Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 27. Okt. 2016 - 5 A 254/15

Der Kläger wendet sich gegen die Ablehnung seines Antrages auf Bewilligung von Altersteilzeit.

Er beantragte mit Schreiben vom 17.01.2016, ihm ab dem 01.04.2014 gemäß § 66 LBG LSA Altersteilzeit zu bewilligen, wobei er angab, das Teilzeitmodell zu bevorzugen. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 01.09.2014 ab. Die Bewilligung von Altersteilzeit im Blockmodell komme nicht in Betracht, weil die Notwendigkeit der Wiederbesetzung der Planstelle in der Freistellungsphase nicht ausgeschlossen werden könne. Der Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit im Teilzeitmodell sei mit Blick auf die angespannte Personalsituation im Dezernat 53, vor allem im Hinblick auf das altersbedingte Ausscheiden weiterer Beschäftigter des Dezernates in den nächsten Jahren, ebenfalls abzulehnen.

Mit dem hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Kläger darauf hin, dass er Altersteilzeit nicht im Blockmodell, sondern in Form der Ermäßigung der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit in Anspruch nehmen wolle. Entgegen der Annahme des Beklagten sei die ihm obliegende Erfüllung von Fachlastaufgaben bei einer wöchentlich verbleibenden Anwesenheit von 50 % in keiner Weise gefährdet. Denn die ihm insoweit übertragenen Aufgaben beanspruchten nur einen Anteil von 10 bis 20 % seiner Arbeitszeit. Die Kontrolltätigkeit, die er ausübe, sei nur noch anlassbezogen erforderlich, was zu einer Reduzierung der anfallenden Tätigkeiten führe. Die übrigen ihm übertragenen allgemeinen Vollzugs- und Überwachungsaufgaben könnten von jedem anderen Beamten mit gleichem Statusamt ausgeführt werden.

Diesen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 15.06.2015 zurück. Der Bewilligung stünden dringende dienstliche Belange nach § 66 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LBG LSA entgegen. Der Kläger sei im Statusamt eines Gewerbeamtmannes als technischer Aufsichtsbeamter im Dezernat 53 – Gewerbeaufsicht West - beschäftigt. Ihm sei die alleinige Arbeitsschutzaufsicht in den Leitbranchen Holzbe- und -verarbeitung sowie Bauinstallation übertragen. Er sei Fachlastinhaber Strahlenschutz und Röntgen in der Technik, erteile Genehmigungen und kontrolliere die Einhaltung dieser Vorschriften branchenübergreifend. Das hierfür erforderliche Fachwissen habe er durch eine Vielzahl von Qualifikationen und Weiterbildungen erworben. Da andere Bedienstete des Dezernates 53 über diese Qualifikationen nicht verfügten, könnten diese Aufgaben auch nicht übertragen werden. Damit stünden dringende dienstliche Belange einer Bewilligung des Antrages entgegen. Wegen des vorliegenden Versagungsgrundes sei für eine Ermessensentscheidung kein Raum.

Auf entsprechenden Antrag ermäßigte der Beklagte mit Bescheid vom 16.12.2015 die Arbeitszeit des Klägers mit Wirkung vom 16.12.2015 auf 20 Stunden pro Woche. Zur Begründung führte sie aus, der Anspruch des Klägers folge aus § 65 Abs. 1 LBG LSA, da der Kläger seine Mutter pflegen müsse und zwingende dienstliche Belange der Bewilligung von Teilzeit nicht entgegenstünden.

Bereits am 29.05.2015 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht geltend, die Ablehnung der beantragten Altersteilzeit auf der Grundlage von § 66 Abs. 1 LBG LSA sei rechtswidrig. Es sei nicht ersichtlich, dass den mit der Bewilligung der beantragten Altersteilzeit verbundenen Engpässen nicht durch Umorganisation entgegengewirkt werden könne. Obwohl er aufgrund der ihm zwischenzeitlich gewährten Pflegeteilzeit nur noch 50 % seiner wöchentlichen Dienststunden erbringe, seien seine Aufgaben nicht reduziert oder auf andere Bedienstete verteilt worden. Ihm habe man – im Gegenteil – sogar noch zusätzlich Aufgaben übertragen. Im Ergebnis sei nicht nur der Bescheid vom 01.09.2014 und der Widerspruchsbescheid aufzuheben, sondern teilweise auch der Bescheid vom 16.12.2015. Denn mit dem letztgenannten Bescheid habe der Beklagte – konkludent – seinen Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit auf der Grundlage von § 66 Abs. 1 LBG LSA (nochmals) abgelehnt.

