Verwaltungsgericht Magdeburg Urteil, 16. Jan. 2018 - 3 A 225/16

Die Parteien streiten um die Rückzahlung einer Zuwendung.

Der Kläger gründete mit zwei Partnern ein Unternehmen, die ... (N. GmbH), und erhielt dafür im Rahmen eines Existenzgründerprogramms eine Förderung in Form eines fünf Jahre tilgungsfreien und zehn Jahre zinslosen Darlehens in Höhe von 150 000 DM. Der Förderbescheid vom 19. November 1998 enthielt die Nebenbestimmung, dass der Zuschuss binnen zwei Monaten vollständig zurückzuzahlen sei, wenn der mitfinanzierte Betrieb nicht während der gesamten Zeit eigenbetrieblich gewerblich genutzt werde.

Als nach fünf Jahren die erste Tilgungsrate fällig wurde, beantragte der Kläger wegen wirtschaftlicher Schwierigkeiten der N. GmbH erstmals Stundung der Ratenzahlung. Im Folgenden bedienten weder das Unternehmen noch der Kläger die vereinbarten Rückzahlungsraten. Im November 2006 wurde der Kläger als Geschäftsführer des Unternehmens abberufen und mit Wirkung vom 8. März 2007 aus der Gesellschaft ausgeschlossen. Mit Schreiben vom 7. Juli 2007 informierte der Kläger die Beklagte über seinen Ausschluss aus der Gesellschaft und schlug eine Gesamtregulierung der Darlehensschuld durch eine Teilzahlung von 50 000 € und einen Teilerlass vor. Die Beklagte machte eine Reihe zusätzlicher Angaben insbesondere zu den wirtschaftlichen Verhältnissen des Klägers zur Vorbedingung weiterer Gespräche. Nachdem der Kläger die Beklagte darüber zuletzt mit Schreiben vom 17. April 2008 informiert hatte, fanden gleichwohl keine Vergleichsverhandlungen statt.

Mit Bescheid vom 16. August 2012 forderte die Beklagte vom Kläger den gesamten Förderbetrag von umgerechnet 76 693,78 € nebst Zinsen zurück, weil die Rückzahlung mit dem Ausscheiden aus dem Unternehmen vorzeitig auf Grund des Eintritts einer auflösenden Bedingung fällig geworden sei. Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Bescheid vom 5. September 2013 zurück.

Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat sich der Kläger unter anderem darauf berufen, dass der Rückzahlungsanspruch verjährt sei. Die regelmäßige Verjährungsfrist betrage seit dem Schuldrechtsmodernisierungsgesetz von 2002 drei Jahre und sei hier mittlerweile abgelaufen. Dieser Argumentation ist das Verwaltungsgericht gefolgt und hat den Rückforderungs- und Widerspruchsbescheid mit Urteil vom 8. Dezember 2014 aufgehoben. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage bis auf einen Teilbetrag von 7 669,38 € abgewiesen. Weil die auflösende Bedingung ex nunc eingetreten sei, sei der Zuwendungsbescheid der Beklagten nur insoweit unwirksam geworden, als er sich auf Rechtswirkungen beziehe, die nach dem 8. März 2007 eintreten sollten. Die zuvor bereits fällig gewordenen drei Tilgungsraten von jeweils 15 000 DM (7 669,38 €) blieben hiervon unberührt und könnten weiterhin auf Grund des Zuwendungsbescheides zurückgefordert werden. Für den zu diesem Zeitpunkt noch subventionierten restlichen Darlehensteil von 53 685,65 € sei hingegen die Rechtsgrundlage entfallen; er könne deshalb nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG zurückgefordert werden. Dieser öffentlich-rechtliche Rückzahlungsanspruch sei auch nicht verjährt, weil für ihn die kenntnisunabhängige dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB alter Fassung gelte. Die seit 2002 geltende dreijährige Verjährungsfrist des § 195 BGB neuer Fassung finde keine Anwendung, weil eine solche Verkürzung der Verjährungsfrist den Besonderheiten des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs nicht hinreichend Rechnung trage.

Mit seiner Revision hält der Kläger daran fest, dass auf den vorliegenden öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch das neue Verjährungsrecht des Privatrechts entsprechend anzuwenden sei. Des Weiteren habe das Oberverwaltungsgericht rechtsfehlerhaft angenommen, dass der Bewilligungsbescheid vom 19. November 1998 nur insoweit unwirksam geworden sei, als er sich auf Rechtswirkungen nach Eintritt der auflösenden Bedingung am 8. März 2007 beziehe. Mit Eintritt der auflösenden Bedingung sei der gesamte Bewilligungsbescheid unwirksam geworden, so dass der Erstattungsanspruch auch die Tilgungsraten für die Jahre 2004, 2005 und 2006 erfasse und auch insoweit verjährt sei.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 17. November 2015 zu ändern und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. Dezember 2014 insgesamt zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angegriffene Urteil. Insbesondere sei das Oberverwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass der Erstattungsanspruch nicht verjährt sei.

Die Revision ist zulässig. Sie führt zur Überprüfung des Berufungsurteils im vollen Umfang. Der Kläger ist durch das Berufungsurteil zwar nur insoweit formell beschwert, als das Oberverwaltungsgericht der Berufung der Beklagten stattgegeben und die Klage gegen den angefochtenen Rückforderungsbescheid hinsichtlich eines Teilbetrages von 53 685,65 € abgewiesen hat. Seine materielle Beschwer reicht indes weiter und erfasst auch den restlichen Teil des Streitgegenstandes, hinsichtlich dessen die Vorinstanzen den Rückforderungsbescheid aufgehoben haben. Die Vorinstanzen haben dies nämlich damit begründet, der Zuwendungsbescheid vom 19. November 1998 wirke hinsichtlich der ersten drei Tilgungsraten als Rechtsgrundlage für eine Rückforderung fort, die unverjährt und zudem unmittelbar vollstreckbar sei. Diese Begründung würde, wenn das Berufungsurteil insoweit Bestand hätte, an dessen Rechtskraftwirkung nach § 121 VwGO teilnehmen. Dies stellte für den Kläger eine präjudizielle Rechtsbeeinträchtigung dar (BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 3 C 3.95 - BVerwGE 104, 289 <292 f.>).

Die Revision ist auch begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt revisibles Recht, indem es die Reichweite der Rückforderungsklausel im Zuwendungsbescheid vom 19. November 1998 unter Verletzung der §§ 133, 157 BGB verkennt (1.) und die Verjährungsfrist für den Rückforderungsanspruch aus § 49a Abs. 1 VwVfG zu lang bestimmt (2.).

1. Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass der Zuwendungsbescheid trotz Eintritts der darin bestimmten auflösenden Bedingung in Ansehung von drei Tilgungsraten, also von 15 000 DM oder 7 669,38 €, fortbesteht. Das verletzt Bundesrecht. Damit entfällt auch die Grundlage für die weiteren Annahmen des Oberverwaltungsgerichts, der Zuwendungsbescheid biete weiterhin eine Rechtsgrundlage für eine Rückforderung dieses Teilbetrages, sei unverjährt und ohne Weiteres vollstreckbar und auch nicht durch den vorliegend angefochtenen Rückforderungsbescheid verändert oder ersetzt worden.

Keinen revisionsrechtlichen Bedenken begegnet freilich die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass der Zuwendungsbescheid für den Fall des Ausscheidens des Klägers aus der N. GmbH eine auflösende Bedingung enthält. Dies ergibt sich zwar nicht ausdrücklich aus dem Wortlaut der Rückforderungsklausel. Dafür spricht jedoch aus der nach den §§ 133, 157 BGB maßgeblichen Sicht eines objektiven Empfängers (vgl. BVerwG, Urteile vom 2. September 1999 - 2 C 22.98 - BVerwGE 109, 283 <286> und vom 27. Juni 2012 - 9 C 7.11 - BVerwGE 143, 222 Rn. 18), dass der Bescheid in Ziffer III. 1 auf die "Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P)" des Landes Rheinland-Pfalz (MBl. 1995 S. 121) verweist und Ziffer 9.2.3 ANBest-P für den Fall der Zweckverfehlung eine rückwirkende Rücknahme bzw. einen rückwirkenden Widerruf vorsieht, wenn nicht bereits eine auflösende Bedingung eingetreten ist. Ferner sieht die Nebenbestimmung Nr. III. 6 des Zuwendungsbescheides vor, dass dieser mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden kann, wenn der Förderzweck - Gründung und Erhaltung einer selbstständigen Existenz - auf eine andere Art und Weise entfällt. Vor diesem Hintergrund ist die streitgegenständliche Rückforderungsklausel dahin auszulegen, dass sie ebenfalls den (rückwirkenden) Wegfall des Zuwendungsbescheides bewirkt und als auflösende Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG zu verstehen ist.

Das Oberverwaltungsgericht hat - das Revisionsgericht bindend - festgestellt, dass die auflösende Bedingung im März 2007 eingetreten ist. Seine Annahme, dass der Zuwendungsbescheid hinsichtlich der zuvor fällig gewordenen Raten als Grundlage fortbestehen soll, beruht jedoch nicht auf einer mit den §§ 133, 157 BGB vereinbaren Auslegung des Wortlauts und des Kontexts der Rückforderungsklausel. Vielmehr zwingt die Formulierung, dass der Zuschuss "binnen zwei Monaten vollständig" zurückzuzahlen ist, zu der Annahme, dass der Zuwendungsbescheid bei Eintritt der auflösenden Bedingung insgesamt fortfällt und der noch offene Kredit in Gänze zurückzuzahlen ist. Ebenso sehen die für den Fall der Zweckverfehlung aufgenommenen Rückforderungsklauseln durchweg eine Rücknahme oder einen Widerruf der gesamten Zuwendung mit Wirkung für die Vergangenheit vor.

Das Oberverwaltungsgericht stützt seine gegenteilige Auffassung darauf, dass die Wirkung der auflösenden Bedingung entsprechend § 158 Abs. 2 BGB in der Regel nicht in die Vergangenheit gerichtet sei. Dabei vermischt es die Frage, ob der Zuwendungsbescheid vollständig oder teilweise entfällt, mit der davon unabhängigen Frage, ob dies ex nunc oder ex tunc geschieht. Ein Verwaltungsakt kann ex tunc oder ex nunc jeweils vollständig oder teilweise entfallen. Welche dieser vier Varianten vorliegt, muss durch Auslegung der zugrunde liegenden Bedingung und des zugrunde liegenden Verwaltungsaktes ermittelt werden. Die Auslegung der konkreten Förderbedingung ergibt vorliegend, dass der Erstattungsanspruch den gesamten noch offenen Zuschussbetrag von 150 000 DM (= 76 693,78 €) umfasste.

2. Der Erstattungsanspruch ist in vollem Umfang verjährt. Für den Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 LVwVfG RP findet seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts (Schuldrechtsmodernisierungsgesetz) vom 26. November 2001 (BGBl. I S. 3138) am 1. Januar 2002 nicht mehr die kenntnisunabhängige dreißigjährige Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung des § 195 BGB a.F., sondern die kenntnisabhängige dreijährige Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung des § 195 BGB n.F. Anwendung.

a) Ob und unter welchen Voraussetzungen der Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 1 LVwVfG RP der Verjährung unterliegt, ist allerdings im Verwaltungsverfahrensgesetz nicht geregelt worden. Gleichwohl betrifft die Frage nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisibles Recht. Da diese Vorschrift die Einheitlichkeit der Anwendung des Verwaltungsverfahrensrechts in Bund und Ländern sichern soll, ist sie auch anzuwenden, wenn - wie hier - die rechtlich zutreffende Schließung einer im Bundes- wie im Landesverwaltungsverfahrensgesetz gleichermaßen bestehenden Lücke hinsichtlich der Verjährungsregelungen in Rede steht (BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2016 - 10 C 8.15 - NVwZ 2016, 1577 Rn. 12).

b) Nach welchen Regeln sich die Verjährung allgemein im Öffentlichen Recht oder speziell im Verwaltungsverfahrensrecht richtet, ist allerdings auch durch das Schuldrechtsmodernisierungsgesetz nicht ausdrücklich geregelt worden. Fehlen einschlägige öffentlich-rechtliche Spezialregelungen, ist weiterhin im Wege der Analogie nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelung als die "sachnächste" heranzuziehen ist (BVerwG, Urteile vom 15. Juni 2006 - 2 C 10.05 - Buchholz 232 § 78 BBG Nr. 45 = juris Rn. 19, vom 15. Mai 2008 - 5 C 25.07 - BVerwGE 131, 153 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 8). Je nach Regelungszusammenhang und Interessenlage können für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche Verjährungsfristen von unterschiedlicher Dauer analog anzuwenden sein. Soweit das Bundesverwaltungsgericht für beamtenrechtliche Erstattungsansprüche - etwa aus § 12 BBesG -, für Erstattungsansprüche aus dem Bereich des Wohngeldrechtes und für einen Ersatzanspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG die kurze dreijährige Verjährungsfrist des § 195 BGB n.F. angewendet hat (Urteile 15. Juni 2006 - 2 C 10.05 - Buchholz 232 § 78 BBG Nr. 45 = juris Rn. 19, vom 15. Mai 2008 - 5 C 25.07 - BVerwGE 131, 153 Rn. 27 und vom 15. Juli 2016 - 9 A 16.15 - NVwZ 2017, 56 und juris Rn. 34 ff.), steht dies deshalb nicht in Widerspruch dazu, etwa Ansprüche im Zusammenhang mit dem Vermögenszuordnungsgesetz einer dreißigjährigen Verjährungsfrist zu unterwerfen (BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 13 und vom 22. März 2012 - 3 C 21.11 - BVerwGE 142, 219 Rn. 38).

Hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG spricht Überwiegendes für eine analoge Anwendung der neuen dreijährigen Verjährungsfrist des § 195 BGB n.F. Der Gesetzgeber hat zwar nicht im Rahmen des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes, wohl aber im Rahmen des Gesetzes zur Einführung einer kapitalgedeckten Hüttenknappschaftlichen Zusatzversicherung und zur Änderung anderer Gesetze vom 21. Juni 2002 (BGBl. I S. 2167) eine Anpassung des Verwaltungsverfahrensgesetzes an die neuen Verjährungsregeln vorgenommen und die das Verjährungsrecht berührenden Regelungen der §§ 53 ,102 VwVfG reformiert. Die Sonderregelung für die Hemmung der Verjährung in § 53 VwVfG zeigt, dass der Gesetzgeber grundsätzlich von verjährbaren Ansprüchen ausgegangen ist. Die in § 102 VwVfG enthaltene Verweisung auf Art. 229 § 6 Abs. 1 bis 4 EGBGB belegt seine Vorstellung, dass die mit der Schuldrechtsnovelle vorgenommenen Änderungen des Verjährungsrechts grundsätzlich auch im Öffentlichen Recht Anwendung finden können. Sonst wäre der Verweis auf die Übergangsbestimmung des Art. 229 § 6 Abs. 1 bis 4 EGBGB überflüssig. Dementsprechend führt die Gesetzesbegründung aus: "Die Neufassung der Verjährungsregelungen im Bürgerlichen Gesetzbuch durch das Schuldrechts-Modernisierungs-Gesetz, die am 1. Mai 2002 in Kraft getreten ist, soll auch im Sozial- und allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes berücksichtigt werden" (BT-Drs. 14/9007 S. 26). Das legt bei dem Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG eine analoge Anwendung der neuen Verjährungsregeln des Bürgerlichen Rechts nahe.

Für die Anwendung der dreijährigen Regelverjährungsfrist spricht hierbei, dass der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG strukturell mit bereicherungsrechtlichen Ansprüchen verwandt ist, die nunmehr ebenfalls dieser Verjährungsfrist unterliegen. Sowohl im Rahmen des § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG als auch im Rahmen des bürgerlich-rechtlichen Bereicherungsrechts geht es um die Rückabwicklung einer von Anfang an oder nachträglich rechtsgrundlos gewordenen Vermögensverschiebung. Dementsprechend ordnet § 49a Abs. 2 Satz 1 VwVfG für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung eine entsprechende Anwendung der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung an. Deshalb hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in der Vergangenheit auf öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche in Ermangelung spezieller Verjährungsregeln die für bürgerlich-rechtliche Bereicherungsansprüche geltenden Verjährungsvorschriften, insbesondere die früher geltende dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a.F. angewendet (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 10 m.w.N.). Sieht das Gesetz für die bereicherungsrechtlichen Ansprüche nach §§ 812 ff. BGB auf Grund einer Neubewertung der Sachlage in Anwendung der Grundsätze von Rechtssicherheit und materieller Gerechtigkeit nunmehr eine kürzere, nämlich dreijährige kenntnisabhängige Verjährungsfrist als angemessen an, dann spricht der Gedanke der Sachnähe zum Bereicherungsrecht dafür, diese gesetzliche Neubewertung für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch des § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG nachzuvollziehen.

Demgegenüber überzeugen die Einwände gegen die entsprechende Anwendung der dreijährigen Verjährungsfrist im Bereich des § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht. Wenig gewichtig sind die Praktikabilitätsargumente, dass es im Hinblick auf die Bestimmung des subjektiven Elements der Kenntnis bei staatlichen Stellen Schwierigkeiten gebe oder dass die Einhaltung der dreijährigen Verjährungsfrist im staatlichen Bereich besondere Probleme verursache. Die staatliche Verwaltung ist im Rahmen ihrer fiskalischen und verwaltungsprivatrechtlichen Tätigkeit unmittelbar den bürgerlich-rechtlichen Verjährungsvorschriften unterworfen. Dort gelingt es ihr, die Dreijahresfrist einzuhalten. Auch hat die Rechtsprechung der Zivilgerichte Antworten auf die Frage gefunden, auf wessen subjektive Kenntnis es innerhalb einer Behörde ankommt (vgl. BGH, Urteil vom 9. März 2000 - III ZR 198/99 - NJW 2000, 1411 ff.; Schmidt-Räntsch, in: Erman, BGB, 14. Aufl. 2014, § 199 Rn. 14 ff. m.w.N.). Ebenso wenig überzeugt der Einwand, dass es mitunter nicht im Interesse des öffentlich-rechtlichen Gläubigers liegt, seinen Anspruch schnellstmöglich durchzusetzen. In diesen Fällen kann der öffentlich-rechtliche Gläubiger nach § 53 Abs. 1 VwVfG einen Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung seines Erstattungsanspruchs erlassen und damit nach § 53 Abs. 2 VwVfG den Übergang in eine dreißigjährige Frist bewirken.

Ebenso wenig greift der Einwand durch, dass der kurzen dreijährigen Verjährungsfrist die europarechtliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen entgegenstehe. Da bei rechtswidrigen Beihilfen im Öffentlichen Recht regelmäßig zunächst die Rücknahme eines Bewilligungsbescheides erforderlich ist, stellt sich die Verjährungsfrage hier häufig nicht oder nicht in derselben Schärfe wie bei einer auf privatrechtlicher Grundlage gewährten Beihilfe. Im Übrigen hat der Bundesgerichtshof für den Fall einer rein privatrechtlichen Abwicklung der Beihilfe dem unionsrechtlichen Effektivitätsgrundsatz gegenüber der Verjährungseinrede dadurch Geltung verschafft, dass er es dem Empfänger einer unionsrechtswidrigen Beihilfe nach § 242 BGB i.V.m. Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV verwehrt, sich auf eine zwischenzeitlich eingetretene Verjährung des Rückforderungsanspruchs zu berufen. Ein Beihilfeempfänger muss sich als sorgfältiger Wirtschaftsteilnehmer darüber informieren, ob Zuwendungen mit Beihilfecharakter bei der Europäischen Kommission angemeldet und genehmigt worden sind. Missachtet er diese Obliegenheit, kann ihm nach dem Grundsatz von Treu und Glauben eine Berufung auf die Verjährungseinrede verwehrt sein (BGH, Urteil vom 10. Februar 2011 - I ZR 136/09 - EuZW 2011, 440 Rn. 43 ff.). Da für die Verjährung im Öffentlichen Recht nichts anderes gelten kann, stellt diese Fallkonstellation die grundsätzliche Anwendbarkeit der dreijährigen Regelverjährung nicht in Frage.

c) Die kenntnisabhängige dreijährige Verjährungsfrist beginnt nach § 199 Abs. 1 BGB am Ende des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den anspruchsbegründenden Umständen Kenntnis erlangt hat. Kenntnis hat die Beklagte im Juli 2007 erlangt, als der Kläger ihr sein Ausscheiden aus der Gesellschaft mitgeteilt hat. Daher hat die Verjährung zum Ende des Jahres 2007 zu laufen begonnen.

Die dreijährige Verjährungsfrist war allerdings - wie die Beklagte zutreffend ausführt - zeitweise nach § 203 Satz 1 BGB gehemmt. Nach dieser im Öffentlichen Recht ebenfalls entsprechend anwendbaren Vorschrift (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2016 - 9 A 16.15 - NVwZ 2017, 56 und juris Rn. 40 und Beschluss vom 20. Januar 2014 - 2 B 2.14 - juris Rn. 8) ist die Verjährung für die Dauer von Verhandlungen zwischen dem Gläubiger und dem Schuldner gehemmt. Nach dem Wortlaut des § 203 Satz 1 BGB genügt es, wenn Verhandlungen über die anspruchsbegründenden Umstände geführt werden. Demzufolge kommt es nicht darauf an, ob die Parteien die gesetzliche Anspruchsgrundlage korrekt bestimmt haben. Der Begriff "Anspruch" ist im Rahmen des § 203 Satz 1 BGB nicht im Sinne einer materiell-rechtlichen Anspruchsgrundlage, sondern weiter im Sinne eines aus einem Sachverhalt hergeleiteten Begehrens auf Befriedigung eines Interesses zu verstehen (BT-Drs. 14/6040 S. 112). Da der Lebenssachverhalt von den Parteien regelmäßig in seiner Gesamtheit verhandelt wird, werden grundsätzlich sämtliche Ansprüche, die der Gläubiger aus dem Sachverhalt herleiten kann, von der Hemmung der Verjährung erfasst (BGH, Urteil vom 5. Juni 2014 - VII ZR 285/12 - NJW-RR 2014, 981 Rn. 12).

