Verwaltungsgericht Regensburg Urteil, 12. Juli 2016 - RN 5 K 15.593

1

Die Parteien streiten um die Rückforderung einer staatlichen Zuwendung.

2

Der klagende Wasserzweckverband plante im Jahr 2003, die Weiler H. und O. an sein Trinkwassernetz anzuschließen. Dafür beantragte und erhielt er am 22. Juli 2003 eine so genannte "Baufreigabe" des Beklagten. Die Baufreigabe enthielt keine Zusage einer bestimmten Zuwendung, sondern lediglich den Verzicht auf den Einwand des vorzeitigen Baubeginns.

3

In den Jahren 2003/2004 wurden die Baumaßnahmen mit Gesamtkosten von rund 1,2 Mio. € durchgeführt. Mit Bewilligungsbescheid vom 28. März 2007 gewährte der Beklagte dafür eine staatliche Förderung in Höhe von 513 160,42 €. Der Bescheid geht von zuwendungsfähigen Kosten in Höhe von 971 159 € und einem Fördersatz von 52,84 % aus. Er verweist auf die aus dem Jahr 2005 stammenden Richtlinien für Zuwendungen zu wasserwirtschaftlichen Vorhaben (RZWas 2005) und auf die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften (ANBest-K 2005).

4

Eine Überprüfung durch den Bayerischen Obersten Rechnungshof führte ausweislich des Prüfberichts vom 7. April 2008 zu mehreren Beanstandungen, die insbesondere die Festlegung der Fördersatzhöhe, die Berücksichtigung der Mehrwertsteuer und die Förderung der Baukosten eines Löschteichs betrafen. Daraufhin stellte der Beklagte mit Rückforderungs- und Rücknahmebescheid vom 8. April 2009 fest, dass der Bewilligungsbescheid teilweise erloschen und teilweise zurückzunehmen sei. Die Höhe der Zuweisung werde nunmehr auf 402 735,05 € festgesetzt, weswegen der Kläger einen Betrag von 110 425,37 € zurückzuerstatten habe.

5

Die dagegen erhobene Klage des Zweckverbandes hatte beim Verwaltungsgericht aus formellen Gründen Erfolg. Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof das Urteil abgeändert und die Klage größtenteils abgewiesen. Der angegriffene Bescheid ist lediglich insoweit aufgehoben worden, als der Erstattungsbetrag 104 936,66 € übersteigt. Hinsichtlich dieses Betrages sei die in Nr. 2.1 ANBest-K 2005 enthaltene auflösende Bedingung eingetreten. Danach reduziere sich die Zuwendung, wenn sich "nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben ermäßigen". Für den Eintritt dieser auflösenden Bedingung genüge jeder Unterschied zwischen dem bei der Bewilligung angenommenen und dem später festgestellten Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben, selbst wenn dieser Unterschied lediglich auf einer Neubewertung durch die Bewilligungsbehörde beruhe. Die auflösende Bedingung könne auch noch nach dem Zeitpunkt eintreten, an dem die Behörde die Höhe der Zuwendungen auf der Grundlage des vorgelegten Verwendungsnachweises endgültig festgelegt habe. Denn die Nebenbestimmung in Nr. 2.1 ANBest-K 2005 solle auch jenem Korrekturbedarf Rechnung tragen, der erst aufgrund einer nach Abschluss des Zuwendungsverfahrens durchgeführten Rechnungsprüfung zutage trete. Demzufolge sei im vorliegenden Fall der Umfang der zuwendungsfähigen Kosten wegen der zu Unrecht veranschlagten Mehrwertsteuer und wegen der fehlerhaft einbezogenen Kosten des Löschwasserteichs zurückgegangen. Außerdem sei die Höhe des Fördersatzes nach unten zu korrigieren.

6

Hinsichtlich der Förderfähigkeit des Löschwasserteichs ergebe sich zwar aus den einschlägigen Richtlinien kein Ausschluss. Die Frage, für welche Vorhaben eine Förderung nach der RZWas 2005 prinzipiell in Betracht komme, lasse sich jedoch nicht unter Zuhilfenahme der für Rechtsnormen geltenden Auslegungsmethoden beantworten. Maßgeblich sei allein, wie die zuständigen Behörden die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften zum maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hätten. Selbständige bauliche Maßnahmen zur Löschwasserversorgung seien aber niemals Gegenstand der Förderung nach den Richtlinien für wasserwirtschaftliche Maßnahmen gewesen. Der Löschwasserbedarf sei immer nur im Zusammenhang mit der Errichtung des öffentlichen Leitungsnetzes zur Trinkwasserversorgung berücksichtigt worden. Dieses Ergebnis werde auch nicht dadurch infrage gestellt, dass der Löschwasserteich in Absprache mit der Bewilligungsbehörde in die Antragsunterlagen aufgenommen worden sei und dass alle Beteiligten darin eine kostengünstigere Alternative zu der - unstreitig förderfähigen - Löschwasserbereitstellung über größer dimensionierte Leitungen gesehen hätten. Denn ein Irrtum des zuständigen Amtsträgers über die Förderfähigkeit der netzunabhängigen Löschwassereinrichtung hindere den Eintritt der auflösenden Bedingung nach Nr. 2.1 ANBest-K 2005 nicht.

7

Mit seiner Revision macht der Kläger geltend, dass der Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht die Voraussetzungen für eine Rückforderung wegen Eintritts einer auflösenden Bedingung angenommen habe. Der Eintritt einer auflösenden Bedingung könne nicht allein davon abhängen, dass die Bewilligungsbehörde einen tatsächlichen Umstand nachträglich anders bewerte. Rein behördeninterne Vorgänge fielen ohnehin nicht unter den Begriff des Ereignisses. Das Urteil des Berufungsgerichts könne auch nicht aus anderen Gründen Bestand haben. Insbesondere könne die Zuwendung nicht zurückgenommen werden, weil sie nicht rechtswidrig erfolgt sei.

8

Der Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil und unterstützt die Rechtsauffassung, dass auch die Neubewertung von Tatsachen zum Eintritt einer auflösenden Bedingung im Sinne der Nr. 2.1 ANBest-K 2005 führen könne. Im vorliegenden Fall handele es sich nicht um die nachträgliche rechtliche Neubewertung von Tatsachen, die in der Vergangenheit eingetreten seien, sondern um eine Neubewertung auf der Tatsachenebene. Mit dem Bericht des Bayerischen Obersten Rechnungshofs sei der Zuwendungsbehörde die Erkenntnis vermittelt worden, dass im Bewilligungsbescheid die Förderrichtlinien fehlerhaft angewendet worden seien. Diese Erkenntnisvermittlung durch den Prüfbericht des Bayerischen Obersten Rechnungshofs stelle ein relevantes Ereignis im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG dar. Ferner spreche auch der Umkehrschluss aus Art. 49a Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG dafür, dass auch eine Neubewertung von in der Vergangenheit eingetretenen und beim Erlass des Zuwendungsbescheides bekannten Tatsachen Gegenstand einer auflösenden Bedingung sein könne. Für ein solches Verständnis könne auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Begriff der Tatsache bei der Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG herangezogen werden. Unbeschadet dessen habe das Berufungsurteil aus anderen Gründen Bestand, weil die Bewilligungsbehörde hilfsweise auch die Rücknahme des Ausgangsbescheides erklärt habe und weil die Förderung des Löschteichs und die Berücksichtigung der Umsatzsteuerbeträge rechtswidrig gewesen seien.

9

Der Vertreter des Bundesinteresses hat sich am Verfahren beteiligt und sich der Rechtsauffassung des Klägers angeschlossen.

10

Die Revision ist begründet. Die das Berufungsurteil tragende Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dass die umstrittene Nebenbestimmung eine auflösende Bedingung enthalte, die durch die bloße rechtliche Neubewertung der Zuwendungsfähigkeit einzelner Ausgaben durch die Bewilligungsbehörde eingetreten sei, verletzt revisibles Recht (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Sie beruht auf einer unzureichenden Berücksichtigung der verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmungen der Art. 36 Abs. 2 Nr. 2, Art. 43 Abs. 2 und Art. 48 BayVwVfG. Die Entscheidung erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig.

11

1. Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass ein Zuwendungsempfänger nach Art. 49a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG bereits erbrachte Leistungen grundsätzlich zu erstatten hat, wenn und soweit die Zuwendung infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist. Revisionsrechtlich nicht zu beanstanden ist auch seine Annahme, dass die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften mit Stand 2005 (Bekanntmachung vom 8. März 1982, MABl. S. 165, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 2. Mai 2005, FMBl. S. 84 - im Folgenden ANBest-K 2005) im vorliegenden Fall Anwendung finden und dass auch diese allgemeinen Nebenbestimmungen, die für eine Vielzahl von Förderfällen vorformuliert sind, wirksame Auflagen oder Bedingungen enthalten können. Allerdings hat es die in Nr. 2.1 ANBest-K 2005 enthaltene Regelung, dass der Rückgang der im Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben zu einer Ermäßigung der Zuwendung führt, zu Unrecht als auflösende Bedingung verstanden.

12

a) Eine Bedingung wird nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG dadurch charakterisiert, dass sie den Eintritt oder den Wegfall einer Vergünstigung oder Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängig macht. Unter den Begriff des Ereignisses fallen nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse. Für ein Ereignis ist im allgemeinen Sprachgebrauch kennzeichnend, dass es erlebt, gehört, gesehen, mit anderen Worten durch Wahrnehmung erfasst werden kann. Dass es sich bei dem in Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG genannten "Ereignis" um einen empirisch nachprüfbaren Vorgang handeln muss, legt auch der semantische Zusammenhang zum "Eintritt" des Ereignisses nahe, der den Zeitpunkt bestimmt, ab dem der Verwaltungsakt einen anderen Regelungsgehalt erhält. Da das künftige ungewisse Ereignis kraft Gesetzes ohne weiteren Zwischenschritt einen Rechtsverlust oder einen Rechtsgewinn herbeiführt, muss sein Eintritt auch aus Gründen der Rechtssicherheit für alle Beteiligten - für den Adressaten des Bescheids, für die Behörde und ggf. für Dritte - gleichermaßen ohne Weiteres erfassbar sein. Dies ist bei äußeren, zur allgemeinen Erfahrungswelt gehörenden Tatsachen der Fall, nicht hingegen bei nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörenden Vorstellungen.

13

b) Nach diesen Maßstäben widerspricht die Annahme des Berufungsgerichts revisiblem Recht, dass es sich bei der in Nr. 2.1 ANBest-K 2005 enthaltenen Nebenbestimmung um eine auflösende Bedingung im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG handele. Hierfür kann zwar ins Feld geführt werden, dass durch die Formulierung "ermäßigt sich" ein Automatismus zwischen dem Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben und dem Rückgang der Zuwendung nahegelegt wird. Ein solcher Automatismus zwischen dem Eintritt eines künftigen Ereignisses und einer Veränderung des Regelungsgehalts des Verwaltungsaktes prägt auch die Bedingung im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG.

14

Gegen ein solches Verständnis der Nr. 2.1 ANBest-K 2005 als Bedingung spricht aber entscheidend, dass in dieser Klausel kein die Bedingung auslösendes Ereignis benannt wird. Versteht man den Begriff des Ereignisses im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG als ein empirisch wahrnehmbares Geschehen, dann vermittelt zwar die Formulierung „Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben“ das Bild eines wahrnehmbaren Vorgangs. Tatsächlich ist der Ausgabenrückgang aber anders als die bauliche Durchführung der geförderten Maßnahmen kein beobachtbares Ereignis. Die Feststellung, dass und um wieviel die zuwendungsfähigen Ausgaben zurückgegangen sind, beruht nicht auf der grundsätzlich allen Beteiligten gleichermaßen möglichen Wahrnehmung von Tatsachen. Insbesondere kann der Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben nicht auf einfache Weise durch Sichtung und Addition der im Zusammenhang mit der geförderten Maßnahme eingegangenen Abrechnungsbelege gewonnen werden. Denn bei jedem Einzelbeleg muss eine förderrechtliche Bewertung, ob und inwieweit eine tatsächlich getätigte Ausgabe zuwendungsfähig ist, hinzukommen. Erst dann können die getätigten zuwendungsfähigen Ausgaben addiert und mit den veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben verglichen werden.

15

Das für eine Bedingung unabdingbare "Ereignis" kann auch nicht durch Auslegung der Klausel ermittelt werden. Denkbar wäre, dabei auf wahrnehmbare Ereignisse abzustellen, die - wie die Berechnung des Zuwendungsempfängers, der Schlussbescheid der Bewilligungsbehörde oder der Prüfbericht eines Rechnungshofs - dem "Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben" nachfolgen. Allerdings enthält die Nr. 2.1 ANBest-K 2005 keinerlei Hinweis darauf, dass es für die "Ermäßigung" der Zuwendung auf die vom Zuwendungsempfänger, von der Bewilligungsbehörde oder von einem Prüfer subjektiv für richtig gehaltene Rechtsanwendung ankommen soll. Keiner der Akteure wird in der Nebenbestimmung genannt und für maßgeblich erklärt. Insbesondere tritt aus der Regelung nicht erkennbar der Wille hervor, dass auch eine rechtlich vielleicht fehlerhafte "Schlussberechnung" der Bewilligungsbehörde, sobald sie abgegeben wird, als auflösendes Ereignis den Umfang der Zuwendung bestimmen soll.

16

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs stellt die rechtliche Neubewertung des Zuwendungsfalles durch die Bewilligungsbehörde damit kein für den Eintritt der Rechtsänderung taugliches Ereignis im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG dar. Der Kläger weist daher zu Recht darauf hin, dass die rechtliche Neubewertung von Zuwendungsfragen zunächst ein rein innerer Vorgang und nicht - wie von Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG gefordert - ein von der Außenwelt erfassbares Ereignis darstellt. Solange kein vertretungsberechtigter Amtsträger der Bewilligungsbehörde eine nach außen gerichtete Erklärung abgibt oder eine für die Außenwelt wahrnehmbare Handlung vornimmt, ist im Zweifel auch nicht feststellbar, ob und ggf. ab welchem Zeitpunkt Erwägungen einzelner oder mehrerer Mitarbeiter repräsentativ für den Willen der Behörde sind. Eine rein interne Neubewertung kann daher schon aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit nicht im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG Anknüpfungspunkt einer Änderung der im Bewilligungsbescheid geregelten Zuwendungshöhe sein.

17

Im Übrigen wäre eine Bedingung, die auf ein dem Zuwendungsempfänger übermitteltes rechtliches Neubewertungsschreiben als ungewisses Ereignis abstellen würde, auch in anderer Hinsicht mit Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG unvereinbar. Hiernach muss die Bedingung auf ein ungewisses künftiges Ereignis Bezug nehmen. Maßgeblich ist dabei die zeitliche Perspektive bei Erlass des Bescheides. Das ungewisse zukünftige Ereignis muss nach Bescheiderlass eintreten (Urteil vom 8. März 1990 - 3 C 15.84 - BVerwGE 85, 24 <27>). Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG lässt es nach seinem eindeutigen Wortlaut nicht zu, dass die Wirksamkeit des Bescheides von vergangenen Ereignissen abhängig gemacht wird. Die rechtliche Bewertung von vor Erlass des Bescheides eingetretenen Umständen soll gerade im Verwaltungsakt selbst erfolgen. Das Instrument der Bedingung dient nicht dazu, der Behörde die Möglichkeit zu verschaffen, die rechtliche Bewertung abgeschlossener Sachverhalte offen zu lassen oder einer zukünftigen rechtlichen (Neu-)Bewertung vorzubehalten. Daher hat die Rechtsprechung Überprüfungsvorbehalte in Bezug auf abgeschlossene Sachverhalte nie als Bedingung angesehen (Urteil vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 - BVerwG 67, 99 <102>; BSG, Urteile vom 11. Juni 1987 - 7 RAr 105/85 - BSGE 62, 32 = juris Rn. 32 und vom 25. Juni 1998 - B 7 AL 126/95 R - BSGE 82,183 = juris Rn. 31).

18

c) Schließlich würde die Anerkennung eines behördlichen Neubewertungsschreibens als auflösende Bedingung auch eine unzulässige Umgehung der Art. 43 Abs. 2, Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG bewirken. Denn das Verwaltungsverfahrensgesetz hat in den Vorschriften über die Bestandskraft und die Rücknahme von Verwaltungsakten für den Fall, dass sich ein Verwaltungsakt bei erneuter rechtlicher Bewertung durch die zuständige Behörde als rechtswidrig erweist, ein austariertes Regelungssystem geschaffen, das den Prinzipien der Rechtssicherheit und der materiellen Gerechtigkeit gleichermaßen Rechnung trägt.

19

Ein wesentliches Element dieser Regelung besteht nach Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG darin, dass rechtswidrige Verwaltungsakte gleichwohl aus Gründen der Rechtssicherheit vorerst wirksam bleiben und nicht im Sinne einer auflösenden Bedingung ab Erkenntnis der Rechtswidrigkeit hinfällig sind. Die Behörde muss, um die Wirksamkeit des für rechtswidrig gehaltenen Verwaltungsakts zu beseitigen, nach Anhörung des Betroffenen eine Ermessensentscheidung über das "Ob" und "Wie" einer Rücknahme treffen und dabei neben dem Interesse an der Herstellung gesetzmäßiger Zustände auch das Interesse des Betroffenen am Erhalt der Zuwendung berücksichtigen. Dabei spielt naturgemäß die Frage eine Rolle, ob die Gründe für die Rechtswidrigkeit in der Sphäre des Betroffenen oder in der Sphäre der Behörde liegen. Außerdem räumt das Gesetz - wie die Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG zeigt - dem Grundsatz der Rechtssicherheit besonderes Gewicht ein, wenn die zu beurteilenden Umstände und die Rechtswidrigkeit der Behörde seit mehr als einem Jahr bekannt sind.

20

Eine Umgehung der Art. 43 Abs. 2, Art. 48 BayVwVfG kann auch nicht mit der Sondersituation von Zuwendungen des Staates an andere öffentlich-rechtliche Körperschaften gerechtfertigt werden. Es trifft zwar zu, dass öffentlich-rechtliche Körperschaften aufgrund der eigenen Bindung an Recht und Gesetz sich grundsätzlich bei Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte nicht auf die besonderen Vertrauensschutzbestimmungen des Art. 48 BayVwVfG berufen können (vgl. Urteil vom 27. April 2006 - 3 C 23.05 - BVerwGE 126, 7 Rn. 24). Dies bedeutet jedoch nicht, dass sie kein Interesse an einer verlässlichen und bestandssicheren Entscheidung des staatlichen Zuwendungsgebers haben. Vielmehr müssen auch Gemeinden, Zweckverbände und andere öffentlich-rechtliche Zuwendungsempfänger mit den ihnen zugewiesenen Mitteln kalkulieren und sich auf eine staatlicherseits verbindlich zugesagte Refinanzierung verlassen können (vgl. Urteil vom 27. April 2006 - 3 C 23.05 - BVerwGE 126, 7 Rn. 25). Es liegt daher keine Lage vor, die eine völlige Außerachtlassung der im Gesetz vorgesehenen Bestandskraft- und Rücknahmeregelungen der Art. 43 Abs. 2, Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG rechtfertigen würde.

21

2. Das mit der Revision angegriffene Berufungsurteil beruht auf der aufgezeigten Verletzung revisibler Vorschriften. Es erweist sich auch nicht im Sinne des § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen als richtig. Hinsichtlich der drei von der Beklagten als rechtswidrig angesehenen Zuwendungskomplexe (Mehrwertsteuerproblem, Löschteichförderung, Festlegung der Fördersatzhöhe) liegt keine oder keine fehlerfreie Rücknahme im Sinne des Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG vor.

22

a) Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten fehlt hinsichtlich der Zuwendung für Mehrwertsteuer und für den Löschteich schon ein Rücknahmeverwaltungsakt. Der Rückforderungs- und Rücknahmebescheid vom 8. April 2009 kann nicht dahingehend verstanden werden, dass die Behörde den Bewilligungsbescheid hilfsweise im Ganzen zurückgenommen hat. Vielmehr spricht bereits der Tenor des Bescheides von einem teilweisen Erlöschen und einer teilweisen Rücknahme. Hinsichtlich der Umsatzsteuerbeträge und der Förderung des Löschwasserteichs wird der Eintritt der auflösenden Bedingung angenommen und allein Art. 49a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG als Rechtsgrundlage benannt. Diesbezüglich ist der Bewilligungsbescheid somit nicht zurückgenommen worden.

