuständige Behörde ist auch in diesem Fall zur Veröffentlichung nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (Vorabbekanntmachung) verpflichtet; die Veröffentlichung soll nicht früher als 27 Monate vor Betriebsbeginn erfolgen und hat den Hinweis auf die Antragsfrist in § 12 Absatz 6 zu enthalten. In der Vorabbekanntmachung sollen die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen für Fahrplan, Beförderungsentgelt und Standards angegeben werden. Es kann angegeben werden, inwieweit eine Vergabe als Gesamtleistung beabsichtigt ist (Netz, Teilnetz, Linienbündel, Linie). Die Angaben können auch durch Verweis auf bestimmte Inhalte des Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 oder durch Verweis auf andere öffentlich zugängliche Dokumente geleistet werden.
(3) Die zuständige Behörde ist unter den in der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 genannten Voraussetzungen befugt, Verkehrsleistungen im Nahverkehr nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 selbst zu erbringen oder nach Artikel 5 Absatz 2 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt zu vergeben.
(4) Bei der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder mit Kraftfahrzeugen sind die Interessen des Mittelstandes angemessen zu berücksichtigen. Bei der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sind Leistungen in Lose aufgeteilt zu vergeben.
(5) Beabsichtigt die zuständige Behörde, Verkehrsleistungen im Nahverkehr selbst zu erbringen oder nach Artikel 5 Absatz 2 oder 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt zu vergeben, so hat sie interessierte Unternehmer auf Antrag über die Gründe für die beabsichtigte Entscheidung zu informieren. Der Antrag ist innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach der Vorabbekanntmachung zu stellen.
(6) Die Unternehmen können verlangen, dass die zuständige Behörde die Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge einhält.
(7) Die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 2 bis 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen unterliegt der Nachprüfung nach Teil 4 Kapitel 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Die Prüfungsmöglichkeiten der Aufsichtsbehörde der zuständigen Behörde bleiben unberührt.
(8) Die zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 kann in dem öffentlichen Dienstleistungsauftrag ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gewähren. Das ausschließliche Recht darf sich nur auf den Schutz der Verkehrsleistungen beziehen, die Gegenstand des öffentlichen Dienstleistungsauftrages sind. Die zuständige Behörde bestimmt hierbei den räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich sowie die Art der Personenverkehrsdienstleistungen, die unter Ausschluss anderer Betreiber zu erbringen sind. Dabei dürfen solche Verkehre, die das Fahrgastpotenzial der geschützten Verkehre nur unerheblich beeinträchtigen, nicht ausgeschlossen werden.
(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn
- 1.
die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind, - 2.
keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun, - 3.
der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und - 4.
der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.
(1a) Abweichend von Absatz 1 darf beim Verkehr mit Kraftomnibussen die Genehmigung nur erteilt werden, wenn die Anforderungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 51) erfüllt sind.
(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn
- 1.
der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen, - 2.
der beantragte Verkehr ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 verletzt, das von der zuständigen Behörde nach § 8a Absatz 1 in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 unter Beachtung der in § 8a Absatz 8 genannten Voraussetzungen gewährt wurde, - 3.
durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere - a)
der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, - b)
der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen, - c)
die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder - d)
der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.
(2a) Im öffentlichen Personennahverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 nicht in Einklang steht. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Absatz 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit. Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Sofern diese Abweichungen Anforderungen betreffen, die über das bisherige Verkehrsangebot hinausgehen, sind sie nur dann wesentlich, wenn der Unternehmer, der diesen Verkehr bisher betrieben hat, hierzu angehört wurde und diese Anforderungen für die ausreichende Verkehrsbedienung erforderlich sind.
(2b) Werden im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, so ist die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 zu berücksichtigen.
(2c) Auf Antrag des Aufgabenträgers ist die Genehmigungsbehörde verpflichtet, die Erfüllung der in den Absätzen 1, 1a und 2 Satz 1 Nummer 1 genannten Voraussetzungen bereits im Verfahren der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu prüfen.
(3) Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand, im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3, angemessen zu berücksichtigen; das gilt auch im Fall des Absatzes 2 Nummer 3.
(4) Beim Verkehr mit Taxen ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, daß durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen
- 1.
die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, - 2.
die Taxendichte, - 3.
die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, - 4.
die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.
(5) Bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr sind Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen. Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden. Ein Antragsteller wird unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt, wenn er
- 1.
das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt, - 2.
sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder - 3.
seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.
(5a) Bei einem gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs die Verkehrseffizienz im beantragten Bediengebiet nicht mehr sichergestellt ist. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde von dieser zu berücksichtigen:
- 1.
die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und - 2.
die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.
(5b) Beim Verkehr mit Taxen, Mietwagen sowie beim gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Anforderungen der Emissionsvorgaben im Sinne von § 64b erfüllen. Beim Verkehr mit Taxen und im gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung darüber hinaus versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Vorgaben zur Barrierefreiheit im Sinne von § 64c erfüllen.
(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.
(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.
(1) Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.
(2) Öffentlicher Personennahverkehr ist auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der eine der in Absatz 1 genannten Verkehrsarten ersetzt, ergänzt oder verdichtet.
(3) Für die Sicherstellung einer ausreichenden den Grundsätzen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig. Der Aufgabenträger definiert dazu die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Der Nahverkehrsplan hat die Belange der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs bis zum 1. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen. Die in Satz 3 genannte Frist gilt nicht, sofern in dem Nahverkehrsplan Ausnahmen konkret benannt und begründet werden. Im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen. Bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans sind die vorhandenen Unternehmer frühzeitig zu beteiligen; soweit vorhanden sind Behindertenbeauftragte oder Behindertenbeiräte, Verbände der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Fahrgäste und Fahrgastverbände anzuhören. Ihre Interessen sind angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die Länder können weitere Einzelheiten über die Aufstellung und den Inhalt der Nahverkehrspläne regeln.
(3a) Die Genehmigungsbehörde wirkt im Rahmen ihrer Befugnisse nach diesem Gesetz und unter Beachtung des Interesses an einer wirtschaftlichen, den Klimaschutz und die Nachhaltigkeit sowie die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse berücksichtigenden Verkehrsgestaltung an der Erfüllung der dem Aufgabenträger nach Absatz 3 Satz 1 obliegenden Aufgabe mit. Sie hat hierbei einen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 Satz 6 zustande gekommen ist und vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet.
(3b) Für Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und für Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen gilt § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Für Vereinigungen von Unternehmen, die Vereinbarungen, Beschlüsse und Empfehlungen im Sinne von Satz 1 treffen, gilt § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend. Verfügungen der Kartellbehörde, die solche Vereinbarungen, Beschlüsse oder Empfehlungen betreffen, ergehen im Benehmen mit der zuständigen Genehmigungsbehörde.
(4) Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1) und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a sind aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgenommen.
(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn
- 1.
die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind, - 2.
keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun, - 3.
der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und - 4.
der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.
(1a) Abweichend von Absatz 1 darf beim Verkehr mit Kraftomnibussen die Genehmigung nur erteilt werden, wenn die Anforderungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 51) erfüllt sind.
(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn
- 1.
der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen, - 2.
der beantragte Verkehr ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 verletzt, das von der zuständigen Behörde nach § 8a Absatz 1 in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 unter Beachtung der in § 8a Absatz 8 genannten Voraussetzungen gewährt wurde, - 3.
durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere - a)
der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, - b)
der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen, - c)
die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder - d)
der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.
(2a) Im öffentlichen Personennahverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 nicht in Einklang steht. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Absatz 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit. Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Sofern diese Abweichungen Anforderungen betreffen, die über das bisherige Verkehrsangebot hinausgehen, sind sie nur dann wesentlich, wenn der Unternehmer, der diesen Verkehr bisher betrieben hat, hierzu angehört wurde und diese Anforderungen für die ausreichende Verkehrsbedienung erforderlich sind.
(2b) Werden im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, so ist die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 zu berücksichtigen.
(2c) Auf Antrag des Aufgabenträgers ist die Genehmigungsbehörde verpflichtet, die Erfüllung der in den Absätzen 1, 1a und 2 Satz 1 Nummer 1 genannten Voraussetzungen bereits im Verfahren der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu prüfen.
(3) Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand, im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3, angemessen zu berücksichtigen; das gilt auch im Fall des Absatzes 2 Nummer 3.
(4) Beim Verkehr mit Taxen ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, daß durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen
- 1.
die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, - 2.
die Taxendichte, - 3.
die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, - 4.
die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.
(5) Bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr sind Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen. Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden. Ein Antragsteller wird unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt, wenn er
- 1.
das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt, - 2.
sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder - 3.
seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.
(5a) Bei einem gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs die Verkehrseffizienz im beantragten Bediengebiet nicht mehr sichergestellt ist. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde von dieser zu berücksichtigen:
- 1.
die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und - 2.
die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.
(5b) Beim Verkehr mit Taxen, Mietwagen sowie beim gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Anforderungen der Emissionsvorgaben im Sinne von § 64b erfüllen. Beim Verkehr mit Taxen und im gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung darüber hinaus versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Vorgaben zur Barrierefreiheit im Sinne von § 64c erfüllen.
(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.
(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.
(1) Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.
(2) Öffentlicher Personennahverkehr ist auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der eine der in Absatz 1 genannten Verkehrsarten ersetzt, ergänzt oder verdichtet.
(3) Für die Sicherstellung einer ausreichenden den Grundsätzen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig. Der Aufgabenträger definiert dazu die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Der Nahverkehrsplan hat die Belange der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs bis zum 1. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen. Die in Satz 3 genannte Frist gilt nicht, sofern in dem Nahverkehrsplan Ausnahmen konkret benannt und begründet werden. Im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen. Bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans sind die vorhandenen Unternehmer frühzeitig zu beteiligen; soweit vorhanden sind Behindertenbeauftragte oder Behindertenbeiräte, Verbände der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Fahrgäste und Fahrgastverbände anzuhören. Ihre Interessen sind angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die Länder können weitere Einzelheiten über die Aufstellung und den Inhalt der Nahverkehrspläne regeln.
(3a) Die Genehmigungsbehörde wirkt im Rahmen ihrer Befugnisse nach diesem Gesetz und unter Beachtung des Interesses an einer wirtschaftlichen, den Klimaschutz und die Nachhaltigkeit sowie die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse berücksichtigenden Verkehrsgestaltung an der Erfüllung der dem Aufgabenträger nach Absatz 3 Satz 1 obliegenden Aufgabe mit. Sie hat hierbei einen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 Satz 6 zustande gekommen ist und vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet.
(3b) Für Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und für Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen gilt § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Für Vereinigungen von Unternehmen, die Vereinbarungen, Beschlüsse und Empfehlungen im Sinne von Satz 1 treffen, gilt § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend. Verfügungen der Kartellbehörde, die solche Vereinbarungen, Beschlüsse oder Empfehlungen betreffen, ergehen im Benehmen mit der zuständigen Genehmigungsbehörde.
(4) Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1) und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a sind aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgenommen.
(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn
- 1.
die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind, - 2.
keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun, - 3.
der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und - 4.
der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.
(1a) Abweichend von Absatz 1 darf beim Verkehr mit Kraftomnibussen die Genehmigung nur erteilt werden, wenn die Anforderungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 51) erfüllt sind.
(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn
- 1.
der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen, - 2.
der beantragte Verkehr ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 verletzt, das von der zuständigen Behörde nach § 8a Absatz 1 in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 unter Beachtung der in § 8a Absatz 8 genannten Voraussetzungen gewährt wurde, - 3.
durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere - a)
der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, - b)
der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen, - c)
die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder - d)
der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.
(2a) Im öffentlichen Personennahverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 nicht in Einklang steht. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Absatz 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit. Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Sofern diese Abweichungen Anforderungen betreffen, die über das bisherige Verkehrsangebot hinausgehen, sind sie nur dann wesentlich, wenn der Unternehmer, der diesen Verkehr bisher betrieben hat, hierzu angehört wurde und diese Anforderungen für die ausreichende Verkehrsbedienung erforderlich sind.
(2b) Werden im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, so ist die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 zu berücksichtigen.
(2c) Auf Antrag des Aufgabenträgers ist die Genehmigungsbehörde verpflichtet, die Erfüllung der in den Absätzen 1, 1a und 2 Satz 1 Nummer 1 genannten Voraussetzungen bereits im Verfahren der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu prüfen.
(3) Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand, im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3, angemessen zu berücksichtigen; das gilt auch im Fall des Absatzes 2 Nummer 3.
(4) Beim Verkehr mit Taxen ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, daß durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen
- 1.
die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, - 2.
die Taxendichte, - 3.
die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, - 4.
die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.
(5) Bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr sind Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen. Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden. Ein Antragsteller wird unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt, wenn er
- 1.
das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt, - 2.
sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder - 3.
seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.
(5a) Bei einem gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs die Verkehrseffizienz im beantragten Bediengebiet nicht mehr sichergestellt ist. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde von dieser zu berücksichtigen:
- 1.
die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und - 2.
die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.
(5b) Beim Verkehr mit Taxen, Mietwagen sowie beim gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Anforderungen der Emissionsvorgaben im Sinne von § 64b erfüllen. Beim Verkehr mit Taxen und im gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung darüber hinaus versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Vorgaben zur Barrierefreiheit im Sinne von § 64c erfüllen.
(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.
(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.
(1) Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.
(2) Öffentlicher Personennahverkehr ist auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der eine der in Absatz 1 genannten Verkehrsarten ersetzt, ergänzt oder verdichtet.
(3) Für die Sicherstellung einer ausreichenden den Grundsätzen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig. Der Aufgabenträger definiert dazu die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Der Nahverkehrsplan hat die Belange der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs bis zum 1. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen. Die in Satz 3 genannte Frist gilt nicht, sofern in dem Nahverkehrsplan Ausnahmen konkret benannt und begründet werden. Im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen. Bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans sind die vorhandenen Unternehmer frühzeitig zu beteiligen; soweit vorhanden sind Behindertenbeauftragte oder Behindertenbeiräte, Verbände der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Fahrgäste und Fahrgastverbände anzuhören. Ihre Interessen sind angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die Länder können weitere Einzelheiten über die Aufstellung und den Inhalt der Nahverkehrspläne regeln.
(3a) Die Genehmigungsbehörde wirkt im Rahmen ihrer Befugnisse nach diesem Gesetz und unter Beachtung des Interesses an einer wirtschaftlichen, den Klimaschutz und die Nachhaltigkeit sowie die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse berücksichtigenden Verkehrsgestaltung an der Erfüllung der dem Aufgabenträger nach Absatz 3 Satz 1 obliegenden Aufgabe mit. Sie hat hierbei einen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 Satz 6 zustande gekommen ist und vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet.
(3b) Für Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und für Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen gilt § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Für Vereinigungen von Unternehmen, die Vereinbarungen, Beschlüsse und Empfehlungen im Sinne von Satz 1 treffen, gilt § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend. Verfügungen der Kartellbehörde, die solche Vereinbarungen, Beschlüsse oder Empfehlungen betreffen, ergehen im Benehmen mit der zuständigen Genehmigungsbehörde.
(4) Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1) und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a sind aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgenommen.
(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn
- 1.
die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind, - 2.
keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun, - 3.
der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und - 4.
der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.
(1a) Abweichend von Absatz 1 darf beim Verkehr mit Kraftomnibussen die Genehmigung nur erteilt werden, wenn die Anforderungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 51) erfüllt sind.
(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn
- 1.
der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen, - 2.
der beantragte Verkehr ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 verletzt, das von der zuständigen Behörde nach § 8a Absatz 1 in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 unter Beachtung der in § 8a Absatz 8 genannten Voraussetzungen gewährt wurde, - 3.
durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere - a)
der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, - b)
der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen, - c)
die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder - d)
der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.
(2a) Im öffentlichen Personennahverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 nicht in Einklang steht. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Absatz 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit. Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Sofern diese Abweichungen Anforderungen betreffen, die über das bisherige Verkehrsangebot hinausgehen, sind sie nur dann wesentlich, wenn der Unternehmer, der diesen Verkehr bisher betrieben hat, hierzu angehört wurde und diese Anforderungen für die ausreichende Verkehrsbedienung erforderlich sind.
(2b) Werden im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, so ist die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 zu berücksichtigen.
(2c) Auf Antrag des Aufgabenträgers ist die Genehmigungsbehörde verpflichtet, die Erfüllung der in den Absätzen 1, 1a und 2 Satz 1 Nummer 1 genannten Voraussetzungen bereits im Verfahren der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu prüfen.
(3) Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand, im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3, angemessen zu berücksichtigen; das gilt auch im Fall des Absatzes 2 Nummer 3.
(4) Beim Verkehr mit Taxen ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, daß durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen
- 1.
die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, - 2.
die Taxendichte, - 3.
die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, - 4.
die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.
(5) Bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr sind Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen. Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden. Ein Antragsteller wird unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt, wenn er
- 1.
das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt, - 2.
sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder - 3.
seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.
(5a) Bei einem gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs die Verkehrseffizienz im beantragten Bediengebiet nicht mehr sichergestellt ist. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde von dieser zu berücksichtigen:
- 1.
die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und - 2.
die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.
(5b) Beim Verkehr mit Taxen, Mietwagen sowie beim gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Anforderungen der Emissionsvorgaben im Sinne von § 64b erfüllen. Beim Verkehr mit Taxen und im gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung darüber hinaus versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Vorgaben zur Barrierefreiheit im Sinne von § 64c erfüllen.
(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.
(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.
(1) Beförderungsentgelte und deren Änderung bedürfen der Zustimmung der Genehmigungsbehörde. Mit der Zustimmung sind die Beförderungsentgelte allgemein verbindlich. Soweit die Beförderungsentgelte Gegenstand eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages sind, hat die zuständige Behörde der Genehmigungsbehörde dies anzuzeigen; in diesem Fall gilt die Zustimmung als erteilt.
(2) Die Genehmigungsbehörde hat die Beförderungsentgelte insbesondere daraufhin zu prüfen, ob sie unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage des Unternehmers, einer ausreichenden Verzinsung und Tilgung des Anlagekapitals und der notwendigen technischen Entwicklung angemessen sind. Die Zustimmung zu einer Änderung der Beförderungsentgelte wird in der Regel nicht erteilt, wenn diese einer verbindlichen Zusicherung nach § 12 Absatz 1a widerspricht.
(3) Die nach Absatz 1 festgestellten Beförderungsentgelte dürfen nicht über- oder unterschritten werden; sie sind gleichmäßig anzuwenden. Ermäßigungen, die nicht unter gleichen Bedingungen jedermann zugute kommen, sind verboten und nichtig.
(4) Die Zustimmung zu den Beförderungsentgelten kann von der Genehmigungsbehörde nach Anhörung des Unternehmers widerrufen werden, wenn die für die Bildung der Beförderungsentgelte maßgebenden Umstände sich wesentlich geändert haben; in diesem Falle kann die Genehmigungsbehörde nach Anhörung des Unternehmers die Beförderungsentgelte anderweitig festsetzen.
(5) Eine Erhöhung der Beförderungsentgelte tritt frühestens am siebenten Tage nach der Veröffentlichung in Kraft.
(6) Die Beförderungsbedingungen sind vor ihrer Einführung der Genehmigungsbehörde zur Zustimmung vorzulegen, soweit sie von den Allgemeinen Beförderungsbedingungen (§ 57 Abs. 1 Nr. 5) für das Unternehmen im Einzelfalle abweichen (Besondere Beförderungsbedingungen). Das gleiche gilt für Änderungen der Besonderen Beförderungsbedingungen. Absatz 1 Satz 3 und Absatz 2 Satz 2 gelten entsprechend. Die Genehmigungsbehörde kann eine Änderung der Beförderungsbedingungen verlangen, wenn die für ihre Festsetzung maßgebenden Umstände sich wesentlich geändert haben oder sich für die bessere Ausgestaltung des Verkehrs in einem Gebiet neue Gesichtspunkte ergeben, denen durch eine Änderung der Besonderen Beförderungsbedingungen Rechnung getragen werden kann. Zuständig ist die Genehmigungsbehörde, in deren Bezirk der Unternehmer seinen Betriebssitz hat.
(7) Die Beförderungsentgelte und die Besonderen Beförderungsbedingungen sind vom Unternehmer vor ihrer Einführung ortsüblich bekanntzumachen; die Bekanntmachung ist in den zum Aufenthalt der Fahrgäste bestimmten Räumen auszuhängen.
(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn
- 1.
die Sicherheit und die Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet sind, - 2.
keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun, - 3.
der Antragsteller als Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet ist und - 4.
der Antragsteller und die von ihm mit der Durchführung von Verkehrsleistungen beauftragten Unternehmer ihren Betriebssitz oder ihre Niederlassung im Sinne des Handelsrechts im Inland haben.
(1a) Abweichend von Absatz 1 darf beim Verkehr mit Kraftomnibussen die Genehmigung nur erteilt werden, wenn die Anforderungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14.11.2009, S. 51) erfüllt sind.
(2) Beim Straßenbahn-, Obusverkehr und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen ist die Genehmigung zu versagen, wenn
- 1.
der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen, - 2.
der beantragte Verkehr ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 verletzt, das von der zuständigen Behörde nach § 8a Absatz 1 in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 unter Beachtung der in § 8a Absatz 8 genannten Voraussetzungen gewährt wurde, - 3.
durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere - a)
der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann, - b)
der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen, - c)
die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmen oder Eisenbahnen bereit sind, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Absatz 3 selbst durchzuführen oder - d)
der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde.
(2a) Im öffentlichen Personennahverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 nicht in Einklang steht. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Absatz 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit. Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Sofern diese Abweichungen Anforderungen betreffen, die über das bisherige Verkehrsangebot hinausgehen, sind sie nur dann wesentlich, wenn der Unternehmer, der diesen Verkehr bisher betrieben hat, hierzu angehört wurde und diese Anforderungen für die ausreichende Verkehrsbedienung erforderlich sind.
(2b) Werden im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, so ist die Auswahl des Unternehmers danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet. Hierbei sind insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 zu berücksichtigen.
(2c) Auf Antrag des Aufgabenträgers ist die Genehmigungsbehörde verpflichtet, die Erfüllung der in den Absätzen 1, 1a und 2 Satz 1 Nummer 1 genannten Voraussetzungen bereits im Verfahren der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages zu prüfen.
(3) Ist ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden, so ist dieser Umstand, im öffentlichen Personennahverkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3, angemessen zu berücksichtigen; das gilt auch im Fall des Absatzes 2 Nummer 3.
(4) Beim Verkehr mit Taxen ist die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, daß durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen
- 1.
die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr, - 2.
die Taxendichte, - 3.
die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit, - 4.
die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.
(5) Bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr sind Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen. Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden. Ein Antragsteller wird unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung nachrangig behandelt, wenn er
- 1.
das Taxengewerbe nicht als Hauptbeschäftigung zu betreiben beabsichtigt, - 2.
sein Unternehmen nicht als Hauptbeschäftigung betrieben hat oder innerhalb der letzten acht Jahre ganz oder teilweise veräußert oder verpachtet hat oder - 3.
seiner Betriebspflicht nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.
(5a) Bei einem gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs die Verkehrseffizienz im beantragten Bediengebiet nicht mehr sichergestellt ist. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde von dieser zu berücksichtigen:
- 1.
die Festsetzung der zulässigen Höchstzahl der genehmigungsfähigen Fahrzeuge der zuständigen Behörde und - 2.
die Anzahl der bereits genehmigten Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr.
(5b) Beim Verkehr mit Taxen, Mietwagen sowie beim gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Anforderungen der Emissionsvorgaben im Sinne von § 64b erfüllen. Beim Verkehr mit Taxen und im gebündelten Bedarfsverkehr kann die Genehmigung darüber hinaus versagt werden, wenn die mit dem Verkehr beantragten Fahrzeuge nicht die Vorgaben zur Barrierefreiheit im Sinne von § 64c erfüllen.
(6) Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts gelten die Genehmigungsvoraussetzungen nach Absatz 1 als gegeben.
(7) Bei der Genehmigung in den Fällen des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 sind die Absätze 2, 4 und 5 Satz 1, 2, 4 und 5 nicht anzuwenden.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 6. März 2015 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein Personenbeförderungsunternehmen, das seit Jahrzehnten im Zuständigkeitsbereich der Bezirksregierung Münster tätig ist und die Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung im Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu 2. erstrebt.
3Mit Bekanntmachung im Amtsblatt der Bezirksregierung Münster vom 14. Dezember 2012 gab der Beklagte zu 2. als Aufgabenträger des ÖPNV bekannt, dass die Genehmigung nach §§ 13, 42 PBefG für die Buslinien 317 (Telgte - Everswinkel), 390 (Ostbevern, Brock - Telgte), 391 (Telgte - Münster-Handorf, Fliegerhorst), 392 (Telgte-Berdel - Telgte), 393 (Telgte-Raestrup - Telgte) und 394 (Telgte-Vechtrup - Telgte) mit Wirkung zum 8. Januar 2014 für eine Geltungsdauer bis zum 7. Januar 2022 (letzter Ferientag) neu erteilt werden sollten. Er forderte interessierte Verkehrsunternehmen, die bereit seien, diese(n) Linienverkehr(e) eigenwirtschaftlich/ kommerziell, d.h. ohne öffentliche Dienstleistungsaufträge im Sinne des Art. 3 Abs. 1 VO(EG) Nr. 1370/2007 zu betreiben, auf, ab dem 17. Dezember 2012 bis zum 19. Januar 2013 entsprechende Anträge an die Bezirksregierung Münster als zuständige Genehmigungsbehörde zu richten. Nach dem Inhalt der Bekanntmachung sollten die Genehmigungsanträge im Rahmen des Anhörungsverfahrens und in Absprache mit der Genehmigungsbehörde unter Berücksichtigung des Nahverkehrsplans insbesondere anhand der Kriterien Einhaltung bzw. Erfüllungsgrad der Vorgaben des gewünschten Bedienungskonzepts und Umfang und Qualität des Angebots bewertet werden. In der Ausschreibung wurde darauf hingewiesen, dass, sofern bis zum Ablauf der Frist keine eigenwirtschaftlichen/ kommerziellen Anträge gestellt würden, das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrags im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 bzw. Art. 5 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 eingeleitet werde. Verspätet gestellte Anträge würden nicht berücksichtigt.
4Der in der Bekanntmachung in Bezug genommene Nahverkehrsplan verweist u.a. auf den im Mai 2000 als „Münsterland-Tarif“ der Verkehrsgemeinschaft Münsterland (VGM) eingeführten Gemeinschaftstarif für den Bus- und Bahnverkehr im Münsterland. Dieser hat die zuvor getrennten Fahrpreissysteme der Bahn und des Busverkehrs in einen neuen Zonentarif zusammengeführt. Der Münsterland-Tarif ermöglicht den ÖPNV-Kunden in den vier Münsterlandkreisen und der Stadt Münster die Nutzung von Bus- und Bahnangeboten mit einem Ticket. In den benachbarten Tarifgebieten Rhein-Ruhr, Ruhr-Lippe, Niederrhein, Ostwestfalen-Lippe sowie Osnabrück gelten Übergangsregelungen auf Grundlage des Münsterland-Tarifs, die tarifüberschreitende Fahrten mit einem Ticket ermöglichen. Umgekehrt ermöglichen die Tarife der benachbarten Räume eine Tarifierung in das Münsterland (vgl. 2. Nahverkehrsplan Kreis Warendorf, Teilbaustein I, S. 48).
5Mit drei beim Beklagten zu 1. am 18. Januar 2013 eingegangenen Anträgen beantragte die Klägerin die Genehmigung für die in der Vorabbekanntmachung benannten Linien für die Zeit vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024. Die Anträge unterschieden sich wie folgt:
6Nach Maßgabe eines Antrags beabsichtigte die Klägerin die Erbringung der vollen Leistung unter Anwendung des ihrer Auffassung nach unauskömmlichen VGM-Tarifs unter der Bedingung eines Ausgleichs von Mindereinnahmen durch den Erlass einer allgemeinen Vorschrift - im folgenden Antrag zu 1.
7Nach Maßgabe eines weiteren Antrags beabsichtigte die Klägerin die Erbringung der vollen Leistungen aber unter Anwendung ihres den VGM-Tarif übersteigenden Haustarifs - im folgenden Antrag zu 2.
8Mit dem dritten Antrag erklärte die Klägerin sich zur Anwendung des VGM-Tarifs im Gegenzug zu einem reduzierten Leistungsumfang bereit - im folgenden Antrag zu 3.
9Mit einem der Klägerin am 11. April 2013 zugestellten Zwischenbescheid verlängerte die Bezirksregierung Münster die Bearbeitungsfrist für die Anträge gemäß § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG in der seit dem 1. Januar 2013 geltenden Fassung bis zum 4. Juli 2013.
10Den Antrag zu 1. lehnte die Bezirksregierung Münster mit Bescheid vom 17. Mai 2013, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 7. August 2013, ab. Dazu führte sie im Wesentlichen aus, eine allgemeine Vorschrift sei vom Beklagten zu 2. nicht erlassen worden. Dieser beabsichtige den Erlass einer solchen auch nicht. Einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift habe die Klägerin nicht. Schließlich überschreite der Antrag die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
11Mit Bescheid vom 16. Mai 2013, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 6. August 2013, lehnte die Bezirksregierung Münster den Antrag zu 2. ab. Der Antrag entspreche zwar hinsichtlich des Leistungsumfangs den Vorgaben der Vorabbekanntmachung unter Einbeziehung des geltenden Nahverkehrsplans. Dies gelte aber nicht für den deutlich über dem VGM-Gemeinschaftstarif angesiedelten Haustarif. Der Haustarif sei sehr einfach strukturiert; es gebe keine Unterscheidungen zwischen Erwachsenen, Kindern oder Schülern. Ebenso seien keine Rabattierungen für Fahrkarten im Abonnement vorgesehen, da es nur Einzelfahrscheine, Wochen- und Monatskarten gebe. Hierdurch würden sich die Tickets für den Schulträger teilweise um mehr als 100% im Vergleich zum VGM-Tarif verteuern. Schließlich überschreite auch dieser Antrag die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
12Zur Begründung der Ablehnung des Antrags zu 3. durch Bescheid vom 15. Mai 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2013 erklärte die Bezirksregierung Münster, der Antrag entspreche weder dem Nahverkehrsplan des Beklagten zu 2. noch dem von ihm in Abstimmung mit der Stadt Telgte gewünschten und in der Vorabbekanntmachung zugrundegelegten Bedienungskonzept. Mit Ausnahme der Linie T 317 würden für den Schülerverkehr nur eine morgendliche Hin- und eine mittägliche Rückfahrt angeboten, wobei die Linien 392 und 393 zusammengefasst worden seien. Das Angebot beinhalte insbesondere nicht die geforderten Rückfahrten zur 4., 5. und 9. Unterrichtsstunde. Der Antrag überschreite auch die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
13Die Klägerin hat, nachdem ihr die Widerspruchsbescheide am 8. August 2013 zugestellt worden waren, am 9. September 2013 (Montag) Klage erhoben.
14Während des gerichtlichen Verfahrens hat sie sich erfolgreich an einem von dem Beklagten zu 2. durchgeführten EU-weiten Ausschreibungsverfahren für das Linienbündel WAF 5 für Verkehrsleistungen auf den Linien 390, 391, 392, 393, 394 und T317 beteiligt. Der Beklagte zu 2. hat der Klägerin unter dem 9. Dezember 2013 den Zuschlag erteilt. Mit Bescheid vom 12. Mai 2014, zugestellt am 26. Mai 2014, hat die Bezirksregierung Münster der Klägerin für die Dauer vom 8. Januar 2014 bis 17. Januar 2022 die Genehmigungen für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr erteilt. Gegen den Genehmigungsbescheid vom 12. Mai 2014 hat die Klägerin unter dem 19. Juni 2014 Widerspruch erhoben, über den die Bezirksregierung Münster in Absprache mit der Klägerin wegen des anhängigen Klageverfahrens noch nicht entschieden hat.
15Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor: Ihr stehe trotz der ihr am 12. Mai 2014 erteilten Genehmigung ein Rechtsschutzbedürfnis für die Klage zu. Auf Grund des von ihr erhobenen Widerspruchs gegen die Genehmigung vom 12. Mai 2014 könne ihr Antrag auf Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung noch positiv beschieden werden. Die Genehmigung vom 12. Mai 2014 gewähre ihr eine schlechtere Rechtsposition als die von ihr mit der Klage erstrebte. Auf die Erteilung der Genehmigung habe sie wegen des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit einen Anspruch. Die Genehmigungsbehörde und der Aufgabenträger verlangten die Anwendung des unauskömmlichen VGM-Tarifs. Mit diesem Tarif seien die Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich nicht durchführbar. Auf Grund des im Personenbeförderungsgesetz verankerten Vorrangs der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung habe sie einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Hilfsweise sei dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit durch Genehmigung der Anträge zu 2. oder 3. Rechnung zu tragen.
16Die Klägerin hat beantragt,
171. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 17. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/3) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. August 2013 entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 die Genehmigung für die Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs mit Kostenausgleich durch eine allgemeine Vorschrift für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen,
182. den Beklagten zu 2. zu verpflichten, eine allgemeine Vorschrift im Sinne des Artikel 3 Abs. 2 VO (EG) 1370/2007 zu erlassen, mit welcher der Klägerin die Anwendung des VGM-Tarifs als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung auferlegt und ihr der durch die Anwendung des VGM-Tarifs entstehenden Kostennachteil ausgeglichen wird.
193. hilfsweise zu 1. und 2. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 16. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/2) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. August 2013 die Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Linienverkehr entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 unter Anwendung eines Haustarifs für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen,
204. hilfsweise zu 3. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/1) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2013 die Genehmigung für den (reduzierten) eigenwirtschaftlichen Linienverkehr entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T 317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen.
21Die Beklagten haben jeweils beantragt,
22die Klage abzuweisen.
23Sie haben die Auffassung vertreten, die Klage sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses bereits unzulässig. Zwar regele das PBefG unterschiedliche Anforderungen im Hinblick auf den eigen- und gemeinwirtschaftlichen Verkehr im Vorfeld der Genehmigung. Das novellierte Personenbeförderungsgesetz führe aber zu einer einheitlichen Genehmigung. Gegenstand der Genehmigung sei gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3 PBefG die tatsächliche Verkehrsdurchführung (Einrichtung und Betrieb) gemäß Fahrplan (einschließlich Linienweg) mit entsprechenden Betriebs-, Beförderungs- und Tarifpflichten. Die Erbringung der realen Verkehrsleistung für den ÖPNV erfolge unabhängig von der zugrundeliegenden Vollfinanzierung des Verkehrsunternehmens, sofern diese als gesichert angesehen werden könne. Es sei auch rechtsmissbräuchlich, wenn die Klägerin Widerspruch gegen die erteilte Genehmigung vom 12. Mai 2014 erhebe, obwohl ihr antragsgemäß die Genehmigung erteilt worden sei.
24Im Übrigen haben die Beklagten die Auffassung vertreten, die geltend gemachten Ansprüche stünden der Klägerin nicht zu. Sowohl nach nationalem als auch nach europäischem Recht bestehe eine Wahlfreiheit des Aufgabenträgers zwischen den Alternativen „allgemeine Vorschrift“ und „öffentlicher Dienstleistungsauftrag“. Die Anträge zu 2. und 3. entsprächen in mehrfacher Hinsicht nicht dem vom Aufgabenträger unter Berücksichtigung des geltenden Nahverkehrsplans gewünschten Bedienungskonzept. Das vom Aufgabenträger gewählte wettbewerbliche Verfahren gewährleiste der Klägerin kostendeckende Einnahmen.
25Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Klage sei sowohl mit dem Haupt- als auch mit den Hilfsanträgen unzulässig, nachdem der Klägerin am 12. Mai 2014 die Genehmigung für das Linienverkehrsbündel erteilt worden sei. Die erstrebte Genehmigung könne nicht erteilt werden, weil das aus § 13 Abs. 2 PBefG abzuleitende allgemeine Verbot der Doppelbedienung entgegenstehe. Soweit die Klägerin ihr Rechtsschutzbedürfnis damit begründe, dass sie die ihr unter dem 12. Mai 2014 erteilte „gemeinwirtschaftliche Genehmigung“ für minderwertig halte, greife dieser Einwand nicht durch. Die Bezirksregierung Münster sei auch im Falle der positiven Bescheidung eines der klägerischen Anträge nicht verpflichtet, die Genehmigung vom 12. Mai 2014 aufzuheben. Die Klägerin habe selbst die unternehmerische Entscheidung getroffen, sich am europaweiten Vergabeverfahren zu beteiligen.
26Die Klägerin hat rechtzeitig die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung ausgeführt:
27Ihre Klage sei zulässig.
28Es fehle nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Die Verkehrserbringung auf der Basis eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags stellte ein Aliud im Vergleich zu der von ihr begehrten eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung dar. Die "gemeinwirtschaftliche" Genehmigung, welche sie mit Bescheid vom 12. Mai 2014 erhalten habe, gewähre ihr eine erheblich schlechtere Rechtsposition, als die von ihr begehrte eigenwirtschaftliche Genehmigung. Bei der Verkehrserbringung auf der Basis eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags stehe dem Aufgabenträger als Auftraggeber das Bestimmungsrecht der Leistung zu. Über den initiierten Ausschreibungswettbewerb werde die Gegenleistung bestimmt, welche nicht in dem vom Fahrgast zu entrichtenden Tarif bestehe. Dieser werde bei den ausgeschriebenen Bruttoverträgen direkt an den Aufgabenträger durchgeleitet. Die Gegenleistung sei ein "Preis", den der Aufgabenträger für den Verkehr zahle. Das Verkehrsunternehmen agiere nicht als Gewerbetreibender, sondern als Lohnunternehmer und Subunternehmer des Aufgabenträgers.
29Die Beteiligung am Vergabeverfahren sei vorsorglich erfolgt, um die Chance auf die Durchführung des Linienverkehrs zu wahren. Erfolgt sei sie auch unter dem Gesichtspunkt der Schadensminimierung. Sie, die Klägerin, beabsichtige, im Obsiegensfall Amtshaftungsansprüche geltend zu machen. Ihr sei kein widersprüchliches Verhalten vorzuwerfen, da sie infolge der Zuschlagserteilung zur Beantragung der Genehmigung für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr verpflichtet gewesen sei.
30Die Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung sei nicht aufgrund des Verbots der Doppelbedienung nach § 13 Abs. 2 PBefG ausgeschlossen. Der Sinn und Zweck des Doppelbedienungsverbots, eine Konkurrenz zweier oder mehrerer Verkehrsunternehmen auf einer Linie zu verhindern, sei hier nicht tangiert.
31Die Aufhebung der ihr erteilten gemeinwirtschaftlichen Genehmigung sei möglich. Sofern sie mit ihren eigenwirtschaftlichen Anträgen Erfolg habe, sei der Beklagte zu 1. im Wege einer ermessensfehlerfreien Entscheidung zur Aufhebung der Genehmigung vom 12. Mai 2014 verpflichtet.
32Im Übrigen stünde ihr ein Anspruch auf Genehmigung zu.
33Der Antrag zu 1. genüge den Vorgaben aus der Vorabbekanntmachung und den Vorgaben des Nahverkehrsplans. Sofern eine Genehmigungslaufzeit vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 beantragt worden sei, stelle dies keine wesentliche Abweichung von der Vorabbekanntmachung dar. Jedenfalls könne die von ihr beantragte eigenwirtschaftliche Genehmigung aufgrund des Umstandes, dass der Beklagte zu 2. in der Vorabbekanntmachung eine Laufzeit bis zum 7. Januar 2022 angegeben habe, nicht in Gänze versagt werden. Ihr hätte als Minus jedenfalls die beantragte eigenwirtschaftliche Genehmigung für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 7. Januar 2022 erteilt werden müssen.
34Die Bezirksregierung Münster habe den Antrag auch nicht deshalb ablehnen dürfen, weil der Beklagte zu 2. den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 verweigert habe. Auf deren Erlass habe sie einen Anspruch. Eine Beschränkung der unternehmerischen Freiheit, insbesondere auch der Freiheit zur Entgeltbestimmung, sei auch nach europäischem Recht nur möglich, wenn den Verkehrsunternehmen hierfür ein Ausgleich gezahlt werde. Einen solchen Ausgleich gebiete zudem Art. 12 Abs. 1 GG.
35Nach der Novellierung des PBefG sei der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit aufrechterhalten worden. Aus dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit folge, dass die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags subsidiär zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sei. Folglich sei auch das Definitionsrecht des Aufgabenträgers subsidiär zum Definitionsrecht des Verkehrsunternehmens. Der Beklagte zu 2. habe mit seinen Vorgaben seine Eingriffsbefugnisse überschritten. Ihr sei ein Ausgleich zu gewähren, der die Möglichkeit der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sicherstelle. Diese Möglichkeit bestehe, ohne dass die Eigenwirtschaftlichkeit beseitigt werde, denn § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG sehe den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 explizit vor.
36Dem Beklagten zu 2. stehe weder europarechtlich noch nationalrechtlich ein Wahlrecht zu, ob er eine allgemeine Vorschrift erlasse oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag vergebe.
37Sofern das Gericht dem nicht folge, sei dem Antrag zu 2. (volle Leistung, Haustarif) zu entsprechen. Die vom Beklagten zu 2. veranlasste Vorabbekanntmachung sei in der vorliegenden Form ohne Rechtsgrundlage erfolgt. Zum Zeitpunkt der Vorabbekanntmachung im Jahre 2012 hätten keine mit § 13 Abs. 2a S. 2 und § 8a Abs. 2 PBefG vergleichbare Regelung existiert, die die Aufstellung entsprechender Vorgaben durch eine Vorabbekanntmachung vorgesehen hätten. Diese Regelungen seien erst mit der PBefG-Novelle am 1. Januar 2013, also nach der streitgegenständlichen Vorabbekanntmachung, eingeführt worden.
38Die Versagung könne darüber hinaus nicht auf § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG gestützt werden, da die Voraussetzungen dieses Versagungsgrundes nicht gegeben seien. Weiche der Antrag von den Vorgaben in der Vorabbekanntmachung ab, sei die Genehmigung nach § 13 Abs. 2a PBefG zu erteilen, wenn der Aufgabenträger sein Einvernehmen hinsichtlich der Abweichung erteile. Selbst wenn das Schweigen des Beklagten zu 2. nicht als Erteilung des Einvernehmens bewertet werden könne, habe die Nichterteilung des Einvernehmens durch den Beklagten zu 2. nicht die zwingende Folge, dass der Antrag abzulehnen gewesen sei. Vielmehr sei dann zu ermitteln, ob die Anforderungen, von denen mit dem eigenwirtschaftlichen Antrag abgewichen werde, wesentlich seien, also Kernanforderungen des Verkehrs darstellten. Das sei hier nicht der Fall.
