Gericht

Verwaltungsgericht München

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin betreibt in der … (Haupthaus) und … (Außenwohngruppe - WG - 7) eine stationäre Einrichtung der Eingliederungshilfe mit 42 + 8 (WG 7) Plätzen und wendet sich gegen einen heimrechtlichen Prüfbericht.

Aufgrund einer Beschwerde, die einen Bewohnerschaden mit einem Oberschenkelhalsbruch im Mai 2015 betraf, wurde am … Juli 2015 und am … August 2015 eine anlassbezogene, unangemeldete Prüfung zur Klärung durchgeführt.

Nach Anhörung der Klägerin mit Schreiben vom 28. August 2015 (Bl. … ff. der Behördenakte - BA) erließ die Beklagte am 16. September 2015, der Klägerin zugestellt am 21. September 2015, einen Prüfbericht (Bl. … ff. BA), in dem einige Pflegemängel festgestellt wurden. Unter Ziffer III.1.1.1 wurde festgestellt, dass in den Nächten vom 1. Mai auf 2. Mai 2015 und 21. Mai bis 30. Mai 2015 die Nachtwache in der WG 7 (Nebengebäude in der …) nur mit einer Hilfskraft besetzt gewesen sei. In der WG 7 sei jedoch aufgrund der Bewohnerbedarfe und der Entfernung zum Haupthaus eine Fachkraft im Nachtdienst einzusetzen. Unter Ziffer III.1.3 wurde der Klägerin empfohlen, zukünftig die erforderliche Nachtwachenbesetzung in der WG 7 einzuhalten, um eine ausreichende und fachlich adäquate Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner in der Nacht sicherzustellen. Weiter wurde unter Ziffer V.1 „Qualitätsbereich: Pflege und Betreuung“ festgestellt, dass sich ein Bewohner am … Mai 2015 gegen 19.00 Uhr aufgrund eines Sturzes eine mediale Schenkelhalsfraktur zuzog, da der zuständige Betreuer beim Toilettengang des Bewohners vergessen hatte, den Sicherheitsbügel am verwendeten Duschstuhl zu schließen. Der Einrichtung sei es nicht gelungen, den Bewohner vor den umfangreichen zusätzlichen Beeinträchtigungen seiner Gesundheit durch den Sturz zu schützen und habe damit jegliche Sorgfalt bei dem Toilettengang des Bewohners außer Acht gelassen. Unter Ziffer V.1.3 des Prüfberichts wurde eindringlich empfohlen, sämtliche Betreuungskräfte im Umgang mit den für die jeweilige Bewohnerin bzw. Bewohner individuell notwendigen Hilfsmitteln zur Mobilisation und Sicherung zu schulen.

Des Weiteren erging am 16. September 2015 ein Kostenbescheid, in dem für die Durchführung der Prüfung eine Gebühr in Höhe von 150,-- Euro zuzüglich Auslagen in Höhe von 2,19 Euro festgesetzt wurde.

Gegen den Prüfbericht und Kostenbescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 6. Oktober 2015 (Bl. … ff. BA) Widerspruch ein. Unter Ziffer V. des Prüfberichts werde nicht in der notwendigen Weise zwischen einer Organisationsverantwortung der Einrichtung und einer Durchführungsverantwortung von Mitarbeiter unterschieden. Hinsichtlich Ziffer III.1 des Prüfberichts „Qualitätsbereich: Personal“ sei schwer nachvollziehbar, warum die Wochenendbesetzung nun als Mangel aufgeführt werde, obwohl das Konzept der Wochenendbesetzung in den letzten Jahren unverändert geblieben sei. Der verunfallten Person wäre auch in höherer Personaldichte die Möglichkeit eingeräumt worden, sich für den Toilettengang ausreichend Zeit zu nehmen. Allein der vergessene Bügel sei für das Sturzgeschehen ursächlich gewesen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 26. April 2016 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Hinsichtlich Ziffer III.1.1.1 des Prüfberichts liege ein Mangel vor. In der Nacht müsse ausreichend Personal, mindestens aber eine Fachkraft ständig anwesend sein, um die Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner entsprechend dem fachlichen Konzept und der Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung sicherzustellen. Eine Fachkraft für die Personalbesetzung in der Nacht an beiden Standorten (Haupthaus und WG 7) erscheine nach Aktenlage mindestens erforderlich, um auf die hohen Bedarfe der schwerst mehrfachbehinderten Betreuten auch in der Nacht adäquat reagieren zu können. Die Beschreibung der Ausrichtung der Einrichtung, die Symptome von Menschen mit infantiler Cerebralparese, die ermittelten Hilfebedarfsgruppen (HBG) von durchgängig mindestens HBG 3, meist sogar 4, sowie ergänzend die exemplarische Sichtung der Dokumentation des verunfallten Bewohners ließen fachlich, schon rein aus den vorliegenden Unterlagen heraus, keine noch geringere Besetzung zu. Sollte die Hilfskraft des Haupthauses die Nachtwache in der WG 7 unterstützen, stehe dem betroffenen Bewohner zwar die Unterstützung von zwei Hilfskräften, nicht aber das kompetente Wissen und ggf. auch die Entscheidungsbefugnis einer Fachkraft zur Verfügung. Die Fachkraft des Haupthauses sei in der Zeit für 42 Personen auf sechs Wohngruppen und in drei Stockwerken alleine zuständig und habe alle für zwei Personen ausgelegten Tätigkeiten alleine zu erbringen.

Würde die Fachkraft des Haupthauses die Nachtwache in der WG 7 unterstützen, würde sie die Bewohner des Haupthauses, bei Vollbelegung 42 Menschen, mit der Hilfskraft alleine lassen. Hier müsste die Kollegin, die für die Nacht vorgesehenen Tätigkeiten wie Lagerung der Bewohner, Inkontinenzversorgung oder die Gabe der Nachtmedikation durchführen, ohne dass ein Rückgriff auf und auch die Kontrolle durch die verantwortliche Fachkraft möglich wäre. Im Not- und Krisenfall wäre sie mit über 40 Personen, die in ganz erheblichem Maße auf fachlich versiertes Personal angewiesen seien, allein im Haus. Beide Vorgehensweisen seien in keiner Weise geeignet, die Würde und die Bedürfnisse der Bewohnerinnen und Bewohner vor Beeinträchtigung zu schützen, die Menschen angemessen zu versorgen und Schaden bestmöglich von ihnen fernzuhalten. Am … Mai 2015 seien zwischen 14.45 Uhr und 16.45 Uhr nur eine Fachkraft und fünf Hilfskräfte im Dienst gewesen (Ziffer III.1.1.2 des Prüfberichts). Dies sei keine ausreichende Personalausstattung gewesen.

Der Klägerbevollmächtigte erhob mit Schriftsatz vom 25. Mai 2016 Klage mit dem zuletzt gestellten Klageantrag, den Bescheid der Beklagten vom 16. September 2015 in den Ziffern III.1.1.1 und III.1.3 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. April 2016 aufzuheben.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die tatsächlichen Feststellungen die im streitgegenständlichen Prüfbericht aufgenommenen Mängelfeststellungen nebst der angegebenen Begründungen nicht rechtfertigen würden.

In Ziffer III.1.1.1 des Prüfberichts erfolge an keiner Stelle eine Auseinandersetzung mit der Frage, was eine - am konkreten Bedarf der Bewohner orientierte - „ausreichende“ Personalausstattung (Art. 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG i.V.m. § 15 Abs. 1 AVPfleWoqG) des Nachts sei. Unstreitig sei, dass der Einsatz einer Fachkraft und einer Hilfskraft in den WGs 1 bis 6 des Haupthauses ausreichend sei. Auch bei dieser Besetzung sei es aber so, dass konkret anfallende Tätigkeiten in der Nacht von einer Person, also auch der Hilfskraft, durchgeführt werden müssten. Die unter „angemessener Beteiligung“ einer Fachkraft im Sinne des § 15 Abs. 1 AVPfleWoqG erfolgenden Tätigkeiten würden von vornherein nicht voraussetzen, dass die Fachkraft bei jeder Tätigkeit anwesend sei. Es genüge, dass sie im Einzelfall dazu geholt werden könne. Insofern liege aber zwischen den WGs 1 bis 6 und der WG 7 kein dermaßen erheblicher Unterschied vor, dass beide Sachverhalte nicht gleich zu bewerten seien. Da die WGs 1 bis 6 auf drei Stockwerke verteilt seien, setze auch im Haupthaus das Hinzurufen der Fachkraft im Einzelfall einen Moment des Wartens voraus, insbesondere auch dann, wenn die zum jeweiligen Zeitpunkt gerade von der Fachkraft ausgeübte Tätigkeit nicht sofort unterbrochen werden könne. Bei der direkt gegenüber liegenden WG 7, die zu Fuß innerhalb einer Minute erreichbar sei, verhalte es sich nicht anders. Unabhängig von dieser räumlichen Betrachtung sei aber auch der konkrete Hilfebedarf der Bewohner der WG 7 zu berücksichtigen, um die angemessene Personalausstattung zu ermitteln. Hieran fehle es im streitgegenständlichen Bericht vollständig. Fehlerhaft sei insoweit die Annahme der Widerspruchsbehörde, dass die Lagerung von Bewohnern, die Inkontinenzversorgung oder die Gabe der Nachtmedikation immer durch zwei Kräfte zu erfolgen hätte, wovon eine Person immer eine Fachkraft sein müsse. Der Hilfebedarf der Bewohner der WG 7 könne vom Umfang wie fachlich auch von einer entsprechend eingewiesenen Hilfskraft erfüllt werden. Eine spezielle Pflege der Bewohner sei nicht erforderlich. Die Hilfskraft mache regelmäßig Rundgänge und überprüfe bei den Bewohnern die Inkontinenzversorgung und lagere die Bewohner. Alle Bewohner der WG 7 seien zum Zeitpunkt der Prüfung ohne epileptische Anfälle gewesen. Lediglich bei einem Bewohner wären tagsüber Anfälle aufgetreten. Auch die Fachkräfte, die darin angelernt seien, wie im Falle eines epileptischen Anfalls zu reagieren sei, müssten bei einem Anfall ärztliche Hilfe hinzuziehen. Da die Bewohnerzimmer zudem mit Klingeln bzw. sog. Schallwächtern ausgestattet seien, sei auch beim Einsatz einer Hilfskraft damit fachlich von einer am regelmäßigen Hilfebedarf der Bewohner der WG 7 orientierten personellen Ausstattung während der Nachtzeit auszugehen. Auch in den Vereinbarungen der Klägerin nach §§ 75 ff. SGB XII sei kein Einsatz einer Fachkraft des Nachts in der WG 7 vorgesehen. Der Sozialhilfeträger finanziere sogar seinerseits nur eine Nachtbereitschaft. So sei zwar grundsätzlich zwischen den ordnungsrechtlichen Qualitätsvorgaben des PfleWoqG und den sozialrechtlichen Leistungsbestimmungen nach dem SGB XII zu unterscheiden. In fachlicher Hinsicht seien die sozialrechtlichen Vorgaben gleichwohl nicht auszublenden, sondern für die Frage der angemessenen Personalausstattung zumindest in die Bewertung eines Sachverhalts einzubeziehen, denn auch der Sozialhilfeträger sei nach seinen eigenen gesetzlichen Vorgaben dazu verpflichtet, den jeweiligen Hilfebedarf zu erfüllen. Dies würden auch die Regelungen des Art. 12 Abs. 4 sowie des Art. 13 Abs. 3 PfleWoqG zeigen, die zum einen den Einklang mit den sozialrechtlichen Vereinbarungen gewährleisten sollen und zum anderen auch die Beteiligung des Sozialhilfeträgers regeln würden. Hieran fehle es völlig, obwohl für die Klägerin der Einsatz einer Nachtwache, besetzt mit einer Fachkraft, zu einem erheblichen finanziellen Mehraufwand für die WG 7 führen würde. Entgegen den Ausführungen im Prüfbericht sei bei der Eröffnung der Wohngruppe im September 2013 auf diese Notwendigkeit nicht hingewiesen worden. In dem Prüfbericht vom 4. Februar 2014 sei es noch als ausreichend angesehen worden, dass eine Fachkraft des Haupthauses zur Unterstützung eingesetzt werden könne (Bl. … BA). Dass es sich nunmehr bei der Nachtwache um eine Fachkraft handeln müsse, komme im streitgegenständlichen Prüfbericht völlig überraschend. Auch habe die Beklagte etwa in ihrem Prüfbericht vom 19. Februar 2015 keine Differenzierung zwischen den beiden Standorten vorgenommen. Sie weiche mit ihrem streitgegenständlichen Prüfbericht ohne weitere Begründung von der bisher geübten Praxis ab und definiere die Rahmenbedingungen für die Klägerin neu, ohne dass es hierfür einen fachlichen Grund gebe. Auch weiterhin sei die einheitliche Betrachtung der sieben Wohngruppen sachgerecht.

Die Beklagte beantragte mit Schriftsatz vom 13. Oktober 2016 die Klage abzuweisen.

Entgegen dem Vorbringen des Klägerbevollmächtigten seien die Bewohnerbedarfe bei allen Prüfungen entscheidendes Kriterium und entscheidungserheblich gewesen. Gerade der sehr hohe Pflege- und Betreuungsbedarf der Bewohnerinnen und Bewohner im Nebengebäude (WG 7) würden auch dort die Anwesenheit einer Fachkraft im Nachtdienst erforderlich machen. Von den in der WG 7 lebenden acht schwerst mehrfachbehinderten Bewohnerinnen und Bewohnern hätten alle einen hohen bzw. sehr hohen Hilfebedarf. Vier Bewohnerinnen und Bewohner seien mit der HBG 3 und vier Bewohnerinnen und Bewohner mit HBG 4 eingestuft (Bl. … BA). Sie seien u.a. in ihrer Gehfähigkeit (vier Bewohner seien auf den Rollstuhl angewiesen) als auch in ihrer Kommunikationsfähigkeit stark eingeschränkt und bedürften intensiver Betreuung und Versorgung. Insoweit werde auf die Tätigkeitsbeschreibungen einer Kurzanleitung für die jeweiligen Nachtdienste, welche anlässlich der Prüfung vom 12. Januar 2016 der Fachstelle für Pflege- und Behinderteneinrichtungen - Qualitätsentwicklung und Aufsicht (FQA) auf Nachfrage ausgehändigt worden sei, verwiesen (Bl. … BA). Einer der Bewohner mit der HBG 4 sei Epileptiker, stark sehbehindert und leide an einer Osteoporose. Er werde zum Schlafen in ein speziell angefertigtes Lagerungskissen wie in eine Form, in dem er keinerlei Bewegungsmöglichkeit mehr habe, gelegt. Aufgrund der dauerhaft erhöhten Druckgefahr dürfe er, nach Auskunft vor Ort, nur zu zweit gehoben werden. Dieser Bewohner sei inkontinent, er könne das Notrufsystem nicht bedienen und habe am Tag der ersten Prüfung einen Schallwächter erhalten. Er habe ein gutes Sprachverständnis, könne jedoch nur auf Ja/Nein-Fragen antworten. Durch eine allenfalls zeitweise mögliche Hinzuziehung der Fachkraft aus dem Haupthaus sei keine ausreichende fachliche Versorgung dieser Bewohnerinnen und Bewohner mit ihrem hohen Hilfe- und Betreuungsbedarf gewährleistet. Die in der WG 7 außerhalb der „Ferienzeiten“ des Berufsbildungswerkes gewährleistete Anwesenheit einer Fachkraft in der Nacht müsse die Klägerin auch während der Ferienzeiten sicherstellen.

Mit Schriftsatz vom 12. Januar 2017 ergänzte der Klägerbevollmächtigte seinen Vortrag dahingehend, dass die Klägerin schon jetzt eine angemessene Versorgung der Bewohner der WG 7 sicherstelle. Die Anknüpfung des notwendigen Personaleinsatzes an die jeweiligen sozialrechtlich definierten Hilfebedarfsgruppen sei nicht tauglich, da sich daraus zwar der Bedarf der Bewohner an Teilhabe und an täglicher Assistenz, nicht aber deren gesundheitliche Problemstellungen oder die Abwehr von gefährlichen Situationen ableiten lasse. Im Weiteren wurden im Einzelnen die jeweiligen Bewohner der WG 7 mit Diagnose, Sprachverständnis, nächtlicher Versorgung, Hilferufmöglichkeiten, bisherigen Vorkommnissen und zeitlichem Pflegeaufwand vorgestellt.

In der mündlichen Verhandlung am 19. Januar 2017 erklärte die Beklagtenvertreterin, dass unter Ziffer V.1 des Prüfberichts vom 16. September 2015 mangels Prüfung ein Organisationsverschulden nicht unterstellt worden sei. Die Klagepartei erklärte daraufhin den Verzicht auf die Einwendungen zu Ziff. V.1 des Prüfberichts.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten sowie auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung am 19. Januar 2017 verwiesen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

Gründe

1. Statthafte Klage ist hier, da es sich auch bei dem Prüfbericht um einen (feststellen-den) Verwaltungsakt handelt, die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO). Diese ist zulässig, aber unbegründet, da der Prüfbericht vom 16. September 2015, der Kostenbescheid vom selben Tag und der Widerspruchsbescheid vom 26. April 2016 rechtmäßig sind und die Klägerin daher nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

2. Der streitgegenständliche Prüfbericht ist in den allein angefochtenen Ziffern III.1.1. und III.1.3 formell und materiell rechtmäßig, insbesondere sind die dort getroffenen Feststellungen nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat zu Recht festgestellt, dass in der WG 7 aufgrund der Bewohnerbedarfe und der Entfernung zum Haupthaus eine Fachkraft im Nachtdienst einzusetzen ist, in den Nächten vom 1. Mai auf 2. Mai 2015 und 21. Mai bis 30. Mai 2015 die Nachtwache in der WG 7 (Nebengebäude in der …) nur mit einer Hilfskraft besetzt war, gegen die Qualitätsanforderungen an den Betrieb einer Einrichtung im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Nr. 1, 4, 5, Abs. 3 Nr. 1 des Gesetzes zur Regelung der Pflege-, Betreuungs- und Wohnqualität im Alter und bei Behinderung (Pflege- und Wohnqualitätsgesetz - PfleWoqG) und § 15 Abs. 1 der Verordnung zur Ausführung des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes (AVPfleWoqG) verstoßen wurde und dementsprechend erstmals festgestellte Abweichungen (Mängel) vorliegen. Entsprechend wurde in nicht zu beanstandender Weise der Klägerin unter Ziffer III.1.3. des Prüfberichts empfohlen, zukünftig die erforderliche Nachtwachenbesetzung in der WG 7 einzuhalten, um eine ausreichende und fachlich adäquate Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner in der Nacht sicherzustellen.

2.1. Gemäß Art. 3 Abs. 2 PfleWoqG haben der Träger und die Leitung einer stationären Einrichtung sicherzustellen, dass

  • 1.die Würde sowie die Interessen und Bedürfnisse der Bewohnerinnen und Bewohner vor Beeinträchtigungen geschützt werden,

  • 2.die Selbstständigkeit, die Selbstbestimmung und die Selbstverantwortung der Bewohnerinnen und Bewohner gewahrt und gefördert werden,

  • 3.die Leistungen nach dem jeweils allgemein anerkannten Stand fachlicher Erkenntnisse erbracht werden,

  • 4.eine angemessene Qualität der pflegerischen Versorgung der Bewohnerinnen und Bewohner nach dem allgemein anerkannten Stand der pflegewissenschaftlichen Erkenntnisse gesichert ist; hierzu gehört insbesondere, dass ausreichend fachlich geeignetes Personal eingesetzt wird, um unter Achtung der Menschenwürde eine nach Art und Umfang der Betreuungsbedürftigkeit angemessene individuelle Lebensgestaltung zu ermöglichen und bei Pflegebedürftigen eine humane und aktivierende Pflege zu gewährleisten, die erforderlichen Hilfen zu gewähren sowie freiheitseinschränkende Maßnahmen nur anzuwenden, wenn sie zum Schutz gegen eine dringende Gefahr für Leib und Leben unerlässlich sind,

  • 5.die ärztliche und gesundheitliche Betreuung in der stationären Einrichtung selbst oder in angemessener anderer Weise gewährleistet wird, insbesondere die Arzneimittel ordnungsgemäß und bewohnerbezogen aufbewahrt und die in der Pflege und Betreuung tätigen Personen einmal im Jahr über den sachgerechten Umgang mit Arzneimitteln beraten werden, ein ausreichender und dem Konzept der stationären Einrichtung angepasster Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner vor Infektionen gewährleistet wird und von den Beschäftigten die für ihren Aufgabenbereich einschlägigen Anforderungen der Hygiene eingehalten werden,

  • 6.die hauswirtschaftliche Versorgung zur Verfügung gestellt oder vorgehalten sowie eine angemessene Qualität der sozialen Betreuung, des Wohnens und der Verpflegung gewährleistet werden,

  • 7.die Mitwirkung und die Mitbestimmung der Bewohnerinnen und Bewohner gewährleistet werden,

  • 8.der an der Person des Pflegebedürftigen orientierte Pflegeprozess umgesetzt und dessen Verlauf aufgezeichnet wird,

  • 9.die Eingliederung und möglichst selbstbestimmte Teilhabe von Menschen mit Behinderung am Leben der Gemeinschaft gefördert werden und das Konzept darauf ausgerichtet ist, insbesondere die sozialpädagogische Betreuung und heilpädagogische Förderung gewährleistet wird,

  • 10.in Einrichtungen für Menschen mit Behinderung für die Bewohnerinnen und Bewohner Förder- und Hilfepläne aufgestellt und deren Umsetzungen aufgezeichnet werden,

  • 11.eine fachliche Konzeption verfolgt wird, die gewährleistet, dass die Vorgaben der Nrn. 1 bis 10 umgesetzt werden und diese fachliche Konzeption mit der baulichen Umsetzung übereinstimmt.

Zudem hat der Träger sicherzustellen, dass Pflege- und Betreuungskräfte in ausreichender Zahl und mit der für die von ihnen zu leistende Tätigkeit erforderlichen persönlichen und fachlichen Eignung vorhanden sind, insbesondere regelmäßige Qualifizierungsangebote für die Beschäftigten gewährleistet sind und die interkulturelle Kompetenz der Betreuungs- und Pflegekräfte gefördert wird, für stationäre Einrichtungen der Behindertenhilfe eine entsprechende Leitung und für jede stationäre Einrichtung in der Altenhilfe eine eigene Pflegedienstleitung tätig ist, soweit nicht ein Gesamtversorgungsvertrag im Sinn des § 72 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 des Elften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI) besteht (Art. 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG).

§ 15 AVPfleWoqG regelt schließlich, dass betreuende Tätigkeiten nur durch Fachkräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften wahrgenommen werden dürfen. Hierbei muss mindestens eine betreuend tätige Person, bei mehr als 20 nicht pflegebedürftigen Bewohnerinnen und Bewohnern oder bei mehr als vier pflegebedürftigen Bewohnerinnen und Bewohnern im Sinn des § 9 Abs. 1 Satz 3 AVPfleWoqG mindestens jede zweite weitere betreuend tätige Person eine Fachkraft im Sinn der nach § 16 Abs. 2 Satz 1 AVPfleWoqG erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschriften sein. In der Nacht muss ausreichend Personal, mindestens aber eine Fachkraft, ständig anwesend sein, um die Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner entsprechend dem fachlichen Konzept und der Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung sicherzustellen.

Art. 15 Abs. 1 Satz 3 AVPfleWoqG enthält damit eine allgemein gefasste Mindestanforderung, die ihren aktuellen Verpflichtungsgehalt erst durch die organisatorischen, personellen und räumlichen bzw. baulichen Gegebenheiten (z.B. mehrere Gebäude, Wohnbereiche über mehrere Stockwerke) des jeweiligen Betriebs und die durch die individuellen Ressourcen der Bewohnerinnen und Bewohner bedingten Betreuungs- und Pflegeanforderungen erhält (VO-Begründung S. 26; Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, § 15 AVPfleWoqG Rn. 3).

Mit der Anwesenheitspflicht einer Fachkraft soll sichergestellt werden, dass zur Betreuung der Bewohner einer stationären Einrichtung stets fachlich geschultes und entsprechend kompetentes Personal anwesend ist. Die ständige Anwesenheit gewährleistet, dass Betreuungstätigkeiten, die eine bestimmte Sachkunde erfordern, fachgerecht durchgeführt werden, fachlich nicht geschulte Betreuungskräfte jederzeit auf einen kompetenten Ansprechpartner zurückgreifen können und in Notsituationen eine sofortige und angemessene Reaktion zu ihrer Abwendung möglich ist (Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, § 15 AVPfleWoqG Rn. 1, 6, 8; VG München, U.v. 23.6.2016 - M 17 K 15.5904 - juris Rn. 42).

Zweck des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes ist es, die menschliche Würde zu schützen, die Interessen und Bedürfnisse pflegebedürftiger Menschen und Menschen mit Behinderung vor Beeinträchtigung zu wahren sowie eine dem allgemein anerkannten Stand fachlicher Erkenntnisse entsprechende Betreuung sicherzustellen (LT-Drs. 17/12741).

2.2. Gemessen daran ist es im vorliegenden Fall nicht zu beanstanden, soweit die Beklagte von der Klägerin verlangt, dass in der WG 7 aufgrund der Bewohnerbedarfe und der Entfernung zum Haupthaus eine (zusätzliche) Fachkraft im Nachtdienst einzusetzen ist.

§ 15 Abs. 1 Satz 3 AVPfleWoqG erfordert, dass in der Nacht ausreichend Personal, mindestens aber eine Fachkraft, ständig anwesend sein muss, um die Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner entsprechend dem fachlichen Konzept und der Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung sicherzustellen.

2.2.1. Der FQA steht bei der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffes des „ausreichenden Personals“ kein Beurteilungsspielraum zu. Die Entscheidung darüber, wie viele Fachkräfte in der Nacht ständig anwesend sein müssen, um die Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner entsprechend dem fachlichen Konzept und der Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung sicherzustellen, unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle.

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG überträgt die Letztentscheidungsbefugnis für die Auslegung und Anwendung normativer Regelungen den Verwaltungsgerichten. Ein Beurteilungsspielraum der Verwaltung mit der Folge einer nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolldichte muss zum einen im Gesetz angelegt sein, d.h. sich durch dessen Auslegung mit hinreichender Deutlichkeit ermitteln lassen. Zum anderen muss die Bestimmung des Bedeutungsgehalts einer Rechtsnorm so vage oder ihre fallbezogene Anwendung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle wegen der hohen Komplexität oder der besonderen Dynamik der geregelten Materie an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt. Es reicht nicht aus, dass eine rechtliche Würdigung auf der Grundlage eines komplexen Sachverhalts, etwa aufgrund unübersichtlicher und sich häufig ändernder Verhältnisse, zu treffen ist. Hinzu kommen muss, dass die Gerichte die Aufgabe, die entscheidungsrelevanten tatsächlichen Umstände festzustellen und rechtlich zu bewerten, selbst dann nicht bewältigen können, wenn sie im gebotenen Umfang auf die Sachkunde der Verwaltung zurückgreifen oder sich auf andere Weise sachverständiger Hilfe bedienen (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, U.v. 25.82016 - 5 C 54/15 - juris Rn. 27; U.v. 17.12.2015 - 5 C 8.15 - NJW 2016, 1602 Rn. 28 m.w.N.).

Gemessen daran unterliegen Verwaltungsgerichte hinsichtlich der Auslegung und Anwendung des in Rede stehenden Merkmals keinen Beschränkungen. Die Feststellung, wie viele Fachkräfte nachts ständig anwesend sein müssen, um die Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner entsprechend dem fachlichen Konzept und der Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung sicherzustellen, ist weder von hoher Komplexität noch von einer besonderen Dynamik gekennzeichnet. Sie verlangt auch keine fachspezifischen, besondere Sachkunde oder Erfahrungen voraussetzenden Wertungen (vgl. insoweit BVerwG, U.v. 9.7.2008 - 9 A 14.07 - BVerwGE 131, 274 Rn. 64 ff.). Den Gerichten ist es ohne Weiteres möglich, die Entscheidung der FQA anhand des fachlichen Konzepts und der Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung nachzuvollziehen.

2.2.2. Die Frage, wie viele Fachkräfte in der Nacht ständig anwesend sein müssen, hängt von dem in der Nacht anfallenden Betreuungsaufwand ab, da betreuende Tätigkeiten zwingend von Fachkräften oder zumindest unter angemessener Beteiligung von Fachkräften wahrzunehmen sind (§ 15 Abs. 1 Satz 1 AVPfleWoqG). Eine angemessene Beteiligung i.d.S. setzt zwar keine ständige Anwesenheit einer Fachkraft im unmittelbaren Umfeld einer Hilfskraft voraus; erforderlich ist aber jedenfalls eine ständige fachliche Anleitung. Eine von Fachkräften losgelöste und eigenständige Leistungserbringung durch Nichtfachkräfte ist demnach nicht zulässig (vgl. Begründung der AVPfleWoqG, S. 25). Für die Beurteilung der streitgegenständlichen Feststellung kommt es also letztendlich darauf an, inwieweit in der WG 7 zur Nachtzeit betreuende Tätigkeit anfallen können und ob die jeweils individuell notwendige Betreuung auch durch eine außerhalb der WG 7 eingesetzte Fachkraft angemessen mit abgedeckt werden kann (vgl. Begründung der AVPfleWoqG, S. 26; VG Ansbach, U.v. 11. Mai 2016 - AN 15 K 15.01444 - juris Rn. 91 ff.; BayVGH, B.v. 12.4.2000 - 22 CS 99.3761 zum inhaltsgleichen § 5 HeimPersV). Im Rahmen dieser Beurteilung ist auch zu berücksichtigen, dass § 15 AVPfleWoqG nur die vom jeweiligen Einrichtungsträger zu erfüllende personelle Mindestbesetzung vorgibt und damit lediglich die Untergrenze einer noch zulässigen Personalausstattung abbildet. Diese personellen Mindestvorgaben sind daher gerade nicht mit einer regelmäßig anzustrebenden Normalausstattung gleichzusetzen (BayVGH, B.v. 20.6.2001 - 22 CS 01.966 ebenfalls zu § 5 HeimPersV; VG Ansbach, U.v. 11. Mai 2016 - AN 15 K 15.01444 - juris Rn. 91 ff.).

a) Insbesondere unter Zugrundelegung der besonderen Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung genügt der Einsatz einer einzigen Fachkraft sowohl für das Haupthaus als auch für die WG 7 nicht den Anforderungen, um eine angemessene Betreuungsqualität in der Nacht gewährleisten zu können.

Gerade in der WG 7 leben Menschen mit einem erhöhten Betreuungsbedarf im Hinblick auf schwere geistige und körperliche Beeinträchtigungen.

Nach der Darstellung der Klagepartei (Schriftsatz vom 12. Januar 2017) bestehen bei den Bewohnern der WG 7 folgende Diagnosen:

Bewohner 1:

V. a. ataktische Cerebralparese, Lernbehinderung, Persönlichkeitsstörung

Bewohner 2:

ICP (schwere bilaterale spastische Cerebralparese), kombinierte Entwicklungsstörung, Sehstörung, idiopathische Skoliose, Dysphagie, Epilepsie (anfallsfrei seit Umstellung 2014, generell Anfälle nur tagsüber)

Bewohner 3:

Unilaterale spastische Cerebralparese links, Z.n. PM-Implantation (Herzschrittmacher) bei Sinusknotendysfunktion, Adipositas

Bewohner 4:

ICP (schwere bilaterale spastische Cerebralparese), Epilepsie (anfallsfrei seit 2007), leichte Intelligenzminderung, Angst und depressive Störung, gemischt im Rahmen einer posttraumatischen Belastungsstörung

Bewohner 5:

Diskinetische Cerebralparese, Epilepsie (anfallsfrei), Z.n. Verkürzung-, Extensions/Derotationsosteotomie, Patelladistalisierung rechts/links

Bewohner 6:

ICP (spastische Tetraparese), Blindheit, medikamentös eingestellte Epilepsie (Anfälle tagsüber), Z.n. Thrombose 2002

Bewohner 7:

Hemiparese links bei Z.n. OP Kraniopharyngeom 1999, Patelladysplasie links Grad II + III, Nebennierenrindeninsuffizienz, Diabetes insipidus, Hypothyreose, Z.n. knöcherne + weichteiliger Fußkorrektur bei neurogenem Plano Valgus (Mittelfußversteifung), Wahrnehmungsstörung

Bewohner 8:

Kleinhirnatrophie, Z.n. Beinvenenthrombosen und cerebelläre Dysarthrie, Retinitis pigmentosa mit eingeschränktem Gesichtsfeld

Symptomatisch für eine Cerebralparese sind unter anderem Störungen des Muskeltonus, der Muskelstärke sowie der Koordination und des Ablaufs von Bewegungen (Spastik, Athetose, Ataxie), die ohne zügiges und vor allem fachkundiges Eingreifen zu Verletzungen führen können. Beispielsweise besteht ein derartiges Verletzungsrisiko beim Auftreten eines epileptischen Anfalls. Soweit die Klagepartei vorträgt, dass die Bewohner anfallsfrei seien bzw. epileptische Anfälle nur tagsüber auftreten würden, mag dies den „Normalfall“ darstellen, es erscheint allerdings nicht generell ausgeschlossen, dass ein Anfall auch zur Nachtzeit geschehen könnte. Mit der Anwesenheit einer Fachkraft in der WG 7 soll aber gerade sichergestellt werden, dass nicht nur im Normalfall, sondern auch in Notsituationen eine sofortige und angemessene Reaktion zu ihrer Abwendung möglich ist. Ohne ein gebotenes schnelles und auch fachkundiges Handeln sind erhebliche Gefahren für die körperliche Unversehrtheit und ggf. auch für das Leben der Betroffenen nicht ausgeschlossen.

Der erhöhte nächtliche Betreuungsbedarf wird auch dadurch unterstrichen, dass fünf Bewohnern der WG 7 die Pflegestufe 3 zuerkannt wurde (Bl. … BA). Jedenfalls als Indiz kann hierfür auch die Einordnung der Bewohner in die HBG Berücksichtigung finden, wenngleich der so ermittelte Hilfebedarf sich in erster Linie auf die Tageszeit beziehen dürfte. Vier Bewohner der WG 7 sind in die HBG 3, die anderen vier Bewohner in die HBG 4 eingeordnet. Die Bewohner sind zum Teil in ihrer Gehfähigkeit (vier Bewohnerinnen und Bewohner sind auf den Rollstuhl angewiesen) als auch in ihrer Kommunikationsfähigkeit stark eingeschränkt und bedürfen daher intensiver Betreuung und Versorgung. Dem Vortrag der Klagepartei, dass bei den Bewohnern der WG 7 nachts keine spezielle Pflege erforderlich sei, steht die Übersicht über den Nachtwachenablauf, Stand 11/15 (Bl. … BA) entgegen. Den erhöhten Betreuungsbedarf bei Menschen mit einer Cerebralparese bestätigt im Übrigen auch die Klägerin in ihrem fachlichen Konzept (Bl. … ff. BA) selbst, in dem sie unter 2.1. „Personenkreis“ ausführt, dass es sich bei Menschen mit einer Cerebralparese um Personen handele, die aufgrund ihrer körperlich-motorischen und geistig-sensorischen Störungen und möglichen Anfallsleiden in ihren Fähigkeiten und Entwicklungsmöglichkeiten sehr stark beeinträchtigt seien. Wegen der Schwere der Behinderung und ihrer psycho-motorischen und organischen Probleme seien bei der persönlichen Hygiene, Pflege und Versorgung viel Zeit und Spezialkenntnisse erforderlich. Der Schweregrad bewege sich im Bereich mittlerer bis schwerer Behinderung, verbunden mit zum Teil massiven Sekundär- bzw. Mehrfach-Behinderungen. In der Regel handele es sich hierbei um Personen, welche in die Hilfebedarfsgruppen 3-5 eingestuft seien.

b) Die Klägerin vermag auch mit dem Einwand, die angemessene Betreuung sei durch den wohnbereichsübergreifenden Einsatz der Fachkraft aus dem Haupthaus gewährleistet, nicht durchdringen.

Denn dem steht nach Überzeugung des Gerichts die bauliche Situation der stationären Einrichtung entgegen. Die WG 7 ist baulich abgetrennt vom Hauptgebäude in eigenständigen Räumlichkeiten untergebracht. Eine aus einem anderen Gebäude hinzugezogene Fachkraft müsste erst eine dazwischen liegende Straße überqueren und mehrere, gegebenenfalls auch abgesperrte Türen überwinden, um zur WG 7 zu gelangen. In Anbetracht dessen, erscheint der klägerische Vortrag, die WG 7 sei fußläufig lediglich eine Minute entfernt, als äußerst knapp kalkuliert. Unabhängig davon erweist sich auch angesichts der Anzahl (bei Vollbelegung 42 Personen) und Bewohnerstruktur des Haupthauses (vgl. Nachtwachenablauf, Bl. … ff BA - bei mindestens acht Bewohnern wurde mit mehreren Ausrufezeichen auf „Anfälle“ hingewiesen) sowie der aufgrund der Krankheitsbilder denkbaren Notfallsituationen der Einsatz nur einer Fachkraft für beide Gebäude nach Überzeugung des Gerichts nicht als ausreichend, um im Notfall eine sofortige und angemessene Reaktion und eine ordnungsgemäße fachliche Anleitung der Hilfskräfte gewährleisten zu können. Hinsichtlich der Außenwohngruppe wurde damit die Betreuungsqualität seitens der Beklagten wegen dieses Aspektes zutreffend als unangemessen und als Abweichung von den Vorgaben des PfleWoqG bewertet.

Der klägerische Vortrag, dass auch im Haupthaus, in dem die WGs 1 bis 6 auf drei Etagen verteilt sind, nur eine Fachkraft nachts notwendig sei und auch deren Hinzurufen im Einzelfall einen Moment des Wartens voraussetze, ist nicht geeignet, die Notwendigkeit einer weiteren Fachkraft in der WG 7 infrage zu stellen. Vielmehr unterstreicht die räumliche Trennung der WGs im Haupthaus auf drei Etagen als zusätzliche Erschwernis, die zur zeitlichen Verzögerung und Versorgungseinbußen führen könnte, das Erfordernis an einer weiteren Fachkraft im Nebengebäude.