Wird - wie hier - über die Rückzahlung eines offenen Darlehens verhandelt, ist im Zweifel auch die Rückzahlung der offenen Zinsen Verhandlungsgegenstand. Ebenso ist bei Wegfall eines durch Verwaltungsakt gewährten Darlehens der an dessen Stelle tretende öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 VwVfG Gegenstand des Begehrens. Er bildet lediglich eine alternative Rechtsgrundlage für das gleiche verhandelte Interesse an der Rückzahlung der offenen Verbindlichkeiten. Im vorliegenden Fall schwebten bereits bei Ausscheiden des Klägers aus der Gesellschaft Verhandlungen, die auf die Befriedigung des Interesses der Beklagten an einer Regulierung des gesamten Darlehens zielten. Im Schreiben vom 7. Juli 2007 schlug der Kläger der Beklagten eine Gesamtregulierung durch einen Teilerlass und eine Teilzahlung in Höhe von 50 000 € vor. Dies nahm die Beklagte zum Anlass für umfangreiche Nachfragen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen des Klägers und der N. GmbH.

Diese Verhandlungen kamen allerdings nach einiger Zeit zum Erliegen. Nach § 203 Satz 1 BGB wird die Verjährung durch schwebende Verhandlungen nur so lange gehemmt, bis der eine oder der andere Teil die Fortsetzung der Verhandlungen verweigert. Dem Abbruch der Verhandlungen durch eindeutige Erklärung steht das Einschlafenlassen der Verhandlungen gleich, bei dem die Verjährungshemmung zu dem Zeitpunkt endet, zu dem unter Berücksichtigung aller Umstände nach Treu und Glauben mit dem nächsten Verhandlungsschritt zu rechnen gewesen wäre (BT-Drs. 14/6040 S. 112; BGH, Urteil vom 8. November 2016 - VI ZR 594/15 - MDR 2017, 86 Rn. 16). Im vorliegenden Fall konnte der Kläger nach Abgabe aller erheblichen Informationen im April 2008 erwarten, dass die Beklagte mit ihm über die ursprünglich von beiden Seiten erstrebte einvernehmliche Gesamtregulierung weiterverhandeln würde. Die Beklagte hat die Einigungsgespräche jedoch - wohl im Hinblick auf die Einkommens- und Vermögenslosigkeit des Klägers - nicht weiterbetrieben. Räumt man der Beklagten eine mehr als dreimonatige Bedenkfrist ein, war jedenfalls Ende August 2008 die Verjährungshemmung beendet. Nach § 199 Abs. 1 i.V.m. § 209 BGB ist am 1. September 2008 die dreijährige Verjährungsfrist an- und somit am 31. August 2011 abgelaufen. Innerhalb dieser Frist sind die Verhandlungen nicht wieder aufgenommen worden, so dass der Anspruch bei seiner Geltendmachung im Rückforderungsbescheid vom 16. August 2012 bereits verjährt war.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger diejenigen Kosten zu erstatten, die ihm von 1977 bis 2003 für die Entwässerung der Bundesfernstraßen entstanden sind.

Der Kläger hat in der Vergangenheit die Kosten der Entwässerung aller öffentlichen Straßen im Land Berlin einschließlich der Bundesautobahnen und Bundesstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten selbst getragen. Die Straßenentwässerung erfolgte dabei in der Weise, dass das anfallende Niederschlagswasser in das Entwässerungssystem des Landes Berlin eingeleitet wurde.

Die seit dem 1. Januar 2007 entstandenen Kosten für die Entwässerung der in der Baulast des Bundes stehenden Bundesfernstraßen werden auf der Grundlage einer im Jahr 2009 abgeschlossenen Vereinbarung von der Beklagten getragen. Die in den Jahren 2004 bis 2006 für die Entwässerung von Straßen in der Baulast des Bundes angefallenen Kosten hat die Beklagte dem Kläger erstattet. Keine Einigung haben die Beteiligten über die dem Kläger von 1977 bis 2003 entstandenen Kosten erzielt.

In einer internen E-Mail der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt vom 18. Januar 2007 schlug der Kläger zunächst vor, der Bund solle die Kosten der Straßenentwässerung ab dem 1. Januar 2000 übernehmen. In einem Schreiben vom 4. Juni 2009 vertrat er hingegen gegenüber der für die Verwaltung der Bundesfernstraßen zuständigen Abteilung X der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt die Ansicht, es seien lediglich die bis 2004 zurückreichenden Zahlungen für die Straßenentwässerung vom Bund zu tragen, weil von einer dreijährigen Verjährungsfrist auszugehen sei. In einem weiteren Schreiben an die Abteilung X vom 28. Juli 2010 ging der Kläger schließlich von einer dreißigjährigen kenntnisunabhängigen Verjährungsfrist aus und regte an, dies dem Bund gegenüber so zu vertreten.

Mit Schreiben vom 29. Juli 2013 bat der Kläger das (damalige) Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung zu bestätigen, dass der Bund verpflichtet sei, die verauslagten Straßenentwässerungskosten für die Jahre 2000 bis 2003 und dem Grunde nach auch generell auf der Grundlage einer Verjährungsfrist von dreißig Jahren zu tragen. Dies lehnte das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur mit Schreiben vom 29. Januar 2014 ab.

Zur Begründung seiner mit Schriftsatz vom 15. Januar 2015 beim Verwaltungsgericht Berlin erhobenen und mit Beschluss vom 24. April 2015 an das Bundesverwaltungsgericht verwiesenen Klage macht der Kläger geltend, dass die Klage ausnahmsweise als Feststellungsklage zulässig sei und der streitgegenständliche Anspruch aus Art. 104a Abs. 2 GG nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einer dreißigjährigen kenntnisunabhängigen Verjährungsfrist unterliege.

In der Klageschrift hat er zunächst die Feststellung beantragt, dass sein Anspruch gegenüber der Beklagten auf Erstattung der Kosten für die Entwässerung der Straßen in der Baulast des Bundes einer dreißigjährigen Verjährungsfrist unterliegt. Nunmehr beantragt er,

festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, ihm die in den Jahren 1977 bis 2003 getätigten Ausgaben für die Entwässerung der in der Baulast der Beklagten stehenden Bundesautobahnen und Bundesstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten zu erstatten.

Die Beklagte hat ihre Einwilligung erklärt, soweit in dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Klageantrag eine Klageänderung liege. Sie beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezweifelt die Zulässigkeit der Feststellungsklage und hält sie jedenfalls für unbegründet. Die Voraussetzungen von Art. 104a Abs. 2 GG seien nicht erfüllt, weil der Bund nicht im Rahmen der Auftragsverwaltung gehandelt habe. Auch sei ein Erstattungsanspruch auf dieser wie auf anderer Rechtsgrundlage verjährt. Es gelte eine dreijährige Verjährungsfrist. Darüber hinaus sei der Kostenersatzanspruch für die Zeit vor 2004 verwirkt.

Der Kläger hat seinen in der Klageschrift angekündigten Klageantrag in der mündlichen Verhandlung in zulässiger Weise geändert (1.). Mit diesem Antrag ist die Klage zulässig (2.), aber nicht begründet (3.).

1. Die Änderung des Klageantrags in der mündlichen Verhandlung war zulässig. Zum einen handelte es sich dabei nicht um eine Klageänderung (a). Zum anderen wäre die Antragsänderung in der mündlichen Verhandlung auch als Klageänderung zulässig gewesen (b).

a) Eine Klageänderung lag nicht vor.

Zwar hatte der Kläger in der Klageschrift beantragt festzustellen, dass sein Anspruch auf Erstattung der Kosten für die Entwässerung der Straßen in der Baulast des Bundes einer dreißigjährigen Verjährungsfrist unterliegt, während er in der mündlichen Verhandlung den Antrag gestellt hat festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, ihm die in den Jahren 1977 bis 2003 getätigten Ausgaben für die Entwässerung der in der Baulast der Beklagten stehenden Bundesautobahnen und Bundesstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten zu erstatten. Für das Verständnis der Klageanträge ist jedoch nicht deren Wortlaut, sondern das ihnen zugrunde liegende Klagebegehren maßgeblich (§ 88 VwGO). Es ist deshalb das wirkliche Rechtsschutzziel des Klägers durch Auslegung zu ermitteln. Dies geschieht nach den für die Auslegung von Willenserklärungen nach §§ 133, 157 BGB geltenden Grundsätzen. Dabei ist neben dem Klageantrag und der Klagebegründung auch die Interessenlage des Klägers zu berücksichtigen, soweit sie sich aus dem Klägervortrag und sonstigen für das Gericht und die Beklagte als Adressatin des Klageantrags erkennbaren Umständen ergibt (BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2012 - 9 B 56.11 - Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 42 Rn. 7).

Danach liegt eine Klageänderung nicht vor. Denn bereits das dem Antrag in der Klageschrift zugrunde liegende Klagebegehren war auf die später in der mündlichen Verhandlung beantragte Feststellung der Verpflichtung der Beklagten gerichtet und nicht auf die Verjährungsfrage beschränkt. Dies zeigt die Klagebegründung, die nicht nur Ausführungen zur Verjährung enthält, sondern auch darlegt, warum dem Kläger ein Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG zusteht. Es entspricht aber vor allem der für die Beklagte und das Gericht erkennbaren Interessenlage des Klägers. Dieser hat die Beklagte vor Erhebung der Klage mit Schreiben vom 29. Juli 2013 gebeten zu bestätigen, dass die Verpflichtung des Bundes zur Erstattung der vom Land Berlin verauslagten Straßenentwässerungskosten "für die Jahre 2000 bis 2003 in Höhe von insgesamt 6 705 365 € und dem Grunde nach generell unter Zugrundelegung einer Verjährungsfrist von dreißig Jahren" bestehe. Gleichzeitig hat er angekündigt, seinen Ersatzanspruch nach dessen Bestätigung durch die Beklagte auch für die Jahre 1977 bis 1999 umgehend zu beziffern. Ziel des Schreibens vom 29. Juli 2013 war es danach, vor der mit erheblichen Kosten verbundenen Ermittlung der Anspruchshöhe die Bereitschaft der Beklagten zu klären, den für die Jahre 1977 bis 2003 geltend gemachten Anspruch zu erfüllen. Da die Beklagte eine Anerkennung des Anspruchs dem Grunde nach mit Schreiben vom 29. Januar 2014 ablehnte und sich dabei nicht nur auf Verjährung, sondern auch auf Zweifel am Bestehen einer Anspruchsgrundlage berief, konnte der Kläger dieses Ziel am ehesten durch den in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag erreichen. Denn die gerichtliche Feststellung der Erstattungspflicht der Beklagten umfasst sowohl das Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen und das Fehlen möglicher Einwendungen als auch den Ausschluss der Verjährung (BGH, Urteil vom 26. September 2012 - VIII ZR 279/11 - NJW 2013, 1077 Rn. 40 m.w.N.). Demgegenüber wäre der in der Klageschrift angekündigte Antrag bei wörtlichem Verständnis schon mangels Vorliegens eines konkreten Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO nicht statthaft; er liefe auf die Beantwortung einer abstrakten Rechtsfrage hinaus (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 38.09 - BVerwGE 136, 75 Rn. 32). Dies ließe sich zwar vermeiden, wenn man den Antrag dahin verstünde, dass er auf die fehlende Berechtigung der Beklagten zur Erhebung der Einrede der Verjährung abzielte, denn dann wäre die Klage auf die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet (vgl. BGH, Urteil vom 26. September 2012 - VIII ZR 279/11 - NJW 2013, 1077 Rn. 39 für eine Widerklage auf Feststellung der Berechtigung, die Leistung wegen Verjährung zu verweigern). Dann bliebe aber immer noch ungeklärt, ob der Kläger dem Grunde nach Ersatz seiner Ausgaben verlangen kann.

b) Im Übrigen wäre eine Klageänderung aufgrund der ausdrücklichen Einwilligung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässig gewesen.

2. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben, die Klage statthaft und die Beklagte ordnungsgemäß vertreten.

a) Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Bei dem vorliegenden Klageverfahren handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art.

Ob eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist, richtet sich danach, ob der geltend gemachte Anspruch in einem Rechtsverhältnis wurzelt, das maßgeblich durch Verfassungsrecht geprägt ist (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 15). Dies ist regelmäßig anzunehmen, wenn um föderale Ansprüche, Verbindlichkeiten oder Zuständigkeiten gestritten wird, die auf Normen des Grundgesetzes gestützt werden, die gerade das verfassungsrechtlich geordnete Verhältnis zwischen Bund und Ländern betreffen (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 10 m.w.N.). Da Bund und Länder im Bundesstaat stets in einem verfassungsrechtlichen Verhältnis zueinander stehen, ist für den Rechtsweg maßgeblich, ob der Klageanspruch seine Grundlage im verfassungsrechtlichen Grundverhältnis oder in einem engeren Rechtsverhältnis hat, das durch Normen des einfachen Rechts geprägt wird (BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2007 a.a.O. und vom 24. Juli 2008 a.a.O. m.w.N.).

Handeln die Länder im Auftrag des Bundes, trägt der Bund nach Art. 104a Abs. 2 GG die sich daraus ergebenden Ausgaben. Der auf diese Regelung gestützte Klageanspruch wurzelt aber nicht im verfassungsrechtlichen Grundverhältnis, sondern in einem engeren, durch Normen des einfachen Rechts geprägten Rechtsverhältnis (BVerwG, Urteile vom 2. Februar 1995 - 2 A 1.92 - Buchholz 11 Art. 104a GG Nr. 13 S. 14, vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 10 und vom 27. Januar 2010 - 7 A 8.09 - juris Rn. 18). Prägend ist dabei das Auftragsverhältnis zwischen dem Land und dem Bund (BVerwG, Urteile vom 24. Juli 2008 a.a.O. und vom 27. Januar 2010 a.a.O.). Dieses hat hier allerdings anders als etwa im Atomrecht (BVerwG, Urteile vom 24. Juli 2008 a.a.O. und vom 27. Januar 2010 a.a.O.) nach Art. 83, 87c GG seine Grundlage nicht in einem einfachen Bundesgesetz, sondern unmittelbar im Grundgesetz. Denn nach Art. 90 Abs. 2 GG verwalten die Länder die Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes. Gleichwohl ist auch das auf Art. 90 Abs. 2 GG beruhende Auftragsverhältnis maßgeblich durch einfaches Bundesrecht geprägt, das den Inhalt dieses Verhältnisses im Einzelnen näher konkretisiert.

Die Verwaltung der Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes nach Art. 90 Abs. 2 GG umfasst sowohl die Hoheitsverwaltung als auch die Vermögensverwaltung und mit letzterer auch die Erfüllung der Straßenbaulast des Bundes (BVerwG, Urteil vom 15. April 1977 - 4 C 3.74 - BVerwGE 52, 226 <228 f.>). § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 FStrG regelt dabei, dass die dem Bund nach § 5 Abs. 1 FStrG obliegende Straßenbaulast alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben umfasst und dass der Straßenbaulastträger im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit die Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern hat (BVerwG, Beschluss vom 6. März 1997 - 8 B 246.96 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 86 S. 69). Zu den Bundesfernstraßen gehört dabei nach § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG der Straßenkörper einschließlich der Entwässerungsanlagen. Gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs (FStrVermG) vom 2. März 1951 (BGBl. I S. 157), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 30. August 1971 (BGBl. I S. 1426) trägt der Bund schließlich die Zweckausgaben aus der Wahrnehmung der Straßenbaulast und die Zweckausgaben im Zusammenhang mit der Erhaltung und Bewirtschaftung des bundeseigenen Vermögens. Ist damit aber das Auftragsverhältnis einschließlich des Anspruchs des Landes gegenüber dem Bund nach Art. 104a Abs. 2 GG, die sich aus der Auftragsverwaltung ergebenden Ausgaben zu tragen, einfachgesetzlich näher ausgestaltet, behält es diesen Charakter unabhängig davon, ob der Ausgang des Rechtsstreits maßgeblich von der Anwendung oder Auslegung von Verfassungsnormen (Art. 90 Abs. 2, Art. 104a Abs. 2 GG) abhängt (BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1995 - 2 A 1.92 - Buchholz 11 Art. 104a GG Nr. 13 S. 14).

b) Die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts folgt bereits aus dem Verweisungsbeschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. April 2015, an den der Senat gebunden ist.

c) Die Beklagte ist ordnungsgemäß vertreten. Für sie handelt nach § 62 Abs. 3 VwGO ihr gesetzlicher Vertreter. Dies ist nicht die für die Verwaltung der Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes zuständige Stelle, sondern der Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur.

Zwar umfasst die Verwaltung der Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes nach Art. 90 Abs. 2 GG den gesamten Umfang der Bundesstraßenverwaltung und damit sowohl die Hoheitsverwaltung als auch die Vermögensverwaltung der Bundesstraßen, zu der auch die Erfüllung aller Verpflichtungen zählt, die mit der Straßenbaulast im Zusammenhang stehen (BVerwG, Urteil vom 28. August 2003 - 4 C 9.02 - Buchholz 407.4 § 6 FStrG Nr. 2 S. 3 m.w.N.). Die Wahrnehmung der Straßenbaulast des Bundes durch die Länder bezieht sich jedoch nur auf die faktische Verwirklichung der Aufgaben des Bundes als Straßenbaulastträger, insbesondere der dem Baulastträger obliegenden Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen. Von dieser sogenannten externen Baulast zu unterscheiden ist die interne oder finanzielle Straßenbaulast des Bundes. Sie liegt außerhalb der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 90 Abs. 2 GG und bedeutet, dass der Bund im internen Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern die Ausgaben trägt, die den Ländern in Wahrnehmung der externen Baulast insbesondere durch den Bau und die Unterhaltung der Bundesfernstraßen entstehen (BVerwG, Urteil vom 15. April 1977 - 4 C 3.74 - BVerwGE 52, 226 <229 f.>). In Wahrnehmung dieser internen Baulast, um die es bei der den Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG betreffenden Klage geht, tritt der Bund als selbständiger Verfahrensbeteiligter neben dem Land auf und wird dabei durch das zuständige Bundesministerium vertreten (BVerwG, Urteil vom 15. April 1977 a.a.O. <230>).

d) Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann jedoch nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage geltend machen kann. Danach ist die Feststellungsklage mit dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag statthaft.

Die Klage ist auf die Feststellung der Erstattungspflicht für die im Klageantrag näher bezeichneten Ausgaben für die Entwässerung und damit auf die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet.

Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung dieser Verpflichtung. Dafür genügt jedes nach der Sachlage anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art (stRspr; BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2009 - 8 C 10.08 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 171 Rn. 23). Ein solches rechtliches Interesse liegt hier vor. Die Feststellung, dass die Beklagte zur Erstattung verpflichtet ist, erleichtert dem Kläger die Durchsetzung seines mit dieser Verpflichtung korrespondierenden Ersatzanspruchs. Sollte wegen eines Streits über die Höhe der für einzelne Jahre zu erstattenden Beträge eine Klage erforderlich werden, wäre aufgrund der Rechtskraft des Feststellungsurteils im Klageverfahren nach § 121 Nr. 1 VwGO vom Bestehen der Verpflichtung der Beklagten auszugehen; klärungsbedürftig wäre dann nur die Höhe des Anspruchs. Der rechtskräftig festgestellte Anspruch verjährt nach § 197 Abs. 1 Nr. 3 BGB in der Fassung des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts (Schuldrechtsmodernisierungsgesetz) vom 26. November 2001 (BGBl. I S. 3138), die nach Art. 9 Abs. 1 Satz 2 dieses Gesetzes am 1. Januar 2002 in Kraft getreten ist, in dreißig Jahren (vgl. BGH, Urteil vom 23. Oktober 1984 - VI ZR 30/83 - juris Rn. 15 zu § 218 Abs. 1 BGB in der vor dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung). Die rechtskräftige Feststellung des Ersatzanspruchs für in den Jahren 1977 bis 2003 getätigte Ausgaben verhindert damit, dass der Anspruch insbesondere hinsichtlich der vor längerer Zeit zur Entwässerung der Bundesfernstraßen getätigten Ausgaben verjährt, bevor er vom Kläger beziffert werden kann.

Hinzu kommt auch ein schutzwürdiges Interesse wirtschaftlicher Art. Denn dem Kläger geht es darum, die mit erheblichen Kosten verbundene Ermittlung der in den Jahren vor 2000 entstandenen Ausgaben für die Straßenentwässerung erst dann vornehmen zu müssen, wenn geklärt ist, dass der Bund diese Ausgaben zu ersetzen hat. Diese Klärung kann durch die Feststellungsklage herbeigeführt werden.

Die Feststellungsklage ist schließlich nicht deshalb nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausgeschlossen, weil der Kläger seine Rechte durch eine allgemeine Leistungsklage geltend machen könnte. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist seinem Zweck entsprechend einschränkend auszulegen. Eine Feststellungsklage kommt trotz der Möglichkeit einer Leistungsklage insbesondere dann in Betracht, wenn die Feststellungsklage den effektiveren Rechtsschutz bietet (stRspr; BVerwG, Urteile vom 29. April 1997 - 1 C 2.95 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 127 S. 9 und vom 5. Dezember 2000 - 11 C 6.00 - BVerwGE 112, 253 <256>, jeweils m.w.N.). So liegt der Fall hier.

Die zwischen den Beteiligten streitigen Rechtsfragen beziehen sich ausschließlich auf die grundsätzliche Verpflichtung der Beklagten zur Kostenerstattung; die Höhe dieser Ausgaben ist, soweit sie vom Kläger bereits beziffert worden sind, von der Beklagten bisher nicht in Frage gestellt worden. Die zwischen den Beteiligten derzeit streitigen Punkte können deshalb in einem auf die Feststellung des Bestehens der Ersatzpflicht der Beklagten beschränkten Klageverfahren vollständig geklärt werden.