39Entgegen der Auffassung der Beklagten sei die Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung auch nicht nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG zu versagen. Der Beklagte zu 1. habe bei der Bescheidung des Antrags selbst zu beurteilen, welche öffentlichen Verkehrsinteressen bestünden. Er habe gleichzeitig die schutzwürdigen Interessen der Klägerin auf Erteilung der begehrten Genehmigung unter Beachtung des ihr zukommenden Definitionsrechts zu beachten und diese Interessen gerecht gegeneinander abzuwägen. Dies sei jedoch nur dann möglich, wenn er der Klägerin das Delta zwischen dem unauskömmlichen und einem auskömmlichen Tarif über eine allgemeine Vorschrift ausgleiche. Werde dieser Ausgleich verweigert, könne der Antrag der Klägerin, der eine Anwendung eines auskömmlichen Haustarifs für die Erbringung des geforderten Leistungsumfangs vorsehe, nicht mit angeblich entgegenstehenden öffentlichen Verkehrsinteressen versagt werden.
40Im Übrigen seien die Vorgaben des Beklagten zu 2. in seinem Nahverkehrsplan für die Genehmigungsentscheidung des Beklagten zu 1. unbeachtlich. Bei einem Nahverkehrsplan handele es sich um eine Rahmenplanung, so dass Detailregelungen gänzlich unzulässig seien. Selbst wenn die Tarifvorgabe im Nahverkehrsplan zulässig sei, wäre die Vorgabe für die Bezirksregierung Münster nicht bindend, da ihr nach § 13 Abs. 2a S. 1 PBefG Ermessen eingeräumt sei.
41Anzumerken sei in diesem Zusammenhang, dass die Klägerin als einziges Verkehrsunternehmen eigenwirtschaftliche Anträge gestellt habe. Es habe daher keine Konkurrentensituation vorgelegen, bei der die Bezirksregierung Münster eine Wertung habe vornehmen müssen, welcher Antrag die bessere Verkehrsbedienung biete. Ermessen sei nicht ausgeübt worden. Das dem Beklagten zu 1. eingeräumte Ermessen sei zu ihren Gunsten auf Null reduziert. Es seien derartig hohe Anforderungen für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung ausgewiesen, dass ihr und den übrigen Verkehrsunternehmen keine Möglichkeit der auskömmlichen unternehmerischen Initiative verbleibe.
42Auch hinsichtlich des hilfsweise gestellten dritten eigenwirtschaftlichen Antrags seien die Vorgaben des Beklagten zu 2. für die Entscheidung der Bezirksregierung aus den obigen Erwägungen unerheblich.
43Die Klägerin beantragt,
44das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 6. März 2015 aufzuheben und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
45Die Beklagten beantragen jeweils,
46die Berufung zurückzuweisen.
47Der Beklagte zu 1. trägt unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vortrags vor, die Klage sei unzulässig. Die Klägerin begehre etwas, das sie schon erhalten habe. Fehl gehe die Auffassung, sie habe eine Rechtspflicht zur Rücknahme der am 12. Mai 2014 erteilten Genehmigung im Falle des Erfolgs der Klage. Das novellierte PBefG treffe auf der Genehmigungsseite keine Unterscheidung mehr zwischen „eigenwirtschaftlicher" und „gemeinwirtschaftlicher" Genehmigung. Infolge dessen sei keine „gemeinwirtschaftliche" Genehmigung aufzuheben. Der Klägerin wäre im Falle der Erfolgs der Klage vielmehr genau die Genehmigung zu erteilen, über die sie bereits verfüge.
48Der Aufgabenträger sei nicht nur befugt, sondern auf Grund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus Gründen der rechtssicheren Durchführung eines späteren Vergabeverfahrens bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung am 1. Januar 2013 sogar verpflichtet gewesen, eine sog. Vorabbekanntmachung zu tätigen. Für diese hätten die Vorgaben des § 8a Abs. 2 PBefG noch nicht gegolten. Die Vorabbekanntmachung habe (noch) nicht (zugleich) der EU-weiten Veröffentlichung eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens von gemeinwirtschaftlichen Verkehrsdienstleistungen durch den Aufgabenträger i.S.v. Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 gedient. Zweck sei lediglich eine zeitlich vorausgehende Abfrage der Bereitschaft von Verkehrsunternehmen, eine definierte (Mindest-)Verkehrsdienstleistung eigenwirtschaftlich zu erbringen.
49Fehl gehe die Rechtsauffassung der Klägerin, der Beklagte zu 2. als zuständiger Aufgabenträger habe in das dem Verkehrsunternehmen zukommende Definitionsrecht auf Leistungs- und Gegenleistungsseite zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung durch seine Vorabbekanntmachung in unzulässiger Weise eingegriffen, weil er die Anwendung des VGM-Verbundtarifs vorgeschrieben habe ohne die finanziellen Nachteile durch eine allgemeine Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 (VO) EG Nr. 1370/2007 auszugleichen. Die Einschätzung beruhe auf einer Fehlinterpretation des Art. 3 Abs. 2 (VO) EG Nr.1370/2007 sowie auf dem sog. „Ferlemann-Papier". Das Tarifgestaltungsrecht der Klägerin könne nur unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen an einer ausreichenden Bedienung, d.h. im Rahmen der rechtlichen Vorgaben der §§ 2 Abs. 3, 5 Abs. 3 und 8 Abs. 3 ÖPNVG NRW, § 8 Abs. 3 PBefG sowie des geltenden Nahverkehrsplans für den Kreis Warendorf zum Tragen kommen. Der Nahverkehrsplan sehe aber den VGM-Tarif als allgemeinverbindlichen und von allen Verkehrsunternehmen anzuerkennenden Höchsttarif vor. Die Klägerin als Mitglied der VGM-Tarifgemeinschaft habe sich selbst der Anwendung des Verbundtarifs unterworfen. Soweit die Klägerin meine, Tarifvorgaben im Nahverkehrsplan seien unzulässig, ergebe sich Gegenteiliges aus § 8 Abs. 3 Satz 4 ÖPNVG NRW. Die von der Klägerin immer wieder eingeforderte angemessene Gegenleistung für den vom Beklagten zu 2. geforderten Leistungsumfang im Linienbündel Warendorf 5 werde im Übrigen durch den öffentlichen Dienstleistungsauftrag gewährleistet.
50Der Beklagte zu 2. schließt sich den Ausführungen des Beklagten zu 1. an und macht unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vortrags ebenfalls geltend, die Klage sei unzulässig. Die Ausführungen der Klägerin zum Parallelbedienungsverbot griffen nicht durch. Der Gesetzgeber habe, da es sich bei den Genehmigungen um besondere Rechte handele, geregelt, dass unabhängig vom Inhaber der Genehmigung wegen des bestehenden Drittschutzes ein weiterer Verkehr nicht zugelassen werde. Demgemäß komme es nur darauf an, dass ein Recht bestehe; ob eine Personenidentität gegeben sei, sei irrelevant. Die Klage sei auch unbegründet. Weder aus europäischem noch aus dem nationalen Recht folge ein Anspruch der Klägerin auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Aus § 12 PBefG, wonach zum Antrag v.a. die Beförderungsentgelte und der Fahrplan gehörten, folge, dass im Falle der Klägerin eine wesentliche Abweichung im Sinne des § 13 Abs. 2a PBefG vorliege, mit der Folge, dass eine Genehmigung nicht zu erteilen sei.
51Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.
52Entscheidungsgründe:
53Die zulässige Berufung ist insgesamt unbegründet.
54A. Bedenken gegen die Zulässigkeit der subjektiven und objektiven Klagehäufung bestehen nicht.
55B. Die gegen den Beklagten zu 1. gerichtete Klage ist zulässig (I.). Sie ist aber sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit den Hilfsanträgen unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge zu (II.).
56I. Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig.
571. Die Klägerin hat das nach § 55 Abs. 1 PBefG stets erforderliche Widerspruchsverfahren durchgeführt. Nach dieser Regelung bedarf es eines Vorverfahrens auch dann, wenn ein Verwaltungsakt angefochten wird, den eine oberste Landesverkehrsbehörde oder das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur erlassen hat. § 55 Satz 1 PBefG stellt insoweit nicht nur eine Sondervorschrift in Bezug auf die obersten Behörden im Sinne des § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO dar, sondern setzt - wie aus dem Wort „auch“ folgt - die Durchführung eines Vorverfahrens im Bereich des Personenbeförderungsgesetzes stets voraus. Die Regelung stellt damit eine abweichende Regelung im Sinne von § 110 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 JustizG NRW dar, die von der weit reichenden Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Nordrhein-Westfalen (§ 110 Abs. 1 JustizG NRW) unberührt bleibt.
58Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 28. November 2012 - 6 L 1873/12 -, juris, Rn. 32; vgl. ferner BayVGH, Urteil vom 9. Februar 2012 - 11 B 10.2791 -, juris, Rn. 49, sowie Beschluss vom 22. Dezember 2009 - 11 CS 09.2081 -, = juris, Rn. 25 bis 34 m.w.N.
592. Für die Durchführung des Klageverfahrens besteht ein Rechtsschutzbedürfnis.
60a) Hieran fehlt es nicht deshalb, weil die Bezirksregierung Münster der Klägerin mit Bescheid vom 12. Mai 2014 bereits eine Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb des Linienbündels WAF 5 für die Dauer vom 8. Januar 2014 bis zum 7. Januar 2022 erteilt hat. Mit dieser Genehmigung ist dem Begehren der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung, mit der ihr der eigenwirtschaftliche Betrieb des Linienbündels erlaubt wird, nicht entsprochen worden. Die von der Klägerin in diesem Klageverfahren erstrebte Genehmigung unterscheidet sich zwar wegen § 9 PBefG dem Umfang nach nicht von der ihr bereits erteilten Genehmigung. Die damit verfolgte Zielrichtung ist jedoch wegen des divergierenden materiellen Anliegens eine völlig andere. Im Falle des Erfolgs der Klage würde sich diese deshalb für die Klägerin nicht als nutzlos erweisen:
61Zwar ist mit dem Inkrafttreten des novellierten Personenbeförderungsgesetzes (Art. 1 des Gesetzes zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember 2012, BGBl. I 2598) mit Wirkung zum 1. Januar 2013 § 13a PBefG 2006, der die Voraussetzungen der Genehmigung bei gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen regelte, entfallen. § 13 PBefG gilt nunmehr ohne Einschränkungen sowohl für die Genehmigung eigenwirtschaftlicher als auch nicht eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen. Gleichwohl differenziert das neue Personenbeförderungsgesetz weiterhin zwischen der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung und der Verkehrserbringung auf der Grundlage eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags („gemeinwirtschaftliche" Verkehrserbringung). Dass in materieller Hinsicht ein wesentlicher Unterscheid zwischen der „eigenwirtschaftlichen“ und der „gemeinwirtschaftlichen" Genehmigung besteht, verdeutlicht der in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerte Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit. Niederschlag findet die Differenzierung zudem in formeller Hinsicht im Genehmigungsverfahren. So ist § 12 Abs. 1 Nr. 1 PBefG um den Buchstaben e) ergänzt worden, wonach bei Beantragung einer "gemeinwirtschaftlichen" Genehmigung der Nachweis über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag im Sinne des Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 370/2007 dem Genehmigungsantrag beigefügt werden muss und im Falle eines beabsichtigten eigenwirtschaftlichen Verkehrs die Fristen des § 12 Abs. 6 PBefG, auf welchen § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG verweist, zu beachten sind. Unter den Voraussetzungen des § 16 Abs. 3 PBefG können Sonderregelungen hinsichtlich der Geltungsdauer der Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Verkehr greifen. Zudem beansprucht das einem vorhandenen Unternehmer nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 c) PBefG eingeräumte Ausgestaltungsrecht nur bei eigenwirtschaftlichen Verkehren Geltung, da der beauftragte Unternehmer auf Grundlage der Vorgaben eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags nicht über derartige Spielräume verfügen wird. Schließlich räumt § 40 Abs. 3 S. 1 PBefG der Genehmigungsbehörde die Befugnis ein, im Falle eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs Änderungen des Fahrplans zu verlangen, wenn die maßgebenden Umstände sich wesentlich geändert haben.
62b) Das Begehren der Klägerin ist nicht deshalb auf eine offensichtlich unmögliche Leistung gerichtet, weil sie bereits über eine Genehmigung verfügt. Die ihr am 12. Mai 2014 erteilte Genehmigung ist nicht bestandskräftig. Sie kann, sollte sie sich als rechtswidrig erweisen, ohne Rücksicht auf Rechte anderer Verkehrsunternehmen aufgehoben werden.
63c) Das Rechtsschutzbedürfnis steht auch nicht wegen eines widersprüchlichen Verhaltens der Klägerin in Frage. Auf die Beantragung der Genehmigung für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr konnte sie in zumutbarer Weise nicht verzichten, weil sie sich ansonsten der Gefahr ausgesetzt hätte, dass sie im Falle des Scheiterns ihrer Klage endgültig von der Verkehrserbringung ausgeschlossen gewesen wäre.
643. Da die Klägerin sich als Verkehrsunternehmen, das Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich anbieten will, auf den in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit berufen kann, ist sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.
654. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage im Übrigen bestehen nicht.
66II. Die Verpflichtungsklage ist aber unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 18. Januar 2013 zu. Die Bescheide des Beklagten zu 1. vom 15., 16. und 17. Mai 2013 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 5., 6. und 7. August 2013 sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
67Die Klägerin hat nach Maßgabe der § 13 PBefG i. V. m. § 2 Abs. 1 Nr. 3, § 8 Abs. 4 PBefG keinen Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 18. Januar 2013, weil ihren Begehren zwingende Versagungsgründe entgegenstehen.
681. Zwar greift hinsichtlich sämtlicher Anträge nicht bereits der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 3 b) PBefG (Doppelbedienungsverbot). Danach ist die Genehmigung für den Linienverkehr zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere, der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen. Sinn und Zweck des Doppelbedienungsverbots ist es, eine Konkurrenz zweier oder mehrerer Verkehrsunternehmen auf einer Linie zu verhindern, um eine wirtschaftliche Verkehrserbringung zum Wohle der Verkehrsnutzer und zur Sicherstellung der Planungssicherheit für die Verkehrsunternehmen zu gewährleisten. Insbesondere soll ein ruinöser Wettbewerb zwischen zwei Verkehrsunternehmen um denselben Verkehr verhindert werden.
69Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 - 3 C 14.09 -, juris, Rn. 27.
70Dieses Verbot ist hier nicht tangiert, weil in tatsächlicher Hinsicht keine Doppelbedienung in Rede steht. Die Linien sollen ausschließlich von Klägerin bedient werden. Nur die rechtliche Bewertung des Verkehrs soll sich ändern.
712. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs unter Anwendung des VGM-Tarifs mit Kostenausgleich durch eine allgemeine Vorschrift (Antrag zu 1.) ist aber zwingend zu versagen, weil öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG entgegenstehen.
72Öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG können, wie sich aus dem Wort „insbesondere“ ergibt, auch in anderen als den unter a) bis c) im Einzelnen benannten Fällen beeinträchtigt sein. Eine Beeinträchtigung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
73Urteil vom 24. Oktober 2013 - 3 C 26.12 -, zu § 13 PBefG a.F., juris, Rn. 22; vgl. auch Bay. VGH, Beschluss vom 8. März 2016 -11 ZB 15.1901 -, juris, Rn. 22,
74auch dann anzunehmen, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Bewerber um eine eigenwirtschaftliche Linienverkehrsgenehmigung die betreffende Linie wegen fehlender Kostendeckung nicht dauerhaft - also nicht während der gesamten Laufzeit der Genehmigung - in dem der Genehmigung zugrunde liegenden Umfang betreiben kann, obwohl ein entsprechendes Verkehrsbedürfnis besteht.
75Das ist hier der Fall.
76a) Ein Bedürfnis, den Verkehr den Vorgaben des Bedienungskonzepts und des Nahverkehrsplans entsprechend zu erbringen, besteht.
77Gemäß § 3 Abs. 2 ÖPNVG NRW obliegt dem Aufgabenträger und nicht dem Verkehrsunternehmen, das Recht zur Definition angemessener Verkehrsleistungen. Insoweit stellt der Nahverkehrsplan das Instrument des Aufgabenträgers des ÖPNV dar, mit welchem er den Anforderungen des § 8 Abs. 3 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 ÖPNVG NRW entsprechend die Anforderungen an den gewünschten Verkehr definiert.
78Der Beklagte zu 2. hat dementsprechend unter Beteiligung der Verkehrsunternehmen (§ 9 Abs. 2 ÖPNVG NRW) die Vorgaben des Landesgesetzgebers aus § 2 Abs. 3 S. 2 ÖPNVG NRW zur Gewährleistung einer angemessene Bedienung der Bevölkerung durch den ÖPNV umgesetzt. Angemessen ist danach eine Verkehrsbedienung, die den Bedürfnissen der Fahrgäste nach hoher Pünktlichkeit und Anschlusssicherheit, fahrgastfreundlich ausgestalteten, sicheren und sauberen Fahrzeugen sowie Stationen und Haltestellen, bequemem Zugang zu allen für den Fahrgast bedeutsamen Informationen, fahrgastfreundlichem Service und einer geeigneten Verknüpfung von Angeboten des ÖPNV mit dem motorisierten und nicht motorisierten Individualverkehr Rechnung trägt. Wie aus § 5 Abs. 3 ÖPNVG NRW folgt, ist zudem das Hinwirken auf eine integrierte Verkehrsgestaltung im ÖPNV ein legitimes Anliegen des Aufgabenträgers. Hierzu sieht das Gesetz etwa die Bildung einheitlicher Gemeinschaftstarife, kooperationsraumübergreifende Tarife mit dem Ziel eines landesweiten Tarifs, koordinierte Verkehrsangebote im ÖPNV sowie einheitliche Beförderungsbedingungen vor.
79Ausgehend hiervon besteht kein Anlass zur Annahme, das vom Beklagten zu 2. entwickelte Bedienkonzept und der Nahverkehrsplan entsprächen nicht dem Verkehrsbedürfnis. Einen „überzogenen Luxusverkehr“ vermag der Senat nicht zu erkennen. Für eine solche Annahme bietet auch das Vorbringen der Klägerin keine konkreten Anhaltspunkte.
80b) Die Klägerin kann die dem Bedienkonzept und dem Nahverkehrsplan entsprechenden Leistungen dauerhaft eigenwirtschaftlich nicht erbringen. Eigenwirtschaftlich sind nach § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG in der seit dem 1. Januar 2013 gültigen Fassung Verkehrsleistungen, wenn deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Art. 3 Abs. 2 und 3 VO (EG) Nr. 1370/2007 und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Art. 3 Abs. 1 VO (EG) 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden.
81Eine allgemeine Vorschrift hat der Beklagte zu 2. nicht erlassen. Dies hat, wie die Klägerin selbst erklärt hat, zur Folge, dass sie nicht in der Lage ist, die geforderten Verkehrsleistungen dauerhaft kostendeckend zu erbringen.
82c) Offen bleiben kann, ob der Beklagte zu 1. das Bestehen von Zahlungsansprüchen des Verkehrsunternehmens gegen Dritte zum Zwecke des Defizitausgleichs prüfen müsste,
83vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2013, a.a.O., Rn. 32,
84da feststeht, dass der Klägerin solche Ansprüche nicht zustehen. Insbesondere kann sie nicht zum Zwecke des Defizitausgleichs den Erlass einer allgemeinen Vorschrift beanspruchen.
85Vgl. VG Stade, Urteil vom 30. Juni 2016 - 1 A 1432/14 -, juris, Rn. 59 ff.; VG Augsburg, Urteil vom 24. März 2015 - Au 3 K 15.79 -, juris, Rn.110 ff.
86aa) Allgemeine Vorschriften dienen dazu, Verkehrsleistungen auf einem Niveau sicherzustellen, die das normale Marktgeschehen sonst nicht leisten würde.
87Vgl. Grischkat/Karl/Berschin/Schaaffkamp, Allgemeine Vorschriften gemäß Art. 3 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1370/2007, Verkehr und Technik, 2010, 466 (467).
88Die allgemeine Vorschrift ist nach Art. 2 lit l VO (EG) Nr. 1370/2007 eine Maßnahme, die diskriminierungsfrei für alle öffentlichen Personenverkehrsdienste derselben Art in einem bestimmten geografischen Gebiet gilt, das im Zuständigkeitsbereich einer zuständigen Behörde liegt. Gegenstand allgemeiner Vorschriften können nach Art. 3 Abs. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen sein. Im Sinne der Verordnung bezeichnet der Ausdruck „gemeinwirtschaftliche Verpflichtung“ eine von der zuständigen Behörde festgelegte oder bestimmte Anforderung im Hinblick auf die Sicherstellung von im allgemeinen Interesse liegenden öffentlichen Personenverkehrsdiensten, die der Betreiber unter Berücksichtigung seines eigenen wirtschaftlichen Interesses nicht oder nicht im gleichen Umfang oder nicht zu den gleichen Bedingungen ohne Gegenleistung übernommen hätte (Art. 2 lit. e VO (EG) 1370/2007).
89bb) Für den von der Klägerin begehrten Erlass einer allgemeinen Vorschrift im laufenden Genehmigungsverfahren besteht danach kein Raum. Die allgemeine Vorschrift muss, damit eine diskriminierungsfreie Anwendung sichergestellt und der zu erwartende Ausgleich für die Unternehmen kalkulierbar ist, sämtlichen Verkehrsunternehmen in ihrem Geltungsbereich bereits vor Ablauf der Frist zur Abgabe eines Angebots zugänglich sein.
90cc) Auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift hat ein Verkehrsunternehmen auch keinen Anspruch.
91Nach Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1370/2007 gilt der Grundsatz, dass dann, wenn eine zuständige Behörde dem ausgewählten Betreiber ausschließliche Rechte und/oder Ausgleichsleistungen gleich welcher Art für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen gewährt, dies im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags erfolgt. Nach Abs. 2 der Vorschrift können abweichend von Absatz 1 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen auch Gegenstand allgemeiner Vorschriften sein. Überdies gilt nach Art. 3 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007, dass unbeschadet der Artikel 73, 86, 87 und 88 des Vertrags die Mitgliedstaaten allgemeine Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienen, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung ausnehmen können. Eine Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörde zum (vorrangigen) Erlass einer allgemeinen Vorschrift zum Ausgleich für die Verpflichtung zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen sehen diese Regelung nicht vor.
92Eine solche Verpflichtung besteht auch nach dem nationalen Recht nicht.
93Nach § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG gilt die VO (EG) Nr. 1370/2007, soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Abs. 2 S. 4 PBefG oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG möglich ist. Nach Satz 2 des § 8a Abs. 1 PBefG kann die zuständige Behörde im Sinne der VO (EG) Nr. 1370/2007 zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 und 3 VO (EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Artikels 3 Absatz 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Damit räumt sie dem Aufgabenträger ein Wahlrecht ein, ob er eine allgemeine Vorschrift erlässt oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag vergibt. Die Regelung verdeutlicht mit dem Wort „soweit“, ebenso wie der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG (danach ist die Genehmigung zu versagen ist, wenn der Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt) zugleich, dass der nach § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG bestehende Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit grundsätzlich nur zum Tragen kommen kann, wenn das vom nach § 3 ÖPNVG NRW zuständigen Aufgabenträger festgelegte Verkehrskonzept eigenwirtschaftlich realisierbar ist.
94Vgl. Knauff, Der Vorrang eigenwirtschaftlicher Verkehre im ÖPNVG auf Grundlage des novellierten Personenbeförderungsgesetzes, GewArch2013, 283, Anm. 1., 2b).
95Der Grundsatz wird zwar durch §§ 13 Abs. 2a S. 3 ff. PBefG relativiert. So ist nach § 13 Abs. 2a S. 3 PBefG die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Nach S. 5 der Regelungen gelten als wesentlich Abweichungen für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Anders als die Klägerin meint, folgt aus dieser Regelung aber kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift zur Sicherstellung des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit. Sie verdeutlicht allenfalls, dass die Anwendung verbundener Beförderungshöchsttarife nicht ohne Ausgleichspflicht verlangt werden kann. Sie bestimmt insoweit aber keinen Vorrang hinsichtlich der in Betracht kommenden Handlungsformen.
96Für ein Wahlrecht streitet auch die Gesetzesbegründung zu § 13 Abs. 2a PBefG. So wird in der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Deutschen Bundestages (BT-Drucksache 17/10857, S. 20) ausgeführt: „Hinsichtlich der Anwendung verbundener Beförderungstarife und -bedingungen wird vorausgesetzt, dass die zuständige Behörde Ausgleichszahlungen in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag oder auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorsieht. Diese Regelung ersetzt die bisherige Regelung von § 39 Absatz 2 Satz 2 PBefG, einen Ausgleich für die Versagung eines an sich genehmigungsfähigen Tarifs zu gewähren, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Verkehrsinteresses oder des Gemeinwohls geboten war."
97Vgl. auch BT-Drs. 17/8233, S. 23.
98Nach Maßgabe des Landesrechts - hier § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW - ist der Erlass einer allgemeinen Vorschrift nur für die Ausbildungsverkehr-Pauschale, nicht aber für Fälle der hier in Rede stehenden Art, vorgesehen.
99Die Weigerung des Beklagten zu 2., eine allgemeine Vorschrift zu erlassen, führt nicht zu einem Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG. Die Klägerin erhält jedenfalls auf Grund ihres öffentlichen Dienstleistungsauftrags vom Beklagten zu 2. eine Gegenleistung für ihre Verkehrserbringung. Von einem enteignungsgleichen Eingriff kann deshalb keine Rede sein. Auch an einem unzulässigen Eingriff in die unternehmerische Freiheit der Verkehrsunternehmen fehlt es, wenn der Aufgabenträger in Fällen, in denen eine angemessene Verkehrsbedienung eigenwirtschaftlich nicht sichergestellt werden kann, auf einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag zurückgreift. Art. 12 Abs. 1 GG verpflichtet den Aufgabenträger in einem solchen Fall nicht zum Erlass allgemeiner Vorschriften.
1003. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs nach Maßgabe des Haustarifs (Antrag zu 2.) ist nach § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG zwingend zu versagen.
101Nach dieser Regelung ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Nach § 12 Abs. 6 PBefG ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen, wenn die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Abs. 2 bis 4 VO (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen plant. Gemäß § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht (Satz 3). Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit (Satz 4). Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll (Satz 5).
102a) Der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG findet Anwendung. Dem steht nicht entgegen, dass die Regelung erst zum 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist und die Vorabbekanntmachung bereits am 14. Dezember 2012 erfolgte.
103Eine Übergangsregelung für diesen Fall enthält das PBefG nicht. Der Wortlaut schließt eine Anwendung nicht aus, auch wenn sich § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG primär auf Vorabbekanntmachungen im Sinne des ebenfalls am 1. Januar 2013 in Kraft getretenen § 8a Abs. 2 S. 2 PBefG bezieht. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift ist die Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG gleichfalls nicht ausgeschlossen. Die Regelung bezweckt, dass die in einer Vorabbekanntmachung genannten Anforderungen, die mit einem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbunden sein und so für einen gemeinwirtschaftlichen Verkehr gelten sollen, grundsätzlich verbindliche Wirkung für die Genehmigung eines beantragten eigenwirtschaftlichen Verkehrs haben. Die konkreten und öffentlich bekannt gemachten Standards sind nach § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG Messlatte für eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge, die innerhalb des Zeitfensters, das § 12 Abs. 6 PBefG eröffnet, eingehen. Der Vorrang des eigenwirtschaftlichen Verkehrs greift somit, wenn bei der Genehmigungsbehörde genehmigungsfähige Anträge eingereicht werden, die dem bisherigen Verkehrsangebot mindestens entsprechen und das vom Aufgabenträger bekanntgemachte Niveau der ausreichenden Verkehrsbedienung im Wesentlichen erreichen.
104Durch diesen Regelungsansatz, der die Prüfung gemein- und eigenwirtschaftlicher Anträge sowohl im Verfahrensablauf als auch hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs miteinander verknüpft, ist sichergestellt, dass der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit nicht zu Lasten der Fahrgäste zum Tragen kommen kann, indem im öffentlichen Verkehrsinteresse eigenwirtschaftliche Anträge selbst dann genehmigt werden können, wenn sie in wesentlicher Hinsicht unter dem Niveau bleiben, das der Aufgabenträger bestellen will und zu finanzieren bereit ist. Im Gegenzug besteht für die Verkehrsunternehmen durch die Anforderungen an die Bekanntmachung Transparenz hinsichtlich des Beurteilungsmaßstabs im Genehmigungsverfahren und durch § 12 Abs. 6 S. 3 PBefG die Sicherheit, dass die Privilegierung eines vom Aufgabenträger bestellten Verkehrs erlischt, wenn dieser das zuvor von ihm selbst bekanntgemachte Niveau unterschreitet. Sollte der Aufgabenträger die mit der Vorabbekanntmachung gesetzten Anforderung im Rahmen der Vergabe des öffentlichen Dienstleistungsauftrags nicht umsetzen, so hat dies zur Folge, dass sein Einvernehmen im Sinne von § 12 Abs. 6 S. 2 PBefG zur Zulassung verspäteter (eigenwirtschaftlicher) Anträge als erteilt gilt.
105Vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 26f, 33; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht 4. Aufl.,§ 13 Rn. 15a, b.
106Diese Zwecksetzung greift auch hier. Der Beklagte zu 2. hat auf Nachfrage des Senats in der mündlichen Verhandlung erklärt, er habe sich an die in der Bekanntmachung benannten Vorgaben binden und diese zur Grundlage des von ihm vergebenen öffentlichen Dienstleistungsauftrags machen wollen. Hiervon ist offensichtlich auch der Beklagte zu 1. ausgegangen, der in der mündlichen Verhandlung erklärt hatte, auch wenn in seinen Bescheiden keine Vorschrift benannt worden seien, habe er die Ablehnungen auf alle in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen, so auch auf § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG stützen wollen.
107Das aus den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit abzuleitende verfassungsrechtliche Verbot einer Rückwirkung von Rechtsfolgen ("echte Rückwirkung") steht der Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG nicht entgegen. Eine unzulässige echte Rückwirkung liegt hier nicht vor. Die Regelung greift nicht nachträglich ändernd in einen abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Sachverhalt ein.
108Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2013 -1 C 1.13 -, juris, Rn. 15.
109Eine unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und die betroffenen Rechtsbeziehungen dabei nachteiliger bewertet als das zuvor geltende Recht. Grundsätzlich ist eine derartige unechte Rückwirkung aber zulässig, weil die Gewährung vollständigen Schutzes gegen die Veränderung der bestehenden Rechtslage den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen würde. Aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip können sich allerdings Grenzen der Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung ergeben. Diese sind jedoch erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks ungeeignet oder nicht erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen. Die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, genießt keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz.
110Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2013, a.a.O., Rn. 16.
111Nach diesen Maßgaben fehlt es an einer unzulässigen unechten Rückwirkung. Der Kläger hatte vor dem Inkrafttreten des § 13 Abs. 2a S.2 PBefG noch nicht einmal einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung gestellt.
112b) Die Versagungsvoraussetzungen liegen vor.
113aa) Es fehlt nicht an einer ordnungsgemäßen Vorabbekanntmachung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
114vgl. Urteil vom 29. Oktober 2009 - 3 C 1.09 -, juris, Rn. 20 ff.,
115bedurfte es, wenn der Aufgabenträger eine von ihm für erforderlich gehaltene Verkehrsbedienung durch gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen sicherstellen wollte, zur Sicherung des Vorrangs eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen einer gesicherten Prognose, dass eine eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung nicht möglich ist. Dazu war es erforderlich, dass der Aufgabenträger vor der Einleitung des Ausschreibungswettbewerbs auf das Auslaufen einer bestehenden Linienverkehrsgenehmigung oder eine beabsichtigte Neueinrichtung einer Linie hinwies und dazu aufforderte, innerhalb einer von ihm in Abstimmung mit der Genehmigungsbehörde festzulegenden Frist einen Antrag auf eigenwirtschaftliche Genehmigung zu stellen. Dies musste, um sowohl für die in Betracht kommenden Verkehrsunternehmen als auch für den Aufgabenträger und die Genehmigungsbehörde die erforderliche Rechtssicherheit herzustellen, mit dem klaren Hinweis verbunden sein, dass nach einem fruchtlosen Ablauf der Frist das Bestellverfahren nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 eingeleitet werde und dass erst später gestellte eigenwirtschaftliche Anträge die Initiative des Aufgabenträgers nicht mehr zu hindern vermochten. Die rechtliche Grundlage für eine solche Verfahrensgestaltung lag - so das Bundesverwaltungsgericht - in § 8 Abs. 4 S. 3 PBefG a.F. Wenn dort die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und damit die Einrichtung eines gemeinwirtschaftlichen Verkehrs an die Voraussetzung geknüpft werde, dass eine ausreichende Verkehrsbedienung durch eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen nicht möglich sei, setze dies notwendigerweise eine dem materiellen Recht folgende Verfahrensstufung und damit auch die Berechtigung voraus, Ausschlussfristen für das Angebot solcher vorrangiger Verkehrsleistungen zu setzen.
116Die Vorabbekanntmachung des Beklagten zu 2. genügt diesen Anforderungen. In ihr wird darauf hingewiesen, dass die Genehmigung für die streitgegenständlichen Buslinien neu erteilt werden soll. Ferner wird mitgeteilt, dass das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrags im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 bzw. Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 nach Ablauf der Ausschlussfrist am 19. Januar 2013 eingeleitet wird, wenn bis zu diesem Zeitpunkt keine eigenwirtschaftlichen/ kommerziellen Anträge gestellt würden. Die Verkehrsunternehmen wurden zudem darauf hingewiesen, dass die Genehmigungsanträge unter Berücksichtigung des Nahverkehrsplans insbesondere anhand der Kriterien Einhaltung bzw. Erfüllungsgrad der Vorgaben des gewünschten Bedienungskonzepts und Umfang und Qualität des Angebots bewertet würden.
117Ob die Vorabbekanntmachung im Übrigen den Vorgaben des § 8a Abs. 2 S. 2 PBefG genügt, ist unerheblich, da kein öffentlicher Dienstleistungsauftrag ausgeschrieben war. Dementsprechend bedurfte es auch nicht einer Veröffentlichung im Amtsblatt EU nach Maßgabe des Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007.
118bb) Der innerhalb der Ausschlussfrist bei der Genehmigungsbehörde eingegangene Antrag der Klägerin entsprach hinsichtlich des Tarifs nicht den Vorgaben der Vorabbekanntmachung. Das Einverständnis zur beantragten Abweichung vom Beförderungstarif, der nicht dem bisherigen Verkehrsangebot entsprach, hat der Beklagte zu 2. nicht erteilt. Die Abweichung ist zudem wesentlich nach § 13a Abs. 2a S. 5 PBefG.
119c) Liegen die Versagungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG vor, kann offen bleiben, ob die Genehmigung wegen der Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen auch auf § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG gestützt werden konnte und auf welche nicht bereits von § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG erfassten Verkehrsinteressen sich die Beklagte berufen könnte. Für das Vorliegen des zwingenden Versagungsgrundes genügt es jedenfalls nicht, dass der beantragte Verkehr mit dem Nahverkehrsplan nicht im Einklang steht. In einem solchen Fall käme nach § 13 Abs. 2a S. 1 PBefG nur die Ablehnung eines Genehmigungsantrags im Rahmen einer Ermessensentscheidung in Betracht. Dass der Beklagte zu 1. in seinen Bescheiden ein ihm zustehendes Ermessen erkannt und ausgeübt hat, vermag der Senat nicht zu erkennen.
1204. Aus den vorangegangenen Erwägungen folgt zugleich, dass die Klage auch erfolglos bleibt, soweit die Klägerin die Erteilung einer Genehmigung nach Maßgabe des Antrags zu 3. (VGM-Tarif, eingeschränkte Leistungen) begehrt.
121Auch insoweit steht der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG entgegen. Das Einverständnis zu den beantragten Abweichungen, die nicht dem bisherigen Verkehrsangebot entsprechen, hat der Beklagte zu 2. nicht erteilt. Die Abweichungen von der Bedienhäufigkeit und dem Bedienzeitraum sind zudem wesentlich im Sinne des § 13 Abs. 2a S. 4 PBefG.
122C. Die gegen den Beklagten zu 2. gerichtete Klage ist zulässig (I.), sie ist aber unbegründet (II.).
123I. Die Klage ist als Leistungsklage gerichtet auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift, welche im Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu 2. grundsätzlich als Satzung erlassen wird, zulässig. Für die Leistungsklage fehlt es der Klägerin als vermeintliche Inhaberin des behaupteten materiellen Anspruchs nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) folgt aus dem in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit.
124II. Die Klage ist aber unbegründet. Aus den Gründen zu B. II. 2. steht der Klägerin kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift zu.
125Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
126Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO ge-nannten Gründe vorliegt.
(1) Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.
(2) Öffentlicher Personennahverkehr ist auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der eine der in Absatz 1 genannten Verkehrsarten ersetzt, ergänzt oder verdichtet.
(3) Für die Sicherstellung einer ausreichenden den Grundsätzen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig. Der Aufgabenträger definiert dazu die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Der Nahverkehrsplan hat die Belange der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs bis zum 1. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen. Die in Satz 3 genannte Frist gilt nicht, sofern in dem Nahverkehrsplan Ausnahmen konkret benannt und begründet werden. Im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen. Bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans sind die vorhandenen Unternehmer frühzeitig zu beteiligen; soweit vorhanden sind Behindertenbeauftragte oder Behindertenbeiräte, Verbände der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Fahrgäste und Fahrgastverbände anzuhören. Ihre Interessen sind angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die Länder können weitere Einzelheiten über die Aufstellung und den Inhalt der Nahverkehrspläne regeln.
(3a) Die Genehmigungsbehörde wirkt im Rahmen ihrer Befugnisse nach diesem Gesetz und unter Beachtung des Interesses an einer wirtschaftlichen, den Klimaschutz und die Nachhaltigkeit sowie die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse berücksichtigenden Verkehrsgestaltung an der Erfüllung der dem Aufgabenträger nach Absatz 3 Satz 1 obliegenden Aufgabe mit. Sie hat hierbei einen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 Satz 6 zustande gekommen ist und vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet.
(3b) Für Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und für Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen gilt § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Für Vereinigungen von Unternehmen, die Vereinbarungen, Beschlüsse und Empfehlungen im Sinne von Satz 1 treffen, gilt § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend. Verfügungen der Kartellbehörde, die solche Vereinbarungen, Beschlüsse oder Empfehlungen betreffen, ergehen im Benehmen mit der zuständigen Genehmigungsbehörde.
(4) Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1) und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a sind aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgenommen.
(1) Soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Absatz 2 Satz 4 oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Absatz 4 Satz 1 möglich ist, ist die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 maßgebend. Die zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (zuständige Behörde) kann zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Wer zuständige Behörde ist, richtet sich nach dem Landesrecht; sie soll grundsätzlich mit dem Aufgabenträger nach § 8 Absatz 3 identisch sein.
(2) Sind öffentliche Dienstleistungsaufträge im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder mit Kraftfahrzeugen zugleich öffentliche Aufträge im Sinne des § 103 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, gilt der Teil 4 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Die zuständige Behörde ist auch in diesem Fall zur Veröffentlichung nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (Vorabbekanntmachung) verpflichtet; die Veröffentlichung soll nicht früher als 27 Monate vor Betriebsbeginn erfolgen und hat den Hinweis auf die Antragsfrist in § 12 Absatz 6 zu enthalten. In der Vorabbekanntmachung sollen die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen für Fahrplan, Beförderungsentgelt und Standards angegeben werden. Es kann angegeben werden, inwieweit eine Vergabe als Gesamtleistung beabsichtigt ist (Netz, Teilnetz, Linienbündel, Linie). Die Angaben können auch durch Verweis auf bestimmte Inhalte des Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 oder durch Verweis auf andere öffentlich zugängliche Dokumente geleistet werden.
(3) Die zuständige Behörde ist unter den in der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 genannten Voraussetzungen befugt, Verkehrsleistungen im Nahverkehr nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 selbst zu erbringen oder nach Artikel 5 Absatz 2 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt zu vergeben.
(4) Bei der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder mit Kraftfahrzeugen sind die Interessen des Mittelstandes angemessen zu berücksichtigen. Bei der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sind Leistungen in Lose aufgeteilt zu vergeben.
(5) Beabsichtigt die zuständige Behörde, Verkehrsleistungen im Nahverkehr selbst zu erbringen oder nach Artikel 5 Absatz 2 oder 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt zu vergeben, so hat sie interessierte Unternehmer auf Antrag über die Gründe für die beabsichtigte Entscheidung zu informieren. Der Antrag ist innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach der Vorabbekanntmachung zu stellen.
(6) Die Unternehmen können verlangen, dass die zuständige Behörde die Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge einhält.
(7) Die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 2 bis 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen unterliegt der Nachprüfung nach Teil 4 Kapitel 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Die Prüfungsmöglichkeiten der Aufsichtsbehörde der zuständigen Behörde bleiben unberührt.
(8) Die zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 kann in dem öffentlichen Dienstleistungsauftrag ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gewähren. Das ausschließliche Recht darf sich nur auf den Schutz der Verkehrsleistungen beziehen, die Gegenstand des öffentlichen Dienstleistungsauftrages sind. Die zuständige Behörde bestimmt hierbei den räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich sowie die Art der Personenverkehrsdienstleistungen, die unter Ausschluss anderer Betreiber zu erbringen sind. Dabei dürfen solche Verkehre, die das Fahrgastpotenzial der geschützten Verkehre nur unerheblich beeinträchtigen, nicht ausgeschlossen werden.
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagten vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
IV. Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
„Der Beklagte zu 1. (Fussnote:Gemeint: *) wird unter Aufhebung des Bescheids vom
Gründe
(1) Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.
(2) Öffentlicher Personennahverkehr ist auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der eine der in Absatz 1 genannten Verkehrsarten ersetzt, ergänzt oder verdichtet.
(3) Für die Sicherstellung einer ausreichenden den Grundsätzen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig. Der Aufgabenträger definiert dazu die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Der Nahverkehrsplan hat die Belange der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs bis zum 1. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen. Die in Satz 3 genannte Frist gilt nicht, sofern in dem Nahverkehrsplan Ausnahmen konkret benannt und begründet werden. Im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen. Bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans sind die vorhandenen Unternehmer frühzeitig zu beteiligen; soweit vorhanden sind Behindertenbeauftragte oder Behindertenbeiräte, Verbände der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Fahrgäste und Fahrgastverbände anzuhören. Ihre Interessen sind angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die Länder können weitere Einzelheiten über die Aufstellung und den Inhalt der Nahverkehrspläne regeln.
