I.
Die Kläger betreibt seit Ende September 2014 das Pflegeheim Haus … in G … Die Parteien streiten um die Anzahl der im Pflegeheim im Nachtdienst einzusetzenden Mitarbeitenden.
Das Pflegeheim Haus … in G … ist für 55 Pflegeplätze ausgelegt. Im Rahmen einer Begehung durch die FQA wurde die Klägerin auf den ab 1. Januar 2016 gültigen Nachtwachen-Personalschlüssel hingewiesen.
Mit Schreiben vom 12. April 2016 bat die Klägerin den Beklagten um Zustimmung zum Einsatz lediglich einer einzigen Person im Nachtdienst für das Haus … Derzeit sei in der Einrichtung, die vier Wohngruppen umfasse, eine Pflegefachkraft im Nachtdienst (21:00 Uhr bis 6:00 Uhr) eingesetzt. Hinsichtlich der Vorgaben des Sozialministeriums zur Personalpräsenz in der Nacht sei auszuführen, dass im Haus … die Anzahl der Bewohnerinnen und Bewohner mit Pflegestufen 2 und 3 nicht überwiege (Kriterium 1). Es sei auch nicht von einer hohen Anzahl an immobilen Bewohnerinnen und Bewohnern auszugehen, die z.B. Hilfe beim Toilettengang benötigten (Kriterium 2). Die Nachtwache im Haus … könne ihren Dienst mit 76% ihrer Arbeitszeit bewältigen. Es lägen keine Erkenntnisse über Unruhezustände, z.B. von dementiell erkrankten Menschen in der Nacht, vor (Kriterium 3). Im Haus … hätten zwei Bewohner durchschnittlich einmal in der Woche abends oder nachts einen erhöhten Bewegungsdrang. Dies sei unproblematisch von einer Nachtwache zu bewältigen. Die Einrichtung erstrecke sich nicht auf mehrere Gebäude (Kriterium 4) und auch nicht über mehr als zwei Geschosse innerhalb eines Gebäudes (Kriterium 5), da die vier Wohngemeinschaften sich auf zwei Geschosse aufteilten. Damit sei keines der fünf vom Sozialministerium für einen erhöhten Nachtwachenschlüssel vorgegebenen Kriterien erfüllt. Zudem seien aufwandsabhängige zusätzliche Dienste vorgesehen. Neben diesen personellen Vorkehrungen seien mehrere technische Unterstützungen vorhanden. Löse ein Bewohner einen Ruf aus und werde dieser nicht innerhalb von 15 Minuten durch die diensthabende Nachtwache dort quittiert, wo er ausgelöst worden sei, erfolge automatisch eine Alarmierung des in Rufbereitschaft befindlichen Mitarbeiters. Auch die Pflegedienstleitung werde automatisch verständigt. Bei sturzgefährdeten Bewohnern werde mittels einer technischen Vorrichtung ein Signal auf das Telefongerät des Pflegepersonals gegeben, wenn der Bewohner von der Liegeposition in die Sitzposition wechsle. Es bestehe auch die Möglichkeit, dass das Pflegepersonal die im Telefon des Bewohners eingebaute Freisprecheinrichtung aktivieren könne, um mit dem Bewohner zu kommunizieren. Zudem kämen Sensormatten und Niederflurbetten zum Einsatz. Bis zu 10% der Bewohner seien in die Pflegestufe 0 eingestuft und benötigten keine Nachtwache. 32 Bewohner des Hauses … seien der Pflegestufe 1, 17 der Pflegestufe 2 und 2 der Pflegestufe 3 zugeordnet.
Zusätzlich müsse das Konzept der Einrichtung berücksichtigt werden. Beim … Hausgemeinschaftskonzept werde der Bewohner aktiv in den Alltag der Hausgemeinschaft eingebunden. Jeder Bewohner werde im Rahmen seiner Möglichkeit mobilisiert und in den Tagesablauf der Hausgemeinschaft integriert. Dies beinhalte beispielsweise aktive Mitwirkung bei hauswirtschaftlichen Tätigkeiten und zusätzlich durch die Betreuung durchgeführte Aktivitäten wie Sturzprophylaxe, Gedächtnistraining, Singen, Gymnastik usw. Hinzu kämen regelmäßige Aktivitäten außerhalb der Einrichtung. Möglich seien solche besonderen Aktivitäten dadurch, dass rund 50% mehr Mitarbeiter am Bewohner tätig seien als dies in klassischen Konzepten mit Zentralküche, Zentralwäscherei usw. und dem dort gebundenen Personal möglich sei. Durch die komplette Dezentralisierung aller Aufgaben - insbesondere der Hauswirtschaft - seien alle über den Personalschlüssel definierten Mitarbeiter am und mit dem Bewohner aktiv. Resultat einer solchen Tagesgestaltung sei, dass sich ein natürlicher Tag-Nacht-Rhythmus einstelle und der Bewohner abends müde werde. Es würden bewusst Anreize gesetzt, nicht zu früh ins Bett zu gehen. Die Folge sei, dass die Bewohner nachts schliefen und sich die Nächte für die Mitarbeiter wesentlichen ruhiger und entspannter gestalteten als in klassischen Einrichtungen.
Die Einrichtung eines zweiten Nachtdienstes erfordere etwa 2,5 weitere Vollzeitstellen, die vom Tagdienst in die Nacht verlagert werden müssten. Diese würden im Tagdienst fehlen und zu spürbaren Qualitätseinbußen führen.
Mit Prüfbericht vom 13. Dezember 2016, der Klägerin zugestellt am 18. Dezember 2016, wurde unter Ziffer III. „Erstmals festgestellte Abweichungen (Mängel)“ 2. „Qualitätsbereich Personal“ ein Mangel dahingehend festgestellt, dass am Tag der Begehung bei 55 Bewohnern lediglich eine Fachkraft als Nachtwache für alle vier Wohnungen sowie eine Rufbereitschaft eingesetzt worden sei. Es sei ein Nachtwachenschlüssel von 1:40 anzuwenden, weshalb der Einsatz einer Fachkraft als Nachtwache und einer Hilfskraft als Rufbereitschaft nicht ausreichend sei.
Hierzu nahm die Klägerin am 22. Dezember 2016 dahingehend Stellung, die Rufbereitschaft in der Nacht durch Hilfskräfte, Nichtfachkräfte oder Auszubildende verstehe sich nicht als Ersatz für die diensthabende Fachkraft, sondern biete die Möglichkeit, bei unvorhersehbaren Situationen eine zusätzliche Hilfe zu gewährleisten.
Im Prüfbericht des Beklagten vom 18. April 2017 auf der Grundlage einer entsprechenden Begehung des Hauses wird unter Ziffer VI. 1.3.1. festgestellt, dass aufgrund der vorgegebenen Indikatoren weiterhin ein Nachtwachenschlüssel von 1:40 angemessen sei. Es sei aufgefallen, dass am 26. März 2017 eine Betreuungskraft für die Rufbereitschaft in der Nacht eingeteilt gewesen sei, die nach den Angaben im Dienstplan jedoch krank gewesen sei. Ein Ersatz für die Rufbereitschaft sei an diesem Tag nicht erkennbar gewesen.
