Verwaltungsgericht Karlsruhe Urteil, 20. Juli 2017 - 3 K 105/16

bei uns veröffentlicht am20.07.2017

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

 
Der Kläger begehrt die Erhöhung eines Zuschusses um 678,-- Euro auf der Grundlage des Förderprogramms des Landes Baden-Württemberg „Innovationsgutscheine für kleine und mittlere Unternehmen“.
Das Land Baden-Württemberg fördert die Inanspruchnahme von Forschungs- und Entwicklungsdienstleistungen (F&E-Dienstleistungen) im Rahmen von Produkt-, Dienstleistungs- und Verfahrensinnovationen durch sog. Innovationsgutscheine. Die Förderung erfolgt nach Maßgabe des Merkblatts „Innovationsgutscheine für kleine und mittlere Unternehmen“ in Verbindung mit §§ 23, 44 Landeshaushaltsordnung (LHO), der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Landeshaushaltsordnung (VV-LHO) sowie der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18.12.2013 über die Anwendung der Art. 107 und 108 EG-Vertrag auf „De-minimis“-Beihilfen. Die Mittel für die Zuschüsse sind im Staatshaushaltsplan unter Kapitel 0710 Titel 683 78 veranschlagt. Antragsberechtigt sind kleinere und mittlere Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft oder der Freien Berufe. Als konsultierbare F&E-Dienstleister gelten u.a. öffentliche oder privatwirtschaftliche Institute und Gesellschaften der Grundlagenforschung und der angewandten Forschung. Bei Antragstellung muss die Wahl des F&E-Dienstleisters erfolgt sein.
Unter dem 25.10.2014 beantragte der Kläger beim Beklagten einen Innovationsgutschein A, der für wissenschaftliche Tätigkeiten im Vorfeld der Entwicklung eines innovativen Produkts, einer innovativen Dienstleistung oder einer Verfahrensinnovation in Höhe von maximal 2.500 Euro bei einer Anteilsfinanzierung bis maximal 80% gewährt wird. Darin gab der Kläger an, das geplante Vorhaben mit der F&E-Einrichtung TOR Technisch Orientiertes Rechnen, ..., umzusetzen.
Mit Bewilligungsbescheid vom 25.11.2014 bewilligte das Ministerium für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg dem Kläger auf Basis seines Antrags für das Vorhaben „Mäandervermutung“ eine Projektförderung von bis zu maximal 2.500 Euro im Wege der Anteilsfinanzierung in Höhe von 80% (Innovationsgutschein A). Im Bewilligungsbescheid wurde festgelegt, dass ausschließlich die F&E-Dienstleistungen der F&E-Einrichtung TOR Technisch Orientiertes Rechnen, ..., ..., gefördert werden. Ferner wird im Bescheid ausgeführt, dass eine Änderung bzw. ein Wechsel der im Bewilligungsbescheid genannten F&E-Einrichtung während des Projekts dem Ministerium für Finanzen und Wirtschaft / Ref. 83 noch vor Beauftragung schriftlich zur Genehmigung vorgelegt werden muss, dass Rechnungen von anderen F&E-Einrichtungen nicht akzeptiert werden und dass die Abrechnung des Zuschusses auf der Basis der tatsächlich entstandenen nachgewiesenen förderfähigen Ausgaben erfolgt. Der Verwendungsnachweis war bis zum 30.09.2015 einzureichen. Die Allgemeinen Nebenbestimmungen für die Zuwendung zur Projekt-Förderung (ANBest-P) wurden zum Bestandteil des Bescheids erklärt.
Mit Bescheid vom 23.02.2015 erfolgte eine Teilauszahlung in Höhe von 784,-- Euro.
Mit Schreiben vom 11.09.2015, eingegangen beim Ministerium für Finanzen und Wirtschaft am 14.09.2015, beantragte der Kläger, die Untersuchung von Sand- und Kiesproben durch die Materialprüfungsanstalt des KIT - Karlsruher Institut für Technologie - wie in den Vorjahren als zuschussfähig zu behandeln, auch wenn die Rechnungsstellung erst nach dem 30.09.2015 erfolge. Er machte geltend, er habe die Proben nicht früher entnehmen können, weil der Rhein gerade jetzt Niedrigwasser führe. Mit Schreiben des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft vom 23.09.2015 wurde der Bewilligungszeitraum bis 30.11.2015 verlängert.
Mit Verwendungsnachweis vom 18.11.2015 machte der Kläger folgende Rechnungen in einer Gesamthöhe von 1116,-- Euro als förderfähige Ausgaben geltend:
a) Rechnung 01-2015 von ... (ehemals Unternehmen ...) vom 10.04.2015 mit Auftragsdatum vom 27.11.2014 in Höhe von 160,-- Euro,
b) Rechnung Nr. 3001920 des KIT vom 20.05.2015 mit Auftragsdatum vom 27.04.2015 und Leistungsdatum vom 28.04.2015 in Höhe von 108,-- Euro,
c) Rechnung Nr. 3004430 des KIT vom 28.08.2015 mit unbekanntem Auftragsdatum und Leistungsdatum vom 18.08.-21.08.2015 in Höhe von 316,-- Euro,
d) Rechnung Nr. 3005230 des KIT vom 21.10.2015 mit Auftrag vom 31.08.2015 und Leistungsdatum vom 31.08.-04.09.2015 in Höhe von 108,50 Euro,
e) Rechnung Nr. 3005229 des KIT vom 21.10.2015 mit Auftragsdatum vom 04.09.2015 und Leistungsdatum vom 04.09.-05.10.2015 in Höhe von 423,50 Euro.
Mit Schlussbescheid vom 14.12.2015 setzte das Ministerium für Finanzen und Wirtschaft einen Zuschuss in Höhe von 128,-- Euro fest (80 % von 160,--Euro) und wies diesen Betrag zur Zahlung an. Dabei berücksichtigte der Beklagte ausschließlich die Rechnung von ..., ehemals Unternehmen TOR. Im Übrigen führte es aus, die Rechnungen des Karlsruher Instituts für Technologie könnten nicht berücksichtigt werden, weil der Kläger den Wechsel zu dieser F&E-Einrichtung nicht vorab mitgeteilt habe und das Datum der jeweiligen Aufträge sowie die Leistungszeiträume vor dem Datum der Nachmeldung vom 11.09.2015 lägen.
10 
Mit Schreiben vom 18.12.2015 erklärte der Kläger den Verzicht auf die Förderung der mit dem Verwendungsnachweis vom 18.11.2015 eingereichten Rechnung b) und bat um Überprüfung des Schlussbescheides vom 14.12.2015 hinsichtlich der Rechnungen c) - e). Mit Schreiben vom 18./22.12.2015 lehnte der Beklagte eine Änderung des Schlussbescheids vom 14.12.2015 ab.
11 
Mit seiner am 13.01.2016 erhobenen Klage begehrt der Kläger, den Schlussbescheid des Beklagten vom 14.12.2015 zu ändern und die nicht berücksichtigten Kosten für Arbeiten des KIT als förderfähig anzuerkennen. Zur Begründung trägt er vor, die beauftragten Leistungen seien sachlich vom beantragten und bewilligten Forschungsvorhaben und dessen Zweck gedeckt. Er habe die Nachmeldung des KIT nicht für notwendig erachtet, da die sachliche Richtigkeit aus dem technischen Gesamtsachverhalt, aus den Vorgängermaßnahmen und aus der im Antrag enthaltenen Beschreibung des geplanten Vorhabens abzuleiten gewesen sei. Fremdarbeiten des KIT seien bereits in früheren, ebenfalls geförderten Forschungsvorhaben durch ihn beauftragt worden und als förderfähig anerkannt worden. Aufgrund eines extremen, unvorhersehbaren Niedrigwassers in den Flüssen habe er ein kurzfristiges Zeitfen-ster zu nutzen versucht. Da der zuständige Sachbearbeiter der Materialprüfungsanstalt des KIT Anfang September Urlaub gemacht habe, sei mit ihm vereinbart worden, die Proben zwar abzugeben, aber erst nach dessen Urlaub zu analysieren. Dass die Proben schon vorher von Mitarbeitern analysiert worden seien, sei ein Missverständnis. Die Anträge seien nicht nur dem Buchstaben, sondern dem Sinne nach zu beurteilen; die Forschungsarbeit sei ein einheitliches Ganzes. Es handele sich auf seiner Seite um einen Formfehler im Schriftverkehr, der nicht überbewertet werden dürfe. Dies widerspräche auch dem Instrument der Innovationsförderung kleiner und mittlerer Unternehmen und berücksichtige nicht den Unterschied zwischen dem Ministeriumsapparat und den eher bescheidenen Möglichkeiten eines einzelnen Forschers. Da die beantragten Fördermittel sehr gering seien, spreche auch die Verhältnismäßigkeit für deren Anerkennung.
12 
Der Kläger beantragt,
13 
den Beklagten zu verpflichten, die Rechnungen des KIT - Karlsruher Institut für Technologie - Nr. 3004430 vom 28.08.2015 in Höhe von 316,-- Euro, Nr. 3005230 vom 21.10.2015 in Höhe von 108,50 Euro und Nr. 3005229 vom 21.10.2015 in Höhe von 423,50 Euro als förderfähig anzuerkennen und den Schlussbescheid des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg vom 14.12.2015 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.
14 
Der Beklagte beantragt,
15 
die Klage abzuweisen.
16 
Er macht geltend, dass bereits im Bewilligungsbescheid vom 25.11.2014 ausdrücklich festgelegt worden sei, dass als Dienstleister ausschließlich die Firma TOR Technisch Orientiertes Rechnen in ... zu beauftragen sei und Rechnungen von anderen F&E-Einrichtungen nicht akzeptiert würden. Darauf sei im Hinweisblatt „Stolpersteine“, das mit dem Bewilligungsbescheid zusammen versandt worden sei, ebenfalls hingewiesen worden. Weiterhin heiße es im Bewilligungsbescheid wörtlich: „Eine Änderung bzw. ein Wechsel der im Antrag genannten F&E-Einrichtung(en) während des Projekts muss dem Ministerium für Finanzen und Wirtschaft / Ref. 83 noch vor Beauftragung schriftlich zur Genehmigung vorgelegt werden. Rechnungen von anderen F&E-Einrichtungen werden nicht akzeptiert“. Die Aufträge zu den Rechnungen des KIT, die nicht akzeptiert worden seien, seien vom Kläger sämtlich bereits vor dem Antrag auf Genehmigung des KIT als F&E-Einrichtung vom 11.09.2015 erteilt worden. Auch hätten nahezu alle Leistungszeiträume vor dem Datum dieser Nachmeldung gelegen. Ausweislich seiner Klageschrift sei es dem Kläger bekannt und bewusst gewesen, dass er die Vorgaben des Bewilligungsbescheids nicht eingehalten habe. Er verkenne überdies deren Bedeutung. Es handele sich nicht um bloße Formalien, sondern um eine wesentliche Voraussetzungen für die Bewilligung und die verwaltungsverfahrenstechnische Abwicklung der Förderung. Die Vorgaben dienten dem Zweck, gerade eine freie und damit förderungstechnisch nicht mehr handhabbare Ausuferung zulasten des Landeshaushaltes zu vermeiden. Dem Beklagten stehe diesbezüglich kein Ermessen zu. In vergleichbaren Fällen sei ebenso entschieden worden und werde ebenso entschieden werden. Daran ändere auch nichts, dass dies bereits die dritte Förderung des Klägers im Rahmen der Förderung durch Innovationsgutscheine gewesen sei, da die Fördermaßnahmen voneinander unabhängig sein müssten und sonst gar nicht gewährt werden dürften. Insofern sei das Vorbringen des Klägers, die Rechnungen des KIT seien bei früheren Gutscheinen berücksichtigt worden, nicht erheblich. Der Kläger könne auch nicht erwarten, dass von seiner technischen Beschreibung des Projekts seitens des Beklagten auf eine daraus abzuleitende Beauftragung des KIT geschlossen werden könne.
17 
Dem Gericht liegt die einschlägige Akte des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft vor. Wegen der Einzelheiten wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
I.
18 
Die Klage ist zulässig.
19 
Die Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage ist statthaft und als Gestaltungsklage gegenüber dem angekündigten Feststellungsantrag vorrangig (§ 43 Abs. 2 VwGO). Das Rechtsschutzbegehren des Klägers ist in der Sache darauf gerichtet, einen höheren Förderbetrag zu erhalten. Er begehrt damit einen begünstigenden Verwaltungsakt unter Aufhebung des versagenden Teils des Schlussbescheids.
20 
Der Kläger kann sein Rechtsschutzziel auch nicht im Wege der Anfechtung des Schlussbescheids vom 14.12.2015 erreichen. Der Schlussbescheid enthält keine Kürzung, bei deren Aufhebung der ursprünglich bewilligte Betrag von 2.500 Euro gleichsam wiederauflebt. Denn der Schlussbescheid stellt nicht etwa den Eintritt einer auflösenden Bedingung fest; vielmehr stand der Bewilligungsbescheid hinsichtlich der Fördersumme unter einem Vorbehalt (dazu unten II.1; zur Diskussion des Regelungsgehalts von Zuwendungs- und Schlussbescheiden vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 16.06.2015 - 10 C 15.14 - juris, BVerwGE 152, 211; BVerwG, Urt. v. 15.03.2017 - 10 C 1.16 - juris; BayVGH , Beschl. v. 19.06.2017 - 13a ZB 16.1675 - juris, entgegen VGH BW, Urt. v. 29.07.2008 - 9 S 2810/06 - juris; BayVGH, Urt. v. 25.07.2013, 4 B 13.727, juris; jeweils m.w.N.).
II.
21 
Die Klage ist aber nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses aufgrund des am 25.11.2014 bewilligten Investitionsgutscheins A für die Kosten, die ihm durch das KIT - Karlsruher Institut für Technologie - in Rechnung gestellt worden sind. Der Schlussbescheid vom 14.12.2015 ist insoweit rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Dem Kläger steht auch kein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung zu (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
22 
1. Ein Anspruch des Klägers auf eine höhere Förderung oder auf eine erneute Bescheidung folgt nicht aus dem Bewilligungsbescheid vom 25.11.2014.
23 
a) Dem Bescheid lässt sich nicht entnehmen, dass eine Förderung in Höhe von 2.500 Euro rechtsverbindlich zugesichert worden ist. Denn der Bewilligungsbescheid stand unter dem Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung. Dieser - grundsätzlich zulässige - Vorbehalt bewirkt, dass die Behörde eine vorläufige Regelung durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann (§ 43 Abs. 2 LVwVfG), ohne an die Voraussetzungen der §§ 48 ff LVwVfG gebunden zu sein. Deshalb hat der vorläufige Verwaltungsakt nur eine eingeschränkte Bindungswirkung (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 19.11.2009 - 3 C 7.09 - juris).
24 
Nach seinem objektiven Erklärungsgehalt war der Bewilligungsbescheid hinsichtlich der Förderhöhe nur vorläufig; etwas anderes wird auch vom Kläger nicht geltend gemacht. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Behörde eine Zuwendung unbestimmt und zukunftsoffen „von bis zu …“ gewährt hat. Ferner wurde im Bewilligungsbescheid ausgeführt, dass die Abrechnung des Zuschusses auf der Basis der tatsächlich entstandenen nachgewiesenen förderfähigen Ausgaben erfolgt und von der Vorlage von Verwendungsnachweisen abhängig ist. Außerdem wurde die Nebenbestimmung Ziff. 2.1 ANBest-P zum Bestandteil des Bescheids gemacht. Damit enthält der Bewilligungsbescheid keine exakt bezifferte Festbetragsförderung, sondern lediglich eine verbindliche Zusage der Anteilsfinanzierung dem Grunde nach und die Festlegung der Modalitäten für die nachfolgende Bestimmung eines endgültigen Förderbetrags. Mit Schlussbescheid vom 14.12.2015 hat der Beklagte hinsichtlich des Zuwendungsbetrags von dem Vorbehalt Gebrauch gemacht. Im Hinblick auf die Fördersumme hat der Bewilligungsbescheid vom 25.11.2014 seine Wirkung mithin dadurch verloren, dass er durch den Schlussbescheid vom 14.12.2015 ersetzt worden ist (vgl. § 43 Abs. 2 LVwVfG).
25 
b) Im Übrigen ergibt sich aus dem Bewilligungsbescheid schon deshalb kein Anspruch auf eine höhere Förderung, weil der Kläger die dort verbindlich geregelten Fördervoraussetzungen und Verfahrensmodalitäten nicht eingehalten hat. Im Bewilligungsbescheid wird ausdrücklich und in hervorgehobener Weise geregelt, dass ausschließlich die Dienstleistungen des Unternehmens TOR gefördert werden und dass eine Änderung oder ein Wechsel der im Bewilligungsbescheid genannten F&E-Einrichtung während des Projekts vom zuständigen Ministerium noch vor der Beauftragung schriftlich zur Genehmigung vorgelegt werden muss. Die Beauftragung des KIT war demnach nicht vom Bewilligungsbescheid gedeckt und wurde auch nicht rechtzeitig, nämlich vor der Beauftragung, beantragt und genehmigt. Bei allen streitgegenständlichen Rechnungen erfolgte die Beauftragung bereits vor dem Schreiben vom 11.09.2015, mit dem der Kläger den Wechsel zum KIT zumindest indirekt angezeigt hat. Der Einwand des Klägers, es habe sich um ein Missverständnis gehandelt und er habe noch keine offiziellen Aufträge erteilen wollen, greift nicht durch. Denn die von ihm vorgelegten Schreiben an das KIT vom 18.08., 04.09. und 16.09.2015 enthalten als Betreff allesamt den Begriff „Auftrag“. Auch die Leistungen erfolgten überwiegend vor der Änderungsanzeige vom 11.09.2015. Namentlich in der Rechnung vom 18.08.2015 ist nicht davon die Rede - wie der Kläger geltend macht - , dass Einzelheiten nach dem Urlaub des zuständigen Mitarbeiters der Materialprüfungsanstalt, Herrn L., geregelt werden sollten; vielmehr ergibt sich aus dem Wortlaut des Schreibens, dass der Kläger ohne weiteres von einer Erledigung des Auftrags ausging („Bitte geben Sie mir über die Erledigung Bescheid.“). Auch das Vorbringen des Klägers in der mündlichen Verhandlung spricht eher dafür, dass es von einer großzügigen Handhabung der Verfahrensmodalitäten durch das Ministerium ausging und das Genehmigungserfordernis nicht als Hindernis für eine Beauftragung des KIT verstanden hat.
26 
2. Ein Anspruch des Klägers auf Erhöhung des Zuschusses folgt auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der durch den Beklagten geübten Verwaltungspraxis.
27 
Als Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers kommt in Ermangelung einer gesetzlichen Regelung nur die Bereitstellung der Mittel im Haushaltsplan des Landes in Verbindung mit dem aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gebot der Gleichbehandlung gemäß der vom Beklagten ausgeübten Verwaltungspraxis in Betracht (vgl. etwa BVerwG, Urteile v. 08.04.1997 - 3 C 6/95 - und v. 18.07.2002 - 3 C 54/01 - juris; VGH BW, Urt. v. 18.11.2014 - 10 S 847/12 - juris; OVG NRW, Beschl. v. 14. 11.2009 - 12 A 605/08 -, juris).
28 
Sind die Fördervoraussetzungen zulässigerweise in Richtlinien geregelt, wie es hier mittels des Merkblattes „Innovationsgutscheine für kleine und mittlere Unternehmen - Förderprogramm des Landes Baden-Württemberg - Stand August 2014“ erfolgt ist, müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig angewendet werden. Entscheidend ist dabei allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis handhabt, wobei eine solche Richtlinie nicht etwa wie Gesetze oder Rechtsverordnungen gerichtlicher Auslegung unterliegt, sondern nur dazu dient, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle hat sich deshalb auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung der Richtlinien im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung im zugrundeliegenden Haushaltsplan gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt (VGH BW, Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - juris).
29 
Auch die Verwaltungspraxis als solche unterliegt einer nur eingeschränkten Prüfung. Bildet allein die aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete Willkürgrenze den gerichtlichen Prüfungsmaßstab, ist unerheblich, ob es zu der festgestellten Verwaltungspraxis Alternativen gibt, für die gute oder sogar bessere Gründe sprechen. Eine Verletzung des Willkürverbotes liegt nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen.
30 
Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat der Kläger keinen Anspruch auf eine höhere Zuwendung. Nach der Verwaltungspraxis des Beklagten, wie sie in dem Merkblatt zum Ausdruck kommt, erfolgt die Zuwendung aus Innovationsgutscheinen nur für die F&E-Einrichtungen, die im Antrag genannt und ausdrücklich genehmigt worden sind. Verbindliche Verträge und Aufträge dürfen nicht vor der Bewilligung geschlossen bzw. erteilt worden sein (vgl. Merkblatt S. 1 letzter Unterpunkt, S. 8 oben). Zwar verhält sich das Merkblatt - soweit ersichtlich - nicht ausdrücklich zu der Frage eines Dienstleister-Wechsels während des Projekts. Die Handhabung dieser Fallkonstellation durch das zuständigen Ministerium kommt aber im Bewilligungsbescheid und dem dem Kläger übersandten Hinweisblatt „Stolpersteine“ eindeutig zum Ausdruck. Danach ist auch bei einer Änderung des Dienstleisters während eines geförderten Projekts eine vorherige Genehmigung erforderlich. Weiter heißt es: „Rechnungen von anderen F&E-Einrichtungen werden nicht akzeptiert.“
31 
Ein Gleichheitsverstoß ist insoweit nicht ersichtlich und wird vom Kläger auch nicht geltend gemacht. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die tatsächliche Verwaltungspraxis beim zuständigen Ministerium von diesem Grundsatz abweicht und Dienstleisterwechsel ohne vorherige Genehmigung auch nachträglich akzeptiert werden. Die Beklagten-Vertreterinnen haben in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass die Förderung in vergleichbaren Fällen - ebenso wie im Fall des Klägers - regelmäßig abgelehnt wird. Die Kammer hat keinen Anlass, dieses Vorbringen in Zweifel zu ziehen; auch der Kläger ist dem nicht entgegengetreten.
32 
Allerdings kann im Einzelfall ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz von Förderrichtlinien oder von einer Behördenpraxis abgewichen werden, soweit hierfür sachliche Gründe vorliegen. Darüber hinaus sind die Verwaltungsgerichte trotz ihrer eingeschränkten Kompetenz bei der Interpretation von Förderrichtlinien befugt, entsprechend § 114 VwGO zu prüfen, ob die Ermessensausübung der Behörde bei Versagung einer Förderung sachwidrig oder unverhältnismäßig war (vgl. VGH BW, Urt. v. 28.04.2004 - 9 S 2053/03 - juris m.w.N.; grundlegend BVerwG, Urt. v. 26.04.1979 - 3 C 111/79 - juris).
33 
Im vorliegenden Fall ist die Ablehnung eines Zuschusses für die Rechnungen c) - e) frei von Ermessensfehlern. Es kann offenbleiben, ob die Beauftragung des KIT grundsächlich förderfähig gewesen wäre oder ob sie - wie die Beklagten-Vertreterin in der mündlichen Verhandlung andeutete - letztlich vom genehmigten Projekt abgewichen ist. Das Erfordernis einer vorherigen Genehmigung des gewählten Dienstleisters durch die Behörde ist entgegen der Auffassung des Klägers jedenfalls keine reine Verfahrensvorschrift oder bloße Förmlichkeit; sondern eine (formale) Fördervoraussetzung. Auch bei der ursprünglichen Antragstellung muss die Wahl des Dienstleisters bereits erfolgt sein; dieser ist im Antragsformular anzugeben. Die Anträge werden vom Innovationsausschuss inhaltlich bewertet. Die Zuwendungszusage erfolgt nur für einen bestimmten, im Einzelnen konkretisierten Dienstleister. Welche Einrichtungen als F&E-Dienstleister konsultiert werden können, ist im Merkblatt im Einzelnen geregelt; in Grenzfällen bewertet der Innovationsausschuss die Akzeptanz oder den Ausschluss von Dienstleistern (S. 6). Ein Vertragsabschluss oder eine Beauftragung vor der Bewilligung wird im Merkblatt mehrfach ausgeschlossen (S. 1, S. 8). Damit ist die Wahl und die Benennung eines F&E-Dienstleisters eine wesentliche Fördervoraussetzung. Der Investitionsgutschein stellt die Wahl des Dienstleisters nicht in das Belieben des Zuwendungsempfängers, sondern macht die Gewährung der Zuwendung wesentlich von der zu beauftragenden Einrichtung abhängig. Dies ist auch sachgerecht, da es bei der in Rede stehenden Subvention gerade um die Förderung der Inanspruchnahme von Forschungs- und Entwicklungseinrichtungen geht. Damit ist ein Wechsel des Dienstleisters oder die Beauftragung eines weiteren Dienstleisters nicht in das Belieben des Zuwendungsempfängers gestellt, sondern eine wesentliche Änderung der Zuwendungsbedingungen. Das Erfordernis der vorherigen Genehmigung eines Dienstleisterwechsels verhindert insoweit, dass die Behörde bei einem einmal begonnenen Projekt vor vollendete Tatsachen gestellt und damit letztlich der Landeshaushalt unkontrolliert belastet wird. Es ist daher rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Behörde die Anerkennung von Verwendungsnachweisen bei Änderung des Dienstleisters grundsätzlich von der Einhaltung der genannten Anzeigepflichten abhängig macht.
34 
Auch im konkreten Fall des Klägers sind keine Besonderheiten ersichtlich, die diese Verwaltungspraxis ausnahmsweise als ermessensfehlerhaft erscheinen lassen oder aufgrund einer Ermessensreduzierung auf Null sogar eine Abweichung gebieten könnten. Es ist nicht erkennbar, dass die Einhaltung der Anzeigepflicht dem Kläger aus Zeitgründen unzumutbar war; immerhin erstreckten sich die jeweiligen Beauftragungen des KIT über einen Zeitraum von mehreren Wochen. Darüber hinaus mag zwar bei der Durchführung der Beprobungen wegen unvorhersehbarem Niedrigwasser Eile geboten gewesen sein; die Analysierung der Sand- und Kiesproben als solche war aber - wie auch der Kläger einräumt - nicht eilbedürftig. Nicht zuletzt war es dem Kläger auch möglich, den Bewilligungszeitraum rechtzeitig verlängern zu lassen.
35 
Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. Er ist mehrfach ausdrücklich auf das Erfordernis der vorherigen Genehmigung jedweder Änderung des Dienstleisters hingewiesen worden. Auch aus dem Umstand, dass die Rechnungen des KIT bei früheren Innovationsgutscheinen unstrittig anerkannt worden sind, kann er nichts für sich herleiten, weil die Förderprojekte voneinander unabhängig sind. So wird im Merkblatt ausdrücklich ausgeführt, dass es sich bei wiederholter Förderung von Unternehmen, die bereits einen Gutschein erhalten haben, um ein vom bereits geförderten Projekt unabhängiges Innovationsvorhaben handeln muss (S. 5).
36 
Mit seinem Einwand, das Ministerium habe im Hinblick auf die unbestrittene Förderfähigkeit des Gesamtprojekts Entscheidungsspielräume, verkennt der Kläger, dass die fachliche Entscheidung über die Förderfähigkeit des Projekts und des hierfür in Anspruch genommenen Dienstleisters auf der ersten Stufe der Bewilligung des Innovationsgutscheins dem Grunde nach stattfindet, während auf der zweiten Stufe des Schlussbescheids nur noch die abschließende verwaltungstechnische Prüfung der eingereichten Verwendungsnachweise und die Schlussrechnung stattfindet. Auf dieser Ebene ist eine erneute fachliche Beurteilung, die ggf. sogar die Einbeziehung des Innovationsausschusses erfordern würde, nicht mehr vorgesehen.
37 
Entgegen der Auffassung des Klägers, ist die Versagung eines weiteren Zuschusses auch nicht wegen seiner geringen Höhe als unverhältnismäßig anzusehen. Ungeachtet der Belastung des Landeshaushalts auch durch kleinere Beträge ist der begehrte Zuschuss in Höhe von 678 Euro im Vergleich zu der Förderhöchstsumme von 2.500 Euro keineswegs unerheblich.
38 
Nach alldem ist die Klage abzuweisen.
39 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
40 
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des §§ 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO vorliegt.
41 
Beschluss
42 
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf EUR 678,-- Euro festgesetzt.
43 
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe

 
I.
18 
Die Klage ist zulässig.
19 
Die Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage ist statthaft und als Gestaltungsklage gegenüber dem angekündigten Feststellungsantrag vorrangig (§ 43 Abs. 2 VwGO). Das Rechtsschutzbegehren des Klägers ist in der Sache darauf gerichtet, einen höheren Förderbetrag zu erhalten. Er begehrt damit einen begünstigenden Verwaltungsakt unter Aufhebung des versagenden Teils des Schlussbescheids.
20 
Der Kläger kann sein Rechtsschutzziel auch nicht im Wege der Anfechtung des Schlussbescheids vom 14.12.2015 erreichen. Der Schlussbescheid enthält keine Kürzung, bei deren Aufhebung der ursprünglich bewilligte Betrag von 2.500 Euro gleichsam wiederauflebt. Denn der Schlussbescheid stellt nicht etwa den Eintritt einer auflösenden Bedingung fest; vielmehr stand der Bewilligungsbescheid hinsichtlich der Fördersumme unter einem Vorbehalt (dazu unten II.1; zur Diskussion des Regelungsgehalts von Zuwendungs- und Schlussbescheiden vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 16.06.2015 - 10 C 15.14 - juris, BVerwGE 152, 211; BVerwG, Urt. v. 15.03.2017 - 10 C 1.16 - juris; BayVGH , Beschl. v. 19.06.2017 - 13a ZB 16.1675 - juris, entgegen VGH BW, Urt. v. 29.07.2008 - 9 S 2810/06 - juris; BayVGH, Urt. v. 25.07.2013, 4 B 13.727, juris; jeweils m.w.N.).
II.
21 
Die Klage ist aber nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung eines Zuschusses aufgrund des am 25.11.2014 bewilligten Investitionsgutscheins A für die Kosten, die ihm durch das KIT - Karlsruher Institut für Technologie - in Rechnung gestellt worden sind. Der Schlussbescheid vom 14.12.2015 ist insoweit rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Dem Kläger steht auch kein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung zu (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
22 
1. Ein Anspruch des Klägers auf eine höhere Förderung oder auf eine erneute Bescheidung folgt nicht aus dem Bewilligungsbescheid vom 25.11.2014.
23 
a) Dem Bescheid lässt sich nicht entnehmen, dass eine Förderung in Höhe von 2.500 Euro rechtsverbindlich zugesichert worden ist. Denn der Bewilligungsbescheid stand unter dem Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung. Dieser - grundsätzlich zulässige - Vorbehalt bewirkt, dass die Behörde eine vorläufige Regelung durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann (§ 43 Abs. 2 LVwVfG), ohne an die Voraussetzungen der §§ 48 ff LVwVfG gebunden zu sein. Deshalb hat der vorläufige Verwaltungsakt nur eine eingeschränkte Bindungswirkung (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 19.11.2009 - 3 C 7.09 - juris).
24 
Nach seinem objektiven Erklärungsgehalt war der Bewilligungsbescheid hinsichtlich der Förderhöhe nur vorläufig; etwas anderes wird auch vom Kläger nicht geltend gemacht. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Behörde eine Zuwendung unbestimmt und zukunftsoffen „von bis zu …“ gewährt hat. Ferner wurde im Bewilligungsbescheid ausgeführt, dass die Abrechnung des Zuschusses auf der Basis der tatsächlich entstandenen nachgewiesenen förderfähigen Ausgaben erfolgt und von der Vorlage von Verwendungsnachweisen abhängig ist. Außerdem wurde die Nebenbestimmung Ziff. 2.1 ANBest-P zum Bestandteil des Bescheids gemacht. Damit enthält der Bewilligungsbescheid keine exakt bezifferte Festbetragsförderung, sondern lediglich eine verbindliche Zusage der Anteilsfinanzierung dem Grunde nach und die Festlegung der Modalitäten für die nachfolgende Bestimmung eines endgültigen Förderbetrags. Mit Schlussbescheid vom 14.12.2015 hat der Beklagte hinsichtlich des Zuwendungsbetrags von dem Vorbehalt Gebrauch gemacht. Im Hinblick auf die Fördersumme hat der Bewilligungsbescheid vom 25.11.2014 seine Wirkung mithin dadurch verloren, dass er durch den Schlussbescheid vom 14.12.2015 ersetzt worden ist (vgl. § 43 Abs. 2 LVwVfG).
25 
b) Im Übrigen ergibt sich aus dem Bewilligungsbescheid schon deshalb kein Anspruch auf eine höhere Förderung, weil der Kläger die dort verbindlich geregelten Fördervoraussetzungen und Verfahrensmodalitäten nicht eingehalten hat. Im Bewilligungsbescheid wird ausdrücklich und in hervorgehobener Weise geregelt, dass ausschließlich die Dienstleistungen des Unternehmens TOR gefördert werden und dass eine Änderung oder ein Wechsel der im Bewilligungsbescheid genannten F&E-Einrichtung während des Projekts vom zuständigen Ministerium noch vor der Beauftragung schriftlich zur Genehmigung vorgelegt werden muss. Die Beauftragung des KIT war demnach nicht vom Bewilligungsbescheid gedeckt und wurde auch nicht rechtzeitig, nämlich vor der Beauftragung, beantragt und genehmigt. Bei allen streitgegenständlichen Rechnungen erfolgte die Beauftragung bereits vor dem Schreiben vom 11.09.2015, mit dem der Kläger den Wechsel zum KIT zumindest indirekt angezeigt hat. Der Einwand des Klägers, es habe sich um ein Missverständnis gehandelt und er habe noch keine offiziellen Aufträge erteilen wollen, greift nicht durch. Denn die von ihm vorgelegten Schreiben an das KIT vom 18.08., 04.09. und 16.09.2015 enthalten als Betreff allesamt den Begriff „Auftrag“. Auch die Leistungen erfolgten überwiegend vor der Änderungsanzeige vom 11.09.2015. Namentlich in der Rechnung vom 18.08.2015 ist nicht davon die Rede - wie der Kläger geltend macht - , dass Einzelheiten nach dem Urlaub des zuständigen Mitarbeiters der Materialprüfungsanstalt, Herrn L., geregelt werden sollten; vielmehr ergibt sich aus dem Wortlaut des Schreibens, dass der Kläger ohne weiteres von einer Erledigung des Auftrags ausging („Bitte geben Sie mir über die Erledigung Bescheid.“). Auch das Vorbringen des Klägers in der mündlichen Verhandlung spricht eher dafür, dass es von einer großzügigen Handhabung der Verfahrensmodalitäten durch das Ministerium ausging und das Genehmigungserfordernis nicht als Hindernis für eine Beauftragung des KIT verstanden hat.
26 
2. Ein Anspruch des Klägers auf Erhöhung des Zuschusses folgt auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der durch den Beklagten geübten Verwaltungspraxis.
27 
Als Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers kommt in Ermangelung einer gesetzlichen Regelung nur die Bereitstellung der Mittel im Haushaltsplan des Landes in Verbindung mit dem aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gebot der Gleichbehandlung gemäß der vom Beklagten ausgeübten Verwaltungspraxis in Betracht (vgl. etwa BVerwG, Urteile v. 08.04.1997 - 3 C 6/95 - und v. 18.07.2002 - 3 C 54/01 - juris; VGH BW, Urt. v. 18.11.2014 - 10 S 847/12 - juris; OVG NRW, Beschl. v. 14. 11.2009 - 12 A 605/08 -, juris).
28 
Sind die Fördervoraussetzungen zulässigerweise in Richtlinien geregelt, wie es hier mittels des Merkblattes „Innovationsgutscheine für kleine und mittlere Unternehmen - Förderprogramm des Landes Baden-Württemberg - Stand August 2014“ erfolgt ist, müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig angewendet werden. Entscheidend ist dabei allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis handhabt, wobei eine solche Richtlinie nicht etwa wie Gesetze oder Rechtsverordnungen gerichtlicher Auslegung unterliegt, sondern nur dazu dient, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle hat sich deshalb auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung der Richtlinien im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung im zugrundeliegenden Haushaltsplan gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt (VGH BW, Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - juris).
29 
Auch die Verwaltungspraxis als solche unterliegt einer nur eingeschränkten Prüfung. Bildet allein die aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete Willkürgrenze den gerichtlichen Prüfungsmaßstab, ist unerheblich, ob es zu der festgestellten Verwaltungspraxis Alternativen gibt, für die gute oder sogar bessere Gründe sprechen. Eine Verletzung des Willkürverbotes liegt nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen.
30 
Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat der Kläger keinen Anspruch auf eine höhere Zuwendung. Nach der Verwaltungspraxis des Beklagten, wie sie in dem Merkblatt zum Ausdruck kommt, erfolgt die Zuwendung aus Innovationsgutscheinen nur für die F&E-Einrichtungen, die im Antrag genannt und ausdrücklich genehmigt worden sind. Verbindliche Verträge und Aufträge dürfen nicht vor der Bewilligung geschlossen bzw. erteilt worden sein (vgl. Merkblatt S. 1 letzter Unterpunkt, S. 8 oben). Zwar verhält sich das Merkblatt - soweit ersichtlich - nicht ausdrücklich zu der Frage eines Dienstleister-Wechsels während des Projekts. Die Handhabung dieser Fallkonstellation durch das zuständigen Ministerium kommt aber im Bewilligungsbescheid und dem dem Kläger übersandten Hinweisblatt „Stolpersteine“ eindeutig zum Ausdruck. Danach ist auch bei einer Änderung des Dienstleisters während eines geförderten Projekts eine vorherige Genehmigung erforderlich. Weiter heißt es: „Rechnungen von anderen F&E-Einrichtungen werden nicht akzeptiert.“
31 
Ein Gleichheitsverstoß ist insoweit nicht ersichtlich und wird vom Kläger auch nicht geltend gemacht. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die tatsächliche Verwaltungspraxis beim zuständigen Ministerium von diesem Grundsatz abweicht und Dienstleisterwechsel ohne vorherige Genehmigung auch nachträglich akzeptiert werden. Die Beklagten-Vertreterinnen haben in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass die Förderung in vergleichbaren Fällen - ebenso wie im Fall des Klägers - regelmäßig abgelehnt wird. Die Kammer hat keinen Anlass, dieses Vorbringen in Zweifel zu ziehen; auch der Kläger ist dem nicht entgegengetreten.
32 
Allerdings kann im Einzelfall ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz von Förderrichtlinien oder von einer Behördenpraxis abgewichen werden, soweit hierfür sachliche Gründe vorliegen. Darüber hinaus sind die Verwaltungsgerichte trotz ihrer eingeschränkten Kompetenz bei der Interpretation von Förderrichtlinien befugt, entsprechend § 114 VwGO zu prüfen, ob die Ermessensausübung der Behörde bei Versagung einer Förderung sachwidrig oder unverhältnismäßig war (vgl. VGH BW, Urt. v. 28.04.2004 - 9 S 2053/03 - juris m.w.N.; grundlegend BVerwG, Urt. v. 26.04.1979 - 3 C 111/79 - juris).
33 
Im vorliegenden Fall ist die Ablehnung eines Zuschusses für die Rechnungen c) - e) frei von Ermessensfehlern. Es kann offenbleiben, ob die Beauftragung des KIT grundsächlich förderfähig gewesen wäre oder ob sie - wie die Beklagten-Vertreterin in der mündlichen Verhandlung andeutete - letztlich vom genehmigten Projekt abgewichen ist. Das Erfordernis einer vorherigen Genehmigung des gewählten Dienstleisters durch die Behörde ist entgegen der Auffassung des Klägers jedenfalls keine reine Verfahrensvorschrift oder bloße Förmlichkeit; sondern eine (formale) Fördervoraussetzung. Auch bei der ursprünglichen Antragstellung muss die Wahl des Dienstleisters bereits erfolgt sein; dieser ist im Antragsformular anzugeben. Die Anträge werden vom Innovationsausschuss inhaltlich bewertet. Die Zuwendungszusage erfolgt nur für einen bestimmten, im Einzelnen konkretisierten Dienstleister. Welche Einrichtungen als F&E-Dienstleister konsultiert werden können, ist im Merkblatt im Einzelnen geregelt; in Grenzfällen bewertet der Innovationsausschuss die Akzeptanz oder den Ausschluss von Dienstleistern (S. 6). Ein Vertragsabschluss oder eine Beauftragung vor der Bewilligung wird im Merkblatt mehrfach ausgeschlossen (S. 1, S. 8). Damit ist die Wahl und die Benennung eines F&E-Dienstleisters eine wesentliche Fördervoraussetzung. Der Investitionsgutschein stellt die Wahl des Dienstleisters nicht in das Belieben des Zuwendungsempfängers, sondern macht die Gewährung der Zuwendung wesentlich von der zu beauftragenden Einrichtung abhängig. Dies ist auch sachgerecht, da es bei der in Rede stehenden Subvention gerade um die Förderung der Inanspruchnahme von Forschungs- und Entwicklungseinrichtungen geht. Damit ist ein Wechsel des Dienstleisters oder die Beauftragung eines weiteren Dienstleisters nicht in das Belieben des Zuwendungsempfängers gestellt, sondern eine wesentliche Änderung der Zuwendungsbedingungen. Das Erfordernis der vorherigen Genehmigung eines Dienstleisterwechsels verhindert insoweit, dass die Behörde bei einem einmal begonnenen Projekt vor vollendete Tatsachen gestellt und damit letztlich der Landeshaushalt unkontrolliert belastet wird. Es ist daher rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Behörde die Anerkennung von Verwendungsnachweisen bei Änderung des Dienstleisters grundsätzlich von der Einhaltung der genannten Anzeigepflichten abhängig macht.
34 
Auch im konkreten Fall des Klägers sind keine Besonderheiten ersichtlich, die diese Verwaltungspraxis ausnahmsweise als ermessensfehlerhaft erscheinen lassen oder aufgrund einer Ermessensreduzierung auf Null sogar eine Abweichung gebieten könnten. Es ist nicht erkennbar, dass die Einhaltung der Anzeigepflicht dem Kläger aus Zeitgründen unzumutbar war; immerhin erstreckten sich die jeweiligen Beauftragungen des KIT über einen Zeitraum von mehreren Wochen. Darüber hinaus mag zwar bei der Durchführung der Beprobungen wegen unvorhersehbarem Niedrigwasser Eile geboten gewesen sein; die Analysierung der Sand- und Kiesproben als solche war aber - wie auch der Kläger einräumt - nicht eilbedürftig. Nicht zuletzt war es dem Kläger auch möglich, den Bewilligungszeitraum rechtzeitig verlängern zu lassen.
35 
Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. Er ist mehrfach ausdrücklich auf das Erfordernis der vorherigen Genehmigung jedweder Änderung des Dienstleisters hingewiesen worden. Auch aus dem Umstand, dass die Rechnungen des KIT bei früheren Innovationsgutscheinen unstrittig anerkannt worden sind, kann er nichts für sich herleiten, weil die Förderprojekte voneinander unabhängig sind. So wird im Merkblatt ausdrücklich ausgeführt, dass es sich bei wiederholter Förderung von Unternehmen, die bereits einen Gutschein erhalten haben, um ein vom bereits geförderten Projekt unabhängiges Innovationsvorhaben handeln muss (S. 5).
36 
Mit seinem Einwand, das Ministerium habe im Hinblick auf die unbestrittene Förderfähigkeit des Gesamtprojekts Entscheidungsspielräume, verkennt der Kläger, dass die fachliche Entscheidung über die Förderfähigkeit des Projekts und des hierfür in Anspruch genommenen Dienstleisters auf der ersten Stufe der Bewilligung des Innovationsgutscheins dem Grunde nach stattfindet, während auf der zweiten Stufe des Schlussbescheids nur noch die abschließende verwaltungstechnische Prüfung der eingereichten Verwendungsnachweise und die Schlussrechnung stattfindet. Auf dieser Ebene ist eine erneute fachliche Beurteilung, die ggf. sogar die Einbeziehung des Innovationsausschusses erfordern würde, nicht mehr vorgesehen.
37 
Entgegen der Auffassung des Klägers, ist die Versagung eines weiteren Zuschusses auch nicht wegen seiner geringen Höhe als unverhältnismäßig anzusehen. Ungeachtet der Belastung des Landeshaushalts auch durch kleinere Beträge ist der begehrte Zuschuss in Höhe von 678 Euro im Vergleich zu der Förderhöchstsumme von 2.500 Euro keineswegs unerheblich.
38 
Nach alldem ist die Klage abzuweisen.
39 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
40 
Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des §§ 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO vorliegt.
41 
Beschluss
42 
Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf EUR 678,-- Euro festgesetzt.
43 
Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

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Verwaltungsgericht Karlsruhe Urteil, 20. Juli 2017 - 3 K 105/16 zitiert 8 §§.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113


(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag au

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit


(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 3


(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. (2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin. (3) Ni

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124


(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird. (2) Die B

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 68 Beschwerde gegen die Festsetzung des Streitwerts


(1) Gegen den Beschluss, durch den der Wert für die Gerichtsgebühren festgesetzt worden ist (§ 63 Absatz 2), findet die Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200 Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Geri

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 114


Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens übersch

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 43


(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungskla

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Tenor I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt. II. Der Kläger hat die Kosten des Antragsverfahrens zu tragen. III. Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 8.259,49 Euro festgesetzt. Gründe

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 18. Nov. 2014 - 10 S 847/12

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Tenor Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20. Januar 2011 - 2 K 23/10 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.Die Revision wird nicht zug

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 19. März 2009 - 10 S 1578/08

bei uns veröffentlicht am 19.03.2009

Tenor Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 12. März 2008 - 1 K 1636/06 - geändert. Die Klage wird abgewiesen, soweit der Kläger durch die Änderungs- und Rückforderungsbescheide des Landratsa

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 28. Apr. 2004 - 9 S 2053/03

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Tenor Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21. März 2002 – 9 K 2681/00 – geändert. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 22. November 2000 wird in Nr. 1.3 aufgehoben. Der Beklagte wird verpf
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Tenor Der Bescheid der Beklagten vom 15.02.2017 und deren Widerspruchsbescheid vom 30.05.2017 werden aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin auf ihren Antrag vom 28.11.2016 eine Erlaubnis zur Kindertagespflege nach § 43 SGB VIII für

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(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).

(2) Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird.

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger hat die Kosten des Antragsverfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 8.259,49 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 12. Juli 2016 ist abzulehnen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 und 5 VwGO nicht vorliegen.

An der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Diese lägen vor, wenn das Zulassungsvorbringen einen die Entscheidung tragenden Rechtssatz oder eine insoweit erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten derart infrage stellen würde, dass sich die gesicherte Möglichkeit der Unrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ergäbe (BVerfG, B.v. 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 - NVwZ 2011, 546; B.v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - NJW 2009, 3642).

Der Kläger wendet sich gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Bescheid der Staatlichen Führungsakademie für ... vom 12. November 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Staatlichen Führungsakademie für ... vom 25. März 2015 sei rechtmäßig. Mit dem Bescheid war festgestellt worden, „dass sich der mit Zuwendungsbescheid vom 11.02.2008 in Höhe von bis zu 23.371,00 € bewilligte und in Höhe von 18.614,42 € freigegebene Zuschuss aufgrund des Auszahlungsantrages und Verwendungsnachweises vom 22.10.2008 rückwirkend ab Bewilligung auf 10.354,93 € vermindert“ und der Kläger die insoweit zu viel erhaltenen Zuwendungen zurückzuerstatten habe. Der Erstattungsbetrag war auf 8.259,49 € festgesetzt und die Verzinsung war angeordnet worden. Mit dem Bescheid vom 11. Februar 2008 war dem Kläger auf der Grundlage der Richtlinie „Einzelbetriebliche Investitionsförderung“ des (damaligen) Bayerischen Staatsministeriums für ... vom 1. Oktober 2007 für die Gesamtmaßnahme „Hopfenpflückmaschine und Gerüstanlage für Hopfen“ für ein zuwendungsfähiges Investitionsvolumen von 160.840,00 € die genannte Zuwendung bewilligt worden. Im Auszahlungsantrag vom 22. Oktober 2008 bezifferte der Kläger das Volumen dann mit 158.327,15 €. Der Bescheid vom 12. November 2012 erging, nachdem festgestellt wurde, dass die Gerüstanlagen, für die Ausgaben in Höhe von 21.492,15 € angesetzt gewesen waren, nicht auf den im Antrag angegebenen Flächen errichtet worden waren. Aufgrund einer Sanktion in gleicher Höhe wurden die zuwendungsfähigen Kosten um insgesamt 42.984,30 € verringert. Des Weiteren wurde der Verkaufserlös für die alte Hopfenpflückmaschine in Höhe von 46.310,98 € als hinzutretendes Deckungsmittel gewertet und ebenfalls von den anzuerkennenden Kosten abgezogen. Als zuwendungsfähiges Investitionsvolumen wurden nunmehr (158.327,15 € ./. [42.984,30 € + 46.310,98 €] =) 69.032,87 € (im Widerspruchsbescheid zutreffend mit 69.031,87 € berechnet) angenommen, woraus sich bei einem Zuschuss von 15% ein Betrag von 10.354,93 € ergab.

Nach Auffassung des Klägers habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht den streitgegenständlichen Bescheid vom 12. November 2012 als endgültige Festsetzung einer zunächst nur vorläufigen Bewilligung ausgelegt bzw. umgedeutet und eine Verpflichtungsklage als statthafte Klageart angenommen. Dem Wortlaut des Bescheids sei nicht zu entnehmen, dass dessen feststellender Tenor als endgültige Festsetzung zu verstehen wäre. Vielmehr habe die Behörde angenommen, dass nur eine automatisch eingetretene Folge infolge des Eintritts einer auflösenden Bedingung festgestellt werde. Der Bewilligungsbescheid vom 11. Februar 2008 sei jedoch nicht deswegen unwirksam geworden, denn eine auflösende Bedingung im Sinn des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG sei nicht eingetreten. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 könne bei einer neuen förderrechtlichen Bewertung nicht der Eintritt einer auflösenden Bedingung festgestellt werden. Im Übrigen könne er sich auf den Vertrauensschutz nach Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 berufen. Danach greife die Pflicht zur Rückzahlung dann nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen sei. Hier sei dem sachbearbeitenden Beamten des Amts für ... bekannt gewesen, dass er eine alte Hopfenpflückanlage besessen habe und diese gegen Entgelt veräußert werden sollte. Zudem habe die Behörde kein Ermessen ausgeübt. Ungerechtfertigt sei auch die Sanktion. Wegen eines Unwetters habe die Hopfengerüstanlage nicht auf dem vorgesehen Grundstück errichtet werden können. Es fehle hier lediglich an einem Antrag auf Konzeptänderung. Die Möglichkeit dieser Antragstellung sei ihm jedoch nicht bekannt gewesen. Des Weiteren sei durch den Verkauf der alten Hopfenpflückmaschine kein neues zu berücksichtigendes Deckungsmittel hinzugetreten. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht auch eine entsprechende Anwendbarkeit von Art. 49a Abs. 1 BayVwVfG hinsichtlich der Rückforderung angenommen.

Diese Ausführungen begründen keinen ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts. Dessen Auffassung, im Wege der Auslegung sei hier anzunehmen, der streitgegenständliche Bescheid vom 12. November 2012 stelle die endgültige Festsetzung einer zunächst nur vorläufigen Bewilligung dar (UA S. 10), ist nicht zu beanstanden. Für die Beurteilung, welchen Regelungsgehalt ein behördlicher Akt hat, ist - wie auch vom Kläger ausgeführt - auf den objektiven Erklärungswert abzustellen (BVerwG, U.v. 15.3.2017 - 10 C 1.16 Rn 14; U.v. 17.8.1995 - 1 C 15.94 - BVerwGE 99, 101 = NJW 1996, 1073; U.v. 11.2.1983 - 7 C 70.80 - NVwZ 1984, 36). Maßgeblich ist, wie der Bürger unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung etc. und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände, nach Treu und Glauben, bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen musste (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 35 Rn. 54 mit weiteren Nachw. z. Rspr.). Zutreffend stellt das Verwaltungsgericht hier zunächst auf den ursprünglichen Bewilligungsbescheid vom 11. Februar 2008 ab. Mit diesem war für die Maßnahmen eine Zuwendung „von bis zu …“ gewährt worden. Bereits hieraus wird der vorläufige Charakter des Bescheids deutlich. Für den Kläger und Adressaten musste offensichtlich sein, dass eine endgültige Festsetzung des Zuwendungsbetrags noch aussteht. Zudem wurde in Nr. 6.3 des Bescheids ausgeführt, dass die endgültige Höhe der Förderung nach Prüfung des Endverwendungsnachweises festgesetzt wird. Im Übrigen hat auch der Kläger das förderfähige Investitionsvolumen (geringfügig) niedriger angeben, als zunächst Grundlage für den Bescheid vom 11. Februar 2008 war, weswegen sich auch insoweit eine niedrige Zuwendung ergeben hätte. Des Weiteren waren Bestandteil des Bescheids vom 11. Februar 2008 die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P). Diese sehen in Nr. 2.1 vor, dass sich die Zuwendung ermäßigt, wenn sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben ermäßigen, die Deckungsmittel sich erhöhen oder neue Deckungsmittel hinzutreten. Kläger und Verwaltungsgericht verweisen zutreffend auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, B.v. 15.1.2016 - 10 B 16.15 - juris; U.v. 19.11.2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 = NVwZ 2010, 643), wonach Klauseln, die eine Ermäßigung der Zuwendung vom Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben und damit auch von einer erneuten rechtlichen Kontrolle der Zuwendungsfähigkeit der Ausgabe abhängig machen, als Zuwendung unter dem Vorbehalt der späteren endgültigen Festsetzung zu verstehen sind. Für den Kläger konnten also keine Zweifel bestehen, dass der Bescheid vom 11. Februar 2008 keine endgültige Festsetzung der Zuwendung beinhaltete, sondern dies einem späteren Bescheid vorbehalten bleiben sollte.

Diese endgültige Entscheidung über die Förderhöhe enthält dann der hier streitgegenständliche Bescheid vom 12. November 2012. Zwar wird in dessen Begründung fälschlicherweise der Eintritt einer auflösenden Bedingung nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG angenommen, weil nicht förderfähige Kosten vorlägen und zudem der Verkaufserlös der alten Hopfenpflückanlage als Deckungsmittel zu werten sei. Nach der neueren dem Kläger bekannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fallen jedoch unter den Begriff des eine Bedingung auslösenden Ereignisses im Sinn des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse, nicht hingegen nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörende Vorstellungen (BVerwG, U.v. 15.3.2017 - 10 C 1.16; U.v. 16.6.2015 - 10 C 15.14 - BVerwGE 152, 211 = NVwZ 2015, 1764). Die rein verwaltungsinterne Neubewertung abgeschlossener Zuwendungsfälle kann darum nicht als künftiges Ereignis für eine auflösende Bedingung dienen und keine automatische Reduzierung einer Zuwendung bewirken (BVerwG, U.v. 16.6.2015 a.a.O. Rn.12). Mit dem Bescheid vom 12. November 2012 wird vielmehr nach abschließender Prüfung der Fördervoraussetzungen der Zuschuss für die Maßnahmen auf insgesamt 10.354,93 € festgesetzt und damit hinsichtlich des Zuwendungsbetrags ein Schlussbescheid erlassen.

Nach alldem begegnet die Auslegung - nicht Umdeutung - des Verwaltungsgerichts, der Bescheid vom 12. November 2012 stelle die Festsetzung der endgültigen Höhe der Zuwendung mit einem Rückzahlungsverlangen hinsichtlich des zu viel ausgezahlten Betrags dar, keinen Bedenken.

Die Reduzierung der Zuwendung in diesem Bescheid nach der hier gegebenen Anteilfinanzierung entsprechend Nr. 2.1.1 ANBest-P erfolgte aus dreierlei Gründen: Errichtung der Hopfengerüstanlage nicht wie beantragt auf den vorgesehenen Flächen, Sanktion hierfür in gleicher Höhe sowie Anrechnung des Verkaufserlöses für die alte Hopfenpflückanlage als neues Deckungsmittel. Unbestritten ist die Errichtung des Hopfengerüsts auf einer anderen Fläche. Soweit der Kläger hinsichtlich der Sanktion darauf verweist, ihm sei nicht bekannt gewesen, dass für Konzeptänderungen ein Antrag gestellt werden müsse, hat das Verwaltungsgericht zutreffend auf Nr. 5.2 ANBest-P verwiesen. Nach dieser Bestimmung ist der Zuwendungsempfänger verpflichtet, unverzüglich der Bewilligungsstelle anzuzeigen, wenn der Verwendungszweck oder sonstige für die Bewilligung maßgeblichen Umstände sich ändern oder wegfallen. Im Übrigen dürfen nach Nr. 4.1 Satz 1 des Bescheids vom 11. Februar 2008 (Besondere Nebenbestimmungen) die bewilligten Mittel nur für die zuwendungsfähigen betrieblichen Investitionen gemäß dem dem Antrag beiliegenden Investitionskonzept und genehmigten Bauplan verwendet werden. Dies hat der Kläger unterlassen. Ausdrücklich wird in Nr. 4.1 Satz 2 auch darauf hingewiesen, dass eine abweichende Ausführung der vorherigen Zustimmung der Bewilligungsstelle bedarf

Hinsichtlich des Verkaufserlöses der alten Hopfenpflückanlage konnte sich der Kläger nicht auf Vertrauensschutz hinsichtlich des Fortbestands des Bescheids vom 11. Februar 2008 berufen, weil der Behörde deren Vorhandensein bekannt gewesen wäre. Zwar gilt nach Art. 73 Abs. 4 Satz 1 VO (EG) 796/2004 die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn die Zahlung auf einem Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen ist. Zutreffend weist das Verwaltungsgericht jedoch darauf hin, dass es offen bleiben könne, ob der Behörde der geplante Verkauf der Hopfenpflückmaschine bekannt war. Sei er nicht bekannt gewesen, handle es sich beim Erlös aus dem Verkauf um ein neu hinzugetretenes Deckungsmittel im Sinn von Nr. 2.1 Alt. 2 ANBest-P, habe die Behörde Kenntnis gehabt, läge ein Deckungsmittel im Sinn von Nr. 1.2 ANBest-P vor (UA S. 13).

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch angenommen, dass durch den Verkauf der alten Hopfenpflückmaschine ein neues zu berücksichtigendes Deckungsmittel nach Nr. 2.1 ANBest-P hinzugetreten ist (UA S. 13). Nach Nr. 1.2 Satz 1 ANBest-P sind alle mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Einnahmen als Deckungsmittel einzusetzen. Dass dazu der Erlös aus dem Verkauf der „ersetzten“ Maschine gehört, begegnet keinem Zweifel. Nach den Ausführungen des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juli 2016 vor dem Verwaltungsgericht werden projektbezogene Deckungsmittel auch in jedem Fall angerechnet (Niederschrift über die mündliche Verhandlung, S. 3).

Das Verwaltungsgericht hat auch entgegen der Ausführungen im Zulassungsantrag erkannt, dass hier keine Ermessensentscheidung vorliegt. Es ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Behörde kein Ermessensspielraum zusteht und innerhalb des durch die Vorbehalte abgesteckten Rahmens gebunden ist (UA S. 14). Die Formulierung der Nr. 2.1 ANBest-P lässt keinen Raum für ein Ermessen. Vielmehr ist in den dort genannten Fällen die Zuwendung zu verringern.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht auch davon ausgegangen, dass die Rückforderung von 8.259,49 Euro in Nr. 2 des streitgegenständlichen Bescheids vom 12. November 2012 auf Art. 49a Abs. 1 BayVwVfG entsprechend gestützt werden kann. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 19.11.2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 = NVwZ 2010, 643), wonach § 49a Abs. 1 und 3 VwVfG entsprechend anzuwenden ist, wenn ein Verwaltungsakt, der eine Zuwendung zunächst nur vorläufig bewilligt hat, rückwirkend durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, der die Zuwendung endgültig in geringerer Höhe festsetzt (vgl. auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 49a Rn. 4). Dies ist hier nach dem oben Ausgeführten der Fall.

Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Die vom Kläger hierfür angeführten Gründe tragen nicht. Insbesondere kommt es auf die Frage, ob die Behörde Kenntnis vom Vorhandensein einer alten Pflückmaschine und deren Veräußerung gehabt hat, nicht an, da jedenfalls der Verkaufserlös als Deckungsmittel einzusetzen ist. Dies wiederum ergibt sich aus Nr. 2.1 ANBest-P, bei der es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um keine auflösende Bedingung handelt (BVerwG, U.v. 16.6.2015 - 10 C 15.14 - BVerwGE 152, 211 = NVwZ 2015, 1764). Die analoge Anwendung von § 49a Abs. 1 und 3 VwVfG ist ebenfalls vom Bundesverwaltungsgericht gebilligt (U.v. 19.11.2009 - 3 C 7.01 - BVerwGE 135, 238 = NVwZ 2010, 643). In Hinblick auf letzteres kommt der Rechtssache damit auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu.

Schließlich liegt auch kein Verfahrensmangel nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vor. Der Kläger macht insoweit geltend, das Gericht hätte darauf hinweisen müssen, dass es hinsichtlich seines Einwands, dass Deckungsverkäufe bei einer Vielzahl vergleichbarer Fälle nicht berücksichtigt worden seien, diesen Vortrag als nicht hinreichend substantiiert und damit eine Prüfung nicht zugänglich ansehe. Damit liege eine Verletzung von § 86 Abs. 1 VwGO vor. Im Übrigen hätte dem Gericht sich von sich aus eine Zeugeneinvernahme zu der Frage aufdrängen müssen, ob eine alte Hopfenpflückanlage vorhanden gewesen sei und veräußert werden sollte.