23

b) Im Übrigen ist die Förderung des Löschwasserteichs auch nicht als rechtswidrig einzustufen.

24

Allerdings ist nicht entscheidend, dass der Wortlaut der Förderrichtlinie hinsichtlich der förderfähigen Vorhaben weit gefasst ist und dass die Formulierung "Vorhaben zur Sicherstellung der öffentlichen Wasserversorgung" in Nr. 2.2 RZWas 2005 (selbständige) Löschwassereinrichtungen nicht explizit ausschließt. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen keiner eigenständigen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind (vgl. Urteil vom 17. Januar 1996 - 11 C 5.95 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 101; stRspr.). Daher kann die Förderung eines Löschwasserteichs gleichheitswidrig sein, wenn selbstständige Löschwassereinrichtungen aufgrund einer ständigen Behördenpraxis generell nicht gefördert werden.

25

Die Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes setzt aber zudem voraus, dass im Einzelfall keine sachlichen Gründe für das Abweichen von dieser Behördenpraxis bestehen (Urteile vom 18. Mai 1990 - 8 C 48.88 - BVerwGE 85, 163 <167> und vom 25. April 2012 - 8 C 18.11 - BVerwGE 143, 50 Rn. 32). Nach dem vom Berufungsgericht nicht in Zweifel gezogenen Vorbringen des Klägers erfolgte die Aufnahme des Löschwasserteichs in die Antragsunterlagen in Absprache mit der Bewilligungsbehörde. Sie diente dem Zweck, Mehrkosten zu vermeiden, die durch eine in das Trinkwassernetz integrierte Löschwasserversorgung eingetreten und als solche zuwendungsfähig gewesen wären. War aber mit dem Bau der selbständigen Löschwassereinrichtung eine erhebliche Kostenersparnis verbunden, so ist dies als sachlicher Grund für eine ausnahmsweise Förderung anzusehen. Daher liegt in der Förderung des Löschwasserteichs kein zur Rücknahme berechtigender Gleichheitsverstoß.

26

c) Hinsichtlich der im Bewilligungsbescheid festgesetzten Fördersatzhöhe liegt eine Rücknahme vor. Sie war indes nicht frei von Ermessensfehlern.

27

Die dem Bewilligungsbescheid zugrunde liegende Berechnung der Fördersatzhöhe von 52,84 % war rechtsfehlerhaft. Diese Fördersatzhöhe ist darauf zurückzuführen, dass die Bewilligungsbehörde bei der Ermittlung des Fördersatzes die Angaben des Klägers im Zusammenhang mit der Baufreigabe zugrunde legte. Der Bayerische Oberste Rechnungshof weist mit Recht darauf hin, dass diese Angaben im vorliegenden Fall nicht maßgeblich sein können. Im Baufreigabeschreiben vom 22. Juli 2003 wurde unter Ziffer 3 ausdrücklich erklärt, dass damit keine Zusicherung einer späteren Zuwendung verbunden sei und dass für eine etwaige künftige Förderung ausschließlich die dann geltenden Zuwendungsrichtlinien maßgeblich seien. Demzufolge hätte bei der Festlegung des Fördersatzes im nachfolgenden Bewilligungsbescheid vom 28. März 2007 die Fördersatzhöhe auf der Grundlage der Nr. 5.4.1 RZWas 2005 i.V.m. Nr. 3.1 der Anlage 2a zur RZWas 2005 und der festgestellten zuwendungsfähigen Ausgaben erfolgen müssen. Dann hätte sich ein niedrigerer Fördersatz ergeben.

28

Der Beklagte hat sein Ermessen in Bezug auf die Rücknahmeentscheidung hinsichtlich des sich aus dem niedrigeren Fördersatz ergebenden Differenzbetrags jedoch nicht ausreichend betätigt. Im Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 8. April 2009 wird zur Ausübung des Rücknahmeermessens lediglich formelhaft ausgeführt, dass keine Besonderheiten vorlägen und somit im Hinblick auf eine Gleichbehandlung mit anderen Fördervorhaben die Rückforderung der Zuwendung gerechtfertigt sei. Ergänzend hat der Beklagte in seinem Erläuterungsschreiben vom 29. Januar 2013 ausgeführt, dass ein Fall "intendierten" Ermessens vorliege und dass kein atypischer Sachverhalt gegeben sei.

29

Damit hat der Beklagte das ihm nach Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG zustehende Ermessen nicht ausgeschöpft. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt bei der Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG grundsätzlich kein Fall intendierten Ermessens vor. Die Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Bestandskraft von Verwaltungsakten stehen vielmehr gleichberechtigt nebeneinander, sofern dem anzuwendenden Fachrecht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist (Urteile vom 25. September 1992 - 8 C 68.90 u.a. - BVerwGE 91, 82 <90>, vom 23. Oktober 2007 - 1 C 10.07 - BVerwGE 129, 367 Rn. 32 und Beschluss vom 7. Juli 2004 - 6 C 24.03 - BVerwGE 121, 226 <230 f.>). Dies gilt auch, wenn sich der Betroffene nicht auf Vertrauensschutz berufen kann (Urteil vom 14. März 2013 - 5 C 10.12 - Buchholz 435.12 § 45 SGB X Nr. 15 Rn. 29). Im Bereich des hier einschlägigen Zuwendungsrechts ist keine gesetzliche Wertung ersichtlich, die das in Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG gewährte Ermessen einschränken würde. Der von der Beklagten angeführte haushaltsrechtliche Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Verwaltung allein genügt dafür nicht (Urteile vom 19. Februar 2009 - 8 C 4.08 - juris Rn. 46 und vom 14. März 2013 - 5 C 10.12 - Buchholz 435.12 § 45 SGB X Nr. 15 Rn. 40), so dass der formelhafte Verweis hierauf die geschuldete Ermessensausübung nicht zu ersetzen vermag.

30

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

I.

Die Ziffern 2 bis 4 des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 09.12.2014 werden aufgehoben.

II.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

III.

Der Kläger hat 1/5 der Kosten, der Beklagte hat 4/5 der Kosten zu tragen. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.

IV.

Das Urteil ist in Ziffer III vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Kläger begehrt eine höhere Endfestsetzung einer im Rahmen der einzelbetrieblichen Investitionsförderung (EIF) bewilligten Förderung als sie in der Gestalt des Widerspruchsbescheides bewilligt wurde. Weiter wendet er sich gegen die im Widerspruchsbescheid erfolgte vollständige Rücknahme der bewilligten Förderung und die damit einhergehende Rückforderung.

Mit formgebundenen Antrag vom 1.12.2009 beantragte der Kläger bei der Staatlichen Führungsakademie (FüAk) im Rahmen der einzelbetrieblichen Investitionsförderung eine Förderung nach dem Agrarinvestitionsförderprogramm (AFP) für die Gesamtmaßnahme „Neubau und Erweiterung eines Fahrsilos“. Das zuwendungsfähige Nettoinvestitionsvolumen gab der Kläger im Antrag unter dem Punkt 9.1 „zuwendungsfähige Investitionen“ in Höhe von 31.248,- € an. Auf Seite 1 des Antrags wurde angegeben, dass ein Investitionskonzept dem Antrag beigefügt war. Auch im Investitionskonzept war als zuwendungsfähiges Netto-Investitionsvolumen die Summe von 31.248,- € angegeben.

Zur Plausibilisierung für die Kosten des beantragten zuwendungsfähigen Investitionsvolumens legte der Kläger ein Angebot der Fa. A... GmbH vom 28.10.2009 vor. Dies weist für ein Monolith-Stahlbeton-Fahrsilo mit den Maßen 30 m x 8 m x 3 m eine Angebotssumme von Netto 31.248,- € aus.

Mit Bescheid vom 18.2.2010 bewilligte daher die FüAk eine Zuwendung in Form einer Anteilfinanzierung in Höhe von 20% des zuwendungsfähigen Investitionsvolumens und damit von 6.249,- €. Dem wurde ein zuwendungsfähiges Investitionsvolumen von 31.248,- € zugrunde gelegt.

In Ziffer 3 des Bewilligungsbescheides wurden die allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) zum Bestandteil des Bescheids erklärt.

Nr. 2.1. ANBest-P lautet: Ermäßigen sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben, erhöhen sich die Deckungsmittel oder treten neue Deckungsmittel hinzu, so ermäßigt sich die Zuwendung.

Weiter setzt der Bescheid in seinen Besonderen Nebenbestimmungen fest:

Nr. 4.1 Die bewilligten Mittel dürfen nur für die zuwendungsfähigen betrieblichen Investitionen gemäß dem Antrag beiliegenden Investitionskonzept und genehmigten Bauplan verwendet werden. Eine davon abweichende Ausführung bedarf der vorherigen Zustimmung der Bewilligungsstelle.

Nr. 4.7 Werden bei der Vorlage der Auszahlungsanträge oder bei späteren Prüfungen festgestellt, dass der vom Antragsteller im Auszahlungsantrag als förderfähig geltend gemachte Auszahlungsbetrag den von der Behörde ermittelten Auszahlungsbetrag übersteigt, so ermäßigt sich die Zuwendung entsprechend. Übersteigt der geltend gemachte Betrag den von der zuständigen Behörde ermittelten Betrag um mehr als 3%, so ermäßigt sich die Zuwendung zusätzlich nochmals um diesen festgestellten Differenzbetrag. Satz 2 gilt nicht, wenn der Begünstigte nachweisen kann, dass er für die Angabe des nicht förderfähigen Betrages nicht verantwortlich ist.

Im ersten Verwendungsnachweis und Auszahlungsantrag vom 15.2.2012 erklärte der Kläger die Maßnahme für endgültig abgeschlossen und gab die Summe der Ausgaben mit 31.248,29 € an. Damit wurde die Auszahlung von 6.249,- € Förderzuschuss beantragt. Daraufhin wurde eine Zuwendung in Höhe von 80% des bewilligten Zuschusses, also in Höhe von 4.999,20 €, freigegeben bzw. ausbezahlt.

Bei einer ersten Inaugenscheinnahme ermittelte das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (AELF) ... ein Gesamtvolumen des Fahrsilos von 511 cbm. Eine zweite Inaugenscheinnahme am 12.2.2014 durch das AELF ergab 571,40 cbm. Ein Siloeck wurde nicht als Silo anerkannt, da keine zweckentsprechende Nutzung gegeben sei. Es handele sich um ein realisiertes Siloeck, allerdings nicht um ein Silo. Deshalb könne hierfür kein in Kubikmeter umbauter Raum geltend gemacht werden.

Am 31.7.2014 erließ das AELF ... den Endfestsetzungsbescheid (Mitteilung über die endgültige Höhe der Zuwendung). Darin wurde dem Kläger mitgeteilt, dass sich das beantragte Investitionsvolumen von 31.248,- € im Antrag auf 720 cbm bezogen hatte. Realisiert worden seien aber nur 571,40 cbm. Hieraus ergebe sich ein geändertes Investitionsvolumen von 24.798,76 € und entsprechend ein maximaler Zuschuss in Höhe von 4.959,75 €. Nach der Auszahlung von 4.999,20 € ergebe sich ein Rückforderungsbetrag in Höhe von 39,45 €, der jedoch aufgrund der Kleinbetragsregelung nicht geltend gemacht werde.

Weiter wurde ein Sanktionsbetrag in Höhe von 1.814,14 € festgesetzt, jedoch nicht vollzogen.

Gegen den Endfestsetzungsbescheid ließ der Kläger mit Schreiben vom 7.8.2014, bei der FüAk eingegangen am 8.8.2014, Widerspruch erheben.

Diesem half die Ausgangsbehörde nicht ab, sondern legte ihn mit Schreiben vom 25.8.2014 der FüAk zur Entscheidung vor.

Zur Begründung des Widerspruchs ließ der Kläger ausführen, dass er dem Zuwendungsbescheid und seinem Antrag eine mengenmäßige Begrenzung nicht entnehmen könne. Die Zuwendung beziehe sich auf die Baukosten, nicht aber auf die nunmehr zur Begründung herangezogene Kubatur.

Mit Schreiben vom 15.10.2014 informierte die FüAk darüber, dass beabsichtigt sei, im Wege der Verböserung im Widerspruchsverfahren den Zuwendungsbescheid vollständig und rückwirkend zurückzunehmen und die erhaltene Zuwendung von 4.999,20 € vollständig zurückzufordern und gab Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 31.10.2014. Nach Zusendung von vom Klägervertreter angeforderten Unterlagen wurde eine weitere Frist bis zum 30.11.2014 gesetzt. Eine Stellungnahme erfolgte nicht.

Mit Widerspruchsbescheid vom 9.12.2014, versendet am 9.12.2014, wies daraufhin die FüAk den Widerspruch des Klägers zurück (Ziffer 1). Darüber hinaus wurde der Zuwendungsbescheid der FüAk vom 18.2.2010 rückwirkend ab Bewilligung vollständig zurück genommen (Ziffer 2). Ziffer 3 setzt fest, dass der Kläger die insoweit zu viel erhaltene Zuwendung zurückzuerstatten hat. Der Erstattungsbetrag wird auf 4.999,20 € festgesetzt. Weiter setzt der Bescheid fest, dass der Erstattungsbetrag vom 12.1.2015 bis zur Rückzahlung mit 6 von 100 jährlich zu verzinsen ist (Ziffer 4). In Ziffer 5 werden dem Kläger die Kosten des Verfahrens auferlegt, die in Ziffer 6 auf 245,- € (Gebühren) festgesetzt werden. Ziffer 7 regelt die Überweisung des Gesamtbetrages.

Zur Begründung der Ziffer 1 führt der Widerspruchsbescheid aus, dass in Nr. 4.1 des Zuwendungsbescheids ausdrücklich geregelt sei, dass die bewilligte Zuwendung nur für die zuwendungsfähigen betrieblichen Investitionen gemäß dem Antrag beiliegenden Investitionskonzept (IVK) und genehmigten Bauplan verwendet werden dürfe sowie dass eine davon abweichende Ausführung der vorherigen Zustimmung der Bewilligungsstelle bedürfe. Das IVK habe sich im Zusammenhang mit dem Angebot der A... GmbH vom 28.10.2009 ausdrücklich auf ein Monolith-Stahlbeton-Fahrsilo mit den Maßen 30 m x 8 m x 3 m (= 720 cbm) bezogen. Im Angebot sei eine Angebotssumme von netto 31.248,- € ausgewiesen gewesen. Sowohl im IVK als auch im Zuwendungsbescheid sei genau dieser Betrag als zuwendungsfähiges Investitionsvolumen aufgeführt gewesen. Dies habe logischerweise zur Folge, dass ein Monolith-Stahlbeton-Fahrsilo mit einem Fassungsvermögen von 720 cbm und nicht irgendein Fahrsilo beliebiger Ausführung und Größe bewilligt worden sei. Zudem entspreche es ständiger Verwaltungspraxis, dass für die zuwendungsfähige betriebliche Investition nicht das zuwendungsfähige Investitionsvolumen, sondern die Art und Weise - d. h. insbesondere die Kubatur - der Bauausführung relevant sei. Dies werde bestätigt durch die Vorgaben im LMS vom 7.7.2008, Gz. G 7-7271-7242, sowie im LMS vom 19.8.2009, Gz. G 4-7271-7274. Anstatt eines beantragten und bewilligten Fassungsvermögens von 720 cbm sei nur ein Fassungsvermögen von 571,40 cbm verwirklicht worden. Dies entspreche einem Anteil von 79,36%. Anstatt des beantragten und bewilligten zuwendungsfähigen Investitionsvolumens vom 31.248,- € habe im Rahmen der Endfestsetzung entsprechend dieses Prozentsatzes grundsätzlich nur eine zuwendungsfähiges Investitionsvolumen von 24.798,76 € anerkannt werden können. Die Ermäßigung des zuwendungsfähigen Investitionsvolumens stelle eine auflösende Bedingung im Sinne von Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG dar, so dass die Bewilligung in diesem Umfang kraft Gesetzes unwirksam geworden sei. Nr. 2.1 ANBest-P regele, dass sich die Zuwendungen ermäßigten, wenn sich nach der Bewilligung die im Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben verminderten.

Zur Begründung der Ziffer 2 des Bescheids führt der Widerspruchsbescheid zunächst als Rechtsgrundlage für die vollständige und rückwirkende Rücknahme Art. 48 BayVwVfG i. V. m. Art. 2 VO (EG) Nr. 1975/2006 i. V. m. Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 an. Die tatbestandlichen Voraussetzungen seien erfüllt. Bei der Bewilligung im Zuwendungsbescheid vom 18.2.2010, welche Voraussetzung für die Gewährung einer Geldleistung gewesen sei, handele es sich um einen vollständig rechtswidrigen Verwaltungsakt. Gemäß Teil A Nr. 5.1 der maßgeblichen Richtlinie werde keine Förderung gewährt, wenn das zuwendungsfähige Investitionsvolumen den Betrag von 30.000,- € unterschreite. Mit Unterschrift des Antrages habe der Kläger bestätigt, dass er auch von dieser Regelung Kenntnis genommen habe. Aufgrund der auflösenden Bedingung ermäßige sich das zuwendungsfähige Investitionsvolumen vorliegend kraft Gesetzes auf 24.798,76 €. Hierdurch sei das Mindestinvestitionsvolumen unterschritten. Wegen der rückwirkenden Wirkung der auflösenden Bedingung sei der Zuwendungsbescheid vom 18.2.2010 von Anfang vollständig rechtswidrig. Das in Art. 48 BayVwVfG eingeräumte Rücknahmeermessen werde durch Art. 2 VO (EG) Nr. 1975/2006 i. V. m. Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 verdrängt. Rechtsgrundlage für die vollständige Rückforderung der erhaltenen Zuwendung sei Art. 49a Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG i. V. m. Art. 2 der VO (EG) Nr. 1975/2006 i. V. m. Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004. Danach seien bereits erbrachte Leistungen zurückzuerstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden sei. Da bereits eine Zuwendung in Höhe von 4.999,20 € freigegeben bzw. ausbezahlt worden sei, werde der Erstattungsanspruch in dieser Höhe festgesetzt. Da zusammen mit der jetzigen Rückforderung die entsprechende Schwelle für die Kleinbetragsregelung überschritten sei, werde nun auch der ursprünglich von der Kleinbetragsregelung umfasste Betrag von 39,45 €, der bereits im Bescheid vom 31.7.2014 festgesetzt worden sei, zurückgefordert. Die Bejahung eines Behördenirrtums nach Art. 73 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 scheide aus, da ein evtl. Irrtum der Behörde im Bescheid vom 31.7.2014 für den Kläger erkennbar gewesen sei. Mit Unterzeichnung des Antrags habe der Kläger unter anderem bestätigt, dass die maßgebliche Richtlinie Bestandteil des Antrags gewesen sei, sowie dass er von den darin enthaltenen Verpflichtungen und Hinweisen Kenntnis genommen habe. Somit kannte er auch die Regelung zum Mindestinvestitionsvolumen in Teil A Nr. 5.1 der RL.

Zur Begründung seiner am 8.11.2015 beim Verwaltungsgericht Regensburg eingegangenen Klage lässt der Kläger Folgendes ausführen:

Der Förderungsantrag betreffe „Neubau und Erweiterung eines Fahrsilos“. Nach dem Antrag sei Bezug genommen auf ein Angebot der Fa. A... vom 28.10.2009. Dort würden die Abmessungen des Fahrsilos mit 30 m x 8 m x 3 m angegeben. Die geplante Erweiterung sei dort im Detail nicht weiter beschrieben. Das AELF habe bei der Überprüfung der Anlage weder die tatsächlichen Abmessungen des Neubaus richtig errechnet, noch die Erweiterung berücksichtigt. Der Neubau führe zu einem Fassungsvermögen des Silos, das deutlich über den Berechnungen (571,40 cbm) liege. Darüber hinaus seien mit der Erweiterung mindestens weitere 150 cbm geschaffen worden, so dass 720 cbm überschritten worden seien. Das AELF habe aber auch die Investitionssumme nicht richtig errechnet. Der Kläger habe für den Neubau und die Erweiterung insgesamt 33.785,73 € ausgegeben. Dabei lässt der Kläger eine Liste von Beträgen mit Datum und Aussteller vorlegen. Alle diese Belege hätten dem Amt vorgelegen und seien geprüft worden. Damit betrage der Gesamtbetrag der Investitionen 33.785,73 €, so dass die notwendige Investitionshöhe von 30.000,- € leicht überschritten worden sei.

