I.
Der Antragsteller begehrt die Erteilung einer bis zur Entscheidung in der Hauptsache befristeten Approbation als Arzt im Weg einer einstweiligen Anordnung.
Dem am ... 1952 geborenen Antragsteller wurde mit Urkunde des Niedersächsischen Landesprüfungsamtes vom 14.12.1978 die Approbation als Arzt erteilt. Zuletzt war er Inhaber einer onkologischen Praxis in ...
Mit Strafbefehl des Amtsgerichts ... vom 19.12.2007 (Az. Cs 1 Js 6775/03) wurde gegen den Antragsteller eine Gesamtfreiheitsstrafe von 1 Jahr verhängt, deren Vollstreckung zur Bewährung ausgesetzt wurde. Dem seit 2.1.2008 rechtskräftigen Strafbefehl liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Im Zeitraum von Juli 2000 bis Juni 2003 bezog der Antragsteller als Onkologe von einer Apotheke in ... Einzelbestandteile von Zytostasen und Trägerlösungen zur Behandlung krebskranker Patienten. Die den Patienten verabreichten Medikamente wurden dann mit diesen Bestandteilen in der Praxis des Antragstellers von dessen Arzthelferinnen hergestellt. Die onkologischen Medikamente wurden durch den Antragsteller dann jedoch als Zytostatika-Rezeptur verordnet. Demnach hätten die Rezepturen in der Apotheke unter Verwendung von Fertigarzneimitteln hergestellt und anschließend gebrauchsfertig an den Antragsteller geliefert werden müssen. Da die auf den Rezepten des Antragstellers verordneten Fertigrezepturen teurer als die verwendeten Einzelbestandteile waren, entstand der A. so ein Schaden von insgesamt 1.005.347,16 EUR. Wie zuvor vereinbart, teilten sich der Antragsteller und die Apothekerin die von der A. zu Unrecht an die Apotheke erfolgten überhöhten Zahlungen. Zwischen dem 23.5.2000 und dem 7.3.2003 überwies die Apothekerin Geldbeträge von insgesamt 533.861,42 EUR an den Antragsteller.
Mit Bescheid vom 25.3.2008 widerrief die Regierung der ... aufgrund dieses Sachverhalts die Approbation als Arzt. Eine vom Antragsteller dagegen erhobene Anfechtungsklage wies das Verwaltungsgericht Regensburg mit Urteil vom 16.3.2009 (Az. RO 5 K 08.626) ab. Mit Beschluss vom 27.11.2009 lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof einen Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil ab (Az. 21 ZB 09.1589 ).
Der Widerruf der Approbation ist seit dem 30.11.2009 bestandskräftig.
Mit Schreiben vom 15.3.2014 beantragte der Antragsteller bei der Regierung der ... die Wiedererteilung der Approbation, hilfsweise die Erteilung einer Berufserlaubnis gemäß § 8 Abs. 1 der Bundesärzteordnung (BÄO). Den Antrag auf Wiedererteilung der Approbation leitete die Regierung der ... zuständigkeitshalber an die Regierung von ... weiter. Für die Erteilung der Bewährungserlaubnis nach § 8 BÄO sei jedoch noch die Regierung der... zuständig. Unter Würdigung der Umstände des Einzelfalles sei beabsichtigt, diese Erlaubnis zu erteilen. Die Taten, die zum Widerruf der Approbation geführt hätten, würden mehr als 10 Jahre zurückliegen. Nach Überzeugung der Regierung der ... könne davon ausgegangen werden, dass der Antragsteller künftig die berufsspezifischen Pflichten und Anforderungen beachten werde und er in ca. 2 Jahren durch einen längeren inneren Reifeprozess die Würdigkeit zur Wiedererteilung der Approbation erlangt haben werde.
Mit Schreiben vom 15.10.2014 teilte die Regierung von ... der Regierung der ... mit, dass keine Bedenken gegen die beabsichtigte Vorgehensweise bestehen.
Mit Bescheid vom 31.10.2014 erteilte die Regierung der ... daraufhin die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs in fachlich abhängiger Stellung für den Zeitraum vom 1.12.2014 bis zum 30.11.2016. Da auch die Regierung von ... als zuständige Behörde für die Wiedererteilung der Approbation keine Einwände gegen die Erteilung der Erlaubnis nach § 8 BÄO für die Dauer von 2 Jahren erhoben habe, könne die Erlaubnis erteilt werden. Der Antragsteller wurde aufgefordert, sich rechtzeitig mit der Regierung von ... wegen der (Wieder-)Erteilung der Approbation in Verbindung zu setzen. Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthält der Bescheid nicht.