(3a) Die Genehmigungsbehörde wirkt im Rahmen ihrer Befugnisse nach diesem Gesetz und unter Beachtung des Interesses an einer wirtschaftlichen, den Klimaschutz und die Nachhaltigkeit sowie die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse berücksichtigenden Verkehrsgestaltung an der Erfüllung der dem Aufgabenträger nach Absatz 3 Satz 1 obliegenden Aufgabe mit. Sie hat hierbei einen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 Satz 6 zustande gekommen ist und vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet.
(3b) Für Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und für Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen gilt § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Für Vereinigungen von Unternehmen, die Vereinbarungen, Beschlüsse und Empfehlungen im Sinne von Satz 1 treffen, gilt § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend. Verfügungen der Kartellbehörde, die solche Vereinbarungen, Beschlüsse oder Empfehlungen betreffen, ergehen im Benehmen mit der zuständigen Genehmigungsbehörde.
(4) Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1) und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a sind aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgenommen.
(1) Soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Absatz 2 Satz 4 oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Absatz 4 Satz 1 möglich ist, ist die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 maßgebend. Die zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (zuständige Behörde) kann zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Wer zuständige Behörde ist, richtet sich nach dem Landesrecht; sie soll grundsätzlich mit dem Aufgabenträger nach § 8 Absatz 3 identisch sein.
(2) Sind öffentliche Dienstleistungsaufträge im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder mit Kraftfahrzeugen zugleich öffentliche Aufträge im Sinne des § 103 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, gilt der Teil 4 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Die zuständige Behörde ist auch in diesem Fall zur Veröffentlichung nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (Vorabbekanntmachung) verpflichtet; die Veröffentlichung soll nicht früher als 27 Monate vor Betriebsbeginn erfolgen und hat den Hinweis auf die Antragsfrist in § 12 Absatz 6 zu enthalten. In der Vorabbekanntmachung sollen die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen für Fahrplan, Beförderungsentgelt und Standards angegeben werden. Es kann angegeben werden, inwieweit eine Vergabe als Gesamtleistung beabsichtigt ist (Netz, Teilnetz, Linienbündel, Linie). Die Angaben können auch durch Verweis auf bestimmte Inhalte des Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 oder durch Verweis auf andere öffentlich zugängliche Dokumente geleistet werden.
(3) Die zuständige Behörde ist unter den in der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 genannten Voraussetzungen befugt, Verkehrsleistungen im Nahverkehr nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 selbst zu erbringen oder nach Artikel 5 Absatz 2 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt zu vergeben.
(4) Bei der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder mit Kraftfahrzeugen sind die Interessen des Mittelstandes angemessen zu berücksichtigen. Bei der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sind Leistungen in Lose aufgeteilt zu vergeben.
(5) Beabsichtigt die zuständige Behörde, Verkehrsleistungen im Nahverkehr selbst zu erbringen oder nach Artikel 5 Absatz 2 oder 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt zu vergeben, so hat sie interessierte Unternehmer auf Antrag über die Gründe für die beabsichtigte Entscheidung zu informieren. Der Antrag ist innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach der Vorabbekanntmachung zu stellen.
(6) Die Unternehmen können verlangen, dass die zuständige Behörde die Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge einhält.
(7) Die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 2 bis 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen unterliegt der Nachprüfung nach Teil 4 Kapitel 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Die Prüfungsmöglichkeiten der Aufsichtsbehörde der zuständigen Behörde bleiben unberührt.
(8) Die zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 kann in dem öffentlichen Dienstleistungsauftrag ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gewähren. Das ausschließliche Recht darf sich nur auf den Schutz der Verkehrsleistungen beziehen, die Gegenstand des öffentlichen Dienstleistungsauftrages sind. Die zuständige Behörde bestimmt hierbei den räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich sowie die Art der Personenverkehrsdienstleistungen, die unter Ausschluss anderer Betreiber zu erbringen sind. Dabei dürfen solche Verkehre, die das Fahrgastpotenzial der geschützten Verkehre nur unerheblich beeinträchtigen, nicht ausgeschlossen werden.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 6. März 2015 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein Personenbeförderungsunternehmen, das seit Jahrzehnten im Zuständigkeitsbereich der Bezirksregierung Münster tätig ist und die Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung im Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu 2. erstrebt.
3Mit Bekanntmachung im Amtsblatt der Bezirksregierung Münster vom 14. Dezember 2012 gab der Beklagte zu 2. als Aufgabenträger des ÖPNV bekannt, dass die Genehmigung nach §§ 13, 42 PBefG für die Buslinien 317 (Telgte - Everswinkel), 390 (Ostbevern, Brock - Telgte), 391 (Telgte - Münster-Handorf, Fliegerhorst), 392 (Telgte-Berdel - Telgte), 393 (Telgte-Raestrup - Telgte) und 394 (Telgte-Vechtrup - Telgte) mit Wirkung zum 8. Januar 2014 für eine Geltungsdauer bis zum 7. Januar 2022 (letzter Ferientag) neu erteilt werden sollten. Er forderte interessierte Verkehrsunternehmen, die bereit seien, diese(n) Linienverkehr(e) eigenwirtschaftlich/ kommerziell, d.h. ohne öffentliche Dienstleistungsaufträge im Sinne des Art. 3 Abs. 1 VO(EG) Nr. 1370/2007 zu betreiben, auf, ab dem 17. Dezember 2012 bis zum 19. Januar 2013 entsprechende Anträge an die Bezirksregierung Münster als zuständige Genehmigungsbehörde zu richten. Nach dem Inhalt der Bekanntmachung sollten die Genehmigungsanträge im Rahmen des Anhörungsverfahrens und in Absprache mit der Genehmigungsbehörde unter Berücksichtigung des Nahverkehrsplans insbesondere anhand der Kriterien Einhaltung bzw. Erfüllungsgrad der Vorgaben des gewünschten Bedienungskonzepts und Umfang und Qualität des Angebots bewertet werden. In der Ausschreibung wurde darauf hingewiesen, dass, sofern bis zum Ablauf der Frist keine eigenwirtschaftlichen/ kommerziellen Anträge gestellt würden, das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrags im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 bzw. Art. 5 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 eingeleitet werde. Verspätet gestellte Anträge würden nicht berücksichtigt.
4Der in der Bekanntmachung in Bezug genommene Nahverkehrsplan verweist u.a. auf den im Mai 2000 als „Münsterland-Tarif“ der Verkehrsgemeinschaft Münsterland (VGM) eingeführten Gemeinschaftstarif für den Bus- und Bahnverkehr im Münsterland. Dieser hat die zuvor getrennten Fahrpreissysteme der Bahn und des Busverkehrs in einen neuen Zonentarif zusammengeführt. Der Münsterland-Tarif ermöglicht den ÖPNV-Kunden in den vier Münsterlandkreisen und der Stadt Münster die Nutzung von Bus- und Bahnangeboten mit einem Ticket. In den benachbarten Tarifgebieten Rhein-Ruhr, Ruhr-Lippe, Niederrhein, Ostwestfalen-Lippe sowie Osnabrück gelten Übergangsregelungen auf Grundlage des Münsterland-Tarifs, die tarifüberschreitende Fahrten mit einem Ticket ermöglichen. Umgekehrt ermöglichen die Tarife der benachbarten Räume eine Tarifierung in das Münsterland (vgl. 2. Nahverkehrsplan Kreis Warendorf, Teilbaustein I, S. 48).
5Mit drei beim Beklagten zu 1. am 18. Januar 2013 eingegangenen Anträgen beantragte die Klägerin die Genehmigung für die in der Vorabbekanntmachung benannten Linien für die Zeit vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024. Die Anträge unterschieden sich wie folgt:
6Nach Maßgabe eines Antrags beabsichtigte die Klägerin die Erbringung der vollen Leistung unter Anwendung des ihrer Auffassung nach unauskömmlichen VGM-Tarifs unter der Bedingung eines Ausgleichs von Mindereinnahmen durch den Erlass einer allgemeinen Vorschrift - im folgenden Antrag zu 1.
7Nach Maßgabe eines weiteren Antrags beabsichtigte die Klägerin die Erbringung der vollen Leistungen aber unter Anwendung ihres den VGM-Tarif übersteigenden Haustarifs - im folgenden Antrag zu 2.
8Mit dem dritten Antrag erklärte die Klägerin sich zur Anwendung des VGM-Tarifs im Gegenzug zu einem reduzierten Leistungsumfang bereit - im folgenden Antrag zu 3.
9Mit einem der Klägerin am 11. April 2013 zugestellten Zwischenbescheid verlängerte die Bezirksregierung Münster die Bearbeitungsfrist für die Anträge gemäß § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG in der seit dem 1. Januar 2013 geltenden Fassung bis zum 4. Juli 2013.
10Den Antrag zu 1. lehnte die Bezirksregierung Münster mit Bescheid vom 17. Mai 2013, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 7. August 2013, ab. Dazu führte sie im Wesentlichen aus, eine allgemeine Vorschrift sei vom Beklagten zu 2. nicht erlassen worden. Dieser beabsichtige den Erlass einer solchen auch nicht. Einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift habe die Klägerin nicht. Schließlich überschreite der Antrag die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
11Mit Bescheid vom 16. Mai 2013, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 6. August 2013, lehnte die Bezirksregierung Münster den Antrag zu 2. ab. Der Antrag entspreche zwar hinsichtlich des Leistungsumfangs den Vorgaben der Vorabbekanntmachung unter Einbeziehung des geltenden Nahverkehrsplans. Dies gelte aber nicht für den deutlich über dem VGM-Gemeinschaftstarif angesiedelten Haustarif. Der Haustarif sei sehr einfach strukturiert; es gebe keine Unterscheidungen zwischen Erwachsenen, Kindern oder Schülern. Ebenso seien keine Rabattierungen für Fahrkarten im Abonnement vorgesehen, da es nur Einzelfahrscheine, Wochen- und Monatskarten gebe. Hierdurch würden sich die Tickets für den Schulträger teilweise um mehr als 100% im Vergleich zum VGM-Tarif verteuern. Schließlich überschreite auch dieser Antrag die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
12Zur Begründung der Ablehnung des Antrags zu 3. durch Bescheid vom 15. Mai 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2013 erklärte die Bezirksregierung Münster, der Antrag entspreche weder dem Nahverkehrsplan des Beklagten zu 2. noch dem von ihm in Abstimmung mit der Stadt Telgte gewünschten und in der Vorabbekanntmachung zugrundegelegten Bedienungskonzept. Mit Ausnahme der Linie T 317 würden für den Schülerverkehr nur eine morgendliche Hin- und eine mittägliche Rückfahrt angeboten, wobei die Linien 392 und 393 zusammengefasst worden seien. Das Angebot beinhalte insbesondere nicht die geforderten Rückfahrten zur 4., 5. und 9. Unterrichtsstunde. Der Antrag überschreite auch die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
13Die Klägerin hat, nachdem ihr die Widerspruchsbescheide am 8. August 2013 zugestellt worden waren, am 9. September 2013 (Montag) Klage erhoben.
14Während des gerichtlichen Verfahrens hat sie sich erfolgreich an einem von dem Beklagten zu 2. durchgeführten EU-weiten Ausschreibungsverfahren für das Linienbündel WAF 5 für Verkehrsleistungen auf den Linien 390, 391, 392, 393, 394 und T317 beteiligt. Der Beklagte zu 2. hat der Klägerin unter dem 9. Dezember 2013 den Zuschlag erteilt. Mit Bescheid vom 12. Mai 2014, zugestellt am 26. Mai 2014, hat die Bezirksregierung Münster der Klägerin für die Dauer vom 8. Januar 2014 bis 17. Januar 2022 die Genehmigungen für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr erteilt. Gegen den Genehmigungsbescheid vom 12. Mai 2014 hat die Klägerin unter dem 19. Juni 2014 Widerspruch erhoben, über den die Bezirksregierung Münster in Absprache mit der Klägerin wegen des anhängigen Klageverfahrens noch nicht entschieden hat.
15Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor: Ihr stehe trotz der ihr am 12. Mai 2014 erteilten Genehmigung ein Rechtsschutzbedürfnis für die Klage zu. Auf Grund des von ihr erhobenen Widerspruchs gegen die Genehmigung vom 12. Mai 2014 könne ihr Antrag auf Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung noch positiv beschieden werden. Die Genehmigung vom 12. Mai 2014 gewähre ihr eine schlechtere Rechtsposition als die von ihr mit der Klage erstrebte. Auf die Erteilung der Genehmigung habe sie wegen des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit einen Anspruch. Die Genehmigungsbehörde und der Aufgabenträger verlangten die Anwendung des unauskömmlichen VGM-Tarifs. Mit diesem Tarif seien die Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich nicht durchführbar. Auf Grund des im Personenbeförderungsgesetz verankerten Vorrangs der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung habe sie einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Hilfsweise sei dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit durch Genehmigung der Anträge zu 2. oder 3. Rechnung zu tragen.
16Die Klägerin hat beantragt,
171. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 17. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/3) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. August 2013 entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 die Genehmigung für die Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs mit Kostenausgleich durch eine allgemeine Vorschrift für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen,
182. den Beklagten zu 2. zu verpflichten, eine allgemeine Vorschrift im Sinne des Artikel 3 Abs. 2 VO (EG) 1370/2007 zu erlassen, mit welcher der Klägerin die Anwendung des VGM-Tarifs als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung auferlegt und ihr der durch die Anwendung des VGM-Tarifs entstehenden Kostennachteil ausgeglichen wird.
193. hilfsweise zu 1. und 2. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 16. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/2) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. August 2013 die Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Linienverkehr entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 unter Anwendung eines Haustarifs für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen,
204. hilfsweise zu 3. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/1) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2013 die Genehmigung für den (reduzierten) eigenwirtschaftlichen Linienverkehr entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T 317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen.
21Die Beklagten haben jeweils beantragt,
22die Klage abzuweisen.
23Sie haben die Auffassung vertreten, die Klage sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses bereits unzulässig. Zwar regele das PBefG unterschiedliche Anforderungen im Hinblick auf den eigen- und gemeinwirtschaftlichen Verkehr im Vorfeld der Genehmigung. Das novellierte Personenbeförderungsgesetz führe aber zu einer einheitlichen Genehmigung. Gegenstand der Genehmigung sei gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3 PBefG die tatsächliche Verkehrsdurchführung (Einrichtung und Betrieb) gemäß Fahrplan (einschließlich Linienweg) mit entsprechenden Betriebs-, Beförderungs- und Tarifpflichten. Die Erbringung der realen Verkehrsleistung für den ÖPNV erfolge unabhängig von der zugrundeliegenden Vollfinanzierung des Verkehrsunternehmens, sofern diese als gesichert angesehen werden könne. Es sei auch rechtsmissbräuchlich, wenn die Klägerin Widerspruch gegen die erteilte Genehmigung vom 12. Mai 2014 erhebe, obwohl ihr antragsgemäß die Genehmigung erteilt worden sei.
24Im Übrigen haben die Beklagten die Auffassung vertreten, die geltend gemachten Ansprüche stünden der Klägerin nicht zu. Sowohl nach nationalem als auch nach europäischem Recht bestehe eine Wahlfreiheit des Aufgabenträgers zwischen den Alternativen „allgemeine Vorschrift“ und „öffentlicher Dienstleistungsauftrag“. Die Anträge zu 2. und 3. entsprächen in mehrfacher Hinsicht nicht dem vom Aufgabenträger unter Berücksichtigung des geltenden Nahverkehrsplans gewünschten Bedienungskonzept. Das vom Aufgabenträger gewählte wettbewerbliche Verfahren gewährleiste der Klägerin kostendeckende Einnahmen.
25Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Klage sei sowohl mit dem Haupt- als auch mit den Hilfsanträgen unzulässig, nachdem der Klägerin am 12. Mai 2014 die Genehmigung für das Linienverkehrsbündel erteilt worden sei. Die erstrebte Genehmigung könne nicht erteilt werden, weil das aus § 13 Abs. 2 PBefG abzuleitende allgemeine Verbot der Doppelbedienung entgegenstehe. Soweit die Klägerin ihr Rechtsschutzbedürfnis damit begründe, dass sie die ihr unter dem 12. Mai 2014 erteilte „gemeinwirtschaftliche Genehmigung“ für minderwertig halte, greife dieser Einwand nicht durch. Die Bezirksregierung Münster sei auch im Falle der positiven Bescheidung eines der klägerischen Anträge nicht verpflichtet, die Genehmigung vom 12. Mai 2014 aufzuheben. Die Klägerin habe selbst die unternehmerische Entscheidung getroffen, sich am europaweiten Vergabeverfahren zu beteiligen.
26Die Klägerin hat rechtzeitig die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung ausgeführt:
27Ihre Klage sei zulässig.
28Es fehle nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Die Verkehrserbringung auf der Basis eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags stellte ein Aliud im Vergleich zu der von ihr begehrten eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung dar. Die "gemeinwirtschaftliche" Genehmigung, welche sie mit Bescheid vom 12. Mai 2014 erhalten habe, gewähre ihr eine erheblich schlechtere Rechtsposition, als die von ihr begehrte eigenwirtschaftliche Genehmigung. Bei der Verkehrserbringung auf der Basis eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags stehe dem Aufgabenträger als Auftraggeber das Bestimmungsrecht der Leistung zu. Über den initiierten Ausschreibungswettbewerb werde die Gegenleistung bestimmt, welche nicht in dem vom Fahrgast zu entrichtenden Tarif bestehe. Dieser werde bei den ausgeschriebenen Bruttoverträgen direkt an den Aufgabenträger durchgeleitet. Die Gegenleistung sei ein "Preis", den der Aufgabenträger für den Verkehr zahle. Das Verkehrsunternehmen agiere nicht als Gewerbetreibender, sondern als Lohnunternehmer und Subunternehmer des Aufgabenträgers.
29Die Beteiligung am Vergabeverfahren sei vorsorglich erfolgt, um die Chance auf die Durchführung des Linienverkehrs zu wahren. Erfolgt sei sie auch unter dem Gesichtspunkt der Schadensminimierung. Sie, die Klägerin, beabsichtige, im Obsiegensfall Amtshaftungsansprüche geltend zu machen. Ihr sei kein widersprüchliches Verhalten vorzuwerfen, da sie infolge der Zuschlagserteilung zur Beantragung der Genehmigung für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr verpflichtet gewesen sei.
30Die Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung sei nicht aufgrund des Verbots der Doppelbedienung nach § 13 Abs. 2 PBefG ausgeschlossen. Der Sinn und Zweck des Doppelbedienungsverbots, eine Konkurrenz zweier oder mehrerer Verkehrsunternehmen auf einer Linie zu verhindern, sei hier nicht tangiert.
31Die Aufhebung der ihr erteilten gemeinwirtschaftlichen Genehmigung sei möglich. Sofern sie mit ihren eigenwirtschaftlichen Anträgen Erfolg habe, sei der Beklagte zu 1. im Wege einer ermessensfehlerfreien Entscheidung zur Aufhebung der Genehmigung vom 12. Mai 2014 verpflichtet.
32Im Übrigen stünde ihr ein Anspruch auf Genehmigung zu.
33Der Antrag zu 1. genüge den Vorgaben aus der Vorabbekanntmachung und den Vorgaben des Nahverkehrsplans. Sofern eine Genehmigungslaufzeit vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 beantragt worden sei, stelle dies keine wesentliche Abweichung von der Vorabbekanntmachung dar. Jedenfalls könne die von ihr beantragte eigenwirtschaftliche Genehmigung aufgrund des Umstandes, dass der Beklagte zu 2. in der Vorabbekanntmachung eine Laufzeit bis zum 7. Januar 2022 angegeben habe, nicht in Gänze versagt werden. Ihr hätte als Minus jedenfalls die beantragte eigenwirtschaftliche Genehmigung für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 7. Januar 2022 erteilt werden müssen.
34Die Bezirksregierung Münster habe den Antrag auch nicht deshalb ablehnen dürfen, weil der Beklagte zu 2. den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 verweigert habe. Auf deren Erlass habe sie einen Anspruch. Eine Beschränkung der unternehmerischen Freiheit, insbesondere auch der Freiheit zur Entgeltbestimmung, sei auch nach europäischem Recht nur möglich, wenn den Verkehrsunternehmen hierfür ein Ausgleich gezahlt werde. Einen solchen Ausgleich gebiete zudem Art. 12 Abs. 1 GG.
35Nach der Novellierung des PBefG sei der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit aufrechterhalten worden. Aus dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit folge, dass die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags subsidiär zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sei. Folglich sei auch das Definitionsrecht des Aufgabenträgers subsidiär zum Definitionsrecht des Verkehrsunternehmens. Der Beklagte zu 2. habe mit seinen Vorgaben seine Eingriffsbefugnisse überschritten. Ihr sei ein Ausgleich zu gewähren, der die Möglichkeit der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sicherstelle. Diese Möglichkeit bestehe, ohne dass die Eigenwirtschaftlichkeit beseitigt werde, denn § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG sehe den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 explizit vor.
36Dem Beklagten zu 2. stehe weder europarechtlich noch nationalrechtlich ein Wahlrecht zu, ob er eine allgemeine Vorschrift erlasse oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag vergebe.
37Sofern das Gericht dem nicht folge, sei dem Antrag zu 2. (volle Leistung, Haustarif) zu entsprechen. Die vom Beklagten zu 2. veranlasste Vorabbekanntmachung sei in der vorliegenden Form ohne Rechtsgrundlage erfolgt. Zum Zeitpunkt der Vorabbekanntmachung im Jahre 2012 hätten keine mit § 13 Abs. 2a S. 2 und § 8a Abs. 2 PBefG vergleichbare Regelung existiert, die die Aufstellung entsprechender Vorgaben durch eine Vorabbekanntmachung vorgesehen hätten. Diese Regelungen seien erst mit der PBefG-Novelle am 1. Januar 2013, also nach der streitgegenständlichen Vorabbekanntmachung, eingeführt worden.
38Die Versagung könne darüber hinaus nicht auf § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG gestützt werden, da die Voraussetzungen dieses Versagungsgrundes nicht gegeben seien. Weiche der Antrag von den Vorgaben in der Vorabbekanntmachung ab, sei die Genehmigung nach § 13 Abs. 2a PBefG zu erteilen, wenn der Aufgabenträger sein Einvernehmen hinsichtlich der Abweichung erteile. Selbst wenn das Schweigen des Beklagten zu 2. nicht als Erteilung des Einvernehmens bewertet werden könne, habe die Nichterteilung des Einvernehmens durch den Beklagten zu 2. nicht die zwingende Folge, dass der Antrag abzulehnen gewesen sei. Vielmehr sei dann zu ermitteln, ob die Anforderungen, von denen mit dem eigenwirtschaftlichen Antrag abgewichen werde, wesentlich seien, also Kernanforderungen des Verkehrs darstellten. Das sei hier nicht der Fall.
39Entgegen der Auffassung der Beklagten sei die Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung auch nicht nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG zu versagen. Der Beklagte zu 1. habe bei der Bescheidung des Antrags selbst zu beurteilen, welche öffentlichen Verkehrsinteressen bestünden. Er habe gleichzeitig die schutzwürdigen Interessen der Klägerin auf Erteilung der begehrten Genehmigung unter Beachtung des ihr zukommenden Definitionsrechts zu beachten und diese Interessen gerecht gegeneinander abzuwägen. Dies sei jedoch nur dann möglich, wenn er der Klägerin das Delta zwischen dem unauskömmlichen und einem auskömmlichen Tarif über eine allgemeine Vorschrift ausgleiche. Werde dieser Ausgleich verweigert, könne der Antrag der Klägerin, der eine Anwendung eines auskömmlichen Haustarifs für die Erbringung des geforderten Leistungsumfangs vorsehe, nicht mit angeblich entgegenstehenden öffentlichen Verkehrsinteressen versagt werden.
40Im Übrigen seien die Vorgaben des Beklagten zu 2. in seinem Nahverkehrsplan für die Genehmigungsentscheidung des Beklagten zu 1. unbeachtlich. Bei einem Nahverkehrsplan handele es sich um eine Rahmenplanung, so dass Detailregelungen gänzlich unzulässig seien. Selbst wenn die Tarifvorgabe im Nahverkehrsplan zulässig sei, wäre die Vorgabe für die Bezirksregierung Münster nicht bindend, da ihr nach § 13 Abs. 2a S. 1 PBefG Ermessen eingeräumt sei.
41Anzumerken sei in diesem Zusammenhang, dass die Klägerin als einziges Verkehrsunternehmen eigenwirtschaftliche Anträge gestellt habe. Es habe daher keine Konkurrentensituation vorgelegen, bei der die Bezirksregierung Münster eine Wertung habe vornehmen müssen, welcher Antrag die bessere Verkehrsbedienung biete. Ermessen sei nicht ausgeübt worden. Das dem Beklagten zu 1. eingeräumte Ermessen sei zu ihren Gunsten auf Null reduziert. Es seien derartig hohe Anforderungen für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung ausgewiesen, dass ihr und den übrigen Verkehrsunternehmen keine Möglichkeit der auskömmlichen unternehmerischen Initiative verbleibe.
42Auch hinsichtlich des hilfsweise gestellten dritten eigenwirtschaftlichen Antrags seien die Vorgaben des Beklagten zu 2. für die Entscheidung der Bezirksregierung aus den obigen Erwägungen unerheblich.
43Die Klägerin beantragt,
44das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 6. März 2015 aufzuheben und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
45Die Beklagten beantragen jeweils,
46die Berufung zurückzuweisen.
47Der Beklagte zu 1. trägt unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vortrags vor, die Klage sei unzulässig. Die Klägerin begehre etwas, das sie schon erhalten habe. Fehl gehe die Auffassung, sie habe eine Rechtspflicht zur Rücknahme der am 12. Mai 2014 erteilten Genehmigung im Falle des Erfolgs der Klage. Das novellierte PBefG treffe auf der Genehmigungsseite keine Unterscheidung mehr zwischen „eigenwirtschaftlicher" und „gemeinwirtschaftlicher" Genehmigung. Infolge dessen sei keine „gemeinwirtschaftliche" Genehmigung aufzuheben. Der Klägerin wäre im Falle der Erfolgs der Klage vielmehr genau die Genehmigung zu erteilen, über die sie bereits verfüge.
48Der Aufgabenträger sei nicht nur befugt, sondern auf Grund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus Gründen der rechtssicheren Durchführung eines späteren Vergabeverfahrens bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung am 1. Januar 2013 sogar verpflichtet gewesen, eine sog. Vorabbekanntmachung zu tätigen. Für diese hätten die Vorgaben des § 8a Abs. 2 PBefG noch nicht gegolten. Die Vorabbekanntmachung habe (noch) nicht (zugleich) der EU-weiten Veröffentlichung eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens von gemeinwirtschaftlichen Verkehrsdienstleistungen durch den Aufgabenträger i.S.v. Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 gedient. Zweck sei lediglich eine zeitlich vorausgehende Abfrage der Bereitschaft von Verkehrsunternehmen, eine definierte (Mindest-)Verkehrsdienstleistung eigenwirtschaftlich zu erbringen.
49Fehl gehe die Rechtsauffassung der Klägerin, der Beklagte zu 2. als zuständiger Aufgabenträger habe in das dem Verkehrsunternehmen zukommende Definitionsrecht auf Leistungs- und Gegenleistungsseite zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung durch seine Vorabbekanntmachung in unzulässiger Weise eingegriffen, weil er die Anwendung des VGM-Verbundtarifs vorgeschrieben habe ohne die finanziellen Nachteile durch eine allgemeine Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 (VO) EG Nr. 1370/2007 auszugleichen. Die Einschätzung beruhe auf einer Fehlinterpretation des Art. 3 Abs. 2 (VO) EG Nr.1370/2007 sowie auf dem sog. „Ferlemann-Papier". Das Tarifgestaltungsrecht der Klägerin könne nur unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen an einer ausreichenden Bedienung, d.h. im Rahmen der rechtlichen Vorgaben der §§ 2 Abs. 3, 5 Abs. 3 und 8 Abs. 3 ÖPNVG NRW, § 8 Abs. 3 PBefG sowie des geltenden Nahverkehrsplans für den Kreis Warendorf zum Tragen kommen. Der Nahverkehrsplan sehe aber den VGM-Tarif als allgemeinverbindlichen und von allen Verkehrsunternehmen anzuerkennenden Höchsttarif vor. Die Klägerin als Mitglied der VGM-Tarifgemeinschaft habe sich selbst der Anwendung des Verbundtarifs unterworfen. Soweit die Klägerin meine, Tarifvorgaben im Nahverkehrsplan seien unzulässig, ergebe sich Gegenteiliges aus § 8 Abs. 3 Satz 4 ÖPNVG NRW. Die von der Klägerin immer wieder eingeforderte angemessene Gegenleistung für den vom Beklagten zu 2. geforderten Leistungsumfang im Linienbündel Warendorf 5 werde im Übrigen durch den öffentlichen Dienstleistungsauftrag gewährleistet.
50Der Beklagte zu 2. schließt sich den Ausführungen des Beklagten zu 1. an und macht unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vortrags ebenfalls geltend, die Klage sei unzulässig. Die Ausführungen der Klägerin zum Parallelbedienungsverbot griffen nicht durch. Der Gesetzgeber habe, da es sich bei den Genehmigungen um besondere Rechte handele, geregelt, dass unabhängig vom Inhaber der Genehmigung wegen des bestehenden Drittschutzes ein weiterer Verkehr nicht zugelassen werde. Demgemäß komme es nur darauf an, dass ein Recht bestehe; ob eine Personenidentität gegeben sei, sei irrelevant. Die Klage sei auch unbegründet. Weder aus europäischem noch aus dem nationalen Recht folge ein Anspruch der Klägerin auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Aus § 12 PBefG, wonach zum Antrag v.a. die Beförderungsentgelte und der Fahrplan gehörten, folge, dass im Falle der Klägerin eine wesentliche Abweichung im Sinne des § 13 Abs. 2a PBefG vorliege, mit der Folge, dass eine Genehmigung nicht zu erteilen sei.
51Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.
52Entscheidungsgründe:
53Die zulässige Berufung ist insgesamt unbegründet.
54A. Bedenken gegen die Zulässigkeit der subjektiven und objektiven Klagehäufung bestehen nicht.
55B. Die gegen den Beklagten zu 1. gerichtete Klage ist zulässig (I.). Sie ist aber sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit den Hilfsanträgen unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge zu (II.).
56I. Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig.
571. Die Klägerin hat das nach § 55 Abs. 1 PBefG stets erforderliche Widerspruchsverfahren durchgeführt. Nach dieser Regelung bedarf es eines Vorverfahrens auch dann, wenn ein Verwaltungsakt angefochten wird, den eine oberste Landesverkehrsbehörde oder das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur erlassen hat. § 55 Satz 1 PBefG stellt insoweit nicht nur eine Sondervorschrift in Bezug auf die obersten Behörden im Sinne des § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO dar, sondern setzt - wie aus dem Wort „auch“ folgt - die Durchführung eines Vorverfahrens im Bereich des Personenbeförderungsgesetzes stets voraus. Die Regelung stellt damit eine abweichende Regelung im Sinne von § 110 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 JustizG NRW dar, die von der weit reichenden Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Nordrhein-Westfalen (§ 110 Abs. 1 JustizG NRW) unberührt bleibt.
58Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 28. November 2012 - 6 L 1873/12 -, juris, Rn. 32; vgl. ferner BayVGH, Urteil vom 9. Februar 2012 - 11 B 10.2791 -, juris, Rn. 49, sowie Beschluss vom 22. Dezember 2009 - 11 CS 09.2081 -, = juris, Rn. 25 bis 34 m.w.N.
592. Für die Durchführung des Klageverfahrens besteht ein Rechtsschutzbedürfnis.
60a) Hieran fehlt es nicht deshalb, weil die Bezirksregierung Münster der Klägerin mit Bescheid vom 12. Mai 2014 bereits eine Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb des Linienbündels WAF 5 für die Dauer vom 8. Januar 2014 bis zum 7. Januar 2022 erteilt hat. Mit dieser Genehmigung ist dem Begehren der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung, mit der ihr der eigenwirtschaftliche Betrieb des Linienbündels erlaubt wird, nicht entsprochen worden. Die von der Klägerin in diesem Klageverfahren erstrebte Genehmigung unterscheidet sich zwar wegen § 9 PBefG dem Umfang nach nicht von der ihr bereits erteilten Genehmigung. Die damit verfolgte Zielrichtung ist jedoch wegen des divergierenden materiellen Anliegens eine völlig andere. Im Falle des Erfolgs der Klage würde sich diese deshalb für die Klägerin nicht als nutzlos erweisen:
61Zwar ist mit dem Inkrafttreten des novellierten Personenbeförderungsgesetzes (Art. 1 des Gesetzes zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember 2012, BGBl. I 2598) mit Wirkung zum 1. Januar 2013 § 13a PBefG 2006, der die Voraussetzungen der Genehmigung bei gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen regelte, entfallen. § 13 PBefG gilt nunmehr ohne Einschränkungen sowohl für die Genehmigung eigenwirtschaftlicher als auch nicht eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen. Gleichwohl differenziert das neue Personenbeförderungsgesetz weiterhin zwischen der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung und der Verkehrserbringung auf der Grundlage eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags („gemeinwirtschaftliche" Verkehrserbringung). Dass in materieller Hinsicht ein wesentlicher Unterscheid zwischen der „eigenwirtschaftlichen“ und der „gemeinwirtschaftlichen" Genehmigung besteht, verdeutlicht der in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerte Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit. Niederschlag findet die Differenzierung zudem in formeller Hinsicht im Genehmigungsverfahren. So ist § 12 Abs. 1 Nr. 1 PBefG um den Buchstaben e) ergänzt worden, wonach bei Beantragung einer "gemeinwirtschaftlichen" Genehmigung der Nachweis über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag im Sinne des Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 370/2007 dem Genehmigungsantrag beigefügt werden muss und im Falle eines beabsichtigten eigenwirtschaftlichen Verkehrs die Fristen des § 12 Abs. 6 PBefG, auf welchen § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG verweist, zu beachten sind. Unter den Voraussetzungen des § 16 Abs. 3 PBefG können Sonderregelungen hinsichtlich der Geltungsdauer der Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Verkehr greifen. Zudem beansprucht das einem vorhandenen Unternehmer nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 c) PBefG eingeräumte Ausgestaltungsrecht nur bei eigenwirtschaftlichen Verkehren Geltung, da der beauftragte Unternehmer auf Grundlage der Vorgaben eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags nicht über derartige Spielräume verfügen wird. Schließlich räumt § 40 Abs. 3 S. 1 PBefG der Genehmigungsbehörde die Befugnis ein, im Falle eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs Änderungen des Fahrplans zu verlangen, wenn die maßgebenden Umstände sich wesentlich geändert haben.
62b) Das Begehren der Klägerin ist nicht deshalb auf eine offensichtlich unmögliche Leistung gerichtet, weil sie bereits über eine Genehmigung verfügt. Die ihr am 12. Mai 2014 erteilte Genehmigung ist nicht bestandskräftig. Sie kann, sollte sie sich als rechtswidrig erweisen, ohne Rücksicht auf Rechte anderer Verkehrsunternehmen aufgehoben werden.
63c) Das Rechtsschutzbedürfnis steht auch nicht wegen eines widersprüchlichen Verhaltens der Klägerin in Frage. Auf die Beantragung der Genehmigung für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr konnte sie in zumutbarer Weise nicht verzichten, weil sie sich ansonsten der Gefahr ausgesetzt hätte, dass sie im Falle des Scheiterns ihrer Klage endgültig von der Verkehrserbringung ausgeschlossen gewesen wäre.
643. Da die Klägerin sich als Verkehrsunternehmen, das Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich anbieten will, auf den in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit berufen kann, ist sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.
654. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage im Übrigen bestehen nicht.
66II. Die Verpflichtungsklage ist aber unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 18. Januar 2013 zu. Die Bescheide des Beklagten zu 1. vom 15., 16. und 17. Mai 2013 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 5., 6. und 7. August 2013 sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
67Die Klägerin hat nach Maßgabe der § 13 PBefG i. V. m. § 2 Abs. 1 Nr. 3, § 8 Abs. 4 PBefG keinen Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 18. Januar 2013, weil ihren Begehren zwingende Versagungsgründe entgegenstehen.
681. Zwar greift hinsichtlich sämtlicher Anträge nicht bereits der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 3 b) PBefG (Doppelbedienungsverbot). Danach ist die Genehmigung für den Linienverkehr zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere, der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen. Sinn und Zweck des Doppelbedienungsverbots ist es, eine Konkurrenz zweier oder mehrerer Verkehrsunternehmen auf einer Linie zu verhindern, um eine wirtschaftliche Verkehrserbringung zum Wohle der Verkehrsnutzer und zur Sicherstellung der Planungssicherheit für die Verkehrsunternehmen zu gewährleisten. Insbesondere soll ein ruinöser Wettbewerb zwischen zwei Verkehrsunternehmen um denselben Verkehr verhindert werden.
69Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 - 3 C 14.09 -, juris, Rn. 27.
70Dieses Verbot ist hier nicht tangiert, weil in tatsächlicher Hinsicht keine Doppelbedienung in Rede steht. Die Linien sollen ausschließlich von Klägerin bedient werden. Nur die rechtliche Bewertung des Verkehrs soll sich ändern.
712. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs unter Anwendung des VGM-Tarifs mit Kostenausgleich durch eine allgemeine Vorschrift (Antrag zu 1.) ist aber zwingend zu versagen, weil öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG entgegenstehen.
72Öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG können, wie sich aus dem Wort „insbesondere“ ergibt, auch in anderen als den unter a) bis c) im Einzelnen benannten Fällen beeinträchtigt sein. Eine Beeinträchtigung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
73Urteil vom 24. Oktober 2013 - 3 C 26.12 -, zu § 13 PBefG a.F., juris, Rn. 22; vgl. auch Bay. VGH, Beschluss vom 8. März 2016 -11 ZB 15.1901 -, juris, Rn. 22,
74auch dann anzunehmen, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Bewerber um eine eigenwirtschaftliche Linienverkehrsgenehmigung die betreffende Linie wegen fehlender Kostendeckung nicht dauerhaft - also nicht während der gesamten Laufzeit der Genehmigung - in dem der Genehmigung zugrunde liegenden Umfang betreiben kann, obwohl ein entsprechendes Verkehrsbedürfnis besteht.
75Das ist hier der Fall.
76a) Ein Bedürfnis, den Verkehr den Vorgaben des Bedienungskonzepts und des Nahverkehrsplans entsprechend zu erbringen, besteht.
77Gemäß § 3 Abs. 2 ÖPNVG NRW obliegt dem Aufgabenträger und nicht dem Verkehrsunternehmen, das Recht zur Definition angemessener Verkehrsleistungen. Insoweit stellt der Nahverkehrsplan das Instrument des Aufgabenträgers des ÖPNV dar, mit welchem er den Anforderungen des § 8 Abs. 3 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 ÖPNVG NRW entsprechend die Anforderungen an den gewünschten Verkehr definiert.
78Der Beklagte zu 2. hat dementsprechend unter Beteiligung der Verkehrsunternehmen (§ 9 Abs. 2 ÖPNVG NRW) die Vorgaben des Landesgesetzgebers aus § 2 Abs. 3 S. 2 ÖPNVG NRW zur Gewährleistung einer angemessene Bedienung der Bevölkerung durch den ÖPNV umgesetzt. Angemessen ist danach eine Verkehrsbedienung, die den Bedürfnissen der Fahrgäste nach hoher Pünktlichkeit und Anschlusssicherheit, fahrgastfreundlich ausgestalteten, sicheren und sauberen Fahrzeugen sowie Stationen und Haltestellen, bequemem Zugang zu allen für den Fahrgast bedeutsamen Informationen, fahrgastfreundlichem Service und einer geeigneten Verknüpfung von Angeboten des ÖPNV mit dem motorisierten und nicht motorisierten Individualverkehr Rechnung trägt. Wie aus § 5 Abs. 3 ÖPNVG NRW folgt, ist zudem das Hinwirken auf eine integrierte Verkehrsgestaltung im ÖPNV ein legitimes Anliegen des Aufgabenträgers. Hierzu sieht das Gesetz etwa die Bildung einheitlicher Gemeinschaftstarife, kooperationsraumübergreifende Tarife mit dem Ziel eines landesweiten Tarifs, koordinierte Verkehrsangebote im ÖPNV sowie einheitliche Beförderungsbedingungen vor.
79Ausgehend hiervon besteht kein Anlass zur Annahme, das vom Beklagten zu 2. entwickelte Bedienkonzept und der Nahverkehrsplan entsprächen nicht dem Verkehrsbedürfnis. Einen „überzogenen Luxusverkehr“ vermag der Senat nicht zu erkennen. Für eine solche Annahme bietet auch das Vorbringen der Klägerin keine konkreten Anhaltspunkte.
80b) Die Klägerin kann die dem Bedienkonzept und dem Nahverkehrsplan entsprechenden Leistungen dauerhaft eigenwirtschaftlich nicht erbringen. Eigenwirtschaftlich sind nach § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG in der seit dem 1. Januar 2013 gültigen Fassung Verkehrsleistungen, wenn deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Art. 3 Abs. 2 und 3 VO (EG) Nr. 1370/2007 und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Art. 3 Abs. 1 VO (EG) 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden.
81Eine allgemeine Vorschrift hat der Beklagte zu 2. nicht erlassen. Dies hat, wie die Klägerin selbst erklärt hat, zur Folge, dass sie nicht in der Lage ist, die geforderten Verkehrsleistungen dauerhaft kostendeckend zu erbringen.
82c) Offen bleiben kann, ob der Beklagte zu 1. das Bestehen von Zahlungsansprüchen des Verkehrsunternehmens gegen Dritte zum Zwecke des Defizitausgleichs prüfen müsste,
83vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2013, a.a.O., Rn. 32,
84da feststeht, dass der Klägerin solche Ansprüche nicht zustehen. Insbesondere kann sie nicht zum Zwecke des Defizitausgleichs den Erlass einer allgemeinen Vorschrift beanspruchen.
85Vgl. VG Stade, Urteil vom 30. Juni 2016 - 1 A 1432/14 -, juris, Rn. 59 ff.; VG Augsburg, Urteil vom 24. März 2015 - Au 3 K 15.79 -, juris, Rn.110 ff.
86aa) Allgemeine Vorschriften dienen dazu, Verkehrsleistungen auf einem Niveau sicherzustellen, die das normale Marktgeschehen sonst nicht leisten würde.
87Vgl. Grischkat/Karl/Berschin/Schaaffkamp, Allgemeine Vorschriften gemäß Art. 3 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1370/2007, Verkehr und Technik, 2010, 466 (467).