Ein Verstoß gegen den Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) ist jedoch nicht anzunehmen. Die Hinweispflicht konkretisiert diesen Anspruch und zielt mit dieser Funktion insbesondere auf die Vermeidung von Überraschungsentscheidungen. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt jedoch grundsätzlich keine Pflicht des Gerichts, den Beteiligten vorab mitzuteilen, wie es den Parteivortrag versteht und rechtlich bewertet, weil sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung regelmäßig erst auf Grund der abschließenden Beratung ergibt (BVerwG, B.v. 10.2.2015 - 5 B 60.14 - juris Rn. 13). Eine Ausnahme hiervon gilt zwar dann, wenn das Gericht seine Entscheidung auf Anforderung an den Sachvortrag oder auch sonstige rechtliche Gesichtspunkte stützen will, mit denen auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht rechnen brauchte (BVerwG a.a.O.). Davon kann hier jedoch nicht die Rede sein, nachdem sich - wie bereits hingewiesen - in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juli 2016 der Vertreter der Beklagten dahingehend äußerte, dass projektbezogene Deckungsmittel in jedem Fall angerechnet werden müssten. Eine Einvernahme des Mitarbeiters des Amts für ... musste sich dem Verwaltungsgericht bereits deswegen nicht aufdrängen, nachdem es offen gelassen hat, ob der Behörde das Vorhandensein der alten Hopfenpflückanlage bekannt gewesen sei.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 3 GKG.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20. Januar 2011 - 2 K 23/10 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Kläger wendet sich gegen die teilweise Aufhebung und Rückforderung von Ausgleichsleistungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich (MEKA II).
Der Kläger beantragte im Rahmen des gemeinsamen Antrags 2005 am 13.05.2005 Fördergelder unter anderem für die MEKA II-Maßnahmen B.1 „Einführung oder Beibehaltung einer extensiven Grünlandnutzung im gesamten Unternehmen“ sowie C.1 „Erhaltung von Streuobstbeständen“ für Grundstücke, die in einem dem Antrag beigefügten Flurstücksverzeichnis Baden-Württemberg 2005 aufgeführt wurden. Das Landratsamt Freudenstadt bewilligte dem Kläger zunächst mit Bescheid vom 27.03.2006 insgesamt 20.402,90 EUR an Fördergeldern und mit Abänderungsbescheid vom 27.07.2006 weitere 457,60 EUR. Ab dem 21.09.2006 wurde bei dem Kläger eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt, bei der das Landratsamt Freudenstadt eine geringere Anzahl förderfähiger Flächen als im Antrag angegeben ermittelte. Das Landratsamt gab dem Kläger mit Schreiben vom 19.03.2007 Gelegenheit zur Stellungnahme zu den festgestellten Flächenabweichungen, die der Kläger mit Schreiben vom 04.04.2007 wahrnahm. Mit Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 setzte das Landratsamt die Förderung auf 16.493,20 EUR neu fest und forderte den Differenzbetrag von 4.367,30 EUR nebst Zinsen in Höhe von 20,19 EUR, insgesamt also 4.387,49 EUR, vom Kläger zurück.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 09.11.2009 zurück. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, dass die Vor-Ort-Kontrolle im Vergleich zum Antrag abweichende Flächen ergeben habe mit der Folge, dass nach Maßgabe des Art. 31 Abs. 2 VO (EG) Nr. 2419/2001 nur diese ermittelten Flächen der Förderungsberechnung zugrunde gelegt werden dürften und dass nach Art. 32 Abs. 1 der vorgenannten Verordnung ferner Kürzungen vorzunehmen seien. Der Bewilligungsbescheid sei daher nach Maßgabe des § 48 Abs. 1 und 2 LVwVfG aufzuheben und der zu viel gezahlte Betrag nach Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004, der auf Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 verweise, zurückzufordern. Hinsichtlich der Feststellung der Flächenabweichungen verwies das Regierungspräsidium auf die Anlage eines Widerspruchsbescheids vom gleichen Tage, mit dem es den Widerspruch des Klägers gegen die Festsetzung der Zahlungsansprüche im Antragsjahr 2005 zurückgewiesen hat.
Der Kläger hat am 11.12.2009 Klage zum Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben. Zur Begründung machte er geltend, er habe die Subventionsleistungen nicht zu Unrecht erhalten, da das Landratsamt die Flächen anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle unzutreffend ermittelt habe. Er habe sämtliche Flächen in einem sehr schlechten Pflegezustand übernommen und in den Jahren 2002 bis 2004 umfangreiche Erstpflegemaßnahmen vorgenommen. Trotz seiner Bemühungen und der Nutzung der Flächen durch extensive Beweidung sei es zu einzelnen unvermeidlichen Stockausschlägen auf Erstpflegeflächen gekommen. Entgegen der Meinung des Landratsamts handle es sich dabei um Dauergrünland im Sinne des Art. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004. Der Umstand, dass nur Teile der Flächen mit dem Schlepper oder dem Balkenmäher hätten gemäht werden können, könne kein taugliches Abgrenzungskriterium sein. Auch die Feststellung der Größe der von ihm bewirtschafteten Flächen sowie der angenommenen Hangneigungen begegne erheblichen Bedenken. In Bezug auf die Adlerfarnflächen habe das Landratsamt fehlerhafter Weise nur diejenigen Flächen anerkannt, die zum Kartierzeitpunkt frisch gemäht gewesen seien, obwohl hinsichtlich von Teilen der Fläche sich unter dem Farn eine Gras-Kraut-Vegetation gebildet habe, die von den vom Kläger gehaltenen Hinterwälderrindern gefressen werde. Darüber hinaus seien Feuchtgebietsflächen vom Landratsamt als Wirtschaftsfläche herausgerechnet worden, obwohl der Kläger diese Gebiete als Grünland beantragt habe, weil seine Hinterwälderrinder zur Offenhaltung von Feuchtgebieten geeignet seien. Hinsichtlich der Streuobstbestände sei das Grundstück Flst. Nr. 293 in ... übersehen worden. Im Übrigen habe das Landratsamt zu Ungunsten des Klägers bereits lockere Streuobstbestände als geschlossene Bestände angesehen. Die Flächen am ... seien nicht als Landschaftselemente anerkannt worden, obwohl dort der Brombeer-Stockausschlag langsam zurückgedrängt werde. Ferner seien die Schlageinteilungen verändert worden mit der Folge, dass Flächen unter die Fördergrenze gefallen seien. Nachgemeldete und Alternativflächen seien vom Beklagten nicht berücksichtigt worden. Der Kläger ist der Ansicht, der angefochtene Rücknahmebescheid verstoße gegen § 48 Abs. 4 LVwVfG. Darüber hinaus genieße der Kläger nach Maßgabe der VO (EG) Nr. 796/2004 Vertrauensschutz, namentlich nach Art. 68 und 73. Ferner gelte vor dem Hintergrund der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/1995 das Verschuldensprinzip. Hinsichtlich der von ihm getätigten Angaben zum Dauergrünland treffe ihn kein Verschulden, da er die im gemeinsamen Antrag angeführten Flächenangaben nach bestem Wissen anhand amtlicher Katasterauszüge, digitaler Karten und Luftbilder ermittelt habe. Dass das Landratsamt die Flächen anders beurteile, liege an einer subjektiven Neuinterpretation des jeweiligen Kartierers. Ferner litten sowohl der Ausgangs- als auch der Widerspruchsbescheid an einem Ermessens-ausfall. Ermessenserwägungen seien hier bereits deshalb geboten gewesen, da die Rückforderung von Subventionen in einer Gesamthöhe von über 50.000,-- EUR zu einer Existenzgefährdung des Klägers führe. Schließlich sei er entreichert, da er mit den Zahlungen vornehmlich Futtermittel erworben habe, die bei Nichtbewilligung der Förderung sparsamer eingesetzt worden wären.
Der Kläger hat beantragt,
den Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheid des Landratsamts Freudenstadt vom 14.03.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 9.11.2009 aufzuheben.
Der Beklagte ist der Klage unter Bezugnahme auf die Begründung des Widerspruchsbescheids entgegengetreten. Ergänzend machte der Beklagte geltend, die vom Kläger in den gemeinsamen Antrag aufgenommenen Sukzessionsflächen seien nach der MEKA II-Richtlinie nicht förderfähig, da es sich insoweit nicht um eine Grünlandbewirtschaftung im Sinne von Ziffer 3 B.1 des Maßnahmenkatalogs handle. Vielmehr seien die entsprechenden Flächen teilweise verwaldet oder mit Brombeeren und Adlerfarn bestanden gewesen. Ebenso hätten die auf den Feuchtgebieten wachsenden Pflanzen wie Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß keinen landwirtschaftlichen Nutzwert mit der Folge, dass diese Flächen zu Recht als nicht förderfähig eingestuft worden seien. Bei den vom Kläger angeführten Steinriegeln handle es sich um Landschaftselemente, die nicht im Zusammenhang mit einer landwirtschaftlichen Nutzfläche stünden und somit nicht förderfähig seien. Hinsichtlich der Streuobstbestände habe sich unabhängig von der Zuordnung zweier Bäume eine Flächenabweichung von mehr als 20 % ergeben, so dass die beantragte Maßnahme insgesamt abzulehnen gewesen sei. Der Beklagte ist der Ansicht, der Kläger könne sich nicht mit Erfolg auf eine Verfristung, sei es nach Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 oder nach § 48 Abs. 4 LVwVfG, berufen, da die maßgeblichen Fristen gewahrt worden seien. Ferner sei dem Kläger kein Vertrauensschutz gemäß Art. 68 VO (EG) Nr. 796/2004 zuzugestehen, weil er veraltetes Kartenmaterial verwendet habe und ihm die tatsächlichen Verhältnisse angesichts der von ihm selbst angeführten Pflegerückstände bewusst gewesen sein müssten. Den Kläger treffe im Übrigen lediglich eine Gesamtrückforderung von 25.000,-- EUR; eine drohende Insolvenz sei kein atypischer Fall, der zur Ausübung von Ermessen zwinge.
Mit Urteil vom 20.01.2011 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe den Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.11.2009 unter Anwendung von § 113 Abs. 3 VwGO aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Rücknahme des Zuwendungsbescheids finde mangels spezialgesetzlicher Regelungen ihre Ermächtigungsgrundlage in § 48 Abs. 1 LVwVfG. Das Unionsrecht enthalte keine Rechtsvorschriften, welche die Befugnis nationaler Vollzugsbehörden zur Rücknahme von Zuwendungen regelten. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 48 Abs. 1 LVwVfG seien jedoch nur teilweise erfüllt. In Bezug auf die Bewilligung von Förderleistungen für Feuchtgebiets- und für den Teil der mit Adlerfarn bewachsenen Flächen, der zugleich eine grüne Grasnarbe unterhalb der Farnpflanzen aufweise, sei der Bewilligungsbescheid rechtmäßig. Hinsichtlich dieser Flächen sei - soweit die beantragten Ziffern der MEKA II-Richtlinie von Bewirtschaftung sprechen -von landwirtschaftlich genutzter Fläche im Sinne von Art. 14 VO (EG) Nr. 1257/1999 auszugehen. Der Europäische Gerichtshof habe zu der strukturgleichen Vorschrift des Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 erkannt, es stehe der Beihilfefähigkeit einer Fläche nicht entgegen, dass deren Nutzung zwar auch landwirtschaftlichen Zwecken diene, wenn deren überwiegender Zweck aber in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes bestehe. Nach der vom Europäischen Gerichtshof vorgenommenen Auslegung, die nach der acte eclaire-Doktrin auf die fast wortgleiche Bestimmung des Art. 14 VO (EG) Nr. 1257/1999 übertragen werden könne, sei hinsichtlich der Feuchtgebiets- und Teile der mit Adlerfarn bestandenen Flächen von einer landwirtschaftlichen Nutzung auszugehen. Denn nach den unbestrittenen Angaben des Klägers fräßen seine Hinterwälderrinder - auch - den diese Gebiete prägenden Bewuchs. Trotz der im Vordergrund stehenden Zwecke des Naturschutzes und der Landschaftspflege handle es sich in diesem Umfang um landwirtschaftlich genutzte Flächen, für die der Kläger zu Recht Förderleistungen nach MEKA II erhalten habe. Der Rückforderungsbescheid sei insoweit unter Anwendung von § 113 Abs. 3 VwGO aufzuheben, um dem Landratsamt bei der Neubescheidung Gelegenheit zur Abgrenzung der betreffenden Flächen zu geben.
Der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 verstoße jedoch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und sei daher rechtswidrig im Sinne von § 48 Abs. 1 LVwVfG, soweit im Übrigen MEKA II-Leistungen für Flächen bewilligt wurden, die nicht landwirtschaftlich genutzt werden. Die Einwendungen des Klägers gegen die Ermittlung der förderfähigen Flächen im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle griffen nicht durch. Auch habe das Landratsamt eine zutreffende Schlageinteilung vorgenommen. Die vom Beklagten verfügten Sanktionskürzungen auf der Grundlage von Art. 48 Abs. 1 (VO) Nr. 1750/1999 i.V.m. Art. 9 Abs. 2 VO (EG) Nr. 3887/1999 seien - vorbehaltlich der von der Neuberechnung betroffenen Flächen - rechtsfehlerfrei erfolgt. Im Übrigen könne sich der Kläger weder nach nationalem noch nach Unionsrecht auf Vertrauensschutz berufen.
10 
Mit Beschluss vom 17.04.2012 - dem Beklagten zugestellt am 27.04.2012 - hat der Senat die Berufung des Beklagten wegen ernstlicher Richtigkeitszweifel zugelassen. Mit einem am 24.05.2012 eingegangenen Schriftsatz hat der Beklagte die Berufung unter Stellung eines Antrags begründet: Das Verwaltungsgericht habe die Vorschrift des § 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO fehlerhaft angewandt und unter Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz die Sache nicht spruchreif gemacht. Darüber hinaus sei das Urteil auch materiell-rechtlich fehlerhaft, da das Verwaltungsgericht aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 14.10.2010 (Rs. C-61/09) falsche Schlussfolgerungen gezogen habe. Der Europäische Gerichtshof sehe eine Fläche nur dann als landwirtschaftlich genutzt an, wenn es sich tatsächlich um Acker- oder Dauergrünland handle. Der Gerichtshof habe lediglich klargestellt, dass eine Fläche auch dann landwirtschaftlich genutzt werde, wenn bei der Bewirtschaftung Zwecke des Naturschutzes oder der Landschaftspflege im Vordergrund stünden. Entscheidend sei jedoch, dass es sich um Ackerland oder Dauergrünland im Sinne von Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 handle. Das sei bei den hier in Rede stehenden Adlerfarn- und Feuchtgebietsflächen nicht der Fall, da diese weder zur Erzeugung von Gras noch anderen Grünfutterpflanzen genutzt würden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei für die Einstufung der Flächen nicht erheblich, ob die Rinder des Klägers einzelne dort wachsende Pflanzen fressen könnten. Maßgeblich sei vielmehr, dass die Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen keine ausreichende Futtergrundlage darstellten. Bei dem Adlerfarn handle es sich im Übrigen auch um einen aus naturschutzfachlicher Sicht unerwünschten Bewuchs, der auf einen Pflegemangel hindeute.
11 
Der Beklagte beantragt,
12 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20.01.2011 - 2 K 23/10 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
13 
Der Kläger beantragt,
14 
die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
15 
Der Kläger tritt der Berufung entgegen und macht zur Begründung geltend, das Verwaltungsgericht habe die Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen zu Recht als landwirtschaftliche Nutzfläche angesehen. Zutreffend sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass es bei der Einstufung als Dauergrünland auf die tatsächliche Nutzung ankomme. Allein entscheidend sei, dass die in Rede stehenden Flächen (Feuchtgebiete/Adlerfarn) tatsächlich als Weideland genutzt würden und die Rinder des Klägers den dort anzutreffenden Pflanzenbestand fressen könnten. Die maßgebliche konkrete Nutzung liege hier in der Beweidung durch Hinterwälderrinder, die sehr genügsam seien und den ganz überwiegenden Teil des Bewuchses in den Feuchtgebieten sowie den Grasbewuchs unter den Adlerfarnpflanzen fressen könnten. Durch den erheblichen zeitlichen Versatz in der Vegetationsfolge sei stets gewährleistet, dass die Kühe über einen längeren Zeitraum das Gras fressen könnten, bevor es dann vegetationsbedingt von den Adlerfarnen zurückgedrängt werde. Die Flächen könnten deshalb nicht durch pauschale Erwägungen als nicht landwirtschaftlich nutzbar angesehen werden; vielmehr müsse Beweis durch ein Sachverständigengutachten zu dem Ernährungsverhalten der gehaltenen Hinterwälderrinder erhoben werden.
16 
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts sowie mehrere Bände Behördenakten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
17 
Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht unter Anwendung von § 113 Abs. 3 VwGO stattgegeben. Der Teilrücknahme- und Rückforderungsbescheid des Landratsamts Freudenstadt vom 14.03.2008 in der maßgeblichen Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.11.2009 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
18 
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass sich die Rücknahme des Beihilfebescheids allein nach nationalem Recht und mangels vorrangiger spezieller Rechtsgrundlage nach der Bestimmung des § 48 Abs. 1 LVwVfG richtet (dazu unter 1.). Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm liegen vor, da der Kläger bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Bewilligungsbescheids gegen die maßgebliche Subventionsrichtlinie verstoßen hat und dieser daher teilweise rechtswidrig war (dazu unter 2.). Dem Kläger steht weder hinsichtlich der Rücknahme des Bewilligungsbescheids noch der Rückforderung Vertrauensschutz auf nationaler oder unionsrechtlicher Grundlage zu (dazu unter 3.). Ferner leidet der Rücknahmebescheid vom 14.03.2008 nicht an einem im gerichtlichen Verfahren zu beanstandenden Ermessensfehler (dazu unter 4.). Der Kläger kann sich hinsichtlich der Rückforderung nicht auf Entreicherung berufen (dazu unter 5.). Schließlich ist die im Rückforderungsbescheid festgesetzte Verpflichtung zur Verzinsung der Rückforderungssumme ab dem Zeitpunkt des Zugangs des Bescheids rechtmäßig (dazu unter 6.).
19 
1. Rechtsgrundlage für die teilweise Aufhebung des Bewilligungsbescheids vom 27.03.2006 nebst Änderungsbescheid vom 27.07.2006 ist § 48 Abs. 1 LVwVfG.
20 
1.1 Das Europäische Unionsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts bzw. des Unionsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Unionsrecht gewährt und aus Unionsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden unionsrechtlichen Rücknahme- bzw. Widerrufsregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (vgl. EuGH, Urteile vom 21.09.1983 - Rs. C-215/82 - Slg. 1983, 2633; sowie vom 17.05.1993 - Rs. C-290/91 - NVwZ 1993, 973; BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 44; Senatsurteile vom 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris; sowie vom 07.04.2011 - 10 S 2545/08 - DÖV 2011, 657).
21 
Auch im vorliegenden Fall enthalten die einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Bewilligungsbescheids. Dem Kläger wurden Ausgleichsleistungen nach der Richtlinie des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung der Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft und von Erzeugungspraktiken, die der Markentlastung dienen (Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich - MEKA II) vom 12.09.2000 (GABl. 2001, 492) bewilligt. Die MEKA II-Richtlinie gewährt Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999 vom 17.05.1999 über die Förderung und Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) i.V.m. der Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750/1999 vom 23.07.1999 und den Nachfolgeverordnungen VO (EG) Nr. 445/2002 vom 26.02.2002 und VO (EG) Nr. 817/2004 vom 29.04.2004. Diese EG-Verordnungen enthalten keine Bestimmungen über die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden, sondern verweisen auf die nationalen Rechtsvorschriften. Gemäß Art. 73 VO (EG) Nr. 817/2004 bestimmen die Mitgliedstaaten ein System für Verstöße gegen eingegangene Verpflichtungen und die für diesen Fall einschlägigen Vorschriften und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung. Nach Art. 8 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1258/1999 vom 17.05.1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechtsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossene Beträge wieder einzuziehen. Wie der Gerichtshof der Europäischen Union festgestellt hat, gilt dies auch für Beträge, die aufgrund eines von der Kommission gemäß einer Verordnung genehmigten und von der Gemeinschaft kofinanzierten nationalen Beihilfeprogramms ausgezahlt worden sind (vgl. EuGH, Urteil vom 19.09.2002 - Rs. C-336/00 - Slg. 2002, I-7699). Diese Regelungen enthalten indes kein unmittelbar anwendbares Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.).
22 
Die Durchführungsverordnungen sehen allerdings die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen vor. Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 verweist insoweit auf Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92. Die späteren Durchführungsverordnungen bestimmen, dass der zu Unrecht Begünstigte gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zur Rückzahlung verpflichtet ist (vgl. Art. 62 Abs. 3 VO (EG) Nr. 445/2002 bzw. Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004). Diese Bestimmungen ermächtigen die Behörde jedoch nicht zur Aufhebung der Zuwendungsbescheide, sondern enthalten nur eine Vorgabe für die Geltendmachung der Forderung nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der durch das Unionsrecht gesetzten Grenzen, insbesondere hinsichtlich des Vertrauensschutzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.; Senatsurteil vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - DVBl. 2009, 1255).
23 
1.2 Auch Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung des Bewilligungsbescheids. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (MOG) trifft zwar Bestimmungen über die Rücknahme und den Widerruf von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen der §§ 6 und 8“. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktorganisationswaren, worunter nur erzeugnis- oder produktbezogene Regelungen (vgl. § 2 MOG), nicht jedoch produktionsverfahrensbezogene Regelungen zu verstehen sind. Die hier gegenständlichen Maßnahmen nach der MEKA II-Richtlinie sowie der zugrunde liegenden VO (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums enthalten keine im Sinne des Marktorganisationsgesetzes erzeugnisbezogenen Regelungen. Sie betreffen vielmehr das Produktionsverfahren. Vorliegend geht es um Maßnahmen nach Art. 22 ff. der vorgenannten Verordnung. Das wesentliche Ziel der Fördermaßnahmen besteht in der Lenkung der Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte, um den Übergang von einer intensiven auf eine extensivere und qualitativ hochwertigere Bewirtschaftung zu fördern, sowie dem Schutz und der Verbesserung der Umwelt und der Landschaft zu dienen. Die Beihilferegelung stellt hiernach keinen Bestandteil einer gemeinsamen Marktorganisation dar, sondern zählt insofern zu den flankierenden Maßnahmen zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik. Es handelt sich auch nicht um „Direktzahlungen“ im Sinne von § 1 Abs. 1a MOG, was den Anwendungsbereich dieses Gesetzes eröffnen würde. Direktzahlungen in diesem Sinne sind die in den Regelungen des Absatz 2 Nr. 1 bis 3 im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik als Direktzahlungen bezeichneten Vergünstigungen und Einkommensstützungsregelungen, ausgenommen Maßnahmen zur Förderung des ländlichen Raums (vgl. hierzu näher OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17.12.2009 - 2 L 222/08 - juris). Kommt unter diesen Voraussetzungen § 10 MOG nicht zur Anwendung, so verbleibt es bei der Anwendung des Landesrechts, hier des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes.
24 
2. Die Tatbestandsvoraussetzungen für eine teilweise Rücknahme des Bewilligungsbescheids auf der Grundlage des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes sind erfüllt. Nach § 48 Abs. 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. Der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 nebst Änderungsbescheid vom 27.07.2006 war von Anfang an insoweit rechtswidrig, als der Kläger die entsprechenden Flächen nicht landwirtschaftlich genutzt und damit die Fördervoraussetzungen nach Ziff. 3 B.1, B.3.1, B.3.2, B.4, C.1, C.3, E.5, G.1, G.2.3 und G.2.4 der MEKA II-Richtlinie nicht eingehalten hat.
25 
2.1 Zwar macht allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien wie hier gegen die MEKA II-Richtlinie einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rechtspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 24.03.1977 - II C 14/75 - BVerwGE 52, 193; sowie vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 - NVwZ 2003, 1384; Senatsurteil vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -a.a.O.). Die Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheids kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 - a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.06.1998 - 2 S 1806/96 - juris).
26 
2.2 Bei Anwendung dieser Grundsätze verstößt der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 teilweise gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und ist daher insoweit rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG, als dem Kläger Fördergelder für Flächen bewilligt worden sind, die entgegen den oben genannten Ziffern der MEKA II-Richtlinie nicht landwirtschaftlich bewirtschaftet worden sind. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich auch bei den Feuchtgebieten und Teilen der mit Adlerfarn bewachsenen Gebiete nicht um landwirtschaftlich genutzte Flächen. Bei der Ermittlung der förderfähigen Flächen ist das Gericht weitgehend darauf beschränkt zu prüfen, ob diese durch die Behörde nachvollziehbar anhand der durch die MEKA II-Richtlinien bzw. die allgemeine Verwaltungspraxis vorgegebenen Kriterien erfolgt ist und ob gegebenenfalls Vorgaben des höherrangigen Rechts an die Verwaltung eingehalten worden sind.
27 
2.2.1 Fehl geht die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, wonach der Beklagte aufgrund des Anwendungsvorrangs unionsrechtlicher Normen zur Einstufung der fraglichen Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen als landwirtschaftliche Nutzfläche und damit als förderfähig im Sinne der MEKA II-Richtlinie gehalten sei. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Bestimmung des Art. 14 der VO (EG) Nr. 1257/1999 ermächtigt die Mitgliedstaaten, Landwirten in benachteiligten Gebieten für landwirtschaftlich genutzte Flächen Ausgleichszulagen zu gewähren, wenn sie die in Absatz 2 der Bestimmung festgelegten Voraussetzungen erfüllen, insbesondere die Mindestfläche bewirtschaften und den Erfordernissen des Umweltschutzes und der Einhaltung einer guten landwirtschaftlichen Praxis genügen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zwingt Art. 14 der VO (EG) Nr. 1257/1999 die Mitgliedstaaten jedoch nicht dazu, Agrarumweltmaßnahmen auf sämtlichen landwirtschaftlichen Flächen zu fördern. Vielmehr bleibt es nach der Konzeption der vorgenannten Verordnung allein den Mitgliedstaaten vorbehalten, die förderfähigen Flächen und die hierfür maßgeblichen Kriterien zu definieren. Zutreffend weist der Beklagte im Übrigen darauf hin, dass das Verwaltungsgericht das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14.10.2010 (Rs. C-61/09 - EuZW 2011, 58) fehlinterpretiert. Der Europäische Gerichtshof hat zu der strukturgleichen Vorschrift des Art. 44 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1782/2003 erkannt, dass Flächen, die tatsächlich als Acker- oder Dauergrünland genutzt werden und die überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege dienen, unabhängig von den Pachtverhältnissen als landwirtschaftliche Fläche anzusehen sind. Der Gerichtshof hat jedoch ausdrücklich vorausgesetzt, dass die entsprechenden Parzellen als Acker- oder Dauergrünland im Sinne des Art. 2 Nrn. 1 und 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 genutzt werden.
28 
Da die streitigen Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen unstreitig nicht Ackerland sind, können diese Flächen nur dann förderfähig sein, wenn sie als Dauergrünland im Sinne von Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 anzusehen sind. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der letztgenannten Vorschrift handelt es sich bei Dauergrünland um Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren. Hiernach genügt es gerade nicht, dass der Betriebsinhaber die betreffenden Flächen tatsächlich zur Beweidung durch Vieh nutzt. Der Verordnungsgeber hat die Beihilfefähigkeit von landwirtschaftlichen Flächen nicht allein daran geknüpft, dass diese als Weide- oder Futterflächen genutzt werden. Vielmehr werden insoweit allein die Flächen als beihilfefähig anerkannt, die „zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ genutzt werden. Diese hierauf beschränkte Zielrichtung ergibt sich auch aus der ersten Erwägung zur Verordnung (EG) Nr. 239/2005, wonach die Definition von „Dauergrünland“ klargestellt und zudem eine Definition für den Begriff „Gras oder andere Grünfutterpflanzen“ eingeführt werden soll (vgl. hierzu näher OVG Niedersachsen, Beschluss vom 13.08.2012 - 10 LA 93/11 - AuR 2013, 138). Nach Art. 2 Nr. 2a VO (EG) Nr. 796/2004 fallen hierunter alle Grünpflanzen, die „herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind“. An diese - im Übrigen hergebrachtem landwirtschaftlichen Verständnis entsprechende - Definition des Dauergrünlands knüpft die einschlägige Förderung nach der MEKA II-Richtlinie an, konkretisiert und schränkt diese entsprechend der agrarumweltschutzlichen Zielrichtung der Richtlinie ein. Wie insbesondere die in B.1 „Einführung oder Beibehaltung einer extensiven Grünlandnutzung im gesamten Unternehmen“ aufgestellte Fördervoraussetzung eines Verzichts auf Grünlandumbruch im gesamten Unternehmen zeigt, soll durch die entsprechenden Maßnahmen trotz der abweichenden Terminologie lediglich die Dauergrünlandnutzung im Sinne des Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 gefördert werden. Von diesem Verständnis geht im Übrigen auch die für die Auslegung der Zuwendungsrichtlinie nach dem oben Gesagten primär maßgebliche, vom Kläger ebenso wie vom Verwaltungsgericht nicht bezweifelte bisherige Verwaltungspraxis des Beklagten aus.
29 
2.2.2 Ausgehend hiervon hat das Landratsamt die förderfähige Fläche anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle im Herbst 2006 zutreffend abgegrenzt. Auf die Darlegungen im Widerspruchsbescheid vom 09.11.2009 im gegenständlichen Verfahren sowie auf die ausführliche tabellarische Darstellung der einzelnen Flächenabzüge im Widerspruchsbescheid vom gleichen Tage hinsichtlich der „Festsetzung Zahlungsansprüche - Antragsjahr 2005“ wird verwiesen, die sich der Senat nach eingehender Sachprüfung zu eigen macht und auf die zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird (§ 117 Abs. 5 VwGO). Diese zutreffenden Erwägungen im Widerspruchsbescheid werden durch das Vorbringen des Klägers im gerichtlichen Verfahren nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Zur Ergänzung wird darauf hingewiesen, dass die Landwirtschaftsbehörde zu Recht die Feuchtgebiete nicht als förderfähige, landwirtschaftlich genutzte Fläche eingestuft hat. Die Vegetation in den Feuchtgebieten besteht nach den vom Kläger nicht in Frage gestellten Feststellungen anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle in der Regel aus Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß. Die Feuchtgebietsflächen genügen daher nicht den oben dargestellten Anforderungen an Dauergrünlandflächen im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004. Wie der Beklagte überzeugend unter Verweis auf landwirtschaftliche Fachliteratur näher darlegt hat, kommen diese Feuchtgebietspflanzen weder in Grünland oder Wiesen natürlich vor, noch sind sie normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in der Bundesrepublik. Unerheblich ist nach dem oben Gesagten, ob die Hinterwälderrinder des Klägers diese Feuchtgebietspflanzen tatsächlich fressen oder nicht.
30 
Aus ähnlichen Erwägungen stellen die mit Adlerfarn bewachsenen Flächen kein förderfähiges Dauergrünland dar. Zwischen den Beteiligten ist zu Recht nicht umstritten, dass Adlerfarn natürlicherweise nicht in Grünland oder Wiesen vorkommt und auch nicht in entsprechenden Saatgutmischungen enthalten ist. Eine abweichende Betrachtung ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht hinsichtlich der Flächen veranlasst, auf denen sich im Frühjahr unter dem Adlerfarn eine Gras-Kraut-Vegetation bildet. Zum einen stellen diese Flächen aufgrund des nachfolgenden Aufwuchses des Adlerfarns nicht für die ganze Futterperiode Dauergrünland im oben genannten Sinne dar. Aufgrund des späten Beginns der Vegetationsperiode in der Höhenlage des Schwarzwaldes steht der Grasbewuchs lediglich für eine kurze Zeitspanne von einigen Wochen als Futtergrundlage zur Verfügung, bevor er vom aufwachsende Adlerfarn überdeckt wird. Zum anderen ist Adlerfarnbewuchs auf Wiesen - worauf der Beklagte zutreffend hinweist - aus naturschutzfachlicher Sicht unerwünscht; das gehäufte Auftreten von Adlerfarn auf den Flächen des Klägers lässt deshalb auf ein Pflegeversäumnis und damit einen Verstoß gegen gesamtbetriebliche Auflagen zur Grünlandbewirtschaftung nach B.1 der Richtlinie MEKA II schließen - oder aber auf die generelle Ungeeignetheit der fraglichen Flächen zur landwirtschaftlichen Nutzung. Eine Einstufung der fraglichen Flächen als Dauergrünland kommt selbst dann nicht in Betracht, wenn - wie von dem Kläger vorgetragen - die unter den Farnen wachsende Vegetation seinen Rindern als Futtergrundlage dient. Von diesen Grundsätzen haben sich auch die Bediensteten des Landwirtschaftsamtes bei der Vor-Ort-Kontrolle im September 2006 leiten lassen. Wie die die Kontrolle durchführende Landwirtschaftsrätin B. in der Berufungsverhandlung überzeugend näher ausführte, wurden lediglich die mit einem dichten Adlerfarnbewuchs bestandenen Flächen nicht als landwirtschaftliche Nutzfläche anerkannt. Dagegen seien Flächen, die neben einzelnen Adlerfarnpflanzen erkennbar mit Gras bewachsen gewesen seien, als förderfähiges Grünland berücksichtigt worden.
31 
Keiner Klärung bedarf in diesem Zusammenhang die von dem Kläger in der Berufungsverhandlung aufgeworfene Problematik, dass vergleichbare, mit Adlerfarn bestandene Flächen im Zuständigkeitsbereich des Landwirtschaftsamtes Rottweil im Rahmen von Landschaftspflegeverträgen gefördert worden seien. Rechtsgrundlage für diese Förderungen ist die Richtlinie des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zur Förderung und Entwicklung des Naturschutzes, der Landschaftspflege und Landeskultur (Landschaftspflegerichtlinie - LPR) vom 18.10.2001 (GABl. 2001, 1175). Zwar gewährt die Landschaftspflegerichtlinie ebenfalls Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999. Indes verfolgt die Landschaftspflegerichtlinie gegenüber MEKA II teilweise eine andere Zielrichtung und enthält differenzierte Förderungsvoraussetzungen. Wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat, ermöglicht die Landschaftspflegerichtlinie auch eine Förderung von Flächen, die durch entsprechende Pflegemaßnahmen erst in landwirtschaftliche Nutzfläche umgewandelt werden sollen. Der vom Kläger herangezogenen Förderpraxis des Landratsamts Rottweil lässt sich deshalb nichts für die hier in Rede stehende Abgrenzung der Förderflächen nach der MEKA II-Richtlinie herleiten.
32 
Ohne Rechtsfehler hat das Landratsamt die von dem Kläger geltend gemachten Steinriegel als Landschaftselemente angesehen und eine Förderung hierfür abgelehnt. Zwar zählen die in § 5 Abs. 1 der Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung (vom 04.11.2004, BGBl. I S. 2776) aufgeführten Landschaftselemente zu der berücksichtigungsfähigen Fläche, sofern die Landschaftselemente in unmittelbarem räumlichen Zusammenhang mit einer landwirtschaftlich genutzten Parzelle stehen. Dies ergibt sich aus der die europarechtlichen Be-stimmungen ausfüllenden nationalen Regelung in § 16 Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems vom 03.12.2004 (BGBl. I S. 3194 - InVeKoS-Verordnung). Gemäß § 5 Abs. 1 der Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung zählen zu den Landschaftselementen, die im Sinne des § 2 Abs. 2 der letztgenannten Verordnung nicht beseitigt werden dürfen und die zur beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche gehören, unter anderem Hecken oder Knicks als lineare Strukturelemente, die überwiegend mit Feldgehölzen bewachsen sind und eine Mindestlänge von 20 m aufweisen sowie Baumreihen, die aus mindestens fünf Bäumen in linearer Anordnung mit einer Länge von mindestens 50 m bestehen. Ferner zählen zu den Landschaftselementen Feldgehölze, worunter überwiegend mit gehölzartigen Pflanzen bewachsene Flächen zu verstehen sind, die nicht der landwirtschaftlichen Erzeugung dienen, mit einer Größe von mindestens 100 qm und höchstens 2.000 qm. Diese unmittelbar nur für Direktzahlungen einschlägigen Bestimmungen gelten nach der maßgeblichen Förderpraxis des Beklagten auch für das MEKA II-Pro-gramm. Gemessen hieran hat die Landwirtschaftsbehörde in nicht zu beanstandender Weise darauf abgestellt, dass die betreffenden Steinriegel aufgrund ihres starken Bewuchses anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle nicht mehr als solche erkennbar waren und darüber hinaus keine Verbindung mehr zu dem förderfähigen Grünland aufwiesen.
33 
Zu Recht hat der Beklagte schließlich die vom Kläger beantragte Streuobstförderung nach C.1 der Richtlinie MEKA II abgelehnt. Wie der Beklagte in seinem erstinstanzlichen Klageerwiderungsschriftsatz vom 30.08.2010 zutreffend ausführt, hat hierauf die von dem Landratsamt anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle vorgenommene fehlerhafte Zuordnung von zwei Streuobstbäumen keinen Einfluss. Unabhängig hiervon konnten anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle lediglich 1,01 ha Streuobstfläche festgestellt werden, während der Kläger 1,51 ha in Ansatz gebracht hat. Es liegt deshalb eine festgestellte Differenz von über 20 % der ermittelten Fläche vor, die nach Art. 51 Abs. 1 UA 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 zum vollständigen Ausschluss der Förderung führt.
34 
Den Einwendungen des Klägers gegen die von dem Landratsamt vorgenommene Schlageinteilung ist im gegenständlichen Verfahren bereits deshalb nicht nachzugehen, weil nach der MEKA II-Richtlinie auch Kleinstflächen förderfähig sind und deshalb eine etwaige fehlerhafte Schlageinteilung sich nicht zu Lasten des Klägers ausgewirkt haben kann. Nachgemeldete oder Alternativflächen waren nicht zu berücksichtigen, da sie nicht innerhalb der nach Ziff. 7.4 der MEKA II-Richtlinie maßgeblichen Abgabefrist des gemeinsamen Antrags gemäß Art. 11, 15 und 21 der VO (EG) Nr. 796/2004 beantragt wurden. Bei dieser Frist für die Abgabe des gemeinsamen Antrags handelt es sich um eine materielle Ausschlussfrist (vgl. Senatsurteil vom 08.04.2014 - 10 S 2067/12 - juris).
35 
2.3 Die vom Beklagten darüber hinaus vorgenommenen Sanktionskürzungen auf der Grundlage des Art. 48 Abs.1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 i.V.m. Art. 51 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 sind rechtsfehlerfrei erfolgt. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Anwendung der Sanktionskürzungen nicht nach Art. 68 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift kommen die im 1. Kapitel der Verordnung vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld an der Fehlbeantragung trifft. Dies ist hier nicht der Fall, da der Antragsteller den bei der Abgabe des gemeinsamen Antrags einzuhaltenden erheblichen Sorgfaltspflichten nicht genügt hat. Das bereits mit der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 eingeführte Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem hat einerseits die Verantwortungssphären von Antragsteller und bewilligender Behörde näher ausgestaltet und andererseits die Folgen von aufgetretenen Unregelmäßigkeiten näher bestimmt. Den Antragstellern ist damit eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens auferlegt worden. Da es sich bei der Durchführung der gemäß dem Integrierten System gewährten Beihilfen um Verfahren handelt, die eine Vielzahl von Anträgen betreffen, setzt das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs voraus, dass die Beihilfeempfänger aktiv an der korrekten Durchführung des Verfahrens mitwirken und die beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sind (vgl. EuGH, Urteile vom 16.05.2002 - Rs. C-63/00 - Slg. 2002, I-4483; sowie vom 04.10.2007 - Rs. C-375/05 - Slg 2007, I-7983; BVerwG, Urteil vom 14.11.2013 - 3 C 29.12 - juris). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die nationalen Behörden nicht verpflichtet sind, durch Kontrollen sämtliche Angaben in den eingereichten Beihilfeanträgen auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und die Antragsteller auf mögliche Unregelmäßigkeiten hinzuweisen (vgl. EuGH, Urteil vom 28.11.2002 - Rs. C-417/00 - Slg. 2002, I-11053). Gemessen an diesen hohen Anforderungen ist das Verschulden des Klägers nicht durch den von ihm geltend gemachten Umstand ausgeschlossen, dass er sich bei der Flächenermittlung auf amtliche Katasterauszüge gestützt bzw. selbst Geländevermessungen in Auftrag gegeben habe. Den Kläger trifft jedenfalls insoweit ein Verschulden, als er die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort nicht auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial überprüft hat. Darüber hinaus lässt sich aus dem Anhang K zum Aktenvermerk des Beklagten vom 16.04.2007 entnehmen, dass sich die festgestellten Flächendifferenzen zumindest ganz überwiegend daraus ergeben, dass der Kläger nicht landwirtschaftlich nutzbare Flächen in seinen Antrag aufgenommen hat.
36 
Der Anwendung der Sanktionskürzungen steht auch nicht ein aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 abzuleitendes Verschuldenserfordernis entgegen. Die in dieser Verordnung enthaltenen allgemeinen Grund-sätze sind zwar bei Anwendung aller sektorbezogenen Verordnungen zu beachten (vgl. EuGH, Urteil vom 01.07.2004 - Rs. C-295/02 - NVwZ 2004, 1343). Keiner Klärung bedarf in diesem Zusammenhang, ob das Verschuldensprinzip aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 auf die Regelungen der Sanktionskürzung gemäß Art. 51 VO (EG) Nr. 796/2004 Anwendung findet. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen näher dargelegt, dass dem Kläger hinsichtlich der Falschangaben zumindest Fahrlässigkeit zur Last fällt. Schließlich werden entgegen der vom Kläger im erstinstanzlichen Verfahren vertretenen Auffassung die Sanktionskürzungen nicht durch das Vorliegen von höherer Gewalt ausgeschlossen. Zwar sieht Art. 39 Abs. 1 der einschlägigen VO (EG) Nr. 817/2004 sowie Art. 72 der VO (EG) Nr. 796/2004 die Berücksichtigung höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände vor. Unter dem Begriff der höheren Gewalt sind allgemein im Bereich der unionsrechtlichen Agrarverordnungen ungewöhnliche und unvorhersehbare Umstände zu verstehen, auf die der betroffene Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss hatte und deren Folgen trotz aller angewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (vgl. EuGH, Urteile vom 11.07.2002 - Rs. C-210/00 - Slg. 2002, I-6453; sowie vom 17.10.2002 - Rs. C-208/01 - Slg. 2002, I-8955). Gemessen hieran scheidet die Annahme höherer Gewalt aus, da die Überzahlung auf einen vom Kläger zumindest fahrlässig verschuldeten Fehler bei der Antragstellung zurückzuführen ist.
37 
3. Der Kläger kann sich weder auf der Grundlage des nationalen Rechts (dazu unter 3.1) noch des einschlägigen Unionsrechts (dazu unter 3.2) auf Vertrauensschutz berufen.
38 
3.1 Entgegen der Auffassung des Klägers sind die nationalrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen hinsichtlich der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts, insbesondere die Jahresfrist gemäß § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG, nicht anwendbar, soweit die Rückforderung einer unionsrechtswidrigen Beihilfe in Rede steht (dazu unter 3.1.1). Im Übrigen war die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz1 LVwVfG zum maßgeblichen Zeitpunkt der Rücknahme noch nicht abgelaufen (dazu unter 3.1.2).
39 
3.1.1 Nach der gefestigten Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte und des Bundesverwaltungsgerichts regelt das Unionsrecht den Vertrauensschutz bei der Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit § 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Gemeinschaft sichergestellt werden. Die Anwendung der jeweiligen nationalen Regelungen ließe sich mit dieser Intention nicht vereinbaren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.03.2005 - 3 B 117.04 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 112; Senatsurteile vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - a.a.O.; sowie vom 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27.02.2008 - 8 A 11153/07 -NVwZ-RR 2008, 530; OVG Niedersachsen, Urteil vom 19.11.2013 - 10 LB 57/12 - juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19.04.2007 - 11 B 6.05 - RdL 2007, 319; anderer Ansicht das vom Kläger herangezogene Urteil des VG Schleswig vom 08.03.2004 - 1 A 71/02 - juris). Der durch die Vertrauensschutzregelungen angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung bedeutet zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide eingeschränkt ist; insoweit wird der unionsrechtlich gebotene Vertrauensschutz bereits auf der Ebene der Aufhebung des Bewilligungsbescheids gewährleistet (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27.02.2008, a.a.O.).
40 
Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird unionsrechtlich ausschließlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt. Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht ist vorliegend Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 vom 29.04.2004. Danach ist der Begünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Falle von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Die in Bezug genommene VO (EG) Nr. 2419/2001 ist gemäß Art. 80 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 mit Wirkung für ab dem 01.01.2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume aufgehoben worden; Bezugnahmen auf die VO (EG) Nr. 2419/2001 gelten gemäß Art. 80 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 als Bezugnahmen auf die zuletzt genannte Verordnung.
41 
Nach Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen generell zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Abs. 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Im Hinblick auf den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes des Begünstigten regelt Art. 73 Abs. 4 UA 1 dieser Verordnung, dass die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Abs. 1 nicht besteht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist (Abs. 4 2. UA). Bereits aus dem Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 und dem systematischen Zusammenhang mit der Vertrauensschutzregelung in Abs. 4 der Bestimmung folgt, dass diese das Vertrauen des Empfängers einer zu Unrecht gewährten Beihilfe in den Bestand des Bewilligungsbescheids im Rahmen der Entscheidung über die Aufhebung des rechtswidrigen Bescheids bzw. der Verpflichtung zur Rückzahlung des ausgezahlten Betrags abschließend regelt und die Anwendung weitergehender nationaler Vorschriften ausgeschlossen ist. Daneben lässt sich aus Nr. 72 der Erwägungsgründe der Verordnung eindeutig die Intention der Kommission als Verordnungsgeber entnehmen, durch eine Regelung in der Verordnung die Handhabung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge in der Gemeinschaft zu vereinheitlichen. Mit dem Bestreben der Schaffung von gemeinschaftseinheitlichen Vorgaben durch eine Regelung in der Verordnung ist eine ergänzende Heranziehung der Vorschriften der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Berücksichtigung des schutzwürdigen Vertrauens des Begünstigen in den Bestand des Zuwendungsbescheids gemäß § 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG nicht zu vereinbaren.
42 
Entgegen einer vereinzelt in der instanzgerichtlichen Rechtsprechung vertretenen Auffassung (vgl. etwa VG Karlsruhe, Urteil vom 18.10.2012 - 2 K 1610/12) kann im Hinblick auf den Vorrang der unionsrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen nicht nach der Aufbringung der zugewendeten Mittel differenziert werden. Die Gewährung von Vertrauensschutz nach den nationalrechtlichen Bestimmungen des Art. 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG kommt auch nicht insoweit in Betracht, als die hier in Rede stehende Zuwendung aus Mitteln des Landes kofinanziert wird. Dieser Betrachtung steht bereits entgegen, dass es sich trotz der Kofinanzierung der Maßnahme aus Landesmitteln um eine einheitliche und untrennbare Beihilfe auf unionsrechtlicher Grundlage handelt. Aus der Kofinanzierung der Mittel lässt sich nichts für die hier in Rede stehende Frage der Rechtsnatur der Beihilfe und der für die Rückabwicklung maßgeblichen Rechtsvorschriften entnehmen (vgl. näher Senatsurteil vom 07.04.2014 - 10 S 870/13 - juris).
43 
Dabei gilt der Vorrang der unionsrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen gerade auch für die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG. Auch hinsichtlich der zeitlichen Komponente des Vertrauensschutzes enthält die VO (EG) Nr. 796/2004 in Art. 73 Abs. 5 eine abschließende Regelung. Danach besteht die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte von der zuständigen Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als zehn Jahre vergangen sind; dieser Zeitraum verkürzt sich auf vier Jahre, wenn der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt hat. Da die nach dem oben Gesagten gebotene einheitliche Anwendung des Grundsatzes des guten Glaubens in der gesamten Union sich auch auf die in Art. 73 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 796/2004 bezeichneten Fristen bezieht, innerhalb der eine Rückzahlung gefordert werden kann, kommt ein Rückgriff auf die kürzere Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG nicht in Betracht. Aufgrund der abschließenden Regelung des dem Begünstigten zustehenden Vertrauensschutzes in der einschlägigen Verordnung stellt sich hier nicht die von dem Kläger aufgeworfene Frage, ob die in § 48 Abs. 4 LVwVfG statuierte Jahresfrist den unionsrechtlichen Grundsätzen der Effektivität und Äquivalenz genügt. Denn die vom Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 20.03.1997 (Rs. C-24/95 - Slg. 1997, I-1591) entwickelten Grundsätze für die Gewährung von Vertrauensschutz auf der Grundlage nationaler Bestimmungen gelangen nur zur Anwendung, soweit das primär maßgebliche Unionsrecht keine vorrangigen und abschließenden Regelungen des Verwaltungsverfahrens enthält.
44 
3.1.2 Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Rückforderungsbescheids am 14.03.2008 nicht hinsichtlich des die Zuwendung für das Jahr 2005 gewährenden Bescheides vom 27.03.2006 abgelaufen ist. Nach § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG ist, wenn die Behörde von Tatsachen Kenntnis erlangt, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, diese nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Hinsichtlich der Voraussetzung der Rechtswidrigkeit lässt die Vorschrift jeden Grund genügen und differenziert nicht danach, ob der Verwaltungsakt wegen eines „Tatsachenirrtums“ oder eines „Rechtsirrtums“ rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.1984 - GrSen 1 und 2/84 -BVerwGE 70, 356). Stets ist jedoch erforderlich, dass die Behörde nicht nur die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat, sondern dass ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Die Jahresfrist beginnt mithin erst zu laufen, wenn sämtliche rücknahmerelevanten Tatsachen vollständig, uneingeschränkt und zweifelsfrei ermittelt sind. Zur Herstellung der Entscheidungsreife, nach deren Eintritt die Entscheidungsfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG erst zu laufen beginnt, gehört daher regelmäßig das Anhörungsverfahren, und zwar unabhängig von dessen Ergebnis, denn die Einwände eines Anzuhörenden können nur dann ernstlich zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen werden, wenn sich die Behörde ihre Entscheidung bis zum Abschluss des Anhörungsverfahrens offen hält (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20.09.2001 - 7 C 6.01 - ZOV 2002, 42).
45 
Bei diesem Verständnis hat die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG daher (frühestens) mit der Antwort des Klägers vom 04.04.2007 auf die Anhörung der Behörde zu der beabsichtigten Rückforderung vom 19.03.2007 zu laufen begonnen. Diese Anhörung war auch erforderlich. Zwar besteht in Bezug auf die Rückforderung europarechtswidriger Subventionen ein intendiertes Ermessen (dazu unter 4.). Gleichwohl ist die Behörde auch hier gehalten, eine Anhörung des Begünstigten durchzuführen, um zu ermitteln, ob ein atypischer Sachverhalt vorliegt, der ausnahmsweise zur Ausübung des Ermessens zwingt. Der Rückforderungsbescheid erging am 14.03.2008 und damit noch innerhalb der Jahresfrist.
46 
3.2 Dem Kläger steht nach Maßgabe des Art. 73 Abs. 4 bis 6 der VO (EG) Nr. 796/2004 kein Vertrauensschutz zu. Die Voraussetzungen des Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 liegen nicht vor, da die Überzahlung nicht auf einem Irrtum des Beklagten oder einer anderen Behörde beruhte, sondern auf den fehlerhaften Angaben des Klägers hinsichtlich der von ihm bewirtschafteten Flächen. Die Rückzahlungspflicht ist auch nicht durch Zeitablauf erloschen. Nach Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 erlischt die Rückzahlungspflicht, wenn zwischen der Zahlung und dem Zeitpunkt, zu dem der Begünstigte von der Rechtswidrigkeit der Zahlung erfahren hat, zehn Jahre vergangen sind; hat der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt, so verkürzt sich dieser Zeitraum auf vier Jahre. Gemäß § 73 Abs. 6 VO (EG) Nr. 796/2004 gilt für Beträge, die aufgrund von Kürzungen und Ausschlüssen gemäß den Bestimmungen des Titel IV zurückgezahlt werden müssen, eine Verjährungsfrist von vier Jahren. Diese Frist von vier Jahren im Sinne der vorgenannten Abs. 5 und 6 ist hier jedenfalls mit Erlass des Rückforderungsbescheids vom 14.03.2008 gewahrt, nachdem die Zuwendungen am 20.03.2006 wertgestellt wurden.
47 
4. Der angefochtene Teilrücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids leidet auch nicht an einem Ermessensfehler.
48 
Nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens ist es im vorliegenden Fall unschädlich, dass weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsbescheid ausdrücklich Ermessenserwägungen angestellt werden. Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es dann auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.06.1997 - 3 C 22.96 - BVerwGE 105, 55; sowie vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.). Darüber hinaus besteht bei unionsrechtswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rückforderungsinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte unionsfinanzierte Subventionen wieder einzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Unionsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs mit dieser Verpflichtung unvereinbar (vgl. EuGH, Urteil vom 21.09.1983 - Rs. C-215/82 - a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.). Die Ermessensausübung bezüglich des Umfangs der Rücknahme erfolgt, soweit keine unionsrechtlichen Regelungen einschlägig sind, durch die Vorgaben in den einschlägigen Subventionsrichtlinien und Verwaltungsvorschriften. Gemäß Nr. 9.2 der MEKA II-Richtlinie vom 12.09.2000 erfolgen die Kürzungen bzw. Ausschlüsse bei Übererklärung von Flächen gemäß Art. 9 Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 3887/92. In Übereinstimmung mit dieser Vorschrift bzw. der gleichlautenden Nachfolgebestimmung des Art. 51 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 hat der Beklagte die Beihilfeleistungen gekürzt.
49 
Bei Anwendung dieser Kriterien kommt lediglich die von dem Beklagten vorgenommene Kürzung der Beihilfe in Betracht. Dafür spricht bereits, dass die fehlerhafte Beihilfegewährung bei wertender Betrachtung maßgeblich auf das Verhalten des Klägers, nämlich dessen fehlerhafte Angaben, zurückzuführen war. Eine die Ausübung von Ermessen gebietende Sondersituation wird auch nicht durch die vom Kläger geltend gemachte wirtschaftliche Existenzgefährdung begründet. Die Höhe der Rückforderung in diesem und auch in den anderen von dem Kläger anhängig gemachten Verfahren erreicht noch keinen Betrag, der unmittelbar eine Insolvenz befürchten lässt. Zur Abwendung einer erheblichen wirtschaftlichen Notlage steht im Übrigen ein Ausgleich durch Stundung, Niederschlagung oder Erlass gemäß den Instrumentarien der Landeshaushaltsordnung zur Verfügung. Auch der Rückforderungszeitraum von fünf Jahren und der Umstand, dass dem Kläger im vorliegenden Fall eine Berufung auf den Einwand der Entreicherung verwehrt ist, genügt für sich genommen noch nicht, um eine die Ausübung von Ermessen gebietende Atypik anzunehmen. Ein Verzicht auf die Rücknahme im Rahmen der Ermessensentscheidung kommt daher unter keinem Gesichtspunkt in Betracht; entsprechende Erwägungen waren deshalb in dem angegriffenen Rücknahmebescheid nicht zwingend erforderlich.
50 
5. Der Kläger kann dem Erstattungsanspruch des Beklagten nicht mit Erfolg eine Entreicherung entgegenhalten. Nach § 49a Abs. 2 Satz 1 LVwVfG gelten für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Entsprechende Anwendung findet mithin auch § 818 Abs. 3 BGB. Hiernach ist die Verpflichtung zur Herausgabe oder zum Ersatz des Wertes ausgeschlossen, soweit der Empfänger nicht mehr bereichert ist. Bereicherung ist ein wirtschaftlicher Begriff, der aus der Gegenüberstellung aller Vermögensverschiebungen beim Bereicherungsschuldner zu ermitteln ist, die mit dem Tatbestand, der den Bereicherungsanspruch ausgelöst hat, im ursächlichen Zusammenhang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.1991 - 3 C 58.89 - NJW 1992, 328). Die Frage, ob die Bereicherung weggefallen ist, beantwortet sich durch einen Vergleich des Vermögensgegenstandes bei Empfang der Leistung mit dem Zeitpunkt der Rückforderung (sog. Saldotheorie). Ausgehend hiervon hat das Verwaltungsgericht zutreffend näher dargelegt, dass der Kläger nicht entreichert ist. Er hat lediglich geltend gemacht, er hätte die erlangten Fördergelder sparsamer eingesetzt, wenn die Zuwendung entsprechend niedriger ausgefallen wäre. Indes begründet der bloß ökonomischere Einsatz der Fördergelder nicht den Wegfall der Bereicherung, da mit den angeblich erworbenen Futtermitteln ein Surrogat für die Fördergelder in das Vermögen des Klägers überging (vgl. Schwab in: Münchner Komm. zum BGB, 5. Aufl. 2009, § 118 Rn. 161). Im Übrigen dürfte die pauschale und nicht näher substantiierte Behauptung des Klägers, er hätte bei Zuwendung einer niedrigeren Förderung weniger oder billigere Futtermittel für seine Rinder gekauft, nicht ausreichen, um eine Entreicherung darzutun.
51 
Daneben kann der Einwand des Wegfalls der Bereicherung auf Grund der durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen nur dann beachtet werden, wenn zum einen der gute Glaube des Empfängers nachgewiesen ist und zum anderen der Empfänger bereits zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe den sich daraus ergebenden Vermögensvorteil durch die Beihilfe weitergegeben hat und ein eventueller Regressanspruch wertlos wäre (vgl. EuGH. Urteil vom 17.07.1998 - Rs. C - 298/96 - juris). Diese Voraussetzungen des Unionsrechts, um den Einwand des Wegfalls der Bereicherung mit Erfolg erheben zu können, sind nicht gegeben. Wie bereits dargelegt, kann sich der Kläger in Bezug auf die Antragstellung und die anschließende Beihilfegewährung nicht auf schützenswertes Vertrauen berufen, so dass er nicht im guten Glauben gehandelt hat.
52 
Unabhängig hiervon kann sich der Kläger auf eine eingetretene Entreicherung nicht berufen, da die Haftungsverschärfung gemäß § 49a Abs. 2 Satz 2 LVwVfG eingreift. Danach kann sich der Begünstigte auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen, soweit er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geführt haben. Hierbei muss es sich um eine Kenntnis bzw. grob fahrlässige Unkenntnis handeln, die vor dem Eintritt des Bereicherungswegfalls liegt (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23.11.2007 - 1 L 48/07 - NVwZ-RR 2008, 364). Nach dem oben Gesagten ist das Verhalten des Klägers bei der Antragstellung als grob fahrlässig anzusehen ist. Denn der Kläger hat sich hinsichtlich der Flächenangaben auf Kartenmaterial verlassen, ohne die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial genau zu prüfen. Hierin liegt ein erheblicher Verstoß gegen die Sorgfaltspflichten, nachdem dem Kläger nach eigenen Angaben bewusst war, dass er in den letzten Jahren in einen erheblichen Pflegerückstand geraten ist und es deshalb nahe lag, dass die kartierten Verhältnisse nicht mehr mit der Realität überstimmen.
53 
6. Die im Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 festgesetzte Zinszahlungspflicht ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach der maßgeblichen Bestimmung des Art. 73 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 werden Zinsen für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug berechnet; der anzuwendende Zinssatz wird nach Maßgabe der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgesetzt, darf dabei jedoch nicht niedriger sein als der bei der Rückforderung von Beträgen nach einzelstaatlichen Vorschriften geltende Zinssatz. Danach bestehen gegen die festgesetzte Verzinsungspflicht weder hinsichtlich der zeitlichen Geltung noch der Höhe des Zinssatzes Bedenken. Unschädlich ist insbesondere, dass die Behörde als Zinsbeginn ein festes Datum, nämlich den 17.03.2008, festgesetzt hat. Zwar findet sich in den Behördenakten weder ein Nachweis über die Bekanntgabe des Rückforderungsbescheids noch ein Vermerk über dessen Aufgabe zur Post. Ist der angefochtene Bescheid vom 14.03.2008 am gleichen Tag abgesandt worden, so gilt er am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als zugestellt (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 LVwZG), d. h. am 17.03.2008. Die Höhe des Zinssatzes richtet sich nach dem oben Gesagten allein nach nationalem Recht; der geltend gemachte Zinssatz von 5 % über dem jeweiligen Basiszinssatz findet seine Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG.
54 
Nach alldem war auf die Berufung des Beklagten das verwaltungsgerichtliche Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
55 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
56 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
57 
Beschluss vom 18. November 2014
58 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 47 und § 52 Abs. 3 GKG auf 4.367,30 EUR festgesetzt.
59 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
17 
Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht unter Anwendung von § 113 Abs. 3 VwGO stattgegeben. Der Teilrücknahme- und Rückforderungsbescheid des Landratsamts Freudenstadt vom 14.03.2008 in der maßgeblichen Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.11.2009 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
18 
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass sich die Rücknahme des Beihilfebescheids allein nach nationalem Recht und mangels vorrangiger spezieller Rechtsgrundlage nach der Bestimmung des § 48 Abs. 1 LVwVfG richtet (dazu unter 1.). Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm liegen vor, da der Kläger bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Bewilligungsbescheids gegen die maßgebliche Subventionsrichtlinie verstoßen hat und dieser daher teilweise rechtswidrig war (dazu unter 2.). Dem Kläger steht weder hinsichtlich der Rücknahme des Bewilligungsbescheids noch der Rückforderung Vertrauensschutz auf nationaler oder unionsrechtlicher Grundlage zu (dazu unter 3.). Ferner leidet der Rücknahmebescheid vom 14.03.2008 nicht an einem im gerichtlichen Verfahren zu beanstandenden Ermessensfehler (dazu unter 4.). Der Kläger kann sich hinsichtlich der Rückforderung nicht auf Entreicherung berufen (dazu unter 5.). Schließlich ist die im Rückforderungsbescheid festgesetzte Verpflichtung zur Verzinsung der Rückforderungssumme ab dem Zeitpunkt des Zugangs des Bescheids rechtmäßig (dazu unter 6.).
19 
1. Rechtsgrundlage für die teilweise Aufhebung des Bewilligungsbescheids vom 27.03.2006 nebst Änderungsbescheid vom 27.07.2006 ist § 48 Abs. 1 LVwVfG.
20 
1.1 Das Europäische Unionsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts bzw. des Unionsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Unionsrecht gewährt und aus Unionsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden unionsrechtlichen Rücknahme- bzw. Widerrufsregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (vgl. EuGH, Urteile vom 21.09.1983 - Rs. C-215/82 - Slg. 1983, 2633; sowie vom 17.05.1993 - Rs. C-290/91 - NVwZ 1993, 973; BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 44; Senatsurteile vom 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris; sowie vom 07.04.2011 - 10 S 2545/08 - DÖV 2011, 657).
21 
Auch im vorliegenden Fall enthalten die einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Bewilligungsbescheids. Dem Kläger wurden Ausgleichsleistungen nach der Richtlinie des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung der Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft und von Erzeugungspraktiken, die der Markentlastung dienen (Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich - MEKA II) vom 12.09.2000 (GABl. 2001, 492) bewilligt. Die MEKA II-Richtlinie gewährt Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999 vom 17.05.1999 über die Förderung und Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) i.V.m. der Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750/1999 vom 23.07.1999 und den Nachfolgeverordnungen VO (EG) Nr. 445/2002 vom 26.02.2002 und VO (EG) Nr. 817/2004 vom 29.04.2004. Diese EG-Verordnungen enthalten keine Bestimmungen über die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden, sondern verweisen auf die nationalen Rechtsvorschriften. Gemäß Art. 73 VO (EG) Nr. 817/2004 bestimmen die Mitgliedstaaten ein System für Verstöße gegen eingegangene Verpflichtungen und die für diesen Fall einschlägigen Vorschriften und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung. Nach Art. 8 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1258/1999 vom 17.05.1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechtsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossene Beträge wieder einzuziehen. Wie der Gerichtshof der Europäischen Union festgestellt hat, gilt dies auch für Beträge, die aufgrund eines von der Kommission gemäß einer Verordnung genehmigten und von der Gemeinschaft kofinanzierten nationalen Beihilfeprogramms ausgezahlt worden sind (vgl. EuGH, Urteil vom 19.09.2002 - Rs. C-336/00 - Slg. 2002, I-7699). Diese Regelungen enthalten indes kein unmittelbar anwendbares Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.).
22 
Die Durchführungsverordnungen sehen allerdings die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen vor. Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 verweist insoweit auf Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92. Die späteren Durchführungsverordnungen bestimmen, dass der zu Unrecht Begünstigte gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zur Rückzahlung verpflichtet ist (vgl. Art. 62 Abs. 3 VO (EG) Nr. 445/2002 bzw. Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004). Diese Bestimmungen ermächtigen die Behörde jedoch nicht zur Aufhebung der Zuwendungsbescheide, sondern enthalten nur eine Vorgabe für die Geltendmachung der Forderung nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der durch das Unionsrecht gesetzten Grenzen, insbesondere hinsichtlich des Vertrauensschutzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.; Senatsurteil vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - DVBl. 2009, 1255).
23 
1.2 Auch Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung des Bewilligungsbescheids. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (MOG) trifft zwar Bestimmungen über die Rücknahme und den Widerruf von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen der §§ 6 und 8“. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktorganisationswaren, worunter nur erzeugnis- oder produktbezogene Regelungen (vgl. § 2 MOG), nicht jedoch produktionsverfahrensbezogene Regelungen zu verstehen sind. Die hier gegenständlichen Maßnahmen nach der MEKA II-Richtlinie sowie der zugrunde liegenden VO (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums enthalten keine im Sinne des Marktorganisationsgesetzes erzeugnisbezogenen Regelungen. Sie betreffen vielmehr das Produktionsverfahren. Vorliegend geht es um Maßnahmen nach Art. 22 ff. der vorgenannten Verordnung. Das wesentliche Ziel der Fördermaßnahmen besteht in der Lenkung der Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte, um den Übergang von einer intensiven auf eine extensivere und qualitativ hochwertigere Bewirtschaftung zu fördern, sowie dem Schutz und der Verbesserung der Umwelt und der Landschaft zu dienen. Die Beihilferegelung stellt hiernach keinen Bestandteil einer gemeinsamen Marktorganisation dar, sondern zählt insofern zu den flankierenden Maßnahmen zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik. Es handelt sich auch nicht um „Direktzahlungen“ im Sinne von § 1 Abs. 1a MOG, was den Anwendungsbereich dieses Gesetzes eröffnen würde. Direktzahlungen in diesem Sinne sind die in den Regelungen des Absatz 2 Nr. 1 bis 3 im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik als Direktzahlungen bezeichneten Vergünstigungen und Einkommensstützungsregelungen, ausgenommen Maßnahmen zur Förderung des ländlichen Raums (vgl. hierzu näher OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17.12.2009 - 2 L 222/08 - juris). Kommt unter diesen Voraussetzungen § 10 MOG nicht zur Anwendung, so verbleibt es bei der Anwendung des Landesrechts, hier des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes.
24 
2. Die Tatbestandsvoraussetzungen für eine teilweise Rücknahme des Bewilligungsbescheids auf der Grundlage des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes sind erfüllt. Nach § 48 Abs. 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. Der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 nebst Änderungsbescheid vom 27.07.2006 war von Anfang an insoweit rechtswidrig, als der Kläger die entsprechenden Flächen nicht landwirtschaftlich genutzt und damit die Fördervoraussetzungen nach Ziff. 3 B.1, B.3.1, B.3.2, B.4, C.1, C.3, E.5, G.1, G.2.3 und G.2.4 der MEKA II-Richtlinie nicht eingehalten hat.
25 
2.1 Zwar macht allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien wie hier gegen die MEKA II-Richtlinie einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rechtspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 24.03.1977 - II C 14/75 - BVerwGE 52, 193; sowie vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 - NVwZ 2003, 1384; Senatsurteil vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -a.a.O.). Die Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheids kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 - a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.06.1998 - 2 S 1806/96 - juris).
26 
2.2 Bei Anwendung dieser Grundsätze verstößt der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 teilweise gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und ist daher insoweit rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG, als dem Kläger Fördergelder für Flächen bewilligt worden sind, die entgegen den oben genannten Ziffern der MEKA II-Richtlinie nicht landwirtschaftlich bewirtschaftet worden sind. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich auch bei den Feuchtgebieten und Teilen der mit Adlerfarn bewachsenen Gebiete nicht um landwirtschaftlich genutzte Flächen. Bei der Ermittlung der förderfähigen Flächen ist das Gericht weitgehend darauf beschränkt zu prüfen, ob diese durch die Behörde nachvollziehbar anhand der durch die MEKA II-Richtlinien bzw. die allgemeine Verwaltungspraxis vorgegebenen Kriterien erfolgt ist und ob gegebenenfalls Vorgaben des höherrangigen Rechts an die Verwaltung eingehalten worden sind.
27 
2.2.1 Fehl geht die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, wonach der Beklagte aufgrund des Anwendungsvorrangs unionsrechtlicher Normen zur Einstufung der fraglichen Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen als landwirtschaftliche Nutzfläche und damit als förderfähig im Sinne der MEKA II-Richtlinie gehalten sei. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Bestimmung des Art. 14 der VO (EG) Nr. 1257/1999 ermächtigt die Mitgliedstaaten, Landwirten in benachteiligten Gebieten für landwirtschaftlich genutzte Flächen Ausgleichszulagen zu gewähren, wenn sie die in Absatz 2 der Bestimmung festgelegten Voraussetzungen erfüllen, insbesondere die Mindestfläche bewirtschaften und den Erfordernissen des Umweltschutzes und der Einhaltung einer guten landwirtschaftlichen Praxis genügen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zwingt Art. 14 der VO (EG) Nr. 1257/1999 die Mitgliedstaaten jedoch nicht dazu, Agrarumweltmaßnahmen auf sämtlichen landwirtschaftlichen Flächen zu fördern. Vielmehr bleibt es nach der Konzeption der vorgenannten Verordnung allein den Mitgliedstaaten vorbehalten, die förderfähigen Flächen und die hierfür maßgeblichen Kriterien zu definieren. Zutreffend weist der Beklagte im Übrigen darauf hin, dass das Verwaltungsgericht das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14.10.2010 (Rs. C-61/09 - EuZW 2011, 58) fehlinterpretiert. Der Europäische Gerichtshof hat zu der strukturgleichen Vorschrift des Art. 44 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1782/2003 erkannt, dass Flächen, die tatsächlich als Acker- oder Dauergrünland genutzt werden und die überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege dienen, unabhängig von den Pachtverhältnissen als landwirtschaftliche Fläche anzusehen sind. Der Gerichtshof hat jedoch ausdrücklich vorausgesetzt, dass die entsprechenden Parzellen als Acker- oder Dauergrünland im Sinne des Art. 2 Nrn. 1 und 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 genutzt werden.
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Da die streitigen Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen unstreitig nicht Ackerland sind, können diese Flächen nur dann förderfähig sein, wenn sie als Dauergrünland im Sinne von Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 anzusehen sind. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der letztgenannten Vorschrift handelt es sich bei Dauergrünland um Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren. Hiernach genügt es gerade nicht, dass der Betriebsinhaber die betreffenden Flächen tatsächlich zur Beweidung durch Vieh nutzt. Der Verordnungsgeber hat die Beihilfefähigkeit von landwirtschaftlichen Flächen nicht allein daran geknüpft, dass diese als Weide- oder Futterflächen genutzt werden. Vielmehr werden insoweit allein die Flächen als beihilfefähig anerkannt, die „zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ genutzt werden. Diese hierauf beschränkte Zielrichtung ergibt sich auch aus der ersten Erwägung zur Verordnung (EG) Nr. 239/2005, wonach die Definition von „Dauergrünland“ klargestellt und zudem eine Definition für den Begriff „Gras oder andere Grünfutterpflanzen“ eingeführt werden soll (vgl. hierzu näher OVG Niedersachsen, Beschluss vom 13.08.2012 - 10 LA 93/11 - AuR 2013, 138). Nach Art. 2 Nr. 2a VO (EG) Nr. 796/2004 fallen hierunter alle Grünpflanzen, die „herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind“. An diese - im Übrigen hergebrachtem landwirtschaftlichen Verständnis entsprechende - Definition des Dauergrünlands knüpft die einschlägige Förderung nach der MEKA II-Richtlinie an, konkretisiert und schränkt diese entsprechend der agrarumweltschutzlichen Zielrichtung der Richtlinie ein. Wie insbesondere die in B.1 „Einführung oder Beibehaltung einer extensiven Grünlandnutzung im gesamten Unternehmen“ aufgestellte Fördervoraussetzung eines Verzichts auf Grünlandumbruch im gesamten Unternehmen zeigt, soll durch die entsprechenden Maßnahmen trotz der abweichenden Terminologie lediglich die Dauergrünlandnutzung im Sinne des Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 gefördert werden. Von diesem Verständnis geht im Übrigen auch die für die Auslegung der Zuwendungsrichtlinie nach dem oben Gesagten primär maßgebliche, vom Kläger ebenso wie vom Verwaltungsgericht nicht bezweifelte bisherige Verwaltungspraxis des Beklagten aus.
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2.2.2 Ausgehend hiervon hat das Landratsamt die förderfähige Fläche anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle im Herbst 2006 zutreffend abgegrenzt. Auf die Darlegungen im Widerspruchsbescheid vom 09.11.2009 im gegenständlichen Verfahren sowie auf die ausführliche tabellarische Darstellung der einzelnen Flächenabzüge im Widerspruchsbescheid vom gleichen Tage hinsichtlich der „Festsetzung Zahlungsansprüche - Antragsjahr 2005“ wird verwiesen, die sich der Senat nach eingehender Sachprüfung zu eigen macht und auf die zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird (§ 117 Abs. 5 VwGO). Diese zutreffenden Erwägungen im Widerspruchsbescheid werden durch das Vorbringen des Klägers im gerichtlichen Verfahren nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Zur Ergänzung wird darauf hingewiesen, dass die Landwirtschaftsbehörde zu Recht die Feuchtgebiete nicht als förderfähige, landwirtschaftlich genutzte Fläche eingestuft hat. Die Vegetation in den Feuchtgebieten besteht nach den vom Kläger nicht in Frage gestellten Feststellungen anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle in der Regel aus Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß. Die Feuchtgebietsflächen genügen daher nicht den oben dargestellten Anforderungen an Dauergrünlandflächen im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004. Wie der Beklagte überzeugend unter Verweis auf landwirtschaftliche Fachliteratur näher darlegt hat, kommen diese Feuchtgebietspflanzen weder in Grünland oder Wiesen natürlich vor, noch sind sie normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in der Bundesrepublik. Unerheblich ist nach dem oben Gesagten, ob die Hinterwälderrinder des Klägers diese Feuchtgebietspflanzen tatsächlich fressen oder nicht.
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Aus ähnlichen Erwägungen stellen die mit Adlerfarn bewachsenen Flächen kein förderfähiges Dauergrünland dar. Zwischen den Beteiligten ist zu Recht nicht umstritten, dass Adlerfarn natürlicherweise nicht in Grünland oder Wiesen vorkommt und auch nicht in entsprechenden Saatgutmischungen enthalten ist. Eine abweichende Betrachtung ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht hinsichtlich der Flächen veranlasst, auf denen sich im Frühjahr unter dem Adlerfarn eine Gras-Kraut-Vegetation bildet. Zum einen stellen diese Flächen aufgrund des nachfolgenden Aufwuchses des Adlerfarns nicht für die ganze Futterperiode Dauergrünland im oben genannten Sinne dar. Aufgrund des späten Beginns der Vegetationsperiode in der Höhenlage des Schwarzwaldes steht der Grasbewuchs lediglich für eine kurze Zeitspanne von einigen Wochen als Futtergrundlage zur Verfügung, bevor er vom aufwachsende Adlerfarn überdeckt wird. Zum anderen ist Adlerfarnbewuchs auf Wiesen - worauf der Beklagte zutreffend hinweist - aus naturschutzfachlicher Sicht unerwünscht; das gehäufte Auftreten von Adlerfarn auf den Flächen des Klägers lässt deshalb auf ein Pflegeversäumnis und damit einen Verstoß gegen gesamtbetriebliche Auflagen zur Grünlandbewirtschaftung nach B.1 der Richtlinie MEKA II schließen - oder aber auf die generelle Ungeeignetheit der fraglichen Flächen zur landwirtschaftlichen Nutzung. Eine Einstufung der fraglichen Flächen als Dauergrünland kommt selbst dann nicht in Betracht, wenn - wie von dem Kläger vorgetragen - die unter den Farnen wachsende Vegetation seinen Rindern als Futtergrundlage dient. Von diesen Grundsätzen haben sich auch die Bediensteten des Landwirtschaftsamtes bei der Vor-Ort-Kontrolle im September 2006 leiten lassen. Wie die die Kontrolle durchführende Landwirtschaftsrätin B. in der Berufungsverhandlung überzeugend näher ausführte, wurden lediglich die mit einem dichten Adlerfarnbewuchs bestandenen Flächen nicht als landwirtschaftliche Nutzfläche anerkannt. Dagegen seien Flächen, die neben einzelnen Adlerfarnpflanzen erkennbar mit Gras bewachsen gewesen seien, als förderfähiges Grünland berücksichtigt worden.
31 
Keiner Klärung bedarf in diesem Zusammenhang die von dem Kläger in der Berufungsverhandlung aufgeworfene Problematik, dass vergleichbare, mit Adlerfarn bestandene Flächen im Zuständigkeitsbereich des Landwirtschaftsamtes Rottweil im Rahmen von Landschaftspflegeverträgen gefördert worden seien. Rechtsgrundlage für diese Förderungen ist die Richtlinie des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zur Förderung und Entwicklung des Naturschutzes, der Landschaftspflege und Landeskultur (Landschaftspflegerichtlinie - LPR) vom 18.10.2001 (GABl. 2001, 1175). Zwar gewährt die Landschaftspflegerichtlinie ebenfalls Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999. Indes verfolgt die Landschaftspflegerichtlinie gegenüber MEKA II teilweise eine andere Zielrichtung und enthält differenzierte Förderungsvoraussetzungen. Wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat, ermöglicht die Landschaftspflegerichtlinie auch eine Förderung von Flächen, die durch entsprechende Pflegemaßnahmen erst in landwirtschaftliche Nutzfläche umgewandelt werden sollen. Der vom Kläger herangezogenen Förderpraxis des Landratsamts Rottweil lässt sich deshalb nichts für die hier in Rede stehende Abgrenzung der Förderflächen nach der MEKA II-Richtlinie herleiten.
32 
Ohne Rechtsfehler hat das Landratsamt die von dem Kläger geltend gemachten Steinriegel als Landschaftselemente angesehen und eine Förderung hierfür abgelehnt. Zwar zählen die in § 5 Abs. 1 der Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung (vom 04.11.2004, BGBl. I S. 2776) aufgeführten Landschaftselemente zu der berücksichtigungsfähigen Fläche, sofern die Landschaftselemente in unmittelbarem räumlichen Zusammenhang mit einer landwirtschaftlich genutzten Parzelle stehen. Dies ergibt sich aus der die europarechtlichen Be-stimmungen ausfüllenden nationalen Regelung in § 16 Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems vom 03.12.2004 (BGBl. I S. 3194 - InVeKoS-Verordnung). Gemäß § 5 Abs. 1 der Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung zählen zu den Landschaftselementen, die im Sinne des § 2 Abs. 2 der letztgenannten Verordnung nicht beseitigt werden dürfen und die zur beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche gehören, unter anderem Hecken oder Knicks als lineare Strukturelemente, die überwiegend mit Feldgehölzen bewachsen sind und eine Mindestlänge von 20 m aufweisen sowie Baumreihen, die aus mindestens fünf Bäumen in linearer Anordnung mit einer Länge von mindestens 50 m bestehen. Ferner zählen zu den Landschaftselementen Feldgehölze, worunter überwiegend mit gehölzartigen Pflanzen bewachsene Flächen zu verstehen sind, die nicht der landwirtschaftlichen Erzeugung dienen, mit einer Größe von mindestens 100 qm und höchstens 2.000 qm. Diese unmittelbar nur für Direktzahlungen einschlägigen Bestimmungen gelten nach der maßgeblichen Förderpraxis des Beklagten auch für das MEKA II-Pro-gramm. Gemessen hieran hat die Landwirtschaftsbehörde in nicht zu beanstandender Weise darauf abgestellt, dass die betreffenden Steinriegel aufgrund ihres starken Bewuchses anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle nicht mehr als solche erkennbar waren und darüber hinaus keine Verbindung mehr zu dem förderfähigen Grünland aufwiesen.
33 
Zu Recht hat der Beklagte schließlich die vom Kläger beantragte Streuobstförderung nach C.1 der Richtlinie MEKA II abgelehnt. Wie der Beklagte in seinem erstinstanzlichen Klageerwiderungsschriftsatz vom 30.08.2010 zutreffend ausführt, hat hierauf die von dem Landratsamt anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle vorgenommene fehlerhafte Zuordnung von zwei Streuobstbäumen keinen Einfluss. Unabhängig hiervon konnten anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle lediglich 1,01 ha Streuobstfläche festgestellt werden, während der Kläger 1,51 ha in Ansatz gebracht hat. Es liegt deshalb eine festgestellte Differenz von über 20 % der ermittelten Fläche vor, die nach Art. 51 Abs. 1 UA 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 zum vollständigen Ausschluss der Förderung führt.
34 
Den Einwendungen des Klägers gegen die von dem Landratsamt vorgenommene Schlageinteilung ist im gegenständlichen Verfahren bereits deshalb nicht nachzugehen, weil nach der MEKA II-Richtlinie auch Kleinstflächen förderfähig sind und deshalb eine etwaige fehlerhafte Schlageinteilung sich nicht zu Lasten des Klägers ausgewirkt haben kann. Nachgemeldete oder Alternativflächen waren nicht zu berücksichtigen, da sie nicht innerhalb der nach Ziff. 7.4 der MEKA II-Richtlinie maßgeblichen Abgabefrist des gemeinsamen Antrags gemäß Art. 11, 15 und 21 der VO (EG) Nr. 796/2004 beantragt wurden. Bei dieser Frist für die Abgabe des gemeinsamen Antrags handelt es sich um eine materielle Ausschlussfrist (vgl. Senatsurteil vom 08.04.2014 - 10 S 2067/12 - juris).
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2.3 Die vom Beklagten darüber hinaus vorgenommenen Sanktionskürzungen auf der Grundlage des Art. 48 Abs.1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 i.V.m. Art. 51 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 sind rechtsfehlerfrei erfolgt. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Anwendung der Sanktionskürzungen nicht nach Art. 68 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift kommen die im 1. Kapitel der Verordnung vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld an der Fehlbeantragung trifft. Dies ist hier nicht der Fall, da der Antragsteller den bei der Abgabe des gemeinsamen Antrags einzuhaltenden erheblichen Sorgfaltspflichten nicht genügt hat. Das bereits mit der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 eingeführte Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem hat einerseits die Verantwortungssphären von Antragsteller und bewilligender Behörde näher ausgestaltet und andererseits die Folgen von aufgetretenen Unregelmäßigkeiten näher bestimmt. Den Antragstellern ist damit eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens auferlegt worden. Da es sich bei der Durchführung der gemäß dem Integrierten System gewährten Beihilfen um Verfahren handelt, die eine Vielzahl von Anträgen betreffen, setzt das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs voraus, dass die Beihilfeempfänger aktiv an der korrekten Durchführung des Verfahrens mitwirken und die beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sind (vgl. EuGH, Urteile vom 16.05.2002 - Rs. C-63/00 - Slg. 2002, I-4483; sowie vom 04.10.2007 - Rs. C-375/05 - Slg 2007, I-7983; BVerwG, Urteil vom 14.11.2013 - 3 C 29.12 - juris). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die nationalen Behörden nicht verpflichtet sind, durch Kontrollen sämtliche Angaben in den eingereichten Beihilfeanträgen auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und die Antragsteller auf mögliche Unregelmäßigkeiten hinzuweisen (vgl. EuGH, Urteil vom 28.11.2002 - Rs. C-417/00 - Slg. 2002, I-11053). Gemessen an diesen hohen Anforderungen ist das Verschulden des Klägers nicht durch den von ihm geltend gemachten Umstand ausgeschlossen, dass er sich bei der Flächenermittlung auf amtliche Katasterauszüge gestützt bzw. selbst Geländevermessungen in Auftrag gegeben habe. Den Kläger trifft jedenfalls insoweit ein Verschulden, als er die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort nicht auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial überprüft hat. Darüber hinaus lässt sich aus dem Anhang K zum Aktenvermerk des Beklagten vom 16.04.2007 entnehmen, dass sich die festgestellten Flächendifferenzen zumindest ganz überwiegend daraus ergeben, dass der Kläger nicht landwirtschaftlich nutzbare Flächen in seinen Antrag aufgenommen hat.
36 
Der Anwendung der Sanktionskürzungen steht auch nicht ein aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 abzuleitendes Verschuldenserfordernis entgegen. Die in dieser Verordnung enthaltenen allgemeinen Grund-sätze sind zwar bei Anwendung aller sektorbezogenen Verordnungen zu beachten (vgl. EuGH, Urteil vom 01.07.2004 - Rs. C-295/02 - NVwZ 2004, 1343). Keiner Klärung bedarf in diesem Zusammenhang, ob das Verschuldensprinzip aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 auf die Regelungen der Sanktionskürzung gemäß Art. 51 VO (EG) Nr. 796/2004 Anwendung findet. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen näher dargelegt, dass dem Kläger hinsichtlich der Falschangaben zumindest Fahrlässigkeit zur Last fällt. Schließlich werden entgegen der vom Kläger im erstinstanzlichen Verfahren vertretenen Auffassung die Sanktionskürzungen nicht durch das Vorliegen von höherer Gewalt ausgeschlossen. Zwar sieht Art. 39 Abs. 1 der einschlägigen VO (EG) Nr. 817/2004 sowie Art. 72 der VO (EG) Nr. 796/2004 die Berücksichtigung höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände vor. Unter dem Begriff der höheren Gewalt sind allgemein im Bereich der unionsrechtlichen Agrarverordnungen ungewöhnliche und unvorhersehbare Umstände zu verstehen, auf die der betroffene Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss hatte und deren Folgen trotz aller angewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (vgl. EuGH, Urteile vom 11.07.2002 - Rs. C-210/00 - Slg. 2002, I-6453; sowie vom 17.10.2002 - Rs. C-208/01 - Slg. 2002, I-8955). Gemessen hieran scheidet die Annahme höherer Gewalt aus, da die Überzahlung auf einen vom Kläger zumindest fahrlässig verschuldeten Fehler bei der Antragstellung zurückzuführen ist.
37 
3. Der Kläger kann sich weder auf der Grundlage des nationalen Rechts (dazu unter 3.1) noch des einschlägigen Unionsrechts (dazu unter 3.2) auf Vertrauensschutz berufen.
38 
3.1 Entgegen der Auffassung des Klägers sind die nationalrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen hinsichtlich der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts, insbesondere die Jahresfrist gemäß § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG, nicht anwendbar, soweit die Rückforderung einer unionsrechtswidrigen Beihilfe in Rede steht (dazu unter 3.1.1). Im Übrigen war die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz1 LVwVfG zum maßgeblichen Zeitpunkt der Rücknahme noch nicht abgelaufen (dazu unter 3.1.2).
39 
3.1.1 Nach der gefestigten Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte und des Bundesverwaltungsgerichts regelt das Unionsrecht den Vertrauensschutz bei der Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit § 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Gemeinschaft sichergestellt werden. Die Anwendung der jeweiligen nationalen Regelungen ließe sich mit dieser Intention nicht vereinbaren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.03.2005 - 3 B 117.04 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 112; Senatsurteile vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - a.a.O.; sowie vom 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27.02.2008 - 8 A 11153/07 -NVwZ-RR 2008, 530; OVG Niedersachsen, Urteil vom 19.11.2013 - 10 LB 57/12 - juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19.04.2007 - 11 B 6.05 - RdL 2007, 319; anderer Ansicht das vom Kläger herangezogene Urteil des VG Schleswig vom 08.03.2004 - 1 A 71/02 - juris). Der durch die Vertrauensschutzregelungen angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung bedeutet zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide eingeschränkt ist; insoweit wird der unionsrechtlich gebotene Vertrauensschutz bereits auf der Ebene der Aufhebung des Bewilligungsbescheids gewährleistet (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27.02.2008, a.a.O.).
40 
Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird unionsrechtlich ausschließlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt. Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht ist vorliegend Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 vom 29.04.2004. Danach ist der Begünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Falle von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Die in Bezug genommene VO (EG) Nr. 2419/2001 ist gemäß Art. 80 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 mit Wirkung für ab dem 01.01.2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume aufgehoben worden; Bezugnahmen auf die VO (EG) Nr. 2419/2001 gelten gemäß Art. 80 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 als Bezugnahmen auf die zuletzt genannte Verordnung.
41 
Nach Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen generell zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Abs. 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Im Hinblick auf den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes des Begünstigten regelt Art. 73 Abs. 4 UA 1 dieser Verordnung, dass die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Abs. 1 nicht besteht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist (Abs. 4 2. UA). Bereits aus dem Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 und dem systematischen Zusammenhang mit der Vertrauensschutzregelung in Abs. 4 der Bestimmung folgt, dass diese das Vertrauen des Empfängers einer zu Unrecht gewährten Beihilfe in den Bestand des Bewilligungsbescheids im Rahmen der Entscheidung über die Aufhebung des rechtswidrigen Bescheids bzw. der Verpflichtung zur Rückzahlung des ausgezahlten Betrags abschließend regelt und die Anwendung weitergehender nationaler Vorschriften ausgeschlossen ist. Daneben lässt sich aus Nr. 72 der Erwägungsgründe der Verordnung eindeutig die Intention der Kommission als Verordnungsgeber entnehmen, durch eine Regelung in der Verordnung die Handhabung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge in der Gemeinschaft zu vereinheitlichen. Mit dem Bestreben der Schaffung von gemeinschaftseinheitlichen Vorgaben durch eine Regelung in der Verordnung ist eine ergänzende Heranziehung der Vorschriften der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Berücksichtigung des schutzwürdigen Vertrauens des Begünstigen in den Bestand des Zuwendungsbescheids gemäß § 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG nicht zu vereinbaren.
42 
Entgegen einer vereinzelt in der instanzgerichtlichen Rechtsprechung vertretenen Auffassung (vgl. etwa VG Karlsruhe, Urteil vom 18.10.2012 - 2 K 1610/12) kann im Hinblick auf den Vorrang der unionsrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen nicht nach der Aufbringung der zugewendeten Mittel differenziert werden. Die Gewährung von Vertrauensschutz nach den nationalrechtlichen Bestimmungen des Art. 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG kommt auch nicht insoweit in Betracht, als die hier in Rede stehende Zuwendung aus Mitteln des Landes kofinanziert wird. Dieser Betrachtung steht bereits entgegen, dass es sich trotz der Kofinanzierung der Maßnahme aus Landesmitteln um eine einheitliche und untrennbare Beihilfe auf unionsrechtlicher Grundlage handelt. Aus der Kofinanzierung der Mittel lässt sich nichts für die hier in Rede stehende Frage der Rechtsnatur der Beihilfe und der für die Rückabwicklung maßgeblichen Rechtsvorschriften entnehmen (vgl. näher Senatsurteil vom 07.04.2014 - 10 S 870/13 - juris).
43 
Dabei gilt der Vorrang der unionsrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen gerade auch für die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG. Auch hinsichtlich der zeitlichen Komponente des Vertrauensschutzes enthält die VO (EG) Nr. 796/2004 in Art. 73 Abs. 5 eine abschließende Regelung. Danach besteht die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte von der zuständigen Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als zehn Jahre vergangen sind; dieser Zeitraum verkürzt sich auf vier Jahre, wenn der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt hat. Da die nach dem oben Gesagten gebotene einheitliche Anwendung des Grundsatzes des guten Glaubens in der gesamten Union sich auch auf die in Art. 73 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 796/2004 bezeichneten Fristen bezieht, innerhalb der eine Rückzahlung gefordert werden kann, kommt ein Rückgriff auf die kürzere Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG nicht in Betracht. Aufgrund der abschließenden Regelung des dem Begünstigten zustehenden Vertrauensschutzes in der einschlägigen Verordnung stellt sich hier nicht die von dem Kläger aufgeworfene Frage, ob die in § 48 Abs. 4 LVwVfG statuierte Jahresfrist den unionsrechtlichen Grundsätzen der Effektivität und Äquivalenz genügt. Denn die vom Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 20.03.1997 (Rs. C-24/95 - Slg. 1997, I-1591) entwickelten Grundsätze für die Gewährung von Vertrauensschutz auf der Grundlage nationaler Bestimmungen gelangen nur zur Anwendung, soweit das primär maßgebliche Unionsrecht keine vorrangigen und abschließenden Regelungen des Verwaltungsverfahrens enthält.
44 
3.1.2 Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Rückforderungsbescheids am 14.03.2008 nicht hinsichtlich des die Zuwendung für das Jahr 2005 gewährenden Bescheides vom 27.03.2006 abgelaufen ist. Nach § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG ist, wenn die Behörde von Tatsachen Kenntnis erlangt, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, diese nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Hinsichtlich der Voraussetzung der Rechtswidrigkeit lässt die Vorschrift jeden Grund genügen und differenziert nicht danach, ob der Verwaltungsakt wegen eines „Tatsachenirrtums“ oder eines „Rechtsirrtums“ rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.1984 - GrSen 1 und 2/84 -BVerwGE 70, 356). Stets ist jedoch erforderlich, dass die Behörde nicht nur die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat, sondern dass ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Die Jahresfrist beginnt mithin erst zu laufen, wenn sämtliche rücknahmerelevanten Tatsachen vollständig, uneingeschränkt und zweifelsfrei ermittelt sind. Zur Herstellung der Entscheidungsreife, nach deren Eintritt die Entscheidungsfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG erst zu laufen beginnt, gehört daher regelmäßig das Anhörungsverfahren, und zwar unabhängig von dessen Ergebnis, denn die Einwände eines Anzuhörenden können nur dann ernstlich zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen werden, wenn sich die Behörde ihre Entscheidung bis zum Abschluss des Anhörungsverfahrens offen hält (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20.09.2001 - 7 C 6.01 - ZOV 2002, 42).
45 
Bei diesem Verständnis hat die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG daher (frühestens) mit der Antwort des Klägers vom 04.04.2007 auf die Anhörung der Behörde zu der beabsichtigten Rückforderung vom 19.03.2007 zu laufen begonnen. Diese Anhörung war auch erforderlich. Zwar besteht in Bezug auf die Rückforderung europarechtswidriger Subventionen ein intendiertes Ermessen (dazu unter 4.). Gleichwohl ist die Behörde auch hier gehalten, eine Anhörung des Begünstigten durchzuführen, um zu ermitteln, ob ein atypischer Sachverhalt vorliegt, der ausnahmsweise zur Ausübung des Ermessens zwingt. Der Rückforderungsbescheid erging am 14.03.2008 und damit noch innerhalb der Jahresfrist.
46 
3.2 Dem Kläger steht nach Maßgabe des Art. 73 Abs. 4 bis 6 der VO (EG) Nr. 796/2004 kein Vertrauensschutz zu. Die Voraussetzungen des Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 liegen nicht vor, da die Überzahlung nicht auf einem Irrtum des Beklagten oder einer anderen Behörde beruhte, sondern auf den fehlerhaften Angaben des Klägers hinsichtlich der von ihm bewirtschafteten Flächen. Die Rückzahlungspflicht ist auch nicht durch Zeitablauf erloschen. Nach Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 erlischt die Rückzahlungspflicht, wenn zwischen der Zahlung und dem Zeitpunkt, zu dem der Begünstigte von der Rechtswidrigkeit der Zahlung erfahren hat, zehn Jahre vergangen sind; hat der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt, so verkürzt sich dieser Zeitraum auf vier Jahre. Gemäß § 73 Abs. 6 VO (EG) Nr. 796/2004 gilt für Beträge, die aufgrund von Kürzungen und Ausschlüssen gemäß den Bestimmungen des Titel IV zurückgezahlt werden müssen, eine Verjährungsfrist von vier Jahren. Diese Frist von vier Jahren im Sinne der vorgenannten Abs. 5 und 6 ist hier jedenfalls mit Erlass des Rückforderungsbescheids vom 14.03.2008 gewahrt, nachdem die Zuwendungen am 20.03.2006 wertgestellt wurden.
47 
4. Der angefochtene Teilrücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids leidet auch nicht an einem Ermessensfehler.
48 
Nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens ist es im vorliegenden Fall unschädlich, dass weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsbescheid ausdrücklich Ermessenserwägungen angestellt werden. Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es dann auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.06.1997 - 3 C 22.96 - BVerwGE 105, 55; sowie vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.). Darüber hinaus besteht bei unionsrechtswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rückforderungsinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte unionsfinanzierte Subventionen wieder einzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Unionsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs mit dieser Verpflichtung unvereinbar (vgl. EuGH, Urteil vom 21.09.1983 - Rs. C-215/82 - a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.). Die Ermessensausübung bezüglich des Umfangs der Rücknahme erfolgt, soweit keine unionsrechtlichen Regelungen einschlägig sind, durch die Vorgaben in den einschlägigen Subventionsrichtlinien und Verwaltungsvorschriften. Gemäß Nr. 9.2 der MEKA II-Richtlinie vom 12.09.2000 erfolgen die Kürzungen bzw. Ausschlüsse bei Übererklärung von Flächen gemäß Art. 9 Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 3887/92. In Übereinstimmung mit dieser Vorschrift bzw. der gleichlautenden Nachfolgebestimmung des Art. 51 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 hat der Beklagte die Beihilfeleistungen gekürzt.
49 
Bei Anwendung dieser Kriterien kommt lediglich die von dem Beklagten vorgenommene Kürzung der Beihilfe in Betracht. Dafür spricht bereits, dass die fehlerhafte Beihilfegewährung bei wertender Betrachtung maßgeblich auf das Verhalten des Klägers, nämlich dessen fehlerhafte Angaben, zurückzuführen war. Eine die Ausübung von Ermessen gebietende Sondersituation wird auch nicht durch die vom Kläger geltend gemachte wirtschaftliche Existenzgefährdung begründet. Die Höhe der Rückforderung in diesem und auch in den anderen von dem Kläger anhängig gemachten Verfahren erreicht noch keinen Betrag, der unmittelbar eine Insolvenz befürchten lässt. Zur Abwendung einer erheblichen wirtschaftlichen Notlage steht im Übrigen ein Ausgleich durch Stundung, Niederschlagung oder Erlass gemäß den Instrumentarien der Landeshaushaltsordnung zur Verfügung. Auch der Rückforderungszeitraum von fünf Jahren und der Umstand, dass dem Kläger im vorliegenden Fall eine Berufung auf den Einwand der Entreicherung verwehrt ist, genügt für sich genommen noch nicht, um eine die Ausübung von Ermessen gebietende Atypik anzunehmen. Ein Verzicht auf die Rücknahme im Rahmen der Ermessensentscheidung kommt daher unter keinem Gesichtspunkt in Betracht; entsprechende Erwägungen waren deshalb in dem angegriffenen Rücknahmebescheid nicht zwingend erforderlich.
50 
5. Der Kläger kann dem Erstattungsanspruch des Beklagten nicht mit Erfolg eine Entreicherung entgegenhalten. Nach § 49a Abs. 2 Satz 1 LVwVfG gelten für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Entsprechende Anwendung findet mithin auch § 818 Abs. 3 BGB. Hiernach ist die Verpflichtung zur Herausgabe oder zum Ersatz des Wertes ausgeschlossen, soweit der Empfänger nicht mehr bereichert ist. Bereicherung ist ein wirtschaftlicher Begriff, der aus der Gegenüberstellung aller Vermögensverschiebungen beim Bereicherungsschuldner zu ermitteln ist, die mit dem Tatbestand, der den Bereicherungsanspruch ausgelöst hat, im ursächlichen Zusammenhang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.1991 - 3 C 58.89 - NJW 1992, 328). Die Frage, ob die Bereicherung weggefallen ist, beantwortet sich durch einen Vergleich des Vermögensgegenstandes bei Empfang der Leistung mit dem Zeitpunkt der Rückforderung (sog. Saldotheorie). Ausgehend hiervon hat das Verwaltungsgericht zutreffend näher dargelegt, dass der Kläger nicht entreichert ist. Er hat lediglich geltend gemacht, er hätte die erlangten Fördergelder sparsamer eingesetzt, wenn die Zuwendung entsprechend niedriger ausgefallen wäre. Indes begründet der bloß ökonomischere Einsatz der Fördergelder nicht den Wegfall der Bereicherung, da mit den angeblich erworbenen Futtermitteln ein Surrogat für die Fördergelder in das Vermögen des Klägers überging (vgl. Schwab in: Münchner Komm. zum BGB, 5. Aufl. 2009, § 118 Rn. 161). Im Übrigen dürfte die pauschale und nicht näher substantiierte Behauptung des Klägers, er hätte bei Zuwendung einer niedrigeren Förderung weniger oder billigere Futtermittel für seine Rinder gekauft, nicht ausreichen, um eine Entreicherung darzutun.
51 
Daneben kann der Einwand des Wegfalls der Bereicherung auf Grund der durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen nur dann beachtet werden, wenn zum einen der gute Glaube des Empfängers nachgewiesen ist und zum anderen der Empfänger bereits zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe den sich daraus ergebenden Vermögensvorteil durch die Beihilfe weitergegeben hat und ein eventueller Regressanspruch wertlos wäre (vgl. EuGH. Urteil vom 17.07.1998 - Rs. C - 298/96 - juris). Diese Voraussetzungen des Unionsrechts, um den Einwand des Wegfalls der Bereicherung mit Erfolg erheben zu können, sind nicht gegeben. Wie bereits dargelegt, kann sich der Kläger in Bezug auf die Antragstellung und die anschließende Beihilfegewährung nicht auf schützenswertes Vertrauen berufen, so dass er nicht im guten Glauben gehandelt hat.
52 
Unabhängig hiervon kann sich der Kläger auf eine eingetretene Entreicherung nicht berufen, da die Haftungsverschärfung gemäß § 49a Abs. 2 Satz 2 LVwVfG eingreift. Danach kann sich der Begünstigte auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen, soweit er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geführt haben. Hierbei muss es sich um eine Kenntnis bzw. grob fahrlässige Unkenntnis handeln, die vor dem Eintritt des Bereicherungswegfalls liegt (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23.11.2007 - 1 L 48/07 - NVwZ-RR 2008, 364). Nach dem oben Gesagten ist das Verhalten des Klägers bei der Antragstellung als grob fahrlässig anzusehen ist. Denn der Kläger hat sich hinsichtlich der Flächenangaben auf Kartenmaterial verlassen, ohne die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial genau zu prüfen. Hierin liegt ein erheblicher Verstoß gegen die Sorgfaltspflichten, nachdem dem Kläger nach eigenen Angaben bewusst war, dass er in den letzten Jahren in einen erheblichen Pflegerückstand geraten ist und es deshalb nahe lag, dass die kartierten Verhältnisse nicht mehr mit der Realität überstimmen.
53 
6. Die im Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 festgesetzte Zinszahlungspflicht ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach der maßgeblichen Bestimmung des Art. 73 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 werden Zinsen für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug berechnet; der anzuwendende Zinssatz wird nach Maßgabe der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgesetzt, darf dabei jedoch nicht niedriger sein als der bei der Rückforderung von Beträgen nach einzelstaatlichen Vorschriften geltende Zinssatz. Danach bestehen gegen die festgesetzte Verzinsungspflicht weder hinsichtlich der zeitlichen Geltung noch der Höhe des Zinssatzes Bedenken. Unschädlich ist insbesondere, dass die Behörde als Zinsbeginn ein festes Datum, nämlich den 17.03.2008, festgesetzt hat. Zwar findet sich in den Behördenakten weder ein Nachweis über die Bekanntgabe des Rückforderungsbescheids noch ein Vermerk über dessen Aufgabe zur Post. Ist der angefochtene Bescheid vom 14.03.2008 am gleichen Tag abgesandt worden, so gilt er am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als zugestellt (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 LVwZG), d. h. am 17.03.2008. Die Höhe des Zinssatzes richtet sich nach dem oben Gesagten allein nach nationalem Recht; der geltend gemachte Zinssatz von 5 % über dem jeweiligen Basiszinssatz findet seine Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG.
54 
Nach alldem war auf die Berufung des Beklagten das verwaltungsgerichtliche Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
55 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
56 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
57 
Beschluss vom 18. November 2014
58 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 47 und § 52 Abs. 3 GKG auf 4.367,30 EUR festgesetzt.
59 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 12. März 2008 - 1 K 1636/06 - geändert. Die Klage wird abgewiesen, soweit der Kläger durch die Änderungs- und Rückforderungsbescheide des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 28.04.2005 in Gestalt der Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.05.2006 zur Rückzahlung von Ausgleichsleistungen in Höhe von 1.014,-- EUR und 1.059,40 EUR sowie zur Zahlung von Zinsen auf die Rückforderungsbeträge für den Zeitraum ab der Übermittlung der Änderungs- und Rückforderungsbescheide verpflichtet wird.