Am 6.3.2015 ließ der Antragsteller Klage mit dem Ziel der Erteilung einer Approbation erheben, die unter dem Aktenzeichen RO 5 K 15.369 geführt wird. Hilfsweise hat er in diesem Verfahren beantragt, ihm eine Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs ohne Einschränkungen zu erteilen. Über den Antrag auf Erteilung der Approbation sei ohne sachlichen Grund noch nicht entschieden worden. Der Antragsteller erfülle die fachlichen Voraussetzungen, die an einen Arzt zu stellen seien, weshalb ihm die Approbation erteilt werden müsse, zumindest aber habe er einen Anspruch auf eine Berufserlaubnis ohne jegliche Einschränkung.
Am 30.4.2015 hat der Antragsteller darüber hinaus den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragen lassen. Das Verhalten, weshalb er verurteilt worden sei, liege bereits viele Jahre zurück und könne ihm nicht mehr entgegen gehalten werden. Darüber hinaus gehe es dem Antragsteller aber auch um die Aufhebung der belastenden Bestimmung im Bescheid der Regierung der ..., wonach er derzeit nur „in fachlich abhängiger Stellung“ tätig seien dürfe. Diese Bestimmung komme praktisch einem Berufsverbot gleich, da die letzten potenziellen Arbeitgeber dem Antragsteller mit der Begründung abgesagt hätten, dass man nicht 2 Ärzte einstellen könne, nämlich neben dem Antragsteller einen Weiteren, der dem Antragsteller über die Schulter schauen müsse. Für diese belastende Nebenbestimmung bestehe überhaupt kein Bedürfnis. Sie sei durch nichts zu rechtfertigen. Vor dem Hintergrund der überragenden Bedeutung des Art. 12 GG sei es dem Antragsteller nicht mehr vermittelbar, dass er wegen eines Verhaltens um die Jahrtausendwende herum nicht mehr als Arzt verantwortlich tätig sein dürfe, zumal er sich allenfalls eines Vergehens im Vermögensbereich schuldig gemacht haben solle und weder Leib noch Gesundheit seiner Patienten jemals gefährdet habe.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
den Antragsgegner zu verpflichten, ihm die Approbation vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu erteilen,
hilfsweise, den Antragsgegner zu verpflichten, dem Antragsteller die Berufsausübung ohne den Zusatz „in fachlich abhängiger Stellung“ bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu gestatten.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Es bestehe schon kein Anordnungsgrund. Dem Antragsteller sei bereits eine Berufserlaubnis innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Rahmens und ohne darüber hinaus gehende Nebenbestimmungen erteilt worden. Eine für den Antragsteller günstigere Regelung sei innerhalb der einschlägigen gesetzlichen Regelungen nicht ersichtlich. Ihm sei es daher zuzumuten, den Ausgang des Hauptsacheverfahrens abzuwarten.
Darüber hinaus bestehe auch kein Anordnungsanspruch. Dies gelte schon deshalb, weil eine vorläufige Erteilung einer Approbation nicht möglich sei. Die Approbation sei unteilbar und könne daher nur uneingeschränkt und nicht vorläufig erteilt werden. Auch dem Hilfsantrag könne nicht nachgekommen werden, weil der Zusatz „in fachlicher abhängiger Stellung“ keine Nebenbestimmung sei. Es handle sich vielmehr ausschließlich um eine Konkretisierung der gesetzlichen Regelung. Die mit Bescheid der Regierung der ... vom 31.10.2014 erteilte Berufserlaubnis sei im Hinblick auf die vom Antragsteller begangenen Straftaten ermessensgerecht erteilt worden, um die für die Erteilung der Approbation erforderliche uneingeschränkte Würdigkeit zur Berufsausübung wieder zu erlangen. Wegen der Vorbelastung des Antragstellers mit Straftaten, die einen direkten Berufsbezug aufweisen würden, sei in jedem Fall neben der außerberuflichen auch eine berufliche Bewährungszeit zu fordern, damit der Antragsteller unter Beweis stellen könne, dass er künftig seinen Beruf rechtskonform ausüben werde.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten im Hauptsacheverfahren (RO 5 K 15.369), im Eilrechtsschutzverfahren und auf die Behördenakten, die dem Gericht vorgelegen haben, Bezug genommen.