Hierzu nahm die Klägerin dahingehend Stellung, nach einem Krankheitsfall sei es versäumt worden, die Änderung in den Dienstplan einzutragen. Dennoch sei für Ersatz gesorgt worden.
Im Prüfbericht vom 24. Mai 2017, der Klägerin zugestellt am 27. Mai 2017, wurde unter Ziffer IV. „Erneut festgestellte Mängel, zu denen bereits eine Beratung erfolgt ist“, Ziffer 1. „Qualitätsbereich Personal“ festgestellt, dass laut Dienstplan in der Nacht des 16. März 2017 lediglich eine Fachkraft als Nachtwache und eine Pflegehilfskraft als Rufbereitschaft eingeplant gewesen seien. Für die an diesem Tag zu berücksichtigenden 52 Bewohner sei damit zu wenig Personal vorgehalten worden. Es sei ein Nachtwachenschlüssel von 1:40 anzuwenden.
Mit Bescheid vom 24. Mai 2017 lehnte der Beklagte den Antrag auf Abweichung von der Vorgabe des Sozialministeriums zur Personalpräsenz in der Nacht ab. Bei Begehungen des Hauses am 6. Oktober 2016 und am 16. März 2017 sei festgestellt worden, dass nur eine Pflegekraft in der Nacht eingesetzt werde und der geforderte Nachtdienstschlüssel von maximal 1:40 gemäß der Verwaltungsvorschrift des Bayer. Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege zum Nachtdienstschlüssel somit nicht eingehalten worden sei. In den entsprechenden Prüfberichten sei dieser Sachverhalt als Mangel festgestellt worden. Mit Schreiben vom 8. Mai 2017 habe das Bayer. Staatsministerium für Gesundheit und Pflege Stellung zu dieser Problematik genommen und an dem Grundsatz festgehalten, dass in stationären Pflegeeinrichtungen ein Nachtdienstschlüssel von einer Pflegekraft für 30 bis maximal 40 Bewohnerinnen und Bewohner einzuhalten sei. Die FQAs könnten bei der Überprüfung der Anwesenheit in der Nacht Besonderheiten bzw. Maßnahmen der Einrichtung berücksichtigen, die einen vergleichbaren Schutz gewährleisteten wie eine anwesende Pflegekraft im Nachtdienst. In derartigen Ausnahmefällen könne ein höherer Anwesenheitsschlüssel als 1:40 akzeptiert werden. Bei derartigen konzeptbezogenen Abweichungen sei jeder Einzelfall gesondert zu betrachten. Je höher die Abweichung von Schlüssel 1:40 sei, desto höher seien die Anforderungen. Das Hausgemeinschaftskonzept der Klägerin unterscheide sich nicht derart von anderen Konzepten, dass eine grundsätzliche Ausnahme für den Nachtdienst möglich sei. Das vorliegende Konzept zur Besetzung des Nachtdienstes lege nicht nachvollziehbar dar, dass durch die getroffenen Maßnahmen ein Nachtdienstschlüssel von 1:55 ausreichend sei. Die im Konzept aufgeführten technischen Vorkehrungen führten nicht dazu, dass die Pflegekraft in der Nacht ausreichend unterstützt werde, um eine weitere anwesende Pflegekraft zu ersetzen und damit entbehrlich zu machen. Auch könne es in der Nacht zu Ereignissen kommen, die eine weitere Kraft als zwingend erforderlich erscheinen ließen. Die angeforderte Rufbereitschaft sei nicht ausreichend, da erst nach 15 Minuten ein Anruf auf ein Notfallhandy gesandt werde und dann erst eine Nachfrage erfolge, ob Hilfe notwendig sei. Notwendig sei jedoch eine umgehende Unterstützung durch eine weitere Pflegekraft. Deshalb werde gebeten, im Haus … ab sofort eine zweite Nachtwache einzusetzen; ausreichend sei hierfür eine Pflegehilfskraft.
II.
Am 23. Juni 2017 ließ die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Würzburg erheben und zuletzt beantragen,
den Bescheid vom 24. Mai 2017 aufzuheben.
Zur Begründung wurde vorgetragen, die Klägerin betreibe derzeit 27 stationäre Pflegeeinrichtungen in Deutschland, darunter auch das Haus …, welches für 55 Bewohner ausgelegt sei. Auf der Grundlage der entsprechenden Verwaltungsvorschrift des Ministeriums habe die Behörde eine Ermessensentscheidung zu treffen, wie viele Pflegekräfte in der Nacht als ausreichend anzusehen seien. Die in der Verwaltungsvorschrift aufgeführten Kriterien träfen auf die streitgegenständliche Einrichtung nicht zu. Eine Ermessensüberprüfung sei im vorliegenden Fall vollständig unterblieben. Auch sei der Sachverhalt nicht ordnungsgemäß ermittelt worden. Zudem seien die Zielsetzungen des § 15 AVPfleWoqG nicht berücksichtigt worden. Hiernach sei es erforderlich, dass die Behörde die Ziele der Verordnung mit dem Ziel des persönlich und wirtschaftlich sinnvollen Einsatzes des Personals der Einrichtung abzuwägen habe. Die Beklagte verkenne, dass gerade die innovative Konzeption der Klägerin eine gesteigerte Lebensfreude bei den Bewohnern hervorrufe, deren Gesundheit möglichst lange erhalte und dadurch aus einem schlechten Gesundheitszustand resultierende Pflegemaßnahmen obsolet mache. Dem gegenüber werde dieses Konzept vom Beklagten einer klassischen Pflegeeinrichtung gleichgestellt. Allerdings unterscheide sich die streitgegenständliche Einrichtung von herkömmlichen Pflegeeinrichtungen ganz erheblich durch das Hausgemeinschaftskonzept. Die Bewohner erführen hierdurch ein Gefühl des Gebrauchtwerdens und der Normalität. Die vier Wohngemeinschaften würden ohne jegliche zentralen Strukturen betrieben. Selbst die Wäsche werde komplett je Wohnung gewaschen. Dies ermögliche es den Bewohnern, im Zusammenspiel mit den entsprechenden Arbeitskräften an einem regulären Haushaltsleben teilzunehmen. Dies reiche bis hin zur Gartenarbeit. Durch dieses Konzept werde auch erreicht, dass rund 50% mehr Mitarbeiter an Bewohnern tätig seien als bei klassischen Konzepten mit Zentralküche und Zentralwäscherei. Resultat einer solchen aktiven Tagesgestaltung sei, dass sich für den Bewohner ein natürlicher TagNacht-Rhythmus einstelle und er abends automatisch müde werde. Damit entfielen Aufgaben des Nachtdienstes, so dass anderweitige Zeitressourcen vorhanden seien. Derzeit werde der Anweisung Folge geleistet und zwei Pflegekräfte in der Nacht eingesetzt. Diese seien nicht einmal ansatzweise ausgelastet. Dies ergebe sich auch aus der Auswertung der Klingelprotokolle. Im Schnitt benötige eine Pflegekraft 1,4 Minuten bis zum Eintreffen im Bewohnerzimmer. Seien zwei Pflegekräfte vorhanden, seien es 1,1 Minuten. Bei entsprechenden Risikofaktoren würden technische Geräte eingesetzt. Bei Notfällen sei entsprechend vorgesorgt. Stürze ein Bewohner oder erleide er einen Anfall, werde ein Notarzt gerufen. In außergewöhnlichen Umständen werde eine Rufbereitschaft alarmiert, nämlich immer dann, wenn ein ausgelöster Notruf nicht binnen acht Minuten über die Rufanlage als erledigt quittiert werde. Nehme die Rufbereitschaft den Ruf nicht an, gehe die Alarmierung an die Pflegedienstleitung weiter. Halte es die verantwortliche Pflegedienstleitung für erforderlich, könne der Nachtdienst bei Bedarf individuell verstärkt werden. Die Bewohnerstruktur im Haus … weise im Vergleich zu den klassischen Pflegeeinrichtungen erhebliche Unterschiede auf, es seien hier überwiegend geringere Pflegegrade vorhanden. Im Haus … gebe es derzeit lediglich vier nachtaktive Bewohner.