Dass in der geschlossene Leistungsvereinbarung nach §§ 75 ff SGB XII der Klägerin mit dem zuständigen Bezirk kein Einsatz einer Fachkraft des Nachts in der WG 7 vorgesehen ist, begründet insofern nicht die Rechtswidrigkeit des streitgegenständlichen Prüfberichts. Der Vereinbarung mag zwar eine indizielle Bedeutung für die Frage zukommen, ob eine ausreichende personelle Besetzung der stationären Einrichtung gewährleistet ist, gleichwohl ist - wie auch die Klagepartei selbst einräumt - zwischen den ordnungsrechtlichen Qualitätsvorgaben des PfleWoqG und den sozialrechtlichen Leistungsbestimmungen nach dem SGB XII zu unterscheiden.

Soweit die Klagepartei rügt, dass in Ziffer III.1.1.1 des Prüfberichts an keiner Stelle eine Auseinandersetzung mit der Frage erfolge, was eine - am konkreten Bedarf der Bewohner orientierte - „ausreichende“ Personalausstattung (Art. 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG i.V.m. § 15 Abs. 1 AVPfleWoqG) des Nachts sei, steht dies der Rechtmäßigkeit des Prüfberichts nicht entgegen, da diese Gründe jedenfalls im Rahmen des Widerspruchsbescheides und der Klageerwiderung in nicht zu beanstandender Weise nachgeschoben wurden (zur Zulässigkeit des späteren Nachschiebens von Gründen vgl. BVerwG, U.v. 20.6.2013 - 8 C 46.12 - BVerwGE 147, 81).

Der Umstand, dass die Zimmer der WG 7 mit Klingeln bzw. sog. Schallwächtern ausgestattet sind, ersetzt keine ausreichende Personalausstattung, die dann Hilfe und Pflege sicherzustellen hätten. Die klägerische Annahme, dass sich der ereignete Unfall, der Anlass der Überprüfung der Einrichtung gewesen ist, auch mit höherer Personaldichte nicht zu vermeiden gewesen wäre, mag zutreffen. Gleichwohl zielt der Einsatz einer zusätzlichen Fachkraft in der WG 7 unabhängig von der Oberschenkelfraktur des Bewohners im Mai 2015 auch darauf ab, die Betreuung der Bewohner in der Zukunft entsprechend dem fachlichen Konzept und der Bewohnerstruktur sicherzustellen. Dass der Einsatz einer zusätzlichen Fachkraft einen erheblichen finanziellen Mehraufwand für die Klägerin nach sich zieht, ist hingegen kein geeignetes Kriterium für die Beurteilung der Frage wie viele Fachkräfte aufgrund des Bewohnerbedarfs einzusetzen sind.

Schließlich greift auch das Argument der Klägerin nicht, dass das Konzept der Wochenend- und Nachtbesetzung in den letzten Jahren nie durch die FQA beanstandet wurde. Daraus kann sie keinen Anspruch dahingehend ableiten, dass eine rechtswidrige Nichtbeanstandung in gleicher Form erlassen wird. Die vorschriftskonforme Handhabung einer Vorschrift für die Zukunft verletzt keine schützenswerte, das Vertrauen auf ihren Bestand rechtfertigende Rechtsposition des Betroffenen (BVerwG, U.v. 29.9.2011 - 2 C 80/10 - juris m.w.N.). Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet lediglich, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Art. 3 Abs. 1 GG gewährt aber keinen Anspruch auf eine Gleichbehandlung im Unrecht (vgl. BayVGH, B.v. 30.9.2014 - 9 ZB 11.1119 - juris Rn. 6; BVerwG, B.v. 22.4.1995 - 4 B 55/95 - juris Rn. 4 m.w.N.).

c) Aufgrund des Verstoßes gegen § 15 AVPfleWoqG und Art. 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG wurden daher auch die Interessen und Bedürfnisse der Bewohner nicht ausreichend vor Beeinträchtigungen geschützt (Art. 3 Abs. 2 Nr. 1 PfleWoqG) und die angemessene Qualität der pflegerischen Versorgung nach dem allgemein anerkannten Stand der pflegewissenschaftlichen Erkenntnisse sowie die gesundheitliche Betreuung waren nicht gewährleistet (Art. 3 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 PfleWoqG). Dementsprechend stellte die Beklagte auch zu Recht Abweichungen von den Anforderungen des PfleWoqG fest (Mängel; Art. 12 Abs. 1 PfleWoqG) und sprach unter Ziffer III.1.3 des Prüfberichts die Empfehlung aus, zukünftig die erforderliche Nachtwachenbesetzung in der WG 7 einzuhalten, um eine ausreichende und fachlich adäquate Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner in der Nacht sicherzustellen.

3. Der Kostenbescheid vom 16. September 2015 ist ebenfalls rechtmäßig:

Da es sich bei der streitgegenständlichen Einrichtung um eine stationäre Einrichtung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 PfleWoqG handelt, die Beklagte diese somit zu Recht einer Prüfung gemäß Art. 11 PfleWoqG unterzogen hat, bei der dann Mängel festgestellt wurden, konnte sie hierfür von der Klägerin auch Kosten, d.h. Gebühren und Auslagen, verlangen (vgl. Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 10 KG).

Hinsichtlich der Höhe der Kosten wurden weder von der Klägerseite Bedenken geäußert noch sind solche sonst ersichtlich (vgl. Art. 6 KG i.V.m. lfd. Nr. 7.VI.4, Tarifstelle 1.6.1. i.V.m. 1.1 des Kostenverzeichnisses).

4. Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

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(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

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(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag au

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(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs. (2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl

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(1) Das Urteil ergeht "Im Namen des Volkes". Es ist schriftlich abzufassen und von den Richtern, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben, zu unterzeichnen. Ist ein Richter verhindert, seine Unterschrift beizufügen, so wird dies mit dem Hinderungsgr

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(1) Das Urteil ergeht "Im Namen des Volkes". Es ist schriftlich abzufassen und von den Richtern, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben, zu unterzeichnen. Ist ein Richter verhindert, seine Unterschrift beizufügen, so wird dies mit dem Hinderungsgrund vom Vorsitzenden oder, wenn er verhindert ist, vom dienstältesten beisitzenden Richter unter dem Urteil vermerkt. Der Unterschrift der ehrenamtlichen Richter bedarf es nicht.

(2) Das Urteil enthält

1.
die Bezeichnung der Beteiligten, ihrer gesetzlichen Vertreter und der Bevollmächtigten nach Namen, Beruf, Wohnort und ihrer Stellung im Verfahren,
2.
die Bezeichnung des Gerichts und die Namen der Mitglieder, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben,
3.
die Urteilsformel,
4.
den Tatbestand,
5.
die Entscheidungsgründe,
6.
die Rechtsmittelbelehrung.

(3) Im Tatbestand ist der Sach- und Streitstand unter Hervorhebung der gestellten Anträge seinem wesentlichen Inhalt nach gedrängt darzustellen. Wegen der Einzelheiten soll auf Schriftsätze, Protokolle und andere Unterlagen verwiesen werden, soweit sich aus ihnen der Sach- und Streitstand ausreichend ergibt.

(4) Ein Urteil, das bei der Verkündung noch nicht vollständig abgefaßt war, ist vor Ablauf von zwei Wochen, vom Tag der Verkündung an gerechnet, vollständig abgefaßt der Geschäftsstelle zu übermitteln. Kann dies ausnahmsweise nicht geschehen, so ist innerhalb dieser zwei Wochen das von den Richtern unterschriebene Urteil ohne Tatbestand, Entscheidungsgründe und Rechtsmittelbelehrung der Geschäftsstelle zu übermitteln; Tatbestand, Entscheidungsgründe und Rechtsmittelbelehrung sind alsbald nachträglich niederzulegen, von den Richtern besonders zu unterschreiben und der Geschäftsstelle zu übermitteln.

(5) Das Gericht kann von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe absehen, soweit es der Begründung des Verwaltungsakts oder des Widerspruchsbescheids folgt und dies in seiner Entscheidung feststellt.

(6) Der Urkundsbeamte der Geschäftsstelle hat auf dem Urteil den Tag der Zustellung und im Falle des § 116 Abs. 1 Satz 1 den Tag der Verkündung zu vermerken und diesen Vermerk zu unterschreiben. Werden die Akten elektronisch geführt, hat der Urkundsbeamte der Geschäftsstelle den Vermerk in einem gesonderten Dokument festzuhalten. Das Dokument ist mit dem Urteil untrennbar zu verbinden.

(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Tenor

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen eine heimrechtliche Anordnung sowie gegen einen Prüfbericht.

Die Klägerin eröffnete am 1. April 2015 in ... stationäre Pflegeeinrichtung ... mit 28 Plätzen. Bei einer Heimbegehung durch das Landratsamt ... (Landratsamt) am 2. April 2015 ab 15:50 Uhr traf dessen Mitarbeiterin im Wohnbereich im Erdgeschoss lediglich die Pflege- hilfskraft, Frau F. an. Diese gab an, dass die Fachkraft, Frau R., das Haus vor kurzem verlassen habe, jedoch in ca. einer Stunde wieder zurückkäme und bei Bedarf telefonisch erreichbar sei. Außerdem befände sich im zweiten Obergeschoss eine Pflegefachkraft in Bereitschaft, die im Notfall kontaktiert werden könne. Diese Pflegefachkraft, Frau B., erklärte, dass sie freiberuflich tätig sei und für eine Woche im Seniorenzentrum A. den Nachtdienst übernommen und während der Abwesenheit der Pflegefachkraft die Bereitschaft freiwillig angeboten habe. Laut dem bei der Heimbegehung ausgehändigten Dienstplan befand sich am 2. April 2015 lediglich die Pflegehilfskraft im Spätdienst. Frau B. war vom 2. bis 6. April 2015 im Nachtdienst eingetragen. Gegenüber der Einrichtungsleitung erließ der Beklagte daraufhin die mündliche Anordnung, dass in der Einrichtung stets eine Fachkraft anwesend sein muss.

Mit Bescheid vom 14. April 2015 ordnete das Landratsamt an, dass für das Heim „Seniorenzentrum A. dauerhaft und ständig eine Pflegefachkraft im Dienst zu haben ist (Nr. 1). Für den Fall, dass die in Nr. 1 genannte Pflicht ab dem 3. April 2015 nicht erfüllt wird, wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 4.000,- € angedroht (Nr. 2) sowie Gebühren in Höhe von 400,- € und Auslagen in Höhe von 3,45 € festgesetzt (Nr. 3). Zudem wurde die fehlende Pflegefachkraft als erheblicher Mangel im Prüfbericht vom 29. Juni 2015 aufgeführt.

Die hiergegen eingelegten Widersprüche der Klägerin wies die Regierung von Oberbayern mit Bescheid vom 27. November 2015, der Klägerin zugestellt am 1 Dezember 2015, zurück, wobei eine Gebühr in Höhe von 600,- € festgesetzt wurde.

Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin erhoben mit Schriftsatz vom 28. Dezember 2015, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangen am selben Tag, Klage und beantragten,

1. den Bescheid vom 14. April 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. November 2015 aufzuheben,

2.den Bescheid vom 29. Juni 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. November 2015 aufzuheben,

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Feststellung, dass am 2. April 2015 keine Pflegefach kraft anwesend gewesen sein solle, falsch sei. Die Pflegefachkraft ... B. sei im zweiten Stock des Hauses anwesend gewesen. Die Anwesenheit der Pflegedienstleitung, Frau R. sei zu diesem Zeitpunkt mithin nicht erforderlich gewesen und ihre Abwesenheit ab 15.40 Uhr stelle auch keinen Mangel dar. Dass Frau B. anwesend gewesen sei, zeige auch der Einzeldienstplan für den 2. April 2015, der dem Beklagten ebenfalls vorgelegt worden sei. Der Bescheid sei insofern auf einer falschen Tatsachengrundlage erlassen worden und für diesen habe auch anderweitig kein Anlass bestanden, da eine rein vorsorgliche und wiederholende Anordnung ohnehin aus dem Gesetz folgender Vorgaben nicht mit einem Zwangsgeld versehen und gebührenpflichtig erlassen werden könne. Der Beklagte habe auch mit Blick auf den vorgelegten Einzeldienstplan nicht akzeptiert, dass Frau B. im Dienst gewesen sei, obwohl in diesem ein Einsatz in der Zeit von 15.00 bis 21.00 Uhr eingetragen gewesen sei. Die dem Prüfbericht offenbar als maßgeblich zugrunde gelegte Aussage der Pflegehilfskraft trage die Mangelfeststellung nicht. Mit Blick auf die begrenzten Deutschkenntnisse der Pflegehilfskraft dürfte es zweifelhaft sein, dass ihr die Bedeutung arbeits- und heimrechtlicher Fachbegriffe hinreichend bewusst gewesen sei. Eine wörtliche Dokumentation der Aussage finde sich weder im Begehungsbericht noch im Anordnungsbescheid vom 14. April 2015. In Letzterem finde sich immerhin die weitergehende Feststellung, dass sich Frau B. im zweiten Obergeschoss „in Bereitschaft“ befunden habe. Arbeitsrechtlich -sowohl arbeitszeitrechtlich wie auch vergütungsrechtlich - habe es sich mithin bei der betreffenden Zeit, in der die Pflegedienstleistung außer Haus gewesen sei, um Arbeitszeit von Frau B. gehandelt. Die Widerspruchsbehörde nehme zur weiteren Begründung auf den Aktenvermerk des Beklagten vom 2. April 2015 Bezug, in dem die Verfasserin festhalte, dass Frau für eine Woche den Nachdienst übernommen habe und eine weitere Beschäftigung von ihr nicht vorgesehen sei. Dies stehe im Widerspruch zu den handschriftlichen Notizen der Verfasserin, die offenbar während der Begehung vor Ort angefertigt worden seien. In diesen heiße es, Frau Barg habe freiwillig Bereitschaft angeboten. Die Feststellung, Frau B. sei nur für den Nachtdienst eingeteilt gewesen, finde mithin in den eigenen Feststellungen des Beklagten vor Ort keine Grundlage. Dass Dienstpläne zunächst ein „Soll“ abbildeten und im laufenden Betrieb aufgrund von Änderungen korrigiert werden müssten, stelle im Übrigen den Alltag einer jeden Einrichtung dar. Wie sollte sonst etwa im Krankheitsfall kurzfristig ein Ersatz erfolgen? Deshalb sei in einem zweiten Schritt auch nach abgeleisteten Diensten jeweils ein „Ist-Dienstplan“ zu erstellen. Danach sei am Nachmittag eine Fachkraft, nämlich Frau B. im Dienst gewesen.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte habe am 2. April 2015 im Seniorenzentrum A. den Qualitätsbereich Personal überprüft und festgestellt, dass zum Zeitpunkt der Prüfung ab 15.50 Uhr keine Pflegefachkraft im Dienst auf dem eröffneten Wohnbereich im Erdgeschoss gewesen sei. Damit habe ein Verstoß gegen die Vorgaben des Art. 3 Abs. 2 Nr. 4 PfleWoqG vorgelegen, was einen erheblichen Mangel darstelle. Die fehlende Anwesenheit einer Fachkraft stelle eine Gefährdung der Gesundheit der Bewohner dar. Eine Hilfskraft sei nicht dafür ausgebildet, Gefahren sicher zu erkennen und dann entsprechend zu reagieren. Entgegen den nachträglichen Ausführungen der Klägerin sei die Pflegefachkraft Frau B. zum Zeitpunkt der Begehung nicht im Dienst gewesen. Diese habe angegeben, dass sie freiberuflich tätig sei und den Nachtdienst für eine Woche übernommen habe. Dies habe auch dem Dienstplan entsprochen, der bei der Begehung von der verantwortlichen Pflegefach kraft mit Datum der Begehung vorgelegt sowie eine Kopie an den Beklagten ausgehändigt worden sei. Danach habe Frau R. Frühdienst (6.30 - 15.00 Uhr) gehabt und Frau B.sei für den Nachtdienst eingetragen gewesen. Am Nachmittag ab 15.00 Uhr bis zu Beginn des Nachtdienstes sei laut Dienstplan keine Fachkraft vorgesehen gewesen. Am 8. April 2015 sei dem Beklagten dann ein weiterer Dienstplan mit Ausstellungsdatum dieses Tages vorgelegt worden, der einen abweichenden Inhalt gehabt habe. Danach wäre nun Frau B. im Spätdienst im Dienst gewesen, dafür sei für diesen Tag allerdings kein Nachtdienst mehr eingetragen gewesen. Der Beklagte müsse darauf vertrauen, dass die am Tag der Begehung vorgelegten und ausgehändigten Dienstpläne die tatsächliche Situation wiedergäben, wie sie sich am Tag der Prüfung darstelle. Ein Dienstplan würde seinen Zweck völlig verfehlen, wenn er jederzeit nachträglich geändert werden könnte. Um das Wohl der Bewohnerinnen und Bewohner nicht zu gefährden, sei es am Tag der Begehung nach Ermessensabwägung auch erforderlich und das geeignetste Mittel gewesen, sofort eine Anordnung zu treffen, welche im Interesse der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit mit Bescheid vom 17. [richtig: 14.] April 2015 schriftlich bestätigt worden sei. Ein milderes Mittel sei nicht ersichtlich gewesen. Da die Anordnung keineswegs rein vorsorglich, sondern zur Gefahrenabwehr erfolgt sei, sei für den Fall der Nichterfüllung der Anordnung ein Zwangsgeld anzudrohen gewesen.

In der mündlichen Verhandlung am 23. Juni 2016 wurde Frau ... B. als Zeugin zu der Frage einvernommen, ob sie am Nachmittag des 2. April 2015 im Seniorenzentrum A. im Dienst war.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten sowie auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung am 23. Juni 2016 verwiesen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

Gründe

Statthafte Klage ist hier, da es sich auch bei dem Prüfbericht um einen (feststellenden) Verwaltungsakt handelt, die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO). Diese ist zulässig, aber unbegründet, da sowohl der Prüfbericht vom 29. Juni 2015 (s. u. I.) als auch der Bescheid vom 14. April 2015 (s. u. II.) sowie der diese bestätigende Widerspruchsbescheid rechtmäßig sind und die Klägerin daher nicht in ihren Rechten verletzten (§113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

Der streitgegenständliche Prüfbericht ist formell und materiell rechtmäßig, insbesondere sind die dort getroffenen Feststellungen nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat zu Recht festgestellt, dass im Qualitätsbereich .Angemessene Qualität des Personals“ gegen die Qualitätsanforderungen an den Betrieb einer Einrichtung im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Nr. 1, 4, 5, Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG und § 15 Abs. 1 AVPfleWoqG verstoßen wurde und dementsprechend ein erheblicher Mangel vorliegt.

1. Gemäß Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung der Pflege-, Betreuungs- und Wohnqualität im Alter und bei Behinderung (Pflege- und Wohnqualitätsgesetz -PfleWoqG) haben der Träger und die Leitung einer stationären Einrichtung sicherzustellen, dass

1. die Würde sowie die Interessen und Bedürfnisse der Bewohnerinnen und Bewohner vor Beeinträchtigungen geschützt werden,

2. die Selbstständigkeit, die Selbstbestimmung und die Selbstverantwortung der Bewohnerinnen und Bewohner gewahrt und gefördert werden,

3. die Leistungen nach dem jeweils allgemein anerkannten Stand fachlicher Erkenntnisse erbracht werden,

4. eine angemessene Qualität der pflegerischen Versorgung der Bewohnerinnen und Bewohner nach dem allgemein anerkannten Stand der pflegewissenschaftlichen Erkenntnisse gesichert ist; hierzu gehört insbesondere, dass ausreichend fachlich geeignetes Personal eingesetzt wird, um unter Achtung der Menschenwürde eine nach Art und Umfang der Betreuungsbedürftigkeit angemessene individuelle Lebensgestaltung zu ermöglichen und bei Pflegebedürftigen eine humane und aktivierende Pflege zu gewährleisten, die erforderlichen Hilfen zu gewähren sowie freiheitseinschränkende Maßnahmen nur anzuwenden, wenn sie zum Schutz gegen eine dringende Gefahr für Leib und Leben unerlässlich sind,

5. die ärztliche und gesundheitliche Betreuung in der stationären Einrichtung selbst oder in angemessener anderer Weise gewährleistet wird, insbesondere die Arzneimittel ordnungsgemäß und bewohnerbezogen aufbewahrt und die in der Pflege und Betreuung tätigen Personen einmal im Jahr über den sachgerechten Umgang mit Arzneimitteln beraten werden, ein ausreichender und dem Konzept der stationären Einrichtung angepasster Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner vor Infektionen gewährleistet wird und von den Beschäftigten die für ihren Aufgabenbereich einschlägigen Anforderungen der Hygiene eingehalten werden,

6. die hauswirtschaftliche Versorgung zur Verfügung gestellt oder vorgehalten sowie eine angemessene Qualität der sozialen Betreuung, des Wohnens und der Verpflegung gewährleistet werden,

7. die Mitwirkung und die Mitbestimmung der Bewohnerinnen und Bewohner gewährleistet werden,

8. der an der Person des Pflegebedürftigen orientierte Pflegeprozess umgesetzt und dessen Verlauf aufgezeichnet wird,

9. die Eingliederung und möglichst selbstbestimmte Teilhabe von Menschen mit Behinderung am Leben der Gemeinschaft gefördert werden und das Konzept darauf ausgerichtet ist, insbesondere die sozialpädagogische Betreuung und heilpädagogische Förderung gewährleistet wird,

10. in Einrichtungen für Menschen mit Behinderung für die Bewohnerinnen und Bewohner Förder- und Hilfepläne aufgestellt und deren Umsetzungen aufgezeichnet werden,

11. eine fachliche Konzeption verfolgt wird, die gewährleistet, dass die Vorgaben der Nrn. 1 bis 10 umgesetzt werden und diese fachliche Konzeption mit der baulichen Umsetzung übereinstimmt. Zudem hat der Träger sicherzustellen, dass Pflege- und Betreuungskräfte in ausreichender Zahl und mit der für die von ihnen zu leistende Tätigkeit erforderlichen persönlichen und fachlichen Eignung vorhanden sind, insbesondere regelmäßige Qualifizierungsangebote für die Beschäftigten gewährleistet sind und die interkulturelle Kompetenz der Betreuungs- und Pflegekräfte gefördert wird, für stationäre Einrichtungen der Behindertenhilfe eine entsprechende Leitung und für jede stationäre Einrichtung in der Altenhilfe eine eigene Pflegedienstleitung tätig ist, soweit nicht ein Gesamtversorgungsvertrag im Sinn des § 72 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 des Elften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI) besteht (Art. 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG).

§ 15 der Verordnung zur Ausführung des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes (AVPfleWoqG) regelt schließlich, dass betreuende Tätigkeiten nur durch Fachkräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften wahrgenommen werden dürfen. Hierbei muss mindestens eine betreuend tätige Person, bei mehr als 20 nicht pflegebedürftigen Bewohnerinnen und Bewohnern oder bei mehr als vier pflegebedürftigen Bewohnerinnen und Bewohnern im Sinn des § 9 Abs. 1 Satz 3 AVPfleWoqG mindestens jede zweite weitere betreuend tätige Person eine Fachkraft im Sinn der nach § 16 Abs. 2 Satz 1 AVPfleWoqG erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschriften sein. In der Nacht muss ausreichend Personal, mindestens aber eine Fachkraft, ständig anwesend sein, um die Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner entsprechend dem fachlichen Konzept und der Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung sicherzustellen. In stationären Einrichtungen der Pflege muss in der Nacht mindestens eine Fachkraft aus dem Bereich der Pflege im Sinn der nach § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschrift ständig anwesend sein.

2. Im vorliegenden Fall ist das Gericht davon überzeugt, dass am Nachmittag des 2. April 2015 zumindest für eine gewisse Zeit keine Fachkraft im Seniorenzentrum A. anwesend war.

2.1 Unstrittig befand sich die Pflegefachkraft Frau R. zum Zeitpunkt der Heimbegehung nicht im Seniorenzentrum A. Aber auch die Fachkraft Frau B. wurde von den Mitarbeitern des Landratsamts nach deren Angaben in der mündlichen Verhandlung zwischen 15:50 Uhr und 16:15 Uhr nicht angetroffen. Die anwesende Pflegehilfskraft erklärte den Mitarbeitern des Landratsamts, dass zwei Fachkräfte im Haus wohnten, die bei Bedarf geholt werden könnten, und auch die später dazugekommenen Frau B. und Frau R. führten aus, dass Frau B. Bereitschaft gehabt habe (vgl. Bl. 1, 3 der Behördenakte Bd. II - BA). Laut dem Dienstplan, der den Mitarbeitern des Landratsamts am 2. April 2015 vorgelegt wurde (Stand: 02.04.2015; Bl. 5ff. BA), hatte Frau R. Dienst von 6:30 Uhr bis 15:00 Uhr („F11“) und für Frau B. war handschriftlich „N“, also Nachtdienst, vermerkt, der laut Angaben der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung um 21:00 Uhr beginnt.

2.2 Danach ist davon auszugehen, dass Frau B. am Nachmittag des 2. April 2015 nicht im Dienst war, sondern allenfalls im 2. Obergeschoss, in dem sie zu dem Zeitpunkt wohnte, in Bereitschaft war. Wie sich aus § 15 Sätze 3 und 4 AVPfleWoqG ergibt, ist eine derartige Bereitschaft aber nicht ausreichend, vielmehr muss die Pflegefach kraft in der Einrichtung „anwesend“ sein. Zu der Einrichtung zählt aber nicht die Wohnung der Pflegekraft, auch wenn sich diese im selben Gebäude befindet. Die Fachkraft muss somit tatsächlich ihren Dienst verrichten, die bloße Ruf- oder Anwesenheitsbereitschaft reicht nicht, da dies eine sofortige Erreichbarkeit und Anwesenheit und damit die Sicherstellung des in einem Notfall gegebenenfalls erforderlichen unmittelbaren Einschreitens der Fachkraft nicht sicherstellt (vgl. Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, § 15 AVPfleWoqG Rn. 1).

2.3 Die Klägerseite kann sich auch nicht auf den später übermittelten Dienstplan (Stand: 08.04.2015, Bl. 15ff. BA) berufen, laut dem Frau B. Dienst bereits am Nachmittag („S11“) begann.

a) Abgesehen davon, dass dieser Plan nicht der tatsächlichen Situation entspricht, wie sie vom Beklagten bei der Heimbegehung festgestellt wurde, ist der Träger einer Pflegeeinrichtung verpflichtet, die Dienstpläne stets auf dem laufenden Stand zu halten. Dies ergibt sich insbesondere aus Art. 7 PfleWoqG, wonach der Träger nach den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Buch- und Aktenführung Aufzeichnungen über den Betrieb zu machen und die Qualitätssicherungsmaßnahmen und deren Ergebnisse so zu dokumentieren hat, dass der ordnungsgemäße Betrieb festgestellt werden kann. Auch die Dienstpläne gehören zu diesen Aufzeichnungen (vgl. Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 7 PfleWoqG Rn. 6). Der Beklagte muss sich darauf verlassen können, dass die ihm bei der Heimbegehung vorgelegten Dokumentationsunterlagen den Tatsachen entsprechen, da nur so der ordnungsgemäße Betrieb festgestellt werden kann. Etwaige kurzfristige Änderungen könnten von der Klägerin bzw. ihren Mitarbeitern gegebenenfalls handschriftlich in den Dienstplan eingetragen werden. Auch der Nachtdienst von Frau B. wurde lediglich handschriftlich in dem Plan vermerkt. Spätestens bei der Übergabe des Dienstplans mit Stand 2. April 2015 an die Mitarbeiter des Landratsamts hätte die Pflegedienstleitung diesen zumindest mündlich mitteilen können (und müssen), falls dieser Plan nicht mehr den Tatsachen entspricht. Eine derartige Mitteilung erfolgte jedoch nicht, so dass davon auszugehen ist, dass Frau B. am 2. April 2015 tatsächlich nur Nachtdienst hatte.

b) Zudem wäre aber selbst bei Zugrundelegung des Dienstplans vom 8. April 2015 der Prüfbericht nicht zu beanstanden. Denn zum einen wäre auch in diesem Fall aufgrund der Abwesenheit von Frau R. zumindest zwischen 15:50 Uhr und 16:00 Uhr keine Fachkraft anwesend gewesen. Zum anderen weist dieser Plan zwar Frau B. als Fachkraft für den Nachmittag aus, dagegen ist nunmehr für den Nachtdienst keine Fachkraft eingetragen, so dass ebenfalls ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 Nr. 1, 4, 5, Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG und § 15 Abs. 1 AVPfleWoqG vorläge. Zwar wurde dann in einem weiteren (Einzel-)Plan mit Stand 29. April 2015 (Bl. 143 BA) für den 2. April 2015 als Dienstzeit von Frau B. 15:00 Uhr bis 7:00 Uhr am nächsten Morgen (das heißt eine 16-Stunden-Schicht!) angegeben, so dass dieser Fehler korrigiert wurde. Es ist aber nicht nachzuvollziehen, warum die entsprechende Eintragung nicht bereits im Dienstplan vom 8. April 2015 erfolgte, wenn Frau B.am 2. April 2015 tatsächlich während dieser Zeit Dienst hatte. Zumindest kommt derartigen wiederholten, nachträglichen und widersprüchlichen Änderungen der Dienstpläne kein Beweiswert zu.

2.4 Eine andere Beurteilung ergibt sich schließlich auch nicht aus den Angaben der Zeugin Barg in der mündlichen Verhandlung, da deren Aussage widersprüchlich und damit nicht belastbar war.

So gab die Zeugin ursprünglich an, ihren Dienst am 2. April 2015 um 16:00 Uhr begonnen und davor im 2. Obergeschoss geschlafen zu haben. Von Frau R. sei sie erst nach 16:00 Uhr gebeten worden, telefonisch erreichbar zu sein, als diese das Haus verlassen habe. Erst auf weitere Nachfragen erklärte sie, dass sie ihren Dienst vielleicht auch schon einige Minuten vor 16:00 Uhr angetreten habe. Sie habe ca. um 15:50 Uhr Frau R. beim Rauchen getroffen und sei anschließend im Dienstzimmer gewesen. Dieser Vortrag ist nicht nur in sich widersprüchlich, sondern er steht auch im Gegensatz zu den Angaben der Klägerseite selbst (Schriftsatz vom 28.12.2015, S. 4), wonach Frau R. das Haus schon um 15:40 Uhr verlassen habe.

Zudem sagte die Zeugin erst aus, dass am 1. und 2. April 2015 keine Bewohner im Heim gewesen seien. Insbesondere auf Vorhalt, dass laut Beklagtem am 1. April 2015 vier Bewohner und am Tag darauf fünf Bewohner in dem Heim gelebt hätten, erklärte sie dann, dass am 2. April 2015 vielleicht doch ein Bewohner anwesend gewesen sei.

Diese Aussagen sind insbesondere hinsichtlich des Zeitpunkts des Dienstbeginns und des Aufenthalts der Zeugin vor Dienstbeginn sehr pauschal, ungenau und widersprüchlich und daher auch nicht geeignet, die Angaben des Beklagten zu widerlegen, zumal diese durch die Dokumentation der Klägerin bestätigt werden.

3. Nach alledem muss davon ausgegangen werden, dass im Seniorenzentrum A. am 2. April 2015 entgegen § 15 AVPfleWoqG und Art. 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG zumindest in der Zeit von 15:50 Uhr (laut Klägerseite sogar ab 15:40 Uhr) bis 16:15 Uhr keine Pflegefachkraft anwesend war.

Mit der Anwesenheitspflicht einer Pflegefachkraft soll sichergestellt werden, dass zur Betreuung der Bewohner einer stationären Einrichtung stets fachlich geschultes und entsprechend kompetentes Personal anwesend ist. Die ständige Anwesenheit gewährleistet, dass Betreuungstätigkeiten, die eine bestimmte Sachkunde erfordern, fachgerecht durchgeführt werden, fachlich nicht geschulte Betreuungskräfte jederzeit auf einen kompetenten Ansprechpartner zurückgreifen können und in Notsituationen eine sofortige und angemessene Reaktion zu ihrer Abwendung möglich ist. Auch ein ganzheitliches Pflege- und Betreuungskonzept als Voraussetzung für die Erfüllung notwendiger Standards setzt den Einsatz von Fachkräften voraus. Der Träger hat daher auch kurzfristige Ausfälle zu vermeiden bzw. auszugleichen, wie sich aus § 15 Abs. 4 AVPfleWoqG ergibt (Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, § 15 AVPfleWoqG Rn. 1, 6, 8). Aufgrund des Verstoßes gegen § 15 AVPfleWoqG und Art. 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG wurden daher auch die Interessen und Bedürfnisse der Bewohner nicht ausreichend vor Beeinträchtigungen geschützt (Art. 3 Abs. 2 Nr. 1 PfleWoqG) und die angemessene Qualität der pflegerischen Versorgung nach dem allgemein anerkannten Stand der pflegewissenschaftlichen Erkenntnisse sowie die gesundheitliche Betreuung waren nicht gewährleistet (Art. 3 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 PfleWoqG).

4. Es handelt sich dabei auch jjm einen erheblichen Mangel im Sinne von Art. 13 Abs. 2 PfleWoqG.

4.1 Zur Konkretisierung des Begriffs des erheblichen Mangels kann aus der Gesetzessystematik auf die Bestimmungen der Art. 12 Abs. 4 Satz 4 und Art. 13 Abs. 3 Satz 3 PfleWoqG zurückgegriffen werden. Mit diesen Bestimmungen hat der Gesetzgeber bewusst die Wertung vorgenommen, dass bei einer Gefahr für Leben, Gesundheit oder Freiheit der Bewohner Anordnungen stets zu erfolgen haben. Diese Wertung lässt sich für eine konkretisierende Auslegung des Begriffs des erheblichen Mangels insoweit nutzbar machen, als im Fall einer derartigen Gefahr stets von einem erheblichen Mangel ausgegangen werden muss. Unter Gefahr ist dabei eine Sachlage zu verstehen, die bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens im Einzelfall mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung der Rechtsgüter Leben, Gesundheit oder Freiheit der Bewohner führt (konkrete Gefahr) oder aber auch eine Sachlage, aus der nach allgemeiner Lebenserfahrung konkrete Gefahren im Einzelfall entstehen können (abstrakte Gefahr; Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, Art. 13 PfleWoqG Rn. 7f.).

4.2 Eine derartige abstrakte Gefahr für Leben und Gesundheit der Bewohner war hier gegeben, da bei einer Abwesenheit der Fachkraft in einem Notfall eine sofortige und kompetente Reaktion nicht gewährleistet ist. Insbesondere ist diese Situation nicht mit dem Fall des bloßen Unterschreitens der Fachkräftequote zu vergleichen, bei dem - zumindest bei einem geringfügigen oder kurzfristigen Unterschreiten - ein erheblicher Mangel unter Umständen zu verneinen ist und vor Erlass einer Anordnung eine Beratung in Frage kommt (vgl. Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, § 15 AVPfleWoqG Rn. 4f.). Denn im vorliegenden Fall war - zumindest vorübergehend - überhaupt keine Fachkraft anwesend, so dass in einer Notsituation gegebenenfalls nicht angemessen hätte reagiert werden können.

II.

Nach alledem begegnet auch der Bescheid vom 14. April 2015 keinen rechtlichen Bedenken.

1. Gemäß Art. 13 PfleWoqG kann die zuständige Behörde gegenüber dem Träger der Einrichtung Anordnungen erlassen, wenn festgestellte Mängel nach einer Beratung nicht abgestellt werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner, zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern obliegenden Pflichten oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung der stationären Einrichtung erforderlich sind (Abs. 1). Werden erhebliche Mängel festgestellt, können Anordnungen sofort ergehen (Abs. 2).

2. Wie bereits ausgeführt, steht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass am 2. April 2014 zumindest von 15:50 Uhr bis 16:15 Uhr keine Fachkraft im Seniorenzentrum A. anwesend war (s. o. I.2.). Aufgrund der damit verbundenen Gefahr für die Bewohner der Einrichtung konnte der Beklagte dies zum Anlass nehmen, eine Anordnung gemäß Art. 13 PfleWoqG zu erlassen und die Klägerin zu verpflichten, für das Seniorenzentrum A. dauerhaft und ständig eine Pflegefachkraft im Dienst zu haben. Da es sich bei dem Verstoß der Klägerin auch um einen erheblichen Mangel handelte (s. o. I.4.), konnte gemäß Art. 13 Abs. 2 PfleWoqG die Anordnung sofort, d. h. ohne vorherige Beratung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 PfleWoqG, erfolgen.

3. Die Anordnung ist auch ermessensfehlerfrei und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ergangen.

3.1 Ermessensfehler wurden weder von Klägerseite geltend gemacht noch sind solche sonst ersichtlich. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte das Interesse der Heimbewohner an einer dem allgemein anerkannten Stand der fachlichen Erkenntnisse entsprechenden Betreuung höher bewertet hat als die Interessen der Klägerin.

3.2Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bindet alle staatliche Gewalt, sofern sie subjektive Rechte des Bürgers oder, wie hier, einer Juristischen Person des Privatrechts in irgendeiner Weise beeinträchtigt (vgl. BVerfG, B.v. 15.12.1965, BVerfGE 19, 342, 348 f.). Nicht nur bei Regelungen, sondern auch bei Einzelakten ist die Verhältnismäßigkeit in drei Stufen zu prüfen, nämlich, ob erstens ein geeignetes Mittel, zweitens ein erforderliches Mittel und drittens, ob weiter Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne vorliegt (vgl. BVerfG, B.v. 14.11.1969, BVerfGE27,211,219).