Der Kläger beantragt zuletzt:

1. Der Bescheid des AELF vom 31.7.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids (Ziffer 1) der FüAk vom 9.12.2014 wird aufgehoben, soweit nicht mehr als 4.999,20 Euro endgültig als Zuwendung festgesetzt werden und der Beklagte wird verpflichtet weitere 1.249,20 Euro endgültig als Zuwendung festzusetzen.

2. Der Widerspruchsbescheid der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 9.12.2014 in Ziffer 2 bis 4 wird aufgehoben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage wird abgewiesen.

Zur Begründung wird ausgeführt:

Die erste Inaugenscheinnahme des AELF ... vom 12.2.2014 habe ein Fassungsvermögen von 511 cbm ergeben. Die zweite Inaugenscheinnahme habe ein Fassungsvermögen von 571,40 cbm ergeben. Dabei sei jeweils ein „Siloeck“ nicht anerkannt worden, da es einerseits kein umbauter Raum (nicht nutzbar als Fahrsilo) gewesen sei, es nicht zweckentsprechend als Fahrsilo genutzt worden sei (Abstellraum von landwirtschaftlichen Geräten) und die Bodenplatte bereits im Vorfeld der Antragstellung vorhanden gewesen sei (alte Betonierung, starke Risse, undicht), so dass die Vermutung nahe gelegen habe, dass im Rahmen des Förderverfahrens lediglich die Wände hochgezogen worden seien. Bei der pauschalen Behauptung des Klägervertreters, die Fahrsiloanlage sei wesentlich größer, als vom AELF ... ermittelt, gebaut worden, handele es sich um einen unsubstantiierten Vortrag.

Der Kläger lässt daraufhin ausführen, dass das „Siloeck“ genutzt werde und überreicht hierzu 3 Bilder.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung vom 28.4.2016 sowie auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf die Behördenakten verwiesen, die dem Gericht vorgelegen haben.

Die Klage ist bezüglich des Bescheids des AELF ... vom 31.7.2014 in Gestalt der Ziffer 1 des Widerspruchsbescheids der FüAk vom 9.12.2014 mit dem in der mündlichen Verhandlung zuletzt gestellten Antrag als Verpflichtungsklage (Versagungsgegenklage) statthaft und auch sonst zulässig. Sie ist jedoch unbegründet, da der Kläger keinen Anspruch auf die Festsetzung weiterer 1.249,20 Euro als Zuwendung hat (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), vgl. dazu I. Insoweit war die Ablehnung des Antrags des Klägers durch die Behörde rechtmäßig und ist der Kläger nicht in seinen Rechten verletzt.

Die Klage gegen die Ziffern 2 bis 4 des Widerspruchsbescheids der FüAk vom 9.12.2014 ist als Anfechtungsklage zulässig und auch begründet, da der Verwaltungsakt insoweit rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), vgl. dazu II.

I.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Festsetzung weiterer 1249,20 Euro als Zuwendung.

1. Anspruchsgrundlage für die begehrte Förderung in Form der Einzelbetrieblichen Investitionsförderung (EIF) nach dem Agrarinvestitionsförderungsprogramm (AFP) ist der Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) in Verbindung mit der Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in der zum Zeitpunkt der behördlichen Zustimmung geltenden Fassung, hier also in der Fassung vom 1.11.2009 Nr. G4-7271-7560. Andere gesetzliche Anspruchsgrundlagen bestehen nicht. Insbesondere lässt sich ein Anspruch nicht unmittelbar aus europäischen Rechtsnormen herleiten. So werden in der der EIF-Richtlinie des StMELF zugrunde liegenden Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) lediglich die Rahmenbedingungen für die Förderung festgesetzt. Die Ausfüllung des Rahmens bleibt dabei den Mitgliedsstaaten überlassen. Hierzu erlässt die Verwaltung üblicherweise Förderrichtlinien, bei deren Gestaltung sie sich im leistenden Bereich bewegt und daher grundsätzlich frei ist (BVerwG U.v. 27.3.1992 - Az. 7 C 21/90, BVerwGE 90, 112, Rn. 40). Allerdings handelt es sich bei den Regelungen der Richtlinie nicht um Rechtsnormen, so dass sich ein Anspruch nicht unmittelbar aus ihnen selbst heraus ergeben kann. Es soll vielmehr in Form einer verwaltungsinternen Weisung erreicht werden, dass die Ermessensausübung bei der Verteilung der Fördermittel gleichmäßig erfolgt. Ein Anspruch kann sich daher lediglich aus dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben, nach dem die Behörde verpflichtet ist, sich an ihre in den Förderrichtlinien vorgegebene Vollzugspraxis zu halten. Daraus ergibt sich aber auch, dass letztendlich auch der tatsächliche Vollzug entscheidend ist, so dass sich kein oder ein anderer Anspruch ergibt, wenn die Behörde ihren Vollzug anders als die zugrunde gelegte Richtlinie gestaltet (BVerwG, U. v. 24.4.2012, Az. 8 C 18/11 - NVwZ 2012, 1262; BVerwG, U. v. 23.4.2003, Az. 3 C 25/2 - NVwZ 2003, 1384). Damit ist ein Anspruch auf Abweichen von der Förderrichtlinie nur möglich, wenn der tatsächliche Verwaltungsvollzug davon abweicht oder wenn sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen bzw. gebieten (BVerwG, U. v. 24.4.2012, Az. 8 C 18/11 - BVerwGE 143, 50). Zunächst kommt es auf die Regelungen der Förderrichtlinie an.

2. Grundsätzlich wurde dem Kläger mit dem Bewilligungsbescheid vom 18.2.2010 eine Zuwendung von bis zu 6.249,- Euro bewilligt. Die endgültige Höhe der zu bewilligenden Förderung war bei der Endfestsetzung jedoch niedriger anzusetzen, da das Vorhaben abweichend vom beantragten Fördergegenstand realisiert wurde.

a) Entscheidend ist daher zunächst, was genau der beantragte Fördergegenstand ist. Dies ist weder im Antrag vom 1.12.2009, noch im Bewilligungsbescheid vom 18.2.2010 eindeutig klargestellt. Laut Nr. 4.1 der Besonderen Nebenbestimmungen des Bewilligungsbescheids dürfen die bewilligten Mittel nur für die zuwendungsfähigen, betrieblichen Investitionen gemäß dem Antrag beiliegendem Investitionskonzept und genehmigten Bauplan verwendet werden. Hieraus ergibt sich, dass diese bei der Ermittlung des Fördergegenstands miteinbezogen werden müssen. Im Antrag vom 1.12.2009 ist bei der kurzen Erläuterung der geplanten Maßnahme folgendes aufgeführt: „Neubau und Erweiterung eines Fahrsilos“. Unter dem Punkt 9 „Investitionen“ ist der Posten „Fahrsilo“ für 31.248,- Euro angegeben. Das beiliegende Investitionskonzept spricht von einer „Fahrsiloerweiterung“ mit dem Nettoinvestitionsvolumen von 31.248,- Euro. Die konkreten Maße des Fahrsilos ergeben sich nur aus dem Angebot der Firma A... vom 28.10.2009. Hier wird ein Monolith-Stahlbeton-Fahrsilo mit den Maßen 30 m x 8 m x 3 m für die Nettosumme von 31.248,- Euro angeboten. Im Bewilligungsbescheid vom 18.2.2010 ist lediglich von einer „Erweiterung einer Fahrsiloanlage“ die Rede, ohne aber die konkreten Maße bzw. den konkreten Fördergegenstand genau zu bezeichnen. Die einzige Stelle, an der konkrete Angaben über die Maße des Fahrsilos gemacht werden, ist das Angebot der Firma A..., das auch der Höhe nach mit den Angaben im Investitionskonzept und im Antrag korrespondiert. Insgesamt ist damit als Fördergegenstand „Neubau und Erweiterung eines Fahrsilos mit den Maßen 30 m x 8 m x 3 m“ für die Nettoinvestitionssumme von 31.848,- Euro anzusehen. Das Volumen des beantragten Fahrsilos beträgt demnach 720 cbm.

b) Tatsächlich realisiert wurde jedoch nach den Feststellungen der Prüfkommission ein Volumen von lediglich 571,40 cbm. Dem lag eine Vermessung des vorgefundenen Fahrsilobaus zugrunde. Nicht als förderfähig anerkannt und damit nicht einbezogen wurde ein dort vorgefundenes Siloeck. Dieses konnte nicht als förderfähig berücksichtigt werden, da es nicht beantragt war. Es handelt sich dabei insbesondere nicht um einen Teil des beantragten Fördergegenstands Fahrsilo mit den Maßen 30 m x 8 m x 3 m, auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Erweiterung. In der mündlichen Verhandlung wurde deutlich, dass sich das Siloeck an der einen Seite, der große, 571,40 cbm umfassende Silobau an der anderen Seite eines vorhandenen Altbestandes anschließt. Mit dem ermittelten Fördergegenstand „Neubau und Erweiterung eines Fahrsilos mit den Maßen 30 m x 8 m x 3 m“ korrespondiert (unter Abweichungen) der große Silobau mit 571,40 cbm und nicht eine weitere Erweiterung in Gestalt des Siloecks.

c) Entsprechend der abweichenden Realisierung des Vorhabens konnte nur ein Zuschuss von insgesamt 4.959,75 Euro bewilligt werden. Auf die Rückforderung des wegen der bereits erfolgten Auszahlung von 4.999,20 Euro verbleibenden Restbetrags von 39,45 Euro hat die Behörde wegen der Kleinbetragsregelung verzichtet. Die Festsetzung des Förderbetrags berechnet sich wie folgt: Fördergegenstand und Bezugspunkt für die Investitionssumme und letztlich daher die Fördersumme ist das beantragte Vorhaben und nicht die Investitionssumme selbst. Hierbei ist insbesondere das Fassungsvermögen relevant. Gemäß der ständigen Verwaltungspraxis, die durch die ermessenslenkenden Vorgaben aus dem LMS vom 7.7.2008, Geschäftszeichen G 7-7271-7242, sowie aus dem LMS vom 19.8.2009, Geschäftszeichen G 4-7271-7274 bestätigt wird, war das zuwendungsfähige Investitionsvolumen entsprechend rechnerisch zu kürzen. Dabei ergibt sich ein Verhältnis der Abweichung des tatsächlich realisierten Fassungsvermögens gegenüber dem beantragten und bewilligten Fassungsvermögen von 20,64%. Dementsprechend konnte statt des beantragten und bewilligten zuwendungsfähigen Investitionsvolumens von 31.248,- Euro nur entsprechend des verbleibenden Prozentsatzes von 79,36% ein zuwendungsfähiges Investitionsvolumen von 24.798,76 Euro anerkannt werden. In Nr. 2.1 der in Nr. 3 der allgemeinen Nebenbestimmungen des Bewilligungsbescheides vom 18.2.2010 für anwendbar erklärten ANBest-P ist geregelt, dass sich die Zuwendung ermäßigt, wenn sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben ermäßigen. An dieser Stelle kann noch offenbleiben, ob es sich dabei um eine Bedingung handelt oder um die Anordnung eines Vorbehaltes. Demnach war die endgültige Höhe der Zuwendung dem reduzierten zuwendungsfähigen Investitionsvolumen entsprechend ebenfalls zu reduzieren und konnte nur in Höhe von 4.959,75 Euro festgesetzt werden.

Damit ist die Endfestsetzung rechtmäßig erfolgt. Die Klage war insoweit unbegründet und daher abzuweisen.

II.

Bezüglich der Ziffer 2 bis 4 des Widerspruchsbescheids der FüAk vom 9.12.2014 ist die Klage jedoch begründet, da der Verwaltungsakt insoweit rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt.

1. Dabei sind die Anordnungen nicht schon formell rechtswidrig, da die hier handelnde FüAk zwar nicht als Widerspruchsbehörde, aber jedenfalls als Ausgangsbehörde sachlich zuständig war. Bei den Ziffern 2 bis 4 des Widerspruchsbescheids handelt es sich im Vergleich zum Ausgangsbescheid um einen neuen Verwaltungsakt, den die Widerspruchsbehörde hier in Form des Selbsteintritts erlassen hat, nicht lediglich um eine „Verböserung“ des ursprünglichen Bescheids. Die Abgrenzung zwischen der reformatio in peius und dem Selbsteintritt der Widerspruchsbehörde ist danach vorzunehmen, ob sich die Widerspruchsbehörde in dem durch den Widerspruch abgesteckten Rahmen bewegt oder ob sie das Widerspruchsverfahren lediglich zum Anlass nimmt, einen völlig neuen Verwaltungsakt zu erlassen und somit den verfahrensrechtlichen Rahmen der Ausgangsbehörde verlässt (Rennert in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 68 Rn. 6). Der durch den Widerspruch vorgegebene verfahrensrechtliche Rahmen umfasst aber lediglich die im Ausgangsbescheid vorgenommene Endfestsetzung im Rahmen der Vorbehalte aus dem Bewilligungsbescheid und nicht eine zusätzliche Totalrücknahme und Totalrückforderung. Damit war die FüAk vorliegend zwar nicht als Widerspruchsbehörde, aber als Ausgangsbehörde sachlich zuständig und zwar nach § 8 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der EG-Ausführungsverordnung-Landwirtschaft, nach dem bis zum 31.12.2014 auch die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sachlich für die Gewährung von Zuwendungen für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben zuständig ist.

2. Die Rücknahme des Zuwendungsbescheids der FüAk vom 18.2.2010 (Ziffer 2 des Widerspruchsbescheids vom 9.12.2014) kann nicht auf eine Rechtsgrundlage gestützt werden und ist rechtswidrig.

Die Voraussetzungen der im Widerspruchsbescheid genannten Rechtsgrundlage, Art. 48 BayVwVfG i. V. m. Art. 2 VO (EG) 1975/2006 i. V. m. Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004, sind nicht erfüllt. Danach kann grundsätzlich ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Bewilligung vom 18.2.2010 ist jedoch rechtmäßig erfolgt (a). Darüber hinaus ist nach europarechtlichen Vorgaben eine Totalrückforderung im vorliegenden Fall nicht vorgesehen (b). Außerdem kann sich der Kläger auf den Schutz seines Vertrauens in den Fortbestand des Bewilligungsbescheids berufen (c). Unabhängig davon hat die Behörde das ihr zustehende Ermessen nicht ausgeübt (d).

a) Die Bewilligung ist rechtmäßig. Daher ist eine Rücknahme nach Art. 48 BayVwVfG nicht möglich. Entgegen der Ansicht der FüAk führt die rechnerische Kürzung des zuwendungsfähigen Investitionsvolumens auf 24.798,76 Euro nicht zur Rechtswidrigkeit der Bewilligung vom 18.2.2010, auch nicht unter dem Gesichtspunkt, dass gemäß Teil A Nr. 5.1 der maßgeblichen EIF-Richtlinie ein Mindestinvestitionsvolumen von 30.000,- Euro vorliegen muss.

aa) Die Bewilligung ist nicht durch den Eintritt einer auflösenden Bedingung rückwirkend rechtswidrig geworden. Insbesondere kann Nr. 2.1 ANBest-P nicht hierfür als Bedingung herangezogen werden.

(1) So ist Nr. 2.1 ANBest-P für den hier vorliegenden Aspekt nicht einschlägig, da sie an einem anderen Bezugspunkt ansetzt bzw. ein anderes Verhältnis regelt. Die Frage, ob das Mindestinvestitionsvolumen von 30.000,- Euro unterschritten wird, entsteht vorliegend daraus, dass es aufgrund einer abweichenden Realisierung des Bauvorhabens gemäß ständiger Verwaltungspraxis und den Vorgaben aus den LMS vom 7.7.2008 und vom 19.8.2009 (siehe oben) durch rechnerische Kürzung zu einer verhältnismäßigen Reduzierung des Nettoinvestitionsvolumens kommt. Dieser erste Schritt betrifft das Verhältnis der tatsächlich realisierten Abweichung zum Investitionsvolumen. Dagegen ist Nr. 2.1 der ANBest-P erst auf den gedanklich nachgelagerten Schritt anzuwenden, nämlich auf die Auswirkung der Ermäßigung der zuwendungsfähigen Ausgaben, hier also des rechnerisch gekürzten Nettoinvestitionsvolumens, auf die Zuwendung. Die Frage, ob das Mindestinvestitionsvolumen unterschritten ist oder nicht, kann demnach nicht von der Rechtsfolge der Nr. 2.1 ANBest-P abhängen. Gleiches gilt für die inhaltlich insoweit vergleichbare Bestimmung Nr. 4.7 der Besonderen Nebenbestimmungen des Zuwendungsbescheids.

(2) Weder bei der Verwaltungspraxis, die bei einer abweichenden Ausführung des Fördervorhabens zu einer Neuberechnung und rechnerischen Kürzung der Nettoinvestitionssumme führt, noch bei der ohnehin nicht einschlägigen Nr. 2.1 ANBest-P handelt es sich um eine Bedingung im Sinne von Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG.

Bei der ständigen Verwaltungspraxis der rechnerischen Kürzung kann schon deshalb keine Bedingung im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG vorliegen, da sie weder ausdrücklich in oder ergänzend zur Bewilligung geregelt wurde, noch sich ihre Bestimmung aus dem Gesamtzusammenhang des Verwaltungsakts ergibt (Kopp/Ramsauer, Kommentar zum VwVfG, § 36 Rn. 9 a).

Bei der ersten Alternative der Nr. 2.1 ANBest-P handelt es sich nach einer neueren Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur inhaltlich weitestgehend vergleichbaren Bestimmung Nr. 2.1 erste Alternative ANBest-K 2005 (BVerwG, U. v. 16.6.2015, Az. 10 C 15.14, BVerwGE 152, 211) nicht um eine auflösende Bedingung im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG. Damit ist das Bundesverwaltungsgericht der ständigen Rechtsprechung des VGH (vgl. etwa BayVGH u.v. 25.7.2013, Az. 4 B 13.727 ) nicht gefolgt. Das Bundesverwaltungsgericht führt hierzu aus, dass unter den Begriff des Ereignisses nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse fallen, nicht jedoch nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörende Vorstellungen. Nach diesen Maßstäben sei Nr. 2.1 ANBest-K keine auflösende Bedingung im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG. In der Formulierung „Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben“ ist nach dem BVerwG kein die Bedingung auslösendes Ereignis im oben beschriebenen Sinne zu verstehen, da der Ermittlung der zuwendungsfähigen Ausgaben eine förderrechtliche Bewertung zugrundeliegt (BVerwG, U. v. 16.6.2015, Az. 10 C 15.14, BVerwGE 152, 211, Leitsatz, Rn. 12-14).