II.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat weder im Haupt- noch im Hilfsantrag Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung). Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung). Sowohl der Anordnungsgrund (Eilbedürftigkeit) als auch der Anordnungsanspruch sind glaubhaft zu machen. Sind diese Voraussetzungen gegeben, so muss das Gericht eine einstweilige Anordnung treffen. Hinsichtlich des Inhalts der zu treffenden Anordnung ist das Gericht jedoch nicht an den gestellten Antrag gebunden. Es kann vielmehr gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 938 Abs. 1 ZPO nach freiem Ermessen bestimmen, welche Anordnungen zur Erreichung des Zwecks erforderlich sind.
1. Der auf Erlass einer Regelungsanordnung gerichtete Hauptantrag hat keinen Erfolg, weil der Antragsteller insoweit einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht hat und weil er auf eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.
a) Der Antragsteller hat im Eilrechtsschutzverfahren nicht glaubhaft gemacht, dass der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung dringlich ist. Er trägt hier lediglich vor, dass es ihm vor dem Hintergrund der überragenden Bedeutung des Art. 12 GG nicht mehr vermittelbar sei, dass er wegen eines Verhaltens um die Jahrtausendwende herum nicht mehr als Arzt verantwortlich tätig sein dürfe. Eine Stelle in abhängiger Beschäftigung könne er nicht finden, da potenzielle Arbeitgeber den Antragsteller nicht einstellen würden, weil dies die Einstellung eines weiteren Arztes bedinge, „der dem Antragsteller über die Schulter schauen“ müsse. Dass der Antragsteller tatsächlich keine Stelle - z. B. in einer Klinik oder in einem Krankenhaus - finden kann, hat er nicht belegt und es erscheint dies dem Gericht auch nicht glaubhaft. Die dem Antragsteller erteilte Erlaubnis zur Ausübung des ärztlichen Berufs ist in örtlicher Hinsicht unbeschränkt. Das Gericht ist davon überzeugt, dass der Antragsteller mit dieser Erlaubnis bei entsprechendem Bemühen in der Lage sein müsste seine wirtschaftliche Existenz bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache über den Approbationsantrag zu sichern. Insbesondere außerhalb von Ballungszentren sollte es dem Antragsteller möglich sein, eine Anstellung als unselbstständiger Onkologe zu bekommen, weshalb das Gericht ein Bedürfnis für die begehrte einstweilige Regelung nicht erkennen kann.
b) Hinzu kommt, dass das Begehren des Antragstellers auf eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft. In der Hauptsache begehrt der Antragsteller die Erteilung einer Approbation als Arzt im Wege der Untätigkeitsklage. Nach Auffassung der entscheidenden Kammer kann eine Approbation im Eilrechtsschutzverfahren nicht befristet erteilt werden, und zwar auch dann nicht, wenn die Klage im Hauptsacheverfahren Erfolg verspricht. Die durch die Approbation verliehene Berechtigung ist nämlich unteilbar und einschränkenden Nebenbestimmungen nicht zugänglich. Dies ergibt sich vor allem aus § 2 Abs. 2 BÄO. Dort ist geregelt, dass eine vorübergehende oder eine auf bestimmte Tätigkeiten beschränkte Ausübung des ärztlichen Berufs im Geltungsbereich dieses Gesetzes auch aufgrund einer Erlaubnis zulässig ist. Diese Bestimmung ordnet somit die zeitlich oder sachlich eingeschränkte Ausübung der ärztlichen Heilkunde der Berufserlaubnis zu. Aus der Gegenüberstellung der unbeschränkten Befugnis zur Ausübung der Heilkunde aufgrund einer Approbation und der in der genannten Weise eingeschränkten Berufsausübungsbefugnis aufgrund einer Erlaubnis ist eindeutig zu entnehmen, dass § 2 BÄO insoweit eine abschließende Differenzierung vornimmt. Das bedeutet, dass die fehlende Einschränkungsmöglichkeit ein Wesensmerkmal der Approbation ist (BVerwG vom 9.12.1998, DVBl 1999, 1036). Im Ergebnis bedeutet dies, dass eine nur vorläufige Regelung, etwa eine zeitliche Befristung, insoweit nicht in Betracht kommt (BayVGH vom 29.6.2007, Az. 21 CE 07.1224 ; VG München vom 30.4.2007, Az. M 16 E 07.1475 und vom 3.6.2002, Az. M 16 E 02.1437 ).