88Die allgemeine Vorschrift ist nach Art. 2 lit l VO (EG) Nr. 1370/2007 eine Maßnahme, die diskriminierungsfrei für alle öffentlichen Personenverkehrsdienste derselben Art in einem bestimmten geografischen Gebiet gilt, das im Zuständigkeitsbereich einer zuständigen Behörde liegt. Gegenstand allgemeiner Vorschriften können nach Art. 3 Abs. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen sein. Im Sinne der Verordnung bezeichnet der Ausdruck „gemeinwirtschaftliche Verpflichtung“ eine von der zuständigen Behörde festgelegte oder bestimmte Anforderung im Hinblick auf die Sicherstellung von im allgemeinen Interesse liegenden öffentlichen Personenverkehrsdiensten, die der Betreiber unter Berücksichtigung seines eigenen wirtschaftlichen Interesses nicht oder nicht im gleichen Umfang oder nicht zu den gleichen Bedingungen ohne Gegenleistung übernommen hätte (Art. 2 lit. e VO (EG) 1370/2007).
89bb) Für den von der Klägerin begehrten Erlass einer allgemeinen Vorschrift im laufenden Genehmigungsverfahren besteht danach kein Raum. Die allgemeine Vorschrift muss, damit eine diskriminierungsfreie Anwendung sichergestellt und der zu erwartende Ausgleich für die Unternehmen kalkulierbar ist, sämtlichen Verkehrsunternehmen in ihrem Geltungsbereich bereits vor Ablauf der Frist zur Abgabe eines Angebots zugänglich sein.
90cc) Auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift hat ein Verkehrsunternehmen auch keinen Anspruch.
91Nach Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1370/2007 gilt der Grundsatz, dass dann, wenn eine zuständige Behörde dem ausgewählten Betreiber ausschließliche Rechte und/oder Ausgleichsleistungen gleich welcher Art für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen gewährt, dies im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags erfolgt. Nach Abs. 2 der Vorschrift können abweichend von Absatz 1 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen auch Gegenstand allgemeiner Vorschriften sein. Überdies gilt nach Art. 3 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007, dass unbeschadet der Artikel 73, 86, 87 und 88 des Vertrags die Mitgliedstaaten allgemeine Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienen, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung ausnehmen können. Eine Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörde zum (vorrangigen) Erlass einer allgemeinen Vorschrift zum Ausgleich für die Verpflichtung zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen sehen diese Regelung nicht vor.
92Eine solche Verpflichtung besteht auch nach dem nationalen Recht nicht.
93Nach § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG gilt die VO (EG) Nr. 1370/2007, soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Abs. 2 S. 4 PBefG oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG möglich ist. Nach Satz 2 des § 8a Abs. 1 PBefG kann die zuständige Behörde im Sinne der VO (EG) Nr. 1370/2007 zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 und 3 VO (EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Artikels 3 Absatz 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Damit räumt sie dem Aufgabenträger ein Wahlrecht ein, ob er eine allgemeine Vorschrift erlässt oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag vergibt. Die Regelung verdeutlicht mit dem Wort „soweit“, ebenso wie der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG (danach ist die Genehmigung zu versagen ist, wenn der Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt) zugleich, dass der nach § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG bestehende Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit grundsätzlich nur zum Tragen kommen kann, wenn das vom nach § 3 ÖPNVG NRW zuständigen Aufgabenträger festgelegte Verkehrskonzept eigenwirtschaftlich realisierbar ist.
94Vgl. Knauff, Der Vorrang eigenwirtschaftlicher Verkehre im ÖPNVG auf Grundlage des novellierten Personenbeförderungsgesetzes, GewArch2013, 283, Anm. 1., 2b).
95Der Grundsatz wird zwar durch §§ 13 Abs. 2a S. 3 ff. PBefG relativiert. So ist nach § 13 Abs. 2a S. 3 PBefG die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Nach S. 5 der Regelungen gelten als wesentlich Abweichungen für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Anders als die Klägerin meint, folgt aus dieser Regelung aber kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift zur Sicherstellung des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit. Sie verdeutlicht allenfalls, dass die Anwendung verbundener Beförderungshöchsttarife nicht ohne Ausgleichspflicht verlangt werden kann. Sie bestimmt insoweit aber keinen Vorrang hinsichtlich der in Betracht kommenden Handlungsformen.
96Für ein Wahlrecht streitet auch die Gesetzesbegründung zu § 13 Abs. 2a PBefG. So wird in der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Deutschen Bundestages (BT-Drucksache 17/10857, S. 20) ausgeführt: „Hinsichtlich der Anwendung verbundener Beförderungstarife und -bedingungen wird vorausgesetzt, dass die zuständige Behörde Ausgleichszahlungen in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag oder auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorsieht. Diese Regelung ersetzt die bisherige Regelung von § 39 Absatz 2 Satz 2 PBefG, einen Ausgleich für die Versagung eines an sich genehmigungsfähigen Tarifs zu gewähren, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Verkehrsinteresses oder des Gemeinwohls geboten war."
97Vgl. auch BT-Drs. 17/8233, S. 23.
98Nach Maßgabe des Landesrechts - hier § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW - ist der Erlass einer allgemeinen Vorschrift nur für die Ausbildungsverkehr-Pauschale, nicht aber für Fälle der hier in Rede stehenden Art, vorgesehen.
99Die Weigerung des Beklagten zu 2., eine allgemeine Vorschrift zu erlassen, führt nicht zu einem Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG. Die Klägerin erhält jedenfalls auf Grund ihres öffentlichen Dienstleistungsauftrags vom Beklagten zu 2. eine Gegenleistung für ihre Verkehrserbringung. Von einem enteignungsgleichen Eingriff kann deshalb keine Rede sein. Auch an einem unzulässigen Eingriff in die unternehmerische Freiheit der Verkehrsunternehmen fehlt es, wenn der Aufgabenträger in Fällen, in denen eine angemessene Verkehrsbedienung eigenwirtschaftlich nicht sichergestellt werden kann, auf einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag zurückgreift. Art. 12 Abs. 1 GG verpflichtet den Aufgabenträger in einem solchen Fall nicht zum Erlass allgemeiner Vorschriften.
1003. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs nach Maßgabe des Haustarifs (Antrag zu 2.) ist nach § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG zwingend zu versagen.
101Nach dieser Regelung ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Nach § 12 Abs. 6 PBefG ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen, wenn die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Abs. 2 bis 4 VO (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen plant. Gemäß § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht (Satz 3). Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit (Satz 4). Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll (Satz 5).
102a) Der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG findet Anwendung. Dem steht nicht entgegen, dass die Regelung erst zum 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist und die Vorabbekanntmachung bereits am 14. Dezember 2012 erfolgte.
103Eine Übergangsregelung für diesen Fall enthält das PBefG nicht. Der Wortlaut schließt eine Anwendung nicht aus, auch wenn sich § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG primär auf Vorabbekanntmachungen im Sinne des ebenfalls am 1. Januar 2013 in Kraft getretenen § 8a Abs. 2 S. 2 PBefG bezieht. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift ist die Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG gleichfalls nicht ausgeschlossen. Die Regelung bezweckt, dass die in einer Vorabbekanntmachung genannten Anforderungen, die mit einem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbunden sein und so für einen gemeinwirtschaftlichen Verkehr gelten sollen, grundsätzlich verbindliche Wirkung für die Genehmigung eines beantragten eigenwirtschaftlichen Verkehrs haben. Die konkreten und öffentlich bekannt gemachten Standards sind nach § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG Messlatte für eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge, die innerhalb des Zeitfensters, das § 12 Abs. 6 PBefG eröffnet, eingehen. Der Vorrang des eigenwirtschaftlichen Verkehrs greift somit, wenn bei der Genehmigungsbehörde genehmigungsfähige Anträge eingereicht werden, die dem bisherigen Verkehrsangebot mindestens entsprechen und das vom Aufgabenträger bekanntgemachte Niveau der ausreichenden Verkehrsbedienung im Wesentlichen erreichen.
104Durch diesen Regelungsansatz, der die Prüfung gemein- und eigenwirtschaftlicher Anträge sowohl im Verfahrensablauf als auch hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs miteinander verknüpft, ist sichergestellt, dass der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit nicht zu Lasten der Fahrgäste zum Tragen kommen kann, indem im öffentlichen Verkehrsinteresse eigenwirtschaftliche Anträge selbst dann genehmigt werden können, wenn sie in wesentlicher Hinsicht unter dem Niveau bleiben, das der Aufgabenträger bestellen will und zu finanzieren bereit ist. Im Gegenzug besteht für die Verkehrsunternehmen durch die Anforderungen an die Bekanntmachung Transparenz hinsichtlich des Beurteilungsmaßstabs im Genehmigungsverfahren und durch § 12 Abs. 6 S. 3 PBefG die Sicherheit, dass die Privilegierung eines vom Aufgabenträger bestellten Verkehrs erlischt, wenn dieser das zuvor von ihm selbst bekanntgemachte Niveau unterschreitet. Sollte der Aufgabenträger die mit der Vorabbekanntmachung gesetzten Anforderung im Rahmen der Vergabe des öffentlichen Dienstleistungsauftrags nicht umsetzen, so hat dies zur Folge, dass sein Einvernehmen im Sinne von § 12 Abs. 6 S. 2 PBefG zur Zulassung verspäteter (eigenwirtschaftlicher) Anträge als erteilt gilt.
105Vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 26f, 33; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht 4. Aufl.,§ 13 Rn. 15a, b.
106Diese Zwecksetzung greift auch hier. Der Beklagte zu 2. hat auf Nachfrage des Senats in der mündlichen Verhandlung erklärt, er habe sich an die in der Bekanntmachung benannten Vorgaben binden und diese zur Grundlage des von ihm vergebenen öffentlichen Dienstleistungsauftrags machen wollen. Hiervon ist offensichtlich auch der Beklagte zu 1. ausgegangen, der in der mündlichen Verhandlung erklärt hatte, auch wenn in seinen Bescheiden keine Vorschrift benannt worden seien, habe er die Ablehnungen auf alle in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen, so auch auf § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG stützen wollen.
107Das aus den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit abzuleitende verfassungsrechtliche Verbot einer Rückwirkung von Rechtsfolgen ("echte Rückwirkung") steht der Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG nicht entgegen. Eine unzulässige echte Rückwirkung liegt hier nicht vor. Die Regelung greift nicht nachträglich ändernd in einen abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Sachverhalt ein.
108Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2013 -1 C 1.13 -, juris, Rn. 15.
109Eine unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und die betroffenen Rechtsbeziehungen dabei nachteiliger bewertet als das zuvor geltende Recht. Grundsätzlich ist eine derartige unechte Rückwirkung aber zulässig, weil die Gewährung vollständigen Schutzes gegen die Veränderung der bestehenden Rechtslage den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen würde. Aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip können sich allerdings Grenzen der Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung ergeben. Diese sind jedoch erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks ungeeignet oder nicht erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen. Die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, genießt keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz.
110Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2013, a.a.O., Rn. 16.
111Nach diesen Maßgaben fehlt es an einer unzulässigen unechten Rückwirkung. Der Kläger hatte vor dem Inkrafttreten des § 13 Abs. 2a S.2 PBefG noch nicht einmal einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung gestellt.
112b) Die Versagungsvoraussetzungen liegen vor.
113aa) Es fehlt nicht an einer ordnungsgemäßen Vorabbekanntmachung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
114vgl. Urteil vom 29. Oktober 2009 - 3 C 1.09 -, juris, Rn. 20 ff.,
115bedurfte es, wenn der Aufgabenträger eine von ihm für erforderlich gehaltene Verkehrsbedienung durch gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen sicherstellen wollte, zur Sicherung des Vorrangs eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen einer gesicherten Prognose, dass eine eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung nicht möglich ist. Dazu war es erforderlich, dass der Aufgabenträger vor der Einleitung des Ausschreibungswettbewerbs auf das Auslaufen einer bestehenden Linienverkehrsgenehmigung oder eine beabsichtigte Neueinrichtung einer Linie hinwies und dazu aufforderte, innerhalb einer von ihm in Abstimmung mit der Genehmigungsbehörde festzulegenden Frist einen Antrag auf eigenwirtschaftliche Genehmigung zu stellen. Dies musste, um sowohl für die in Betracht kommenden Verkehrsunternehmen als auch für den Aufgabenträger und die Genehmigungsbehörde die erforderliche Rechtssicherheit herzustellen, mit dem klaren Hinweis verbunden sein, dass nach einem fruchtlosen Ablauf der Frist das Bestellverfahren nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 eingeleitet werde und dass erst später gestellte eigenwirtschaftliche Anträge die Initiative des Aufgabenträgers nicht mehr zu hindern vermochten. Die rechtliche Grundlage für eine solche Verfahrensgestaltung lag - so das Bundesverwaltungsgericht - in § 8 Abs. 4 S. 3 PBefG a.F. Wenn dort die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und damit die Einrichtung eines gemeinwirtschaftlichen Verkehrs an die Voraussetzung geknüpft werde, dass eine ausreichende Verkehrsbedienung durch eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen nicht möglich sei, setze dies notwendigerweise eine dem materiellen Recht folgende Verfahrensstufung und damit auch die Berechtigung voraus, Ausschlussfristen für das Angebot solcher vorrangiger Verkehrsleistungen zu setzen.
116Die Vorabbekanntmachung des Beklagten zu 2. genügt diesen Anforderungen. In ihr wird darauf hingewiesen, dass die Genehmigung für die streitgegenständlichen Buslinien neu erteilt werden soll. Ferner wird mitgeteilt, dass das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrags im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 bzw. Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 nach Ablauf der Ausschlussfrist am 19. Januar 2013 eingeleitet wird, wenn bis zu diesem Zeitpunkt keine eigenwirtschaftlichen/ kommerziellen Anträge gestellt würden. Die Verkehrsunternehmen wurden zudem darauf hingewiesen, dass die Genehmigungsanträge unter Berücksichtigung des Nahverkehrsplans insbesondere anhand der Kriterien Einhaltung bzw. Erfüllungsgrad der Vorgaben des gewünschten Bedienungskonzepts und Umfang und Qualität des Angebots bewertet würden.
117Ob die Vorabbekanntmachung im Übrigen den Vorgaben des § 8a Abs. 2 S. 2 PBefG genügt, ist unerheblich, da kein öffentlicher Dienstleistungsauftrag ausgeschrieben war. Dementsprechend bedurfte es auch nicht einer Veröffentlichung im Amtsblatt EU nach Maßgabe des Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007.
118bb) Der innerhalb der Ausschlussfrist bei der Genehmigungsbehörde eingegangene Antrag der Klägerin entsprach hinsichtlich des Tarifs nicht den Vorgaben der Vorabbekanntmachung. Das Einverständnis zur beantragten Abweichung vom Beförderungstarif, der nicht dem bisherigen Verkehrsangebot entsprach, hat der Beklagte zu 2. nicht erteilt. Die Abweichung ist zudem wesentlich nach § 13a Abs. 2a S. 5 PBefG.
119c) Liegen die Versagungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG vor, kann offen bleiben, ob die Genehmigung wegen der Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen auch auf § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG gestützt werden konnte und auf welche nicht bereits von § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG erfassten Verkehrsinteressen sich die Beklagte berufen könnte. Für das Vorliegen des zwingenden Versagungsgrundes genügt es jedenfalls nicht, dass der beantragte Verkehr mit dem Nahverkehrsplan nicht im Einklang steht. In einem solchen Fall käme nach § 13 Abs. 2a S. 1 PBefG nur die Ablehnung eines Genehmigungsantrags im Rahmen einer Ermessensentscheidung in Betracht. Dass der Beklagte zu 1. in seinen Bescheiden ein ihm zustehendes Ermessen erkannt und ausgeübt hat, vermag der Senat nicht zu erkennen.
1204. Aus den vorangegangenen Erwägungen folgt zugleich, dass die Klage auch erfolglos bleibt, soweit die Klägerin die Erteilung einer Genehmigung nach Maßgabe des Antrags zu 3. (VGM-Tarif, eingeschränkte Leistungen) begehrt.
121Auch insoweit steht der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG entgegen. Das Einverständnis zu den beantragten Abweichungen, die nicht dem bisherigen Verkehrsangebot entsprechen, hat der Beklagte zu 2. nicht erteilt. Die Abweichungen von der Bedienhäufigkeit und dem Bedienzeitraum sind zudem wesentlich im Sinne des § 13 Abs. 2a S. 4 PBefG.
122C. Die gegen den Beklagten zu 2. gerichtete Klage ist zulässig (I.), sie ist aber unbegründet (II.).
123I. Die Klage ist als Leistungsklage gerichtet auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift, welche im Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu 2. grundsätzlich als Satzung erlassen wird, zulässig. Für die Leistungsklage fehlt es der Klägerin als vermeintliche Inhaberin des behaupteten materiellen Anspruchs nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) folgt aus dem in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit.
124II. Die Klage ist aber unbegründet. Aus den Gründen zu B. II. 2. steht der Klägerin kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift zu.
125Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
126Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO ge-nannten Gründe vorliegt.
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagten vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
IV. Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
„Der Beklagte zu 1. (Fussnote:Gemeint: *) wird unter Aufhebung des Bescheids vom
Gründe
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit leistet.
1
Tatbestand
2Die Beteiligten streiten um einen von den Klägerinnen geltend gemachten Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung von Omnibusverkehren nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG) im Bereich des Aufgabenträgers Kreis T. .
3Mit Bekanntmachungen vom 18. August 2011, veröffentlicht in den Amtsblättern des Kreises T. und des Regierungsbezirks N. , forderte der Kreis T. „interessierte Verkehrsunternehmen, die bereit sind, dieses Linienbündel“ (gemeint ist das Linienbündel der Linien des Stadtverkehrs T. KOM-Linien 152, 153, 154, 156, 157, 158 und 159 sowie der KOM-Linie 188 I. -C. ) „ab dem 22. August 2012 eigenwirtschaftlich/ kommerziell, d.h. ohne öffentlichen Dienstleistungsauftrag im Sinne des Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 zu betreiben“ auf, entsprechende Anträge an die Bezirksregierung N. zu richten. Die Genehmigungsanträge, so hießt es in der Bekanntmachung weiter, würden im Rahmen des Anhörungsverfahrens und in Absprachen mit der Genehmigungsbehörde unter Berücksichtigung des Nahverkehrsplanes insbesondere anhand der Kriterien Einhaltung bzw. Erfüllungsrang der Vorgaben des gewünschten Bedienkonzeptes und des Umfang und der Qualität des Angebotes bewertet werden. Abschließend wurde darauf hingewiesen, dass, sofern bis zum Ablauf der Frist (7. Oktober 2011) keine eigenwirtschaftlich/kommerziellen Anträge für das Linienbündel gestellt würden, der Aufgabenträger das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrages im Sinne der Art. 5 Abs. 1 Satz 2 bzw. Art. 5 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 eingeleitet werde. Auf diese Bekanntmachung hin bewarben sich einzig die Klägerinnen mit ihrem Gemeinschaftsantrag vom 4. Oktober 2011, der ergänzt wurde durch Schreiben vom 4. und 28. Oktober und 25. November 2011. Grundlage des Antrags war ein in der Anlage zu dem Antrag bezeichneter „Haustarif“, der unstreitig deutlich höher liegt als der für das Münsterland im Übrigen geltende Tarif der Verkehrsgemeinschaft Münsterland (VGM) und sich, was ebenfalls unstreitig ist, nicht mit dem Konzept des Nahverkehrsplans deckt. Alternativ beantragten sie „den VGM-Tarif, sofern er uns im Rahmen einer allgemeinen Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 2 VO EG Nr. 1370/2007 als Höchsttarif auferlegt wird und die Differenz hierfür vom Aufgabenträger ausgeglichen wird.“ Mit Bescheid vom 30. November 2011 lehnte die Bezirksregierung N. die Anträge ab. Der anzuwendende Münsterland-Tarif und der NRW-Tarif würden nicht eingehalten, weswegen die (vorrangig) beabsichtigten Tarife und Beförderungsbedingungen nicht dem unter Berücksichtigung des geltenden Nachverkehrsplanes gewünschten Bedienkonzept entsprächen. Von dem derzeit tätigen Verkehrsunternehmen werde der Tarif seit Jahren angewandt. Dem Alternativantrag könne nicht entsprochen werden, weil der Kreis T. sich entschieden habe, keine allgemeine Verordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 2 VO (EG) 1370/2007 zu erlassen und die Bekanntmachung dementsprechend auf die gegenteilige Absicht hingewiesen habe.
4Nach Zurückweisung des gegen die Ablehnung eingelegten Widerspruchs mit Widerspruchsbescheid vom 10. Mai 2012 haben die Klägerinnen Klage erhoben, mit der sie – teilweise unter Aufgabe früherer Begehren – inzwischen nur noch ihr Ziel der Erteilung der Genehmigung unter Anwendung einer allgemeinen Vorschrift weiterverfolgen. Zur Begründung machen sie geltend, der Aufgabenträger sei verpflichtet, eine allgemeine Verordnung zu erlassen. Das hätten sie unter dem 7. Oktober 2011 beantragt und die Ablehnung dieses Begehrens unter dem 28. November 2011 sei rechtsfehlerhaft. Es bestehe kein Wahlrecht zwischen der – mittlerweile zugunsten eines anderen Bewerbers erfolgten - Erteilung eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags und dem Erlass einer allgemeinen Vorschrift zur Finanzierung eines nicht kostendeckend zu betreibenden Verkehrs. Diesem Argument liegt folgender Umstand zugrunde: Nachdem der Landrat des Kreises T. zuvor die Durchführung von Verkehren in dem Linienbündel europaweit ausgeschrieben hatte, hatte die Bezirksregierung N. mit Bescheid vom 10. August 2012 der F. Verkehrsgesellschaft GmbH & Co. KG, die das wirtschaftlichste Angebot zur Erbringung der Leistungen abgegeben hatte, die Genehmigung zur Durchführung der Verkehre erteilt. Die Klägerinnen, die ebenfalls unter dem 10. August 2012 darüber informiert worden waren, hatten dagegen Widerspruch eingelegt, der nach dem übereinstimmenden Willen der Parteien des vorliegenden Verfahrens, den sie in der mündlichen Verhandlung bekräftigt haben, nicht beschieden werden soll, bis über den vorliegenden Rechtsstreit entscheiden ist.
5Die Klägerinnen beantragen sinngemäß,
6das Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 30. November 2011, des Widerspruchsbescheides vom 10. Mai 2012 und der Bescheide vom 10. August 2012 zu verpflichten, den Klägerinnen auf ihre Gemeinschafts-anträge vom 6. Oktober 2011 (i. V. m den Schreiben der Klägerin G. Reisen OHG vom 04.10.2011, 28.10.2011 und 25.11.2011) die Genehmigungen für den Stadtverkehr T. (KOM-Linien 152, 153, 154, 156, 157, 158 und 159) sowie für die KOM-Linie 188 I. -C. zu erteilen.
7Das beklagte Land beantragt,
8die Klage abzuweisen,
9und verweist insbesondere darauf, dass wegen der insoweit bestehenden Wahlfreiheit des Aufgabenträgers nicht zu beanstanden sei, wenn der Kreis T. keine allgemeine Vorschrift erlassen habe.
10Wegen der weiteren Einzelheiten der Sach- und Rechtslage wird auf den weiteren Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
11Entscheidungsgründe
12Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.
131. Das gilt zunächst für das Verpflichtungsbegehren, das wohl so zu verstehen ist: Das beklagten Land soll verpflichtet werden, auf den sogenannten Alternativantrag vom 6. Oktober 2011 (in der Fassung der im Tatbestand und im Antrag genannten Ergänzungen) hin die bezeichnete Genehmigung zu erteilen; der dieses Begehren ablehnende Bescheid vom 30. November 2011 und der Widerspruchsbescheid vom 10. Mai 2012 sollen aufgehoben werden. Die Klage mit diesem Begehren ist unbegründet, da der geltend gemachte Anspruch nicht besteht und deshalb die dieses Begehren ablehnenden Bescheide rechtmäßig sind (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).
14Das Gericht kann die Frage nach der in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage, die im Personenbeförderungsgesetz für Fallkonstellationen wie die vorliegende allenfalls rudimentär ausgestaltet ist, unbeantwortet lassen. Einerseits hatte das Bundesverwaltungsgericht am 6. April 2000 – in einem Urteil zu einer Konkurrentenklage (Az.: 3 C 6/99) – zur früheren Gesetzesfassung ausgeführt, das Personenbeförderungsgesetz normiere zwar nicht ausdrücklich einen Rechtsanspruch auf Erteilung der in § 2 PBefG vorgeschriebenen Genehmigung, wenn keiner der gesetzlich vorgesehenen Versagungsgründe eingreife. Gleichwohl sei anerkannt, dass ein solcher Rechtsanspruch bestehe. Dem liege die Erkenntnis zugrunde, dass ein Gesetz, das einen solchen Anspruch ausschließen würde, wegen Verstoßes gegen Art. 12 GG verfassungswidrig wäre. Das führe generell zu einer entsprechenden Auslegung der einfachgesetzlichen Normen und erfordere nicht jeweils einen unmittelbaren Rückgriff auf die Grundrechtsbestimmung – wie die Vorinstanz es getan hatte, indem es das subjektive öffentliche Recht in dem als Schutznorm anzusehenden Art. 12 GG geblickt hatte. Nachdem das Personenbeförderungsgesetz grundlegend neu gefasst und sein § 13 Abs. 2a, der VO (EG) 1370/2007 Rechnung tragend, mit Wirkung vom 1. Januar 2013, (neben einer Änderung des Satzes 1) um die Sätze 2 bis 5 ergänzt worden ist - im Falle einer hier gegebenen Verpflichtungsklage gilt auf Grund allgemeiner Verfahrensgrundsätze die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung - kommt in allerdings Betracht, für den Fall einer Vorabbekanntmachung einen Anspruch zu statuieren, wenn die in der Norm genannten Voraussetzungen erfüllt sind („Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn…“). Ein sich aus der Vorabbekanntmachung ergebendes Recht reklamieren die Klägerinnen jedoch in diesem Fall gerade nicht (mehr) für sich. Die Frage nach der konkreten Anspruchsgrundlage kann indes unbeantwortet bleiben, weil es auf sie nicht ankommt. Denn unzweifelhaft hat sich insofern keine Rechtsänderung ergeben, als dass eine Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung nur dann besteht, wenn die materiellen und verfahrensrechtlichen Bedingungen, die das Personenbeförderungsgesetz und die VO (EG) 1370/2007 dafür aufstellen, erfüllt sind. Das ist mit Blick auf den von den Klägerinnen gestellten allein streitigen (Alternativ-)Antrag nicht der Fall.
15Die Klägerinnen verfolgten mit ihrem Alternativantrag und verfolgen mit ihrem hierauf bezogenen Klageantrag ausdrücklich (nur noch) das Ziel der Verpflichtung des beklagten Landes zur Erteilung einer Genehmigung nach dem „VGM-Tarif, sofern er uns im Rahmen einer allgemeinen Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 2 VO EG Nr. 1370/2007 als Höchsttarif auferlegt wird und die Differenz hierfür vom Aufgabenträger ausgeglichen wird“. Eine solche Genehmigung kann von Rechts wegen nicht erteilt werden. Denn eine allgemeine Vorschrift besteht nicht. Zwischen den beiden Alternativen eines konkret-individuellen öffentlichen Dienstleistungsauftrags einerseits und dem Erlass einer abstrakt-generell wirkenden allgemeinen Vorschrift andererseits hat der Kreis T. sich, nachdem der ursprünglich von ihr favorisierte rein kommerzielle Betrieb sich als nicht realisierbar herausgestellt hatte, für die erstgenannte Form entschieden und eben keine allgemeine Vorschrift erlassen. Ohne die Existenz einer solchen Vorschrift kann jedoch der Auftrag nicht, wie die Kläger es sich vorstellen, „im Rahmen einer allgemeinen Vorschrift“ erteilt, der „VGM-Tarif (…) als Höchsttarif auferlegt (…) und die Differenz vom Aufgabenträger ausgeglichen“ werden. Das Gericht ist selbstverständlich auch nicht in der Lage und berechtigt, gleichsam selbst eine allgemeine Verordnung zu fingieren (oder sogar die von der Klägerinnen im Laufe des Verwaltungsverfahrens vorgeschlagene zu Grunde zu legen) und diese sodann im Rahmen der klägerischen Vorstellungen anzuwenden, selbst wenn es der Ansicht wäre, deren Erlass wäre sinnvoll oder sogar rechtlich geboten. Es ist auch nicht etwa so, dass, wenn die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages in dem konkreten Einzelfall fehlerhaft wäre, gleichsam automatisch die rechtliche Situation einer allgemeinen Vorschrift konstruiert und sodann - mit welchem konkreten Inhalt könnte vom Gericht ohnehin nicht bestimmt werden - mit Blick auf das Begehren der Klägerinnen angewandt werden müsste. Es versteht sich von selbst, dass bei einer solchen Vorgehensweise das originäre Satzungsfindungsrecht des Kreises verletzt würde.
16Mit Blick auf die von der Klägerseite in den Vordergrund ihrer rechtlichen Argumentation gestellte Frage nach dem Wahlrecht zwischen einer Erteilung eines öffentlichen Dienstleistungsauftrag und dem Erlass einer allgemeinen Vorschrift weist das Gericht, ohne dass es nach seiner Ansicht hierauf ankäme, darauf hin, dass nach seiner rechtlichen Überzeugung keinerlei Zweifel daran bestehen können, dass insoweit ein durch rechtliche Vorgaben nicht beschränktes Wahlrecht besteht. Diktion und Aufbau des Artikels 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 machen dies deutlich: Entsprechend dem traditionellen Aufbau des Regelungsgefüges in Normen, die mehrere Möglichkeiten anbieten, wird in Absatz 1 in der Form eines Programmsatzes formuliert, dass wenn eine zuständige Behörde dem ausgewählten Betreiber ausschließlich Rechte und/oder Ausgleichsleistung gewährt, dies im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags erfolgt. Bereits die einleitende Formulierung des Absatzes 2 „Abweichend von Absatz 1…“, außerdem der in der mündlichen Verhandlung gegebene Hinweis des Klägervertreters darauf, dass die in diesem Absatz gebotene rechtliche Möglichkeit „erst in der letzten Minute“ in den Kanon aufgenommen wurde, sprechen im Gegenteil sogar eher dafür, dass ein gewisser Vorrang des öffentlichen Dienstleistungsauftrags gewollt war. Allenfalls war Gleichrangigkeit vorgesehen, keinesfalls aber ein wie auch immer gearteter, von der Genehmigungsbehörde zu beachtender Vorrang oder gar eine beim Aufgabenträger bestehende Verpflichtung zum Erlass einer allgemeinen Vorschrift, wenn nicht – hier erkennbar nicht vorliegende - besonderen Umstände des Einzelfalls (hier in Bezug auf das Kreisgebiet oder auch nur auf den Bereich des fraglichen Linienbündels) das Ermessen in dieser Weise binden würde. Die oben beschriebene, für das Gericht ausgeschlossene „fiktive“ Vorgehensweise des Unterstellens einer allgemeinen Vorschrift verbietet sich in gleicher Weise im Verhältnis der Genehmigungsbehörde zu dem Aufgabenträger. Dieses Verständnis entspricht im Übrigen, soweit erkennbar, der im Schrifttum weitgehend vertretenen Auffassung. Dem entgegen stehende Verlautbarungen aus politischen oder wirtschaftlich interessierten Stellen, die dem Gericht im Laufe des Verfahrens zur Kenntnis gebracht worden sind, binden das Gericht nicht; das Gericht hält ohnehin aus den genannten Gründen ihre rechtliche Richtigkeit für sehr fernliegend.
172. Die auf Aufhebung der Bescheide vom 10. August 2012, mit denen das Konkurrenzunternehmen F. Verkehrsgesellschaft GmbH & Co. KG im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags die Genehmigung zur Errichtung und Betrieb des Linienbündels Stadtverkehr T. erhielt bzw. die Klägerinnen hiervon in Kenntnis gesetzt wurden, gerichtete Klage ist unzulässig. Die Klägerinnen können die Aufhebung in dem vorliegenden Verfahren nicht erreichen, weil das nach § 68 VwGO erforderliche Vorverfahren nicht durchgeführt worden ist; der Widerspruchsbescheid ist noch nicht ergangen. Die Klage ist auch nicht abweichend von § 68 VwGO als Untätigkeitsklage zulässig, da ein zureichender Grund dafür vorliegt, dass der Widerspruchsbescheid noch nicht erlassen wurde (§ 75 Satz 1 VwGO). Denn die Beteiligten einschließlich der Klägerinnen hatten sich auf diese Vorgehensweise verständigt. Noch in der mündlichen Verhandlung haben sie bestätigt, dass diese Absprache weiterhin Gültigkeit hat.
18Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die gesamtschuldnerischen Kostentragungspflicht der Klägerinnen findet ihre Rechtfertigung in § 159 Satz 2 VwGO.
19Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf den § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagten vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
IV. Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
„Der Beklagte zu 1. (Fussnote:Gemeint: *) wird unter Aufhebung des Bescheids vom
Gründe
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 6. März 2015 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein Personenbeförderungsunternehmen, das seit Jahrzehnten im Zuständigkeitsbereich der Bezirksregierung Münster tätig ist und die Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung im Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu 2. erstrebt.
3Mit Bekanntmachung im Amtsblatt der Bezirksregierung Münster vom 14. Dezember 2012 gab der Beklagte zu 2. als Aufgabenträger des ÖPNV bekannt, dass die Genehmigung nach §§ 13, 42 PBefG für die Buslinien 317 (Telgte - Everswinkel), 390 (Ostbevern, Brock - Telgte), 391 (Telgte - Münster-Handorf, Fliegerhorst), 392 (Telgte-Berdel - Telgte), 393 (Telgte-Raestrup - Telgte) und 394 (Telgte-Vechtrup - Telgte) mit Wirkung zum 8. Januar 2014 für eine Geltungsdauer bis zum 7. Januar 2022 (letzter Ferientag) neu erteilt werden sollten. Er forderte interessierte Verkehrsunternehmen, die bereit seien, diese(n) Linienverkehr(e) eigenwirtschaftlich/ kommerziell, d.h. ohne öffentliche Dienstleistungsaufträge im Sinne des Art. 3 Abs. 1 VO(EG) Nr. 1370/2007 zu betreiben, auf, ab dem 17. Dezember 2012 bis zum 19. Januar 2013 entsprechende Anträge an die Bezirksregierung Münster als zuständige Genehmigungsbehörde zu richten. Nach dem Inhalt der Bekanntmachung sollten die Genehmigungsanträge im Rahmen des Anhörungsverfahrens und in Absprache mit der Genehmigungsbehörde unter Berücksichtigung des Nahverkehrsplans insbesondere anhand der Kriterien Einhaltung bzw. Erfüllungsgrad der Vorgaben des gewünschten Bedienungskonzepts und Umfang und Qualität des Angebots bewertet werden. In der Ausschreibung wurde darauf hingewiesen, dass, sofern bis zum Ablauf der Frist keine eigenwirtschaftlichen/ kommerziellen Anträge gestellt würden, das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrags im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 bzw. Art. 5 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 eingeleitet werde. Verspätet gestellte Anträge würden nicht berücksichtigt.
4Der in der Bekanntmachung in Bezug genommene Nahverkehrsplan verweist u.a. auf den im Mai 2000 als „Münsterland-Tarif“ der Verkehrsgemeinschaft Münsterland (VGM) eingeführten Gemeinschaftstarif für den Bus- und Bahnverkehr im Münsterland. Dieser hat die zuvor getrennten Fahrpreissysteme der Bahn und des Busverkehrs in einen neuen Zonentarif zusammengeführt. Der Münsterland-Tarif ermöglicht den ÖPNV-Kunden in den vier Münsterlandkreisen und der Stadt Münster die Nutzung von Bus- und Bahnangeboten mit einem Ticket. In den benachbarten Tarifgebieten Rhein-Ruhr, Ruhr-Lippe, Niederrhein, Ostwestfalen-Lippe sowie Osnabrück gelten Übergangsregelungen auf Grundlage des Münsterland-Tarifs, die tarifüberschreitende Fahrten mit einem Ticket ermöglichen. Umgekehrt ermöglichen die Tarife der benachbarten Räume eine Tarifierung in das Münsterland (vgl. 2. Nahverkehrsplan Kreis Warendorf, Teilbaustein I, S. 48).
5Mit drei beim Beklagten zu 1. am 18. Januar 2013 eingegangenen Anträgen beantragte die Klägerin die Genehmigung für die in der Vorabbekanntmachung benannten Linien für die Zeit vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024. Die Anträge unterschieden sich wie folgt:
6Nach Maßgabe eines Antrags beabsichtigte die Klägerin die Erbringung der vollen Leistung unter Anwendung des ihrer Auffassung nach unauskömmlichen VGM-Tarifs unter der Bedingung eines Ausgleichs von Mindereinnahmen durch den Erlass einer allgemeinen Vorschrift - im folgenden Antrag zu 1.
7Nach Maßgabe eines weiteren Antrags beabsichtigte die Klägerin die Erbringung der vollen Leistungen aber unter Anwendung ihres den VGM-Tarif übersteigenden Haustarifs - im folgenden Antrag zu 2.
8Mit dem dritten Antrag erklärte die Klägerin sich zur Anwendung des VGM-Tarifs im Gegenzug zu einem reduzierten Leistungsumfang bereit - im folgenden Antrag zu 3.
9Mit einem der Klägerin am 11. April 2013 zugestellten Zwischenbescheid verlängerte die Bezirksregierung Münster die Bearbeitungsfrist für die Anträge gemäß § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG in der seit dem 1. Januar 2013 geltenden Fassung bis zum 4. Juli 2013.
10Den Antrag zu 1. lehnte die Bezirksregierung Münster mit Bescheid vom 17. Mai 2013, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 7. August 2013, ab. Dazu führte sie im Wesentlichen aus, eine allgemeine Vorschrift sei vom Beklagten zu 2. nicht erlassen worden. Dieser beabsichtige den Erlass einer solchen auch nicht. Einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift habe die Klägerin nicht. Schließlich überschreite der Antrag die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
11Mit Bescheid vom 16. Mai 2013, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 6. August 2013, lehnte die Bezirksregierung Münster den Antrag zu 2. ab. Der Antrag entspreche zwar hinsichtlich des Leistungsumfangs den Vorgaben der Vorabbekanntmachung unter Einbeziehung des geltenden Nahverkehrsplans. Dies gelte aber nicht für den deutlich über dem VGM-Gemeinschaftstarif angesiedelten Haustarif. Der Haustarif sei sehr einfach strukturiert; es gebe keine Unterscheidungen zwischen Erwachsenen, Kindern oder Schülern. Ebenso seien keine Rabattierungen für Fahrkarten im Abonnement vorgesehen, da es nur Einzelfahrscheine, Wochen- und Monatskarten gebe. Hierdurch würden sich die Tickets für den Schulträger teilweise um mehr als 100% im Vergleich zum VGM-Tarif verteuern. Schließlich überschreite auch dieser Antrag die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
12Zur Begründung der Ablehnung des Antrags zu 3. durch Bescheid vom 15. Mai 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2013 erklärte die Bezirksregierung Münster, der Antrag entspreche weder dem Nahverkehrsplan des Beklagten zu 2. noch dem von ihm in Abstimmung mit der Stadt Telgte gewünschten und in der Vorabbekanntmachung zugrundegelegten Bedienungskonzept. Mit Ausnahme der Linie T 317 würden für den Schülerverkehr nur eine morgendliche Hin- und eine mittägliche Rückfahrt angeboten, wobei die Linien 392 und 393 zusammengefasst worden seien. Das Angebot beinhalte insbesondere nicht die geforderten Rückfahrten zur 4., 5. und 9. Unterrichtsstunde. Der Antrag überschreite auch die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
13Die Klägerin hat, nachdem ihr die Widerspruchsbescheide am 8. August 2013 zugestellt worden waren, am 9. September 2013 (Montag) Klage erhoben.
14Während des gerichtlichen Verfahrens hat sie sich erfolgreich an einem von dem Beklagten zu 2. durchgeführten EU-weiten Ausschreibungsverfahren für das Linienbündel WAF 5 für Verkehrsleistungen auf den Linien 390, 391, 392, 393, 394 und T317 beteiligt. Der Beklagte zu 2. hat der Klägerin unter dem 9. Dezember 2013 den Zuschlag erteilt. Mit Bescheid vom 12. Mai 2014, zugestellt am 26. Mai 2014, hat die Bezirksregierung Münster der Klägerin für die Dauer vom 8. Januar 2014 bis 17. Januar 2022 die Genehmigungen für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr erteilt. Gegen den Genehmigungsbescheid vom 12. Mai 2014 hat die Klägerin unter dem 19. Juni 2014 Widerspruch erhoben, über den die Bezirksregierung Münster in Absprache mit der Klägerin wegen des anhängigen Klageverfahrens noch nicht entschieden hat.
15Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor: Ihr stehe trotz der ihr am 12. Mai 2014 erteilten Genehmigung ein Rechtsschutzbedürfnis für die Klage zu. Auf Grund des von ihr erhobenen Widerspruchs gegen die Genehmigung vom 12. Mai 2014 könne ihr Antrag auf Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung noch positiv beschieden werden. Die Genehmigung vom 12. Mai 2014 gewähre ihr eine schlechtere Rechtsposition als die von ihr mit der Klage erstrebte. Auf die Erteilung der Genehmigung habe sie wegen des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit einen Anspruch. Die Genehmigungsbehörde und der Aufgabenträger verlangten die Anwendung des unauskömmlichen VGM-Tarifs. Mit diesem Tarif seien die Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich nicht durchführbar. Auf Grund des im Personenbeförderungsgesetz verankerten Vorrangs der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung habe sie einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Hilfsweise sei dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit durch Genehmigung der Anträge zu 2. oder 3. Rechnung zu tragen.
16Die Klägerin hat beantragt,
171. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 17. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/3) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. August 2013 entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 die Genehmigung für die Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs mit Kostenausgleich durch eine allgemeine Vorschrift für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen,
182. den Beklagten zu 2. zu verpflichten, eine allgemeine Vorschrift im Sinne des Artikel 3 Abs. 2 VO (EG) 1370/2007 zu erlassen, mit welcher der Klägerin die Anwendung des VGM-Tarifs als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung auferlegt und ihr der durch die Anwendung des VGM-Tarifs entstehenden Kostennachteil ausgeglichen wird.
193. hilfsweise zu 1. und 2. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 16. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/2) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. August 2013 die Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Linienverkehr entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 unter Anwendung eines Haustarifs für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen,
204. hilfsweise zu 3. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/1) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2013 die Genehmigung für den (reduzierten) eigenwirtschaftlichen Linienverkehr entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T 317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen.
21Die Beklagten haben jeweils beantragt,
22die Klage abzuweisen.