Im Übrigen wird die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Kläger wendet sich gegen die teilweise Aufhebung und Rückforderung von Ausgleichszahlungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich (MEKA II).
Der Kläger beantragte am 26.03.2001 für das Antragsjahr 2001 sowie am 25.02.2002 für das Antragsjahr 2002 Leistungen nach der Richtlinie des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung der Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft und von Erzeugungspraktiken, die der Marktentlastung dienen (Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich - MEKA II -) vom 12.09.2000 (GABl. 2001 S. 492). Mit Bewilligungsbescheid vom 15.03.2002 bewilligte das Amt für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur (ALLB) Sinsheim dem Kläger für das Antragsjahr 2001 eine Ausgleichsleistung in Höhe von insgesamt 3.861,70 EUR. Davon entfielen Ausgleichsleistungen in Höhe von 1.014,00 EUR auf die Maßnahme D 2 „Ökologischer Landbau Grünland“ für eine Fläche von 7,80 ha. Als Berechnungsgrundlagen werden eine Hauptfutterfläche (HFF) von 11,14 ha, ein Viehbestand von 11 Pferden ab drei Jahren und 5 Mutterschafen und ein RGV - Besatz (Rauhfutter fressende Großvieheinheit) von 1,05 RGV/ ha Hauptfutterfläche (HFF) genannt. Mit Bescheid vom 30.09.2002 bewilligte das ALLB dem Kläger für das Antragsjahr 2002 eine Ausgleichsleistung in Höhe von insgesamt 3.558,40 EUR, die mit Bescheid vom 28.04.2003 auf 3.953,90 EUR erhöht wurde. Hiervon entfielen auf die Maßnahme D 2 „Ökologischer Landbau Grünland“ Ausgleichsleistungen in Höhe von 990,60 EUR für eine Grünlandfläche von 7,62 ha, sowie 68,80 EUR auf die Maßnahme G 2.1 „Pflege von Landschaftselementen“ für eine Fläche von 0,45 ha. Als Berechnungsgrundlagen werden im Bescheid ein Viehbestand von 12 Pferden ab drei Jahren und 5 Mutterschafen, eine Hauptfutterfläche von 11,26 ha sowie ein RGV - Besatz von 1,13 RGV/ ha HFF genannt. Die Bewilligungsbescheide enthielten jeweils die Erläuterung „Für Rauhfutterflächen von Pferden kann beim Ökologischen Landbau bzw. Völligen Verzicht im MEKA II keine Ausgleichsleistung gewährt werden“.
Mit Änderungs- und Rückforderungsbescheid vom 28.04.2005 hob das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis den Bescheid vom 15.03.2002 (Antragsjahr 2001) rückwirkend teilweise auf, setzte die Ausgleichsleistung um 1.014,- EUR herab und forderte diesen Betrag zuzüglich Zinsen ab 12.03.2002 zurück. Mit weiterem Änderungs- und Rückforderungsbescheid vom 28.04.2005 hob das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis seinen Bescheid vom 28.04.2003 (Antragsjahr 2002) rückwirkend teilweise auf, setzte die Ausgleichsleistung um 1.059,40 EUR herab (990,60 EUR bzgl. Maßnahme D 2 und 68, 80 EUR bzgl. Maßnahme G 2.1) und forderte diesen Betrag zuzüglich Zinsen ab 20.09.2002 zurück.
Der Kläger legte Widerspruch mit der Begründung ein, er habe auf die Rechtmäßigkeit der Bescheide vertrauen dürfen. Mit Widerspruchsbescheiden vom 31.05.2006 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe die Widersprüche zurück. Zur Begründung wird ausgeführt: Nach Ziff. 3 der Richtlinie MEKA II könne eine Ausgleichsleistung für die Maßnahme D 2 „ökologischer Landbau für Gründlandflächen“ u.a. nicht gewährt werden für Rauhfutterflächen für Pferde, soweit sie nicht der Stutenmilcherzeugung dienen, sowie für Grünland in Unternehmen mit einem Viehbesatz unter 0,3 RGV/ha HFF. Die Pferdehaltung des Klägers diene nicht der Stutenmilcherzeugung. Deshalb sei das Grünland, das für die Ernährung seiner Pferde verwendet werde, nicht förderfähig. Aufgrund der Vorgaben des Ministeriums ländlicher Raum werde in diesem Fall pauschal 0,3 ha Grünland/Pferdegroßvieheinheit angerechnet. Für das verbleibende Grünland werde der Mindestbesatz von 0,3 RGV/ha HFF unterschritten, weil die angegebenen 12 bzw. 11 Pferde nicht in die Ermittlung des RGV-Besatzes einbezogen werden könnten. Nach Abzug der Hauptfutterfläche für Pferde und der allein anrechenbaren RGV für Schafe ergebe sich jeweils ein Besatz von 0,1 RGV/ha HFF. Dem Kläger könne daher keine Ausgleichsleistung für die Maßnahme D 2 gewährt werden. Nach Art. 73 Abs. 1 der EG-Verordnung Nr. 796/2004 sei der Betriebsinhaber bei zu Unrecht erhaltenen Beträgen zur Rückzahlung nebst Zinsen verpflichtet, es sei denn, die Zahlung sei auf einen Irrtum der Behörde zurückzuführen, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht habe erkannt werden können. Die Zahlung sei zwar auf einen Irrtum der Behörde zurückzuführen, weil nicht erkannt worden sei, dass der RGV Besatz ohne Pferde unter dem die Förderung erforderlichen Viehbesatz von 0,3 RGV/ha HFF liege. Der Kläger habe diesen Irrtum aber aus den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen zum Gemeinsamen Antrag entnehmen können. Dort seien die zuwendungsfähigen Maßnahmen beschrieben und ein Umrechnungsschlüssel enthalten. Es sei dem Kläger zumutbar gewesen, vor Antragstellung vorab eine Hilfsrechnung zu erstellen, um zu prüfen, ob er den Mindestbesatz erreiche. Er habe mit seiner Unterschrift im Antragsteil A 5 bestätigt, dass er die Rechtsgrundlagen und Erläuterungen der Förderung zur Kenntnis genommen habe. Er könne sich auch nicht auf eine falsche Beratung durch das ALLB Sinsheim berufen. Bei der Antragsannahme werde lediglich die formale Richtigkeit und Vollständigkeit des Antrags überprüft; die Behörde sei weder verpflichtet noch aufgrund der Vielzahl der Anträge in der Lage, die beihilferelevanten Berechnungen näher zu überprüfen. Die Verantwortung für die Richtigkeit und Vollständigkeit der Angaben sowie die Einhaltung der eingegangenen Verpflichtungen liege beim Antragsteller.
Der Kläger hat am 30.06.2006 Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben. Er macht geltend, er habe den Irrtum der Behörde billigerweise nicht erkennen können. Er habe in tatsächlicher Hinsicht vollständige und richtige Angaben gemacht. Die Rechtsanwendung obliege der Behörde und könne von ihm nicht überprüft werden, zumal es sich offensichtlich um einen Programmierfehler gehandelt habe. Die Behörde habe einen Vertrauenstatbestand gesetzt, weil sie ihm die Antragstellung empfohlen und mit ihm gemeinsam den Antrag bearbeitet habe. Aufgrund des umfangreichen Schriftwechsels und der zahlreichen Nachfragen habe er davon ausgehen können, dass ihm die letztlich bewilligte Leistung auch zustehe. Es sei widersprüchlich, wenn von ihm verlangt werde, dass er die der Bewilligung zugrunde gelegte Berechnung im vorhinein überprüfe, obwohl sich die Behörde selbst hierzu nicht in der Lage sehe. Für einen Landwirt sei es nicht möglich gewesen, den Berechnungsfehler der Behörde zu erkennen. Die unterschiedliche Behandlung von Pferden und Schafen und der Umstand, dass ohne die Berücksichtigung der Pferde auch der Großteil seiner Hauptfutterflächen nicht der Berechnung zugrunde gelegt würden, sei ihm nicht bekannt gewesen. Selbst wenn er aufgrund der Ausfüllhinweise zum Gemeinsamen Antrag hätte erkennen müssen, dass die Pferdehaltung nicht im Rahmen der Maßnahme D 2 „Ökologischer Landbau“ förderfähig gewesen sei, habe er nicht erkennen können, dass der Mindest-Besatz von 0,3 RGV/ha HFF nicht erreicht werde. Die Vorgaben des Ministeriums ländlicher Raum, wonach pro Pferd pauschal 0,3 ha Grünland einzusetzen seien, seien ihm nicht bekannt gewesen und hätten ihm auch nicht bekannt sein müssen. Bei einer derart komplizierten Materie habe er vielmehr davon ausgehen dürfen, dass ihm die ausdrücklich seitens der fachkundigen Mitarbeiter der zuständigen Behörde zur Antragstellung empfohlene Leistung zu Recht gewährt werde, zumal er tatsächlich ökologischen Landbau betreibe und ihm die bewilligte Förderung daher grundsätzlich zustehe. Es handele sich somit nicht um eine Situation, in der es sich ohne weiteres aufgedrängt habe, dass ihm die gewährte Förderung nicht zustehe. Der Kläger hat beantragt, die Änderungs- und Rückforderungsbescheide des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis vom 28.04.2005 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.05.2006 aufzuheben.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er führt aus, die Überzahlung der Behörde sei nicht durch einen Programmierfehler entstanden; vielmehr sei eine Fehlermeldung bei der Bearbeitung des Antrags vom Landwirtschaftsamt Sinsheim zu unrecht so interpretiert worden, dass die Vorgabe D 2 der Richtlinie MEKA II von der EDV ohne weiteres Zutun des Sachbearbeiters umgesetzt werde. Daher sei die Frage, ob der erforderliche Tierbesatz vom 0,3 RGV/ha HFF gegeben sei, nicht weiter geprüft worden. Seit dem Antragsjahr 2003 sei eine neue EDV-Fehlermeldung bezüglich des Viehbesatzes eingeführt worden, die so programmiert sei, dass sie, um den Antrag bewilligen und auszahlen zu können, stets manuell bearbeitet werden müsse.
Rechtsgrundlage für die Rückforderung sei § 48 LVwVfG. Die Bewilligungsbescheide seien rechtswidrig, weil im Fall des Klägers der in Ziff. 3 Abschnitt D 2 MEKA II Richtlinie vorgesehene Ausschluss eingreife. Die Vorgehensweise im Falle des Klägers entspreche der in Baden-Württemberg üblichen Verwaltungspraxis. Werde ein Pferdebetrieb wegen fehlender zusätzlicher Rauhfutter fressender Tiere oder ungenügendem Viehbesatz zur Erreichung der Verpflichtung von mindestens 0,3 RGV/ha HFF als sog. reiner Pferdehaltungsbetrieb von der Gründlandförderung ausgeschlossen, werde dies durch den Bearbeitungscode 19178 „keine Förderung von Grünlandflächen beim ökologischen Landbau/völligen Verzicht im MEKA II, weil reiner Pferdebetrieb“ zum Ausdruck gebracht. Im Antragsjahr 2001 seien 357 Anträge von Betrieben mit Pferdehaltung gestellt worden; bei 28 Betrieben sei der Bearbeitungscode 19178 erschienen. Im Jahre 2002 seien bei 431 Anträgen von Betrieben mit Pferdehaltung 33 mal der Code 19178 eingegeben worden. Die Vergabepraxis sei auch nicht willkürlich oder zweckwidrig. Die Begründung für den Ausschluss der Leistungen liege darin, dass für die in der Regel sehr extensiv bewirtschafteten Rauhfutterflächen für Pferde sowie für Grünland mit einem Viehbesatz unter 0,3 RGV/ha HFF durch die ökologische Wirtschaftsweise keine nennenswerten Nachteile entstünden, die eine Ausgleichsleistung rechtfertigten. Darüber hinaus verstoße die richtlinienwidrige Ausgleichsleistung sowohl gegen EU-Recht als auch gegen Haushaltsrecht. Die Aufhebungsbescheide litten auch nicht unter einem Ermessensfehler. Nach der Rechtsprechung des EuGH überwiege bei gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebener Rückforderung in der Regel das Rücknahmeinteresse bei der Abwägung der gegenläufigen Interessen. Die Rückzahlungsverpflichtung sei gemeinschaftsrechtlich vorgeschrieben. Zudem zwängen haushaltsrechtliche Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zur Rückforderung, sofern nicht außergewöhnliche Umstände vorlägen. In diesem Fall bedürfe es keiner weiteren besonderen Ermessenserwägungen, da das Ermessen nur durch eine Entscheidung für die Aufhebung fehlerfrei ausgeübt werden könne. Vertrauensschutz stehe dem Kläger nicht zu, weil er sich vor der Beantragung staatlicher Leistungen hätte kundig machen müssen, ob er die Voraussetzungen der einschlägigen Rechtsgrundlagen erfülle. Aus den Erläuterungen zum Gemeinsamen Antrag gehe eindeutig hervor, dass Rauhfutterflächen für Pferde und Grünland mit einem Viehbesatz unter 0,3 RGV/ha HFF nicht förderfähig seien. Auch ohne den Flächenabzug für Pferde hätte er zu dem Ergebnis kommen müssen, dass der erforderliche Viehbesatz (erst recht) nicht erreicht werde. Spätestens nach dem Erhalt der Bewilligungsbescheide hätte ihm klar werden müssen, dass die Bewilligungen irrtümlich ergangen seien. Der Kläger trage die Verantwortung dafür, dass die Fördervoraussetzungen eingehalten würden und habe die Bewilligungsbescheide inhaltlich vollständig zur Kenntnis zu nehmen und zu überprüfen. Hieran ändere auch die Beratung durch das Amt für Landwirtschaft nichts.
Mit Urteil vom 12.03.2008 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe der Klage stattgegeben. Zur Begründung wird ausgeführt: Der hier allein einschlägige § 48 LVwVfG komme als Ermächtigungsgrundlage für die Rücknahme nicht in Betracht, weil die Zuwendungsbescheide nicht rechtswidrig seien. Allein ein Verstoß gegen Subventionsrichtlinien mache einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig. Es liege auch kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor. Die Auswertung der Bewilligungsbescheide für die Antragsjahre 2001 und 2002 habe ergeben, dass im Antragsjahr 2001 bei 23 Betrieben, die MEKA II-Mittel erhalten hätten, neben Pferden ein Viehbesatz unter 0,3 RGV/ha HFF vorgelegen habe, so dass nach den Verwaltungsvorschriften diesen Betrieben keine Ausgleichsleistungen für Grünflächen im Rahmen des ökologischen Landbaus zugestanden hätten. Gleichwohl seien bei der erstmaligen Bescheidung des Antrags an 18 dieser Betriebe solche Mittel bewilligt worden. Im Antragsjahr 2002 hätte bei 31 Betrieben, die MEKA II-Mittel erhalten hätten, neben Pferden ein Viehbesatz unter 0,3 RGV/ha HFF vorgelegen. Bei der erstmaligen Bescheidung des Antrags seien an 25 dieser Betriebe dennoch Mittel bewilligt worden. Es lasse sich nicht feststellen, ob die nicht erfolgte Bewilligung bei den übrigen Betrieben auf der Umsetzung der MEKA II - Richtlinie oder auf dem Fehlen eines entsprechenden Antrags beruht habe. Es genüge auch nicht, dass der Beklagte eine richtlinienkonforme Vergabepraxis durch teilweise Rücknahme der Bescheide nachträglich herstellen wolle. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setze ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG das Vorhandensein einer bestehenden und nicht einer künftigen richtlinienkonformen Praxis voraus (Hinweis auf Urt. v. 23.04.2003 - 3 C 25/02 - juris). Auch unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots seien die Bewilligungsbescheide nicht rechtswidrig. Zwar könne sich ein Rechtsverstoß auch ohne Feststellung einer entgegenstehenden Praxis aus der Verletzung einer absolut eindeutigen und unmissverständlichen Richtlinienbestimmung ergeben, die für unterschiedliche Interpretationen keinen Raum lasse. Ein solcher Fall liege nicht vor. Die Berechnung setze mehrere Rechenschritte und die Kenntnis der nicht veröffentlichten Vorgaben des Ministeriums Ländlicher Raum voraus. Auch soweit die Ausgleichsleistungen für die Pflege von Landschaftselementen in Höhe von 68,80 EUR für das Antragsjahr 2002 zurückgefordert würden, sei der Änderungsbescheid rechtswidrig, weil es insoweit an der erforderlichen Ermessensausübung fehle. Keiner der angefochtenen Bescheide verhalte sich zu diesem Punkt.
Das Urteil wurde dem Beklagten am 14.04.2008 zugestellt. Auf seinen am 05.05.2008 beim Verwaltungsgericht eingegangenen und begründeten Antrag auf Zulassung der Berufung hat der Senat mit Beschluss vom 16.06.2008 - zugestellt am 20.06.2008 - die Berufung zugelassen.
10 
Am 17.07.2008 hat der Beklagte die Berufung unter Bezugnahme auf das Vorbringen im Zulassungsverfahren und Stellung eines Antrags wie folgt begründet: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gebiete der Gleichheitsgrundsatz die Rückforderung der nicht richtlinienkonform gewährten Ausgleichsleistungen. Im Zeitpunkt der Bewilligung sei von dem in der Richtlinie vorgesehenen Entscheidungsmaßstab auszugehen, weil es noch keine Vergleichsfälle gegeben habe. Das Verwaltungsgericht sei ferner von falschen tatsächlichen Feststellungen ausgegangen. Eine Überprüfung habe ergeben, dass von den Betrieben, die nach Auffassung des Verwaltungsgerichts entgegen der Vorgabe D 2 Ausgleichsleistungen erhalten hätten, sieben Betrieben im Antragsjahr 2001 und sechs Betrieben im Antragsjahr 2002 richtlinienkonform Mittel bewilligt worden seien, etwa wegen Stutenmilcherzeugung. Für die übrigen Betriebe seien Rückforderungsverfahren eingeleitet worden. Im Übrigen müssten auch die Jahre 2003 bis 2006 als Vergleichsmaßstab einbezogen werden. Ab dem Jahr 2003 habe sich eine einheitlich richtlinienkonforme Vergabepraxis entwickelt, weil durch eine Änderung der Programmierung sichergestellt worden sei, dass eine Ausgleichsleistungen für Betriebe mit einem Besatz unter 0,3 RGV/ha HFF nicht mehr bewilligt werden könne. Schließlich ergebe sich die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide auch aufgrund eines Verstoßes gegen Art. 88 Abs. 3 Satz 1 EGV und gegen Landeshaushaltsrecht, da das Programm MEKA II von der EU bis zu 60 % mitfinanziert werde und im Haushaltsplan eingestellt worden sei.
11 
Der Beklagte beantragt,
12 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 12. März 2008 - 1 K 1636/08 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
13 
Der Kläger beantragt,
14 
die Berufung zurückzuweisen.
15 
Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen und macht ergänzend geltend, der Beklagte habe eine richtliniengeleitete Praxis für die Jahre 2001 und 2002 nach wie vor nicht dargelegt; insbesondere die Einstufung von Betrieben als Stutenmilcherzeuger sei nicht nachvollziehbar. Im Übrigen könne es von ihm billigerweise nicht erwartet werden, dass er Einzelheiten der europäischen Normsetzung bemerke, die auch von den damit befassten Behörden nicht erkannt worden und bei der Gestaltung ihrer EDV-Programme nicht berücksichtigt worden seien.
16 
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, auf die dem Senat vorliegenden einschlägigen Akten des Beklagten sowie auf die Akten des Verwaltungsgerichts verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
17 
Die Berufung des Beklagten ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
18 
Das Verwaltungsgericht hat die Änderungs- und Rückforderungsbescheide des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis von 28.04.2005 und die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.05.2006 zu Unrecht in vollem Umfang aufgehoben. Soweit der Kläger durch die genannten Bescheide zur Rückzahlung von Ausgleichsleistungen in Höhe von 1.014,-- EUR und 1.059,40 EUR sowie zur Zahlung von Zinsen auf die Rückforderungsbeträge für den Zeitraum ab der Übermittlung der Änderungs- und Rückforderungsbescheide verpflichtet wird, ist die Anfechtungsklage unbegründet, weil die angefochtenen Bescheide insoweit rechtmäßig sind und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) (vgl. 1., 2. und 3.1). Lediglich die Festsetzung der Zinsen für den Zeitraum vor Bekanntgabe der Änderungs- und Rückforderungsbescheide ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Insoweit ist die Klage begründet und die Berufung des Beklagten zurückzuweisen (3.2).
19 
1. Rechtsgrundlage für die teilweise Aufhebung der Bewilligungsbescheide ist § 48 LVwVfG.
20 
1.1 Das Gemeinschaftsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Gemeinschaftsrecht gewährt und aus Gemeinschaftsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden gemeinschaftsrechtlichen Rücknahmeregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983 S. 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 13.03.2008 - C 383/06 - juris; EuGH, Urt. v. 1909.2002 -C-336/00 - Republik Österreich -Slg. 2002, I-7699, Rn. 54ff, BVerwG, Urt. v. 23.04.1998 - 3 C 15/97 - mwN., juris; BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 - juris; BayVGH, Urt. v. 16.02.2009 - 19 B 08.2522 - juris; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.1997 - 7 S 849/95 - juris).
21 
Auch im vorliegenden Fall enthalten die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden. Dem Kläger wurden Ausgleichsleistungen nach der Richtlinie MEKA II v. 12.09.2000 (GABl. 2001 S. 492) gewährt. Diese Richtlinie gewährt Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999 v. 17.05.1999 über die Förderung der Entwicklung des Ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) in Verbindung mit der Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750/1999 v. 23.07.1999 und deren Nachfolgeverordnungen VO (EG) Nr. 445/2002 v. 26.2.2002 und VO (EG) Nr. 817/2004 v. 29. 04.2004. Diese EG-Verordnungen enthalten keine Bestimmungen über die Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide, sondern verweisen auf die nationalen Rechtsvorschriften. Nach Art. 48 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1750/1999 bestimmen die Mitgliedstaaten ein System für Verstöße gegen eingegangenen Verpflichtungen und die für den Fall einschlägigen Vorschriften und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung. Nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung VO (EG) Nr. 1258/1999 v. 17.05.1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechtsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Diese Regelungen enthalten kein unmittelbar anwendbares Recht (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.).
22 
Die Durchführungsverordnungen sehen allerdings die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen vor. Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 verweist insoweit auf Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92. Die späteren Durchführungsverordnungen bestimmen, dass der zu Unrecht Begünstigte gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zur Rückzahlung verpflichtet ist (vgl. Art. 62 Abs. 3 VO (EG) Nr. 445/2002 bzw. Art. 71 Nr. 2 VO (EG) Nr. 817/2004). Diese Bestimmungen ermächtigen die Behörde jedoch nicht zur Aufhebung der Zuwendungsbescheide, sondern enthalten nur eine Vorgabe für die Geltendmachung der Forderungen nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der durch das Gemeinschaftsrecht gesetzten Grenzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.).
23 
1.2 Auch Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung der Bewilligungsbescheide. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (MOG) trifft zwar Vorschriften über die Rücknahme von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen des § 6 und § 8 MOG“. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktordnungswaren. Dies sind gemäß § 2 MOG erzeugnis- oder produktbezogenen Regelungen, nicht aber produktionsverfahrensbezogene Regelungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.). Die hier umstrittene Maßnahme nach Ziff. D 2 der Richtlinie MEKA II ist - trotz des flächenbezogenen Berechnungsmaßstabs - eine produktionsverfahrensbezogene Regelung; sie betrifft eine Ausgleichszulage für die Einführung und Beibehaltung von Verfahren des ökologischen Landbaus und den Verzicht auf den Einsatz chemisch-synthetischer Pflanzenschutz und Düngemittel und fördert keine bestimmten Erzeugnisse oder Produkte (VG Karlsruhe, Urt. v. 26.01.2005 - 10 K 4206/02; VG Freiburg, Urt. v. 21.07.2004 - 1 K 1485/02 - juris).
24 
1.3 Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.
25 
1.3.1 Entgegen der Auffassung des Beklagten verstoßen die Bewilligungsbescheide vom 15.03.2002 und vom 28.04.2003 nicht gegen unmittelbar geltendes Gemeinschaftsrecht. Die VO (EG) Nr. 1257/1999 und deren Durchführungsverordnungen enthalten keine konkreten Vorgaben bezüglich des hier umstrittenen Grenzwerts 0,3 RGV/ ha HFF; dieser findet sich ausschließlich in der nationalen Richtlinie MEKA II zur Umsetzung dieser Verordnungen. Ungeachtet der Frage, welche Rechtswirkungen dies für den einzelnen EU-Bürger hätte, liegt entgegen der Auffassung des Beklagten auch kein Verstoß gegen Art. 88 Abs. 3 EGV vor. Danach ist bei der Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen ein beihilfeaufsichtliches Verfahren der Kommission vorgeschrieben. Bis zur Entscheidung der Kommission besteht eine Sperrwirkung für die Durchführung der Maßnahme. Als rechtswidrig wird danach eine Beihilfe bezeichnet, wenn ein Verstoß des Mitgliedstaats gegen das Anmeldegebot oder die Sperrwirkung vorliegt (Geiger, EUV/EGV, Art. 88 Rdnr.16). Rechtswidrig ist eine Beihilfe ferner, wenn eine bestandskräftige Entscheidung der Kommission vorliegt, dass die Subvention gemeinschaftsrechtswidrig ist (BVerwG, Urt. v. 23.04.1998 - 3 C 15/97 - juris).
26 
Diese Konstellationen sind hier nicht gegeben. MEKA II ist notifiziert. Beihilferegelungen werden weder neu eingeführt noch umgestaltet, zumal eine Umgestaltung im Sinne dieser Vorschrift voraussetzen würde, dass die Ausgangsmittel um mehr als 20 % erhöht werden (Beljin in Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 28 Rdnr. 135). Die in Anwendung einer Beihilferegelung gewährten Einzelbeihilfen sind in der Regel mitgenehmigt und bedürfen keiner Anmeldung, abgesehen davon, dass hier Geringfügigkeit vorliegt. Es handelt sich somit auch nicht um eine anmeldepflichtige Einzelbeihilfe im Sinne des Art. 88 Abs. 3 EGV. Die laufende Kontrolle bestehender Beihilferegelungen (Art. 88 Abs. 1 EGV) erfasst keine Einzelmaßnahmen (Beljin in Schulze/Zu-leeg, Europarecht, § 28 Rdnr. 160). Eine aufsichtliche Entscheidung nach Art. 88 Abs. 2 EGV liegt ebenfalls nicht vor.
27 
Auch das Landeshaushaltsrecht verhält sich nicht zur Frage des Viehbesatzes, sondern trifft nur eine grundsätzliche Entscheidung über die generelle Zweckbestimmung bestimmter Mittel. Die haushaltsrechtlichen Vorgaben der zweckentsprechenden sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung sind im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen.
28 
1.3.2 Die Bewilligungsbescheide sind aber insoweit rechtswidrig, als die Bewilligung von 1.014,00 EUR für das Antragsjahr 2001 und von 990,60 EUR für das Antragsjahr 2002 nicht mit Ziff. 3 D 2 der Richtlinie MEKA II vereinbar ist. Auch soweit für das Antragsjahr 2002 darüber hinaus noch Ausgleichsleistungen nach G 2.1 MEKA II für die Pflege von Landschaftselementen in Höhe von 68,80 EUR zurückgefordert werden, weil statt der angenommenen 45 ar nur 1,5 ar förderfähige Flächen vorliegen, ist der Kläger dem nicht substantiiert entgegengetreten.
29 
Allerdings macht allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessenbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 24.03.1977 - II C 14.75 - BVerwGE 52, 193 und juris; BVerwG, Urt. v. 23.04.2003 - 3 C 25/02 - juris, BVerwG, Urt. v. 15.06.2006 - 2 C 14/05 - mwN., juris).
30 
Die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (BVerwG, 23.04. 2003 - 3 C 25/02 - mwN., juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.1998 - 2 S 1806/96 - juris).
31 
Im vorliegenden Fall verstoßen die Bewilligungsbescheide vom 15.03.2002 und vom 28.04.2003 gegen den Gleichheitsgrundsatz. Der Senat teilt nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich aus der nicht unerheblichen Zahl der unter Verstoß gegen die Vorgabe D 2 MEKA II erfolgten Bewilligungen ergibt, dass in den Jahren 2001 und 2002 keine einheitliche richtlinienkonforme Vergabepraxis bestanden habe und eine solche auch nicht nachträglich durch Rückforderungen hergestellt werden könne, weil es nicht um eine zukünftige, sondern nur um eine gegenwärtige Vergabepraxis gehen könne. Das Verwaltungsgericht lässt außer Acht, dass eine veröffentlichte und sowohl der Verwaltung als auch den Subventionsbewerbern im voraus bekanntgegeben Verwaltungsrichtlinie die Verwaltungspraxis insoweit antizipiert, als sie eine generalisierende Willenserklärung der die Richtlinie erlassenden Behörde enthält, eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle in einer bestimmten Weise zu behandeln (vgl. BVerwG Urt. v. 24.03.1977 aaO.). Die tatsächliche Verwaltungspraxis ist bei der Auslegung der Willenserklärung (nur) insoweit heranzuziehen, als sie - unter Beachtung des Gleichheitssatzes - vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wird (BVerwG Urt. v. 24.03.1977 aaO.). Weichen untere Behörden in Einzelfällen ohne rechtfertigenden Grund von einer Richtlinie ab, könnte eine stillschweigende Aufgabe oder Änderung der Verwaltungspraxis nur angenommen werden, wenn dies von der für die Richtlinie verantwortlichen Stelle, hier dem Ministerium Ländlicher Raum, in ihren Willen aufgenommen worden wäre (Gerhardt in Schoch u.a., VwGO, § 114 Rdnr. 22). Hierfür ist nichts ersichtlich; vielmehr sind einzelne untere Verwaltungsbehörden aufgrund missverständlicher Vorgaben des EDV-Programms irrtümlich von der Richtlinie abgewichen.
32 
Dem Verwaltungsgericht ist allerdings zuzugeben, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Frage der Rechtmäßigkeit grundsätzlich der Zeitpunkt der Bewilligung ist. Gleichwohl ist eine ausschließliche Beschränkung auf die Vergabepraxis im Zeitraum 2001 bis 2002 nicht geboten. Der gesamte Geltungszeitraum der Richtlinie MEKA II (2000 bis 2005) kann nur deshalb nicht ohne weiteres in den Blick genommen werden, weil die Verwaltung grundsätzlich befugt ist, die Vergabepraxis aus sachlichen Gründen zu ändern (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.04.1997 - 3 C 6/95 - juris). Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Beklagten ist eine solche Änderung aber nicht erfolgt; vielmehr wurde eine einheitliche Umsetzung der Vorgabe D 2 ab dem Jahr 2003 sichergestellt, indem der Bearbeitungscode so geändert wurde, dass der Sachbearbeiter angehalten wird, die Einhaltung des erforderlichen Viehbesatzes individuell zu prüfen. Auch wenn damit noch nicht nachgewiesen ist, dass der Grenzwert in der Folgezeit ausnahmslos beachtet wurden, wird gleichwohl deutlich, dass eine generelle Änderung der Vergabepraxis nicht erfolgt ist. Die Vergabepraxis ab dem Jahr 2003 kann somit als Indiz herangezogen werden, dass sich der Wille des Richtliniengebers, Ausgleichsleistungen entsprechend der Vorgabe D 2 nach MEKA II zu bewilligen, nicht gewandelt hat. Anders als in dem vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Urteil des BVerwG v. 23.04.2003 (aaO.) wurde die Absicht, entsprechend der Richtlinie zu verfahren, auch verlautbart und deren Einhaltung geprüft. Die Richtlinie wurde veröffentlicht und in den Ausfüllhinweisen und den Bewilligungsbescheiden in Bezug genommen. Darüber hinaus waren für die Antragsjahre 2001 und 2002 auch schon vor der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Rückforderungsverfahren eingeleitet worden. Mit Erlass des Ministeriums für Ernährung und Ländlicher Raum vom 06.05.2008 wurden die Regierungspräsidien zur Überprüfung aller vom Verwaltungsgericht genannten Fälle und ggf. Einleitung von Rückforderungsverfahren angewiesen. Das Landratsamt hat den Sachstand der Rückforderungsverfahren hinreichend substantiiert dargelegt. Ferner hat das Landratsamt mehrere Fälle aufgezeigt, in denen Ausgleichsleistungen wegen Unterschreitung des Grenzwerts von 0,3 RGV/ha HFF in den Antragsjahren 2001 und 2002 abgelehnt wurden. Es kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass die Richtlinie insgesamt oder der hier umstrittene Grenzwert zu irgendeinem Zeitpunkt als obsolet behandelt wurde.
33 
Dem Beklagten ist es auch nicht verwehrt, auf die eingeleiteten Rückforderungsverfahren zur Herstellung einer einheitlichen Vergabepraxis zu verweisen. Denn es geht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht um Rückforderungen wegen einer künftigen richtlinienkonformen Praxis, sondern um eine von Anfang an gewollte, aber irrtümlich nicht umgesetzte Handhabung durch einzelne Behörden, die nicht vom Willen der für den Erlass der Richtlinie zuständigen Behörde gedeckt war und von dieser nicht geduldet wurde. Folgte man dem Ansatz des Verwaltungsgerichts, wäre es dem Beklagten von vorneherein verwehrt, anfängliche Fehler nachgeordneter Behörden bei der Anwendung unübersichtlicher Verwaltungsvorschriften zu korrigieren, zumindest wenn diese mit einer gewissen Häufigkeit auftreten. Dies wäre mit dem Gleichheitsgrundsatz und dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar.
34 
Die durch Ziff. 2 D 2 MEKA II antizipierte Ermessensausübung ist auch nicht deshalb unbeachtlich, weil der Grenzwert über den Viehbesatz mit der gemeinschaftsrechtlichen Zweckbestimmung der Beihilfe nicht vereinbar wäre. Wie der Beklagte ausgeführt hat, dient die umstritten Zuwendung dem Ausgleich von Nachteilen dafür, dass der Beihilfeempfänger Rauhfutterflächen extensiv bewirtschaftet und auf den Einsatz synthetisch-chemischer Düngemittel verzichtet. Ist der Besatz mit rauhfutterfressendem Vieh ohnehin nur gering, erleidet der Landwirt durch die extensive Bewirtschaftung keine nennenswerten wirtschaftlichen Nachteile, so dass eine Ausgleichszulage als nicht geboten erachtet wird. Diese Erwägungen sind sachgerecht.
35 
1.3.3 Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen.
36 
Das Gemeinschaftsrecht regelt den Vertrauensschutz bei der Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit § 48 Abs. 2 - 4 LVwVfG. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Gemeinschaft sichergestellt werden. Die Anwendung der jeweiligen nationalen Regelungen ließe sich mit dieser Intention nicht vereinbaren (BVerwG, B. v. 29.03.2005 - 3 B 117/04 - juris, Senatsurt. v. 22.06.2004 - 10 S 557/04 - juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 - 8 A 11153/07 - juris; Nieders.OVG, Urt. v. 24.04.2008 aaO.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 19.04.2007 - 11 B 6.05 - juris). Der durch die Vertrauensschutzregelungen angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung bedeutet zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide entsprechend eingeschränkt ist (OVG Rheinland- Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 aaO.).
37 
Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird gemeinschaftsrechtlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt. Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht ist vorliegend Art. 71 Nr. 2 VO (EG) 817/2004 v. 29.04.2004. Danach ist der Begünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß Art. 49 VO (EWG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Allerdings war Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/200 im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung durch den wortgleichen Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 v. 21.04.2004 ersetzt worden, wobei Bezugnahmen auf Art. 49 VO (EG) Nr. 2491/2001 als Bezugnahmen auf Art. 73 dieser Verordnung gelten, wohingegen die VO (EG) Nr. 2419/2001 weiter für Beihilfeanträge gilt, die sich auf vor dem 1.1.2005 beginnenden Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen (Art. 80 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004). Wegen des identischen Regelungsgehalts beider Vorschriften bedürfen die sich hieraus ergebenden Rechtsfragen aber keiner Erörterung.
38 
Nach Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Absatz 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Nach Absatz 4 1. UA gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist (Absatz 4 2. UA).
39 
Im vorliegenden Fall beruhte die Überzahlung unstrittig auf einem Irrtum der Behörde. Ob ein individuelles Verschulden des Sachbearbeiters oder ein Programmierungsfehler anderer Behörden vorliegt, ist insoweit unerheblich. Maßgeblich ist lediglich, dass der Fehler der Sphäre der Behörde zuzurechnen ist (OVG Rheinland- Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 aaO.). Die Berufung auf Vertrauensschutz ist vorliegend nicht schon nach Absatz 4 2. UA der o.g. Bestimmungen ausgeschlossen. Denn die Rückforderungsbescheide sind nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden. Darüber hinaus unterlag die Behörde bei der Bewilligung - mit Ausnahme der Maßnahme G 2.1 - keinem Tatsachenirrtum, d.h. einem Irrtum bezüglich des für die Berechnung maßgeblichen Sachverhalts wie etwa der Größe der Flächen oder der Tierbestands, sondern einem Rechtsirrtum, weil sie in Kenntnis aller entscheidungserheblichen Tatsachen verkannt hat, dass ein anspruchsbegründender Grenzwert unterschritten wird.
40 
Der Irrtum der Behörde hätte vom Kläger aber billigerweise erkannt werden können. Zwar handelte der Kläger unstrittig insoweit gutgläubig, als er keine unzutreffenden Angaben gemacht hat und tatsächlich Ökologischen Landbau betreibt. Er hätte aber bei der gebotenen Sorgfalt den Irrtum der Behörde erkennen können. In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen, deren Kenntnisnahme der Kläger durch seine Unterschrift bestätigt hat, wird darauf hingewiesen, dass bei reiner Pferdehaltung sowie bei Unterschreitung des Grenzwerts von 0,3 RGV pro ha/HFF keine Ausgleichsleistungen erfolgen. In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen ist auch ein Umrechnungsschlüssel enthalten, aus dem sich die Berechnung der Großvieheinheiten unschwer ergibt. Im Hinblick auf die Kompliziertheit der Materie und den beträchtlich Umfang der Erläuterungen und Ausfüllhinweise erscheint es allerdings zweifelhaft, ob dem Kläger bereits bei der Antragstellung eine überschlägige Berechnung hinsichtlich der Anspruchsvoraussetzungen zuzumuten ist, zumal er den Antrag in Abstimmung mit der Behörde gestellt hat und die einzelnen Rechenschritte in den Ausfüllhinweisen nicht im Einzelnen erläutert werden. Spätestens nach Erhalt der Bewilligungsbescheide hätte der Kläger aber erkennen müssen, dass die Bescheide in sich widersprüchlich sind. In den Bewilligungsbescheiden werden einerseits die Berechnungsgrundlagen verhältnismäßig kurz und übersichtlich dargestellt; andererseits wird im Abschnitt B „Erläuterungen zu Kürzungen/Abzügen/sonstigen Bestimmungen“ unmissverständlich darauf hingewiesen, dass für Rauhfutterflächen von Pferden beim Ökologischen Landbau keine Ausgleichleistungen gewährt werden. Wenn gleichwohl wird im Abschnitt A „Berechnungsgrundlagen“ von einem RGV-Besatz 1,05 bzw. 1,13 RGV/ha HFF ausgegangen wird, kann ein solcher Wert bei einer Hauptfutterfläche von etwa 11 ha offensichtlich nur erreicht werden, wenn auch etwa 11 Großvieheinheiten vorhanden sind. Dem Kläger hätte dann aber auffallen müssen, dass eine solche Zahl an Großvieheinheiten in seinem Betrieb nur dann erreicht wird, wenn auch die 11 bzw. 12 Pferde und nicht ausschließlich seine 5 Mutterschafen berücksichtigt werden. Es lag daher auf der Hand, dass die Behörde bei der Berechnung der Ausgleichsleistungen auch die Rauhfutterflächen für Pferde berücksichtigt hatte. Dies bedurfte auch keiner ins Einzelne gehenden Berechnungen, insbesondere nicht der Kenntnis, mit welchem Betrag Raufutterflächen von Pferden nach der innerdienstlichen Weisung angerechnet werden. Selbst wenn aber angenommen wird, dass der Kläger nicht ohne weiteres erkennen konnte, dass der Behörde ein Berechnungsfehler unterlaufen war, weil die einzelnen Rechenschritte in den Bewilligungsbescheiden nicht dargestellt sind, so bestand jedenfalls aufgrund der Erläuterungen in Abschnitt B offensichtlich Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der Bescheide. Dem Kläger war es dann aber billigerweise zuzumuten, bei der Bewilligungsbehörde nachzufragen, um eventuelle Unklarheiten zu beseitigen. Der Umstand, dass die Behörde den Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, liegt in der Natur der Sache und entbindet den Empfänger einer Zuwendung nicht von der Verpflichtung, den Zuwendungsbescheid selbst zu überprüfen und die Behörde auf Fehler und Ungereimtheiten aufmerksam zu machen und sich um Aufklärung zu bemühen.
41 
Demgegenüber kann sich der Kläger nicht mit Erfolg darauf berufen, dass von ihm keine bessere Kenntnis als von der Behörde erwartet werden kann. Zwar hat er den Antrag in Abstimmung mit der Behörde gestellt. Es ist jedoch nicht ersichtlich und wird von ihm auch nicht geltend gemacht, dass er fälschlicher Weise dahingehend beraten wurde, dass Hauptfutterflächen für Pferde förderungsfähig seien. In einem solchen Fall könnte es vom Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes nicht erwartet werde, Einzelheiten der europäischen oder nationalen Subventionsvoraussetzungen besser zu kennen, als die damit befasste Fachbehörde. Vorliegend wurde dem Kläger jedoch auch nach eigenem Vortrag kein Rechtsrat erteilt, auf den er sich aufgrund der besonderen Fachkunde der Behörde unter Umständen hätte verlassen können. Vielmehr beschränkte sich die Beratungsleistung der Behörde im Wesentlichen auf die Hilfe beim Ausfüllen des Antragsformulars. Die Vorgabe D 2 der Richtlinie MEKA II wurde von der Behörde nicht verkannt oder falsch ausgelegt, sondern noch nicht geprüft. Der Umstand, dass die Behörde offensichtlich auch zur Antragsstellung bezüglich der Ausgleichsleitung nach Ziff. 2 D 2 MEKA II geraten hat, begründet keinen Vertrauenstatbestand dahingehend, dass diese Ausgleichsleistung dann auch tatsächlich bewilligt wird. Es ist für einen Empfänger landwirtschaftlicher Subventionen klar erkennbar, dass die Anspruchsvoraussetzungen nach der Antragstellung noch im Einzelnen geprüft werden müssen, bevor eine Zuwendung letztlich bewilligt wird. Der Umstand, dass die Behörde zur Antragstellung geraten hat, entbindet den Empfänger einer Zuwendung daher nicht von seinen Sorgfaltspflichten nach Erhalt des Bescheids. Ist der Behörde erkennbar ein Berechnungsfehler unterlaufen, bedeutet der Umstand, dass die Behörde ihren Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, nicht, dass vom Zuwendungsempfänger bessere Rechtskenntnis als von der Behörde erwartet wird.
42 
Eine andere Einschätzung ist auch nicht für das Antragsjahr 2002 geboten. Der Umstand, dass dem Kläger für das Antragsjahr 2001 bereits Ausgleichsleistungen nach der Vorgabe D 2 bewilligt worden waren, begründet kein rechtlich schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass ihm diese Zuwendung auch im Antragsjahr 2002 zusteht. Der Kläger hat einen neuen Antrag mit teilweise geänderten Berechnungsgrundlagen gestellt; er war daher gehalten, auch den Folgebescheid auf offensichtliche Fehler und Ungereimtheiten hin zu überprüfen.
43 
1.3.4 Die angefochtenen Rückforderungsbescheide in der Gestalt der Widerspruchsbescheide leiden auch nicht an Ermessensfehlern. Allerdings geben weder die Rückforderungsbescheide noch die Widerspruchsbescheide Ermessenserwägungen im Hinblick auf die Aufhebung der Bewilligungsbescheide wieder. Dies ist vorliegend aber nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens unschädlich. Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es dann auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.06.1997 - 3 C 22/96 - BVerwGE 105, 55 und juris, Urt. v. 26.06.2002 - 8 C 30.01 - juris; Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 -juris). Darüber hinaus besteht bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rücknahmeinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte gemeinschaftsfinanzierte Subventionen wiedereinzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Gemeinschaftsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des EuGH mit dieser Verpflichtung unvereinbar (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983, 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 16.07.1998 - C 298/96 - Ölmühle - Slg 1998, I - 4767 ; BVerwG v. 10.12.2003 aaO.). Besondere Umstände, die die Behörde im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in ihre Ermessenserwägungen hätte einbeziehen müssen, sind nicht erkennbar. Auch für einen Verstoß gegen das Willkürverbot besteht kein Anhaltspunkt. Das Landratsamt hat mit Schriftsatz vom 20.02.2009 im Einzelnen dargelegt, dass in den vom Verwaltungsgericht genannten Fällen, in denen Ausgleichsleistungen entgegen Ziff. D 2 MEKA II erfolgt sind, ebenfalls Rückforderungsverfahren eingeleitet wurden.
44 
2. Die Rückforderung der Ausgleichsleistungen findet ihre Rechtsgrundlage in Art 71 Nr. 2 VO (EG) 817/2004 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. dessen Nachfolgevorschrift Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 (vgl. Senatsurt. v. 22.06.2004 aaO.). Danach ist der Kläger zur Rückerstattung der überzahlten Beträge zuzüglich der nach Absatz 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Wie ausgeführt, kann sich der Kläger demgegenüber nicht auf Vertrauensschutz berufen.
45 
Die Rückzahlungspflicht ist auch nicht durch Zeitablauf erloschen. Nach Art. 49 Abs. 5 VO (EG) Nr. 2419/2001/ Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 erlischt die Rückzahlungspflicht, wenn zwischen der Zahlung und dem Zeitpunkt, zu dem der Begünstigte von der Rechtswidrigkeit der Zahlung erfahren hat, 10 Jahren vergangen sind. Hat der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt, verkürzt sich dieser Zeitraum auf 4 Jahre. Vorliegend ist der Kläger bereits im Jahre 2004, also innerhalb des Zeitraums von 4 Jahren, zur beabsichtigten Rückforderung angehört worden.
46 
3.1 Danach ist auch die Zinszahlungspflicht ab dem Zeitpunkt der Übermittlung der Rückforderungsbescheide ist nicht zu beanstanden. Etwas anderes gilt auch nicht für das Antragsjahr 2001. Allerdings war die Rechtsgrundlage für die Rückforderung zu Unrecht bewilligter Zuwendungen bis zum Jahr 2001 Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 v. 29.07.1998, der durch Art 48 Abs. 1 2. UA der damals geltenden Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 für unmittelbar anwendbar erklärt wurde. Nach Art. 14 Abs. 3 3. UA waren keine Zinsen zu entrichten, wenn die zu Unrecht erfolgten Zahlungen auf einem Irrtum der Behörde beruhten. Die Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 ist aber durch die späteren Durchführungsverordnungen aufgehoben worden (vgl. Art. 65 Abs. 1 VO (EG) Nr. 445 / 2002, Art. 74 Nr. 1 VO (EG) Nr. 817/2004). Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92 war im Zeitpunkt der Rückforderung seinerseits durch Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 aufgehoben worden. Zwar bleibt nach Art. 53 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 2419/2001 die frühere Verordnung VO (EWG) Nr. 3887/92 für die Wirtschaftsjahre und Prämienzeiträume vor dem 01.01.2002 anwendbar. Daraus hat der Senat geschlossen, dass für die Wirtschaftsjahre bis 1999 grundsätzlich die im jeweiligen Wirtschaftsjahr geltenden Rückzahlungsregelungen Anwendung finden (Senatsbeschl. v. 27.05.2005 - 10 S 263/05 - juris). Auf die genannte Übergangsregelung nimmt die im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung geltende Durchführungsverordnung (EG) 817/2004 aber nicht Bezug. Anders als nach früherem Recht enthält die Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 817/2004 in Art. 71 Nr. 2 auch eine eigenständige Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht des zu Unrecht Begünstigten und verweist nur im Hinblick auf die weiteren Modalitäten auf Art 49 VO (EG) Nr. 2419/2001. Eine Übergangsregelung, wonach für das Antragsjahr 2001 nach wie vor die damals geltenden Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 Anwendung findet, liegt ebenfalls nicht vor. Da das Gemeinschaftsrecht somit im vorliegenden Fall keine Fortgeltung der in der VO (EWG) Nr. 3887/92 getroffenen Bestimmungen über die Zinszahlungspflicht anordnet, geht der Senat - anders als für den Fall, in dem die Verordnungen VO (EWG) Nr. 3887/92 und VO (EG) Nr. 2419/2001 über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem für unmittelbar anwendbar erklärt werden - davon aus, dass im Zeitpunkt der Entscheidung über die Rückforderung die teilweise günstigere, teilweise strengere Regelung des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 auch für das Wirtschaftsjahr 2001 keine Geltung mehr hat. Der Zinszahlungspflicht kann daher nicht entgegengehalten werden, dass die Überzahlung auf einem Irrtum der Behörde beruht.
47 
Nach Art. 71 Nr. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 i.V.m. Art. 49 Abs. 3 2. UA VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. Art. 73 Abs. 3 2. UA VO (EG) Nr. 796/2004 richtet sich der anzuwendende Zinssatz nach nationalem Recht. Nach § 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG in der bis 28.02.2005 geltenden Fassung war der zu erstattende Betrag mit drei vom Hundert der über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank jährlich zu verzinsen. Es kann dahinstehen, ob der zum Zeitpunkt des Erlasses der Rückforderungsbescheide bzw. der Widerspruchsbescheide geltende Zinssatz in Höhe von 5 vom Hundert über dem maßgeblichen Diskontsatz (§ 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG in der ab 01.03.2005 geltenden Fassung) hätte zugrunde gelegt werden müssen, weil der Kläger durch den niedrigeren Zinssatz jedenfalls nicht in seinen Rechten verletzt wird.
48 
3.2 Die Berufung des Beklagten ist aber zurückzuweisen, soweit in den Änderungs- und Rückforderungsbescheiden in der Gestalt der Widerspruchsbescheide Zinsen für den Zeitraum vor Bekanntgabe der genannten Rückforderungsbescheide festgesetzt worden sind. Insoweit hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide zu Recht aufgehoben.
49 
Nach Art. 49 Abs. 3 1. UA VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. dessen Nachfolgevorschrift Art. 73 Abs. 3 1. UA VO (EG) Nr. 796/2004 werden die Zinsen für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung berechnet. In den Behördenakten findet sich weder ein Nachweis über die Bekanntgabe der Änderungs- und Rückforderungsbescheide noch ein Vermerk über deren Aufgabe zur Post. Sind die angefochtenen Bescheide vom 28.04.2005 am gleichen Tag ab gesandt worden, gelten sie am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als zugestellt (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LVwZG), d.h. am 01.05.2005. Dass bis zu diesem Zeitpunkt eine Bekanntgabe erfolgt war, ergibt sich auch daraus, dass der Kläger mit Schriftsatz vom 01.05.2005 Widerspruch eingelegt hat. Der Senat geht daher davon aus, dass die Zinszahlungspflicht am 01.05.2005 beginnt. Soweit die angefochtenen Bescheide den Kläger zur Zahlung von Zinsen für den Zeitraum zwischen dem 12.03.2002 (Antragsjahr 2001) bzw. dem 20.09.2002 (Antragsjahr 2002) und der Rückzahlung verpflichten, fehlt es hingegen an einer gesetzlichen Grundlage. Diese kann insbesondere auch nicht aus 14 Abs. 3 1. UA VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 v. 29.07.1998 hergeleitet werden, wonach für die Berechnung der Zinsen der Zeitraum zwischen der Auszahlung der Zuwendung und der tatsächlichen Rückzahlung zugrunde gelegt wurde. Wie ausgeführt, war diese Regelung aber im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids aufgehoben; mangels Bezugnahme auf die Übergangsregelung kann auch nicht von ihrer Fortgeltung für frühere Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume ausgegangen werden.
50 
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 i.V.m. § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
51 
Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
52 
Beschluss vom 19. März 2009
53 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 2.073,40 EUR festgesetzt (§ 63 Abs. 2, § 47 und § 52 Abs. 3, § 43 Abs. 1 GKG).
54 
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