Stichhaltige Gründe, die eine vollständige Vorwegnahme der Hauptsache im vorliegendem Fall rechtfertigen könnten, sind hier nicht ersichtlich. Insbesondere hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass ihm bei einem Zuwarten auf die Hauptsacheentscheidung schwere und unerträgliche Nachteile drohen, so dass eine Vorwegnahme der Hauptsache aus Gründen des effektiven Rechtschutzes schlechterdings notwendig wäre (vgl. dazu: Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 123, Rn. 14). Bereits oben wurde ausgeführt, dass derartige Nachteile nicht drohen, weil der Antragsteller aufgrund der ihm erteilten Erlaubnis zur Ausübung des ärztlichen Berufs als Arzt tätig sein kann.
Hinzu kommt, dass eine Vorwegnahme der Hauptsache nur möglich ist, wenn ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache spricht. In diesem Sinn lässt das Bundesverwaltungsgericht eine Vorwegnahme der Hauptsache nur dann zu, wenn das Klagebegehren schon aufgrund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes anzustellenden summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten bei Anlegung eines strengen Maßstabes erkennbar Erfolg haben muss (BVerwG vom 13.8.1999, DVBl 2000, 487; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 123 VwGO Rn. 14 m. w. N. aus der Rspr. und der Lit.).
Auch diese Voraussetzung ist nicht gegeben. Bei einem Arzt, dessen Approbation widerrufen worden ist, stellt die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung die grundsätzliche Forderung auf, dass der Arzt zunächst eine außerberufliche Bewährungszeit durchlaufen muss, innerhalb derer er unter Beweis stellen muss, dass er wieder zur Berufsausübung würdig ist und seine Zuverlässigkeit zurück gewonnen hat und er somit die Voraussetzung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 BÄO wieder erfüllt (vgl. etwa: BayVGH vom 15.2.2000, Az. 21 B 96.1637 ; VG Würzburg vom 26.10.2009, W 7 K 09.90 sowie vom 8.5.2006, Az. W 7 K 05.928 ; VG Freiburg, Urteil vom 22.5.2007, Az. 1 K 1634/06 ; VG Gießen, Urteil vom 25.2.2002, Az. 10 E 2998/00 ). Dabei ist anerkannt, dass die berufsrechtliche Bewährungszeit grundsätzlich erst nach Eintritt der Bestandskraft der Widerrufsentscheidung zu laufen beginnt (BayVGH vom Urteil vom 15.2.2000, Az. 21 B 96.1637 ; VG Regensburg vom 29.7.2010, Az. RO 5 K 09.2408 ; VG Würzburg vom 8.5.2006, Az. W 7 K 05.928 ). Weil nämlich ein Arzt im Regelfall gerade während eines schwebenden Widerrufsverfahrens besonders darauf achten wird, sich rechtstreu zu verhalten, um bei der mit dem Widerrufsverfahren befassten Behörde einen guten Eindruck zu hinterlassen und so einen positiven Einfluss auf den Ausgang des Widerrufsverfahrens zu nehmen, kann nach gefestigter Rechtsprechung einem Wohlverhalten, das nur unter dem Druck eines schwebenden behördlichen Verfahrens an den Tag gelegt wird, kein besonderer Wert beigemessen werden (statt vieler: BayVGH vom 15.6.1993, Az. 21 B 92.226 ; VGH BW vom 24.11.1992, Az. 9 S 2154/90 ). Deshalb kommt der Tatsache, dass die Straftaten, die zur Unzuverlässigkeit und Unwürdigkeit des Antragstellers geführt haben, bereits mehr als 12 Jahre zurück liegen, keine allzu große Bedeutung zu.