3. Die danach zulässige Klage ist jedoch nicht begründet. Zwar kann der Kläger nach Art. 104a Abs. 2 GG dem Grunde nach den Ersatz der Ausgaben für die Entwässerung der in der Baulast der Beklagten stehenden Bundesfernstraßen verlangen (a). Die Beklagte ist jedoch berechtigt, die Leistung zu verweigern, weil Verjährung eingetreten ist (b). Ob der Anspruch außerdem verwirkt ist, wie die Beklagte geltend macht, bedarf deshalb keiner Entscheidung.

a) Handeln die Länder im Auftrag des Bundes, trägt nach Art. 104a Abs. 2 GG der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben. Die Voraussetzungen liegen vor. Der Kläger hat bei der Entwässerung der fraglichen Straßen im Auftrag des Bundes gehandelt. Wie bereits ausgeführt umfasst die Bundesauftragsverwaltung sowohl die Hoheitsverwaltung als auch die Vermögensverwaltung der Bundesstraßen. Die Straßenbaulast umfasst nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben; hierzu gehört auch die Entwässerung der Fahrbahn (vgl. § 1 Abs. 4 Nr. 1 Halbs. 2 FStrG, vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 6. März 1997 - 8 B 246.96 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 86 S. 69). Die Art und Weise der technischen Umsetzung der Oberflächenentwässerung wird durch die Baulast nicht im Einzelnen bestimmt. Der Baulastträger ist vielmehr darin frei, sich zur Erfüllung der ihm obliegenden Pflicht einer eigenen Abwassereinrichtung zu bedienen oder eine vorhandene kommunale Kanalisation zu benutzen (BVerwG, Beschluss vom 6. März 1997 a.a.O. S. 70). Der Kläger hat daher auch insoweit im Auftrag des Bundes gehandelt, als er sich zur Oberflächenentwässerung der Bundesfernstraßen des Entwässerungssystems des Landes Berlin bedient hat.

Fehl geht der Einwand der Beklagten, die für den Kläger zuständigen Stellen hätten bei der Straßenentwässerung nicht im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung, sondern in Wahrnehmung eigener Aufgaben handeln wollen. Für den Ausgabenersatzanspruch gemäß Art. 104a Abs. 2 GG ist allein maßgeblich, ob das Land objektiv Aufgaben erfüllt hat, die der Bundesauftragsverwaltung unterliegen. Ist dies wie hier der Fall, so ist unerheblich, ob dem Land bewusst war, dass es im Auftrag des Bundes handelte.

b) Die Beklagte ist aber in entsprechender Anwendung von § 214 Abs. 1 BGB n.F. berechtigt, die Leistung zu verweigern, weil Verjährung eingetreten ist.

aa) Der Anspruch auf Ersatz der sich aus dem Handeln im Auftrag des Bundes ergebenden Ausgaben nach Art. 104a Abs. 2 GG verjährt seit dem Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 1. Januar 2002 in entsprechender Anwendung von § 195 BGB n.F. in drei Jahren.

Eine eigene Verjährungsregelung für Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG existiert nicht. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist aber geklärt, dass auch solche Ansprüche der Verjährung unterliegen und dass insoweit auf die Verjährungsregelungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs zurückgegriffen werden kann. Der Zweck der Verjährung, tatsächliche Umstände, die längere Zeit unangefochten Bestand hatten, im Interesse des Rechtsfriedens und der Rechtssicherheit als zu Recht bestehend anzuerkennen, hat seine Berechtigung gleichermaßen im Privatrecht wie im öffentlichen Recht. Dabei ist nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch geltenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelungen als die "sachnächsten" entsprechend heranzuziehen sind (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 18). Dies führte nach der Rechtslage bis zum Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 1. Januar 2002 meist zur Anwendung der Verjährungsregelung des § 195 BGB a.F., nach dem die regelmäßige Verjährung dreißig Jahre betrug (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2008 a.a.O). Seitdem ist der nunmehr geltende § 195 BGB nach dem Gesamtzusammenhang der für den Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG geltenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage als sachnächste Regelung heranzuziehen. Danach beträgt die regelmäßige Verjährungsfrist drei Jahre. Sie beginnt entsprechend § 199 Abs. 1 BGB n.F. mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste.

(1) Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG sind strukturell mit dem bürgerlich-rechtlichen Auftragsrecht vergleichbar (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 18), dessen Verjährung sich nach den §§ 195, 199 Abs. 1 BGB n.F. richtet (Sprau, in: Palandt, BGB, 74. Aufl. 2015, § 670 Rn. 6; Seiler, in: Münchener Kommentar zum BGB, 6. Aufl. 2012, § 670 Rn. 22). Ebenso wie § 670 BGB den Auftraggeber zum Ersatz der Aufwendungen verpflichtet, die der Beauftragte zum Zwecke der Ausführung des Auftrags macht, trägt der Bund nach Art. 104a Abs. 2 GG die Ausgaben, die sich aus dem Handeln der Länder im Auftrag des Bundes ergeben.

Diese Bestimmungen stellen für den Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG auch nach der Interessenlage die sachnächste Verjährungsregelung dar. Ebenso wie der Beauftragte die nach § 670 BGB zu ersetzenden Aufwendungen zur Ausführung des Auftrags gemacht hat, hat das im Auftrag des Bundes handelnde Land die sich aus der Auftragsverwaltung ergebenden Zweckausgaben getätigt. Beauftragter wie Land wissen daher in der Regel, welche Aufwendungen oder Ausgaben ihnen durch die Ausführung des Auftrags oder das Handeln im Auftrag des Bundes entstanden sind. Zumindest sind sie in der Lage, sich davon Kenntnis zu verschaffen und ihren jeweiligen Ersatzanspruch zeitnah geltend zu machen, so dass die Verjährungsregelung nach den §§ 195, 199 Abs. 1 BGB n.F. dessen Durchsetzung regelmäßig nicht entgegensteht. Dies gilt umso mehr, als in Fällen, in denen der Gläubiger ohne grobe Fahrlässigkeit keine Kenntnis erlangt hat, nach oder entsprechend § 199 Abs. 4 BGB n.F. der Anspruch erst in zehn Jahren von seiner Entstehung an verjährt.

Die entsprechende Anwendung der §§ 195, 199 BGB n.F. stellt unter diesen Voraussetzungen, wie es für Verjährungsregelungen im öffentlichen Recht geboten ist (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 13), auch einen angemessenen Ausgleich zwischen den Grundsätzen von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden einerseits und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung andererseits dar. Zwar hat die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche vor dem Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes angenommen, dass die objektive dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a.F. eine zutreffende Konkretisierung der Grundsätze von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden in Abwägung gegen den Grundsatz der gesetzmäßigen Verwaltung darstelle (BVerwG, Urteile vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 18 und vom 11. Dezember 2008 a.a.O.). Jedoch steht dies der analogen Anwendung der jetzt geltenden §§ 195, 199 BGB auf Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG nicht entgegen. Denn dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ist in diesen Fällen auch bei einem Rückgriff auf die genannte Verjährungsregelung angemessen Rechnung getragen.

Angesichts der Möglichkeit der Länder, Ansprüche auf Ersatz der im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung getätigten Zweckausgaben zeitnah geltend zu machen, bedarf es regelmäßig keiner dreißigjährigen Verjährung, um zu gewährleisten, dass diese Ausgaben im Einklang mit der in Art. 104a Abs. 2 GG verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Lastenverteilung vom Bund getragen werden. Dies gilt umso mehr, als die in den §§ 195, 199 BGB n.F. vorgesehene Verjährungsfrist von drei Jahren die Länder dazu anhält, ihre Ansprüche rechtzeitig geltend zu machen. Auch dies dient einer zeitnahen Verwirklichung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung hinsichtlich der bundesstaatlichen Lastenverteilung.

Die Gefahr, dass Ersatzansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG verjähren, wird außerdem durch § 203 Satz 1 BGB n.F. begrenzt. Denn danach hemmen Verhandlungen über den Anspruch oder die den Anspruch begründenden Umstände, zu denen die Länder nach dem Verfassungsgebot der Bundestreue verpflichtet sein können (BVerwG, Urteil vom 18. April 1986 - 8 A 1.83 - Buchholz 454.4 § 19 II. WoBauG Nr. 1 S. 7), die Verjährung, bis einer der Beteiligten die Fortsetzung der Verhandlungen verweigert.

Schließlich trägt die kurze Verjährungsfrist durch den von ihr ausgehenden Druck, Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG zeitnah geltend zu machen, dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Haushaltsplanung in Bund und Ländern und damit an einer planbaren und möglichst zeitnahen Belastung ihrer öffentlichen Haushalte Rechnung. Dies ist bei der Auswahl der sachnächsten Verjährungsregelung ebenfalls von Bedeutung (BVerwG, Urteile vom 15. Dezember 1967 - 6 C 98.65 - BVerwGE 28, 336 <339>, vom 18. April 1986 - 8 A 1.83 - Buchholz 454.4 § 19 II. WoBauG Nr. 1 S. 8, vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 43 und vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 7; Hörich, LKV 2009, 351 <354>). Denn es spricht unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit für eine kurze Verjährungsfrist zugunsten des Bundes als Schuldner.

Demgegenüber kommt für den Aufwendungsersatzanspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG ein Rückgriff auf die dreißigjährige Verjährungsfrist des § 197 Abs. 1 BGB n.F. mangels Vergleichbarkeit mit den dort geregelten Ansprüchen nicht in Betracht. Auch ein allgemeiner Rechtsgedanke zugunsten einer derart langen Verjährung, wie ihn der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche in Anlehnung an § 195 BGB a.F. angenommen hat (vgl. Urteile vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 8, 10 und vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 17; kritisch dazu etwa Grothe, in: MünchKommBGB, 7. Aufl. 2015, § 195 Rn. 16 ff., sowie OVG Weimar, Urteil vom 28. Juli 2011 - 3 KO 1326/10 - LKV 2011, 520), ist jedenfalls für den hier in Rede stehenden Ersatzanspruch nicht nachweisbar.

(2) Der analogen Anwendung der §§ 195, 199 BGB auf Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG steht schließlich auch nicht die Gesetzgebungsgeschichte der Neuregelung des Verjährungsrechts entgegen. Zwar sollte im Schuldrechtsmodernisierungsgesetz zunächst das System der Verjährungsfristen des Bürgerlichen Gesetzbuchs neu geordnet werden. Erst in einem zweiten Schritt sollten dann die übrigen Verjährungsfristen überprüft und gegebenenfalls angepasst werden (BT-Drs. 14/6857 S. 42). Dazu diente das Gesetz zur Anpassung von Verjährungsvorschriften an das Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts vom 9. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3214), das den Bereich des öffentlichen Rechts bewusst aussparte. Nach der Gesetzesbegründung sollte der Bereich des öffentlichen Rechts nicht erfasst werden, weil dort grundsätzlich eigene Verjährungsregelungen gelten würden und auf die zivilrechtlichen Verjährungsbestimmungen nur hilfsweise entsprechend zugegriffen werden könne. Außerdem erfordere die Einbeziehung des öffentlichen Rechts eine umfassende systematische Abstimmung von Regelungsmaterien auf Bundes- und Länderebene und sprenge deshalb den Rahmen des Gesetzentwurfes (BT-Drs. 15/3653 S. 10). Auch wenn danach der Gesetzgeber weder mit dem Schuldrechtsmodernisierungsgesetz noch mit dem Gesetz zur Anpassung von Verjährungsvorschriften an dieses Gesetz eine Änderung der verjährungsrechtlichen Rechtslage herbeiführen wollte, schließt dies jedoch eine entsprechende Anwendung des neuen Verjährungsrechts nicht aus (so grundsätzlich auch BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 10 und 12 f.).

So geht der Gesetzgeber zum einen in der Begründung zum Gesetz zur Anpassung von Verjährungsvorschriften an das Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts ausdrücklich davon aus, dass auf die zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften im öffentlichen Recht hilfsweise zurückgegriffen werden kann (BT-Drs. 15/3653 S. 10). Zum anderen hat er durch Art. 13 Nr. 3 des Gesetzes zur Einführung einer kapitalgedeckten Hüttenknappschaftlichen Zusatzversicherung und zur Änderung anderer Gesetze vom 21. Juni 2002 (BGBl. I S. 2167) die Regelung des § 53 VwVfG den neuen Verjährungsregelungen im BGB angepasst. Außerdem hat er in Art. 13 Nr. 4 dieses Gesetzes mit § 102 VwVfG eine Übergangsregelung geschaffen, nach der Art. 229 § 6 EGBGB bei der Anwendung des § 53 VwVfG entsprechend gilt. In der Gesetzesbegründung hat er dazu ausgeführt, die Neufassung der Verjährungsregelungen im Bürgerlichen Gesetzbuch sollte auch im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes Berücksichtigung finden. Insbesondere werde berücksichtigt, dass die Klageerhebung nicht mehr zur Unterbrechung der Verjährung, sondern zu deren Hemmung führe (BT-Drs. 14/9007 S. 26 und 40 f.). Zwar hat mit den §§ 53 und 102 VwVfG nur eine sehr beschränkte Anpassung von Verjährungsregelungen im öffentlichen Recht an die zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften stattgefunden. Jedoch belegt dies, dass das neue Verjährungsrecht auch nach der Vorstellung des Gesetzgebers im Verwaltungsrecht Berücksichtigung finden kann (vgl. Guckelberger, Die Verjährung im Öffentlichen Recht, 2004, S. 655).

bb) Auf dieser Grundlage ist die Beklagte in entsprechender Anwendung von § 214 Abs. 1 BGB n.F. berechtigt, die Erfüllung zu verweigern. Denn der Anspruch des Klägers nach Art. 104a Abs. 2 GG ist verjährt.

Die Verjährung richtet sich ohne Weiteres nach den §§ 195, 199 Abs. 1 BGB n.F., soweit sich der Anspruch auf Ausgaben bezieht, die in den Jahren 2002 und 2003 getätigt wurden. Soweit er Ausgaben aus den Jahren 1977 bis 2001 betrifft, gilt nach Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 EGBGB jedoch nichts anderes. Denn danach finden die neu gefassten §§ 194 ff. BGB auf die an diesem Tag bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche jedenfalls insoweit Anwendung, als die neue Verjährungsfrist kürzer ist als die bisherige.

In Bezug auf Ausgaben aus den Jahren 2002 und 2003 hat die Verjährung nach § 199 Abs. 1 BGB n.F. mit dem Schluss des Jahres begonnen, in dem der Anspruch entstanden ist und der Kläger Kenntnis von den den Anspruch begründenden Umständen und dem Schuldner erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen. Im Hinblick darauf, dass der Kläger die Zweckausgaben für die Verwaltung der Bundesfernstraßen selbst tätigt, ist davon auszugehen, dass er bereits zu dem Zeitpunkt, in dem sie erfolgen, Kenntnis von den anspruchsbegründenden Umständen und dem Bund als Schuldner erlangt hat oder jedenfalls ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen musste. Dies legt offenbar auch der Kläger seinem Schreiben vom 4. Juni 2009 zugrunde, wenn er für die Zahlungen im Jahr 2004 eine positive Kenntnis des Landes und dementsprechend einen Verjährungsbeginn mit Ablauf des Jahres 2004 annimmt. Für die im Jahr 2002 getätigten Ausgaben hat daher die Verjährungsfrist mit dem Schluss des Jahres 2002, für die Ausgaben aus dem Jahr 2003 mit dessen Ablauf begonnen. Die Verjährung ist daher mit dem Ablauf der Jahre 2005 und 2006 eingetreten. Für die in den Jahren 1977 bis 2001 getätigten Ausgaben begann die dreijährige Verjährungsfrist des § 195 BGB n.F. gem. Art. 229 § 6 Abs. 4 Satz 1 EGBGB mit dem 1. Januar 2002 zu laufen. Zwar ist dabei § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB n.F. zu berücksichtigen, so dass die dreijährige Verjährungsfrist nur dann am 1. Januar 2002 zu laufen beginnen konnte, wenn der Kläger zu diesem Zeitpunkt Kenntnis von den anspruchsbegründenden Umständen und dem Schuldner erlangt hatte oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangt haben müssen (BGH, Urteil vom 23. Januar 2007 - XI ZR 44/06 - juris Rn. 19 ff.; BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 2015 - 9 B 72.14 - juris Rn. 4). Jedoch ist auch für die Jahre 1977 bis 2001 davon auszugehen, dass der Kläger von Anfang an Kenntnis von den anspruchsbegründenden Umständen und dem Bund als Schuldner erlangt hat oder jedenfalls ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen. Damit war der Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG hinsichtlich der Ausgaben aus den Jahren 1977 bis 2001 mit dem Ablauf des Jahres 2004 verjährt.

4. Die Beklagte ist auch nicht nach anderen Rechtsgrundlagen zum Kostenersatz verpflichtet. Ein allgemeiner öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch besteht nicht. Der Kläger hat die Ausgaben für die Straßenentwässerung im Verhältnis zur Beklagten nicht rechtsgrundlos vorgenommen, sondern in Wahrnehmung der ihm durch Art. 90 Abs. 2 GG übertragenen Aufgabe, die Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs im Auftrag des Bundes zu verwalten. Auch ein Anspruch aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag kommt daher nicht in Betracht.

5. Einer Vorlage an den Großen Senat nach § 11 Abs. 2 VwGO bedurfte es nicht. Der Senat weicht nicht im Sinne dieser Vorschrift von einer Entscheidung eines anderen Senates ab. Die Entscheidungen des 3. Senats vom 11. Dezember 2008, nach denen für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch weiterhin nach dem in § 195 BGB a.F. zum Ausdruck kommenden allgemeinen Rechtsgedanken eine Verjährungsfrist von dreißig Jahren besteht (BVerwG, Urteile vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 10 ff., vom 11. Dezember 2008 - 3 C 6.08 - juris Rn. 10 ff. und vom 11. Dezember 2008 - 3 C 20.08 - juris Rn. 10 ff.), betreffen nicht den strukturell dem Aufwendungsersatzanspruch nach § 670 BGB vergleichbaren Anspruch nach Art. 104a Abs. 2 GG. Demgegenüber ist zwar der 7. Senat davon ausgegangen, dass die strukturell mit dem bürgerlich-rechtlichen Auftragsrecht vergleichbaren Ansprüche nach Art. 104a Abs. 2 GG öffentlich-rechtlichen Erstattungsansprüchen zwischen Hoheitsträgern entsprächen, was nach der früheren Rechtslage regelmäßig zur Anwendung der dreißigjährigen Verjährungsfrist nach § 195 BGB a.F. geführt habe. Jedoch hat er die hier für Art. 104a Abs. 2 GG entschiedene Frage, ob nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes die Regelverjährungsfrist von drei Jahren nach § 195 BGB n.F. anzuwenden ist oder ob weiterhin eine Maximalfrist von dreißig Jahren gelten soll, ausdrücklich offengelassen (BVerwG, Urteil vom 24. Juli 2008 - 7 A 2.07 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 18 f.).

6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Beteiligten streiten nach der Zurückzahlung einer Extensivierungsbeihilfe noch über die Verjährung eines Teils der darauf festgesetzten Zinsen.

Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs, den er nach dem Tod seines Vaters von seiner Mutter im Jahr 2004 durch einen Hofübergabe- und Altenteilsvertrag übernommen hat. Seinem Vater war für die Jahre 1992 bis 1996 eine Extensivierungsbeihilfe gewährt worden, die wegen des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln auf einem Teil der Flächen mit Bescheid vom 20. Mai 1997 aufgehoben und zurückgefordert wurde. Dabei wurde bestimmt, dass der zurückzuzahlende Betrag dem Grunde nach zu verzinsen sei. Der Bescheid wurde bestandskräftig, nachdem die gegen ihn gerichtete Klage mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Mai 2001 abgewiesen und die Zulassung der Berufung durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2002 abgelehnt wurde. Nachfolgend stritten die Beteiligten im Rahmen der Aufrechnung eines Teils der Rückforderung gegen den Betriebsprämienanspruch 2005 darüber, ob der Kläger Schuldner der Rückforderung geworden sei. Das Verwaltungsgericht hat das in seinem rechtskräftigen Urteil vom 1. Dezember 2008 bejaht. Im Juni 2012 beglich der Kläger die Hauptforderung.

Mit Bescheid vom 29. August 2012 setzte die Beklagte Zinsen für die Zeit von der Übermittlung des Rückforderungsbescheids am 26. Mai 1997 bis zur Tilgung der Hauptforderung am 21. Juni 2012 fest und forderte den Kläger zur Zahlung auf. Die hiergegen gerichtete Klage ist vor dem Verwaltungsgericht ohne Erfolg geblieben. Die Verfolgungsverjährung nach der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 sei nicht eingetreten, da der Rückforderungsbescheid vom 20. Mai 1997 innerhalb von vier Jahren erlassen worden sei. Dieser Bescheid habe eine nachfolgende Verjährung der Zinsansprüche zunächst gehemmt. Mit seiner Unanfechtbarkeit habe eine 30-jährige Verjährungsfrist begonnen, die nicht abgelaufen sei.