Die streitgegenständliche Anordnung ist geeignet, sicherzustellen, dass die Klägerin in Zukunft die Vorgaben von Art. 3 Abs. 2 Nr. 1, 4, 5, Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG und § 15 Abs. 1 AVPfleWoqG einhält. Ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich, insbesondere ist in Fällen, in denen - wie hier - ein erheblicher Mangel vorliegt, eine Beratung des Einrichtungsträgers im Sinne von Art. 13 Abs. 1 PfleWoqG aufgrund der damit verbundenen Verzögerung regelmäßig nicht zielführend, wie sich aus der Wertung des Gesetzgebers in Art. 13 Abs. 2 PfleWoqG ergibt. Auch die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn ist hier zu bejahen. Zwar war nur für ca. 25 Minuten keine Pflegefach kraft im Seniorenzentrum A. anwesend, Art, 3 Abs. 3 Nr. 1 PfleWoqG und § 15 AVPfleWoqG schreiben aber nicht ohne Grund die ständige Anwesenheit einer Fachkraft vor. Denn es kann nicht ausgeschlossen werden, dass gerade in diesem Zeitraum eine Notsituation auftritt, die ohne die Anwesenheit einer Fachkraft zu einer erheblichen Gefährdung der Gesundheit und des Lebens der Bewohnerführen kann.

4. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung in Nr. 2 und der Kostenregelung in Nr. 3 des streitgegenständlichen Bescheids wurden von der Klägerseite keine eigenständigen Bedenken geltend gemacht.

Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Rücknahme einer negativen und stattdessen die Erteilung einer positiven Leistungsbescheinigung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG.

2

Er nahm zum Wintersemester 2006/2007 das Studium der Zahnmedizin an der beklagten Universität auf. Hierfür erhielt er Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz. Im Oktober 2008 ließ das Studierendenwerk antragsgemäß zu, dass der Kläger die vom fünften Fachsemester an für den Bezug von Ausbildungsförderung erforderliche Leistungsbescheinigung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG bis zum Sommersemester 2009 als dem sechsten Fachsemester vorlegt.

3

Mit Bescheinigung vom 21. April 2009 erklärte die Beklagte, es könne nicht bestätigt werden, dass der Kläger die bei geordnetem Verlauf seiner Ausbildung bis zum Ende des fünften Fachsemesters üblichen Leistungen am 31. März 2009 erbracht habe, da ihm die Scheine in Histologie und Makroskopischer Anatomie fehlten. In einer weiteren Bescheinigung vom 28. April 2009 führte die Beklagte darüber hinaus aus, der Kläger habe den Leistungsstand von viereinhalb Fachsemestern erreicht und die Klausuren des fünften Semesters bestanden.

4

Ende Januar 2010 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers auf Gewährung von Ausbildungsförderung für das siebte und achte Fachsemester ab. Gleiches gilt für den erneuten Antrag des Klägers, die Vorlage der erforderlichen Leistungsbescheinigung zu einem späteren Zeitpunkt zuzulassen. Der hiergegen eingelegte Widerspruch blieb erfolglos. In dem diesbezüglichen Klageverfahren legte die Beklagte in Beantwortung eines gerichtlichen Auskunftsersuchens eine "Checkliste" der im ersten Abschnitt des Studiums der Zahnmedizin zu erbringenden Leistungen vor. Das Klageverfahren wurde Mitte Oktober 2010 mit Blick darauf ausgesetzt, dass der Kläger bei der Beklagten beantragte, die Bescheinigung vom 28. April 2009 dahin zu ändern, dass er die bis zum Ende des vierten Fachsemesters üblichen Leistungen am 31. März 2009 erbracht habe. Dieser Antrag wurde von der Beklagten nicht beschieden. Das Verwaltungsgericht hat die daraufhin vom Kläger erhobene Untätigkeitsklage als unzulässig abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen.

5

Die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Aus § 44 Abs. 1 SGB X ergebe sich kein Rücknahmeanspruch. Zwar handele es sich bei der Leistungsbescheinigung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG um einen Verwaltungsakt. Dieser sei aber rechtmäßig ergangen. Bei der Frage, welche Leistungen üblich seien, sei in erster Linie auf die für den Studiengang geltenden Ausbildungs- und Prüfungsbestimmungen abzustellen. Sei diesen - wie hier - nicht zu entnehmen, welche Studienleistungen im Einzelnen bis zum vierten Fachsemester erbracht sein müssten, sei individuell nach dem üblichen Ablauf des Studiums, wie er von der überwiegenden Mehrheit der dortigen Studierenden eingehalten werde, zu beurteilen, ob der betreffende Auszubildende im Vergleich zu dem Durchschnitt der Auszubildenden die bei geordnetem Verlauf seiner Ausbildung bis zum Ende des Bezugszeitpunkts üblichen Leistungen erbracht habe. Das sei im Hinblick auf den Kläger zu verneinen. Der übliche Ablauf des Studiums der Zahnmedizin entspreche der in der Checkliste wiedergegebenen Reihenfolge. Die dem Kläger fehlenden Leistungsnachweise in Histologie und Makroskopischer Anatomie gehörten danach zu den bis zum Ende des vierten Fachsemesters üblichen Leistungen. Der Beklagten stehe bei der Beurteilung, welche üblichen Leistungen der Auszubildende bei geordnetem Verlauf seiner Ausbildung erbracht haben müsse, ein Beurteilungsspielraum zu, den sie nicht überschritten habe. Für eine Kompensation der fehlenden Leistungen durch Scheine, die erst für das fünfte Fachsemester vorgesehen seien, sei kein Raum. Allein entscheidungserheblich sei, dass die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG erfüllt, also die üblicherweise zu erbringenden Leistungen erbracht worden seien. Auf die reine Anzahl der erworbenen Scheine komme es nicht an.

6

Mit seiner Revision rügt der Kläger unter anderem eine Verletzung von § 9 i.V.m. § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 15 Abs. 3a BAföG sowie der Studierfreiheit. Er wendet sich gegen die Auslegung und Anwendung des Merkmals der "bei geordnetem Verlauf seiner Ausbildung bis zum Ende des jeweils erreichten Fachsemesters üblichen Leistungen" im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG und die diesbezügliche Zuerkennung eines Beurteilungsspielraums zugunsten der Ausbildungsstätte sowie gegen die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Rechtsgedanke der Kompensation finde in Bezug auf § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG keine Anwendung. Darüber hinaus macht er Verfahrensmängel geltend.

7

Die Beklagte und der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht verteidigen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts.

Entscheidungsgründe

8

Die Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis im Einklang mit revisiblem Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO) entschieden, dass dem Kläger ein Anspruch auf Rücknahme der erteilten negativen und Ausstellung einer neuen positiven Leistungsbescheinigung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Bundesgesetzes über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz - BAföG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 6. Juni 1983 (BGBl. I S. 645, 1680), für den hier maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch Art. 2a des Gesetzes vom 20. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2846), nicht zusteht.

9

1. Hinsichtlich des mit dem Hauptantrag verfolgten Verpflichtungsbegehrens verletzt das angefochtene Urteil zwar Bundesrecht, erweist sich aber im Ergebnis als richtig (§ 137 Abs. 1 Nr. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Der Hauptantrag begegnet unter dem Gesichtspunkt der Statthaftigkeit keinen durchgreifenden Bedenken (a). Das Verpflichtungsbegehren ist jedoch in der Sache nicht gerechtfertigt (b).

10

a) Die Klage auf Rücknahme der Leistungsbescheinigung vom 28. April 2009 und Erteilung einer neuen positiven Leistungsbescheinigung ist als Untätigkeitsverpflichtungsklage statthaft. Sie ist insoweit auf Rücknahme bzw. Erteilung eines Verwaltungsaktes gerichtet.

11

Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG wird vom fünften Fachsemester an Ausbildungsförderung unter anderem für den Besuch einer Hochschule nur von dem Zeitpunkt an geleistet, in dem der Auszubildende eine nach Beginn des vierten Fachsemesters ausgestellte Bescheinigung der Ausbildungsstätte darüber vorgelegt hat, dass er die bei geordnetem Verlauf seiner Ausbildung bis zum Ende des jeweils erreichten Fachsemesters üblichen Leistungen erbracht hat.

12

Es spricht einiges dafür, dass derartige Bescheinigungen selbstständig anfechtbare bzw. einklagbare Verwaltungsakte im Sinne des § 31 Satz 1 des Zehnten Buches Sozialgesetzbuch - SGB X - i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Januar 2001 (BGBl. I S. 130), zuletzt geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 21. Juli 2016 (BGBl. I S. 1768), sind. So stellt die Ausbildungsstätte aufgrund einer dem öffentlichen Recht zuzuordnenden Rechtsgrundlage im Einzelfall einseitig fest, dass die bei geordnetem Verlauf der Ausbildung bis zum Ende des jeweils erreichten Fachsemesters üblichen Leistungen erbracht bzw. nicht erbracht wurden. Bislang ist allerdings höchstrichterlich nur anerkannt, dass diese Feststellung ihrem objektiven Sinngehalt nach auf Verbindlichkeit gegenüber dem Amt für Ausbildungsförderung gerichtet ist (BVerwG, Beschluss vom 1. Juli 1986 - 5 B 138.85 - Buchholz 436.36 § 48 BAföG Nr. 8 S. 19 m.w.N.; s.a. Beschluss vom 25. November 1987 - 5 B 120.86 - Buchholz 436.36 § 48 BAföG Nr. 10 S. 4). Eine höchstrichterliche Entscheidung dazu, dass der Leistungsbescheinigung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG auch unmittelbare rechtliche Außenwirkung für den betroffenen Auszubildenden zukommt, fehlt. Wenngleich auch hierfür einiges spricht (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Januar 1967 - 6 C 73.64 - BVerwGE 26, 31 <39 ff.>, vom 26. September 1969 - 7 C 67.67 - BVerwGE 34, 65 <67 ff.> und vom 3. Dezember 1976 - 7 C 75.74 - Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 163 S. 29 f.; ferner Littmann, in: Hauck/Noftz, Sozialgesetzbuch SGB X, Stand März 2016, K § 31 Rn. 47 und 63; Windoffer, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 1. Aufl. 2014, § 35 Rn. 75 ff.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 169 ff.), muss diese Frage hier nicht abschließend beantwortet werden. Denn jedenfalls kann die Entscheidung der Ausbildungsstätte über einen Antrag des betroffenen Auszubildenden auf Berichtigung, das heißt Rücknahme unter gleichzeitiger Neuerteilung einer für ihn günstigeren Leistungsbescheinigung, einen anfechtbaren Verwaltungsakt darstellen. Der Auszubildende will durch einen solchen Antrag gerade eine Regelung mit unmittelbarer Rechtswirkung ihm gegenüber herbeiführen, sodass die Ausbildungsstätte - je nach Art und Inhalt ihrer Entscheidung - ihm gegenüber eine entsprechende Regelung treffen kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. November 1967 - 2 C 107.64 - BVerwGE 28, 191 <193> und vom 13. November 1975 - 2 C 16.72 - BVerwGE 49, 351 < 354 f.>). So war es auch hier.

13

Die Leistungsbescheinigung vom 28. April 2009 geht - wie mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung erörtert und von ihnen bestätigt wurde - auf das Ersuchen des Klägers zurück, die ihm unter dem 21. April 2009 erteilte negative Leistungsbescheinigung in eine positive Leistungsbescheinigung zu ändern. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit der streitgegenständlichen Bescheinigung der Sache nach ab und stellte jedenfalls auf diese Weise ihm gegenüber verbindlich fest, dass er die bei geordnetem Verlauf der Ausbildung bis zum Ende des vierten Fachsemesters üblichen Leistungen am 31. März 2009 nicht erbracht hat.

14

b) Das Oberverwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht angenommen, dass die Voraussetzungen für die Rücknahme der Leistungsbescheinigung vom 28. April 2009 nicht vorliegen und damit auch die Voraussetzungen für die daran anknüpfende Erteilung einer neuen positiven Leistungsbescheinigung nicht erfüllt sind.

15

aa) Als Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch auf Rücknahme kommt hier § 44 SGB X in Betracht. Diese Vorschrift gilt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 SGB X für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden, die nach dem Sozialgesetzbuch ausgeübt wird, zu dessen besonderem Teil auch das Bundesausbildungsförderungsgesetz gehört (§ 68 Nr. 1 des Sozialgesetzbuches Erstes Buch - SGB I - vom 11. Dezember 1975 , zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 19. Juli 2016 ). Nach § 44 Abs. 1 Satz 1 SGB X ist ein Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, mit Wirkung für die Vergangenheit zurückzunehmen, soweit sich im Einzelfall ergibt, dass bei Erlass des Verwaltungsaktes das Recht unrichtig angewandt oder von einem Sachverhalt ausgegangen worden ist, der sich als unrichtig erweist, und soweit deshalb Sozialleistungen zu Unrecht nicht erbracht worden sind. Nach Absatz 2 dieser Vorschrift ist im Übrigen ein rechtswidriger nicht begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft zurückzunehmen (Satz 1). Er kann auch für die Vergangenheit zurückgenommen werden (Satz 2). Der Senat lässt offen, ob die Anwendung des § 44 Abs. 1 Satz 1 SGB X - auf den das Oberverwaltungsgericht abgestellt hat - bereits daran scheitert, dass mit der Leistungsbescheinigung nicht unmittelbar über Leistungen im Sinne dieser Vorschrift entschieden wird (vgl. BSG, Urteile vom 29. Mai 1991 - 9a/9 RVs 11/89 - BSGE 69, 14 <16 f.> und vom 8. Dezember 1999 - B 12 KR 12/99 R - BSGE 85, 208 <213>). Denn die weiteren Voraussetzungen für eine Rücknahme liegen - unabhängig davon, welcher Absatz maßgeblich ist - nicht vor. Die Beteiligten stimmen zu Recht darin überein, dass die Beklagte bei Erlass der Leistungsbescheinigung vom 28. April 2009 nicht von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist. Ebenso wenig hat sie - entgegen der Auffassung des Klägers - § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG unrichtig angewandt und damit einen rechtswidrigen Verwaltungsakt erlassen.

16

Die Leistungsbescheinigung vom 28. April 2009 entspricht den gesetzlichen Anforderungen des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG. Zwischen den Beteiligten steht zutreffend nicht im Streit, dass das Ende des vierten Fachsemesters zeitlicher Bezugspunkt für die Üblichkeit der nachzuweisenden Leistungen ist, aber für die Erbringung dieser Leistungen auf den 31. März 2009 als dem Ende des fünften Fachsemesters abzustellen ist, da das Amt für Ausbildungsförderung auf Antrag des Klägers gemäß § 48 Abs. 2 BAföG die spätere Vorlage der Leistungsbescheinigung zu diesem Zeitpunkt zugelassen hatte (vgl. BT-Drs. 7/2098 S. 23). Des Weiteren bemängeln die Beteiligten mit Blick auf § 48 Abs. 1 Satz 3 BAföG (entspricht § 48 Abs. 1 Satz 2 BAföG in der aktuellen Fassung vom 27. Juli 2015 ) zu Recht nicht die zeitgerechte Vorlage der Bescheinigung. Zu entscheiden ist allein darüber, ob es sich bei den vom Kläger bis zum 31. März 2009 erbrachten Leistungen um die bei geordnetem Verlauf seiner Ausbildung bis zum Ende des vierten Fachsemesters üblichen Leistungen gehandelt hat. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar den Maßstab für die Bestimmung der üblichen Leistungen nicht in vollem Umfang zutreffend gebildet ((1)). Rechtsfehlerhaft hat es darüber hinaus einen Beurteilungsspielraum der Beklagten bejaht ((2)). Bei Anwendung des zutreffenden Maßstabes ist die Tatbestandsvoraussetzung auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts jedoch zu verneinen, sodass sich die Entscheidung im Ergebnis als richtig darstellt ((3)).

17

(1) Üblich im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG sind diejenigen Leistungen, die nach der Ordnung der Hochschule bis zum Ende des jeweils erreichten Fachsemesters zu erwarten sind. Das beurteilt sich - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend angenommen hat und von den Beteiligten nicht in Abrede gestellt wird - in erster Linie nach den für den gewählten Studiengang geltenden normativen Vorgaben, insbesondere nach den einschlägigen Ausbildungs- und Prüfungsordnungen der Hochschule. In Ermangelung entsprechender Bestimmungen ist - entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sowie der Beteiligten - nicht auf das (tatsächliche) Studierverhalten der überwiegenden Mehrheit der Studierenden abzustellen. Vielmehr bestimmt sich die Üblichkeit der Leistungen in diesem Fall nach den sonstigen nicht förmlichen Vorgaben der Hochschule, die von den Auszubildenden als Verhaltensmaßregeln oder Richtlinien erkannt werden können und deren Einhaltung von der Hochschule als erforderlich angesehen und empfohlen wird, um die Ausbildung erfolgreich durchführen und abschließen zu können. Die (förmlichen und nicht förmlichen) Vorgaben der Hochschule sind sowohl für die Feststellung maßgebend, wann bzw. bis zu welchem Semester welche Leistungsnachweise zu erbringen sind, als auch für die Frage, ob und inwieweit dabei eine Kompensation von Leistungen möglich ist. Die Hochschule kann - wie bereits der Wortlaut der Vorschrift ("bis zum Ende des jeweils erreichten Fachsemesters") und der Regelungszusammenhang insbesondere mit § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BAföG nahelegen - grundsätzlich nur vorsehen, dass Leistungen, die üblicherweise bis zum Ende des jeweils erreichten Fachsemesters zu erbringen sind, aber nicht erbracht wurden, durch andere Leistungen ausgeglichen werden, die nach den maßgeblichen Vorgaben erst in einem höheren Fachsemester erbracht werden sollen, aber bereits zum Ende des jeweils erreichten Fachsemesters im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG bzw. bis zu dem nach § 48 Abs. 2 BAföG zugelassenen späteren Zeitpunkt erbracht wurden. Unter der Voraussetzung, dass die maßgeblichen Vorgaben der Hochschule eine derartige Kompensation gestatten, können die erbrachten anderen Leistungen ebenfalls als im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG üblich anzusehen sein. Die in den (förmlichen und nicht förmlichen) Vorgaben der Hochschule aufgestellten Leistungsanforderungen dürfen nicht so hoch sein, dass sie von den Auszubildenden typischerweise nicht erfüllt werden können.

18

Für die Anknüpfung an die Vorgaben der Hochschule als Maßstab der üblichen Leistungen im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG spricht bereits mit starkem Gewicht, dass die beiden Bestandteile der Tatbestandsvoraussetzung "bei geordnetem Verlauf" und "übliche Leistungen" in einem engen inneren Zusammenhang stehen und zusammengelesen werden müssen. Der Bedeutungsgehalt des Begriffs der "üblichen Leistungen" erschließt sich mithin auch aus dem Begriff "bei geordnetem Verlauf". Geordnet im Sinne der Vorschrift ist der Verlauf, der mit den bestehenden Vorgaben der Hochschule im Einklang steht. Aus der Begriffswahl "übliche Leistungen" ergibt sich darüber hinaus, dass die Hochschule den Auszubildenden nichts Unmögliches abverlangen darf.

19

Die systematische Verknüpfung des § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG mit § 9 Abs. 1 und 2 BAföG bekräftigt das vorgenannte Verständnis. Nach § 9 Abs. 1 BAföG wird die Ausbildung gefördert, wenn die Leistungen des Auszubildenden erwarten lassen, dass er das angestrebte Ausbildungsziel erreicht. Ausbildungsziel ist der berufsqualifizierende Abschluss der Ausbildung (vgl. § 7 Abs. 1 BAföG). Die in § 9 Abs. 1 BAföG umschriebene Anspruchsvoraussetzung der Eignung wird gemäß § 9 Abs. 2 BAföG bei dem Besuch einer Hochschule in der Regel als erfüllt angesehen, solange der Auszubildende die Ausbildungsstätte besucht und die den jeweiligen Ausbildungs- und Prüfungsordnungen entsprechenden Studienfortschritte durch Vorlage unter anderem einer Bescheinigung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG nachweist. Die Anbindung der nachzuweisenden Studienfortschritte an die Ausbildungs- und Prüfungsordnungen weist deutlich in die Richtung, dass die üblichen Leistungen im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG nach den Vorgaben der Hochschule zu bestimmen sind.

20

Der vor allem durch die Bezugnahme in § 48 Abs. 2 BAföG hergestellte systematische Zusammenhang der Bescheinigungen nach § 48 Abs. 1 BAföG mit den Vorschriften über die Förderungshöchstdauer unterstreicht diesen Befund. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BAföG ist die Ausbildungsförderung bei Studiengängen grundsätzlich auf die Förderungshöchstdauer nach § 15a BAföG begrenzt. Letztere entspricht gemäß § 15a Abs. 1 BAföG der Regelstudienzeit nach § 10 Abs. 2 des Hochschulrahmengesetzes - HRG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 19. Januar 1999 (BGBl. I S. 18), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 12. April 2007 (BGBl. I S. 506), und ist definiert als die in den Prüfungsordnungen vorzusehende Zeit, in der ein berufsqualifizierender Abschluss erworben werden kann. Im Übrigen hat das Amt für Ausbildungsförderung, soweit ihm nach § 15a Abs. 2 Satz 3 BAföG die Festsetzung der auf die Förderungshöchstdauer anzurechnenden Zeiten obliegt, dies kraft ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung unter Berücksichtigung der jeweiligen Studien- und Prüfungsordnung zu tun.

21

In dieselbe Richtung weist auch die Binnensystematik des § 48 BAföG. So ergeben sich insbesondere die Leistungen, die nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BAföG durch eine nach den Ausbildungsbestimmungen geforderte Zwischenprüfung nachzuweisen sind, ebenfalls nicht aus dem Studierverhalten der überwiegenden Mehrheit der Studenten, sondern werden durch die einschlägigen Studien- und Prüfungsordnungen festgelegt.

22

Das vorgenannte Auslegungsergebnis entspricht auch der Zielsetzung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes. Danach soll ein Anspruch auf Ausbildungsförderung für den Besuch einer Hochschule grundsätzlich nur dann bestehen, wenn die jeweilige Ausbildung im Hinblick auf das angestrebte Ausbildungsziel in der Weise planmäßig angelegt und durchgeführt wird, dass dieses Ziel in der dafür normalerweise zu veranschlagenden Zeit, d.h. der Förderungshöchstdauer, erreichbar ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 1980 - 5 C 52.78 - Buchholz 436.36 § 7 BAföG Nr. 15 S. 60 und vom 15. Januar 1981 - 5 C 44.78 - Buchholz 436.36 § 46 BAföG Nr. 6 S. 7). Die Leistungsbescheinigung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG dient dazu, die in § 9 Abs. 1 BAföG umschriebene Förderungsvoraussetzung der Eignung, also die erkennbaren Studienfortschritte des Auszubildenden, nachzuweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 1982 - 5 C 93.80 - FamRZ 1983, 102 <103>). Legt der Auszubildende eine entsprechende Bescheinigung vor, dann ist die Erwartung gerechtfertigt, er werde sein Studium - wie grundsätzlich vorausgesetzt - innerhalb der Förderungshöchstdauer abschließen (BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1992 - 5 C 50.88 - Buchholz 436.36 § 48 BAföG Nr. 14 S. 23). Liegen die Voraussetzungen für die Erteilung der Bescheinigung nicht vor, steht umgekehrt fest, dass die bisherigen Leistungen des Auszubildenden nicht mehr erwarten lassen, er werde das angestrebte Ausbildungsziel innerhalb der Regelstudienzeit erreichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. September 1982 - 5 C 93.80 - FamRZ 1983, 102 <103>). Die Forderung nach Vorlage einer Bescheinigung im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG trägt auf diese Weise zugleich dem Interesse an einer sparsamen und sinnvollen Verwendung der von der Allgemeinheit für die Ausbildungsförderung aufzubringenden Mittel Rechnung (BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1992 - 5 C 50.88 - Buchholz 436.36 § 48 BAföG Nr. 14 S. 23 m.w.N.). Dieser Zielsetzung widerspräche es, wenn das (tatsächliche) Verhalten der Studierenden den Maßstab der üblichen Leistungen bilden würde. Ausgehend davon, dass es die Aufgabe der Hochschulen ist, Studiengänge anzubieten und so zu gestalten, dass sie innerhalb der Regelstudienzeit und damit der Förderungshöchstdauer (vgl. § 15a Abs. 1 BAföG) auf einen berufsqualifizierenden Abschluss vorbereiten (vgl. § 2 Abs. 1, §§ 7, 10 Abs. 2 Satz 3 HRG), obliegt es grundsätzlich auch ihnen zu entscheiden, welche Leistungen bis zum Ende des jeweils erreichten Fachsemesters erbracht werden müssen, um einen zeitgerechten Abschluss der Ausbildung annehmen zu können, und ob diese Erwartung auch gerechtfertigt ist, wenn statt dieser Leistungen andere Leistungen, die einem höheren Fachsemester zuzuordnen sind, erbracht wurden, damit die zur Verfügung stehenden öffentlichen Mittel möglichst optimal und zweckentsprechend verwendet werden. Des Weiteren folgt daraus, dass die Hochschule keine Leistungsanforderungen aufstellen darf, die derart hoch sind, dass sie von den Studierenden trotz einer umsichtigen Planung und zielstrebigen Durchführung der Ausbildung typischerweise nicht erfüllt werden können.

23

Die Bestimmung der üblichen Leistungen anhand der Vorgaben der Hochschule steht schließlich auch im Einklang mit dem historischen Willen des Gesetzgebers. Denn von der Anbindung des Förderungsrechts an die Ausbildungs- und Prüfungsordnungen ging bereits das Bundesausbildungsförderungsgesetz in seiner Ursprungsfassung aus dem Jahre 1971 aus. Von diesem Prinzip wollte der Gesetzgeber auch in den nachfolgenden Gesetzesfassungen nicht abrücken (vgl. Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf des 17. BAföGÄndG der Bundesregierung, BT-Drucks. 12/7430 S. 16).

24

Das Auslegungsergebnis ist - entgegen der Auffassung des Klägers - mit höherrangigem Recht vereinbar. Bewegt sich die Hochschule im Rahmen der ihr zugewiesenen Aufgaben und stellt sie mit ihren Vorgaben, wann bzw. bis zu welchem Semester welche Leistungsnachweise zu erbringen sind und ob eine Kompensation von Leistungen nicht zugelassen wird, keine im dargelegten Sinne überzogenen Leistungsanforderungen auf, ergibt sich kein Anhaltspunkt für eine Verletzung höherrangigen Rechts. Das gilt insbesondere im Hinblick auf die grundrechtlich durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Studierfreiheit. Dieses einfachrechtlich in § 4 Abs. 4 Satz 1 HRG verankerte Recht gewährt Auszubildenden die Freiheit, ihr Studium im Rahmen der einschlägigen Studien- und Prüfungsordnung eigenverantwortlich zu organisieren, Wahlmöglichkeiten zu nutzen und Prüfungszeitpunkte zu bestimmen. Der Studierfreiheit steht allerdings - wie dargelegt - im Hinblick auf die Ausbildungsförderung die Verpflichtung des Auszubildenden gegenüber, seine Ausbildung umsichtig zu planen und zielstrebig durchzuführen. Dementsprechend schützt sie Auszubildende nur dann vor ausbildungsförderungsrechtlichen Konsequenzen, wenn ihre Studienleistungen die Erwartung rechtfertigen, dass sie das angestrebte Ausbildungsziel innerhalb der Förderungshöchstdauer erreichen (vgl. § 9 Abs. 1 und 2, § 15 Abs. 2 Satz 1 BAföG). Den schützenswerten Belangen der Auszubildenden wird im Übrigen durch die Regelung des § 48 Abs. 2 BAföG Rechnung getragen. Danach kann das Amt für Ausbildungsförderung - wie auch hier geschehen - die Vorlage der Bescheinigung zu einem entsprechend späteren Zeitpunkt zulassen, wenn Tatsachen vorliegen, die voraussichtlich eine spätere Überschreitung der Förderungshöchstdauer nach § 15 Abs. 3 BAföG oder eine Verlängerung der Förderungshöchstdauer nach § 15a Abs. 3 BAföG rechtfertigen. Des Weiteren kann eine eingestellte Förderung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 BAföG ("von dem Zeitpunkt an") wieder aufgenommen werden, wenn der Auszubildende dem Amt für Ausbildungsförderung zu Beginn eines späteren als des fünften Fachsemesters eine Leistungsbescheinigung vorlegt, aus der sich ergibt, dass er den der Anzahl der bis dahin zurückgelegten Fachsemester entsprechenden üblichen Wissensstand besitzt und demzufolge den durch die Nichtvorlage der Bescheinigung zu Beginn des fünften Fachsemesters offenbar gewordenen Leistungsrückstand aufgeholt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1978 - 5 C 38.77 - BVerwGE 57, 79 <87>).

25

Entgegen der Ansicht der Revision zwänge eine im Rahmen der Anwendung von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BAföG abweichende Verwaltungspraxis aus den vorstehenden Erwägungen nicht zur Annahme einer nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG. Überdies hat das Oberverwaltungsgericht eine solche abweichende Verwaltungspraxis auch nicht festgestellt. Ebenso wenig gebietet das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG, die Bescheinigung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG auch für den Fall zu erteilen, dass die Erbringung der üblichen Leistungen geringfügig unterschritten werde, sofern diese Unterschreitung durch die Erbringung zusätzlicher Leistungen kompensiert werde. Der Gesetzgeber hat der Bedeutung des Grundrechts bei der Ausgestaltung des Ausbildungsförderungsrechts jedenfalls durch die in § 48 Abs. 2 i.V.m. § 15 Abs. 3 oder § 15a Abs. 3 BAföG vorgesehene Zulassung der Vorlage der Bescheinigung zu einem entsprechend späteren Zeitpunkt angemessen Rechnung getragen. Deshalb fordert auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht die generelle Zulassung einer Kompensation.

26

(2) Der Ausbildungsstätte steht bei der Anwendung des in § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG genannten unbestimmten Rechtsbegriffes der "üblichen Leistungen" - entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts - kein Beurteilungsspielraum zu. Die Entscheidung des nach dem jeweiligen Landesrecht hierfür zuständigen hauptamtlichen Mitgliedes des Lehrkörpers der Ausbildungsstätte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 25. November 1987 - 5 B 120.86 - Buchholz 436.36 § 48 BAföG Nr. 10 S. 4) unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle.

27

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG überträgt die Letztentscheidungsbefugnis für die Auslegung und Anwendung normativer Regelungen den Verwaltungsgerichten. Ein Beurteilungsspielraum der Verwaltung mit der Folge einer nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolldichte muss zum einen im Gesetz angelegt sein, d.h. sich durch dessen Auslegung mit hinreichender Deutlichkeit ermitteln lassen. Zum anderen muss die Bestimmung des Bedeutungsgehalts einer Rechtsnorm so vage oder ihre fallbezogene Anwendung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle wegen der hohen Komplexität oder der besonderen Dynamik der geregelten Materie an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt. Es reicht nicht aus, dass eine rechtliche Würdigung auf der Grundlage eines komplexen Sachverhalts, etwa aufgrund unübersichtlicher und sich häufig ändernder Verhältnisse, zu treffen ist. Hinzu kommen muss, dass die Gerichte die Aufgabe, die entscheidungsrelevanten tatsächlichen Umstände festzustellen und rechtlich zu bewerten, selbst dann nicht bewältigen können, wenn sie im gebotenen Umfang auf die Sachkunde der Verwaltung zurückgreifen oder sich auf andere Weise sachverständiger Hilfe bedienen (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015 - 5 C 8.15 - NJW 2016, 1602 Rn. 28 m.w.N.).

28

Gemessen daran unterliegen Verwaltungsgerichte hinsichtlich der Auslegung und Anwendung des in Rede stehenden Merkmals keinen Beschränkungen. Die Feststellung, dass der Auszubildende die bei geordnetem Verlauf seiner Ausbildung üblichen Leistungen im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG erbracht oder nicht erbracht hat, ist weder von hoher Komplexität noch von einer besonderen Dynamik gekennzeichnet. Sie verlangt auch keine fachspezifischen, besondere Sachkunde oder Erfahrungen voraussetzenden Wertungen (vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 9. Juli 2008 - 9 A 14.07 - BVerwGE 131, 274 Rn. 64 ff. ). Den Gerichten ist es ohne Weiteres möglich, die positive bzw. negative Entscheidung des zuständigen hauptamtlichen Mitgliedes des Lehrkörpers anhand der für die Auszubildenden verbindlichen bzw. von ihnen als verbindlich anzusehenden Vorgaben der Hochschule nachzuvollziehen. Die vom Auszubildenden erbrachten Leistungen müssen bei der Ausstellung der Bescheinigung auch nicht fachlich bewertet werden (vgl. zum Beurteilungsspielraum bezüglich der fachlichen Bewertung von Prüfungsleistungen etwa BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1993 - 6 C 12. 92 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 320 S. 307 f. m.w.N.). Die Prüfung, ob die Vorgaben der Hochschule im Einzelfall eingehalten sind, ist auch für das Mitglied des Lehrkörpers eine reine Rechtsanwendungsfrage.

29

(3) In Anwendung des zutreffenden Maßstabes ergibt sich auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, dass der Kläger bis zum 31. März 2009 die bis zum Ende des vierten Fachsemesters üblichen Leistungen nicht erbracht hat. Der Kläger kann die fehlenden bis zum Ende des vierten Fachsemesters üblichen Leistungen nicht durch von ihm bis zum 31. März 2009 erbrachten Leistungen ausgleichen, die dem fünften Fachsemester zuzuordnen sind.

30

Nach der für den Senat gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO bindenden Auslegung der dem nicht revisiblen Recht zuzuordnenden einschlägigen Studien- und Prüfungsordnung ist dieser nicht zu entnehmen, welche Leistungen im Einzelnen bis zum vierten Fachsemester im Studiengang Zahnmedizin zu erbringen waren. Allerdings sieht die nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts von der Beklagten in dem ausgesetzten Klageverfahren betreffend die Gewährung von Ausbildungsförderung für das siebte und achte Fachsemester vorgelegte "Checkliste" eine Reihenfolge der zu belegenden Kurse und Praktika vor und ordnet diese verbindlich den einzelnen Fachsemestern zu. Ausweislich dieser Liste ist üblicherweise der Kurs in "Makroskopischer Anatomie" im dritten Fachsemester und der Kurs "Mikroskopische Anatomie" (= Histologie) im vierten Fachsemester abzulegen. Diese Tatsachenfeststellungen sind für den Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindend, weil sie vom Kläger nicht mit Verfahrensrügen angegriffen wurden. Der Kläger bestreitet mit den von ihm erhobenen Verfahrensrügen weder, dass es diese "Checkliste" gibt, noch, dass danach die genannten Leistungsnachweise zu den genannten Zeitpunkten zu erbringen waren. Des Weiteren hat das Oberverwaltungsgericht bindend festgestellt, dass der Kläger die Kurse "Makroskopische Anatomie" und "Mikroskopische Anatomie" bis zum 31. Mai 2009 nicht erfolgreich abgeschlossen hat. Eine Kompensation dieser Leistungen durch Leistungen aus dem fünften Fachsemester ist in den Vorgaben der Beklagten nicht angelegt. Der Kläger hat keine Verfahrensrüge erhoben, die auf die gegenteilige Feststellung gerichtet ist. Schließlich zielt der Kläger mit keiner der von ihm erhobenen Verfahrensrügen inhaltlich auf die Feststellung ab, die von der Beklagten in der "Checkliste" vorgegebenen Leistungsanforderungen seien so hoch, dass sie von den Auszubildenden typischerweise nicht erfüllt werden könnten.

31

Der Senat kann es bei den vorstehenden Ausführungen zu den vom Kläger erhobenen Verfahrensrügen belassen. Denn es bedarf keiner Entscheidung darüber, ob auf der Grundlage der materiellrechtlichen Rechtsauffassung des angefochtenen Urteils ein Verfahrensfehler zu bejahen ist, wenn sich die möglicherweise fehlerhafte Feststellung (oder deren Unterlassung) nach der Rechtsauffassung des Revisionsgerichts unter keinen Umständen für die Entscheidung als erheblich erweist. Die Revision wäre gemäß § 144 Abs. 4 VwGO trotz des geltend gemachten Verfahrensfehlers zurückzuweisen, wenn die mit der Verfahrensrüge angefochtene Feststellung hinweggedacht (oder hinzugedacht) werden kann, ohne dass die Richtigkeit der Entscheidung in Frage gestellt wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 1994 - 11 C 48.92 - Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 10 S. 5 f. m.w.N.). So verhält es sich hier.

32

Die Verfahrensrügen des Klägers gehen - was prozessual richtig ist - vom materiellrechtlichen Standpunkt des Oberverwaltungsgerichts aus und befassen sich demzufolge inhaltlich ausschließlich mit dem tatsächlichen Verhalten der Studierenden und dem tatsächlichen Verlauf der Ausbildung. Auf die diesbezüglichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts kommt es bei richtiger Rechtsanwendung für die Entscheidung nicht an. Das Oberverwaltungsgericht hätte bei Anwendung des richtigen Prüfungsmaßstabes auch ohne die gerügten Verfahrensmängel - wie dargelegt - im Ergebnis nicht anders entscheiden dürfen.

33

bb) Aus den vorstehenden Erwägungen bleibt auch dem auf Erteilung einer positiven Leistungsbescheinigung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BAföG gerichteten Verpflichtungsbegehren des Klägers der Erfolg versagt.

34

2. Der Senat hatte über das vom Kläger mit dem Hilfsantrag verfolgte Leistungsbegehren nicht zu entscheiden, da dessen implizite innerprozessuale Bedingung nicht eingetreten ist. Mit dem Hilfsantrag will der Kläger erreichen, dass die Beklagte zur Ersetzung der negativen durch eine positive Leistungsbescheinigung verurteilt wird, sollte es sich bei der Leistungsbescheinigung nicht um einen Verwaltungsakt handeln. Da der angefochtenen Leistungsbescheinigung vom 28. April 2009 - wie dargelegt - Verwaltungsaktcharakter zukommt, ist der Hilfsantrag zu 2. nicht zur Entscheidung angefallen.

35

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Gerichtskostenfreiheit ergibt sich aus § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.

Tenor

1. Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat und die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben.

2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 4/5 und der Beklagte zu 1/5.

4. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Jeder Beteiligte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige andere Beteiligte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um den Inhalt eines heimrechtlichen Prüfberichts und um die Verwaltungskosten der dem Prüfbericht vorausgegangenen Heimbegehung.