Die Frage, welcher Bewährungszeitraum zu fordern ist, um zu der Annahme zu gelangen, dass beim betroffenen Arzt ein grundlegender Wandel der zu beanstandenden persönlichen Charaktereigenschaften stattgefunden hat und er die Gewähr künftiger korrekter Beachtung aller - nicht nur der bislang verletzten - Berufspflichten bietet, er mithin seine Zuverlässigkeit zurück erlangt hat, kann nicht allgemeingültig beantwortet werden. Maßgeblich sind vielmehr die konkreten Umstände des Einzelfalles, nämlich die Situation des Arztes im Zeitpunkt der Prognoseerstellung, und sein vor allem durch die Art, Schwere und Zahl der Verstöße gegen die Berufspflichten manifest gewordener Charakter. Je nachdem kommt dem Zeitablauf für die Frage nach der Zuverlässigkeit nach Lage des Falles eine mehr oder weniger große Bedeutung zu. Der Zeitablauf ist jedoch nicht allein ausschlaggebend, sondern nur ein Faktor unter anderen. Absolute Zeitangaben, binnen derer der Betroffene wieder zuverlässig wird, können daher nicht gemacht werden (BVerwG vom 16.7.1996, Az. 3 B 44/96 ). Diese Erwägungen können auf die Beurteilung der erforderlichen Würdigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs übertragen werden. Auch sie hängt maßgeblich von den in der Vergangenheit liegenden Verstößen des Arztes gegen die ihm obliegenden Berufspflichten ab. Für den zu fordernden Bewährungszeitraum stellt der Normgeber jedoch keine Regelvermutung auf.
Allerdings scheint sich eine Verwaltungspraxis dahingehend entwickelt zu haben, für die außerberufliche Bewährungszeit einen Richtwert von 5 Jahren anzunehmen. Von diesem Wert wird dann nach den besonderen Umständen des Einzelfalles ein mehr oder weniger großer Zu- oder Abschlag vorgenommen (vgl. dazu: VG Würzburg vom 26.10.2009, Az. W 7 K 09.090 , unter Bezugnahme auf die Verwaltungsvorschriften zu § 8 BÄO).
Einen gewissen Anhaltspunkt können darüber hinaus die Tilgungsfristen für im Zentralregister eingetragene Verurteilungen nach den §§ 46, 51 des Bundeszentralregistergesetzes (BZRG) bieten (vgl. BayVGH vom 29.3.2007, Az. 21 ZB 06.1880 ), die je nach Verurteilung 5, 10, 15 oder 20 Jahre betragen. Aufgrund der Verurteilung des Antragstellers zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr, deren Vollstreckung zur Bewährung ausgesetzt worden ist, würde sich für ihn daraus ein Richtwert für die Bewährungszeit von 10 Jahren ergeben (vgl. § 46 Abs. 1 Nr. 2 b) BZRG).
Bedenkt man zudem, dass der Bundesgerichtshof für die Wiederzulassung zum Rechtsanwaltsberuf nach gravierenden Straftaten im Kernbereich der beruflichen Tätigkeit des Rechtsanwalts (z. B. Untreue und Betrug zum Nachteil von Mandanten), in ständiger Rechtsprechung einen zeitlichen Abstand zwischen der die Unwürdigkeit begründenden Straftat des Bewerbers und dessen Wiederzulassung zur Rechtsanwaltschaft von in der Regel 15 bis 20 Jahren für erforderlich hält (vgl. zuletzt BGH vom 28.3.2013, Az. AnwZ (Brfg) 40/12 sowie vom 10.10.2011, Az. AnwZ (Brfg) 10/10 m. w. N.), erscheint es nach der im Eilrechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht fehlerhaft, wenn die Regierung der ... 5 Jahre nach Bestandskraft des Widerrufs der Approbation des Antragstellers und etwa 11 ½ Jahre nach den von ihm begangenen berufsbezogenen Straftaten zur Einschätzung gelangt ist, dass er seine Zuverlässigkeit und Würdigkeit zur Ausübung des ärztlichen Berufs noch nicht wieder erlangt hat. Insoweit ist zu bedenken, dass es sich bei den vom Antragsteller begangenen Straftaten um keine Bagatelldelikte gehandelt hat. Durch die falschen Abrechnungen ist bei der A. ein beträchtlicher Schaden von mehr als 1 Million Euro entstanden. Deshalb ist es bei der hier nur gebotenen summarischen Überprüfung wohl nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die Voraussetzungen zur Erteilung der Approbation noch nicht als gegeben angesehen hat und dem Antragsteller zunächst nur eine befristete Berufserlaubnis nach § 8 BÄO erteilt hat. Ihm wurde somit die Möglichkeit gegeben, im Rahmen einer beruflichen Bewährungszeit „letzte Zweifel“ an seiner Zuverlässigkeit und Würdigkeit auszuräumen (vgl. Schelling in: Spickhoff, Medizinrecht, 1. Aufl. 2011, § 8 BÄO Rn. 4).