Das Oberverwaltungsgericht hat das Urteil geändert und der Berufung stattgegeben, soweit Zinsen für die Zeit bis zum 31. Dezember 2008 festgesetzt worden sind. Zwar sei der Kläger aus dem bestandskräftigen Bescheid vom 20. Mai 1997 dem Grunde nach verpflichtet, Zinsen für die zurückgeforderte Extensivierungsbeihilfe zu zahlen, was sich aus Art. 16a der Verordnung (EWG) Nr. 4115/88 ergebe. Auch sei diese Verpflichtung aufgrund des Hofübergabe- und Altenteilsvertrags auf den Kläger übergegangen. Jedoch seien die Zinsen für die Zeit von der Übermittlung des Rückforderungsbescheids bis zum Jahresende 2008 verjährt. Dabei bestimme sich die Verjährung allein nach nationalem Recht. Weder enthalte die Verordnung (EWG) Nr. 4115/88 Verjährungsregelungen noch könnten die Verjährungsvorschriften der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 auf Zinsen angewandt werden. Das ergebe sich aus der Eigenheit von Zinsen und sei vom Grundsatz der Rechtssicherheit geboten, wenn sich die Verjährungsvorschriften aus einem kaum noch überschaubaren Normengeflecht ergäben. Daher sei auf die Verjährungsbestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches zurückzugreifen. Der Bescheid vom 20. Mai 1997 habe nach § 53 VwVfG eine Unterbrechung der Verjährung nur für bereits entstandene Zinsansprüche herbeiführen können; hier gehe es aber um Zinsen ab Übermittlung des Rückforderungsbescheids, also um zukünftige Zinsforderungen. Das habe zur Folge, dass die Zinsen, die bis Ende des Jahres 2000 entstanden seien, nach vier Jahren verjährt seien (§ 197 BGB a.F.). Für später entstandene Zinsforderungen gelte die neue Regelverjährungsfrist, die drei Jahre betrage (§ 195 BGB). Die hier noch streitigen, bis Ende des Jahres 2008 entstandenen Zinsen, seien daher spätestens mit Ablauf des Jahres 2011 verjährt und damit bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 29. August 2012 bereits verjährt gewesen.

Die Beklagte macht mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision geltend, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union die allgemeinen Verjährungsregelungen des Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 anwendbar seien. Darüber hinaus sei der Lauf der Verjährungsfrist durch den Bescheid vom 20. Mai 1997 gemäß § 53 VwVfG unterbrochen worden, auch wenn sich die Vorschrift in ihrer damaligen Fassung noch nicht ausdrücklich auf feststellende Verwaltungsakte bezogen habe.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Revision der Beklagten ist nicht begründet. Zwar verletzt das Berufungsurteil revisibles Recht im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO, weil es die Verjährungsregelungen der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312 S. 1) für unanwendbar hält. Aber auch nach diesen Regelungen waren die noch streitigen Zinsen vor Erlass des angefochtenen Bescheids vom 29. August 2012 verjährt, so dass sich das Urteil im Ergebnis als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1. Mit dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Mai 2001 steht fest, dass der Vater des Klägers sanktionshalber zur Zurückzahlung der Extensivierungsprämien nebst Zinsen dem Grunde nach verpflichtet war. Das ist für die hier noch streitigen Zinsen aus dem Festsetzungsbescheid vom 29. August 2012 vorgreiflich und dem Verfahren zugrunde zu legen, soweit der Kläger in die Verpflichtung des Vaters nachgefolgt ist (§ 121 Nr. 1 VwGO).

a) Unionsrechtliche Grundlage der Rückforderung ist die Verordnung (EWG) Nr. 4115/88 der Kommission vom 21. Dezember 1988 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Extensivierung der Erzeugung (ABl. L 361 S. 13) in der Fassung der Änderungsverordnung (EWG) Nr. 838/93 der Kommission vom 6. April 1993 (ABl. L 88 S. 16). Danach gilt, dass im Falle einer Differenz zwischen beantragter und festgestellter Extensivierung die Beihilfe nach dem festgestellten Umfang der Extensivierung abzüglich der Differenz berechnet wird, solange die Differenz eine bestimmte Größe nicht überschreitet (Art. 16 Abs. 1 VO Nr. 4115/88). Übersteigt die Differenz diese Größe, so wird für die gesamte Dauer der Extensivierungsverpflichtung keine Beihilfe gewährt (Art. 16 Abs. 2 VO Nr. 4115/88). Das war nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts aufgrund des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln der Fall, worin eine Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 1 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 liegt. Die dem Grunde nach festgestellte Zinsforderung stützt sich auf Art. 16a VO (EWG) Nr. 4115/88, wonach zu Unrecht gezahlte Beihilfesummen zuzüglich der Zinsen für die Zeit zwischen der Auszahlung der Beihilfe und der Rückzahlung eingezogen werden. Der Zinssatz muss mindestens einer bestimmten Höhe entsprechen. Eine eigene Verjährungsregelung enthält die Verordnung nicht.

Der Rückforderung liegt danach eine vollständige Kürzung zugrunde, bei der es sich entgegen der Annahme der Beklagten in ihrer Revisionsbegründung nicht um eine verwaltungsrechtliche Maßnahme, sondern um eine verwaltungsrechtliche Sanktion handelt (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Januar 2000 - C-414/98 [ECLI:EU:C:2000:30] Gross Godems Rn. 19). Sie entspricht Art. 5 Abs. 1 Buchst. c VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95. Der Sanktionscharakter erfasst die Rückforderung insgesamt (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 3 C 7.10 - Buchholz 451.505 Einzelne Stützungsregelungen Nr. 1 Rn. 18 ff.) und damit auch die Zinsen. Sie sind als Teil der Sanktion zu betrachten (EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - C-286/05 [ECLI:EU:C:2006:296], Haug - Rn. 22).

b) Darüber hinaus ist das Oberverwaltungsgericht auf der Grundlage des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 1. Dezember 2008 davon ausgegangen, dass der Kläger mit dem Hofübergabe- und Altenteilsvertrag die Verpflichtung aus dem Bescheid vom 20. Mai 1997 übernommen hat. In dem dortigen Verfahren ging es um die Aufrechnung eines Teils der Rückforderung gegen einen Betriebsprämienanspruch des Klägers und die Frage, ob der Kläger Schuldner der Rückforderung geworden ist. Das hat das Verwaltungsgericht für die Aufrechnung bindend bejaht (§ 322 Abs. 2 ZPO entsprechend). Der Senat legt das auch für das vorliegende Verfahren zugrunde, nachdem der Kläger die vertragliche Schuldübernahme (§ 415 BGB) nicht in Abrede stellt und die Frage wegen der Verjährung keiner weiteren Betrachtung bedarf.

2. Mit Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO unvereinbar ist jedoch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Verjährungsregelungen des Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 seien für Zinsen nicht anwendbar. Nach herkömmlichen Auslegungsgrundsätzen und im Lichte der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist nicht zweifelhaft, dass diese Vorschriften für Zinsen, die - wie hier - dem Grunde nach unionsrechtlich und damit nicht allein nach nationalem Recht geschuldet werden, Geltung beanspruchen.

a) Mit der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 hat der europäische Gesetzgeber allgemeine Vorschriften erlassen, die in allen Bereichen der Unionspolitik zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union gelten sollen. Die horizontal angelegte Rahmenregelung gilt für die einheitliche Kontrolle sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Unionsrecht (Art. 1 Abs. 1 VO Nr. 2988/95). Entsprechend diesem weitgreifenden Ansatz ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union geklärt, dass die Verfolgungsverjährung nach Art. 3 Abs. 1 (EG, Euratom) Nr. 2988/95, mit der in erster Linie eine für alle Mitgliedstaaten verbindliche Mindestfrist festgelegt wird, sowohl für verwaltungsrechtliche Sanktionen als auch für verwaltungsrechtliche Maßnahmen Geltung beansprucht (EuGH, Urteile vom 24. Juni 2004 - C-278/02 [ECLI:EU:C:2004:388], Handlbauer - Rn. 30-35, vom 29. Januar 2009 - C-278/07 bis 280/07 [ECLI:EU:C:2009:38], Vosding u.a. - Rn. 19-23, vom 15. Januar 2009 - C-281/07 [ECLI:EU:C:2009:6], Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank - Rn. 18, vom 21. Dezember 2011 - C-465/10 [ECLI:EU:C:2011:867], Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre - Rn. 53, vom 17. September 2014 - C-341/13 [ECLI:EU:C:2014:2230], Cruz & Companhia - Rn. 45, vom 11. Juni 2015 - C- 52/14 [ECLI:EU:C:2015:381], Pfeifer & Langen - Rn. 23, 63 f. und vom 3. September 2015 - C-383/14 [ECLI:EU:C:2015:541], Sodiaal International - Rn. 19 ff.).

Die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 trifft zwar keine Regelung darüber, ob und wie Zinsen zu erheben sind. Sie überlässt diese Entscheidung insbesondere den sektoralen Bestimmungen des Unionsrechts, die hier in Art. 16a VO (EWG) Nr. 4115/88 vorsehen, dass zu Unrecht ausgezahlte Beihilfen zu verzinsen sind. Die Verordnung bezieht Zinsen jedoch ausdrücklich in den Kreis der verwaltungsrechtlichen Maßnahmen ein, indem sie bestimmt, dass sich verwaltungsrechtliche Maßnahmen auf den Entzug des erlangten Vorteils zuzüglich - falls dies vorgesehen ist - Zinsen beschränken (Art. 4 Abs. 2 VO Nr. 2988/95). Die Verordnung bleibt dabei nicht stehen. Sie besagt auch, dass die Zinsen pauschal festgelegt werden können. Das bestätigt nicht nur ihre Einbeziehung, sondern zeichnet einen materiell-rechtlichen Rahmen. Sind Zinsen Bestandteil einer verwaltungsrechtlichen Maßnahme, so sprechen Wortlaut und Systematik der Verordnung dafür, sie den für diese geltenden Regelungen, namentlich den Verjährungsregelungen zu unterwerfen (vgl. auch BFH, Urteil vom 17. März 2009 - VII R 3/08 - BFHE 225, 289 <290 f.>). Nichts anderes gilt für Zinsen, die sich auf eine Rückforderung beziehen, die sich als Sanktion darstellt. Diese Zinsen sind Teil der Sanktion des vollständigen Entzugs eines nach Gemeinschaftsrecht gewährten Vorteils im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Buchst. c VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 (EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - C-286/05, Haug - Rn. 22).

b) Die Einbeziehung von unionsrechtlich geschuldeten Zinsen in die Verjährungsregelung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 entspricht auch dem Sinn und Zweck der Verordnung, den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union zu gewährleisten.

Mit dem Entzug des durch eine Unregelmäßigkeit zu Unrecht erlangten Vorteils durch eine verwaltungsrechtliche Maßnahme (Art. 4 VO Nr. 2988/95) wird unmittelbar der Haushalt der Union geschützt. Die Verhängung verwaltungsrechtlicher Sanktionen (Art. 5 VO Nr. 2988/95) geht darüber hinaus und schützt die finanziellen Interessen der Union zusätzlich durch eine präventive Wirkung. In diesen weit gefassten Schutz fügen sich Zinsen ohne Weiteres ein, ohne das es darauf ankäme, ob diese als Verzugs- und/oder Ausgleichszinsen zu betrachten sind (vgl. EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - C-564/10 [ECLI:EU:C:2012:190], Pfeifer & Langen - Rn. 47). Zudem ist nicht zweifelhaft, dass die Verjährungsfristen der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 als Mindestfristen (vgl. Art. 3 Abs. 3) die Durchsetzung der in sektoralen Bestimmungen des Unionsrechts vorgesehenen Verzinsung sichern und damit dem Schutz der in diesen zum Ausdruck kommenden finanziellen Interessen der Union dienen.

Soweit der Senat in seinem Vorlagebeschluss vom 21. Oktober 2010 - 3 C 3.10 - (Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 4 Rn. 25) die finanziellen Interessen der Union deshalb als nicht betroffen angesehen hat, weil das Zinsaufkommen nicht dem Gemeinschaftshaushalt zu Gute komme, hat sich dies als unzutreffend erwiesen (EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - C-564/10, Pfeifer & Langen - Rn. 44 m.w.N.; vgl. auch Art. 1 Nr. 4 VO Nr. 1287/95 und zuletzt Art. 55 Abs. 1, Art. 56 Abs. 2 VO Nr. 1306/2013).

c) Diese Auslegung findet Bestätigung in dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 29. März 2012 - C-564/10, Pfeifer & Langen. Danach gilt die Verjährungsregelung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 nicht für Zinsen, die "nicht nach Unionsrecht geschuldet sind, sondern allein nach nationalem Recht". Das betrifft zwar nicht unmittelbar die hier entscheidende Frage der Anwendung im Falle von Zinsen, die dem Grunde nach unionsrechtlich geschuldet werden. Der Gegenschluss, dass die Verjährungsregelungen der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 für nach Unionsrecht geschuldeten Zinsen gelten, drängt sich jedoch im Lichte der Formulierung und Argumentation des Gerichtshofs auf. Der Gerichtshof stellt entscheidend darauf ab, ob die Zahlung von Zinsen durch eine sektorbezogene Regelung vorgegeben ist oder nicht. Fehle eine solche Regelung, so sei es Sache der Mitgliedstaaten, die Verjährung eines nur in seinem nationalen Recht vorgesehenen Zinsanspruchs selbst zu regeln (EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - C-564/10, Pfeifer & Langen - Rn. 48-50). Dementsprechend hat der Gerichtshof die in dem Vorlagebeschluss des Senats zum Ausdruck gebrachten, weitergehenden Bedenken gegen die Anwendbarkeit des Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 auf Zinsansprüche nicht aufgegriffen.

d) Vor diesem Hintergrund ist die Argumentation des Oberverwaltungsgerichts überholt und vermag keine vernünftigen Zweifel an der Anwendbarkeit der unionsrechtlichen Verjährungsbestimmungen zu begründen. In Anlehnung an den Vorlagebeschluss formuliert es Bedenken, die sich daraus ergeben sollen, dass die unionsrechtliche Verjährung mit der Unregelmäßigkeit beginne, während der Zinsanspruch erst nachfolgend entstehe. Das lässt jedoch außer Acht, dass dieser Verjährungsbeginn auch für den Rückgewähranspruch gilt, von dem die Zinsforderung abhängig ist. Er führt zu keinen anderen Konsequenzen als jenen, die sich bereits aus der Akzessorietät der Zinsforderung ergeben. Ebenso wenig überzeugen die Ausführungen zum Grundsatz der Rechtssicherheit. Es wäre zwar bedenklich, würden sich die anzuwendenden Verjährungsvorschriften aus einem selbst für Spezialisten kaum noch überschaubaren Normengeflecht ergeben. Darum geht es bei der hier entscheidenden Frage, ob Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 auf unionsrechtlich geschuldete Zinsen anwendbar ist, jedoch nicht.

3. Die hier noch streitigen Zinsen für die Zeit vor 2009 sind nach den unionsrechtlichen Bestimmungen des Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 verjährt.

Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 unterscheidet zwischen der Verjährung der Verfolgung einer Unregelmäßigkeit (Abs. 1) und der nachfolgenden Vollstreckungsverjährung (Abs. 2). Die Verfolgungsverjährung tritt ein, wenn innerhalb der Verjährungsfrist eine Unregelmäßigkeit nicht verfolgt, also keine verwaltungsrechtliche Maßnahme oder Sanktion verhängt wurde (vgl. Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 4 VO Nr. 2988/95; EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-52/14, Pfeifer & Langen - Rn. 71 und vom 24. Juni 2004 - C-278/02, Handlbauer - Rn. 34). Erforderlich, aber auch ausreichend ist der Erlass eines Bescheides dieses Inhalts. Das entspricht der im unmittelbaren Vollzug von Unionsrecht zu beachtenden Festsetzungsverjährung nach Art. 1 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2988/74 des Rates vom 26. November 1974 über die Verfolgungs- und Vollstreckungsverjährung im Verkehrs- und Wettbewerbsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (ABl. L 319 S. 1).

Ist die Unregelmäßigkeit innerhalb der Verjährungsfrist verfolgt worden, so unterliegt die verhängte Sanktion der Vollstreckungsverjährung. Sie nimmt diese Entscheidung zum Ausgangpunkt und bestimmt ihren Beginn mit dem Tag der Rechtskraft der vorausgehenden Entscheidung (Art. 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 VO Nr. 2988/95). Die Vollstreckungsverjährung gilt ihrem Wortlaut nach für verwaltungsrechtliche Sanktionen. Eine solche liegt hier vor, weshalb eine darüber hinaus gehende Anwendung auf verwaltungsrechtliche Maßnahmen dahin stehen kann (vgl. dazu EuGH, Schlussanträge vom 26. Januar 2012 - C-564/10 [ECLI:EU:C:2012:38], Pfeifer & Langen - Rn. 112 und Killmann/Glaser, Verordnung Nr. 2988/95, Art. 3 Rn. 12 f.).

a) Mit dem Erlass des Bescheids vom 20. Mai 1997 hat die Beklagte die mit dem unzulässigen Einsatz von Pflanzenschutzmitteln, der nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts jedenfalls im Jahr 1996 stattgefunden hat, begangene Unregelmäßigkeit innerhalb der Verjährungsfrist von vier Jahren verfolgt (Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO Nr. 2988/95; zum Verjährungsbeginn vgl. EuGH, Urteile vom 6. Oktober 2015 - C-59/14 [ECLI:EU:C:2015:660], Kollmer - Rn. 25, 26, 31 f., vom 11. Januar 2007 - C-279/05 [ECLI:EU:C:2007:18], Vonk Dairy Products - Rn. 41-43, vom 11. Juni 2015 - C-52/14, Pfeifer & Langen - Rn. 49 und vom 21. Dezember 2011 - C-465/10, Chambre de commerce et d’industrie de’l Indre - Rn. 55-59). Das ist hinsichtlich der Rückforderung der Extensivierungsprämien für die Jahre 1992-1996 nicht zweifelhaft, lässt sich für die Zinsen jedoch deshalb hinterfragen, weil diese in dem Bescheid vom 20. Mai 1997 nur dem Grunde nach festgesetzt wurden. Damit stand die Zinspflicht als solche allerdings fest, was dafür spricht, dies als Verfolgung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 ausreichen zu lassen und folglich die Festsetzung des Zinsbetrags der Höhe nach dem Vollstreckungsverfahren im Sinne von Art. 3 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 zuzuordnen. Wollte man das anders sehen, so wäre die unionsrechtliche Verfolgungsverjährung für die Zinsen spätestens nach Ablauf der absoluten Verfolgungsverjährungsfrist von acht Jahren, also noch im Jahr 2004 eingetreten (Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 4 VO Nr. 2988/95).

b) Die Frist von drei Jahren für die Vollstreckungsverjährung der Zinsen ist jedenfalls im Februar 2005 abgelaufen. Sie begann mit der "Rechtskraft der Entscheidung" (Art. 3 Abs. 2 VO Nr. 2988/95). Das ist hier die Bestandskraft des Bescheids vom 20. Mai 1997, die mit der Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 23. Mai 2001 nach Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung am 12. Februar 2002 eingetreten ist. § 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG bleibt als Regelung, die nach nationalem Recht zu einer "Unterbrechung" der unionsrechtlichen Verjährung führen könnte (Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 VO Nr. 2988/95), insoweit von vornherein ohne Bedeutung. Für den Bescheid vom 20. Mai 1997 folgt das daraus, dass die Vollstreckungsverjährung mit dessen Bestandskraft beginnt, also mit dem Zeitpunkt, zu dem die Unterbrechung bzw. Hemmung enden würde (§ 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in seiner ursprünglichen Fassung vom 25. Mai 1976, BGBl. I S. 1253 /§ 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Der Bescheid vom 29. August 2012 ist gleichfalls bedeutungslos, weil er erst nach Ablauf der Vollstreckungsverjährungsfrist ergangen ist. Sonstige Umstände, die nach nationalem Recht zu einer Unterbrechung oder Hemmung der Verjährung der Zinsforderung hätten führen können, sind nicht ersichtlich.

4. Auch soweit die Mitgliedstaaten gemäß Art. 3 Abs. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 die Möglichkeit behalten, längere Verjährungsfristen des nationalen Rechts anzuwenden, bleibt es dabei, dass die noch streitigen Zinsen verjährt sind.

a) In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass öffentlich-rechtliche Zinsforderungen, die nicht von den neuen Verjährungsvorschriften des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts vom 26. November 2001 (BGBl. I S. 3138) erfasst werden, grundsätzlich entsprechend §§ 197, 201 BGB a.F. in vier Jahren vom Schluss des Jahres ihrer Entstehung an verjähren (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 49, Urteile vom 30. Januar 2013 - 8 C 2.12 - Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 12 Rn. 19 und vom 17. August 1995 - 3 C 17.94 - BVerwGE 99, 109 <110> m.w.N.).

Das betrifft unter Berücksichtigung der Übergangsregelungen des Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und 4 EGBGB die Zinsen, die vor dem 1. Januar 2002 entstanden sind, hier also Zinsen für die Zeit vom 26. Mai 1997 bis 31. Dezember 2001.

aa) Die Beklagte macht geltend, dass der Lauf der Verjährungsfrist nach dem Erlass des Bescheides vom 20. Mai 1997 während des Rechtsmittelverfahrens zunächst gemäß § 53 Abs. 1 VwVfG a.F. unterbrochen gewesen sei.

Während das Verwaltungsgericht abweichend von dem Urteil des Bundesfinanzhofs vom 11. Dezember 2012 - VII R 61/10 - (BFHE 239, 310 Rn. 19 f.) davon ausgegangen ist, dass § 53 VwVfG a.F. auch auf feststellende Verwaltungsakte anwendbar sei und damit die Verjährung der Zinsansprüche unterbrochen habe, meint das Oberverwaltungsgericht, die Verjährung der Zinsansprüche, die nach Erlass des Bescheids vom 20. Mai 1997 entstanden seien und deren Verjährung erst mit dem Schluss des Jahres 1997 begonnen habe, könne von vornherein nicht durch den Bescheid unterbrochen sein.