Die Klägerin (bis 16. Februar 2012: ... GmbH ...) ist Trägerin einer Einrichtung, die vollstationäre Leistungen im Sinne der Eingliederungshilfe nach §§ 53 ff. SGB XII erbringt. Sie hat mit dem Bezirk Mittelfranken als Träger der Sozialhilfe gemäß §§ 75 ff. SGB XII Vergütungsvereinbarungen (Personaldurchschnittskosten) und Leistungsvereinbarungen, die die Personalschlüssel beinhalten, vereinbart. Im Erwachsenenbereich sind die Leistungstypen in Betreuung mit und ohne Tagesstruktur gegliedert. Die Heimaufsicht für den Erwachsenenbereich der Einrichtung wird von der Fachstelle für Pflege- und Behinderteneinrichtungen, Qualitätsentwicklungen und Aufsicht (FQA) des Landratsamtes ... ausgeübt, die die Einrichtung seit Jahren regelmäßig überprüft und berät.

Mit einem „Prüfbericht gemäß PfleWoqG und Anhörung nach Art. 28 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG); Bericht 1“ vom 18. Dezember 2012 teilte die FQA der Klägerin das Ergebnis einer anlassbezogenen Prüfung der von ihr betriebenen Einrichtung in ...am 28. November 2012 mit.

In diesem Bericht 1 wurde u. a. Folgendes ausgeführt:

- „I. Daten zur Einrichtung“: Von ... angebotenen Plätzen in der Einrichtung seien ... belegt. Die Fachkraftquote (gesetzliche Mindestanforderung 50%) betrage 47% (laut Leistungs- und Vergütungsvereinbarung mit dem Bezirk 60% im Gruppendienst - Tag). Zwei Auszubildende Pflege- und Betreuungsfachkräfte seien in der Einrichtung vorhanden.

- „II. Informationen zur Einrichtung“: Unter dem Punkt II.1 Positive Aspekte und allgemeine Informationen wird mitgeteilt, bei der Außenwohngruppe ... werde nach wie vor die Verteilerküche als Büro genutzt. Unter Punkt II.2 Qualitätsentwicklung wird weiter zum Personal mitgeteilt, nach dem Personalschlüssel errechne sich gemäß der Leistungsvereinbarung des Bezirks im Gruppendienst (ohne Nachtdienst) nach Vorlage der Personal- und Bewohnerliste vom 20. November 2012 im Ist ein Plus von über fünf Stellen gegenüber dem Soll. Der Fachkräfteanteil im vorgenannten Gruppendienst liege nur bei ca. 47%. In der Personalliste würden ... Planstellen mit ausländischen Krankenpflegerinnen geführt, denen jedoch noch die Anerkennung als solche durch die Regierung fehle. Im Nachtwachenbereich errechne sich unter Einbeziehung einer erkrankten Fachkraft ein Fachkräfteanteil von 66%, verhandelt seien 100%. Der Fachkräfteanteil hätte jedoch ab März 2009 auf 75% gestiegen sein sollen. Daraus folge, dass nicht alle Gruppen mit Fachkräften gleichmäßig besetzt seien. So divergiere der Fachkräfteanteil der einzelnen Gruppen zwischen 35% und ca. 90%. Des Weiteren wird ausgeführt, bei der Gruppe ... sei noch keine Biographie erarbeitet worden; darauf solle hingearbeitet werden. Hinsichtlich der Dienstpläne solle darauf geachtet werden, dass nur auf dem Soll-Dienstplan Eintragungen erfolgten, wenn Dienstzeiten geändert würden. Hinsichtlich der Bewohnerzimmer sei festgestellt worden, dass diese nicht den geforderten Größen der AVPfleWoqG entsprächen. Unter Punkt II.3 Qualitätsentwicklungen wird ausgeführt, ein bestehendes Dreibettzimmer sei bislang nicht aufgelöst worden. Eine Auflösung sei bei Aufnahme neuer Bewohner sinnvoll. Ein weiteres Zimmer sei für eine Nutzung als Doppelzimmer zu klein; neben zwei Betten und einem großen Schrank seien aufgrund der geringen Raumgröße keine weiteren Einrichtungsgegenstände möglich.

- Unter III., IV. und V. wurden sodann folgende Feststellungen zu Mängeln getroffen:

III.

Erstmals festgestellte Abweichungen (Mängel):

Erstmals festgestellte Abweichungen von den Vorgaben des Gesetzes nach Art. 11 Abs. 4 Satz 1, Art. 3 ff PfleWoqG aufgrund derer gegebenenfalls eine Mängelberatung nach Art. 12 Abs. 2 Satz 1 PfleWoqG erfolgt.

[Eine Beratung über Möglichkeiten zur Abstellung der festgestellten Abweichungen erhebt keinen Anspruch auf Verbindlichkeit oder Vollständigkeit. Die Art und Weise der Umsetzung der Behebung der Abweichungen bleibt der Einrichtung bzw. dem Träger überlassen.]

III.1 Qualitätsbereich: Angemessene Wohnqualität und bauliche Gegebenheiten

III.1.1.1 Außen verlegte Heizungsrohre direkt am Bett des Betreuten stellen eine potentielle Verletzungsgefahr dar.

III.1.1.2 Der Matratzenüberzug des Bewohners […] im Doppelzimmer war stark verschmutzt und roch stark nach Urin. Zum Begehungszeitpunkt war u. a. deshalb das Fenster geöffnet und die Matratze zum Trocknen hochgestellt.

III.1.2 Der Träger ist kraft Gesetzes verpflichtet, den festgestellten Mangel abzustellen, um die Qualitätsanforderungen an den Betrieb der Einrichtung sicherzustellen (Art. 3 PfleWoqG).

III.1.3.1 Es wird dringend empfohlen, die Heizungsrohre adäquat zu verkleiden.

III.1.3.2 Wie im Schlussgespräch der Begehung bereits erfolgt, wird daher angeraten, genügend Bezüge für die Matratze vorzuhalten, um den Bewohnern ein annehm-

bares Wohnumfeld zu gewährleisten.

IV.

Erneut festgestellte Mängel, zu denen bereits eine Beratung erfolgt ist:

Erneut festgestellte Abweichungen von den Vorgaben des Gesetzes nach Art. 11 Abs. 4 Satz 1 PfleWoqG nach bereits erfolgter Beratung über die Möglichkeiten der Abstellung der Mängel, aufgrund derer eine Anordnung nach Art. 13 Abs. 1 PfleWoqG geplant ist, oder eine nochmalige Beratung erfolgt.

IV.1 Qualitätsbereich: Dokumentation/Dienstpläne

IV.1.1.1 Im vorgelegten Nachtwachenplan (Original) wurden Eintragungen für Krankheit vergessen. Es kann zum Teil auch nicht nachvollzogen werden, für wieviele Tage eine Nachtwache in einer anderen Gruppe Dienst verrichtet ...

IV.1.2 Der Träger ist kraft Gesetzes verpflichtet, den festgestellten Mangel abzustellen, um die Qualitätsanforderungen an den Betrieb der Einrichtung sicherzustellen (Art. 3 PfleWoqG).

IV.1.3.1 Der Dienstplan soll zeitnah aktualisiert werden, so dass sich darauf auch der tatsächliche Einsatz der Nachtwachen widerspiegelt.

IV.2 Qualitätsbereich: Betreuung und soziale Lebensbegleitung

IV.2.1 Auch im November 2012 sind die beiden Außenwohngruppen, ... und ... während der Nacht teils von Hilfskräften betreut worden.

IV.2.2 Der Träger ist kraft Gesetzes verpflichtet, den festgestellten Mangel abzustellen, um die Qualitätsanforderungen an den Betrieb der Einrichtung sicherzustellen (Art. 3 PfleWoqG).

IV.2.3 Nach den gesetzlichen Vorgaben dürfen betreuende Tätigkeiten nur durch Fach- kräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften vorgenommen wer- den. Da es sich um eine Außenwohngruppe handelt, ist alleine schon durch die räumliche Distanz nicht sichergestellt, dass bei einer Krisensituation rechtzeitig eine Fachkraft aus einer benachbarten Gruppe des Haupthauses zur Verfügung steht. Es wird daher dringend angeraten, die Dienstplangestaltung so auszurichten, dass eine Fachkraft tatsächlich anwesend ist, die den erforderlich hohen Betreuungsaufwand in dieser Zeit fachgerecht durchführen kann (Epileptiker mit Anfällen, FEM, HBG 4/5).

IV.3 Qualitätsbereich Freiheit einschränkende Maßnahmen

IV.3.1 Für den Bewohner […], der seit April 2012 in der geschlossenen Außenwohngruppe ... lebt, konnte kein entsprechender Unterbringungsbeschluss vorgelegt werden.

IV.3.2 Der Träger ist kraft Gesetzes verpflichtet, den festgestellten Mangel abzustellen, um die Qualitätsanforderungen an den Betrieb der Einrichtung sicherzustellen (Art. 3 PfleWoqG).

IV.3.3 Es wird dringend empfohlen, die Unterbringung durch einen Beschluss des Amtsgerichtes zu legalisieren.

V.

Festgestellte erhebliche Mängel, zu denen bereits eine Beratung erfolgt ist:

Am Tag der Überprüfung wurden in den geprüften Qualitätsbereichen keine erheblichen Mängel festgestellt.

Mit Schriftsatz vom 18. März 2013 erfolgte nach Fristverlängerung seitens der Bevollmächtigten der Klägerin die Stellungnahme zum Bericht 1, insbesondere zur Frage der Einhaltung der Fachkraftquote, der Fachkraftquote im Nachtwachenbereich sowie zu den einzelnen im Bericht 1 aufgeführten Mängeln.

Mit Schreiben vom 24. April 2013 teilte die FQA den Bevollmächtigten der Klägerin mit, deren vorstehend genanntes Schreiben erhalten und zur Kenntnis genommen zu haben. Es wurde zudem mitgeteilt, maßgeblich seien nur die Feststellungen am Tag der Überprüfung der Einrichtung. Überdies seien nur die unter Mängel aufgeführten Sachverhalte Abweichungen vom Gesetz und als solche verpflichtend vom Träger abzustellen. Eine Pflicht, den Prüfbericht zu veröffentlichen, bestehe nicht.

Mit streitgegenständlichem Prüfbericht - Bericht 2 - vom 2. Mai 2013 (nachfolgend als „Prüfbericht“ bezeichnet) wurden, adressiert an die Bevollmächtigten, die Feststellungen des Berichts 1 über die anlassbezogene Prüfung in der Einrichtung am 28. November 2012 von I. Daten zur Einrichtung über II. Informationen zur Einrichtung bis hin zu den Mängelfeststellungen unter den Ziffer III., IV. und V. wortgleich aus dem Bericht 1 übernommen. Am Ende wurde angefügt, die Stellungnahme zum Bericht 1 habe man am 20. März 2013 erhalten und zur Kenntnis genommen.

Mit Kostenbescheid vom 7. Mai 2013 stellte die FQA in Ziffer 1 fest, dass die Durchführung der Begehung am 28. November 2012 kostenpflichtig sei. In Ziffer 2 wurde festgestellt, dass die Klägerin als Träger der Einrichtung die Kosten des Prüfberichts zu tragen habe. In einer weiteren Ziffer 2 (gemeint ist wohl 3) werden die Gebühr für die obige Begehung auf ... EUR und die Auslagen auf 3,45 EUR festgesetzt.

Mit am 4. Juni 2013 beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach eingegangenem Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom selben Tag hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung führt sie aus, der Bescheid vom 2. Mai 2013 sei am 8. Mai 2013 und der Bescheid vom 7. Mai 2013 am 10. Mai 2013 zugestellt worden. Beide Bescheide seien rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die Klage sei zulässig, da es sich jeweils um Verwaltungsakte handle. Sie sei auch begründet. Es sei unterlassen worden, die Klägerin vor Bescheidserlass nach Art. 28 BayVwVfG anzuhören. Eine Anhörung sei zwar formal erfolgt, die seitens Klägerin mit Schreiben vom 18. März 2013 abgegebene ausführliche Stellungnahme zum Bericht 1 sei nach Ansicht der FQA bei der Abfassung des Bescheids jedoch nicht zu berücksichtigen gewesen. Es handele sich daher um eine bloße Förmelei und nicht um eine sachgerechte Anhörung. Auch habe die FQA gegen den Untersuchungsgrundsatz nach Art. 24 BayVwVfG verstoßen, indem den Bescheiden eine unzutreffende Tatsachengrundlage zugrunde gelegt worden sei. Die Beklagte habe entgegen dem Gebot der Amtsermittlung nicht alle entscheidungsrelevanten Tatsachen ermittelt bzw. trotz Bekanntgabe nicht zur Kenntnis genommen. Im Einzelnen wird insbesondere ausgeführt:

- Zur Personalausstattung: Entgegen der Angaben im Prüfbericht seien zum Zeitpunkt der Heimbegehung mit insgesamt ... Mitarbeitern ... Vollzeitstellen besetzt gewesen; darunter ... Fachkräfte mit insgesamt ... Vollzeitstellen. Die Fachkraftquote habe deshalb zum Zeitpunkt der Begehung exakt 61,25% betragen. Abzüglich der Mitarbeiterin, die wegen Mutterschutzes nicht mehr beschäftigt worden sei, und der zwei ausländischen Mitarbeiterinnen, welche zwischenzeitlich staatlich als Fachkräfte anerkannt seien, seien ... Stellen mit Fachkräften besetzt gewesen, was einer Fachkraftquote von 58,18% entspreche. Damit sei die Einrichtung zu diesem Zeitpunkt sogar mit 4,74 Stellen überbesetzt gewesen. Als Beweis wurde die Personalliste der Klägerin mit Stand 20. November 2012 vorgelegt. Dass in den Nachtdiensten in einzelnen Einrichtungshäusern Nichtfachkräfte eingeteilt worden seien, liege am langjährigen Umgang mit den Bewohnern. Die vorhandene Vertrauensbeziehung sei aus pädagogischer Sicht unabdingbar und wirke sich positiv auf das Verhalten und damit auf die Therapie insgesamt förderlich aus. Die Kompetenz und Zuverlässigkeit der Mitarbeiter seien in vielen Jahren unter Beweis gestellt worden. In persönlichen Gesprächen zwischen der Klägerin und der FQA sei vereinbart worden, dass diese Nichtfachkräfte weiterhin in die Nachtdienste eingeteilt und erst mit Eintritt in das Rentenalter durch Fachkräfte ersetzt würden. Es habe Übereinstimmung dahingehend bestanden, dass auf Kündigung dieser Mitarbeiter verzichtet werde und nur sukzessive die ausscheidenden Nichtfachkräfte durch Fachkräfte ersetzt würden.

- Die Biographiearbeit sei tatsächlich erst ab Ende 2012 mit Arbeitsbeginn eines neuen Mitarbeiters aufgenommen worden. Trotz positiver Kenntnis über die laufende Biographiearbeit sei dies als Mangel im Prüfbericht aufgenommen worden.

- Sämtliche Dokumentationen und Dienstpläne, insbesondere die Nachtwachenpläne, seien von den Mitarbeitern bereits zum Zeitpunkt der Heimbegehung ordnungsgemäß geführt worden. Die leitende Prüferin der FQA habe die Dokumentation zunächst nur für nicht nachvollziehbar gehalten. Dies habe sich geändert, nachdem ihr die Dokumentation und Dienstpläne sowie deren Lesart telefonisch erklärt worden seien. Die FQA sei schließlich mit der Führung und Vollständigkeit der Dienstpläne zufrieden gewesen. Auch sei in der Vergangenheit die bestehende Dokumentationspraxis nicht als Mangel thematisiert worden, so dass diese unverändert fortgeführt worden sei.

- Hinsichtlich der Größe der Bewohnerzimmer seien die Vorgaben des § 4 AVPfleWoqG aufgrund der Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 1 AVPfleWoqG für bestehende Einrichtungen noch nicht anwendbar; vielmehr gelten diese Bestimmungen erst ab 2016. Trotz Hinweis im Anhörungsschreiben habe die FQA dies im Prüfbericht nicht korrigiert.

- Zum Dreibettzimmer in der Wohngruppe ... wird mitgeteilt, eine Auflösung des Zimmers führe aufgrund der Verhaltensmuster der Bewohnerinnen zu bedenklichen Verhaltensauffälligkeiten und sei aus pädagogischen Gründen zu vermeiden. Die drei Bewohnerinnen würden seit 1999 dort leben und hätten eine enge soziale Bindung entwickelt. Überdies stelle auch die Nutzung als Dreibettzimmers keinen Qualitätsmangel dar. Insoweit gelte ebenfalls die Übergangsfrist des § 10 Abs. 1 AVPfleWoqG.

- Die Heizungsrohre seien ebenfalls nicht als Mangel zu qualifizieren. Die offenen Rohre seien keine Gefahrenquelle. In manchen Räumlichkeiten verliefen sie bereits seit Bestehen der Einrichtung an der Wand. Selbst bei Vollauslastung der Heizung in den Wintermonaten erwärmten sich diese Rohre nur bis zu einem gewissen Grad, welcher als lauwarm bezeichnet werden könne. Eine Verbrennungs- oder Verletzungsgefahr gehe davon nicht aus. In den vergangenen Jahren sei der Zustand auch nie bemängelt worden. Auch seien die Heizungsrohre unmittelbar nach Aufforderung durch die FQA fachgerecht mit Schaumstoff verkleidet worden. Dies sei der FQA auch mitgeteilt worden.

- Zur Beanstandung der verschmutzten Matratze wird mitgeteilt, der Bewohner zeige erhebliche Verhaltensauffälligkeiten, weshalb es pädagogisch notwendig sei, seinen Tagesablauf zu ritualisieren. Zum Tagesablauf gehöre, dass er zeitweise nachts in sein Bett uriniere und er danach umgezogen und das Bett frisch bezogen werde. Verhaltenspädagogische Maßnahmen der Einrichtung seien aufgrund des Widerstands der Eltern des Bewohners fehlgeschlagen. Der Zustand der Matratze und des Überzugs sei nicht als Mangel einzustufen. Die Klägerin halte ausreichend frische Bettwäsche und Wechselkleidung für den Bewohner bereit und stelle durch entsprechende Reinigungsmaßnahmen sicher, dass die Matratze stets wieder getrocknet sei, bevor der Bewohner ins Bett gehe. Keinesfalls stelle das auch von den Eltern des Bewohners gewünschte Verfahren einen Pflegemangel dar.

- Der Bewohner, bei dem das Fehlen eines Unterbringungsbeschlusses bemängelt worden sei, wohne zwischenzeitlich nicht mehr in der Einrichtung. Der gesetzlich bestellte Betreuer habe der Klägerin damals einen Antrag auf geschützte Unterbringung an das Amtsgericht ... vom 12. Dezember 2012 vorgelegt. Die Klägerin sei deshalb davon ausgegangen, dass ein entsprechender Beschluss bereits ergangen sei. Als ein entsprechender Beschluss nicht vorgelegt worden sei, habe die Klägerin diesen beim Betreuer eingefordert. Die Tatsachen seien der FQA bekannt gewesen. Der entsprechende Vorgang stelle keinen Qualitätsmangel dar.

- Auch die Nachtwachen in den Außenwohngruppen seien zu Unrecht als Mangel eingestuft worden. Zwar fände aus sozialpädagogischen Gründen nachts tatsächlich eine Betreuung auch durch Nichtfachkräfte statt. Diese seien jedoch durchgängig langjährig erfahrene Mitarbeiter mit enger sozialer Bindung an die Bewohner und hervorragender Kenntnis deren physischer und psychischer Gegebenheiten. Eine Gefahrensituation, bei der eine Fachkraft nötig sei, sei nicht zu erwarten. Bei Notfällen sei in der Außenwohngruppe ... sichergestellt, dass Fachkräfte aus der Wohngruppe ... - diese werde nachts ausschließlich von Fachkräften betreut - unmittelbar und ohne zeitliche Verzögerung die Mitarbeiter in der Außengruppe ... fachlich unterstützten. Dies liege an der räumlichen Nähe und guten Verbindung zwischen beiden Gruppen. Überdies sei die Einhaltung der Fachkraftquote von 100% im Nachtwachebereich nicht Gegenstand der Prüfkompetenz des Beklagten.

- Die Durchführung von Bürotätigkeiten gerade in der Verteilerküche der Außenwohngruppe ... sei ebenfalls kein Mangel im Sinne des PfleWoqG. Die Erledigung der organisatorischen Arbeiten erfolge tadellos und unverzüglich.

Nachdem die Klägerin im Klageschriftsatz vom 4. Juni 2013 neben der Aufhebung des Kostenbescheids vom 7. Mai 2013 zunächst auch die Aufhebung des kompletten Prüfberichts beantragt hatte, beantragt sie nunmehr:

Den Prüfbericht des Landratsamtes ... vom 2. Mai 2013 in den Ziffern III und IV und den Kostenbescheid des Landratsamtes ... vom 7. Mai 2013 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt

Klageabweisung.

Zur Begründung trägt das Landratsamt ... (FQA) für den Beklagten vor, die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig. Sowohl der Bericht 1 wie auch der Prüfbericht der Begehung vom 28. November 2012 beschrieben die tatsächlichen Gegebenheiten, auch der Kostenbescheid sei ordnungsgemäß. Die Klage gegen den Prüfbericht sei lediglich insoweit zulässig, soweit er eine verbindliche Feststellung von Mängeln enthalte, da es sich nur insoweit um einen feststellenden Verwaltungsakt handle. Die Stellungnahme der Klägerin im Anhörungsverfahren sei zur Kenntnis genommen worden, hätte aber im Prüfbericht von der FQA nicht berücksichtigt werden können. Denn Mängel, die am Tag der Begehung vorlägen, seien in den Berichten und Anordnungen aufzuführen, unabhängig davon, ob sie zwischenzeitlich beseitigt worden seien. Die Klägerin als Trägerin der Einrichtung habe nach Empfang des Berichts 1 die Möglichkeit der Gegendarstellung. Das Versenden des Prüfberichts nach Erhalt der Gegendarstellung sei ein standardisiertes Verfahren. Die FQA sei verpflichtet, die Berichte nach den Vorgaben der Muster-Prüfberichte I und II, die als Verwaltungsvorschrift erlassen und in die Datenbank Bayern Recht eingestellt worden sind, abzufassen. Die FQA habe die Berichte nach bestem Wissen und Gewissen erstellt und die Tatsachengrundlage zutreffend ermittelt. Weiter wird vorgetragen:

- Zur Personalausstattung: In Abweichung zum Vorbringen der Klägerin seien im Erwachsenenbereich nur ... Plätze mit dem Bezirk vereinbart, zusätzlich sechs Plätze im Kinderbereich. Dies ergebe insgesamt ... und nicht, wie angegeben, ... Plätze. Die im Nachgang zur Begehung vom 28. November 2012 zugesandte Personalliste ergebe, dass von den anhand der Vereinbarung mit dem Bezirk berechneten im Erwachsenenbereich notwendigen ... Planstellen nur ... mit Fachkräften besetzt seien, was eine Quote von unter 50% ergebe. Dies widerspreche neben der Leistungsvereinbarung gemäß § 75 SGB XII auch den gesetzlichen Vorgaben in § 15 AVPfleWoqG. Hinzu kämen noch ... Planstellen für Nachtwachen, die damals mit ... Nachtwachen besetzt gewesen seien. Für die Nachtwachen errechne sich derzeit eine Fachkraftquote von 66%, obwohl ein Fachkräfteanteil von 100% mit dem Bezirk im Jahr 2009 vereinbart worden sei. Auch sei vereinbart worden, dass der Fachkräfteanteil zwar erst nach und nach anzupassen sei; der Nachtdienst in den Außenwohngruppen jedoch nur von Fachkräften verrichtet werden solle. Unabhängig davon, sei die Berechnung der Fachkraftquote lediglich unter der Rubrik Qualitätsentwicklung aufgenommen worden und stelle damit explizit keinen Mangel dar. Der Prüfbericht besitze insoweit nur informatorischen Charakter.

- Die Dokumentation einzelner Dienstpläne sei auch bereits in der Vergangenheit beanstandet worden. Insoweit werde auf die Berichte der FQA vom 10. Februar 2011, 3. März 2011, 30. November 2011 und 18. November 2012 verwiesen. Auch wenn Fragen zum Dienstplan nachträglich besprochen und geklärt worden seien, heiße dies nicht, dass die Dienstplanung zum Zeitpunkt der Begehung zufriedenstellend gewesen sei. Bezüglich der Gruppe ... habe die FQA bei der Überprüfung der Dienstpläne festgestellt, dass auf einem Extrablatt Änderungen der Dienstzeiten eingetragen worden seien, die erst anschließend auf dem Soll-Dienstplan festgehalten würden. Diese Feststellung sei jedoch nur unter Qualitätsentwicklung aufgeführt und nicht explizit als Mangel bewertet worden.

- Auch die Feststellung zur Größe der Bewohnerzimmer sei nicht als Mängelfeststellung aufgeführt.

- Hinsichtlich des Dreibettzimmers sei mit der Einrichtung bereits mehrfach besprochen worden, dieses aufzulösen. Diese seien nach einer Übergangsfrist von fünf Jahren nicht mehr zulässig. Das sei auch der Grund, weshalb die FQA dies in den Qualitätsempfehlungen des Prüfberichts festgestellt habe. Insoweit handle es sich ebenfalls um keine Mängelfeststellung. Außerdem sei berichtet worden, die sozialen Beziehungen der drei Bewohnerinnen seien nicht sehr optimal, weshalb in dem Zimmer ein Raumteiler aufgebaut sei.

- Die offenen Heizungsrohre seien bei früheren Begehungen nicht bemängelt worden, da Überprüfungen jeweils nur punktuell möglich seien. Anlässlich der Neuaufnahme eines Bewohners sei das Zimmer nun in ein Doppelzimmer umgewandelt und das Bett aus Platzgründen direkt an die Heizungsrohre gestellt worden. Für den schwerstbehinderten epileptischen Bewohner hätte dies wegen der Hitzeausstrahlung und der Verletzungsgefahr zwischen den beiden Rohren gefährlich werden können.

- Das Zimmer mit der verdreckten Matratze werde gerade als Doppelzimmer genutzt. Zum Zeitpunkt der Begehung (November) habe das Zimmer trotz längeren Lüftens stark nach Urin gerochen. Auch für den anderen Bewohner sei insofern kein adäquates Umfeld gegeben; ihm stünde das Zimmer nicht als Rückzugbereich zur Verfügung. Ein Mangel liege vor.

- Hinsichtlich des fehlenden Unterbringungsbeschlusses hätten sich die Klägerin als Heimträgerin und die Leitung zeitnah um den Erhalt eines Unterbringungsbeschlusses durch das Amtsgericht bemühen müssen. Das Verhalten der Beteiligten könne hier sogar einen Straftatbestand darstellen.

- Zu den Nachtwachen in den Außenwohngruppen wird mitgeteilt, dass aufgrund des sehr hohen Betreuungsaufwands in der medizinischpflegerischen und pädagogischen Arbeit der dort untergebrachten Bewohner und der räumlichen Situation jede Außenwohngruppe mit einer Nachtwache zu besetzen sei. Betreuende Tätigkeiten seien nach Art. 15 AVPfleWoqG durch Fachkräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften vorzunehmen, entsprechende Vereinbarungen seien von der Klägerin mit der FQA und dem Bezirk 2009 getroffen worden. Danach werde im Nachtdienst zunächst eine Quote von 75% angestrebt mit der Zielführung 100%. Der Träger habe sich aber auch verpflichtet, das vereinbarte Personal bei Änderung der Belegung und bei Änderung der Belegungsstruktur in angemessenen zeitlichen Abstand anzupassen. Die Möglichkeit, bei einer Krisensituation vom Kinderbereich ... Fachkräfte zum Erwachsenenbereich zu holen, falle nicht in den Zuständigkeitsbereich der FQA. Im Übrigen wäre dann der Kinderbereich ohne Betreuung. Zudem habe der Träger bis zum jetzigen Zeitpunkt für diesen Kinderbereich keine gültige Betriebserlaubnis. Unabhängig davon sei die Berechnung der Fachkraftquote im Prüfbericht lediglich unter der Rubrik Qualitätsentwicklung aufgenommen worden, stelle damit explizit keinen Mangel dar, sondern besitze insoweit lediglich informatorischen Charakter.

- Auch die Feststellung, es fehle ein Mitarbeiterbüro bzw. Dienstzimmer, sei nicht als Mangel aufgeführt und habe nur informatorischen Charakter. Es werde seitens der FQA anerkannt, dass nur geringe Schreibarbeiten anfielen, weshalb auf ein Büro verzichtet werden könne.

Mit Schriftsatz vom 16. Oktober 2013 legte die FQA einen Aktenvermerk der Regierung von Mittelfranken vom 27. September 2013 zu einer Begehung der Einrichtung in ...am 26. September 2013 - Kinder- und Jugendbereich - vor.

Mit Schriftsatz vom 16. Januar 2014 bekundete die Klägerin auf Nachfrage des Gerichts ihre Bereitschaft durch den Abschluss eines Vergleichs den Rechtsstreit gütlich zu erledigen und teilte zugleich den aus ihrer Sicht notwendigen Vergleichsinhalt mit. Die FQA nahm für den Beklagten mit Schriftsatz vom 13. Februar 2014 von einem Vergleich Abstand, insbesondere sei die Vorstellung der Klägerin über den Vergleichsinhalt nicht mit den rechtlichen Vorgaben in Einklang zu bringen. Auch hätten die Mängel tatsächlich bestanden.

Mit Beschluss des Berichterstatters vom 5. März 2014 wurde das Ruhen des Verfahrens angeordnet, da eine gerichtsinterne Mediation durchgeführt wurde. Das Mediationsverfahren führte zu keiner Einigung. Am 1. September 2015 wurde das Verfahren von Amts wegen wiederaufgenommen und unter neuem Aktenzeichen weitergeführt.

In der mündlichen Verhandlung am 11. Mai 2016 hat die Klägerin die Klage im Hinblick auf die Feststellung, dass in der Gruppe ... noch immer keine Biografie erarbeitet worden sei (Ziffer II 2 Qualitätsentwicklung, Punkt Dokumentation) zurückgenommen. Soweit der Beklagte die Feststellungen im Prüfbericht zur Nichteinhaltung der Fachkraftquote (Ziffer I Punkt Fachkraftquote; Ziffer II 2 Punkt Personal) und zur Größe der Bewohnerzimmer in der Außenwohngruppe ... (Ziffer II 2 Punkt Wohnqualität) in der mündlichen Verhandlung aufgehoben hat, haben die Beteiligten die Hauptsache insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.

Das Gericht hat mehrere im Verfahren AN 4 K 12.02216 vorgelegte frühere Prüfberichte des Landratsamtes ... zum Verfahren beigezogen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakte, hinsichtlich der mündlichen Verhandlung auf die Niederschrift verwiesen.

Gründe

Entscheidungsgründe:

Soweit die in objektiver Klagehäufung nach § 44 VwGO erhobenen Klagen nach (teilweiser) Rücknahme und Erledigterklärung noch anhängig sind, haben sie keinen Erfolg. Zwar sind sie zulässig, im Ergebnis aber unbegründet.

I.

Die Klagen gegen den Prüfbericht und gegen den diesbezüglichen Kostenbescheid wurden fristgerecht eingereicht und sind auch im Übrigen jeweils in Form der Anfechtungsklage zulässig.

Der bezogen auf den Prüfbericht in der mündlichen Verhandlung zuletzt gestellte Antrag der Klägerin, diesen hinsichtlich der Ziffern III und IV aufzuheben, ist nicht als ein auf einen anderen Streitgegenstand gerichtetes Interesse anzusehen und stellt damit keine nach den Voraussetzungen des § 91 VwGO zu behandelnde Klageänderung dar. Es handelt sich vielmehr nur um eine nach richterlichem Hinweis erfolgte Konkretisierung des insoweit ursprünglich schon erhobenen Anfechtungsantrags.

Dieser Klageantrag ist auch statthaft, da es sich bei den unter Ziffern III und IV aufgeführten Beanstandungen jeweils um Verwaltungsakte handelt. Ein Verwaltungsakt ist, verkürzt ausgedrückt, die Regelung eines Einzelfalles mit Außenwirkung (Art. 35 BayVwVfG). Die Regelung muss dabei nicht notwendig auf einen unmittelbaren Eingriff in Form einer Verhaltensanordnung gerichtet sein, sondern kann sich auch in einer bloßen Feststellung erschöpfen. Bei einem solchen sog. feststellenden Verwaltungsakt ist die Regelungswirkung dann in der gegenüber dem Adressaten eintretenden Bindungswirkung hinsichtlich des festgestellten Inhalts zu sehen (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 219). Ob und inwieweit ein seitens der Behörde an einen Empfänger gerichtetes Schriftstück einen Verwaltungsakt darstellt, muss dabei im Wege der Auslegung bestimmt werden, wobei es hier entscheidend auf den objektiven Erklärungswert aus Sicht des Empfänger ankommt, nämlich ob die Behörde aus Sicht des Adressaten diesem gegenüber eine Rechtsfolge setzen wollte (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 71). Im konkreten Einzelfall kann dies dazu führen, dass auch ein bloßer behördlicher Prüfbericht einer Heimbegehung oder nur Teile hiervon einen Verwaltungsakt darstellen können (so auch VG München, B. v. 20.12.2011 - M 17 S 11.4805).

Nach diesen Grundsätzen stellen jedenfalls die unter Ziffern III und IV aufgeführten Beanstandungen feststellende Verwaltungsakte dar. Mit ihnen soll aus Sicht eines verständigen Empfängers nicht nur eine bei der Heimbegehung vorgefundene Situation im Sinne einer bloßen Aktennotiz protokolliert werden, wie es die Bezeichnung als „Prüfbericht“ eventuell nahelegen mag. Vielmehr beinhalten die jeweiligen Beanstandungen zusätzlich eine normative Bewertung der FQA, wonach die ermittelten Sachverhalte als Abweichung von den Anforderungen des Pflege- und Wohnqualitätsgesetz (PfleWoqG) und damit als Mangel anzusehen sind. Vor allem diese Bewertung soll wegen der hieran anknüpfenden gesetzlichen Pflicht zur Abstellung von Mängeln gegenüber dem Träger der stationären Einrichtung als Adressat des Prüfberichts bindend festgestellt werden. Die Regelungswirkung liegt also im Kern in der bindenden Feststellung, dass die benannten Sachverhalte Mängel sind und damit, ohne freilich die Beseitigung im Einzelfall anzuordnen, schon kraft Gesetzes abgestellt werden müssen.

II.

Die insoweit zulässigen Klagen sind aber vollumfänglich unbegründet. Die angefochtenen Ziffern III und IV des Prüfberichts sind schon rechtmäßig und können die Klägerin daher nicht in subjektiven Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; dazu unter 1.); selbiges gilt auch für den Kostenbescheid (dazu unter 2.).

1. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit kommt es grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der abschließenden Behördenentscheidung an. Prüfungsmaßstab für die Rechtsmäßigkeit des am 2. Mai 2013 erlassenen streitgegenständlichen Prüfberichts ist daher das PfleWoqG in der bis zum 30. Juni 2013 geltenden Fassung vom 8. Juli 2008 (GVBl 2008, 346 ff.).

a. Die Befugnis für die unter Ziffern III und IV des Prüfberichts getroffenen Mängelfeststellungen ergibt sich mittelbar aus einer Zusammenschau verschiedener Vorschriften des PfleWoqG. Die Möglichkeit zur Erstellung eines Prüfberichts an sich folgt aus Art. 6 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 10 PfleWoqG, die beide von der Existenz eines derartigen Prüfberichts ausgehen. Dass in einem solchen Prüfbericht auch feststellende Verwaltungsakte hinsichtlich einzelner Mängel getroffen werden dürfen, ist der Regelungskonzeption des PfleWoqG zu entnehmen. So hat die FQA nach Art. 13 PfleWoqG die Befugnis, im Hinblick auf festgestellte Mängel Anordnungen zu erlassen. Diese Befugnis ist allerdings grundsätzlich subsidiär zu einer vorhergehenden Beratung (Art. 12 Abs. 2 PfleWoqG). In Konsequenz dieser spezifisch gestuften Vorgehensweise muss quasi als Minusmaßnahme zur Anordnung und als Vorstufe zur Beratung zugleich die Befugnis der Behörde einhergehen, dem Träger der stationären Einrichtung gegenüber Mängel bindend festzustellen und ihm dadurch seine gesetzlichen Pflichten zur Beseitigung dieser Mängel vor Augen zu führen. Geschuldet ist dies letztlich der Zielsetzung des PfleWoqG, die Selbstverantwortung der Einrichtungen zu stärken (vgl. LT-Drs. 15/10182 S. 29; Wiedersberg in Dickmann, Heimrecht, 11. Aufl. 2014, C.X., Rn. 3). Um dies zu ermöglichen, dient die bloße Feststellung von Mängeln im Vorfeld einer Beseitigungsanordnung gerade dazu, dem betroffenen Träger der Einrichtung den Mangel zu beschreiben und ihm Gelegenheit zu geben, diesen entsprechend den gesetzlichen Pflichten eigenverantwortlich zu beseitigen.

b. Die angefochtenen Ziffern des Prüfberichts leiden auch nicht an formellen Fehlern. Die Klägerin wendet insoweit zwar ein, dass durch das fehlende Eingehen auf ihre Stellungnahme vom 18. März 2013 keine ordnungsgemäße Anhörung vorgelegen bzw. diese eine bloße „Förmelei“ dargestellt habe und durch die Nichtberücksichtigung ihres klägerischen Vorbringens der Untersuchungsgrundsatz verletzt sei. Das Gericht vermag der Argumentation aber nicht zu folgen.

Eine Anhörung nach Art. 28 BayVwVfG erfordert, dass dem Adressaten eines belastenden Verwaltungsaktes vor Erlass Gelegenheit gegeben wird, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Hiervon grundsätzlich mitumfasst ist die Verpflichtung der Behörde, das Vorbringen des Betroffenen bei ihrer Entscheidung inhaltlich zur Kenntnis zu nehmen, ernsthaft in Erwägung zu ziehen und spätestens in den Entscheidungsgründen darauf einzugehen (Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 28 Rn. 1). Da sich die Anhörung aber nur auf die „für die Entscheidung erheblichen Tatsachen“ bezieht, muss die Behörde zu dem Vortrag auch nur insoweit Stellung nehmen, als er entscheidungserheblich ist; hingegen besteht kein Anspruch des Betroffenen auf umfassende Erwiderung zu jeglichem Tatsachenvortrag.