 
17 
Die Berufung des Beklagten ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
18 
Das Verwaltungsgericht hat die Änderungs- und Rückforderungsbescheide des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis von 28.04.2005 und die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.05.2006 zu Unrecht in vollem Umfang aufgehoben. Soweit der Kläger durch die genannten Bescheide zur Rückzahlung von Ausgleichsleistungen in Höhe von 1.014,-- EUR und 1.059,40 EUR sowie zur Zahlung von Zinsen auf die Rückforderungsbeträge für den Zeitraum ab der Übermittlung der Änderungs- und Rückforderungsbescheide verpflichtet wird, ist die Anfechtungsklage unbegründet, weil die angefochtenen Bescheide insoweit rechtmäßig sind und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) (vgl. 1., 2. und 3.1). Lediglich die Festsetzung der Zinsen für den Zeitraum vor Bekanntgabe der Änderungs- und Rückforderungsbescheide ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Insoweit ist die Klage begründet und die Berufung des Beklagten zurückzuweisen (3.2).
19 
1. Rechtsgrundlage für die teilweise Aufhebung der Bewilligungsbescheide ist § 48 LVwVfG.
20 
1.1 Das Gemeinschaftsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Gemeinschaftsrecht gewährt und aus Gemeinschaftsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden gemeinschaftsrechtlichen Rücknahmeregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983 S. 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 13.03.2008 - C 383/06 - juris; EuGH, Urt. v. 1909.2002 -C-336/00 - Republik Österreich -Slg. 2002, I-7699, Rn. 54ff, BVerwG, Urt. v. 23.04.1998 - 3 C 15/97 - mwN., juris; BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 - juris; BayVGH, Urt. v. 16.02.2009 - 19 B 08.2522 - juris; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.1997 - 7 S 849/95 - juris).
21 
Auch im vorliegenden Fall enthalten die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden. Dem Kläger wurden Ausgleichsleistungen nach der Richtlinie MEKA II v. 12.09.2000 (GABl. 2001 S. 492) gewährt. Diese Richtlinie gewährt Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999 v. 17.05.1999 über die Förderung der Entwicklung des Ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) in Verbindung mit der Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750/1999 v. 23.07.1999 und deren Nachfolgeverordnungen VO (EG) Nr. 445/2002 v. 26.2.2002 und VO (EG) Nr. 817/2004 v. 29. 04.2004. Diese EG-Verordnungen enthalten keine Bestimmungen über die Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide, sondern verweisen auf die nationalen Rechtsvorschriften. Nach Art. 48 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1750/1999 bestimmen die Mitgliedstaaten ein System für Verstöße gegen eingegangenen Verpflichtungen und die für den Fall einschlägigen Vorschriften und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung. Nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung VO (EG) Nr. 1258/1999 v. 17.05.1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechtsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Diese Regelungen enthalten kein unmittelbar anwendbares Recht (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.).
22 
Die Durchführungsverordnungen sehen allerdings die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen vor. Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 verweist insoweit auf Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92. Die späteren Durchführungsverordnungen bestimmen, dass der zu Unrecht Begünstigte gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zur Rückzahlung verpflichtet ist (vgl. Art. 62 Abs. 3 VO (EG) Nr. 445/2002 bzw. Art. 71 Nr. 2 VO (EG) Nr. 817/2004). Diese Bestimmungen ermächtigen die Behörde jedoch nicht zur Aufhebung der Zuwendungsbescheide, sondern enthalten nur eine Vorgabe für die Geltendmachung der Forderungen nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der durch das Gemeinschaftsrecht gesetzten Grenzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.).
23 
1.2 Auch Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung der Bewilligungsbescheide. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (MOG) trifft zwar Vorschriften über die Rücknahme von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen des § 6 und § 8 MOG“. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktordnungswaren. Dies sind gemäß § 2 MOG erzeugnis- oder produktbezogenen Regelungen, nicht aber produktionsverfahrensbezogene Regelungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.). Die hier umstrittene Maßnahme nach Ziff. D 2 der Richtlinie MEKA II ist - trotz des flächenbezogenen Berechnungsmaßstabs - eine produktionsverfahrensbezogene Regelung; sie betrifft eine Ausgleichszulage für die Einführung und Beibehaltung von Verfahren des ökologischen Landbaus und den Verzicht auf den Einsatz chemisch-synthetischer Pflanzenschutz und Düngemittel und fördert keine bestimmten Erzeugnisse oder Produkte (VG Karlsruhe, Urt. v. 26.01.2005 - 10 K 4206/02; VG Freiburg, Urt. v. 21.07.2004 - 1 K 1485/02 - juris).
24 
1.3 Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.
25 
1.3.1 Entgegen der Auffassung des Beklagten verstoßen die Bewilligungsbescheide vom 15.03.2002 und vom 28.04.2003 nicht gegen unmittelbar geltendes Gemeinschaftsrecht. Die VO (EG) Nr. 1257/1999 und deren Durchführungsverordnungen enthalten keine konkreten Vorgaben bezüglich des hier umstrittenen Grenzwerts 0,3 RGV/ ha HFF; dieser findet sich ausschließlich in der nationalen Richtlinie MEKA II zur Umsetzung dieser Verordnungen. Ungeachtet der Frage, welche Rechtswirkungen dies für den einzelnen EU-Bürger hätte, liegt entgegen der Auffassung des Beklagten auch kein Verstoß gegen Art. 88 Abs. 3 EGV vor. Danach ist bei der Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen ein beihilfeaufsichtliches Verfahren der Kommission vorgeschrieben. Bis zur Entscheidung der Kommission besteht eine Sperrwirkung für die Durchführung der Maßnahme. Als rechtswidrig wird danach eine Beihilfe bezeichnet, wenn ein Verstoß des Mitgliedstaats gegen das Anmeldegebot oder die Sperrwirkung vorliegt (Geiger, EUV/EGV, Art. 88 Rdnr.16). Rechtswidrig ist eine Beihilfe ferner, wenn eine bestandskräftige Entscheidung der Kommission vorliegt, dass die Subvention gemeinschaftsrechtswidrig ist (BVerwG, Urt. v. 23.04.1998 - 3 C 15/97 - juris).
26 
Diese Konstellationen sind hier nicht gegeben. MEKA II ist notifiziert. Beihilferegelungen werden weder neu eingeführt noch umgestaltet, zumal eine Umgestaltung im Sinne dieser Vorschrift voraussetzen würde, dass die Ausgangsmittel um mehr als 20 % erhöht werden (Beljin in Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 28 Rdnr. 135). Die in Anwendung einer Beihilferegelung gewährten Einzelbeihilfen sind in der Regel mitgenehmigt und bedürfen keiner Anmeldung, abgesehen davon, dass hier Geringfügigkeit vorliegt. Es handelt sich somit auch nicht um eine anmeldepflichtige Einzelbeihilfe im Sinne des Art. 88 Abs. 3 EGV. Die laufende Kontrolle bestehender Beihilferegelungen (Art. 88 Abs. 1 EGV) erfasst keine Einzelmaßnahmen (Beljin in Schulze/Zu-leeg, Europarecht, § 28 Rdnr. 160). Eine aufsichtliche Entscheidung nach Art. 88 Abs. 2 EGV liegt ebenfalls nicht vor.
27 
Auch das Landeshaushaltsrecht verhält sich nicht zur Frage des Viehbesatzes, sondern trifft nur eine grundsätzliche Entscheidung über die generelle Zweckbestimmung bestimmter Mittel. Die haushaltsrechtlichen Vorgaben der zweckentsprechenden sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung sind im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen.
28 
1.3.2 Die Bewilligungsbescheide sind aber insoweit rechtswidrig, als die Bewilligung von 1.014,00 EUR für das Antragsjahr 2001 und von 990,60 EUR für das Antragsjahr 2002 nicht mit Ziff. 3 D 2 der Richtlinie MEKA II vereinbar ist. Auch soweit für das Antragsjahr 2002 darüber hinaus noch Ausgleichsleistungen nach G 2.1 MEKA II für die Pflege von Landschaftselementen in Höhe von 68,80 EUR zurückgefordert werden, weil statt der angenommenen 45 ar nur 1,5 ar förderfähige Flächen vorliegen, ist der Kläger dem nicht substantiiert entgegengetreten.
29 
Allerdings macht allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessenbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 24.03.1977 - II C 14.75 - BVerwGE 52, 193 und juris; BVerwG, Urt. v. 23.04.2003 - 3 C 25/02 - juris, BVerwG, Urt. v. 15.06.2006 - 2 C 14/05 - mwN., juris).
30 
Die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (BVerwG, 23.04. 2003 - 3 C 25/02 - mwN., juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.1998 - 2 S 1806/96 - juris).
31 
Im vorliegenden Fall verstoßen die Bewilligungsbescheide vom 15.03.2002 und vom 28.04.2003 gegen den Gleichheitsgrundsatz. Der Senat teilt nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich aus der nicht unerheblichen Zahl der unter Verstoß gegen die Vorgabe D 2 MEKA II erfolgten Bewilligungen ergibt, dass in den Jahren 2001 und 2002 keine einheitliche richtlinienkonforme Vergabepraxis bestanden habe und eine solche auch nicht nachträglich durch Rückforderungen hergestellt werden könne, weil es nicht um eine zukünftige, sondern nur um eine gegenwärtige Vergabepraxis gehen könne. Das Verwaltungsgericht lässt außer Acht, dass eine veröffentlichte und sowohl der Verwaltung als auch den Subventionsbewerbern im voraus bekanntgegeben Verwaltungsrichtlinie die Verwaltungspraxis insoweit antizipiert, als sie eine generalisierende Willenserklärung der die Richtlinie erlassenden Behörde enthält, eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle in einer bestimmten Weise zu behandeln (vgl. BVerwG Urt. v. 24.03.1977 aaO.). Die tatsächliche Verwaltungspraxis ist bei der Auslegung der Willenserklärung (nur) insoweit heranzuziehen, als sie - unter Beachtung des Gleichheitssatzes - vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wird (BVerwG Urt. v. 24.03.1977 aaO.). Weichen untere Behörden in Einzelfällen ohne rechtfertigenden Grund von einer Richtlinie ab, könnte eine stillschweigende Aufgabe oder Änderung der Verwaltungspraxis nur angenommen werden, wenn dies von der für die Richtlinie verantwortlichen Stelle, hier dem Ministerium Ländlicher Raum, in ihren Willen aufgenommen worden wäre (Gerhardt in Schoch u.a., VwGO, § 114 Rdnr. 22). Hierfür ist nichts ersichtlich; vielmehr sind einzelne untere Verwaltungsbehörden aufgrund missverständlicher Vorgaben des EDV-Programms irrtümlich von der Richtlinie abgewichen.
32 
Dem Verwaltungsgericht ist allerdings zuzugeben, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Frage der Rechtmäßigkeit grundsätzlich der Zeitpunkt der Bewilligung ist. Gleichwohl ist eine ausschließliche Beschränkung auf die Vergabepraxis im Zeitraum 2001 bis 2002 nicht geboten. Der gesamte Geltungszeitraum der Richtlinie MEKA II (2000 bis 2005) kann nur deshalb nicht ohne weiteres in den Blick genommen werden, weil die Verwaltung grundsätzlich befugt ist, die Vergabepraxis aus sachlichen Gründen zu ändern (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.04.1997 - 3 C 6/95 - juris). Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Beklagten ist eine solche Änderung aber nicht erfolgt; vielmehr wurde eine einheitliche Umsetzung der Vorgabe D 2 ab dem Jahr 2003 sichergestellt, indem der Bearbeitungscode so geändert wurde, dass der Sachbearbeiter angehalten wird, die Einhaltung des erforderlichen Viehbesatzes individuell zu prüfen. Auch wenn damit noch nicht nachgewiesen ist, dass der Grenzwert in der Folgezeit ausnahmslos beachtet wurden, wird gleichwohl deutlich, dass eine generelle Änderung der Vergabepraxis nicht erfolgt ist. Die Vergabepraxis ab dem Jahr 2003 kann somit als Indiz herangezogen werden, dass sich der Wille des Richtliniengebers, Ausgleichsleistungen entsprechend der Vorgabe D 2 nach MEKA II zu bewilligen, nicht gewandelt hat. Anders als in dem vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Urteil des BVerwG v. 23.04.2003 (aaO.) wurde die Absicht, entsprechend der Richtlinie zu verfahren, auch verlautbart und deren Einhaltung geprüft. Die Richtlinie wurde veröffentlicht und in den Ausfüllhinweisen und den Bewilligungsbescheiden in Bezug genommen. Darüber hinaus waren für die Antragsjahre 2001 und 2002 auch schon vor der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Rückforderungsverfahren eingeleitet worden. Mit Erlass des Ministeriums für Ernährung und Ländlicher Raum vom 06.05.2008 wurden die Regierungspräsidien zur Überprüfung aller vom Verwaltungsgericht genannten Fälle und ggf. Einleitung von Rückforderungsverfahren angewiesen. Das Landratsamt hat den Sachstand der Rückforderungsverfahren hinreichend substantiiert dargelegt. Ferner hat das Landratsamt mehrere Fälle aufgezeigt, in denen Ausgleichsleistungen wegen Unterschreitung des Grenzwerts von 0,3 RGV/ha HFF in den Antragsjahren 2001 und 2002 abgelehnt wurden. Es kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass die Richtlinie insgesamt oder der hier umstrittene Grenzwert zu irgendeinem Zeitpunkt als obsolet behandelt wurde.
33 
Dem Beklagten ist es auch nicht verwehrt, auf die eingeleiteten Rückforderungsverfahren zur Herstellung einer einheitlichen Vergabepraxis zu verweisen. Denn es geht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht um Rückforderungen wegen einer künftigen richtlinienkonformen Praxis, sondern um eine von Anfang an gewollte, aber irrtümlich nicht umgesetzte Handhabung durch einzelne Behörden, die nicht vom Willen der für den Erlass der Richtlinie zuständigen Behörde gedeckt war und von dieser nicht geduldet wurde. Folgte man dem Ansatz des Verwaltungsgerichts, wäre es dem Beklagten von vorneherein verwehrt, anfängliche Fehler nachgeordneter Behörden bei der Anwendung unübersichtlicher Verwaltungsvorschriften zu korrigieren, zumindest wenn diese mit einer gewissen Häufigkeit auftreten. Dies wäre mit dem Gleichheitsgrundsatz und dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar.
34 
Die durch Ziff. 2 D 2 MEKA II antizipierte Ermessensausübung ist auch nicht deshalb unbeachtlich, weil der Grenzwert über den Viehbesatz mit der gemeinschaftsrechtlichen Zweckbestimmung der Beihilfe nicht vereinbar wäre. Wie der Beklagte ausgeführt hat, dient die umstritten Zuwendung dem Ausgleich von Nachteilen dafür, dass der Beihilfeempfänger Rauhfutterflächen extensiv bewirtschaftet und auf den Einsatz synthetisch-chemischer Düngemittel verzichtet. Ist der Besatz mit rauhfutterfressendem Vieh ohnehin nur gering, erleidet der Landwirt durch die extensive Bewirtschaftung keine nennenswerten wirtschaftlichen Nachteile, so dass eine Ausgleichszulage als nicht geboten erachtet wird. Diese Erwägungen sind sachgerecht.
35 
1.3.3 Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen.
36 
Das Gemeinschaftsrecht regelt den Vertrauensschutz bei der Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit § 48 Abs. 2 - 4 LVwVfG. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Gemeinschaft sichergestellt werden. Die Anwendung der jeweiligen nationalen Regelungen ließe sich mit dieser Intention nicht vereinbaren (BVerwG, B. v. 29.03.2005 - 3 B 117/04 - juris, Senatsurt. v. 22.06.2004 - 10 S 557/04 - juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 - 8 A 11153/07 - juris; Nieders.OVG, Urt. v. 24.04.2008 aaO.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 19.04.2007 - 11 B 6.05 - juris). Der durch die Vertrauensschutzregelungen angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung bedeutet zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide entsprechend eingeschränkt ist (OVG Rheinland- Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 aaO.).
37 
Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird gemeinschaftsrechtlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt. Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht ist vorliegend Art. 71 Nr. 2 VO (EG) 817/2004 v. 29.04.2004. Danach ist der Begünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß Art. 49 VO (EWG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Allerdings war Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/200 im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung durch den wortgleichen Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 v. 21.04.2004 ersetzt worden, wobei Bezugnahmen auf Art. 49 VO (EG) Nr. 2491/2001 als Bezugnahmen auf Art. 73 dieser Verordnung gelten, wohingegen die VO (EG) Nr. 2419/2001 weiter für Beihilfeanträge gilt, die sich auf vor dem 1.1.2005 beginnenden Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen (Art. 80 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004). Wegen des identischen Regelungsgehalts beider Vorschriften bedürfen die sich hieraus ergebenden Rechtsfragen aber keiner Erörterung.
38 
Nach Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Absatz 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Nach Absatz 4 1. UA gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist (Absatz 4 2. UA).
39 
Im vorliegenden Fall beruhte die Überzahlung unstrittig auf einem Irrtum der Behörde. Ob ein individuelles Verschulden des Sachbearbeiters oder ein Programmierungsfehler anderer Behörden vorliegt, ist insoweit unerheblich. Maßgeblich ist lediglich, dass der Fehler der Sphäre der Behörde zuzurechnen ist (OVG Rheinland- Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 aaO.). Die Berufung auf Vertrauensschutz ist vorliegend nicht schon nach Absatz 4 2. UA der o.g. Bestimmungen ausgeschlossen. Denn die Rückforderungsbescheide sind nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden. Darüber hinaus unterlag die Behörde bei der Bewilligung - mit Ausnahme der Maßnahme G 2.1 - keinem Tatsachenirrtum, d.h. einem Irrtum bezüglich des für die Berechnung maßgeblichen Sachverhalts wie etwa der Größe der Flächen oder der Tierbestands, sondern einem Rechtsirrtum, weil sie in Kenntnis aller entscheidungserheblichen Tatsachen verkannt hat, dass ein anspruchsbegründender Grenzwert unterschritten wird.
40 
Der Irrtum der Behörde hätte vom Kläger aber billigerweise erkannt werden können. Zwar handelte der Kläger unstrittig insoweit gutgläubig, als er keine unzutreffenden Angaben gemacht hat und tatsächlich Ökologischen Landbau betreibt. Er hätte aber bei der gebotenen Sorgfalt den Irrtum der Behörde erkennen können. In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen, deren Kenntnisnahme der Kläger durch seine Unterschrift bestätigt hat, wird darauf hingewiesen, dass bei reiner Pferdehaltung sowie bei Unterschreitung des Grenzwerts von 0,3 RGV pro ha/HFF keine Ausgleichsleistungen erfolgen. In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen ist auch ein Umrechnungsschlüssel enthalten, aus dem sich die Berechnung der Großvieheinheiten unschwer ergibt. Im Hinblick auf die Kompliziertheit der Materie und den beträchtlich Umfang der Erläuterungen und Ausfüllhinweise erscheint es allerdings zweifelhaft, ob dem Kläger bereits bei der Antragstellung eine überschlägige Berechnung hinsichtlich der Anspruchsvoraussetzungen zuzumuten ist, zumal er den Antrag in Abstimmung mit der Behörde gestellt hat und die einzelnen Rechenschritte in den Ausfüllhinweisen nicht im Einzelnen erläutert werden. Spätestens nach Erhalt der Bewilligungsbescheide hätte der Kläger aber erkennen müssen, dass die Bescheide in sich widersprüchlich sind. In den Bewilligungsbescheiden werden einerseits die Berechnungsgrundlagen verhältnismäßig kurz und übersichtlich dargestellt; andererseits wird im Abschnitt B „Erläuterungen zu Kürzungen/Abzügen/sonstigen Bestimmungen“ unmissverständlich darauf hingewiesen, dass für Rauhfutterflächen von Pferden beim Ökologischen Landbau keine Ausgleichleistungen gewährt werden. Wenn gleichwohl wird im Abschnitt A „Berechnungsgrundlagen“ von einem RGV-Besatz 1,05 bzw. 1,13 RGV/ha HFF ausgegangen wird, kann ein solcher Wert bei einer Hauptfutterfläche von etwa 11 ha offensichtlich nur erreicht werden, wenn auch etwa 11 Großvieheinheiten vorhanden sind. Dem Kläger hätte dann aber auffallen müssen, dass eine solche Zahl an Großvieheinheiten in seinem Betrieb nur dann erreicht wird, wenn auch die 11 bzw. 12 Pferde und nicht ausschließlich seine 5 Mutterschafen berücksichtigt werden. Es lag daher auf der Hand, dass die Behörde bei der Berechnung der Ausgleichsleistungen auch die Rauhfutterflächen für Pferde berücksichtigt hatte. Dies bedurfte auch keiner ins Einzelne gehenden Berechnungen, insbesondere nicht der Kenntnis, mit welchem Betrag Raufutterflächen von Pferden nach der innerdienstlichen Weisung angerechnet werden. Selbst wenn aber angenommen wird, dass der Kläger nicht ohne weiteres erkennen konnte, dass der Behörde ein Berechnungsfehler unterlaufen war, weil die einzelnen Rechenschritte in den Bewilligungsbescheiden nicht dargestellt sind, so bestand jedenfalls aufgrund der Erläuterungen in Abschnitt B offensichtlich Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der Bescheide. Dem Kläger war es dann aber billigerweise zuzumuten, bei der Bewilligungsbehörde nachzufragen, um eventuelle Unklarheiten zu beseitigen. Der Umstand, dass die Behörde den Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, liegt in der Natur der Sache und entbindet den Empfänger einer Zuwendung nicht von der Verpflichtung, den Zuwendungsbescheid selbst zu überprüfen und die Behörde auf Fehler und Ungereimtheiten aufmerksam zu machen und sich um Aufklärung zu bemühen.
41 
Demgegenüber kann sich der Kläger nicht mit Erfolg darauf berufen, dass von ihm keine bessere Kenntnis als von der Behörde erwartet werden kann. Zwar hat er den Antrag in Abstimmung mit der Behörde gestellt. Es ist jedoch nicht ersichtlich und wird von ihm auch nicht geltend gemacht, dass er fälschlicher Weise dahingehend beraten wurde, dass Hauptfutterflächen für Pferde förderungsfähig seien. In einem solchen Fall könnte es vom Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes nicht erwartet werde, Einzelheiten der europäischen oder nationalen Subventionsvoraussetzungen besser zu kennen, als die damit befasste Fachbehörde. Vorliegend wurde dem Kläger jedoch auch nach eigenem Vortrag kein Rechtsrat erteilt, auf den er sich aufgrund der besonderen Fachkunde der Behörde unter Umständen hätte verlassen können. Vielmehr beschränkte sich die Beratungsleistung der Behörde im Wesentlichen auf die Hilfe beim Ausfüllen des Antragsformulars. Die Vorgabe D 2 der Richtlinie MEKA II wurde von der Behörde nicht verkannt oder falsch ausgelegt, sondern noch nicht geprüft. Der Umstand, dass die Behörde offensichtlich auch zur Antragsstellung bezüglich der Ausgleichsleitung nach Ziff. 2 D 2 MEKA II geraten hat, begründet keinen Vertrauenstatbestand dahingehend, dass diese Ausgleichsleistung dann auch tatsächlich bewilligt wird. Es ist für einen Empfänger landwirtschaftlicher Subventionen klar erkennbar, dass die Anspruchsvoraussetzungen nach der Antragstellung noch im Einzelnen geprüft werden müssen, bevor eine Zuwendung letztlich bewilligt wird. Der Umstand, dass die Behörde zur Antragstellung geraten hat, entbindet den Empfänger einer Zuwendung daher nicht von seinen Sorgfaltspflichten nach Erhalt des Bescheids. Ist der Behörde erkennbar ein Berechnungsfehler unterlaufen, bedeutet der Umstand, dass die Behörde ihren Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, nicht, dass vom Zuwendungsempfänger bessere Rechtskenntnis als von der Behörde erwartet wird.
42 
Eine andere Einschätzung ist auch nicht für das Antragsjahr 2002 geboten. Der Umstand, dass dem Kläger für das Antragsjahr 2001 bereits Ausgleichsleistungen nach der Vorgabe D 2 bewilligt worden waren, begründet kein rechtlich schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass ihm diese Zuwendung auch im Antragsjahr 2002 zusteht. Der Kläger hat einen neuen Antrag mit teilweise geänderten Berechnungsgrundlagen gestellt; er war daher gehalten, auch den Folgebescheid auf offensichtliche Fehler und Ungereimtheiten hin zu überprüfen.
43 
1.3.4 Die angefochtenen Rückforderungsbescheide in der Gestalt der Widerspruchsbescheide leiden auch nicht an Ermessensfehlern. Allerdings geben weder die Rückforderungsbescheide noch die Widerspruchsbescheide Ermessenserwägungen im Hinblick auf die Aufhebung der Bewilligungsbescheide wieder. Dies ist vorliegend aber nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens unschädlich. Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es dann auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.06.1997 - 3 C 22/96 - BVerwGE 105, 55 und juris, Urt. v. 26.06.2002 - 8 C 30.01 - juris; Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 -juris). Darüber hinaus besteht bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rücknahmeinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte gemeinschaftsfinanzierte Subventionen wiedereinzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Gemeinschaftsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des EuGH mit dieser Verpflichtung unvereinbar (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983, 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 16.07.1998 - C 298/96 - Ölmühle - Slg 1998, I - 4767 ; BVerwG v. 10.12.2003 aaO.). Besondere Umstände, die die Behörde im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in ihre Ermessenserwägungen hätte einbeziehen müssen, sind nicht erkennbar. Auch für einen Verstoß gegen das Willkürverbot besteht kein Anhaltspunkt. Das Landratsamt hat mit Schriftsatz vom 20.02.2009 im Einzelnen dargelegt, dass in den vom Verwaltungsgericht genannten Fällen, in denen Ausgleichsleistungen entgegen Ziff. D 2 MEKA II erfolgt sind, ebenfalls Rückforderungsverfahren eingeleitet wurden.
44 
2. Die Rückforderung der Ausgleichsleistungen findet ihre Rechtsgrundlage in Art 71 Nr. 2 VO (EG) 817/2004 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. dessen Nachfolgevorschrift Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 (vgl. Senatsurt. v. 22.06.2004 aaO.). Danach ist der Kläger zur Rückerstattung der überzahlten Beträge zuzüglich der nach Absatz 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Wie ausgeführt, kann sich der Kläger demgegenüber nicht auf Vertrauensschutz berufen.
45 
Die Rückzahlungspflicht ist auch nicht durch Zeitablauf erloschen. Nach Art. 49 Abs. 5 VO (EG) Nr. 2419/2001/ Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 erlischt die Rückzahlungspflicht, wenn zwischen der Zahlung und dem Zeitpunkt, zu dem der Begünstigte von der Rechtswidrigkeit der Zahlung erfahren hat, 10 Jahren vergangen sind. Hat der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt, verkürzt sich dieser Zeitraum auf 4 Jahre. Vorliegend ist der Kläger bereits im Jahre 2004, also innerhalb des Zeitraums von 4 Jahren, zur beabsichtigten Rückforderung angehört worden.
46 
3.1 Danach ist auch die Zinszahlungspflicht ab dem Zeitpunkt der Übermittlung der Rückforderungsbescheide ist nicht zu beanstanden. Etwas anderes gilt auch nicht für das Antragsjahr 2001. Allerdings war die Rechtsgrundlage für die Rückforderung zu Unrecht bewilligter Zuwendungen bis zum Jahr 2001 Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 v. 29.07.1998, der durch Art 48 Abs. 1 2. UA der damals geltenden Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 für unmittelbar anwendbar erklärt wurde. Nach Art. 14 Abs. 3 3. UA waren keine Zinsen zu entrichten, wenn die zu Unrecht erfolgten Zahlungen auf einem Irrtum der Behörde beruhten. Die Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 ist aber durch die späteren Durchführungsverordnungen aufgehoben worden (vgl. Art. 65 Abs. 1 VO (EG) Nr. 445 / 2002, Art. 74 Nr. 1 VO (EG) Nr. 817/2004). Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92 war im Zeitpunkt der Rückforderung seinerseits durch Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 aufgehoben worden. Zwar bleibt nach Art. 53 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 2419/2001 die frühere Verordnung VO (EWG) Nr. 3887/92 für die Wirtschaftsjahre und Prämienzeiträume vor dem 01.01.2002 anwendbar. Daraus hat der Senat geschlossen, dass für die Wirtschaftsjahre bis 1999 grundsätzlich die im jeweiligen Wirtschaftsjahr geltenden Rückzahlungsregelungen Anwendung finden (Senatsbeschl. v. 27.05.2005 - 10 S 263/05 - juris). Auf die genannte Übergangsregelung nimmt die im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung geltende Durchführungsverordnung (EG) 817/2004 aber nicht Bezug. Anders als nach früherem Recht enthält die Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 817/2004 in Art. 71 Nr. 2 auch eine eigenständige Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht des zu Unrecht Begünstigten und verweist nur im Hinblick auf die weiteren Modalitäten auf Art 49 VO (EG) Nr. 2419/2001. Eine Übergangsregelung, wonach für das Antragsjahr 2001 nach wie vor die damals geltenden Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 Anwendung findet, liegt ebenfalls nicht vor. Da das Gemeinschaftsrecht somit im vorliegenden Fall keine Fortgeltung der in der VO (EWG) Nr. 3887/92 getroffenen Bestimmungen über die Zinszahlungspflicht anordnet, geht der Senat - anders als für den Fall, in dem die Verordnungen VO (EWG) Nr. 3887/92 und VO (EG) Nr. 2419/2001 über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem für unmittelbar anwendbar erklärt werden - davon aus, dass im Zeitpunkt der Entscheidung über die Rückforderung die teilweise günstigere, teilweise strengere Regelung des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 auch für das Wirtschaftsjahr 2001 keine Geltung mehr hat. Der Zinszahlungspflicht kann daher nicht entgegengehalten werden, dass die Überzahlung auf einem Irrtum der Behörde beruht.
47 
Nach Art. 71 Nr. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 i.V.m. Art. 49 Abs. 3 2. UA VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. Art. 73 Abs. 3 2. UA VO (EG) Nr. 796/2004 richtet sich der anzuwendende Zinssatz nach nationalem Recht. Nach § 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG in der bis 28.02.2005 geltenden Fassung war der zu erstattende Betrag mit drei vom Hundert der über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank jährlich zu verzinsen. Es kann dahinstehen, ob der zum Zeitpunkt des Erlasses der Rückforderungsbescheide bzw. der Widerspruchsbescheide geltende Zinssatz in Höhe von 5 vom Hundert über dem maßgeblichen Diskontsatz (§ 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG in der ab 01.03.2005 geltenden Fassung) hätte zugrunde gelegt werden müssen, weil der Kläger durch den niedrigeren Zinssatz jedenfalls nicht in seinen Rechten verletzt wird.
48 
3.2 Die Berufung des Beklagten ist aber zurückzuweisen, soweit in den Änderungs- und Rückforderungsbescheiden in der Gestalt der Widerspruchsbescheide Zinsen für den Zeitraum vor Bekanntgabe der genannten Rückforderungsbescheide festgesetzt worden sind. Insoweit hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide zu Recht aufgehoben.
49 
Nach Art. 49 Abs. 3 1. UA VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. dessen Nachfolgevorschrift Art. 73 Abs. 3 1. UA VO (EG) Nr. 796/2004 werden die Zinsen für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung berechnet. In den Behördenakten findet sich weder ein Nachweis über die Bekanntgabe der Änderungs- und Rückforderungsbescheide noch ein Vermerk über deren Aufgabe zur Post. Sind die angefochtenen Bescheide vom 28.04.2005 am gleichen Tag ab gesandt worden, gelten sie am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als zugestellt (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LVwZG), d.h. am 01.05.2005. Dass bis zu diesem Zeitpunkt eine Bekanntgabe erfolgt war, ergibt sich auch daraus, dass der Kläger mit Schriftsatz vom 01.05.2005 Widerspruch eingelegt hat. Der Senat geht daher davon aus, dass die Zinszahlungspflicht am 01.05.2005 beginnt. Soweit die angefochtenen Bescheide den Kläger zur Zahlung von Zinsen für den Zeitraum zwischen dem 12.03.2002 (Antragsjahr 2001) bzw. dem 20.09.2002 (Antragsjahr 2002) und der Rückzahlung verpflichten, fehlt es hingegen an einer gesetzlichen Grundlage. Diese kann insbesondere auch nicht aus 14 Abs. 3 1. UA VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 v. 29.07.1998 hergeleitet werden, wonach für die Berechnung der Zinsen der Zeitraum zwischen der Auszahlung der Zuwendung und der tatsächlichen Rückzahlung zugrunde gelegt wurde. Wie ausgeführt, war diese Regelung aber im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids aufgehoben; mangels Bezugnahme auf die Übergangsregelung kann auch nicht von ihrer Fortgeltung für frühere Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume ausgegangen werden.
50 
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 i.V.m. § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
51 
Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
52 
Beschluss vom 19. März 2009
53 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 2.073,40 EUR festgesetzt (§ 63 Abs. 2, § 47 und § 52 Abs. 3, § 43 Abs. 1 GKG).
54 
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21. März 2002 – 9 K 2681/00 – geändert. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 22. November 2000 wird in Nr. 1.3 aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, über die Zuwendungsfähigkeit der dort genannten Mehrkosten in Höhe von 155.158,48 EUR (= 303.463,62 DM) und von 56.149,56 EUR (= 109.819,00 DM) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens aus beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin, ein in XXX ansässiges Unternehmen, das seit 1991 ausschließlich den öffentlichen Personennahverkehr und den Schulverkehr im Markgräflerland bedient, begehrt (weitere) Zuwendungen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz für den Bau eines Omnibusbetriebshofs.
Im Februar 1997 beantragte die Klägerin beim zuständigen Regierungspräsidium Freiburg die Gewährung einer Zuwendung zum Neubau eines Busbetriebshofs in XXX. Mit Bescheid vom 25.11.1997 (in Gestalt des Änderungsbescheids vom 08.01.1998) bewilligte das Regierungspräsidium die beantragte Zuwendung und setzte die zuwendungsfähigen Gesamtkosten vorläufig auf 2.551.600,00 DM und die Gesamtzuwendung auf 2.168.860,00 (85%) fest. Unter Nr. 3.2 des Bescheids wurde folgende „Nebenbestimmung“ verfügt:
„Sollten die bei der Prüfung des Antrags festgesetzten zuwendungsfähigen Kosten überschritten werden oder wird eine wesentliche Planänderung erforderlich, ist unverzüglich ein Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen unter Verwendung des Musters der Anlage 2 vorzulegen.
Kostenerhöhungen können nur dann nachträglich berücksichtigt werden, wenn sie sich ergeben aus
-    allgemeinen Preissteigerungen
-    nichtvorhersehbaren Schwierigkeiten während der Bauausführung
-    zwingend erforderlichen Planungsänderungen im Verlaufe der Bauausführung.“
Der Betriebshof wurde - im Anschluss an die Bewilligung - ab Juni 1998 errichtet; im März 2000 erfolgte die Schlussabnahme durch die Baurechtsbehörde.
Mit abschließendem Zuwendungsbescheid (Projektförderung) vom 22.11.2000 setzte das Regierungspräsidium u.a. die zuwendungsfähigen Gesamtkosten auf 2.498.603,00 DM und den daraus bei einem Fördersatz von 85 % resultierenden Zuwendungsbetrag auf 2.123.810,00 DM endgültig fest. Unter Nr. 1.3 dieses Bescheids wurden die von der Klägerin „darüber hinaus mit Nachtragsantrag vom 26.11.1999 in Höhe von 303.463,62 DM sowie die im Schlussverwendungsnachweis (vom 20.04.2000) latent in Höhe von 109.819,00 DM geltend gemachten Mehrkosten ..... nicht als zuwendungsfähig anerkannt“. Zur Begründung wurde unter Hinweis auf Nr. 3.2 des Bescheids vom 25.11.1997 ausgeführt, die zuschussrechtlichen Voraussetzungen lägen nicht vor. Entgegen Nr. 3.2 sei ein Änderungs-, Ergänzungs- bzw. Erhöhungsantrag für die nachträglich durchgeführten bzw. teurer gewordenen Maßnahmen nicht unverzüglich gestellt worden. Demzufolge liege insoweit weder ein Bewilligungsbescheid noch eine Zulassung des vorzeitigen Baubeginns vor. Schon aus diesem Grund sei eine Anerkennung der geltend gemachten Mehrkosten ausgeschlossen. Nach § 44 LHO und den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften seien bereits begonnene Vorhaben ohne Vorliegen eines Bewilligungsbescheids oder einer Unbedenklichkeitsbescheinigung nicht mehr förderfähig. Hierunter fielen auch zusätzliche Maßnahmen oder Kostenüberschreitungen eines bereits laufenden Förderprojekts, für die kein „obligatorischer“ Antrag im Sinne von Nr. 3.2 des Bescheides vom 25.11.1997 gestellt worden sei. Ein Ermessensspielraum der Bewilligungsbehörde, hiervon abzuweichen, bestehe nicht.
10 
Wegen der Ablehnung der geltend gemachten Mehrkosten unter Nr. 1.3 des Bescheids vom 22.11.2000 hat die Klägerin fristgerecht Klage erhoben. Zur Begründung trug sie vor, die Entscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg sei rechtsfehlerhaft. Das Regierungspräsidium habe seine ablehnende Entscheidung allein auf den - zutreffenden -Umstand gestützt, dass die Mehrkosten entgegen Nr. 3.2 des Bescheids vom 25.11.1997 nicht unverzüglich geltend gemacht worden seien. In eine weitergehende Prüfung der Fördervoraussetzungen nach den Verwaltungsvorschriften zum Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz sei es jedoch nicht eingetreten und habe daher sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt.
11 
Der Beklagte hat seine Begründung aus dem Verwaltungsverfahren vertieft und im Wesentlichen erwidert, das Regierungspräsidium Freiburg habe das ihm zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Da die Klägerin entgegen Nr. 3.2 des Bescheides vom 25.11.1997 die anstehenden Mehrkosten nicht unverzüglich geltend gemacht habe, liege eine rechtserhebliche Verletzung dieser Verpflichtung vor. Der Beginn einer Baumaßnahme vor einer entsprechenden Bewilligung sei förderschädlich. Das gelte bis zur Schlussabnahme auch für solche Maßnahmen, die von dem Bewilligungsbescheid bzw. den ihm zugrundeliegenden und genehmigten Antragsunterlagen abwichen. Darauf, ob die Mehraufwendungen bei rechtzeitiger Stellung des Antrags als zuwendungsfähig anerkannt worden wären, komme es angesichts der verspäteten Beantragung nicht mehr an.
12 
Mit Urteil vom 21.03.2002 hat das Verwaltungsgericht Freiburg die Klage abgewiesen. Die von der Klägerin geltend gemachten Mehrkosten seien zu Recht wegen nicht unverzüglicher Vorlage des entsprechenden Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags als nicht zuwendungsfähig angesehen worden. Die unverzügliche Stellung eines Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags nach Nr. 21.1 VwV-GVFG sei als erste (formale) Fördervoraussetzung bei der Überschreitung der festgesetzten zuwendungsfähigen Kosten oder bei wesentlichen Planänderungen anzusehen, bevor dann ggf. durch zeitnahe Prüfung festgestellt werden könne, ob auch die materiellen Voraussetzungen für eine Nachfinanzierung vorliegen. Der Regelung in Nr. 1.2 der VV zu § 44 LHO sowie der hieran anknüpfenden Regelung in Nr. 5.2 der VwV-GVFG lasse sich der Grundsatz entnehmen, dass Zuwendungen zur Projektförderung nur für solche Vorhaben bewilligt werden können, die noch nicht begonnen wurden. Das Vorhaben solle nämlich kein eigenes präjudizielles Gewicht entfalten und die Bewilligungsbehörde durch die tatsächliche Realisierung des Vorhabens nicht unter Zugzwang setzen. Ausnahmen seien nur im Einzelfall zulässig. Nr. 21.1 VwV-GVFG knüpfe an diesen Grundsatz sowie an Nr. 5.2 VwV-GVFG an. Das Kriterium „unverzüglich“ sei nicht folgenlos als unverbindliche Empfehlung, sondern als (formale) Fördervoraussetzung ausgestaltet. Bei nicht rechtzeitiger Geltendmachung bleibe es - auch im Interesse einer einheitlichen und transparenten Bewirtschaftung der Fördermittel - bei dem ursprünglich bewilligten Förderrahmen. Dies sei auch verhältnismäßig.
13 
Auf Antrag der Klägerin vom 03.05.2002 hat der Senat mit Beschluss vom 09.09.2003 die Berufung gegen das der Klägerin am 08.04.2002 zugestellte Urteil zugelassen. Die Klägerin begründet diese fristgerecht wie folgt: Das Verwaltungsgerichts sei rechtsfehlerhaft davon ausgegangen, dass die „unverzügliche“ Stellung eines Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags erste (formale) Fördervoraussetzung sei. Nr. 21.1 VwV-GVFG knüpfe gerade nicht an die Rechtsfolge der Nr. 5.2 VwV-GVFG an, sondern verweise nur auf die Nr. 20 VwV-GVFG, wo von einer Förderschädlichkeit keine Rede sei. Der vorzeitige Beginn einer Baumaßnahme ohne Zuwendungsbescheid und/oder ohne Unbedenklichkeitsbescheinigung könne dem völlig anders gelagerten Fall der nachträglichen Kostenerhöhung nicht gleichgestellt werden. Hierbei dürfe auch nicht übersehen werden, dass die zu § 44 LHO ergangenen Verwaltungsvorschriften nichts anderes als die Ausformung des das gesamte Haushaltsrecht prägenden Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sei. Die Anwendung dieser Verwaltungsvorschriften dürfe daher nicht zu einem unwirtschaftlichen Verhalten des Landes führen. Dies wäre aber der Fall, wenn infolge der nicht mit Eigenkapital zu deckenden Kostensteigerung ein Bauvorhaben nicht fertig gestellt werden könne bzw. der bisher bezuschusste Betrieb in seiner Existenz gefährdet würde. Daher mache es Sinn, dass in Nr. 21 VwV-GVFG die Förderschädlichkeit bei nicht rechtzeitiger Antragstellung nicht genannt sei. Außerdem werde durch diese verfahrensrechtliche Bestimmung sichergestellt, dass gerade der Antragsteller, dessen Vorhaben schon als förderwürdig anerkannt worden sei, über die zeitnahe Realisierung ins Bild gesetzt werde. Welche Rechtsfolgen sich aus einem nicht unverzüglichen Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag ergeben, sei nicht geregelt. Dass dies aber erforderlich sei, folge auch aus dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Der Antragsteller sei schutzwürdig. Er könne nach Baubeginn von seinem grundsätzlich bereits als förderungsfähig anerkannten Bauvorhaben keinen Abstand mehr nehmen. Andernfalls müsse er sogar befürchten, die bereits gewährten Zuwendungen wieder zu verlieren. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Wertung sei auch unverhältnismäßig. Ziel des Zuwendungsgebers sei es, aus öffentlichem Interesse den öffentlichen Personennahverkehr zu fördern. Dieses Ziel werde geradezu konterkariert, wenn bereits die versehentlich unterlassene rechtzeitige Stellung eines Erhöhungsantrages die Förderungsunwürdigkeit zur Folge hätte. Eine Nachfinanzierung könne ohne weiteres in den Folgehaushalten realisiert werden. Stünden die Mittel indes dann nicht mehr zur Verfügung, so gehe dies zu Lasten des Antragstellers. Im Übrigen stehe die Nachfinanzierung - unter dem Vorbehalt der Nachfinanzierungstatbestände in Nr. 21.2 VwV-GVFG - im Ermessen der Behörde, weshalb auch dem Interesse an einer einheitlichen und transparenten Bewirtschaftung der Fördermittel ausreichend genügt werden könne.
14 
Die Klägerin beantragt,
15 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21.03.02 - 9 K 2681/00 – zu ändern und den Zuwendungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 22. 11.2000 in Nr. 1.3 aufzuheben sowie den Beklagten zu verpflichten, über die Zuwendungsfähigkeit der dort genannten Mehrkosten in Höhe von 303.463,62 DM (= 155.158,48 EUR) und von 109.819,00 DM (= 56.149,56 EUR) unter Beachtung der Rechtsauffassung der Gerichts erneut zu entscheiden.
16 
Der Beklagte beantragt,
17 
die Berufung zurückzuweisen.
18 
Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor, die unverzügliche Stellung eines Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags sei unabdingbare Voraussetzung für die von der Klägerin begehrte Nachfinanzierung. Bei der Förderschädlichkeit des vorzeitigen Beginns handle es sich um eine allgemeine Bewilligungsvoraussetzung. Dies ergebe sich aus den einschlägigen Verwaltungsvorschriften zu den §§ 44, 44 a LHO bzw. zum GVFG. Die diesem Förderverbot zugrunde liegende ratio, d.h. die Verhinderung, dass die Bewilligungsbehörde durch die „normative Kraft des Faktischen“ unter Zugzwang gesetzt werde, gelte ebenso für Kostensteigerungen und Umplanungen, wie für den Beginn der Realisierung eines Vorhabens. Werde ein Änderungsantrag nicht unverzüglich gestellt, so sei eine anderweitige Finanzierung für den Antragsteller i.S.v. Nr. 4.4 VV-LHO zumutbar. Der von der Klägerin gezogene Vergleich mit Präklusionsvorschriften gehe fehl, da diese kein materielles Recht, sondern  nur ihren Anspruch auf inhaltliche Bescheidung ihres verspätet gestellten Antrags auf Nachfinanzierung verliere. Ein schutzwürdiges Vertrauen könne es nur in Bezug auf die bereits festgesetzte Zuwendungshöhe geben, nicht jedoch unter dem Aspekt, dass die grundsätzliche Förderungsfähigkeit bereits feststehe. Die von der Klägerin vertretene Interpretation der Nr. 21.1 VwV-GVFG führe dazu, dass ein Verstoß gegen die Mitteilungspflicht im Ergebnis sanktionslos bliebe. Der Ausschluss der Fördermöglichkeit sei auch nicht unverhältnismäßig, da er an einen Verstoß gegen eine bestandskräftig gewordene Nebenbestimmung anknüpfe.
19 
Dem Senat liegen die zur Sache gehörenden Akten des Beklagten (2 Bände Bewilligungsakten und 3 Ordner) und die Prozessakten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf sie und auf die Schriftsätze der Beteiligten im Berufungsverfahren, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
20 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch sonst zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Die Klägerin hat im Rahmen ihres Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensbetätigung einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge auf Zuwendungen für die Mehrkosten beim Bau des Omnibusbetriebshofs. Die Ablehnung dieser  Zuwendungen mit der vom beklagten Land gegebenen Begründung - fehlende formale Fördervoraussetzung wegen nicht unverzüglicher Stellung des Ergänzungs- bzw. Erhöhungsantrags - ist ermessensfehlerhaft (§ 114 VwGO) und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
21 
I. Die von der Klägerin gegen Nr. 1.3 des Zuwendungsbescheides vom 22.11.2000 isoliert erhobene (Anfechtungs- und) Verpflichtungsklage ist zulässig. Die Regelung in Nr. 1.3 des Bescheids, mit der festgestellt wird, dass die - zum Teil konkludent - geltend gemachten Mehrkosten nicht zuwendungsfähig sind, enthält keine Inhaltsbestimmung des Zuwendungsbescheids. Denn die Zuwendung des sonst bewilligten und festgesetzten Förderungsbetrages ist  nicht von dieser Teilablehnung abhängig. Wird die Regelung in Nr. 1.3 angegriffen und fällt sie weg, dann verliert der Bewilligungsbescheid im Übrigen nicht seine Bedeutung. Der Bescheid vom 22.11.2000 ist daher, wovon auch die Beteiligten ausgehen, sowohl prozessual als auch materiell teilbar.
22 
II. Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge auf Förderung der geltend gemachten Mehrkosten in Höhe von 303.463,62 DM (155.158,48 EUR) und von 109.819,00 DM (56.149,56 EUR).
23 
Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Zuwendung ist das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden - GVFG - (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz vom 18.03.1971 i.d.F. vom 09.09.1998, BGBl. I S. 2858) i.V.m. der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Finanzministeriums zur Durchführung des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes - VwV-GVFG - (vom 10.04.1986, GABl. S. 425 ff.; i.d.F. vom 09.06.1998, GABl. S. 412). Nach § 2 Abs.1 Nr. 3 GVFG können die Länder den Bau oder Ausbau von zentralen Omnibusbahnhöfen und Haltestelleneinrichtungen sowie von Betriebshöfen und zentralen Werkstätten fördern, soweit sie dem öffentlichen Personennahverkehr dienen. Von dieser Ermächtigung hat das Land Baden-Württemberg mit der VwV-GVFG Gebrauch gemacht, indem es Zuwendungen (u.a.) nach Maßgabe des GVFG im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel gewährt. Ein Rechtsanspruch auf Gewährung dieser Zuwendungen besteht dagegen nicht (vgl. § 2 Abs. 1 GVFG und Nr. 2.3 VwV-GVFG). Der Klägerin steht jedoch aufgrund des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Verwaltungspraxis nach Maßgabe des GVFG i.V.m. mit den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften und den Verwaltungsvorschriften zu § 44 der Landeshaushaltsordnung von Baden-Württemberg - VV-LHO - (vom 13.07.2000, GABl. S. 182 ff.) ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf ergänzende Förderung zu.
24 
Der Beklagte hat die Förderungsanträge zu Unrecht mit der Begründung abgelehnt, eine Zuwendung zu den geltend gemachten Mehrkosten sei bereits deshalb ausgeschlossen, weil die erste (formale) Fördervoraussetzung fehle, nachdem die Klägerin - was unstrittig ist - diese Mehrkosten nicht „unverzüglich“ geltend gemacht habe. Dieser, auch vom  Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, kann nicht gefolgt werden. Sie lässt sich weder mit einem Verstoß der Klägerin gegen Nr. 3.2 der (bestandkräftigen) Nebenbestimmung des Bewilligungsbescheids vom 25.11.1997 rechtfertigen (nachfolgend 1.), noch ergibt sie sich aus einer ermessensfehlerfreien Anwendung der VV-LHO bzw. der  VwV-GVFG (nachfolgend 2.).
25 
1.  Die Klägerin konnte im Hinblick auf die ursprünglich beantragten und auch bewilligten Mittel eine Projektförderung in Anspruch nehmen. Dies ist zwischen den Beteiligten nicht streitig und wird auch vom Senat nicht in Zweifel gezogen. Ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die von der Klägerin geltend gemachten Mehrkosten scheitert nicht bereits an dem Umstand, dass diese gegen die ihr in Nr. 3.2 Satz 1 des Bescheids vom 25.11.1997 auferlegte „Obliegenheit“ verstoßen hat, indem sie trotz Überschreitung der bei Prüfung des Antrags festgesetzten zuwendungsfähigen Kosten nicht „unverzüglich“ einen Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen eingereicht hat. Hierbei kann dahingestellt bleiben, ob diese Bestimmung als verbindliche Regelung in der Form einer belastenden Auflage anzusehen ist, oder, ob es sich hierbei nur um einen rechtlichen Hinweis auf Nr. 21.1 VwV-GVFG handelt. Für Letzteres könnte sprechen, dass die Regelung keine Beschränkung des Zuwendungsbescheides enthält, sondern nur für den Fall des Antrags auf weitere (ergänzende)  Bewilligung von Zuwendungen Geltung beansprucht. Ein Ausschlusstatbestand für die Förderung dieser Mehrkosten könnte sich bei Annahme eines bloßen Hinweises bereits mangels einer rechtsverbindlichen Verpflichtung der Klägerin nicht ergeben. Doch selbst wenn man mit dem Beklagten davon ausgehen würde, dass es sich bei der Regelung in Nr. 3.2 um eine rechtsverbindliche Auflage handelt, mit der der Klägerin die Obliegenheit zur unverzüglichen Stellung eines Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags auferlegt wurde, kann diese Obliegenheitsverletzung nach dem maßgeblichen objektivierten Empfängerhorizont nicht als erste (formale) Fördervoraussetzung ausgelegt und verstanden werden. Für die ebenfalls in Nr. 3.2 Satz 1 der Auflage begründete Obliegenheit, den Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag „unter Verwendung des Musters der Anlage 2“ vorzulegen wird eine anspruchsausschließende Wirkung auch vom Beklagten nicht angenommen. Weshalb dies dann für den Verstoß gegen die auferlegte Obliegenheit der „unverzüglichen“ Antragstellung gelten soll, leuchtet aufgrund des Wortlauts der Nebenbestimmung nicht ein. Eine solche Auslegung lässt sich für den Empfänger auch nicht aus dem Umstand entnehmen, dass - worauf das Verwaltungsgericht hingewiesen hat - die Regelung eine zeitnahe Prüfung der Nachfinanzierungsvoraussetzungen ermöglichen soll. Denn die Klägerin weist in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hin, dass eine Nachfinanzierung, sofern die materiellen Voraussetzungen vorliegen, grundsätzlich auch in den Folgehaushaltsjahren möglich ist. Damit ist die Auflage auch nicht völlig sinnlos, denn dem Antragsteller kann die verspätete Antragstellung zumindest dann im Rahmen der Ermessenserwägungen entgegengehalten werden, wenn in den Folgehaushaltsjahren keine ausreichenden Mittel mehr zur Verfügung stehen.
26 
Entgegen der Auffassung des Beklagten steht diese Annahme auch nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung des 5. Senats des  Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 05.02.1987 - 5 S 2954/86 -, NVwZ 1987, S. 520 f.). In diesem Urteil hat der 5. Senat entschieden, dass der Widerruf eines Bewilligungsbescheids und die Rückforderung eines schon ausgezahlten Zuschusses schon dann in Betracht kommt, wenn der Begünstigte eine bestandskräftige Auflage verletzt, wonach er verpflichtet ist, die zweckentsprechende Verwendung eines Zuschusses innerhalb einer bestimmten Frist nachzuweisen, ohne dass es relevant ist, ob die Mittel tatsächlich zweckentsprechend verwendet wurden. Diese Grundsätze sind jedoch nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar: Zum einen betrifft die zitierte Entscheidung die Aufhebung eines begünstigen Verwaltungsaktes (mit der Folge einer Rückforderung der ausgezahlten Mittel) und nicht - wie vorliegend - die Bewilligung zusätzlicher Fördermittel durch einen neuen Verwaltungsakt (sowie die anschließende Auszahlung) im Rahmen einer beantragten Nachfinanzierung. Zum anderen ergab sich die Befugnis der Behörde, den rechtmäßigen begünstigenden Bescheid zu widerrufen, in dem vom 5. Senat entschiedenen Fall unmittelbar aus § 41 a LHO. Im vorliegenden Fall geht es dagegen weder um die bereits gewährte Zuwendung noch um eine Frist zum Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung dieser Zuwendung. Die Nebenbestimmung statuiert lediglich die Pflicht einer unverzüglichen Änderungs- bzw. Ergänzungsanzeige. Sie knüpft nicht an den bereits gewährten Zuwendungsbetrag, sondern an eine evtl. zukünftig zu gewährende Förderung im Rahmen einer möglichen Nachfinanzierung an.
27 
2. Die Annahme des Beklagten, bereits die nicht unverzügliche Geltendmachung der Mehrkosten stehe einer Förderung zwingend entgegen, lässt sich ermessensfehlerfrei auch nicht den hier einschlägigen Verwaltungsvorschriften entnehmen. Zwar handelt es sich bei diesen Verwaltungsvorschriften lediglich um intern wirkende Handlungsanweisungen für die Behörde, denen kein Rechtssatzcharakter zukommt. Damit sind diese  - für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen - Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Das Gericht hat jedoch nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG zu prüfen, ob auf Grund einer solchen Verwaltungsvorschrift überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf - was vorliegend unzweifelhaft der Fall ist - und, ob bei Anwendung der Verwaltungsvorschrift in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979 - 3 C 111/79 -, BVerwGE 58, 45-54). Dass die Entscheidung des Beklagten unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergangen ist, wird von der Klägerin nicht behauptet und ist auch sonst nicht ersichtlich. Die vom Beklagten vertretene und vom Verwaltungsgericht bestätigte Auslegung der VwV-GVFG bzw. der VV-LHO wird jedoch der gesetzlichen Zweckbestimmung nicht gerecht, denn sie ist im Ergebnis unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft.
28 
a) Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgericht ergibt sich aus dem Wortlaut der in Nr. 21.1 VwV-GVFG statuierten Verhaltenspflicht, wonach bei einer erforderlichen Kostenüberschreitung oder einer wesentlichen Planänderung „unverzüglich“ ein Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen unter Verwendung des Musters der Anlage 2 vorzulegen ist, keine erste (formale) Fördervoraussetzung. Denn im Gegensatz zu der Formulierung in Nr. 5.2 VwV-GVFG enthält diese Regelung gerade keine (ausdrücklich genannte) Rechtsfolge für den Fall der Verletzung der dem Antragsteller auferlegten Obliegenheit. Der Senat teilt auch nicht die Auffassung des Beklagten, dass der in Nr. 5.2  VwV-GVFG niedergelegte Grundsatz, wonach eine Zuwendung für ein Vorhaben nur bewilligt werden darf, wenn mit dem Vorhaben vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides noch nicht begonnen worden ist, auch im Fall einer nachträglichen Änderung bzw. Ergänzung des Antrages wegen absehbarer oder schon entstandener Mehrkosten Geltung beansprucht. Der Wortlaut der Nr. 5.2 VwV-GVFG geht von einem „Vorhaben“ aus. Hiermit ist, wie sich auch aus der Regelung in Nr. 1.1 und 1.2 der VV-LHO ergibt, das ursprüngliche Vorhaben in dem beantragten Umfang gemeint. Ausdrücklich geregelt ist daher lediglich, dass eine Zuwendung nur für ein Vorhaben bewilligt werden darf, mit dem vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides überhaupt noch nicht begonnen worden ist. Bereits dies spricht gegen die Annahme, mit „Vorhaben“ sei auch die „Erweiterung“ bzw. „Ergänzung“ des bisherigen Vorhabens, etwa aufgrund unvorhergesehener Schwierigkeiten oder notwendig gewordener Planänderungen gemeint. Auch die Tatsache, dass in Nr. 21.1 VwV-GVFG eine spezielle Regelung unter der Überschrift „Änderung des Förderungsantrags“ geschaffen wurde, die keinen Verweis auf Nr. 5.2 VwV-GVFG enthält, spricht gegen die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung, zumal in Nr. 21.3 - also noch unter der Überschrift „Änderung des Förderungsantrags“- nur auf Nr. 20 dieser Verwaltungsvorschrift verwiesen wird. Für die - auch von der Klägerin vertretene - Auslegung, bei Nr. 21.1 der VwV-GVFG handele es sich (nur) um eine Verfahrensvorschrift und nicht um eine erste (formale) Fördervoraussetzung, an die eine negative Sanktion geknüpft ist, spricht insbesondere auch, dass sich Nr. 21 der VwV-GVFG unter der Überschrift „III. Verfahren bei Vorhaben des öffentlichen Personennahverkehrs“ befindet. Hierdurch wird der Charakter dieser Bestimmung als Verfahrensvorschrift unterstrichen.
29 
Zwar sind die für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979, a.a.O.). Die Entscheidung des Beklagten ist jedoch auch dann ermessensfehlerhaft, wenn man davon ausginge, dass der Wortlaut der Regelung in Nr. 21.1 VwV-GVFG auslegungs- und interpretationsfähig wäre und von der für die Bewilligung zuständigen Stelle generell in vergleichbaren Fällen im Sinne einer formalen Förderungsvoraussetzung ausgelegt wird. Denn auch diese Auslegung ist vom Gericht daraufhin zu überprüfen, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung liegt (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979, a.a.O.). Dies ist bei der vom Beklagten angenommenen und vom Verwaltungsgericht bestätigten Auslegung nicht der Fall.
30 
Zweck der Zuwendung nach dem GVFG ist, worauf die Klägerin zutreffend hinweist, die Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs, an der gerade im ländlichen Raum ein besonderes öffentliches Interesse besteht. Diesem öffentlichen Interesse widerspräche es, wenn ein gefördertes Vorhaben scheitern könnte, weil der Antragsteller möglicherweise aus finanziellen Gründen nicht in der Lage ist, ein begonnenes Vorhaben zum Abschluss zu bringen nur weil er - aus welchen Gründen auch immer - die unverzügliche Stellung des Ergänzungsantrags versäumt hat. Hiergegen lässt sich auch nicht einwenden, Zuwendungen zur Projektförderung dürften generell nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind (vgl. Nr. 1.2 der VV-LHO). Denn die generelle Übertragung dieser allgemeinen Bewilligungsvoraussetzung auf den Fall der Nachfinanzierung eines bereits bewilligten Vorhabens ist nicht sachgerecht und damit nicht erforderlich.
31 
Der diesem Förderverbot zu Grunde liegende Gedanke, d.h. zu verhindern, dass durch vollendete Tatsachen und die dadurch geschaffene „normative Kraft des Faktischen“ die Bewilligungsbehörde unter Zugzwang gesetzt wird, trifft für den Fall der Nachfinanzierung nicht in gleichem Maße zu. Richtig ist zwar, dass aus diesem Grund regelmäßig die Förderung eines bereits begonnenen Vorhabens ausscheidet, da andernfalls der Zuwendungsgeber auf Ziele, auf den Aufwand und Zeitplan sowie ggf. auf alternative Lösungsmöglichkeiten keinen Einfluss mehr nehmen kann. Jedoch greifen diese Argumente bei einer erforderlichen Kostenüberschreitung nicht durch. Eine Präjudizierung des Zuwendungsgebers durch einen vorzeitigen Maßnahmebeginn ist in diesem Fall nicht zu befürchten, da der notwendige und damit zuschussfähige Aufwand weitgehend festgelegt ist. Der Förderungsgeber hat sich mit dem Projekt bereits umfassend auseinandergesetzt und die grundsätzliche Förderungsfähigkeit bejaht. Auch der Einwand des Beklagten, die Bewilligungsbehörde könne nur bei einer unverzüglichen Stellung des Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags beurteilen, ob die Gesamtkosten des Vorhabens mit der Änderung zu hoch werden, rechtfertigt nicht die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung. Denn auch diese Annahme hindert den Förderungsnehmer nicht, unmittelbar nach der unverzüglichen Stellung des Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags entsprechende Aufträge zu vergeben und mit den kostenerhöhenden Baumaßnahmen zu beginnen. Eine Verpflichtung, vor dem Beginn der Maßnahme die Entscheidung der Bewilligungsbehörde bzw. die Ermächtigung zum vorzeitigen Baubeginn einzuholen, wie sie in Nr. 1.2 (1.2.2) VV-LHO und Nr. 5.2 VwV-GVFG für den Beginn eines Vorhabens vorgesehen ist, besteht nämlich für kostenerhöhende Änderungen auch nach der vom Beklagten vertretenen Auslegung der VwV-GVFG nicht. Zudem kann die Begrenzung der Kosten auf einen Förderhöchstbetrag sachgerecht auch bei verspäteter Antragstellung im Rahmen der Ermessenserwägungen vorgenommen werden.
32 
Zwar weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass die Notwendigkeit der kostenerhöhenden Änderungen bei verspäteter Antragstellung nicht mehr in gleichem Maße von der Bewilligungsbehörde überprüft werden kann. Dies erfordert jedoch nicht die Annahme eines Förderverbots für verspätet gestellte Änderungs- bzw. Ergänzungsanträge, vielmehr kann dieser Umstand ebenfalls im Rahmen der Ermessenserwägungen ausreichend berücksichtigt werden. Denn dem Zweck der möglichst zeitnahen Möglichkeit einer Überprüfung des Antrags kann in gleicher Weise dadurch Rechnung getragen werden, dass dem Förderungsnehmer dann die Beweislast für die Notwendigkeit der Änderung obliegt, wenn die Überprüfung sonst wegen einer verspäteten Antragstellung scheitern würde.  
33 
Die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung berücksichtigt zudem nicht, dass die Interessenlage des Begünstigten eine andere ist als die desjenigen, der mit einem Vorhaben überhaupt beginnt, ohne einen Zuwendungsbescheid erhalten zu haben. Letzterer ist nicht schutzwürdig, da er, ohne irgendeine Rechtsposition erlangt zu haben, mit dem Vorhaben beginnt. Der Antragsteller, der (wenn auch verspätet) einen Änderungs- oder Ergänzungsantrag stellt, hat dagegen zumindest in Form des (nicht angegriffenen Teils des) Bewilligungsbescheids eine verfestigte Rechtsposition, auf die er vertrauen darf und aufgrund derer er mit dem Vorhaben begonnen hat. Im Regelfall wird er von dem Vorhaben nach schon teilweiser Fertigstellung auch keinen Abstand mehr nehmen können. Auch kann in diesen Fällen nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, die Finanzierung sei dem Antragsteller zumutbar, weil er auch ohne Förderung seine Absicht zum Bau des Vorhabens zum Ausdruck gebracht hat, weshalb er keiner Zuwendung bedürfe. Denn die generelle Förderbedürftigkeit wurde beim Vorhaben der Klägerin bereits durch den Beklagten bejaht, diese ist für die Mehraufwendungen auch nicht allein durch die verspätete Antragstellung entfallen. Vielmehr war die Klägerin verpflichtet, das Vorhaben - ggf. auch mit erforderlichen Änderungen - fertig zu stellen, um sich nicht der Gefahr eines Widerrufs des Zuwendungsbescheids und dem Verlust seines eingesetzten Kapitals ausgesetzt zu sehen. Diesen Besonderheiten wird die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung bei nicht unverzüglicher Antragstellung nicht gerecht. Sie entspricht weder dem Zweck der allgemeinen Bewilligungsvoraussetzungen noch ist die Annahme einer solchen formalen Fördervoraussetzung - wie dargelegt - erforderlich. Inwieweit über die bereits bewilligten Fördermittel hinaus eine weitergehende Förderungsfähigkeit gegeben ist, richtet sich vielmehr nach den einschlägigen Nachfinanzierungstatbeständen und steht darüber hinaus im Ermessen der Bewilligungsbehörde. Von diesem Ermessen muss die Bewilligungsbehörde Gebrauch machen, um dem Gebot der Verhältnismäßigkeit gerecht zu werden. Hierbei bleibt es ihr jedoch unbenommen, die verspätete Antragstellung im Rahmen der Ermessenserwägungen zu berücksichtigen. Ohne eine abschließende Prüfung der Nachfinanzierungstatbestände und ohne die im vorliegenden Einzelfall gebotene Ermessenserwägungen ist die Entscheidung des Beklagten rechtswidrig und verletzt diese in ihrem Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.
34 
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 2 VwGO. Ein Grund für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) besteht nicht.