Es erscheine unverhältnismäßig, wenn ein faktisch nicht erforderlicher zweiter Nachtdienst eine Reduzierung von Personal am Tag erzwinge.
Die Entscheidung des Landratsamtes S. sei unzulässigerweise vom Ministerium beeinflusst worden.
Der Beklagte beantragte,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wurde ausgeführt, mit Schreiben des Bayer. Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 8. Januar 2015 sei ein Nachtwachenschlüssel für stationäre Pflegeeinrichtungen formuliert worden, um eine bessere nächtliche Betreuung und mehr Sicherheit für die Bewohnerinnen und Bewohner zu gewährleisten. Für die Nachtwachenbesetzung in stationären Pflegeeinrichtungen sei eine Pflegefachkraft für 30 bis 40 Bewohner als ausreichend zu bewerten. Die von der FQA zu treffende Ermessensentscheidung bemesse sich an fünf Indikatoren. Falls weniger als drei Indikatoren erfüllt seien, werde der Nachtwachenschlüssel von einer Pflegekraft für je 40 Bewohner als ausreichend erachtet.
In den Prüfberichten vom 13. Dezember 2016 und vom 24. Mai 2017 sei im Qualitätsbereich Personal ein entsprechender Mangel bzw. Wiederholungsmangel festgestellt worden, da eine anwesende Pflegefachkraft als Nachtwache für 53 Bewohner nicht ausreichend sei. Gegen die Prüfberichte sei die Klägerin nicht vorgegangen.
Das Hausgemeinschaftskonzept sei der FQA bekannt. Es sei keine Besonderheit bzw. Einzigartigkeit des Konzeptes festgestellt worden. Seit der Eröffnung der Einrichtung habe sich keine Qualitätsentwicklung abgezeichnet, die eine andere Einschätzung zuließe. Vielmehr habe der medizinische Dienst der Krankenversicherung im Bayern (MDK) in seinem Bericht vom 23. Juni 2016 darauf hingewiesen, dass Bewohnern mit Demenz geeignete Freizeit- und Beschäftigungsangebote gemacht werden müssten. Das reine Bestehen von Pflege- und Sozialkonzepten sei nicht ausreichend, um den Qualitätsanforderungen Rechnung zu tragen. Vielmehr müssten die vorhandenen Konzepte von allen gelebt werden. Es sei für die FQA nicht nachvollziehbar, warum für das Haus … ein Personalschlüssel von 1:55 ausreichend wäre. Seit der ersten Begehung seien in verschiedenen Bereichen zahlreiche Qualitätsempfehlungen ausgesprochen, Mängel, Wiederholungsmängel und auch ein erheblicher Mangel mit mündlicher Anordnung festgestellt worden. Problematisch sei im Haus … die Personalbesetzung insgesamt, zurzeit vor allem die Besetzung mit Pflegefachkräften. Der speziell im Hausgemeinschaftskonzept hervorgehobene Einsatz der Präsenzkräfte könne durch die FQA nicht bestätigt werden. Wiederholt seien Präsenzkräfte nicht „präsent“ gewesen, die Bewohner seien längere Zeit auf sich allein gestellt gewesen.
Gravierende Unterschiede in der Bewohnerstruktur des Hauses … im Verhältnis zu anderen Pflegeeinrichtungen des Landkreises S. seien nicht feststellbar. Der Antrag der Klägerin sei unter Beachtung des Ermessens verbeschieden worden, der vorliegende Sachverhalt sei umfassend aufgeklärt worden. Nicht nachvollziehbar sei, wie man dem im Nachtwachenkonzept aufgeführten „bedarfsorientierten Personaleinsatz und flexibel anhand der tatsächlichen Situation vor Ort“ gerecht werden wolle, da der Einrichtung und den anwesenden Mitarbeitern im Rahmen einer Begehung die dafür relevanten Informationen zur Beurteilung tatsächlich nicht sofort greifbar vorgelegen hätten.
Der Vortrag der Klägerin, dass eine Pflegekraft in der Nacht 1,4 Minuten nach dem Klingelruf bis zum Eintreffen vom Büro ins Zimmer brauche, werde durch die Klingelprotokolle wiederlegt. Aus dem Prüfbericht vom 24. Mai 2017 ergebe sich, dass ein Bewohner 1,16 Stunden bzw. 1,85 Stunden bis zum Eintreffen des Mitarbeiters gewartet habe. An verschiedenen Tagen habe die Anwesenheitsdauer des jeweiligen Mitarbeiters im Bewohnerzimmer teilweise 1 Stunde und mehr angedauert.
Hierzu ließ die Klägerin dahingehend Stellung nehmen, die Fachwelt teile die Auffassung des Beklagten zum Hausgemeinschaftskonzept nicht. Die Klägerin erachte im vorliegenden Fall die ständige Anwesenheit einer Pflegekraft während der Nacht als ausreichend im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 3 AVPfleWoqG. Die Organisation der hauswirtschaftlichen Tätigkeiten stelle im vorliegenden Fall einen elementaren Unterschied zu klassischen Pflegeeinrichtungen dar. Etwa 10 Mitarbeiter mehr seien in der direkten Bewohneraktivierung tätig als in einer klassischen Pflegeeinrichtung. Unglücklicherweise ließen sich die Aussagen des MDK wegen des Zeitablaufs nicht mehr exakt nachvollziehen. Nicht jeder festgestellte Mangel stehe im Zusammenhang mit dem Nachtwachenschlüssel oder dem Konzept. Die Beklagte mache es sich zu leicht, mehr Personal zu fordern. Die Klägerin müsse sich an den vorgegebenen Personalschlüssel halten; zudem sei es im Bereich der Pflege schwierig, geeignetes Personal zu finden. Zeitweise seien zur Sicherstellung der geforderten Fachkraftquote Leasingkräfte eingesetzt worden, bei denen man nicht so hohe Erwartungen an ein voll umfängliches Wissen über die Abläufe und Kenntnisse aller Bewohner fordern könne. Die Ausführungen des Beklagten zur Bewohnerstruktur seien kaum aussagekräftig, die Beispiele subjektiv gewählt.