Diesen Grundsätzen hat der Beklagte genügt. Mit Schreiben vom 24. April 2013 hat er auf den im Rahmen der Anhörung erfolgten Vortrag der Klägerin erwidert und begründet, warum das klägerische Vorbringen keinen Einfluss auf die Entscheidung hat. Im Prüfbericht wurde dann nochmals darauf hingewiesen, dass die Einwände der Klägerin zur Kenntnis genommen wurden. Hierdurch hat der Beklagte hinreichend deutlich gemacht, dass die klägerische Stellungnahme bei der Entscheidungsfindung nicht unberücksichtigt geblieben ist. Da der in der Stellungnahme vorgetragene Sachverhalt letztlich keinen Einfluss auf die Entscheidung hatte, war dies vorliegend aus Sicht des Gerichts auch ausreichend. Aus demselben Grund vermag das Gericht auch keinen Verstoß gegen den Untersuchungsgrundsatz (Art. 24 BayVwVfG) zu sehen, da auch dieser nur auf die Ermittlung der für die Anwendbarkeit des materiellen Rechts erheblichen Tatsachen gerichtet ist.

c. Die im Prüfbericht unter Ziffer III erstmals festgestellten Mängel (dazu nachfolgend unter aa.) sind ebenso wie die unter Ziffer IV erneut festgestellten Mängel (dazu nachfolgend unter bb.) auch materiell nicht zu beanstanden.

Unter Mangel i. S. d. PfleWoqG ist jede Abweichung von dessen Anforderungen zu verstehen (Art. 12 Abs. 2 Satz 1 PfleWoqG). Umfasst hiervon sind auch Abweichungen von den Anforderungen der Verordnung zur Ausführung des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes (AVPfleWoqG), da diese aus dem PfleWoqG selbst abgeleitet ist (Art. 25 PfleWoqG). Die Feststellung eines Mangels i.d.S. erfolgt demnach zu Recht, wenn der von der Behörde im Rahmen der Prüfung festgestellte Sachverhalt zutreffend ermittelt wurde und er tatsächlich eine solche Abweichung darstellt.

Entgegen dem Vorbringen der Klägerin kommt es hierbei grundsätzlich nicht darauf an, ob ein im Rahmen der Prüfung festgestellter Mangel im Nachgang bis zum Zeitpunkt der Erstellung des Prüfberichtes gegebenenfalls behoben wurde. Denn der Prüfbericht zielt von seiner ihm aufgegebenen Funktion darauf ab, die Ergebnisse der Prüfung festzuhalten. Insofern wird sein Inhalt durch die Prüfung selbst vorgegeben. Die Prüfung als solche ist nach Art. 11 PfleWoqG jedoch gerade auf einen bestimmten Stichtag ausgerichtet. In Konsequenz spiegelt damit auch der Prüfbericht inhaltlich nur als eine sog. Momentaufnahme ausschließlich die am Prüftag vorgefundene Pflegesituation wider (zum inhaltlich vergleichbaren Art. 11 PfleWoqG n. F. Philipp, PfleWoqG, 1. Aufl. 2015, S. 113). Die Eigenschaft des Prüfberichts als bloße Momentaufnahme wurde jüngst auch im Zuge der aktuellen Novellierung des PfleWoqG bestätigt. In der Gesetzesbegründung wurde hierzu darauf hingewiesen, dass sich der Inhalt des Prüfberichts aus den vorgefundenen Verhältnisse am Tag der Prüfung ergibt. Hinsichtlich der Abhilfe von Mängeln wurde ausdrücklich ausgeführt, dass dies im Prüfbericht lediglich zu erwähnen sei, wenn diese unmittelbar am Tag der Prüfung abgestellt wurden (vgl. LT-Drs. 16/15221, S. 12). Im Umkehrschluss ergibt sich hieraus gerade, dass eine Abhilfe zu einem späteren Zeitpunkt keinen Eingang in den Prüfbericht erhalten soll. Da durch diese Novellierung des PfleWoqG im Wesentlichen nur die bisherige Praxis im Umgang mit Prüfberichten gesetzlich festgeschrieben werden sollte (vgl. LT-Drs. 16/15221 passim), ist dieser Grundgedanke auch für die vorliegend anzuwendende Rechtslage übertragbar.

Allenfalls dann, wenn die Aufnahme eines Mangels in den Prüfbericht dazu führen würde, dass dieser aufgrund seines Charakters als Momentaufnahme ein völlig verzerrtes und entgegen seiner Zielsetzung nicht repräsentatives Bild von der Einrichtung entstehen lassen würde, könnte aus Verhältnismäßigkeitsgründen in Erwägung gezogen werden, den Mangel nicht als solchen darzustellen. Dies kann aber nach Auffassung des Gerichts nur solche Ausnahmefälle betreffen, in denen am Tag der Prüfung eine Situation vorgefunden wurde, die zwar von den Anforderungen des PfleWoqG abweicht, die zugleich aber eine mit guten Gründen erklärbare Ausnahmelage darstellt und mit der keine wesentliche Beeinträchtigung von Rechtsgütern der Bewohner verbunden ist. Um die Funktion des Prüfberichts nicht über Gebühr zu beeinträchtigen, kann dies daher nur auf Extremfälle beschränkt sein, wie beispielsweise eine vorübergehende Überbelegung von Zimmern aufgrund Unbewohnbarkeit anderer Räumlichkeiten der Einrichtung wegen eines plötzlichen und unvorhersehbar auftretenden Ereignisses, das auch im Rahmen zumutbar vorbehaltener Kapazität nicht kompensiert werden kann.

aa. Hinsichtlich Ziffer III des Prüfberichts „Qualitätsbereich: Angemessene Wohnqualität und bauliche Gegebenheiten“ ist die seitens des Beklagten erfolgte Mangelfeststellung nicht zu beanstanden. Sowohl das Trocknen einer eingenässten Matratze im Bewohnerzimmer als auch das unmittelbar neben den außen verlegten Heizungsrohren befindliche Bewohnerbett stellen nach Auffassung des Gerichts keine „angemessene Qualität des Wohnens“ i. S. v. Art. 3 Abs. 2 Nr. 7 PfleWoqG dar.

Die Bereitstellung angemessener Wohnverhältnisse fordert in erster Linie, dass ein Wohnen gewährleistet wird, dass sich grundsätzlich nicht von einem Wohnen außerhalb des Heimbetriebes unterscheidet, da die Räumlichkeiten für die Bewohner der stationären Einrichtung deren dauerhaften Lebensort darstellen (vgl. Gesetzesbegründung LT-Drs. 15/10182 S. 21). Zwar hat der jeweilige Bewohner auch Einschränkungen hinzunehmen, die gerade dem Wohnen in einem Heim geschuldet sind; insoweit sind die Wohnverhältnisse auf ein angemessenes Maß beschränkt. In jedem Fall aber muss dem jeweiligen Bewohner als Grundvoraussetzung ein räumlicher Bereich zugeordnet sein, in dem er sich unbeeinträchtigt von solchen über die Gewährleistung des gewöhnlichen Heimbetriebs hinausgehenden Belästigungen anderer aufhalten und entfalten kann. Dieser Wohnbereich muss so gestaltet sein, dass er im Hinblick auf Umgebungsbedingungen jedenfalls die Standards natürlichen Wohnens einhält, um ein Wohlbefinden des Bewohners zu gewährleisten. Daneben erfordert die Gewährleistung angemessener Qualität des Wohnens auch die Berücksichtigung verschiedener Sicherheitsaspekte (Burmeister, PfleWoqG, 1. Aufl. 2009, Art. 3 Rn. 44). Ist eine Einrichtung für Bewohner bestimmt, die ihr Verhalten beispielsweise aufgrund einer geistigen oder körperlicher Behinderung nur bedingt steuern können, ist in besonderem Maße darauf zu achten, dass die Räumlichkeiten so ausgestaltet werden, dass ein Verletzungsrisiko der Bewohner weitestgehend minimiert wird.

Die unter Ziffer III 1 dargestellten Umstände genügen diesen Qualitätsanforderungen nicht.

Soweit es die Feststellung hinsichtlich der im Zweibettzimmer zum Trocknen aufgestellten Matratze und den damit verbundenen starken Uringeruch betrifft, wurde der Sachverhalt seitens der Klägerin nicht in Frage gestellt. Sie räumte vielmehr selbst ein, dass einer der beiden Bewohner des Zimmers regelmäßig in sein Bett uriniere und das Trocknen der Matratze mit entsprechenden Gerüchen verbunden sei. Der bloße Einwand der Klägerin, dies stelle keinen Mangel dar, ist kein taugliches Bestreiten in diesem Sinne. Dabei handelt es sich vielmehr um eine rechtliche Bewertung, die der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt und sich an den oben dargestellten Grundsätzen messen lassen muss.

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Situation seitens des Beklagten aber zu Recht als Mangel bewertet worden. So ist es nachvollziehbar, dass das Trocknen einer eingenässten Matratze in einem Bewohnerzimmer mit einem starken Uringeruch einhergeht. Da der Trocknungsvorgang unmittelbar in dem Bewohnerzimmer stattfand und naturgemäß nicht nur kurze Zeit andauerte, bedeutet dies, dass der Bewohner in seinem ihm als persönlichen Rückzugsbereich dienenden Zimmer über einen längeren Zeitraum dem stechenden Uringeruch ausgesetzt war. Die Erheblichkeit des Uringeruchs wird zudem dadurch deutlich, dass dieser - den insoweit ebenfalls unbestrittenen Feststellungen des Beklagten nach - selbst bei geöffnetem Fenster noch stark wahrnehmbar war. Die mit dieser festgestellten Situation einhergehende Beeinträchtigung der Wohnqualität ging damit weit über das hinaus, was in einem gewöhnlichen Heimbetrieb noch als angemessen hinzunehmen wäre. Hierunter würde beispielsweise fallen, dass es in einem Bewohnerzimmer durch das Einnässen eines Bettes durchaus zu Uringeruch kommen kann; entsprechende Vorkehrungen müssen allerdings dazu führen, dass dieser Zustand auf ein zeitliches Minimum beschränkt wird.

Der Einwand der Klägerin, sie habe keine Handlungsalternative gegen das Einnässen der Matratze gehabt, spielt hierbei keine Rolle. Die Klägerin verkennt nämlich, dass der Mangel nicht im Einnässen der Matratze, sondern in deren Trocknung innerhalb eines Bewohnerzimmers zu sehen ist. Ob auch hierfür keine Handlungsalternative vorgelegen haben mag, wurde nicht vorgetragen und ist aus Sicht des Gerichts auch schwer vorstellbar. Der Klägerin wäre durchaus zumutbar, einen entsprechenden Trocknungsraum für solche Situationen vorzuhalten.

Unerheblich für die Qualifizierung als Mangel ist schließlich auch der Einwand der Klägerin, weder die Bewohner noch Angehörige hätten sich über den Zustand beschwert. Die Qualitätsanforderungen des Art. 3 PfleWoqG sind nämlich ausschließlich anhand objektiver Kriterien zu bemessen; subjektive Einschätzungen müssen hierbei außen vor bleiben. Andernfalls stünden die Qualitätsanforderungen zur Disposition der jeweils Betroffenen, was dem Zweck des PfleWoqG, einen einheitlichen (Mindest-)Standard zu gewährleisten, zuwiderlaufen würde. Mängel i. S. d. PfleWoqG bestehen demnach nicht erst dann, wenn sie von den Bewohnern der Einrichtung als solche empfunden werden (vgl. OVG NW, B. v. 3.7.2001 - 12 A 2630/07 zum inhaltlich vergleichbaren HeimG).

Auch soweit es die Feststellungen in Bezug auf das unmittelbar neben den außen verlegten Heizungsrohren befindliche Bewohnerbett und die damit einhergehende Verletzungsgefahr betrifft, wurde der Sachverhalt seitens der Klägerin nicht ausreichend bestritten. Der Einwand der Klägerin, eine solche Verletzungsgefahr bestehe schon nicht, weil die Rohre selbst bei Vollauslastung der Heizung in den Wintermonaten allenfalls lauwarm würden und es damit zu keinen Verbrennungen kommen könne, hilft ihr nicht weiter. Hierbei übersieht die Klägerin nämlich, dass der Beklagte die Qualifizierung des diesbezüglichen Sachverhaltes als Qualitätsmangel nicht nur auf eine durch die Wärmeentwicklung bestehende Verletzungsgefahr gestützt hat; vielmehr ergibt sich aus dem schriftsätzlichen Vortrag des Beklagten, dass auch der aufgrund der konkreten Anordnung der beiden Rohre vorhandene Zwischenraum eine potentielle Verletzungsgefahr für den in dem betreffenden Bewohnerbett liegenden schwerstbehinderten epileptischen Bewohner begründe. Anders als zur Frage der Wärmeentwicklung hat die Klägerin hiergegen gerade nichts vorgetragen, was Anhaltspunkte für das Gericht bieten könnte, vom Fehlen einer solchen Verletzungsgefahr auszugehen.

Unerheblich ist auch der Vortrag der Klägerin, wonach sich in der Vergangenheit noch kein Heimbewohner an diesen außen verlegten Heizungsrohren verletzt haben mag. Denn auch dies ist nicht geeignet, die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts und damit das Fehlen einer Verletzungsgefahr in Frage zu stellen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Gerade dort, wo es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter geht, kann deshalb auch schon die entfernte Möglichkeit eines Schadens die begründete Befürchtung seines Eintritts auslösen (OVG NW, B. v. 17.2.2011 - 12 A 241/10). Mit Rücksicht auf das hier in Rede stehende Rechtsgut der körperlichen Unversehrtheit von in vielerlei Hinsicht auf Hilfe angewiesener Bewohner darf der Schwellenwert nicht allzu hoch angesetzt werden. Vorliegend stand gerade das Bett eines schwerstbehinderten Epileptikers an den Heizungsrohren. Aufgrund der Symptomatik dieser Krankheit kann es bei entsprechenden Anfällen zu kaum steuerbaren krampfhaften Reaktionen unter Beteiligung der Extremitäten kommen, so dass unter Berücksichtigung des obigen Maßstabes nach Überzeugung des Gerichts durchaus das Vorliegen einer potentiellen Verletzungsgefahr gegeben ist. Diese besondere Wohnsituation wurde daher seitens des Beklagten zutreffend als mit den Anforderungen an eine angemessene Wohnqualität unvereinbar und damit als Mangel bewertet.

Einer Aufnahme dieses Sachverhaltes in den Prüfbericht kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die außen verlegten Heizungsrohre nicht schon in der Vergangenheit seitens des Beklagten beanstandet wurden. Denn aus Sicht des Gerichts steht schon nicht fest, ob auch bei früheren Begehungen überhaupt eine vergleichbare Verletzungsgefahr vorlag, da in der mündlichen Verhandlung vorgetragen wurde, dass die Situation des unmittelbar neben den Heizungsrohren stehenden Bettes erst kurz vor der Heimbegehung aus einem Platzmangel heraus entstanden sei. Aber selbst wenn schon bei früheren Begehungen eine vergleichbare Verletzungsgefahr vorgelegen hätte und die FQA dies leicht hätte erkennen können bzw. ohne Beanstandungen bewusst hingenommen haben sollte, würde dies keine andere Entscheidung begründen. Insoweit ist nämlich zu berücksichtigen, dass eine eventuelle Kenntnis und Hinnahme eines Mangels allenfalls unter Vertrauensschutz- bzw. Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten dazu führen kann, dass darauf gestützt keine Anordnung mehr möglich wäre. Vorliegend geht es aber bei dem Prüfbericht im Hinblick auf die Ausführungen zu Mängeln lediglich um feststellende Verwaltungsakte, die schon dann in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ergehen können, wenn der festgestellte Sachverhalt zutreffend ist und unter Berücksichtigung der rechtlichen Anforderungen tatsächlich auch einen Mangel darstellt (siehe insoweit bereits oben).

Die Feststellung als Mangel war auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Heizungsrohre ca. eine Woche nach der Heimprüfung und damit noch vor Erstellung des Prüfberichts fachmännisch durch Schaumstoffverkleidung isoliert worden seien. Für den Inhalt des Prüfberichtes kommt es nämlich entsprechend der oben dargestellten Grundsätze ausschließlich auf die am Prüftag vorgefundene Situation an, so dass eine nachträgliche Behebung von Mängeln grundsätzlich keine Rolle spielen kann (siehe insoweit oben).

Schließlich kann sich die Klägerin auch nicht auf einen atypischen Fall berufen, der es aus Sicht des Gerichts ausnahmsweise rechtfertigen könnte, dass die betreffenden Mangelfeststellungen keinen Eingang in den Prüfbericht erhalten hätten dürfen. Sofern man eine solche Ausnahme überhaupt anerkennen mag, sind für das Gericht jedenfalls keine Umstände ersichtlich, nach denen eine solche hier vorliegen würde. So hat die Klägerin bezüglich der Trocknung der eingenässten Matratze unmittelbar im Bewohnerzimmer keinen Sachverhalt vorgetragen, der diesen Zustand ausnahmsweise geboten erscheinen lassen würde. Selbiges gilt auch für das unmittelbar neben den Heizungsrohren positionierte Bewohnerbett. Hinsichtlich der Trocknung der Matratze zeigt vielmehr gerade der Vortrag der Klägerin, wonach sie dies als einen vom Bewohner hinzunehmenden Zustand erachtet, dass es sich hier um eine strukturelle Vorgehensweise der Klägerin handelt, die in vergleichbarer Situation so wieder vollzogen würde. Auch hinsichtlich der Heizungsrohre ist sich die Klägerin offensichtlich der potentiellen Verletzungsgefahr für den Bewohner nicht bewusst. Gerade hier entfaltet aber der Prüfbericht seine wesentliche Funktion, dem Träger der stationären Einrichtung die Mängel aufzuzeigen, damit solche im Interesse der Stärkung der Selbstverwaltung zukünftig eigenverantwortlich vermieden werden können.

bb. Auch die im Prüfbericht unter Ziffer IV getroffenen Feststellungen sind nicht zu beanstanden. Die dort dargestellten Sachverhalte zu den Bereichen Dienstpläne, Betreuung während der Nachtzeit und freiheitseinschränkenden Maßnahmen hat der Beklagte zutreffend als Mängel i. S. v. Art. 12 Abs. 2 Satz 1 PfleWoqG eingestuft (dazu unter [1]). Auch die Qualifizierung dieser Mängel als „erneut festgestellt“ war rechtens (dazu unter [2]).

Der Beklagte hat den Dienstplan der Klägerin zu Recht beanstandet. Denn dieser entsprach am Prüftag nicht den Anforderungen des PfleWoqG und war damit mangelhaft. Der Träger einer stationären Einrichtung ist zur ordnungsgemäßen Aktenführung und in diesem Rahmen insbesondere auch zur ordnungsgemäßen Führung von Dienstplänen verpflichtet (Art. 7 PfleWoqG i. V. m. § 48 Abs. 1 Nr. 2 AVPfleWoqG). Zweck dieser Verpflichtung ist es, den zuständigen Behörden eine Kontrolle der Anforderungen des PfleWoqG zu ermöglichen, die vor allem auch effektiv durchgeführt werden kann (LT-Drs. 15/10182 S. 25). Eine diesen Anforderungen genügende Kontrollmöglichkeit ist jedoch nur dann gegeben, wenn die vorzuhaltenden Unterlagen klar und übersichtlich sind (LT-Drs. 15/10182 S. 25 f.), d. h. wenn sie aus sich selbst heraus verständlich sind. Einem sachverständigen Dritten muss es daher möglich sein, sich innerhalb angemessener Zeit einen Überblick über die zu dokumentierenden Vorgänge verschaffen zu können (Wiedersberg in Dickmann, Heimrecht, C.V., Rn. 5; so auch Burmeister, PfleWoqG, Art. 7 Rn. 3, der sogar eine „leichte“ Nachprüfbarkeit verlangt).

Nach Überzeugung des Gerichts hat der Dienstplan am Prüftag diesen Vorgaben nicht genügt, da die dort vorgefundenen Angaben nicht mit dem tatsächlichen Personaleinsatz übereingestimmt haben. Die dort eingetragene Mitarbeiterin wurde nämlich an dem betreffenden Tag krankheitsbedingt von einer anderen Kraft vertreten, was so aus dem Dienstplan nicht hervor ging. Dies wurde seitens der Klägerin auch nicht bestritten. Zwar wendet diese ein, der Dienstplan sei ordnungsgemäß geführt worden, da ihn die Mitarbeiterin der FQA, wenn auch nicht am Prüftag, so doch nach ausführlicher Erläuterung seiner Leseart zu einem späteren Zeitpunkt doch noch verstanden habe. Unter Zugrundelegung der oben genannten Anforderungen ist dies aber nicht ausreichend, da der Dienstplan eben nicht aus sich selbst heraus verständlich war. Die Notwendigkeit seiner Erläuterung widerspricht gerade dem Gesetzeszweck einer auf Effektivität angelegten Kontrollmöglichkeit.

Für das Gericht ergeben sich auch keine Anhaltspunkte, dass der betreffende Dienstplan im konkreten Fall aus Sicht eines (sachverständigen) objektiven Dritten ohne Erläuterung verstanden werden hätte können. Vor dem Hintergrund, dass die FQA aufgrund der Einsichtnahme und Auswertung von unterschiedlichst geführten Dienstplänen verschiedener stationärer Einrichtung über ein besonderes Erfahrungswissen beim Lesen derartiger Dokumentationen verfügt, können die seitens der Klägerin vorgetragenen Verständnisschwierigkeiten vom Gericht nur derart gewertet werden, dass die Dienstpläne gerade nicht aus sich heraus verständlich gewesen sind. Zweifel an der entsprechenden Sachkunde der betreffenden Mitarbeiterin der FQA wurden nicht vorgetragen und sind im Übrigen für das Gericht auch nicht erkennbar.

Auch die seitens der Beklagten erfolgte Feststellung, die nächtliche Betreuung der Außenwohngruppen ohne angemessene Beteiligung einer Fachkraft sei ein Mangel, erfolgte zu Recht, da insoweit keine „angemessene Qualität der Betreuung“ gewährleistet ist und damit eine Abweichung von Art. 3 Abs. 2 Nr. 3 PfleWoqG vorliegt.

§ 15 Abs. 1 Satz 3 AVPfleWoqG, der die Anforderungen an eine „angemessene Qualität der Betreuung“ i. S. v. Art. 3 Abs. 2 Nr. 3 PfleWoqG näher konkretisiert, verlangt zur Sicherstellung der nächtlichen Betreuung der Bewohner die ständige Anwesenheit von ausreichend Personal. Inwiefern dies auch den Einsatz von Fachkräften erfordert, hängt von dem in der Nacht anfallenden Betreuungsaufwand ab, da betreuende Tätigkeiten zwingend von Fachkräften oder zumindest unter angemessener Beteiligung von Fachkräften wahrzunehmen sind (§ 15 Abs. 1 Satz 1 AVPfleWoqG). Eine angemessene Beteiligung i.d.S. setzt zwar keine ständige Anwesenheit einer Fachkraft im unmittelbaren Umfeld einer Hilfskraft voraus; erforderlich ist aber jedenfalls eine ständige fachliche Anleitung. Eine von Fachkräften losgelöste und eigenständige Leistungserbringung durch Nichtfachkräfte ist demnach nicht zulässig (vgl. Begründung der AVPfleWoqG, S. 25). Für die Beurteilung der streitgegenständlichen Feststellung kommt es also letztendlich darauf an, inwieweit in den Außenwohngruppen zur Nachtzeit betreuende Tätigkeit anfallen können und ob die jeweils individuell notwendige Betreuung auch durch eine außerhalb der Außenwohngruppen eingesetzte Fachkraft angemessen mit abgedeckt werden kann (vgl. Begründung der AVPfleWoqG, S. 26; BayVGH, B. v. 12.4.2000 - 22 CS 99.3761 zum inhaltsgleichen § 5 HeimPersV). Im Rahmen dieser Beurteilung ist auch zu berücksichtigen, dass § 15 AVPfleWoqG nur die vom jeweiligen Einrichtungsträger zu erfüllende personelle Mindestbesetzung vorgibt und damit lediglich die Untergrenze einer noch zulässigen Personalausstattung abbildet. Diese personellen Mindestvorgaben sind daher gerade nicht mit einer regelmäßig anzustrebenden Normalausstattung gleichzusetzen (BayVGH, B. v. 20.6.2001 - 22 CS 01.966 ebenfalls zu § 5 HeimPersV).

Insbesondere unter Zugrundelegung der besonderen Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung genügt der Einsatz von solchen auch für die Außenwohngruppen (mit-) zuständigen Fachkräften innerhalb der stationären Einrichtung, wie die Situation seitens des Beklagten im Rahmen der Heimbegehung festgestellt wurde, nicht den Anforderungen, um eine angemessene Betreuungsqualität in der Nacht gewährleisten zu können. Gerade in den Außenwohngruppen leben Menschen mit einem erhöhten Betreuungsbedarf im Hinblick auf schwere geistige und körperliche Beeinträchtigungen (neben Alkoholembryopartie, neurotische Zwangssymptome, reaktive Verhaltensauffälligkeiten etc. vor allem auch verschiedene nicht einstellbare Epilepsieformen). Symptomatisch für diese Krankheitsbilder sind unter anderem zwanghafte und auch teilweise kaum bzw. nur schwer durch medikamentöse Behandlung steuerbare körperliche Reaktionen, die ohne zügiges und vor allem fachkundiges Eingreifen zu Verletzungen führen können. Beispielsweise besteht ein derartiges Verletzungsrisiko beim Auftreten eines epileptischen Anfalls. Dabei sind solche Gefährdungssituationen tageszeitunabhängig und können daher jederzeit auch in der Nacht auftreten. Ohne ein gebotenes schnelles und auch fachkundiges Handeln sind erhebliche Gefahren für die körperliche Unversehrtheit und ggf. auch für das Leben der Betroffenen nicht ausgeschlossen.

Die Klägerin vermag auch mit dem Einwand, die angemessene Betreuung sei durch den wohnbereichsübergreifenden Einsatz von Fachkräften gewährleistet, nicht durchdringen.

Denn dem steht nach Überzeugung des Gerichts die bauliche Situation der stationären Einrichtung entgegen. Die Außenwohngruppen sind baulich abgetrennt vom Hauptgebäude in eigenständigen Räumlichkeiten untergebracht. Eine aus einem anderen Gebäude hinzugezogene Fachkraft müsste nach Angaben der Klägerin erst den dazwischen liegenden Garten und mehrere (abgesperrte) Türen überwinden, um zur jeweiligen Außenwohngruppe zu gelangen. Zwar hat die Klägerin insoweit vorgetragen, dass in einem Notfall innerhalb eines Zeitraums von maximal 10 Minuten eine Fachkraft in die Außenwohngruppen hinzukommen könne. Im Hinblick auf die hinsichtlich der Bewohnerstruktur und Krankheitsbilder denkbaren Notfallsituationen ist ein solcher Zeitraum nach Überzeugung des Gerichts bei weitem nicht ausreichend, um im Notfall eine sofortige und angemessene Reaktion und eine ordnungsgemäße fachliche Anleitung der Hilfskräfte gewährleisten zu können. Hinsichtlich der beiden Außenwohngruppen wurde damit die Betreuungsqualität seitens des Beklagten wegen dieses Aspektes zutreffend als unangemessen und als Abweichung von den Vorgaben des PfleWoqG bewertet.

Für dieses Ergebnis spricht auch die seitens der Klägerin mit dem Bezirk Mittelfranken geschlossene Leistungsvereinbarung nach §§ 75 ff SGB XII, die für den Nachtwachenbereich eine 100%-Fachkraftquote vorsieht. Dieser kommt für die Frage, ob eine ausreichende personelle Besetzung der stationären Einrichtung gewährleistet ist, zumindest eine indizielle Bedeutung zu (so auch VGH BW, U. v. 19.6.2013 - 6 S 239/13; OVG NW, U. v. 21.4.2004 - 4 A 151/01).

Ohne Auswirkungen bleibt ferner das klägerische Vorbringen, es bestünde mit der FQA eine Vereinbarung darüber, dass die Hilfskräfte, um Kündigungen zu vermeiden, zunächst weiterhin den Nachtdienst übernehmen dürfen. Die Klägerin verkennt hierbei, dass diese Vereinbarung nicht darauf gerichtet war, dass in den Außenwohngruppen nachts auf Fachkräfte hätte verzichtet werden dürfen. Der Beklagte hat hierzu nämlich konkretisierend vorgetragen, dass die Vereinbarung auch enthalten habe, dass ein Einsatz von Hilfskräften als Nachtwache nur dann möglich sei, wenn die Klägerin durch personelle Umstrukturierungen gewährleiste, dass diese Hilfskräfte auch tatsächlich unter Anleitung einer Fachkraft tätig werden. Dies hat die Klägerin auch nicht bestritten. Überdies würde selbst das Bestehen einer derartigen Vereinbarung nicht dazu führen, dass der festgestellte Sachverhalt im Prüfbericht außen vor zu bleiben hätte. Er könnte allenfalls den Erlass einer Anordnung nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 PfleWoqG entgegenstehen (siehe dazu bereits oben).

Schließlich kann insbesondere auch der Vortrag der Klägerin, die nächtliche Betreuung durch Nichtfachkräfte wäre gerade sozialpädagogischen Gründen geschuldet, da diese aufgrund langjähriger Tätigkeit eine enge soziale Bindung zu den Bewohnern aufgebaut hätten, nicht durchgreifen. Denn insoweit ist zu beachten dass es sich bei den Vorgaben des § 15 AVPfleWoqG um normative Anforderungen handelt, die von der Klägerin einzuhalten sind. Soweit die Klägerin meint, dass eine fachgerechte Betreuung auch durch Hilfskräfte mit langjährigen Erfahrungen im Umgang mit den betreffenden Heimbewohnern sichergestellt sei, hätte es ihr freigestanden, beim Beklagten eine Abweichung von den personellen Mindestanforderungen nach § 51 Abs. 4 AVPfleWoqG zu beantragen.

Auch die unter Ziffer IV 3 in Bezug auf freiheitseinschränkende Maßnahmen getroffene Feststellung ist nicht zu beanstanden. Danach konnte seitens der Klägerin bei der Begehung am 28. November 2012 für einen in geschlossener Unterbringung lebenden Bewohner kein aktueller Unterbringungsbeschluss des Betreuungsgerichts vorgelegt werden; der ursprüngliche Beschluss war aufgrund Befristung abgelaufen. Dieser Sachverhalt wurde seitens der Klägerin nicht bestritten und für das Gericht bestehen auch keine Anhaltspunkte hieran zu zweifeln.

Die Feststellung einer geschlossenen Unterbringung ohne ausreichende rechtliche Legitimation ist zutreffend als Abweichung von den Anforderungen des PfleWoqG und damit als Mangel eingestuft worden. Anders als es Art. 3 PfleWoqG auf den ersten Blick vermuten lässt, betrifft dieser nicht nur tatsächliche Anforderungen an die Unterbringung, sondern auch die rechtlichen Voraussetzungen für die Unterbringung, indem er die ohnehin jedermann treffende Pflicht zur Unterlassung von freiheitsbeschränkenden Maßnahmen ohne ausreichende Rechtfertigung speziell für die Betreiber einer stationären Einrichtung besonders betont. Hintergrund hierfür ist die funktionale Ausrichtung stationärer Einrichtungen, die aufgrund ihres Aufgabenbereiches oft auch mit der Notwendigkeit der Anwendung freiheitsbeschränkender oder -entziehender Maßnahmen konfrontiert werden und daher auch eine gesteigerte Verantwortung zur Einschätzung über die Grenzen der rechtliche Zulässigkeit tragen sollen. Deutlich wird dies vor allem daran, dass Träger und Leitung einer stationären Einrichtung dazu verpflichtet sind, die Würde der Bewohner zu schützen und deren Selbstständigkeit, Selbstbestimmung und Selbstverantwortung zu wahren und zu fördern (Art. 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2 PfleWoqG). Damit wird ihnen eine über die allgemeine Pflicht zur Einhaltung von Freiheitsgrenzen hinausgehende besondere Verpflichtung abverlangt, bei Anwendung freiheitsbeschränkender oder -entziehender Maßnahmen die Grenzen auszuloten, d. h. insbesondere diese nur dann und nur solange anzuwenden, wie eine rechtliche Legitimation hierfür gegeben ist. Überdies folgt daraus sogar, dass Träger und Leitung bei einem aus fachpflegerischer Sicht notwendigen Bedarf an derartigen Maßnahmen mit den ihnen zur Verfügung stehenden rechtlichen Mittel darauf hinwirken müssen, eine entsprechende Legitimationslage zu schaffen oder auch aufrechtzuerhalten (vgl. zum aktiven Schutz der Würde der Bewohner Wiedersberg in Dickmann, Heimrecht, C.III., Rn. 35).

Mit der festgestellten Aufrechterhaltung der geschlossenen Unterbringung des betroffenen Bewohners auf Grundlage eines abgelaufenen Unterbringungsbeschlusses hat die Klägerin gegen diese aus Art. 3 PfleWoqG resultierenden Pflichten verstoßen. Sie kann sich dabei gerade nicht damit entlasten, dass es nicht ihre Aufgabe wäre, eine Verlängerung des Unterbringungsbeschlusses zu beantragen. Aufgrund ihrer gesteigerten Verantwortung und ihrer daraus resultierenden Verpflichtung auch aktiv für die Bewohner ihres Heimes zu deren Schutz tätig zu werden, hätte sie nämlich bei Einschätzung der Notwendigkeit zur Fortführung der geschlossenen Unterbringung rechtzeitig Mittel ergreifen müssen, um für eine ununterbrochene Legitimationslage zu sorgen. Da ihr der Betreuer und die zeitliche Befristung des Unterbringungsbeschlusses kraft ihrer Dokumentationspflichten bekannt sein mussten (Art. 7 PfleWoqG i. V. m. § 48 Abs. 1 Nr. 8 AVPfleWoqG), wäre es ihr insbesondere zumutbar gewesen, an den Betreuer heranzutreten oder, bei Untätigkeit des Betreuers, in letzter Konsequenz das Betreuungsgericht selbst einzuschalten. Demgegenüber blieb die Klägerin aber untätig. Sie kann sich in diesem Zusammenhang nicht darauf berufen, dass sie aufgrund der Vorlage eines auf den 12. Dezember 2012 datierten Verlängerungsantrags des Betreuers davon ausgegangen sei, dass ein gültiger Unterbringungsbeschluss schon vorliege bzw. zeitnah erteilt werden würde. Diesbezüglich verkennt die Klägerin, dass zum Zeitpunkt der Antragstellung die Befristung des ursprünglichen Unterbringungsbeschlusses bereits mehrere Wochen abgelaufen war. Für die Qualifizierung des fehlenden Unterbringungsbeschlusses als Mangel ist es daher auch unerheblich, ob die Klägerin nach Kenntnis des Antrags vom 12. Dezember 2012 wiederholt die Vorlage der Genehmigung eingefordert haben will.

Die Aufnahme der Mängel in den Prüfbericht kann auch nicht ausnahmsweise aufgrund Vorliegens eines atypischen Falls entfallen. Sofern eine solche Ausnahme bei den erneut festgestellten Mängeln wegen deren Qualität überhaupt in Frage käme, sind für das Gericht jedenfalls keine Umstände ersichtlich, wonach eine solche hier vorliegen würde.

Schließlich ist nach Auffassung des Gerichts die Qualifizierung der Mängel als „erneut festgestellt“ ebenfalls zutreffend, so dass auch insoweit die Anfechtungsklage nicht durchgreift.

Die Deklarierung eines Mangels als „erneut festgestellt“ erfordert dabei nicht, wie die Formulierung zunächst vermuten lässt, dass der Mangel schon in einem früheren Prüfbericht bestandskräftig festgestellt sein musste. Mit einem derartigen Bindungsverhältnis zwischen den Prüfberichten, wonach ein Mangel nur dann als „erneut festgestellt“ kategorisiert werden kann, wenn die zugrundeliegenden Tatsachen bereits in einem der vorhergehenden Prüfberichte bestandskräftig als Mangel festgestellt waren, wäre nämlich ein selbstständiger Rechtseingriff verbunden, der nach dem Gesetzesvorbehalt einer ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung bedurft hätte (vgl. insoweit beispielsweise für das Verhältnis zwischen Grundlage- und Folgebescheid im Steuerverwaltungsrecht § 182 Abs. 1 Satz 1 AO). Eine solche ist aber vorliegend selbst nach Novellierung des PfleWoqG nicht gegeben. Vielmehr entspricht es dem gesetzgeberischen Willen zum PfleWoqG, dass es eben nicht darauf ankommen kann, dass der betreffende Mangel bereits bestandskräftig in früheren Prüfberichten festgestellt wurde. Hinsichtlich der Neufassung des PfleWoqG wird in den Gesetzesmaterialien nämlich explizit festgehalten, dass „die rechtliche Einteilung in erstmalige, wiederholt festgestellte und erhebliche Mängel […] die für den Vollzug des Gesetzes zuständige Behörde aufgrund ihrer jeweiligen tatsächlichen Feststellungen“ trifft (LT-Drs. 16/15221, S. 12; Unterstreichung durch das Gericht). Hieraus wird deutlich, dass mit „erneut festgestellt“ schon nicht auf Feststellungen im rechtstechnischen Sinne (also mittels Verwaltungsakt) verwiesen wird, sondern dies i. S.e. tatsächlichen sinnlichen Wahrnehmung verstanden werden muss. Erneut festgestellt ist damit ein Mangel schon dann, wenn die Behörde die einen solchen Mangel begründenden Tatsachen zuvor schon einmal wahrgenommen hat, wobei es vom Sinn und Zweck bereits ausreichend sein muss, wenn die Tatsachen einen qualitativ vergleichbaren Sachverhalt bilden, d. h. eine Verletzung zumindest der gleichen Anforderung nach dem PfleWoqG begründen. Für die dem Gericht im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes obliegende Ermittlung, ob dies der Fall war, kann daher grundsätzlich auch der Inhalt von früheren Prüfberichten herangezogen werden, selbst wenn diese noch nicht bestandskräftig sein sollten. Denn selbst wenn die im Zuge eines Widerspruchs oder einer Anfechtungsklage eintretende aufschiebende Wirkung hindert, dass bindend das Vorliegen eines Mangels in der jeweiligen vergangenen Prüfperiode zugrunde gelegt werden kann, kann der Prüfbericht dennoch wie auch eine bloße Aktennotiz der Behörde als Erkenntnisquelle der tatsächlichen Wahrnehmung bei der betreffenden Heimbegehungen dienen. Sofern die Klägerin den daraus gewonnenen Erkenntnisinhalt nicht substantiiert bestreitet, ist aus Sicht des Gerichts kein Grund ersichtlich, das Bestehen der in den jeweiligen früheren Prüfberichten festgehaltenen Tatsachen anzuzweifeln und sie nicht in die Entscheidung einfließen zu lassen.