Gründe

 
20 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch sonst zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Die Klägerin hat im Rahmen ihres Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensbetätigung einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge auf Zuwendungen für die Mehrkosten beim Bau des Omnibusbetriebshofs. Die Ablehnung dieser  Zuwendungen mit der vom beklagten Land gegebenen Begründung - fehlende formale Fördervoraussetzung wegen nicht unverzüglicher Stellung des Ergänzungs- bzw. Erhöhungsantrags - ist ermessensfehlerhaft (§ 114 VwGO) und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
21 
I. Die von der Klägerin gegen Nr. 1.3 des Zuwendungsbescheides vom 22.11.2000 isoliert erhobene (Anfechtungs- und) Verpflichtungsklage ist zulässig. Die Regelung in Nr. 1.3 des Bescheids, mit der festgestellt wird, dass die - zum Teil konkludent - geltend gemachten Mehrkosten nicht zuwendungsfähig sind, enthält keine Inhaltsbestimmung des Zuwendungsbescheids. Denn die Zuwendung des sonst bewilligten und festgesetzten Förderungsbetrages ist  nicht von dieser Teilablehnung abhängig. Wird die Regelung in Nr. 1.3 angegriffen und fällt sie weg, dann verliert der Bewilligungsbescheid im Übrigen nicht seine Bedeutung. Der Bescheid vom 22.11.2000 ist daher, wovon auch die Beteiligten ausgehen, sowohl prozessual als auch materiell teilbar.
22 
II. Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge auf Förderung der geltend gemachten Mehrkosten in Höhe von 303.463,62 DM (155.158,48 EUR) und von 109.819,00 DM (56.149,56 EUR).
23 
Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Zuwendung ist das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden - GVFG - (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz vom 18.03.1971 i.d.F. vom 09.09.1998, BGBl. I S. 2858) i.V.m. der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Finanzministeriums zur Durchführung des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes - VwV-GVFG - (vom 10.04.1986, GABl. S. 425 ff.; i.d.F. vom 09.06.1998, GABl. S. 412). Nach § 2 Abs.1 Nr. 3 GVFG können die Länder den Bau oder Ausbau von zentralen Omnibusbahnhöfen und Haltestelleneinrichtungen sowie von Betriebshöfen und zentralen Werkstätten fördern, soweit sie dem öffentlichen Personennahverkehr dienen. Von dieser Ermächtigung hat das Land Baden-Württemberg mit der VwV-GVFG Gebrauch gemacht, indem es Zuwendungen (u.a.) nach Maßgabe des GVFG im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel gewährt. Ein Rechtsanspruch auf Gewährung dieser Zuwendungen besteht dagegen nicht (vgl. § 2 Abs. 1 GVFG und Nr. 2.3 VwV-GVFG). Der Klägerin steht jedoch aufgrund des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Verwaltungspraxis nach Maßgabe des GVFG i.V.m. mit den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften und den Verwaltungsvorschriften zu § 44 der Landeshaushaltsordnung von Baden-Württemberg - VV-LHO - (vom 13.07.2000, GABl. S. 182 ff.) ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf ergänzende Förderung zu.
24 
Der Beklagte hat die Förderungsanträge zu Unrecht mit der Begründung abgelehnt, eine Zuwendung zu den geltend gemachten Mehrkosten sei bereits deshalb ausgeschlossen, weil die erste (formale) Fördervoraussetzung fehle, nachdem die Klägerin - was unstrittig ist - diese Mehrkosten nicht „unverzüglich“ geltend gemacht habe. Dieser, auch vom  Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, kann nicht gefolgt werden. Sie lässt sich weder mit einem Verstoß der Klägerin gegen Nr. 3.2 der (bestandkräftigen) Nebenbestimmung des Bewilligungsbescheids vom 25.11.1997 rechtfertigen (nachfolgend 1.), noch ergibt sie sich aus einer ermessensfehlerfreien Anwendung der VV-LHO bzw. der  VwV-GVFG (nachfolgend 2.).
25 
1.  Die Klägerin konnte im Hinblick auf die ursprünglich beantragten und auch bewilligten Mittel eine Projektförderung in Anspruch nehmen. Dies ist zwischen den Beteiligten nicht streitig und wird auch vom Senat nicht in Zweifel gezogen. Ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die von der Klägerin geltend gemachten Mehrkosten scheitert nicht bereits an dem Umstand, dass diese gegen die ihr in Nr. 3.2 Satz 1 des Bescheids vom 25.11.1997 auferlegte „Obliegenheit“ verstoßen hat, indem sie trotz Überschreitung der bei Prüfung des Antrags festgesetzten zuwendungsfähigen Kosten nicht „unverzüglich“ einen Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen eingereicht hat. Hierbei kann dahingestellt bleiben, ob diese Bestimmung als verbindliche Regelung in der Form einer belastenden Auflage anzusehen ist, oder, ob es sich hierbei nur um einen rechtlichen Hinweis auf Nr. 21.1 VwV-GVFG handelt. Für Letzteres könnte sprechen, dass die Regelung keine Beschränkung des Zuwendungsbescheides enthält, sondern nur für den Fall des Antrags auf weitere (ergänzende)  Bewilligung von Zuwendungen Geltung beansprucht. Ein Ausschlusstatbestand für die Förderung dieser Mehrkosten könnte sich bei Annahme eines bloßen Hinweises bereits mangels einer rechtsverbindlichen Verpflichtung der Klägerin nicht ergeben. Doch selbst wenn man mit dem Beklagten davon ausgehen würde, dass es sich bei der Regelung in Nr. 3.2 um eine rechtsverbindliche Auflage handelt, mit der der Klägerin die Obliegenheit zur unverzüglichen Stellung eines Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags auferlegt wurde, kann diese Obliegenheitsverletzung nach dem maßgeblichen objektivierten Empfängerhorizont nicht als erste (formale) Fördervoraussetzung ausgelegt und verstanden werden. Für die ebenfalls in Nr. 3.2 Satz 1 der Auflage begründete Obliegenheit, den Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag „unter Verwendung des Musters der Anlage 2“ vorzulegen wird eine anspruchsausschließende Wirkung auch vom Beklagten nicht angenommen. Weshalb dies dann für den Verstoß gegen die auferlegte Obliegenheit der „unverzüglichen“ Antragstellung gelten soll, leuchtet aufgrund des Wortlauts der Nebenbestimmung nicht ein. Eine solche Auslegung lässt sich für den Empfänger auch nicht aus dem Umstand entnehmen, dass - worauf das Verwaltungsgericht hingewiesen hat - die Regelung eine zeitnahe Prüfung der Nachfinanzierungsvoraussetzungen ermöglichen soll. Denn die Klägerin weist in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hin, dass eine Nachfinanzierung, sofern die materiellen Voraussetzungen vorliegen, grundsätzlich auch in den Folgehaushaltsjahren möglich ist. Damit ist die Auflage auch nicht völlig sinnlos, denn dem Antragsteller kann die verspätete Antragstellung zumindest dann im Rahmen der Ermessenserwägungen entgegengehalten werden, wenn in den Folgehaushaltsjahren keine ausreichenden Mittel mehr zur Verfügung stehen.
26 
Entgegen der Auffassung des Beklagten steht diese Annahme auch nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung des 5. Senats des  Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 05.02.1987 - 5 S 2954/86 -, NVwZ 1987, S. 520 f.). In diesem Urteil hat der 5. Senat entschieden, dass der Widerruf eines Bewilligungsbescheids und die Rückforderung eines schon ausgezahlten Zuschusses schon dann in Betracht kommt, wenn der Begünstigte eine bestandskräftige Auflage verletzt, wonach er verpflichtet ist, die zweckentsprechende Verwendung eines Zuschusses innerhalb einer bestimmten Frist nachzuweisen, ohne dass es relevant ist, ob die Mittel tatsächlich zweckentsprechend verwendet wurden. Diese Grundsätze sind jedoch nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar: Zum einen betrifft die zitierte Entscheidung die Aufhebung eines begünstigen Verwaltungsaktes (mit der Folge einer Rückforderung der ausgezahlten Mittel) und nicht - wie vorliegend - die Bewilligung zusätzlicher Fördermittel durch einen neuen Verwaltungsakt (sowie die anschließende Auszahlung) im Rahmen einer beantragten Nachfinanzierung. Zum anderen ergab sich die Befugnis der Behörde, den rechtmäßigen begünstigenden Bescheid zu widerrufen, in dem vom 5. Senat entschiedenen Fall unmittelbar aus § 41 a LHO. Im vorliegenden Fall geht es dagegen weder um die bereits gewährte Zuwendung noch um eine Frist zum Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung dieser Zuwendung. Die Nebenbestimmung statuiert lediglich die Pflicht einer unverzüglichen Änderungs- bzw. Ergänzungsanzeige. Sie knüpft nicht an den bereits gewährten Zuwendungsbetrag, sondern an eine evtl. zukünftig zu gewährende Förderung im Rahmen einer möglichen Nachfinanzierung an.
27 
2. Die Annahme des Beklagten, bereits die nicht unverzügliche Geltendmachung der Mehrkosten stehe einer Förderung zwingend entgegen, lässt sich ermessensfehlerfrei auch nicht den hier einschlägigen Verwaltungsvorschriften entnehmen. Zwar handelt es sich bei diesen Verwaltungsvorschriften lediglich um intern wirkende Handlungsanweisungen für die Behörde, denen kein Rechtssatzcharakter zukommt. Damit sind diese  - für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen - Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Das Gericht hat jedoch nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG zu prüfen, ob auf Grund einer solchen Verwaltungsvorschrift überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf - was vorliegend unzweifelhaft der Fall ist - und, ob bei Anwendung der Verwaltungsvorschrift in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979 - 3 C 111/79 -, BVerwGE 58, 45-54). Dass die Entscheidung des Beklagten unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergangen ist, wird von der Klägerin nicht behauptet und ist auch sonst nicht ersichtlich. Die vom Beklagten vertretene und vom Verwaltungsgericht bestätigte Auslegung der VwV-GVFG bzw. der VV-LHO wird jedoch der gesetzlichen Zweckbestimmung nicht gerecht, denn sie ist im Ergebnis unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft.
28 
a) Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgericht ergibt sich aus dem Wortlaut der in Nr. 21.1 VwV-GVFG statuierten Verhaltenspflicht, wonach bei einer erforderlichen Kostenüberschreitung oder einer wesentlichen Planänderung „unverzüglich“ ein Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen unter Verwendung des Musters der Anlage 2 vorzulegen ist, keine erste (formale) Fördervoraussetzung. Denn im Gegensatz zu der Formulierung in Nr. 5.2 VwV-GVFG enthält diese Regelung gerade keine (ausdrücklich genannte) Rechtsfolge für den Fall der Verletzung der dem Antragsteller auferlegten Obliegenheit. Der Senat teilt auch nicht die Auffassung des Beklagten, dass der in Nr. 5.2  VwV-GVFG niedergelegte Grundsatz, wonach eine Zuwendung für ein Vorhaben nur bewilligt werden darf, wenn mit dem Vorhaben vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides noch nicht begonnen worden ist, auch im Fall einer nachträglichen Änderung bzw. Ergänzung des Antrages wegen absehbarer oder schon entstandener Mehrkosten Geltung beansprucht. Der Wortlaut der Nr. 5.2 VwV-GVFG geht von einem „Vorhaben“ aus. Hiermit ist, wie sich auch aus der Regelung in Nr. 1.1 und 1.2 der VV-LHO ergibt, das ursprüngliche Vorhaben in dem beantragten Umfang gemeint. Ausdrücklich geregelt ist daher lediglich, dass eine Zuwendung nur für ein Vorhaben bewilligt werden darf, mit dem vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides überhaupt noch nicht begonnen worden ist. Bereits dies spricht gegen die Annahme, mit „Vorhaben“ sei auch die „Erweiterung“ bzw. „Ergänzung“ des bisherigen Vorhabens, etwa aufgrund unvorhergesehener Schwierigkeiten oder notwendig gewordener Planänderungen gemeint. Auch die Tatsache, dass in Nr. 21.1 VwV-GVFG eine spezielle Regelung unter der Überschrift „Änderung des Förderungsantrags“ geschaffen wurde, die keinen Verweis auf Nr. 5.2 VwV-GVFG enthält, spricht gegen die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung, zumal in Nr. 21.3 - also noch unter der Überschrift „Änderung des Förderungsantrags“- nur auf Nr. 20 dieser Verwaltungsvorschrift verwiesen wird. Für die - auch von der Klägerin vertretene - Auslegung, bei Nr. 21.1 der VwV-GVFG handele es sich (nur) um eine Verfahrensvorschrift und nicht um eine erste (formale) Fördervoraussetzung, an die eine negative Sanktion geknüpft ist, spricht insbesondere auch, dass sich Nr. 21 der VwV-GVFG unter der Überschrift „III. Verfahren bei Vorhaben des öffentlichen Personennahverkehrs“ befindet. Hierdurch wird der Charakter dieser Bestimmung als Verfahrensvorschrift unterstrichen.
29 
Zwar sind die für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979, a.a.O.). Die Entscheidung des Beklagten ist jedoch auch dann ermessensfehlerhaft, wenn man davon ausginge, dass der Wortlaut der Regelung in Nr. 21.1 VwV-GVFG auslegungs- und interpretationsfähig wäre und von der für die Bewilligung zuständigen Stelle generell in vergleichbaren Fällen im Sinne einer formalen Förderungsvoraussetzung ausgelegt wird. Denn auch diese Auslegung ist vom Gericht daraufhin zu überprüfen, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung liegt (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979, a.a.O.). Dies ist bei der vom Beklagten angenommenen und vom Verwaltungsgericht bestätigten Auslegung nicht der Fall.
30 
Zweck der Zuwendung nach dem GVFG ist, worauf die Klägerin zutreffend hinweist, die Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs, an der gerade im ländlichen Raum ein besonderes öffentliches Interesse besteht. Diesem öffentlichen Interesse widerspräche es, wenn ein gefördertes Vorhaben scheitern könnte, weil der Antragsteller möglicherweise aus finanziellen Gründen nicht in der Lage ist, ein begonnenes Vorhaben zum Abschluss zu bringen nur weil er - aus welchen Gründen auch immer - die unverzügliche Stellung des Ergänzungsantrags versäumt hat. Hiergegen lässt sich auch nicht einwenden, Zuwendungen zur Projektförderung dürften generell nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind (vgl. Nr. 1.2 der VV-LHO). Denn die generelle Übertragung dieser allgemeinen Bewilligungsvoraussetzung auf den Fall der Nachfinanzierung eines bereits bewilligten Vorhabens ist nicht sachgerecht und damit nicht erforderlich.
31 
Der diesem Förderverbot zu Grunde liegende Gedanke, d.h. zu verhindern, dass durch vollendete Tatsachen und die dadurch geschaffene „normative Kraft des Faktischen“ die Bewilligungsbehörde unter Zugzwang gesetzt wird, trifft für den Fall der Nachfinanzierung nicht in gleichem Maße zu. Richtig ist zwar, dass aus diesem Grund regelmäßig die Förderung eines bereits begonnenen Vorhabens ausscheidet, da andernfalls der Zuwendungsgeber auf Ziele, auf den Aufwand und Zeitplan sowie ggf. auf alternative Lösungsmöglichkeiten keinen Einfluss mehr nehmen kann. Jedoch greifen diese Argumente bei einer erforderlichen Kostenüberschreitung nicht durch. Eine Präjudizierung des Zuwendungsgebers durch einen vorzeitigen Maßnahmebeginn ist in diesem Fall nicht zu befürchten, da der notwendige und damit zuschussfähige Aufwand weitgehend festgelegt ist. Der Förderungsgeber hat sich mit dem Projekt bereits umfassend auseinandergesetzt und die grundsätzliche Förderungsfähigkeit bejaht. Auch der Einwand des Beklagten, die Bewilligungsbehörde könne nur bei einer unverzüglichen Stellung des Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags beurteilen, ob die Gesamtkosten des Vorhabens mit der Änderung zu hoch werden, rechtfertigt nicht die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung. Denn auch diese Annahme hindert den Förderungsnehmer nicht, unmittelbar nach der unverzüglichen Stellung des Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags entsprechende Aufträge zu vergeben und mit den kostenerhöhenden Baumaßnahmen zu beginnen. Eine Verpflichtung, vor dem Beginn der Maßnahme die Entscheidung der Bewilligungsbehörde bzw. die Ermächtigung zum vorzeitigen Baubeginn einzuholen, wie sie in Nr. 1.2 (1.2.2) VV-LHO und Nr. 5.2 VwV-GVFG für den Beginn eines Vorhabens vorgesehen ist, besteht nämlich für kostenerhöhende Änderungen auch nach der vom Beklagten vertretenen Auslegung der VwV-GVFG nicht. Zudem kann die Begrenzung der Kosten auf einen Förderhöchstbetrag sachgerecht auch bei verspäteter Antragstellung im Rahmen der Ermessenserwägungen vorgenommen werden.
32 
Zwar weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass die Notwendigkeit der kostenerhöhenden Änderungen bei verspäteter Antragstellung nicht mehr in gleichem Maße von der Bewilligungsbehörde überprüft werden kann. Dies erfordert jedoch nicht die Annahme eines Förderverbots für verspätet gestellte Änderungs- bzw. Ergänzungsanträge, vielmehr kann dieser Umstand ebenfalls im Rahmen der Ermessenserwägungen ausreichend berücksichtigt werden. Denn dem Zweck der möglichst zeitnahen Möglichkeit einer Überprüfung des Antrags kann in gleicher Weise dadurch Rechnung getragen werden, dass dem Förderungsnehmer dann die Beweislast für die Notwendigkeit der Änderung obliegt, wenn die Überprüfung sonst wegen einer verspäteten Antragstellung scheitern würde.  
33 
Die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung berücksichtigt zudem nicht, dass die Interessenlage des Begünstigten eine andere ist als die desjenigen, der mit einem Vorhaben überhaupt beginnt, ohne einen Zuwendungsbescheid erhalten zu haben. Letzterer ist nicht schutzwürdig, da er, ohne irgendeine Rechtsposition erlangt zu haben, mit dem Vorhaben beginnt. Der Antragsteller, der (wenn auch verspätet) einen Änderungs- oder Ergänzungsantrag stellt, hat dagegen zumindest in Form des (nicht angegriffenen Teils des) Bewilligungsbescheids eine verfestigte Rechtsposition, auf die er vertrauen darf und aufgrund derer er mit dem Vorhaben begonnen hat. Im Regelfall wird er von dem Vorhaben nach schon teilweiser Fertigstellung auch keinen Abstand mehr nehmen können. Auch kann in diesen Fällen nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, die Finanzierung sei dem Antragsteller zumutbar, weil er auch ohne Förderung seine Absicht zum Bau des Vorhabens zum Ausdruck gebracht hat, weshalb er keiner Zuwendung bedürfe. Denn die generelle Förderbedürftigkeit wurde beim Vorhaben der Klägerin bereits durch den Beklagten bejaht, diese ist für die Mehraufwendungen auch nicht allein durch die verspätete Antragstellung entfallen. Vielmehr war die Klägerin verpflichtet, das Vorhaben - ggf. auch mit erforderlichen Änderungen - fertig zu stellen, um sich nicht der Gefahr eines Widerrufs des Zuwendungsbescheids und dem Verlust seines eingesetzten Kapitals ausgesetzt zu sehen. Diesen Besonderheiten wird die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung bei nicht unverzüglicher Antragstellung nicht gerecht. Sie entspricht weder dem Zweck der allgemeinen Bewilligungsvoraussetzungen noch ist die Annahme einer solchen formalen Fördervoraussetzung - wie dargelegt - erforderlich. Inwieweit über die bereits bewilligten Fördermittel hinaus eine weitergehende Förderungsfähigkeit gegeben ist, richtet sich vielmehr nach den einschlägigen Nachfinanzierungstatbeständen und steht darüber hinaus im Ermessen der Bewilligungsbehörde. Von diesem Ermessen muss die Bewilligungsbehörde Gebrauch machen, um dem Gebot der Verhältnismäßigkeit gerecht zu werden. Hierbei bleibt es ihr jedoch unbenommen, die verspätete Antragstellung im Rahmen der Ermessenserwägungen zu berücksichtigen. Ohne eine abschließende Prüfung der Nachfinanzierungstatbestände und ohne die im vorliegenden Einzelfall gebotene Ermessenserwägungen ist die Entscheidung des Beklagten rechtswidrig und verletzt diese in ihrem Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.
34 
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 2 VwGO. Ein Grund für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) besteht nicht.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.
wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.
wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.
wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.
wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.
wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

(1) Gegen den Beschluss, durch den der Wert für die Gerichtsgebühren festgesetzt worden ist (§ 63 Absatz 2), findet die Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200 Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die angefochtene Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage in dem Beschluss zulässt. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb der in § 63 Absatz 3 Satz 2 bestimmten Frist eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht. § 66 Absatz 3, 4, 5 Satz 1, 2 und 5 sowie Absatz 6 ist entsprechend anzuwenden. Die weitere Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung der Entscheidung des Beschwerdegerichts einzulegen.

(2) War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Ein Fehlen des Verschuldens wird vermutet, wenn eine Rechtsbehelfsbelehrung unterblieben oder fehlerhaft ist. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist an gerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden. Gegen die Ablehnung der Wiedereinsetzung findet die Beschwerde statt. Sie ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von zwei Wochen eingelegt wird. Die Frist beginnt mit der Zustellung der Entscheidung. § 66 Absatz 3 Satz 1 bis 3, Absatz 5 Satz 1, 2 und 5 sowie Absatz 6 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Die Verfahren sind gebührenfrei. Kosten werden nicht erstattet.

(1) Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).

(2) Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies gilt nicht, wenn die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt wird.

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger hat die Kosten des Antragsverfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 8.259,49 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 12. Juli 2016 ist abzulehnen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 und 5 VwGO nicht vorliegen.

An der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Diese lägen vor, wenn das Zulassungsvorbringen einen die Entscheidung tragenden Rechtssatz oder eine insoweit erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten derart infrage stellen würde, dass sich die gesicherte Möglichkeit der Unrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ergäbe (BVerfG, B.v. 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 - NVwZ 2011, 546; B.v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - NJW 2009, 3642).

Der Kläger wendet sich gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Bescheid der Staatlichen Führungsakademie für ... vom 12. November 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Staatlichen Führungsakademie für ... vom 25. März 2015 sei rechtmäßig. Mit dem Bescheid war festgestellt worden, „dass sich der mit Zuwendungsbescheid vom 11.02.2008 in Höhe von bis zu 23.371,00 € bewilligte und in Höhe von 18.614,42 € freigegebene Zuschuss aufgrund des Auszahlungsantrages und Verwendungsnachweises vom 22.10.2008 rückwirkend ab Bewilligung auf 10.354,93 € vermindert“ und der Kläger die insoweit zu viel erhaltenen Zuwendungen zurückzuerstatten habe. Der Erstattungsbetrag war auf 8.259,49 € festgesetzt und die Verzinsung war angeordnet worden. Mit dem Bescheid vom 11. Februar 2008 war dem Kläger auf der Grundlage der Richtlinie „Einzelbetriebliche Investitionsförderung“ des (damaligen) Bayerischen Staatsministeriums für ... vom 1. Oktober 2007 für die Gesamtmaßnahme „Hopfenpflückmaschine und Gerüstanlage für Hopfen“ für ein zuwendungsfähiges Investitionsvolumen von 160.840,00 € die genannte Zuwendung bewilligt worden. Im Auszahlungsantrag vom 22. Oktober 2008 bezifferte der Kläger das Volumen dann mit 158.327,15 €. Der Bescheid vom 12. November 2012 erging, nachdem festgestellt wurde, dass die Gerüstanlagen, für die Ausgaben in Höhe von 21.492,15 € angesetzt gewesen waren, nicht auf den im Antrag angegebenen Flächen errichtet worden waren. Aufgrund einer Sanktion in gleicher Höhe wurden die zuwendungsfähigen Kosten um insgesamt 42.984,30 € verringert. Des Weiteren wurde der Verkaufserlös für die alte Hopfenpflückmaschine in Höhe von 46.310,98 € als hinzutretendes Deckungsmittel gewertet und ebenfalls von den anzuerkennenden Kosten abgezogen. Als zuwendungsfähiges Investitionsvolumen wurden nunmehr (158.327,15 € ./. [42.984,30 € + 46.310,98 €] =) 69.032,87 € (im Widerspruchsbescheid zutreffend mit 69.031,87 € berechnet) angenommen, woraus sich bei einem Zuschuss von 15% ein Betrag von 10.354,93 € ergab.

Nach Auffassung des Klägers habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht den streitgegenständlichen Bescheid vom 12. November 2012 als endgültige Festsetzung einer zunächst nur vorläufigen Bewilligung ausgelegt bzw. umgedeutet und eine Verpflichtungsklage als statthafte Klageart angenommen. Dem Wortlaut des Bescheids sei nicht zu entnehmen, dass dessen feststellender Tenor als endgültige Festsetzung zu verstehen wäre. Vielmehr habe die Behörde angenommen, dass nur eine automatisch eingetretene Folge infolge des Eintritts einer auflösenden Bedingung festgestellt werde. Der Bewilligungsbescheid vom 11. Februar 2008 sei jedoch nicht deswegen unwirksam geworden, denn eine auflösende Bedingung im Sinn des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG sei nicht eingetreten. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 könne bei einer neuen förderrechtlichen Bewertung nicht der Eintritt einer auflösenden Bedingung festgestellt werden. Im Übrigen könne er sich auf den Vertrauensschutz nach Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 berufen. Danach greife die Pflicht zur Rückzahlung dann nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen sei. Hier sei dem sachbearbeitenden Beamten des Amts für ... bekannt gewesen, dass er eine alte Hopfenpflückanlage besessen habe und diese gegen Entgelt veräußert werden sollte. Zudem habe die Behörde kein Ermessen ausgeübt. Ungerechtfertigt sei auch die Sanktion. Wegen eines Unwetters habe die Hopfengerüstanlage nicht auf dem vorgesehen Grundstück errichtet werden können. Es fehle hier lediglich an einem Antrag auf Konzeptänderung. Die Möglichkeit dieser Antragstellung sei ihm jedoch nicht bekannt gewesen. Des Weiteren sei durch den Verkauf der alten Hopfenpflückmaschine kein neues zu berücksichtigendes Deckungsmittel hinzugetreten. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht auch eine entsprechende Anwendbarkeit von Art. 49a Abs. 1 BayVwVfG hinsichtlich der Rückforderung angenommen.

Diese Ausführungen begründen keinen ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts. Dessen Auffassung, im Wege der Auslegung sei hier anzunehmen, der streitgegenständliche Bescheid vom 12. November 2012 stelle die endgültige Festsetzung einer zunächst nur vorläufigen Bewilligung dar (UA S. 10), ist nicht zu beanstanden. Für die Beurteilung, welchen Regelungsgehalt ein behördlicher Akt hat, ist - wie auch vom Kläger ausgeführt - auf den objektiven Erklärungswert abzustellen (BVerwG, U.v. 15.3.2017 - 10 C 1.16 Rn 14; U.v. 17.8.1995 - 1 C 15.94 - BVerwGE 99, 101 = NJW 1996, 1073; U.v. 11.2.1983 - 7 C 70.80 - NVwZ 1984, 36). Maßgeblich ist, wie der Bürger unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung etc. und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände, nach Treu und Glauben, bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen musste (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 35 Rn. 54 mit weiteren Nachw. z. Rspr.). Zutreffend stellt das Verwaltungsgericht hier zunächst auf den ursprünglichen Bewilligungsbescheid vom 11. Februar 2008 ab. Mit diesem war für die Maßnahmen eine Zuwendung „von bis zu …“ gewährt worden. Bereits hieraus wird der vorläufige Charakter des Bescheids deutlich. Für den Kläger und Adressaten musste offensichtlich sein, dass eine endgültige Festsetzung des Zuwendungsbetrags noch aussteht. Zudem wurde in Nr. 6.3 des Bescheids ausgeführt, dass die endgültige Höhe der Förderung nach Prüfung des Endverwendungsnachweises festgesetzt wird. Im Übrigen hat auch der Kläger das förderfähige Investitionsvolumen (geringfügig) niedriger angeben, als zunächst Grundlage für den Bescheid vom 11. Februar 2008 war, weswegen sich auch insoweit eine niedrige Zuwendung ergeben hätte. Des Weiteren waren Bestandteil des Bescheids vom 11. Februar 2008 die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P). Diese sehen in Nr. 2.1 vor, dass sich die Zuwendung ermäßigt, wenn sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben ermäßigen, die Deckungsmittel sich erhöhen oder neue Deckungsmittel hinzutreten. Kläger und Verwaltungsgericht verweisen zutreffend auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, B.v. 15.1.2016 - 10 B 16.15 - juris; U.v. 19.11.2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 = NVwZ 2010, 643), wonach Klauseln, die eine Ermäßigung der Zuwendung vom Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben und damit auch von einer erneuten rechtlichen Kontrolle der Zuwendungsfähigkeit der Ausgabe abhängig machen, als Zuwendung unter dem Vorbehalt der späteren endgültigen Festsetzung zu verstehen sind. Für den Kläger konnten also keine Zweifel bestehen, dass der Bescheid vom 11. Februar 2008 keine endgültige Festsetzung der Zuwendung beinhaltete, sondern dies einem späteren Bescheid vorbehalten bleiben sollte.

Diese endgültige Entscheidung über die Förderhöhe enthält dann der hier streitgegenständliche Bescheid vom 12. November 2012. Zwar wird in dessen Begründung fälschlicherweise der Eintritt einer auflösenden Bedingung nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG angenommen, weil nicht förderfähige Kosten vorlägen und zudem der Verkaufserlös der alten Hopfenpflückanlage als Deckungsmittel zu werten sei. Nach der neueren dem Kläger bekannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fallen jedoch unter den Begriff des eine Bedingung auslösenden Ereignisses im Sinn des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse, nicht hingegen nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörende Vorstellungen (BVerwG, U.v. 15.3.2017 - 10 C 1.16; U.v. 16.6.2015 - 10 C 15.14 - BVerwGE 152, 211 = NVwZ 2015, 1764). Die rein verwaltungsinterne Neubewertung abgeschlossener Zuwendungsfälle kann darum nicht als künftiges Ereignis für eine auflösende Bedingung dienen und keine automatische Reduzierung einer Zuwendung bewirken (BVerwG, U.v. 16.6.2015 a.a.O. Rn.12). Mit dem Bescheid vom 12. November 2012 wird vielmehr nach abschließender Prüfung der Fördervoraussetzungen der Zuschuss für die Maßnahmen auf insgesamt 10.354,93 € festgesetzt und damit hinsichtlich des Zuwendungsbetrags ein Schlussbescheid erlassen.

Nach alldem begegnet die Auslegung - nicht Umdeutung - des Verwaltungsgerichts, der Bescheid vom 12. November 2012 stelle die Festsetzung der endgültigen Höhe der Zuwendung mit einem Rückzahlungsverlangen hinsichtlich des zu viel ausgezahlten Betrags dar, keinen Bedenken.

Die Reduzierung der Zuwendung in diesem Bescheid nach der hier gegebenen Anteilfinanzierung entsprechend Nr. 2.1.1 ANBest-P erfolgte aus dreierlei Gründen: Errichtung der Hopfengerüstanlage nicht wie beantragt auf den vorgesehenen Flächen, Sanktion hierfür in gleicher Höhe sowie Anrechnung des Verkaufserlöses für die alte Hopfenpflückanlage als neues Deckungsmittel. Unbestritten ist die Errichtung des Hopfengerüsts auf einer anderen Fläche. Soweit der Kläger hinsichtlich der Sanktion darauf verweist, ihm sei nicht bekannt gewesen, dass für Konzeptänderungen ein Antrag gestellt werden müsse, hat das Verwaltungsgericht zutreffend auf Nr. 5.2 ANBest-P verwiesen. Nach dieser Bestimmung ist der Zuwendungsempfänger verpflichtet, unverzüglich der Bewilligungsstelle anzuzeigen, wenn der Verwendungszweck oder sonstige für die Bewilligung maßgeblichen Umstände sich ändern oder wegfallen. Im Übrigen dürfen nach Nr. 4.1 Satz 1 des Bescheids vom 11. Februar 2008 (Besondere Nebenbestimmungen) die bewilligten Mittel nur für die zuwendungsfähigen betrieblichen Investitionen gemäß dem dem Antrag beiliegenden Investitionskonzept und genehmigten Bauplan verwendet werden. Dies hat der Kläger unterlassen. Ausdrücklich wird in Nr. 4.1 Satz 2 auch darauf hingewiesen, dass eine abweichende Ausführung der vorherigen Zustimmung der Bewilligungsstelle bedarf

Hinsichtlich des Verkaufserlöses der alten Hopfenpflückanlage konnte sich der Kläger nicht auf Vertrauensschutz hinsichtlich des Fortbestands des Bescheids vom 11. Februar 2008 berufen, weil der Behörde deren Vorhandensein bekannt gewesen wäre. Zwar gilt nach Art. 73 Abs. 4 Satz 1 VO (EG) 796/2004 die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn die Zahlung auf einem Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen ist. Zutreffend weist das Verwaltungsgericht jedoch darauf hin, dass es offen bleiben könne, ob der Behörde der geplante Verkauf der Hopfenpflückmaschine bekannt war. Sei er nicht bekannt gewesen, handle es sich beim Erlös aus dem Verkauf um ein neu hinzugetretenes Deckungsmittel im Sinn von Nr. 2.1 Alt. 2 ANBest-P, habe die Behörde Kenntnis gehabt, läge ein Deckungsmittel im Sinn von Nr. 1.2 ANBest-P vor (UA S. 13).

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch angenommen, dass durch den Verkauf der alten Hopfenpflückmaschine ein neues zu berücksichtigendes Deckungsmittel nach Nr. 2.1 ANBest-P hinzugetreten ist (UA S. 13). Nach Nr. 1.2 Satz 1 ANBest-P sind alle mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Einnahmen als Deckungsmittel einzusetzen. Dass dazu der Erlös aus dem Verkauf der „ersetzten“ Maschine gehört, begegnet keinem Zweifel. Nach den Ausführungen des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juli 2016 vor dem Verwaltungsgericht werden projektbezogene Deckungsmittel auch in jedem Fall angerechnet (Niederschrift über die mündliche Verhandlung, S. 3).

Das Verwaltungsgericht hat auch entgegen der Ausführungen im Zulassungsantrag erkannt, dass hier keine Ermessensentscheidung vorliegt. Es ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Behörde kein Ermessensspielraum zusteht und innerhalb des durch die Vorbehalte abgesteckten Rahmens gebunden ist (UA S. 14). Die Formulierung der Nr. 2.1 ANBest-P lässt keinen Raum für ein Ermessen. Vielmehr ist in den dort genannten Fällen die Zuwendung zu verringern.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht auch davon ausgegangen, dass die Rückforderung von 8.259,49 Euro in Nr. 2 des streitgegenständlichen Bescheids vom 12. November 2012 auf Art. 49a Abs. 1 BayVwVfG entsprechend gestützt werden kann. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 19.11.2009 - 3 C 7.09 - BVerwGE 135, 238 = NVwZ 2010, 643), wonach § 49a Abs. 1 und 3 VwVfG entsprechend anzuwenden ist, wenn ein Verwaltungsakt, der eine Zuwendung zunächst nur vorläufig bewilligt hat, rückwirkend durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, der die Zuwendung endgültig in geringerer Höhe festsetzt (vgl. auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 49a Rn. 4). Dies ist hier nach dem oben Ausgeführten der Fall.

Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Die vom Kläger hierfür angeführten Gründe tragen nicht. Insbesondere kommt es auf die Frage, ob die Behörde Kenntnis vom Vorhandensein einer alten Pflückmaschine und deren Veräußerung gehabt hat, nicht an, da jedenfalls der Verkaufserlös als Deckungsmittel einzusetzen ist. Dies wiederum ergibt sich aus Nr. 2.1 ANBest-P, bei der es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um keine auflösende Bedingung handelt (BVerwG, U.v. 16.6.2015 - 10 C 15.14 - BVerwGE 152, 211 = NVwZ 2015, 1764). Die analoge Anwendung von § 49a Abs. 1 und 3 VwVfG ist ebenfalls vom Bundesverwaltungsgericht gebilligt (U.v. 19.11.2009 - 3 C 7.01 - BVerwGE 135, 238 = NVwZ 2010, 643). In Hinblick auf letzteres kommt der Rechtssache damit auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu.

Schließlich liegt auch kein Verfahrensmangel nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vor. Der Kläger macht insoweit geltend, das Gericht hätte darauf hinweisen müssen, dass es hinsichtlich seines Einwands, dass Deckungsverkäufe bei einer Vielzahl vergleichbarer Fälle nicht berücksichtigt worden seien, diesen Vortrag als nicht hinreichend substantiiert und damit eine Prüfung nicht zugänglich ansehe. Damit liege eine Verletzung von § 86 Abs. 1 VwGO vor. Im Übrigen hätte dem Gericht sich von sich aus eine Zeugeneinvernahme zu der Frage aufdrängen müssen, ob eine alte Hopfenpflückanlage vorhanden gewesen sei und veräußert werden sollte.