Nach diesen Grundsätzen, denen sich die entscheidende Kammer anschließt, ist in der ersten Alternative der Nr. 2.1 ANBest-P grundsätzlich keine auflösende Bedingung im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG zu sehen, unabhängig davon, ob im konkreten Fall ein beobachtbares Ereignis als potentieller Auslöser der Bedingung vorliegt. Die Rechtsqualität der vielfach verwendeten Regelung aus Nr. 2.1 ANBest-P ist abstrakt zu bestimmen und damit unabhängig vom konkreten Einzelfall. Es kommt also nicht drauf an, ob der in Nr. 2.1 ANBest-P genannten Voraussetzung der Ermäßigung der zuwendungsfähigen Auslagen im Einzelfall ein tatsächlich beobachtbares Ereignis, wie die anderweitige Ausführung des Bauvorhabens zugrunde liegt, da die Klausel unabhängig davon beurteilt werden muss und in der dort genannten Ermäßigung der Ausgaben als solcher kein beobachtbares Ereignis gesehen werden kann (vgl. BVerwG a. a. O.). Selbst wenn man hier auf den konkreten Einzelfall abstellen würde, so läge aber im vorliegenden Fall auch keine Bedingung vor. Denn in der Überlegung, wie sich die anderweitige Bauausführung auf die Investitionssumme auswirkt, ist eine Bewertung durch die Behörde enthalten.

bb) Es verbleibt die Möglichkeit, dass die rechnerische Kürzung des Investitionsvolumens infolge der kleineren Bauausführung im Endfestsetzungsbescheid im Rahmen eines im Bewilligungsbescheid enthaltenen Vorbehalts durchgeführt wurde. Grundsätzlich wird nach Nr. 6.3 der Besonderen Nebenbestimmungen die endgültige Höhe der Förderung nach Prüfung des Endverwendungsnachweises festgesetzt. Darin ist die Anordnung eines entsprechenden Vorbehalts zu sehen. Auch in Nr. 2.1 ANBest-P ist nach der Rechtsprechung (BVerwG B.v.15.1.2016 - Az. 10 B 16/15 Rn. 7) zu inhaltlich weitestgehend vergleichbaren Klauseln die Anordnung eines Vorbehalts und eben keiner Bedingung (BVerwG, U. v. 16.6.2015, Az. 10 C 15.14, BVerwGE 152, 211) zu sehen.

Die Vornahme der Endfestsetzung unter Ausführung der Vorbehalte des Bewilligungsbescheids kann jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit des ursprünglichen Bewilligungsbescheids führen, da sie diesen gar nicht berührt. Bei der Endfestsetzung werden lediglich die bislang unter Vorbehalt offen gelassenen Punkte endgültig und abschließend geregelt.

Der Zuwendungsbescheid vom 18.2.2010 war damit rechtmäßig, die Rücknahme allein deshalb rechtswidrig.

b) Nach europarechtlichen Vorgaben ist eine Rückforderung der gesamten Förderung in der vorliegenden Konstellation zunächst nicht vorgesehen. Der von der Behörde angeführte Grund für die Rückforderung liegt letztlich darin, dass sich die zuwendungsfähigen Ausgaben durch Neuberechnung aufgrund vom Antrag abweichender Ausführung des geförderten Vorhabens soweit reduziert haben, dass im Nachhinein die Mindestinvestitionssumme unterschritten wird. Wenn der als förderfähig anerkannte Betrag um mehr als 3% vom als förderfähig beantragten Betrag abweicht, sieht Art. 31 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1975/2006, als Rechtsfolge eine Sanktion in Höhe der Abweichung vor. Der Ausschluss von der Förderung (verbunden mit der Rückforderung bereits bezahlter Beträge) als Sanktion setzt nach Art. 31 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1975/2006 voraus, dass vorsätzlich falsche Angaben gemacht wurden.

Die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge ist nach Art. 2 VO (EG) 1975/2006 i. V. m. Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 ebenfalls möglich. Vorliegend ist aber nur ein Teilbetrag zu Unrecht gezahlt worden, nicht aber die gesamte Fördersumme. Ein rechnerisches Unterschreiten der Mindestinvestitionssumme im Nachhinein führt nicht rückwirkend dazu, dass der nach der Kürzung verbleibende Teil der Förderung zu Unrecht gezahlt wurde und damit insgesamt zurückgefordert werden muss.

c) Unabhängig davon kann sich der Kläger auf den Schutz seines Vertrauens in den Fortbestand des Bewilligungsbescheides berufen. Nach Art. 73 Abs. 4 EU (VO) Nr. 796/2004 gilt die Pflicht zur Rückzahlung dann nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Die Einschränkung nach Unterabsatz 2 kann vorliegend nicht greifen, da der Rücknahmebescheid am 9.12.2014 und damit jedenfalls später als 12 Monate als die Zahlung im Jahr 2012 (Zahlungsfreigabe am 24.5.2012) erging. Der relevante Zeitpunkt für das Vorliegen des Irrtums ist nach dem Wortlaut von Art. 73 Abs. 4 EU (VO) Nr. 796/2004 der Zeitpunkt der Zahlung, also hier der Freigabe der ersten Rate nach Einreichung des Auszahlungsantrags und des Verwendungsnachweises. Der relevante Irrtum der Behörde bestand darin, dass sie im Zeitpunkt der Zahlung davon ausging, dass die beantragte und bewilligte Förderung die Vorgaben für die Mindestinvestitionssumme einhalten würde bzw. dass es nicht wegen einer Abweichung zur rechnerischen Kürzung und damit zu einer Unterschreitung im Nachhinein kommen würde. Insbesondere entsprachen die vom Kläger abgegebenen Rechnungen der Höhe nach der beantragten und bewilligten Investitionssumme. Dieser Irrtum war aus Sicht der Behörde kausal für die Auszahlung der ersten Rate der Zuwendung.

Allerdings konnte der Irrtum vom Kläger, dem Betriebsinhaber, zum relevanten Zeitpunkt der Zahlung (EuGH U.v. 2.7.2015 - Az. C-684/13 Rn. 89) billigerweise nicht erkannt werden. Die eingereichten Belege entsprachen der beantragten Investitionssumme. Zwar musste ihm bewusst sein, dass die Ausführung des Vorhabens von dem beantragten Vorhaben abweicht. Möglicherweise musste ihm bewusst sein, dass dies zu einer Kürzung der letztendlich festzusetzenden Förderung führen könnte. Nicht erkennen konnte er jedoch auch unter den Gesichtspunkten der Billigkeit, dass dies aus der Sicht der Behörde zum Unterschreiten der Mindestinvestitionssumme und damit zum Verlust der gesamten Förderung führen würde. Hinsichtlich des Maßstabs der an den Betriebsinhaber zu stellenden Anforderungen ist folgendes auszuführen: Zunächst ist Art. 73 Abs. 4 EU (VO) Nr. 796/2004 nach dem EuGH eng auszulegen, da er eine Ausnahme von der Pflicht zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beträge vorsieht. Dies gilt umso mehr, als diese Pflicht den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union bezweckt (EuGH U.v. 2.7.2015 - Az. C-684/13 Rn. 85). Vertrauensschutz kann danach nur gewährt werden, wenn sich der Subventionsempfänger selbst um Gewissheit hinsichtlich der Subventionsvoraussetzungen bemüht hat (vgl. zum Maßstab allgemein EuGH, U.v. 1.4.1993 - Az. C-250/91 - Slg 1993, I-1819, D... GmbH Rn. 18ff). Von einem durchschnittlichen Landwirt wie dem Kläger kann nach der Rechtsprechung nicht die Kenntnis der Vorschriften des Unionsrechts, des Bundes- und Landesrechts und oberbehördlicher Anweisungen verlangt werden (BayVGH U.v. 5.11.2013 - Az. 19 B 09.1559 Rn. 51 m. w. N.). Erwartet werden kann aber Lektüre und Verständnis der Unterlagen, durch die die Landwirtschaftsverwaltung die Fördervoraussetzungen kommuniziert, da sie Voraussetzung für jede Teilnahme am landwirtschaftlichen Subventionswesen sind (BayVGH a. a. O.). Im vorliegenden Fall ergibt sich die Voraussetzung der Mindestinvestitionssumme aus Abschnitt A, 5.1 der Förderrichtlinie zur Einzelbetrieblichen Investitionsförderung vom 1.11.2009. Dabei handelt es sich um eine verwaltungsinterne oberbehördliche Regelung, die eine gleichmäßige Ermessensausübung gewährleisten soll. Sie fällt damit unter die erstgenannte Kategorie, deren Kenntnis von einem durchschnittlichen Landwirt nicht unbedingt erwartet werden kann. Zudem ist auf die Richtlinie nur allgemein im Titel des Antrags kurz hingewiesen, die konkrete Voraussetzung der Mindestinvestitionssumme taucht im Antrag selbst nicht auf, insbesondere nicht unter dem Abschnitt „Investitionen“, bei dem jedenfalls abgefragt wird, ob eine Investitionssumme bis 100.000 Euro oder darüber beantragt wird. Im Merkblatt zum Antrag auf Einzelbetriebliche Investitionsförderung ist die Mindestinvestitionssumme von 30.000 Euro an sich genannt, die Kenntnis des Merkblattes kann nach obigen Grundsätzen auch billigerweise erwartet werden. Wesentlich ist aber, dass dem Kläger an keiner Stelle mitgeteilt wurde bzw. billigerweise Kenntnis von ihm darüber erwartet werden kann, dass bei einem nachträglichen Nicht-Einhalten der Mindestinvestitionssumme ein Verlust der gesamten Zuwendung zu befürchten ist und zwar auch in dem hier vorliegenden Fall, dass die tatsächliche Ausgabenhöhe der beantragten Investitionssumme genau entsprach und die als förderfähig anzuerkennende Investitionssumme nur durch rechnerische Kürzung im Nachhinein unterschritten wird. Dies zu erkennen ist einem durchschnittlichen Landwirt nicht zuzumuten. Auch die Ausgangsbehörde hat in ihrem Ausgangsbescheid zur Endfestsetzung (9.12.2014) nicht darauf abgestellt. Hinzu kommt, dass auf andere Gründe, die zum Verlust der Zuwendung führen können, auf der letzten Seite des Antrags, sowie im letzten Punkt des Merkblattes ausdrücklich hingewiesen wird.

Damit kann sich der Kläger auf schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des Bewilligungsbescheides berufen.

d) Außerdem hat die Behörde das ihr zustehende Ermessen nicht ausgeübt. Entgegen der Ansicht der FüAk wird das grundsätzlich in Art. 48 BayVwVfG eingeräumte Rücknahmeermessen im vorliegenden Fall nicht durch Art. 2 VO (EG) Nr. 1975/2006 in Verbindung mit Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 verdrängt. Eine Ermessensreduzierung auf Null bzw. eine Verdrängung des nationalen Ermessensspielraums kann nur angenommen werden, wenn das zugrundeliegende Europarecht eine bestimmte Entscheidung erzwingt und somit die Durchsetzung der europarechtlichen Vorgaben bei Beibehaltung eines nationalen Ermessensspielraums nicht gesichert werden könnte.

In dem hier vorliegenden Fall, dass sich die förderfähigen Kosten reduzieren, da ein beantragtes und bewilligtes Fördervorhaben kleiner als beantragt und bewilligt realisiert wurde, erzwingt das Europarecht jedoch nicht die Rückforderung bzw. Rücknahme der gesamten Förderung. Vielmehr ist in Art. 31 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1975/2006 bei Abweichungen zwischen dem beantragten förderfähigen Betrag und dem letztendlich als förderfähig festgesetzten Betrag eine Sanktion in Höhe der Abweichung geregelt, wenn der als förderfähig anerkannte Betrag um mehr als 3% von dem als förderfähig beantragten Betrag abweicht.

Daneben ist nach Art. 73 Abs. 1 eine Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Beträgen möglich. Aus der Perspektive des Europarechts kann eine Totalrückforderung im vorliegenden Fall aber schon deshalb nicht erzwungen sein, da sich die Fördervoraussetzung der Mindestinvestitionssumme aus der nationalen Förderrichtlinie und nicht aus europarechtlichen Vorschriften ergibt. Damit kann eine Totalrückforderung bzw. dem zugrundeliegend eine Rücknahme oder ein Widerruf nach Art. 2 VO (EG) Nr. 1975/2006 i. V. m. Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 nicht zwingend durch Europarecht erforderlich sein, um dieses praktisch durchzusetzen.

Der Ermessensspielraum ist auch nicht aus anderen Gründen auf Null reduziert. Nach der ständigen Rechtsprechung des BVerwG ist zwar bei Vorliegen der Rücknahmevoraussetzungen aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit regelmäßig auch die Aufhebung der Bewilligung und die Rückforderung der Zuwendung geboten und von vornherein keine besonderen Ermessenserwägungen angezeigt. Dies gilt allerdings nur, wenn es sich um einen Regelfall handelt. Liegt, so wie hier, ein Ausnahmefall vor, so sind ausdrückliche Ermessenserwägungen geboten (BVerwG, U.v.10.12.2003, Az. 3 C 22/02 - NVwZ-RR 2004, 413; BVerwG, U.v. 16.6. 1997 - 3 C 22/96 -, BVerwGE 105, 55-59). Der Ausnahmecharakter des Falles liegt hier darin, dass die Behörde hier eine vollständige Rücknahme veranlasst hat, obwohl angesichts eines gewissermaßen „anteiligen“ Verstoßes auch eine lediglich anteilige Kürzung als naheliegende Entscheidungsmöglichkeit zur Verfügung stand.

Damit hat die Behörde das ihr zustehende Ermessen nicht ausgeübt.

Damit ist die Rücknahme aus der Ziffer 2 des Widerspruchsbescheids vom 9.12.2014 rechtswidrig erfolgt.

3. Aus der Rechtswidrigkeit der Rücknahme folgt auch die Rechtswidrigkeit der Ziffern 3 und 4. Insbesondere ist die Bewilligung auch nicht in Folge des Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, so dass die Voraussetzungen aus Art. 49 a Abs. 1 und 3 BayVwVfG auch nicht dadurch vorliegen.

4. Da die Klage nur zum Teil Erfolg hatte, waren die Kosten des Verfahrens gemäß § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO verhältnismäßig zu teilen. Bei der Festlegung der Quoten hat sich das Gericht daran orientiert, dass der Kläger letztlich zu 80% die von ihm beantragte hier streitgegenständliche Förderung erhalten hat.

5. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung mit wechselseitiger Abwendungsbefugnis beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg zu stellen (Hausanschrift: Haidplatz 1, 93047 Regensburg; Postfachanschrift: Postfach 110165, 93014 Regensburg).

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einzureichen (Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 340148, 80098 München).

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn 1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Allen Schriftsätzen sollen jeweils 4 Abschriften beigefügt werden.

Hinweis auf Vertretungszwang: Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich alle Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt bereits für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird, die aber noch beim Verwaltungsgericht vorgenommen werden. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder die anderen in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich auch durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; Einzelheiten ergeben sich aus § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 6.249,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG. Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Danach richtet sich der Streitwert nach der Höhe des Betrages, der ursprünglich maximal bewilligt worden war und den der Kläger letztlich mit seiner Klage gegen die geringere Endfestsetzung sowie die Totalrücknahme und die Totalrückforderung insgesamt zu erreichen suchte.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,- EUR übersteigt, oder wenn die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg einzulegen (Hausanschrift: Haidplatz 1, 93047 Regensburg; Postfachanschrift: Postfach 110165, 93014 Regensburg). Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

1

Die Beklagte bewilligte dem hochwassergeschädigten Kläger im Oktober 2002 Fördermittel unter Zugrundelegung der allgemeinen Nebenbestimmungen des Freistaats Sachsen für Projektförderung (ANBest-P). Nach erneuter Prüfung forderte sie im April 2005 einen Teilbetrag der Zuwendung in Höhe von 13 849,78 € zurück, weil sich die förderfähigen Ausgaben im Sinne von Ziffer 2.1 ANBest-P ermäßigt hätten. Verschiedene Aufwendungen, insbesondere für die Beschaffung von Fahrzeugen, seien nicht förderfähig gewesen. Die dagegen erhobene Klage hatte Erfolg. Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht vertraten die Auffassung, dass sich die Zuwendungshöhe nicht aufgrund der auflösenden Bedingung in Ziffer 2.1 ANBest-P reduziert habe. Bei einer Neubewertung der Förderfähigkeit von im Finanzplan enthaltenen Aufwendungen sei eine Rücknahme erforderlich, an der es fehle. Die Revision wurde vom Oberverwaltungsgericht nicht zugelassen.

2

Die dagegen erhobene Beschwerde hat keinen Erfolg. Zulassungsgründe im Sinne von § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht ausreichend dargelegt und liegen zudem nicht vor.

3

1. Die auf die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde der Beklagten genügt nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO.

4

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist (stRspr, BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> und vom 17. März 2015 - 4 BN 29.14 - juris Rn. 5). Eine den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügende Darlegung der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung einer Rechtssache setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Frage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 9. August 2011 - 5 B 15.11 - juris Rn. 2).

5

Die Beklagte bezeichnet "mehrere rechtlich fehlerhaft bewertete Themenbereiche" und hält es namentlich für grundsätzlich bedeutsam, dass das Berufungsgericht den Eintritt einer auflösenden Bedingung unter Abkehr von seiner früheren Rechtsprechung (OVG Bautzen, Urteil vom 28. Februar 2013 - 1 A 414/11 - juris Rn. 29) und von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Urteile vom 28. Juli 2005 - 4 B 01.2536 - juris Rn. 28 ff. und vom 25. Juli 2013 - 4 B 13.727 - juris Rn. 24 f.) verneint habe. Die maßgebliche Frage sei auch durch das während des Beschwerdeverfahrens ergangene Revisionsurteil des Senats vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 - nicht ausreichend geklärt worden.

6

Mit diesen Ausführungen wird schon nicht ausreichend dargelegt, welche abstrakte Rechtsfrage zur Auslegung welcher revisiblen Norm einer weiteren grundsätzlichen Klärung zugeführt werden könnte; der bloße Vorwurf der unrichtigen Rechtsanwendung bei der Auslegung einer Nebenbestimmung zu einem Verwaltungsakt genügt hierfür nicht. Auch wenn die Auslegung der Ziffer 2.1 ANBest-P bei einer Vielzahl von Subventionsfällen relevant ist und divergiert, handelt es sich hierbei nicht um eine Bestimmung des revisiblen Rechts. Die Auslegung irrevisibler Vorschriften ist revisionsgerichtlich gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nicht überprüfbar. Der Vorwurf, ihre Interpretation missachte bundesrechtliche Auslegungsregeln (hier genannt § 137 BGB, gemeint wohl §§ 133, 157 BGB), zeigt keine klärungsbedürftige Rechtsfrage zum revisiblen Recht auf.

7

Ein weiterer Klärungsbedarf bei der Auslegung des revisiblen § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG wird nicht aufgezeigt. Ein solcher Klärungsbedarf besteht auch nicht mehr, seit der Senat im Urteil vom 16. Juni 2015 den Begriff des für eine Bedingung erforderlichen Ereignisses näher konturiert hat. Danach fallen unter den Begriff des Ereignisses nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen und Ereignisse, nicht hingegen die verwaltungsinterne Neubewertung von Zuwendungsfragen (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 - juris Rn. 12). Deswegen können Klauseln, die - wie etwa die in Bayern verwendete Ziffer 2.1 ANBest-K 2005 - eine Ermäßigung der Zuwendung vom "Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben" und damit auch von einer erneuten rechtlichen Kontrolle der Zuwendungsfähigkeit der Ausgabe abhängig machen, nicht als Bedingung begriffen werden (Urteil vom 16. Juni 2015 a.a.O. Rn. 14). Vielmehr sind sie - wie der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts anlässlich eines baden-württembergischen Falles zu einer vergleichbaren Nebenbestimmung entschieden hat - als Zuwendung unter dem Vorbehalt der späteren endgültigen Festsetzung zu verstehen (BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 Rn. 14 f.; vgl. auch Rennert, Regelungen unter Vorbehalt im Subventionsrecht, in: Frenzel/Kluth/Rennert, Neue Entwicklungen im Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht im Jahr 2010, Halle 2010, S. 79 ff.).

8

Zu § 48 Abs. 1, § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG wird ebenfalls keine klärungsfähige und -bedürftige Rechtsfrage aufgezeigt.

9

2. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Zwar kann eine Nichtzulassungsbeschwerde, die ursprünglich in zulässiger Weise auf die grundsätzliche Bedeutung der Sache gestützt war, unter dem Gesichtspunkt der Divergenz zugelassen werden, wenn während des Beschwerdeverfahrens die von ihr aufgeworfene grundsätzliche Frage vom Bundesverwaltungsgericht geklärt wird. Dies setzt allerdings voraus, dass das angegriffene Urteil inhaltlich von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht (BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 1965 - 3 B 10.65 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 49). Im vorliegenden Fall fehlt es bereits an einer zulässigen Grundsatzrüge. Auch weicht das Berufungsgericht nicht in entscheidungserheblicher Weise von dem Urteil des Senats vom 16. Juni 2015 ab. Es verneint den Eintritt einer auflösenden Bedingung für den Fall der rechtlichen Neubewertung von Ausgaben, die im Bewilligungsbescheid als förderfähig angesehenen worden sind, und lässt damit ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht eine Rückforderung nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG ohne erneuten Bescheid nicht zu.