23Sie haben die Auffassung vertreten, die Klage sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses bereits unzulässig. Zwar regele das PBefG unterschiedliche Anforderungen im Hinblick auf den eigen- und gemeinwirtschaftlichen Verkehr im Vorfeld der Genehmigung. Das novellierte Personenbeförderungsgesetz führe aber zu einer einheitlichen Genehmigung. Gegenstand der Genehmigung sei gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3 PBefG die tatsächliche Verkehrsdurchführung (Einrichtung und Betrieb) gemäß Fahrplan (einschließlich Linienweg) mit entsprechenden Betriebs-, Beförderungs- und Tarifpflichten. Die Erbringung der realen Verkehrsleistung für den ÖPNV erfolge unabhängig von der zugrundeliegenden Vollfinanzierung des Verkehrsunternehmens, sofern diese als gesichert angesehen werden könne. Es sei auch rechtsmissbräuchlich, wenn die Klägerin Widerspruch gegen die erteilte Genehmigung vom 12. Mai 2014 erhebe, obwohl ihr antragsgemäß die Genehmigung erteilt worden sei.
24Im Übrigen haben die Beklagten die Auffassung vertreten, die geltend gemachten Ansprüche stünden der Klägerin nicht zu. Sowohl nach nationalem als auch nach europäischem Recht bestehe eine Wahlfreiheit des Aufgabenträgers zwischen den Alternativen „allgemeine Vorschrift“ und „öffentlicher Dienstleistungsauftrag“. Die Anträge zu 2. und 3. entsprächen in mehrfacher Hinsicht nicht dem vom Aufgabenträger unter Berücksichtigung des geltenden Nahverkehrsplans gewünschten Bedienungskonzept. Das vom Aufgabenträger gewählte wettbewerbliche Verfahren gewährleiste der Klägerin kostendeckende Einnahmen.
25Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Klage sei sowohl mit dem Haupt- als auch mit den Hilfsanträgen unzulässig, nachdem der Klägerin am 12. Mai 2014 die Genehmigung für das Linienverkehrsbündel erteilt worden sei. Die erstrebte Genehmigung könne nicht erteilt werden, weil das aus § 13 Abs. 2 PBefG abzuleitende allgemeine Verbot der Doppelbedienung entgegenstehe. Soweit die Klägerin ihr Rechtsschutzbedürfnis damit begründe, dass sie die ihr unter dem 12. Mai 2014 erteilte „gemeinwirtschaftliche Genehmigung“ für minderwertig halte, greife dieser Einwand nicht durch. Die Bezirksregierung Münster sei auch im Falle der positiven Bescheidung eines der klägerischen Anträge nicht verpflichtet, die Genehmigung vom 12. Mai 2014 aufzuheben. Die Klägerin habe selbst die unternehmerische Entscheidung getroffen, sich am europaweiten Vergabeverfahren zu beteiligen.
26Die Klägerin hat rechtzeitig die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung ausgeführt:
27Ihre Klage sei zulässig.
28Es fehle nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Die Verkehrserbringung auf der Basis eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags stellte ein Aliud im Vergleich zu der von ihr begehrten eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung dar. Die "gemeinwirtschaftliche" Genehmigung, welche sie mit Bescheid vom 12. Mai 2014 erhalten habe, gewähre ihr eine erheblich schlechtere Rechtsposition, als die von ihr begehrte eigenwirtschaftliche Genehmigung. Bei der Verkehrserbringung auf der Basis eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags stehe dem Aufgabenträger als Auftraggeber das Bestimmungsrecht der Leistung zu. Über den initiierten Ausschreibungswettbewerb werde die Gegenleistung bestimmt, welche nicht in dem vom Fahrgast zu entrichtenden Tarif bestehe. Dieser werde bei den ausgeschriebenen Bruttoverträgen direkt an den Aufgabenträger durchgeleitet. Die Gegenleistung sei ein "Preis", den der Aufgabenträger für den Verkehr zahle. Das Verkehrsunternehmen agiere nicht als Gewerbetreibender, sondern als Lohnunternehmer und Subunternehmer des Aufgabenträgers.
29Die Beteiligung am Vergabeverfahren sei vorsorglich erfolgt, um die Chance auf die Durchführung des Linienverkehrs zu wahren. Erfolgt sei sie auch unter dem Gesichtspunkt der Schadensminimierung. Sie, die Klägerin, beabsichtige, im Obsiegensfall Amtshaftungsansprüche geltend zu machen. Ihr sei kein widersprüchliches Verhalten vorzuwerfen, da sie infolge der Zuschlagserteilung zur Beantragung der Genehmigung für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr verpflichtet gewesen sei.
30Die Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung sei nicht aufgrund des Verbots der Doppelbedienung nach § 13 Abs. 2 PBefG ausgeschlossen. Der Sinn und Zweck des Doppelbedienungsverbots, eine Konkurrenz zweier oder mehrerer Verkehrsunternehmen auf einer Linie zu verhindern, sei hier nicht tangiert.
31Die Aufhebung der ihr erteilten gemeinwirtschaftlichen Genehmigung sei möglich. Sofern sie mit ihren eigenwirtschaftlichen Anträgen Erfolg habe, sei der Beklagte zu 1. im Wege einer ermessensfehlerfreien Entscheidung zur Aufhebung der Genehmigung vom 12. Mai 2014 verpflichtet.
32Im Übrigen stünde ihr ein Anspruch auf Genehmigung zu.
33Der Antrag zu 1. genüge den Vorgaben aus der Vorabbekanntmachung und den Vorgaben des Nahverkehrsplans. Sofern eine Genehmigungslaufzeit vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 beantragt worden sei, stelle dies keine wesentliche Abweichung von der Vorabbekanntmachung dar. Jedenfalls könne die von ihr beantragte eigenwirtschaftliche Genehmigung aufgrund des Umstandes, dass der Beklagte zu 2. in der Vorabbekanntmachung eine Laufzeit bis zum 7. Januar 2022 angegeben habe, nicht in Gänze versagt werden. Ihr hätte als Minus jedenfalls die beantragte eigenwirtschaftliche Genehmigung für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 7. Januar 2022 erteilt werden müssen.
34Die Bezirksregierung Münster habe den Antrag auch nicht deshalb ablehnen dürfen, weil der Beklagte zu 2. den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 verweigert habe. Auf deren Erlass habe sie einen Anspruch. Eine Beschränkung der unternehmerischen Freiheit, insbesondere auch der Freiheit zur Entgeltbestimmung, sei auch nach europäischem Recht nur möglich, wenn den Verkehrsunternehmen hierfür ein Ausgleich gezahlt werde. Einen solchen Ausgleich gebiete zudem Art. 12 Abs. 1 GG.
35Nach der Novellierung des PBefG sei der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit aufrechterhalten worden. Aus dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit folge, dass die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags subsidiär zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sei. Folglich sei auch das Definitionsrecht des Aufgabenträgers subsidiär zum Definitionsrecht des Verkehrsunternehmens. Der Beklagte zu 2. habe mit seinen Vorgaben seine Eingriffsbefugnisse überschritten. Ihr sei ein Ausgleich zu gewähren, der die Möglichkeit der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sicherstelle. Diese Möglichkeit bestehe, ohne dass die Eigenwirtschaftlichkeit beseitigt werde, denn § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG sehe den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 explizit vor.
36Dem Beklagten zu 2. stehe weder europarechtlich noch nationalrechtlich ein Wahlrecht zu, ob er eine allgemeine Vorschrift erlasse oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag vergebe.
37Sofern das Gericht dem nicht folge, sei dem Antrag zu 2. (volle Leistung, Haustarif) zu entsprechen. Die vom Beklagten zu 2. veranlasste Vorabbekanntmachung sei in der vorliegenden Form ohne Rechtsgrundlage erfolgt. Zum Zeitpunkt der Vorabbekanntmachung im Jahre 2012 hätten keine mit § 13 Abs. 2a S. 2 und § 8a Abs. 2 PBefG vergleichbare Regelung existiert, die die Aufstellung entsprechender Vorgaben durch eine Vorabbekanntmachung vorgesehen hätten. Diese Regelungen seien erst mit der PBefG-Novelle am 1. Januar 2013, also nach der streitgegenständlichen Vorabbekanntmachung, eingeführt worden.
38Die Versagung könne darüber hinaus nicht auf § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG gestützt werden, da die Voraussetzungen dieses Versagungsgrundes nicht gegeben seien. Weiche der Antrag von den Vorgaben in der Vorabbekanntmachung ab, sei die Genehmigung nach § 13 Abs. 2a PBefG zu erteilen, wenn der Aufgabenträger sein Einvernehmen hinsichtlich der Abweichung erteile. Selbst wenn das Schweigen des Beklagten zu 2. nicht als Erteilung des Einvernehmens bewertet werden könne, habe die Nichterteilung des Einvernehmens durch den Beklagten zu 2. nicht die zwingende Folge, dass der Antrag abzulehnen gewesen sei. Vielmehr sei dann zu ermitteln, ob die Anforderungen, von denen mit dem eigenwirtschaftlichen Antrag abgewichen werde, wesentlich seien, also Kernanforderungen des Verkehrs darstellten. Das sei hier nicht der Fall.
39Entgegen der Auffassung der Beklagten sei die Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung auch nicht nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG zu versagen. Der Beklagte zu 1. habe bei der Bescheidung des Antrags selbst zu beurteilen, welche öffentlichen Verkehrsinteressen bestünden. Er habe gleichzeitig die schutzwürdigen Interessen der Klägerin auf Erteilung der begehrten Genehmigung unter Beachtung des ihr zukommenden Definitionsrechts zu beachten und diese Interessen gerecht gegeneinander abzuwägen. Dies sei jedoch nur dann möglich, wenn er der Klägerin das Delta zwischen dem unauskömmlichen und einem auskömmlichen Tarif über eine allgemeine Vorschrift ausgleiche. Werde dieser Ausgleich verweigert, könne der Antrag der Klägerin, der eine Anwendung eines auskömmlichen Haustarifs für die Erbringung des geforderten Leistungsumfangs vorsehe, nicht mit angeblich entgegenstehenden öffentlichen Verkehrsinteressen versagt werden.
40Im Übrigen seien die Vorgaben des Beklagten zu 2. in seinem Nahverkehrsplan für die Genehmigungsentscheidung des Beklagten zu 1. unbeachtlich. Bei einem Nahverkehrsplan handele es sich um eine Rahmenplanung, so dass Detailregelungen gänzlich unzulässig seien. Selbst wenn die Tarifvorgabe im Nahverkehrsplan zulässig sei, wäre die Vorgabe für die Bezirksregierung Münster nicht bindend, da ihr nach § 13 Abs. 2a S. 1 PBefG Ermessen eingeräumt sei.
41Anzumerken sei in diesem Zusammenhang, dass die Klägerin als einziges Verkehrsunternehmen eigenwirtschaftliche Anträge gestellt habe. Es habe daher keine Konkurrentensituation vorgelegen, bei der die Bezirksregierung Münster eine Wertung habe vornehmen müssen, welcher Antrag die bessere Verkehrsbedienung biete. Ermessen sei nicht ausgeübt worden. Das dem Beklagten zu 1. eingeräumte Ermessen sei zu ihren Gunsten auf Null reduziert. Es seien derartig hohe Anforderungen für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung ausgewiesen, dass ihr und den übrigen Verkehrsunternehmen keine Möglichkeit der auskömmlichen unternehmerischen Initiative verbleibe.
42Auch hinsichtlich des hilfsweise gestellten dritten eigenwirtschaftlichen Antrags seien die Vorgaben des Beklagten zu 2. für die Entscheidung der Bezirksregierung aus den obigen Erwägungen unerheblich.
43Die Klägerin beantragt,
44das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 6. März 2015 aufzuheben und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
45Die Beklagten beantragen jeweils,
46die Berufung zurückzuweisen.
47Der Beklagte zu 1. trägt unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vortrags vor, die Klage sei unzulässig. Die Klägerin begehre etwas, das sie schon erhalten habe. Fehl gehe die Auffassung, sie habe eine Rechtspflicht zur Rücknahme der am 12. Mai 2014 erteilten Genehmigung im Falle des Erfolgs der Klage. Das novellierte PBefG treffe auf der Genehmigungsseite keine Unterscheidung mehr zwischen „eigenwirtschaftlicher" und „gemeinwirtschaftlicher" Genehmigung. Infolge dessen sei keine „gemeinwirtschaftliche" Genehmigung aufzuheben. Der Klägerin wäre im Falle der Erfolgs der Klage vielmehr genau die Genehmigung zu erteilen, über die sie bereits verfüge.
48Der Aufgabenträger sei nicht nur befugt, sondern auf Grund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus Gründen der rechtssicheren Durchführung eines späteren Vergabeverfahrens bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung am 1. Januar 2013 sogar verpflichtet gewesen, eine sog. Vorabbekanntmachung zu tätigen. Für diese hätten die Vorgaben des § 8a Abs. 2 PBefG noch nicht gegolten. Die Vorabbekanntmachung habe (noch) nicht (zugleich) der EU-weiten Veröffentlichung eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens von gemeinwirtschaftlichen Verkehrsdienstleistungen durch den Aufgabenträger i.S.v. Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 gedient. Zweck sei lediglich eine zeitlich vorausgehende Abfrage der Bereitschaft von Verkehrsunternehmen, eine definierte (Mindest-)Verkehrsdienstleistung eigenwirtschaftlich zu erbringen.
49Fehl gehe die Rechtsauffassung der Klägerin, der Beklagte zu 2. als zuständiger Aufgabenträger habe in das dem Verkehrsunternehmen zukommende Definitionsrecht auf Leistungs- und Gegenleistungsseite zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung durch seine Vorabbekanntmachung in unzulässiger Weise eingegriffen, weil er die Anwendung des VGM-Verbundtarifs vorgeschrieben habe ohne die finanziellen Nachteile durch eine allgemeine Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 (VO) EG Nr. 1370/2007 auszugleichen. Die Einschätzung beruhe auf einer Fehlinterpretation des Art. 3 Abs. 2 (VO) EG Nr.1370/2007 sowie auf dem sog. „Ferlemann-Papier". Das Tarifgestaltungsrecht der Klägerin könne nur unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen an einer ausreichenden Bedienung, d.h. im Rahmen der rechtlichen Vorgaben der §§ 2 Abs. 3, 5 Abs. 3 und 8 Abs. 3 ÖPNVG NRW, § 8 Abs. 3 PBefG sowie des geltenden Nahverkehrsplans für den Kreis Warendorf zum Tragen kommen. Der Nahverkehrsplan sehe aber den VGM-Tarif als allgemeinverbindlichen und von allen Verkehrsunternehmen anzuerkennenden Höchsttarif vor. Die Klägerin als Mitglied der VGM-Tarifgemeinschaft habe sich selbst der Anwendung des Verbundtarifs unterworfen. Soweit die Klägerin meine, Tarifvorgaben im Nahverkehrsplan seien unzulässig, ergebe sich Gegenteiliges aus § 8 Abs. 3 Satz 4 ÖPNVG NRW. Die von der Klägerin immer wieder eingeforderte angemessene Gegenleistung für den vom Beklagten zu 2. geforderten Leistungsumfang im Linienbündel Warendorf 5 werde im Übrigen durch den öffentlichen Dienstleistungsauftrag gewährleistet.
50Der Beklagte zu 2. schließt sich den Ausführungen des Beklagten zu 1. an und macht unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vortrags ebenfalls geltend, die Klage sei unzulässig. Die Ausführungen der Klägerin zum Parallelbedienungsverbot griffen nicht durch. Der Gesetzgeber habe, da es sich bei den Genehmigungen um besondere Rechte handele, geregelt, dass unabhängig vom Inhaber der Genehmigung wegen des bestehenden Drittschutzes ein weiterer Verkehr nicht zugelassen werde. Demgemäß komme es nur darauf an, dass ein Recht bestehe; ob eine Personenidentität gegeben sei, sei irrelevant. Die Klage sei auch unbegründet. Weder aus europäischem noch aus dem nationalen Recht folge ein Anspruch der Klägerin auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Aus § 12 PBefG, wonach zum Antrag v.a. die Beförderungsentgelte und der Fahrplan gehörten, folge, dass im Falle der Klägerin eine wesentliche Abweichung im Sinne des § 13 Abs. 2a PBefG vorliege, mit der Folge, dass eine Genehmigung nicht zu erteilen sei.
51Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.
52Entscheidungsgründe:
53Die zulässige Berufung ist insgesamt unbegründet.
54A. Bedenken gegen die Zulässigkeit der subjektiven und objektiven Klagehäufung bestehen nicht.
55B. Die gegen den Beklagten zu 1. gerichtete Klage ist zulässig (I.). Sie ist aber sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit den Hilfsanträgen unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge zu (II.).
56I. Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig.
571. Die Klägerin hat das nach § 55 Abs. 1 PBefG stets erforderliche Widerspruchsverfahren durchgeführt. Nach dieser Regelung bedarf es eines Vorverfahrens auch dann, wenn ein Verwaltungsakt angefochten wird, den eine oberste Landesverkehrsbehörde oder das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur erlassen hat. § 55 Satz 1 PBefG stellt insoweit nicht nur eine Sondervorschrift in Bezug auf die obersten Behörden im Sinne des § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO dar, sondern setzt - wie aus dem Wort „auch“ folgt - die Durchführung eines Vorverfahrens im Bereich des Personenbeförderungsgesetzes stets voraus. Die Regelung stellt damit eine abweichende Regelung im Sinne von § 110 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 JustizG NRW dar, die von der weit reichenden Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Nordrhein-Westfalen (§ 110 Abs. 1 JustizG NRW) unberührt bleibt.
58Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 28. November 2012 - 6 L 1873/12 -, juris, Rn. 32; vgl. ferner BayVGH, Urteil vom 9. Februar 2012 - 11 B 10.2791 -, juris, Rn. 49, sowie Beschluss vom 22. Dezember 2009 - 11 CS 09.2081 -, = juris, Rn. 25 bis 34 m.w.N.
592. Für die Durchführung des Klageverfahrens besteht ein Rechtsschutzbedürfnis.
60a) Hieran fehlt es nicht deshalb, weil die Bezirksregierung Münster der Klägerin mit Bescheid vom 12. Mai 2014 bereits eine Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb des Linienbündels WAF 5 für die Dauer vom 8. Januar 2014 bis zum 7. Januar 2022 erteilt hat. Mit dieser Genehmigung ist dem Begehren der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung, mit der ihr der eigenwirtschaftliche Betrieb des Linienbündels erlaubt wird, nicht entsprochen worden. Die von der Klägerin in diesem Klageverfahren erstrebte Genehmigung unterscheidet sich zwar wegen § 9 PBefG dem Umfang nach nicht von der ihr bereits erteilten Genehmigung. Die damit verfolgte Zielrichtung ist jedoch wegen des divergierenden materiellen Anliegens eine völlig andere. Im Falle des Erfolgs der Klage würde sich diese deshalb für die Klägerin nicht als nutzlos erweisen:
61Zwar ist mit dem Inkrafttreten des novellierten Personenbeförderungsgesetzes (Art. 1 des Gesetzes zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember 2012, BGBl. I 2598) mit Wirkung zum 1. Januar 2013 § 13a PBefG 2006, der die Voraussetzungen der Genehmigung bei gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen regelte, entfallen. § 13 PBefG gilt nunmehr ohne Einschränkungen sowohl für die Genehmigung eigenwirtschaftlicher als auch nicht eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen. Gleichwohl differenziert das neue Personenbeförderungsgesetz weiterhin zwischen der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung und der Verkehrserbringung auf der Grundlage eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags („gemeinwirtschaftliche" Verkehrserbringung). Dass in materieller Hinsicht ein wesentlicher Unterscheid zwischen der „eigenwirtschaftlichen“ und der „gemeinwirtschaftlichen" Genehmigung besteht, verdeutlicht der in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerte Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit. Niederschlag findet die Differenzierung zudem in formeller Hinsicht im Genehmigungsverfahren. So ist § 12 Abs. 1 Nr. 1 PBefG um den Buchstaben e) ergänzt worden, wonach bei Beantragung einer "gemeinwirtschaftlichen" Genehmigung der Nachweis über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag im Sinne des Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 370/2007 dem Genehmigungsantrag beigefügt werden muss und im Falle eines beabsichtigten eigenwirtschaftlichen Verkehrs die Fristen des § 12 Abs. 6 PBefG, auf welchen § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG verweist, zu beachten sind. Unter den Voraussetzungen des § 16 Abs. 3 PBefG können Sonderregelungen hinsichtlich der Geltungsdauer der Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Verkehr greifen. Zudem beansprucht das einem vorhandenen Unternehmer nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 c) PBefG eingeräumte Ausgestaltungsrecht nur bei eigenwirtschaftlichen Verkehren Geltung, da der beauftragte Unternehmer auf Grundlage der Vorgaben eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags nicht über derartige Spielräume verfügen wird. Schließlich räumt § 40 Abs. 3 S. 1 PBefG der Genehmigungsbehörde die Befugnis ein, im Falle eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs Änderungen des Fahrplans zu verlangen, wenn die maßgebenden Umstände sich wesentlich geändert haben.
62b) Das Begehren der Klägerin ist nicht deshalb auf eine offensichtlich unmögliche Leistung gerichtet, weil sie bereits über eine Genehmigung verfügt. Die ihr am 12. Mai 2014 erteilte Genehmigung ist nicht bestandskräftig. Sie kann, sollte sie sich als rechtswidrig erweisen, ohne Rücksicht auf Rechte anderer Verkehrsunternehmen aufgehoben werden.
63c) Das Rechtsschutzbedürfnis steht auch nicht wegen eines widersprüchlichen Verhaltens der Klägerin in Frage. Auf die Beantragung der Genehmigung für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr konnte sie in zumutbarer Weise nicht verzichten, weil sie sich ansonsten der Gefahr ausgesetzt hätte, dass sie im Falle des Scheiterns ihrer Klage endgültig von der Verkehrserbringung ausgeschlossen gewesen wäre.
643. Da die Klägerin sich als Verkehrsunternehmen, das Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich anbieten will, auf den in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit berufen kann, ist sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.
654. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage im Übrigen bestehen nicht.
66II. Die Verpflichtungsklage ist aber unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 18. Januar 2013 zu. Die Bescheide des Beklagten zu 1. vom 15., 16. und 17. Mai 2013 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 5., 6. und 7. August 2013 sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
67Die Klägerin hat nach Maßgabe der § 13 PBefG i. V. m. § 2 Abs. 1 Nr. 3, § 8 Abs. 4 PBefG keinen Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 18. Januar 2013, weil ihren Begehren zwingende Versagungsgründe entgegenstehen.
681. Zwar greift hinsichtlich sämtlicher Anträge nicht bereits der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 3 b) PBefG (Doppelbedienungsverbot). Danach ist die Genehmigung für den Linienverkehr zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere, der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen. Sinn und Zweck des Doppelbedienungsverbots ist es, eine Konkurrenz zweier oder mehrerer Verkehrsunternehmen auf einer Linie zu verhindern, um eine wirtschaftliche Verkehrserbringung zum Wohle der Verkehrsnutzer und zur Sicherstellung der Planungssicherheit für die Verkehrsunternehmen zu gewährleisten. Insbesondere soll ein ruinöser Wettbewerb zwischen zwei Verkehrsunternehmen um denselben Verkehr verhindert werden.
69Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 - 3 C 14.09 -, juris, Rn. 27.
70Dieses Verbot ist hier nicht tangiert, weil in tatsächlicher Hinsicht keine Doppelbedienung in Rede steht. Die Linien sollen ausschließlich von Klägerin bedient werden. Nur die rechtliche Bewertung des Verkehrs soll sich ändern.
712. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs unter Anwendung des VGM-Tarifs mit Kostenausgleich durch eine allgemeine Vorschrift (Antrag zu 1.) ist aber zwingend zu versagen, weil öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG entgegenstehen.
72Öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG können, wie sich aus dem Wort „insbesondere“ ergibt, auch in anderen als den unter a) bis c) im Einzelnen benannten Fällen beeinträchtigt sein. Eine Beeinträchtigung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
73Urteil vom 24. Oktober 2013 - 3 C 26.12 -, zu § 13 PBefG a.F., juris, Rn. 22; vgl. auch Bay. VGH, Beschluss vom 8. März 2016 -11 ZB 15.1901 -, juris, Rn. 22,
74auch dann anzunehmen, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Bewerber um eine eigenwirtschaftliche Linienverkehrsgenehmigung die betreffende Linie wegen fehlender Kostendeckung nicht dauerhaft - also nicht während der gesamten Laufzeit der Genehmigung - in dem der Genehmigung zugrunde liegenden Umfang betreiben kann, obwohl ein entsprechendes Verkehrsbedürfnis besteht.
75Das ist hier der Fall.
76a) Ein Bedürfnis, den Verkehr den Vorgaben des Bedienungskonzepts und des Nahverkehrsplans entsprechend zu erbringen, besteht.
77Gemäß § 3 Abs. 2 ÖPNVG NRW obliegt dem Aufgabenträger und nicht dem Verkehrsunternehmen, das Recht zur Definition angemessener Verkehrsleistungen. Insoweit stellt der Nahverkehrsplan das Instrument des Aufgabenträgers des ÖPNV dar, mit welchem er den Anforderungen des § 8 Abs. 3 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 ÖPNVG NRW entsprechend die Anforderungen an den gewünschten Verkehr definiert.
78Der Beklagte zu 2. hat dementsprechend unter Beteiligung der Verkehrsunternehmen (§ 9 Abs. 2 ÖPNVG NRW) die Vorgaben des Landesgesetzgebers aus § 2 Abs. 3 S. 2 ÖPNVG NRW zur Gewährleistung einer angemessene Bedienung der Bevölkerung durch den ÖPNV umgesetzt. Angemessen ist danach eine Verkehrsbedienung, die den Bedürfnissen der Fahrgäste nach hoher Pünktlichkeit und Anschlusssicherheit, fahrgastfreundlich ausgestalteten, sicheren und sauberen Fahrzeugen sowie Stationen und Haltestellen, bequemem Zugang zu allen für den Fahrgast bedeutsamen Informationen, fahrgastfreundlichem Service und einer geeigneten Verknüpfung von Angeboten des ÖPNV mit dem motorisierten und nicht motorisierten Individualverkehr Rechnung trägt. Wie aus § 5 Abs. 3 ÖPNVG NRW folgt, ist zudem das Hinwirken auf eine integrierte Verkehrsgestaltung im ÖPNV ein legitimes Anliegen des Aufgabenträgers. Hierzu sieht das Gesetz etwa die Bildung einheitlicher Gemeinschaftstarife, kooperationsraumübergreifende Tarife mit dem Ziel eines landesweiten Tarifs, koordinierte Verkehrsangebote im ÖPNV sowie einheitliche Beförderungsbedingungen vor.
79Ausgehend hiervon besteht kein Anlass zur Annahme, das vom Beklagten zu 2. entwickelte Bedienkonzept und der Nahverkehrsplan entsprächen nicht dem Verkehrsbedürfnis. Einen „überzogenen Luxusverkehr“ vermag der Senat nicht zu erkennen. Für eine solche Annahme bietet auch das Vorbringen der Klägerin keine konkreten Anhaltspunkte.
80b) Die Klägerin kann die dem Bedienkonzept und dem Nahverkehrsplan entsprechenden Leistungen dauerhaft eigenwirtschaftlich nicht erbringen. Eigenwirtschaftlich sind nach § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG in der seit dem 1. Januar 2013 gültigen Fassung Verkehrsleistungen, wenn deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Art. 3 Abs. 2 und 3 VO (EG) Nr. 1370/2007 und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Art. 3 Abs. 1 VO (EG) 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden.
81Eine allgemeine Vorschrift hat der Beklagte zu 2. nicht erlassen. Dies hat, wie die Klägerin selbst erklärt hat, zur Folge, dass sie nicht in der Lage ist, die geforderten Verkehrsleistungen dauerhaft kostendeckend zu erbringen.
82c) Offen bleiben kann, ob der Beklagte zu 1. das Bestehen von Zahlungsansprüchen des Verkehrsunternehmens gegen Dritte zum Zwecke des Defizitausgleichs prüfen müsste,
83vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2013, a.a.O., Rn. 32,
84da feststeht, dass der Klägerin solche Ansprüche nicht zustehen. Insbesondere kann sie nicht zum Zwecke des Defizitausgleichs den Erlass einer allgemeinen Vorschrift beanspruchen.
85Vgl. VG Stade, Urteil vom 30. Juni 2016 - 1 A 1432/14 -, juris, Rn. 59 ff.; VG Augsburg, Urteil vom 24. März 2015 - Au 3 K 15.79 -, juris, Rn.110 ff.
86aa) Allgemeine Vorschriften dienen dazu, Verkehrsleistungen auf einem Niveau sicherzustellen, die das normale Marktgeschehen sonst nicht leisten würde.
87Vgl. Grischkat/Karl/Berschin/Schaaffkamp, Allgemeine Vorschriften gemäß Art. 3 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1370/2007, Verkehr und Technik, 2010, 466 (467).
88Die allgemeine Vorschrift ist nach Art. 2 lit l VO (EG) Nr. 1370/2007 eine Maßnahme, die diskriminierungsfrei für alle öffentlichen Personenverkehrsdienste derselben Art in einem bestimmten geografischen Gebiet gilt, das im Zuständigkeitsbereich einer zuständigen Behörde liegt. Gegenstand allgemeiner Vorschriften können nach Art. 3 Abs. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen sein. Im Sinne der Verordnung bezeichnet der Ausdruck „gemeinwirtschaftliche Verpflichtung“ eine von der zuständigen Behörde festgelegte oder bestimmte Anforderung im Hinblick auf die Sicherstellung von im allgemeinen Interesse liegenden öffentlichen Personenverkehrsdiensten, die der Betreiber unter Berücksichtigung seines eigenen wirtschaftlichen Interesses nicht oder nicht im gleichen Umfang oder nicht zu den gleichen Bedingungen ohne Gegenleistung übernommen hätte (Art. 2 lit. e VO (EG) 1370/2007).
89bb) Für den von der Klägerin begehrten Erlass einer allgemeinen Vorschrift im laufenden Genehmigungsverfahren besteht danach kein Raum. Die allgemeine Vorschrift muss, damit eine diskriminierungsfreie Anwendung sichergestellt und der zu erwartende Ausgleich für die Unternehmen kalkulierbar ist, sämtlichen Verkehrsunternehmen in ihrem Geltungsbereich bereits vor Ablauf der Frist zur Abgabe eines Angebots zugänglich sein.
90cc) Auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift hat ein Verkehrsunternehmen auch keinen Anspruch.
91Nach Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1370/2007 gilt der Grundsatz, dass dann, wenn eine zuständige Behörde dem ausgewählten Betreiber ausschließliche Rechte und/oder Ausgleichsleistungen gleich welcher Art für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen gewährt, dies im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags erfolgt. Nach Abs. 2 der Vorschrift können abweichend von Absatz 1 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen auch Gegenstand allgemeiner Vorschriften sein. Überdies gilt nach Art. 3 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007, dass unbeschadet der Artikel 73, 86, 87 und 88 des Vertrags die Mitgliedstaaten allgemeine Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienen, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung ausnehmen können. Eine Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörde zum (vorrangigen) Erlass einer allgemeinen Vorschrift zum Ausgleich für die Verpflichtung zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen sehen diese Regelung nicht vor.
92Eine solche Verpflichtung besteht auch nach dem nationalen Recht nicht.
93Nach § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG gilt die VO (EG) Nr. 1370/2007, soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Abs. 2 S. 4 PBefG oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG möglich ist. Nach Satz 2 des § 8a Abs. 1 PBefG kann die zuständige Behörde im Sinne der VO (EG) Nr. 1370/2007 zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 und 3 VO (EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Artikels 3 Absatz 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Damit räumt sie dem Aufgabenträger ein Wahlrecht ein, ob er eine allgemeine Vorschrift erlässt oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag vergibt. Die Regelung verdeutlicht mit dem Wort „soweit“, ebenso wie der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG (danach ist die Genehmigung zu versagen ist, wenn der Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt) zugleich, dass der nach § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG bestehende Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit grundsätzlich nur zum Tragen kommen kann, wenn das vom nach § 3 ÖPNVG NRW zuständigen Aufgabenträger festgelegte Verkehrskonzept eigenwirtschaftlich realisierbar ist.
94Vgl. Knauff, Der Vorrang eigenwirtschaftlicher Verkehre im ÖPNVG auf Grundlage des novellierten Personenbeförderungsgesetzes, GewArch2013, 283, Anm. 1., 2b).
95Der Grundsatz wird zwar durch §§ 13 Abs. 2a S. 3 ff. PBefG relativiert. So ist nach § 13 Abs. 2a S. 3 PBefG die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Nach S. 5 der Regelungen gelten als wesentlich Abweichungen für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Anders als die Klägerin meint, folgt aus dieser Regelung aber kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift zur Sicherstellung des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit. Sie verdeutlicht allenfalls, dass die Anwendung verbundener Beförderungshöchsttarife nicht ohne Ausgleichspflicht verlangt werden kann. Sie bestimmt insoweit aber keinen Vorrang hinsichtlich der in Betracht kommenden Handlungsformen.
96Für ein Wahlrecht streitet auch die Gesetzesbegründung zu § 13 Abs. 2a PBefG. So wird in der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Deutschen Bundestages (BT-Drucksache 17/10857, S. 20) ausgeführt: „Hinsichtlich der Anwendung verbundener Beförderungstarife und -bedingungen wird vorausgesetzt, dass die zuständige Behörde Ausgleichszahlungen in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag oder auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorsieht. Diese Regelung ersetzt die bisherige Regelung von § 39 Absatz 2 Satz 2 PBefG, einen Ausgleich für die Versagung eines an sich genehmigungsfähigen Tarifs zu gewähren, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Verkehrsinteresses oder des Gemeinwohls geboten war."
97Vgl. auch BT-Drs. 17/8233, S. 23.
98Nach Maßgabe des Landesrechts - hier § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW - ist der Erlass einer allgemeinen Vorschrift nur für die Ausbildungsverkehr-Pauschale, nicht aber für Fälle der hier in Rede stehenden Art, vorgesehen.
99Die Weigerung des Beklagten zu 2., eine allgemeine Vorschrift zu erlassen, führt nicht zu einem Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG. Die Klägerin erhält jedenfalls auf Grund ihres öffentlichen Dienstleistungsauftrags vom Beklagten zu 2. eine Gegenleistung für ihre Verkehrserbringung. Von einem enteignungsgleichen Eingriff kann deshalb keine Rede sein. Auch an einem unzulässigen Eingriff in die unternehmerische Freiheit der Verkehrsunternehmen fehlt es, wenn der Aufgabenträger in Fällen, in denen eine angemessene Verkehrsbedienung eigenwirtschaftlich nicht sichergestellt werden kann, auf einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag zurückgreift. Art. 12 Abs. 1 GG verpflichtet den Aufgabenträger in einem solchen Fall nicht zum Erlass allgemeiner Vorschriften.
1003. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs nach Maßgabe des Haustarifs (Antrag zu 2.) ist nach § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG zwingend zu versagen.
101Nach dieser Regelung ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Nach § 12 Abs. 6 PBefG ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen, wenn die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Abs. 2 bis 4 VO (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen plant. Gemäß § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht (Satz 3). Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit (Satz 4). Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll (Satz 5).
102a) Der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG findet Anwendung. Dem steht nicht entgegen, dass die Regelung erst zum 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist und die Vorabbekanntmachung bereits am 14. Dezember 2012 erfolgte.
103Eine Übergangsregelung für diesen Fall enthält das PBefG nicht. Der Wortlaut schließt eine Anwendung nicht aus, auch wenn sich § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG primär auf Vorabbekanntmachungen im Sinne des ebenfalls am 1. Januar 2013 in Kraft getretenen § 8a Abs. 2 S. 2 PBefG bezieht. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift ist die Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG gleichfalls nicht ausgeschlossen. Die Regelung bezweckt, dass die in einer Vorabbekanntmachung genannten Anforderungen, die mit einem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbunden sein und so für einen gemeinwirtschaftlichen Verkehr gelten sollen, grundsätzlich verbindliche Wirkung für die Genehmigung eines beantragten eigenwirtschaftlichen Verkehrs haben. Die konkreten und öffentlich bekannt gemachten Standards sind nach § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG Messlatte für eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge, die innerhalb des Zeitfensters, das § 12 Abs. 6 PBefG eröffnet, eingehen. Der Vorrang des eigenwirtschaftlichen Verkehrs greift somit, wenn bei der Genehmigungsbehörde genehmigungsfähige Anträge eingereicht werden, die dem bisherigen Verkehrsangebot mindestens entsprechen und das vom Aufgabenträger bekanntgemachte Niveau der ausreichenden Verkehrsbedienung im Wesentlichen erreichen.
104Durch diesen Regelungsansatz, der die Prüfung gemein- und eigenwirtschaftlicher Anträge sowohl im Verfahrensablauf als auch hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs miteinander verknüpft, ist sichergestellt, dass der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit nicht zu Lasten der Fahrgäste zum Tragen kommen kann, indem im öffentlichen Verkehrsinteresse eigenwirtschaftliche Anträge selbst dann genehmigt werden können, wenn sie in wesentlicher Hinsicht unter dem Niveau bleiben, das der Aufgabenträger bestellen will und zu finanzieren bereit ist. Im Gegenzug besteht für die Verkehrsunternehmen durch die Anforderungen an die Bekanntmachung Transparenz hinsichtlich des Beurteilungsmaßstabs im Genehmigungsverfahren und durch § 12 Abs. 6 S. 3 PBefG die Sicherheit, dass die Privilegierung eines vom Aufgabenträger bestellten Verkehrs erlischt, wenn dieser das zuvor von ihm selbst bekanntgemachte Niveau unterschreitet. Sollte der Aufgabenträger die mit der Vorabbekanntmachung gesetzten Anforderung im Rahmen der Vergabe des öffentlichen Dienstleistungsauftrags nicht umsetzen, so hat dies zur Folge, dass sein Einvernehmen im Sinne von § 12 Abs. 6 S. 2 PBefG zur Zulassung verspäteter (eigenwirtschaftlicher) Anträge als erteilt gilt.
105Vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 26f, 33; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht 4. Aufl.,§ 13 Rn. 15a, b.
106Diese Zwecksetzung greift auch hier. Der Beklagte zu 2. hat auf Nachfrage des Senats in der mündlichen Verhandlung erklärt, er habe sich an die in der Bekanntmachung benannten Vorgaben binden und diese zur Grundlage des von ihm vergebenen öffentlichen Dienstleistungsauftrags machen wollen. Hiervon ist offensichtlich auch der Beklagte zu 1. ausgegangen, der in der mündlichen Verhandlung erklärt hatte, auch wenn in seinen Bescheiden keine Vorschrift benannt worden seien, habe er die Ablehnungen auf alle in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen, so auch auf § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG stützen wollen.
107Das aus den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit abzuleitende verfassungsrechtliche Verbot einer Rückwirkung von Rechtsfolgen ("echte Rückwirkung") steht der Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG nicht entgegen. Eine unzulässige echte Rückwirkung liegt hier nicht vor. Die Regelung greift nicht nachträglich ändernd in einen abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Sachverhalt ein.
108Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2013 -1 C 1.13 -, juris, Rn. 15.
109Eine unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und die betroffenen Rechtsbeziehungen dabei nachteiliger bewertet als das zuvor geltende Recht. Grundsätzlich ist eine derartige unechte Rückwirkung aber zulässig, weil die Gewährung vollständigen Schutzes gegen die Veränderung der bestehenden Rechtslage den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen würde. Aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip können sich allerdings Grenzen der Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung ergeben. Diese sind jedoch erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks ungeeignet oder nicht erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen. Die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, genießt keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz.
110Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2013, a.a.O., Rn. 16.
111Nach diesen Maßgaben fehlt es an einer unzulässigen unechten Rückwirkung. Der Kläger hatte vor dem Inkrafttreten des § 13 Abs. 2a S.2 PBefG noch nicht einmal einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung gestellt.
112b) Die Versagungsvoraussetzungen liegen vor.
113aa) Es fehlt nicht an einer ordnungsgemäßen Vorabbekanntmachung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
114vgl. Urteil vom 29. Oktober 2009 - 3 C 1.09 -, juris, Rn. 20 ff.,
115bedurfte es, wenn der Aufgabenträger eine von ihm für erforderlich gehaltene Verkehrsbedienung durch gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen sicherstellen wollte, zur Sicherung des Vorrangs eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen einer gesicherten Prognose, dass eine eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung nicht möglich ist. Dazu war es erforderlich, dass der Aufgabenträger vor der Einleitung des Ausschreibungswettbewerbs auf das Auslaufen einer bestehenden Linienverkehrsgenehmigung oder eine beabsichtigte Neueinrichtung einer Linie hinwies und dazu aufforderte, innerhalb einer von ihm in Abstimmung mit der Genehmigungsbehörde festzulegenden Frist einen Antrag auf eigenwirtschaftliche Genehmigung zu stellen. Dies musste, um sowohl für die in Betracht kommenden Verkehrsunternehmen als auch für den Aufgabenträger und die Genehmigungsbehörde die erforderliche Rechtssicherheit herzustellen, mit dem klaren Hinweis verbunden sein, dass nach einem fruchtlosen Ablauf der Frist das Bestellverfahren nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 eingeleitet werde und dass erst später gestellte eigenwirtschaftliche Anträge die Initiative des Aufgabenträgers nicht mehr zu hindern vermochten. Die rechtliche Grundlage für eine solche Verfahrensgestaltung lag - so das Bundesverwaltungsgericht - in § 8 Abs. 4 S. 3 PBefG a.F. Wenn dort die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und damit die Einrichtung eines gemeinwirtschaftlichen Verkehrs an die Voraussetzung geknüpft werde, dass eine ausreichende Verkehrsbedienung durch eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen nicht möglich sei, setze dies notwendigerweise eine dem materiellen Recht folgende Verfahrensstufung und damit auch die Berechtigung voraus, Ausschlussfristen für das Angebot solcher vorrangiger Verkehrsleistungen zu setzen.
116Die Vorabbekanntmachung des Beklagten zu 2. genügt diesen Anforderungen. In ihr wird darauf hingewiesen, dass die Genehmigung für die streitgegenständlichen Buslinien neu erteilt werden soll. Ferner wird mitgeteilt, dass das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrags im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 bzw. Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 nach Ablauf der Ausschlussfrist am 19. Januar 2013 eingeleitet wird, wenn bis zu diesem Zeitpunkt keine eigenwirtschaftlichen/ kommerziellen Anträge gestellt würden. Die Verkehrsunternehmen wurden zudem darauf hingewiesen, dass die Genehmigungsanträge unter Berücksichtigung des Nahverkehrsplans insbesondere anhand der Kriterien Einhaltung bzw. Erfüllungsgrad der Vorgaben des gewünschten Bedienungskonzepts und Umfang und Qualität des Angebots bewertet würden.