Im Übrigen stelle sich die Frage, wie der für den Nachtdienst vorgeschriebene Personalschlüssel überhaupt zustande gekommen sei. Die aufgestellten Kriterien erschienen häufig praxisfern und nicht nachvollziehbar. Die Klingelprotokolle belegten, dass die Mitarbeiter im Nachtdienst durchschnittlich 1,4 Minuten benötigten, um im Zimmer den Ruf zu quittieren. Die vom Beklagten aufgeführten Fälle hätten sich nicht während des Nachtdienstes, sondern während des Spätdienstes ereignet, diese bedauerlichen Einzelfälle seien aufgearbeitet worden. Die langen Anwesenheitszeiten im Zimmer beruhten auf einem Softwarefehler.
Im Übrigen wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 8. Februar 2018, auf das weitere schriftsätzliche Vorbringen der Parteien sowie auf die einschlägigen Verwaltungsakten des Beklagten, welche Gegenstand des Verfahrens waren, Bezug genommen.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Anordnung nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Regelung der Pflege-, Betreuungs- und Wohnqualität im Alter und bei Behinderung (Pflege- und Wohnqualitätsgesetz - PfleWoqG) vom 8. Juli 2008 (GVBl. S. 346) im Bescheid des Landratsamts S. vom 24. Mai 2017, ab sofort im Haus … in G … eine zweite Nachtwache (Pflegehilfskraft) einzusetzen.
Dies ergibt sich aus der Systematik des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes, welches in seinen Art. 11 ff. die Aufgaben und Befugnisse der zuständigen Aufsichtsbehörden nennt und ein abgestuftes System von Überwachung durch wiederkehrende oder anlassbezogene Prüfungen (Art. 11 Abs. 1 Satz 1 PfleWoqG), Beratung bei Feststellung von Mängeln (Art. 12 Abs. 2 Satz 1 PfleWoqG) und Erlass von Anordnungen für den Fall, dass festgestellte Mängel trotz einer Beratung nicht abgestellt werden (Art. 13 Abs. 1 Satz 1 PfleWoqG), vorgibt. Dieses System kommt zur Anwendung, wenn die Aufsichtsbehörde der Ansicht ist, dass in einer stationären Einrichtung wie der vorliegenden Abweichungen von den Anforderungen des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes gegeben sind. Eines diesbezüglichen Antragsverfahrens, wie es die Klägerin zunächst im Auge hatte, bedarf es nicht.
Damit ist vorliegend die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO die statthafte Klageart und nicht - wie ursprünglich von der Klägerin angedacht - die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO. Denn die Klägerin kann ihr Ziel, nur eine einzige Pflegekraft im Nachtdienst einzusetzen, durch die Beseitigung der dem entgegenstehenden Anordnung des Beklagten erreichen.
Denn erst die bestands- oder rechtskräftige Anordnung nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 PfleWoqG regelt für die Klägerin verbindlich, dass sie in ihrer Einrichtung eine zweite Pflegeperson im Nachdienst einsetzen muss. Einer gesonderten Erlaubnis bedarf der Einsatz lediglich einer einzigen Pflegekraft im Nachtdienst aufgrund der oben dargestellten Gesetzessystematik demgegenüber nicht.
Die Anfechtungsklage ist zulässig, aber nicht begründet. Der angegriffene Bescheid vom 24. Mai 2017 erweist sich als rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn die Anordnung des Landratsamts S. gegenüber der Klägerin, ab sofort im Haus … in G … eine zweite Nachtwache (Pflegehilfskraft) einzusetzen, ist nicht zu beanstanden.
Dies ergibt sich aus Folgendem:
Werden festgestellte Mängel nach einer Beratung gemäß Art. 12 Abs. 2 nicht abgestellt, kann die zuständige Behörde gemäß Art. 13 Abs. 1 Satz 1 PfleWoqG gegenüber den Trägern Anordnungen erlassen, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner, zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern obliegenden Pflichten oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung der stationären Einrichtung erforderlich sind.
Zu Recht geht der Beklagte im Bescheid vom 24. Mai 2017 davon aus, dass der Einsatz lediglich einer einzigen Pflegekraft im Nachtdienst einen Mangel darstellt.
Vorliegend ist das Gericht nicht aufgrund der bestandskräftigen Prüfberichte vom 13. Dezember 2016 und vom 24. Mai 2017 an der Prüfung gehindert, ob tatsächlich ein Mangel vorliegt.
Zwar hätte die Klägerin die Prüfberichte aufgrund ihrer Verwaltungsakts-Qualität anfechten können (vgl. VG München, U.v. 19.1.2017 - M 17 K 16.2392 - juris); von einem bestandskräftigen Verwaltungsakt geht allerdings nur dann eine bindende Feststellungswirkung aus, wenn diese ausnahmsweise im Gesetz vorgesehen ist.
Dies ist für den Prüfbericht im Pflege- und Wohnqualitätsgesetz nicht der Fall. Im Übrigen war dies nicht erheblich für das Ergebnis, denn im vorliegenden Fall hat der Beklagte zu Recht in den Prüfberichten vom 13. Dezember 2016 und vom 24. Mai 2017 einen Mangel hinsichtlich des Einsatzes von Pflegepersonal bei Nacht im Haus … festgestellt.
Der Träger und die Leitung einer stationären Einrichtung - und um eine solche handelt es sich bei dem Haus … gemäß Art. 2 Abs. 1 Satz 1 PfleWoqG - haben im Rahmen der von Art. 3 PfleWoqG an den Betrieb gestellten Qualitätsanforderungen unter anderem sicherzustellen, dass ausreichend fachlich geeignetes Personal eingesetzt wird, um unter Achtung der Menschenwürde eine nach Art und Umfang der Betreuungsbedürftigkeit angemessene individuelle Lebensgestaltung zu ermöglichen und bei Pflegebedürftigen eine humane und aktivierende Pflege zu gewährleisten, die erforderlichen Hilfen zu gewähren sowie freiheitseinschränkende Maßnahmen nur anzuwenden, wenn sie zum Schutz gegen eine dringende Gefahr für Leib und Leben unerlässlich sind (Art. 3 Abs. 2 Nr. 4 PfleWoqG).