Er beantragt schriftsätzlich,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 01.09.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15.06.2015 sowie unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 16.12.2015 zu verpflichten, über den Antrag vom 17.01.2014 auf Gewährung von Altersteilzeit im Teilzeitmodell unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden

sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er meint, der Bewilligung der Altersteilzeit stünden dringende dienstliche Belange entgegen. Mit Stellungnahme vom 24.08.2015 trägt er vor, die Reduzierung der wöchentlichen Tätigkeit des Klägers auf 50 % würde zu einer erheblichen Reduzierung der Leistungsfähigkeit des Dezernates in den frei wählbaren Tätigkeiten und zu längeren Bearbeitungszeiten bei Stellungnahmen und Genehmigungen führen. Für die übrigen Beschäftigten würde dies eine erhebliche Mehrbelastung bedeuten. Der Kläger könne mit dem vorhandenen Personal nur unter großen Schwierigkeiten ersetzt werden. Zur Begründung verweist er auf den Haushaltsplan 2015/2016, wonach der Beklagte gehalten sei, weitere Stellen abzubauen. Daneben nimmt er auf ein Personalentwicklungskonzept des Fachbereiches 5 mit Stand vom 26.02.2015 Bezug, welches die Rahmenbedingungen, die Struktur des Fachbereiches 5 und die Personalentwicklung bis zum Jahr 2020 darstelle. Danach würden dem Dezernat 53 per 01.01.2020 insgesamt 14 Planstellen zugeordnet. Unter Berücksichtigung altersbedingter Abgänge stünden im Dezernat bereits am 01.03.2016 nur noch 13 Beschäftigte zur Verfügung, was den Kläger unentbehrlich mache. Mit Stellungnahme vom 17.05.2016 verweist der Beklagte ergänzend auf ein Fachkonzept für den Fachbereich 5 aus dem Jahr 2013. Danach habe sich (unter Berücksichtigung der im Jahr 2014 gegebenen Zahlen) für das Jahr 2015 im Dezernat 53 ein Bedarf von 18,61 Stellen und für das Jahr 2016 ein Bedarf von 17,76 Stellen ergeben. Hieraus folge, dass auf den Kläger schon zum Beginn der beantragten Altersteilzeit – am 01.04.2014 – nicht (auch nicht teilweise) habe verzichtet werden können. Der Kläger habe aufgrund fehlender Haushaltsmittel auch nicht ersetzt werden können. Wegen der knappen Personalausstattung und aufgrund des Umstandes, dass der Kläger seit dem 16.12.2015 nur noch für 20 Stunden in der Woche beschäftigt sei, hätten einige Aufgabenbereiche des Dezernats 53 in andere Dezernate ausgelagert werden müssen. Teilweise könnten die Aufgaben überhaupt nicht mehr erfüllt werden.

Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung.

Die zulässige Klage ist teilweise begründet. Die Ablehnung des beantragten Verwaltungsaktes mit dem Bescheid des Beklagten vom 01.09.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15.06.2015 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat einen Anspruch auf erneute Bescheidung seines Antrages auf Bewilligung von Altersteilzeit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (vgl. §§ 113 Abs. 5 Satz 2, 114 VwGO).

Die Voraussetzungen für die Gewährung der beantragten Altersteilzeit richten sich nach § 66 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA. Danach kann Beamtinnen und Beamten mit Dienstbezügen auf Antrag, der sich auf die Zeit bis zum Beginn des Ruhestandes erstrecken muss, Teilzeitbeschäftigung als Altersteilzeit mit der Hälfte der bisherigen Arbeitszeit, höchstens der Hälfte der in den letzten zwei Jahren vor Beginn der Altersteilzeit durchschnittlich zu leistenden Arbeitszeit, bewilligt werden, wenn – neben unstreitigen Voraussetzungen – dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen.