117Ob die Vorabbekanntmachung im Übrigen den Vorgaben des § 8a Abs. 2 S. 2 PBefG genügt, ist unerheblich, da kein öffentlicher Dienstleistungsauftrag ausgeschrieben war. Dementsprechend bedurfte es auch nicht einer Veröffentlichung im Amtsblatt EU nach Maßgabe des Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007.
118bb) Der innerhalb der Ausschlussfrist bei der Genehmigungsbehörde eingegangene Antrag der Klägerin entsprach hinsichtlich des Tarifs nicht den Vorgaben der Vorabbekanntmachung. Das Einverständnis zur beantragten Abweichung vom Beförderungstarif, der nicht dem bisherigen Verkehrsangebot entsprach, hat der Beklagte zu 2. nicht erteilt. Die Abweichung ist zudem wesentlich nach § 13a Abs. 2a S. 5 PBefG.
119c) Liegen die Versagungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG vor, kann offen bleiben, ob die Genehmigung wegen der Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen auch auf § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG gestützt werden konnte und auf welche nicht bereits von § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG erfassten Verkehrsinteressen sich die Beklagte berufen könnte. Für das Vorliegen des zwingenden Versagungsgrundes genügt es jedenfalls nicht, dass der beantragte Verkehr mit dem Nahverkehrsplan nicht im Einklang steht. In einem solchen Fall käme nach § 13 Abs. 2a S. 1 PBefG nur die Ablehnung eines Genehmigungsantrags im Rahmen einer Ermessensentscheidung in Betracht. Dass der Beklagte zu 1. in seinen Bescheiden ein ihm zustehendes Ermessen erkannt und ausgeübt hat, vermag der Senat nicht zu erkennen.
1204. Aus den vorangegangenen Erwägungen folgt zugleich, dass die Klage auch erfolglos bleibt, soweit die Klägerin die Erteilung einer Genehmigung nach Maßgabe des Antrags zu 3. (VGM-Tarif, eingeschränkte Leistungen) begehrt.
121Auch insoweit steht der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG entgegen. Das Einverständnis zu den beantragten Abweichungen, die nicht dem bisherigen Verkehrsangebot entsprechen, hat der Beklagte zu 2. nicht erteilt. Die Abweichungen von der Bedienhäufigkeit und dem Bedienzeitraum sind zudem wesentlich im Sinne des § 13 Abs. 2a S. 4 PBefG.
122C. Die gegen den Beklagten zu 2. gerichtete Klage ist zulässig (I.), sie ist aber unbegründet (II.).
123I. Die Klage ist als Leistungsklage gerichtet auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift, welche im Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu 2. grundsätzlich als Satzung erlassen wird, zulässig. Für die Leistungsklage fehlt es der Klägerin als vermeintliche Inhaberin des behaupteten materiellen Anspruchs nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) folgt aus dem in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit.
124II. Die Klage ist aber unbegründet. Aus den Gründen zu B. II. 2. steht der Klägerin kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift zu.
125Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
126Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO ge-nannten Gründe vorliegt.
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagten vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
IV. Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
„Der Beklagte zu 1. (Fussnote:Gemeint: *) wird unter Aufhebung des Bescheids vom
Gründe
(1) Soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Absatz 2 Satz 4 oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Absatz 4 Satz 1 möglich ist, ist die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 maßgebend. Die zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (zuständige Behörde) kann zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Wer zuständige Behörde ist, richtet sich nach dem Landesrecht; sie soll grundsätzlich mit dem Aufgabenträger nach § 8 Absatz 3 identisch sein.
(2) Sind öffentliche Dienstleistungsaufträge im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder mit Kraftfahrzeugen zugleich öffentliche Aufträge im Sinne des § 103 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, gilt der Teil 4 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Die zuständige Behörde ist auch in diesem Fall zur Veröffentlichung nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (Vorabbekanntmachung) verpflichtet; die Veröffentlichung soll nicht früher als 27 Monate vor Betriebsbeginn erfolgen und hat den Hinweis auf die Antragsfrist in § 12 Absatz 6 zu enthalten. In der Vorabbekanntmachung sollen die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen für Fahrplan, Beförderungsentgelt und Standards angegeben werden. Es kann angegeben werden, inwieweit eine Vergabe als Gesamtleistung beabsichtigt ist (Netz, Teilnetz, Linienbündel, Linie). Die Angaben können auch durch Verweis auf bestimmte Inhalte des Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 oder durch Verweis auf andere öffentlich zugängliche Dokumente geleistet werden.
(3) Die zuständige Behörde ist unter den in der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 genannten Voraussetzungen befugt, Verkehrsleistungen im Nahverkehr nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 selbst zu erbringen oder nach Artikel 5 Absatz 2 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt zu vergeben.
(4) Bei der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder mit Kraftfahrzeugen sind die Interessen des Mittelstandes angemessen zu berücksichtigen. Bei der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sind Leistungen in Lose aufgeteilt zu vergeben.
(5) Beabsichtigt die zuständige Behörde, Verkehrsleistungen im Nahverkehr selbst zu erbringen oder nach Artikel 5 Absatz 2 oder 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt zu vergeben, so hat sie interessierte Unternehmer auf Antrag über die Gründe für die beabsichtigte Entscheidung zu informieren. Der Antrag ist innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach der Vorabbekanntmachung zu stellen.
(6) Die Unternehmen können verlangen, dass die zuständige Behörde die Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge einhält.
(7) Die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 2 bis 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen unterliegt der Nachprüfung nach Teil 4 Kapitel 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Die Prüfungsmöglichkeiten der Aufsichtsbehörde der zuständigen Behörde bleiben unberührt.
(8) Die zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 kann in dem öffentlichen Dienstleistungsauftrag ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gewähren. Das ausschließliche Recht darf sich nur auf den Schutz der Verkehrsleistungen beziehen, die Gegenstand des öffentlichen Dienstleistungsauftrages sind. Die zuständige Behörde bestimmt hierbei den räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich sowie die Art der Personenverkehrsdienstleistungen, die unter Ausschluss anderer Betreiber zu erbringen sind. Dabei dürfen solche Verkehre, die das Fahrgastpotenzial der geschützten Verkehre nur unerheblich beeinträchtigen, nicht ausgeschlossen werden.
(1) Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.
(2) Öffentlicher Personennahverkehr ist auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der eine der in Absatz 1 genannten Verkehrsarten ersetzt, ergänzt oder verdichtet.
(3) Für die Sicherstellung einer ausreichenden den Grundsätzen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig. Der Aufgabenträger definiert dazu die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Der Nahverkehrsplan hat die Belange der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs bis zum 1. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen. Die in Satz 3 genannte Frist gilt nicht, sofern in dem Nahverkehrsplan Ausnahmen konkret benannt und begründet werden. Im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen. Bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans sind die vorhandenen Unternehmer frühzeitig zu beteiligen; soweit vorhanden sind Behindertenbeauftragte oder Behindertenbeiräte, Verbände der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Fahrgäste und Fahrgastverbände anzuhören. Ihre Interessen sind angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die Länder können weitere Einzelheiten über die Aufstellung und den Inhalt der Nahverkehrspläne regeln.
(3a) Die Genehmigungsbehörde wirkt im Rahmen ihrer Befugnisse nach diesem Gesetz und unter Beachtung des Interesses an einer wirtschaftlichen, den Klimaschutz und die Nachhaltigkeit sowie die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse berücksichtigenden Verkehrsgestaltung an der Erfüllung der dem Aufgabenträger nach Absatz 3 Satz 1 obliegenden Aufgabe mit. Sie hat hierbei einen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 Satz 6 zustande gekommen ist und vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet.
(3b) Für Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und für Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen gilt § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Für Vereinigungen von Unternehmen, die Vereinbarungen, Beschlüsse und Empfehlungen im Sinne von Satz 1 treffen, gilt § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend. Verfügungen der Kartellbehörde, die solche Vereinbarungen, Beschlüsse oder Empfehlungen betreffen, ergehen im Benehmen mit der zuständigen Genehmigungsbehörde.
(4) Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1) und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a sind aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgenommen.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 6. März 2015 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein Personenbeförderungsunternehmen, das seit Jahrzehnten im Zuständigkeitsbereich der Bezirksregierung Münster tätig ist und die Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung im Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu 2. erstrebt.
3Mit Bekanntmachung im Amtsblatt der Bezirksregierung Münster vom 14. Dezember 2012 gab der Beklagte zu 2. als Aufgabenträger des ÖPNV bekannt, dass die Genehmigung nach §§ 13, 42 PBefG für die Buslinien 317 (Telgte - Everswinkel), 390 (Ostbevern, Brock - Telgte), 391 (Telgte - Münster-Handorf, Fliegerhorst), 392 (Telgte-Berdel - Telgte), 393 (Telgte-Raestrup - Telgte) und 394 (Telgte-Vechtrup - Telgte) mit Wirkung zum 8. Januar 2014 für eine Geltungsdauer bis zum 7. Januar 2022 (letzter Ferientag) neu erteilt werden sollten. Er forderte interessierte Verkehrsunternehmen, die bereit seien, diese(n) Linienverkehr(e) eigenwirtschaftlich/ kommerziell, d.h. ohne öffentliche Dienstleistungsaufträge im Sinne des Art. 3 Abs. 1 VO(EG) Nr. 1370/2007 zu betreiben, auf, ab dem 17. Dezember 2012 bis zum 19. Januar 2013 entsprechende Anträge an die Bezirksregierung Münster als zuständige Genehmigungsbehörde zu richten. Nach dem Inhalt der Bekanntmachung sollten die Genehmigungsanträge im Rahmen des Anhörungsverfahrens und in Absprache mit der Genehmigungsbehörde unter Berücksichtigung des Nahverkehrsplans insbesondere anhand der Kriterien Einhaltung bzw. Erfüllungsgrad der Vorgaben des gewünschten Bedienungskonzepts und Umfang und Qualität des Angebots bewertet werden. In der Ausschreibung wurde darauf hingewiesen, dass, sofern bis zum Ablauf der Frist keine eigenwirtschaftlichen/ kommerziellen Anträge gestellt würden, das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrags im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 bzw. Art. 5 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 eingeleitet werde. Verspätet gestellte Anträge würden nicht berücksichtigt.
4Der in der Bekanntmachung in Bezug genommene Nahverkehrsplan verweist u.a. auf den im Mai 2000 als „Münsterland-Tarif“ der Verkehrsgemeinschaft Münsterland (VGM) eingeführten Gemeinschaftstarif für den Bus- und Bahnverkehr im Münsterland. Dieser hat die zuvor getrennten Fahrpreissysteme der Bahn und des Busverkehrs in einen neuen Zonentarif zusammengeführt. Der Münsterland-Tarif ermöglicht den ÖPNV-Kunden in den vier Münsterlandkreisen und der Stadt Münster die Nutzung von Bus- und Bahnangeboten mit einem Ticket. In den benachbarten Tarifgebieten Rhein-Ruhr, Ruhr-Lippe, Niederrhein, Ostwestfalen-Lippe sowie Osnabrück gelten Übergangsregelungen auf Grundlage des Münsterland-Tarifs, die tarifüberschreitende Fahrten mit einem Ticket ermöglichen. Umgekehrt ermöglichen die Tarife der benachbarten Räume eine Tarifierung in das Münsterland (vgl. 2. Nahverkehrsplan Kreis Warendorf, Teilbaustein I, S. 48).
5Mit drei beim Beklagten zu 1. am 18. Januar 2013 eingegangenen Anträgen beantragte die Klägerin die Genehmigung für die in der Vorabbekanntmachung benannten Linien für die Zeit vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024. Die Anträge unterschieden sich wie folgt:
6Nach Maßgabe eines Antrags beabsichtigte die Klägerin die Erbringung der vollen Leistung unter Anwendung des ihrer Auffassung nach unauskömmlichen VGM-Tarifs unter der Bedingung eines Ausgleichs von Mindereinnahmen durch den Erlass einer allgemeinen Vorschrift - im folgenden Antrag zu 1.
7Nach Maßgabe eines weiteren Antrags beabsichtigte die Klägerin die Erbringung der vollen Leistungen aber unter Anwendung ihres den VGM-Tarif übersteigenden Haustarifs - im folgenden Antrag zu 2.
8Mit dem dritten Antrag erklärte die Klägerin sich zur Anwendung des VGM-Tarifs im Gegenzug zu einem reduzierten Leistungsumfang bereit - im folgenden Antrag zu 3.
9Mit einem der Klägerin am 11. April 2013 zugestellten Zwischenbescheid verlängerte die Bezirksregierung Münster die Bearbeitungsfrist für die Anträge gemäß § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG in der seit dem 1. Januar 2013 geltenden Fassung bis zum 4. Juli 2013.
10Den Antrag zu 1. lehnte die Bezirksregierung Münster mit Bescheid vom 17. Mai 2013, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 7. August 2013, ab. Dazu führte sie im Wesentlichen aus, eine allgemeine Vorschrift sei vom Beklagten zu 2. nicht erlassen worden. Dieser beabsichtige den Erlass einer solchen auch nicht. Einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift habe die Klägerin nicht. Schließlich überschreite der Antrag die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
11Mit Bescheid vom 16. Mai 2013, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 6. August 2013, lehnte die Bezirksregierung Münster den Antrag zu 2. ab. Der Antrag entspreche zwar hinsichtlich des Leistungsumfangs den Vorgaben der Vorabbekanntmachung unter Einbeziehung des geltenden Nahverkehrsplans. Dies gelte aber nicht für den deutlich über dem VGM-Gemeinschaftstarif angesiedelten Haustarif. Der Haustarif sei sehr einfach strukturiert; es gebe keine Unterscheidungen zwischen Erwachsenen, Kindern oder Schülern. Ebenso seien keine Rabattierungen für Fahrkarten im Abonnement vorgesehen, da es nur Einzelfahrscheine, Wochen- und Monatskarten gebe. Hierdurch würden sich die Tickets für den Schulträger teilweise um mehr als 100% im Vergleich zum VGM-Tarif verteuern. Schließlich überschreite auch dieser Antrag die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
12Zur Begründung der Ablehnung des Antrags zu 3. durch Bescheid vom 15. Mai 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2013 erklärte die Bezirksregierung Münster, der Antrag entspreche weder dem Nahverkehrsplan des Beklagten zu 2. noch dem von ihm in Abstimmung mit der Stadt Telgte gewünschten und in der Vorabbekanntmachung zugrundegelegten Bedienungskonzept. Mit Ausnahme der Linie T 317 würden für den Schülerverkehr nur eine morgendliche Hin- und eine mittägliche Rückfahrt angeboten, wobei die Linien 392 und 393 zusammengefasst worden seien. Das Angebot beinhalte insbesondere nicht die geforderten Rückfahrten zur 4., 5. und 9. Unterrichtsstunde. Der Antrag überschreite auch die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
13Die Klägerin hat, nachdem ihr die Widerspruchsbescheide am 8. August 2013 zugestellt worden waren, am 9. September 2013 (Montag) Klage erhoben.
14Während des gerichtlichen Verfahrens hat sie sich erfolgreich an einem von dem Beklagten zu 2. durchgeführten EU-weiten Ausschreibungsverfahren für das Linienbündel WAF 5 für Verkehrsleistungen auf den Linien 390, 391, 392, 393, 394 und T317 beteiligt. Der Beklagte zu 2. hat der Klägerin unter dem 9. Dezember 2013 den Zuschlag erteilt. Mit Bescheid vom 12. Mai 2014, zugestellt am 26. Mai 2014, hat die Bezirksregierung Münster der Klägerin für die Dauer vom 8. Januar 2014 bis 17. Januar 2022 die Genehmigungen für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr erteilt. Gegen den Genehmigungsbescheid vom 12. Mai 2014 hat die Klägerin unter dem 19. Juni 2014 Widerspruch erhoben, über den die Bezirksregierung Münster in Absprache mit der Klägerin wegen des anhängigen Klageverfahrens noch nicht entschieden hat.
15Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor: Ihr stehe trotz der ihr am 12. Mai 2014 erteilten Genehmigung ein Rechtsschutzbedürfnis für die Klage zu. Auf Grund des von ihr erhobenen Widerspruchs gegen die Genehmigung vom 12. Mai 2014 könne ihr Antrag auf Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung noch positiv beschieden werden. Die Genehmigung vom 12. Mai 2014 gewähre ihr eine schlechtere Rechtsposition als die von ihr mit der Klage erstrebte. Auf die Erteilung der Genehmigung habe sie wegen des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit einen Anspruch. Die Genehmigungsbehörde und der Aufgabenträger verlangten die Anwendung des unauskömmlichen VGM-Tarifs. Mit diesem Tarif seien die Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich nicht durchführbar. Auf Grund des im Personenbeförderungsgesetz verankerten Vorrangs der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung habe sie einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Hilfsweise sei dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit durch Genehmigung der Anträge zu 2. oder 3. Rechnung zu tragen.
16Die Klägerin hat beantragt,
171. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 17. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/3) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. August 2013 entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 die Genehmigung für die Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs mit Kostenausgleich durch eine allgemeine Vorschrift für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen,
182. den Beklagten zu 2. zu verpflichten, eine allgemeine Vorschrift im Sinne des Artikel 3 Abs. 2 VO (EG) 1370/2007 zu erlassen, mit welcher der Klägerin die Anwendung des VGM-Tarifs als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung auferlegt und ihr der durch die Anwendung des VGM-Tarifs entstehenden Kostennachteil ausgeglichen wird.
193. hilfsweise zu 1. und 2. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 16. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/2) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. August 2013 die Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Linienverkehr entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 unter Anwendung eines Haustarifs für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen,
204. hilfsweise zu 3. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/1) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2013 die Genehmigung für den (reduzierten) eigenwirtschaftlichen Linienverkehr entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T 317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen.
21Die Beklagten haben jeweils beantragt,
22die Klage abzuweisen.
23Sie haben die Auffassung vertreten, die Klage sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses bereits unzulässig. Zwar regele das PBefG unterschiedliche Anforderungen im Hinblick auf den eigen- und gemeinwirtschaftlichen Verkehr im Vorfeld der Genehmigung. Das novellierte Personenbeförderungsgesetz führe aber zu einer einheitlichen Genehmigung. Gegenstand der Genehmigung sei gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3 PBefG die tatsächliche Verkehrsdurchführung (Einrichtung und Betrieb) gemäß Fahrplan (einschließlich Linienweg) mit entsprechenden Betriebs-, Beförderungs- und Tarifpflichten. Die Erbringung der realen Verkehrsleistung für den ÖPNV erfolge unabhängig von der zugrundeliegenden Vollfinanzierung des Verkehrsunternehmens, sofern diese als gesichert angesehen werden könne. Es sei auch rechtsmissbräuchlich, wenn die Klägerin Widerspruch gegen die erteilte Genehmigung vom 12. Mai 2014 erhebe, obwohl ihr antragsgemäß die Genehmigung erteilt worden sei.
24Im Übrigen haben die Beklagten die Auffassung vertreten, die geltend gemachten Ansprüche stünden der Klägerin nicht zu. Sowohl nach nationalem als auch nach europäischem Recht bestehe eine Wahlfreiheit des Aufgabenträgers zwischen den Alternativen „allgemeine Vorschrift“ und „öffentlicher Dienstleistungsauftrag“. Die Anträge zu 2. und 3. entsprächen in mehrfacher Hinsicht nicht dem vom Aufgabenträger unter Berücksichtigung des geltenden Nahverkehrsplans gewünschten Bedienungskonzept. Das vom Aufgabenträger gewählte wettbewerbliche Verfahren gewährleiste der Klägerin kostendeckende Einnahmen.
25Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Klage sei sowohl mit dem Haupt- als auch mit den Hilfsanträgen unzulässig, nachdem der Klägerin am 12. Mai 2014 die Genehmigung für das Linienverkehrsbündel erteilt worden sei. Die erstrebte Genehmigung könne nicht erteilt werden, weil das aus § 13 Abs. 2 PBefG abzuleitende allgemeine Verbot der Doppelbedienung entgegenstehe. Soweit die Klägerin ihr Rechtsschutzbedürfnis damit begründe, dass sie die ihr unter dem 12. Mai 2014 erteilte „gemeinwirtschaftliche Genehmigung“ für minderwertig halte, greife dieser Einwand nicht durch. Die Bezirksregierung Münster sei auch im Falle der positiven Bescheidung eines der klägerischen Anträge nicht verpflichtet, die Genehmigung vom 12. Mai 2014 aufzuheben. Die Klägerin habe selbst die unternehmerische Entscheidung getroffen, sich am europaweiten Vergabeverfahren zu beteiligen.
26Die Klägerin hat rechtzeitig die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung ausgeführt:
27Ihre Klage sei zulässig.
28Es fehle nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Die Verkehrserbringung auf der Basis eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags stellte ein Aliud im Vergleich zu der von ihr begehrten eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung dar. Die "gemeinwirtschaftliche" Genehmigung, welche sie mit Bescheid vom 12. Mai 2014 erhalten habe, gewähre ihr eine erheblich schlechtere Rechtsposition, als die von ihr begehrte eigenwirtschaftliche Genehmigung. Bei der Verkehrserbringung auf der Basis eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags stehe dem Aufgabenträger als Auftraggeber das Bestimmungsrecht der Leistung zu. Über den initiierten Ausschreibungswettbewerb werde die Gegenleistung bestimmt, welche nicht in dem vom Fahrgast zu entrichtenden Tarif bestehe. Dieser werde bei den ausgeschriebenen Bruttoverträgen direkt an den Aufgabenträger durchgeleitet. Die Gegenleistung sei ein "Preis", den der Aufgabenträger für den Verkehr zahle. Das Verkehrsunternehmen agiere nicht als Gewerbetreibender, sondern als Lohnunternehmer und Subunternehmer des Aufgabenträgers.
29Die Beteiligung am Vergabeverfahren sei vorsorglich erfolgt, um die Chance auf die Durchführung des Linienverkehrs zu wahren. Erfolgt sei sie auch unter dem Gesichtspunkt der Schadensminimierung. Sie, die Klägerin, beabsichtige, im Obsiegensfall Amtshaftungsansprüche geltend zu machen. Ihr sei kein widersprüchliches Verhalten vorzuwerfen, da sie infolge der Zuschlagserteilung zur Beantragung der Genehmigung für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr verpflichtet gewesen sei.
30Die Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung sei nicht aufgrund des Verbots der Doppelbedienung nach § 13 Abs. 2 PBefG ausgeschlossen. Der Sinn und Zweck des Doppelbedienungsverbots, eine Konkurrenz zweier oder mehrerer Verkehrsunternehmen auf einer Linie zu verhindern, sei hier nicht tangiert.
31Die Aufhebung der ihr erteilten gemeinwirtschaftlichen Genehmigung sei möglich. Sofern sie mit ihren eigenwirtschaftlichen Anträgen Erfolg habe, sei der Beklagte zu 1. im Wege einer ermessensfehlerfreien Entscheidung zur Aufhebung der Genehmigung vom 12. Mai 2014 verpflichtet.
32Im Übrigen stünde ihr ein Anspruch auf Genehmigung zu.
33Der Antrag zu 1. genüge den Vorgaben aus der Vorabbekanntmachung und den Vorgaben des Nahverkehrsplans. Sofern eine Genehmigungslaufzeit vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 beantragt worden sei, stelle dies keine wesentliche Abweichung von der Vorabbekanntmachung dar. Jedenfalls könne die von ihr beantragte eigenwirtschaftliche Genehmigung aufgrund des Umstandes, dass der Beklagte zu 2. in der Vorabbekanntmachung eine Laufzeit bis zum 7. Januar 2022 angegeben habe, nicht in Gänze versagt werden. Ihr hätte als Minus jedenfalls die beantragte eigenwirtschaftliche Genehmigung für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 7. Januar 2022 erteilt werden müssen.
34Die Bezirksregierung Münster habe den Antrag auch nicht deshalb ablehnen dürfen, weil der Beklagte zu 2. den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 verweigert habe. Auf deren Erlass habe sie einen Anspruch. Eine Beschränkung der unternehmerischen Freiheit, insbesondere auch der Freiheit zur Entgeltbestimmung, sei auch nach europäischem Recht nur möglich, wenn den Verkehrsunternehmen hierfür ein Ausgleich gezahlt werde. Einen solchen Ausgleich gebiete zudem Art. 12 Abs. 1 GG.
35Nach der Novellierung des PBefG sei der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit aufrechterhalten worden. Aus dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit folge, dass die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags subsidiär zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sei. Folglich sei auch das Definitionsrecht des Aufgabenträgers subsidiär zum Definitionsrecht des Verkehrsunternehmens. Der Beklagte zu 2. habe mit seinen Vorgaben seine Eingriffsbefugnisse überschritten. Ihr sei ein Ausgleich zu gewähren, der die Möglichkeit der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sicherstelle. Diese Möglichkeit bestehe, ohne dass die Eigenwirtschaftlichkeit beseitigt werde, denn § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG sehe den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 explizit vor.
36Dem Beklagten zu 2. stehe weder europarechtlich noch nationalrechtlich ein Wahlrecht zu, ob er eine allgemeine Vorschrift erlasse oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag vergebe.
37Sofern das Gericht dem nicht folge, sei dem Antrag zu 2. (volle Leistung, Haustarif) zu entsprechen. Die vom Beklagten zu 2. veranlasste Vorabbekanntmachung sei in der vorliegenden Form ohne Rechtsgrundlage erfolgt. Zum Zeitpunkt der Vorabbekanntmachung im Jahre 2012 hätten keine mit § 13 Abs. 2a S. 2 und § 8a Abs. 2 PBefG vergleichbare Regelung existiert, die die Aufstellung entsprechender Vorgaben durch eine Vorabbekanntmachung vorgesehen hätten. Diese Regelungen seien erst mit der PBefG-Novelle am 1. Januar 2013, also nach der streitgegenständlichen Vorabbekanntmachung, eingeführt worden.
38Die Versagung könne darüber hinaus nicht auf § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG gestützt werden, da die Voraussetzungen dieses Versagungsgrundes nicht gegeben seien. Weiche der Antrag von den Vorgaben in der Vorabbekanntmachung ab, sei die Genehmigung nach § 13 Abs. 2a PBefG zu erteilen, wenn der Aufgabenträger sein Einvernehmen hinsichtlich der Abweichung erteile. Selbst wenn das Schweigen des Beklagten zu 2. nicht als Erteilung des Einvernehmens bewertet werden könne, habe die Nichterteilung des Einvernehmens durch den Beklagten zu 2. nicht die zwingende Folge, dass der Antrag abzulehnen gewesen sei. Vielmehr sei dann zu ermitteln, ob die Anforderungen, von denen mit dem eigenwirtschaftlichen Antrag abgewichen werde, wesentlich seien, also Kernanforderungen des Verkehrs darstellten. Das sei hier nicht der Fall.
39Entgegen der Auffassung der Beklagten sei die Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung auch nicht nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG zu versagen. Der Beklagte zu 1. habe bei der Bescheidung des Antrags selbst zu beurteilen, welche öffentlichen Verkehrsinteressen bestünden. Er habe gleichzeitig die schutzwürdigen Interessen der Klägerin auf Erteilung der begehrten Genehmigung unter Beachtung des ihr zukommenden Definitionsrechts zu beachten und diese Interessen gerecht gegeneinander abzuwägen. Dies sei jedoch nur dann möglich, wenn er der Klägerin das Delta zwischen dem unauskömmlichen und einem auskömmlichen Tarif über eine allgemeine Vorschrift ausgleiche. Werde dieser Ausgleich verweigert, könne der Antrag der Klägerin, der eine Anwendung eines auskömmlichen Haustarifs für die Erbringung des geforderten Leistungsumfangs vorsehe, nicht mit angeblich entgegenstehenden öffentlichen Verkehrsinteressen versagt werden.
40Im Übrigen seien die Vorgaben des Beklagten zu 2. in seinem Nahverkehrsplan für die Genehmigungsentscheidung des Beklagten zu 1. unbeachtlich. Bei einem Nahverkehrsplan handele es sich um eine Rahmenplanung, so dass Detailregelungen gänzlich unzulässig seien. Selbst wenn die Tarifvorgabe im Nahverkehrsplan zulässig sei, wäre die Vorgabe für die Bezirksregierung Münster nicht bindend, da ihr nach § 13 Abs. 2a S. 1 PBefG Ermessen eingeräumt sei.
41Anzumerken sei in diesem Zusammenhang, dass die Klägerin als einziges Verkehrsunternehmen eigenwirtschaftliche Anträge gestellt habe. Es habe daher keine Konkurrentensituation vorgelegen, bei der die Bezirksregierung Münster eine Wertung habe vornehmen müssen, welcher Antrag die bessere Verkehrsbedienung biete. Ermessen sei nicht ausgeübt worden. Das dem Beklagten zu 1. eingeräumte Ermessen sei zu ihren Gunsten auf Null reduziert. Es seien derartig hohe Anforderungen für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung ausgewiesen, dass ihr und den übrigen Verkehrsunternehmen keine Möglichkeit der auskömmlichen unternehmerischen Initiative verbleibe.
42Auch hinsichtlich des hilfsweise gestellten dritten eigenwirtschaftlichen Antrags seien die Vorgaben des Beklagten zu 2. für die Entscheidung der Bezirksregierung aus den obigen Erwägungen unerheblich.
43Die Klägerin beantragt,
44das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 6. März 2015 aufzuheben und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
45Die Beklagten beantragen jeweils,
46die Berufung zurückzuweisen.
47Der Beklagte zu 1. trägt unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vortrags vor, die Klage sei unzulässig. Die Klägerin begehre etwas, das sie schon erhalten habe. Fehl gehe die Auffassung, sie habe eine Rechtspflicht zur Rücknahme der am 12. Mai 2014 erteilten Genehmigung im Falle des Erfolgs der Klage. Das novellierte PBefG treffe auf der Genehmigungsseite keine Unterscheidung mehr zwischen „eigenwirtschaftlicher" und „gemeinwirtschaftlicher" Genehmigung. Infolge dessen sei keine „gemeinwirtschaftliche" Genehmigung aufzuheben. Der Klägerin wäre im Falle der Erfolgs der Klage vielmehr genau die Genehmigung zu erteilen, über die sie bereits verfüge.
48Der Aufgabenträger sei nicht nur befugt, sondern auf Grund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus Gründen der rechtssicheren Durchführung eines späteren Vergabeverfahrens bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung am 1. Januar 2013 sogar verpflichtet gewesen, eine sog. Vorabbekanntmachung zu tätigen. Für diese hätten die Vorgaben des § 8a Abs. 2 PBefG noch nicht gegolten. Die Vorabbekanntmachung habe (noch) nicht (zugleich) der EU-weiten Veröffentlichung eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens von gemeinwirtschaftlichen Verkehrsdienstleistungen durch den Aufgabenträger i.S.v. Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 gedient. Zweck sei lediglich eine zeitlich vorausgehende Abfrage der Bereitschaft von Verkehrsunternehmen, eine definierte (Mindest-)Verkehrsdienstleistung eigenwirtschaftlich zu erbringen.
49Fehl gehe die Rechtsauffassung der Klägerin, der Beklagte zu 2. als zuständiger Aufgabenträger habe in das dem Verkehrsunternehmen zukommende Definitionsrecht auf Leistungs- und Gegenleistungsseite zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung durch seine Vorabbekanntmachung in unzulässiger Weise eingegriffen, weil er die Anwendung des VGM-Verbundtarifs vorgeschrieben habe ohne die finanziellen Nachteile durch eine allgemeine Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 (VO) EG Nr. 1370/2007 auszugleichen. Die Einschätzung beruhe auf einer Fehlinterpretation des Art. 3 Abs. 2 (VO) EG Nr.1370/2007 sowie auf dem sog. „Ferlemann-Papier". Das Tarifgestaltungsrecht der Klägerin könne nur unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen an einer ausreichenden Bedienung, d.h. im Rahmen der rechtlichen Vorgaben der §§ 2 Abs. 3, 5 Abs. 3 und 8 Abs. 3 ÖPNVG NRW, § 8 Abs. 3 PBefG sowie des geltenden Nahverkehrsplans für den Kreis Warendorf zum Tragen kommen. Der Nahverkehrsplan sehe aber den VGM-Tarif als allgemeinverbindlichen und von allen Verkehrsunternehmen anzuerkennenden Höchsttarif vor. Die Klägerin als Mitglied der VGM-Tarifgemeinschaft habe sich selbst der Anwendung des Verbundtarifs unterworfen. Soweit die Klägerin meine, Tarifvorgaben im Nahverkehrsplan seien unzulässig, ergebe sich Gegenteiliges aus § 8 Abs. 3 Satz 4 ÖPNVG NRW. Die von der Klägerin immer wieder eingeforderte angemessene Gegenleistung für den vom Beklagten zu 2. geforderten Leistungsumfang im Linienbündel Warendorf 5 werde im Übrigen durch den öffentlichen Dienstleistungsauftrag gewährleistet.
50Der Beklagte zu 2. schließt sich den Ausführungen des Beklagten zu 1. an und macht unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vortrags ebenfalls geltend, die Klage sei unzulässig. Die Ausführungen der Klägerin zum Parallelbedienungsverbot griffen nicht durch. Der Gesetzgeber habe, da es sich bei den Genehmigungen um besondere Rechte handele, geregelt, dass unabhängig vom Inhaber der Genehmigung wegen des bestehenden Drittschutzes ein weiterer Verkehr nicht zugelassen werde. Demgemäß komme es nur darauf an, dass ein Recht bestehe; ob eine Personenidentität gegeben sei, sei irrelevant. Die Klage sei auch unbegründet. Weder aus europäischem noch aus dem nationalen Recht folge ein Anspruch der Klägerin auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Aus § 12 PBefG, wonach zum Antrag v.a. die Beförderungsentgelte und der Fahrplan gehörten, folge, dass im Falle der Klägerin eine wesentliche Abweichung im Sinne des § 13 Abs. 2a PBefG vorliege, mit der Folge, dass eine Genehmigung nicht zu erteilen sei.
51Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.
52Entscheidungsgründe:
53Die zulässige Berufung ist insgesamt unbegründet.
54A. Bedenken gegen die Zulässigkeit der subjektiven und objektiven Klagehäufung bestehen nicht.
55B. Die gegen den Beklagten zu 1. gerichtete Klage ist zulässig (I.). Sie ist aber sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit den Hilfsanträgen unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge zu (II.).
56I. Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig.
571. Die Klägerin hat das nach § 55 Abs. 1 PBefG stets erforderliche Widerspruchsverfahren durchgeführt. Nach dieser Regelung bedarf es eines Vorverfahrens auch dann, wenn ein Verwaltungsakt angefochten wird, den eine oberste Landesverkehrsbehörde oder das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur erlassen hat. § 55 Satz 1 PBefG stellt insoweit nicht nur eine Sondervorschrift in Bezug auf die obersten Behörden im Sinne des § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO dar, sondern setzt - wie aus dem Wort „auch“ folgt - die Durchführung eines Vorverfahrens im Bereich des Personenbeförderungsgesetzes stets voraus. Die Regelung stellt damit eine abweichende Regelung im Sinne von § 110 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 JustizG NRW dar, die von der weit reichenden Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Nordrhein-Westfalen (§ 110 Abs. 1 JustizG NRW) unberührt bleibt.
58Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 28. November 2012 - 6 L 1873/12 -, juris, Rn. 32; vgl. ferner BayVGH, Urteil vom 9. Februar 2012 - 11 B 10.2791 -, juris, Rn. 49, sowie Beschluss vom 22. Dezember 2009 - 11 CS 09.2081 -, = juris, Rn. 25 bis 34 m.w.N.
592. Für die Durchführung des Klageverfahrens besteht ein Rechtsschutzbedürfnis.
60a) Hieran fehlt es nicht deshalb, weil die Bezirksregierung Münster der Klägerin mit Bescheid vom 12. Mai 2014 bereits eine Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb des Linienbündels WAF 5 für die Dauer vom 8. Januar 2014 bis zum 7. Januar 2022 erteilt hat. Mit dieser Genehmigung ist dem Begehren der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung, mit der ihr der eigenwirtschaftliche Betrieb des Linienbündels erlaubt wird, nicht entsprochen worden. Die von der Klägerin in diesem Klageverfahren erstrebte Genehmigung unterscheidet sich zwar wegen § 9 PBefG dem Umfang nach nicht von der ihr bereits erteilten Genehmigung. Die damit verfolgte Zielrichtung ist jedoch wegen des divergierenden materiellen Anliegens eine völlig andere. Im Falle des Erfolgs der Klage würde sich diese deshalb für die Klägerin nicht als nutzlos erweisen:
61Zwar ist mit dem Inkrafttreten des novellierten Personenbeförderungsgesetzes (Art. 1 des Gesetzes zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember 2012, BGBl. I 2598) mit Wirkung zum 1. Januar 2013 § 13a PBefG 2006, der die Voraussetzungen der Genehmigung bei gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen regelte, entfallen. § 13 PBefG gilt nunmehr ohne Einschränkungen sowohl für die Genehmigung eigenwirtschaftlicher als auch nicht eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen. Gleichwohl differenziert das neue Personenbeförderungsgesetz weiterhin zwischen der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung und der Verkehrserbringung auf der Grundlage eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags („gemeinwirtschaftliche" Verkehrserbringung). Dass in materieller Hinsicht ein wesentlicher Unterscheid zwischen der „eigenwirtschaftlichen“ und der „gemeinwirtschaftlichen" Genehmigung besteht, verdeutlicht der in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerte Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit. Niederschlag findet die Differenzierung zudem in formeller Hinsicht im Genehmigungsverfahren. So ist § 12 Abs. 1 Nr. 1 PBefG um den Buchstaben e) ergänzt worden, wonach bei Beantragung einer "gemeinwirtschaftlichen" Genehmigung der Nachweis über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag im Sinne des Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 370/2007 dem Genehmigungsantrag beigefügt werden muss und im Falle eines beabsichtigten eigenwirtschaftlichen Verkehrs die Fristen des § 12 Abs. 6 PBefG, auf welchen § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG verweist, zu beachten sind. Unter den Voraussetzungen des § 16 Abs. 3 PBefG können Sonderregelungen hinsichtlich der Geltungsdauer der Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Verkehr greifen. Zudem beansprucht das einem vorhandenen Unternehmer nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 c) PBefG eingeräumte Ausgestaltungsrecht nur bei eigenwirtschaftlichen Verkehren Geltung, da der beauftragte Unternehmer auf Grundlage der Vorgaben eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags nicht über derartige Spielräume verfügen wird. Schließlich räumt § 40 Abs. 3 S. 1 PBefG der Genehmigungsbehörde die Befugnis ein, im Falle eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs Änderungen des Fahrplans zu verlangen, wenn die maßgebenden Umstände sich wesentlich geändert haben.
62b) Das Begehren der Klägerin ist nicht deshalb auf eine offensichtlich unmögliche Leistung gerichtet, weil sie bereits über eine Genehmigung verfügt. Die ihr am 12. Mai 2014 erteilte Genehmigung ist nicht bestandskräftig. Sie kann, sollte sie sich als rechtswidrig erweisen, ohne Rücksicht auf Rechte anderer Verkehrsunternehmen aufgehoben werden.
63c) Das Rechtsschutzbedürfnis steht auch nicht wegen eines widersprüchlichen Verhaltens der Klägerin in Frage. Auf die Beantragung der Genehmigung für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr konnte sie in zumutbarer Weise nicht verzichten, weil sie sich ansonsten der Gefahr ausgesetzt hätte, dass sie im Falle des Scheiterns ihrer Klage endgültig von der Verkehrserbringung ausgeschlossen gewesen wäre.
643. Da die Klägerin sich als Verkehrsunternehmen, das Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich anbieten will, auf den in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit berufen kann, ist sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.
654. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage im Übrigen bestehen nicht.
66II. Die Verpflichtungsklage ist aber unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 18. Januar 2013 zu. Die Bescheide des Beklagten zu 1. vom 15., 16. und 17. Mai 2013 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 5., 6. und 7. August 2013 sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
67Die Klägerin hat nach Maßgabe der § 13 PBefG i. V. m. § 2 Abs. 1 Nr. 3, § 8 Abs. 4 PBefG keinen Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 18. Januar 2013, weil ihren Begehren zwingende Versagungsgründe entgegenstehen.
681. Zwar greift hinsichtlich sämtlicher Anträge nicht bereits der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 3 b) PBefG (Doppelbedienungsverbot). Danach ist die Genehmigung für den Linienverkehr zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere, der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen. Sinn und Zweck des Doppelbedienungsverbots ist es, eine Konkurrenz zweier oder mehrerer Verkehrsunternehmen auf einer Linie zu verhindern, um eine wirtschaftliche Verkehrserbringung zum Wohle der Verkehrsnutzer und zur Sicherstellung der Planungssicherheit für die Verkehrsunternehmen zu gewährleisten. Insbesondere soll ein ruinöser Wettbewerb zwischen zwei Verkehrsunternehmen um denselben Verkehr verhindert werden.
69Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 - 3 C 14.09 -, juris, Rn. 27.
70Dieses Verbot ist hier nicht tangiert, weil in tatsächlicher Hinsicht keine Doppelbedienung in Rede steht. Die Linien sollen ausschließlich von Klägerin bedient werden. Nur die rechtliche Bewertung des Verkehrs soll sich ändern.
712. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs unter Anwendung des VGM-Tarifs mit Kostenausgleich durch eine allgemeine Vorschrift (Antrag zu 1.) ist aber zwingend zu versagen, weil öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG entgegenstehen.
72Öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG können, wie sich aus dem Wort „insbesondere“ ergibt, auch in anderen als den unter a) bis c) im Einzelnen benannten Fällen beeinträchtigt sein. Eine Beeinträchtigung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
73Urteil vom 24. Oktober 2013 - 3 C 26.12 -, zu § 13 PBefG a.F., juris, Rn. 22; vgl. auch Bay. VGH, Beschluss vom 8. März 2016 -11 ZB 15.1901 -, juris, Rn. 22,
74auch dann anzunehmen, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Bewerber um eine eigenwirtschaftliche Linienverkehrsgenehmigung die betreffende Linie wegen fehlender Kostendeckung nicht dauerhaft - also nicht während der gesamten Laufzeit der Genehmigung - in dem der Genehmigung zugrunde liegenden Umfang betreiben kann, obwohl ein entsprechendes Verkehrsbedürfnis besteht.
75Das ist hier der Fall.
76a) Ein Bedürfnis, den Verkehr den Vorgaben des Bedienungskonzepts und des Nahverkehrsplans entsprechend zu erbringen, besteht.
77Gemäß § 3 Abs. 2 ÖPNVG NRW obliegt dem Aufgabenträger und nicht dem Verkehrsunternehmen, das Recht zur Definition angemessener Verkehrsleistungen. Insoweit stellt der Nahverkehrsplan das Instrument des Aufgabenträgers des ÖPNV dar, mit welchem er den Anforderungen des § 8 Abs. 3 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 ÖPNVG NRW entsprechend die Anforderungen an den gewünschten Verkehr definiert.