Aus früheren Prüfberichten, die entweder bereits Inhalt der im Gerichtsverfahren vorgelegten Behördenakte waren (Prüfbericht vom 6. Juni 2012) bzw. die das Gericht in der mündlichen Verhandlung beigezogen hat, ergibt sich eindeutig, dass schon bei den darin thematisierten Begehungen der Einrichtung seitens der FQA Sachverhalte beanstandet wurden, die mit den auch im aktuellen Prüfbericht in Streit stehenden Mängeln qualitativ vergleichbar sind. Irrelevant ist in diesem Zusammenhang, dass die beigezogenen Prüfberichte teilweise noch die ... GmbH als Träger der Einrichtung benennen, da durch die zum 16. Februar 2012 erfolgte bloße Umfirmierung in die...GmbH die Identität der Klägerin nicht in Frage gestellt wird.

Aus den früheren Prüfberichten geht hervor, dass seitens des Beklagten bereits in der Vergangenheit eine nicht ordnungsgemäße Führung des Dienstplans bemängelt wurde, da darin befindliche Eintragungen teilweise nicht dokumentenecht erfolgten (Prüfbericht vom 10. Februar 2011). Die Klägerin hat insoweit nicht bestritten, dass dieser Sachverhalt nicht der Wahrheit entsprochen hätte. Auch soweit sie vorträgt, dass eine nicht dokumentenechte Eintragung für Planungszwecke nur bis zu dem Zeitpunkt erfolge, bis die Ersatzkraft für eine ausgefallene Mitarbeiterin sicher feststehe, und danach durch eine dokumentenechte Eintragung ersetzt werde, kann dies nicht die zutreffend erfolgte Qualifizierung als Mangel in Frage stellen. Vielmehr ergibt sich aus dem Charakter eines Planes gerade, dass auch vorhersehbar eintretende Umstände, wie z. B. der Ausfall von Mitarbeitern, durch entsprechende Vertretungsregelungen dokumentecht zu berücksichtigen sind. Würden hingegen auch solche Umstände erst bei deren Eintritt und dann (wenn auch nur zeitweise) in nicht dokumentenechter Form nachgetragen, wäre allein wegen der Manipulationsanfälligkeit eine effektive Kontrolle der Dienstpläne durch die FQA nicht mehr gewährleistet (zu dieser Anforderung an die Dienstpläne bereits oben).

Auch die Betreuung ohne Mitwirkung von Fachkräften wurde schon in der Vergangenheit als unzureichend gerügt (Prüfberichte vom 2. März 2011 und 6. Juni 2012). Selbiges gilt hinsichtlich der fehlenden gerichtlichen Legitimation angewandter freiheitsentziehender bzw. -beschränkender Maßnahmen (Prüfbericht vom 3. März 2011 und Prüfbericht vom 18. November 2010). Auch insoweit wurden die damaligen Feststellungen seitens der Klägerin im hier maßgeblichen Klageverfahren nicht bzw. jedenfalls nicht substantiiert bestritten.

Das Gericht war auch befugt, die Prüfberichte aus dem Verfahren AN 4 K 12.02216 erst in der mündlichen Verhandlung heranzuziehen und im Rahmen der Entscheidungsfindung entsprechend zu berücksichtigen. Mit der Beiziehung der Berichte hat das Gericht keinen für die Beteiligten überraschenden entscheidungserheblichen Sachverhalt oder rechtliche Gesichtspunkte neu in das Verfahren eingeführt. (vgl. dazu BVerwG, B. v. 15.5.2008 - 2 B 77/07). Denn den Beteiligten war durchaus bewusst, dass den vorhergehenden Prüfberichten für die Frage, ob Mängel auch schon in der Vergangenheit festgestellt wurden, erhebliche Bedeutung zukommt. Dies ergibt sich eindeutig aus den gewechselten Schriftsätzen der Beteiligten. So hat der Beklagte auf die Rüge der Klägerin hin, dass die Mängel wegen Fehlens entsprechender Feststellungen in der Vergangenheit zu Unrecht als erneut festgestellt deklariert worden seien, mit der Aufzählung verschiedener Prüfberichte reagiert, aus denen sich die entsprechenden Tatsachen ergeben sollen. Spätestens ab diesem Zeitpunkt musste sich der Klägerin die Relevanz der früheren Prüfberichte für das anhängige Klagverfahren aufdrängen. Da sich die entsprechenden Unterlagen auch in ihrer Sphäre befanden, hatte sie überdies genügend Gelegenheit sich mit diesen auseinanderzusetzen.

Vor diesem Hintergrund kann sich die Klägerin auch nicht auf einen bloßen Hinweis zurückziehen, dass sie vom Inhalt der Prüfberichte keine Kenntnis habe bzw. hierzu nichts sagen könne. Vielmehr wäre es ihre Obliegenheit gewesen, die Prüfberichte zu begutachten und deren Inhalt bei entsprechendem Anlass im Klageverfahren substantiiert zu bestreiten.

cc. Die angefochtenen Ziffern III und IV des Prüfberichts erweisen sich demnach als rechtmäßig.

2. Auch die Klage gegen den Kostenbescheid vom 7. Mai 2013 ist unbegründet. Die Erhebung einer Gebühr in Höhe von ... EUR und die Festsetzung von Auslagen in Höhe von 3,45 EUR erfolgte zu Recht. Nach dem Kostengesetz (KG) i. V. m. Tarif-Nr. 7.VI.4/1.6.1 des Kostenverzeichnisses sind für Prüfungen nach Art. 11 PfleWoqG, bei denen Beanstandungen festgestellt wurden, Gebühren zu erheben. Die Höhe der Gebühren hat dabei pauschal 15% der nach Tarif-Nr. 7.VI.4/1.1 vorgesehenen Gebühr zu betragen (20 EUR je angezeigten Platz). Die Heimbegehung war nicht beanstandungsfrei; vielmehr wurden die im Prüfbericht aufgelisteten Mängel i. S. d. PfleWoqG zu Recht festgestellt, so dass eine Gebühr zu erheben war. Gegen deren Höhe bestehen ebenfalls keine Bedenken. Der Beklagte kam unter Anwendung der vorgenannten Vorschriften bei ... Bewohnerplätzen zutreffend auf einen Betrag von ... EUR (...). Die Festsetzung der Auslagen ist ebenfalls nicht zu beanstanden und findet ihre Rechtsgrundlage in Art. 10 Abs. 1 Nr. 2 KG.

Die Klagen waren somit nach alledem abzuweisen.

3. Soweit die Klage zurückgenommen wurde bzw. die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO direkt bzw. entsprechend).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 2 Satz 1, 155 Abs. 2 VwGO wobei eine einheitliche Kostenentscheidung durch Urteil möglich ist, obgleich das Verfahren teilweise durch Klagerücknahme bzw. übereinstimmende Erledigterklärung beendet wurde (vgl. Clausing in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Oktober 2015, § 92 Rn. 76).

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs.1 Satz 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO entsprechend.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach,

Hausanschrift:

Promenade 24 - 28, 91522 Ansbach, oder

Postfachanschrift:

Postfach 616, 91511 Ansbach,

schriftlich zu beantragen.

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift:

Ludwigstraße 23, 80539 München;

Postfachanschrift:

Postfach 34 01 48, 80098 München, oder in

in Ansbach:

Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz mit Befähigung zum Richteramt oder die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.

Der Antragsschrift sollen vier Abschriften beigefügt werden.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf ... EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG, soweit sich die Klage gegen den Prüfbericht gerichtet hat und auf § 52 Abs. 3 GKG, soweit die Klage gegen den Kostenbescheid gerichtet war. Die einzelnen Streitwerte sind nach § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach,

Hausanschrift:

Promenade 24 - 28, 91522 Ansbach, oder

Postfachanschrift:

Postfach 616, 91511 Ansbach,

schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift sollen vier Abschriften beigefügt werden.

(1) Betreuende Tätigkeiten dürfen nur durch Fachkräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften wahrgenommen werden. Hierbei muß mindestens einer, bei mehr als 20 nicht pflegebedürftigen Bewohnern oder mehr als vier pflegebedürftigen Bewohnern mindestens jeder zweite weitere Beschäftigte eine Fachkraft sein. In Heimen mit pflegebedürftigen Bewohnern muß auch bei Nachtwachen mindestens eine Fachkraft ständig anwesend sein.

(2) Von den Anforderungen des Absatzes 1 kann mit Zustimmung der zuständigen Behörde abgewichen werden, wenn dies für eine fachgerechte Betreuung der Heimbewohner erforderlich oder ausreichend ist.

(3) Pflegebedürftig im Sinne der Verordnung ist, wer für die gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens in erheblichem Umfang der Pflege nicht nur vorübergehend bedarf.

Tenor

1. Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat und die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben.

2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 4/5 und der Beklagte zu 1/5.

4. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Jeder Beteiligte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige andere Beteiligte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um den Inhalt eines heimrechtlichen Prüfberichts und um die Verwaltungskosten der dem Prüfbericht vorausgegangenen Heimbegehung.

Die Klägerin (bis 16. Februar 2012: ... GmbH ...) ist Trägerin einer Einrichtung, die vollstationäre Leistungen im Sinne der Eingliederungshilfe nach §§ 53 ff. SGB XII erbringt. Sie hat mit dem Bezirk Mittelfranken als Träger der Sozialhilfe gemäß §§ 75 ff. SGB XII Vergütungsvereinbarungen (Personaldurchschnittskosten) und Leistungsvereinbarungen, die die Personalschlüssel beinhalten, vereinbart. Im Erwachsenenbereich sind die Leistungstypen in Betreuung mit und ohne Tagesstruktur gegliedert. Die Heimaufsicht für den Erwachsenenbereich der Einrichtung wird von der Fachstelle für Pflege- und Behinderteneinrichtungen, Qualitätsentwicklungen und Aufsicht (FQA) des Landratsamtes ... ausgeübt, die die Einrichtung seit Jahren regelmäßig überprüft und berät.

Mit einem „Prüfbericht gemäß PfleWoqG und Anhörung nach Art. 28 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG); Bericht 1“ vom 18. Dezember 2012 teilte die FQA der Klägerin das Ergebnis einer anlassbezogenen Prüfung der von ihr betriebenen Einrichtung in ...am 28. November 2012 mit.

In diesem Bericht 1 wurde u. a. Folgendes ausgeführt:

- „I. Daten zur Einrichtung“: Von ... angebotenen Plätzen in der Einrichtung seien ... belegt. Die Fachkraftquote (gesetzliche Mindestanforderung 50%) betrage 47% (laut Leistungs- und Vergütungsvereinbarung mit dem Bezirk 60% im Gruppendienst - Tag). Zwei Auszubildende Pflege- und Betreuungsfachkräfte seien in der Einrichtung vorhanden.

- „II. Informationen zur Einrichtung“: Unter dem Punkt II.1 Positive Aspekte und allgemeine Informationen wird mitgeteilt, bei der Außenwohngruppe ... werde nach wie vor die Verteilerküche als Büro genutzt. Unter Punkt II.2 Qualitätsentwicklung wird weiter zum Personal mitgeteilt, nach dem Personalschlüssel errechne sich gemäß der Leistungsvereinbarung des Bezirks im Gruppendienst (ohne Nachtdienst) nach Vorlage der Personal- und Bewohnerliste vom 20. November 2012 im Ist ein Plus von über fünf Stellen gegenüber dem Soll. Der Fachkräfteanteil im vorgenannten Gruppendienst liege nur bei ca. 47%. In der Personalliste würden ... Planstellen mit ausländischen Krankenpflegerinnen geführt, denen jedoch noch die Anerkennung als solche durch die Regierung fehle. Im Nachtwachenbereich errechne sich unter Einbeziehung einer erkrankten Fachkraft ein Fachkräfteanteil von 66%, verhandelt seien 100%. Der Fachkräfteanteil hätte jedoch ab März 2009 auf 75% gestiegen sein sollen. Daraus folge, dass nicht alle Gruppen mit Fachkräften gleichmäßig besetzt seien. So divergiere der Fachkräfteanteil der einzelnen Gruppen zwischen 35% und ca. 90%. Des Weiteren wird ausgeführt, bei der Gruppe ... sei noch keine Biographie erarbeitet worden; darauf solle hingearbeitet werden. Hinsichtlich der Dienstpläne solle darauf geachtet werden, dass nur auf dem Soll-Dienstplan Eintragungen erfolgten, wenn Dienstzeiten geändert würden. Hinsichtlich der Bewohnerzimmer sei festgestellt worden, dass diese nicht den geforderten Größen der AVPfleWoqG entsprächen. Unter Punkt II.3 Qualitätsentwicklungen wird ausgeführt, ein bestehendes Dreibettzimmer sei bislang nicht aufgelöst worden. Eine Auflösung sei bei Aufnahme neuer Bewohner sinnvoll. Ein weiteres Zimmer sei für eine Nutzung als Doppelzimmer zu klein; neben zwei Betten und einem großen Schrank seien aufgrund der geringen Raumgröße keine weiteren Einrichtungsgegenstände möglich.

- Unter III., IV. und V. wurden sodann folgende Feststellungen zu Mängeln getroffen:

III.

Erstmals festgestellte Abweichungen (Mängel):

Erstmals festgestellte Abweichungen von den Vorgaben des Gesetzes nach Art. 11 Abs. 4 Satz 1, Art. 3 ff PfleWoqG aufgrund derer gegebenenfalls eine Mängelberatung nach Art. 12 Abs. 2 Satz 1 PfleWoqG erfolgt.

[Eine Beratung über Möglichkeiten zur Abstellung der festgestellten Abweichungen erhebt keinen Anspruch auf Verbindlichkeit oder Vollständigkeit. Die Art und Weise der Umsetzung der Behebung der Abweichungen bleibt der Einrichtung bzw. dem Träger überlassen.]

III.1 Qualitätsbereich: Angemessene Wohnqualität und bauliche Gegebenheiten

III.1.1.1 Außen verlegte Heizungsrohre direkt am Bett des Betreuten stellen eine potentielle Verletzungsgefahr dar.

III.1.1.2 Der Matratzenüberzug des Bewohners […] im Doppelzimmer war stark verschmutzt und roch stark nach Urin. Zum Begehungszeitpunkt war u. a. deshalb das Fenster geöffnet und die Matratze zum Trocknen hochgestellt.

III.1.2 Der Träger ist kraft Gesetzes verpflichtet, den festgestellten Mangel abzustellen, um die Qualitätsanforderungen an den Betrieb der Einrichtung sicherzustellen (Art. 3 PfleWoqG).

III.1.3.1 Es wird dringend empfohlen, die Heizungsrohre adäquat zu verkleiden.

III.1.3.2 Wie im Schlussgespräch der Begehung bereits erfolgt, wird daher angeraten, genügend Bezüge für die Matratze vorzuhalten, um den Bewohnern ein annehm-

bares Wohnumfeld zu gewährleisten.

IV.

Erneut festgestellte Mängel, zu denen bereits eine Beratung erfolgt ist:

Erneut festgestellte Abweichungen von den Vorgaben des Gesetzes nach Art. 11 Abs. 4 Satz 1 PfleWoqG nach bereits erfolgter Beratung über die Möglichkeiten der Abstellung der Mängel, aufgrund derer eine Anordnung nach Art. 13 Abs. 1 PfleWoqG geplant ist, oder eine nochmalige Beratung erfolgt.

IV.1 Qualitätsbereich: Dokumentation/Dienstpläne

IV.1.1.1 Im vorgelegten Nachtwachenplan (Original) wurden Eintragungen für Krankheit vergessen. Es kann zum Teil auch nicht nachvollzogen werden, für wieviele Tage eine Nachtwache in einer anderen Gruppe Dienst verrichtet ...

IV.1.2 Der Träger ist kraft Gesetzes verpflichtet, den festgestellten Mangel abzustellen, um die Qualitätsanforderungen an den Betrieb der Einrichtung sicherzustellen (Art. 3 PfleWoqG).

IV.1.3.1 Der Dienstplan soll zeitnah aktualisiert werden, so dass sich darauf auch der tatsächliche Einsatz der Nachtwachen widerspiegelt.

IV.2 Qualitätsbereich: Betreuung und soziale Lebensbegleitung

IV.2.1 Auch im November 2012 sind die beiden Außenwohngruppen, ... und ... während der Nacht teils von Hilfskräften betreut worden.

IV.2.2 Der Träger ist kraft Gesetzes verpflichtet, den festgestellten Mangel abzustellen, um die Qualitätsanforderungen an den Betrieb der Einrichtung sicherzustellen (Art. 3 PfleWoqG).

IV.2.3 Nach den gesetzlichen Vorgaben dürfen betreuende Tätigkeiten nur durch Fach- kräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften vorgenommen wer- den. Da es sich um eine Außenwohngruppe handelt, ist alleine schon durch die räumliche Distanz nicht sichergestellt, dass bei einer Krisensituation rechtzeitig eine Fachkraft aus einer benachbarten Gruppe des Haupthauses zur Verfügung steht. Es wird daher dringend angeraten, die Dienstplangestaltung so auszurichten, dass eine Fachkraft tatsächlich anwesend ist, die den erforderlich hohen Betreuungsaufwand in dieser Zeit fachgerecht durchführen kann (Epileptiker mit Anfällen, FEM, HBG 4/5).

IV.3 Qualitätsbereich Freiheit einschränkende Maßnahmen

IV.3.1 Für den Bewohner […], der seit April 2012 in der geschlossenen Außenwohngruppe ... lebt, konnte kein entsprechender Unterbringungsbeschluss vorgelegt werden.

IV.3.2 Der Träger ist kraft Gesetzes verpflichtet, den festgestellten Mangel abzustellen, um die Qualitätsanforderungen an den Betrieb der Einrichtung sicherzustellen (Art. 3 PfleWoqG).

IV.3.3 Es wird dringend empfohlen, die Unterbringung durch einen Beschluss des Amtsgerichtes zu legalisieren.

V.

Festgestellte erhebliche Mängel, zu denen bereits eine Beratung erfolgt ist:

Am Tag der Überprüfung wurden in den geprüften Qualitätsbereichen keine erheblichen Mängel festgestellt.

Mit Schriftsatz vom 18. März 2013 erfolgte nach Fristverlängerung seitens der Bevollmächtigten der Klägerin die Stellungnahme zum Bericht 1, insbesondere zur Frage der Einhaltung der Fachkraftquote, der Fachkraftquote im Nachtwachenbereich sowie zu den einzelnen im Bericht 1 aufgeführten Mängeln.

Mit Schreiben vom 24. April 2013 teilte die FQA den Bevollmächtigten der Klägerin mit, deren vorstehend genanntes Schreiben erhalten und zur Kenntnis genommen zu haben. Es wurde zudem mitgeteilt, maßgeblich seien nur die Feststellungen am Tag der Überprüfung der Einrichtung. Überdies seien nur die unter Mängel aufgeführten Sachverhalte Abweichungen vom Gesetz und als solche verpflichtend vom Träger abzustellen. Eine Pflicht, den Prüfbericht zu veröffentlichen, bestehe nicht.

Mit streitgegenständlichem Prüfbericht - Bericht 2 - vom 2. Mai 2013 (nachfolgend als „Prüfbericht“ bezeichnet) wurden, adressiert an die Bevollmächtigten, die Feststellungen des Berichts 1 über die anlassbezogene Prüfung in der Einrichtung am 28. November 2012 von I. Daten zur Einrichtung über II. Informationen zur Einrichtung bis hin zu den Mängelfeststellungen unter den Ziffer III., IV. und V. wortgleich aus dem Bericht 1 übernommen. Am Ende wurde angefügt, die Stellungnahme zum Bericht 1 habe man am 20. März 2013 erhalten und zur Kenntnis genommen.

Mit Kostenbescheid vom 7. Mai 2013 stellte die FQA in Ziffer 1 fest, dass die Durchführung der Begehung am 28. November 2012 kostenpflichtig sei. In Ziffer 2 wurde festgestellt, dass die Klägerin als Träger der Einrichtung die Kosten des Prüfberichts zu tragen habe. In einer weiteren Ziffer 2 (gemeint ist wohl 3) werden die Gebühr für die obige Begehung auf ... EUR und die Auslagen auf 3,45 EUR festgesetzt.

Mit am 4. Juni 2013 beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach eingegangenem Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom selben Tag hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung führt sie aus, der Bescheid vom 2. Mai 2013 sei am 8. Mai 2013 und der Bescheid vom 7. Mai 2013 am 10. Mai 2013 zugestellt worden. Beide Bescheide seien rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die Klage sei zulässig, da es sich jeweils um Verwaltungsakte handle. Sie sei auch begründet. Es sei unterlassen worden, die Klägerin vor Bescheidserlass nach Art. 28 BayVwVfG anzuhören. Eine Anhörung sei zwar formal erfolgt, die seitens Klägerin mit Schreiben vom 18. März 2013 abgegebene ausführliche Stellungnahme zum Bericht 1 sei nach Ansicht der FQA bei der Abfassung des Bescheids jedoch nicht zu berücksichtigen gewesen. Es handele sich daher um eine bloße Förmelei und nicht um eine sachgerechte Anhörung. Auch habe die FQA gegen den Untersuchungsgrundsatz nach Art. 24 BayVwVfG verstoßen, indem den Bescheiden eine unzutreffende Tatsachengrundlage zugrunde gelegt worden sei. Die Beklagte habe entgegen dem Gebot der Amtsermittlung nicht alle entscheidungsrelevanten Tatsachen ermittelt bzw. trotz Bekanntgabe nicht zur Kenntnis genommen. Im Einzelnen wird insbesondere ausgeführt:

- Zur Personalausstattung: Entgegen der Angaben im Prüfbericht seien zum Zeitpunkt der Heimbegehung mit insgesamt ... Mitarbeitern ... Vollzeitstellen besetzt gewesen; darunter ... Fachkräfte mit insgesamt ... Vollzeitstellen. Die Fachkraftquote habe deshalb zum Zeitpunkt der Begehung exakt 61,25% betragen. Abzüglich der Mitarbeiterin, die wegen Mutterschutzes nicht mehr beschäftigt worden sei, und der zwei ausländischen Mitarbeiterinnen, welche zwischenzeitlich staatlich als Fachkräfte anerkannt seien, seien ... Stellen mit Fachkräften besetzt gewesen, was einer Fachkraftquote von 58,18% entspreche. Damit sei die Einrichtung zu diesem Zeitpunkt sogar mit 4,74 Stellen überbesetzt gewesen. Als Beweis wurde die Personalliste der Klägerin mit Stand 20. November 2012 vorgelegt. Dass in den Nachtdiensten in einzelnen Einrichtungshäusern Nichtfachkräfte eingeteilt worden seien, liege am langjährigen Umgang mit den Bewohnern. Die vorhandene Vertrauensbeziehung sei aus pädagogischer Sicht unabdingbar und wirke sich positiv auf das Verhalten und damit auf die Therapie insgesamt förderlich aus. Die Kompetenz und Zuverlässigkeit der Mitarbeiter seien in vielen Jahren unter Beweis gestellt worden. In persönlichen Gesprächen zwischen der Klägerin und der FQA sei vereinbart worden, dass diese Nichtfachkräfte weiterhin in die Nachtdienste eingeteilt und erst mit Eintritt in das Rentenalter durch Fachkräfte ersetzt würden. Es habe Übereinstimmung dahingehend bestanden, dass auf Kündigung dieser Mitarbeiter verzichtet werde und nur sukzessive die ausscheidenden Nichtfachkräfte durch Fachkräfte ersetzt würden.

- Die Biographiearbeit sei tatsächlich erst ab Ende 2012 mit Arbeitsbeginn eines neuen Mitarbeiters aufgenommen worden. Trotz positiver Kenntnis über die laufende Biographiearbeit sei dies als Mangel im Prüfbericht aufgenommen worden.

- Sämtliche Dokumentationen und Dienstpläne, insbesondere die Nachtwachenpläne, seien von den Mitarbeitern bereits zum Zeitpunkt der Heimbegehung ordnungsgemäß geführt worden. Die leitende Prüferin der FQA habe die Dokumentation zunächst nur für nicht nachvollziehbar gehalten. Dies habe sich geändert, nachdem ihr die Dokumentation und Dienstpläne sowie deren Lesart telefonisch erklärt worden seien. Die FQA sei schließlich mit der Führung und Vollständigkeit der Dienstpläne zufrieden gewesen. Auch sei in der Vergangenheit die bestehende Dokumentationspraxis nicht als Mangel thematisiert worden, so dass diese unverändert fortgeführt worden sei.

- Hinsichtlich der Größe der Bewohnerzimmer seien die Vorgaben des § 4 AVPfleWoqG aufgrund der Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 1 AVPfleWoqG für bestehende Einrichtungen noch nicht anwendbar; vielmehr gelten diese Bestimmungen erst ab 2016. Trotz Hinweis im Anhörungsschreiben habe die FQA dies im Prüfbericht nicht korrigiert.

- Zum Dreibettzimmer in der Wohngruppe ... wird mitgeteilt, eine Auflösung des Zimmers führe aufgrund der Verhaltensmuster der Bewohnerinnen zu bedenklichen Verhaltensauffälligkeiten und sei aus pädagogischen Gründen zu vermeiden. Die drei Bewohnerinnen würden seit 1999 dort leben und hätten eine enge soziale Bindung entwickelt. Überdies stelle auch die Nutzung als Dreibettzimmers keinen Qualitätsmangel dar. Insoweit gelte ebenfalls die Übergangsfrist des § 10 Abs. 1 AVPfleWoqG.

- Die Heizungsrohre seien ebenfalls nicht als Mangel zu qualifizieren. Die offenen Rohre seien keine Gefahrenquelle. In manchen Räumlichkeiten verliefen sie bereits seit Bestehen der Einrichtung an der Wand. Selbst bei Vollauslastung der Heizung in den Wintermonaten erwärmten sich diese Rohre nur bis zu einem gewissen Grad, welcher als lauwarm bezeichnet werden könne. Eine Verbrennungs- oder Verletzungsgefahr gehe davon nicht aus. In den vergangenen Jahren sei der Zustand auch nie bemängelt worden. Auch seien die Heizungsrohre unmittelbar nach Aufforderung durch die FQA fachgerecht mit Schaumstoff verkleidet worden. Dies sei der FQA auch mitgeteilt worden.

- Zur Beanstandung der verschmutzten Matratze wird mitgeteilt, der Bewohner zeige erhebliche Verhaltensauffälligkeiten, weshalb es pädagogisch notwendig sei, seinen Tagesablauf zu ritualisieren. Zum Tagesablauf gehöre, dass er zeitweise nachts in sein Bett uriniere und er danach umgezogen und das Bett frisch bezogen werde. Verhaltenspädagogische Maßnahmen der Einrichtung seien aufgrund des Widerstands der Eltern des Bewohners fehlgeschlagen. Der Zustand der Matratze und des Überzugs sei nicht als Mangel einzustufen. Die Klägerin halte ausreichend frische Bettwäsche und Wechselkleidung für den Bewohner bereit und stelle durch entsprechende Reinigungsmaßnahmen sicher, dass die Matratze stets wieder getrocknet sei, bevor der Bewohner ins Bett gehe. Keinesfalls stelle das auch von den Eltern des Bewohners gewünschte Verfahren einen Pflegemangel dar.

- Der Bewohner, bei dem das Fehlen eines Unterbringungsbeschlusses bemängelt worden sei, wohne zwischenzeitlich nicht mehr in der Einrichtung. Der gesetzlich bestellte Betreuer habe der Klägerin damals einen Antrag auf geschützte Unterbringung an das Amtsgericht ... vom 12. Dezember 2012 vorgelegt. Die Klägerin sei deshalb davon ausgegangen, dass ein entsprechender Beschluss bereits ergangen sei. Als ein entsprechender Beschluss nicht vorgelegt worden sei, habe die Klägerin diesen beim Betreuer eingefordert. Die Tatsachen seien der FQA bekannt gewesen. Der entsprechende Vorgang stelle keinen Qualitätsmangel dar.

- Auch die Nachtwachen in den Außenwohngruppen seien zu Unrecht als Mangel eingestuft worden. Zwar fände aus sozialpädagogischen Gründen nachts tatsächlich eine Betreuung auch durch Nichtfachkräfte statt. Diese seien jedoch durchgängig langjährig erfahrene Mitarbeiter mit enger sozialer Bindung an die Bewohner und hervorragender Kenntnis deren physischer und psychischer Gegebenheiten. Eine Gefahrensituation, bei der eine Fachkraft nötig sei, sei nicht zu erwarten. Bei Notfällen sei in der Außenwohngruppe ... sichergestellt, dass Fachkräfte aus der Wohngruppe ... - diese werde nachts ausschließlich von Fachkräften betreut - unmittelbar und ohne zeitliche Verzögerung die Mitarbeiter in der Außengruppe ... fachlich unterstützten. Dies liege an der räumlichen Nähe und guten Verbindung zwischen beiden Gruppen. Überdies sei die Einhaltung der Fachkraftquote von 100% im Nachtwachebereich nicht Gegenstand der Prüfkompetenz des Beklagten.

- Die Durchführung von Bürotätigkeiten gerade in der Verteilerküche der Außenwohngruppe ... sei ebenfalls kein Mangel im Sinne des PfleWoqG. Die Erledigung der organisatorischen Arbeiten erfolge tadellos und unverzüglich.

Nachdem die Klägerin im Klageschriftsatz vom 4. Juni 2013 neben der Aufhebung des Kostenbescheids vom 7. Mai 2013 zunächst auch die Aufhebung des kompletten Prüfberichts beantragt hatte, beantragt sie nunmehr:

Den Prüfbericht des Landratsamtes ... vom 2. Mai 2013 in den Ziffern III und IV und den Kostenbescheid des Landratsamtes ... vom 7. Mai 2013 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt

Klageabweisung.

Zur Begründung trägt das Landratsamt ... (FQA) für den Beklagten vor, die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig. Sowohl der Bericht 1 wie auch der Prüfbericht der Begehung vom 28. November 2012 beschrieben die tatsächlichen Gegebenheiten, auch der Kostenbescheid sei ordnungsgemäß. Die Klage gegen den Prüfbericht sei lediglich insoweit zulässig, soweit er eine verbindliche Feststellung von Mängeln enthalte, da es sich nur insoweit um einen feststellenden Verwaltungsakt handle. Die Stellungnahme der Klägerin im Anhörungsverfahren sei zur Kenntnis genommen worden, hätte aber im Prüfbericht von der FQA nicht berücksichtigt werden können. Denn Mängel, die am Tag der Begehung vorlägen, seien in den Berichten und Anordnungen aufzuführen, unabhängig davon, ob sie zwischenzeitlich beseitigt worden seien. Die Klägerin als Trägerin der Einrichtung habe nach Empfang des Berichts 1 die Möglichkeit der Gegendarstellung. Das Versenden des Prüfberichts nach Erhalt der Gegendarstellung sei ein standardisiertes Verfahren. Die FQA sei verpflichtet, die Berichte nach den Vorgaben der Muster-Prüfberichte I und II, die als Verwaltungsvorschrift erlassen und in die Datenbank Bayern Recht eingestellt worden sind, abzufassen. Die FQA habe die Berichte nach bestem Wissen und Gewissen erstellt und die Tatsachengrundlage zutreffend ermittelt. Weiter wird vorgetragen:

- Zur Personalausstattung: In Abweichung zum Vorbringen der Klägerin seien im Erwachsenenbereich nur ... Plätze mit dem Bezirk vereinbart, zusätzlich sechs Plätze im Kinderbereich. Dies ergebe insgesamt ... und nicht, wie angegeben, ... Plätze. Die im Nachgang zur Begehung vom 28. November 2012 zugesandte Personalliste ergebe, dass von den anhand der Vereinbarung mit dem Bezirk berechneten im Erwachsenenbereich notwendigen ... Planstellen nur ... mit Fachkräften besetzt seien, was eine Quote von unter 50% ergebe. Dies widerspreche neben der Leistungsvereinbarung gemäß § 75 SGB XII auch den gesetzlichen Vorgaben in § 15 AVPfleWoqG. Hinzu kämen noch ... Planstellen für Nachtwachen, die damals mit ... Nachtwachen besetzt gewesen seien. Für die Nachtwachen errechne sich derzeit eine Fachkraftquote von 66%, obwohl ein Fachkräfteanteil von 100% mit dem Bezirk im Jahr 2009 vereinbart worden sei. Auch sei vereinbart worden, dass der Fachkräfteanteil zwar erst nach und nach anzupassen sei; der Nachtdienst in den Außenwohngruppen jedoch nur von Fachkräften verrichtet werden solle. Unabhängig davon, sei die Berechnung der Fachkraftquote lediglich unter der Rubrik Qualitätsentwicklung aufgenommen worden und stelle damit explizit keinen Mangel dar. Der Prüfbericht besitze insoweit nur informatorischen Charakter.

- Die Dokumentation einzelner Dienstpläne sei auch bereits in der Vergangenheit beanstandet worden. Insoweit werde auf die Berichte der FQA vom 10. Februar 2011, 3. März 2011, 30. November 2011 und 18. November 2012 verwiesen. Auch wenn Fragen zum Dienstplan nachträglich besprochen und geklärt worden seien, heiße dies nicht, dass die Dienstplanung zum Zeitpunkt der Begehung zufriedenstellend gewesen sei. Bezüglich der Gruppe ... habe die FQA bei der Überprüfung der Dienstpläne festgestellt, dass auf einem Extrablatt Änderungen der Dienstzeiten eingetragen worden seien, die erst anschließend auf dem Soll-Dienstplan festgehalten würden. Diese Feststellung sei jedoch nur unter Qualitätsentwicklung aufgeführt und nicht explizit als Mangel bewertet worden.

- Auch die Feststellung zur Größe der Bewohnerzimmer sei nicht als Mängelfeststellung aufgeführt.

- Hinsichtlich des Dreibettzimmers sei mit der Einrichtung bereits mehrfach besprochen worden, dieses aufzulösen. Diese seien nach einer Übergangsfrist von fünf Jahren nicht mehr zulässig. Das sei auch der Grund, weshalb die FQA dies in den Qualitätsempfehlungen des Prüfberichts festgestellt habe. Insoweit handle es sich ebenfalls um keine Mängelfeststellung. Außerdem sei berichtet worden, die sozialen Beziehungen der drei Bewohnerinnen seien nicht sehr optimal, weshalb in dem Zimmer ein Raumteiler aufgebaut sei.

- Die offenen Heizungsrohre seien bei früheren Begehungen nicht bemängelt worden, da Überprüfungen jeweils nur punktuell möglich seien. Anlässlich der Neuaufnahme eines Bewohners sei das Zimmer nun in ein Doppelzimmer umgewandelt und das Bett aus Platzgründen direkt an die Heizungsrohre gestellt worden. Für den schwerstbehinderten epileptischen Bewohner hätte dies wegen der Hitzeausstrahlung und der Verletzungsgefahr zwischen den beiden Rohren gefährlich werden können.

- Das Zimmer mit der verdreckten Matratze werde gerade als Doppelzimmer genutzt. Zum Zeitpunkt der Begehung (November) habe das Zimmer trotz längeren Lüftens stark nach Urin gerochen. Auch für den anderen Bewohner sei insofern kein adäquates Umfeld gegeben; ihm stünde das Zimmer nicht als Rückzugbereich zur Verfügung. Ein Mangel liege vor.

- Hinsichtlich des fehlenden Unterbringungsbeschlusses hätten sich die Klägerin als Heimträgerin und die Leitung zeitnah um den Erhalt eines Unterbringungsbeschlusses durch das Amtsgericht bemühen müssen. Das Verhalten der Beteiligten könne hier sogar einen Straftatbestand darstellen.

- Zu den Nachtwachen in den Außenwohngruppen wird mitgeteilt, dass aufgrund des sehr hohen Betreuungsaufwands in der medizinischpflegerischen und pädagogischen Arbeit der dort untergebrachten Bewohner und der räumlichen Situation jede Außenwohngruppe mit einer Nachtwache zu besetzen sei. Betreuende Tätigkeiten seien nach Art. 15 AVPfleWoqG durch Fachkräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften vorzunehmen, entsprechende Vereinbarungen seien von der Klägerin mit der FQA und dem Bezirk 2009 getroffen worden. Danach werde im Nachtdienst zunächst eine Quote von 75% angestrebt mit der Zielführung 100%. Der Träger habe sich aber auch verpflichtet, das vereinbarte Personal bei Änderung der Belegung und bei Änderung der Belegungsstruktur in angemessenen zeitlichen Abstand anzupassen. Die Möglichkeit, bei einer Krisensituation vom Kinderbereich ... Fachkräfte zum Erwachsenenbereich zu holen, falle nicht in den Zuständigkeitsbereich der FQA. Im Übrigen wäre dann der Kinderbereich ohne Betreuung. Zudem habe der Träger bis zum jetzigen Zeitpunkt für diesen Kinderbereich keine gültige Betriebserlaubnis. Unabhängig davon sei die Berechnung der Fachkraftquote im Prüfbericht lediglich unter der Rubrik Qualitätsentwicklung aufgenommen worden, stelle damit explizit keinen Mangel dar, sondern besitze insoweit lediglich informatorischen Charakter.

- Auch die Feststellung, es fehle ein Mitarbeiterbüro bzw. Dienstzimmer, sei nicht als Mangel aufgeführt und habe nur informatorischen Charakter. Es werde seitens der FQA anerkannt, dass nur geringe Schreibarbeiten anfielen, weshalb auf ein Büro verzichtet werden könne.