Ein Verstoß gegen den Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) ist jedoch nicht anzunehmen. Die Hinweispflicht konkretisiert diesen Anspruch und zielt mit dieser Funktion insbesondere auf die Vermeidung von Überraschungsentscheidungen. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt jedoch grundsätzlich keine Pflicht des Gerichts, den Beteiligten vorab mitzuteilen, wie es den Parteivortrag versteht und rechtlich bewertet, weil sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung regelmäßig erst auf Grund der abschließenden Beratung ergibt (BVerwG, B.v. 10.2.2015 - 5 B 60.14 - juris Rn. 13). Eine Ausnahme hiervon gilt zwar dann, wenn das Gericht seine Entscheidung auf Anforderung an den Sachvortrag oder auch sonstige rechtliche Gesichtspunkte stützen will, mit denen auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht rechnen brauchte (BVerwG a.a.O.). Davon kann hier jedoch nicht die Rede sein, nachdem sich - wie bereits hingewiesen - in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juli 2016 der Vertreter der Beklagten dahingehend äußerte, dass projektbezogene Deckungsmittel in jedem Fall angerechnet werden müssten. Eine Einvernahme des Mitarbeiters des Amts für ... musste sich dem Verwaltungsgericht bereits deswegen nicht aufdrängen, nachdem es offen gelassen hat, ob der Behörde das Vorhandensein der alten Hopfenpflückanlage bekannt gewesen sei.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 3 GKG.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20. Januar 2011 - 2 K 23/10 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Kläger wendet sich gegen die teilweise Aufhebung und Rückforderung von Ausgleichsleistungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich (MEKA II).
Der Kläger beantragte im Rahmen des gemeinsamen Antrags 2005 am 13.05.2005 Fördergelder unter anderem für die MEKA II-Maßnahmen B.1 „Einführung oder Beibehaltung einer extensiven Grünlandnutzung im gesamten Unternehmen“ sowie C.1 „Erhaltung von Streuobstbeständen“ für Grundstücke, die in einem dem Antrag beigefügten Flurstücksverzeichnis Baden-Württemberg 2005 aufgeführt wurden. Das Landratsamt Freudenstadt bewilligte dem Kläger zunächst mit Bescheid vom 27.03.2006 insgesamt 20.402,90 EUR an Fördergeldern und mit Abänderungsbescheid vom 27.07.2006 weitere 457,60 EUR. Ab dem 21.09.2006 wurde bei dem Kläger eine Vor-Ort-Kontrolle durchgeführt, bei der das Landratsamt Freudenstadt eine geringere Anzahl förderfähiger Flächen als im Antrag angegeben ermittelte. Das Landratsamt gab dem Kläger mit Schreiben vom 19.03.2007 Gelegenheit zur Stellungnahme zu den festgestellten Flächenabweichungen, die der Kläger mit Schreiben vom 04.04.2007 wahrnahm. Mit Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 setzte das Landratsamt die Förderung auf 16.493,20 EUR neu fest und forderte den Differenzbetrag von 4.367,30 EUR nebst Zinsen in Höhe von 20,19 EUR, insgesamt also 4.387,49 EUR, vom Kläger zurück.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 09.11.2009 zurück. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, dass die Vor-Ort-Kontrolle im Vergleich zum Antrag abweichende Flächen ergeben habe mit der Folge, dass nach Maßgabe des Art. 31 Abs. 2 VO (EG) Nr. 2419/2001 nur diese ermittelten Flächen der Förderungsberechnung zugrunde gelegt werden dürften und dass nach Art. 32 Abs. 1 der vorgenannten Verordnung ferner Kürzungen vorzunehmen seien. Der Bewilligungsbescheid sei daher nach Maßgabe des § 48 Abs. 1 und 2 LVwVfG aufzuheben und der zu viel gezahlte Betrag nach Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004, der auf Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 verweise, zurückzufordern. Hinsichtlich der Feststellung der Flächenabweichungen verwies das Regierungspräsidium auf die Anlage eines Widerspruchsbescheids vom gleichen Tage, mit dem es den Widerspruch des Klägers gegen die Festsetzung der Zahlungsansprüche im Antragsjahr 2005 zurückgewiesen hat.
Der Kläger hat am 11.12.2009 Klage zum Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben. Zur Begründung machte er geltend, er habe die Subventionsleistungen nicht zu Unrecht erhalten, da das Landratsamt die Flächen anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle unzutreffend ermittelt habe. Er habe sämtliche Flächen in einem sehr schlechten Pflegezustand übernommen und in den Jahren 2002 bis 2004 umfangreiche Erstpflegemaßnahmen vorgenommen. Trotz seiner Bemühungen und der Nutzung der Flächen durch extensive Beweidung sei es zu einzelnen unvermeidlichen Stockausschlägen auf Erstpflegeflächen gekommen. Entgegen der Meinung des Landratsamts handle es sich dabei um Dauergrünland im Sinne des Art. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004. Der Umstand, dass nur Teile der Flächen mit dem Schlepper oder dem Balkenmäher hätten gemäht werden können, könne kein taugliches Abgrenzungskriterium sein. Auch die Feststellung der Größe der von ihm bewirtschafteten Flächen sowie der angenommenen Hangneigungen begegne erheblichen Bedenken. In Bezug auf die Adlerfarnflächen habe das Landratsamt fehlerhafter Weise nur diejenigen Flächen anerkannt, die zum Kartierzeitpunkt frisch gemäht gewesen seien, obwohl hinsichtlich von Teilen der Fläche sich unter dem Farn eine Gras-Kraut-Vegetation gebildet habe, die von den vom Kläger gehaltenen Hinterwälderrindern gefressen werde. Darüber hinaus seien Feuchtgebietsflächen vom Landratsamt als Wirtschaftsfläche herausgerechnet worden, obwohl der Kläger diese Gebiete als Grünland beantragt habe, weil seine Hinterwälderrinder zur Offenhaltung von Feuchtgebieten geeignet seien. Hinsichtlich der Streuobstbestände sei das Grundstück Flst. Nr. 293 in ... übersehen worden. Im Übrigen habe das Landratsamt zu Ungunsten des Klägers bereits lockere Streuobstbestände als geschlossene Bestände angesehen. Die Flächen am ... seien nicht als Landschaftselemente anerkannt worden, obwohl dort der Brombeer-Stockausschlag langsam zurückgedrängt werde. Ferner seien die Schlageinteilungen verändert worden mit der Folge, dass Flächen unter die Fördergrenze gefallen seien. Nachgemeldete und Alternativflächen seien vom Beklagten nicht berücksichtigt worden. Der Kläger ist der Ansicht, der angefochtene Rücknahmebescheid verstoße gegen § 48 Abs. 4 LVwVfG. Darüber hinaus genieße der Kläger nach Maßgabe der VO (EG) Nr. 796/2004 Vertrauensschutz, namentlich nach Art. 68 und 73. Ferner gelte vor dem Hintergrund der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/1995 das Verschuldensprinzip. Hinsichtlich der von ihm getätigten Angaben zum Dauergrünland treffe ihn kein Verschulden, da er die im gemeinsamen Antrag angeführten Flächenangaben nach bestem Wissen anhand amtlicher Katasterauszüge, digitaler Karten und Luftbilder ermittelt habe. Dass das Landratsamt die Flächen anders beurteile, liege an einer subjektiven Neuinterpretation des jeweiligen Kartierers. Ferner litten sowohl der Ausgangs- als auch der Widerspruchsbescheid an einem Ermessens-ausfall. Ermessenserwägungen seien hier bereits deshalb geboten gewesen, da die Rückforderung von Subventionen in einer Gesamthöhe von über 50.000,-- EUR zu einer Existenzgefährdung des Klägers führe. Schließlich sei er entreichert, da er mit den Zahlungen vornehmlich Futtermittel erworben habe, die bei Nichtbewilligung der Förderung sparsamer eingesetzt worden wären.
Der Kläger hat beantragt,
den Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheid des Landratsamts Freudenstadt vom 14.03.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 9.11.2009 aufzuheben.
Der Beklagte ist der Klage unter Bezugnahme auf die Begründung des Widerspruchsbescheids entgegengetreten. Ergänzend machte der Beklagte geltend, die vom Kläger in den gemeinsamen Antrag aufgenommenen Sukzessionsflächen seien nach der MEKA II-Richtlinie nicht förderfähig, da es sich insoweit nicht um eine Grünlandbewirtschaftung im Sinne von Ziffer 3 B.1 des Maßnahmenkatalogs handle. Vielmehr seien die entsprechenden Flächen teilweise verwaldet oder mit Brombeeren und Adlerfarn bestanden gewesen. Ebenso hätten die auf den Feuchtgebieten wachsenden Pflanzen wie Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß keinen landwirtschaftlichen Nutzwert mit der Folge, dass diese Flächen zu Recht als nicht förderfähig eingestuft worden seien. Bei den vom Kläger angeführten Steinriegeln handle es sich um Landschaftselemente, die nicht im Zusammenhang mit einer landwirtschaftlichen Nutzfläche stünden und somit nicht förderfähig seien. Hinsichtlich der Streuobstbestände habe sich unabhängig von der Zuordnung zweier Bäume eine Flächenabweichung von mehr als 20 % ergeben, so dass die beantragte Maßnahme insgesamt abzulehnen gewesen sei. Der Beklagte ist der Ansicht, der Kläger könne sich nicht mit Erfolg auf eine Verfristung, sei es nach Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 oder nach § 48 Abs. 4 LVwVfG, berufen, da die maßgeblichen Fristen gewahrt worden seien. Ferner sei dem Kläger kein Vertrauensschutz gemäß Art. 68 VO (EG) Nr. 796/2004 zuzugestehen, weil er veraltetes Kartenmaterial verwendet habe und ihm die tatsächlichen Verhältnisse angesichts der von ihm selbst angeführten Pflegerückstände bewusst gewesen sein müssten. Den Kläger treffe im Übrigen lediglich eine Gesamtrückforderung von 25.000,-- EUR; eine drohende Insolvenz sei kein atypischer Fall, der zur Ausübung von Ermessen zwinge.
Mit Urteil vom 20.01.2011 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe den Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.11.2009 unter Anwendung von § 113 Abs. 3 VwGO aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Rücknahme des Zuwendungsbescheids finde mangels spezialgesetzlicher Regelungen ihre Ermächtigungsgrundlage in § 48 Abs. 1 LVwVfG. Das Unionsrecht enthalte keine Rechtsvorschriften, welche die Befugnis nationaler Vollzugsbehörden zur Rücknahme von Zuwendungen regelten. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 48 Abs. 1 LVwVfG seien jedoch nur teilweise erfüllt. In Bezug auf die Bewilligung von Förderleistungen für Feuchtgebiets- und für den Teil der mit Adlerfarn bewachsenen Flächen, der zugleich eine grüne Grasnarbe unterhalb der Farnpflanzen aufweise, sei der Bewilligungsbescheid rechtmäßig. Hinsichtlich dieser Flächen sei - soweit die beantragten Ziffern der MEKA II-Richtlinie von Bewirtschaftung sprechen -von landwirtschaftlich genutzter Fläche im Sinne von Art. 14 VO (EG) Nr. 1257/1999 auszugehen. Der Europäische Gerichtshof habe zu der strukturgleichen Vorschrift des Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 erkannt, es stehe der Beihilfefähigkeit einer Fläche nicht entgegen, dass deren Nutzung zwar auch landwirtschaftlichen Zwecken diene, wenn deren überwiegender Zweck aber in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes bestehe. Nach der vom Europäischen Gerichtshof vorgenommenen Auslegung, die nach der acte eclaire-Doktrin auf die fast wortgleiche Bestimmung des Art. 14 VO (EG) Nr. 1257/1999 übertragen werden könne, sei hinsichtlich der Feuchtgebiets- und Teile der mit Adlerfarn bestandenen Flächen von einer landwirtschaftlichen Nutzung auszugehen. Denn nach den unbestrittenen Angaben des Klägers fräßen seine Hinterwälderrinder - auch - den diese Gebiete prägenden Bewuchs. Trotz der im Vordergrund stehenden Zwecke des Naturschutzes und der Landschaftspflege handle es sich in diesem Umfang um landwirtschaftlich genutzte Flächen, für die der Kläger zu Recht Förderleistungen nach MEKA II erhalten habe. Der Rückforderungsbescheid sei insoweit unter Anwendung von § 113 Abs. 3 VwGO aufzuheben, um dem Landratsamt bei der Neubescheidung Gelegenheit zur Abgrenzung der betreffenden Flächen zu geben.
Der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 verstoße jedoch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und sei daher rechtswidrig im Sinne von § 48 Abs. 1 LVwVfG, soweit im Übrigen MEKA II-Leistungen für Flächen bewilligt wurden, die nicht landwirtschaftlich genutzt werden. Die Einwendungen des Klägers gegen die Ermittlung der förderfähigen Flächen im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle griffen nicht durch. Auch habe das Landratsamt eine zutreffende Schlageinteilung vorgenommen. Die vom Beklagten verfügten Sanktionskürzungen auf der Grundlage von Art. 48 Abs. 1 (VO) Nr. 1750/1999 i.V.m. Art. 9 Abs. 2 VO (EG) Nr. 3887/1999 seien - vorbehaltlich der von der Neuberechnung betroffenen Flächen - rechtsfehlerfrei erfolgt. Im Übrigen könne sich der Kläger weder nach nationalem noch nach Unionsrecht auf Vertrauensschutz berufen.
10 
Mit Beschluss vom 17.04.2012 - dem Beklagten zugestellt am 27.04.2012 - hat der Senat die Berufung des Beklagten wegen ernstlicher Richtigkeitszweifel zugelassen. Mit einem am 24.05.2012 eingegangenen Schriftsatz hat der Beklagte die Berufung unter Stellung eines Antrags begründet: Das Verwaltungsgericht habe die Vorschrift des § 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO fehlerhaft angewandt und unter Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz die Sache nicht spruchreif gemacht. Darüber hinaus sei das Urteil auch materiell-rechtlich fehlerhaft, da das Verwaltungsgericht aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 14.10.2010 (Rs. C-61/09) falsche Schlussfolgerungen gezogen habe. Der Europäische Gerichtshof sehe eine Fläche nur dann als landwirtschaftlich genutzt an, wenn es sich tatsächlich um Acker- oder Dauergrünland handle. Der Gerichtshof habe lediglich klargestellt, dass eine Fläche auch dann landwirtschaftlich genutzt werde, wenn bei der Bewirtschaftung Zwecke des Naturschutzes oder der Landschaftspflege im Vordergrund stünden. Entscheidend sei jedoch, dass es sich um Ackerland oder Dauergrünland im Sinne von Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 handle. Das sei bei den hier in Rede stehenden Adlerfarn- und Feuchtgebietsflächen nicht der Fall, da diese weder zur Erzeugung von Gras noch anderen Grünfutterpflanzen genutzt würden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei für die Einstufung der Flächen nicht erheblich, ob die Rinder des Klägers einzelne dort wachsende Pflanzen fressen könnten. Maßgeblich sei vielmehr, dass die Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen keine ausreichende Futtergrundlage darstellten. Bei dem Adlerfarn handle es sich im Übrigen auch um einen aus naturschutzfachlicher Sicht unerwünschten Bewuchs, der auf einen Pflegemangel hindeute.
11 
Der Beklagte beantragt,
12 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20.01.2011 - 2 K 23/10 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
13 
Der Kläger beantragt,
14 
die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
15 
Der Kläger tritt der Berufung entgegen und macht zur Begründung geltend, das Verwaltungsgericht habe die Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen zu Recht als landwirtschaftliche Nutzfläche angesehen. Zutreffend sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass es bei der Einstufung als Dauergrünland auf die tatsächliche Nutzung ankomme. Allein entscheidend sei, dass die in Rede stehenden Flächen (Feuchtgebiete/Adlerfarn) tatsächlich als Weideland genutzt würden und die Rinder des Klägers den dort anzutreffenden Pflanzenbestand fressen könnten. Die maßgebliche konkrete Nutzung liege hier in der Beweidung durch Hinterwälderrinder, die sehr genügsam seien und den ganz überwiegenden Teil des Bewuchses in den Feuchtgebieten sowie den Grasbewuchs unter den Adlerfarnpflanzen fressen könnten. Durch den erheblichen zeitlichen Versatz in der Vegetationsfolge sei stets gewährleistet, dass die Kühe über einen längeren Zeitraum das Gras fressen könnten, bevor es dann vegetationsbedingt von den Adlerfarnen zurückgedrängt werde. Die Flächen könnten deshalb nicht durch pauschale Erwägungen als nicht landwirtschaftlich nutzbar angesehen werden; vielmehr müsse Beweis durch ein Sachverständigengutachten zu dem Ernährungsverhalten der gehaltenen Hinterwälderrinder erhoben werden.
16 
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts sowie mehrere Bände Behördenakten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
17 
Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht unter Anwendung von § 113 Abs. 3 VwGO stattgegeben. Der Teilrücknahme- und Rückforderungsbescheid des Landratsamts Freudenstadt vom 14.03.2008 in der maßgeblichen Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.11.2009 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
18 
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass sich die Rücknahme des Beihilfebescheids allein nach nationalem Recht und mangels vorrangiger spezieller Rechtsgrundlage nach der Bestimmung des § 48 Abs. 1 LVwVfG richtet (dazu unter 1.). Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm liegen vor, da der Kläger bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Bewilligungsbescheids gegen die maßgebliche Subventionsrichtlinie verstoßen hat und dieser daher teilweise rechtswidrig war (dazu unter 2.). Dem Kläger steht weder hinsichtlich der Rücknahme des Bewilligungsbescheids noch der Rückforderung Vertrauensschutz auf nationaler oder unionsrechtlicher Grundlage zu (dazu unter 3.). Ferner leidet der Rücknahmebescheid vom 14.03.2008 nicht an einem im gerichtlichen Verfahren zu beanstandenden Ermessensfehler (dazu unter 4.). Der Kläger kann sich hinsichtlich der Rückforderung nicht auf Entreicherung berufen (dazu unter 5.). Schließlich ist die im Rückforderungsbescheid festgesetzte Verpflichtung zur Verzinsung der Rückforderungssumme ab dem Zeitpunkt des Zugangs des Bescheids rechtmäßig (dazu unter 6.).
19 
1. Rechtsgrundlage für die teilweise Aufhebung des Bewilligungsbescheids vom 27.03.2006 nebst Änderungsbescheid vom 27.07.2006 ist § 48 Abs. 1 LVwVfG.
20 
1.1 Das Europäische Unionsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts bzw. des Unionsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Unionsrecht gewährt und aus Unionsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden unionsrechtlichen Rücknahme- bzw. Widerrufsregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (vgl. EuGH, Urteile vom 21.09.1983 - Rs. C-215/82 - Slg. 1983, 2633; sowie vom 17.05.1993 - Rs. C-290/91 - NVwZ 1993, 973; BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 44; Senatsurteile vom 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris; sowie vom 07.04.2011 - 10 S 2545/08 - DÖV 2011, 657).
21 
Auch im vorliegenden Fall enthalten die einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Bewilligungsbescheids. Dem Kläger wurden Ausgleichsleistungen nach der Richtlinie des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung der Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft und von Erzeugungspraktiken, die der Markentlastung dienen (Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich - MEKA II) vom 12.09.2000 (GABl. 2001, 492) bewilligt. Die MEKA II-Richtlinie gewährt Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999 vom 17.05.1999 über die Förderung und Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) i.V.m. der Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750/1999 vom 23.07.1999 und den Nachfolgeverordnungen VO (EG) Nr. 445/2002 vom 26.02.2002 und VO (EG) Nr. 817/2004 vom 29.04.2004. Diese EG-Verordnungen enthalten keine Bestimmungen über die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden, sondern verweisen auf die nationalen Rechtsvorschriften. Gemäß Art. 73 VO (EG) Nr. 817/2004 bestimmen die Mitgliedstaaten ein System für Verstöße gegen eingegangene Verpflichtungen und die für diesen Fall einschlägigen Vorschriften und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung. Nach Art. 8 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1258/1999 vom 17.05.1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechtsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossene Beträge wieder einzuziehen. Wie der Gerichtshof der Europäischen Union festgestellt hat, gilt dies auch für Beträge, die aufgrund eines von der Kommission gemäß einer Verordnung genehmigten und von der Gemeinschaft kofinanzierten nationalen Beihilfeprogramms ausgezahlt worden sind (vgl. EuGH, Urteil vom 19.09.2002 - Rs. C-336/00 - Slg. 2002, I-7699). Diese Regelungen enthalten indes kein unmittelbar anwendbares Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.).
22 
Die Durchführungsverordnungen sehen allerdings die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen vor. Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 verweist insoweit auf Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92. Die späteren Durchführungsverordnungen bestimmen, dass der zu Unrecht Begünstigte gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zur Rückzahlung verpflichtet ist (vgl. Art. 62 Abs. 3 VO (EG) Nr. 445/2002 bzw. Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004). Diese Bestimmungen ermächtigen die Behörde jedoch nicht zur Aufhebung der Zuwendungsbescheide, sondern enthalten nur eine Vorgabe für die Geltendmachung der Forderung nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der durch das Unionsrecht gesetzten Grenzen, insbesondere hinsichtlich des Vertrauensschutzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.; Senatsurteil vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - DVBl. 2009, 1255).
23 
1.2 Auch Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung des Bewilligungsbescheids. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (MOG) trifft zwar Bestimmungen über die Rücknahme und den Widerruf von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen der §§ 6 und 8“. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktorganisationswaren, worunter nur erzeugnis- oder produktbezogene Regelungen (vgl. § 2 MOG), nicht jedoch produktionsverfahrensbezogene Regelungen zu verstehen sind. Die hier gegenständlichen Maßnahmen nach der MEKA II-Richtlinie sowie der zugrunde liegenden VO (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums enthalten keine im Sinne des Marktorganisationsgesetzes erzeugnisbezogenen Regelungen. Sie betreffen vielmehr das Produktionsverfahren. Vorliegend geht es um Maßnahmen nach Art. 22 ff. der vorgenannten Verordnung. Das wesentliche Ziel der Fördermaßnahmen besteht in der Lenkung der Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte, um den Übergang von einer intensiven auf eine extensivere und qualitativ hochwertigere Bewirtschaftung zu fördern, sowie dem Schutz und der Verbesserung der Umwelt und der Landschaft zu dienen. Die Beihilferegelung stellt hiernach keinen Bestandteil einer gemeinsamen Marktorganisation dar, sondern zählt insofern zu den flankierenden Maßnahmen zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik. Es handelt sich auch nicht um „Direktzahlungen“ im Sinne von § 1 Abs. 1a MOG, was den Anwendungsbereich dieses Gesetzes eröffnen würde. Direktzahlungen in diesem Sinne sind die in den Regelungen des Absatz 2 Nr. 1 bis 3 im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik als Direktzahlungen bezeichneten Vergünstigungen und Einkommensstützungsregelungen, ausgenommen Maßnahmen zur Förderung des ländlichen Raums (vgl. hierzu näher OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17.12.2009 - 2 L 222/08 - juris). Kommt unter diesen Voraussetzungen § 10 MOG nicht zur Anwendung, so verbleibt es bei der Anwendung des Landesrechts, hier des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes.
24 
2. Die Tatbestandsvoraussetzungen für eine teilweise Rücknahme des Bewilligungsbescheids auf der Grundlage des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes sind erfüllt. Nach § 48 Abs. 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. Der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 nebst Änderungsbescheid vom 27.07.2006 war von Anfang an insoweit rechtswidrig, als der Kläger die entsprechenden Flächen nicht landwirtschaftlich genutzt und damit die Fördervoraussetzungen nach Ziff. 3 B.1, B.3.1, B.3.2, B.4, C.1, C.3, E.5, G.1, G.2.3 und G.2.4 der MEKA II-Richtlinie nicht eingehalten hat.
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2.1 Zwar macht allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien wie hier gegen die MEKA II-Richtlinie einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rechtspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 24.03.1977 - II C 14/75 - BVerwGE 52, 193; sowie vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 - NVwZ 2003, 1384; Senatsurteil vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -a.a.O.). Die Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheids kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 - a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.06.1998 - 2 S 1806/96 - juris).
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2.2 Bei Anwendung dieser Grundsätze verstößt der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 teilweise gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und ist daher insoweit rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG, als dem Kläger Fördergelder für Flächen bewilligt worden sind, die entgegen den oben genannten Ziffern der MEKA II-Richtlinie nicht landwirtschaftlich bewirtschaftet worden sind. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich auch bei den Feuchtgebieten und Teilen der mit Adlerfarn bewachsenen Gebiete nicht um landwirtschaftlich genutzte Flächen. Bei der Ermittlung der förderfähigen Flächen ist das Gericht weitgehend darauf beschränkt zu prüfen, ob diese durch die Behörde nachvollziehbar anhand der durch die MEKA II-Richtlinien bzw. die allgemeine Verwaltungspraxis vorgegebenen Kriterien erfolgt ist und ob gegebenenfalls Vorgaben des höherrangigen Rechts an die Verwaltung eingehalten worden sind.
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2.2.1 Fehl geht die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, wonach der Beklagte aufgrund des Anwendungsvorrangs unionsrechtlicher Normen zur Einstufung der fraglichen Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen als landwirtschaftliche Nutzfläche und damit als förderfähig im Sinne der MEKA II-Richtlinie gehalten sei. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Bestimmung des Art. 14 der VO (EG) Nr. 1257/1999 ermächtigt die Mitgliedstaaten, Landwirten in benachteiligten Gebieten für landwirtschaftlich genutzte Flächen Ausgleichszulagen zu gewähren, wenn sie die in Absatz 2 der Bestimmung festgelegten Voraussetzungen erfüllen, insbesondere die Mindestfläche bewirtschaften und den Erfordernissen des Umweltschutzes und der Einhaltung einer guten landwirtschaftlichen Praxis genügen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zwingt Art. 14 der VO (EG) Nr. 1257/1999 die Mitgliedstaaten jedoch nicht dazu, Agrarumweltmaßnahmen auf sämtlichen landwirtschaftlichen Flächen zu fördern. Vielmehr bleibt es nach der Konzeption der vorgenannten Verordnung allein den Mitgliedstaaten vorbehalten, die förderfähigen Flächen und die hierfür maßgeblichen Kriterien zu definieren. Zutreffend weist der Beklagte im Übrigen darauf hin, dass das Verwaltungsgericht das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14.10.2010 (Rs. C-61/09 - EuZW 2011, 58) fehlinterpretiert. Der Europäische Gerichtshof hat zu der strukturgleichen Vorschrift des Art. 44 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1782/2003 erkannt, dass Flächen, die tatsächlich als Acker- oder Dauergrünland genutzt werden und die überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege dienen, unabhängig von den Pachtverhältnissen als landwirtschaftliche Fläche anzusehen sind. Der Gerichtshof hat jedoch ausdrücklich vorausgesetzt, dass die entsprechenden Parzellen als Acker- oder Dauergrünland im Sinne des Art. 2 Nrn. 1 und 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 genutzt werden.
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Da die streitigen Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen unstreitig nicht Ackerland sind, können diese Flächen nur dann förderfähig sein, wenn sie als Dauergrünland im Sinne von Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 anzusehen sind. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der letztgenannten Vorschrift handelt es sich bei Dauergrünland um Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren. Hiernach genügt es gerade nicht, dass der Betriebsinhaber die betreffenden Flächen tatsächlich zur Beweidung durch Vieh nutzt. Der Verordnungsgeber hat die Beihilfefähigkeit von landwirtschaftlichen Flächen nicht allein daran geknüpft, dass diese als Weide- oder Futterflächen genutzt werden. Vielmehr werden insoweit allein die Flächen als beihilfefähig anerkannt, die „zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ genutzt werden. Diese hierauf beschränkte Zielrichtung ergibt sich auch aus der ersten Erwägung zur Verordnung (EG) Nr. 239/2005, wonach die Definition von „Dauergrünland“ klargestellt und zudem eine Definition für den Begriff „Gras oder andere Grünfutterpflanzen“ eingeführt werden soll (vgl. hierzu näher OVG Niedersachsen, Beschluss vom 13.08.2012 - 10 LA 93/11 - AuR 2013, 138). Nach Art. 2 Nr. 2a VO (EG) Nr. 796/2004 fallen hierunter alle Grünpflanzen, die „herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind“. An diese - im Übrigen hergebrachtem landwirtschaftlichen Verständnis entsprechende - Definition des Dauergrünlands knüpft die einschlägige Förderung nach der MEKA II-Richtlinie an, konkretisiert und schränkt diese entsprechend der agrarumweltschutzlichen Zielrichtung der Richtlinie ein. Wie insbesondere die in B.1 „Einführung oder Beibehaltung einer extensiven Grünlandnutzung im gesamten Unternehmen“ aufgestellte Fördervoraussetzung eines Verzichts auf Grünlandumbruch im gesamten Unternehmen zeigt, soll durch die entsprechenden Maßnahmen trotz der abweichenden Terminologie lediglich die Dauergrünlandnutzung im Sinne des Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 gefördert werden. Von diesem Verständnis geht im Übrigen auch die für die Auslegung der Zuwendungsrichtlinie nach dem oben Gesagten primär maßgebliche, vom Kläger ebenso wie vom Verwaltungsgericht nicht bezweifelte bisherige Verwaltungspraxis des Beklagten aus.
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2.2.2 Ausgehend hiervon hat das Landratsamt die förderfähige Fläche anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle im Herbst 2006 zutreffend abgegrenzt. Auf die Darlegungen im Widerspruchsbescheid vom 09.11.2009 im gegenständlichen Verfahren sowie auf die ausführliche tabellarische Darstellung der einzelnen Flächenabzüge im Widerspruchsbescheid vom gleichen Tage hinsichtlich der „Festsetzung Zahlungsansprüche - Antragsjahr 2005“ wird verwiesen, die sich der Senat nach eingehender Sachprüfung zu eigen macht und auf die zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird (§ 117 Abs. 5 VwGO). Diese zutreffenden Erwägungen im Widerspruchsbescheid werden durch das Vorbringen des Klägers im gerichtlichen Verfahren nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Zur Ergänzung wird darauf hingewiesen, dass die Landwirtschaftsbehörde zu Recht die Feuchtgebiete nicht als förderfähige, landwirtschaftlich genutzte Fläche eingestuft hat. Die Vegetation in den Feuchtgebieten besteht nach den vom Kläger nicht in Frage gestellten Feststellungen anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle in der Regel aus Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß. Die Feuchtgebietsflächen genügen daher nicht den oben dargestellten Anforderungen an Dauergrünlandflächen im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004. Wie der Beklagte überzeugend unter Verweis auf landwirtschaftliche Fachliteratur näher darlegt hat, kommen diese Feuchtgebietspflanzen weder in Grünland oder Wiesen natürlich vor, noch sind sie normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in der Bundesrepublik. Unerheblich ist nach dem oben Gesagten, ob die Hinterwälderrinder des Klägers diese Feuchtgebietspflanzen tatsächlich fressen oder nicht.
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Aus ähnlichen Erwägungen stellen die mit Adlerfarn bewachsenen Flächen kein förderfähiges Dauergrünland dar. Zwischen den Beteiligten ist zu Recht nicht umstritten, dass Adlerfarn natürlicherweise nicht in Grünland oder Wiesen vorkommt und auch nicht in entsprechenden Saatgutmischungen enthalten ist. Eine abweichende Betrachtung ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht hinsichtlich der Flächen veranlasst, auf denen sich im Frühjahr unter dem Adlerfarn eine Gras-Kraut-Vegetation bildet. Zum einen stellen diese Flächen aufgrund des nachfolgenden Aufwuchses des Adlerfarns nicht für die ganze Futterperiode Dauergrünland im oben genannten Sinne dar. Aufgrund des späten Beginns der Vegetationsperiode in der Höhenlage des Schwarzwaldes steht der Grasbewuchs lediglich für eine kurze Zeitspanne von einigen Wochen als Futtergrundlage zur Verfügung, bevor er vom aufwachsende Adlerfarn überdeckt wird. Zum anderen ist Adlerfarnbewuchs auf Wiesen - worauf der Beklagte zutreffend hinweist - aus naturschutzfachlicher Sicht unerwünscht; das gehäufte Auftreten von Adlerfarn auf den Flächen des Klägers lässt deshalb auf ein Pflegeversäumnis und damit einen Verstoß gegen gesamtbetriebliche Auflagen zur Grünlandbewirtschaftung nach B.1 der Richtlinie MEKA II schließen - oder aber auf die generelle Ungeeignetheit der fraglichen Flächen zur landwirtschaftlichen Nutzung. Eine Einstufung der fraglichen Flächen als Dauergrünland kommt selbst dann nicht in Betracht, wenn - wie von dem Kläger vorgetragen - die unter den Farnen wachsende Vegetation seinen Rindern als Futtergrundlage dient. Von diesen Grundsätzen haben sich auch die Bediensteten des Landwirtschaftsamtes bei der Vor-Ort-Kontrolle im September 2006 leiten lassen. Wie die die Kontrolle durchführende Landwirtschaftsrätin B. in der Berufungsverhandlung überzeugend näher ausführte, wurden lediglich die mit einem dichten Adlerfarnbewuchs bestandenen Flächen nicht als landwirtschaftliche Nutzfläche anerkannt. Dagegen seien Flächen, die neben einzelnen Adlerfarnpflanzen erkennbar mit Gras bewachsen gewesen seien, als förderfähiges Grünland berücksichtigt worden.
31 
Keiner Klärung bedarf in diesem Zusammenhang die von dem Kläger in der Berufungsverhandlung aufgeworfene Problematik, dass vergleichbare, mit Adlerfarn bestandene Flächen im Zuständigkeitsbereich des Landwirtschaftsamtes Rottweil im Rahmen von Landschaftspflegeverträgen gefördert worden seien. Rechtsgrundlage für diese Förderungen ist die Richtlinie des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zur Förderung und Entwicklung des Naturschutzes, der Landschaftspflege und Landeskultur (Landschaftspflegerichtlinie - LPR) vom 18.10.2001 (GABl. 2001, 1175). Zwar gewährt die Landschaftspflegerichtlinie ebenfalls Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999. Indes verfolgt die Landschaftspflegerichtlinie gegenüber MEKA II teilweise eine andere Zielrichtung und enthält differenzierte Förderungsvoraussetzungen. Wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat, ermöglicht die Landschaftspflegerichtlinie auch eine Förderung von Flächen, die durch entsprechende Pflegemaßnahmen erst in landwirtschaftliche Nutzfläche umgewandelt werden sollen. Der vom Kläger herangezogenen Förderpraxis des Landratsamts Rottweil lässt sich deshalb nichts für die hier in Rede stehende Abgrenzung der Förderflächen nach der MEKA II-Richtlinie herleiten.
32 
Ohne Rechtsfehler hat das Landratsamt die von dem Kläger geltend gemachten Steinriegel als Landschaftselemente angesehen und eine Förderung hierfür abgelehnt. Zwar zählen die in § 5 Abs. 1 der Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung (vom 04.11.2004, BGBl. I S. 2776) aufgeführten Landschaftselemente zu der berücksichtigungsfähigen Fläche, sofern die Landschaftselemente in unmittelbarem räumlichen Zusammenhang mit einer landwirtschaftlich genutzten Parzelle stehen. Dies ergibt sich aus der die europarechtlichen Be-stimmungen ausfüllenden nationalen Regelung in § 16 Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems vom 03.12.2004 (BGBl. I S. 3194 - InVeKoS-Verordnung). Gemäß § 5 Abs. 1 der Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung zählen zu den Landschaftselementen, die im Sinne des § 2 Abs. 2 der letztgenannten Verordnung nicht beseitigt werden dürfen und die zur beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche gehören, unter anderem Hecken oder Knicks als lineare Strukturelemente, die überwiegend mit Feldgehölzen bewachsen sind und eine Mindestlänge von 20 m aufweisen sowie Baumreihen, die aus mindestens fünf Bäumen in linearer Anordnung mit einer Länge von mindestens 50 m bestehen. Ferner zählen zu den Landschaftselementen Feldgehölze, worunter überwiegend mit gehölzartigen Pflanzen bewachsene Flächen zu verstehen sind, die nicht der landwirtschaftlichen Erzeugung dienen, mit einer Größe von mindestens 100 qm und höchstens 2.000 qm. Diese unmittelbar nur für Direktzahlungen einschlägigen Bestimmungen gelten nach der maßgeblichen Förderpraxis des Beklagten auch für das MEKA II-Pro-gramm. Gemessen hieran hat die Landwirtschaftsbehörde in nicht zu beanstandender Weise darauf abgestellt, dass die betreffenden Steinriegel aufgrund ihres starken Bewuchses anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle nicht mehr als solche erkennbar waren und darüber hinaus keine Verbindung mehr zu dem förderfähigen Grünland aufwiesen.
33 
Zu Recht hat der Beklagte schließlich die vom Kläger beantragte Streuobstförderung nach C.1 der Richtlinie MEKA II abgelehnt. Wie der Beklagte in seinem erstinstanzlichen Klageerwiderungsschriftsatz vom 30.08.2010 zutreffend ausführt, hat hierauf die von dem Landratsamt anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle vorgenommene fehlerhafte Zuordnung von zwei Streuobstbäumen keinen Einfluss. Unabhängig hiervon konnten anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle lediglich 1,01 ha Streuobstfläche festgestellt werden, während der Kläger 1,51 ha in Ansatz gebracht hat. Es liegt deshalb eine festgestellte Differenz von über 20 % der ermittelten Fläche vor, die nach Art. 51 Abs. 1 UA 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 zum vollständigen Ausschluss der Förderung führt.
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Den Einwendungen des Klägers gegen die von dem Landratsamt vorgenommene Schlageinteilung ist im gegenständlichen Verfahren bereits deshalb nicht nachzugehen, weil nach der MEKA II-Richtlinie auch Kleinstflächen förderfähig sind und deshalb eine etwaige fehlerhafte Schlageinteilung sich nicht zu Lasten des Klägers ausgewirkt haben kann. Nachgemeldete oder Alternativflächen waren nicht zu berücksichtigen, da sie nicht innerhalb der nach Ziff. 7.4 der MEKA II-Richtlinie maßgeblichen Abgabefrist des gemeinsamen Antrags gemäß Art. 11, 15 und 21 der VO (EG) Nr. 796/2004 beantragt wurden. Bei dieser Frist für die Abgabe des gemeinsamen Antrags handelt es sich um eine materielle Ausschlussfrist (vgl. Senatsurteil vom 08.04.2014 - 10 S 2067/12 - juris).
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2.3 Die vom Beklagten darüber hinaus vorgenommenen Sanktionskürzungen auf der Grundlage des Art. 48 Abs.1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 i.V.m. Art. 51 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 sind rechtsfehlerfrei erfolgt. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Anwendung der Sanktionskürzungen nicht nach Art. 68 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift kommen die im 1. Kapitel der Verordnung vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld an der Fehlbeantragung trifft. Dies ist hier nicht der Fall, da der Antragsteller den bei der Abgabe des gemeinsamen Antrags einzuhaltenden erheblichen Sorgfaltspflichten nicht genügt hat. Das bereits mit der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 eingeführte Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem hat einerseits die Verantwortungssphären von Antragsteller und bewilligender Behörde näher ausgestaltet und andererseits die Folgen von aufgetretenen Unregelmäßigkeiten näher bestimmt. Den Antragstellern ist damit eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens auferlegt worden. Da es sich bei der Durchführung der gemäß dem Integrierten System gewährten Beihilfen um Verfahren handelt, die eine Vielzahl von Anträgen betreffen, setzt das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs voraus, dass die Beihilfeempfänger aktiv an der korrekten Durchführung des Verfahrens mitwirken und die beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sind (vgl. EuGH, Urteile vom 16.05.2002 - Rs. C-63/00 - Slg. 2002, I-4483; sowie vom 04.10.2007 - Rs. C-375/05 - Slg 2007, I-7983; BVerwG, Urteil vom 14.11.2013 - 3 C 29.12 - juris). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die nationalen Behörden nicht verpflichtet sind, durch Kontrollen sämtliche Angaben in den eingereichten Beihilfeanträgen auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und die Antragsteller auf mögliche Unregelmäßigkeiten hinzuweisen (vgl. EuGH, Urteil vom 28.11.2002 - Rs. C-417/00 - Slg. 2002, I-11053). Gemessen an diesen hohen Anforderungen ist das Verschulden des Klägers nicht durch den von ihm geltend gemachten Umstand ausgeschlossen, dass er sich bei der Flächenermittlung auf amtliche Katasterauszüge gestützt bzw. selbst Geländevermessungen in Auftrag gegeben habe. Den Kläger trifft jedenfalls insoweit ein Verschulden, als er die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort nicht auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial überprüft hat. Darüber hinaus lässt sich aus dem Anhang K zum Aktenvermerk des Beklagten vom 16.04.2007 entnehmen, dass sich die festgestellten Flächendifferenzen zumindest ganz überwiegend daraus ergeben, dass der Kläger nicht landwirtschaftlich nutzbare Flächen in seinen Antrag aufgenommen hat.
36 
Der Anwendung der Sanktionskürzungen steht auch nicht ein aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 abzuleitendes Verschuldenserfordernis entgegen. Die in dieser Verordnung enthaltenen allgemeinen Grund-sätze sind zwar bei Anwendung aller sektorbezogenen Verordnungen zu beachten (vgl. EuGH, Urteil vom 01.07.2004 - Rs. C-295/02 - NVwZ 2004, 1343). Keiner Klärung bedarf in diesem Zusammenhang, ob das Verschuldensprinzip aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 auf die Regelungen der Sanktionskürzung gemäß Art. 51 VO (EG) Nr. 796/2004 Anwendung findet. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen näher dargelegt, dass dem Kläger hinsichtlich der Falschangaben zumindest Fahrlässigkeit zur Last fällt. Schließlich werden entgegen der vom Kläger im erstinstanzlichen Verfahren vertretenen Auffassung die Sanktionskürzungen nicht durch das Vorliegen von höherer Gewalt ausgeschlossen. Zwar sieht Art. 39 Abs. 1 der einschlägigen VO (EG) Nr. 817/2004 sowie Art. 72 der VO (EG) Nr. 796/2004 die Berücksichtigung höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände vor. Unter dem Begriff der höheren Gewalt sind allgemein im Bereich der unionsrechtlichen Agrarverordnungen ungewöhnliche und unvorhersehbare Umstände zu verstehen, auf die der betroffene Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss hatte und deren Folgen trotz aller angewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (vgl. EuGH, Urteile vom 11.07.2002 - Rs. C-210/00 - Slg. 2002, I-6453; sowie vom 17.10.2002 - Rs. C-208/01 - Slg. 2002, I-8955). Gemessen hieran scheidet die Annahme höherer Gewalt aus, da die Überzahlung auf einen vom Kläger zumindest fahrlässig verschuldeten Fehler bei der Antragstellung zurückzuführen ist.
37 
3. Der Kläger kann sich weder auf der Grundlage des nationalen Rechts (dazu unter 3.1) noch des einschlägigen Unionsrechts (dazu unter 3.2) auf Vertrauensschutz berufen.
38 
3.1 Entgegen der Auffassung des Klägers sind die nationalrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen hinsichtlich der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts, insbesondere die Jahresfrist gemäß § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG, nicht anwendbar, soweit die Rückforderung einer unionsrechtswidrigen Beihilfe in Rede steht (dazu unter 3.1.1). Im Übrigen war die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz1 LVwVfG zum maßgeblichen Zeitpunkt der Rücknahme noch nicht abgelaufen (dazu unter 3.1.2).
39 
3.1.1 Nach der gefestigten Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte und des Bundesverwaltungsgerichts regelt das Unionsrecht den Vertrauensschutz bei der Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit § 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Gemeinschaft sichergestellt werden. Die Anwendung der jeweiligen nationalen Regelungen ließe sich mit dieser Intention nicht vereinbaren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.03.2005 - 3 B 117.04 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 112; Senatsurteile vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - a.a.O.; sowie vom 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27.02.2008 - 8 A 11153/07 -NVwZ-RR 2008, 530; OVG Niedersachsen, Urteil vom 19.11.2013 - 10 LB 57/12 - juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19.04.2007 - 11 B 6.05 - RdL 2007, 319; anderer Ansicht das vom Kläger herangezogene Urteil des VG Schleswig vom 08.03.2004 - 1 A 71/02 - juris). Der durch die Vertrauensschutzregelungen angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung bedeutet zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide eingeschränkt ist; insoweit wird der unionsrechtlich gebotene Vertrauensschutz bereits auf der Ebene der Aufhebung des Bewilligungsbescheids gewährleistet (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27.02.2008, a.a.O.).
40 
Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird unionsrechtlich ausschließlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt. Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht ist vorliegend Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 vom 29.04.2004. Danach ist der Begünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Falle von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Die in Bezug genommene VO (EG) Nr. 2419/2001 ist gemäß Art. 80 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 mit Wirkung für ab dem 01.01.2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume aufgehoben worden; Bezugnahmen auf die VO (EG) Nr. 2419/2001 gelten gemäß Art. 80 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 als Bezugnahmen auf die zuletzt genannte Verordnung.
41 
Nach Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen generell zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Abs. 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Im Hinblick auf den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes des Begünstigten regelt Art. 73 Abs. 4 UA 1 dieser Verordnung, dass die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Abs. 1 nicht besteht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist (Abs. 4 2. UA). Bereits aus dem Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 und dem systematischen Zusammenhang mit der Vertrauensschutzregelung in Abs. 4 der Bestimmung folgt, dass diese das Vertrauen des Empfängers einer zu Unrecht gewährten Beihilfe in den Bestand des Bewilligungsbescheids im Rahmen der Entscheidung über die Aufhebung des rechtswidrigen Bescheids bzw. der Verpflichtung zur Rückzahlung des ausgezahlten Betrags abschließend regelt und die Anwendung weitergehender nationaler Vorschriften ausgeschlossen ist. Daneben lässt sich aus Nr. 72 der Erwägungsgründe der Verordnung eindeutig die Intention der Kommission als Verordnungsgeber entnehmen, durch eine Regelung in der Verordnung die Handhabung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge in der Gemeinschaft zu vereinheitlichen. Mit dem Bestreben der Schaffung von gemeinschaftseinheitlichen Vorgaben durch eine Regelung in der Verordnung ist eine ergänzende Heranziehung der Vorschriften der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Berücksichtigung des schutzwürdigen Vertrauens des Begünstigen in den Bestand des Zuwendungsbescheids gemäß § 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG nicht zu vereinbaren.
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Entgegen einer vereinzelt in der instanzgerichtlichen Rechtsprechung vertretenen Auffassung (vgl. etwa VG Karlsruhe, Urteil vom 18.10.2012 - 2 K 1610/12) kann im Hinblick auf den Vorrang der unionsrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen nicht nach der Aufbringung der zugewendeten Mittel differenziert werden. Die Gewährung von Vertrauensschutz nach den nationalrechtlichen Bestimmungen des Art. 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG kommt auch nicht insoweit in Betracht, als die hier in Rede stehende Zuwendung aus Mitteln des Landes kofinanziert wird. Dieser Betrachtung steht bereits entgegen, dass es sich trotz der Kofinanzierung der Maßnahme aus Landesmitteln um eine einheitliche und untrennbare Beihilfe auf unionsrechtlicher Grundlage handelt. Aus der Kofinanzierung der Mittel lässt sich nichts für die hier in Rede stehende Frage der Rechtsnatur der Beihilfe und der für die Rückabwicklung maßgeblichen Rechtsvorschriften entnehmen (vgl. näher Senatsurteil vom 07.04.2014 - 10 S 870/13 - juris).
43 
Dabei gilt der Vorrang der unionsrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen gerade auch für die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG. Auch hinsichtlich der zeitlichen Komponente des Vertrauensschutzes enthält die VO (EG) Nr. 796/2004 in Art. 73 Abs. 5 eine abschließende Regelung. Danach besteht die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte von der zuständigen Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als zehn Jahre vergangen sind; dieser Zeitraum verkürzt sich auf vier Jahre, wenn der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt hat. Da die nach dem oben Gesagten gebotene einheitliche Anwendung des Grundsatzes des guten Glaubens in der gesamten Union sich auch auf die in Art. 73 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 796/2004 bezeichneten Fristen bezieht, innerhalb der eine Rückzahlung gefordert werden kann, kommt ein Rückgriff auf die kürzere Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG nicht in Betracht. Aufgrund der abschließenden Regelung des dem Begünstigten zustehenden Vertrauensschutzes in der einschlägigen Verordnung stellt sich hier nicht die von dem Kläger aufgeworfene Frage, ob die in § 48 Abs. 4 LVwVfG statuierte Jahresfrist den unionsrechtlichen Grundsätzen der Effektivität und Äquivalenz genügt. Denn die vom Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 20.03.1997 (Rs. C-24/95 - Slg. 1997, I-1591) entwickelten Grundsätze für die Gewährung von Vertrauensschutz auf der Grundlage nationaler Bestimmungen gelangen nur zur Anwendung, soweit das primär maßgebliche Unionsrecht keine vorrangigen und abschließenden Regelungen des Verwaltungsverfahrens enthält.
44 
3.1.2 Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Rückforderungsbescheids am 14.03.2008 nicht hinsichtlich des die Zuwendung für das Jahr 2005 gewährenden Bescheides vom 27.03.2006 abgelaufen ist. Nach § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG ist, wenn die Behörde von Tatsachen Kenntnis erlangt, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, diese nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Hinsichtlich der Voraussetzung der Rechtswidrigkeit lässt die Vorschrift jeden Grund genügen und differenziert nicht danach, ob der Verwaltungsakt wegen eines „Tatsachenirrtums“ oder eines „Rechtsirrtums“ rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.1984 - GrSen 1 und 2/84 -BVerwGE 70, 356). Stets ist jedoch erforderlich, dass die Behörde nicht nur die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat, sondern dass ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Die Jahresfrist beginnt mithin erst zu laufen, wenn sämtliche rücknahmerelevanten Tatsachen vollständig, uneingeschränkt und zweifelsfrei ermittelt sind. Zur Herstellung der Entscheidungsreife, nach deren Eintritt die Entscheidungsfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG erst zu laufen beginnt, gehört daher regelmäßig das Anhörungsverfahren, und zwar unabhängig von dessen Ergebnis, denn die Einwände eines Anzuhörenden können nur dann ernstlich zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen werden, wenn sich die Behörde ihre Entscheidung bis zum Abschluss des Anhörungsverfahrens offen hält (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20.09.2001 - 7 C 6.01 - ZOV 2002, 42).
45 
Bei diesem Verständnis hat die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG daher (frühestens) mit der Antwort des Klägers vom 04.04.2007 auf die Anhörung der Behörde zu der beabsichtigten Rückforderung vom 19.03.2007 zu laufen begonnen. Diese Anhörung war auch erforderlich. Zwar besteht in Bezug auf die Rückforderung europarechtswidriger Subventionen ein intendiertes Ermessen (dazu unter 4.). Gleichwohl ist die Behörde auch hier gehalten, eine Anhörung des Begünstigten durchzuführen, um zu ermitteln, ob ein atypischer Sachverhalt vorliegt, der ausnahmsweise zur Ausübung des Ermessens zwingt. Der Rückforderungsbescheid erging am 14.03.2008 und damit noch innerhalb der Jahresfrist.
46 
3.2 Dem Kläger steht nach Maßgabe des Art. 73 Abs. 4 bis 6 der VO (EG) Nr. 796/2004 kein Vertrauensschutz zu. Die Voraussetzungen des Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 liegen nicht vor, da die Überzahlung nicht auf einem Irrtum des Beklagten oder einer anderen Behörde beruhte, sondern auf den fehlerhaften Angaben des Klägers hinsichtlich der von ihm bewirtschafteten Flächen. Die Rückzahlungspflicht ist auch nicht durch Zeitablauf erloschen. Nach Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 erlischt die Rückzahlungspflicht, wenn zwischen der Zahlung und dem Zeitpunkt, zu dem der Begünstigte von der Rechtswidrigkeit der Zahlung erfahren hat, zehn Jahre vergangen sind; hat der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt, so verkürzt sich dieser Zeitraum auf vier Jahre. Gemäß § 73 Abs. 6 VO (EG) Nr. 796/2004 gilt für Beträge, die aufgrund von Kürzungen und Ausschlüssen gemäß den Bestimmungen des Titel IV zurückgezahlt werden müssen, eine Verjährungsfrist von vier Jahren. Diese Frist von vier Jahren im Sinne der vorgenannten Abs. 5 und 6 ist hier jedenfalls mit Erlass des Rückforderungsbescheids vom 14.03.2008 gewahrt, nachdem die Zuwendungen am 20.03.2006 wertgestellt wurden.
47 
4. Der angefochtene Teilrücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids leidet auch nicht an einem Ermessensfehler.
48 
Nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens ist es im vorliegenden Fall unschädlich, dass weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsbescheid ausdrücklich Ermessenserwägungen angestellt werden. Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es dann auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.06.1997 - 3 C 22.96 - BVerwGE 105, 55; sowie vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.). Darüber hinaus besteht bei unionsrechtswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rückforderungsinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte unionsfinanzierte Subventionen wieder einzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Unionsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs mit dieser Verpflichtung unvereinbar (vgl. EuGH, Urteil vom 21.09.1983 - Rs. C-215/82 - a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.). Die Ermessensausübung bezüglich des Umfangs der Rücknahme erfolgt, soweit keine unionsrechtlichen Regelungen einschlägig sind, durch die Vorgaben in den einschlägigen Subventionsrichtlinien und Verwaltungsvorschriften. Gemäß Nr. 9.2 der MEKA II-Richtlinie vom 12.09.2000 erfolgen die Kürzungen bzw. Ausschlüsse bei Übererklärung von Flächen gemäß Art. 9 Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 3887/92. In Übereinstimmung mit dieser Vorschrift bzw. der gleichlautenden Nachfolgebestimmung des Art. 51 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 hat der Beklagte die Beihilfeleistungen gekürzt.
49 
Bei Anwendung dieser Kriterien kommt lediglich die von dem Beklagten vorgenommene Kürzung der Beihilfe in Betracht. Dafür spricht bereits, dass die fehlerhafte Beihilfegewährung bei wertender Betrachtung maßgeblich auf das Verhalten des Klägers, nämlich dessen fehlerhafte Angaben, zurückzuführen war. Eine die Ausübung von Ermessen gebietende Sondersituation wird auch nicht durch die vom Kläger geltend gemachte wirtschaftliche Existenzgefährdung begründet. Die Höhe der Rückforderung in diesem und auch in den anderen von dem Kläger anhängig gemachten Verfahren erreicht noch keinen Betrag, der unmittelbar eine Insolvenz befürchten lässt. Zur Abwendung einer erheblichen wirtschaftlichen Notlage steht im Übrigen ein Ausgleich durch Stundung, Niederschlagung oder Erlass gemäß den Instrumentarien der Landeshaushaltsordnung zur Verfügung. Auch der Rückforderungszeitraum von fünf Jahren und der Umstand, dass dem Kläger im vorliegenden Fall eine Berufung auf den Einwand der Entreicherung verwehrt ist, genügt für sich genommen noch nicht, um eine die Ausübung von Ermessen gebietende Atypik anzunehmen. Ein Verzicht auf die Rücknahme im Rahmen der Ermessensentscheidung kommt daher unter keinem Gesichtspunkt in Betracht; entsprechende Erwägungen waren deshalb in dem angegriffenen Rücknahmebescheid nicht zwingend erforderlich.
50 
5. Der Kläger kann dem Erstattungsanspruch des Beklagten nicht mit Erfolg eine Entreicherung entgegenhalten. Nach § 49a Abs. 2 Satz 1 LVwVfG gelten für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Entsprechende Anwendung findet mithin auch § 818 Abs. 3 BGB. Hiernach ist die Verpflichtung zur Herausgabe oder zum Ersatz des Wertes ausgeschlossen, soweit der Empfänger nicht mehr bereichert ist. Bereicherung ist ein wirtschaftlicher Begriff, der aus der Gegenüberstellung aller Vermögensverschiebungen beim Bereicherungsschuldner zu ermitteln ist, die mit dem Tatbestand, der den Bereicherungsanspruch ausgelöst hat, im ursächlichen Zusammenhang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.1991 - 3 C 58.89 - NJW 1992, 328). Die Frage, ob die Bereicherung weggefallen ist, beantwortet sich durch einen Vergleich des Vermögensgegenstandes bei Empfang der Leistung mit dem Zeitpunkt der Rückforderung (sog. Saldotheorie). Ausgehend hiervon hat das Verwaltungsgericht zutreffend näher dargelegt, dass der Kläger nicht entreichert ist. Er hat lediglich geltend gemacht, er hätte die erlangten Fördergelder sparsamer eingesetzt, wenn die Zuwendung entsprechend niedriger ausgefallen wäre. Indes begründet der bloß ökonomischere Einsatz der Fördergelder nicht den Wegfall der Bereicherung, da mit den angeblich erworbenen Futtermitteln ein Surrogat für die Fördergelder in das Vermögen des Klägers überging (vgl. Schwab in: Münchner Komm. zum BGB, 5. Aufl. 2009, § 118 Rn. 161). Im Übrigen dürfte die pauschale und nicht näher substantiierte Behauptung des Klägers, er hätte bei Zuwendung einer niedrigeren Förderung weniger oder billigere Futtermittel für seine Rinder gekauft, nicht ausreichen, um eine Entreicherung darzutun.
51 
Daneben kann der Einwand des Wegfalls der Bereicherung auf Grund der durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen nur dann beachtet werden, wenn zum einen der gute Glaube des Empfängers nachgewiesen ist und zum anderen der Empfänger bereits zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe den sich daraus ergebenden Vermögensvorteil durch die Beihilfe weitergegeben hat und ein eventueller Regressanspruch wertlos wäre (vgl. EuGH. Urteil vom 17.07.1998 - Rs. C - 298/96 - juris). Diese Voraussetzungen des Unionsrechts, um den Einwand des Wegfalls der Bereicherung mit Erfolg erheben zu können, sind nicht gegeben. Wie bereits dargelegt, kann sich der Kläger in Bezug auf die Antragstellung und die anschließende Beihilfegewährung nicht auf schützenswertes Vertrauen berufen, so dass er nicht im guten Glauben gehandelt hat.
52 
Unabhängig hiervon kann sich der Kläger auf eine eingetretene Entreicherung nicht berufen, da die Haftungsverschärfung gemäß § 49a Abs. 2 Satz 2 LVwVfG eingreift. Danach kann sich der Begünstigte auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen, soweit er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geführt haben. Hierbei muss es sich um eine Kenntnis bzw. grob fahrlässige Unkenntnis handeln, die vor dem Eintritt des Bereicherungswegfalls liegt (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23.11.2007 - 1 L 48/07 - NVwZ-RR 2008, 364). Nach dem oben Gesagten ist das Verhalten des Klägers bei der Antragstellung als grob fahrlässig anzusehen ist. Denn der Kläger hat sich hinsichtlich der Flächenangaben auf Kartenmaterial verlassen, ohne die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial genau zu prüfen. Hierin liegt ein erheblicher Verstoß gegen die Sorgfaltspflichten, nachdem dem Kläger nach eigenen Angaben bewusst war, dass er in den letzten Jahren in einen erheblichen Pflegerückstand geraten ist und es deshalb nahe lag, dass die kartierten Verhältnisse nicht mehr mit der Realität überstimmen.
53 
6. Die im Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 festgesetzte Zinszahlungspflicht ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach der maßgeblichen Bestimmung des Art. 73 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 werden Zinsen für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug berechnet; der anzuwendende Zinssatz wird nach Maßgabe der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgesetzt, darf dabei jedoch nicht niedriger sein als der bei der Rückforderung von Beträgen nach einzelstaatlichen Vorschriften geltende Zinssatz. Danach bestehen gegen die festgesetzte Verzinsungspflicht weder hinsichtlich der zeitlichen Geltung noch der Höhe des Zinssatzes Bedenken. Unschädlich ist insbesondere, dass die Behörde als Zinsbeginn ein festes Datum, nämlich den 17.03.2008, festgesetzt hat. Zwar findet sich in den Behördenakten weder ein Nachweis über die Bekanntgabe des Rückforderungsbescheids noch ein Vermerk über dessen Aufgabe zur Post. Ist der angefochtene Bescheid vom 14.03.2008 am gleichen Tag abgesandt worden, so gilt er am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als zugestellt (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 LVwZG), d. h. am 17.03.2008. Die Höhe des Zinssatzes richtet sich nach dem oben Gesagten allein nach nationalem Recht; der geltend gemachte Zinssatz von 5 % über dem jeweiligen Basiszinssatz findet seine Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG.
54 
Nach alldem war auf die Berufung des Beklagten das verwaltungsgerichtliche Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
55 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
56 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
57 
Beschluss vom 18. November 2014
58 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 47 und § 52 Abs. 3 GKG auf 4.367,30 EUR festgesetzt.
59 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
17 
Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht unter Anwendung von § 113 Abs. 3 VwGO stattgegeben. Der Teilrücknahme- und Rückforderungsbescheid des Landratsamts Freudenstadt vom 14.03.2008 in der maßgeblichen Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.11.2009 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
18 
Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass sich die Rücknahme des Beihilfebescheids allein nach nationalem Recht und mangels vorrangiger spezieller Rechtsgrundlage nach der Bestimmung des § 48 Abs. 1 LVwVfG richtet (dazu unter 1.). Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm liegen vor, da der Kläger bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Bewilligungsbescheids gegen die maßgebliche Subventionsrichtlinie verstoßen hat und dieser daher teilweise rechtswidrig war (dazu unter 2.). Dem Kläger steht weder hinsichtlich der Rücknahme des Bewilligungsbescheids noch der Rückforderung Vertrauensschutz auf nationaler oder unionsrechtlicher Grundlage zu (dazu unter 3.). Ferner leidet der Rücknahmebescheid vom 14.03.2008 nicht an einem im gerichtlichen Verfahren zu beanstandenden Ermessensfehler (dazu unter 4.). Der Kläger kann sich hinsichtlich der Rückforderung nicht auf Entreicherung berufen (dazu unter 5.). Schließlich ist die im Rückforderungsbescheid festgesetzte Verpflichtung zur Verzinsung der Rückforderungssumme ab dem Zeitpunkt des Zugangs des Bescheids rechtmäßig (dazu unter 6.).
19 
1. Rechtsgrundlage für die teilweise Aufhebung des Bewilligungsbescheids vom 27.03.2006 nebst Änderungsbescheid vom 27.07.2006 ist § 48 Abs. 1 LVwVfG.
20 
1.1 Das Europäische Unionsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts bzw. des Unionsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Unionsrecht gewährt und aus Unionsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden unionsrechtlichen Rücknahme- bzw. Widerrufsregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (vgl. EuGH, Urteile vom 21.09.1983 - Rs. C-215/82 - Slg. 1983, 2633; sowie vom 17.05.1993 - Rs. C-290/91 - NVwZ 1993, 973; BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 44; Senatsurteile vom 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris; sowie vom 07.04.2011 - 10 S 2545/08 - DÖV 2011, 657).
21 
Auch im vorliegenden Fall enthalten die einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Bewilligungsbescheids. Dem Kläger wurden Ausgleichsleistungen nach der Richtlinie des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung der Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft und von Erzeugungspraktiken, die der Markentlastung dienen (Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich - MEKA II) vom 12.09.2000 (GABl. 2001, 492) bewilligt. Die MEKA II-Richtlinie gewährt Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999 vom 17.05.1999 über die Förderung und Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) i.V.m. der Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750/1999 vom 23.07.1999 und den Nachfolgeverordnungen VO (EG) Nr. 445/2002 vom 26.02.2002 und VO (EG) Nr. 817/2004 vom 29.04.2004. Diese EG-Verordnungen enthalten keine Bestimmungen über die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden, sondern verweisen auf die nationalen Rechtsvorschriften. Gemäß Art. 73 VO (EG) Nr. 817/2004 bestimmen die Mitgliedstaaten ein System für Verstöße gegen eingegangene Verpflichtungen und die für diesen Fall einschlägigen Vorschriften und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung. Nach Art. 8 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1258/1999 vom 17.05.1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechtsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossene Beträge wieder einzuziehen. Wie der Gerichtshof der Europäischen Union festgestellt hat, gilt dies auch für Beträge, die aufgrund eines von der Kommission gemäß einer Verordnung genehmigten und von der Gemeinschaft kofinanzierten nationalen Beihilfeprogramms ausgezahlt worden sind (vgl. EuGH, Urteil vom 19.09.2002 - Rs. C-336/00 - Slg. 2002, I-7699). Diese Regelungen enthalten indes kein unmittelbar anwendbares Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.).
22 
Die Durchführungsverordnungen sehen allerdings die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen vor. Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 verweist insoweit auf Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92. Die späteren Durchführungsverordnungen bestimmen, dass der zu Unrecht Begünstigte gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zur Rückzahlung verpflichtet ist (vgl. Art. 62 Abs. 3 VO (EG) Nr. 445/2002 bzw. Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004). Diese Bestimmungen ermächtigen die Behörde jedoch nicht zur Aufhebung der Zuwendungsbescheide, sondern enthalten nur eine Vorgabe für die Geltendmachung der Forderung nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der durch das Unionsrecht gesetzten Grenzen, insbesondere hinsichtlich des Vertrauensschutzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.; Senatsurteil vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - DVBl. 2009, 1255).
23 
1.2 Auch Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung des Bewilligungsbescheids. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (MOG) trifft zwar Bestimmungen über die Rücknahme und den Widerruf von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen der §§ 6 und 8“. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktorganisationswaren, worunter nur erzeugnis- oder produktbezogene Regelungen (vgl. § 2 MOG), nicht jedoch produktionsverfahrensbezogene Regelungen zu verstehen sind. Die hier gegenständlichen Maßnahmen nach der MEKA II-Richtlinie sowie der zugrunde liegenden VO (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums enthalten keine im Sinne des Marktorganisationsgesetzes erzeugnisbezogenen Regelungen. Sie betreffen vielmehr das Produktionsverfahren. Vorliegend geht es um Maßnahmen nach Art. 22 ff. der vorgenannten Verordnung. Das wesentliche Ziel der Fördermaßnahmen besteht in der Lenkung der Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte, um den Übergang von einer intensiven auf eine extensivere und qualitativ hochwertigere Bewirtschaftung zu fördern, sowie dem Schutz und der Verbesserung der Umwelt und der Landschaft zu dienen. Die Beihilferegelung stellt hiernach keinen Bestandteil einer gemeinsamen Marktorganisation dar, sondern zählt insofern zu den flankierenden Maßnahmen zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik. Es handelt sich auch nicht um „Direktzahlungen“ im Sinne von § 1 Abs. 1a MOG, was den Anwendungsbereich dieses Gesetzes eröffnen würde. Direktzahlungen in diesem Sinne sind die in den Regelungen des Absatz 2 Nr. 1 bis 3 im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik als Direktzahlungen bezeichneten Vergünstigungen und Einkommensstützungsregelungen, ausgenommen Maßnahmen zur Förderung des ländlichen Raums (vgl. hierzu näher OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17.12.2009 - 2 L 222/08 - juris). Kommt unter diesen Voraussetzungen § 10 MOG nicht zur Anwendung, so verbleibt es bei der Anwendung des Landesrechts, hier des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes.
24 
2. Die Tatbestandsvoraussetzungen für eine teilweise Rücknahme des Bewilligungsbescheids auf der Grundlage des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes sind erfüllt. Nach § 48 Abs. 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. Der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 nebst Änderungsbescheid vom 27.07.2006 war von Anfang an insoweit rechtswidrig, als der Kläger die entsprechenden Flächen nicht landwirtschaftlich genutzt und damit die Fördervoraussetzungen nach Ziff. 3 B.1, B.3.1, B.3.2, B.4, C.1, C.3, E.5, G.1, G.2.3 und G.2.4 der MEKA II-Richtlinie nicht eingehalten hat.
25 
2.1 Zwar macht allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien wie hier gegen die MEKA II-Richtlinie einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rechtspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 24.03.1977 - II C 14/75 - BVerwGE 52, 193; sowie vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 - NVwZ 2003, 1384; Senatsurteil vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -a.a.O.). Die Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheids kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 - a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.06.1998 - 2 S 1806/96 - juris).
26 
2.2 Bei Anwendung dieser Grundsätze verstößt der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 teilweise gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und ist daher insoweit rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG, als dem Kläger Fördergelder für Flächen bewilligt worden sind, die entgegen den oben genannten Ziffern der MEKA II-Richtlinie nicht landwirtschaftlich bewirtschaftet worden sind. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich auch bei den Feuchtgebieten und Teilen der mit Adlerfarn bewachsenen Gebiete nicht um landwirtschaftlich genutzte Flächen. Bei der Ermittlung der förderfähigen Flächen ist das Gericht weitgehend darauf beschränkt zu prüfen, ob diese durch die Behörde nachvollziehbar anhand der durch die MEKA II-Richtlinien bzw. die allgemeine Verwaltungspraxis vorgegebenen Kriterien erfolgt ist und ob gegebenenfalls Vorgaben des höherrangigen Rechts an die Verwaltung eingehalten worden sind.
27 
2.2.1 Fehl geht die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, wonach der Beklagte aufgrund des Anwendungsvorrangs unionsrechtlicher Normen zur Einstufung der fraglichen Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen als landwirtschaftliche Nutzfläche und damit als förderfähig im Sinne der MEKA II-Richtlinie gehalten sei. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Bestimmung des Art. 14 der VO (EG) Nr. 1257/1999 ermächtigt die Mitgliedstaaten, Landwirten in benachteiligten Gebieten für landwirtschaftlich genutzte Flächen Ausgleichszulagen zu gewähren, wenn sie die in Absatz 2 der Bestimmung festgelegten Voraussetzungen erfüllen, insbesondere die Mindestfläche bewirtschaften und den Erfordernissen des Umweltschutzes und der Einhaltung einer guten landwirtschaftlichen Praxis genügen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zwingt Art. 14 der VO (EG) Nr. 1257/1999 die Mitgliedstaaten jedoch nicht dazu, Agrarumweltmaßnahmen auf sämtlichen landwirtschaftlichen Flächen zu fördern. Vielmehr bleibt es nach der Konzeption der vorgenannten Verordnung allein den Mitgliedstaaten vorbehalten, die förderfähigen Flächen und die hierfür maßgeblichen Kriterien zu definieren. Zutreffend weist der Beklagte im Übrigen darauf hin, dass das Verwaltungsgericht das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14.10.2010 (Rs. C-61/09 - EuZW 2011, 58) fehlinterpretiert. Der Europäische Gerichtshof hat zu der strukturgleichen Vorschrift des Art. 44 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1782/2003 erkannt, dass Flächen, die tatsächlich als Acker- oder Dauergrünland genutzt werden und die überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege dienen, unabhängig von den Pachtverhältnissen als landwirtschaftliche Fläche anzusehen sind. Der Gerichtshof hat jedoch ausdrücklich vorausgesetzt, dass die entsprechenden Parzellen als Acker- oder Dauergrünland im Sinne des Art. 2 Nrn. 1 und 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 genutzt werden.
28 
Da die streitigen Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen unstreitig nicht Ackerland sind, können diese Flächen nur dann förderfähig sein, wenn sie als Dauergrünland im Sinne von Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 anzusehen sind. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der letztgenannten Vorschrift handelt es sich bei Dauergrünland um Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren. Hiernach genügt es gerade nicht, dass der Betriebsinhaber die betreffenden Flächen tatsächlich zur Beweidung durch Vieh nutzt. Der Verordnungsgeber hat die Beihilfefähigkeit von landwirtschaftlichen Flächen nicht allein daran geknüpft, dass diese als Weide- oder Futterflächen genutzt werden. Vielmehr werden insoweit allein die Flächen als beihilfefähig anerkannt, die „zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ genutzt werden. Diese hierauf beschränkte Zielrichtung ergibt sich auch aus der ersten Erwägung zur Verordnung (EG) Nr. 239/2005, wonach die Definition von „Dauergrünland“ klargestellt und zudem eine Definition für den Begriff „Gras oder andere Grünfutterpflanzen“ eingeführt werden soll (vgl. hierzu näher OVG Niedersachsen, Beschluss vom 13.08.2012 - 10 LA 93/11 - AuR 2013, 138). Nach Art. 2 Nr. 2a VO (EG) Nr. 796/2004 fallen hierunter alle Grünpflanzen, die „herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind“. An diese - im Übrigen hergebrachtem landwirtschaftlichen Verständnis entsprechende - Definition des Dauergrünlands knüpft die einschlägige Förderung nach der MEKA II-Richtlinie an, konkretisiert und schränkt diese entsprechend der agrarumweltschutzlichen Zielrichtung der Richtlinie ein. Wie insbesondere die in B.1 „Einführung oder Beibehaltung einer extensiven Grünlandnutzung im gesamten Unternehmen“ aufgestellte Fördervoraussetzung eines Verzichts auf Grünlandumbruch im gesamten Unternehmen zeigt, soll durch die entsprechenden Maßnahmen trotz der abweichenden Terminologie lediglich die Dauergrünlandnutzung im Sinne des Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 gefördert werden. Von diesem Verständnis geht im Übrigen auch die für die Auslegung der Zuwendungsrichtlinie nach dem oben Gesagten primär maßgebliche, vom Kläger ebenso wie vom Verwaltungsgericht nicht bezweifelte bisherige Verwaltungspraxis des Beklagten aus.
29 
2.2.2 Ausgehend hiervon hat das Landratsamt die förderfähige Fläche anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle im Herbst 2006 zutreffend abgegrenzt. Auf die Darlegungen im Widerspruchsbescheid vom 09.11.2009 im gegenständlichen Verfahren sowie auf die ausführliche tabellarische Darstellung der einzelnen Flächenabzüge im Widerspruchsbescheid vom gleichen Tage hinsichtlich der „Festsetzung Zahlungsansprüche - Antragsjahr 2005“ wird verwiesen, die sich der Senat nach eingehender Sachprüfung zu eigen macht und auf die zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird (§ 117 Abs. 5 VwGO). Diese zutreffenden Erwägungen im Widerspruchsbescheid werden durch das Vorbringen des Klägers im gerichtlichen Verfahren nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Zur Ergänzung wird darauf hingewiesen, dass die Landwirtschaftsbehörde zu Recht die Feuchtgebiete nicht als förderfähige, landwirtschaftlich genutzte Fläche eingestuft hat. Die Vegetation in den Feuchtgebieten besteht nach den vom Kläger nicht in Frage gestellten Feststellungen anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle in der Regel aus Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß. Die Feuchtgebietsflächen genügen daher nicht den oben dargestellten Anforderungen an Dauergrünlandflächen im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004. Wie der Beklagte überzeugend unter Verweis auf landwirtschaftliche Fachliteratur näher darlegt hat, kommen diese Feuchtgebietspflanzen weder in Grünland oder Wiesen natürlich vor, noch sind sie normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in der Bundesrepublik. Unerheblich ist nach dem oben Gesagten, ob die Hinterwälderrinder des Klägers diese Feuchtgebietspflanzen tatsächlich fressen oder nicht.
30 
Aus ähnlichen Erwägungen stellen die mit Adlerfarn bewachsenen Flächen kein förderfähiges Dauergrünland dar. Zwischen den Beteiligten ist zu Recht nicht umstritten, dass Adlerfarn natürlicherweise nicht in Grünland oder Wiesen vorkommt und auch nicht in entsprechenden Saatgutmischungen enthalten ist. Eine abweichende Betrachtung ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht hinsichtlich der Flächen veranlasst, auf denen sich im Frühjahr unter dem Adlerfarn eine Gras-Kraut-Vegetation bildet. Zum einen stellen diese Flächen aufgrund des nachfolgenden Aufwuchses des Adlerfarns nicht für die ganze Futterperiode Dauergrünland im oben genannten Sinne dar. Aufgrund des späten Beginns der Vegetationsperiode in der Höhenlage des Schwarzwaldes steht der Grasbewuchs lediglich für eine kurze Zeitspanne von einigen Wochen als Futtergrundlage zur Verfügung, bevor er vom aufwachsende Adlerfarn überdeckt wird. Zum anderen ist Adlerfarnbewuchs auf Wiesen - worauf der Beklagte zutreffend hinweist - aus naturschutzfachlicher Sicht unerwünscht; das gehäufte Auftreten von Adlerfarn auf den Flächen des Klägers lässt deshalb auf ein Pflegeversäumnis und damit einen Verstoß gegen gesamtbetriebliche Auflagen zur Grünlandbewirtschaftung nach B.1 der Richtlinie MEKA II schließen - oder aber auf die generelle Ungeeignetheit der fraglichen Flächen zur landwirtschaftlichen Nutzung. Eine Einstufung der fraglichen Flächen als Dauergrünland kommt selbst dann nicht in Betracht, wenn - wie von dem Kläger vorgetragen - die unter den Farnen wachsende Vegetation seinen Rindern als Futtergrundlage dient. Von diesen Grundsätzen haben sich auch die Bediensteten des Landwirtschaftsamtes bei der Vor-Ort-Kontrolle im September 2006 leiten lassen. Wie die die Kontrolle durchführende Landwirtschaftsrätin B. in der Berufungsverhandlung überzeugend näher ausführte, wurden lediglich die mit einem dichten Adlerfarnbewuchs bestandenen Flächen nicht als landwirtschaftliche Nutzfläche anerkannt. Dagegen seien Flächen, die neben einzelnen Adlerfarnpflanzen erkennbar mit Gras bewachsen gewesen seien, als förderfähiges Grünland berücksichtigt worden.
31 
Keiner Klärung bedarf in diesem Zusammenhang die von dem Kläger in der Berufungsverhandlung aufgeworfene Problematik, dass vergleichbare, mit Adlerfarn bestandene Flächen im Zuständigkeitsbereich des Landwirtschaftsamtes Rottweil im Rahmen von Landschaftspflegeverträgen gefördert worden seien. Rechtsgrundlage für diese Förderungen ist die Richtlinie des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zur Förderung und Entwicklung des Naturschutzes, der Landschaftspflege und Landeskultur (Landschaftspflegerichtlinie - LPR) vom 18.10.2001 (GABl. 2001, 1175). Zwar gewährt die Landschaftspflegerichtlinie ebenfalls Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999. Indes verfolgt die Landschaftspflegerichtlinie gegenüber MEKA II teilweise eine andere Zielrichtung und enthält differenzierte Förderungsvoraussetzungen. Wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat, ermöglicht die Landschaftspflegerichtlinie auch eine Förderung von Flächen, die durch entsprechende Pflegemaßnahmen erst in landwirtschaftliche Nutzfläche umgewandelt werden sollen. Der vom Kläger herangezogenen Förderpraxis des Landratsamts Rottweil lässt sich deshalb nichts für die hier in Rede stehende Abgrenzung der Förderflächen nach der MEKA II-Richtlinie herleiten.
32 
Ohne Rechtsfehler hat das Landratsamt die von dem Kläger geltend gemachten Steinriegel als Landschaftselemente angesehen und eine Förderung hierfür abgelehnt. Zwar zählen die in § 5 Abs. 1 der Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung (vom 04.11.2004, BGBl. I S. 2776) aufgeführten Landschaftselemente zu der berücksichtigungsfähigen Fläche, sofern die Landschaftselemente in unmittelbarem räumlichen Zusammenhang mit einer landwirtschaftlich genutzten Parzelle stehen. Dies ergibt sich aus der die europarechtlichen Be-stimmungen ausfüllenden nationalen Regelung in § 16 Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems vom 03.12.2004 (BGBl. I S. 3194 - InVeKoS-Verordnung). Gemäß § 5 Abs. 1 der Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung zählen zu den Landschaftselementen, die im Sinne des § 2 Abs. 2 der letztgenannten Verordnung nicht beseitigt werden dürfen und die zur beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche gehören, unter anderem Hecken oder Knicks als lineare Strukturelemente, die überwiegend mit Feldgehölzen bewachsen sind und eine Mindestlänge von 20 m aufweisen sowie Baumreihen, die aus mindestens fünf Bäumen in linearer Anordnung mit einer Länge von mindestens 50 m bestehen. Ferner zählen zu den Landschaftselementen Feldgehölze, worunter überwiegend mit gehölzartigen Pflanzen bewachsene Flächen zu verstehen sind, die nicht der landwirtschaftlichen Erzeugung dienen, mit einer Größe von mindestens 100 qm und höchstens 2.000 qm. Diese unmittelbar nur für Direktzahlungen einschlägigen Bestimmungen gelten nach der maßgeblichen Förderpraxis des Beklagten auch für das MEKA II-Pro-gramm. Gemessen hieran hat die Landwirtschaftsbehörde in nicht zu beanstandender Weise darauf abgestellt, dass die betreffenden Steinriegel aufgrund ihres starken Bewuchses anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle nicht mehr als solche erkennbar waren und darüber hinaus keine Verbindung mehr zu dem förderfähigen Grünland aufwiesen.
33 
Zu Recht hat der Beklagte schließlich die vom Kläger beantragte Streuobstförderung nach C.1 der Richtlinie MEKA II abgelehnt. Wie der Beklagte in seinem erstinstanzlichen Klageerwiderungsschriftsatz vom 30.08.2010 zutreffend ausführt, hat hierauf die von dem Landratsamt anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle vorgenommene fehlerhafte Zuordnung von zwei Streuobstbäumen keinen Einfluss. Unabhängig hiervon konnten anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle lediglich 1,01 ha Streuobstfläche festgestellt werden, während der Kläger 1,51 ha in Ansatz gebracht hat. Es liegt deshalb eine festgestellte Differenz von über 20 % der ermittelten Fläche vor, die nach Art. 51 Abs. 1 UA 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 zum vollständigen Ausschluss der Förderung führt.
34 
Den Einwendungen des Klägers gegen die von dem Landratsamt vorgenommene Schlageinteilung ist im gegenständlichen Verfahren bereits deshalb nicht nachzugehen, weil nach der MEKA II-Richtlinie auch Kleinstflächen förderfähig sind und deshalb eine etwaige fehlerhafte Schlageinteilung sich nicht zu Lasten des Klägers ausgewirkt haben kann. Nachgemeldete oder Alternativflächen waren nicht zu berücksichtigen, da sie nicht innerhalb der nach Ziff. 7.4 der MEKA II-Richtlinie maßgeblichen Abgabefrist des gemeinsamen Antrags gemäß Art. 11, 15 und 21 der VO (EG) Nr. 796/2004 beantragt wurden. Bei dieser Frist für die Abgabe des gemeinsamen Antrags handelt es sich um eine materielle Ausschlussfrist (vgl. Senatsurteil vom 08.04.2014 - 10 S 2067/12 - juris).
35 
2.3 Die vom Beklagten darüber hinaus vorgenommenen Sanktionskürzungen auf der Grundlage des Art. 48 Abs.1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 i.V.m. Art. 51 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 sind rechtsfehlerfrei erfolgt. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Anwendung der Sanktionskürzungen nicht nach Art. 68 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift kommen die im 1. Kapitel der Verordnung vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld an der Fehlbeantragung trifft. Dies ist hier nicht der Fall, da der Antragsteller den bei der Abgabe des gemeinsamen Antrags einzuhaltenden erheblichen Sorgfaltspflichten nicht genügt hat. Das bereits mit der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 eingeführte Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem hat einerseits die Verantwortungssphären von Antragsteller und bewilligender Behörde näher ausgestaltet und andererseits die Folgen von aufgetretenen Unregelmäßigkeiten näher bestimmt. Den Antragstellern ist damit eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens auferlegt worden. Da es sich bei der Durchführung der gemäß dem Integrierten System gewährten Beihilfen um Verfahren handelt, die eine Vielzahl von Anträgen betreffen, setzt das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs voraus, dass die Beihilfeempfänger aktiv an der korrekten Durchführung des Verfahrens mitwirken und die beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sind (vgl. EuGH, Urteile vom 16.05.2002 - Rs. C-63/00 - Slg. 2002, I-4483; sowie vom 04.10.2007 - Rs. C-375/05 - Slg 2007, I-7983; BVerwG, Urteil vom 14.11.2013 - 3 C 29.12 - juris). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die nationalen Behörden nicht verpflichtet sind, durch Kontrollen sämtliche Angaben in den eingereichten Beihilfeanträgen auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und die Antragsteller auf mögliche Unregelmäßigkeiten hinzuweisen (vgl. EuGH, Urteil vom 28.11.2002 - Rs. C-417/00 - Slg. 2002, I-11053). Gemessen an diesen hohen Anforderungen ist das Verschulden des Klägers nicht durch den von ihm geltend gemachten Umstand ausgeschlossen, dass er sich bei der Flächenermittlung auf amtliche Katasterauszüge gestützt bzw. selbst Geländevermessungen in Auftrag gegeben habe. Den Kläger trifft jedenfalls insoweit ein Verschulden, als er die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort nicht auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial überprüft hat. Darüber hinaus lässt sich aus dem Anhang K zum Aktenvermerk des Beklagten vom 16.04.2007 entnehmen, dass sich die festgestellten Flächendifferenzen zumindest ganz überwiegend daraus ergeben, dass der Kläger nicht landwirtschaftlich nutzbare Flächen in seinen Antrag aufgenommen hat.
36 
Der Anwendung der Sanktionskürzungen steht auch nicht ein aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 abzuleitendes Verschuldenserfordernis entgegen. Die in dieser Verordnung enthaltenen allgemeinen Grund-sätze sind zwar bei Anwendung aller sektorbezogenen Verordnungen zu beachten (vgl. EuGH, Urteil vom 01.07.2004 - Rs. C-295/02 - NVwZ 2004, 1343). Keiner Klärung bedarf in diesem Zusammenhang, ob das Verschuldensprinzip aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 auf die Regelungen der Sanktionskürzung gemäß Art. 51 VO (EG) Nr. 796/2004 Anwendung findet. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen näher dargelegt, dass dem Kläger hinsichtlich der Falschangaben zumindest Fahrlässigkeit zur Last fällt. Schließlich werden entgegen der vom Kläger im erstinstanzlichen Verfahren vertretenen Auffassung die Sanktionskürzungen nicht durch das Vorliegen von höherer Gewalt ausgeschlossen. Zwar sieht Art. 39 Abs. 1 der einschlägigen VO (EG) Nr. 817/2004 sowie Art. 72 der VO (EG) Nr. 796/2004 die Berücksichtigung höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände vor. Unter dem Begriff der höheren Gewalt sind allgemein im Bereich der unionsrechtlichen Agrarverordnungen ungewöhnliche und unvorhersehbare Umstände zu verstehen, auf die der betroffene Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss hatte und deren Folgen trotz aller angewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (vgl. EuGH, Urteile vom 11.07.2002 - Rs. C-210/00 - Slg. 2002, I-6453; sowie vom 17.10.2002 - Rs. C-208/01 - Slg. 2002, I-8955). Gemessen hieran scheidet die Annahme höherer Gewalt aus, da die Überzahlung auf einen vom Kläger zumindest fahrlässig verschuldeten Fehler bei der Antragstellung zurückzuführen ist.
37 
3. Der Kläger kann sich weder auf der Grundlage des nationalen Rechts (dazu unter 3.1) noch des einschlägigen Unionsrechts (dazu unter 3.2) auf Vertrauensschutz berufen.
38 
3.1 Entgegen der Auffassung des Klägers sind die nationalrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen hinsichtlich der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts, insbesondere die Jahresfrist gemäß § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG, nicht anwendbar, soweit die Rückforderung einer unionsrechtswidrigen Beihilfe in Rede steht (dazu unter 3.1.1). Im Übrigen war die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz1 LVwVfG zum maßgeblichen Zeitpunkt der Rücknahme noch nicht abgelaufen (dazu unter 3.1.2).
39 
3.1.1 Nach der gefestigten Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte und des Bundesverwaltungsgerichts regelt das Unionsrecht den Vertrauensschutz bei der Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit § 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Gemeinschaft sichergestellt werden. Die Anwendung der jeweiligen nationalen Regelungen ließe sich mit dieser Intention nicht vereinbaren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.03.2005 - 3 B 117.04 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 112; Senatsurteile vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - a.a.O.; sowie vom 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27.02.2008 - 8 A 11153/07 -NVwZ-RR 2008, 530; OVG Niedersachsen, Urteil vom 19.11.2013 - 10 LB 57/12 - juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19.04.2007 - 11 B 6.05 - RdL 2007, 319; anderer Ansicht das vom Kläger herangezogene Urteil des VG Schleswig vom 08.03.2004 - 1 A 71/02 - juris). Der durch die Vertrauensschutzregelungen angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung bedeutet zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide eingeschränkt ist; insoweit wird der unionsrechtlich gebotene Vertrauensschutz bereits auf der Ebene der Aufhebung des Bewilligungsbescheids gewährleistet (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27.02.2008, a.a.O.).
40 
Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird unionsrechtlich ausschließlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt. Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht ist vorliegend Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 vom 29.04.2004. Danach ist der Begünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Falle von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Die in Bezug genommene VO (EG) Nr. 2419/2001 ist gemäß Art. 80 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 mit Wirkung für ab dem 01.01.2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume aufgehoben worden; Bezugnahmen auf die VO (EG) Nr. 2419/2001 gelten gemäß Art. 80 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 als Bezugnahmen auf die zuletzt genannte Verordnung.
41 
Nach Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen generell zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Abs. 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Im Hinblick auf den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes des Begünstigten regelt Art. 73 Abs. 4 UA 1 dieser Verordnung, dass die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Abs. 1 nicht besteht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist (Abs. 4 2. UA). Bereits aus dem Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 und dem systematischen Zusammenhang mit der Vertrauensschutzregelung in Abs. 4 der Bestimmung folgt, dass diese das Vertrauen des Empfängers einer zu Unrecht gewährten Beihilfe in den Bestand des Bewilligungsbescheids im Rahmen der Entscheidung über die Aufhebung des rechtswidrigen Bescheids bzw. der Verpflichtung zur Rückzahlung des ausgezahlten Betrags abschließend regelt und die Anwendung weitergehender nationaler Vorschriften ausgeschlossen ist. Daneben lässt sich aus Nr. 72 der Erwägungsgründe der Verordnung eindeutig die Intention der Kommission als Verordnungsgeber entnehmen, durch eine Regelung in der Verordnung die Handhabung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge in der Gemeinschaft zu vereinheitlichen. Mit dem Bestreben der Schaffung von gemeinschaftseinheitlichen Vorgaben durch eine Regelung in der Verordnung ist eine ergänzende Heranziehung der Vorschriften der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Berücksichtigung des schutzwürdigen Vertrauens des Begünstigen in den Bestand des Zuwendungsbescheids gemäß § 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG nicht zu vereinbaren.
42 
Entgegen einer vereinzelt in der instanzgerichtlichen Rechtsprechung vertretenen Auffassung (vgl. etwa VG Karlsruhe, Urteil vom 18.10.2012 - 2 K 1610/12) kann im Hinblick auf den Vorrang der unionsrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen nicht nach der Aufbringung der zugewendeten Mittel differenziert werden. Die Gewährung von Vertrauensschutz nach den nationalrechtlichen Bestimmungen des Art. 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG kommt auch nicht insoweit in Betracht, als die hier in Rede stehende Zuwendung aus Mitteln des Landes kofinanziert wird. Dieser Betrachtung steht bereits entgegen, dass es sich trotz der Kofinanzierung der Maßnahme aus Landesmitteln um eine einheitliche und untrennbare Beihilfe auf unionsrechtlicher Grundlage handelt. Aus der Kofinanzierung der Mittel lässt sich nichts für die hier in Rede stehende Frage der Rechtsnatur der Beihilfe und der für die Rückabwicklung maßgeblichen Rechtsvorschriften entnehmen (vgl. näher Senatsurteil vom 07.04.2014 - 10 S 870/13 - juris).
43 
Dabei gilt der Vorrang der unionsrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen gerade auch für die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG. Auch hinsichtlich der zeitlichen Komponente des Vertrauensschutzes enthält die VO (EG) Nr. 796/2004 in Art. 73 Abs. 5 eine abschließende Regelung. Danach besteht die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte von der zuständigen Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als zehn Jahre vergangen sind; dieser Zeitraum verkürzt sich auf vier Jahre, wenn der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt hat. Da die nach dem oben Gesagten gebotene einheitliche Anwendung des Grundsatzes des guten Glaubens in der gesamten Union sich auch auf die in Art. 73 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 796/2004 bezeichneten Fristen bezieht, innerhalb der eine Rückzahlung gefordert werden kann, kommt ein Rückgriff auf die kürzere Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG nicht in Betracht. Aufgrund der abschließenden Regelung des dem Begünstigten zustehenden Vertrauensschutzes in der einschlägigen Verordnung stellt sich hier nicht die von dem Kläger aufgeworfene Frage, ob die in § 48 Abs. 4 LVwVfG statuierte Jahresfrist den unionsrechtlichen Grundsätzen der Effektivität und Äquivalenz genügt. Denn die vom Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 20.03.1997 (Rs. C-24/95 - Slg. 1997, I-1591) entwickelten Grundsätze für die Gewährung von Vertrauensschutz auf der Grundlage nationaler Bestimmungen gelangen nur zur Anwendung, soweit das primär maßgebliche Unionsrecht keine vorrangigen und abschließenden Regelungen des Verwaltungsverfahrens enthält.
44 
3.1.2 Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Rückforderungsbescheids am 14.03.2008 nicht hinsichtlich des die Zuwendung für das Jahr 2005 gewährenden Bescheides vom 27.03.2006 abgelaufen ist. Nach § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG ist, wenn die Behörde von Tatsachen Kenntnis erlangt, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, diese nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Hinsichtlich der Voraussetzung der Rechtswidrigkeit lässt die Vorschrift jeden Grund genügen und differenziert nicht danach, ob der Verwaltungsakt wegen eines „Tatsachenirrtums“ oder eines „Rechtsirrtums“ rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.1984 - GrSen 1 und 2/84 -BVerwGE 70, 356). Stets ist jedoch erforderlich, dass die Behörde nicht nur die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat, sondern dass ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Die Jahresfrist beginnt mithin erst zu laufen, wenn sämtliche rücknahmerelevanten Tatsachen vollständig, uneingeschränkt und zweifelsfrei ermittelt sind. Zur Herstellung der Entscheidungsreife, nach deren Eintritt die Entscheidungsfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG erst zu laufen beginnt, gehört daher regelmäßig das Anhörungsverfahren, und zwar unabhängig von dessen Ergebnis, denn die Einwände eines Anzuhörenden können nur dann ernstlich zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen werden, wenn sich die Behörde ihre Entscheidung bis zum Abschluss des Anhörungsverfahrens offen hält (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20.09.2001 - 7 C 6.01 - ZOV 2002, 42).
45 
Bei diesem Verständnis hat die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG daher (frühestens) mit der Antwort des Klägers vom 04.04.2007 auf die Anhörung der Behörde zu der beabsichtigten Rückforderung vom 19.03.2007 zu laufen begonnen. Diese Anhörung war auch erforderlich. Zwar besteht in Bezug auf die Rückforderung europarechtswidriger Subventionen ein intendiertes Ermessen (dazu unter 4.). Gleichwohl ist die Behörde auch hier gehalten, eine Anhörung des Begünstigten durchzuführen, um zu ermitteln, ob ein atypischer Sachverhalt vorliegt, der ausnahmsweise zur Ausübung des Ermessens zwingt. Der Rückforderungsbescheid erging am 14.03.2008 und damit noch innerhalb der Jahresfrist.
46 
3.2 Dem Kläger steht nach Maßgabe des Art. 73 Abs. 4 bis 6 der VO (EG) Nr. 796/2004 kein Vertrauensschutz zu. Die Voraussetzungen des Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 liegen nicht vor, da die Überzahlung nicht auf einem Irrtum des Beklagten oder einer anderen Behörde beruhte, sondern auf den fehlerhaften Angaben des Klägers hinsichtlich der von ihm bewirtschafteten Flächen. Die Rückzahlungspflicht ist auch nicht durch Zeitablauf erloschen. Nach Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 erlischt die Rückzahlungspflicht, wenn zwischen der Zahlung und dem Zeitpunkt, zu dem der Begünstigte von der Rechtswidrigkeit der Zahlung erfahren hat, zehn Jahre vergangen sind; hat der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt, so verkürzt sich dieser Zeitraum auf vier Jahre. Gemäß § 73 Abs. 6 VO (EG) Nr. 796/2004 gilt für Beträge, die aufgrund von Kürzungen und Ausschlüssen gemäß den Bestimmungen des Titel IV zurückgezahlt werden müssen, eine Verjährungsfrist von vier Jahren. Diese Frist von vier Jahren im Sinne der vorgenannten Abs. 5 und 6 ist hier jedenfalls mit Erlass des Rückforderungsbescheids vom 14.03.2008 gewahrt, nachdem die Zuwendungen am 20.03.2006 wertgestellt wurden.
47 
4. Der angefochtene Teilrücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids leidet auch nicht an einem Ermessensfehler.
48 
Nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens ist es im vorliegenden Fall unschädlich, dass weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsbescheid ausdrücklich Ermessenserwägungen angestellt werden. Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es dann auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.06.1997 - 3 C 22.96 - BVerwGE 105, 55; sowie vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.). Darüber hinaus besteht bei unionsrechtswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rückforderungsinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte unionsfinanzierte Subventionen wieder einzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Unionsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs mit dieser Verpflichtung unvereinbar (vgl. EuGH, Urteil vom 21.09.1983 - Rs. C-215/82 - a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.). Die Ermessensausübung bezüglich des Umfangs der Rücknahme erfolgt, soweit keine unionsrechtlichen Regelungen einschlägig sind, durch die Vorgaben in den einschlägigen Subventionsrichtlinien und Verwaltungsvorschriften. Gemäß Nr. 9.2 der MEKA II-Richtlinie vom 12.09.2000 erfolgen die Kürzungen bzw. Ausschlüsse bei Übererklärung von Flächen gemäß Art. 9 Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 3887/92. In Übereinstimmung mit dieser Vorschrift bzw. der gleichlautenden Nachfolgebestimmung des Art. 51 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 hat der Beklagte die Beihilfeleistungen gekürzt.
49 
Bei Anwendung dieser Kriterien kommt lediglich die von dem Beklagten vorgenommene Kürzung der Beihilfe in Betracht. Dafür spricht bereits, dass die fehlerhafte Beihilfegewährung bei wertender Betrachtung maßgeblich auf das Verhalten des Klägers, nämlich dessen fehlerhafte Angaben, zurückzuführen war. Eine die Ausübung von Ermessen gebietende Sondersituation wird auch nicht durch die vom Kläger geltend gemachte wirtschaftliche Existenzgefährdung begründet. Die Höhe der Rückforderung in diesem und auch in den anderen von dem Kläger anhängig gemachten Verfahren erreicht noch keinen Betrag, der unmittelbar eine Insolvenz befürchten lässt. Zur Abwendung einer erheblichen wirtschaftlichen Notlage steht im Übrigen ein Ausgleich durch Stundung, Niederschlagung oder Erlass gemäß den Instrumentarien der Landeshaushaltsordnung zur Verfügung. Auch der Rückforderungszeitraum von fünf Jahren und der Umstand, dass dem Kläger im vorliegenden Fall eine Berufung auf den Einwand der Entreicherung verwehrt ist, genügt für sich genommen noch nicht, um eine die Ausübung von Ermessen gebietende Atypik anzunehmen. Ein Verzicht auf die Rücknahme im Rahmen der Ermessensentscheidung kommt daher unter keinem Gesichtspunkt in Betracht; entsprechende Erwägungen waren deshalb in dem angegriffenen Rücknahmebescheid nicht zwingend erforderlich.
50 
5. Der Kläger kann dem Erstattungsanspruch des Beklagten nicht mit Erfolg eine Entreicherung entgegenhalten. Nach § 49a Abs. 2 Satz 1 LVwVfG gelten für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Entsprechende Anwendung findet mithin auch § 818 Abs. 3 BGB. Hiernach ist die Verpflichtung zur Herausgabe oder zum Ersatz des Wertes ausgeschlossen, soweit der Empfänger nicht mehr bereichert ist. Bereicherung ist ein wirtschaftlicher Begriff, der aus der Gegenüberstellung aller Vermögensverschiebungen beim Bereicherungsschuldner zu ermitteln ist, die mit dem Tatbestand, der den Bereicherungsanspruch ausgelöst hat, im ursächlichen Zusammenhang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.1991 - 3 C 58.89 - NJW 1992, 328). Die Frage, ob die Bereicherung weggefallen ist, beantwortet sich durch einen Vergleich des Vermögensgegenstandes bei Empfang der Leistung mit dem Zeitpunkt der Rückforderung (sog. Saldotheorie). Ausgehend hiervon hat das Verwaltungsgericht zutreffend näher dargelegt, dass der Kläger nicht entreichert ist. Er hat lediglich geltend gemacht, er hätte die erlangten Fördergelder sparsamer eingesetzt, wenn die Zuwendung entsprechend niedriger ausgefallen wäre. Indes begründet der bloß ökonomischere Einsatz der Fördergelder nicht den Wegfall der Bereicherung, da mit den angeblich erworbenen Futtermitteln ein Surrogat für die Fördergelder in das Vermögen des Klägers überging (vgl. Schwab in: Münchner Komm. zum BGB, 5. Aufl. 2009, § 118 Rn. 161). Im Übrigen dürfte die pauschale und nicht näher substantiierte Behauptung des Klägers, er hätte bei Zuwendung einer niedrigeren Förderung weniger oder billigere Futtermittel für seine Rinder gekauft, nicht ausreichen, um eine Entreicherung darzutun.
51 
Daneben kann der Einwand des Wegfalls der Bereicherung auf Grund der durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen nur dann beachtet werden, wenn zum einen der gute Glaube des Empfängers nachgewiesen ist und zum anderen der Empfänger bereits zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe den sich daraus ergebenden Vermögensvorteil durch die Beihilfe weitergegeben hat und ein eventueller Regressanspruch wertlos wäre (vgl. EuGH. Urteil vom 17.07.1998 - Rs. C - 298/96 - juris). Diese Voraussetzungen des Unionsrechts, um den Einwand des Wegfalls der Bereicherung mit Erfolg erheben zu können, sind nicht gegeben. Wie bereits dargelegt, kann sich der Kläger in Bezug auf die Antragstellung und die anschließende Beihilfegewährung nicht auf schützenswertes Vertrauen berufen, so dass er nicht im guten Glauben gehandelt hat.
52 
Unabhängig hiervon kann sich der Kläger auf eine eingetretene Entreicherung nicht berufen, da die Haftungsverschärfung gemäß § 49a Abs. 2 Satz 2 LVwVfG eingreift. Danach kann sich der Begünstigte auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen, soweit er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geführt haben. Hierbei muss es sich um eine Kenntnis bzw. grob fahrlässige Unkenntnis handeln, die vor dem Eintritt des Bereicherungswegfalls liegt (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23.11.2007 - 1 L 48/07 - NVwZ-RR 2008, 364). Nach dem oben Gesagten ist das Verhalten des Klägers bei der Antragstellung als grob fahrlässig anzusehen ist. Denn der Kläger hat sich hinsichtlich der Flächenangaben auf Kartenmaterial verlassen, ohne die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial genau zu prüfen. Hierin liegt ein erheblicher Verstoß gegen die Sorgfaltspflichten, nachdem dem Kläger nach eigenen Angaben bewusst war, dass er in den letzten Jahren in einen erheblichen Pflegerückstand geraten ist und es deshalb nahe lag, dass die kartierten Verhältnisse nicht mehr mit der Realität überstimmen.
53 
6. Die im Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 festgesetzte Zinszahlungspflicht ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach der maßgeblichen Bestimmung des Art. 73 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 werden Zinsen für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug berechnet; der anzuwendende Zinssatz wird nach Maßgabe der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgesetzt, darf dabei jedoch nicht niedriger sein als der bei der Rückforderung von Beträgen nach einzelstaatlichen Vorschriften geltende Zinssatz. Danach bestehen gegen die festgesetzte Verzinsungspflicht weder hinsichtlich der zeitlichen Geltung noch der Höhe des Zinssatzes Bedenken. Unschädlich ist insbesondere, dass die Behörde als Zinsbeginn ein festes Datum, nämlich den 17.03.2008, festgesetzt hat. Zwar findet sich in den Behördenakten weder ein Nachweis über die Bekanntgabe des Rückforderungsbescheids noch ein Vermerk über dessen Aufgabe zur Post. Ist der angefochtene Bescheid vom 14.03.2008 am gleichen Tag abgesandt worden, so gilt er am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als zugestellt (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 LVwZG), d. h. am 17.03.2008. Die Höhe des Zinssatzes richtet sich nach dem oben Gesagten allein nach nationalem Recht; der geltend gemachte Zinssatz von 5 % über dem jeweiligen Basiszinssatz findet seine Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG.
54 
Nach alldem war auf die Berufung des Beklagten das verwaltungsgerichtliche Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
55 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
56 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
57 
Beschluss vom 18. November 2014
58 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 47 und § 52 Abs. 3 GKG auf 4.367,30 EUR festgesetzt.
59 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 12. März 2008 - 1 K 1636/06 - geändert. Die Klage wird abgewiesen, soweit der Kläger durch die Änderungs- und Rückforderungsbescheide des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis vom 28.04.2005 in Gestalt der Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.05.2006 zur Rückzahlung von Ausgleichsleistungen in Höhe von 1.014,-- EUR und 1.059,40 EUR sowie zur Zahlung von Zinsen auf die Rückforderungsbeträge für den Zeitraum ab der Übermittlung der Änderungs- und Rückforderungsbescheide verpflichtet wird.