10

Soweit die Beklagte eine Divergenz der Berufungsentscheidung vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2002 (8 C 30.01 - juris Rn. 43) geltend macht, genügt diese Rüge nicht den Darlegungsanforderungen. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 1995 - 8 B 61.95 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 18). Die Beklagte legt aber nicht dar, zu welcher revisiblen Rechtsnorm unterschiedliche abstrakte Rechtssätze aufgestellt worden sind. Die Darlegung, dass ähnlich formulierte Nebenbestimmungen zu Zuwendungsbescheiden im Ergebnis anders rechtlich gewürdigt worden sind, genügt hierfür nicht. Auch befasst sich die Beklagte nicht mit der Frage, inwieweit die angeführte Passage der angeblichen Divergenzentscheidung durch spätere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts obsolet geworden ist.

11

3. Schließlich genügen auch die von der Beklagten erhobenen Verfahrensrügen im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Die Beklagte rügt eine Verletzung der Amtsermittlungspflicht aus § 86 Abs. 1 VwGO hinsichtlich der Nichtermittlung einer speziellen Bedingung, hinsichtlich der Nichtermittlung zuwendungsfähiger Ausgaben und hinsichtlich der Nichtermittlung der Förderpraxis.

12

Wer die Rüge der Verletzung der Aufklärungspflicht erhebt, muss substantiiert darlegen, hinsichtlich welcher tatsächlicher Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären, welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern deren Berücksichtigung auf der Grundlage der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts zu einem anderen Ergebnis hätte führen können. Weiterhin muss entweder dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der nun angemahnten Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2004 - 1 C 13.03 - BVerwGE 120, 298 <303>).

13

Daran fehlt es. Die Beklagte legt für den behaupteten Aufklärungsbedarf ausschließlich die eigene Rechtsauffassung zugrunde und befasst sich nicht mit der für den Umfang der verfahrensrechtlichen Sachaufklärung maßgeblichen materiell-rechtlichen Sicht des Berufungsgerichts. Sie legt bei ihrem Vorwurf der Nichtermittlung der Förderpraxis in keiner Weise dar, aus welchen Gründen Ermittlungen hierzu nach der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts entscheidungserheblich gewesen sein könnten.

14

Mit dem Vorwurf der fehlenden Ermittlung einer speziellen Bedingung rügt die Beklagte keine fehlerhafte Sachaufklärung, sondern eine von ihrem Verständnis abweichende Auslegung des Zuwendungsbescheides. Außerdem legt sie nicht dar, dass sie das Berufungsgericht auf Ziffer 5.3 der Richtlinie des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie zum Hochwasserhilfsfonds hingewiesen und ausgeführt habe, dass in dieser Regelung eine auflösende Bedingung zu sehen sei. Erst recht wird nicht dargelegt, aus welchen Gründen das Oberverwaltungsgericht auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung in Ziffer 5.3 der Richtlinie eine auflösende Bedingung hätte sehen müssen. Soweit darin eine Begrenzung der Zuwendung auf 35 % der förderfähigen Kosten vorgeschrieben wird, spricht alles dafür, dass das Berufungsgericht in einer nachträglichen Neubewertung der Förderfähigkeit einzelner Kosten ebenso wie bei Ziffer 2.1 ANBest-P kein die Bedingung auslösendes Ereignis gesehen hätte.

15

Bei dem Vorwurf der Nichtermittlung zuwendungsfähiger Kosten wird nicht dargelegt, aus welchen Gründen das Berufungsgericht bei Zugrundelegung seiner Rechtsauffassung verpflichtet gewesen wäre, die zuwendungsfähigen Ausgaben vollumfänglich zu ermitteln. Außerdem wird nicht konkret dargelegt, dass solche Ermittlungen im Berufungsverfahren beantragt worden sind und welches zahlenmäßig konkrete Ergebnis sie voraussichtlich erbracht hätten. Mangels ausreichender Darlegung kann die Aufklärungsrüge daher keinen Erfolg haben.

16

Von einer weiteren Begründung wird abgesehen (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).

17

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

1

Die Beteiligten streiten über die teilweise Rücknahme und Rückforderung von Finanzhilfen für eine Straßenbaumaßnahme der Klägerin, soweit Kosten für die Änderung von Versorgungsleitungen der Beigeladenen als zuwendungsfähig erachtet und gefördert worden sind.

2

Mit Bescheid vom 10. Dezember 1996 bewilligte das zuständige Ministerium des Beklagten der Klägerin auf ihren Antrag vom 6. Oktober 1995 Zuwendungen für den Bau der verlängerten Industriestraße in Mainz-Mombach in Höhe von 75 % der zuwendungsfähigen Kosten. Die Finanzierung erfolgte als Mischfinanzierung; 45 % der förderfähigen Kosten wurden aus Finanzhilfen des Bundes nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz - GVFG - und 30 % gemäß dem Landesgesetz über den Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz - FAG - getragen. Nach dem geprüften Schlussverwendungsnachweis der Klägerin beliefen sich die zuwendungsfähigen Kosten auf 6 733 311 €. Der Beklagte hatte auch Kosten für die durch die Baumaßnahme bedingte Änderung an Versorgungseinrichtungen der Beigeladenen (Umlegung von Leitungen und Kabeln) von 16 337 € als zuwendungsfähig anerkannt und in Höhe von 75 % gefördert.

3

Die in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft betriebene Beigeladene ist 100%ige Tochter der Klägerin, die ihr u. a. die Versorgung mit Strom, Gas und Wasser übertragen hat. Aufgrund eines Benutzungsvertrages vom 19. Juli 1971 und später eines am 28. November bzw. 19. Dezember 1995 unterzeichneten Konzessionsvertrages ist die Beigeladene berechtigt, für die Verlegung und den Betrieb von Leitungen das Eigentum der Klägerin an den öffentlichen Verkehrsflächen zu nutzen. Die Kosten von Veränderungen an Versorgungseinrichtungen hat die Beigeladene nach § 10 Abs. 1 Satz 2 des Konzessionsvertrages zu tragen. Etwas anderes gilt gemäß § 10 Abs. 3 des Konzessionsvertrages, soweit die Kosten von einem Dritten getragen werden.

4

Im Jahr 2005 beanstandete der Rechnungshof Rheinland-Pfalz die Förderung von Arbeiten an Versorgungsleitungen im Stadtgebiet der Klägerin. Hiergegen wies die Klägerin darauf hin, dass die Frage der Förderung von Folgekosten bereits in den Jahren 1977 bis 1980 auf der Grundlage des inhaltsgleichen früheren Benutzungsvertrages streitig gewesen sei. Zwischen der Straßenbauverwaltung Rheinland-Pfalz und dem Rechnungshof sei damals Einigkeit darüber erzielt worden, dass straßenbaubedingte Leitungsverlegungen durch rechtlich selbstständige Versorgungsunternehmen als zuwendungsfähig anerkannt werden könnten, wenn das Versorgungsunternehmen voll im Eigentum der Kommune stehe.

5

Nach Anhörung der Klägerin nahm der Beklagte mit Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 18. Mai 2009 mit Wirkung zum jeweiligen Erlasszeitpunkt die Förderzusage vom 2. August 1996, den Bewilligungsbescheid von 10. Dezember 1996 sowie die Mittelbereitstellungen aus den Jahren 2002 bis 2005 hinsichtlich der Leitungsverlegungskosten zurück (Ziffer 1), forderte Zuwendungen in Höhe von 12 253 € zurück (Ziffer 2) und ordnete die Verzinsung des Rückforderungsbetrages ab dem 22. Dezember 2005 an (Ziffer 3). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Kosten für die Verlegung von Versorgungsleitungen seien zu Unrecht als zuwendungsfähig anerkannt und in die Förderung mit einbezogen worden. Hieraus resultiere eine Überzahlung in Höhe von 12 253 €. Die in den Jahren 1977 bis1980 erzielte Einigung widerspreche der Rechtslage. § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG schließe die Zuwendungsfähigkeit derartiger Kosten aus. Nach § 10 Abs. 1 des Konzessionsvertrages seien der Beigeladenen die Folgekosten grundsätzlich auferlegt worden. Die Voraussetzungen einer Ausnahme von § 10 Abs. 3 des Konzessionsvertrages seien schon begrifflich nicht erfüllt. Aus Gründen der Gleichbehandlung könnten die zu Unrecht gewährten Zuwendungen der Klägerin auch im Einzelfall nicht belassen werden.

6

Mit Urteil vom 1. Juli 2010 hat das Verwaltungsgericht die Klage der Klägerin gegen den streitgegenständlichen Bescheid abgewiesen. Der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid sei rechtmäßig. Die Rücknahmeentscheidung verstoße trotz der zwischen den Beteiligten und dem Rechnungshof 1980 erzielten Übereinkunft zur Zuwendungsfähigkeit der Aufwendungen kommunaler Eigengesellschaften nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Auch die übrigen Ermessenserwägungen des Beklagten seien nicht zu beanstanden.

7

Mit Urteil vom 11. Februar 2011 hat das Oberverwaltungsgericht Ziffer 3 des angefochtenen Bescheides aufgehoben, die Berufung der Klägerin im Übrigen aber zurückgewiesen. Rechtsgrundlage sei § 48 Abs. 1 VwVfG. Gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG i.V.m. den einschlägigen Verwaltungsvorschriften seien nur solche Kosten zuwendungsfähig, die bei einem anderen als dem Träger des Vorhabens anfielen. Die Beigeladene sei eine Andere im Sinne dieses Gesetzes, weil sie eine eigene Rechtspersönlichkeit aufweise. Die Folgekosten fielen nicht bei der Kommune als Trägerin der Straßenbaulast an, sondern bei der Beigeladenen. Sie hätten keine unmittelbaren finanziellen Auswirkungen auf den kommunalen Haushalt. Die Beigeladene sei nach § 10 Abs. 1 Satz 2 des Konzessionsvertrages verpflichtet, die Kosten für die Verlegung von Versorgungsleitungen zu tragen. Hieran ändere auch § 10 Abs. 3 Satz 1 des Konzessionsvertrages nichts. Die von der Klägerin vorgenommene Auslegung der getroffenen Regelung widerspreche dem Gesetzeszweck und bewirke eine Umgehung des Gesetzes. Die Klägerin könne sich weder auf Vertrauensschutz noch auf den Ablauf der Jahresfrist berufen. Als Selbstverwaltungskörperschaft übe sie mittelbare Staatsgewalt aus und sei an das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebunden. Deshalb könne sie sich auch nicht darauf berufen, dass sich die Beteiligten und der Rechnungshof seit den 1970er Jahren bis November 2006 über die Zuwendungsfähigkeit von Folgekosten einer kommunalen Eigengesellschaft einig gewesen seien. Die Rückforderung nach Ziffer 2 des Bescheides vom 18. Mai 2009 finde ihre Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 1 VwVfG. Zu beanstanden sei aber die angeordnete Verzinsung des Rückforderungsbetrages. Der Beklagte habe die besonderen Umstände des Einzelfalles nicht angemessen gewichtet. Angesichts der mit dem Rechnungshof abgestimmten praktischen Handhabung der Förderung über mehr als 25 Jahre habe die Klägerin die Umstände, die zur Rücknahme geführt hätten, nicht zu vertreten.

8

Mit ihrer Revision rügt die Klägerin eine Verletzung des § 48 VwVfG. Die nötigen Änderungen an den Versorgungsleitungen der Beigeladenen seien zuwendungsfähig. Die Beigeladene sei weder eine "andere" im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG noch sei sie zur Tragung der Folgekosten verpflichtet. Von ihrer grundsätzlichen Kostentragungspflicht nach § 10 Abs. 1 des Konzessionsvertrages mache § 10 Abs. 3 des Konzessionsvertrages eine Ausnahme, soweit die Kosten ganz oder teilweise von einem Dritten getragen werden. Der Beklagte sei nach dieser Regelung Dritter.

9

Die Klägerin beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 11. Februar 2011 und des Verwaltungsgerichts Mainz vom 1. Juli 2010 zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 18. Mai 2009 insgesamt aufzuheben.

10

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und begehrt im Wege der Anschlussrevision die Abweisung der Klage auch bezüglich der Zinsforderung.

Er beantragt,

die Revision der Klägerin zurückzuweisen sowie

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 11. Februar 2011 zu ändern und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 1. Juli 2010 insgesamt zurückzuweisen.

11

Die Klägerin beantragt,

die Anschlussrevision des Beklagten zu verwerfen, hilfsweise zurückzuweisen.

12

Die Beigeladene und der Vertreter des Bundesinteresses stellen keinen Antrag.

13

Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Das Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

14

Das Oberverwaltungsgericht ist im Ergebnis zutreffend davon ausgegangen, dass die Berufung zulässig ist. Der ihm elektronisch übermittelte Berufungsbegründungsschriftsatz vom 28. September 2010 wahrt mangels qualifizierter elektronischer Signatur zwar nicht die Berufungsbegründungsfrist. Der Klägerin war jedoch gemäß § 60 Abs. 1 VwGO Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren (1.). Die Annahme des Berufungsgerichts, die Rücknahme der Förderzusage vom 2. August 1996 und des Bewilligungsbescheides vom 10. Dezember 1996 sowie der hierauf beruhenden Mittelbereitstellungen sei gerechtfertigt, weil diese das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz und das Landesfinanzausgleichsgesetz verletzten, verstößt jedoch gegen Bundesrecht. Da das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz nur das Rechtsverhältnis zwischen Bund und Ländern regelt, kommt es nicht als Rechtsgrundlage für die Bewilligung einer Subvention und damit nicht als Prüfungsmaßstab für die Gewährung von Fördermitteln an den Zuwendungsempfänger in Betracht (2.). Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (3.).

15

1. a) Das Revisionsgericht hat von Amts wegen zu prüfen, ob die Sachurteilsvoraussetzungen für das Berufungsverfahren gegeben waren. Das Oberverwaltungsgericht hat übersehen, dass die Berufungsbegründungsschrift der Klägerin vom 28. September 2010 nicht der Schriftform entspricht und eine formgerechte Begründung nicht innerhalb der Berufungsbegründungsfrist bis zum 8. Oktober 2012 nachgeholt worden ist.

16

Gemäß § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO ist die Berufung innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Als bestimmender Schriftsatz muss die Begründung der Schriftform genügen (vgl. § 125 Abs. 1, §§ 81, 82 VwGO). Eine elektronische Berufungsbegründung verlangt damit die Übersendung eines qualifiziert elektronisch signierten Dokuments nach § 55a Abs. 1 Satz 3 VwGO i.V.m. § 2 Abs. 3 Satz 1 der rheinland-pfälzischen Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr mit den öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten vom 9. Januar 2008 (GVBl Nr. 2 S. 33). Nach der gerichtsinternen Eingangsmitteilung des Oberverwaltungsgerichts zur Berufungsbegründung der Klägerin (vgl. Gerichtsakte II, Bl. 279) war die elektronisch übermittelte Datei nicht signiert.

17

Vom Formerfordernis einer qualifizierten elektronischen Signatur kann auch nicht ausnahmsweise abgesehen werden, selbst wenn sich aus einer E-mail oder begleitenden Umständen die Urheberschaft und der Wille, das elektronische Dokument in den Verkehr zu bringen, hinreichend sicher ergibt (zur Nichtübertragbarkeit der Computerfax-Rechtsprechung: OVG Koblenz, Beschluss vom 21. April 2006 - 10 A 11741/05 - AS RP-SL 33, 182; BFH, Beschluss vom 26. Juli 2011 - VII R 30/10 - BFHE 234, 118 <123 ff.>; BGH, Beschlüsse vom 14. Januar 2010 - VII ZB 112/08 - BGHZ 184, 75 <82 f.> und vom 4. Dezember 2008 - IX ZB 41/08 - NJW-RR 2009, 357 <358>; für das Verwaltungsverfahren: BVerwG, Beschluss vom 17. Juni 2011 - BVerwG 7 B 79.10 - juris). Elektronische Dokumente zeichnen sich dadurch aus, dass sie nicht nur mittels Datenverarbeitung erstellt werden und auf einem Datenträger gespeichert werden können, sondern ausschließlich in elektronischer Form von einem Computer zum anderen über das Internet übertragen werden (vgl. Geiger, in: Eyermann, VwGO-Kommentar, 13. Aufl. 2010, § 55a Rn. 4; Rudisile, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Bd. I, Stand September 2011, § 55a Rn. 21). Während die prozessuale Schriftform allein die Urheberschaft eines Dokuments gewährleisten soll, dienen die hohen Anforderungen an die Signatur elektronischer Dokumente zusätzlich dem Schutz vor nachträglichen Änderungen, also ihrer Integrität (BTDrucks 15/4067 S. 8 f., S. 37; Beschluss vom 30. März 2006 - BVerwG 8 B 8.06 - Buchholz 310 § 81 VwGO Nr. 18; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 55a Rn. 10). Abstriche von den dafür normierten Sicherheitsanforderungen können nicht zugelassen werden.

18

b) Der Klägerin war jedoch nach § 60 Abs. 1 VwGO von Amts wegen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hinsichtlich der versäumten Berufungsbegründungsfrist zu gewähren. Zwar trägt auch bei der elektronischen Signatur der Absender das Risiko des form- und fristgerechten Zugangs; allerdings verpflichtet § 55a Abs. 2 Satz 3 VwGO das Gericht zu einer unverzüglichen Mitteilung, wenn das übermittelte Dokument nicht den Anforderungen genügt. Das gilt auch hinsichtlich der qualifizierten elektronischen Signatur und nicht nur bezüglich technischer Erfordernisse der Übersendung, etwa bei Übermittlung einer Datei in einem nicht zugelassenen Format (zur vergleichbaren Vorschrift des § 52a Abs. 2 Satz 3 FGO: BFH, Beschluss vom 26. Juli 2011 a.a.O. <125>). Da die Klägerin den Berufungsbegründungsschriftsatz am 28. September 2010 übermittelt hatte und dieser bereits am darauf folgenden Tag vom Berufungsgericht sachlich behandelt worden war, hätte eine zeitnahe Information der Klägerin ermöglicht, dem Berufungsgericht innerhalb der noch offenen Frist den Begründungsschriftsatz mit der erforderlichen elektronischen Signatur zukommen zu lassen. Ohne die Verletzung der gerichtlichen Mitteilungspflicht hätte ihr Übermittlungsfehler nicht zur Fristversäumnis geführt. Deshalb ist eine Wiedereinsetzung aus Gründen der Fürsorge geboten (BTDrucks 15/4067 S. 37; OVG Koblenz, Urteil vom 8. März 2007 - 7 A 11548/06 - AS RP-SL 34, 231 <232>).

19

Die Wiedereinsetzung kann auch im Revisionsverfahren rückwirkend gewährt werden. Dem Revisionsgericht obliegt nicht nur die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen, es ist insofern auch entscheidungsbefugt (Bier, in: Schoch/Schmidt/Aßmann a.a.O. § 60 Rn. 71; BGH, Urteil vom 4. November 1981 - IVb ZR 625/80 - NJW 1982, 1873). Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vom 25. April 2012 den Inhalt der Berufungsbegründungsschrift wiederholt und bestätigt und damit die versäumte Rechtshandlung nachgeholt.

20

Die Gewährung der Wiedereinsetzung scheitert nicht an der Jahresfrist des § 60 Abs. 3 VwGO. Die Ausschlussfrist des § 60 Abs. 3 VwGO findet keine Anwendung in Fällen höherer Gewalt. Dem steht es gleich, wenn die Ursache des verspäteten Antrags in der Sphäre des Gerichts liegt (BVerwG, Beschluss vom 2. April 1992 - BVerwG 5 B 50.92 - Buchholz 310 § 60 VwGO Nr. 177; Kopp/Schenke a.a.O. § 60 Rn. 28).

21

2. Revisionsrechtlich fehlerhaft ist die Annahme des Berufungsgerichts, der Bewilligungsbescheid vom 10. Dezember 1996, die vorausgegangene Förderzusage und die nachfolgenden Mittelbereitstellungen seien rechtswidrig und könnten deshalb gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 48 Abs. 1 VwVfG zurückgenommen werden, weil die Förderung der Kosten aus der Verlegung der Leitungen der Beigeladenen mit dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz unvereinbar sei.