Zur Durchführung dieser Regelung wurde auf der Grundlage von Art. 25 Abs. 1 Nr. 2 PfleWoqG die Verordnung zur Ausführung des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes (AVPfleWoqG) vom 27. Juli 2011 (2170-5-1-G) erlassen. Nach deren § 15 Abs. 1 Satz 3 muss in der Nacht ausreichend Personal, mindestens aber eine Fachkraft ständig anwesend sein, um die Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner entsprechend dem fachlichen Konzept und der Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung sicherzustellen.
Auf der Grundlage dieser Vorschriften ist der Einsatz einer einzigen Pflegefachkraft bei Nacht für 55 Bewohnerinnen und Bewohner des Hauses … nicht „ausreichend“.
Bei dem sowohl in Art. 3 Abs. 2 Nr. 4 PfleWoqG als auch in § 15 Abs. 1 Satz 3 AVPfleWoqG verwendeten Begriff „ausreichend Personal“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der gerichtlich in vollem Umfang überprüfbar ist (vgl. hierzu allgemein: Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl. 2014, § 40 Rn. 147 ff. m.w.N.; Philipp in Philipp, Pflege- und Wohnqualitätsgesetz Bayern, 2015, Ziffer C II 2 m.w.N.). Den zuständigen Behörden - hier der FQA des Landratsamts S. - steht bei der Anwendung dieses Begriffes auch kein Beurteilungsspielraum zu. Denn Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG überträgt die Letztentscheidungsbefugnis für die Auslegung und Anwendung normativer Regelungen den Verwaltungsgerichten. Ein Beurteilungsspielraum der Verwaltung mit der Folge einer nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle muss zum einen im Gesetz angelegt sein, d.h. sich durch dessen Auslegung mit hinreichender Deutlichkeit ermitteln lassen. Zum anderen muss die Bestimmung des Bedeutungsgehalts einer Rechtsnorm so vage und ihre fallbezogene Anwendung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle wegen der hohen Komplexität oder der besonderen Dynamik der geregelten Materie an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt. Es reicht nicht aus, dass eine rechtliche Würdigung auf der Grundlage eines komplexen Sachverhalts, etwa aufgrund unübersichtlicher und sich häufig ändernder Verhältnisse, zu treffen ist. Hinzu kommen muss, dass die Gerichte die Aufgabe, die entscheidungsrelevanten tatsächlichen Umstände festzustellen und rechtlich zu bewerten, selbst dann nicht bewältigen können, wenn sie im gebotenen Umfang auf die Sachkunde der Verwaltung zurückgreifen oder sich auf andere Weise sachverständiger Hilfe bedienen (st.Rspr., vgl. z.B. BVerwG, U.v. 25.8.2016 - 5 C 54/15 - juris, Rn. 27; U.v. 17.12.2015 - 5 C 8.15 - NJW 2016, 1602 RdNr. 28 m.w.N.).
Gemessen daran unterliegen Verwaltungsgerichte hinsichtlich der Auslegung und Anwendung des in Rede stehenden Merkmals keinen Beschränkungen. Die Feststellung, wie viele Pflegekräfte nachts ständig anwesend sein müssen, um die Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner entsprechend dem fachlichen Konzept und der Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung sicherzustellen, ist weder von hoher Komplexität noch von einer besonderen Dynamik gekennzeichnet. Sie verlangt auch keine fachspezifischen, besondere Sachkunde oder Erfahrungen voraussetzenden Wertungen (vgl. insoweit BVerwG, U.v. 9.7.2008 - 9 A 14.07, BVerwGE 131, 274 Rn. 64 ff.). Den Gerichten ist es ohne weiteres möglich, die Entscheidungen der FQA anhand des fachlichen Konzepts und der Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung nachzuvollziehen.
Die genannten Vorschriften enthalten somit eine allgemein gefasste Mindestanforderung, die ihren aktuellen und auf den konkreten Fall bezogenen Verpflichtungsgehalt erst durch die individuellen Gegebenheiten der jeweiligen stationären Einrichtung und durch die durch die individuellen Bedürfnisse und Möglichkeiten der Bewohnerinnen und Bewohner bedingten Betreuungs- und Pflegeanforderungen entfalten (Burmeister/Gaßner/Mälzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, Komm., 2. Aufl. 2015, § 15 AVPfleWoqG, Rn. 3; Friedrich in Philipp, Pflege- und Wohnqualitätsgesetz Bayern, 2015, Ziffer B II 3). Insbesondere ist zu beachten, dass § 15 Abs. 1 Satz 3 AVPfleWoqG nur die vom jeweiligen Einrichtungsträger zu erfüllenden personellen Mindestanforderungen vorgibt und damit lediglich die Untergrenze einer noch zulässigen Personalausstattung abbildet. Diese personellen Mindestvoraussetzungen sind nicht mit einer regelmäßig anzustrebenden Normalausstattung gleichzusetzen (VG München, U.v. 19.1.2017 - M 17 K 16.2392 - juris, Rn. 42 m.w.N.).
Um den unbestimmten Rechtsbegriff „ausreichend Personal“ zu konkretisieren, hat das Bayerische Staatsministerium für Gesundheit und Pflege unter dem 8. Januar 2015 eine Verwaltungsvorschrift (Az. 43b-G8300-2014/907-1, Gliederungsnr. 2175-G) erlassen und hierzu unter dem 10. Juni 2015 Ausführungen zur Umsetzung (Az. G43-G8300-2014/907-25) gemacht. Hiernach (vgl. VV v. 8.1.2015, Ziffer 2) erachtet das Ministerium als noch ausreichend einen Nachtwachenschlüssel von einer Pflegekraft für 30 bis 40 Bewohnerinnen und Bewohner und führt aus, bei Nichtbeachtung dieses Schlüssels sei im Kontext der tatsächlich vorhandenen Arbeitskraft bei einer einzelnen Nachtwache im Zusammenhang mit dem weiteren Anstieg des Anteils dementiell erkrankter Menschen sowie der multimorbiden Pflegebedürftigkeit von einer potentiellen Gefährdung der Bewohnerinnen und Bewohner auszugehen. Für die Entscheidung, wann eher ein Personalnachtschlüssel von 1:30 eingefordert werden soll, wird die Orientierung an fünf im Einzelnen benannten Indikatoren vorgegeben. In den Ausführungen zur Umsetzung vom 10. Juni 2015 wird darauf hingewiesen, dass die eingesetzte Kraft in der Lage sein muss, den zu erwartenden Betreuungs- und Pflegebedarf zu decken sowie im Notfall allein ausreichende Unterstützung zu leisten und erforderliche Entscheidungen zu treffen. Zu beachten ist nach diesen Ausführungen auch, dass bei Bewohnern, die nicht in der Lage sind, sich über das Rufsystem mitzuteilen, akute Problemlagen häufig erst mit gewisser Zeitverzögerung beim Betreten des Zimmers festgestellt werden.