Der Bundesfinanzhof ist der Auffassung, § 53 Abs. 1 VwVfG a.F. schließe seinem klaren Wortlaut nach eine Anwendung auf feststellende Verwaltungsakte aus. Ob dem zu folgen ist, kann offen bleiben und bedarf keiner Klärung durch den Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes. Allerdings sprechen gute Gründe dafür, dass bereits § 53 VwVfG in seiner ursprünglichen Fassung feststellende Verwaltungsakte erfasst hat, auch wenn diese ausdrücklich erst mit Art. 13 Nr. 3 des Hüttenknappschaftlichen Zusatzversicherungs-Neuregelungs-Gesetzes vom 21. Juni 2002 (BGBl. I S. 2167 <2186>) in die Regelung einbezogen wurden. Die bis dahin geltende Fassung bezog sich auf Verwaltungsakte "zur Durchsetzung eines Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers". Dieser Wortlaut lässt durchaus zu, feststellende Verwaltungsakte einzubeziehen; die Feststellung ist der erste Schritt der Durchsetzung eines Anspruchs. Dafür sprechen auch die Anlehnung der ursprünglichen Vorschrift an die Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches, namentlich § 209 BGB a.F., und der Umstand, dass es in der Gesetzesbegründung heißt, es werde die Verjährungsfrist des Anspruchs geregelt, der durch einen unanfechtbaren Verwaltungsakt "festgestellt" worden sei (BT-Drs. 6/1173 S. 60; vgl. zum Ganzen: Guckelberger, Die Verjährung im Öffentlichen Recht, S. 401 f.).

Auch die weitere, vom Oberverwaltungsgericht verneinte Frage, ob die Verjährung der Zinsen, die zwar von der Feststellung der Zinspflicht dem Grunde nach erfasst werden, aber erst nach Erlass des Bescheides vom 20. Mai 1997 entstanden sind, von der Verjährungsunterbrechung des § 53 Abs. 1 VwVfG a.F. bzw. Hemmung gemäß § 53 Abs. 1 VwVfG erfasst werden, bedarf keiner abschließenden Klärung. Allerdings dürfte das zu bejahen sein. Der Senat hat bereits in seinem Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - (Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 29) für die Feststellung einer Zinspflicht dem Grunde nach zum Ausdruck gebracht, dass das Interesse eines Klägers, eine Verjährungsunterbrechung in Ansehung der auflaufenden Zinsen zu vermeiden, nicht schützenswert ist. Dem entspricht die Absicht des Gesetzgebers, durch die Unterbrechung und Hemmung zu vermeiden, dass bis zur Unanfechtbarkeit, also insbesondere während des Rechtsmittelverfahrens sachlich sonst nicht gebotene Maßnahmen allein zur Verhinderung der Verjährung ergriffen werden müssen (BT-Drs. 6/1173 S. 60). Das legt nahe, auch den Lauf der Verjährung der Zinsen, die erst während des Verfahrens entstehen, mit dem Beginn ihrer Verjährung bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts als unterbrochen bzw. gehemmt anzusehen.

Geht man zugunsten der Beklagten davon aus, dass die Verjährung der hier in den Blick genommenen Zinsen für die Zeit vom 26. Mai 1997 bis zum 31. Dezember 2001 unterbrochen und im Anschluss daran bis zum Eintritt der Bestandskraft im Februar 2002 gehemmt war (§ 102 VwVfG i.V.m. Art. 229 § 6 Abs. 2 EGBGB), so sind diese Zinsen in Anwendung der vierjährigen Verjährungsfrist (§ 197 BGB a.F.) im Februar 2006 verjährt. Eine spätere Verjährung kommt auch nach den Übergangsregelungen des Art. 229 § 6 Abs. 3 und 4 EGBGB nicht in Betracht. Ohne Unterbrechung und Hemmung der Verjährung wären die Zinsansprüche bereits zuvor verjährt.

bb) Die vierjährige Verjährung (§§ 197, 201 BGB a.F.) ist nicht gemäß § 53 Abs. 2 VwVfG a.F. i.V.m. § 218 Abs. 1 BGB a.F., § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG mit der Unanfechtbarkeit des Bescheids vom 20. Mai 1997 von einer 30-jährigen Verjährung abgelöst worden.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union steht es im grundsätzlich weiten Ermessen der Mitgliedstaaten, gemäß Art. 3 Abs. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 längere Verjährungsfristen anzuwenden. Sie dürfen allerdings nicht über das hinausgehen, was zum Schutz der finanziellen Interessen der Union erforderlich ist. Vor dem Hintergrund, dass der Unionsgesetzgeber eine vierjährige Verjährungsfrist für die Verfolgung von Unregelmäßigkeiten als ausreichend erachtet hat, ist für die Verfolgungsverjährung eine 30- und auch eine 20-jährige Verjährungsfrist nicht mehr mit dem unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar (EuGH, Urteile vom 5. Mai 2011 - C-201/10 und C-202/10 [ECLI:EU:C:2011:282], Ze Fu Fleischhandel und Vion Trading - Rn. 26 f., 36 ff. sowie vom 17. September 2014 - C-341/13, Cruz & Companhia - Rn. 59 ff.). Angesichts dessen ist bereits sehr zweifelhaft, ob eine 30-jährige Verjährungsfrist des nationalen Rechts anstelle der dreijährigen Vollstreckungsverjährung nach Art. 3 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 noch verhältnismäßig und damit anwendbar wäre. Das kann jedoch dahinstehen.

Ausgeschlossen ist die 30-jährige Verjährungsfrist gemäß § 53 Abs. 2 VwVfG a.F. i.V.m. § 218 Abs. 2 BGB a.F., § 53 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, weil der festgestellte Zinsanspruch auf künftig fällig werdende regelmäßig wiederkehrende Leistungen gerichtet ist.

Zinsen zählen zu den regelmäßig wiederkehrenden Leistungen (Grothe, in: MüKo BGB, 7. Aufl. 2015, § 197 Rn. 31; so bereits RG, Urteil vom 28. November 1908 - I 692/07 - RGZ 70, 68 <69>). Als zukünftig fällig werdend werden im Zusammenhang mit § 218 BGB a.F. und § 197 Abs. 2 BGB die Ansprüche angesehen, die nach der Rechtskraft eines entsprechenden Urteils entstehen (Grothe, in: MüKo BGB, 7. Aufl. 2015, § 197 Rn. 32 m.w.N.). Wann für das Verwaltungsverfahren die entsprechende zeitliche Zäsur anzunehmen ist, bedarf hier keiner näheren Betrachtung. Denn wenngleich die Zinspflicht mit der Aufhebung der Bewilligungen der Extensivierungsbeihilfe rückwirkend entstanden ist (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 36 ff.), so sind die Zinsansprüche mit dem Bescheid vom 20. Mai 1997 doch nur dem Grunde nach festgestellt worden. Diese Feststellung rechtfertigt es zwar, den Lauf der Verjährungsfrist während des Rechtsstreits als unterbrochen anzusehen. Die abschließende Festsetzung der Zinsen sollte aber einem weiteren, nach Eingang der Hauptforderung zu erlassenden Bescheid vorbehalten bleiben. Der Rückforderungsbescheid war nicht darauf gerichtet, bereits die Fälligkeit der Zinsansprüche herbeizuführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2005 - 8 C 5.04 - BVerwGE 123, 303 <304 f.>). Fällig wurden die Zinsen erst mit ihrer Festsetzung in dem Bescheid vom 29. August 2012. Damit erweisen sich die Zinsen bezogen auf den im Februar 2002 bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 20. Mai 1997 als erst künftig fällig werdend, weshalb mit seiner Unanfechtbarkeit keine 30-jährige Verjährung einhergehen konnte. Parallel hierzu ist in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass ein rechtskräftiges Grundurteil nach § 304 ZPO, mit dem über einen Anspruch nur dem Grunde nach entschieden wird, nicht zu der für rechtskräftig festgestellte Ansprüche geltenden 30-jährigen Verjährung führt (BGH, Urteil vom 23. Oktober 1984 - VI ZR 30/83 - NJW 1985, 791 <792> m.w.N.).

b) Für die übrigen Zinsen, die vom 1. Januar 2002 bis Ende 2008 entstanden sind, gilt im Ergebnis nichts anderes. Für sie ist eine gegenüber den unionsrechtlichen Bestimmungen längere Verjährung entsprechend den Verjährungsvorschriften des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts in Betracht zu ziehen (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 50, Vorlagebeschluss vom 21. Oktober 2010 - 3 C 3.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 4 Rn. 18, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 2.12 - Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 12 Rn. 19, Schlussurteil vom 21. März 2013 - 3 C 14.12 - juris Rn. 22, 25; Guckelberger, Die Verjährung im öffentlichen Recht, S. 264 ff., 652 ff.). Maßgeblich sind danach die Bestimmungen der Regelverjährung gemäß §§ 195, 199 BGB.

aa) Das Oberverwaltungsgericht ist insoweit davon ausgegangen, dass Zinsen analog der (neuen) Regelverjährung des Bürgerlichen Gesetzbuchs innerhalb von drei Jahren verjähren, und zwar nach § 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB beginnend mit Abschluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist (UA S. 15). Gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB setzt der Verjährungsbeginn weiter voraus, dass der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste. Vom Vorliegen dieser subjektiven Voraussetzungen hat das Oberverwaltungsgericht den Beginn der Verjährung - insoweit der bisherigen Rechtsprechung des Senats folgend - nicht abhängig gemacht. Der Senat hat zunächst entschieden, dass für Herausgabeansprüche nach dem Vermögenszuordnungsgesetz auch nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes weiterhin die kenntnisunabhängige dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a.F. gelte; eine analoge Anwendung der neuen Regelverjährung nach den §§ 195, 199 BGB komme u.a. deshalb nicht in Betracht, weil der Beginn der Verjährung gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB von subjektiven Umständen abhänge, bei Herausgabeansprüchen nach dem Vermögenszuordnungsgesetz aber typischerweise nicht der Gläubiger, sondern der Schuldner die nötigen Kenntnisse besitze (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 16). Hieran anknüpfend hat der Senat für Zinsansprüche nach § 14 Abs. 1 MOG angenommen, es spreche zwar viel dafür, sie der neuen dreijährigen Regelverjährung (§ 195 BGB) zu unterwerfen; auf subjektive Umstände für den Verjährungsbeginn könne jedoch nicht abgestellt werden, weshalb § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB nicht anwendbar sei. Daraus hat der Senat zugleich gefolgert, an die Stelle der vierjährigen Verjährungsfrist des § 197 BGB a.F. trete mit dem Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts eine dreijährige Verjährungsfrist nach § 195 BGB (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 50). Unbeschadet von Besonderheiten, die sich aus dem jeweiligen Fachrecht ergeben können, hält der Senat an der grundsätzlichen Unanwendbarkeit des § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB auf Ansprüche aus öffentlichem Recht nicht fest.

Mit dem Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts wurde das in seinen Grundzügen seit Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuchs unverändert gebliebene Verjährungsrecht grundlegend neu gestaltet. An die Stelle der bisher 30-jährigen, mit der Entstehung des Anspruchs beginnenden Regelverjährung (§§ 195, 198 BGB a.F.) trat die kenntnisabhängige und damit relative, am Schluss des maßgebenden Jahres beginnende Regelverjährung der §§ 195, 199 BGB, die nunmehr auch die zuvor in § 197 BGB a.F. gesondert geregelten Zinsansprüche erfasst. Der relative Verjährungsbeginn wird von absoluten Höchstfristen flankiert. Jenseits besonderer Vorschriften für die Verjährung qualifizierter Schadensersatzansprüche (§ 199 Abs. 2 BGB) gilt eine von Kenntnis oder grobfahrlässiger Unkenntnis unabhängige Höchstfrist von zehn Jahren nach Entstehung des Anspruchs (§ 199 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 4 BGB). Erst aus dem Zusammenwirken von relativer Verjährungsfrist, absoluter Höchstfrist, Beginn, Ende, Hemmung und Unterbrechung ergibt sich der vom Gesetzgeber gewollte verjährungsrechtliche Interessenausgleich (vgl. BT-Drs. 14/7052 S. 177 ff.).

Legt man zugrunde, dass die Anknüpfung an subjektive Umstände im öffentlichen Recht deshalb Schwierigkeiten begegnen kann, weil die Behörde typischerweise keine Kenntnis von den anspruchsbegründenden Tatsachen und der Person des Schuldners hat (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 50), so führt dies ebenso wie in parallel gegebenen Sachverhalten des Zivilrechts nach der Wertentscheidung des Gesetzgebers zur Verjährung innerhalb der Höchstfrist von zehn Jahren, nicht hingegen zu einer dreijährigen Verjährung (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 53 f.). Darüber hinaus bestehen im Rahmen der so verstandenen Regelverjährung auch keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Anwendung von § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB. Dort, wo die zuständige Behörde Kenntnis von den anspruchsbegründenden Tatsachen und der Person des Schuldners hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit haben müsste, ist ohne Hinzutreten von Besonderheiten kein Grund dafür ersichtlich, öffentlich-rechtliche Ansprüche von dem hieran anknüpfenden Verjährungsbeginn auszunehmen.

Für Ersatzansprüche nach Art. 104a Abs. 5 GG hat der Senat dementsprechend anerkannt, dass die Kombination einer relativen, kenntnisabhängigen Verjährung mit einer absoluten Höchstfrist sachgerecht ist (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 49-51). Der 8. Senat hat unter Hinweis auf die Rechtsprechung des erkennenden Senats offen gelassen, ob § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB auf Zinsansprüche anwendbar ist (BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 2.12 - Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 12 Rn. 19). Demgegenüber hat der 2. Senat die Frage wiederholt bejaht, zuletzt in seinem Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:170915U2C26.14.0] - (DokBer 2016, 43 Rn. 46 m.w.N.). Dem entspricht die obergerichtliche Rechtsprechung (vgl. etwa OVG Bautzen, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 A 106/13 - juris Rn. 25 ff., 37; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. März 2010 - 2 B 1.09 - juris Rn. 29; OVG Weimar, Urteil vom 28. Juli 2011 - 3 KO 1326/10 - LKV 2011, 520 <522 f.>; VGH Kassel, Urteile vom 9. Dezember 2011 - 8 A 909/11 - juris Rn. 48 und vom 13. Mai 2014 - 9 A 2289/12 - juris Rn. 68).

Ist danach davon auszugehen, dass die Regelverjährung der §§ 195, 199 BGB auf die hier in Rede stehenden Zinsansprüche des öffentlichen Rechts entsprechend anwendbar ist, so sind sie verjährt, wenn die Beklagte vor Ablauf des Jahres 2008 Kenntnis von den anspruchsbegründenden Tatsachen und der Person des Schuldners hatte oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte haben müssen. Das ist hinsichtlich der anspruchsbegründenden Tatsachen nicht zweifelhaft, lässt sich hinsichtlich der Rechtsnachfolge und damit der Person des Schuldners jedoch nicht ohne Weiteres beantworten. Das kann aber aus Gründen des Unionsrechts hier auf sich beruhen.

bb) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union steht es den Mitgliedstaaten im Rahmen von Art. 3 Abs. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 zwar grundsätzlich frei, eine Auffangregelung des nationalen Rechts analog anzuwenden, wenn eine spezielle nationale Regelung nicht getroffen ist. Allerdings wahrt die Anwendung einer solchen Verjährungsregelung den Grundsatz der Rechtssicherheit nur, wenn sie sich aus einer hinreichend vorhersehbaren Rechtsprechungspraxis ergibt (EuGH, Urteile vom 5. Mai 2011 - C-201/10 und C 202/10, Ze Fu Fleischhandel und Vion Trading - Rn. 32 ff. sowie vom 17. September 2014 - C-341/13, Cruz & Companhia - Rn. 57 f.). Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, war dies bislang nicht der Fall. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats musste der Kläger nach nationalem Recht allenfalls mit einer dreijährigen, zum Schluss des Jahres der Entstehung des Zinsanspruchs beginnenden Verjährung rechnen. Danach wären die in Rede stehenden Zinsansprüche verjährt, wie das Oberverwaltungsgericht folgerichtig angenommen hat. Hingegen waren für ihn die entsprechende Anwendung der zehnjährigen Höchstfrist sowie die Berücksichtigung subjektiver Umstände auf der Grundlage der Rechtsprechung des Senats nicht voraussehbar. Das hat zur Folge, dass die Verjährungsregelung der §§ 195, 199 BGB hier nicht zur Anwendung kommen kann. Es verbleibt daher bei der Anwendung der unionsrechtlichen Verjährungsbestimmungen, nach denen die noch in Rede stehenden Zinsen verjährt sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Klägerin wehrt sich gegen eine Zinsforderung des beklagten Landes wegen überzahlter Zuwendungen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG).

Mit Bescheid vom 3. April 1995 bewilligte das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Technologie und Europaangelegenheiten der Klägerin eine Zuwendung bis zu 1 064 000 DM als Anteilsfinanzierung nach dem GVFG für den Um- und Ausbau der G. Straße (ehemals B ...) in W., Ortsteil H. Nach Vorlage des Schlussverwendungsnachweises teilte das Amt für Straßen- und Verkehrswesen Kassel (im Folgenden: ASV Kassel) der Klägerin unter dem 24. Januar 2001 das Abrechnungsergebnis mit. Danach vermindere sich die bewilligte GVFG-Zuwendung auf 937 600 DM, so dass ihr nach der bereits erfolgten Zahlung von 714 000 DM noch ein Restanspruch von 223 600 DM zustehe. Am 30. April 2001 wurde dieser Betrag an die Klägerin ausgezahlt.

Mit Schreiben vom 13. November 2002 teilte das ASV Kassel der Klägerin mit, dass die bewilligten GVFG-Zuwendungen um 187 500 DM (= 95 867 €) gekürzt und zurückverlangt würden, weil die nach dem Kommunalabgabengesetz (KAG) anzusetzenden fiktiven Straßenbeiträge versehentlich nicht berücksichtigt worden seien. Die überzahlten GVFG-Mittel seien zu verzinsen; nach den "Besonderen Bewilligungsbedingungen" sei ein Zinsanspruch mit seiner Entstehung fällig. In der beigefügten Zinsberechnung war ausgewiesen, dass im Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 bei einem Zinssatz von 6 % Zinsen in Höhe von 8 819,75 € entstanden seien, zu deren Zahlung die Klägerin aufgefordert wurde.

Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren zunächst gegen den gesamten Bescheid gerichtete, in der mündlichen Verhandlung dann auf die Zinsforderung beschränkte Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 8. Februar 2006 ab. Am 23. Februar 2006 zahlte die Klägerin den von ihr geforderten Erstattungsbetrag von 95 867 € an das beklagte Land zurück, legte jedoch hinsichtlich der Zinsforderung Berufung ein. Mit Urteil vom 28. Januar 2008 hob der Verwaltungsgerichtshof unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils den Rückforderungsbescheid vom 13. November 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides insoweit auf, als darin Zinsen verlangt wurden. Zur Begründung führte er aus, das beklagte Land habe entgegen § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG das ihm zustehende Ermessen nicht rechtsfehlerfrei ausgeübt. Dieses Urteil wurde am 1. März 2008 rechtskräftig.

Nach vorheriger Anhörung der Klägerin setzte das ASV Kassel mit dem hier angefochtenen Bescheid vom 3. Februar 2009 die Zinsforderung nunmehr für den Zeitraum vom 13. November 2002 bis zum 23. Februar 2006 auf 18 853 € fest. Die dagegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 9. Dezember 2011 die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass dem Zinsbescheid die Rechtskraft des Berufungsurteils vom 28. Januar 2008 nicht entgegenstehe. Der angefochtene Bescheid sei zu Recht auf § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG gestützt. Das beklagte Land habe das ihm zustehende Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt. Die Zinsforderung sei auch nicht verjährt. Der Lauf der Verjährungsfrist sei durch den Rückforderungsbescheid vom 13. November 2002 gemäß § 53 Abs. 1 HVwVfG bis zum 1. September 2008 gehemmt worden. Diese Hemmungswirkung sei auch nicht durch die mit dem Urteil vom 28. Januar 2008 erfolgte rückwirkende Aufhebung des Bescheides entfallen. Bei Ergehen des Bescheides vom 3. Februar 2009 sei die Verjährungsfrist deshalb noch nicht abgelaufen gewesen.

Mit ihrer Revision macht die Klägerin geltend: Zwar seien die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Möglichkeit der Erhebung von Zinsen nach § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG erfüllt, weil sie, die Klägerin, mehr Mittel abgerufen habe, als ihr bei vorrangiger Berücksichtigung der ihr fiktiv anzurechnenden Beiträge Dritter zugestanden hätten. Der Beklagte habe jedoch sein Ermessen nicht entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung ausgeübt. Da die Überzahlung unstreitig aufgrund eines Bearbeitungsversehens auf Seiten des Beklagten zustande gekommen sei, habe der Beklagte die Geltendmachung von Zinsen besonders begründen müssen, was nicht hinreichend geschehen sei. Außerdem sei die Zinsforderung verjährt. Der Zinsbescheid vom 13. November 2002 habe den Lauf der Verjährungsfrist nicht gehemmt; denn er habe sich auf die Zinsansprüche für die Zeit vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 beschränkt. Unabhängig davon sei eine Hemmungswirkung jedenfalls mit der rückwirkenden Aufhebung des Zinsbescheides vom 13. November 2002 durch das rechtskräftige Berufungsurteil vom 28. Januar 2008 entfallen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. Dezember 2011 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 11. März 2010 zu ändern und den Bescheid des Amtes für Straßen- und Verkehrswesen in Kassel vom 3. Februar 2009 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Wie der Vertreter des Bundesinteresses verteidigt er das Berufungsurteil.

Die entgegen der Auffassung des Beklagten in vollem Umfang zugelassene Revision ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Unter Änderung der Urteile des Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichts ist deshalb der Bescheid des ASV Kassel vom 3. Februar 2009 insoweit aufzuheben. Im Übrigen hat die Revision keinen Erfolg.