22

Das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz - GVFG) in der Bekanntmachung vom 28. Januar 1988 (BGBl I S. 100), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 5. April 2011 (BGBl I S. 554), regelt nur das rechtliche Verhältnis des Bundes zu den Ländern. Insofern bestimmt es die Voraussetzungen, unter denen ein Land Bundesmittel zur Förderung einer kommunalen Investition erhält und einsetzen darf. Das Gesetz regelt aber nicht das rechtliche Verhältnis eines Landes zu seinen Kommunen. Namentlich begründet es keine Ansprüche der Gemeinden auf Finanzhilfen oder auf ermessensfehlerfreie Bescheidung von Förderanträgen, und zwar auch nicht soweit es um vom Land weitergeleitete Finanzmittel des Bundes geht. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut von § 1 GVFG, wonach der Bund den Ländern Finanzhilfen gewährt, und aus dem Fehlen von Vorschriften über den Vollzug des Gesetzes durch die Länder gegenüber den Kommunen. Auch mit § 2 GVFG wollte der Gesetzgeber nur die Arten der förderfähigen Maßnahmen bestimmen, aber keinen Anspruch der Gemeinden auf Zuwendungen für derartige Maßnahmen begründen (BTDrucks VI/1117 S. 7, 8). Damit respektiert das Gesetz die kompetenzrechtlichen Grenzen, die sich aus seiner verfassungsrechtlichen Grundlage in Art. 104a Abs. 4 GG a.F. ergeben. Danach kann der Bund den Ländern unter bestimmten Voraussetzungen Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen auch der Gemeinden und Gemeindeverbände gewähren. Das Nähere wird durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, oder aufgrund des Bundeshaushaltsgesetzes durch Verwaltungsvereinbarung geregelt. Gerade das Letztere zeigt, dass allein an eine "nähere" Regelung im Verhältnis des Bundes zu den Ländern gedacht ist. Eine darüber hinausgehende Einflussnahme auf die Aufgabenerfüllung durch die Länder lässt Art. 104a Abs. 4 GG nicht zu (BVerfG, Urteil vom 4. März 1975 - 2 BvF 1/72 - BVerfGE 39, 96 <107 ff., 111>; Beschluss vom 10. Februar 1976 - 2 BvG 1/74 - BVerfGE 41, 291 <311>).

23

Dementsprechend ist der Bewilligungsbescheid des Beklagten vom 10. Dezember 1996 nicht unmittelbar auf das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz gestützt, sondern auf einen Ansatz im Haushaltsgesetz des Landes (Kapitel 0811, Titel 88303) sowie auf "Bewilligungsbedingungen", die ihrerseits auf die einschlägigen Förderrichtlinien des Landes Bezug nehmen, namentlich auf die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wirtschaft und Verkehr über die Förderung der Verkehrswege, Verkehrsanlagen und sonstigen verkehrswirtschaftlichen Investitionen kommunaler und privater Bauträger (VV-GVFG/FAG) vom 12. Oktober 1992 (GMinBl 1992 S. 454). Dabei handelt es sich jeweils um irrevisible Regelungen. Soweit sie auf das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz des Bundes oder das Finanzausgleichsgesetz des Landes verweisen, bewirkt dies nicht, dass diese Gesetze unmittelbare Rechtsgrundlage der Förderung kommunaler Investitionen durch das Land werden. Dadurch werden lediglich die Maßstäbe, die das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz für die Förderung aufstellt, nach ihrem Inhalt in das Richtlinienrecht übernommen und zugleich auf die Förderung aus eigenen Mitteln des Landes nach dem Finanzausgleichsgesetz des Landes erstreckt. Die Rechtsnatur des Richtlinienrechts ändert sich nicht.

24

3. Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Zwar trifft seine Auffassung zu, dass die Kosten für die Verlegung der Leitungen der Beigeladenen nach Maßgabe des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG nicht förderfähig waren. Die Förderung war daher richtlinienwidrig (a). Sie war jedoch gleichwohl nicht rechtswidrig (b).

25

a) Die Förderung der Kosten der Leitungsverlegung widersprach den erwähnten Förderrichtlinien.

26

Das Vorhaben selbst - der Ausbau der Industriestraße in Mainz-Mombach - war allerdings nach Nummer 2.1 VV-GVFG/FAG i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a GVFG förderungsfähig. Die Förderungsfähigkeit umfasst nach Nummer 6.1 VV-GVFG/FAG sämtliche Kosten des Vorhabens. Gemäß Nummer 6.4.2 VV-GVFG/FAG i.V.m. § 2 Abs. 1 der Richtlinien über den Wertausgleich für Ver- und Entsorgungsanlagen im Zusammenhang mit Vorhaben nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (Wertausgleichsrichtlinien - RL-Wertausgleich) vom 6. Mai 1975 (VerkBl S. 332) gehören auch die Aufwendungen, die bei der Durchführung des Vorhabens durch eine notwendige Verlegung oder sonstige Veränderung von Anlagen anfallen (sog. Folgekosten), zu den zuwendungsfähigen Kosten.

27

Nach Nummer 6.3.1 VV-GVFG/FAG nicht zuwendungsfähig sind jedoch Kosten, die "ein anderer als der Träger des Vorhabens" zu tragen verpflichtet ist. Mit dieser Formulierung schließt sich die Verwaltungsvorschrift an § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG an. Der Verweis in Nummer 6.4.2 VV-GVFG/FAG auf § 3 Abs. 1 und 2 RL-Wertausgleich stellt klar, dass dies auch für Folgekosten gilt. Die Kosten aus der infolge des Straßenbauvorhabens notwendigen Verlegung oder Veränderung einer Versorgungsleitung, deren Träger nicht der Vorhabenträger selbst ist, zählen hiernach nicht zu den förderfähigen Kosten, wenn und soweit den Träger der Anlage eine Folgepflicht trifft und wenn er die Kosten der Verlegung oder Veränderung der Anlage zu tragen hat. Eine derartige Folgekostenpflicht kann sich nach § 3 Abs. 2 Satz 2 RL-Wertausgleich aus Gesetz, Vertrag oder Verkehrssitte ergeben.

28

Zu Recht hat das Berufungsgericht angenommen, auch eine kommunale Eigengesellschaft sei gegenüber ihrer Muttergemeinde "ein anderer" im Sinne dieser Regelung. Diese Auslegung der Nr. 6.3.1 VV-GVFG/FAG steht im Einklang mit § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG. Dessen Entstehungsgeschichte zeigt, dass der Gesetzgeber die eigene Rechtspersönlichkeit als maßgebliches Kriterium angesehen hat (wie hier BGH, Urteil vom 16. September 1993 - III ZR 136/91 - BGHZ 123, 256 <260>). Auch der Regelungszweck spricht gegen eine wirtschaftliche Betrachtung, die kommunale Eigengesellschaften nicht von der sie tragenden Kommune unterscheidet. Die Zuwendungsfähigkeit soll nach dem Willen des Gesetzgebers - nur - dann nicht entfallen, wenn die Folgekosten bei der Gebietskörperschaft als Vorhabenträger selbst entstanden sind (BTDrucks VI/1117 S. 9 f.). Maßgeblich ist danach eine unmittelbare Haushaltsbelastung des Vorhabenträgers durch die Folgekostenpflicht, nicht seine eventuelle mittelbare Belastung durch den Finanzierungsbedarf einer kommunalen Eigengesellschaft.

29

Die Folge- und die Folgekostenpflicht für die Leitungsverlegung trifft hier die Beigeladene. Das ergibt sich aus § 10 Abs. 1 ihres Konzessionsvertrages mit der Klägerin. Daran ändert auch § 10 Abs. 3 des Vertrages nichts, wie das Berufungsgericht zutreffend festgestellt hat. Hiernach gilt die Regelung des Absatzes 1 nicht bei Maßnahmen, deren Kosten ganz oder teilweise von einem Dritten getragen werden; die Verpflichtung der Beigeladenen beschränkt sich in diesen Fällen auf den Teil der Kosten, der nicht von Dritten erstattet wird. Diese Klausel regelt keine Ausnahme von der Übertragung der Folgekostenpflicht auf die Beigeladene nach Absatz 1, unterstreicht sie im Gegenteil nur. Zuwendungen Dritter sollen hiernach die Beigeladene und nicht die Klägerin entlasten; ohne die Zuwendung soll aber die Folgekostenpflicht der Beigeladenen unberührt bleiben. Dass die Klägerin die Beigeladene von ihrer Verpflichtung aus Absatz 1 befreit und die Folgekosten selbst übernimmt, ergibt sich daraus gerade nicht.

30

b) Aus der Unvereinbarkeit der Förderung mit den Förderrichtlinien des beklagten Landes folgt jedoch nicht, dass sie auch rechtswidrig war. Die Abweichung von den Förderrichtlinien führt nur dann zur Rechtswidrigkeit des Förderbescheides, wenn darin zugleich ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG liegt. Das ist nicht der Fall.

31

Die Förderrichtlinien sind keine Rechtssätze. Sie sind dazu bestimmt, für die Verteilung der Fördermittel Maßstäbe zu setzen, und suchen auf diese Weise die Ausübung des Ermessens durch die Bewilligungsbehörden zu steuern. Deshalb bewirken sie zunächst nur eine interne rechtliche Bindung des Verwaltungsermessens (stRspr, BVerwG, vgl. Urteile vom 26. April 1979 - BVerwG 3 C 111.79 - BVerwGE 58, 45 <49> = Buchholz 424.3 Förderungsmaßnahmen Nr. 4 und vom 8. April 1997 - BVerwG 3 C 6.95 - BVerwGE 104, 220 <222> = Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 102; Rennert, in: Eyermann, VwGO-Kommentar, 13. Aufl. 2010, § 114 Rn. 28 m.w.N.). Der bloße Verstoß gegen eine derartige Verwaltungsvorschrift macht eine Ermessensausübung daher nicht rechtswidrig (Urteil vom 23. April 2003 - BVerwG 3 C 25.02 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 104), die bloße Beachtung nicht rechtmäßig (vgl. Urteil vom 25. September 2008 - BVerwG 3 C 35.07 - BVerwGE 132, 64 Rn. 17 = Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 16).

32

In ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger ist die Bewilligungsbehörde - abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns - nur durch den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Wenn sich die Behörde an ihre Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten (Urteil vom 18. Mai 1990 - BVerwG 8 C 48.88 - BVerwGE 85, 163 <167> m.w.N. = Buchholz 454.32 § 25 WoBindG Nr. 13). Weicht sie hingegen generell von den Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung; ob das Verwaltungshandeln mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis.

33

Im vorliegenden Fall lag in der Einbeziehung der streitigen Folgekosten in die Bewilligung von Fördermitteln keine gleichheitswidrige Begünstigung der Klägerin. Vielmehr entsprach es jahrelanger Verwaltungspraxis des Beklagten, auch die Folgekosten der Beigeladenen als zuwendungsfähig anzuerkennen. Hierzu hat der Beklagte seine Förderrichtlinien generell dahin ausgelegt und gehandhabt, dass Versorgungsunternehmen wie die Beigeladene, deren Anteile zu 100 % von einer Gemeinde gehalten werden, dieser gegenüber nicht als "andere" im Sinne der Richtlinien und des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG gelten sollten. Diese Verwaltungspraxis hatte das zuständige Ministerium des Beklagten in Abstimmung mit dem Landesrechnungshof 1980 begründet und nahezu 25 Jahre lang beibehalten. Dass hiervon nur die Klägerin begünstigt wurde, findet seinen Grund darin, dass im Land Rheinland-Pfalz nach dem unwidersprochenen Vorbringen des Beklagten allein die Klägerin die Versorgung ihrer Einwohner mit Strom, Gas und Wasser einer Eigengesellschaft übertragen hat; wie der Beklagte im Termin zur mündlichen Verhandlung bekundet hat, wären auch andere Gemeinden bei gleicher Sachlage in den Genuss dieser Verwaltungspraxis gekommen. Erst 2005 hat der Rechnungshof auf eine Änderung dieser Praxis hingewirkt.

34

Die konsequent praktizierte, generelle Abweichung von den Förderrichtlinien erscheint auch nicht als willkürlich. Der Beklagte konnte die Förderung von Folgekosten kommunaler Eigengesellschaften mit deren wirtschaftlicher Abhängigkeit von der Muttergemeinde begründen. Außerdem hat er darauf hingewiesen, dass die Anwendung der Regeln über den Wertausgleich zu einer Anrechnung von Wertzuwächsen aus einer Leitungsverlegung führt, wenn der Träger der Anlage zugleich Träger des Vorhabens ist oder eine eigene Rechtspersönlichkeit hat, aber nicht folgekostenpflichtig ist (vgl. § 2 Abs. 4 RL-Wertausgleich), was die Begünstigung der Gemeinde reduziert.

35

Die zulässige Anschlussrevision (§ 141 Satz 1 i.V.m. § 127 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1, § 121 Satz 1 i.V.m. § 127 Abs. 4 VwGO) erweist sich als unbegründet. Das Berufungsgericht hat die Zinsforderung in dem angefochtenen Bescheid im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Das ergibt sich schon daraus, dass die Hauptforderung nicht besteht.

I.

1

Die Beteiligten streiten über die Rückforderung von Flächenzahlungen.

2

Der Kläger ist Landwirt. Für die Jahre 2001 und 2002 wurden ihm Flächenzahlungen nach den Stützungsregelungen für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen bewilligt. Mit Rücknahme- und Rückforderungsbescheid des Amtes für Agrarstruktur vom 14. Mai 2004 wurden die entsprechenden Zuwendungsbescheide teilweise zurückgenommen und der danach zu Unrecht gezahlte Betrag zurückgefordert, weil der Kläger nicht beihilfefähige Flächen angegeben habe. Der Widerspruch des Klägers blieb im Wesentlichen erfolglos. Auf seine Klage hat das Verwaltungsgericht den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid hinsichtlich der Rückforderung aufgehoben; hingegen hat es die Klage als unzulässig abgewiesen, soweit sie sich gegen die Rücknahme der Zuwendungsbescheide für die Jahre 2001 und 2002 richtet. Über die Flächenzahlungen für diese Jahre habe das Amt für Agrarstruktur mit weiteren Bescheiden vom 14. Mai 2004 bestandskräftig entschieden. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage auch hinsichtlich der Rückforderung im Wesentlichen abgewiesen. Soweit das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig betrachtet habe, sei das Urteil rechtskräftig geworden. Der gemeinschaftsrechtlich geregelte Vertrauensschutz sei nur im Rahmen der Rücknahme der Zuwendungsbescheide zu prüfen. Diese sei jedoch bestandskräftig geworden. Ungeachtet dessen entfalle die Verpflichtung zur Rückzahlung - anders als es das Verwaltungsgericht meine - nicht nach Art. 49 Abs. 4 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001, denn die zu Unrecht erfolgten Zahlungen beruhten nicht auf einem Irrtum der zuständigen oder einer anderen Behörde. Vielmehr seien sie auf die fehlerhafte Angabe der Beihilfefähigkeit der Flächen in den Anträgen auf Agrarförderung für die Antragsjahre 2001 und 2002 zurückzuführen. Etwas anderes ergebe sich für das Antragsjahr 2001 auch nicht aus Art. 14 Abs. 4 VO (EG) Nr. 3887/1992.

II.

3

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO liegen nicht vor.

4

1. Für die Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist erforderlich, dass dem Berufungsgericht ein Verfahrensfehler unterlaufen ist, auf dem das Berufungsurteil beruhen kann. Ein Mangel des erstinstanzlichen Verfahrens erlaubt die Zulassung der Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts nur, soweit er in der Berufungsinstanz in einer Weise fortwirkt, die sich zugleich als Mangel des Berufungsverfahrens darstellt (vgl. Beschluss vom 30. Juli 1990 - BVerwG 7 B 104.90 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 289). Diese Voraussetzung liegt hier nicht vor.

5

Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Rücknahme der Zuwendungsbescheide bestandskräftig geworden sei, weil das Verwaltungsgericht die hiergegen gerichtete Klage rechtskräftig abgewiesen habe. Das ist nicht zu beanstanden.

6

Auf den Zulassungsantrag der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zugelassen, soweit das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben hat. Entsprechend hatte die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Klage abzuweisen, soweit ihr stattgegeben wurde. Das Berufungsverfahren erfasste damit nicht die Rücknahme der Zuwendungsbescheide, die einen rechtlich selbständigen Teil des Streitgegenstandes im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht darstellte, bezüglich dessen - wie geschehen - die Klage abgewiesen werden konnte. Hätte der Kläger das Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit nicht gegen sich gelten lassen wollen, hätte er auf die Berufung der Beklagten Anschlussberufung einlegen müssen.

7

Mit der durch § 127 VwGO eröffneten Anschlussberufung wird demjenigen, der eine Berufung nicht einlegen will oder kann, die Möglichkeit gegeben, den Gegenstand des Berufungsverfahrens zu erweitern. Im Rahmen des Antrags der Anschlussberufung entfällt die Bindung des Rechtsmittelgerichts an den Berufungsantrag und eröffnet sich die Möglichkeit einer Entscheidung zum Nachteil des Berufungsführers. Damit ist es dem Anschlussberufungsführer möglich, Waffengleichheit herzustellen. Entsprechend hätte der Kläger die Rücknahme der Zuwendungsbescheide, die Voraussetzung der Rückforderung ist, zum Gegenstand des Berufungsverfahrens machen können. Daran war er auch nicht mangels Beschwer gehindert. Ungeachtet der im Einzelnen strittigen, überwiegend verneinten Frage, ob die Anschlussberufung eine Beschwer voraussetzt (vgl. Meyer-Ladewig/Rudisile in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand Januar 2012, § 127 Rn. 6 m.w.N.), hätte sich der Kläger der Berufung anschließen können; denn jedenfalls mit der Berufung war der Kläger durch den die Klage abweisenden Teil des Urteils beschwert, weil ihm hierdurch wesentliche Einwendungen gegen die Rückforderung genommen wurden. Der Anschlussberufung stand im Übrigen auch die auf den stattgebenden Teil des Urteils beschränkte Zulassung der Berufung nicht entgegen (Teilurteil vom 19. Januar 2006 - BVerwG 3 C 52.04 - BVerwGE 125, 44). Von dieser Möglichkeit hat der Kläger jedoch keinen Gebrauch gemacht. Danach musste das Oberverwaltungsgericht - ungeachtet der beachtlichen Gründe, die gegen die Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils sprechen - im Berufungsverfahren von der Bestandskraft der Rücknahme der Zuwendungsbescheide ausgehen.

8

2. Die Rechtssache hat auch nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

9

Die Beantwortung der vom Kläger aufgeworfenen Frage zur Auslegung des Irrtumsbegriffs und damit zum Anwendungsbereich der Vertrauensschutzregelung des Art. 49 Abs. 4 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 bedarf nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, denn sie lässt sich ohne Weiteres mit Hilfe der üblichen Regeln der Gesetzesauslegung beantworten (vgl. Beschluss vom 24. August 1999 - BVerwG 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270> = Buchholz 310 § 60 VwGO Nr. 228 S. 13; EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T. - Slg. 1982, 3415 Rn. 12 ff.).