Mit diesen Verwaltungsvorschriften kann die Verwaltung als norminterpretierende Richtlinien für eine einheitliche Handhabung des gesetzlich vorgegebenen unbestimmten Rechtsbegriffs „ausreichend Personal“ sorgen. Allerdings sind die Gerichte an derartige verwaltungsinterne Vorgaben nicht gebunden (Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Komm., 8. Aufl. 2014, § 40 RdNr. 156 m.w.N.). Dennoch können sich auch die Gerichte an diesen Verwaltungsvorschriften orientieren, wenn sich kein Hinweis darauf ergibt, dass sie den richtigen Inhalt des unbestimmten Rechtsbegriffs verfehlen (Sachs, a.a.O., RdNr. 156).
Bei der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs „ausreichend Personal“ ist zunächst auf den Zweck der Vorgaben abzustellen.
Das Pflege- und Wohnqualitätsgesetz ist als Schutzgesetz zu Gunsten der Bewohnerinnen und Bewohner von stationären Einrichtungen konzipiert. Art. 3 Abs. 2 Nr. 4 PfleWoqG benennt als Grund für die Vorschrift, ausreichend (fachlich geeignetes) Personal einzusetzen (vgl. die Formulierung „um … zu“), die Achtung der Menschenwürde, die Ermöglichung einer nach Art und Umfang der Betreuungsbedürftigkeit angemessenen Lebensgestaltung, die Gewährleistung einer humanen und aktivierenden Pflege, die Gewährung der erforderlichen Hilfen und die Anwendung ausschließlich unerlässlicher freiheitseinschränkender Maßnahmen. Weiterhin nennt § 15 Abs. 1 Satz 1 AVPfleWoqG als Grund für die Vorgabe, nachts müsse ausreichend Personal anwesend sein, die Sicherstellung der Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner entsprechend dem fachlichen Konzept und der Bewohnerstruktur der stationären Einrichtung. Unter Berücksichtigung dieser Tatsachen und der in Art. 3 Abs. 2 Nr. 4 PfleWoqG gesetzten Ziele, die mit dem Einsatz von ausreichendem Personal erreicht werden sollen, ist bei der Frage, ob „ausreichend“ Personal in diesem Sinne vorhanden ist, von der Vermeidung potentieller Gefährdungen der Bewohnerinnen und Bewohner auszugehen. Hierzu gehört auch, in Notfällen Unterstützung zu leisten und die erforderlichen Entscheidungen zu treffen. Die Umsetzungshinweise des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 10. Juni 2015 nennen als Beispiele hierfür zu Recht Notfälle (insbesondere aufgrund von Multimorbidität) wie Stürze, „entgleister“ Diabetes Mellitus, Schlaganfall und Herzinfarkt oder auch plötzlich auftretendes hohes Fieber. Hinzu kommt vor allem bei dementen Personen oft ein nicht vorhersehbarer nächtlicher Bewegungsdrang, der auch andere Bewohnerinnen und Bewohner beeinträchtigen kann. Derartige Notfälle sind nicht verhinderbar; allerdings müssen sie so schnell wie möglich erkannt werden und es muss ihnen so zügig wie möglich mit angemessenen Maßnahmen begegnet werden können, dass kein vermeidbarer Schaden entsteht und die Menschenwürde gewahrt bleibt. Dies muss neben der regulären Versorgung bei Nacht, die über eine reine Kontrollfunktion hinausgeht und sich an den individuellen Fähigkeiten und Bedürfnissen der Bewohnerinnen und Bewohner orientiert, gewährleistet sein.
Unter Berücksichtigung der gesetzlichen Vorgaben und der Erwägungen des Gerichts sowie unter Zugrundelegung der Bewohnerstruktur der Einrichtung, deren räumlicher Gegebenheiten und deren fachlichen Konzepts gelangt das Gericht zu der Erkenntnis, dass eine einzige Pflegefachkraft für 55 Bewohnerinnen und Bewohner in der Nacht nicht „ausreichend Personal“ darstellt und somit die FQA zu Recht einen Mangel i.S.d. Art. 12 Abs. 2 PfleWoqG festgestellt hat.
Das Haus … ist für die Aufnahme und Betreuung von 55 Personen ausgelegt; aus den dem Gericht zur Verfügung stehenden Unterlagen ergibt sich, dass das Haus zumeist voll belegt ist, dies insbesondere auch im Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheids.
Folgende Bewohnerstruktur wurde dem Gericht mitgeteilt:
Es sind lediglich wenige Bewohner vorhanden, die nachts Hilfe beim Toilettengang benötigen (Begehung am 6.10.2016: 12 Personen erhalten Unterstützung beim Toilettengang; Begehung am 16.3.2017: Keine konkreten Angaben, aus dem Prüfbericht ergibt sich, dass einzelne Bewohner entsprechende Hilfe benötigen). Bei 20 Bewohnern mit Demenzerkrankungen waren bei der Begehung vom 16. März 2017 vier Personen als nachtaktiv eingeschätzt, ebenso bei der Begehung am 6. Oktober 2016.
Damit ist nicht erkennbar, dass die Bewohnerstruktur im vorliegenden Fall signifikant von der durchschnittlichen Bewohnerstruktur vergleichbarer Pflegeeinrichtungen abweichen würde. Entsprechendes konnte die Klägerin dem Gericht auch nicht plausibel nachvollziehbar darlegen. Insbesondere ist weder ein Überhang von Bewohnerinnen und Bewohnern mit besonders hohen Pflegestufen (Pflegegraden) noch ein solcher mit besonders geringen Pflegestufen (Pflegegraden) erkennbar.
Damit wird deutlich, dass allein aufgrund der Bewohnerstruktur des Nachts der anfallende Pflege- und Betreuungsaufwand nicht signifikant aus dem Rahmen einer durchschnittlichen gleich großen Pflegeeinrichtung fällt.
Der Betreuungsaufwand muss in vier Wohngruppen erfolgen, die auf insgesamt zwei Stockwerke verteilt sind. Dies verursacht einen gewissen Aufwand beim Wechsel von einem Wohnbereich und von einem Stockwerk zum anderen und führt insbesondere dazu, dass besondere Vorfälle unmittelbar nur dann wahrgenommen werden können, wenn sich eine Pflegeperson genau in dem Wohnbereich aufhält, in dem sich dieser Vorfall gerade ereignet. Daher sind regelmäßige Kontrollgänge in den einzelnen Wohnbereichen erforderlich. Denn es ist nicht zu erwarten, dass sich jedweder Bewohner problemlos mit den technisch zur Verfügung stehenden Hilfsmitteln bemerkbar machen könnte, wenn bei ihm ein Problem auftritt. Dies macht deutlich, dass die bauliche und räumliche Konstellation die Vornahme von Überwachungsmaßnahmen erschwert gegenüber einer Situation, in der die Bewohnerinnen und Bewohner nicht auf verschiedene Stockwerke und Wohnungen aufgeteilt sind.