Mit Schriftsatz vom 16. Oktober 2013 legte die FQA einen Aktenvermerk der Regierung von Mittelfranken vom 27. September 2013 zu einer Begehung der Einrichtung in ...am 26. September 2013 - Kinder- und Jugendbereich - vor.

Mit Schriftsatz vom 16. Januar 2014 bekundete die Klägerin auf Nachfrage des Gerichts ihre Bereitschaft durch den Abschluss eines Vergleichs den Rechtsstreit gütlich zu erledigen und teilte zugleich den aus ihrer Sicht notwendigen Vergleichsinhalt mit. Die FQA nahm für den Beklagten mit Schriftsatz vom 13. Februar 2014 von einem Vergleich Abstand, insbesondere sei die Vorstellung der Klägerin über den Vergleichsinhalt nicht mit den rechtlichen Vorgaben in Einklang zu bringen. Auch hätten die Mängel tatsächlich bestanden.

Mit Beschluss des Berichterstatters vom 5. März 2014 wurde das Ruhen des Verfahrens angeordnet, da eine gerichtsinterne Mediation durchgeführt wurde. Das Mediationsverfahren führte zu keiner Einigung. Am 1. September 2015 wurde das Verfahren von Amts wegen wiederaufgenommen und unter neuem Aktenzeichen weitergeführt.

In der mündlichen Verhandlung am 11. Mai 2016 hat die Klägerin die Klage im Hinblick auf die Feststellung, dass in der Gruppe ... noch immer keine Biografie erarbeitet worden sei (Ziffer II 2 Qualitätsentwicklung, Punkt Dokumentation) zurückgenommen. Soweit der Beklagte die Feststellungen im Prüfbericht zur Nichteinhaltung der Fachkraftquote (Ziffer I Punkt Fachkraftquote; Ziffer II 2 Punkt Personal) und zur Größe der Bewohnerzimmer in der Außenwohngruppe ... (Ziffer II 2 Punkt Wohnqualität) in der mündlichen Verhandlung aufgehoben hat, haben die Beteiligten die Hauptsache insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.

Das Gericht hat mehrere im Verfahren AN 4 K 12.02216 vorgelegte frühere Prüfberichte des Landratsamtes ... zum Verfahren beigezogen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakte, hinsichtlich der mündlichen Verhandlung auf die Niederschrift verwiesen.

Gründe

Entscheidungsgründe:

Soweit die in objektiver Klagehäufung nach § 44 VwGO erhobenen Klagen nach (teilweiser) Rücknahme und Erledigterklärung noch anhängig sind, haben sie keinen Erfolg. Zwar sind sie zulässig, im Ergebnis aber unbegründet.

I.

Die Klagen gegen den Prüfbericht und gegen den diesbezüglichen Kostenbescheid wurden fristgerecht eingereicht und sind auch im Übrigen jeweils in Form der Anfechtungsklage zulässig.

Der bezogen auf den Prüfbericht in der mündlichen Verhandlung zuletzt gestellte Antrag der Klägerin, diesen hinsichtlich der Ziffern III und IV aufzuheben, ist nicht als ein auf einen anderen Streitgegenstand gerichtetes Interesse anzusehen und stellt damit keine nach den Voraussetzungen des § 91 VwGO zu behandelnde Klageänderung dar. Es handelt sich vielmehr nur um eine nach richterlichem Hinweis erfolgte Konkretisierung des insoweit ursprünglich schon erhobenen Anfechtungsantrags.

Dieser Klageantrag ist auch statthaft, da es sich bei den unter Ziffern III und IV aufgeführten Beanstandungen jeweils um Verwaltungsakte handelt. Ein Verwaltungsakt ist, verkürzt ausgedrückt, die Regelung eines Einzelfalles mit Außenwirkung (Art. 35 BayVwVfG). Die Regelung muss dabei nicht notwendig auf einen unmittelbaren Eingriff in Form einer Verhaltensanordnung gerichtet sein, sondern kann sich auch in einer bloßen Feststellung erschöpfen. Bei einem solchen sog. feststellenden Verwaltungsakt ist die Regelungswirkung dann in der gegenüber dem Adressaten eintretenden Bindungswirkung hinsichtlich des festgestellten Inhalts zu sehen (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 219). Ob und inwieweit ein seitens der Behörde an einen Empfänger gerichtetes Schriftstück einen Verwaltungsakt darstellt, muss dabei im Wege der Auslegung bestimmt werden, wobei es hier entscheidend auf den objektiven Erklärungswert aus Sicht des Empfänger ankommt, nämlich ob die Behörde aus Sicht des Adressaten diesem gegenüber eine Rechtsfolge setzen wollte (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 71). Im konkreten Einzelfall kann dies dazu führen, dass auch ein bloßer behördlicher Prüfbericht einer Heimbegehung oder nur Teile hiervon einen Verwaltungsakt darstellen können (so auch VG München, B. v. 20.12.2011 - M 17 S 11.4805).

Nach diesen Grundsätzen stellen jedenfalls die unter Ziffern III und IV aufgeführten Beanstandungen feststellende Verwaltungsakte dar. Mit ihnen soll aus Sicht eines verständigen Empfängers nicht nur eine bei der Heimbegehung vorgefundene Situation im Sinne einer bloßen Aktennotiz protokolliert werden, wie es die Bezeichnung als „Prüfbericht“ eventuell nahelegen mag. Vielmehr beinhalten die jeweiligen Beanstandungen zusätzlich eine normative Bewertung der FQA, wonach die ermittelten Sachverhalte als Abweichung von den Anforderungen des Pflege- und Wohnqualitätsgesetz (PfleWoqG) und damit als Mangel anzusehen sind. Vor allem diese Bewertung soll wegen der hieran anknüpfenden gesetzlichen Pflicht zur Abstellung von Mängeln gegenüber dem Träger der stationären Einrichtung als Adressat des Prüfberichts bindend festgestellt werden. Die Regelungswirkung liegt also im Kern in der bindenden Feststellung, dass die benannten Sachverhalte Mängel sind und damit, ohne freilich die Beseitigung im Einzelfall anzuordnen, schon kraft Gesetzes abgestellt werden müssen.

II.

Die insoweit zulässigen Klagen sind aber vollumfänglich unbegründet. Die angefochtenen Ziffern III und IV des Prüfberichts sind schon rechtmäßig und können die Klägerin daher nicht in subjektiven Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; dazu unter 1.); selbiges gilt auch für den Kostenbescheid (dazu unter 2.).

1. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit kommt es grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der abschließenden Behördenentscheidung an. Prüfungsmaßstab für die Rechtsmäßigkeit des am 2. Mai 2013 erlassenen streitgegenständlichen Prüfberichts ist daher das PfleWoqG in der bis zum 30. Juni 2013 geltenden Fassung vom 8. Juli 2008 (GVBl 2008, 346 ff.).

a. Die Befugnis für die unter Ziffern III und IV des Prüfberichts getroffenen Mängelfeststellungen ergibt sich mittelbar aus einer Zusammenschau verschiedener Vorschriften des PfleWoqG. Die Möglichkeit zur Erstellung eines Prüfberichts an sich folgt aus Art. 6 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 10 PfleWoqG, die beide von der Existenz eines derartigen Prüfberichts ausgehen. Dass in einem solchen Prüfbericht auch feststellende Verwaltungsakte hinsichtlich einzelner Mängel getroffen werden dürfen, ist der Regelungskonzeption des PfleWoqG zu entnehmen. So hat die FQA nach Art. 13 PfleWoqG die Befugnis, im Hinblick auf festgestellte Mängel Anordnungen zu erlassen. Diese Befugnis ist allerdings grundsätzlich subsidiär zu einer vorhergehenden Beratung (Art. 12 Abs. 2 PfleWoqG). In Konsequenz dieser spezifisch gestuften Vorgehensweise muss quasi als Minusmaßnahme zur Anordnung und als Vorstufe zur Beratung zugleich die Befugnis der Behörde einhergehen, dem Träger der stationären Einrichtung gegenüber Mängel bindend festzustellen und ihm dadurch seine gesetzlichen Pflichten zur Beseitigung dieser Mängel vor Augen zu führen. Geschuldet ist dies letztlich der Zielsetzung des PfleWoqG, die Selbstverantwortung der Einrichtungen zu stärken (vgl. LT-Drs. 15/10182 S. 29; Wiedersberg in Dickmann, Heimrecht, 11. Aufl. 2014, C.X., Rn. 3). Um dies zu ermöglichen, dient die bloße Feststellung von Mängeln im Vorfeld einer Beseitigungsanordnung gerade dazu, dem betroffenen Träger der Einrichtung den Mangel zu beschreiben und ihm Gelegenheit zu geben, diesen entsprechend den gesetzlichen Pflichten eigenverantwortlich zu beseitigen.

b. Die angefochtenen Ziffern des Prüfberichts leiden auch nicht an formellen Fehlern. Die Klägerin wendet insoweit zwar ein, dass durch das fehlende Eingehen auf ihre Stellungnahme vom 18. März 2013 keine ordnungsgemäße Anhörung vorgelegen bzw. diese eine bloße „Förmelei“ dargestellt habe und durch die Nichtberücksichtigung ihres klägerischen Vorbringens der Untersuchungsgrundsatz verletzt sei. Das Gericht vermag der Argumentation aber nicht zu folgen.

Eine Anhörung nach Art. 28 BayVwVfG erfordert, dass dem Adressaten eines belastenden Verwaltungsaktes vor Erlass Gelegenheit gegeben wird, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Hiervon grundsätzlich mitumfasst ist die Verpflichtung der Behörde, das Vorbringen des Betroffenen bei ihrer Entscheidung inhaltlich zur Kenntnis zu nehmen, ernsthaft in Erwägung zu ziehen und spätestens in den Entscheidungsgründen darauf einzugehen (Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 28 Rn. 1). Da sich die Anhörung aber nur auf die „für die Entscheidung erheblichen Tatsachen“ bezieht, muss die Behörde zu dem Vortrag auch nur insoweit Stellung nehmen, als er entscheidungserheblich ist; hingegen besteht kein Anspruch des Betroffenen auf umfassende Erwiderung zu jeglichem Tatsachenvortrag.

Diesen Grundsätzen hat der Beklagte genügt. Mit Schreiben vom 24. April 2013 hat er auf den im Rahmen der Anhörung erfolgten Vortrag der Klägerin erwidert und begründet, warum das klägerische Vorbringen keinen Einfluss auf die Entscheidung hat. Im Prüfbericht wurde dann nochmals darauf hingewiesen, dass die Einwände der Klägerin zur Kenntnis genommen wurden. Hierdurch hat der Beklagte hinreichend deutlich gemacht, dass die klägerische Stellungnahme bei der Entscheidungsfindung nicht unberücksichtigt geblieben ist. Da der in der Stellungnahme vorgetragene Sachverhalt letztlich keinen Einfluss auf die Entscheidung hatte, war dies vorliegend aus Sicht des Gerichts auch ausreichend. Aus demselben Grund vermag das Gericht auch keinen Verstoß gegen den Untersuchungsgrundsatz (Art. 24 BayVwVfG) zu sehen, da auch dieser nur auf die Ermittlung der für die Anwendbarkeit des materiellen Rechts erheblichen Tatsachen gerichtet ist.

c. Die im Prüfbericht unter Ziffer III erstmals festgestellten Mängel (dazu nachfolgend unter aa.) sind ebenso wie die unter Ziffer IV erneut festgestellten Mängel (dazu nachfolgend unter bb.) auch materiell nicht zu beanstanden.

Unter Mangel i. S. d. PfleWoqG ist jede Abweichung von dessen Anforderungen zu verstehen (Art. 12 Abs. 2 Satz 1 PfleWoqG). Umfasst hiervon sind auch Abweichungen von den Anforderungen der Verordnung zur Ausführung des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes (AVPfleWoqG), da diese aus dem PfleWoqG selbst abgeleitet ist (Art. 25 PfleWoqG). Die Feststellung eines Mangels i.d.S. erfolgt demnach zu Recht, wenn der von der Behörde im Rahmen der Prüfung festgestellte Sachverhalt zutreffend ermittelt wurde und er tatsächlich eine solche Abweichung darstellt.

Entgegen dem Vorbringen der Klägerin kommt es hierbei grundsätzlich nicht darauf an, ob ein im Rahmen der Prüfung festgestellter Mangel im Nachgang bis zum Zeitpunkt der Erstellung des Prüfberichtes gegebenenfalls behoben wurde. Denn der Prüfbericht zielt von seiner ihm aufgegebenen Funktion darauf ab, die Ergebnisse der Prüfung festzuhalten. Insofern wird sein Inhalt durch die Prüfung selbst vorgegeben. Die Prüfung als solche ist nach Art. 11 PfleWoqG jedoch gerade auf einen bestimmten Stichtag ausgerichtet. In Konsequenz spiegelt damit auch der Prüfbericht inhaltlich nur als eine sog. Momentaufnahme ausschließlich die am Prüftag vorgefundene Pflegesituation wider (zum inhaltlich vergleichbaren Art. 11 PfleWoqG n. F. Philipp, PfleWoqG, 1. Aufl. 2015, S. 113). Die Eigenschaft des Prüfberichts als bloße Momentaufnahme wurde jüngst auch im Zuge der aktuellen Novellierung des PfleWoqG bestätigt. In der Gesetzesbegründung wurde hierzu darauf hingewiesen, dass sich der Inhalt des Prüfberichts aus den vorgefundenen Verhältnisse am Tag der Prüfung ergibt. Hinsichtlich der Abhilfe von Mängeln wurde ausdrücklich ausgeführt, dass dies im Prüfbericht lediglich zu erwähnen sei, wenn diese unmittelbar am Tag der Prüfung abgestellt wurden (vgl. LT-Drs. 16/15221, S. 12). Im Umkehrschluss ergibt sich hieraus gerade, dass eine Abhilfe zu einem späteren Zeitpunkt keinen Eingang in den Prüfbericht erhalten soll. Da durch diese Novellierung des PfleWoqG im Wesentlichen nur die bisherige Praxis im Umgang mit Prüfberichten gesetzlich festgeschrieben werden sollte (vgl. LT-Drs. 16/15221 passim), ist dieser Grundgedanke auch für die vorliegend anzuwendende Rechtslage übertragbar.

Allenfalls dann, wenn die Aufnahme eines Mangels in den Prüfbericht dazu führen würde, dass dieser aufgrund seines Charakters als Momentaufnahme ein völlig verzerrtes und entgegen seiner Zielsetzung nicht repräsentatives Bild von der Einrichtung entstehen lassen würde, könnte aus Verhältnismäßigkeitsgründen in Erwägung gezogen werden, den Mangel nicht als solchen darzustellen. Dies kann aber nach Auffassung des Gerichts nur solche Ausnahmefälle betreffen, in denen am Tag der Prüfung eine Situation vorgefunden wurde, die zwar von den Anforderungen des PfleWoqG abweicht, die zugleich aber eine mit guten Gründen erklärbare Ausnahmelage darstellt und mit der keine wesentliche Beeinträchtigung von Rechtsgütern der Bewohner verbunden ist. Um die Funktion des Prüfberichts nicht über Gebühr zu beeinträchtigen, kann dies daher nur auf Extremfälle beschränkt sein, wie beispielsweise eine vorübergehende Überbelegung von Zimmern aufgrund Unbewohnbarkeit anderer Räumlichkeiten der Einrichtung wegen eines plötzlichen und unvorhersehbar auftretenden Ereignisses, das auch im Rahmen zumutbar vorbehaltener Kapazität nicht kompensiert werden kann.

aa. Hinsichtlich Ziffer III des Prüfberichts „Qualitätsbereich: Angemessene Wohnqualität und bauliche Gegebenheiten“ ist die seitens des Beklagten erfolgte Mangelfeststellung nicht zu beanstanden. Sowohl das Trocknen einer eingenässten Matratze im Bewohnerzimmer als auch das unmittelbar neben den außen verlegten Heizungsrohren befindliche Bewohnerbett stellen nach Auffassung des Gerichts keine „angemessene Qualität des Wohnens“ i. S. v. Art. 3 Abs. 2 Nr. 7 PfleWoqG dar.

Die Bereitstellung angemessener Wohnverhältnisse fordert in erster Linie, dass ein Wohnen gewährleistet wird, dass sich grundsätzlich nicht von einem Wohnen außerhalb des Heimbetriebes unterscheidet, da die Räumlichkeiten für die Bewohner der stationären Einrichtung deren dauerhaften Lebensort darstellen (vgl. Gesetzesbegründung LT-Drs. 15/10182 S. 21). Zwar hat der jeweilige Bewohner auch Einschränkungen hinzunehmen, die gerade dem Wohnen in einem Heim geschuldet sind; insoweit sind die Wohnverhältnisse auf ein angemessenes Maß beschränkt. In jedem Fall aber muss dem jeweiligen Bewohner als Grundvoraussetzung ein räumlicher Bereich zugeordnet sein, in dem er sich unbeeinträchtigt von solchen über die Gewährleistung des gewöhnlichen Heimbetriebs hinausgehenden Belästigungen anderer aufhalten und entfalten kann. Dieser Wohnbereich muss so gestaltet sein, dass er im Hinblick auf Umgebungsbedingungen jedenfalls die Standards natürlichen Wohnens einhält, um ein Wohlbefinden des Bewohners zu gewährleisten. Daneben erfordert die Gewährleistung angemessener Qualität des Wohnens auch die Berücksichtigung verschiedener Sicherheitsaspekte (Burmeister, PfleWoqG, 1. Aufl. 2009, Art. 3 Rn. 44). Ist eine Einrichtung für Bewohner bestimmt, die ihr Verhalten beispielsweise aufgrund einer geistigen oder körperlicher Behinderung nur bedingt steuern können, ist in besonderem Maße darauf zu achten, dass die Räumlichkeiten so ausgestaltet werden, dass ein Verletzungsrisiko der Bewohner weitestgehend minimiert wird.

Die unter Ziffer III 1 dargestellten Umstände genügen diesen Qualitätsanforderungen nicht.

Soweit es die Feststellung hinsichtlich der im Zweibettzimmer zum Trocknen aufgestellten Matratze und den damit verbundenen starken Uringeruch betrifft, wurde der Sachverhalt seitens der Klägerin nicht in Frage gestellt. Sie räumte vielmehr selbst ein, dass einer der beiden Bewohner des Zimmers regelmäßig in sein Bett uriniere und das Trocknen der Matratze mit entsprechenden Gerüchen verbunden sei. Der bloße Einwand der Klägerin, dies stelle keinen Mangel dar, ist kein taugliches Bestreiten in diesem Sinne. Dabei handelt es sich vielmehr um eine rechtliche Bewertung, die der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt und sich an den oben dargestellten Grundsätzen messen lassen muss.

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Situation seitens des Beklagten aber zu Recht als Mangel bewertet worden. So ist es nachvollziehbar, dass das Trocknen einer eingenässten Matratze in einem Bewohnerzimmer mit einem starken Uringeruch einhergeht. Da der Trocknungsvorgang unmittelbar in dem Bewohnerzimmer stattfand und naturgemäß nicht nur kurze Zeit andauerte, bedeutet dies, dass der Bewohner in seinem ihm als persönlichen Rückzugsbereich dienenden Zimmer über einen längeren Zeitraum dem stechenden Uringeruch ausgesetzt war. Die Erheblichkeit des Uringeruchs wird zudem dadurch deutlich, dass dieser - den insoweit ebenfalls unbestrittenen Feststellungen des Beklagten nach - selbst bei geöffnetem Fenster noch stark wahrnehmbar war. Die mit dieser festgestellten Situation einhergehende Beeinträchtigung der Wohnqualität ging damit weit über das hinaus, was in einem gewöhnlichen Heimbetrieb noch als angemessen hinzunehmen wäre. Hierunter würde beispielsweise fallen, dass es in einem Bewohnerzimmer durch das Einnässen eines Bettes durchaus zu Uringeruch kommen kann; entsprechende Vorkehrungen müssen allerdings dazu führen, dass dieser Zustand auf ein zeitliches Minimum beschränkt wird.

Der Einwand der Klägerin, sie habe keine Handlungsalternative gegen das Einnässen der Matratze gehabt, spielt hierbei keine Rolle. Die Klägerin verkennt nämlich, dass der Mangel nicht im Einnässen der Matratze, sondern in deren Trocknung innerhalb eines Bewohnerzimmers zu sehen ist. Ob auch hierfür keine Handlungsalternative vorgelegen haben mag, wurde nicht vorgetragen und ist aus Sicht des Gerichts auch schwer vorstellbar. Der Klägerin wäre durchaus zumutbar, einen entsprechenden Trocknungsraum für solche Situationen vorzuhalten.

Unerheblich für die Qualifizierung als Mangel ist schließlich auch der Einwand der Klägerin, weder die Bewohner noch Angehörige hätten sich über den Zustand beschwert. Die Qualitätsanforderungen des Art. 3 PfleWoqG sind nämlich ausschließlich anhand objektiver Kriterien zu bemessen; subjektive Einschätzungen müssen hierbei außen vor bleiben. Andernfalls stünden die Qualitätsanforderungen zur Disposition der jeweils Betroffenen, was dem Zweck des PfleWoqG, einen einheitlichen (Mindest-)Standard zu gewährleisten, zuwiderlaufen würde. Mängel i. S. d. PfleWoqG bestehen demnach nicht erst dann, wenn sie von den Bewohnern der Einrichtung als solche empfunden werden (vgl. OVG NW, B. v. 3.7.2001 - 12 A 2630/07 zum inhaltlich vergleichbaren HeimG).

Auch soweit es die Feststellungen in Bezug auf das unmittelbar neben den außen verlegten Heizungsrohren befindliche Bewohnerbett und die damit einhergehende Verletzungsgefahr betrifft, wurde der Sachverhalt seitens der Klägerin nicht ausreichend bestritten. Der Einwand der Klägerin, eine solche Verletzungsgefahr bestehe schon nicht, weil die Rohre selbst bei Vollauslastung der Heizung in den Wintermonaten allenfalls lauwarm würden und es damit zu keinen Verbrennungen kommen könne, hilft ihr nicht weiter. Hierbei übersieht die Klägerin nämlich, dass der Beklagte die Qualifizierung des diesbezüglichen Sachverhaltes als Qualitätsmangel nicht nur auf eine durch die Wärmeentwicklung bestehende Verletzungsgefahr gestützt hat; vielmehr ergibt sich aus dem schriftsätzlichen Vortrag des Beklagten, dass auch der aufgrund der konkreten Anordnung der beiden Rohre vorhandene Zwischenraum eine potentielle Verletzungsgefahr für den in dem betreffenden Bewohnerbett liegenden schwerstbehinderten epileptischen Bewohner begründe. Anders als zur Frage der Wärmeentwicklung hat die Klägerin hiergegen gerade nichts vorgetragen, was Anhaltspunkte für das Gericht bieten könnte, vom Fehlen einer solchen Verletzungsgefahr auszugehen.

Unerheblich ist auch der Vortrag der Klägerin, wonach sich in der Vergangenheit noch kein Heimbewohner an diesen außen verlegten Heizungsrohren verletzt haben mag. Denn auch dies ist nicht geeignet, die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts und damit das Fehlen einer Verletzungsgefahr in Frage zu stellen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Gerade dort, wo es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter geht, kann deshalb auch schon die entfernte Möglichkeit eines Schadens die begründete Befürchtung seines Eintritts auslösen (OVG NW, B. v. 17.2.2011 - 12 A 241/10). Mit Rücksicht auf das hier in Rede stehende Rechtsgut der körperlichen Unversehrtheit von in vielerlei Hinsicht auf Hilfe angewiesener Bewohner darf der Schwellenwert nicht allzu hoch angesetzt werden. Vorliegend stand gerade das Bett eines schwerstbehinderten Epileptikers an den Heizungsrohren. Aufgrund der Symptomatik dieser Krankheit kann es bei entsprechenden Anfällen zu kaum steuerbaren krampfhaften Reaktionen unter Beteiligung der Extremitäten kommen, so dass unter Berücksichtigung des obigen Maßstabes nach Überzeugung des Gerichts durchaus das Vorliegen einer potentiellen Verletzungsgefahr gegeben ist. Diese besondere Wohnsituation wurde daher seitens des Beklagten zutreffend als mit den Anforderungen an eine angemessene Wohnqualität unvereinbar und damit als Mangel bewertet.

Einer Aufnahme dieses Sachverhaltes in den Prüfbericht kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die außen verlegten Heizungsrohre nicht schon in der Vergangenheit seitens des Beklagten beanstandet wurden. Denn aus Sicht des Gerichts steht schon nicht fest, ob auch bei früheren Begehungen überhaupt eine vergleichbare Verletzungsgefahr vorlag, da in der mündlichen Verhandlung vorgetragen wurde, dass die Situation des unmittelbar neben den Heizungsrohren stehenden Bettes erst kurz vor der Heimbegehung aus einem Platzmangel heraus entstanden sei. Aber selbst wenn schon bei früheren Begehungen eine vergleichbare Verletzungsgefahr vorgelegen hätte und die FQA dies leicht hätte erkennen können bzw. ohne Beanstandungen bewusst hingenommen haben sollte, würde dies keine andere Entscheidung begründen. Insoweit ist nämlich zu berücksichtigen, dass eine eventuelle Kenntnis und Hinnahme eines Mangels allenfalls unter Vertrauensschutz- bzw. Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten dazu führen kann, dass darauf gestützt keine Anordnung mehr möglich wäre. Vorliegend geht es aber bei dem Prüfbericht im Hinblick auf die Ausführungen zu Mängeln lediglich um feststellende Verwaltungsakte, die schon dann in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ergehen können, wenn der festgestellte Sachverhalt zutreffend ist und unter Berücksichtigung der rechtlichen Anforderungen tatsächlich auch einen Mangel darstellt (siehe insoweit bereits oben).

Die Feststellung als Mangel war auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die Heizungsrohre ca. eine Woche nach der Heimprüfung und damit noch vor Erstellung des Prüfberichts fachmännisch durch Schaumstoffverkleidung isoliert worden seien. Für den Inhalt des Prüfberichtes kommt es nämlich entsprechend der oben dargestellten Grundsätze ausschließlich auf die am Prüftag vorgefundene Situation an, so dass eine nachträgliche Behebung von Mängeln grundsätzlich keine Rolle spielen kann (siehe insoweit oben).

Schließlich kann sich die Klägerin auch nicht auf einen atypischen Fall berufen, der es aus Sicht des Gerichts ausnahmsweise rechtfertigen könnte, dass die betreffenden Mangelfeststellungen keinen Eingang in den Prüfbericht erhalten hätten dürfen. Sofern man eine solche Ausnahme überhaupt anerkennen mag, sind für das Gericht jedenfalls keine Umstände ersichtlich, nach denen eine solche hier vorliegen würde. So hat die Klägerin bezüglich der Trocknung der eingenässten Matratze unmittelbar im Bewohnerzimmer keinen Sachverhalt vorgetragen, der diesen Zustand ausnahmsweise geboten erscheinen lassen würde. Selbiges gilt auch für das unmittelbar neben den Heizungsrohren positionierte Bewohnerbett. Hinsichtlich der Trocknung der Matratze zeigt vielmehr gerade der Vortrag der Klägerin, wonach sie dies als einen vom Bewohner hinzunehmenden Zustand erachtet, dass es sich hier um eine strukturelle Vorgehensweise der Klägerin handelt, die in vergleichbarer Situation so wieder vollzogen würde. Auch hinsichtlich der Heizungsrohre ist sich die Klägerin offensichtlich der potentiellen Verletzungsgefahr für den Bewohner nicht bewusst. Gerade hier entfaltet aber der Prüfbericht seine wesentliche Funktion, dem Träger der stationären Einrichtung die Mängel aufzuzeigen, damit solche im Interesse der Stärkung der Selbstverwaltung zukünftig eigenverantwortlich vermieden werden können.

bb. Auch die im Prüfbericht unter Ziffer IV getroffenen Feststellungen sind nicht zu beanstanden. Die dort dargestellten Sachverhalte zu den Bereichen Dienstpläne, Betreuung während der Nachtzeit und freiheitseinschränkenden Maßnahmen hat der Beklagte zutreffend als Mängel i. S. v. Art. 12 Abs. 2 Satz 1 PfleWoqG eingestuft (dazu unter [1]). Auch die Qualifizierung dieser Mängel als „erneut festgestellt“ war rechtens (dazu unter [2]).

Der Beklagte hat den Dienstplan der Klägerin zu Recht beanstandet. Denn dieser entsprach am Prüftag nicht den Anforderungen des PfleWoqG und war damit mangelhaft. Der Träger einer stationären Einrichtung ist zur ordnungsgemäßen Aktenführung und in diesem Rahmen insbesondere auch zur ordnungsgemäßen Führung von Dienstplänen verpflichtet (Art. 7 PfleWoqG i. V. m. § 48 Abs. 1 Nr. 2 AVPfleWoqG). Zweck dieser Verpflichtung ist es, den zuständigen Behörden eine Kontrolle der Anforderungen des PfleWoqG zu ermöglichen, die vor allem auch effektiv durchgeführt werden kann (LT-Drs. 15/10182 S. 25). Eine diesen Anforderungen genügende Kontrollmöglichkeit ist jedoch nur dann gegeben, wenn die vorzuhaltenden Unterlagen klar und übersichtlich sind (LT-Drs. 15/10182 S. 25 f.), d. h. wenn sie aus sich selbst heraus verständlich sind. Einem sachverständigen Dritten muss es daher möglich sein, sich innerhalb angemessener Zeit einen Überblick über die zu dokumentierenden Vorgänge verschaffen zu können (Wiedersberg in Dickmann, Heimrecht, C.V., Rn. 5; so auch Burmeister, PfleWoqG, Art. 7 Rn. 3, der sogar eine „leichte“ Nachprüfbarkeit verlangt).

Nach Überzeugung des Gerichts hat der Dienstplan am Prüftag diesen Vorgaben nicht genügt, da die dort vorgefundenen Angaben nicht mit dem tatsächlichen Personaleinsatz übereingestimmt haben. Die dort eingetragene Mitarbeiterin wurde nämlich an dem betreffenden Tag krankheitsbedingt von einer anderen Kraft vertreten, was so aus dem Dienstplan nicht hervor ging. Dies wurde seitens der Klägerin auch nicht bestritten. Zwar wendet diese ein, der Dienstplan sei ordnungsgemäß geführt worden, da ihn die Mitarbeiterin der FQA, wenn auch nicht am Prüftag, so doch nach ausführlicher Erläuterung seiner Leseart zu einem späteren Zeitpunkt doch noch verstanden habe. Unter Zugrundelegung der oben genannten Anforderungen ist dies aber nicht ausreichend, da der Dienstplan eben nicht aus sich selbst heraus verständlich war. Die Notwendigkeit seiner Erläuterung widerspricht gerade dem Gesetzeszweck einer auf Effektivität angelegten Kontrollmöglichkeit.

Für das Gericht ergeben sich auch keine Anhaltspunkte, dass der betreffende Dienstplan im konkreten Fall aus Sicht eines (sachverständigen) objektiven Dritten ohne Erläuterung verstanden werden hätte können. Vor dem Hintergrund, dass die FQA aufgrund der Einsichtnahme und Auswertung von unterschiedlichst geführten Dienstplänen verschiedener stationärer Einrichtung über ein besonderes Erfahrungswissen beim Lesen derartiger Dokumentationen verfügt, können die seitens der Klägerin vorgetragenen Verständnisschwierigkeiten vom Gericht nur derart gewertet werden, dass die Dienstpläne gerade nicht aus sich heraus verständlich gewesen sind. Zweifel an der entsprechenden Sachkunde der betreffenden Mitarbeiterin der FQA wurden nicht vorgetragen und sind im Übrigen für das Gericht auch nicht erkennbar.

Auch die seitens der Beklagten erfolgte Feststellung, die nächtliche Betreuung der Außenwohngruppen ohne angemessene Beteiligung einer Fachkraft sei ein Mangel, erfolgte zu Recht, da insoweit keine „angemessene Qualität der Betreuung“ gewährleistet ist und damit eine Abweichung von Art. 3 Abs. 2 Nr. 3 PfleWoqG vorliegt.

§ 15 Abs. 1 Satz 3 AVPfleWoqG, der die Anforderungen an eine „angemessene Qualität der Betreuung“ i. S. v. Art. 3 Abs. 2 Nr. 3 PfleWoqG näher konkretisiert, verlangt zur Sicherstellung der nächtlichen Betreuung der Bewohner die ständige Anwesenheit von ausreichend Personal. Inwiefern dies auch den Einsatz von Fachkräften erfordert, hängt von dem in der Nacht anfallenden Betreuungsaufwand ab, da betreuende Tätigkeiten zwingend von Fachkräften oder zumindest unter angemessener Beteiligung von Fachkräften wahrzunehmen sind (§ 15 Abs. 1 Satz 1 AVPfleWoqG). Eine angemessene Beteiligung i.d.S. setzt zwar keine ständige Anwesenheit einer Fachkraft im unmittelbaren Umfeld einer Hilfskraft voraus; erforderlich ist aber jedenfalls eine ständige fachliche Anleitung. Eine von Fachkräften losgelöste und eigenständige Leistungserbringung durch Nichtfachkräfte ist demnach nicht zulässig (vgl. Begründung der AVPfleWoqG, S. 25). Für die Beurteilung der streitgegenständlichen Feststellung kommt es also letztendlich darauf an, inwieweit in den Außenwohngruppen zur Nachtzeit betreuende Tätigkeit anfallen können und ob die jeweils individuell notwendige Betreuung auch durch eine außerhalb der Außenwohngruppen eingesetzte Fachkraft angemessen mit abgedeckt werden kann (vgl. Begründung der AVPfleWoqG, S. 26; BayVGH, B. v. 12.4.2000 - 22 CS 99.3761 zum inhaltsgleichen § 5 HeimPersV). Im Rahmen dieser Beurteilung ist auch zu berücksichtigen, dass § 15 AVPfleWoqG nur die vom jeweiligen Einrichtungsträger zu erfüllende personelle Mindestbesetzung vorgibt und damit lediglich die Untergrenze einer noch zulässigen Personalausstattung abbildet. Diese personellen Mindestvorgaben sind daher gerade nicht mit einer regelmäßig anzustrebenden Normalausstattung gleichzusetzen (BayVGH, B. v. 20.6.2001 - 22 CS 01.966 ebenfalls zu § 5 HeimPersV).

Insbesondere unter Zugrundelegung der besonderen Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung genügt der Einsatz von solchen auch für die Außenwohngruppen (mit-) zuständigen Fachkräften innerhalb der stationären Einrichtung, wie die Situation seitens des Beklagten im Rahmen der Heimbegehung festgestellt wurde, nicht den Anforderungen, um eine angemessene Betreuungsqualität in der Nacht gewährleisten zu können. Gerade in den Außenwohngruppen leben Menschen mit einem erhöhten Betreuungsbedarf im Hinblick auf schwere geistige und körperliche Beeinträchtigungen (neben Alkoholembryopartie, neurotische Zwangssymptome, reaktive Verhaltensauffälligkeiten etc. vor allem auch verschiedene nicht einstellbare Epilepsieformen). Symptomatisch für diese Krankheitsbilder sind unter anderem zwanghafte und auch teilweise kaum bzw. nur schwer durch medikamentöse Behandlung steuerbare körperliche Reaktionen, die ohne zügiges und vor allem fachkundiges Eingreifen zu Verletzungen führen können. Beispielsweise besteht ein derartiges Verletzungsrisiko beim Auftreten eines epileptischen Anfalls. Dabei sind solche Gefährdungssituationen tageszeitunabhängig und können daher jederzeit auch in der Nacht auftreten. Ohne ein gebotenes schnelles und auch fachkundiges Handeln sind erhebliche Gefahren für die körperliche Unversehrtheit und ggf. auch für das Leben der Betroffenen nicht ausgeschlossen.

Die Klägerin vermag auch mit dem Einwand, die angemessene Betreuung sei durch den wohnbereichsübergreifenden Einsatz von Fachkräften gewährleistet, nicht durchdringen.

Denn dem steht nach Überzeugung des Gerichts die bauliche Situation der stationären Einrichtung entgegen. Die Außenwohngruppen sind baulich abgetrennt vom Hauptgebäude in eigenständigen Räumlichkeiten untergebracht. Eine aus einem anderen Gebäude hinzugezogene Fachkraft müsste nach Angaben der Klägerin erst den dazwischen liegenden Garten und mehrere (abgesperrte) Türen überwinden, um zur jeweiligen Außenwohngruppe zu gelangen. Zwar hat die Klägerin insoweit vorgetragen, dass in einem Notfall innerhalb eines Zeitraums von maximal 10 Minuten eine Fachkraft in die Außenwohngruppen hinzukommen könne. Im Hinblick auf die hinsichtlich der Bewohnerstruktur und Krankheitsbilder denkbaren Notfallsituationen ist ein solcher Zeitraum nach Überzeugung des Gerichts bei weitem nicht ausreichend, um im Notfall eine sofortige und angemessene Reaktion und eine ordnungsgemäße fachliche Anleitung der Hilfskräfte gewährleisten zu können. Hinsichtlich der beiden Außenwohngruppen wurde damit die Betreuungsqualität seitens des Beklagten wegen dieses Aspektes zutreffend als unangemessen und als Abweichung von den Vorgaben des PfleWoqG bewertet.

Für dieses Ergebnis spricht auch die seitens der Klägerin mit dem Bezirk Mittelfranken geschlossene Leistungsvereinbarung nach §§ 75 ff SGB XII, die für den Nachtwachenbereich eine 100%-Fachkraftquote vorsieht. Dieser kommt für die Frage, ob eine ausreichende personelle Besetzung der stationären Einrichtung gewährleistet ist, zumindest eine indizielle Bedeutung zu (so auch VGH BW, U. v. 19.6.2013 - 6 S 239/13; OVG NW, U. v. 21.4.2004 - 4 A 151/01).