Für die Prüfung der Frage, ob dem Kläger der geltend gemachte Anspruch auf dieser Grundlage zusteht, ist auf die Sach- und Rechtslage abzustellen, die zum Zeitpunkt des Beginns der begehrten Altersteilzeit bestanden hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.03.2013 – 2 B 130/11 – juris Rn. 6). Dies ist auch sachgerecht. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass über zwei zeitgleich gestellte Anträge auf Bewilligung von Altersteilzeit bei identischer Ausgangslage nur deshalb unterschiedlich entschieden würde, weil die Behörde über die Anträge zu unterschiedlichen Zeitpunkten (eventuell erst durch Widerspruchsbescheid) nach Maßgabe einer abweichenden Stellenstruktur oder unter Berücksichtigung zwischenzeitlich geänderter Organisationspläne entscheidet.

Nach dem Antrag des Klägers vom 17.01.2014 beantragte dieser die Gewährung von Altersteilzeit im Teilzeitmodell ab dem 01.04.2014. Damit müssen zu diesem Zeitpunkt der begehrten Altersteilzeit dringende dienstliche Belange entgegengestanden haben. Dass dies vorliegend der Fall war, kann nicht festgestellt werden.

Der Begriff des dienstlichen Belangs umschreibt eine gesetzliche Voraussetzung für die Ermessensentscheidung. Über sie entscheidet der Dienstherr ohne Beurteilungsspielraum. Seine Entscheidung ist vom Gericht im vollen Umfang nachzuprüfen. Allerdings hat es dabei zu respektieren, dass dienstliche Belange vom Dienstherrn in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts maßgebend geprägt werden durch verwaltungspolitische Entscheidungen, die nur einer beschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegen. Auch kann das kumulierte fiskalische Interesse daran, die Kosten für das im öffentlichen Dienst beschäftigte Personal niedrig zu halten, einen dringenden dienstlichen Belang darstellen, der die Möglichkeiten der Gewährung der Altersteilzeit einschränkt. Insbesondere ist es möglich, dass die allgemeine Haushaltslage des Landes auf die sachgemäße und reibungslose Erfüllung der der Verwaltung übertragenen Aufgaben zurückwirkt. Dies kann etwa der Fall sein, wenn der ausscheidende Beamte aus Mangel an Haushaltsmitteln nicht ersetzt werden kann, seine Stelle aber zur Erfüllung der vorgegebenen Aufgaben besetzt bleiben muss. Wenn und soweit dies der Fall ist, handelt es sich um einen dringenden dienstlichen Belang, der einer Gewährung von Altersteilzeit in entsprechendem Umfang entgegensteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2004 – 2 C 21.03 – juris).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur vergleichbaren Regelung des bis zum 11.02.2009 gültigen § 72 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BBG soll mit der Möglichkeit der Versagung der Altersteilzeit bei Vorliegen entgegenstehender dringender dienstlicher Belange dem Interesse an der sachgemäßen und möglichst reibungslosen Erfüllung der dienstlichen Aufgaben Geltung verschafft werden. Es soll die Berücksichtigung der Nachteile ermöglichen, die die Teilzeitbeschäftigung voraussichtlich für den Dienstbetrieb mit sich bringt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.12.2008 – 2 B 76/08 – juris Rn. 5). Mit der Einengung der gegen die Teilzeitbeschäftigung sprechenden dienstlichen Belange auf solche, die „dringend“ oder „zwingend“ sind, kommt zum Ausdruck, dass die regelmäßig und generell mit einer Teilzeitbeschäftigung verbundenen Erschwernisse wie etwa die Einstellung einer Ersatzkraft oder die Notwendigkeit einer gewissen Umorganisation in der Regel bereits keine dringenden dienstlichen Belange darstellen. Die dienstlichen Belange erreichen die Stufe „zwingend“, wenn die Teilzeitbeschäftigung mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung des Dienstbetriebs führen würde. Die weitere Vollzeitbeschäftigung muss unerlässlich sein, um die sachgerechte Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben sicherstellen zu können. Dementsprechend liegen die Anforderungen an die Schwere der Beeinträchtigung und den Grad der Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts bei der Verwendung des Begriffs „dringend“ etwas niedriger (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.12.2008, a. a. O., Rn. 6).

Nach diesen Grundsätzen hat der Beklagte nicht darzulegen vermocht, dass der begehrten Altersteilzeit des Klägers dringende dienstliche Belange entgegenstehen.