78Der Beklagte zu 2. hat dementsprechend unter Beteiligung der Verkehrsunternehmen (§ 9 Abs. 2 ÖPNVG NRW) die Vorgaben des Landesgesetzgebers aus § 2 Abs. 3 S. 2 ÖPNVG NRW zur Gewährleistung einer angemessene Bedienung der Bevölkerung durch den ÖPNV umgesetzt. Angemessen ist danach eine Verkehrsbedienung, die den Bedürfnissen der Fahrgäste nach hoher Pünktlichkeit und Anschlusssicherheit, fahrgastfreundlich ausgestalteten, sicheren und sauberen Fahrzeugen sowie Stationen und Haltestellen, bequemem Zugang zu allen für den Fahrgast bedeutsamen Informationen, fahrgastfreundlichem Service und einer geeigneten Verknüpfung von Angeboten des ÖPNV mit dem motorisierten und nicht motorisierten Individualverkehr Rechnung trägt. Wie aus § 5 Abs. 3 ÖPNVG NRW folgt, ist zudem das Hinwirken auf eine integrierte Verkehrsgestaltung im ÖPNV ein legitimes Anliegen des Aufgabenträgers. Hierzu sieht das Gesetz etwa die Bildung einheitlicher Gemeinschaftstarife, kooperationsraumübergreifende Tarife mit dem Ziel eines landesweiten Tarifs, koordinierte Verkehrsangebote im ÖPNV sowie einheitliche Beförderungsbedingungen vor.
79Ausgehend hiervon besteht kein Anlass zur Annahme, das vom Beklagten zu 2. entwickelte Bedienkonzept und der Nahverkehrsplan entsprächen nicht dem Verkehrsbedürfnis. Einen „überzogenen Luxusverkehr“ vermag der Senat nicht zu erkennen. Für eine solche Annahme bietet auch das Vorbringen der Klägerin keine konkreten Anhaltspunkte.
80b) Die Klägerin kann die dem Bedienkonzept und dem Nahverkehrsplan entsprechenden Leistungen dauerhaft eigenwirtschaftlich nicht erbringen. Eigenwirtschaftlich sind nach § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG in der seit dem 1. Januar 2013 gültigen Fassung Verkehrsleistungen, wenn deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Art. 3 Abs. 2 und 3 VO (EG) Nr. 1370/2007 und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Art. 3 Abs. 1 VO (EG) 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden.
81Eine allgemeine Vorschrift hat der Beklagte zu 2. nicht erlassen. Dies hat, wie die Klägerin selbst erklärt hat, zur Folge, dass sie nicht in der Lage ist, die geforderten Verkehrsleistungen dauerhaft kostendeckend zu erbringen.
82c) Offen bleiben kann, ob der Beklagte zu 1. das Bestehen von Zahlungsansprüchen des Verkehrsunternehmens gegen Dritte zum Zwecke des Defizitausgleichs prüfen müsste,
83vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2013, a.a.O., Rn. 32,
84da feststeht, dass der Klägerin solche Ansprüche nicht zustehen. Insbesondere kann sie nicht zum Zwecke des Defizitausgleichs den Erlass einer allgemeinen Vorschrift beanspruchen.
85Vgl. VG Stade, Urteil vom 30. Juni 2016 - 1 A 1432/14 -, juris, Rn. 59 ff.; VG Augsburg, Urteil vom 24. März 2015 - Au 3 K 15.79 -, juris, Rn.110 ff.
86aa) Allgemeine Vorschriften dienen dazu, Verkehrsleistungen auf einem Niveau sicherzustellen, die das normale Marktgeschehen sonst nicht leisten würde.
87Vgl. Grischkat/Karl/Berschin/Schaaffkamp, Allgemeine Vorschriften gemäß Art. 3 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1370/2007, Verkehr und Technik, 2010, 466 (467).
88Die allgemeine Vorschrift ist nach Art. 2 lit l VO (EG) Nr. 1370/2007 eine Maßnahme, die diskriminierungsfrei für alle öffentlichen Personenverkehrsdienste derselben Art in einem bestimmten geografischen Gebiet gilt, das im Zuständigkeitsbereich einer zuständigen Behörde liegt. Gegenstand allgemeiner Vorschriften können nach Art. 3 Abs. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen sein. Im Sinne der Verordnung bezeichnet der Ausdruck „gemeinwirtschaftliche Verpflichtung“ eine von der zuständigen Behörde festgelegte oder bestimmte Anforderung im Hinblick auf die Sicherstellung von im allgemeinen Interesse liegenden öffentlichen Personenverkehrsdiensten, die der Betreiber unter Berücksichtigung seines eigenen wirtschaftlichen Interesses nicht oder nicht im gleichen Umfang oder nicht zu den gleichen Bedingungen ohne Gegenleistung übernommen hätte (Art. 2 lit. e VO (EG) 1370/2007).
89bb) Für den von der Klägerin begehrten Erlass einer allgemeinen Vorschrift im laufenden Genehmigungsverfahren besteht danach kein Raum. Die allgemeine Vorschrift muss, damit eine diskriminierungsfreie Anwendung sichergestellt und der zu erwartende Ausgleich für die Unternehmen kalkulierbar ist, sämtlichen Verkehrsunternehmen in ihrem Geltungsbereich bereits vor Ablauf der Frist zur Abgabe eines Angebots zugänglich sein.
90cc) Auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift hat ein Verkehrsunternehmen auch keinen Anspruch.
91Nach Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1370/2007 gilt der Grundsatz, dass dann, wenn eine zuständige Behörde dem ausgewählten Betreiber ausschließliche Rechte und/oder Ausgleichsleistungen gleich welcher Art für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen gewährt, dies im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags erfolgt. Nach Abs. 2 der Vorschrift können abweichend von Absatz 1 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen auch Gegenstand allgemeiner Vorschriften sein. Überdies gilt nach Art. 3 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007, dass unbeschadet der Artikel 73, 86, 87 und 88 des Vertrags die Mitgliedstaaten allgemeine Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienen, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung ausnehmen können. Eine Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörde zum (vorrangigen) Erlass einer allgemeinen Vorschrift zum Ausgleich für die Verpflichtung zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen sehen diese Regelung nicht vor.
92Eine solche Verpflichtung besteht auch nach dem nationalen Recht nicht.
93Nach § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG gilt die VO (EG) Nr. 1370/2007, soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Abs. 2 S. 4 PBefG oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG möglich ist. Nach Satz 2 des § 8a Abs. 1 PBefG kann die zuständige Behörde im Sinne der VO (EG) Nr. 1370/2007 zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 und 3 VO (EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Artikels 3 Absatz 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Damit räumt sie dem Aufgabenträger ein Wahlrecht ein, ob er eine allgemeine Vorschrift erlässt oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag vergibt. Die Regelung verdeutlicht mit dem Wort „soweit“, ebenso wie der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG (danach ist die Genehmigung zu versagen ist, wenn der Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt) zugleich, dass der nach § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG bestehende Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit grundsätzlich nur zum Tragen kommen kann, wenn das vom nach § 3 ÖPNVG NRW zuständigen Aufgabenträger festgelegte Verkehrskonzept eigenwirtschaftlich realisierbar ist.
94Vgl. Knauff, Der Vorrang eigenwirtschaftlicher Verkehre im ÖPNVG auf Grundlage des novellierten Personenbeförderungsgesetzes, GewArch2013, 283, Anm. 1., 2b).
95Der Grundsatz wird zwar durch §§ 13 Abs. 2a S. 3 ff. PBefG relativiert. So ist nach § 13 Abs. 2a S. 3 PBefG die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Nach S. 5 der Regelungen gelten als wesentlich Abweichungen für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Anders als die Klägerin meint, folgt aus dieser Regelung aber kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift zur Sicherstellung des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit. Sie verdeutlicht allenfalls, dass die Anwendung verbundener Beförderungshöchsttarife nicht ohne Ausgleichspflicht verlangt werden kann. Sie bestimmt insoweit aber keinen Vorrang hinsichtlich der in Betracht kommenden Handlungsformen.
96Für ein Wahlrecht streitet auch die Gesetzesbegründung zu § 13 Abs. 2a PBefG. So wird in der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Deutschen Bundestages (BT-Drucksache 17/10857, S. 20) ausgeführt: „Hinsichtlich der Anwendung verbundener Beförderungstarife und -bedingungen wird vorausgesetzt, dass die zuständige Behörde Ausgleichszahlungen in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag oder auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorsieht. Diese Regelung ersetzt die bisherige Regelung von § 39 Absatz 2 Satz 2 PBefG, einen Ausgleich für die Versagung eines an sich genehmigungsfähigen Tarifs zu gewähren, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Verkehrsinteresses oder des Gemeinwohls geboten war."
97Vgl. auch BT-Drs. 17/8233, S. 23.
98Nach Maßgabe des Landesrechts - hier § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW - ist der Erlass einer allgemeinen Vorschrift nur für die Ausbildungsverkehr-Pauschale, nicht aber für Fälle der hier in Rede stehenden Art, vorgesehen.
99Die Weigerung des Beklagten zu 2., eine allgemeine Vorschrift zu erlassen, führt nicht zu einem Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG. Die Klägerin erhält jedenfalls auf Grund ihres öffentlichen Dienstleistungsauftrags vom Beklagten zu 2. eine Gegenleistung für ihre Verkehrserbringung. Von einem enteignungsgleichen Eingriff kann deshalb keine Rede sein. Auch an einem unzulässigen Eingriff in die unternehmerische Freiheit der Verkehrsunternehmen fehlt es, wenn der Aufgabenträger in Fällen, in denen eine angemessene Verkehrsbedienung eigenwirtschaftlich nicht sichergestellt werden kann, auf einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag zurückgreift. Art. 12 Abs. 1 GG verpflichtet den Aufgabenträger in einem solchen Fall nicht zum Erlass allgemeiner Vorschriften.
1003. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs nach Maßgabe des Haustarifs (Antrag zu 2.) ist nach § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG zwingend zu versagen.
101Nach dieser Regelung ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Nach § 12 Abs. 6 PBefG ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen, wenn die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Abs. 2 bis 4 VO (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen plant. Gemäß § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht (Satz 3). Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit (Satz 4). Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll (Satz 5).
102a) Der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG findet Anwendung. Dem steht nicht entgegen, dass die Regelung erst zum 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist und die Vorabbekanntmachung bereits am 14. Dezember 2012 erfolgte.
103Eine Übergangsregelung für diesen Fall enthält das PBefG nicht. Der Wortlaut schließt eine Anwendung nicht aus, auch wenn sich § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG primär auf Vorabbekanntmachungen im Sinne des ebenfalls am 1. Januar 2013 in Kraft getretenen § 8a Abs. 2 S. 2 PBefG bezieht. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift ist die Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG gleichfalls nicht ausgeschlossen. Die Regelung bezweckt, dass die in einer Vorabbekanntmachung genannten Anforderungen, die mit einem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbunden sein und so für einen gemeinwirtschaftlichen Verkehr gelten sollen, grundsätzlich verbindliche Wirkung für die Genehmigung eines beantragten eigenwirtschaftlichen Verkehrs haben. Die konkreten und öffentlich bekannt gemachten Standards sind nach § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG Messlatte für eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge, die innerhalb des Zeitfensters, das § 12 Abs. 6 PBefG eröffnet, eingehen. Der Vorrang des eigenwirtschaftlichen Verkehrs greift somit, wenn bei der Genehmigungsbehörde genehmigungsfähige Anträge eingereicht werden, die dem bisherigen Verkehrsangebot mindestens entsprechen und das vom Aufgabenträger bekanntgemachte Niveau der ausreichenden Verkehrsbedienung im Wesentlichen erreichen.
104Durch diesen Regelungsansatz, der die Prüfung gemein- und eigenwirtschaftlicher Anträge sowohl im Verfahrensablauf als auch hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs miteinander verknüpft, ist sichergestellt, dass der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit nicht zu Lasten der Fahrgäste zum Tragen kommen kann, indem im öffentlichen Verkehrsinteresse eigenwirtschaftliche Anträge selbst dann genehmigt werden können, wenn sie in wesentlicher Hinsicht unter dem Niveau bleiben, das der Aufgabenträger bestellen will und zu finanzieren bereit ist. Im Gegenzug besteht für die Verkehrsunternehmen durch die Anforderungen an die Bekanntmachung Transparenz hinsichtlich des Beurteilungsmaßstabs im Genehmigungsverfahren und durch § 12 Abs. 6 S. 3 PBefG die Sicherheit, dass die Privilegierung eines vom Aufgabenträger bestellten Verkehrs erlischt, wenn dieser das zuvor von ihm selbst bekanntgemachte Niveau unterschreitet. Sollte der Aufgabenträger die mit der Vorabbekanntmachung gesetzten Anforderung im Rahmen der Vergabe des öffentlichen Dienstleistungsauftrags nicht umsetzen, so hat dies zur Folge, dass sein Einvernehmen im Sinne von § 12 Abs. 6 S. 2 PBefG zur Zulassung verspäteter (eigenwirtschaftlicher) Anträge als erteilt gilt.
105Vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 26f, 33; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht 4. Aufl.,§ 13 Rn. 15a, b.
106Diese Zwecksetzung greift auch hier. Der Beklagte zu 2. hat auf Nachfrage des Senats in der mündlichen Verhandlung erklärt, er habe sich an die in der Bekanntmachung benannten Vorgaben binden und diese zur Grundlage des von ihm vergebenen öffentlichen Dienstleistungsauftrags machen wollen. Hiervon ist offensichtlich auch der Beklagte zu 1. ausgegangen, der in der mündlichen Verhandlung erklärt hatte, auch wenn in seinen Bescheiden keine Vorschrift benannt worden seien, habe er die Ablehnungen auf alle in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen, so auch auf § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG stützen wollen.
107Das aus den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit abzuleitende verfassungsrechtliche Verbot einer Rückwirkung von Rechtsfolgen ("echte Rückwirkung") steht der Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG nicht entgegen. Eine unzulässige echte Rückwirkung liegt hier nicht vor. Die Regelung greift nicht nachträglich ändernd in einen abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Sachverhalt ein.
108Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2013 -1 C 1.13 -, juris, Rn. 15.
109Eine unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und die betroffenen Rechtsbeziehungen dabei nachteiliger bewertet als das zuvor geltende Recht. Grundsätzlich ist eine derartige unechte Rückwirkung aber zulässig, weil die Gewährung vollständigen Schutzes gegen die Veränderung der bestehenden Rechtslage den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen würde. Aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip können sich allerdings Grenzen der Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung ergeben. Diese sind jedoch erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks ungeeignet oder nicht erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen. Die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, genießt keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz.
110Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2013, a.a.O., Rn. 16.
111Nach diesen Maßgaben fehlt es an einer unzulässigen unechten Rückwirkung. Der Kläger hatte vor dem Inkrafttreten des § 13 Abs. 2a S.2 PBefG noch nicht einmal einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung gestellt.
112b) Die Versagungsvoraussetzungen liegen vor.
113aa) Es fehlt nicht an einer ordnungsgemäßen Vorabbekanntmachung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
114vgl. Urteil vom 29. Oktober 2009 - 3 C 1.09 -, juris, Rn. 20 ff.,
115bedurfte es, wenn der Aufgabenträger eine von ihm für erforderlich gehaltene Verkehrsbedienung durch gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen sicherstellen wollte, zur Sicherung des Vorrangs eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen einer gesicherten Prognose, dass eine eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung nicht möglich ist. Dazu war es erforderlich, dass der Aufgabenträger vor der Einleitung des Ausschreibungswettbewerbs auf das Auslaufen einer bestehenden Linienverkehrsgenehmigung oder eine beabsichtigte Neueinrichtung einer Linie hinwies und dazu aufforderte, innerhalb einer von ihm in Abstimmung mit der Genehmigungsbehörde festzulegenden Frist einen Antrag auf eigenwirtschaftliche Genehmigung zu stellen. Dies musste, um sowohl für die in Betracht kommenden Verkehrsunternehmen als auch für den Aufgabenträger und die Genehmigungsbehörde die erforderliche Rechtssicherheit herzustellen, mit dem klaren Hinweis verbunden sein, dass nach einem fruchtlosen Ablauf der Frist das Bestellverfahren nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 eingeleitet werde und dass erst später gestellte eigenwirtschaftliche Anträge die Initiative des Aufgabenträgers nicht mehr zu hindern vermochten. Die rechtliche Grundlage für eine solche Verfahrensgestaltung lag - so das Bundesverwaltungsgericht - in § 8 Abs. 4 S. 3 PBefG a.F. Wenn dort die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und damit die Einrichtung eines gemeinwirtschaftlichen Verkehrs an die Voraussetzung geknüpft werde, dass eine ausreichende Verkehrsbedienung durch eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen nicht möglich sei, setze dies notwendigerweise eine dem materiellen Recht folgende Verfahrensstufung und damit auch die Berechtigung voraus, Ausschlussfristen für das Angebot solcher vorrangiger Verkehrsleistungen zu setzen.
116Die Vorabbekanntmachung des Beklagten zu 2. genügt diesen Anforderungen. In ihr wird darauf hingewiesen, dass die Genehmigung für die streitgegenständlichen Buslinien neu erteilt werden soll. Ferner wird mitgeteilt, dass das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrags im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 bzw. Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 nach Ablauf der Ausschlussfrist am 19. Januar 2013 eingeleitet wird, wenn bis zu diesem Zeitpunkt keine eigenwirtschaftlichen/ kommerziellen Anträge gestellt würden. Die Verkehrsunternehmen wurden zudem darauf hingewiesen, dass die Genehmigungsanträge unter Berücksichtigung des Nahverkehrsplans insbesondere anhand der Kriterien Einhaltung bzw. Erfüllungsgrad der Vorgaben des gewünschten Bedienungskonzepts und Umfang und Qualität des Angebots bewertet würden.
117Ob die Vorabbekanntmachung im Übrigen den Vorgaben des § 8a Abs. 2 S. 2 PBefG genügt, ist unerheblich, da kein öffentlicher Dienstleistungsauftrag ausgeschrieben war. Dementsprechend bedurfte es auch nicht einer Veröffentlichung im Amtsblatt EU nach Maßgabe des Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007.
118bb) Der innerhalb der Ausschlussfrist bei der Genehmigungsbehörde eingegangene Antrag der Klägerin entsprach hinsichtlich des Tarifs nicht den Vorgaben der Vorabbekanntmachung. Das Einverständnis zur beantragten Abweichung vom Beförderungstarif, der nicht dem bisherigen Verkehrsangebot entsprach, hat der Beklagte zu 2. nicht erteilt. Die Abweichung ist zudem wesentlich nach § 13a Abs. 2a S. 5 PBefG.
119c) Liegen die Versagungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG vor, kann offen bleiben, ob die Genehmigung wegen der Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen auch auf § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG gestützt werden konnte und auf welche nicht bereits von § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG erfassten Verkehrsinteressen sich die Beklagte berufen könnte. Für das Vorliegen des zwingenden Versagungsgrundes genügt es jedenfalls nicht, dass der beantragte Verkehr mit dem Nahverkehrsplan nicht im Einklang steht. In einem solchen Fall käme nach § 13 Abs. 2a S. 1 PBefG nur die Ablehnung eines Genehmigungsantrags im Rahmen einer Ermessensentscheidung in Betracht. Dass der Beklagte zu 1. in seinen Bescheiden ein ihm zustehendes Ermessen erkannt und ausgeübt hat, vermag der Senat nicht zu erkennen.
1204. Aus den vorangegangenen Erwägungen folgt zugleich, dass die Klage auch erfolglos bleibt, soweit die Klägerin die Erteilung einer Genehmigung nach Maßgabe des Antrags zu 3. (VGM-Tarif, eingeschränkte Leistungen) begehrt.
121Auch insoweit steht der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG entgegen. Das Einverständnis zu den beantragten Abweichungen, die nicht dem bisherigen Verkehrsangebot entsprechen, hat der Beklagte zu 2. nicht erteilt. Die Abweichungen von der Bedienhäufigkeit und dem Bedienzeitraum sind zudem wesentlich im Sinne des § 13 Abs. 2a S. 4 PBefG.
122C. Die gegen den Beklagten zu 2. gerichtete Klage ist zulässig (I.), sie ist aber unbegründet (II.).
123I. Die Klage ist als Leistungsklage gerichtet auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift, welche im Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu 2. grundsätzlich als Satzung erlassen wird, zulässig. Für die Leistungsklage fehlt es der Klägerin als vermeintliche Inhaberin des behaupteten materiellen Anspruchs nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) folgt aus dem in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit.
124II. Die Klage ist aber unbegründet. Aus den Gründen zu B. II. 2. steht der Klägerin kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift zu.
125Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
126Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO ge-nannten Gründe vorliegt.
(1) Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Obussen und Kraftfahrzeugen im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.
(2) Öffentlicher Personennahverkehr ist auch der Verkehr mit Taxen oder Mietwagen, der eine der in Absatz 1 genannten Verkehrsarten ersetzt, ergänzt oder verdichtet.
(3) Für die Sicherstellung einer ausreichenden den Grundsätzen des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit entsprechenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind die von den Ländern benannten Behörden (Aufgabenträger) zuständig. Der Aufgabenträger definiert dazu die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebotes, dessen Umweltqualität sowie die Vorgaben für die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplan. Der Nahverkehrsplan hat die Belange der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Menschen mit dem Ziel zu berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs bis zum 1. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen. Die in Satz 3 genannte Frist gilt nicht, sofern in dem Nahverkehrsplan Ausnahmen konkret benannt und begründet werden. Im Nahverkehrsplan werden Aussagen über zeitliche Vorgaben und erforderliche Maßnahmen getroffen. Bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans sind die vorhandenen Unternehmer frühzeitig zu beteiligen; soweit vorhanden sind Behindertenbeauftragte oder Behindertenbeiräte, Verbände der in ihrer Mobilität oder sensorisch eingeschränkten Fahrgäste und Fahrgastverbände anzuhören. Ihre Interessen sind angemessen und diskriminierungsfrei zu berücksichtigen. Der Nahverkehrsplan bildet den Rahmen für die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die Länder können weitere Einzelheiten über die Aufstellung und den Inhalt der Nahverkehrspläne regeln.
(3a) Die Genehmigungsbehörde wirkt im Rahmen ihrer Befugnisse nach diesem Gesetz und unter Beachtung des Interesses an einer wirtschaftlichen, den Klimaschutz und die Nachhaltigkeit sowie die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse berücksichtigenden Verkehrsgestaltung an der Erfüllung der dem Aufgabenträger nach Absatz 3 Satz 1 obliegenden Aufgabe mit. Sie hat hierbei einen Nahverkehrsplan zu berücksichtigen, der unter den Voraussetzungen des Absatzes 3 Satz 6 zustande gekommen ist und vorhandene Verkehrsstrukturen beachtet.
(3b) Für Vereinbarungen von Verkehrsunternehmen und für Beschlüsse und Empfehlungen von Vereinigungen dieser Unternehmen gilt § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne, zu sorgen. Sie bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Für Vereinigungen von Unternehmen, die Vereinbarungen, Beschlüsse und Empfehlungen im Sinne von Satz 1 treffen, gilt § 19 Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 2 Nummer 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen entsprechend. Verfügungen der Kartellbehörde, die solche Vereinbarungen, Beschlüsse oder Empfehlungen betreffen, ergehen im Benehmen mit der zuständigen Genehmigungsbehörde.
(4) Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr sind eigenwirtschaftlich zu erbringen. Eigenwirtschaftlich sind Verkehrsleistungen, deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (ABl. L 315 vom 3.12.2007, S. 1) und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs nach § 45a sind aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgenommen.
(1) Soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Absatz 2 Satz 4 oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Absatz 4 Satz 1 möglich ist, ist die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 maßgebend. Die zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (zuständige Behörde) kann zur Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Wer zuständige Behörde ist, richtet sich nach dem Landesrecht; sie soll grundsätzlich mit dem Aufgabenträger nach § 8 Absatz 3 identisch sein.
(2) Sind öffentliche Dienstleistungsaufträge im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder mit Kraftfahrzeugen zugleich öffentliche Aufträge im Sinne des § 103 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, gilt der Teil 4 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Die zuständige Behörde ist auch in diesem Fall zur Veröffentlichung nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 (Vorabbekanntmachung) verpflichtet; die Veröffentlichung soll nicht früher als 27 Monate vor Betriebsbeginn erfolgen und hat den Hinweis auf die Antragsfrist in § 12 Absatz 6 zu enthalten. In der Vorabbekanntmachung sollen die mit dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbundenen Anforderungen für Fahrplan, Beförderungsentgelt und Standards angegeben werden. Es kann angegeben werden, inwieweit eine Vergabe als Gesamtleistung beabsichtigt ist (Netz, Teilnetz, Linienbündel, Linie). Die Angaben können auch durch Verweis auf bestimmte Inhalte des Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Absatz 3 oder durch Verweis auf andere öffentlich zugängliche Dokumente geleistet werden.
(3) Die zuständige Behörde ist unter den in der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 genannten Voraussetzungen befugt, Verkehrsleistungen im Nahverkehr nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 selbst zu erbringen oder nach Artikel 5 Absatz 2 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt zu vergeben.
(4) Bei der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder mit Kraftfahrzeugen sind die Interessen des Mittelstandes angemessen zu berücksichtigen. Bei der Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sind Leistungen in Lose aufgeteilt zu vergeben.
(5) Beabsichtigt die zuständige Behörde, Verkehrsleistungen im Nahverkehr selbst zu erbringen oder nach Artikel 5 Absatz 2 oder 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt zu vergeben, so hat sie interessierte Unternehmer auf Antrag über die Gründe für die beabsichtigte Entscheidung zu informieren. Der Antrag ist innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach der Vorabbekanntmachung zu stellen.
(6) Die Unternehmen können verlangen, dass die zuständige Behörde die Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge einhält.
(7) Die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Absatz 2 bis 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 für den Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen unterliegt der Nachprüfung nach Teil 4 Kapitel 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Die Prüfungsmöglichkeiten der Aufsichtsbehörde der zuständigen Behörde bleiben unberührt.
(8) Die zuständige Behörde im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 kann in dem öffentlichen Dienstleistungsauftrag ein ausschließliches Recht im Sinne von Artikel 2 Buchstabe f der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gewähren. Das ausschließliche Recht darf sich nur auf den Schutz der Verkehrsleistungen beziehen, die Gegenstand des öffentlichen Dienstleistungsauftrages sind. Die zuständige Behörde bestimmt hierbei den räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich sowie die Art der Personenverkehrsdienstleistungen, die unter Ausschluss anderer Betreiber zu erbringen sind. Dabei dürfen solche Verkehre, die das Fahrgastpotenzial der geschützten Verkehre nur unerheblich beeinträchtigen, nicht ausgeschlossen werden.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 6. März 2015 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein Personenbeförderungsunternehmen, das seit Jahrzehnten im Zuständigkeitsbereich der Bezirksregierung Münster tätig ist und die Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung im Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu 2. erstrebt.
3Mit Bekanntmachung im Amtsblatt der Bezirksregierung Münster vom 14. Dezember 2012 gab der Beklagte zu 2. als Aufgabenträger des ÖPNV bekannt, dass die Genehmigung nach §§ 13, 42 PBefG für die Buslinien 317 (Telgte - Everswinkel), 390 (Ostbevern, Brock - Telgte), 391 (Telgte - Münster-Handorf, Fliegerhorst), 392 (Telgte-Berdel - Telgte), 393 (Telgte-Raestrup - Telgte) und 394 (Telgte-Vechtrup - Telgte) mit Wirkung zum 8. Januar 2014 für eine Geltungsdauer bis zum 7. Januar 2022 (letzter Ferientag) neu erteilt werden sollten. Er forderte interessierte Verkehrsunternehmen, die bereit seien, diese(n) Linienverkehr(e) eigenwirtschaftlich/ kommerziell, d.h. ohne öffentliche Dienstleistungsaufträge im Sinne des Art. 3 Abs. 1 VO(EG) Nr. 1370/2007 zu betreiben, auf, ab dem 17. Dezember 2012 bis zum 19. Januar 2013 entsprechende Anträge an die Bezirksregierung Münster als zuständige Genehmigungsbehörde zu richten. Nach dem Inhalt der Bekanntmachung sollten die Genehmigungsanträge im Rahmen des Anhörungsverfahrens und in Absprache mit der Genehmigungsbehörde unter Berücksichtigung des Nahverkehrsplans insbesondere anhand der Kriterien Einhaltung bzw. Erfüllungsgrad der Vorgaben des gewünschten Bedienungskonzepts und Umfang und Qualität des Angebots bewertet werden. In der Ausschreibung wurde darauf hingewiesen, dass, sofern bis zum Ablauf der Frist keine eigenwirtschaftlichen/ kommerziellen Anträge gestellt würden, das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrags im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 bzw. Art. 5 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 eingeleitet werde. Verspätet gestellte Anträge würden nicht berücksichtigt.
4Der in der Bekanntmachung in Bezug genommene Nahverkehrsplan verweist u.a. auf den im Mai 2000 als „Münsterland-Tarif“ der Verkehrsgemeinschaft Münsterland (VGM) eingeführten Gemeinschaftstarif für den Bus- und Bahnverkehr im Münsterland. Dieser hat die zuvor getrennten Fahrpreissysteme der Bahn und des Busverkehrs in einen neuen Zonentarif zusammengeführt. Der Münsterland-Tarif ermöglicht den ÖPNV-Kunden in den vier Münsterlandkreisen und der Stadt Münster die Nutzung von Bus- und Bahnangeboten mit einem Ticket. In den benachbarten Tarifgebieten Rhein-Ruhr, Ruhr-Lippe, Niederrhein, Ostwestfalen-Lippe sowie Osnabrück gelten Übergangsregelungen auf Grundlage des Münsterland-Tarifs, die tarifüberschreitende Fahrten mit einem Ticket ermöglichen. Umgekehrt ermöglichen die Tarife der benachbarten Räume eine Tarifierung in das Münsterland (vgl. 2. Nahverkehrsplan Kreis Warendorf, Teilbaustein I, S. 48).
5Mit drei beim Beklagten zu 1. am 18. Januar 2013 eingegangenen Anträgen beantragte die Klägerin die Genehmigung für die in der Vorabbekanntmachung benannten Linien für die Zeit vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024. Die Anträge unterschieden sich wie folgt:
6Nach Maßgabe eines Antrags beabsichtigte die Klägerin die Erbringung der vollen Leistung unter Anwendung des ihrer Auffassung nach unauskömmlichen VGM-Tarifs unter der Bedingung eines Ausgleichs von Mindereinnahmen durch den Erlass einer allgemeinen Vorschrift - im folgenden Antrag zu 1.
7Nach Maßgabe eines weiteren Antrags beabsichtigte die Klägerin die Erbringung der vollen Leistungen aber unter Anwendung ihres den VGM-Tarif übersteigenden Haustarifs - im folgenden Antrag zu 2.
8Mit dem dritten Antrag erklärte die Klägerin sich zur Anwendung des VGM-Tarifs im Gegenzug zu einem reduzierten Leistungsumfang bereit - im folgenden Antrag zu 3.
9Mit einem der Klägerin am 11. April 2013 zugestellten Zwischenbescheid verlängerte die Bezirksregierung Münster die Bearbeitungsfrist für die Anträge gemäß § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG in der seit dem 1. Januar 2013 geltenden Fassung bis zum 4. Juli 2013.
10Den Antrag zu 1. lehnte die Bezirksregierung Münster mit Bescheid vom 17. Mai 2013, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 7. August 2013, ab. Dazu führte sie im Wesentlichen aus, eine allgemeine Vorschrift sei vom Beklagten zu 2. nicht erlassen worden. Dieser beabsichtige den Erlass einer solchen auch nicht. Einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift habe die Klägerin nicht. Schließlich überschreite der Antrag die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
11Mit Bescheid vom 16. Mai 2013, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 6. August 2013, lehnte die Bezirksregierung Münster den Antrag zu 2. ab. Der Antrag entspreche zwar hinsichtlich des Leistungsumfangs den Vorgaben der Vorabbekanntmachung unter Einbeziehung des geltenden Nahverkehrsplans. Dies gelte aber nicht für den deutlich über dem VGM-Gemeinschaftstarif angesiedelten Haustarif. Der Haustarif sei sehr einfach strukturiert; es gebe keine Unterscheidungen zwischen Erwachsenen, Kindern oder Schülern. Ebenso seien keine Rabattierungen für Fahrkarten im Abonnement vorgesehen, da es nur Einzelfahrscheine, Wochen- und Monatskarten gebe. Hierdurch würden sich die Tickets für den Schulträger teilweise um mehr als 100% im Vergleich zum VGM-Tarif verteuern. Schließlich überschreite auch dieser Antrag die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
12Zur Begründung der Ablehnung des Antrags zu 3. durch Bescheid vom 15. Mai 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2013 erklärte die Bezirksregierung Münster, der Antrag entspreche weder dem Nahverkehrsplan des Beklagten zu 2. noch dem von ihm in Abstimmung mit der Stadt Telgte gewünschten und in der Vorabbekanntmachung zugrundegelegten Bedienungskonzept. Mit Ausnahme der Linie T 317 würden für den Schülerverkehr nur eine morgendliche Hin- und eine mittägliche Rückfahrt angeboten, wobei die Linien 392 und 393 zusammengefasst worden seien. Das Angebot beinhalte insbesondere nicht die geforderten Rückfahrten zur 4., 5. und 9. Unterrichtsstunde. Der Antrag überschreite auch die in der Vorabbekanntmachung vorgegebene Laufzeit für das Linienbündel WAF 5 um zwei Jahre.
13Die Klägerin hat, nachdem ihr die Widerspruchsbescheide am 8. August 2013 zugestellt worden waren, am 9. September 2013 (Montag) Klage erhoben.
14Während des gerichtlichen Verfahrens hat sie sich erfolgreich an einem von dem Beklagten zu 2. durchgeführten EU-weiten Ausschreibungsverfahren für das Linienbündel WAF 5 für Verkehrsleistungen auf den Linien 390, 391, 392, 393, 394 und T317 beteiligt. Der Beklagte zu 2. hat der Klägerin unter dem 9. Dezember 2013 den Zuschlag erteilt. Mit Bescheid vom 12. Mai 2014, zugestellt am 26. Mai 2014, hat die Bezirksregierung Münster der Klägerin für die Dauer vom 8. Januar 2014 bis 17. Januar 2022 die Genehmigungen für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr erteilt. Gegen den Genehmigungsbescheid vom 12. Mai 2014 hat die Klägerin unter dem 19. Juni 2014 Widerspruch erhoben, über den die Bezirksregierung Münster in Absprache mit der Klägerin wegen des anhängigen Klageverfahrens noch nicht entschieden hat.
15Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor: Ihr stehe trotz der ihr am 12. Mai 2014 erteilten Genehmigung ein Rechtsschutzbedürfnis für die Klage zu. Auf Grund des von ihr erhobenen Widerspruchs gegen die Genehmigung vom 12. Mai 2014 könne ihr Antrag auf Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung noch positiv beschieden werden. Die Genehmigung vom 12. Mai 2014 gewähre ihr eine schlechtere Rechtsposition als die von ihr mit der Klage erstrebte. Auf die Erteilung der Genehmigung habe sie wegen des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit einen Anspruch. Die Genehmigungsbehörde und der Aufgabenträger verlangten die Anwendung des unauskömmlichen VGM-Tarifs. Mit diesem Tarif seien die Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich nicht durchführbar. Auf Grund des im Personenbeförderungsgesetz verankerten Vorrangs der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung habe sie einen Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Hilfsweise sei dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit durch Genehmigung der Anträge zu 2. oder 3. Rechnung zu tragen.
16Die Klägerin hat beantragt,
171. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 17. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/3) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. August 2013 entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 die Genehmigung für die Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs mit Kostenausgleich durch eine allgemeine Vorschrift für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen,
182. den Beklagten zu 2. zu verpflichten, eine allgemeine Vorschrift im Sinne des Artikel 3 Abs. 2 VO (EG) 1370/2007 zu erlassen, mit welcher der Klägerin die Anwendung des VGM-Tarifs als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung auferlegt und ihr der durch die Anwendung des VGM-Tarifs entstehenden Kostennachteil ausgeglichen wird.
193. hilfsweise zu 1. und 2. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 16. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/2) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. August 2013 die Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Linienverkehr entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 unter Anwendung eines Haustarifs für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen,
204. hilfsweise zu 3. den Beklagten zu 1. zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Mai 2013 (Bils gegen WAF 5/1) in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 2013 die Genehmigung für den (reduzierten) eigenwirtschaftlichen Linienverkehr entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 18. Januar 2013 für das Linienbündel WAF 5 mit den Linien 390 bis 394 und T 317 für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 zu erteilen.
21Die Beklagten haben jeweils beantragt,
22die Klage abzuweisen.
23Sie haben die Auffassung vertreten, die Klage sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses bereits unzulässig. Zwar regele das PBefG unterschiedliche Anforderungen im Hinblick auf den eigen- und gemeinwirtschaftlichen Verkehr im Vorfeld der Genehmigung. Das novellierte Personenbeförderungsgesetz führe aber zu einer einheitlichen Genehmigung. Gegenstand der Genehmigung sei gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 3 PBefG die tatsächliche Verkehrsdurchführung (Einrichtung und Betrieb) gemäß Fahrplan (einschließlich Linienweg) mit entsprechenden Betriebs-, Beförderungs- und Tarifpflichten. Die Erbringung der realen Verkehrsleistung für den ÖPNV erfolge unabhängig von der zugrundeliegenden Vollfinanzierung des Verkehrsunternehmens, sofern diese als gesichert angesehen werden könne. Es sei auch rechtsmissbräuchlich, wenn die Klägerin Widerspruch gegen die erteilte Genehmigung vom 12. Mai 2014 erhebe, obwohl ihr antragsgemäß die Genehmigung erteilt worden sei.
24Im Übrigen haben die Beklagten die Auffassung vertreten, die geltend gemachten Ansprüche stünden der Klägerin nicht zu. Sowohl nach nationalem als auch nach europäischem Recht bestehe eine Wahlfreiheit des Aufgabenträgers zwischen den Alternativen „allgemeine Vorschrift“ und „öffentlicher Dienstleistungsauftrag“. Die Anträge zu 2. und 3. entsprächen in mehrfacher Hinsicht nicht dem vom Aufgabenträger unter Berücksichtigung des geltenden Nahverkehrsplans gewünschten Bedienungskonzept. Das vom Aufgabenträger gewählte wettbewerbliche Verfahren gewährleiste der Klägerin kostendeckende Einnahmen.
25Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Klage sei sowohl mit dem Haupt- als auch mit den Hilfsanträgen unzulässig, nachdem der Klägerin am 12. Mai 2014 die Genehmigung für das Linienverkehrsbündel erteilt worden sei. Die erstrebte Genehmigung könne nicht erteilt werden, weil das aus § 13 Abs. 2 PBefG abzuleitende allgemeine Verbot der Doppelbedienung entgegenstehe. Soweit die Klägerin ihr Rechtsschutzbedürfnis damit begründe, dass sie die ihr unter dem 12. Mai 2014 erteilte „gemeinwirtschaftliche Genehmigung“ für minderwertig halte, greife dieser Einwand nicht durch. Die Bezirksregierung Münster sei auch im Falle der positiven Bescheidung eines der klägerischen Anträge nicht verpflichtet, die Genehmigung vom 12. Mai 2014 aufzuheben. Die Klägerin habe selbst die unternehmerische Entscheidung getroffen, sich am europaweiten Vergabeverfahren zu beteiligen.
26Die Klägerin hat rechtzeitig die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung ausgeführt:
27Ihre Klage sei zulässig.
28Es fehle nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Die Verkehrserbringung auf der Basis eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags stellte ein Aliud im Vergleich zu der von ihr begehrten eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung dar. Die "gemeinwirtschaftliche" Genehmigung, welche sie mit Bescheid vom 12. Mai 2014 erhalten habe, gewähre ihr eine erheblich schlechtere Rechtsposition, als die von ihr begehrte eigenwirtschaftliche Genehmigung. Bei der Verkehrserbringung auf der Basis eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags stehe dem Aufgabenträger als Auftraggeber das Bestimmungsrecht der Leistung zu. Über den initiierten Ausschreibungswettbewerb werde die Gegenleistung bestimmt, welche nicht in dem vom Fahrgast zu entrichtenden Tarif bestehe. Dieser werde bei den ausgeschriebenen Bruttoverträgen direkt an den Aufgabenträger durchgeleitet. Die Gegenleistung sei ein "Preis", den der Aufgabenträger für den Verkehr zahle. Das Verkehrsunternehmen agiere nicht als Gewerbetreibender, sondern als Lohnunternehmer und Subunternehmer des Aufgabenträgers.
29Die Beteiligung am Vergabeverfahren sei vorsorglich erfolgt, um die Chance auf die Durchführung des Linienverkehrs zu wahren. Erfolgt sei sie auch unter dem Gesichtspunkt der Schadensminimierung. Sie, die Klägerin, beabsichtige, im Obsiegensfall Amtshaftungsansprüche geltend zu machen. Ihr sei kein widersprüchliches Verhalten vorzuwerfen, da sie infolge der Zuschlagserteilung zur Beantragung der Genehmigung für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr verpflichtet gewesen sei.
30Die Erteilung einer eigenwirtschaftlichen Genehmigung sei nicht aufgrund des Verbots der Doppelbedienung nach § 13 Abs. 2 PBefG ausgeschlossen. Der Sinn und Zweck des Doppelbedienungsverbots, eine Konkurrenz zweier oder mehrerer Verkehrsunternehmen auf einer Linie zu verhindern, sei hier nicht tangiert.
31Die Aufhebung der ihr erteilten gemeinwirtschaftlichen Genehmigung sei möglich. Sofern sie mit ihren eigenwirtschaftlichen Anträgen Erfolg habe, sei der Beklagte zu 1. im Wege einer ermessensfehlerfreien Entscheidung zur Aufhebung der Genehmigung vom 12. Mai 2014 verpflichtet.
32Im Übrigen stünde ihr ein Anspruch auf Genehmigung zu.
33Der Antrag zu 1. genüge den Vorgaben aus der Vorabbekanntmachung und den Vorgaben des Nahverkehrsplans. Sofern eine Genehmigungslaufzeit vom 8. Januar 2014 bis zum 8. Januar 2024 beantragt worden sei, stelle dies keine wesentliche Abweichung von der Vorabbekanntmachung dar. Jedenfalls könne die von ihr beantragte eigenwirtschaftliche Genehmigung aufgrund des Umstandes, dass der Beklagte zu 2. in der Vorabbekanntmachung eine Laufzeit bis zum 7. Januar 2022 angegeben habe, nicht in Gänze versagt werden. Ihr hätte als Minus jedenfalls die beantragte eigenwirtschaftliche Genehmigung für den Zeitraum vom 8. Januar 2014 bis zum 7. Januar 2022 erteilt werden müssen.