Ohne Auswirkungen bleibt ferner das klägerische Vorbringen, es bestünde mit der FQA eine Vereinbarung darüber, dass die Hilfskräfte, um Kündigungen zu vermeiden, zunächst weiterhin den Nachtdienst übernehmen dürfen. Die Klägerin verkennt hierbei, dass diese Vereinbarung nicht darauf gerichtet war, dass in den Außenwohngruppen nachts auf Fachkräfte hätte verzichtet werden dürfen. Der Beklagte hat hierzu nämlich konkretisierend vorgetragen, dass die Vereinbarung auch enthalten habe, dass ein Einsatz von Hilfskräften als Nachtwache nur dann möglich sei, wenn die Klägerin durch personelle Umstrukturierungen gewährleiste, dass diese Hilfskräfte auch tatsächlich unter Anleitung einer Fachkraft tätig werden. Dies hat die Klägerin auch nicht bestritten. Überdies würde selbst das Bestehen einer derartigen Vereinbarung nicht dazu führen, dass der festgestellte Sachverhalt im Prüfbericht außen vor zu bleiben hätte. Er könnte allenfalls den Erlass einer Anordnung nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 PfleWoqG entgegenstehen (siehe dazu bereits oben).

Schließlich kann insbesondere auch der Vortrag der Klägerin, die nächtliche Betreuung durch Nichtfachkräfte wäre gerade sozialpädagogischen Gründen geschuldet, da diese aufgrund langjähriger Tätigkeit eine enge soziale Bindung zu den Bewohnern aufgebaut hätten, nicht durchgreifen. Denn insoweit ist zu beachten dass es sich bei den Vorgaben des § 15 AVPfleWoqG um normative Anforderungen handelt, die von der Klägerin einzuhalten sind. Soweit die Klägerin meint, dass eine fachgerechte Betreuung auch durch Hilfskräfte mit langjährigen Erfahrungen im Umgang mit den betreffenden Heimbewohnern sichergestellt sei, hätte es ihr freigestanden, beim Beklagten eine Abweichung von den personellen Mindestanforderungen nach § 51 Abs. 4 AVPfleWoqG zu beantragen.

Auch die unter Ziffer IV 3 in Bezug auf freiheitseinschränkende Maßnahmen getroffene Feststellung ist nicht zu beanstanden. Danach konnte seitens der Klägerin bei der Begehung am 28. November 2012 für einen in geschlossener Unterbringung lebenden Bewohner kein aktueller Unterbringungsbeschluss des Betreuungsgerichts vorgelegt werden; der ursprüngliche Beschluss war aufgrund Befristung abgelaufen. Dieser Sachverhalt wurde seitens der Klägerin nicht bestritten und für das Gericht bestehen auch keine Anhaltspunkte hieran zu zweifeln.

Die Feststellung einer geschlossenen Unterbringung ohne ausreichende rechtliche Legitimation ist zutreffend als Abweichung von den Anforderungen des PfleWoqG und damit als Mangel eingestuft worden. Anders als es Art. 3 PfleWoqG auf den ersten Blick vermuten lässt, betrifft dieser nicht nur tatsächliche Anforderungen an die Unterbringung, sondern auch die rechtlichen Voraussetzungen für die Unterbringung, indem er die ohnehin jedermann treffende Pflicht zur Unterlassung von freiheitsbeschränkenden Maßnahmen ohne ausreichende Rechtfertigung speziell für die Betreiber einer stationären Einrichtung besonders betont. Hintergrund hierfür ist die funktionale Ausrichtung stationärer Einrichtungen, die aufgrund ihres Aufgabenbereiches oft auch mit der Notwendigkeit der Anwendung freiheitsbeschränkender oder -entziehender Maßnahmen konfrontiert werden und daher auch eine gesteigerte Verantwortung zur Einschätzung über die Grenzen der rechtliche Zulässigkeit tragen sollen. Deutlich wird dies vor allem daran, dass Träger und Leitung einer stationären Einrichtung dazu verpflichtet sind, die Würde der Bewohner zu schützen und deren Selbstständigkeit, Selbstbestimmung und Selbstverantwortung zu wahren und zu fördern (Art. 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2 PfleWoqG). Damit wird ihnen eine über die allgemeine Pflicht zur Einhaltung von Freiheitsgrenzen hinausgehende besondere Verpflichtung abverlangt, bei Anwendung freiheitsbeschränkender oder -entziehender Maßnahmen die Grenzen auszuloten, d. h. insbesondere diese nur dann und nur solange anzuwenden, wie eine rechtliche Legitimation hierfür gegeben ist. Überdies folgt daraus sogar, dass Träger und Leitung bei einem aus fachpflegerischer Sicht notwendigen Bedarf an derartigen Maßnahmen mit den ihnen zur Verfügung stehenden rechtlichen Mittel darauf hinwirken müssen, eine entsprechende Legitimationslage zu schaffen oder auch aufrechtzuerhalten (vgl. zum aktiven Schutz der Würde der Bewohner Wiedersberg in Dickmann, Heimrecht, C.III., Rn. 35).

Mit der festgestellten Aufrechterhaltung der geschlossenen Unterbringung des betroffenen Bewohners auf Grundlage eines abgelaufenen Unterbringungsbeschlusses hat die Klägerin gegen diese aus Art. 3 PfleWoqG resultierenden Pflichten verstoßen. Sie kann sich dabei gerade nicht damit entlasten, dass es nicht ihre Aufgabe wäre, eine Verlängerung des Unterbringungsbeschlusses zu beantragen. Aufgrund ihrer gesteigerten Verantwortung und ihrer daraus resultierenden Verpflichtung auch aktiv für die Bewohner ihres Heimes zu deren Schutz tätig zu werden, hätte sie nämlich bei Einschätzung der Notwendigkeit zur Fortführung der geschlossenen Unterbringung rechtzeitig Mittel ergreifen müssen, um für eine ununterbrochene Legitimationslage zu sorgen. Da ihr der Betreuer und die zeitliche Befristung des Unterbringungsbeschlusses kraft ihrer Dokumentationspflichten bekannt sein mussten (Art. 7 PfleWoqG i. V. m. § 48 Abs. 1 Nr. 8 AVPfleWoqG), wäre es ihr insbesondere zumutbar gewesen, an den Betreuer heranzutreten oder, bei Untätigkeit des Betreuers, in letzter Konsequenz das Betreuungsgericht selbst einzuschalten. Demgegenüber blieb die Klägerin aber untätig. Sie kann sich in diesem Zusammenhang nicht darauf berufen, dass sie aufgrund der Vorlage eines auf den 12. Dezember 2012 datierten Verlängerungsantrags des Betreuers davon ausgegangen sei, dass ein gültiger Unterbringungsbeschluss schon vorliege bzw. zeitnah erteilt werden würde. Diesbezüglich verkennt die Klägerin, dass zum Zeitpunkt der Antragstellung die Befristung des ursprünglichen Unterbringungsbeschlusses bereits mehrere Wochen abgelaufen war. Für die Qualifizierung des fehlenden Unterbringungsbeschlusses als Mangel ist es daher auch unerheblich, ob die Klägerin nach Kenntnis des Antrags vom 12. Dezember 2012 wiederholt die Vorlage der Genehmigung eingefordert haben will.

Die Aufnahme der Mängel in den Prüfbericht kann auch nicht ausnahmsweise aufgrund Vorliegens eines atypischen Falls entfallen. Sofern eine solche Ausnahme bei den erneut festgestellten Mängeln wegen deren Qualität überhaupt in Frage käme, sind für das Gericht jedenfalls keine Umstände ersichtlich, wonach eine solche hier vorliegen würde.

Schließlich ist nach Auffassung des Gerichts die Qualifizierung der Mängel als „erneut festgestellt“ ebenfalls zutreffend, so dass auch insoweit die Anfechtungsklage nicht durchgreift.

Die Deklarierung eines Mangels als „erneut festgestellt“ erfordert dabei nicht, wie die Formulierung zunächst vermuten lässt, dass der Mangel schon in einem früheren Prüfbericht bestandskräftig festgestellt sein musste. Mit einem derartigen Bindungsverhältnis zwischen den Prüfberichten, wonach ein Mangel nur dann als „erneut festgestellt“ kategorisiert werden kann, wenn die zugrundeliegenden Tatsachen bereits in einem der vorhergehenden Prüfberichte bestandskräftig als Mangel festgestellt waren, wäre nämlich ein selbstständiger Rechtseingriff verbunden, der nach dem Gesetzesvorbehalt einer ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung bedurft hätte (vgl. insoweit beispielsweise für das Verhältnis zwischen Grundlage- und Folgebescheid im Steuerverwaltungsrecht § 182 Abs. 1 Satz 1 AO). Eine solche ist aber vorliegend selbst nach Novellierung des PfleWoqG nicht gegeben. Vielmehr entspricht es dem gesetzgeberischen Willen zum PfleWoqG, dass es eben nicht darauf ankommen kann, dass der betreffende Mangel bereits bestandskräftig in früheren Prüfberichten festgestellt wurde. Hinsichtlich der Neufassung des PfleWoqG wird in den Gesetzesmaterialien nämlich explizit festgehalten, dass „die rechtliche Einteilung in erstmalige, wiederholt festgestellte und erhebliche Mängel […] die für den Vollzug des Gesetzes zuständige Behörde aufgrund ihrer jeweiligen tatsächlichen Feststellungen“ trifft (LT-Drs. 16/15221, S. 12; Unterstreichung durch das Gericht). Hieraus wird deutlich, dass mit „erneut festgestellt“ schon nicht auf Feststellungen im rechtstechnischen Sinne (also mittels Verwaltungsakt) verwiesen wird, sondern dies i. S.e. tatsächlichen sinnlichen Wahrnehmung verstanden werden muss. Erneut festgestellt ist damit ein Mangel schon dann, wenn die Behörde die einen solchen Mangel begründenden Tatsachen zuvor schon einmal wahrgenommen hat, wobei es vom Sinn und Zweck bereits ausreichend sein muss, wenn die Tatsachen einen qualitativ vergleichbaren Sachverhalt bilden, d. h. eine Verletzung zumindest der gleichen Anforderung nach dem PfleWoqG begründen. Für die dem Gericht im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes obliegende Ermittlung, ob dies der Fall war, kann daher grundsätzlich auch der Inhalt von früheren Prüfberichten herangezogen werden, selbst wenn diese noch nicht bestandskräftig sein sollten. Denn selbst wenn die im Zuge eines Widerspruchs oder einer Anfechtungsklage eintretende aufschiebende Wirkung hindert, dass bindend das Vorliegen eines Mangels in der jeweiligen vergangenen Prüfperiode zugrunde gelegt werden kann, kann der Prüfbericht dennoch wie auch eine bloße Aktennotiz der Behörde als Erkenntnisquelle der tatsächlichen Wahrnehmung bei der betreffenden Heimbegehungen dienen. Sofern die Klägerin den daraus gewonnenen Erkenntnisinhalt nicht substantiiert bestreitet, ist aus Sicht des Gerichts kein Grund ersichtlich, das Bestehen der in den jeweiligen früheren Prüfberichten festgehaltenen Tatsachen anzuzweifeln und sie nicht in die Entscheidung einfließen zu lassen.

Aus früheren Prüfberichten, die entweder bereits Inhalt der im Gerichtsverfahren vorgelegten Behördenakte waren (Prüfbericht vom 6. Juni 2012) bzw. die das Gericht in der mündlichen Verhandlung beigezogen hat, ergibt sich eindeutig, dass schon bei den darin thematisierten Begehungen der Einrichtung seitens der FQA Sachverhalte beanstandet wurden, die mit den auch im aktuellen Prüfbericht in Streit stehenden Mängeln qualitativ vergleichbar sind. Irrelevant ist in diesem Zusammenhang, dass die beigezogenen Prüfberichte teilweise noch die ... GmbH als Träger der Einrichtung benennen, da durch die zum 16. Februar 2012 erfolgte bloße Umfirmierung in die...GmbH die Identität der Klägerin nicht in Frage gestellt wird.

Aus den früheren Prüfberichten geht hervor, dass seitens des Beklagten bereits in der Vergangenheit eine nicht ordnungsgemäße Führung des Dienstplans bemängelt wurde, da darin befindliche Eintragungen teilweise nicht dokumentenecht erfolgten (Prüfbericht vom 10. Februar 2011). Die Klägerin hat insoweit nicht bestritten, dass dieser Sachverhalt nicht der Wahrheit entsprochen hätte. Auch soweit sie vorträgt, dass eine nicht dokumentenechte Eintragung für Planungszwecke nur bis zu dem Zeitpunkt erfolge, bis die Ersatzkraft für eine ausgefallene Mitarbeiterin sicher feststehe, und danach durch eine dokumentenechte Eintragung ersetzt werde, kann dies nicht die zutreffend erfolgte Qualifizierung als Mangel in Frage stellen. Vielmehr ergibt sich aus dem Charakter eines Planes gerade, dass auch vorhersehbar eintretende Umstände, wie z. B. der Ausfall von Mitarbeitern, durch entsprechende Vertretungsregelungen dokumentecht zu berücksichtigen sind. Würden hingegen auch solche Umstände erst bei deren Eintritt und dann (wenn auch nur zeitweise) in nicht dokumentenechter Form nachgetragen, wäre allein wegen der Manipulationsanfälligkeit eine effektive Kontrolle der Dienstpläne durch die FQA nicht mehr gewährleistet (zu dieser Anforderung an die Dienstpläne bereits oben).

Auch die Betreuung ohne Mitwirkung von Fachkräften wurde schon in der Vergangenheit als unzureichend gerügt (Prüfberichte vom 2. März 2011 und 6. Juni 2012). Selbiges gilt hinsichtlich der fehlenden gerichtlichen Legitimation angewandter freiheitsentziehender bzw. -beschränkender Maßnahmen (Prüfbericht vom 3. März 2011 und Prüfbericht vom 18. November 2010). Auch insoweit wurden die damaligen Feststellungen seitens der Klägerin im hier maßgeblichen Klageverfahren nicht bzw. jedenfalls nicht substantiiert bestritten.

Das Gericht war auch befugt, die Prüfberichte aus dem Verfahren AN 4 K 12.02216 erst in der mündlichen Verhandlung heranzuziehen und im Rahmen der Entscheidungsfindung entsprechend zu berücksichtigen. Mit der Beiziehung der Berichte hat das Gericht keinen für die Beteiligten überraschenden entscheidungserheblichen Sachverhalt oder rechtliche Gesichtspunkte neu in das Verfahren eingeführt. (vgl. dazu BVerwG, B. v. 15.5.2008 - 2 B 77/07). Denn den Beteiligten war durchaus bewusst, dass den vorhergehenden Prüfberichten für die Frage, ob Mängel auch schon in der Vergangenheit festgestellt wurden, erhebliche Bedeutung zukommt. Dies ergibt sich eindeutig aus den gewechselten Schriftsätzen der Beteiligten. So hat der Beklagte auf die Rüge der Klägerin hin, dass die Mängel wegen Fehlens entsprechender Feststellungen in der Vergangenheit zu Unrecht als erneut festgestellt deklariert worden seien, mit der Aufzählung verschiedener Prüfberichte reagiert, aus denen sich die entsprechenden Tatsachen ergeben sollen. Spätestens ab diesem Zeitpunkt musste sich der Klägerin die Relevanz der früheren Prüfberichte für das anhängige Klagverfahren aufdrängen. Da sich die entsprechenden Unterlagen auch in ihrer Sphäre befanden, hatte sie überdies genügend Gelegenheit sich mit diesen auseinanderzusetzen.

Vor diesem Hintergrund kann sich die Klägerin auch nicht auf einen bloßen Hinweis zurückziehen, dass sie vom Inhalt der Prüfberichte keine Kenntnis habe bzw. hierzu nichts sagen könne. Vielmehr wäre es ihre Obliegenheit gewesen, die Prüfberichte zu begutachten und deren Inhalt bei entsprechendem Anlass im Klageverfahren substantiiert zu bestreiten.

cc. Die angefochtenen Ziffern III und IV des Prüfberichts erweisen sich demnach als rechtmäßig.

2. Auch die Klage gegen den Kostenbescheid vom 7. Mai 2013 ist unbegründet. Die Erhebung einer Gebühr in Höhe von ... EUR und die Festsetzung von Auslagen in Höhe von 3,45 EUR erfolgte zu Recht. Nach dem Kostengesetz (KG) i. V. m. Tarif-Nr. 7.VI.4/1.6.1 des Kostenverzeichnisses sind für Prüfungen nach Art. 11 PfleWoqG, bei denen Beanstandungen festgestellt wurden, Gebühren zu erheben. Die Höhe der Gebühren hat dabei pauschal 15% der nach Tarif-Nr. 7.VI.4/1.1 vorgesehenen Gebühr zu betragen (20 EUR je angezeigten Platz). Die Heimbegehung war nicht beanstandungsfrei; vielmehr wurden die im Prüfbericht aufgelisteten Mängel i. S. d. PfleWoqG zu Recht festgestellt, so dass eine Gebühr zu erheben war. Gegen deren Höhe bestehen ebenfalls keine Bedenken. Der Beklagte kam unter Anwendung der vorgenannten Vorschriften bei ... Bewohnerplätzen zutreffend auf einen Betrag von ... EUR (...). Die Festsetzung der Auslagen ist ebenfalls nicht zu beanstanden und findet ihre Rechtsgrundlage in Art. 10 Abs. 1 Nr. 2 KG.

Die Klagen waren somit nach alledem abzuweisen.

3. Soweit die Klage zurückgenommen wurde bzw. die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO direkt bzw. entsprechend).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 2 Satz 1, 155 Abs. 2 VwGO wobei eine einheitliche Kostenentscheidung durch Urteil möglich ist, obgleich das Verfahren teilweise durch Klagerücknahme bzw. übereinstimmende Erledigterklärung beendet wurde (vgl. Clausing in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Oktober 2015, § 92 Rn. 76).

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs.1 Satz 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO entsprechend.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach,

Hausanschrift:

Promenade 24 - 28, 91522 Ansbach, oder

Postfachanschrift:

Postfach 616, 91511 Ansbach,

schriftlich zu beantragen.

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift:

Ludwigstraße 23, 80539 München;

Postfachanschrift:

Postfach 34 01 48, 80098 München, oder in

in Ansbach:

Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen.

Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz mit Befähigung zum Richteramt oder die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.

Der Antragsschrift sollen vier Abschriften beigefügt werden.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf ... EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG, soweit sich die Klage gegen den Prüfbericht gerichtet hat und auf § 52 Abs. 3 GKG, soweit die Klage gegen den Kostenbescheid gerichtet war. Die einzelnen Streitwerte sind nach § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach,

Hausanschrift:

Promenade 24 - 28, 91522 Ansbach, oder

Postfachanschrift:

Postfach 616, 91511 Ansbach,

schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift sollen vier Abschriften beigefügt werden.

Tatbestand

1

Der Kläger beansprucht eine Beihilfe zu Aufwendungen für physiotherapeutische Behandlungen.

2

Dem Kläger, einem Beamten des Landes Niedersachsen, seiner Ehefrau und seiner Tochter wurden im Jahr 2002 ärztlich verschiedene Behandlungen verordnet (u.a. Krankengymnastik und Massage). Sämtliche Behandlungen wurden in der physiotherapeutischen Praxis der Ehefrau des Klägers von einer Angestellten durchgeführt. Die Ehefrau stellte dem Kläger sämtliche Behandlungen in Rechnung.

3

Der Beihilfeantrag und der Widerspruch blieben erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht hat sie abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für die persönliche Tätigkeit eines nahen Angehörigen bei einer Heilbehandlung erfasse auch den Fall, dass die Behandlung von einem in der Praxis des Ehegatten angestellten Beschäftigten durchgeführt werde. Auf Aspekte des Vertrauensschutzes könne der Kläger seinen Anspruch auf Beihilfe nicht stützen.

4

Hiergegen richtet sich die Revision des Klägers, mit der er die Verletzung materiellen Rechts rügt.

5

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. April 2010 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 25. August 2006 zurückzuweisen.

6

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

7

Die Revision ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Verletzung revisiblen Rechts entschieden, dass dem Kläger der geltend gemachte Beihilfeanspruch nicht zusteht.

8

Maßgeblich für die Gewährung einer Beihilfe ist § 87c Abs. 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (NBG) in der Fassung des Art. 4 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 vom 18. Dezember 2001 (Nds. GVBl S. 806) in Verbindung mit der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften - BhV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. November 2001 (GMBl S. 919).

9

Mit der Übernahme der Beihilfevorschriften des Bundes als Landesrecht durch § 87c Abs. 1 NBG in Form einer dynamischen Verweisung haben diese den Charakter von Verwaltungsvorschriften nicht verloren (Urteil vom 28. Oktober 2004 - BVerwG 2 C 34.03 - Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 15 S. 3). Als bloße Verwaltungsvorschriften genügen die Beihilfevorschriften nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Gesetzesvorbehalts. Für eine Übergangszeit ist jedoch grundsätzlich von der Weitergeltung der Beihilfevorschriften als Verwaltungsvorschriften auch im Landesbereich auszugehen (Urteile vom 17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 50.02 - BVerwGE 121, 103 <111> = Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 123 S. 14 und vom 28. Oktober 2004 a.a.O.). Dabei sind sie weiterhin wie Rechtsnormen auszulegen (Urteil vom 28. Mai 2008 - BVerwG 2 C 9.07 - Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 15 Rn. 13). Die weitere Anwendbarkeit von Leistungsausschlüssen und -einschränkungen trotz Notwendigkeit der Aufwendungen setzt aber voraus, dass die jeweilige Regelung nicht aus anderen Gründen gegen höherrangiges Recht verstößt (Urteile vom 28. Mai 2008 - BVerwG 2 C 24.07 - Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 126 Rn. 13 und vom 26. Juni 2008 - BVerwG 2 C 2.07 - BVerwGE 131, 234 Rn. 12 = Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 17).

10

§ 87c Abs. 1 NBG i.V.m. § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV bewirkt einen Leistungsausschluss (1). Dieser verstößt unter den hier gegebenen Umständen nicht gegen höherrangiges Recht (2).

11

1. Nach § 87c Abs. 1 NBG i.V.m. § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV sind die Aufwendungen für eine persönliche Tätigkeit eines nahen Angehörigen bei einer Heilbehandlung nicht beihilfefähig; als nahe Angehörige gelten Ehegatten, Eltern und Kinder der jeweils behandelten Person.

12

Maßgeblich für die Auslegung des Merkmals der persönlichen Tätigkeit ist nicht, wer die Behandlung des Beihilfeberechtigten tatsächlich durchgeführt hat. Entscheidend ist, wer Inhaber der Forderung aus dem Behandlungsvertrag ist und deshalb letztlich über ihre Geltendmachung entscheidet (vgl. ebenso OVG Hamburg, Urteil vom 19. September 2003 - 1 Bf 180/02 - Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Entscheidungssammlung, Ordner 8, 5. Auflage, ES/C IV 2 Nr. 155 S. 548; Mildenberger, Beihilferecht in Bund, Ländern und Kommunen, Bd. 1, Stand: 1. Juli 2011, § 8 BBhV, Anm. 8.1; ebenso BGH, Urteil vom 21. Februar 2001 - IV ZR 11/00 - NJW 2001, 3406 <3407> zur Auslegung einer Klausel eines privaten Krankenversicherungsvertrages). Dies folgt aus dem für die Auslegung des Merkmals der persönlichen Tätigkeit ausschlaggebenden Zweck des Beihilfeausschlusses.

13

Ausgangspunkt ist die Einschätzung des Vorschriftengebers, es bestehe die naheliegende Möglichkeit, dass im Verhältnis zwischen unterhaltspflichtigen Angehörigen der Behandelnde auf sein Honorar verzichtet oder seine Forderung auf das beschränkt, was als Versicherungsleistung und/oder Beihilfe erstattet wird; im letzteren Fall würden Honorarforderungen nur deshalb erhoben und nur deshalb erfüllt, weil letztlich Dienstherr und Krankenversicherung die Aufwendungen zu tragen haben (BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. September 1992 - 2 BvR 1161/89 - NVwZ 1993, 560).

14

Der Ausschluss soll die Beihilfestelle von der Verpflichtung freistellen, die Ernsthaftigkeit von Honorarforderungen unter nahen Angehörigen zu überprüfen. Die Stelle müsste ansonsten kontrollieren, ob die vom Beihilfeberechtigten eingereichte Rechnung als ausreichende Grundlage für eine unabhängig von Erstattungsansprüchen gestellte Honorarforderung des behandelnden nahen Angehörigen anzusehen ist oder ob sie nur als eine fingierte Unterlage für eine Beihilfefestsetzung dienen soll. Dies würde die Behörde entgegen den Grundsätzen und Zielen des Beihilferechts selbst in Bagatellfällen dazu zwingen, in den persönlichen Bereich des Beamten einzudringen und dessen Verhältnis zum nahen Angehörigen zu klären (Urteile vom 25. Oktober 1972 - BVerwG 6 C 5.71 - BVerwGE 41, 101 <103> = Buchholz 238.91 Nr. 3 BhV Nr. 16 S. 28 und vom 25. März 1982 - BVerwG 2 C 23.81 - Buchholz 238.911 Nr. 3 BhV Nr. 19).

15

Nach den nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat die Ehefrau des Klägers als Inhaberin der Praxis dem Kläger die Behandlungen in Rechnung gestellt. Damit sind diese Aufwendungen des Klägers nach § 87c Abs. 1 NBG i.V.m. § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV nicht beihilfefähig.

16

Auf den Umstand, dass die Beklagte ihm bisher bei Behandlungen in der Praxis seiner Ehefrau Beihilfen gewährt hat, kann der Kläger seinen Anspruch nicht stützen, weil dies mit § 87c Abs. 1 NBG i.V.m. § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV nicht in Einklang stand. Die vorschriftenkonforme Handhabung einer Vorschrift für die Zukunft verletzt keine schützenswerte, das Vertrauen auf ihren Bestand rechtfertigende Rechtsposition des Betroffenen (Urteile vom 21. Juni 2007 - BVerwG 2 C 17.06 - Buchholz 240 § 57 BBesG Nr. 4 Rn. 19 und vom 26. März 2009 - BVerwG 2 A 4.07 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 42 Rn. 25).

17

Der Kläger kann sich auch nicht darauf berufen, die Beklagte hätte ihn zuvor auf die neue Handhabung des Ausschlusstatbestandes hinweisen müssen. Der aus der Fürsorgepflicht abgeleitete Gedanke der Schutzbedürftigkeit eines Beihilfeberechtigten bei einer zweifelhaften Auslegung von Bestimmungen der Gebührenordnungen für Ärzte oder Zahnärzte (vgl. zuletzt Urteil vom 16. Dezember 2009 - BVerwG 2 C 79.08 - Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 20 S. 12) greift vorliegend nicht. Hier ist die Berechtigung des zivilrechtlichen Anspruchs des Behandelnden nicht bestritten.

18

2. Der Beihilfeausschluss in § 87c Abs. 1 NBG i.V.m. § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV verletzt unter den Umständen des vorliegenden Falles nicht höherrangiges Recht.

19

Nach dem gegenwärtigen Beihilfensystem wird die Beihilfe als Hilfeleistung, die die Eigenvorsorge der Beamten ergänzt, unabhängig von einer finanziellen Notlage gewährt, um einen bestimmten Vomhundertsatz der Kosten in Krankheits-, Pflege, Geburts- und Todesfällen zu erstatten. Nach dem beihilferechtlichen Leistungsprogramm sind grundsätzlich diejenigen Aufwendungen beihilfefähig, die durch einen konkreten Anlass verursacht werden. So knüpft die Beihilfefähigkeit in Krankheitsfällen nicht an bestimmte Behandlungen oder Arzneimittel an (Urteile vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20 Rn. 22 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 und vom 18. Februar 2009 - BVerwG 2 C 23.08 - Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 18 Rn. 14). Diese Anlassbezogenheit kommt in dem Grundsatz zum Ausdruck, dass in Krankheitsfällen die Behandlungskosten im Rahmen der Notwendigkeit und der Angemessenheit beihilfefähig sind. Aufwendungen in Krankheitsfällen sind dem Grunde nach notwendig im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BhV, wenn sie für eine medizinisch gebotene Behandlung entstanden sind, die der Wiedererlangung der Gesundheit oder der Besserung oder Linderung von Leiden dient (Urteil vom 7. November 2006 - BVerwG 2 C 11.06 - BVerwGE 127, 91 Rn. 13 = Buchholz 237.8 § 90 RhPLBG Nr. 2). Die Aufwendungen sind der Höhe nach angemessen im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BhV, wenn und soweit keine gleich wirksame preisgünstigere Behandlung zur Verfügung steht (Urteil vom 18. Februar 2009 a.a.O Rn. 9).

20

Von dieser im gegenwärtigen Beihilfensystem angelegten Sachgesetzlichkeit weicht § 5 Abs. 4 Nr. 6 Satz 1 BhV zum Nachteil der Beamten ab. Denn krankheitsbedingte Aufwendungen werden trotz ihrer Notwendigkeit und Angemessenheit von der Beihilfegewährung ausgenommen, wenn der Inhaber der Honorarforderung aus der Heilbehandlung ein naher Angehöriger des Beihilfeberechtigten ist. Die Vereinbarkeit eines derartigen Leistungsausschlusses mit dem allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG hängt davon ab, ob er durch einen zureichenden Grund sachlich gerechtfertigt ist (Urteile vom 28. Mai 2008 - BVerwG 2 C 24.07 - a.a.O. Rn. 25 f. und - BVerwG 2 C 12.07 - Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 30 Rn. 23, vom 18. Februar 2009 a.a.O. Rn. 14 und vom 24. Februar 2011 - BVerwG 2 C 9.10 - juris Rn. 11).

21

Ausgehend von den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist der rechtfertigende Grund im Regelfall darin zu sehen, dass es nicht ganz unüblich ist, unterhaltsberechtigten Angehörigen für eine Behandlung selbst bei der Einschaltung von Mitarbeitern keine Rechnung zu stellen. Die für die Beamten mit der Regelung verbundene Belastung wird ohnehin durch den Umstand erheblich reduziert, dass der Beihilfeberechtigte ihre Anwendung durch eine entsprechende Auswahl des Behandelnden abwenden kann (BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. September 1992 a.a.O.).

22

Demgegenüber fehlt es in Fallgestaltungen, in denen der Beihilfeberechtigte aus besonderen Gründen auf die Behandlung durch seinen Angehörigen selbst oder in dessen Praxis angewiesen war, an einem den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG genügenden sachlichen Grund. Dies kann der Fall sein, wenn die erforderliche medizinische Behandlung nur in der Praxis des nahen Angehörigen durchgeführt werden konnte oder es dem Berechtigten aus tatsächlichen Gründen nicht möglich oder zumutbar war, eine andere Praxis aufzusuchen, und der Umfang der Behandlung das Maß dessen deutlich übersteigt, was üblicherweise noch unentgeltlich geleistet wird (vgl. BGH, Urteil vom 21. Februar 2001 a.a.O. S. 3407 f.).

23

Ein solcher Ausnahmefall ist bei den dem Kläger und seinen Angehörigen ärztlich verordneten Behandlungen offenkundig nicht gegeben.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

Tenor

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Der Kläger wendet sich gegen den Bescheid des Landratsamts Main-Spessart vom 9. März 2010, mit dem er verpflichtet wurde, eine bestehende Gerätehalle (Größe ca. 6,80 m x 5,00 m, Höhe ca. 3,20 bis 3,50 m) sowie den daran errichteten Anbau (Größe ca. 2,60 m x 5,20 m, Höhe ca. 2,60 m bis 2,75 m) auf dem Grundstück FlNr. 6113 Gemarkung Rodenbach (Stadt Lohr) zu beseitigen.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 28. März 2011 ab. Hiergegen richtet sich der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Der Kläger beruft sich auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ob solche Zweifel bestehen, ist im Wesentlichen anhand dessen zu beurteilen, was der Kläger innerhalb offener Frist hat darlegen lassen (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Daraus ergeben sich solche Zweifel nicht.

a) Entgegen dem Zulassungsvorbringen des Klägers kann nicht davon ausgegangen werden, dass sein Bauvorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert ist. Wie sich aus dem Beschluss des Senats vom 29. September 2014, Az. 9 ZB 11.1122 ergibt, auf den Bezug genommen wird, erfüllt der Kläger mit seinem Obstbau nicht die Voraussetzungen für einen privilegierten Nebenerwerbslandwirtschaftsbetrieb. Aus dem Beschluss kann zudem entnommen werden, dass die Gerätehalle auch nicht als sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB genehmigungsfähig ist, weil sie die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB).

b) Nicht ernstlich zweifelhaft ist auch, dass das Verwaltungsgericht hinsichtlich der Beseitigung keinen Ermessensfehler gesehen hat, weil ein das Gleichbehandlungsgebot wahrendes bauaufsichtliches Vorgehen durch das Beseitigungskonzept des Landratsamts sichergestellt ist. Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass eine bauordnungsrechtliche Beseitigungsanordnung vom Adressaten nicht alleine mit dem Argument abgewehrt werden kann, die Behörde schreite gegen Baurechtsverstöße in vergleichbaren anderen Fällen nicht ein; denn Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht (BVerwG, B.v. 22.4.1995 - 4 B 55/95 - juris Rn. 4 m. w. N.). Dieser Grundsatz entbindet die Bauaufsichtsbehörde indes nicht, ihre bauordnungsrechtliche Tätigkeit maßgeblich am Gleichheitssatz auszurichten. Dass hier das Landratsamt gegen die insoweit vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Maßstäbe verstoßen hat (vgl. BVerwG, B.v. 22.4.1995 a. a. O.), lässt sich dem Zulassungsantrag nicht entnehmen.

Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass das Landratsamt gegen baurechtswidrige Anlagen im Außenbereich der Gemarkung Rodenbach nach einem bestimmten Konzept vorgeht, nämlich nur gegen solche Anlagen einzuschreiten, die nach dem Jahr 2002 errichtet oder wesentlich geändert wurden. Das entspricht der Rechtsprechung, wonach die Bauaufsichtsbehörde wegen des Gleichheitssatzes nicht verpflichtet ist, rechtswidrige Zustände flächendeckend aufzugreifen, sofern sie hierfür sachliche Gründe hat (vgl. BVerwG, B.v. 19.2.1992 - 7 B 106/91 - NVwZ-RR 1992, 360; BayVGH, B.v. 23.2.2010 - 15 ZB 08.1479 - juris Rn. 12). Das ist, wie das Konzept zeigt, hier der Fall. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob der ursprüngliche Hüttenteil (ohne den nachträglich durch den Kläger erfolgten Anbau) bereits ca. 1995 errichtet wurde, wie der Kläger im Zulassungsantrag vorträgt. Denn jedenfalls ist der Anbau, mit dem eine wesentliche Änderung der Hütte durch eine Vergrößerung um ca. 13,5 m² erfolgt ist, nach den Feststellungen des Landratsamts, denen der Kläger nicht entgegengetreten ist, zwischen den Jahren 2005 und 2008/2009 - und damit nach dem Jahr 2002 - errichtet worden. Ebenso wie das Landratsamt anlassbezogen vorgehen darf, ist es mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, wenn die Behörde zunächst nur Fälle aufgreift, in denen - wie hier durch den Anbau - eine wesentliche Verschlechterung des bestehenden Zustands erfolgt ist. In einem solchen Fall braucht sie sich nicht mit der Abwehr der Verschlechterung zu begnügen, sondern darf, da sie ohnehin mit der Angelegenheit befasst ist, weitergehend darauf hinwirken, dass der festgestellte Missstand insgesamt beseitigt wird (BVerwG, B.v. 19.2.1992 - 7 B 106/91 - NVwZ-RR 1992, 360). Eine Teilbeseitigung lediglich des Anbaus scheidet im Übrigen auch deswegen aus, weil die Gerätehalle samt Anbau sowohl in ihrer Gesamtheit als auch in Teilbereichen öffentliche Belange beeinträchtigt.

Soweit das Landratsamt erklärt hat, den vom Kläger vorgetragenen Bezugsfällen ebenfalls nachzugehen, ergeben sich aus dem Zulassungsvorbringen keine Gründe, an der Ernsthaftigkeit dieser Erklärung zu zweifeln. Die für ein Beseitigungskonzept erforderliche Bestandsaufnahme muss nicht durch periodische flächendeckende Nachkontrollen ständig aktuell gehalten werden. Vielmehr genügt es, wenn die Bauaufsichtsbehörde bei sich anderweitig ergebenden neuen einschlägigen Erkenntnissen oder auf entsprechende Hinweise hin die Bestandsaufnahme ergänzt und die neuen Fälle - wie hier - in die Beseitigungskonzeption einbezieht (vgl. Jäde in Jäde/Dirnberger/Bauer/Weiß, Die neue Bayerische Bauordnung, Stand Mai 2014, Art. 76 Rn. 174).

Soweit der Kläger schließlich das fehlende Benehmen analog § 36 BauGB mit der Stadt Lohr am Main rügt, gibt es eine förmliche Sicherung der Planungshoheit - wie dies § 36 BauGB für das Baugenehmigungsvorhaben vorsieht - im Verfahren der Beseitigung bestehender baulicher Anlagen nicht (vgl. BayVGH, B.v. 7.3.2012 - 9 ZB 09.209 - juris Rn. 8). Zwar mag dem planerischen Konzept einer Gemeinde für die Außenbereichsnutzung im Rahmen eines Beseitigungskonzepts Bedeutung zukommen können (vgl. Jäde, a. a. O., Rn. 181). Anhaltspunkte für ein solches Konzept der Stadt Lohr am Main lassen sich dem Zulassungsvorbringen aber nicht entnehmen. Unmaßgeblich ist dagegen ein bloßer Duldungswille der nicht bauordnungsrechtlich zuständigen Gemeinde (vgl. Jäde, a. a. O., Rn. 181). Wie sich im Übrigen dem Beschluss des Hauptausschusses der Stadt Lohr am Main vom 13. April 2010 entnehmen lässt, wurde das Einvernehmen zum Bauvorhaben des Klägers nur unter der Voraussetzung der Privilegierung des Vorhabens erteilt, an der es hier gerade fehlt (vgl. Bl. 24 d. Verwaltungsakten B-2010-165).

2. Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die im Zulassungsantrag aufgeworfenen Fragen lassen sich nach den obigen Ausführungen ohne weiteres und mit zweifelsfreien Ergebnissen im Zulassungsverfahren klären.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwert: § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.