Zu beachten ist nach der Meinung der Klägerin allerdings auch das besondere Konzept der Einrichtung. Nach deren Angaben beinhaltet dieses Konzept die aktive Einbindung der Bewohnerinnen und Bewohner in den Alltag der Hausgemeinschaft. Jeder Bewohner wird im Rahmen seiner Möglichkeiten mobilisiert und in den Tagesablauf der Hausgemeinschaft integriert. Dies beinhaltet beispielsweise eine aktive Mitwirkung bei hauswirtschaftlichen Tätigkeiten wie Kochen, Backen, Raumpflege, Wäscheversorgung, handwerkliche Tätigkeiten (Wände streichen, kleinere Reparaturen, Gartenpflege), Tierpflege und zusätzliche, durch die Betreuung durchgeführte Aktivitäten wie Sturzprophylaxe, Gedächtnistraining, Singen, Gymnastik und so weiter. Ebenso gehören zum Konzept der Einrichtung regelmäßige Aktivitäten außerhalb des Hauses zum Standard. Ermöglicht werden soll dies dadurch, dass rund 50% mehr Mitarbeiter am Bewohner tätig sind als in Einrichtungen mit klassischen Konzepten.
Mit diesem Konzept will die Klägerin erreichen, dass die Bewohnerinnen und Bewohner tagsüber ausgelastet sind und deshalb abends müde werden und sich die Nächte für die Nachtwache damit ruhiger und entspannter gestalten. Darüber hinaus führt die Klägerin den Einsatz technischer Einrichtungen wie z.B. Sensormatten, Niederflurbetten und Gegensprechanlagen an.
Unter Berücksichtigung aller dieser Umstände gelangt das Gericht zu dem Ergebnis, dass im vorliegenden Fall ein Betreuungsschlüssel von 1:55 bei Nacht dem Erfordernis „ausreichenden Personals“ nicht gerecht wird. Vielmehr wird auf der Grundlage der durchschnittlichen Bewohnerstruktur und der räumlichen Gegebenheiten sowie unter Berücksichtigung der für das Gericht inhaltlich nachvollziehbaren und plausiblen Verwaltungsvorschriften vom 6. Januar 2015 mit Erläuterungen vom 10. Juni 2015 zunächst deutlich, dass jedenfalls bei einem schlechteren Nachtdienstschlüssel als 1:40 nicht „ausreichend Personal“ vorhanden ist. Hierbei ist zunächst auf die bei Nacht regelmäßig durchzuführende Arbeit abzustellen, die allen Bewohnerinnen und Bewohnern unter Beachtung der Menschenwürde individuell angepasst eine humane und aktivierende Pflege zur Verfügung stellen muss. Hierzu gehört zum einen, dass die erforderlichen Pflegemaßnahmen ohne für den Bewohner unangemessen lange Wartezeit erfolgen, zum anderen aber auch eine seinen Bedürfnissen entsprechende (möglicherweise zeitaufwendige) Pflege. Zwar sollen in der Nacht die Bewohnerinnen und Bewohner regelmäßig schlafen, jedoch sind gerade bei Personen mit höheren Pflegegraden oder mit Demenz und nächtlichem Bewegungsdrang sowohl regelmäßig als auch unvorhergesehen pflegerische Arbeiten durchzuführen. Hinzu kommt, dass in Pflegeheimen wie dem vorliegenden aufgrund der Bewohnerstruktur immer wieder Notfälle entstehen. Um diese zu erkennen, ist ein regelmäßiger Kontrollaufwand erforderlich, da nicht hinreichend sicher davon auszugehen ist, dass sich der vom Notfall betroffene Bewohner noch von sich aus bemerkbar machen kann. Hinzu kommt, dass bei Notfällen ein besonderer zeitlicher Aufwand entsteht, der ohne jeglichen Aufschub geleistet werden muss. Dies bedeutet, dass in den hiervon unvorhersehbar eingenommenen Zeiträumen die regelmäßigen Pflegearbeiten nicht mehr vorgenommen werden können, geschweige denn ein zweiter möglicherweise zeitgleich eintretender Notfall bewältigt werden kann. Ob unter diesen Umständen ein Nachtdienstschlüssel von 1:40 ausreichend ist, kann dahinstehen; ein schlechterer Nachtdienstschlüssel als 1:40 jedenfalls ist unter diesen Umständen mit dem Erfordernis „ausreichenden Personals“ nicht vereinbar.
Dies gilt auch unter Berücksichtigung des besonderen Konzepts der Klägerin, des Hausgemeinschaftskonzepts und der eingesetzten technischen Hilfsmittel. Denn es ist für das Gericht schon nicht nachvollziehbar, dass sich wegen dieses Konzepts die regelmäßig durchzuführenden pflegerischen Arbeiten signifikant reduzieren. So hängt die Erforderlichkeit eines nächtlichen Toilettengangs oder eines Windelwechsels in der Regel vom entsprechenden Drang des Bewohners ab, nicht aber davon, ob der Betroffene länger schläft. Lagerungsmaßnahmen sind ebenfalls unabhängig davon, ob der Betroffene schlafend oder nicht schlafend im Bett liegt. Gleiches gilt für regelmäßig notwendige medizinische Versorgungsmaßnahmen. Auch nächtlicher Bewegungsdrang von dementiell Erkrankten lässt sich in der Regel nicht auf diese Weise steuern. Technische Hilfseinrichtungen wie Sensormatten oder Niederflurbetten machen Kontrollgänge nicht entbehrlich, da pflegerischer Handlungsbedarf auch dann entstehen kann, wenn derartige Kontrollsysteme nicht anschlagen. Eine Gegensprechanlage kann zwar die Erstkommunikation erleichtern, pflegerische Maßnahmen kann sie nicht ersetzen; zudem entspricht eine nachts erforderliche Zuwendung über eine Sprechanlage kaum dem Grundsatz der Achtung der Menschenwürde.
Darüber hinaus ist das Hausgemeinschaftskonzept nicht dafür geeignet, Notfälle zu verhindern. Dies hat der Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung zugestanden. Und es ist nicht nachvollziehbar, dass eine erhöhte körperliche Beanspruchung tagsüber dazu führt, dass nachts beispielsweise weniger Herzinfarkte, Schlaganfälle oder ähnliche medizinische Notfälle auftreten. Auch Sterbefälle bei Nacht kann das Hausgemeinschaftskonzept nicht verringern, geschweige denn verhindern.
Damit wird deutlich, dass das Hausgemeinschaftskonzept als solches - unabhängig von der Frage, ob es tatsächlich umfassend umgesetzt wird (hierauf kommt es deshalb nicht an) - nicht zu einer signifikanten Reduzierung des nächtlichen Pflegeaufwands und insbesondere nicht zu einer Verringerung der Notfälle führt. Gleiches gilt für die angeführten technischen Hilfsmittel.