1. Dem angefochtenen Bescheid steht die Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Januar 2008 nicht entgegen.

Rechtskräftige Urteile binden nur, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist (§ 121 VwGO). Streitgegenstand ist der prozessuale Anspruch, der durch die erstrebte, im Klageantrag zum Ausdruck gebrachte Rechtsfolge sowie durch den Klagegrund, nämlich den Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, gekennzeichnet ist (Urteile vom 10. Mai 1994 - BVerwG 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <25> = Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 68 und vom 31. August 2011 - BVerwG 8 C 15.10 - BVerwGE 140, 290 = Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 75; jeweils m.w.N.). Hingegen erstreckt sich die Rechtskraft nicht auf die einzelnen Urteilselemente, also nicht auf die tatsächlichen Feststellungen, die Feststellung einzelner Tatbestandsmerkmale und sonstige Vorfragen oder Schlussfolgerungen, auch wenn diese für die Entscheidung tragend gewesen sind (Urteile vom 10. Mai 1994 a.a.O. <26> und vom 28. November 2012 - BVerwG 8 C 21.11 - juris Rn. 16 m.w.N.).

Mit seinem Urteil vom 28. Januar 2008 hatte der Verwaltungsgerichtshof nicht bereits über den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens abschließend entschieden. Er hatte den Rückforderungs- und Zinsbescheid des Beklagten vom 13. November 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides hinsichtlich der Zinsen lediglich wegen fehlerhafter Ausübung des Ermessens aufgehoben. Er hatte jedoch nicht darüber befunden, ob der Beklagte überhaupt Zinsen von der Klägerin erheben darf. Abgesehen davon werden mit dem im vorliegenden Verfahren angefochtenen Bescheid vom 3. Februar 2009 Zinsen nunmehr für die Zeit vom 13. November 2002 bis zum 23. Februar 2006 und damit für einen anderen Zinszeitraum als in dem (teilweise) aufgehobenen Bescheid vom 13. November 2002 geltend gemacht. Darauf hat der Verwaltungsgerichtshof im angegriffenen Urteil zu Recht hingewiesen.

2. Der angefochtene Bescheid ist allerdings rechtswidrig, soweit mit ihm von der Klägerin Zinsen für die Zeit vor dem 1. Januar 2006 gefordert werden. Das haben beide Vorinstanzen verkannt.

a) Rechtsgrundlage des vom Beklagten geltend gemachten Zinsanspruchs ist entgegen der Auffassung der Vorinstanzen nicht § 49a Abs. 4 Satz 2, sondern allein § 49a Abs. 3 Satz 1 des Hessischen Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG), das nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisibel ist. § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG begründet lediglich einen Anspruch auf so genannte Zwischen- oder Verzögerungszinsen, nicht jedoch auf Erstattungszinsen, deren Erhebung allein § 49a Abs. 3 HVwVfG vorsieht.

Der Beklagte hatte der Klägerin mit vorläufigem Verwaltungsakt vom 3. April 1995 eine Anteilsförderung bewilligt und den Zuwendungsbetrag mit Schlussbescheid vom 24. Januar 2001 auf 937 600 DM festgesetzt (zur endgültigen Regelung durch Schlussbescheid vgl. Urteil vom 19. November 2009 - BVerwG 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 = Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 8). Diesen Zuwendungsbescheid hatte er mit weiterem Bescheid vom 13. November 2002 teilweise zurückgenommen, weil nach dem Kommunalabgabengesetz anzusetzende fiktive Straßenbeiträge versehentlich nicht berücksichtigt worden seien. Soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten (§ 49a Abs. 1 HVwVfG); der Beklagte hatte den Erstattungsbetrag mit dem Bescheid vom 13. November 2002 auf 95 867 € festgesetzt. Gemäß § 49a Abs. 3 HVwVfG ist der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass sich der Eintritt der Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheides nach der im Rücknahmebescheid getroffenen Regelung bestimmt, dass die Zinspflicht also bei rückwirkender Rücknahme des Bewilligungsbescheides auch für vergangene Zeiträume entsteht, jedoch nicht für Zeiträume, die vor der Auszahlung des zu erstattenden Betrages liegen (Beschluss vom 7. November 2001 - BVerwG 3 B 117.01 - BayVBl 2002, 705; Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 36 ff., 40). Hierauf beruht der vorliegend angefochtene Zinsbescheid.

Demgegenüber kann er nicht - stattdessen oder zugleich - auf § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG gestützt werden. § 49a Abs. 4 Satz 1 HVwVfG regelt den Fall der verfrühten Zuwendung oder ihrer verspäteten Verwendung. Deshalb ordnet die Vorschrift eine Verzinsung für die Zwischenzeit "bis zur zweckentsprechenden Verwendung" an. Nicht anders liegt es bei § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG, demzufolge "entsprechendes" - also eine Pflicht zur Leistung von Zwischen- oder Verzögerungszinsen - gilt, soweit eine Leistung in Anspruch genommen wird, obwohl andere Mittel anteilig oder vorrangig einzusetzen sind. Die Vorschrift wurde eingefügt, um angesichts von aufgetretenen Zweifeln in der Rechtsprechung klarzustellen, dass Zwischenzinsen auch geschuldet werden, "soweit die (Leistung) zu einem Zeitpunkt in Anspruch genommen wird, zu dem sie noch nicht verwendet werden dürfte, weil andere Mittel (Eigenmittel, Zuwendungen anderer Zuwendungsgeber oder sonstige Drittmittel) anteilig oder vorrangig einzusetzen wären" (BTDrucks 14/9007 S. 47). Anders als bei § 49a Abs. 1 und 3 HVwVfG setzt § 49a Abs. 4 HVwVfG weder in Satz 1 noch in Satz 2 die Aufhebung oder das Unwirksamwerden des Bewilligungsbescheides voraus. Vielmehr bleibt der Bewilligungsbescheid wirksam und bietet weiterhin den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung. Der Behörde bleibt freilich unbenommen, den Bewilligungsbescheid wegen Zweckverfehlung zu widerrufen, sofern die Voraussetzungen vorliegen, die § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HVwVfG hierfür bestimmt. Das stellt § 49a Abs. 4 Satz 3 HVwVfG klar. Der Widerruf begründet wieder die Pflicht, die Zuwendung zu erstatten (§ 49a Abs. 1 HVwVfG); die Frage der Verzinsung richtet sich dann wieder nach § 49a Abs. 3 HVwVfG.

b) Der Verwaltungsgerichtshof und das Verwaltungsgericht haben ferner zu Unrecht angenommen, dass die umstrittene Zinsforderung bei Erlass des vorliegend angefochtenen Zinsbescheides vom 3. Februar 2009 insgesamt, also auch in Ansehung des vor dem 1. Januar 2009 gelegenen Zeitraums noch unverjährt gewesen sei. Dies beruht auf einer fehlerhaften Anwendung von § 53 Abs. 1 HVwVfG.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass Zinsansprüche aus öffentlichem Recht der kurzen Verjährung nach Maßgabe der Verjährungsfristen des Bürgerlichen Rechts unterliegen, so dass für sie unter der Geltung der §§ 197, 201 BGB in der bis zum 31. Dezember 2001 gültigen Fassung eine vierjährige und nach §§ 195, 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB in der seither geltenden Fassung des Schuldrechts-Modernisierungsgesetzes eine dreijährige Verjährungsfrist gilt, jeweils beginnend mit dem Schluss des Jahres, in welchem der Zinsanspruch entstand (Urteil vom 17. August 1995 - BVerwG 3 C 17.94 - BVerwGE 99, 109 <110> = Buchholz 451.511 § 6 MOG Nr. 7; Teilurteil vom 21. Oktober 2010 a.a.O. ). Da vorliegend rückständige Zinsen für die Zeit vom 13. November 2002 bis zum 23. Februar 2006 in Rede stehen, gilt die dreijährige Frist. Der Senat lässt offen, ob der Lauf der Frist zusätzlich voraussetzt, dass die Behörde von der Person des Schuldners und den den Anspruch begründenden Umständen Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangt haben können, wie § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB für das bürgerliche Recht bestimmt (vgl. einerseits Teilurteil vom 21. Oktober 2010 a.a.O. , andererseits Urteil vom 26. Juli 2012 - BVerwG 2 C 29.11 - NVwZ-RR 2012, 972 ). Der Beklagte hatte bei Erlass des Rückforderungsbescheides vom 13. November 2002 Kenntnis von den die Rückforderung und damit auch die Zinsforderung begründenden Umständen.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs wurde der Ablauf dieser Verjährungsfristen nicht gemäß § 53 Abs. 1 HVwVfG durch den Rückforderungs- und Zinsbescheid des Beklagten vom 13. November 2002 gehemmt. Die Hemmung der Verjährung setzt nach dieser Bestimmung einen Verwaltungsakt voraus, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs erlassen wird. Der Bescheid vom 13. November 2002 betraf, soweit Erstattungszinsen in Rede stehen, lediglich den Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002. Er war weder zur Durchsetzung des vorliegend strittigen Zinsanspruchs für die Zeit vom 13. November 2002 bis zum 23. Februar 2006 erlassen worden, noch diente er der Feststellung dieses Zinsanspruchs dem Grunde nach. Insofern unterscheidet sich der vorliegende Fall von demjenigen, der dem bereits mehrfach erwähnten Teilurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Oktober 2010 zugrunde lag (vgl. a.a.O. Rn. 53).

Der Verwaltungsgerichtshof hat demgegenüber angenommen, der Bescheid vom 13. November 2002 habe den Zinsanspruch "dem Grunde nach und nicht nur für den geltend gemachten Zeitraum" geregelt und daher den Lauf der Verjährungsfrist "auch für die während des (ersten gerichtlichen) Verfahrens angefallenen Zinsen" gehemmt. Worauf er diese Annahme stützt, lässt das Urteil nicht erkennen. Sie steht zudem im Widerspruch zu der anderen Aussage des Verwaltungsgerichtshofs, dass die Rechtskraft seines im ersten Rechtsstreit ergangenen Urteils, mit dem der Bescheid vom 13. November 2002 aufgehoben worden war, der Geltendmachung von Zinsen durch den vorliegend angefochtenen Bescheid auch deshalb nicht entgegenstehen könne, weil dieser Bescheid nur die Zinsen für den Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 betroffen habe (vgl. oben 1.).

Der Regelungsgehalt des Bescheides vom 13. November 2002 beschränkte sich unter Bezugnahme auf das Ergebnis der durch das staatliche Rechnungsprüfungsamt Kassel durchgeführten Schwerpunktprüfung auf die Kürzung des GVFG-Zuwendungsbetrages um 313 900 DM auf 383 500 € (750 100 DM) und die Rückforderung des überzahlten Betrages in Höhe von 95 867 € (187 500 DM) sowie zur Zahlung von Zinsen nach Maßgabe der beigefügten Zinsberechnung. Das gilt auch, soweit die Höhe der bei einem Zinsfuß von 6 % für den Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 (552 Tage) geforderten Zinsen mit 8 819,76 € beziffert und im Übrigen darauf hingewiesen wurde, der "Zinsanspruch des Bundes" betrage 8 947 € (17 500 DM). Dagegen lässt sich dem Bescheid nicht entnehmen, dass damit auch Zinsen für die Zeit nach dem 12. November 2002 - und sei es nur dem Grunde nach - gefordert werden. Gegenteiliges folgt nicht bereits daraus, dass in ihm ausgeführt wird, die Klägerin könne der beigefügten Zinsberechnung entnehmen, dass eine vorzeitige Mittelinanspruchnahme vorgelegen habe und dass die überzahlten GVFG-Mittel "zu verzinsen" seien. Die dabei gewählte Formulierung ("vorzeitige Mittelinanspruchnahme") lässt erkennen, dass offenbar an einen Zinsanspruch nach § 49a Abs. 4 HVwVfG, nicht aber nach § 49a Abs. 3 Satz 1 HVwVfG gedacht war. Unabhängig davon ist im Folgeabsatz im Stil einer allgemeinen Erläuterung der Rechtslage lediglich davon die Rede, nach den "Besonderen Bewilligungsbedingungen" sei "ein" Zinsanspruch "mit seiner Entstehung fällig und von diesem Zeitpunkt an zu verzinsen". Wegen der geltend gemachten Höhe des Zinsanspruchs wird auf die "beigefügte Zinsberechnung" verwiesen, die - wie erwähnt - ausdrücklich den Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 betraf. Eine Regelung zur "Feststellung" oder "Durchsetzung" (§ 53 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG) eines konkreten Zinsanspruchs auch für die Zeit nach dem 12. November 2002, die wegen der daran geknüpften Rechtsfolgen und aus Gründen der Rechtssicherheit unverzichtbar ist, enthielt der Rückforderungs- und Zinsbescheid vom 13. November 2002 damit nicht.

Daran hat auch der Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 2003 nichts geändert. Darin wird lediglich auf "die geltend gemachte Verzinsung des Rückzahlungsanspruchs" verwiesen, die sich "unmittelbar aus dem Bewilligungsbescheid in Verbindung mit Nr. 8 ANBest-Gk, § 49a HVwVfG" ergebe. Der geltend gemachte Zinsanspruch ist jedoch über die im Rückforderungs- und Zinsbescheid vom 13. November 2002 erfolgte Weise hinaus nicht konkretisiert oder ergänzt worden.

c) Wurde somit durch den Rückforderungs- und Zinsbescheid des Beklagten vom 12. November 2002 die Verjährung der streitgegenständlichen, für die Zeit vom 13. November 2002 bis zum 23. Februar 2006 geltend gemachten Zinsansprüche nicht gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG gehemmt, waren damit vor dem 1. Januar 2006 entstandene Zinsansprüche des Beklagten bei Ergehen des angefochtenen Bescheides vom 3. Februar 2009 jedenfalls verjährt. Auf die Frage, ob die verjährungshemmende Wirkung eines Leistungsbescheides mit seiner Aufhebung rückwirkend oder nur mit Wirkung für die Zukunft entfällt, kommt es demnach nicht entscheidungserheblich an.

3. Dagegen sind die angegriffenen Urteile des Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der vom Beklagten für die Zeit vom 1. Januar bis zum 23. Februar 2006 geltend gemachten Zinsansprüche im Ergebnis aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Revision der Klägerin ist insoweit zurückzuweisen.

Die Voraussetzungen für einen Zinsanspruch nach § 49a Abs. 3 Satz 1 HVwVfG liegen vor. Nach Maßgabe dieser Vorschrift war die Klägerin verpflichtet, den von ihr dem Beklagten zu erstattenden Betrag von 95 867 € mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. Zwar hätte der Beklagte gemäß § 49a Abs. 3 Satz 2 HVwVfG von der Geltendmachung des Zinsanspruchs absehen können, wenn die Klägerin die Umstände, die in Höhe des genannten Betrages zur Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheides vom 3. April 1995 in der Gestalt des Schlussbescheides vom 24. Januar 2001 geführt haben, nicht zu vertreten und den zu erstattenden Betrag innerhalb der von der Behörde festgesetzten Frist geleistet hätte. An der Erfüllung der letzteren der beiden Voraussetzungen, die für eine auf § 49a Abs. 3 Satz 2 HVwVfG gestützte positive Ermessensentscheidung kumulativ erfüllt sein müssen, fehlte es indes. Denn nach den vom Verwaltungsgerichtshof getroffenen tatsächlichen Feststellungen erfolgte die Rückzahlung des von der Klägerin zu erstattenden Betrages erst am 23. Februar 2006 und damit nicht innerhalb der von der zuständigen Behörde des Beklagten im Rückforderungsbescheid vom 13. November 2002 festgesetzten Frist (31. Januar 2003). Im Übrigen hat der Beklagte bei seiner im angefochtenen Bescheid vom 3. Februar 2009 getroffenen Ermessensentscheidung berücksichtigt, dass die Überzahlung der GVFG-Zuwendung auf einem Versehen im Verantwortungsbereich des Beklagten beruhte. Er hat deshalb Zinsansprüche erst für die Zeit ab dem 13. November 2002 geltend gemacht und davon Abstand genommen, Zinsen für den davor liegenden Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 zu verlangen.

Bei Ergehen des angefochtenen Bescheides vom 3. Februar 2009 war der im Zeitraum vom 1. Januar bis zum 23. Februar 2006 entstandene Zinsanspruch noch nicht verjährt. Die dreijährige Verjährungsfrist begann gemäß § 195 i.V.m. § 199 Abs. 1 BGB (analog) erst am Schluss des Jahres 2006 und lief damit ohnehin nicht vor dem 31. Dezember 2009 ab.

Der klagende Zweckverband wendet sich gegen die teilweise Rückforderung einer ihm in den 1990er Jahren bewilligten Zuwendung.

Der Kläger erhielt für den Ausbau einer Trinkwasserleitung mit Zuwendungsbescheid vom 11. November 1994 eine Projektförderung in Höhe von 50 Prozent der zuwendungsfähigen Kosten, maximal 770 000 DM. Nach Nr. 2.1. der hierfür geltenden Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften (ANBest-K) ermäßigte sich die Zuwendung, wenn sich nach der Bewilligung die im Finanzierungsplan für den Zuwendungszweck veranschlagten Gesamtausgaben ermäßigten. Nach dem Bau der Trinkwasserleitung reichte der Zweckverband im Juni 1995 einen Verwendungsnachweis über die entstandenen Baukosten ein.

Das Staatliche Amt für Umwelt und Natur kam im Anschluss an eine Vorprüfung des örtlichen Landratsamtes am 23. Mai 1997 zu dem Ergebnis, dass bestimmte Ausgaben nicht förderfähig seien. Die Kosten der Bauschilder, die Planungskosten sowie bestimmte landschaftsgärtnerische Leistungen und Entschädigungen für Grundstücksbeanspruchungen seien im Umfang von insgesamt 41 829,40 DM anteilig oder vollständig dem gleichzeitigen Bau einer Abwasserleitung zuzuordnen. Da die Fördermittel nicht vollständig abgerufen worden waren, wurde eine Rückzahlungsforderung von 8 752,69 DM errechnet. Die Feststellungen wurden in einem Prüfvermerk der Landgesellschaft Mecklenburg-Vorpommern mbH vom 26. Juni 2000 bestätigt. Mit Änderungsbescheid vom 26. November 2010 verringerte das beklagte Ministerium die Zuweisung anteilig und forderte den Zweckverband auf, den zu Unrecht erhaltenen Betrag von umgerechnet 4 475,18 € zurückzuzahlen.

Die gegen diesen Rückforderungsbescheid erhobene Klage hat der Kläger darauf gestützt, dass die Forderung verjährt sei. Das Verwaltungsgericht ist dieser Argumentation gefolgt und hat die im Änderungsbescheid enthaltene Festsetzung eines Erstattungsbetrags aufgehoben. Die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 10. März 2015 zurückgewiesen. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch des Beklagten nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V sei jedenfalls verjährt. Der Zuwendungsbescheid sei nach Nr. 2.1. ANBest-K unter der auflösenden Bedingung der Ermäßigung der zuwendungsfähigen Gesamtkosten ergangen; diese Bedingung sei mit der Vorlage des Verwendungsnachweises im Jahr 1995 eingetreten. Auf den damit entstandenen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch seien die allgemeinen Verjährungsbestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches analog anzuwenden. Da der Anspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V den bereicherungsrechtlichen Ansprüchen am ehesten vergleichbar sei, gelte die Regelverjährungsfrist des § 195 BGB, die früher dreißig Jahre betragen habe und seit Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes im Jahr 2002 drei Jahre betrage. Nach der Überleitungsvorschrift des Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB fänden die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Verjährung in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung auf die an diesem Tag bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche Anwendung, so dass der vorliegende Rückforderungsanspruch Ende 2005 verjährt sei.

Mit seiner Revision macht der Beklagte im Wesentlichen geltend, das Berufungsurteil verletze § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V und stelle sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch unterliege nicht der neuen dreijährigen, sondern weiterhin der dreißigjährigen Verjährungsfrist. Im Übrigen sehe das Oberverwaltungsgericht in Nr. 2.1. ANBest-K zu Unrecht eine auflösende Bedingung. Die Ermäßigung der Zuwendung könne nicht als ein die Bedingung auslösendes Ereignis angesehen werden. Der Zuwendungsbescheid vom 11. November 1994 enthalte lediglich eine vorläufige Regelung im Hinblick auf die Höhe der Zuwendung; er sei auf eine Ergänzung durch einen weiteren Verwaltungsakt angelegt gewesen, der als "Änderungsbescheid" am 26. November 2010 ergangen sei. Erst mit diesem habe der vorläufige Zuwendungsbescheid seine Wirkung verloren, so dass die zeitgleich erhobene Rückforderung nicht verjährt oder aus anderen Gründen ausgeschlossen sei.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 21. Juni 2011 und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 10. März 2015 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Es sei unerheblich, ob es sich bei der Regelung in Nr. 2.1. ANBest-K um eine auflösende Bedingung handele. Denn die Regelung greife nur ein, wenn sich die im Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Gesamtausgaben ermäßigten. Vorliegend habe der Grund für die Kürzung aber darin gelegen, dass der Bewilligungszeitraum im März 1995 geendet habe und vier Rechnungen danach beglichen worden seien. Im Übrigen habe das Oberverwaltungsgericht zu Recht die dreijährige Verjährung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs in Analogie zur Regelverjährungsfrist des Bürgerlichen Rechts angenommen. Bereits aus dem Umkehrschluss zu § 53 Abs. 2 VwVfG M-V folge, dass für nicht durch Verwaltungsakt festgesetzte Ansprüche nicht undifferenziert eine dreißigjährige Verjährungsfrist gelten solle; anderenfalls hätte es dieser Regelung nicht bedurft.

Der Vertreter des Bundesinteresses schließt sich der Auffassung des Beklagten an, dass der Bewilligungsbescheid vom 11. November 1994 als vorläufiger Verwaltungsakt und der Änderungsbescheid vom 26. November 2010 als Schlussbescheid zu qualifizieren sei. Die lange Verfahrensdauer von fünfzehn Jahren missachte jedoch die Verpflichtung aus § 10 VwVfG M-V zur zügigen Erledigung. Auch wenn das Verwaltungsverfahrensgesetz dafür keine Sanktion vorsehe, komme eine analoge Anwendung der steuerrechtlichen Vorschriften über die Festsetzungsverjährung oder einer entsprechenden Ausschlussregelung in Betracht.