10

Ein Irrtum der zuständigen Behörde im Sinne von Art. 49 Abs. 4 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 liegt nicht bereits dann vor, wenn die Behörde bei Bewilligung der Beihilfe von der Fehlvorstellung geleitet war, die Bewilligungsvoraussetzungen seien gegeben. Der Begriff des Irrtums der zuständigen Behörde beschreibt nicht nur die - von Fällen des Vorsatzes abgesehen - stete Ursache einer fehlerhaften Bewilligung, sondern setzt voraus, dass der Fehler dem Verantwortungsbereich der Behörde zuzuordnen ist. Der europäische Normgeber verwendet den Begriff "Irrtum" (en: error; fr: erreur) im Zusammenhang des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems synonym mit dem Begriff des Fehlers (vgl. Urteil vom 26. August 2009 - BVerwG 3 C 15.08 - Buchholz 424.3 Förderungsmaßnahmen Nr. 10 ). Mit ihm ist nach herkömmlichem Begriffsverständnis regelmäßig, und so auch hier, nicht nur eine Ursache beschrieben, sondern zugleich eine Zurechnung verbunden. Das kommt in der deutschen Sprachfassung des Art. 49 Abs. 4 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 bereits mit der Formulierung zum Ausdruck, dass die Zahlung auf einen Irrtum der "zuständigen Behörde selbst" "zurückzuführen" sein muss. Die fehlerhafte Zahlung muss danach ihren Ursprung im Verantwortungsbereich der Behörde haben. Die Bedeutung dieser Formulierung wird umso klarer, als die ursprüngliche, noch bruchstückhafte Vorgängerregelung des Art. 14 Unterabs. 3 VO (EG) Nr. 3887/1992 vom 23. Dezember 1992 eine Pflicht zur Verzinsung verneinte, wenn zu Unrecht erfolgte Zahlungen "auf einem Irrtum der zuständigen Behörde beruhen". Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht darüber hinaus betont, dass es bei einer anderen Auslegung der Vorschrift nicht verständlich wäre, neben einem Irrtum der zuständigen Behörde auch den Irrtum einer anderen Behörde als Grundlage des Vertrauensschutzes zu nennen. Wäre jede Fehlvorstellung der zuständigen Behörde, die ursächlich für die zu Unrecht gezahlte Beihilfe geworden ist, unabhängig davon erheblich, ob sie von der zuständigen Behörde zu verantworten ist, so wäre diese Erweiterung aber auch die Anknüpfung an einen Irrtum und Fehler der Behörde überhaupt praktisch bedeutungslos.

11

Diese Auslegung des Art. 49 Abs. 4 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 fügt sich auch im Übrigen in das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystems ein. Offensichtliche Irrtümer eines Beihilfeantrags sind jederzeit zu berichtigen und stehen der Bewilligung einer Beihilfe nicht entgegen, soweit die Bewilligungsvoraussetzungen für den berichtigten Antrag gegeben sind (Art. 12 VO Nr. 2419/2001). Darüber hinaus führt die Verletzung von beihilferelevanten Vorschriften durch den Antragsteller dann nicht zu Sanktionen, wenn er schuldlos gehandelt hat (Art. 44 Abs. 1 VO Nr. 2419/2001). Mit diesen Regelungen, die bereits die Frage betreffen, ob Zahlungen überhaupt und in welchem Umfang zu Unrecht erfolgt und damit zurückzuzahlen sind (Art. 49 Abs. 1 VO Nr. 2419/2001), wird Fehlern des Antragstellers Rechnung getragen. Der Vertrauensschutz, den Art. 49 Abs. 4 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 jenseits dessen gewährt, bezieht sich hingegen auf das Vertrauen, das der Betriebsinhaber darauf haben darf, dass die Behörde ihrerseits fehlerfrei entscheidet.

12

Auf die weitere Frage, ob die Vertrauensschutzregelung des Art. 49 Abs. 4 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001, mit der die Kommission den Vertrauensschutz entsprechend der Vorgängerregelung des Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/1992 in der Fassung der Änderungsverordnung VO (EG) Nr. 1678/1998 vom 29. Juli 1998 im Interesse der einheitlichen Handhabung abschließend geregelt hat (Beschluss vom 29. März 2005 - BVerwG 3 B 117.04 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 112), nach bestandskräftiger Rücknahme der Zuwendungsbescheide bei der Rückforderung noch zu berücksichtigen ist, kommt es danach nicht an. Ist die angefochtene Entscheidung - wie hier - selbständig tragend auf mehrere Begründungen gestützt, so ist die Revision nur dann zuzulassen, wenn hinsichtlich jeder der verschiedenen Begründungen ein Zulassungsgrund vorliegt. Dies ist von der Beschwerde nicht dargelegt worden.

13

Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).

1

Die Klägerin, eine Landhandelsgesellschaft, wendet sich gegen die Rückforderung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln im Wirtschaftsjahr 1995/96.

2

Die Klägerin schloss für die Wirtschaftsjahre 1995/96,1996/97 und 1997/98 Anbau- und Lieferverträge für Stärkekartoffeln mit der Kyritzer Stärke GmbH oder deren Muttergesellschaft, der Emsland Stärke GmbH. Diese Verträge verpflichteten die Klägerin als Erzeugerin jeweils zum Anbau von Stärkekartoffeln auf einer der Größe nach bestimmten Fläche und zu deren Lieferung. Im Gegenzug verpflichtete sich der Stärkehersteller zur Abnahme und zur Zahlung des Erzeugermindestpreises. Daneben schloss die Klägerin mit mehreren Landwirten ebenfalls Anbau- und Lieferverträge für Stärkekartoffeln. In diesen Verträgen verpflichteten sich die Landwirte, auf gleichfalls der Größe nach bestimmten Flächen für die Klägerin Stärkekartoffeln anzubauen und sie an die Klägerin zu liefern. Im Gegenzug verpflichtete sich die Klägerin, die Kartoffeln abzunehmen, an die Kyritzer Stärke GmbH zu liefern und den Erzeugermindestpreis zu zahlen.

3

Entsprechend den für das Wirtschaftsjahr 1995/96 von der Kyritzer Stärke GmbH gestellten Anträgen bewilligte das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes Brandenburg in mehreren an die Kyritzer Stärke GmbH adressierten Bescheiden Ausgleichszahlungen für die Stärkekartoffelerzeuger. Die ihr ausgezahlten Ausgleichsbeträge leitete die Kyritzer Stärke GmbH anteilig an die Klägerin weiter.

4

Bei Vor-Ort-Kontrollen wurde festgestellt, dass die Klägerin im Wirtschaftsjahr 1995/96 die gesamte gelieferte Stärkekartoffelmenge nicht selbst erzeugt hatte, sondern durch Inhaber von Unterverträgen hatte erzeugen und liefern lassen. In einem Prüfbericht wird darüber hinaus ausgeführt, nach Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 97/95 habe der zuständige Prüfer veranlasst, dass zwischen den Händlern und den tatsächlichen Erzeugern Unterverträge abgeschlossen worden seien, um so eine Erzeugervereinigung zu schaffen. Bis zur Kenntnis von der gegenteiligen Auffassung der Europäischen Union im Sommer 1998 sei die Konstruktion Stärkefabrik - Händler - Erzeuger in Verbindung mit einer Bestätigung des Händlers, die Erzeuger ausbezahlt zu haben, als subventionsunschädlich angesehen worden.

5

Mit Bescheid vom 4. September 2000 nahm die Bezirksregierung Weser-Ems die Bewilligungsbescheide für das Wirtschaftsjahr 1995/96 gegenüber der Klägerin zurück, soweit damit Ausgleichszahlungen für die von der Klägerin bezogenen, von ihr aber nicht erzeugten Stärkekartoffeln bewilligt worden waren, und forderte 16 894,54 DM (= 8 638,04 €) zurück. Mit einem weiteren Bescheid forderte die Bezirksregierung in gleicher Weise die Ausgleichszahlungen für die beiden folgenden Wirtschaftsjahre zurück.

6

Mit ihren Widersprüchen machte die Klägerin unter anderem geltend, sie sei nicht Adressatin der Bewilligungsbescheide, weshalb die Rückforderungsbescheide nicht ihr gegenüber hätten ergehen dürfen. Sie sei zu keinem Zeitpunkt als Erzeugerin von Stärkekartoffeln aufgetreten und habe lediglich Anbauverträge zwischen den Landwirten und den Stärkeunternehmen vermittelt. Nicht sie, sondern die einzelnen Landwirte, an die sie die Ausgleichszahlungen weitergeleitet habe, seien die richtigen Rückforderungsadressaten. Da das Verfahren der Beantragung und Weiterleitung der Ausgleichszahlungen mit den zuständigen brandenburgischen Behörden abgestimmt gewesen sei, genieße sie Vertrauensschutz.

7

Die Beklagte wies die Widersprüche der Klägerin zurück. Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 11. September 2007 abgewiesen.

8

Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts teilweise geändert. Soweit es das Wirtschaftsjahr 1995/96 betrifft, hat es den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 4. September 2000 und den diesbezüglichen Widerspruchsbescheid vom 22. September 2006 hinsichtlich der darin dem Grunde nach für das Jahr 1995 festgesetzten Zinsen aufgehoben, im Übrigen aber die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin sei Regelungsadressatin der Bewilligungsbescheide; denn sie sei durch die Kyritzer Stärke GmbH wirksam vertreten worden. Die Klägerin habe zwar deren wirksame Bevollmächtigung zuletzt bestritten. Das sei jedoch nicht glaubhaft. Sie habe die Vertretungsbefugnis erst in Abrede gestellt, nachdem sie von der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts Kenntnis gehabt habe, dass gemäß § 4a Abs. 1 Satz 5 der Kartoffelstärkeprämienverordnung eine schriftliche Vollmacht erforderlich sei. Zuvor habe sie sich selbst darauf berufen, von der Kyritzer Stärke GmbH vertreten worden zu sein. Daran müsse sie sich festhalten lassen. Den ihr gegenüber ausgesprochenen Rücknahmeentscheidungen stehe auch nicht entgegen, dass die Bewilligungsbescheide nicht erkennen ließen, mit wem das Rechtsverhältnis seinerzeit begründet worden sei. Nach Inhalt und Begleitumständen der Bewilligungen sei die Klägerin Adressatin der Ausgleichszahlungen, deren Höhe ebenfalls jeweils bestimmt sei. Die Bewilligungen seien rechtswidrig, weil die Ausgleichszahlungen einen Anbauvertrag mit einem Erzeuger voraussetzten. Die Klägerin sei jedoch keine Erzeugerin, weil sie selbst keine Kartoffeln angebaut und die Voraussetzungen einer Erzeugervereinigung nicht erfüllt habe. Sie könne sich gegenüber der Rücknahme auch nicht auf Vertrauensschutz berufen; denn sie habe die Bewilligungen durch unrichtige Angaben erwirkt. Sie habe sich in dem zugrundeliegenden Anbauvertrag mit der Kyritzer Stärke GmbH unzutreffend als Erzeugerin bezeichnet. Das sei jedenfalls mitursächlich für die rechtswidrigen Bewilligungen gewesen und der Klägerin zuzurechnen, weil sie bei der Antragstellung von der Kyritzer Stärke GmbH wirksam vertreten worden sei. Vor diesem Hintergrund könne sie sich nicht darauf berufen, dass die Art und Weise der Antragstellung mit der Bewilligungsbehörde abgestimmt gewesen sei. Auch die Rückforderung der Ausgleichszahlungen sei danach rechtmäßig. Die Klägerin könne nicht den Wegfall der Bereicherung geltend machen, denn sie habe die Umstände gekannt, nach denen sie nicht Erzeugerin im Sinne der einschlägigen Vorschriften gewesen sei.

9

Auf die Beschwerde der Klägerin hat der Senat die Revision zugelassen, soweit mit dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts die Klage gegen den das Wirtschaftsjahr 1995/96 betreffenden Bescheid vom 4. September 2000 abgewiesen worden ist.

10

Zur Begründung ihrer Revision trägt die Klägerin vor, sie sei nicht Adressatin der Bewilligungsbescheide und könne damit auch nicht Adressatin der Rücknahme sein, weil sich die Bewilligungen ihr nicht zuordnen ließen. Das Oberverwaltungsgericht sei verfahrensfehlerhaft über ihr Vorbringen hinweggegangen, dass sie die Kyritzer Stärke GmbH nicht schriftlich bevollmächtigt habe. Die Anträge seien nicht wirksam für sie gestellt worden; denn die nach der Kartoffelstärkeprämienverordnung erforderliche schriftliche Vollmacht habe nicht vorgelegen. Selbst wenn eine formlose Vollmacht genüge, sei sie nicht Begünstigte der Bewilligungen, weil sie lediglich für die Erzeuger der Kartoffeln als Vermittlerin gehandelt habe. Das habe die Kyritzer Stärke GmbH gewusst. Auch die Bewilligungsbehörde habe die Erzeuger der Kartoffeln gekannt; die Vertragsverhältnisse seien mit ihr abgestimmt gewesen. Der Behörde sei daher bewusst gewesen, dass die Kyritzer Stärke GmbH die tatsächlichen Kartoffelerzeuger vertrete. Dementsprechend sei sie, die Klägerin, nicht in das Bewilligungsverfahren einbezogen worden. Das formale Vertragsverhältnis zwischen ihr und der Kyritzer Stärke GmbH rechtfertige es nicht, sie gleichwohl als Begünstigte der Bewilligungsbescheide zu betrachten. Der Anbau- und Liefervertrag mit der Kyritzer Stärke GmbH ergänze einen Vertrag aus dem Jahr 1992 und stelle klar, dass er die beigefügten Einzelverträge mit den Erzeugern zusammenfasse. Dass sie, die Klägerin, in diesem als Erzeugerin bezeichnet werde, sei eine unschädliche Falschbezeichnung. Da von einem einheitlichen Vertrag auszugehen sei, seien die beteiligten Erzeuger als Erzeugervereinigung zu betrachten. Diese Konstruktion sei unionsrechtlich zulässig gewesen; denn es sei nicht vorgeschrieben, den Anbauvertrag in einem einzigen Dokument zu verkörpern. Vor diesem Hintergrund seien die Bewilligungen rechtmäßig und eine Rücknahme schon deshalb ausgeschlossen. Die erforderlichen Anbauverträge hätten vorgelegen und die Ausgleichszahlungen seien unstreitig vollständig an die Erzeuger ausgekehrt worden. Darüber hinaus könne sie sich auf Vertrauensschutz berufen, da sie keine falschen oder unrichtigen Angaben gemacht habe; der Bewilligungsbehörde seien die tatsächlichen Verhältnisse bekannt gewesen. Wenn sie im Antragsverfahren als Erzeugerin bezeichnet worden sei, sei ihr dies mangels formwirksamer Vollmacht nicht zuzurechnen. Abgesehen davon hätten die Ausgleichszahlungen auch bei Kenntnis der richtigen Angaben bewilligt werden müssen. Schließlich habe sie keinen Vorteil erlangt.

11

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Entgegen dem Revisionsvorbringen sei die Klägerin nicht lediglich als Gehilfin der Kartoffelerzeuger tätig geworden. Vielmehr habe eine eigenständige Vertragsbeziehung zwischen ihr und der Kyritzer Stärke GmbH bestanden. Unzutreffend sei auch die Annahme, es habe sich um eine zulässige Erzeugervereinigung gehandelt. Im Übrigen sei mehrfach bestritten worden, dass die Klägerin unentgeltlich vermittelt habe. Es sei davon auszugehen, dass sie ihre Dienstleistung nicht selbstlos erbracht habe.

12

Die zulässige Revision der Klägerin ist nicht begründet. Zwar verletzt das Berufungsurteil revisibles Recht im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO; es stellt sich jedoch aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

13

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 4. September 2000 seine Rechtsgrundlage in § 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG) findet, das hier in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBI I S. 1847), geändert durch Gesetz vom 13. April 2006 (BGBI I S. 855), anzuwenden ist. Diese Bestimmungen tragen der Verpflichtung der Mitgliedstaaten Rechnung, rechtswidrig gewährte Beihilfen der Europäischen Union in der Regel und - erforderlichenfalls - aufgrund nationaler Rechtsvorschriften zurückzufordern (Art. 4 Abs. 1 VO Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und - für den Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik - Art. 9 Abs. 1 Buchst. a VO Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik; vgl. auch EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998 - Rs. C-366/95, Steff-Houlberg - Slg. I-2661, Rn. 15 m.w.N.).

14

1. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG zurückzunehmen; § 48 Abs. 2 bis 4 und § 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) sind anzuwenden.

15

a) Bei den Ausgleichszahlungen, deren Bewilligungen zurückgenommen wurden, handelt es sich um unionsrechtlich im Sinne von § 1 Abs. 2 MOG geregelte Fälle einer produktbezogenen Beihilfe für Marktordnungswaren gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. g MOG (vgl. Teilurteil vom 9. Dezember 2004 - BVerwG 3 C 37.03 - Buchholz 451.90 Sonstiges Europäisches Recht Nr. 198 S. 61). Sie beruhen auf Art. 8 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 des Rates vom 30. Juni 1992 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABI Nr. L 181 S. 21 - im Folgenden: VO Nr. 1766/92), der für das Wirtschaftsjahr 1995/96 in seiner zuletzt mit Verordnung (EG) Nr. 1863/95 des Rates vom 17. Juli 1995 (ABI Nr. L 179 S. 1) geänderten Fassung maßgeblich war.

16

b) Im Ergebnis ist das Berufungsgericht auch zu Recht davon ausgegangen, dass die Bescheide für das Wirtschaftsjahr 1995/96, soweit damit Ausgleichszahlungen für die von der Klägerin bezogenen, von ihr aber nicht erzeugten Stärkekartoffeln gewährt worden waren, gegenüber der Klägerin zurückzunehmen waren. Dabei hat es zutreffend zugrunde gelegt, dass ein rechtswidriger Verwaltungsakt gegenüber demjenigen zurückzunehmen ist, mit dem das durch den Verwaltungsakt begründete Rechtsverhältnis besteht, also gegenüber dem Regelungsadressaten oder dessen Rechtsnachfolger (Teilurteil vom 9. Dezember 2004 a.a.O. S. 62 m.w.N.). Das setzt zugleich voraus, dass der Verwaltungsakt gegenüber seinem Regelungsadressaten wirksam geworden ist. Beides ist in Bezug auf die Klägerin der Fall.

17

aa) Das Berufungsgericht hat die Bewilligungsbescheide dahin ausgelegt, dass die Klägerin Regelungsadressatin der auch der Höhe nach bestimmten Ausgleichszahlungen gewesen sei. Diese Auslegung ist wegen der Bindungswirkung der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) nicht in vollem Umfang revisibel. Was den tatrichterlich ermittelten Erklärungsinhalt der Bewilligungsbescheide betrifft, bedarf es grundsätzlich einer Verfahrensrüge, um die vorinstanzliche Auslegung einer revisionsgerichtlichen Kontrolle zu unterwerfen. Der Revision unterliegt allerdings die Frage, ob die Auslegung des Tatsachengerichts die Auslegungsregeln beachtet und im Einklang mit allgemeinen Erfahrungssätzen und Denkgesetzen steht. Dabei darf aber nicht außer Acht gelassen werden, dass die Auslegung einer Willenserklärung ebenso wie die eines Verwaltungsakts kein ausschließlicher Akt der Tatsachenfeststellung, sondern ein Ineinander von tatsächlichen Feststellungen und Rechtsanwendungen ist (Urteil vom 31. Mai 2012 - BVerwG 3 C 12.11 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 113 Rn. 15, vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 137 Rn. 164 ff.).

18

Für die Auslegung eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Abzustellen ist auf den Inhalt des Bescheides, aber auch auf die bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Begleitumstände. Dazu gehören insbesondere die einer Bewilligung vorausgehenden Anträge und die zugrundeliegenden Rechtsnormen. Der Bekanntgabeadressat ist nicht notwendig auch Regelungsadressat (vgl. Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <279> und Teilurteil vom 9. Dezember 2004 a.a.O. S. 62).

19

Das Berufungsgericht ist ersichtlich von diesem materiell-rechtlichen Verständnis ausgegangen. Vor dem Hintergrund des in § 4a der Kartoffelstärkeprämienverordnung geregelten Verfahrens der Beantragung und Bewilligung von Ausgleichszahlungen über einen Stärkehersteller hat es festgestellt, dass die Kyritzer Stärke GmbH hinsichtlich der Ausgleichszahlungen lediglich Bekanntgabeadressatin der Bescheide war, während Regelungsadressaten die als Erzeuger von Stärkekartoffeln in den Blick genommenen Personen gewesen seien. Es hat diese Annahme zudem darauf gestützt, dass die Ausgleichszahlungen "zur Auszahlung an die anspruchsbeteiligten Stärkekartoffelerzeuger" gewährt wurden. Das entspricht der Rechtsprechung des Senats (Teilurteil vom 9. Dezember 2004 a.a.O. S. 62 f.).