Mit Bescheid vom 01.09.2014 hat der Beklagte zunächst lediglich auf die „angespannte Personalsituation im Dezernat 53, vor allem Hinblick auf das altersbedingte Ausscheiden weiterer Beschäftigter des Dezernates in den nächsten Jahren“ und die damit verbundene Absenkung der Arbeitsfähigkeit des Dezernates 53 hingewiesen, ohne dies weiter zu konkretisieren. Dass diese pauschalen Ausführungen das Entgegenstehen dringender dienstlicher Belange nicht zu begründen vermögen, liegt auf der Hand. Denn es ist nicht erkennbar, ob und inwieweit die weitere Vollzeitbeschäftigung des Klägers unerlässlich gewesen sein soll, um die sachgerechte Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben sicherstellen zu können.

Im Widerspruchsbescheid vom 15.06.2015 hat der Beklagte im Wesentlichen auf die besondere Bedeutung der Funktion des Klägers als „Fachlastinhaber“ hingewiesen. Es ist allerdings schon nicht ersichtlich, dass der Handlungsleitfaden zur Datenerhebung des GDA-Arbeitsprogramms MSE mit Stand vom 30.01.2015, auf den der Beklagte zur Begründung abstellt, bereits zum 01.04.2014 – dem maßgeblichen Zeitpunkt – Geltung beanspruchte. Soweit der Beklagte weiter darauf hinweist, dass auf dieser Grundlage im Jahr 2015 und 2016 durch den gesamten Fachbereich 5 jeweils 357 Betriebe kontrolliert werden müssen, so kommt es hierauf ebenfalls nicht an, da die Verhältnisse maßgeblich sind, die zum 01.04.2014 gegolten haben. Nicht zu überzeugen vermag sodann die auf dieser Basis getroffene Schlussfolgerung des Beklagten, wonach es der vollen Arbeitskraft des Klägers bedürfe, um die Aufgaben im Dezernat 53 sicherstellen zu können. Denn der Kläger hat im Widerspruchsverfahren vorgetragen, die ihm übertragenen Fachlastaufgaben würden nur einen Anteil von 10 bis 20 % seiner Arbeitszeit beanspruchen, weshalb die Erfüllung dieser Aufgaben bei einer wöchentlich verbleibenden Anwesenheit von 50 % nicht gefährdet sei; mit diesem Einwand setzt sich der Beklagte im Widerspruchsbescheid nicht weiter auseinander.

Im Klageverfahren hat der Beklagte zur Begründung entgegenstehender dringender dienstlicher Belange mit Stellungnahme vom 24.08.2015 zunächst auf den Haushaltsplan 2015/2016 sowie ein Personalentwicklungskonzept des Fachbereiches 5 mit Stand vom 26.02.2015 abgestellt. Unabhängig davon, ob die in diesem Zusammenhang angestellten Überlegungen des Beklagten überhaupt geeignet sind, den geltend gemachten Anspruch des Klägers zu Fall zu bringen, sind weder der Haushaltsplan 2015/2016 noch das Personalentwicklungskonzept aus dem Jahr 2015 eine geeignete Grundlage für die Prognoseentscheidung des Beklagten. Denn es handelt sich um Umstände, die nach dem 01.04.2014 eingetreten sind. Es ist auch nicht ersichtlich und vom Beklagten auch nicht vorgetragen, dass das Personalentwicklungskonzept aus dem Jahr 2015 Rückschlüsse auf die Verhältnisse am 01.04.2014 zulässt.

Schließlich vermögen auch die mit Stellungnahme vom 17.05.2016 ergänzend vorgetragenen Ausführungen des Beklagten das Entgegenstehen dringender dienstlicher Belange nicht zu begründen. Was die Ausführungen zur Frage anbelangt, ob die im Dezernat 53 anfallenden Aufgaben am 01.04.2014 mit Blick auf die bestehende Personalknappheit nur unter großen Schwierigkeiten hätten wahrgenommen werden können, so verweist der Beklagte zur Begründung auch insoweit wiederum nur auf die derzeit bestehenden Personalprobleme im Dezernat 53. Es ist nicht ersichtlich, dass Gleiches auch für den Zeitpunkt am 01.04.2014 gegolten hat. Unabhängig hiervon hat der Kläger mit Stellungnahme vom 25.07.2016 vorgetragen, dass seine Aufgaben trotz der ihm zwischenzeitlich gewährten Pflegeteilzeit nicht reduziert oder gar auf andere Bedienstete übertragen worden seien. Dem ist der Beklagte im Klageverfahren nicht weiter entgegengetreten. Nicht auseinandergesetzt hat sich der Beklagte auch mit dem weiteren Einwand des Klägers, dass nach dem durch den Beklagten in Bezug genommenen Fachkonzept aus dem Jahr 2013 die Reduzierung der Arbeitszeitvolumen u.a. durch eine angepasste Kontrolltätigkeit kompensiert werden sollte. Zu Recht hat der Kläger im Übrigen darauf hingewiesen, dass ausweislich des zum 01.04.2014 geltenden Stellenbesetzungsplans für das Dezernat 53 insgesamt 8 Beamte als Überhangpersonal aufgeführt sind.