Die Revision hat Erfolg. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG M-V und damit revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), indem es den Inhalt der Ermäßigungsklausel im Zuwendungsbescheid vom 11. November 1994 als auflösende Bedingung ansieht (1.). Darauf beruht die angegriffene Entscheidung, weil das Oberverwaltungsgericht die mit dem angefochtenen Bescheid geltend gemachte Erstattungsforderung bei dessen Erlass am 26. November 2010 deshalb zu Unrecht als verjährt angesehen hat (2.). Das Berufungsurteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); der Beklagte war am Erlass des angefochtenen Bescheids trotz der langen Verfahrensdauer rechtlich nicht gehindert (3.).

1. Das Berufungsgericht hat die Klausel, dass der Rückgang der im Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben zu einer Ermäßigung der Zuwendung führt, zu Unrecht als auflösende Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG M-V angesehen. Nr. 2.1. der damals in Mecklenburg-Vorpommern verwendeten Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung kommunaler Körperschaften (ANBest-K) des Landes Schleswig-Holstein vom Oktober 1989 (vgl. Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik vom 5. April 1991, AmtsBl. MV 1991, 232) enthielt zwar diese Ermäßigungsregelung. Es handelt sich dabei jedoch nicht um eine Bedingung (a), sondern um einen Vorbehalt (b).

a) Eine Bedingung wird nach § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG M-V dadurch charakterisiert, dass sie den Eintritt oder den Wegfall einer Vergünstigung oder Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängig macht. Unter den Begriff des Ereignisses fallen nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse. Für ein Ereignis ist im allgemeinen Sprachgebrauch kennzeichnend, dass es erlebt, gehört, gesehen, mit anderen Worten durch Wahrnehmung erfasst werden kann. Dass es sich bei dem in § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG M-V genannten "Ereignis" um einen empirisch nachprüfbaren Vorgang handeln muss, legt auch der semantische Zusammenhang zum "Eintritt" des Ereignisses nahe, der den Zeitpunkt bestimmt, ab dem der Verwaltungsakt einen anderen Regelungsgehalt erhält. Da das künftige ungewisse Ereignis kraft Gesetzes ohne weiteren Zwischenschritt einen Rechtsverlust oder einen Rechtsgewinn herbeiführt, muss sein Eintritt auch aus Gründen der Rechtssicherheit für alle Beteiligten - für den Adressaten des Bescheids, für die Behörde und ggf. für Dritte - gleichermaßen ohne Weiteres erfassbar sein. Dies ist bei äußeren, zur allgemeinen Erfahrungswelt gehörenden Tatsachen der Fall, nicht hingegen bei nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörenden Vorstellungen (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 - BVerwGE 152, 211 Rn. 12).

Nach diesen Maßstäben widerspricht die Annahme des Berufungsgerichts revisiblem Recht, dass es sich bei der in Nr. 2.1. ANBest-K enthaltenen Nebenbestimmung um eine auflösende Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG M-V handelt. Zwar vermittelt die Formulierung von der Ermäßigung der im Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben das Bild eines wahrnehmbaren Vorgangs. Tatsächlich beruht aber die Feststellung, dass und um wieviel die zuwendungsfähigen Ausgaben zurückgegangen sind, nicht allein auf der grundsätzlich allen Beteiligten gleichermaßen möglichen Wahrnehmung von Tatsachen. Insbesondere kann der Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben nicht auf einfache Weise durch Sichtung und Addition der im Zusammenhang mit der geförderten Maßnahme eingegangenen Abrechnungsbelege gewonnen werden. Denn bei jedem Einzelbeleg muss eine förderrechtliche Bewertung hinzukommen, ob und inwieweit eine tatsächlich getätigte Ausgabe zuwendungsfähig ist (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 - BVerwGE 152, 211 Rn. 14). Dies zeigt sich besonders, wenn - wie hier beim Bau der Trink- und Abwasserleitung - eine geförderte und eine nicht geförderte Baumaßnahme zusammen verwirklicht werden. Dann muss bei den Baurechnungen der zu den zuwendungsfähigen Kosten der geförderten Baumaßnahme (Trinkwasserleitung) betreffende Anteil abgegrenzt und herausgerechnet werden, was eine im Einzelnen komplizierte und von fachlichen und rechtlichen Vorkenntnissen abhängige Kostenbewertung und -zuordnung erforderlich macht. Somit fehlt es entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts an dem für eine Bedingung unabdingbaren Ereignis.

b) Da es eine ereignislose Bedingung nicht gibt, kann der Zuwendungsbescheid vom 11. November 1994 nicht als auflösend bedingter Verwaltungsakt verstanden werden. Das Revisionsgericht hat darum den Bescheid vom 11. November 1994 selbst auszulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 - BVerwGE 148, 217 Rn. 14) und nach den Auslegungsgrundsätzen der §§ 133, 157 BGB zu erforschen, wie der Adressat den Verwaltungsakt unter Berücksichtigung der ihm bekannten oder erkennbaren Umstände bei objektiver Auslegung verstehen musste (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1983 - 7 C 70.80 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 72).

Aus der Sicht eines objektiven Empfängers stellt sich der Zuwendungsbescheid vom 11. November 1994 als vorläufiger Zuwendungsbescheid dar. Dies gilt unabhängig davon, ob die damals verwendeten Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung kommunaler Körperschaften vom Oktober 1989 dem Bescheid tatsächlich beigefügt und damit wirksam einbezogen worden sind. Der nur vorläufige Charakter der Mittelzuweisung folgt bereits aus der im Tenor des Zuwendungsbescheids geregelten Festlegung auf eine hälftige Anteilsfinanzierung der anfallenden zuwendungsfähigen Kosten, aus der unbestimmten und zukunftsoffenen Festlegung der Zuschusshöhe "von max. 770 000 DM" und aus dem Erfordernis einer Verwendungsnachweisführung in Ziffer 5 des Bescheids. Damit enthält der Bescheid vom 11. November 1994 keine exakt bezifferte Festbetragsförderung, sondern lediglich die verbindliche Zusage der Anteilsfinanzierung und die Festlegung der Verfahrensmodalitäten für die nachfolgende Bestimmung des endgültigen Förderbetrags.

Die endgültige Entscheidung über die Förderhöhe enthält erst der "Änderungsbescheid" vom 26. November 2010. Das wird zwar nicht schon durch die Überschrift des Bescheids deutlich. Auch wird in dessen Begründung Nr. 2.1. ANBest-K fälschlich als auflösende Bedingung bezeichnet. Der Bescheid setzt jedoch nach abschließender Prüfung des Verwendungsnachweises die Höhe der Zuweisung auf 389 219,57 EUR (761 247,31 DM) fest. Der endgültige Charakter der Zuwendungsfestsetzung ergibt sich aus dem Hinweis, dass die Projektförderung - vorbehaltlich einer Prüfung durch die Europäische Kommission, den Europäischen Rechnungshof und deren Einrichtungen oder den Landesrechnungshof - für diese Maßnahme abgeschlossen sei. Damit wird von dem in dem früheren Bescheid enthaltenen Vorbehalt Gebrauch gemacht und hinsichtlich des Zuwendungsbetrags ein Schlussbescheid erlassen.

2. Da der Bewilligungsbescheid vom 11. November 1994 nicht auflösend bedingt war, konnte die Verjährung des Erstattungsanspruchs auch nicht - wie vom Oberverwaltungsgericht angenommen - mit der Vorlage der Verwendungsnachweise im Juni 1995 beginnen und drei Jahre nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes ablaufen. Das Oberverwaltungsgericht ist zwar zutreffend davon ausgegangen, dass ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V seit dem Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 1. Januar 2002 der dreijährigen kenntnisabhängigen Verjährungsfrist analog §§ 195, 199 BGB n.F. unterliegt (BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 - 10 C 3.16 - Leitsatz 1). Die dreijährige Verjährungsfrist begann aber nicht vor der Festsetzung des endgültigen Zuwendungsbetrags durch den Schlussbescheid vom 26. November 2010 zu laufen und war deshalb bei dem gleichzeitigen Erlass des Rückforderungsbescheids nicht verstrichen.

Hieran ändert nichts, dass die Erstattungsforderung rückwirkend entstanden ist. Wie die Rücknahme oder der rückwirkende Widerruf eines Bewilligungsbescheids auf dessen Erlasszeitpunkt zurückwirkt, so wirkt auch die Festsetzung des endgültigen Zuwendungsbetrags durch einen Schlussbescheid auf den Zeitpunkt des vorläufigen Bewilligungsbescheids zurück (BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 Rn. 25). Vor Erlass des Schlussbescheids ist die Erstattungsforderung jedoch nicht durchsetzbar, weshalb sie zuvor noch nicht verjähren kann. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass die Erstattungsforderung seit dem Empfang der Überzahlung und damit auch für zurückliegende Zeiträume zu verzinsen ist und diese Zinsansprüche rückwirkend verjähren können. Dies ist der besonderen gesetzlichen Regelung der Verzinsung geschuldet; damit soll zugleich verhindert werden, dass ein verzögerter Erlass des Rücknahme-, Widerrufs- oder Schlussbescheids zur Akkumulation unverjährter Zinsen für große Zeiträume führen kann (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 47 sowie Urteil vom 21. März 2013 - 3 C 14.12 - juris Rn. 19; BFH, Urteil vom 11. Dezember 2012 - VII R 61/10 - BFHE 239, 310 Rn. 14 ff.).

Entgegen der Ansicht des Klägers muss sich der Beklagte auch nicht nach dem Rechtsgedanken des § 162 Abs. 1 BGB so behandeln lassen, als hätte er den Schlussbescheid schon früher - in angemessener Zeit nach Vorlage der Verwendungsnachweise - erlassen und damit das Anlaufen der Verjährungsfrist für die Erstattungsforderung begründet. Unabhängig davon, ob dieser in der zivilrechtlichen Rechtsprechung verschiedentlich erörterte Rechtsgedanke (vgl. OLG Koblenz, Urteil vom 12. März 2008 - 1 U 1049/07 - juris Rn. 52, KG, Urteil vom 21. August 2008 - 2 U 75/07 - juris Rn. 15 f.) im öffentlichen Verjährungsrecht heranzuziehen ist, setzt seine Anwendung jedenfalls voraus, dass dem Beklagten, weil er den Schlussbescheid erst fünfzehn Jahre nach Vorlage der Verwendungsnachweise erlassen hat, der Vorwurf eines treuwidrigen Verhaltens gemacht werden kann. Hierfür ist aber nichts ersichtlich. Der Beklagte hat unwidersprochen vorgetragen, dass er in den 1990er und 2000er Jahren mit einer großen Anzahl wasserrechtlicher Förderverfahren befasst war, von denen etliche auch den Kläger selbst betrafen, und dass er aus Gründen mangelnder Arbeitskapazität nur zu einer sukzessiven Bearbeitung in der Lage war, so dass einige Verfahren erst spät zu einem Abschluss gebracht werden konnten. Es mag sein, dass der Beklagte diesen Rückstau durch anderen Personaleinsatz oder durch verwaltungsorganisatorische Maßnahmen früher hätte abarbeiten können; Anhaltspunkte für eine treuwidrige Verfahrensverschleppung sind aber nicht erkennbar.

3. Die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der Beklagte durfte die Höhe der Zuwendung im Bewilligungsbescheid vom 11. November 1994 vorläufig festsetzen, weil die für die hälftige Anteilsfinanzierung maßgeblichen zuwendungsfähigen Kosten vor Durchführung der Baumaßnahme nicht feststanden und nach dem Gesetz auch nicht im Wege einer Prognose zu schätzen waren (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 Rn. 21). Dass der Beklagte nach Durchführung der Baumaßnahme und Vorlage des Verwendungsnachweises mehr als fünfzehn Jahre für den Erlass des Schlussbescheids am 26. November 2010 benötigt hat, führt auch nicht dazu, dass die Rückforderung rechtlich unzulässig geworden wäre.

a) Der Kläger als Zuwendungsempfänger hatte zwar nach Herstellung der bezuschussten Trinkwasserleitung und Vorlage des Verwendungsnachweises einen Anspruch darauf, dass der Beklagte die vorbehaltene Nachprüfung vornahm, sobald der Grund für den Vorbehalt entfiel. Bei Zuwendungsbescheiden wird dies aus dem Verfahrensanspruch des Zuwendungsempfängers abgeleitet, dass sein Antrag zügig (vgl. § 10 Satz 2 VwVfG M-V), ggf. binnen Frist (vgl. § 42a VwVfG M-V) beschieden - und das heißt grundsätzlich abschließend beschieden - wird (BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 Rn. 22). Die Verpflichtung zur zügigen Entscheidung im Sinne des § 10 Satz 2 VwVfG M-V ist jedoch grundsätzlich nur als Auftrag zur Entscheidung in angemessener Zeit zu verstehen, dessen Verletzung die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage und unter Umständen Entschädigungs- und Amtshaftungsansprüche sowie Zinsnachteile nach sich ziehen kann (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 10 Rn. 18 ff., 22 ff.). Dementsprechend führt die Missachtung des verfahrensrechtlichen Zügigkeitsgebots regelmäßig dazu, dass die Zuwendungsbehörde keine Erstattungszinsen für Zeiträume beanspruchen kann, in denen der Zuwendungsempfänger die Verzögerung nach § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG nicht zu vertreten hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 Rn. 31 f. und vom 11. Mai 2016 - 10 C 8.15 - NVwZ 2016, 1577 Rn. 21). Hingegen hat die Verletzung des Zügigkeitsgebots - von den gesetzlich geregelten Fällen der Genehmigungsfiktion (vgl. § 42a VwVfG M-V) abgesehen - grundsätzlich keine Auswirkung auf die Sachentscheidung.

b) Die Ausübung der Befugnis zum Erlass des Schlussbescheids unterliegt keinen speziellen Entscheidungs- und Festsetzungsfristen. Der Beklagte war insbesondere nicht durch § 48 Abs. 4, § 49 Abs. 3 Satz 2 VwVfG M-V gehalten, die abschließende Entscheidung über die Zuwendungshöhe innerhalb eines Jahres nach Kenntnis der hierfür maßgebenden Umstände zu treffen. Auf eine ausdrücklich vorbehaltene Regelung finden § 48 Abs. 4, § 49 Abs. 3 Satz 2 VwVfG M-V weder unmittelbar noch analog Anwendung (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 - BVerwGE 67, 99 <104>). Denn die Wirkung des Vorbehalts einer endgültigen Regelung liegt gerade darin, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG gebunden zu sein (BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 Rn. 16).

c) Die Befugnis einer Zuwendungsbehörde, auf Grund eines vorläufigen Bewilligungsbescheids die endgültige Höhe der Förderung in einem Schlussbescheid festzusetzen, unterliegt auch nicht der Verjährung. Eine analoge Anwendung der einschlägigen Verjährungsfristen der §§ 195 ff. BGB scheidet schon deswegen aus, weil auch im Bürgerlichen Recht nach § 194 Abs. 1 BGB nur Ansprüche der Verjährung unterliegen, nicht aber die Ausübung von Gestaltungsrechten. Für die Ausübung von Gestaltungsrechten gelten grundsätzlich gesonderte Vorschriften (Ellenberger, in: Palandt, BGB, 76. Aufl. 2017, § 194 Rn. 2; Schmidt-Räntsch, in: Erman, BGB, 14. Aufl. 2014, § 194 Rn. 11). Daher unterliegt auch die Befugnis einer Behörde, einen Zuwendungsbescheid zurückzunehmen, als Gestaltungsrecht der Verwaltung grundsätzlich nicht dem allgemeinen Verjährungsrecht (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 16). Nichts anderes kann für die hier vorliegende Gestaltungsbefugnis der Verwaltung gelten, einen vorläufigen Verwaltungsakt durch einen endgültigen Schlussbescheid zu ersetzen.

Ferner sind beim Erlass des Schlussbescheids - entgegen den dahin zielenden Überlegungen des Vertreters des Bundesinteresses - die für Abgaben geltenden Regelungen der Festsetzungsverjährung (§§ 169, 170 AO) nicht entsprechend anwendbar. Die Rückforderung eines überhöhten Zuwendungsanteils dient dem Ausgleich einer zu Unrecht erhaltenen Leistung, nicht aber der Deckung des allgemeinen oder besonderen Ausgabenbedarfs des Staates. Der das Institut der Festsetzungsverjährung rechtfertigende Gedanke, dass bei verspäteter Erhebung einer Abgabe ihr zeitlicher Bezug zur Deckung der aktuellen staatlichen Ausgaben verloren geht, greift daher nicht. Die Regeln über die Festsetzungsverjährung enthalten auch keinen allgemeinen, für alle Bereiche des Öffentlichen Rechts geltenden Grundsatz (BFH, Urteil vom 7. Juli 2009 - VII R 24/06 - BFHE 225, 524 Rn. 42).

d) Der Beklagte hat die Befugnis zum Erlass des Schlussbescheids und zur Geltendmachung der sich ergebenden Überzahlung auch nicht verwirkt.

Allerdings kann der Einwand der Verwirkung bei Vorliegen besonderer Umstände im Einzelfall der Ausübung dieser Befugnis entgegenstehen. Dies folgt daraus, dass die Verwirkung als Ausprägung des Grundsatzes von Treu und Glauben (§ 242 BGB) und als Hauptanwendungsfall des Verbots widersprüchlichen Verhaltens auch im Öffentlichen Recht gilt und insbesondere auch die Rücknahmebefugnis der Behörden einschränkt (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 1999 - 7 C 42.98 - BVerwGE 110, 226 <236> und Beschluss vom 3. April 2012 - 5 B 59.11 - juris Rn. 4 m.w.N.; BSG, Urteil vom 11. August 2015 - B 9 SB 2/15R - SozR 4-1300 § 48 Nr. 31 Rn. 22). Die Verwirkung setzt jedoch nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts voraus, dass seit der Möglichkeit der Geltendmachung des Rechts längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzugetreten sind, welche die verspätete Geltendmachung als treuwidrig erscheinen lassen (BVerwG, Urteile vom 7. Februar 1974 - 3 C 115.71 - BVerwGE 44, 339 <343> und vom 20. März 2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 Rn. 30 m.w.N.).

Mit Blick auf die Befugnis zur Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts ist dies anzunehmen, wenn Umstände eingetreten sind, aus denen der die Rechtswidrigkeit kennende Begünstigte berechtigterweise den Schluss ziehen durfte, der Verwaltungsakt werde nicht mehr zurückgenommen, obwohl die Behörde dessen Rücknehmbarkeit erkannt hat, der Begünstigte ferner darauf vertraut hat, dass die Rücknahmebefugnis nicht ausgeübt wird, und dieses Vertrauen in einer Weise betätigt hat, dass ihm mit der sodann gleichwohl erfolgten Rücknahme ein unzumutbarer Nachteil entstünde (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 1999 - 7 C 42.98 - BVerwGE 110, 226 <236> und Beschluss vom 3. April 2012 - 5 B 59.11 - juris Rn. 4). Dementsprechend kommt bei vorläufigen Verwaltungsakten die Verwirkung in Betracht, wenn der Zuwendungsempfänger aufgrund eines zusätzlichen Verhaltens des Zuwendungsgebers oder der zwischengeschalteten Behörden Vertrauen darauf aufbauen kann, dass der ursprüngliche Bewilligungsbescheid nicht mehr geändert werden wird, wenn er tatsächlich auf den uneingeschränkten Fortbestand des Bewilligungsbescheids vertraut hat und wenn er sein Vertrauen infolgedessen betätigt hat.

Im vorliegenden Fall sind keine Tatsachen festgestellt, die eine entsprechende Vertrauensgrundlage für eine unveränderte Beibehaltung der vorläufigen Zuwendungshöhe bilden könnten. Ebenso fehlt es beim Kläger an der erforderlichen Vertrauensbetätigung. Die Kürzung der Zuwendung beruht nach Aktenlage darauf, dass abgerechnete Baumaßnahmen teilweise oder ganz dem nicht geförderten Projekt des Baus einer Abwasserleitung zuzuordnen, also für das geförderte Projekt tatsächlich nicht angefallen sind. Schützenswerte Vermögensdispositionen des Klägers sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

e) Darüber hinaus muss es zwar im Hinblick auf das Gebot der Rechtssicherheit aus Art. 20 Abs. 3 GG auch unabhängig vom Nachweis eines Vertrauensschadens eine zeitliche Grenze für den Erlass eines Schlussbescheids geben. Das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit schützt davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können (BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 - 1 BvR 2457/08 - BVerfGE 133, 143 Rn. 41). Dabei ist es in erster Linie Aufgabe des Gesetzgebers, eine äußerste zeitliche Grenze für die Ausübung einer vorbehaltenen Änderungsbefugnis zu bestimmen. Solange eine solche Regelung fehlt, liegt es nahe, an die für die Ausübung der behördlichen Rücknahmebefugnis angestellten Erwägungen anzuschließen. Danach bildet die längste im Zivilrecht und Öffentlichen Recht vorkommende Frist von dreißig Jahren einen absoluten zeitlichen Schlusspunkt, nach dem die Ausübung einer Befugnis treuwidrig und durch § 242 BGB ausgeschlossen ist (BSG, Urteil vom 24. März 1993 - 9/9a RV 38/91 - BSGE 72, 139 Rn. 21; BFH, Urteil vom 7. Juli 2009 - VII R 24/06 - BFHE 225, 524 Rn. 45; vgl. auch BVerwG, Urteile vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 16 m.w.N. und vom 20. März 2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 Rn. 16, 30 ff.). Diese Frist von dreißig Jahren ab Erlass des Bewilligungsbescheids ist hier jedoch nicht erreicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Klägerin wehrt sich gegen eine Zinsforderung des beklagten Landes wegen überzahlter Zuwendungen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG).