Im Übrigen wird die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Kläger wendet sich gegen die teilweise Aufhebung und Rückforderung von Ausgleichszahlungen nach dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich (MEKA II).
Der Kläger beantragte am 26.03.2001 für das Antragsjahr 2001 sowie am 25.02.2002 für das Antragsjahr 2002 Leistungen nach der Richtlinie des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung der Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft und von Erzeugungspraktiken, die der Marktentlastung dienen (Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich - MEKA II -) vom 12.09.2000 (GABl. 2001 S. 492). Mit Bewilligungsbescheid vom 15.03.2002 bewilligte das Amt für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur (ALLB) Sinsheim dem Kläger für das Antragsjahr 2001 eine Ausgleichsleistung in Höhe von insgesamt 3.861,70 EUR. Davon entfielen Ausgleichsleistungen in Höhe von 1.014,00 EUR auf die Maßnahme D 2 „Ökologischer Landbau Grünland“ für eine Fläche von 7,80 ha. Als Berechnungsgrundlagen werden eine Hauptfutterfläche (HFF) von 11,14 ha, ein Viehbestand von 11 Pferden ab drei Jahren und 5 Mutterschafen und ein RGV - Besatz (Rauhfutter fressende Großvieheinheit) von 1,05 RGV/ ha Hauptfutterfläche (HFF) genannt. Mit Bescheid vom 30.09.2002 bewilligte das ALLB dem Kläger für das Antragsjahr 2002 eine Ausgleichsleistung in Höhe von insgesamt 3.558,40 EUR, die mit Bescheid vom 28.04.2003 auf 3.953,90 EUR erhöht wurde. Hiervon entfielen auf die Maßnahme D 2 „Ökologischer Landbau Grünland“ Ausgleichsleistungen in Höhe von 990,60 EUR für eine Grünlandfläche von 7,62 ha, sowie 68,80 EUR auf die Maßnahme G 2.1 „Pflege von Landschaftselementen“ für eine Fläche von 0,45 ha. Als Berechnungsgrundlagen werden im Bescheid ein Viehbestand von 12 Pferden ab drei Jahren und 5 Mutterschafen, eine Hauptfutterfläche von 11,26 ha sowie ein RGV - Besatz von 1,13 RGV/ ha HFF genannt. Die Bewilligungsbescheide enthielten jeweils die Erläuterung „Für Rauhfutterflächen von Pferden kann beim Ökologischen Landbau bzw. Völligen Verzicht im MEKA II keine Ausgleichsleistung gewährt werden“.
Mit Änderungs- und Rückforderungsbescheid vom 28.04.2005 hob das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis den Bescheid vom 15.03.2002 (Antragsjahr 2001) rückwirkend teilweise auf, setzte die Ausgleichsleistung um 1.014,- EUR herab und forderte diesen Betrag zuzüglich Zinsen ab 12.03.2002 zurück. Mit weiterem Änderungs- und Rückforderungsbescheid vom 28.04.2005 hob das Landratsamt Rhein-Neckar-Kreis seinen Bescheid vom 28.04.2003 (Antragsjahr 2002) rückwirkend teilweise auf, setzte die Ausgleichsleistung um 1.059,40 EUR herab (990,60 EUR bzgl. Maßnahme D 2 und 68, 80 EUR bzgl. Maßnahme G 2.1) und forderte diesen Betrag zuzüglich Zinsen ab 20.09.2002 zurück.
Der Kläger legte Widerspruch mit der Begründung ein, er habe auf die Rechtmäßigkeit der Bescheide vertrauen dürfen. Mit Widerspruchsbescheiden vom 31.05.2006 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe die Widersprüche zurück. Zur Begründung wird ausgeführt: Nach Ziff. 3 der Richtlinie MEKA II könne eine Ausgleichsleistung für die Maßnahme D 2 „ökologischer Landbau für Gründlandflächen“ u.a. nicht gewährt werden für Rauhfutterflächen für Pferde, soweit sie nicht der Stutenmilcherzeugung dienen, sowie für Grünland in Unternehmen mit einem Viehbesatz unter 0,3 RGV/ha HFF. Die Pferdehaltung des Klägers diene nicht der Stutenmilcherzeugung. Deshalb sei das Grünland, das für die Ernährung seiner Pferde verwendet werde, nicht förderfähig. Aufgrund der Vorgaben des Ministeriums ländlicher Raum werde in diesem Fall pauschal 0,3 ha Grünland/Pferdegroßvieheinheit angerechnet. Für das verbleibende Grünland werde der Mindestbesatz von 0,3 RGV/ha HFF unterschritten, weil die angegebenen 12 bzw. 11 Pferde nicht in die Ermittlung des RGV-Besatzes einbezogen werden könnten. Nach Abzug der Hauptfutterfläche für Pferde und der allein anrechenbaren RGV für Schafe ergebe sich jeweils ein Besatz von 0,1 RGV/ha HFF. Dem Kläger könne daher keine Ausgleichsleistung für die Maßnahme D 2 gewährt werden. Nach Art. 73 Abs. 1 der EG-Verordnung Nr. 796/2004 sei der Betriebsinhaber bei zu Unrecht erhaltenen Beträgen zur Rückzahlung nebst Zinsen verpflichtet, es sei denn, die Zahlung sei auf einen Irrtum der Behörde zurückzuführen, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht habe erkannt werden können. Die Zahlung sei zwar auf einen Irrtum der Behörde zurückzuführen, weil nicht erkannt worden sei, dass der RGV Besatz ohne Pferde unter dem die Förderung erforderlichen Viehbesatz von 0,3 RGV/ha HFF liege. Der Kläger habe diesen Irrtum aber aus den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen zum Gemeinsamen Antrag entnehmen können. Dort seien die zuwendungsfähigen Maßnahmen beschrieben und ein Umrechnungsschlüssel enthalten. Es sei dem Kläger zumutbar gewesen, vor Antragstellung vorab eine Hilfsrechnung zu erstellen, um zu prüfen, ob er den Mindestbesatz erreiche. Er habe mit seiner Unterschrift im Antragsteil A 5 bestätigt, dass er die Rechtsgrundlagen und Erläuterungen der Förderung zur Kenntnis genommen habe. Er könne sich auch nicht auf eine falsche Beratung durch das ALLB Sinsheim berufen. Bei der Antragsannahme werde lediglich die formale Richtigkeit und Vollständigkeit des Antrags überprüft; die Behörde sei weder verpflichtet noch aufgrund der Vielzahl der Anträge in der Lage, die beihilferelevanten Berechnungen näher zu überprüfen. Die Verantwortung für die Richtigkeit und Vollständigkeit der Angaben sowie die Einhaltung der eingegangenen Verpflichtungen liege beim Antragsteller.
Der Kläger hat am 30.06.2006 Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben. Er macht geltend, er habe den Irrtum der Behörde billigerweise nicht erkennen können. Er habe in tatsächlicher Hinsicht vollständige und richtige Angaben gemacht. Die Rechtsanwendung obliege der Behörde und könne von ihm nicht überprüft werden, zumal es sich offensichtlich um einen Programmierfehler gehandelt habe. Die Behörde habe einen Vertrauenstatbestand gesetzt, weil sie ihm die Antragstellung empfohlen und mit ihm gemeinsam den Antrag bearbeitet habe. Aufgrund des umfangreichen Schriftwechsels und der zahlreichen Nachfragen habe er davon ausgehen können, dass ihm die letztlich bewilligte Leistung auch zustehe. Es sei widersprüchlich, wenn von ihm verlangt werde, dass er die der Bewilligung zugrunde gelegte Berechnung im vorhinein überprüfe, obwohl sich die Behörde selbst hierzu nicht in der Lage sehe. Für einen Landwirt sei es nicht möglich gewesen, den Berechnungsfehler der Behörde zu erkennen. Die unterschiedliche Behandlung von Pferden und Schafen und der Umstand, dass ohne die Berücksichtigung der Pferde auch der Großteil seiner Hauptfutterflächen nicht der Berechnung zugrunde gelegt würden, sei ihm nicht bekannt gewesen. Selbst wenn er aufgrund der Ausfüllhinweise zum Gemeinsamen Antrag hätte erkennen müssen, dass die Pferdehaltung nicht im Rahmen der Maßnahme D 2 „Ökologischer Landbau“ förderfähig gewesen sei, habe er nicht erkennen können, dass der Mindest-Besatz von 0,3 RGV/ha HFF nicht erreicht werde. Die Vorgaben des Ministeriums ländlicher Raum, wonach pro Pferd pauschal 0,3 ha Grünland einzusetzen seien, seien ihm nicht bekannt gewesen und hätten ihm auch nicht bekannt sein müssen. Bei einer derart komplizierten Materie habe er vielmehr davon ausgehen dürfen, dass ihm die ausdrücklich seitens der fachkundigen Mitarbeiter der zuständigen Behörde zur Antragstellung empfohlene Leistung zu Recht gewährt werde, zumal er tatsächlich ökologischen Landbau betreibe und ihm die bewilligte Förderung daher grundsätzlich zustehe. Es handele sich somit nicht um eine Situation, in der es sich ohne weiteres aufgedrängt habe, dass ihm die gewährte Förderung nicht zustehe. Der Kläger hat beantragt, die Änderungs- und Rückforderungsbescheide des Landratsamtes Rhein-Neckar-Kreis vom 28.04.2005 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.05.2006 aufzuheben.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er führt aus, die Überzahlung der Behörde sei nicht durch einen Programmierfehler entstanden; vielmehr sei eine Fehlermeldung bei der Bearbeitung des Antrags vom Landwirtschaftsamt Sinsheim zu unrecht so interpretiert worden, dass die Vorgabe D 2 der Richtlinie MEKA II von der EDV ohne weiteres Zutun des Sachbearbeiters umgesetzt werde. Daher sei die Frage, ob der erforderliche Tierbesatz vom 0,3 RGV/ha HFF gegeben sei, nicht weiter geprüft worden. Seit dem Antragsjahr 2003 sei eine neue EDV-Fehlermeldung bezüglich des Viehbesatzes eingeführt worden, die so programmiert sei, dass sie, um den Antrag bewilligen und auszahlen zu können, stets manuell bearbeitet werden müsse.
Rechtsgrundlage für die Rückforderung sei § 48 LVwVfG. Die Bewilligungsbescheide seien rechtswidrig, weil im Fall des Klägers der in Ziff. 3 Abschnitt D 2 MEKA II Richtlinie vorgesehene Ausschluss eingreife. Die Vorgehensweise im Falle des Klägers entspreche der in Baden-Württemberg üblichen Verwaltungspraxis. Werde ein Pferdebetrieb wegen fehlender zusätzlicher Rauhfutter fressender Tiere oder ungenügendem Viehbesatz zur Erreichung der Verpflichtung von mindestens 0,3 RGV/ha HFF als sog. reiner Pferdehaltungsbetrieb von der Gründlandförderung ausgeschlossen, werde dies durch den Bearbeitungscode 19178 „keine Förderung von Grünlandflächen beim ökologischen Landbau/völligen Verzicht im MEKA II, weil reiner Pferdebetrieb“ zum Ausdruck gebracht. Im Antragsjahr 2001 seien 357 Anträge von Betrieben mit Pferdehaltung gestellt worden; bei 28 Betrieben sei der Bearbeitungscode 19178 erschienen. Im Jahre 2002 seien bei 431 Anträgen von Betrieben mit Pferdehaltung 33 mal der Code 19178 eingegeben worden. Die Vergabepraxis sei auch nicht willkürlich oder zweckwidrig. Die Begründung für den Ausschluss der Leistungen liege darin, dass für die in der Regel sehr extensiv bewirtschafteten Rauhfutterflächen für Pferde sowie für Grünland mit einem Viehbesatz unter 0,3 RGV/ha HFF durch die ökologische Wirtschaftsweise keine nennenswerten Nachteile entstünden, die eine Ausgleichsleistung rechtfertigten. Darüber hinaus verstoße die richtlinienwidrige Ausgleichsleistung sowohl gegen EU-Recht als auch gegen Haushaltsrecht. Die Aufhebungsbescheide litten auch nicht unter einem Ermessensfehler. Nach der Rechtsprechung des EuGH überwiege bei gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebener Rückforderung in der Regel das Rücknahmeinteresse bei der Abwägung der gegenläufigen Interessen. Die Rückzahlungsverpflichtung sei gemeinschaftsrechtlich vorgeschrieben. Zudem zwängen haushaltsrechtliche Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zur Rückforderung, sofern nicht außergewöhnliche Umstände vorlägen. In diesem Fall bedürfe es keiner weiteren besonderen Ermessenserwägungen, da das Ermessen nur durch eine Entscheidung für die Aufhebung fehlerfrei ausgeübt werden könne. Vertrauensschutz stehe dem Kläger nicht zu, weil er sich vor der Beantragung staatlicher Leistungen hätte kundig machen müssen, ob er die Voraussetzungen der einschlägigen Rechtsgrundlagen erfülle. Aus den Erläuterungen zum Gemeinsamen Antrag gehe eindeutig hervor, dass Rauhfutterflächen für Pferde und Grünland mit einem Viehbesatz unter 0,3 RGV/ha HFF nicht förderfähig seien. Auch ohne den Flächenabzug für Pferde hätte er zu dem Ergebnis kommen müssen, dass der erforderliche Viehbesatz (erst recht) nicht erreicht werde. Spätestens nach dem Erhalt der Bewilligungsbescheide hätte ihm klar werden müssen, dass die Bewilligungen irrtümlich ergangen seien. Der Kläger trage die Verantwortung dafür, dass die Fördervoraussetzungen eingehalten würden und habe die Bewilligungsbescheide inhaltlich vollständig zur Kenntnis zu nehmen und zu überprüfen. Hieran ändere auch die Beratung durch das Amt für Landwirtschaft nichts.
Mit Urteil vom 12.03.2008 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe der Klage stattgegeben. Zur Begründung wird ausgeführt: Der hier allein einschlägige § 48 LVwVfG komme als Ermächtigungsgrundlage für die Rücknahme nicht in Betracht, weil die Zuwendungsbescheide nicht rechtswidrig seien. Allein ein Verstoß gegen Subventionsrichtlinien mache einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig. Es liege auch kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor. Die Auswertung der Bewilligungsbescheide für die Antragsjahre 2001 und 2002 habe ergeben, dass im Antragsjahr 2001 bei 23 Betrieben, die MEKA II-Mittel erhalten hätten, neben Pferden ein Viehbesatz unter 0,3 RGV/ha HFF vorgelegen habe, so dass nach den Verwaltungsvorschriften diesen Betrieben keine Ausgleichsleistungen für Grünflächen im Rahmen des ökologischen Landbaus zugestanden hätten. Gleichwohl seien bei der erstmaligen Bescheidung des Antrags an 18 dieser Betriebe solche Mittel bewilligt worden. Im Antragsjahr 2002 hätte bei 31 Betrieben, die MEKA II-Mittel erhalten hätten, neben Pferden ein Viehbesatz unter 0,3 RGV/ha HFF vorgelegen. Bei der erstmaligen Bescheidung des Antrags seien an 25 dieser Betriebe dennoch Mittel bewilligt worden. Es lasse sich nicht feststellen, ob die nicht erfolgte Bewilligung bei den übrigen Betrieben auf der Umsetzung der MEKA II - Richtlinie oder auf dem Fehlen eines entsprechenden Antrags beruht habe. Es genüge auch nicht, dass der Beklagte eine richtlinienkonforme Vergabepraxis durch teilweise Rücknahme der Bescheide nachträglich herstellen wolle. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setze ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG das Vorhandensein einer bestehenden und nicht einer künftigen richtlinienkonformen Praxis voraus (Hinweis auf Urt. v. 23.04.2003 - 3 C 25/02 - juris). Auch unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots seien die Bewilligungsbescheide nicht rechtswidrig. Zwar könne sich ein Rechtsverstoß auch ohne Feststellung einer entgegenstehenden Praxis aus der Verletzung einer absolut eindeutigen und unmissverständlichen Richtlinienbestimmung ergeben, die für unterschiedliche Interpretationen keinen Raum lasse. Ein solcher Fall liege nicht vor. Die Berechnung setze mehrere Rechenschritte und die Kenntnis der nicht veröffentlichten Vorgaben des Ministeriums Ländlicher Raum voraus. Auch soweit die Ausgleichsleistungen für die Pflege von Landschaftselementen in Höhe von 68,80 EUR für das Antragsjahr 2002 zurückgefordert würden, sei der Änderungsbescheid rechtswidrig, weil es insoweit an der erforderlichen Ermessensausübung fehle. Keiner der angefochtenen Bescheide verhalte sich zu diesem Punkt.
Das Urteil wurde dem Beklagten am 14.04.2008 zugestellt. Auf seinen am 05.05.2008 beim Verwaltungsgericht eingegangenen und begründeten Antrag auf Zulassung der Berufung hat der Senat mit Beschluss vom 16.06.2008 - zugestellt am 20.06.2008 - die Berufung zugelassen.
10 
Am 17.07.2008 hat der Beklagte die Berufung unter Bezugnahme auf das Vorbringen im Zulassungsverfahren und Stellung eines Antrags wie folgt begründet: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gebiete der Gleichheitsgrundsatz die Rückforderung der nicht richtlinienkonform gewährten Ausgleichsleistungen. Im Zeitpunkt der Bewilligung sei von dem in der Richtlinie vorgesehenen Entscheidungsmaßstab auszugehen, weil es noch keine Vergleichsfälle gegeben habe. Das Verwaltungsgericht sei ferner von falschen tatsächlichen Feststellungen ausgegangen. Eine Überprüfung habe ergeben, dass von den Betrieben, die nach Auffassung des Verwaltungsgerichts entgegen der Vorgabe D 2 Ausgleichsleistungen erhalten hätten, sieben Betrieben im Antragsjahr 2001 und sechs Betrieben im Antragsjahr 2002 richtlinienkonform Mittel bewilligt worden seien, etwa wegen Stutenmilcherzeugung. Für die übrigen Betriebe seien Rückforderungsverfahren eingeleitet worden. Im Übrigen müssten auch die Jahre 2003 bis 2006 als Vergleichsmaßstab einbezogen werden. Ab dem Jahr 2003 habe sich eine einheitlich richtlinienkonforme Vergabepraxis entwickelt, weil durch eine Änderung der Programmierung sichergestellt worden sei, dass eine Ausgleichsleistungen für Betriebe mit einem Besatz unter 0,3 RGV/ha HFF nicht mehr bewilligt werden könne. Schließlich ergebe sich die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide auch aufgrund eines Verstoßes gegen Art. 88 Abs. 3 Satz 1 EGV und gegen Landeshaushaltsrecht, da das Programm MEKA II von der EU bis zu 60 % mitfinanziert werde und im Haushaltsplan eingestellt worden sei.
11 
Der Beklagte beantragt,
12 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 12. März 2008 - 1 K 1636/08 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
13 
Der Kläger beantragt,
14 
die Berufung zurückzuweisen.
15 
Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen und macht ergänzend geltend, der Beklagte habe eine richtliniengeleitete Praxis für die Jahre 2001 und 2002 nach wie vor nicht dargelegt; insbesondere die Einstufung von Betrieben als Stutenmilcherzeuger sei nicht nachvollziehbar. Im Übrigen könne es von ihm billigerweise nicht erwartet werden, dass er Einzelheiten der europäischen Normsetzung bemerke, die auch von den damit befassten Behörden nicht erkannt worden und bei der Gestaltung ihrer EDV-Programme nicht berücksichtigt worden seien.
16 
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, auf die dem Senat vorliegenden einschlägigen Akten des Beklagten sowie auf die Akten des Verwaltungsgerichts verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
17 
Die Berufung des Beklagten ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
18 
Das Verwaltungsgericht hat die Änderungs- und Rückforderungsbescheide des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis von 28.04.2005 und die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.05.2006 zu Unrecht in vollem Umfang aufgehoben. Soweit der Kläger durch die genannten Bescheide zur Rückzahlung von Ausgleichsleistungen in Höhe von 1.014,-- EUR und 1.059,40 EUR sowie zur Zahlung von Zinsen auf die Rückforderungsbeträge für den Zeitraum ab der Übermittlung der Änderungs- und Rückforderungsbescheide verpflichtet wird, ist die Anfechtungsklage unbegründet, weil die angefochtenen Bescheide insoweit rechtmäßig sind und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) (vgl. 1., 2. und 3.1). Lediglich die Festsetzung der Zinsen für den Zeitraum vor Bekanntgabe der Änderungs- und Rückforderungsbescheide ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Insoweit ist die Klage begründet und die Berufung des Beklagten zurückzuweisen (3.2).
19 
1. Rechtsgrundlage für die teilweise Aufhebung der Bewilligungsbescheide ist § 48 LVwVfG.
20 
1.1 Das Gemeinschaftsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Gemeinschaftsrecht gewährt und aus Gemeinschaftsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden gemeinschaftsrechtlichen Rücknahmeregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983 S. 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 13.03.2008 - C 383/06 - juris; EuGH, Urt. v. 1909.2002 -C-336/00 - Republik Österreich -Slg. 2002, I-7699, Rn. 54ff, BVerwG, Urt. v. 23.04.1998 - 3 C 15/97 - mwN., juris; BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 - juris; BayVGH, Urt. v. 16.02.2009 - 19 B 08.2522 - juris; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.1997 - 7 S 849/95 - juris).
21 
Auch im vorliegenden Fall enthalten die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden. Dem Kläger wurden Ausgleichsleistungen nach der Richtlinie MEKA II v. 12.09.2000 (GABl. 2001 S. 492) gewährt. Diese Richtlinie gewährt Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999 v. 17.05.1999 über die Förderung der Entwicklung des Ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) in Verbindung mit der Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750/1999 v. 23.07.1999 und deren Nachfolgeverordnungen VO (EG) Nr. 445/2002 v. 26.2.2002 und VO (EG) Nr. 817/2004 v. 29. 04.2004. Diese EG-Verordnungen enthalten keine Bestimmungen über die Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide, sondern verweisen auf die nationalen Rechtsvorschriften. Nach Art. 48 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1750/1999 bestimmen die Mitgliedstaaten ein System für Verstöße gegen eingegangenen Verpflichtungen und die für den Fall einschlägigen Vorschriften und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung. Nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung VO (EG) Nr. 1258/1999 v. 17.05.1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechtsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Diese Regelungen enthalten kein unmittelbar anwendbares Recht (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.).
22 
Die Durchführungsverordnungen sehen allerdings die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen vor. Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 verweist insoweit auf Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92. Die späteren Durchführungsverordnungen bestimmen, dass der zu Unrecht Begünstigte gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zur Rückzahlung verpflichtet ist (vgl. Art. 62 Abs. 3 VO (EG) Nr. 445/2002 bzw. Art. 71 Nr. 2 VO (EG) Nr. 817/2004). Diese Bestimmungen ermächtigen die Behörde jedoch nicht zur Aufhebung der Zuwendungsbescheide, sondern enthalten nur eine Vorgabe für die Geltendmachung der Forderungen nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der durch das Gemeinschaftsrecht gesetzten Grenzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.).
23 
1.2 Auch Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung der Bewilligungsbescheide. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (MOG) trifft zwar Vorschriften über die Rücknahme von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen des § 6 und § 8 MOG“. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktordnungswaren. Dies sind gemäß § 2 MOG erzeugnis- oder produktbezogenen Regelungen, nicht aber produktionsverfahrensbezogene Regelungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.). Die hier umstrittene Maßnahme nach Ziff. D 2 der Richtlinie MEKA II ist - trotz des flächenbezogenen Berechnungsmaßstabs - eine produktionsverfahrensbezogene Regelung; sie betrifft eine Ausgleichszulage für die Einführung und Beibehaltung von Verfahren des ökologischen Landbaus und den Verzicht auf den Einsatz chemisch-synthetischer Pflanzenschutz und Düngemittel und fördert keine bestimmten Erzeugnisse oder Produkte (VG Karlsruhe, Urt. v. 26.01.2005 - 10 K 4206/02; VG Freiburg, Urt. v. 21.07.2004 - 1 K 1485/02 - juris).
24 
1.3 Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.
25 
1.3.1 Entgegen der Auffassung des Beklagten verstoßen die Bewilligungsbescheide vom 15.03.2002 und vom 28.04.2003 nicht gegen unmittelbar geltendes Gemeinschaftsrecht. Die VO (EG) Nr. 1257/1999 und deren Durchführungsverordnungen enthalten keine konkreten Vorgaben bezüglich des hier umstrittenen Grenzwerts 0,3 RGV/ ha HFF; dieser findet sich ausschließlich in der nationalen Richtlinie MEKA II zur Umsetzung dieser Verordnungen. Ungeachtet der Frage, welche Rechtswirkungen dies für den einzelnen EU-Bürger hätte, liegt entgegen der Auffassung des Beklagten auch kein Verstoß gegen Art. 88 Abs. 3 EGV vor. Danach ist bei der Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen ein beihilfeaufsichtliches Verfahren der Kommission vorgeschrieben. Bis zur Entscheidung der Kommission besteht eine Sperrwirkung für die Durchführung der Maßnahme. Als rechtswidrig wird danach eine Beihilfe bezeichnet, wenn ein Verstoß des Mitgliedstaats gegen das Anmeldegebot oder die Sperrwirkung vorliegt (Geiger, EUV/EGV, Art. 88 Rdnr.16). Rechtswidrig ist eine Beihilfe ferner, wenn eine bestandskräftige Entscheidung der Kommission vorliegt, dass die Subvention gemeinschaftsrechtswidrig ist (BVerwG, Urt. v. 23.04.1998 - 3 C 15/97 - juris).
26 
Diese Konstellationen sind hier nicht gegeben. MEKA II ist notifiziert. Beihilferegelungen werden weder neu eingeführt noch umgestaltet, zumal eine Umgestaltung im Sinne dieser Vorschrift voraussetzen würde, dass die Ausgangsmittel um mehr als 20 % erhöht werden (Beljin in Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 28 Rdnr. 135). Die in Anwendung einer Beihilferegelung gewährten Einzelbeihilfen sind in der Regel mitgenehmigt und bedürfen keiner Anmeldung, abgesehen davon, dass hier Geringfügigkeit vorliegt. Es handelt sich somit auch nicht um eine anmeldepflichtige Einzelbeihilfe im Sinne des Art. 88 Abs. 3 EGV. Die laufende Kontrolle bestehender Beihilferegelungen (Art. 88 Abs. 1 EGV) erfasst keine Einzelmaßnahmen (Beljin in Schulze/Zu-leeg, Europarecht, § 28 Rdnr. 160). Eine aufsichtliche Entscheidung nach Art. 88 Abs. 2 EGV liegt ebenfalls nicht vor.
27 
Auch das Landeshaushaltsrecht verhält sich nicht zur Frage des Viehbesatzes, sondern trifft nur eine grundsätzliche Entscheidung über die generelle Zweckbestimmung bestimmter Mittel. Die haushaltsrechtlichen Vorgaben der zweckentsprechenden sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung sind im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen.
28 
1.3.2 Die Bewilligungsbescheide sind aber insoweit rechtswidrig, als die Bewilligung von 1.014,00 EUR für das Antragsjahr 2001 und von 990,60 EUR für das Antragsjahr 2002 nicht mit Ziff. 3 D 2 der Richtlinie MEKA II vereinbar ist. Auch soweit für das Antragsjahr 2002 darüber hinaus noch Ausgleichsleistungen nach G 2.1 MEKA II für die Pflege von Landschaftselementen in Höhe von 68,80 EUR zurückgefordert werden, weil statt der angenommenen 45 ar nur 1,5 ar förderfähige Flächen vorliegen, ist der Kläger dem nicht substantiiert entgegengetreten.
29 
Allerdings macht allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessenbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 24.03.1977 - II C 14.75 - BVerwGE 52, 193 und juris; BVerwG, Urt. v. 23.04.2003 - 3 C 25/02 - juris, BVerwG, Urt. v. 15.06.2006 - 2 C 14/05 - mwN., juris).
30 
Die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (BVerwG, 23.04. 2003 - 3 C 25/02 - mwN., juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.1998 - 2 S 1806/96 - juris).
31 
Im vorliegenden Fall verstoßen die Bewilligungsbescheide vom 15.03.2002 und vom 28.04.2003 gegen den Gleichheitsgrundsatz. Der Senat teilt nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich aus der nicht unerheblichen Zahl der unter Verstoß gegen die Vorgabe D 2 MEKA II erfolgten Bewilligungen ergibt, dass in den Jahren 2001 und 2002 keine einheitliche richtlinienkonforme Vergabepraxis bestanden habe und eine solche auch nicht nachträglich durch Rückforderungen hergestellt werden könne, weil es nicht um eine zukünftige, sondern nur um eine gegenwärtige Vergabepraxis gehen könne. Das Verwaltungsgericht lässt außer Acht, dass eine veröffentlichte und sowohl der Verwaltung als auch den Subventionsbewerbern im voraus bekanntgegeben Verwaltungsrichtlinie die Verwaltungspraxis insoweit antizipiert, als sie eine generalisierende Willenserklärung der die Richtlinie erlassenden Behörde enthält, eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle in einer bestimmten Weise zu behandeln (vgl. BVerwG Urt. v. 24.03.1977 aaO.). Die tatsächliche Verwaltungspraxis ist bei der Auslegung der Willenserklärung (nur) insoweit heranzuziehen, als sie - unter Beachtung des Gleichheitssatzes - vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wird (BVerwG Urt. v. 24.03.1977 aaO.). Weichen untere Behörden in Einzelfällen ohne rechtfertigenden Grund von einer Richtlinie ab, könnte eine stillschweigende Aufgabe oder Änderung der Verwaltungspraxis nur angenommen werden, wenn dies von der für die Richtlinie verantwortlichen Stelle, hier dem Ministerium Ländlicher Raum, in ihren Willen aufgenommen worden wäre (Gerhardt in Schoch u.a., VwGO, § 114 Rdnr. 22). Hierfür ist nichts ersichtlich; vielmehr sind einzelne untere Verwaltungsbehörden aufgrund missverständlicher Vorgaben des EDV-Programms irrtümlich von der Richtlinie abgewichen.
32 
Dem Verwaltungsgericht ist allerdings zuzugeben, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Frage der Rechtmäßigkeit grundsätzlich der Zeitpunkt der Bewilligung ist. Gleichwohl ist eine ausschließliche Beschränkung auf die Vergabepraxis im Zeitraum 2001 bis 2002 nicht geboten. Der gesamte Geltungszeitraum der Richtlinie MEKA II (2000 bis 2005) kann nur deshalb nicht ohne weiteres in den Blick genommen werden, weil die Verwaltung grundsätzlich befugt ist, die Vergabepraxis aus sachlichen Gründen zu ändern (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.04.1997 - 3 C 6/95 - juris). Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Beklagten ist eine solche Änderung aber nicht erfolgt; vielmehr wurde eine einheitliche Umsetzung der Vorgabe D 2 ab dem Jahr 2003 sichergestellt, indem der Bearbeitungscode so geändert wurde, dass der Sachbearbeiter angehalten wird, die Einhaltung des erforderlichen Viehbesatzes individuell zu prüfen. Auch wenn damit noch nicht nachgewiesen ist, dass der Grenzwert in der Folgezeit ausnahmslos beachtet wurden, wird gleichwohl deutlich, dass eine generelle Änderung der Vergabepraxis nicht erfolgt ist. Die Vergabepraxis ab dem Jahr 2003 kann somit als Indiz herangezogen werden, dass sich der Wille des Richtliniengebers, Ausgleichsleistungen entsprechend der Vorgabe D 2 nach MEKA II zu bewilligen, nicht gewandelt hat. Anders als in dem vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Urteil des BVerwG v. 23.04.2003 (aaO.) wurde die Absicht, entsprechend der Richtlinie zu verfahren, auch verlautbart und deren Einhaltung geprüft. Die Richtlinie wurde veröffentlicht und in den Ausfüllhinweisen und den Bewilligungsbescheiden in Bezug genommen. Darüber hinaus waren für die Antragsjahre 2001 und 2002 auch schon vor der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Rückforderungsverfahren eingeleitet worden. Mit Erlass des Ministeriums für Ernährung und Ländlicher Raum vom 06.05.2008 wurden die Regierungspräsidien zur Überprüfung aller vom Verwaltungsgericht genannten Fälle und ggf. Einleitung von Rückforderungsverfahren angewiesen. Das Landratsamt hat den Sachstand der Rückforderungsverfahren hinreichend substantiiert dargelegt. Ferner hat das Landratsamt mehrere Fälle aufgezeigt, in denen Ausgleichsleistungen wegen Unterschreitung des Grenzwerts von 0,3 RGV/ha HFF in den Antragsjahren 2001 und 2002 abgelehnt wurden. Es kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass die Richtlinie insgesamt oder der hier umstrittene Grenzwert zu irgendeinem Zeitpunkt als obsolet behandelt wurde.
33 
Dem Beklagten ist es auch nicht verwehrt, auf die eingeleiteten Rückforderungsverfahren zur Herstellung einer einheitlichen Vergabepraxis zu verweisen. Denn es geht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht um Rückforderungen wegen einer künftigen richtlinienkonformen Praxis, sondern um eine von Anfang an gewollte, aber irrtümlich nicht umgesetzte Handhabung durch einzelne Behörden, die nicht vom Willen der für den Erlass der Richtlinie zuständigen Behörde gedeckt war und von dieser nicht geduldet wurde. Folgte man dem Ansatz des Verwaltungsgerichts, wäre es dem Beklagten von vorneherein verwehrt, anfängliche Fehler nachgeordneter Behörden bei der Anwendung unübersichtlicher Verwaltungsvorschriften zu korrigieren, zumindest wenn diese mit einer gewissen Häufigkeit auftreten. Dies wäre mit dem Gleichheitsgrundsatz und dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar.
34 
Die durch Ziff. 2 D 2 MEKA II antizipierte Ermessensausübung ist auch nicht deshalb unbeachtlich, weil der Grenzwert über den Viehbesatz mit der gemeinschaftsrechtlichen Zweckbestimmung der Beihilfe nicht vereinbar wäre. Wie der Beklagte ausgeführt hat, dient die umstritten Zuwendung dem Ausgleich von Nachteilen dafür, dass der Beihilfeempfänger Rauhfutterflächen extensiv bewirtschaftet und auf den Einsatz synthetisch-chemischer Düngemittel verzichtet. Ist der Besatz mit rauhfutterfressendem Vieh ohnehin nur gering, erleidet der Landwirt durch die extensive Bewirtschaftung keine nennenswerten wirtschaftlichen Nachteile, so dass eine Ausgleichszulage als nicht geboten erachtet wird. Diese Erwägungen sind sachgerecht.
35 
1.3.3 Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen.
36 
Das Gemeinschaftsrecht regelt den Vertrauensschutz bei der Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit § 48 Abs. 2 - 4 LVwVfG. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Gemeinschaft sichergestellt werden. Die Anwendung der jeweiligen nationalen Regelungen ließe sich mit dieser Intention nicht vereinbaren (BVerwG, B. v. 29.03.2005 - 3 B 117/04 - juris, Senatsurt. v. 22.06.2004 - 10 S 557/04 - juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 - 8 A 11153/07 - juris; Nieders.OVG, Urt. v. 24.04.2008 aaO.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 19.04.2007 - 11 B 6.05 - juris). Der durch die Vertrauensschutzregelungen angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung bedeutet zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide entsprechend eingeschränkt ist (OVG Rheinland- Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 aaO.).
37 
Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird gemeinschaftsrechtlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt. Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht ist vorliegend Art. 71 Nr. 2 VO (EG) 817/2004 v. 29.04.2004. Danach ist der Begünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß Art. 49 VO (EWG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Allerdings war Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/200 im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung durch den wortgleichen Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 v. 21.04.2004 ersetzt worden, wobei Bezugnahmen auf Art. 49 VO (EG) Nr. 2491/2001 als Bezugnahmen auf Art. 73 dieser Verordnung gelten, wohingegen die VO (EG) Nr. 2419/2001 weiter für Beihilfeanträge gilt, die sich auf vor dem 1.1.2005 beginnenden Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen (Art. 80 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004). Wegen des identischen Regelungsgehalts beider Vorschriften bedürfen die sich hieraus ergebenden Rechtsfragen aber keiner Erörterung.
38 
Nach Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Absatz 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Nach Absatz 4 1. UA gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist (Absatz 4 2. UA).
39 
Im vorliegenden Fall beruhte die Überzahlung unstrittig auf einem Irrtum der Behörde. Ob ein individuelles Verschulden des Sachbearbeiters oder ein Programmierungsfehler anderer Behörden vorliegt, ist insoweit unerheblich. Maßgeblich ist lediglich, dass der Fehler der Sphäre der Behörde zuzurechnen ist (OVG Rheinland- Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 aaO.). Die Berufung auf Vertrauensschutz ist vorliegend nicht schon nach Absatz 4 2. UA der o.g. Bestimmungen ausgeschlossen. Denn die Rückforderungsbescheide sind nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden. Darüber hinaus unterlag die Behörde bei der Bewilligung - mit Ausnahme der Maßnahme G 2.1 - keinem Tatsachenirrtum, d.h. einem Irrtum bezüglich des für die Berechnung maßgeblichen Sachverhalts wie etwa der Größe der Flächen oder der Tierbestands, sondern einem Rechtsirrtum, weil sie in Kenntnis aller entscheidungserheblichen Tatsachen verkannt hat, dass ein anspruchsbegründender Grenzwert unterschritten wird.
40 
Der Irrtum der Behörde hätte vom Kläger aber billigerweise erkannt werden können. Zwar handelte der Kläger unstrittig insoweit gutgläubig, als er keine unzutreffenden Angaben gemacht hat und tatsächlich Ökologischen Landbau betreibt. Er hätte aber bei der gebotenen Sorgfalt den Irrtum der Behörde erkennen können. In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen, deren Kenntnisnahme der Kläger durch seine Unterschrift bestätigt hat, wird darauf hingewiesen, dass bei reiner Pferdehaltung sowie bei Unterschreitung des Grenzwerts von 0,3 RGV pro ha/HFF keine Ausgleichsleistungen erfolgen. In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen ist auch ein Umrechnungsschlüssel enthalten, aus dem sich die Berechnung der Großvieheinheiten unschwer ergibt. Im Hinblick auf die Kompliziertheit der Materie und den beträchtlich Umfang der Erläuterungen und Ausfüllhinweise erscheint es allerdings zweifelhaft, ob dem Kläger bereits bei der Antragstellung eine überschlägige Berechnung hinsichtlich der Anspruchsvoraussetzungen zuzumuten ist, zumal er den Antrag in Abstimmung mit der Behörde gestellt hat und die einzelnen Rechenschritte in den Ausfüllhinweisen nicht im Einzelnen erläutert werden. Spätestens nach Erhalt der Bewilligungsbescheide hätte der Kläger aber erkennen müssen, dass die Bescheide in sich widersprüchlich sind. In den Bewilligungsbescheiden werden einerseits die Berechnungsgrundlagen verhältnismäßig kurz und übersichtlich dargestellt; andererseits wird im Abschnitt B „Erläuterungen zu Kürzungen/Abzügen/sonstigen Bestimmungen“ unmissverständlich darauf hingewiesen, dass für Rauhfutterflächen von Pferden beim Ökologischen Landbau keine Ausgleichleistungen gewährt werden. Wenn gleichwohl wird im Abschnitt A „Berechnungsgrundlagen“ von einem RGV-Besatz 1,05 bzw. 1,13 RGV/ha HFF ausgegangen wird, kann ein solcher Wert bei einer Hauptfutterfläche von etwa 11 ha offensichtlich nur erreicht werden, wenn auch etwa 11 Großvieheinheiten vorhanden sind. Dem Kläger hätte dann aber auffallen müssen, dass eine solche Zahl an Großvieheinheiten in seinem Betrieb nur dann erreicht wird, wenn auch die 11 bzw. 12 Pferde und nicht ausschließlich seine 5 Mutterschafen berücksichtigt werden. Es lag daher auf der Hand, dass die Behörde bei der Berechnung der Ausgleichsleistungen auch die Rauhfutterflächen für Pferde berücksichtigt hatte. Dies bedurfte auch keiner ins Einzelne gehenden Berechnungen, insbesondere nicht der Kenntnis, mit welchem Betrag Raufutterflächen von Pferden nach der innerdienstlichen Weisung angerechnet werden. Selbst wenn aber angenommen wird, dass der Kläger nicht ohne weiteres erkennen konnte, dass der Behörde ein Berechnungsfehler unterlaufen war, weil die einzelnen Rechenschritte in den Bewilligungsbescheiden nicht dargestellt sind, so bestand jedenfalls aufgrund der Erläuterungen in Abschnitt B offensichtlich Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der Bescheide. Dem Kläger war es dann aber billigerweise zuzumuten, bei der Bewilligungsbehörde nachzufragen, um eventuelle Unklarheiten zu beseitigen. Der Umstand, dass die Behörde den Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, liegt in der Natur der Sache und entbindet den Empfänger einer Zuwendung nicht von der Verpflichtung, den Zuwendungsbescheid selbst zu überprüfen und die Behörde auf Fehler und Ungereimtheiten aufmerksam zu machen und sich um Aufklärung zu bemühen.
41 
Demgegenüber kann sich der Kläger nicht mit Erfolg darauf berufen, dass von ihm keine bessere Kenntnis als von der Behörde erwartet werden kann. Zwar hat er den Antrag in Abstimmung mit der Behörde gestellt. Es ist jedoch nicht ersichtlich und wird von ihm auch nicht geltend gemacht, dass er fälschlicher Weise dahingehend beraten wurde, dass Hauptfutterflächen für Pferde förderungsfähig seien. In einem solchen Fall könnte es vom Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes nicht erwartet werde, Einzelheiten der europäischen oder nationalen Subventionsvoraussetzungen besser zu kennen, als die damit befasste Fachbehörde. Vorliegend wurde dem Kläger jedoch auch nach eigenem Vortrag kein Rechtsrat erteilt, auf den er sich aufgrund der besonderen Fachkunde der Behörde unter Umständen hätte verlassen können. Vielmehr beschränkte sich die Beratungsleistung der Behörde im Wesentlichen auf die Hilfe beim Ausfüllen des Antragsformulars. Die Vorgabe D 2 der Richtlinie MEKA II wurde von der Behörde nicht verkannt oder falsch ausgelegt, sondern noch nicht geprüft. Der Umstand, dass die Behörde offensichtlich auch zur Antragsstellung bezüglich der Ausgleichsleitung nach Ziff. 2 D 2 MEKA II geraten hat, begründet keinen Vertrauenstatbestand dahingehend, dass diese Ausgleichsleistung dann auch tatsächlich bewilligt wird. Es ist für einen Empfänger landwirtschaftlicher Subventionen klar erkennbar, dass die Anspruchsvoraussetzungen nach der Antragstellung noch im Einzelnen geprüft werden müssen, bevor eine Zuwendung letztlich bewilligt wird. Der Umstand, dass die Behörde zur Antragstellung geraten hat, entbindet den Empfänger einer Zuwendung daher nicht von seinen Sorgfaltspflichten nach Erhalt des Bescheids. Ist der Behörde erkennbar ein Berechnungsfehler unterlaufen, bedeutet der Umstand, dass die Behörde ihren Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, nicht, dass vom Zuwendungsempfänger bessere Rechtskenntnis als von der Behörde erwartet wird.
42 
Eine andere Einschätzung ist auch nicht für das Antragsjahr 2002 geboten. Der Umstand, dass dem Kläger für das Antragsjahr 2001 bereits Ausgleichsleistungen nach der Vorgabe D 2 bewilligt worden waren, begründet kein rechtlich schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass ihm diese Zuwendung auch im Antragsjahr 2002 zusteht. Der Kläger hat einen neuen Antrag mit teilweise geänderten Berechnungsgrundlagen gestellt; er war daher gehalten, auch den Folgebescheid auf offensichtliche Fehler und Ungereimtheiten hin zu überprüfen.
43 
1.3.4 Die angefochtenen Rückforderungsbescheide in der Gestalt der Widerspruchsbescheide leiden auch nicht an Ermessensfehlern. Allerdings geben weder die Rückforderungsbescheide noch die Widerspruchsbescheide Ermessenserwägungen im Hinblick auf die Aufhebung der Bewilligungsbescheide wieder. Dies ist vorliegend aber nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens unschädlich. Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es dann auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.06.1997 - 3 C 22/96 - BVerwGE 105, 55 und juris, Urt. v. 26.06.2002 - 8 C 30.01 - juris; Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 -juris). Darüber hinaus besteht bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rücknahmeinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte gemeinschaftsfinanzierte Subventionen wiedereinzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Gemeinschaftsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des EuGH mit dieser Verpflichtung unvereinbar (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983, 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 16.07.1998 - C 298/96 - Ölmühle - Slg 1998, I - 4767 ; BVerwG v. 10.12.2003 aaO.). Besondere Umstände, die die Behörde im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in ihre Ermessenserwägungen hätte einbeziehen müssen, sind nicht erkennbar. Auch für einen Verstoß gegen das Willkürverbot besteht kein Anhaltspunkt. Das Landratsamt hat mit Schriftsatz vom 20.02.2009 im Einzelnen dargelegt, dass in den vom Verwaltungsgericht genannten Fällen, in denen Ausgleichsleistungen entgegen Ziff. D 2 MEKA II erfolgt sind, ebenfalls Rückforderungsverfahren eingeleitet wurden.
44 
2. Die Rückforderung der Ausgleichsleistungen findet ihre Rechtsgrundlage in Art 71 Nr. 2 VO (EG) 817/2004 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. dessen Nachfolgevorschrift Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 (vgl. Senatsurt. v. 22.06.2004 aaO.). Danach ist der Kläger zur Rückerstattung der überzahlten Beträge zuzüglich der nach Absatz 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Wie ausgeführt, kann sich der Kläger demgegenüber nicht auf Vertrauensschutz berufen.
45 
Die Rückzahlungspflicht ist auch nicht durch Zeitablauf erloschen. Nach Art. 49 Abs. 5 VO (EG) Nr. 2419/2001/ Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 erlischt die Rückzahlungspflicht, wenn zwischen der Zahlung und dem Zeitpunkt, zu dem der Begünstigte von der Rechtswidrigkeit der Zahlung erfahren hat, 10 Jahren vergangen sind. Hat der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt, verkürzt sich dieser Zeitraum auf 4 Jahre. Vorliegend ist der Kläger bereits im Jahre 2004, also innerhalb des Zeitraums von 4 Jahren, zur beabsichtigten Rückforderung angehört worden.
46 
3.1 Danach ist auch die Zinszahlungspflicht ab dem Zeitpunkt der Übermittlung der Rückforderungsbescheide ist nicht zu beanstanden. Etwas anderes gilt auch nicht für das Antragsjahr 2001. Allerdings war die Rechtsgrundlage für die Rückforderung zu Unrecht bewilligter Zuwendungen bis zum Jahr 2001 Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 v. 29.07.1998, der durch Art 48 Abs. 1 2. UA der damals geltenden Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 für unmittelbar anwendbar erklärt wurde. Nach Art. 14 Abs. 3 3. UA waren keine Zinsen zu entrichten, wenn die zu Unrecht erfolgten Zahlungen auf einem Irrtum der Behörde beruhten. Die Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 ist aber durch die späteren Durchführungsverordnungen aufgehoben worden (vgl. Art. 65 Abs. 1 VO (EG) Nr. 445 / 2002, Art. 74 Nr. 1 VO (EG) Nr. 817/2004). Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92 war im Zeitpunkt der Rückforderung seinerseits durch Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 aufgehoben worden. Zwar bleibt nach Art. 53 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 2419/2001 die frühere Verordnung VO (EWG) Nr. 3887/92 für die Wirtschaftsjahre und Prämienzeiträume vor dem 01.01.2002 anwendbar. Daraus hat der Senat geschlossen, dass für die Wirtschaftsjahre bis 1999 grundsätzlich die im jeweiligen Wirtschaftsjahr geltenden Rückzahlungsregelungen Anwendung finden (Senatsbeschl. v. 27.05.2005 - 10 S 263/05 - juris). Auf die genannte Übergangsregelung nimmt die im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung geltende Durchführungsverordnung (EG) 817/2004 aber nicht Bezug. Anders als nach früherem Recht enthält die Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 817/2004 in Art. 71 Nr. 2 auch eine eigenständige Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht des zu Unrecht Begünstigten und verweist nur im Hinblick auf die weiteren Modalitäten auf Art 49 VO (EG) Nr. 2419/2001. Eine Übergangsregelung, wonach für das Antragsjahr 2001 nach wie vor die damals geltenden Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 Anwendung findet, liegt ebenfalls nicht vor. Da das Gemeinschaftsrecht somit im vorliegenden Fall keine Fortgeltung der in der VO (EWG) Nr. 3887/92 getroffenen Bestimmungen über die Zinszahlungspflicht anordnet, geht der Senat - anders als für den Fall, in dem die Verordnungen VO (EWG) Nr. 3887/92 und VO (EG) Nr. 2419/2001 über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem für unmittelbar anwendbar erklärt werden - davon aus, dass im Zeitpunkt der Entscheidung über die Rückforderung die teilweise günstigere, teilweise strengere Regelung des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 auch für das Wirtschaftsjahr 2001 keine Geltung mehr hat. Der Zinszahlungspflicht kann daher nicht entgegengehalten werden, dass die Überzahlung auf einem Irrtum der Behörde beruht.
47 
Nach Art. 71 Nr. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 i.V.m. Art. 49 Abs. 3 2. UA VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. Art. 73 Abs. 3 2. UA VO (EG) Nr. 796/2004 richtet sich der anzuwendende Zinssatz nach nationalem Recht. Nach § 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG in der bis 28.02.2005 geltenden Fassung war der zu erstattende Betrag mit drei vom Hundert der über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank jährlich zu verzinsen. Es kann dahinstehen, ob der zum Zeitpunkt des Erlasses der Rückforderungsbescheide bzw. der Widerspruchsbescheide geltende Zinssatz in Höhe von 5 vom Hundert über dem maßgeblichen Diskontsatz (§ 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG in der ab 01.03.2005 geltenden Fassung) hätte zugrunde gelegt werden müssen, weil der Kläger durch den niedrigeren Zinssatz jedenfalls nicht in seinen Rechten verletzt wird.
48 
3.2 Die Berufung des Beklagten ist aber zurückzuweisen, soweit in den Änderungs- und Rückforderungsbescheiden in der Gestalt der Widerspruchsbescheide Zinsen für den Zeitraum vor Bekanntgabe der genannten Rückforderungsbescheide festgesetzt worden sind. Insoweit hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide zu Recht aufgehoben.
49 
Nach Art. 49 Abs. 3 1. UA VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. dessen Nachfolgevorschrift Art. 73 Abs. 3 1. UA VO (EG) Nr. 796/2004 werden die Zinsen für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung berechnet. In den Behördenakten findet sich weder ein Nachweis über die Bekanntgabe der Änderungs- und Rückforderungsbescheide noch ein Vermerk über deren Aufgabe zur Post. Sind die angefochtenen Bescheide vom 28.04.2005 am gleichen Tag ab gesandt worden, gelten sie am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als zugestellt (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LVwZG), d.h. am 01.05.2005. Dass bis zu diesem Zeitpunkt eine Bekanntgabe erfolgt war, ergibt sich auch daraus, dass der Kläger mit Schriftsatz vom 01.05.2005 Widerspruch eingelegt hat. Der Senat geht daher davon aus, dass die Zinszahlungspflicht am 01.05.2005 beginnt. Soweit die angefochtenen Bescheide den Kläger zur Zahlung von Zinsen für den Zeitraum zwischen dem 12.03.2002 (Antragsjahr 2001) bzw. dem 20.09.2002 (Antragsjahr 2002) und der Rückzahlung verpflichten, fehlt es hingegen an einer gesetzlichen Grundlage. Diese kann insbesondere auch nicht aus 14 Abs. 3 1. UA VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 v. 29.07.1998 hergeleitet werden, wonach für die Berechnung der Zinsen der Zeitraum zwischen der Auszahlung der Zuwendung und der tatsächlichen Rückzahlung zugrunde gelegt wurde. Wie ausgeführt, war diese Regelung aber im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids aufgehoben; mangels Bezugnahme auf die Übergangsregelung kann auch nicht von ihrer Fortgeltung für frühere Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume ausgegangen werden.
50 
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 i.V.m. § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
51 
Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
52 
Beschluss vom 19. März 2009
53 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 2.073,40 EUR festgesetzt (§ 63 Abs. 2, § 47 und § 52 Abs. 3, § 43 Abs. 1 GKG).
54 
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