34Die Bezirksregierung Münster habe den Antrag auch nicht deshalb ablehnen dürfen, weil der Beklagte zu 2. den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 verweigert habe. Auf deren Erlass habe sie einen Anspruch. Eine Beschränkung der unternehmerischen Freiheit, insbesondere auch der Freiheit zur Entgeltbestimmung, sei auch nach europäischem Recht nur möglich, wenn den Verkehrsunternehmen hierfür ein Ausgleich gezahlt werde. Einen solchen Ausgleich gebiete zudem Art. 12 Abs. 1 GG.
35Nach der Novellierung des PBefG sei der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit aufrechterhalten worden. Aus dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit folge, dass die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags subsidiär zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sei. Folglich sei auch das Definitionsrecht des Aufgabenträgers subsidiär zum Definitionsrecht des Verkehrsunternehmens. Der Beklagte zu 2. habe mit seinen Vorgaben seine Eingriffsbefugnisse überschritten. Ihr sei ein Ausgleich zu gewähren, der die Möglichkeit der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung sicherstelle. Diese Möglichkeit bestehe, ohne dass die Eigenwirtschaftlichkeit beseitigt werde, denn § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG sehe den Erlass einer allgemeinen Vorschrift nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 explizit vor.
36Dem Beklagten zu 2. stehe weder europarechtlich noch nationalrechtlich ein Wahlrecht zu, ob er eine allgemeine Vorschrift erlasse oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag vergebe.
37Sofern das Gericht dem nicht folge, sei dem Antrag zu 2. (volle Leistung, Haustarif) zu entsprechen. Die vom Beklagten zu 2. veranlasste Vorabbekanntmachung sei in der vorliegenden Form ohne Rechtsgrundlage erfolgt. Zum Zeitpunkt der Vorabbekanntmachung im Jahre 2012 hätten keine mit § 13 Abs. 2a S. 2 und § 8a Abs. 2 PBefG vergleichbare Regelung existiert, die die Aufstellung entsprechender Vorgaben durch eine Vorabbekanntmachung vorgesehen hätten. Diese Regelungen seien erst mit der PBefG-Novelle am 1. Januar 2013, also nach der streitgegenständlichen Vorabbekanntmachung, eingeführt worden.
38Die Versagung könne darüber hinaus nicht auf § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG gestützt werden, da die Voraussetzungen dieses Versagungsgrundes nicht gegeben seien. Weiche der Antrag von den Vorgaben in der Vorabbekanntmachung ab, sei die Genehmigung nach § 13 Abs. 2a PBefG zu erteilen, wenn der Aufgabenträger sein Einvernehmen hinsichtlich der Abweichung erteile. Selbst wenn das Schweigen des Beklagten zu 2. nicht als Erteilung des Einvernehmens bewertet werden könne, habe die Nichterteilung des Einvernehmens durch den Beklagten zu 2. nicht die zwingende Folge, dass der Antrag abzulehnen gewesen sei. Vielmehr sei dann zu ermitteln, ob die Anforderungen, von denen mit dem eigenwirtschaftlichen Antrag abgewichen werde, wesentlich seien, also Kernanforderungen des Verkehrs darstellten. Das sei hier nicht der Fall.
39Entgegen der Auffassung der Beklagten sei die Genehmigung für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung auch nicht nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG zu versagen. Der Beklagte zu 1. habe bei der Bescheidung des Antrags selbst zu beurteilen, welche öffentlichen Verkehrsinteressen bestünden. Er habe gleichzeitig die schutzwürdigen Interessen der Klägerin auf Erteilung der begehrten Genehmigung unter Beachtung des ihr zukommenden Definitionsrechts zu beachten und diese Interessen gerecht gegeneinander abzuwägen. Dies sei jedoch nur dann möglich, wenn er der Klägerin das Delta zwischen dem unauskömmlichen und einem auskömmlichen Tarif über eine allgemeine Vorschrift ausgleiche. Werde dieser Ausgleich verweigert, könne der Antrag der Klägerin, der eine Anwendung eines auskömmlichen Haustarifs für die Erbringung des geforderten Leistungsumfangs vorsehe, nicht mit angeblich entgegenstehenden öffentlichen Verkehrsinteressen versagt werden.
40Im Übrigen seien die Vorgaben des Beklagten zu 2. in seinem Nahverkehrsplan für die Genehmigungsentscheidung des Beklagten zu 1. unbeachtlich. Bei einem Nahverkehrsplan handele es sich um eine Rahmenplanung, so dass Detailregelungen gänzlich unzulässig seien. Selbst wenn die Tarifvorgabe im Nahverkehrsplan zulässig sei, wäre die Vorgabe für die Bezirksregierung Münster nicht bindend, da ihr nach § 13 Abs. 2a S. 1 PBefG Ermessen eingeräumt sei.
41Anzumerken sei in diesem Zusammenhang, dass die Klägerin als einziges Verkehrsunternehmen eigenwirtschaftliche Anträge gestellt habe. Es habe daher keine Konkurrentensituation vorgelegen, bei der die Bezirksregierung Münster eine Wertung habe vornehmen müssen, welcher Antrag die bessere Verkehrsbedienung biete. Ermessen sei nicht ausgeübt worden. Das dem Beklagten zu 1. eingeräumte Ermessen sei zu ihren Gunsten auf Null reduziert. Es seien derartig hohe Anforderungen für die eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung ausgewiesen, dass ihr und den übrigen Verkehrsunternehmen keine Möglichkeit der auskömmlichen unternehmerischen Initiative verbleibe.
42Auch hinsichtlich des hilfsweise gestellten dritten eigenwirtschaftlichen Antrags seien die Vorgaben des Beklagten zu 2. für die Entscheidung der Bezirksregierung aus den obigen Erwägungen unerheblich.
43Die Klägerin beantragt,
44das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 6. März 2015 aufzuheben und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
45Die Beklagten beantragen jeweils,
46die Berufung zurückzuweisen.
47Der Beklagte zu 1. trägt unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vortrags vor, die Klage sei unzulässig. Die Klägerin begehre etwas, das sie schon erhalten habe. Fehl gehe die Auffassung, sie habe eine Rechtspflicht zur Rücknahme der am 12. Mai 2014 erteilten Genehmigung im Falle des Erfolgs der Klage. Das novellierte PBefG treffe auf der Genehmigungsseite keine Unterscheidung mehr zwischen „eigenwirtschaftlicher" und „gemeinwirtschaftlicher" Genehmigung. Infolge dessen sei keine „gemeinwirtschaftliche" Genehmigung aufzuheben. Der Klägerin wäre im Falle der Erfolgs der Klage vielmehr genau die Genehmigung zu erteilen, über die sie bereits verfüge.
48Der Aufgabenträger sei nicht nur befugt, sondern auf Grund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus Gründen der rechtssicheren Durchführung eines späteren Vergabeverfahrens bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung am 1. Januar 2013 sogar verpflichtet gewesen, eine sog. Vorabbekanntmachung zu tätigen. Für diese hätten die Vorgaben des § 8a Abs. 2 PBefG noch nicht gegolten. Die Vorabbekanntmachung habe (noch) nicht (zugleich) der EU-weiten Veröffentlichung eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens von gemeinwirtschaftlichen Verkehrsdienstleistungen durch den Aufgabenträger i.S.v. Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 gedient. Zweck sei lediglich eine zeitlich vorausgehende Abfrage der Bereitschaft von Verkehrsunternehmen, eine definierte (Mindest-)Verkehrsdienstleistung eigenwirtschaftlich zu erbringen.
49Fehl gehe die Rechtsauffassung der Klägerin, der Beklagte zu 2. als zuständiger Aufgabenträger habe in das dem Verkehrsunternehmen zukommende Definitionsrecht auf Leistungs- und Gegenleistungsseite zur eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung durch seine Vorabbekanntmachung in unzulässiger Weise eingegriffen, weil er die Anwendung des VGM-Verbundtarifs vorgeschrieben habe ohne die finanziellen Nachteile durch eine allgemeine Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 (VO) EG Nr. 1370/2007 auszugleichen. Die Einschätzung beruhe auf einer Fehlinterpretation des Art. 3 Abs. 2 (VO) EG Nr.1370/2007 sowie auf dem sog. „Ferlemann-Papier". Das Tarifgestaltungsrecht der Klägerin könne nur unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen an einer ausreichenden Bedienung, d.h. im Rahmen der rechtlichen Vorgaben der §§ 2 Abs. 3, 5 Abs. 3 und 8 Abs. 3 ÖPNVG NRW, § 8 Abs. 3 PBefG sowie des geltenden Nahverkehrsplans für den Kreis Warendorf zum Tragen kommen. Der Nahverkehrsplan sehe aber den VGM-Tarif als allgemeinverbindlichen und von allen Verkehrsunternehmen anzuerkennenden Höchsttarif vor. Die Klägerin als Mitglied der VGM-Tarifgemeinschaft habe sich selbst der Anwendung des Verbundtarifs unterworfen. Soweit die Klägerin meine, Tarifvorgaben im Nahverkehrsplan seien unzulässig, ergebe sich Gegenteiliges aus § 8 Abs. 3 Satz 4 ÖPNVG NRW. Die von der Klägerin immer wieder eingeforderte angemessene Gegenleistung für den vom Beklagten zu 2. geforderten Leistungsumfang im Linienbündel Warendorf 5 werde im Übrigen durch den öffentlichen Dienstleistungsauftrag gewährleistet.
50Der Beklagte zu 2. schließt sich den Ausführungen des Beklagten zu 1. an und macht unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vortrags ebenfalls geltend, die Klage sei unzulässig. Die Ausführungen der Klägerin zum Parallelbedienungsverbot griffen nicht durch. Der Gesetzgeber habe, da es sich bei den Genehmigungen um besondere Rechte handele, geregelt, dass unabhängig vom Inhaber der Genehmigung wegen des bestehenden Drittschutzes ein weiterer Verkehr nicht zugelassen werde. Demgemäß komme es nur darauf an, dass ein Recht bestehe; ob eine Personenidentität gegeben sei, sei irrelevant. Die Klage sei auch unbegründet. Weder aus europäischem noch aus dem nationalen Recht folge ein Anspruch der Klägerin auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift. Aus § 12 PBefG, wonach zum Antrag v.a. die Beförderungsentgelte und der Fahrplan gehörten, folge, dass im Falle der Klägerin eine wesentliche Abweichung im Sinne des § 13 Abs. 2a PBefG vorliege, mit der Folge, dass eine Genehmigung nicht zu erteilen sei.
51Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.
52Entscheidungsgründe:
53Die zulässige Berufung ist insgesamt unbegründet.
54A. Bedenken gegen die Zulässigkeit der subjektiven und objektiven Klagehäufung bestehen nicht.
55B. Die gegen den Beklagten zu 1. gerichtete Klage ist zulässig (I.). Sie ist aber sowohl mit dem Hauptantrag als auch mit den Hilfsanträgen unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge zu (II.).
56I. Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig.
571. Die Klägerin hat das nach § 55 Abs. 1 PBefG stets erforderliche Widerspruchsverfahren durchgeführt. Nach dieser Regelung bedarf es eines Vorverfahrens auch dann, wenn ein Verwaltungsakt angefochten wird, den eine oberste Landesverkehrsbehörde oder das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur erlassen hat. § 55 Satz 1 PBefG stellt insoweit nicht nur eine Sondervorschrift in Bezug auf die obersten Behörden im Sinne des § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO dar, sondern setzt - wie aus dem Wort „auch“ folgt - die Durchführung eines Vorverfahrens im Bereich des Personenbeförderungsgesetzes stets voraus. Die Regelung stellt damit eine abweichende Regelung im Sinne von § 110 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 JustizG NRW dar, die von der weit reichenden Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Nordrhein-Westfalen (§ 110 Abs. 1 JustizG NRW) unberührt bleibt.
58Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 28. November 2012 - 6 L 1873/12 -, juris, Rn. 32; vgl. ferner BayVGH, Urteil vom 9. Februar 2012 - 11 B 10.2791 -, juris, Rn. 49, sowie Beschluss vom 22. Dezember 2009 - 11 CS 09.2081 -, = juris, Rn. 25 bis 34 m.w.N.
592. Für die Durchführung des Klageverfahrens besteht ein Rechtsschutzbedürfnis.
60a) Hieran fehlt es nicht deshalb, weil die Bezirksregierung Münster der Klägerin mit Bescheid vom 12. Mai 2014 bereits eine Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb des Linienbündels WAF 5 für die Dauer vom 8. Januar 2014 bis zum 7. Januar 2022 erteilt hat. Mit dieser Genehmigung ist dem Begehren der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung, mit der ihr der eigenwirtschaftliche Betrieb des Linienbündels erlaubt wird, nicht entsprochen worden. Die von der Klägerin in diesem Klageverfahren erstrebte Genehmigung unterscheidet sich zwar wegen § 9 PBefG dem Umfang nach nicht von der ihr bereits erteilten Genehmigung. Die damit verfolgte Zielrichtung ist jedoch wegen des divergierenden materiellen Anliegens eine völlig andere. Im Falle des Erfolgs der Klage würde sich diese deshalb für die Klägerin nicht als nutzlos erweisen:
61Zwar ist mit dem Inkrafttreten des novellierten Personenbeförderungsgesetzes (Art. 1 des Gesetzes zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember 2012, BGBl. I 2598) mit Wirkung zum 1. Januar 2013 § 13a PBefG 2006, der die Voraussetzungen der Genehmigung bei gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen regelte, entfallen. § 13 PBefG gilt nunmehr ohne Einschränkungen sowohl für die Genehmigung eigenwirtschaftlicher als auch nicht eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen. Gleichwohl differenziert das neue Personenbeförderungsgesetz weiterhin zwischen der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung und der Verkehrserbringung auf der Grundlage eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags („gemeinwirtschaftliche" Verkehrserbringung). Dass in materieller Hinsicht ein wesentlicher Unterscheid zwischen der „eigenwirtschaftlichen“ und der „gemeinwirtschaftlichen" Genehmigung besteht, verdeutlicht der in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerte Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit. Niederschlag findet die Differenzierung zudem in formeller Hinsicht im Genehmigungsverfahren. So ist § 12 Abs. 1 Nr. 1 PBefG um den Buchstaben e) ergänzt worden, wonach bei Beantragung einer "gemeinwirtschaftlichen" Genehmigung der Nachweis über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag im Sinne des Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 370/2007 dem Genehmigungsantrag beigefügt werden muss und im Falle eines beabsichtigten eigenwirtschaftlichen Verkehrs die Fristen des § 12 Abs. 6 PBefG, auf welchen § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG verweist, zu beachten sind. Unter den Voraussetzungen des § 16 Abs. 3 PBefG können Sonderregelungen hinsichtlich der Geltungsdauer der Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Verkehr greifen. Zudem beansprucht das einem vorhandenen Unternehmer nach § 13 Abs. 2 Nr. 3 c) PBefG eingeräumte Ausgestaltungsrecht nur bei eigenwirtschaftlichen Verkehren Geltung, da der beauftragte Unternehmer auf Grundlage der Vorgaben eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags nicht über derartige Spielräume verfügen wird. Schließlich räumt § 40 Abs. 3 S. 1 PBefG der Genehmigungsbehörde die Befugnis ein, im Falle eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs Änderungen des Fahrplans zu verlangen, wenn die maßgebenden Umstände sich wesentlich geändert haben.
62b) Das Begehren der Klägerin ist nicht deshalb auf eine offensichtlich unmögliche Leistung gerichtet, weil sie bereits über eine Genehmigung verfügt. Die ihr am 12. Mai 2014 erteilte Genehmigung ist nicht bestandskräftig. Sie kann, sollte sie sich als rechtswidrig erweisen, ohne Rücksicht auf Rechte anderer Verkehrsunternehmen aufgehoben werden.
63c) Das Rechtsschutzbedürfnis steht auch nicht wegen eines widersprüchlichen Verhaltens der Klägerin in Frage. Auf die Beantragung der Genehmigung für den gemeinwirtschaftlichen Verkehr konnte sie in zumutbarer Weise nicht verzichten, weil sie sich ansonsten der Gefahr ausgesetzt hätte, dass sie im Falle des Scheiterns ihrer Klage endgültig von der Verkehrserbringung ausgeschlossen gewesen wäre.
643. Da die Klägerin sich als Verkehrsunternehmen, das Verkehrsleistungen eigenwirtschaftlich anbieten will, auf den in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit berufen kann, ist sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.
654. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage im Übrigen bestehen nicht.
66II. Die Verpflichtungsklage ist aber unbegründet. Der Klägerin steht kein Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 18. Januar 2013 zu. Die Bescheide des Beklagten zu 1. vom 15., 16. und 17. Mai 2013 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 5., 6. und 7. August 2013 sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
67Die Klägerin hat nach Maßgabe der § 13 PBefG i. V. m. § 2 Abs. 1 Nr. 3, § 8 Abs. 4 PBefG keinen Anspruch auf Genehmigung ihrer Anträge vom 18. Januar 2013, weil ihren Begehren zwingende Versagungsgründe entgegenstehen.
681. Zwar greift hinsichtlich sämtlicher Anträge nicht bereits der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 3 b) PBefG (Doppelbedienungsverbot). Danach ist die Genehmigung für den Linienverkehr zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere, der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben wahrnehmen soll, die vorhandene Unternehmen oder Eisenbahnen bereits wahrnehmen. Sinn und Zweck des Doppelbedienungsverbots ist es, eine Konkurrenz zweier oder mehrerer Verkehrsunternehmen auf einer Linie zu verhindern, um eine wirtschaftliche Verkehrserbringung zum Wohle der Verkehrsnutzer und zur Sicherstellung der Planungssicherheit für die Verkehrsunternehmen zu gewährleisten. Insbesondere soll ein ruinöser Wettbewerb zwischen zwei Verkehrsunternehmen um denselben Verkehr verhindert werden.
69Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2010 - 3 C 14.09 -, juris, Rn. 27.
70Dieses Verbot ist hier nicht tangiert, weil in tatsächlicher Hinsicht keine Doppelbedienung in Rede steht. Die Linien sollen ausschließlich von Klägerin bedient werden. Nur die rechtliche Bewertung des Verkehrs soll sich ändern.
712. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs unter Anwendung des VGM-Tarifs mit Kostenausgleich durch eine allgemeine Vorschrift (Antrag zu 1.) ist aber zwingend zu versagen, weil öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG entgegenstehen.
72Öffentliche Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG können, wie sich aus dem Wort „insbesondere“ ergibt, auch in anderen als den unter a) bis c) im Einzelnen benannten Fällen beeinträchtigt sein. Eine Beeinträchtigung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
73Urteil vom 24. Oktober 2013 - 3 C 26.12 -, zu § 13 PBefG a.F., juris, Rn. 22; vgl. auch Bay. VGH, Beschluss vom 8. März 2016 -11 ZB 15.1901 -, juris, Rn. 22,
74auch dann anzunehmen, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Bewerber um eine eigenwirtschaftliche Linienverkehrsgenehmigung die betreffende Linie wegen fehlender Kostendeckung nicht dauerhaft - also nicht während der gesamten Laufzeit der Genehmigung - in dem der Genehmigung zugrunde liegenden Umfang betreiben kann, obwohl ein entsprechendes Verkehrsbedürfnis besteht.
75Das ist hier der Fall.
76a) Ein Bedürfnis, den Verkehr den Vorgaben des Bedienungskonzepts und des Nahverkehrsplans entsprechend zu erbringen, besteht.
77Gemäß § 3 Abs. 2 ÖPNVG NRW obliegt dem Aufgabenträger und nicht dem Verkehrsunternehmen, das Recht zur Definition angemessener Verkehrsleistungen. Insoweit stellt der Nahverkehrsplan das Instrument des Aufgabenträgers des ÖPNV dar, mit welchem er den Anforderungen des § 8 Abs. 3 S. 1 i. V. m. § 3 Abs. 1 ÖPNVG NRW entsprechend die Anforderungen an den gewünschten Verkehr definiert.
78Der Beklagte zu 2. hat dementsprechend unter Beteiligung der Verkehrsunternehmen (§ 9 Abs. 2 ÖPNVG NRW) die Vorgaben des Landesgesetzgebers aus § 2 Abs. 3 S. 2 ÖPNVG NRW zur Gewährleistung einer angemessene Bedienung der Bevölkerung durch den ÖPNV umgesetzt. Angemessen ist danach eine Verkehrsbedienung, die den Bedürfnissen der Fahrgäste nach hoher Pünktlichkeit und Anschlusssicherheit, fahrgastfreundlich ausgestalteten, sicheren und sauberen Fahrzeugen sowie Stationen und Haltestellen, bequemem Zugang zu allen für den Fahrgast bedeutsamen Informationen, fahrgastfreundlichem Service und einer geeigneten Verknüpfung von Angeboten des ÖPNV mit dem motorisierten und nicht motorisierten Individualverkehr Rechnung trägt. Wie aus § 5 Abs. 3 ÖPNVG NRW folgt, ist zudem das Hinwirken auf eine integrierte Verkehrsgestaltung im ÖPNV ein legitimes Anliegen des Aufgabenträgers. Hierzu sieht das Gesetz etwa die Bildung einheitlicher Gemeinschaftstarife, kooperationsraumübergreifende Tarife mit dem Ziel eines landesweiten Tarifs, koordinierte Verkehrsangebote im ÖPNV sowie einheitliche Beförderungsbedingungen vor.
79Ausgehend hiervon besteht kein Anlass zur Annahme, das vom Beklagten zu 2. entwickelte Bedienkonzept und der Nahverkehrsplan entsprächen nicht dem Verkehrsbedürfnis. Einen „überzogenen Luxusverkehr“ vermag der Senat nicht zu erkennen. Für eine solche Annahme bietet auch das Vorbringen der Klägerin keine konkreten Anhaltspunkte.
80b) Die Klägerin kann die dem Bedienkonzept und dem Nahverkehrsplan entsprechenden Leistungen dauerhaft eigenwirtschaftlich nicht erbringen. Eigenwirtschaftlich sind nach § 8 Abs. 4 S. 2 PBefG in der seit dem 1. Januar 2013 gültigen Fassung Verkehrsleistungen, wenn deren Aufwand gedeckt wird durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Art. 3 Abs. 2 und 3 VO (EG) Nr. 1370/2007 und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nach Art. 3 Abs. 1 VO (EG) 1370/2007 darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden.
81Eine allgemeine Vorschrift hat der Beklagte zu 2. nicht erlassen. Dies hat, wie die Klägerin selbst erklärt hat, zur Folge, dass sie nicht in der Lage ist, die geforderten Verkehrsleistungen dauerhaft kostendeckend zu erbringen.
82c) Offen bleiben kann, ob der Beklagte zu 1. das Bestehen von Zahlungsansprüchen des Verkehrsunternehmens gegen Dritte zum Zwecke des Defizitausgleichs prüfen müsste,
83vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 2013, a.a.O., Rn. 32,
84da feststeht, dass der Klägerin solche Ansprüche nicht zustehen. Insbesondere kann sie nicht zum Zwecke des Defizitausgleichs den Erlass einer allgemeinen Vorschrift beanspruchen.
85Vgl. VG Stade, Urteil vom 30. Juni 2016 - 1 A 1432/14 -, juris, Rn. 59 ff.; VG Augsburg, Urteil vom 24. März 2015 - Au 3 K 15.79 -, juris, Rn.110 ff.
86aa) Allgemeine Vorschriften dienen dazu, Verkehrsleistungen auf einem Niveau sicherzustellen, die das normale Marktgeschehen sonst nicht leisten würde.
87Vgl. Grischkat/Karl/Berschin/Schaaffkamp, Allgemeine Vorschriften gemäß Art. 3 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1370/2007, Verkehr und Technik, 2010, 466 (467).
88Die allgemeine Vorschrift ist nach Art. 2 lit l VO (EG) Nr. 1370/2007 eine Maßnahme, die diskriminierungsfrei für alle öffentlichen Personenverkehrsdienste derselben Art in einem bestimmten geografischen Gebiet gilt, das im Zuständigkeitsbereich einer zuständigen Behörde liegt. Gegenstand allgemeiner Vorschriften können nach Art. 3 Abs. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen sein. Im Sinne der Verordnung bezeichnet der Ausdruck „gemeinwirtschaftliche Verpflichtung“ eine von der zuständigen Behörde festgelegte oder bestimmte Anforderung im Hinblick auf die Sicherstellung von im allgemeinen Interesse liegenden öffentlichen Personenverkehrsdiensten, die der Betreiber unter Berücksichtigung seines eigenen wirtschaftlichen Interesses nicht oder nicht im gleichen Umfang oder nicht zu den gleichen Bedingungen ohne Gegenleistung übernommen hätte (Art. 2 lit. e VO (EG) 1370/2007).
89bb) Für den von der Klägerin begehrten Erlass einer allgemeinen Vorschrift im laufenden Genehmigungsverfahren besteht danach kein Raum. Die allgemeine Vorschrift muss, damit eine diskriminierungsfreie Anwendung sichergestellt und der zu erwartende Ausgleich für die Unternehmen kalkulierbar ist, sämtlichen Verkehrsunternehmen in ihrem Geltungsbereich bereits vor Ablauf der Frist zur Abgabe eines Angebots zugänglich sein.
90cc) Auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift hat ein Verkehrsunternehmen auch keinen Anspruch.
91Nach Art. 3 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1370/2007 gilt der Grundsatz, dass dann, wenn eine zuständige Behörde dem ausgewählten Betreiber ausschließliche Rechte und/oder Ausgleichsleistungen gleich welcher Art für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen gewährt, dies im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags erfolgt. Nach Abs. 2 der Vorschrift können abweichend von Absatz 1 gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Festsetzung von Höchsttarifen für alle Fahrgäste oder bestimmte Gruppen von Fahrgästen auch Gegenstand allgemeiner Vorschriften sein. Überdies gilt nach Art. 3 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007, dass unbeschadet der Artikel 73, 86, 87 und 88 des Vertrags die Mitgliedstaaten allgemeine Vorschriften über die finanzielle Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die dazu dienen, Höchsttarife für Schüler, Studenten, Auszubildende und Personen mit eingeschränkter Mobilität festzulegen, aus dem Anwendungsbereich dieser Verordnung ausnehmen können. Eine Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörde zum (vorrangigen) Erlass einer allgemeinen Vorschrift zum Ausgleich für die Verpflichtung zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen sehen diese Regelung nicht vor.
92Eine solche Verpflichtung besteht auch nach dem nationalen Recht nicht.
93Nach § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG gilt die VO (EG) Nr. 1370/2007, soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine Gesamtleistung nach § 8a Abs. 2 S. 4 PBefG oder für eine Teilleistung nicht entsprechend § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG möglich ist. Nach Satz 2 des § 8a Abs. 1 PBefG kann die zuständige Behörde im Sinne der VO (EG) Nr. 1370/2007 zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung allgemeine Vorschriften im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 und 3 VO (EG) Nr. 1370/2007 erlassen oder öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe des Artikels 3 Absatz 1 VO (EG) Nr. 1370/2007 erteilen. Damit räumt sie dem Aufgabenträger ein Wahlrecht ein, ob er eine allgemeine Vorschrift erlässt oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag vergibt. Die Regelung verdeutlicht mit dem Wort „soweit“, ebenso wie der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG (danach ist die Genehmigung zu versagen ist, wenn der Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt) zugleich, dass der nach § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG bestehende Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit grundsätzlich nur zum Tragen kommen kann, wenn das vom nach § 3 ÖPNVG NRW zuständigen Aufgabenträger festgelegte Verkehrskonzept eigenwirtschaftlich realisierbar ist.
94Vgl. Knauff, Der Vorrang eigenwirtschaftlicher Verkehre im ÖPNVG auf Grundlage des novellierten Personenbeförderungsgesetzes, GewArch2013, 283, Anm. 1., 2b).
95Der Grundsatz wird zwar durch §§ 13 Abs. 2a S. 3 ff. PBefG relativiert. So ist nach § 13 Abs. 2a S. 3 PBefG die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht. Nach S. 5 der Regelungen gelten als wesentlich Abweichungen für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll. Anders als die Klägerin meint, folgt aus dieser Regelung aber kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift zur Sicherstellung des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit. Sie verdeutlicht allenfalls, dass die Anwendung verbundener Beförderungshöchsttarife nicht ohne Ausgleichspflicht verlangt werden kann. Sie bestimmt insoweit aber keinen Vorrang hinsichtlich der in Betracht kommenden Handlungsformen.
96Für ein Wahlrecht streitet auch die Gesetzesbegründung zu § 13 Abs. 2a PBefG. So wird in der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Deutschen Bundestages (BT-Drucksache 17/10857, S. 20) ausgeführt: „Hinsichtlich der Anwendung verbundener Beförderungstarife und -bedingungen wird vorausgesetzt, dass die zuständige Behörde Ausgleichszahlungen in einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag oder auf der Grundlage von allgemeinen Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorsieht. Diese Regelung ersetzt die bisherige Regelung von § 39 Absatz 2 Satz 2 PBefG, einen Ausgleich für die Versagung eines an sich genehmigungsfähigen Tarifs zu gewähren, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Verkehrsinteresses oder des Gemeinwohls geboten war."
97Vgl. auch BT-Drs. 17/8233, S. 23.
98Nach Maßgabe des Landesrechts - hier § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW - ist der Erlass einer allgemeinen Vorschrift nur für die Ausbildungsverkehr-Pauschale, nicht aber für Fälle der hier in Rede stehenden Art, vorgesehen.
99Die Weigerung des Beklagten zu 2., eine allgemeine Vorschrift zu erlassen, führt nicht zu einem Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG. Die Klägerin erhält jedenfalls auf Grund ihres öffentlichen Dienstleistungsauftrags vom Beklagten zu 2. eine Gegenleistung für ihre Verkehrserbringung. Von einem enteignungsgleichen Eingriff kann deshalb keine Rede sein. Auch an einem unzulässigen Eingriff in die unternehmerische Freiheit der Verkehrsunternehmen fehlt es, wenn der Aufgabenträger in Fällen, in denen eine angemessene Verkehrsbedienung eigenwirtschaftlich nicht sichergestellt werden kann, auf einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag zurückgreift. Art. 12 Abs. 1 GG verpflichtet den Aufgabenträger in einem solchen Fall nicht zum Erlass allgemeiner Vorschriften.
1003. Die Genehmigung des Antrags auf Erbringung eines eigenwirtschaftlichen Linienverkehrs nach Maßgabe des Haustarifs (Antrag zu 2.) ist nach § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG zwingend zu versagen.
101Nach dieser Regelung ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Nach § 12 Abs. 6 PBefG ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen, wenn die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Artikel 5 Abs. 2 bis 4 VO (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen plant. Gemäß § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht (Satz 3). Als wesentlich gelten grundsätzlich Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit (Satz 4). Das Gleiche gilt für Anforderungen zur Anwendung verbundener Beförderungstarife und Beförderungsbedingungen, für die ein Ausgleich nach der VO (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt werden soll (Satz 5).
102a) Der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG findet Anwendung. Dem steht nicht entgegen, dass die Regelung erst zum 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist und die Vorabbekanntmachung bereits am 14. Dezember 2012 erfolgte.
103Eine Übergangsregelung für diesen Fall enthält das PBefG nicht. Der Wortlaut schließt eine Anwendung nicht aus, auch wenn sich § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG primär auf Vorabbekanntmachungen im Sinne des ebenfalls am 1. Januar 2013 in Kraft getretenen § 8a Abs. 2 S. 2 PBefG bezieht. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift ist die Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG gleichfalls nicht ausgeschlossen. Die Regelung bezweckt, dass die in einer Vorabbekanntmachung genannten Anforderungen, die mit einem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbunden sein und so für einen gemeinwirtschaftlichen Verkehr gelten sollen, grundsätzlich verbindliche Wirkung für die Genehmigung eines beantragten eigenwirtschaftlichen Verkehrs haben. Die konkreten und öffentlich bekannt gemachten Standards sind nach § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG Messlatte für eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge, die innerhalb des Zeitfensters, das § 12 Abs. 6 PBefG eröffnet, eingehen. Der Vorrang des eigenwirtschaftlichen Verkehrs greift somit, wenn bei der Genehmigungsbehörde genehmigungsfähige Anträge eingereicht werden, die dem bisherigen Verkehrsangebot mindestens entsprechen und das vom Aufgabenträger bekanntgemachte Niveau der ausreichenden Verkehrsbedienung im Wesentlichen erreichen.
104Durch diesen Regelungsansatz, der die Prüfung gemein- und eigenwirtschaftlicher Anträge sowohl im Verfahrensablauf als auch hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs miteinander verknüpft, ist sichergestellt, dass der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit nicht zu Lasten der Fahrgäste zum Tragen kommen kann, indem im öffentlichen Verkehrsinteresse eigenwirtschaftliche Anträge selbst dann genehmigt werden können, wenn sie in wesentlicher Hinsicht unter dem Niveau bleiben, das der Aufgabenträger bestellen will und zu finanzieren bereit ist. Im Gegenzug besteht für die Verkehrsunternehmen durch die Anforderungen an die Bekanntmachung Transparenz hinsichtlich des Beurteilungsmaßstabs im Genehmigungsverfahren und durch § 12 Abs. 6 S. 3 PBefG die Sicherheit, dass die Privilegierung eines vom Aufgabenträger bestellten Verkehrs erlischt, wenn dieser das zuvor von ihm selbst bekanntgemachte Niveau unterschreitet. Sollte der Aufgabenträger die mit der Vorabbekanntmachung gesetzten Anforderung im Rahmen der Vergabe des öffentlichen Dienstleistungsauftrags nicht umsetzen, so hat dies zur Folge, dass sein Einvernehmen im Sinne von § 12 Abs. 6 S. 2 PBefG zur Zulassung verspäteter (eigenwirtschaftlicher) Anträge als erteilt gilt.
105Vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 26f, 33; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht 4. Aufl.,§ 13 Rn. 15a, b.
106Diese Zwecksetzung greift auch hier. Der Beklagte zu 2. hat auf Nachfrage des Senats in der mündlichen Verhandlung erklärt, er habe sich an die in der Bekanntmachung benannten Vorgaben binden und diese zur Grundlage des von ihm vergebenen öffentlichen Dienstleistungsauftrags machen wollen. Hiervon ist offensichtlich auch der Beklagte zu 1. ausgegangen, der in der mündlichen Verhandlung erklärt hatte, auch wenn in seinen Bescheiden keine Vorschrift benannt worden seien, habe er die Ablehnungen auf alle in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen, so auch auf § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG stützen wollen.
107Das aus den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit abzuleitende verfassungsrechtliche Verbot einer Rückwirkung von Rechtsfolgen ("echte Rückwirkung") steht der Anwendbarkeit des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG nicht entgegen. Eine unzulässige echte Rückwirkung liegt hier nicht vor. Die Regelung greift nicht nachträglich ändernd in einen abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Sachverhalt ein.
108Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2013 -1 C 1.13 -, juris, Rn. 15.
109Eine unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und die betroffenen Rechtsbeziehungen dabei nachteiliger bewertet als das zuvor geltende Recht. Grundsätzlich ist eine derartige unechte Rückwirkung aber zulässig, weil die Gewährung vollständigen Schutzes gegen die Veränderung der bestehenden Rechtslage den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen würde. Aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip können sich allerdings Grenzen der Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung ergeben. Diese sind jedoch erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks ungeeignet oder nicht erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen. Die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, genießt keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz.
110Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2013, a.a.O., Rn. 16.
111Nach diesen Maßgaben fehlt es an einer unzulässigen unechten Rückwirkung. Der Kläger hatte vor dem Inkrafttreten des § 13 Abs. 2a S.2 PBefG noch nicht einmal einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung gestellt.
112b) Die Versagungsvoraussetzungen liegen vor.
113aa) Es fehlt nicht an einer ordnungsgemäßen Vorabbekanntmachung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
114vgl. Urteil vom 29. Oktober 2009 - 3 C 1.09 -, juris, Rn. 20 ff.,
115bedurfte es, wenn der Aufgabenträger eine von ihm für erforderlich gehaltene Verkehrsbedienung durch gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen sicherstellen wollte, zur Sicherung des Vorrangs eigenwirtschaftlicher Verkehrsleistungen einer gesicherten Prognose, dass eine eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung nicht möglich ist. Dazu war es erforderlich, dass der Aufgabenträger vor der Einleitung des Ausschreibungswettbewerbs auf das Auslaufen einer bestehenden Linienverkehrsgenehmigung oder eine beabsichtigte Neueinrichtung einer Linie hinwies und dazu aufforderte, innerhalb einer von ihm in Abstimmung mit der Genehmigungsbehörde festzulegenden Frist einen Antrag auf eigenwirtschaftliche Genehmigung zu stellen. Dies musste, um sowohl für die in Betracht kommenden Verkehrsunternehmen als auch für den Aufgabenträger und die Genehmigungsbehörde die erforderliche Rechtssicherheit herzustellen, mit dem klaren Hinweis verbunden sein, dass nach einem fruchtlosen Ablauf der Frist das Bestellverfahren nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 eingeleitet werde und dass erst später gestellte eigenwirtschaftliche Anträge die Initiative des Aufgabenträgers nicht mehr zu hindern vermochten. Die rechtliche Grundlage für eine solche Verfahrensgestaltung lag - so das Bundesverwaltungsgericht - in § 8 Abs. 4 S. 3 PBefG a.F. Wenn dort die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und damit die Einrichtung eines gemeinwirtschaftlichen Verkehrs an die Voraussetzung geknüpft werde, dass eine ausreichende Verkehrsbedienung durch eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen nicht möglich sei, setze dies notwendigerweise eine dem materiellen Recht folgende Verfahrensstufung und damit auch die Berechtigung voraus, Ausschlussfristen für das Angebot solcher vorrangiger Verkehrsleistungen zu setzen.
116Die Vorabbekanntmachung des Beklagten zu 2. genügt diesen Anforderungen. In ihr wird darauf hingewiesen, dass die Genehmigung für die streitgegenständlichen Buslinien neu erteilt werden soll. Ferner wird mitgeteilt, dass das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines Dienstleistungsauftrags im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 bzw. Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1370/2007 nach Ablauf der Ausschlussfrist am 19. Januar 2013 eingeleitet wird, wenn bis zu diesem Zeitpunkt keine eigenwirtschaftlichen/ kommerziellen Anträge gestellt würden. Die Verkehrsunternehmen wurden zudem darauf hingewiesen, dass die Genehmigungsanträge unter Berücksichtigung des Nahverkehrsplans insbesondere anhand der Kriterien Einhaltung bzw. Erfüllungsgrad der Vorgaben des gewünschten Bedienungskonzepts und Umfang und Qualität des Angebots bewertet würden.
117Ob die Vorabbekanntmachung im Übrigen den Vorgaben des § 8a Abs. 2 S. 2 PBefG genügt, ist unerheblich, da kein öffentlicher Dienstleistungsauftrag ausgeschrieben war. Dementsprechend bedurfte es auch nicht einer Veröffentlichung im Amtsblatt EU nach Maßgabe des Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007.
118bb) Der innerhalb der Ausschlussfrist bei der Genehmigungsbehörde eingegangene Antrag der Klägerin entsprach hinsichtlich des Tarifs nicht den Vorgaben der Vorabbekanntmachung. Das Einverständnis zur beantragten Abweichung vom Beförderungstarif, der nicht dem bisherigen Verkehrsangebot entsprach, hat der Beklagte zu 2. nicht erteilt. Die Abweichung ist zudem wesentlich nach § 13a Abs. 2a S. 5 PBefG.
119c) Liegen die Versagungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG vor, kann offen bleiben, ob die Genehmigung wegen der Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen auch auf § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG gestützt werden konnte und auf welche nicht bereits von § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG erfassten Verkehrsinteressen sich die Beklagte berufen könnte. Für das Vorliegen des zwingenden Versagungsgrundes genügt es jedenfalls nicht, dass der beantragte Verkehr mit dem Nahverkehrsplan nicht im Einklang steht. In einem solchen Fall käme nach § 13 Abs. 2a S. 1 PBefG nur die Ablehnung eines Genehmigungsantrags im Rahmen einer Ermessensentscheidung in Betracht. Dass der Beklagte zu 1. in seinen Bescheiden ein ihm zustehendes Ermessen erkannt und ausgeübt hat, vermag der Senat nicht zu erkennen.
1204. Aus den vorangegangenen Erwägungen folgt zugleich, dass die Klage auch erfolglos bleibt, soweit die Klägerin die Erteilung einer Genehmigung nach Maßgabe des Antrags zu 3. (VGM-Tarif, eingeschränkte Leistungen) begehrt.
121Auch insoweit steht der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a S. 2 ff. PBefG entgegen. Das Einverständnis zu den beantragten Abweichungen, die nicht dem bisherigen Verkehrsangebot entsprechen, hat der Beklagte zu 2. nicht erteilt. Die Abweichungen von der Bedienhäufigkeit und dem Bedienzeitraum sind zudem wesentlich im Sinne des § 13 Abs. 2a S. 4 PBefG.
122C. Die gegen den Beklagten zu 2. gerichtete Klage ist zulässig (I.), sie ist aber unbegründet (II.).
123I. Die Klage ist als Leistungsklage gerichtet auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift, welche im Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu 2. grundsätzlich als Satzung erlassen wird, zulässig. Für die Leistungsklage fehlt es der Klägerin als vermeintliche Inhaberin des behaupteten materiellen Anspruchs nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) folgt aus dem in § 8 Abs. 4 S. 1 PBefG verankerten Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit.
124II. Die Klage ist aber unbegründet. Aus den Gründen zu B. II. 2. steht der Klägerin kein Anspruch auf Erlass einer allgemeinen Vorschrift zu.
125Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
126Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO ge-nannten Gründe vorliegt.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Kosten sind die Gerichtskosten (Gebühren und Auslagen) und die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen der Beteiligten einschließlich der Kosten des Vorverfahrens.
(2) Die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines Rechtsbeistands, in den in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nummer 3 und 3a genannten Angelegenheiten auch einer der dort genannten Personen, sind stets erstattungsfähig. Soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, sind Gebühren und Auslagen erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können an Stelle ihrer tatsächlichen notwendigen Aufwendungen für Post- und Telekommunikationsdienstleistungen den in Nummer 7002 der Anlage 1 zum Rechtsanwaltsvergütungsgesetz bestimmten Höchstsatz der Pauschale fordern.
(3) Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nur erstattungsfähig, wenn sie das Gericht aus Billigkeit der unterliegenden Partei oder der Staatskasse auferlegt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
- 1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.