Mit Bescheid vom 3. April 1995 bewilligte das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Technologie und Europaangelegenheiten der Klägerin eine Zuwendung bis zu 1 064 000 DM als Anteilsfinanzierung nach dem GVFG für den Um- und Ausbau der G. Straße (ehemals B ...) in W., Ortsteil H. Nach Vorlage des Schlussverwendungsnachweises teilte das Amt für Straßen- und Verkehrswesen Kassel (im Folgenden: ASV Kassel) der Klägerin unter dem 24. Januar 2001 das Abrechnungsergebnis mit. Danach vermindere sich die bewilligte GVFG-Zuwendung auf 937 600 DM, so dass ihr nach der bereits erfolgten Zahlung von 714 000 DM noch ein Restanspruch von 223 600 DM zustehe. Am 30. April 2001 wurde dieser Betrag an die Klägerin ausgezahlt.

Mit Schreiben vom 13. November 2002 teilte das ASV Kassel der Klägerin mit, dass die bewilligten GVFG-Zuwendungen um 187 500 DM (= 95 867 €) gekürzt und zurückverlangt würden, weil die nach dem Kommunalabgabengesetz (KAG) anzusetzenden fiktiven Straßenbeiträge versehentlich nicht berücksichtigt worden seien. Die überzahlten GVFG-Mittel seien zu verzinsen; nach den "Besonderen Bewilligungsbedingungen" sei ein Zinsanspruch mit seiner Entstehung fällig. In der beigefügten Zinsberechnung war ausgewiesen, dass im Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 bei einem Zinssatz von 6 % Zinsen in Höhe von 8 819,75 € entstanden seien, zu deren Zahlung die Klägerin aufgefordert wurde.

Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren zunächst gegen den gesamten Bescheid gerichtete, in der mündlichen Verhandlung dann auf die Zinsforderung beschränkte Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 8. Februar 2006 ab. Am 23. Februar 2006 zahlte die Klägerin den von ihr geforderten Erstattungsbetrag von 95 867 € an das beklagte Land zurück, legte jedoch hinsichtlich der Zinsforderung Berufung ein. Mit Urteil vom 28. Januar 2008 hob der Verwaltungsgerichtshof unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils den Rückforderungsbescheid vom 13. November 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides insoweit auf, als darin Zinsen verlangt wurden. Zur Begründung führte er aus, das beklagte Land habe entgegen § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG das ihm zustehende Ermessen nicht rechtsfehlerfrei ausgeübt. Dieses Urteil wurde am 1. März 2008 rechtskräftig.

Nach vorheriger Anhörung der Klägerin setzte das ASV Kassel mit dem hier angefochtenen Bescheid vom 3. Februar 2009 die Zinsforderung nunmehr für den Zeitraum vom 13. November 2002 bis zum 23. Februar 2006 auf 18 853 € fest. Die dagegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 9. Dezember 2011 die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass dem Zinsbescheid die Rechtskraft des Berufungsurteils vom 28. Januar 2008 nicht entgegenstehe. Der angefochtene Bescheid sei zu Recht auf § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG gestützt. Das beklagte Land habe das ihm zustehende Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt. Die Zinsforderung sei auch nicht verjährt. Der Lauf der Verjährungsfrist sei durch den Rückforderungsbescheid vom 13. November 2002 gemäß § 53 Abs. 1 HVwVfG bis zum 1. September 2008 gehemmt worden. Diese Hemmungswirkung sei auch nicht durch die mit dem Urteil vom 28. Januar 2008 erfolgte rückwirkende Aufhebung des Bescheides entfallen. Bei Ergehen des Bescheides vom 3. Februar 2009 sei die Verjährungsfrist deshalb noch nicht abgelaufen gewesen.

Mit ihrer Revision macht die Klägerin geltend: Zwar seien die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Möglichkeit der Erhebung von Zinsen nach § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG erfüllt, weil sie, die Klägerin, mehr Mittel abgerufen habe, als ihr bei vorrangiger Berücksichtigung der ihr fiktiv anzurechnenden Beiträge Dritter zugestanden hätten. Der Beklagte habe jedoch sein Ermessen nicht entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung ausgeübt. Da die Überzahlung unstreitig aufgrund eines Bearbeitungsversehens auf Seiten des Beklagten zustande gekommen sei, habe der Beklagte die Geltendmachung von Zinsen besonders begründen müssen, was nicht hinreichend geschehen sei. Außerdem sei die Zinsforderung verjährt. Der Zinsbescheid vom 13. November 2002 habe den Lauf der Verjährungsfrist nicht gehemmt; denn er habe sich auf die Zinsansprüche für die Zeit vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 beschränkt. Unabhängig davon sei eine Hemmungswirkung jedenfalls mit der rückwirkenden Aufhebung des Zinsbescheides vom 13. November 2002 durch das rechtskräftige Berufungsurteil vom 28. Januar 2008 entfallen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. Dezember 2011 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 11. März 2010 zu ändern und den Bescheid des Amtes für Straßen- und Verkehrswesen in Kassel vom 3. Februar 2009 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Wie der Vertreter des Bundesinteresses verteidigt er das Berufungsurteil.

Die entgegen der Auffassung des Beklagten in vollem Umfang zugelassene Revision ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Unter Änderung der Urteile des Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichts ist deshalb der Bescheid des ASV Kassel vom 3. Februar 2009 insoweit aufzuheben. Im Übrigen hat die Revision keinen Erfolg.

1. Dem angefochtenen Bescheid steht die Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Januar 2008 nicht entgegen.

Rechtskräftige Urteile binden nur, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist (§ 121 VwGO). Streitgegenstand ist der prozessuale Anspruch, der durch die erstrebte, im Klageantrag zum Ausdruck gebrachte Rechtsfolge sowie durch den Klagegrund, nämlich den Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, gekennzeichnet ist (Urteile vom 10. Mai 1994 - BVerwG 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <25> = Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 68 und vom 31. August 2011 - BVerwG 8 C 15.10 - BVerwGE 140, 290 = Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 75; jeweils m.w.N.). Hingegen erstreckt sich die Rechtskraft nicht auf die einzelnen Urteilselemente, also nicht auf die tatsächlichen Feststellungen, die Feststellung einzelner Tatbestandsmerkmale und sonstige Vorfragen oder Schlussfolgerungen, auch wenn diese für die Entscheidung tragend gewesen sind (Urteile vom 10. Mai 1994 a.a.O. <26> und vom 28. November 2012 - BVerwG 8 C 21.11 - juris Rn. 16 m.w.N.).

Mit seinem Urteil vom 28. Januar 2008 hatte der Verwaltungsgerichtshof nicht bereits über den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens abschließend entschieden. Er hatte den Rückforderungs- und Zinsbescheid des Beklagten vom 13. November 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides hinsichtlich der Zinsen lediglich wegen fehlerhafter Ausübung des Ermessens aufgehoben. Er hatte jedoch nicht darüber befunden, ob der Beklagte überhaupt Zinsen von der Klägerin erheben darf. Abgesehen davon werden mit dem im vorliegenden Verfahren angefochtenen Bescheid vom 3. Februar 2009 Zinsen nunmehr für die Zeit vom 13. November 2002 bis zum 23. Februar 2006 und damit für einen anderen Zinszeitraum als in dem (teilweise) aufgehobenen Bescheid vom 13. November 2002 geltend gemacht. Darauf hat der Verwaltungsgerichtshof im angegriffenen Urteil zu Recht hingewiesen.

2. Der angefochtene Bescheid ist allerdings rechtswidrig, soweit mit ihm von der Klägerin Zinsen für die Zeit vor dem 1. Januar 2006 gefordert werden. Das haben beide Vorinstanzen verkannt.

a) Rechtsgrundlage des vom Beklagten geltend gemachten Zinsanspruchs ist entgegen der Auffassung der Vorinstanzen nicht § 49a Abs. 4 Satz 2, sondern allein § 49a Abs. 3 Satz 1 des Hessischen Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG), das nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisibel ist. § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG begründet lediglich einen Anspruch auf so genannte Zwischen- oder Verzögerungszinsen, nicht jedoch auf Erstattungszinsen, deren Erhebung allein § 49a Abs. 3 HVwVfG vorsieht.

Der Beklagte hatte der Klägerin mit vorläufigem Verwaltungsakt vom 3. April 1995 eine Anteilsförderung bewilligt und den Zuwendungsbetrag mit Schlussbescheid vom 24. Januar 2001 auf 937 600 DM festgesetzt (zur endgültigen Regelung durch Schlussbescheid vgl. Urteil vom 19. November 2009 - BVerwG 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 = Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 8). Diesen Zuwendungsbescheid hatte er mit weiterem Bescheid vom 13. November 2002 teilweise zurückgenommen, weil nach dem Kommunalabgabengesetz anzusetzende fiktive Straßenbeiträge versehentlich nicht berücksichtigt worden seien. Soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten (§ 49a Abs. 1 HVwVfG); der Beklagte hatte den Erstattungsbetrag mit dem Bescheid vom 13. November 2002 auf 95 867 € festgesetzt. Gemäß § 49a Abs. 3 HVwVfG ist der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass sich der Eintritt der Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheides nach der im Rücknahmebescheid getroffenen Regelung bestimmt, dass die Zinspflicht also bei rückwirkender Rücknahme des Bewilligungsbescheides auch für vergangene Zeiträume entsteht, jedoch nicht für Zeiträume, die vor der Auszahlung des zu erstattenden Betrages liegen (Beschluss vom 7. November 2001 - BVerwG 3 B 117.01 - BayVBl 2002, 705; Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 36 ff., 40). Hierauf beruht der vorliegend angefochtene Zinsbescheid.

Demgegenüber kann er nicht - stattdessen oder zugleich - auf § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG gestützt werden. § 49a Abs. 4 Satz 1 HVwVfG regelt den Fall der verfrühten Zuwendung oder ihrer verspäteten Verwendung. Deshalb ordnet die Vorschrift eine Verzinsung für die Zwischenzeit "bis zur zweckentsprechenden Verwendung" an. Nicht anders liegt es bei § 49a Abs. 4 Satz 2 HVwVfG, demzufolge "entsprechendes" - also eine Pflicht zur Leistung von Zwischen- oder Verzögerungszinsen - gilt, soweit eine Leistung in Anspruch genommen wird, obwohl andere Mittel anteilig oder vorrangig einzusetzen sind. Die Vorschrift wurde eingefügt, um angesichts von aufgetretenen Zweifeln in der Rechtsprechung klarzustellen, dass Zwischenzinsen auch geschuldet werden, "soweit die (Leistung) zu einem Zeitpunkt in Anspruch genommen wird, zu dem sie noch nicht verwendet werden dürfte, weil andere Mittel (Eigenmittel, Zuwendungen anderer Zuwendungsgeber oder sonstige Drittmittel) anteilig oder vorrangig einzusetzen wären" (BTDrucks 14/9007 S. 47). Anders als bei § 49a Abs. 1 und 3 HVwVfG setzt § 49a Abs. 4 HVwVfG weder in Satz 1 noch in Satz 2 die Aufhebung oder das Unwirksamwerden des Bewilligungsbescheides voraus. Vielmehr bleibt der Bewilligungsbescheid wirksam und bietet weiterhin den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung. Der Behörde bleibt freilich unbenommen, den Bewilligungsbescheid wegen Zweckverfehlung zu widerrufen, sofern die Voraussetzungen vorliegen, die § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HVwVfG hierfür bestimmt. Das stellt § 49a Abs. 4 Satz 3 HVwVfG klar. Der Widerruf begründet wieder die Pflicht, die Zuwendung zu erstatten (§ 49a Abs. 1 HVwVfG); die Frage der Verzinsung richtet sich dann wieder nach § 49a Abs. 3 HVwVfG.

b) Der Verwaltungsgerichtshof und das Verwaltungsgericht haben ferner zu Unrecht angenommen, dass die umstrittene Zinsforderung bei Erlass des vorliegend angefochtenen Zinsbescheides vom 3. Februar 2009 insgesamt, also auch in Ansehung des vor dem 1. Januar 2009 gelegenen Zeitraums noch unverjährt gewesen sei. Dies beruht auf einer fehlerhaften Anwendung von § 53 Abs. 1 HVwVfG.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass Zinsansprüche aus öffentlichem Recht der kurzen Verjährung nach Maßgabe der Verjährungsfristen des Bürgerlichen Rechts unterliegen, so dass für sie unter der Geltung der §§ 197, 201 BGB in der bis zum 31. Dezember 2001 gültigen Fassung eine vierjährige und nach §§ 195, 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB in der seither geltenden Fassung des Schuldrechts-Modernisierungsgesetzes eine dreijährige Verjährungsfrist gilt, jeweils beginnend mit dem Schluss des Jahres, in welchem der Zinsanspruch entstand (Urteil vom 17. August 1995 - BVerwG 3 C 17.94 - BVerwGE 99, 109 <110> = Buchholz 451.511 § 6 MOG Nr. 7; Teilurteil vom 21. Oktober 2010 a.a.O. ). Da vorliegend rückständige Zinsen für die Zeit vom 13. November 2002 bis zum 23. Februar 2006 in Rede stehen, gilt die dreijährige Frist. Der Senat lässt offen, ob der Lauf der Frist zusätzlich voraussetzt, dass die Behörde von der Person des Schuldners und den den Anspruch begründenden Umständen Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangt haben können, wie § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB für das bürgerliche Recht bestimmt (vgl. einerseits Teilurteil vom 21. Oktober 2010 a.a.O. , andererseits Urteil vom 26. Juli 2012 - BVerwG 2 C 29.11 - NVwZ-RR 2012, 972 ). Der Beklagte hatte bei Erlass des Rückforderungsbescheides vom 13. November 2002 Kenntnis von den die Rückforderung und damit auch die Zinsforderung begründenden Umständen.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs wurde der Ablauf dieser Verjährungsfristen nicht gemäß § 53 Abs. 1 HVwVfG durch den Rückforderungs- und Zinsbescheid des Beklagten vom 13. November 2002 gehemmt. Die Hemmung der Verjährung setzt nach dieser Bestimmung einen Verwaltungsakt voraus, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs erlassen wird. Der Bescheid vom 13. November 2002 betraf, soweit Erstattungszinsen in Rede stehen, lediglich den Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002. Er war weder zur Durchsetzung des vorliegend strittigen Zinsanspruchs für die Zeit vom 13. November 2002 bis zum 23. Februar 2006 erlassen worden, noch diente er der Feststellung dieses Zinsanspruchs dem Grunde nach. Insofern unterscheidet sich der vorliegende Fall von demjenigen, der dem bereits mehrfach erwähnten Teilurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Oktober 2010 zugrunde lag (vgl. a.a.O. Rn. 53).

Der Verwaltungsgerichtshof hat demgegenüber angenommen, der Bescheid vom 13. November 2002 habe den Zinsanspruch "dem Grunde nach und nicht nur für den geltend gemachten Zeitraum" geregelt und daher den Lauf der Verjährungsfrist "auch für die während des (ersten gerichtlichen) Verfahrens angefallenen Zinsen" gehemmt. Worauf er diese Annahme stützt, lässt das Urteil nicht erkennen. Sie steht zudem im Widerspruch zu der anderen Aussage des Verwaltungsgerichtshofs, dass die Rechtskraft seines im ersten Rechtsstreit ergangenen Urteils, mit dem der Bescheid vom 13. November 2002 aufgehoben worden war, der Geltendmachung von Zinsen durch den vorliegend angefochtenen Bescheid auch deshalb nicht entgegenstehen könne, weil dieser Bescheid nur die Zinsen für den Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 betroffen habe (vgl. oben 1.).

Der Regelungsgehalt des Bescheides vom 13. November 2002 beschränkte sich unter Bezugnahme auf das Ergebnis der durch das staatliche Rechnungsprüfungsamt Kassel durchgeführten Schwerpunktprüfung auf die Kürzung des GVFG-Zuwendungsbetrages um 313 900 DM auf 383 500 € (750 100 DM) und die Rückforderung des überzahlten Betrages in Höhe von 95 867 € (187 500 DM) sowie zur Zahlung von Zinsen nach Maßgabe der beigefügten Zinsberechnung. Das gilt auch, soweit die Höhe der bei einem Zinsfuß von 6 % für den Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 (552 Tage) geforderten Zinsen mit 8 819,76 € beziffert und im Übrigen darauf hingewiesen wurde, der "Zinsanspruch des Bundes" betrage 8 947 € (17 500 DM). Dagegen lässt sich dem Bescheid nicht entnehmen, dass damit auch Zinsen für die Zeit nach dem 12. November 2002 - und sei es nur dem Grunde nach - gefordert werden. Gegenteiliges folgt nicht bereits daraus, dass in ihm ausgeführt wird, die Klägerin könne der beigefügten Zinsberechnung entnehmen, dass eine vorzeitige Mittelinanspruchnahme vorgelegen habe und dass die überzahlten GVFG-Mittel "zu verzinsen" seien. Die dabei gewählte Formulierung ("vorzeitige Mittelinanspruchnahme") lässt erkennen, dass offenbar an einen Zinsanspruch nach § 49a Abs. 4 HVwVfG, nicht aber nach § 49a Abs. 3 Satz 1 HVwVfG gedacht war. Unabhängig davon ist im Folgeabsatz im Stil einer allgemeinen Erläuterung der Rechtslage lediglich davon die Rede, nach den "Besonderen Bewilligungsbedingungen" sei "ein" Zinsanspruch "mit seiner Entstehung fällig und von diesem Zeitpunkt an zu verzinsen". Wegen der geltend gemachten Höhe des Zinsanspruchs wird auf die "beigefügte Zinsberechnung" verwiesen, die - wie erwähnt - ausdrücklich den Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 betraf. Eine Regelung zur "Feststellung" oder "Durchsetzung" (§ 53 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG) eines konkreten Zinsanspruchs auch für die Zeit nach dem 12. November 2002, die wegen der daran geknüpften Rechtsfolgen und aus Gründen der Rechtssicherheit unverzichtbar ist, enthielt der Rückforderungs- und Zinsbescheid vom 13. November 2002 damit nicht.

Daran hat auch der Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 2003 nichts geändert. Darin wird lediglich auf "die geltend gemachte Verzinsung des Rückzahlungsanspruchs" verwiesen, die sich "unmittelbar aus dem Bewilligungsbescheid in Verbindung mit Nr. 8 ANBest-Gk, § 49a HVwVfG" ergebe. Der geltend gemachte Zinsanspruch ist jedoch über die im Rückforderungs- und Zinsbescheid vom 13. November 2002 erfolgte Weise hinaus nicht konkretisiert oder ergänzt worden.

c) Wurde somit durch den Rückforderungs- und Zinsbescheid des Beklagten vom 12. November 2002 die Verjährung der streitgegenständlichen, für die Zeit vom 13. November 2002 bis zum 23. Februar 2006 geltend gemachten Zinsansprüche nicht gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG gehemmt, waren damit vor dem 1. Januar 2006 entstandene Zinsansprüche des Beklagten bei Ergehen des angefochtenen Bescheides vom 3. Februar 2009 jedenfalls verjährt. Auf die Frage, ob die verjährungshemmende Wirkung eines Leistungsbescheides mit seiner Aufhebung rückwirkend oder nur mit Wirkung für die Zukunft entfällt, kommt es demnach nicht entscheidungserheblich an.

3. Dagegen sind die angegriffenen Urteile des Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der vom Beklagten für die Zeit vom 1. Januar bis zum 23. Februar 2006 geltend gemachten Zinsansprüche im Ergebnis aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Revision der Klägerin ist insoweit zurückzuweisen.

Die Voraussetzungen für einen Zinsanspruch nach § 49a Abs. 3 Satz 1 HVwVfG liegen vor. Nach Maßgabe dieser Vorschrift war die Klägerin verpflichtet, den von ihr dem Beklagten zu erstattenden Betrag von 95 867 € mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. Zwar hätte der Beklagte gemäß § 49a Abs. 3 Satz 2 HVwVfG von der Geltendmachung des Zinsanspruchs absehen können, wenn die Klägerin die Umstände, die in Höhe des genannten Betrages zur Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheides vom 3. April 1995 in der Gestalt des Schlussbescheides vom 24. Januar 2001 geführt haben, nicht zu vertreten und den zu erstattenden Betrag innerhalb der von der Behörde festgesetzten Frist geleistet hätte. An der Erfüllung der letzteren der beiden Voraussetzungen, die für eine auf § 49a Abs. 3 Satz 2 HVwVfG gestützte positive Ermessensentscheidung kumulativ erfüllt sein müssen, fehlte es indes. Denn nach den vom Verwaltungsgerichtshof getroffenen tatsächlichen Feststellungen erfolgte die Rückzahlung des von der Klägerin zu erstattenden Betrages erst am 23. Februar 2006 und damit nicht innerhalb der von der zuständigen Behörde des Beklagten im Rückforderungsbescheid vom 13. November 2002 festgesetzten Frist (31. Januar 2003). Im Übrigen hat der Beklagte bei seiner im angefochtenen Bescheid vom 3. Februar 2009 getroffenen Ermessensentscheidung berücksichtigt, dass die Überzahlung der GVFG-Zuwendung auf einem Versehen im Verantwortungsbereich des Beklagten beruhte. Er hat deshalb Zinsansprüche erst für die Zeit ab dem 13. November 2002 geltend gemacht und davon Abstand genommen, Zinsen für den davor liegenden Zeitraum vom 1. Mai 2001 bis zum 12. November 2002 zu verlangen.

Bei Ergehen des angefochtenen Bescheides vom 3. Februar 2009 war der im Zeitraum vom 1. Januar bis zum 23. Februar 2006 entstandene Zinsanspruch noch nicht verjährt. Die dreijährige Verjährungsfrist begann gemäß § 195 i.V.m. § 199 Abs. 1 BGB (analog) erst am Schluss des Jahres 2006 und lief damit ohnehin nicht vor dem 31. Dezember 2009 ab.