Nach alledem ist der Hauptsacheklage auf Erteilung einer Approbation jedenfalls keine hohe Erfolgswahrscheinlichkeit einzuräumen.
2. Darüber hinaus ist auch im Hinblick auf den Hilfsantrag ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht.
a) Zuvor sei darauf hingewiesen, dass auch in Bezug auf das Hilfsbegehren vorläufiger Rechtsschutz nach § 123 VwGO zu gewähren ist. Das Klageziel in der Hauptsache - nämlich die Erteilung einer Erlaubnis zur Ausübung des ärztlichen Berufs ohne die Einschränkung auf die Berufsausübung in fachlich abhängiger Stellung - ist mit der Verpflichtungsklage zu verfolgen, weshalb die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Wege einer einstweiligen Anordnung nicht gemäß § 123 Abs. 5 VwGO ausgeschlossen ist. Bei der im Rahmen der Erlaubnis nach § 8 BÄO erteilten Beschränkung auf eine Tätigkeit in fachlich abhängiger Stellung handelt es sich, wie sich aus § 8 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 BÄO bzw. § 10 Abs. 2 Satz 1 BÄO ergibt („…kann auf bestimmte Tätigkeiten beschränkt werden…“), nicht um eine echte Nebenbestimmung im Sinne des Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG, sondern um eine inhaltliche Ausgestaltung des Berechtigungsgehalts der Erlaubnis. Dementsprechend kann diese Beschränkung nicht isoliert mit einer Anfechtungsklage angegriffen werden. In der Hauptsache ist das Klageziel vielmehr im Rahmen einer Leistungsklage in der Form der Verpflichtungsklage durchzusetzen (VG Freiburg vom 16.4.2008, Az. 1 K 2521/07 m. w. N.).
b) Auch hinsichtlich des Hilfsantrags hat der Antragsteller jedoch einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht. Da der Hilfsantrag im Ergebnis auf das gleiche Ziel hinausläuft wie der Hauptantrag - nämlich auf die Erteilung einer nur in zeitlicher Hinsicht begrenzten, aber ansonsten uneingeschränkten Befugnis zur Ausübung des ärztlichen Berufs - kann diesbezüglich auf die obigen Ausführungen unter Punkt 1 a) verwiesen werden. Der Antragsteller kann aufgrund der ihm erteilten Erlaubnis grundsätzlich den ärztlichen Beruf - wenn auch nur eingeschränkt ausüben -, weshalb eine Eilbedürftigkeit nicht gegeben ist.
c) Ferner hat der Antragsteller auch in Bezug auf den Hilfsantrag einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Aus § 8 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 BÄO sowie § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO ergibt sich, dass der die Erlaubnis gegenüber der Approbation kennzeichnende (Wesens-)Unterschied allein in der Widerruflichkeit sowie in der Befristung liegt. Nicht umsonst formulieren die genannten Vorschriften die Beifügung der letztgenannten Nebenbestimmungen als zwingend, während sie die Beschränkung auf bestimmte Tätigkeiten und Beschäftigungsstellen in das Ermessen der Behörde stellen (so ausdrücklich: VG Freiburg vom 16.4.2008, Az. 1 K 2521/07 Rn. 23). § 8 BÄO soll der Behörde die Möglichkeit eröffnen, die persönlichen Nachteile, die der Betroffene durch den Verlust der Approbation erlitten hat, dadurch abzumildern, dass auf der Grundlage einer konkreten Interessenabwägung nach einem angemessenen Zeitraum zumindest schon einmal eine vorübergehende Erlaubnis zur Ausübung des ärztlichen Berufs erteilt wird. Dementsprechend trägt diese Vorschrift dem Art. 12 Abs. 1 GG Rechnung; denn sie gestattet eine Berufsausübung, obwohl der Arzt seine Würdigkeit und/oder Zuverlässigkeit noch nicht vollständig wieder erlangt hat. Die Vorschrift gibt der Behörde die Möglichkeit, eine Erlaubnis vorab zu erteilen und dem Bewerber die Berufsaufnahme quasi unter einer beobachtenden und zeitlich befristeten Möglichkeit zu gestatten (vgl. Schelling in: Spickhoff, Medizinrecht, 1. Aufl. 2011, § 8 BÄO Rn. 3 und 4). Nach § 8 Abs.2 Satz 1 BÄO ist die Erlaubnis widerruflich und befristet zu erteilen und sie kann auf bestimmte Tätigkeiten und Beschäftigungsstellen beschränkt werden. Dies bedeutet, dass es sich bei der Entscheidung, ob und wie die Erlaubnis beschränkt wird, um eine Ermessensentscheidung handelt. Ein Arzt, der (noch) unwürdig und/oder unzuverlässig ist, hat insoweit lediglich einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung. Nur wenn im Einzelfall eine Ermessensreduzierung auf Null gegeben wäre - wofür im vorliegenden Fall nichts ersichtlich ist - würde im Hauptsacheverfahren ein Anspruch auf unbeschränkte Berufsausübungserlaubnis bestehen (vgl. zu einem derartigen Fall: VG Freiburg vom 16.4.2008, Az. 1 K 2521/07 ).