20

Hinsichtlich der mit den Bewilligungsbescheiden begünstigten Personen und der Höhe der ihnen zuzuordnenden Ausgleichszahlungen hat das Berufungsgericht auf die in den Bewilligungsbescheiden jeweils in Bezug genommenen Abrechnungsläufe und die Antragsunterlagen abgestellt. Aus den nach Unionsrecht vorzulegenden Unterlagen und den in den vorgelegten Behördenakten dokumentierten Vorgängen ergebe sich, dass die zurückgeforderten Ausgleichszahlungen zum Anbau- und Liefervertrag zwischen der Kyritzer Stärke GmbH und der Klägerin und damit zu Gunsten der Klägerin erbracht worden seien.

21

Die Klägerin hat gegen diese tatsächlichen Feststellungen keine Verfahrensrügen erhoben. Auch rechtlich ist die Auslegung nicht zu beanstanden. Zwar wurden die Ausgleichszahlungen damit entgegen den Vorgaben des materiellen Rechts jemandem bewilligt, der selbst keine Stärkekartoffeln angebaut hat. Die Auslegung ist aber deshalb folgerichtig, weil die Klägerin in dem für die Bewilligung erforderlichen Anbauvertrag (Art. 8 Abs. 2 VO Nr. 1766/92) zwischen ihr und dem Stärkeunternehmen Kyritzer Stärke GmbH als Erzeugerin benannt wurde und sich die Bewilligungen nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts auf diesen Vertrag beziehen. Der Einwand der Klägerin, sie habe den Vertrag mit der Kyritzer Stärke GmbH als Vertreterin der Stärkekartoffelerzeuger geschlossen, ist angesichts des Vertragsinhalts nicht berechtigt. Ein Anbauvertrag, wie er in Art. 1 Buchst. e der Verordnung (EG) Nr. 97/95 der Kommission vom 17. Januar 1995 (ABl Nr. L 16 S. 3) definiert war und dessen Mindestangaben Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 97/95 regelte, musste unter anderem den Namen und die Anschrift des Erzeugers oder der Erzeugervereinigung und die Größe der Anbaufläche enthalten. Der Vertrag, auf den die Bewilligungen bezogen wurden, benennt als Erzeugerin ausdrücklich die Klägerin und enthält die Aussage, sie baue auf einer Fläche von 30 ha Stärkekartoffeln an. Er enthält keinen Hinweis auf ein Vertretungsverhältnis. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Vertrag vom 15. Dezember 1992, der als Grundlage des Anbauvertrages genannt wird. Mit ihm erwarb die Klägerin von der Kyritzer Stärke GmbH entgeltlich ein "Lieferrecht" für Stärkekartoffeln "aus eigenem Anbau". Die Benennung der Klägerin als Erzeugerin ist auch keine unschädliche Falschbezeichnung. Die Klägerin knüpft mit dieser Überlegung an den zivilrechtlichen Grundsatz an, dass für den Vertragsinhalt ungeachtet des objektiven Erklärungsinhalts der Willenserklärungen der subjektive Wille der Parteien maßgeblich ist, wenn dieser übereinstimmt (falsa demonstratio non nocet). Auf den Anbauvertrag als Bewilligungsvoraussetzung der Ausgleichszahlung ist dieser Grundsatz jedoch unter den hier gegebenen Umständen nicht anwendbar; denn mit dem Vertrag sollte gegenüber der Bewilligungsbehörde der Nachweis der Bewilligungsvoraussetzungen geführt und deren Kontrolle ermöglicht werden (vgl. BGH, Urteil vom 17. Dezember 1985 - KZR 4/85 - NJW-RR 1986, 724 <726> m.w.N.). Dementsprechend lassen sich die Verträge zwischen der Klägerin und der Kyritzer Stärke GmbH sowie zwischen der Klägerin und den einzelnen Stärkekartoffelherstellern auch nicht als einheitliches Vertragsverhältnis deuten, in dem die Klägerin nicht Vertragspartei sondern lediglich Vermittlerin gewesen wäre.

22

bb) Das Berufungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass die Klägerin im Antragsverfahren wirksam durch die Kyritzer Stärke GmbH vertreten worden ist und sich deshalb deren Wissen um die Umstände, die vom Berufungsgericht bei seiner Auslegung berücksichtigt worden sind, zurechnen lassen muss (§ 166 Abs. 1 BGB analog).

23

Anders als das Berufungsgericht an anderer Stelle des Urteils entscheidungstragend darlegt (so seine Ausführungen zu dem Wirtschaftsjahr 1996/97 - UA S. 19 f.) und damit denknotwendig auch für das hier betroffene Wirtschaftsjahr voraussetzt, war dafür allerdings eine schriftliche Vollmacht nicht erforderlich. Deshalb greift die der Sache nach berechtigte Verfahrensrüge der Klägerin, sie habe niemals behauptet, der Kyritzer Stärke GmbH eine schriftliche Vollmacht erteilt zu haben, so dass ihr das Berufungsgericht nicht vorhalten dürfe, sich mit dem Bestreiten einer wirksamen Bevollmächtigung in Widerspruch zu ihrem bisherigen Vortrag zu setzen, im Ergebnis nicht durch.

24

Gemäß § 4a Abs. 1 Satz 1 der zwischenzeitlich außer Kraft getretenen Kartoffelstärkeprämienverordnung vom 25. August 1976 (BGBl I S. 2585) in der für das Wirtschaftsjahr 1995/96 geltenden Fassung vom 8. Dezember 1993 (BGBl I S. 2005) konnte sich ein Kartoffelerzeuger bei dem Antrag auf Gewährung der Ausgleichszahlung durch den Stärkehersteller, mit dem er einen Anbau- und Liefervertrag über zur Stärkeherstellung bestimmte Kartoffeln geschlossen hatte, vertreten lassen. Diese einseitig in der Rechtsmacht des Erzeugers stehende Möglichkeit verpflichtete den Stärkehersteller, den Antrag auf Gewährung von Ausgleichszahlungen im Namen des Erzeugers gleichzeitig mit seinem eigenen Prämienantrag nach § 4 der Verordnung schriftlich zu stellen, wobei seine Vertretungsbefugnis "durch schriftliche Vollmacht nachzuweisen" war (§ 4a Abs. 1 Satz 4 und 5 der Kartoffelstärkeprämienverordnung).

25

Das Berufungsgericht hat aus dem Wortlaut gefolgert, eine Vollmacht bedürfe "nicht nur" schriftlicher Form, sondern sei "zudem" in dieser Form nachzuweisen. Es hat damit im Ansatz zutreffend zwischen der Schriftform als Wirksamkeitsvoraussetzung und als (bloßes) Nachweiserfordernis unterschieden. Der Wortlaut der Vorschrift beschränkt sich jedoch auf die Aussage, dass ein Nachweis zu führen und dieser durch eine schriftliche Vollmacht zu erbringen ist.

26

Die aus Anlass der Einführung der Ausgleichszahlungen mit Eilverordnung vom 23. August 1993 (BGBl I S. 1512) eingefügte, nachfolgend mit Zustimmung des Bundesrates durch Änderungsverordnung vom 8. Dezember 1993 (BGBl I S. 2005) entfristete Regelung sollte das neben die Prämien für die Hersteller von Kartoffelstärke hinzutretende Bewilligungsverfahren für Ausgleichszahlungen vereinfachen und den zusätzlichen Verwaltungsaufwand gering halten (BRDrucks 747/93 S. 3). Mit dem schriftlichen Antrag und dem Nachweis in Schriftform gemäß § 4a Abs. 1 Satz 4 und 5 der Kartoffelstärkeprämienverordnung hat der Gesetzgeber das in § 4 der Kartoffelstärkeprämienverordnung für die Herstellerprämie enthaltene Prinzip des schriftlichen Verfahrens übernommen. Das diente einem möglichst einfachen und zugleich effektiven Verwaltungsverfahren, lässt aber nicht erkennen, dass die Erzeuger von Stärkekartoffeln durch ein Schriftformerfordernis hätten geschützt werden sollen. Dies bestätigt auch § 14 VwVfG. Ließ sich ein Kartoffelerzeuger nicht vom Stärkehersteller vertreten - was praktisch fern liegen mochte, aber möglich war - so war ihm nicht verwehrt, seinen Antrag von einem bevollmächtigten Dritten stellen zu lassen. Für die auf diesen Fall anwendbare allgemeine Regelung des § 14 VwVfG ist aber anerkannt, dass mit ihr eine bestimmte Form für die Erteilung einer Vollmacht nicht vorgegeben, sondern nur eine Nachweisregelung getroffen ist (vgl. Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 14 Rn. 14; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 14 Rn. 17). Die Vorschriften unterscheiden sich lediglich darin, dass der Nachweis im Falle der Kartoffelstärkeprämienverordnung stets, im Falle des Verwaltungsverfahrensgesetzes nur auf Verlangen zu erbringen war. Schließlich führt auch der Gedanke des Berufungsgerichts nicht weiter, dass im Falle eines fehlenden Nachweises gemäß § 4a Abs. 1 Satz 5 der Kartoffelstärkeprämienverordnung nach den Grundsätzen einer Duldungsvollmacht ein schutzwürdiges Vertrauen der Bewilligungsbehörde in den Bestand einer Vollmacht nicht bestehe. Für die Frage, ob eine Vollmacht wirksam nur schriftlich oder aber auch formlos erteilt werden konnte, ist das nicht weiter bedeutsam. Entscheidend ist insoweit allenfalls die Schutzbedürftigkeit des Vertretenen, gegen den sich die Wirkungen der Vollmacht richten.

27

Vor diesem Hintergrund erweist sich das Urteil trotz des zu Recht gerügten Verfahrensmangels als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil die Klägerin im Bewilligungsverfahren ungeachtet einer fehlenden schriftlichen Vollmacht wirksam von der Kyritzer Stärke GmbH vertreten wurde. Die Klägerin hat im Revisionsverfahren übereinstimmend mit ihrem früheren Vorbringen geltend gemacht, sie habe im Berufungsverfahren eine schriftliche Bevollmächtigung der Kyritzer Stärke GmbH bestritten, wobei die Betonung auf dem Fehlen der Schriftform gelegen habe. Hingegen habe sie nicht in Abkehr von ihrem bisherigen Vorbringen behauptet, die Kyritzer Stärke GmbH habe nicht als ihre Vertreterin gehandelt. Die Aktivität der Kyritzer Stärke GmbH im Rahmen des Antragsverfahrens auf Ausgleichszahlungen sei mit ihrem Wissen und ihrem Einverständnis erfolgt; die Handlungen seien abgestimmt gewesen. Dies geht über eine bloße Duldung hinaus und schließt die Annahme aus, die Kyritzer Stärke GmbH könnte als vollmachtlose Vertreterin gehandelt haben.

28

Der Annahme eines mit der Klägerin begründeten Rechtsverhältnisses lässt sich auch nicht entgegenhalten, dass sie ihrerseits als Vertreterin der Kartoffelerzeuger gehandelt habe. Die Klägerin stützt sich dazu auf die von ihr mit den Erzeugern geschlossenen Verträge, die den Auftrag und die Vollmacht enthalten hätten, die Ausgleichszahlungen für die Erzeuger zu vermitteln. Das trifft so jedoch nicht zu. Die diesbezüglichen Anbau- und Lieferverträge des Wirtschaftsjahres 1995/96, die sich allein in einer vom 8. März 1995 datierenden Fassung in den Behördenakten finden, verweisen zunächst auf eine Vertragsmenge, über die die Klägerin verfüge (§ 1). Sämtliche Verpflichtungen sind so gefasst, dass sie zwischen der Klägerin und den Kartoffelerzeugern bestehen. Entgegen der Ansicht der Klägerin enthält § 6 dieser Verträge keine Bevollmächtigung. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Klägerin im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Vertrag vom 4. April 1995. Nach dessen § 6 "verfügte" der Erzeuger lediglich, dass die Ausgleichszahlungen an die Klägerin ausgezahlt werden sollten. Dem lässt sich aber nicht entnehmen, dass die Klägerin die Kyritzer Stärke GmbH nicht selbst, sondern im Namen der Erzeuger bevollmächtigt hat. Dies bestätigt im Übrigen auch die Praxis der Folgejahre. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts bevollmächtigte die Klägerin die Kyritzer Stärke GmbH in den zwischen ihnen für die Wirtschaftsjahre 1996/97 und 1997/98 geschlossenen Anbau- und Lieferverträgen. Ist damit aber der Wille, in fremdem Namen zu handeln, nicht erkennbar hervorgetreten, so kommt der Mangel des Willens, im eigenen Namen zu handeln, nicht in Betracht (§ 164 Abs. 2 BGB analog).

29

cc) War danach die Kyritzer Stärke GmbH von der Klägerin bevollmächtigt, sie im Verfahren der Bewilligung der Ausgleichszahlungen zu vertreten, so wurden die an die Klägerin gerichteten Bewilligungsbescheide mit ihrer Bekanntgabe gegenüber der Kyritzer Stärke GmbH wirksam (§ 1 Abs. 1 NVwVfG, § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) und war das damit gegenüber der Klägerin begründete Rechtsverhältnis auch ihr gegenüber zurückzunehmen.

30

c) Mit der Beschränkung der Rücknahme der Bewilligungsbescheide auf Ausgleichszahlungen für von der Klägerin bezogene, von ihr aber nicht erzeugte Stärkekartoffeln, ist zugleich der Grund ihrer Rechtswidrigkeit aufgezeigt; denn gemäß Art. 8 Abs. 2 Buchst. a VO (EWG) Nr. 1766/92 konnten nur Erzeuger von zur Stärkeherstellung bestimmten Kartoffeln Ausgleichszahlungen erhalten. Erzeuger in diesem Sinne war nach der Begriffsdefinition des Art. 1 Buchst. d VO (EG) Nr. 97/95 jede natürliche oder juristische Person oder Vereinigung dieser Personen, die selbst oder von ihren Mitgliedern erzeugte Kartoffeln in ihrem Namen und für ihre Rechnung im Rahmen eines von ihr oder in ihrem Namen geschlossenen Anbauvertrags an ein Stärkeunternehmen lieferte. Dass die Klägerin damals keine Stärkekartoffeln erzeugt hat und damit nicht als Erzeugerin angesehen werden kann, ist unstreitig und bindend festgestellt. Sie war auch keine Erzeugervereinigung, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat.

31

d) Der Rücknahme der Bewilligungsbescheide steht Vertrauensschutz nicht entgegen. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG bestimmt sich dieser nach § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG. Die Bewilligung darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf ihren Bestand vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist (§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG). Darauf kann sich allerdings von vornherein nicht berufen, wer die Bewilligung durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG).

32

Diese Bestimmungen sind hier mangels spezieller unionsrechtlicher Vertrauensschutzregelungen maßgeblich. Zutreffend hat das Berufungsgericht ausgeführt, dass insbesondere die Vertrauensschutzregelungen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems keine Anwendung finden. Dem danach anzuwendenden nationalen Recht sind allerdings durch das Unionsrecht (auch) bei der Rückforderung von unionsrechtlichen Beihilfen Grenzen gezogen; den Interessen der Europäischen Union ist bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen in vollem Umfang Rechnung zu tragen (EuGH, Urteile vom 21. September 1983 - Rs. C-205 bis 215/82, Deutsche Milchkontor - Slg. 2633 Rn. 30 ff., vom 12. Mai 1998 - Rs. C-366/95, Steff-Houlberg - Slg. I-2661 Rn. 15 und vom 16. Juli 1998 - Rs. C-298/96, Oehlmühle - Slg. I-4767 Rn. 24).

33

Nach den Ausführungen des Berufungsgerichts hat die Klägerin die Bewilligungen durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig waren, indem sie in dem Vertrag mit der Kyritzer Stärke GmbH unzutreffend den Eindruck erweckt habe, dass sie als Erzeugerin Stärkekartoffeln auf einer Fläche von 30 ha anbaue. Diese von der Klägerin mit Verfahrensrügen nicht angegriffene Feststellung ist für den Senat bindend (§ 137 Abs. 2 VwGO). Das Berufungsgericht hat auch zutreffend darauf hingewiesen, dass der Ausschlusstatbestand des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG nicht bereits dann unanwendbar ist, wenn die Bewilligungsbehörde eine Mitverantwortung trifft (Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 - BVerwGE 74, 357 <363 f.>; vgl. auch Urteil vom 20. Oktober 1987 - BVerwG 9 C 255.86 - BVerwGE 78, 139 <142 f.>). Allerdings hat der Senat eine Ausnahme in Erwägung gezogen, wenn ein Begünstigter bei seinen objektiv unrichtigen Angaben ein Höchstmaß an Sorgfalt habe walten lassen, beispielsweise durch eine Erkundigung bei der zuständigen Behörde, sodass der Fehler nicht mehr seiner Verantwortungssphäre zugerechnet werden könne (Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 3 C 33.96 - RdL 1998, 102 <104> insoweit nicht veröffentlicht in BVerwGE 105, 354). Vergleichbar hat auch der Europäische Gerichtshof einem Unternehmen Vertrauensschutz gewährt, das sich auf Angaben eines Dritten verlassen hatte, die es nur mit unverhältnismäßigem Aufwand hätte kontrollieren können und auf die es berechtigt vertraut hat (EuGH, Urteile vom 12. Mai 1998 a.a.O. Rn. 21 ff. und vom 16. Juli 1998 a.a.O. Rn. 29 f.). In eine ähnliche Richtung weist - im hier nicht gegebenen Anwendungsbereich des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems - Art. 73 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 vom 21. April 2004 (ABl Nr. L 141 S.18), wonach eine Rückzahlungsverpflichtung dann nicht besteht, wenn die Zahlung auf einen Fehler im Verantwortungsbereich der Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte (vgl. Beschluss vom 20. Dezember 2012 - BVerwG 3 B 20.12 - Buchholz 451.505 Einzelne Stützungsregelungen Nr. 6 Rn. 10 f.). Hier verhält es sich jedoch so, dass die Vertragsangaben der Klägerin ersichtlich falsch waren. Ihrer Verantwortung dafür ist die Klägerin nicht schon wegen der Abstimmung mit der Bewilligungsbehörde und deren unzutreffender Auslegung des Unionsrechts enthoben. Der Europäische Gerichtshof hat in dem gleich gelagerten Verfahren der Emsland Stärke GmbH entschieden, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht gegen eine klare gemeinschaftsrechtliche Regelung - die Regelungen zur Erzeugereigenschaft und zum Anbauvertrag - angeführt werden kann und dass das rechtswidrige Verhalten der zuständigen nationalen Behörde kein berechtigtes Vertrauen begründet (EuGH, Urteil vom 16. März 2006 - Rs. C-94/05, Emsland Stärke GmbH - Slg. I-2622 Rn. 30-32). Darüber hinaus hat der Gerichtshof deutlich gemacht, dass es unerheblich ist, ob das materielle Ziel, dessen Erreichen durch Bewilligungsvoraussetzungen gewährleistet werden soll, tatsächlich erreicht wurde. Ausreichend sei, dass das Erreichen des Ziels - die Auszahlung des Mindestpreises an den tatsächlichen Erzeuger - gefährdet werde (EuGH, Urteil vom 16. März 2006 a.a.O. Rn. 36-38). Schließlich hat der Gerichtshof betont, dass bereits die Bewilligung von Prämien für Kartoffellieferungen, die nicht ordnungsgemäß durch einen Anbauvertrag mit einem Erzeuger gebunden sind, einen Schaden für den Haushalt der Union bewirke (EuGH, Urteil vom 16. März 2006 a.a.O. Rn. 52). Nichts anderes gilt für die Ausgleichszahlungen, weshalb unerheblich bleibt, ob die der Klägerin bewilligten Ausgleichszahlungen die Erzeuger der von ihr bezogenen Kartoffeln tatsächlich ungeschmälert erreicht haben. Für Vertrauensschutz der Klägerin bleibt danach kein Raum.

34

2. Vor diesem Hintergrund ist die Rückforderung der Ausgleichszahlungen gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG und § 49a Abs. 1 VwVfG zwingende Rechtsfolge der Rücknahme der Bewilligungen. Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass sich die Klägerin nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen kann, da sie die tatsächlichen Umstände kannte, die die Rechtswidrigkeit bewirkt haben (§ 49a Abs. 2 VwVfG).