Letztlich lässt der Vortrag des Beklagten, der im Verwaltungsverfahren durch einen pauschalen Hinweis auf die bestehende Personalsituation gekennzeichnet ist und im Widerspruch- und Klageverfahren im Wesentlichen auf veränderte Umstände abstellt, erkennen, dass sich die im Dezernat 53 bestehende Personalsituation seit dem 01.04.2014 kontinuierlich verschlechtert hat. Allerdings kommt es – wie dargelegt – allein auf die Umstände an, die zum 01.04.2014 gegolten haben. Der Kläger soll durch die Verzögerungen, die mit dem Widerspruchs- und Klageverfahren zwangsläufig verbunden sind, nicht schlechter gestellt werden als er gestanden hätte, wenn über seinen Antrag bereits im Jahr 2014 entschieden worden wäre. Auch trifft den Dienstherrn nach allgemeinen Grundsätzen die Darlegungslast für die in seiner Sphäre liegenden Tatsachen, aus denen er für sich günstige Rechtsfolgen herleitet - hier der Gewährung der Altersteilzeit im Einzelfall entgegenstehender dringender dienstlicher Belange -, und die materielle Beweislast, wenn nicht geklärt werden kann, ob diese Tatsachen vorliegen oder nicht (BVerwG, Beschluss vom 19.03.2013, a.a.O. Rn. 10). Immerhin hat der Beklagte dem Kläger zwischenzeitlich Pflegeteilzeit bewilligt. Er geht deshalb – trotz der zwischenzeitlich verschärften Personalsituation – selbst davon aus, dass jedenfalls „zwingende“ dienstliche Belange der Altersteilzeit des Klägers nicht entgegenstehen.

Ist der Beklagte mithin zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Möglichkeit der Bewilligung der zum 01.04.2014 beantragten Altersteilzeit wegen entgegenstehender dringender dienstlicher Belange aus Rechtsgründen ausscheidet, so ist der Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides bereits deshalb aufzuheben, weil der Beklagte entgegen § 40 VwVfG kein Ermessen ausgeübt hat. Ist die Behörde – wie hier – ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, so hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Der Beklagte wird bei der Ausübung des Ermessens namentlich in den Blick zu nehmen haben, ob er Beamten oder Tarifbeschäftigten in vergleichbarer Lage im Jahr 2014 Altersteilzeit im Wege der Ermäßigung der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit bewilligt hat. Ferner wird er für die Abwägungsentscheidung zu ermitteln haben, welche privaten Belange der Kläger für die Bewilligung ins Feld führen möchte.

Die (teilweise) Aufhebung des ebenfalls angegriffenen Bescheides vom 16.12.2015 war nicht erforderlich, da es sich um eine den Kläger ausschließlich begünstigende Regelung handelt, mit der ihm Altersteilzeit auf der Grundlage von § 65 Abs. 1 LBG LSA bewilligt wurde. Soweit der Kläger meint, der Beklagte habe hiermit zugleich – konkludent – zum Ausdruck bringen wollen, dass sein Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit auf der Grundlage von § 66 Abs. 1 LBG LSA abgelehnt werde, so vermag der Einzelrichter dem nicht zu folgen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Dem Antrag des Klägers, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO zu entsprechen. Danach sind Gebühren und Auslagen, soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, nur dann erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Notwendig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren dann, wenn es dem Beteiligten nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten ist, das Verfahren selbst zu führen. Dies war vorliegend der Fall. Die sich im Zusammenhang mit einem Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit stellenden tatsächlichen und rechtlichen Fragen sind für einen Rechtsunkundigen wie den Kläger ohne Beistand eines Rechtsanwaltes kaum zu überschauen und zu bewältigen. Ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand wie der Kläger hätte sich auch in Anbetracht der Bedeutung der Sache für die weitere Lebensplanung eines Rechtsanwaltes bedient, um seine Interessen sachgerecht durchsetzen zu können.