Ohne eine derartige Ermessensreduzierung könnte der Antragsteller im Hauptsacheverfahren lediglich ein Verbescheidungsurteil erhalten, sofern Ermessensfehler gegeben wären. Dementsprechend beantragt der Antragsteller aber im Eilrechtschutzverfahren mehr, als er im Hauptsacheverfahren überhaupt erhalten könnte. In derartigen Fallkonstellationen wird der Erlass einer einstweiligen Anordnung zum Teil schon für unzulässig gehalten (vgl. etwa: BVerwG vom 16.8.1978, BVerwGE 63, 110; Hess VGH vom 26.3.2004, GewArch 2004, 345). Eine Verpflichtung auf fehlerfreie Neuverbescheidung scheide im Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes aus, da dieser bezwecke, eine Anordnung oder Regelung zu treffen, die geeignet sei, den Antragsteller vor Rechtsnachteilen zu schützen. Dies könne mit einer gerichtliche Entscheidung des Inhalts, dass die Behörde zur nochmaligen Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichtet werde, nicht erreicht werden. Eine derartige Verpflichtung sei keine Regelung, wie sie § 123 VwGO im Interesse eines effektiven einstweiligen Rechtschutzes vorsehe (BayVGH vom 3.6.2002, NVwZ-RR 2002, 839; a. A.: VG Oldenburg vom 3.9.2003, Az. 12 B 1761/03 ).
Nach anderer Auffassung müsse auch ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung abgesichert werden können. Für diesen Fall wird dann jedoch zum Teil gefordert, dass mit einer für den Antragsteller positiven Entscheidung der Behörde aufgrund eines Bescheidungsurteils im Hauptsacheverfahren zu rechnen sein müsse (BayVGH vom 16.12.1996, BayVBl. 1997, 470). Nach anderer Auffassung könne sogar bei offenen Erfolgsaussichten und entsprechender Dringlichkeit eine Entscheidung zugunsten eines Antragstellers geboten sein, insbesondere dann, wenn irreparable, schwerwiegende Nachteile drohen (VGH BW vom 21.2.1997, DÖV 1997, 694).
Da im vorliegenden Fall weder Ermessensfehler ersichtlich sind, noch erkennbar ist, dass dem Antragsteller irreparable, schwerwiegende Nachteile drohen, scheidet hier der Erlass einer einstweiligen Anordnung auch dann aus, wenn man einen entsprechenden Antrag für zulässig erachtet.
Im Ergebnis war der Antrag deshalb mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i. V. m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (abrufbar auf der Homepage des BVerwG), dessen Empfehlungen die Kammer folgt. Nach Nr. 16.1 des Streitwertkatalogs ist bei einer Klage auf Erteilung einer Approbation im Hauptsacheverfahren ein Mindeststreitwert in Höhe von 30.000,- EUR vorgesehen. Dieser Streitwert ist nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs im Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes zu halbieren. Der vom Antragsteller gestellte Hilfsantrag zielt auf das gleiche Ergebnis, weshalb er nach Nr. 1.1.1 des Streitwertkatalogs nicht zu einer Erhöhung des Streitwerts führt.