In diesem Zusammenhang kommt es auch nicht auf die durchschnittlichen Wartezeiten derjenigen Bewohnerinnen und Bewohner an, die bei Nacht mit der Klingel Hilfebedarf anmelden. Dieser Gedanke ist schon vom Ansatz her verfehlt. Da es sich beim Pflege- und Wohnqualitätsgesetz um ein Schutzgesetz zu Gunsten der Bewohnerinnen und Bewohner handelt, ist nicht auf die durchschnittliche, ja nicht einmal auf die individuelle Wartezeit abzustellen, sondern auf potentielle Gefahren, die dadurch entstehen können, dass während der Verrichtung einer Pflegearbeit zeitgleich - vorhersehbar oder unvorhergesehen - eine weitere Pflegearbeit (möglicherweise aufgrund eines Notfalls) bei einer anderen Person erforderlich werden kann. Aus diesem Grunde führt auch das Argument nicht weiter, die eine Pflegefachkraft sei des Nachts regelmäßig nicht durchgängig ausgelastet, sondern es entstünden immer wieder Zeiten, in denen nichts zu tun sei. Denn es liegt in der Natur einer pflegerischen Versorgung, dass die erforderlich werdenden Arbeiten nicht zeitlich nacheinander abgearbeitet werden können, sondern akut dann erledigt werden müssen, wenn der pflegerische Bedarf entsteht.
Nicht tragfähig ist zudem das Argument der Klägerin, ein zusätzlicher Einsatz einer zweiten Nachtwache führe dazu, dass tagsüber weniger Personal zur Verfügung stehe und somit das besondere Konzept der Einrichtung nicht mehr umfassend umgesetzt werden könne. Denn es ist kein Verbot erkennbar, insgesamt mehr Personal zu beschäftigen. Diesbezügliche Argumente wirtschaftlicher Art (hierdurch entstehende höhere Kosten) sind, da es um den Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner geht, von vorneherein nicht maßgeblich.
Aus alledem ergibt sich, dass ein Nachtdienstschlüssel von 1:55 dem Erfordernis „ausreichenden Personals“ im vorliegenden Fall nicht gerecht wird.
Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, diesem Erfordernis sei dadurch genüge geleistet, dass zusätzlich zu der einen anwesenden Pflegefachkraft eine zweite Person, meist eine Pflegehilfskraft, in Rufbereitschaft zur Verfügung stehe; nehme die Rufbereitschaft den Ruf nicht an, werde die Pflegedienstleitung alarmiert. Der Sache nach argumentiert die Klägerin somit, eine zweite Pflegekraft in Rufbereitschaft stehe einer zweiten des nachts in der Pflegeeinrichtung anwesenden Pflegekraft gleich. Dem kann das Gericht nicht folgen. Schon der Ansatz, dass die Rufbereitschaft dann alarmiert werde, wenn binnen acht Minuten ein über die Rufanlage ausgelöster Ruf nicht quittiert werde, geht fehl. Denn zusätzlicher Personalaufwand kann nicht nur in den Fällen entstehen, in denen er vom Bewohner über die Rufanlage kundgetan wird, sondern auch dann, wenn im Rahmen von Kontrollgängen unvorhergesehener zusätzlicher Pflegebedarf entdeckt wird. Zudem ist die Einbeziehung einer (nicht anwesenden) Rufbereitschaft durch die anwesende Pflegekraft immer mit einer höheren Hemmschwelle verbunden als die Einbeziehung einer anwesenden zweiten Pflegekraft in die zu erledigenden Arbeiten. Entscheidend ist aber die bei weitem zu lange Wartezeit bis zur tatsächlichen Einsatzfähigkeit der Rufbereitschaft beim Bewohner. Die von der Klägerseite in der mündlichen Verhandlung angegebenen 18 Minuten (acht Minuten bis zur Alarmierung, zehn Minuten für die Zurücklegung der Wegstrecke) sind nicht einmal ansatzweise akzeptabel. Denn tritt während des Einsatzes der anwesenden Pflegefachkraft bei dem einen Bewohner bei einem anderen Bewohner ein Pflegebedarf ein, entspricht es nicht den in Art. 3 Abs. 2 Nr. 4 PfleWoqG genannten Zielen, diese Person regelmäßig mindestens 18 Minuten warten zu lassen. Es kommt hierbei auch nicht darauf an, wie oft in der Vergangenheit die Rufbereitschaft tatsächlich alarmiert worden ist, sondern - da der Ausschluss künftiger potentieller Gefährdungen sichergestellt werden muss - auf in Zukunft realistischer Weise zu erwartende „Ernstfälle“.
Auch kann aus der Tatsache, wie oft die Rufbereitschaft tatsächlich alarmiert worden ist, nicht mit Sicherheit geschlossen werden, dass kein darüber hinausgehender entsprechender Bedarf vorhanden gewesen ist.
Je mehr Bewohnerinnen und Bewohner eine Pflegeeinrichtung versorgt, umso realistischer ist der Eintritt solcher Fälle, in denen der akut auftretende Pflegebedarf nicht von einer Pflegekraft bewältigt werden kann. Bei 55 Bewohnerinnen und Bewohnern mit den beschriebenen Pflegegraden und Bedürfnissen liegt es auch unter Berücksichtigung der konkreten Konzepte auf der Hand, dass regelmäßig ein Bedarf für den Einsatz von zwei Pflegekräften gleichzeitig entstehen kann. Daher hat die Beklagte zu Recht einen Mangel festgestellt, weil die Klägerin nachts nur eine Pflegefachkraft einsetzt und eine weitere Pflegekraft lediglich in Rufbereitschaft vorhält.
Dieser schon im Prüfbericht vom 13. Dezember 2016 festgestellte Mangel ist trotz einer Beratung dahingehend, eine zweite Pflegekraft im Nachtdienst einzusetzen, nicht abgestellt worden, sondern im Prüfbericht vom 24. Mai 2017 erneut als Mangel, zu dem bereits eine Beratung erfolgt ist, festgestellt worden. Damit liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 13 Abs. 1 PfleWoqG vor.
Zu Recht hat der Beklagte in seinem Bescheid vom 24. Mai 2017 der Sache nach festgestellt, dass die Anordnung, eine zweite Nachtwache einzusetzen, erforderlich ist, um eine angemessene Betreuung und Sicherheit für die Bewohnerinnen und Bewohner in der Nacht zu gewährleisten, um also eine drohende Beeinträchtigung bzw. Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner zu beseitigen. Insbesondere ist auch kein milderes Mittel, das dasselbe Ergebnis zur Folge hätte, erkennbar. Die im angegriffenen Bescheid angestellten Ermessenserwägungen (insbesondere im Rahmen eines Zitats aus einem Schreiben des Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 8.5.2017, welches sich der Beklage zu eigen gemacht hat) wurden von der Klägerin nicht in Frage gestellt und sind auch ansonsten nicht zu beanstanden.
Damit erweist sich der angegriffene Bescheid vom 24. Mai 2017, mit welchem der Beklagte auf der Grundlage von Art. 13 Abs. 1 PfleWoqG zur Abstellung des entsprechend festgestellten Mangels den Einsatz einer zweiten Nachtwache (Pflegehilfskraft) im Haus … anordnet, als rechtmäßig. Er verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