 
17 
Die Berufung des Beklagten ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
18 
Das Verwaltungsgericht hat die Änderungs- und Rückforderungsbescheide des Landratsamts Rhein-Neckar-Kreis von 28.04.2005 und die Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.05.2006 zu Unrecht in vollem Umfang aufgehoben. Soweit der Kläger durch die genannten Bescheide zur Rückzahlung von Ausgleichsleistungen in Höhe von 1.014,-- EUR und 1.059,40 EUR sowie zur Zahlung von Zinsen auf die Rückforderungsbeträge für den Zeitraum ab der Übermittlung der Änderungs- und Rückforderungsbescheide verpflichtet wird, ist die Anfechtungsklage unbegründet, weil die angefochtenen Bescheide insoweit rechtmäßig sind und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) (vgl. 1., 2. und 3.1). Lediglich die Festsetzung der Zinsen für den Zeitraum vor Bekanntgabe der Änderungs- und Rückforderungsbescheide ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Insoweit ist die Klage begründet und die Berufung des Beklagten zurückzuweisen (3.2).
19 
1. Rechtsgrundlage für die teilweise Aufhebung der Bewilligungsbescheide ist § 48 LVwVfG.
20 
1.1 Das Gemeinschaftsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Gemeinschaftsrecht gewährt und aus Gemeinschaftsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden gemeinschaftsrechtlichen Rücknahmeregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983 S. 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 13.03.2008 - C 383/06 - juris; EuGH, Urt. v. 1909.2002 -C-336/00 - Republik Österreich -Slg. 2002, I-7699, Rn. 54ff, BVerwG, Urt. v. 23.04.1998 - 3 C 15/97 - mwN., juris; BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 - juris; BayVGH, Urt. v. 16.02.2009 - 19 B 08.2522 - juris; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.1997 - 7 S 849/95 - juris).
21 
Auch im vorliegenden Fall enthalten die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden. Dem Kläger wurden Ausgleichsleistungen nach der Richtlinie MEKA II v. 12.09.2000 (GABl. 2001 S. 492) gewährt. Diese Richtlinie gewährt Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999 v. 17.05.1999 über die Förderung der Entwicklung des Ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) in Verbindung mit der Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750/1999 v. 23.07.1999 und deren Nachfolgeverordnungen VO (EG) Nr. 445/2002 v. 26.2.2002 und VO (EG) Nr. 817/2004 v. 29. 04.2004. Diese EG-Verordnungen enthalten keine Bestimmungen über die Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide, sondern verweisen auf die nationalen Rechtsvorschriften. Nach Art. 48 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1750/1999 bestimmen die Mitgliedstaaten ein System für Verstöße gegen eingegangenen Verpflichtungen und die für den Fall einschlägigen Vorschriften und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung. Nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung VO (EG) Nr. 1258/1999 v. 17.05.1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechtsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Diese Regelungen enthalten kein unmittelbar anwendbares Recht (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.).
22 
Die Durchführungsverordnungen sehen allerdings die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen vor. Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 verweist insoweit auf Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92. Die späteren Durchführungsverordnungen bestimmen, dass der zu Unrecht Begünstigte gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zur Rückzahlung verpflichtet ist (vgl. Art. 62 Abs. 3 VO (EG) Nr. 445/2002 bzw. Art. 71 Nr. 2 VO (EG) Nr. 817/2004). Diese Bestimmungen ermächtigen die Behörde jedoch nicht zur Aufhebung der Zuwendungsbescheide, sondern enthalten nur eine Vorgabe für die Geltendmachung der Forderungen nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der durch das Gemeinschaftsrecht gesetzten Grenzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.).
23 
1.2 Auch Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung der Bewilligungsbescheide. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (MOG) trifft zwar Vorschriften über die Rücknahme von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen des § 6 und § 8 MOG“. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktordnungswaren. Dies sind gemäß § 2 MOG erzeugnis- oder produktbezogenen Regelungen, nicht aber produktionsverfahrensbezogene Regelungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 aaO.). Die hier umstrittene Maßnahme nach Ziff. D 2 der Richtlinie MEKA II ist - trotz des flächenbezogenen Berechnungsmaßstabs - eine produktionsverfahrensbezogene Regelung; sie betrifft eine Ausgleichszulage für die Einführung und Beibehaltung von Verfahren des ökologischen Landbaus und den Verzicht auf den Einsatz chemisch-synthetischer Pflanzenschutz und Düngemittel und fördert keine bestimmten Erzeugnisse oder Produkte (VG Karlsruhe, Urt. v. 26.01.2005 - 10 K 4206/02; VG Freiburg, Urt. v. 21.07.2004 - 1 K 1485/02 - juris).
24 
1.3 Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.
25 
1.3.1 Entgegen der Auffassung des Beklagten verstoßen die Bewilligungsbescheide vom 15.03.2002 und vom 28.04.2003 nicht gegen unmittelbar geltendes Gemeinschaftsrecht. Die VO (EG) Nr. 1257/1999 und deren Durchführungsverordnungen enthalten keine konkreten Vorgaben bezüglich des hier umstrittenen Grenzwerts 0,3 RGV/ ha HFF; dieser findet sich ausschließlich in der nationalen Richtlinie MEKA II zur Umsetzung dieser Verordnungen. Ungeachtet der Frage, welche Rechtswirkungen dies für den einzelnen EU-Bürger hätte, liegt entgegen der Auffassung des Beklagten auch kein Verstoß gegen Art. 88 Abs. 3 EGV vor. Danach ist bei der Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen ein beihilfeaufsichtliches Verfahren der Kommission vorgeschrieben. Bis zur Entscheidung der Kommission besteht eine Sperrwirkung für die Durchführung der Maßnahme. Als rechtswidrig wird danach eine Beihilfe bezeichnet, wenn ein Verstoß des Mitgliedstaats gegen das Anmeldegebot oder die Sperrwirkung vorliegt (Geiger, EUV/EGV, Art. 88 Rdnr.16). Rechtswidrig ist eine Beihilfe ferner, wenn eine bestandskräftige Entscheidung der Kommission vorliegt, dass die Subvention gemeinschaftsrechtswidrig ist (BVerwG, Urt. v. 23.04.1998 - 3 C 15/97 - juris).
26 
Diese Konstellationen sind hier nicht gegeben. MEKA II ist notifiziert. Beihilferegelungen werden weder neu eingeführt noch umgestaltet, zumal eine Umgestaltung im Sinne dieser Vorschrift voraussetzen würde, dass die Ausgangsmittel um mehr als 20 % erhöht werden (Beljin in Schulze/Zuleeg, Europarecht, § 28 Rdnr. 135). Die in Anwendung einer Beihilferegelung gewährten Einzelbeihilfen sind in der Regel mitgenehmigt und bedürfen keiner Anmeldung, abgesehen davon, dass hier Geringfügigkeit vorliegt. Es handelt sich somit auch nicht um eine anmeldepflichtige Einzelbeihilfe im Sinne des Art. 88 Abs. 3 EGV. Die laufende Kontrolle bestehender Beihilferegelungen (Art. 88 Abs. 1 EGV) erfasst keine Einzelmaßnahmen (Beljin in Schulze/Zu-leeg, Europarecht, § 28 Rdnr. 160). Eine aufsichtliche Entscheidung nach Art. 88 Abs. 2 EGV liegt ebenfalls nicht vor.
27 
Auch das Landeshaushaltsrecht verhält sich nicht zur Frage des Viehbesatzes, sondern trifft nur eine grundsätzliche Entscheidung über die generelle Zweckbestimmung bestimmter Mittel. Die haushaltsrechtlichen Vorgaben der zweckentsprechenden sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung sind im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen.
28 
1.3.2 Die Bewilligungsbescheide sind aber insoweit rechtswidrig, als die Bewilligung von 1.014,00 EUR für das Antragsjahr 2001 und von 990,60 EUR für das Antragsjahr 2002 nicht mit Ziff. 3 D 2 der Richtlinie MEKA II vereinbar ist. Auch soweit für das Antragsjahr 2002 darüber hinaus noch Ausgleichsleistungen nach G 2.1 MEKA II für die Pflege von Landschaftselementen in Höhe von 68,80 EUR zurückgefordert werden, weil statt der angenommenen 45 ar nur 1,5 ar förderfähige Flächen vorliegen, ist der Kläger dem nicht substantiiert entgegengetreten.
29 
Allerdings macht allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessenbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 24.03.1977 - II C 14.75 - BVerwGE 52, 193 und juris; BVerwG, Urt. v. 23.04.2003 - 3 C 25/02 - juris, BVerwG, Urt. v. 15.06.2006 - 2 C 14/05 - mwN., juris).
30 
Die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (BVerwG, 23.04. 2003 - 3 C 25/02 - mwN., juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.1998 - 2 S 1806/96 - juris).
31 
Im vorliegenden Fall verstoßen die Bewilligungsbescheide vom 15.03.2002 und vom 28.04.2003 gegen den Gleichheitsgrundsatz. Der Senat teilt nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich aus der nicht unerheblichen Zahl der unter Verstoß gegen die Vorgabe D 2 MEKA II erfolgten Bewilligungen ergibt, dass in den Jahren 2001 und 2002 keine einheitliche richtlinienkonforme Vergabepraxis bestanden habe und eine solche auch nicht nachträglich durch Rückforderungen hergestellt werden könne, weil es nicht um eine zukünftige, sondern nur um eine gegenwärtige Vergabepraxis gehen könne. Das Verwaltungsgericht lässt außer Acht, dass eine veröffentlichte und sowohl der Verwaltung als auch den Subventionsbewerbern im voraus bekanntgegeben Verwaltungsrichtlinie die Verwaltungspraxis insoweit antizipiert, als sie eine generalisierende Willenserklärung der die Richtlinie erlassenden Behörde enthält, eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle in einer bestimmten Weise zu behandeln (vgl. BVerwG Urt. v. 24.03.1977 aaO.). Die tatsächliche Verwaltungspraxis ist bei der Auslegung der Willenserklärung (nur) insoweit heranzuziehen, als sie - unter Beachtung des Gleichheitssatzes - vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wird (BVerwG Urt. v. 24.03.1977 aaO.). Weichen untere Behörden in Einzelfällen ohne rechtfertigenden Grund von einer Richtlinie ab, könnte eine stillschweigende Aufgabe oder Änderung der Verwaltungspraxis nur angenommen werden, wenn dies von der für die Richtlinie verantwortlichen Stelle, hier dem Ministerium Ländlicher Raum, in ihren Willen aufgenommen worden wäre (Gerhardt in Schoch u.a., VwGO, § 114 Rdnr. 22). Hierfür ist nichts ersichtlich; vielmehr sind einzelne untere Verwaltungsbehörden aufgrund missverständlicher Vorgaben des EDV-Programms irrtümlich von der Richtlinie abgewichen.
32 
Dem Verwaltungsgericht ist allerdings zuzugeben, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Frage der Rechtmäßigkeit grundsätzlich der Zeitpunkt der Bewilligung ist. Gleichwohl ist eine ausschließliche Beschränkung auf die Vergabepraxis im Zeitraum 2001 bis 2002 nicht geboten. Der gesamte Geltungszeitraum der Richtlinie MEKA II (2000 bis 2005) kann nur deshalb nicht ohne weiteres in den Blick genommen werden, weil die Verwaltung grundsätzlich befugt ist, die Vergabepraxis aus sachlichen Gründen zu ändern (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.04.1997 - 3 C 6/95 - juris). Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Beklagten ist eine solche Änderung aber nicht erfolgt; vielmehr wurde eine einheitliche Umsetzung der Vorgabe D 2 ab dem Jahr 2003 sichergestellt, indem der Bearbeitungscode so geändert wurde, dass der Sachbearbeiter angehalten wird, die Einhaltung des erforderlichen Viehbesatzes individuell zu prüfen. Auch wenn damit noch nicht nachgewiesen ist, dass der Grenzwert in der Folgezeit ausnahmslos beachtet wurden, wird gleichwohl deutlich, dass eine generelle Änderung der Vergabepraxis nicht erfolgt ist. Die Vergabepraxis ab dem Jahr 2003 kann somit als Indiz herangezogen werden, dass sich der Wille des Richtliniengebers, Ausgleichsleistungen entsprechend der Vorgabe D 2 nach MEKA II zu bewilligen, nicht gewandelt hat. Anders als in dem vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Urteil des BVerwG v. 23.04.2003 (aaO.) wurde die Absicht, entsprechend der Richtlinie zu verfahren, auch verlautbart und deren Einhaltung geprüft. Die Richtlinie wurde veröffentlicht und in den Ausfüllhinweisen und den Bewilligungsbescheiden in Bezug genommen. Darüber hinaus waren für die Antragsjahre 2001 und 2002 auch schon vor der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Rückforderungsverfahren eingeleitet worden. Mit Erlass des Ministeriums für Ernährung und Ländlicher Raum vom 06.05.2008 wurden die Regierungspräsidien zur Überprüfung aller vom Verwaltungsgericht genannten Fälle und ggf. Einleitung von Rückforderungsverfahren angewiesen. Das Landratsamt hat den Sachstand der Rückforderungsverfahren hinreichend substantiiert dargelegt. Ferner hat das Landratsamt mehrere Fälle aufgezeigt, in denen Ausgleichsleistungen wegen Unterschreitung des Grenzwerts von 0,3 RGV/ha HFF in den Antragsjahren 2001 und 2002 abgelehnt wurden. Es kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass die Richtlinie insgesamt oder der hier umstrittene Grenzwert zu irgendeinem Zeitpunkt als obsolet behandelt wurde.
33 
Dem Beklagten ist es auch nicht verwehrt, auf die eingeleiteten Rückforderungsverfahren zur Herstellung einer einheitlichen Vergabepraxis zu verweisen. Denn es geht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht um Rückforderungen wegen einer künftigen richtlinienkonformen Praxis, sondern um eine von Anfang an gewollte, aber irrtümlich nicht umgesetzte Handhabung durch einzelne Behörden, die nicht vom Willen der für den Erlass der Richtlinie zuständigen Behörde gedeckt war und von dieser nicht geduldet wurde. Folgte man dem Ansatz des Verwaltungsgerichts, wäre es dem Beklagten von vorneherein verwehrt, anfängliche Fehler nachgeordneter Behörden bei der Anwendung unübersichtlicher Verwaltungsvorschriften zu korrigieren, zumindest wenn diese mit einer gewissen Häufigkeit auftreten. Dies wäre mit dem Gleichheitsgrundsatz und dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar.
34 
Die durch Ziff. 2 D 2 MEKA II antizipierte Ermessensausübung ist auch nicht deshalb unbeachtlich, weil der Grenzwert über den Viehbesatz mit der gemeinschaftsrechtlichen Zweckbestimmung der Beihilfe nicht vereinbar wäre. Wie der Beklagte ausgeführt hat, dient die umstritten Zuwendung dem Ausgleich von Nachteilen dafür, dass der Beihilfeempfänger Rauhfutterflächen extensiv bewirtschaftet und auf den Einsatz synthetisch-chemischer Düngemittel verzichtet. Ist der Besatz mit rauhfutterfressendem Vieh ohnehin nur gering, erleidet der Landwirt durch die extensive Bewirtschaftung keine nennenswerten wirtschaftlichen Nachteile, so dass eine Ausgleichszulage als nicht geboten erachtet wird. Diese Erwägungen sind sachgerecht.
35 
1.3.3 Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen.
36 
Das Gemeinschaftsrecht regelt den Vertrauensschutz bei der Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit § 48 Abs. 2 - 4 LVwVfG. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Gemeinschaft sichergestellt werden. Die Anwendung der jeweiligen nationalen Regelungen ließe sich mit dieser Intention nicht vereinbaren (BVerwG, B. v. 29.03.2005 - 3 B 117/04 - juris, Senatsurt. v. 22.06.2004 - 10 S 557/04 - juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 - 8 A 11153/07 - juris; Nieders.OVG, Urt. v. 24.04.2008 aaO.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 19.04.2007 - 11 B 6.05 - juris). Der durch die Vertrauensschutzregelungen angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung bedeutet zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide entsprechend eingeschränkt ist (OVG Rheinland- Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 aaO.).
37 
Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird gemeinschaftsrechtlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt. Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht ist vorliegend Art. 71 Nr. 2 VO (EG) 817/2004 v. 29.04.2004. Danach ist der Begünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß Art. 49 VO (EWG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Allerdings war Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/200 im maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung durch den wortgleichen Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 v. 21.04.2004 ersetzt worden, wobei Bezugnahmen auf Art. 49 VO (EG) Nr. 2491/2001 als Bezugnahmen auf Art. 73 dieser Verordnung gelten, wohingegen die VO (EG) Nr. 2419/2001 weiter für Beihilfeanträge gilt, die sich auf vor dem 1.1.2005 beginnenden Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen (Art. 80 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004). Wegen des identischen Regelungsgehalts beider Vorschriften bedürfen die sich hieraus ergebenden Rechtsfragen aber keiner Erörterung.
38 
Nach Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Absatz 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Nach Absatz 4 1. UA gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Absatz 1 nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist (Absatz 4 2. UA).
39 
Im vorliegenden Fall beruhte die Überzahlung unstrittig auf einem Irrtum der Behörde. Ob ein individuelles Verschulden des Sachbearbeiters oder ein Programmierungsfehler anderer Behörden vorliegt, ist insoweit unerheblich. Maßgeblich ist lediglich, dass der Fehler der Sphäre der Behörde zuzurechnen ist (OVG Rheinland- Pfalz, Urt. v. 27.02.2008 aaO.). Die Berufung auf Vertrauensschutz ist vorliegend nicht schon nach Absatz 4 2. UA der o.g. Bestimmungen ausgeschlossen. Denn die Rückforderungsbescheide sind nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden. Darüber hinaus unterlag die Behörde bei der Bewilligung - mit Ausnahme der Maßnahme G 2.1 - keinem Tatsachenirrtum, d.h. einem Irrtum bezüglich des für die Berechnung maßgeblichen Sachverhalts wie etwa der Größe der Flächen oder der Tierbestands, sondern einem Rechtsirrtum, weil sie in Kenntnis aller entscheidungserheblichen Tatsachen verkannt hat, dass ein anspruchsbegründender Grenzwert unterschritten wird.
40 
Der Irrtum der Behörde hätte vom Kläger aber billigerweise erkannt werden können. Zwar handelte der Kläger unstrittig insoweit gutgläubig, als er keine unzutreffenden Angaben gemacht hat und tatsächlich Ökologischen Landbau betreibt. Er hätte aber bei der gebotenen Sorgfalt den Irrtum der Behörde erkennen können. In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen, deren Kenntnisnahme der Kläger durch seine Unterschrift bestätigt hat, wird darauf hingewiesen, dass bei reiner Pferdehaltung sowie bei Unterschreitung des Grenzwerts von 0,3 RGV pro ha/HFF keine Ausgleichsleistungen erfolgen. In den Erläuterungen und Ausfüllhinweisen ist auch ein Umrechnungsschlüssel enthalten, aus dem sich die Berechnung der Großvieheinheiten unschwer ergibt. Im Hinblick auf die Kompliziertheit der Materie und den beträchtlich Umfang der Erläuterungen und Ausfüllhinweise erscheint es allerdings zweifelhaft, ob dem Kläger bereits bei der Antragstellung eine überschlägige Berechnung hinsichtlich der Anspruchsvoraussetzungen zuzumuten ist, zumal er den Antrag in Abstimmung mit der Behörde gestellt hat und die einzelnen Rechenschritte in den Ausfüllhinweisen nicht im Einzelnen erläutert werden. Spätestens nach Erhalt der Bewilligungsbescheide hätte der Kläger aber erkennen müssen, dass die Bescheide in sich widersprüchlich sind. In den Bewilligungsbescheiden werden einerseits die Berechnungsgrundlagen verhältnismäßig kurz und übersichtlich dargestellt; andererseits wird im Abschnitt B „Erläuterungen zu Kürzungen/Abzügen/sonstigen Bestimmungen“ unmissverständlich darauf hingewiesen, dass für Rauhfutterflächen von Pferden beim Ökologischen Landbau keine Ausgleichleistungen gewährt werden. Wenn gleichwohl wird im Abschnitt A „Berechnungsgrundlagen“ von einem RGV-Besatz 1,05 bzw. 1,13 RGV/ha HFF ausgegangen wird, kann ein solcher Wert bei einer Hauptfutterfläche von etwa 11 ha offensichtlich nur erreicht werden, wenn auch etwa 11 Großvieheinheiten vorhanden sind. Dem Kläger hätte dann aber auffallen müssen, dass eine solche Zahl an Großvieheinheiten in seinem Betrieb nur dann erreicht wird, wenn auch die 11 bzw. 12 Pferde und nicht ausschließlich seine 5 Mutterschafen berücksichtigt werden. Es lag daher auf der Hand, dass die Behörde bei der Berechnung der Ausgleichsleistungen auch die Rauhfutterflächen für Pferde berücksichtigt hatte. Dies bedurfte auch keiner ins Einzelne gehenden Berechnungen, insbesondere nicht der Kenntnis, mit welchem Betrag Raufutterflächen von Pferden nach der innerdienstlichen Weisung angerechnet werden. Selbst wenn aber angenommen wird, dass der Kläger nicht ohne weiteres erkennen konnte, dass der Behörde ein Berechnungsfehler unterlaufen war, weil die einzelnen Rechenschritte in den Bewilligungsbescheiden nicht dargestellt sind, so bestand jedenfalls aufgrund der Erläuterungen in Abschnitt B offensichtlich Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der Bescheide. Dem Kläger war es dann aber billigerweise zuzumuten, bei der Bewilligungsbehörde nachzufragen, um eventuelle Unklarheiten zu beseitigen. Der Umstand, dass die Behörde den Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, liegt in der Natur der Sache und entbindet den Empfänger einer Zuwendung nicht von der Verpflichtung, den Zuwendungsbescheid selbst zu überprüfen und die Behörde auf Fehler und Ungereimtheiten aufmerksam zu machen und sich um Aufklärung zu bemühen.
41 
Demgegenüber kann sich der Kläger nicht mit Erfolg darauf berufen, dass von ihm keine bessere Kenntnis als von der Behörde erwartet werden kann. Zwar hat er den Antrag in Abstimmung mit der Behörde gestellt. Es ist jedoch nicht ersichtlich und wird von ihm auch nicht geltend gemacht, dass er fälschlicher Weise dahingehend beraten wurde, dass Hauptfutterflächen für Pferde förderungsfähig seien. In einem solchen Fall könnte es vom Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes nicht erwartet werde, Einzelheiten der europäischen oder nationalen Subventionsvoraussetzungen besser zu kennen, als die damit befasste Fachbehörde. Vorliegend wurde dem Kläger jedoch auch nach eigenem Vortrag kein Rechtsrat erteilt, auf den er sich aufgrund der besonderen Fachkunde der Behörde unter Umständen hätte verlassen können. Vielmehr beschränkte sich die Beratungsleistung der Behörde im Wesentlichen auf die Hilfe beim Ausfüllen des Antragsformulars. Die Vorgabe D 2 der Richtlinie MEKA II wurde von der Behörde nicht verkannt oder falsch ausgelegt, sondern noch nicht geprüft. Der Umstand, dass die Behörde offensichtlich auch zur Antragsstellung bezüglich der Ausgleichsleitung nach Ziff. 2 D 2 MEKA II geraten hat, begründet keinen Vertrauenstatbestand dahingehend, dass diese Ausgleichsleistung dann auch tatsächlich bewilligt wird. Es ist für einen Empfänger landwirtschaftlicher Subventionen klar erkennbar, dass die Anspruchsvoraussetzungen nach der Antragstellung noch im Einzelnen geprüft werden müssen, bevor eine Zuwendung letztlich bewilligt wird. Der Umstand, dass die Behörde zur Antragstellung geraten hat, entbindet den Empfänger einer Zuwendung daher nicht von seinen Sorgfaltspflichten nach Erhalt des Bescheids. Ist der Behörde erkennbar ein Berechnungsfehler unterlaufen, bedeutet der Umstand, dass die Behörde ihren Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, nicht, dass vom Zuwendungsempfänger bessere Rechtskenntnis als von der Behörde erwartet wird.
42 
Eine andere Einschätzung ist auch nicht für das Antragsjahr 2002 geboten. Der Umstand, dass dem Kläger für das Antragsjahr 2001 bereits Ausgleichsleistungen nach der Vorgabe D 2 bewilligt worden waren, begründet kein rechtlich schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass ihm diese Zuwendung auch im Antragsjahr 2002 zusteht. Der Kläger hat einen neuen Antrag mit teilweise geänderten Berechnungsgrundlagen gestellt; er war daher gehalten, auch den Folgebescheid auf offensichtliche Fehler und Ungereimtheiten hin zu überprüfen.
43 
1.3.4 Die angefochtenen Rückforderungsbescheide in der Gestalt der Widerspruchsbescheide leiden auch nicht an Ermessensfehlern. Allerdings geben weder die Rückforderungsbescheide noch die Widerspruchsbescheide Ermessenserwägungen im Hinblick auf die Aufhebung der Bewilligungsbescheide wieder. Dies ist vorliegend aber nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens unschädlich. Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es dann auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.06.1997 - 3 C 22/96 - BVerwGE 105, 55 und juris, Urt. v. 26.06.2002 - 8 C 30.01 - juris; Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 -juris). Darüber hinaus besteht bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rücknahmeinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte gemeinschaftsfinanzierte Subventionen wiedereinzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Gemeinschaftsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des EuGH mit dieser Verpflichtung unvereinbar (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983, 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 16.07.1998 - C 298/96 - Ölmühle - Slg 1998, I - 4767 ; BVerwG v. 10.12.2003 aaO.). Besondere Umstände, die die Behörde im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in ihre Ermessenserwägungen hätte einbeziehen müssen, sind nicht erkennbar. Auch für einen Verstoß gegen das Willkürverbot besteht kein Anhaltspunkt. Das Landratsamt hat mit Schriftsatz vom 20.02.2009 im Einzelnen dargelegt, dass in den vom Verwaltungsgericht genannten Fällen, in denen Ausgleichsleistungen entgegen Ziff. D 2 MEKA II erfolgt sind, ebenfalls Rückforderungsverfahren eingeleitet wurden.
44 
2. Die Rückforderung der Ausgleichsleistungen findet ihre Rechtsgrundlage in Art 71 Nr. 2 VO (EG) 817/2004 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. dessen Nachfolgevorschrift Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 (vgl. Senatsurt. v. 22.06.2004 aaO.). Danach ist der Kläger zur Rückerstattung der überzahlten Beträge zuzüglich der nach Absatz 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Wie ausgeführt, kann sich der Kläger demgegenüber nicht auf Vertrauensschutz berufen.
45 
Die Rückzahlungspflicht ist auch nicht durch Zeitablauf erloschen. Nach Art. 49 Abs. 5 VO (EG) Nr. 2419/2001/ Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 erlischt die Rückzahlungspflicht, wenn zwischen der Zahlung und dem Zeitpunkt, zu dem der Begünstigte von der Rechtswidrigkeit der Zahlung erfahren hat, 10 Jahren vergangen sind. Hat der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt, verkürzt sich dieser Zeitraum auf 4 Jahre. Vorliegend ist der Kläger bereits im Jahre 2004, also innerhalb des Zeitraums von 4 Jahren, zur beabsichtigten Rückforderung angehört worden.
46 
3.1 Danach ist auch die Zinszahlungspflicht ab dem Zeitpunkt der Übermittlung der Rückforderungsbescheide ist nicht zu beanstanden. Etwas anderes gilt auch nicht für das Antragsjahr 2001. Allerdings war die Rechtsgrundlage für die Rückforderung zu Unrecht bewilligter Zuwendungen bis zum Jahr 2001 Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 v. 29.07.1998, der durch Art 48 Abs. 1 2. UA der damals geltenden Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 für unmittelbar anwendbar erklärt wurde. Nach Art. 14 Abs. 3 3. UA waren keine Zinsen zu entrichten, wenn die zu Unrecht erfolgten Zahlungen auf einem Irrtum der Behörde beruhten. Die Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 ist aber durch die späteren Durchführungsverordnungen aufgehoben worden (vgl. Art. 65 Abs. 1 VO (EG) Nr. 445 / 2002, Art. 74 Nr. 1 VO (EG) Nr. 817/2004). Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92 war im Zeitpunkt der Rückforderung seinerseits durch Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 aufgehoben worden. Zwar bleibt nach Art. 53 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 2419/2001 die frühere Verordnung VO (EWG) Nr. 3887/92 für die Wirtschaftsjahre und Prämienzeiträume vor dem 01.01.2002 anwendbar. Daraus hat der Senat geschlossen, dass für die Wirtschaftsjahre bis 1999 grundsätzlich die im jeweiligen Wirtschaftsjahr geltenden Rückzahlungsregelungen Anwendung finden (Senatsbeschl. v. 27.05.2005 - 10 S 263/05 - juris). Auf die genannte Übergangsregelung nimmt die im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung geltende Durchführungsverordnung (EG) 817/2004 aber nicht Bezug. Anders als nach früherem Recht enthält die Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 817/2004 in Art. 71 Nr. 2 auch eine eigenständige Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht des zu Unrecht Begünstigten und verweist nur im Hinblick auf die weiteren Modalitäten auf Art 49 VO (EG) Nr. 2419/2001. Eine Übergangsregelung, wonach für das Antragsjahr 2001 nach wie vor die damals geltenden Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750 Anwendung findet, liegt ebenfalls nicht vor. Da das Gemeinschaftsrecht somit im vorliegenden Fall keine Fortgeltung der in der VO (EWG) Nr. 3887/92 getroffenen Bestimmungen über die Zinszahlungspflicht anordnet, geht der Senat - anders als für den Fall, in dem die Verordnungen VO (EWG) Nr. 3887/92 und VO (EG) Nr. 2419/2001 über das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem für unmittelbar anwendbar erklärt werden - davon aus, dass im Zeitpunkt der Entscheidung über die Rückforderung die teilweise günstigere, teilweise strengere Regelung des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 auch für das Wirtschaftsjahr 2001 keine Geltung mehr hat. Der Zinszahlungspflicht kann daher nicht entgegengehalten werden, dass die Überzahlung auf einem Irrtum der Behörde beruht.
47 
Nach Art. 71 Nr. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 i.V.m. Art. 49 Abs. 3 2. UA VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. Art. 73 Abs. 3 2. UA VO (EG) Nr. 796/2004 richtet sich der anzuwendende Zinssatz nach nationalem Recht. Nach § 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG in der bis 28.02.2005 geltenden Fassung war der zu erstattende Betrag mit drei vom Hundert der über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank jährlich zu verzinsen. Es kann dahinstehen, ob der zum Zeitpunkt des Erlasses der Rückforderungsbescheide bzw. der Widerspruchsbescheide geltende Zinssatz in Höhe von 5 vom Hundert über dem maßgeblichen Diskontsatz (§ 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG in der ab 01.03.2005 geltenden Fassung) hätte zugrunde gelegt werden müssen, weil der Kläger durch den niedrigeren Zinssatz jedenfalls nicht in seinen Rechten verletzt wird.
48 
3.2 Die Berufung des Beklagten ist aber zurückzuweisen, soweit in den Änderungs- und Rückforderungsbescheiden in der Gestalt der Widerspruchsbescheide Zinsen für den Zeitraum vor Bekanntgabe der genannten Rückforderungsbescheide festgesetzt worden sind. Insoweit hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide zu Recht aufgehoben.
49 
Nach Art. 49 Abs. 3 1. UA VO (EG) Nr. 2419/2001 bzw. dessen Nachfolgevorschrift Art. 73 Abs. 3 1. UA VO (EG) Nr. 796/2004 werden die Zinsen für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung berechnet. In den Behördenakten findet sich weder ein Nachweis über die Bekanntgabe der Änderungs- und Rückforderungsbescheide noch ein Vermerk über deren Aufgabe zur Post. Sind die angefochtenen Bescheide vom 28.04.2005 am gleichen Tag ab gesandt worden, gelten sie am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als zugestellt (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LVwZG), d.h. am 01.05.2005. Dass bis zu diesem Zeitpunkt eine Bekanntgabe erfolgt war, ergibt sich auch daraus, dass der Kläger mit Schriftsatz vom 01.05.2005 Widerspruch eingelegt hat. Der Senat geht daher davon aus, dass die Zinszahlungspflicht am 01.05.2005 beginnt. Soweit die angefochtenen Bescheide den Kläger zur Zahlung von Zinsen für den Zeitraum zwischen dem 12.03.2002 (Antragsjahr 2001) bzw. dem 20.09.2002 (Antragsjahr 2002) und der Rückzahlung verpflichten, fehlt es hingegen an einer gesetzlichen Grundlage. Diese kann insbesondere auch nicht aus 14 Abs. 3 1. UA VO (EWG) Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1678/98 v. 29.07.1998 hergeleitet werden, wonach für die Berechnung der Zinsen der Zeitraum zwischen der Auszahlung der Zuwendung und der tatsächlichen Rückzahlung zugrunde gelegt wurde. Wie ausgeführt, war diese Regelung aber im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids aufgehoben; mangels Bezugnahme auf die Übergangsregelung kann auch nicht von ihrer Fortgeltung für frühere Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume ausgegangen werden.
50 
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 i.V.m. § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
51 
Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
52 
Beschluss vom 19. März 2009
53 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 2.073,40 EUR festgesetzt (§ 63 Abs. 2, § 47 und § 52 Abs. 3, § 43 Abs. 1 GKG).
54 
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21. März 2002 – 9 K 2681/00 – geändert. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 22. November 2000 wird in Nr. 1.3 aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, über die Zuwendungsfähigkeit der dort genannten Mehrkosten in Höhe von 155.158,48 EUR (= 303.463,62 DM) und von 56.149,56 EUR (= 109.819,00 DM) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens aus beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin, ein in XXX ansässiges Unternehmen, das seit 1991 ausschließlich den öffentlichen Personennahverkehr und den Schulverkehr im Markgräflerland bedient, begehrt (weitere) Zuwendungen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz für den Bau eines Omnibusbetriebshofs.
Im Februar 1997 beantragte die Klägerin beim zuständigen Regierungspräsidium Freiburg die Gewährung einer Zuwendung zum Neubau eines Busbetriebshofs in XXX. Mit Bescheid vom 25.11.1997 (in Gestalt des Änderungsbescheids vom 08.01.1998) bewilligte das Regierungspräsidium die beantragte Zuwendung und setzte die zuwendungsfähigen Gesamtkosten vorläufig auf 2.551.600,00 DM und die Gesamtzuwendung auf 2.168.860,00 (85%) fest. Unter Nr. 3.2 des Bescheids wurde folgende „Nebenbestimmung“ verfügt:
„Sollten die bei der Prüfung des Antrags festgesetzten zuwendungsfähigen Kosten überschritten werden oder wird eine wesentliche Planänderung erforderlich, ist unverzüglich ein Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen unter Verwendung des Musters der Anlage 2 vorzulegen.
Kostenerhöhungen können nur dann nachträglich berücksichtigt werden, wenn sie sich ergeben aus
-    allgemeinen Preissteigerungen
-    nichtvorhersehbaren Schwierigkeiten während der Bauausführung
-    zwingend erforderlichen Planungsänderungen im Verlaufe der Bauausführung.“
Der Betriebshof wurde - im Anschluss an die Bewilligung - ab Juni 1998 errichtet; im März 2000 erfolgte die Schlussabnahme durch die Baurechtsbehörde.
Mit abschließendem Zuwendungsbescheid (Projektförderung) vom 22.11.2000 setzte das Regierungspräsidium u.a. die zuwendungsfähigen Gesamtkosten auf 2.498.603,00 DM und den daraus bei einem Fördersatz von 85 % resultierenden Zuwendungsbetrag auf 2.123.810,00 DM endgültig fest. Unter Nr. 1.3 dieses Bescheids wurden die von der Klägerin „darüber hinaus mit Nachtragsantrag vom 26.11.1999 in Höhe von 303.463,62 DM sowie die im Schlussverwendungsnachweis (vom 20.04.2000) latent in Höhe von 109.819,00 DM geltend gemachten Mehrkosten ..... nicht als zuwendungsfähig anerkannt“. Zur Begründung wurde unter Hinweis auf Nr. 3.2 des Bescheids vom 25.11.1997 ausgeführt, die zuschussrechtlichen Voraussetzungen lägen nicht vor. Entgegen Nr. 3.2 sei ein Änderungs-, Ergänzungs- bzw. Erhöhungsantrag für die nachträglich durchgeführten bzw. teurer gewordenen Maßnahmen nicht unverzüglich gestellt worden. Demzufolge liege insoweit weder ein Bewilligungsbescheid noch eine Zulassung des vorzeitigen Baubeginns vor. Schon aus diesem Grund sei eine Anerkennung der geltend gemachten Mehrkosten ausgeschlossen. Nach § 44 LHO und den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften seien bereits begonnene Vorhaben ohne Vorliegen eines Bewilligungsbescheids oder einer Unbedenklichkeitsbescheinigung nicht mehr förderfähig. Hierunter fielen auch zusätzliche Maßnahmen oder Kostenüberschreitungen eines bereits laufenden Förderprojekts, für die kein „obligatorischer“ Antrag im Sinne von Nr. 3.2 des Bescheides vom 25.11.1997 gestellt worden sei. Ein Ermessensspielraum der Bewilligungsbehörde, hiervon abzuweichen, bestehe nicht.
10 
Wegen der Ablehnung der geltend gemachten Mehrkosten unter Nr. 1.3 des Bescheids vom 22.11.2000 hat die Klägerin fristgerecht Klage erhoben. Zur Begründung trug sie vor, die Entscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg sei rechtsfehlerhaft. Das Regierungspräsidium habe seine ablehnende Entscheidung allein auf den - zutreffenden -Umstand gestützt, dass die Mehrkosten entgegen Nr. 3.2 des Bescheids vom 25.11.1997 nicht unverzüglich geltend gemacht worden seien. In eine weitergehende Prüfung der Fördervoraussetzungen nach den Verwaltungsvorschriften zum Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz sei es jedoch nicht eingetreten und habe daher sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt.
11 
Der Beklagte hat seine Begründung aus dem Verwaltungsverfahren vertieft und im Wesentlichen erwidert, das Regierungspräsidium Freiburg habe das ihm zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Da die Klägerin entgegen Nr. 3.2 des Bescheides vom 25.11.1997 die anstehenden Mehrkosten nicht unverzüglich geltend gemacht habe, liege eine rechtserhebliche Verletzung dieser Verpflichtung vor. Der Beginn einer Baumaßnahme vor einer entsprechenden Bewilligung sei förderschädlich. Das gelte bis zur Schlussabnahme auch für solche Maßnahmen, die von dem Bewilligungsbescheid bzw. den ihm zugrundeliegenden und genehmigten Antragsunterlagen abwichen. Darauf, ob die Mehraufwendungen bei rechtzeitiger Stellung des Antrags als zuwendungsfähig anerkannt worden wären, komme es angesichts der verspäteten Beantragung nicht mehr an.
12 
Mit Urteil vom 21.03.2002 hat das Verwaltungsgericht Freiburg die Klage abgewiesen. Die von der Klägerin geltend gemachten Mehrkosten seien zu Recht wegen nicht unverzüglicher Vorlage des entsprechenden Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags als nicht zuwendungsfähig angesehen worden. Die unverzügliche Stellung eines Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags nach Nr. 21.1 VwV-GVFG sei als erste (formale) Fördervoraussetzung bei der Überschreitung der festgesetzten zuwendungsfähigen Kosten oder bei wesentlichen Planänderungen anzusehen, bevor dann ggf. durch zeitnahe Prüfung festgestellt werden könne, ob auch die materiellen Voraussetzungen für eine Nachfinanzierung vorliegen. Der Regelung in Nr. 1.2 der VV zu § 44 LHO sowie der hieran anknüpfenden Regelung in Nr. 5.2 der VwV-GVFG lasse sich der Grundsatz entnehmen, dass Zuwendungen zur Projektförderung nur für solche Vorhaben bewilligt werden können, die noch nicht begonnen wurden. Das Vorhaben solle nämlich kein eigenes präjudizielles Gewicht entfalten und die Bewilligungsbehörde durch die tatsächliche Realisierung des Vorhabens nicht unter Zugzwang setzen. Ausnahmen seien nur im Einzelfall zulässig. Nr. 21.1 VwV-GVFG knüpfe an diesen Grundsatz sowie an Nr. 5.2 VwV-GVFG an. Das Kriterium „unverzüglich“ sei nicht folgenlos als unverbindliche Empfehlung, sondern als (formale) Fördervoraussetzung ausgestaltet. Bei nicht rechtzeitiger Geltendmachung bleibe es - auch im Interesse einer einheitlichen und transparenten Bewirtschaftung der Fördermittel - bei dem ursprünglich bewilligten Förderrahmen. Dies sei auch verhältnismäßig.
13 
Auf Antrag der Klägerin vom 03.05.2002 hat der Senat mit Beschluss vom 09.09.2003 die Berufung gegen das der Klägerin am 08.04.2002 zugestellte Urteil zugelassen. Die Klägerin begründet diese fristgerecht wie folgt: Das Verwaltungsgerichts sei rechtsfehlerhaft davon ausgegangen, dass die „unverzügliche“ Stellung eines Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags erste (formale) Fördervoraussetzung sei. Nr. 21.1 VwV-GVFG knüpfe gerade nicht an die Rechtsfolge der Nr. 5.2 VwV-GVFG an, sondern verweise nur auf die Nr. 20 VwV-GVFG, wo von einer Förderschädlichkeit keine Rede sei. Der vorzeitige Beginn einer Baumaßnahme ohne Zuwendungsbescheid und/oder ohne Unbedenklichkeitsbescheinigung könne dem völlig anders gelagerten Fall der nachträglichen Kostenerhöhung nicht gleichgestellt werden. Hierbei dürfe auch nicht übersehen werden, dass die zu § 44 LHO ergangenen Verwaltungsvorschriften nichts anderes als die Ausformung des das gesamte Haushaltsrecht prägenden Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sei. Die Anwendung dieser Verwaltungsvorschriften dürfe daher nicht zu einem unwirtschaftlichen Verhalten des Landes führen. Dies wäre aber der Fall, wenn infolge der nicht mit Eigenkapital zu deckenden Kostensteigerung ein Bauvorhaben nicht fertig gestellt werden könne bzw. der bisher bezuschusste Betrieb in seiner Existenz gefährdet würde. Daher mache es Sinn, dass in Nr. 21 VwV-GVFG die Förderschädlichkeit bei nicht rechtzeitiger Antragstellung nicht genannt sei. Außerdem werde durch diese verfahrensrechtliche Bestimmung sichergestellt, dass gerade der Antragsteller, dessen Vorhaben schon als förderwürdig anerkannt worden sei, über die zeitnahe Realisierung ins Bild gesetzt werde. Welche Rechtsfolgen sich aus einem nicht unverzüglichen Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag ergeben, sei nicht geregelt. Dass dies aber erforderlich sei, folge auch aus dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Der Antragsteller sei schutzwürdig. Er könne nach Baubeginn von seinem grundsätzlich bereits als förderungsfähig anerkannten Bauvorhaben keinen Abstand mehr nehmen. Andernfalls müsse er sogar befürchten, die bereits gewährten Zuwendungen wieder zu verlieren. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Wertung sei auch unverhältnismäßig. Ziel des Zuwendungsgebers sei es, aus öffentlichem Interesse den öffentlichen Personennahverkehr zu fördern. Dieses Ziel werde geradezu konterkariert, wenn bereits die versehentlich unterlassene rechtzeitige Stellung eines Erhöhungsantrages die Förderungsunwürdigkeit zur Folge hätte. Eine Nachfinanzierung könne ohne weiteres in den Folgehaushalten realisiert werden. Stünden die Mittel indes dann nicht mehr zur Verfügung, so gehe dies zu Lasten des Antragstellers. Im Übrigen stehe die Nachfinanzierung - unter dem Vorbehalt der Nachfinanzierungstatbestände in Nr. 21.2 VwV-GVFG - im Ermessen der Behörde, weshalb auch dem Interesse an einer einheitlichen und transparenten Bewirtschaftung der Fördermittel ausreichend genügt werden könne.
14 
Die Klägerin beantragt,
15 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21.03.02 - 9 K 2681/00 – zu ändern und den Zuwendungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 22. 11.2000 in Nr. 1.3 aufzuheben sowie den Beklagten zu verpflichten, über die Zuwendungsfähigkeit der dort genannten Mehrkosten in Höhe von 303.463,62 DM (= 155.158,48 EUR) und von 109.819,00 DM (= 56.149,56 EUR) unter Beachtung der Rechtsauffassung der Gerichts erneut zu entscheiden.
16 
Der Beklagte beantragt,
17 
die Berufung zurückzuweisen.
18 
Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor, die unverzügliche Stellung eines Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags sei unabdingbare Voraussetzung für die von der Klägerin begehrte Nachfinanzierung. Bei der Förderschädlichkeit des vorzeitigen Beginns handle es sich um eine allgemeine Bewilligungsvoraussetzung. Dies ergebe sich aus den einschlägigen Verwaltungsvorschriften zu den §§ 44, 44 a LHO bzw. zum GVFG. Die diesem Förderverbot zugrunde liegende ratio, d.h. die Verhinderung, dass die Bewilligungsbehörde durch die „normative Kraft des Faktischen“ unter Zugzwang gesetzt werde, gelte ebenso für Kostensteigerungen und Umplanungen, wie für den Beginn der Realisierung eines Vorhabens. Werde ein Änderungsantrag nicht unverzüglich gestellt, so sei eine anderweitige Finanzierung für den Antragsteller i.S.v. Nr. 4.4 VV-LHO zumutbar. Der von der Klägerin gezogene Vergleich mit Präklusionsvorschriften gehe fehl, da diese kein materielles Recht, sondern  nur ihren Anspruch auf inhaltliche Bescheidung ihres verspätet gestellten Antrags auf Nachfinanzierung verliere. Ein schutzwürdiges Vertrauen könne es nur in Bezug auf die bereits festgesetzte Zuwendungshöhe geben, nicht jedoch unter dem Aspekt, dass die grundsätzliche Förderungsfähigkeit bereits feststehe. Die von der Klägerin vertretene Interpretation der Nr. 21.1 VwV-GVFG führe dazu, dass ein Verstoß gegen die Mitteilungspflicht im Ergebnis sanktionslos bliebe. Der Ausschluss der Fördermöglichkeit sei auch nicht unverhältnismäßig, da er an einen Verstoß gegen eine bestandskräftig gewordene Nebenbestimmung anknüpfe.
19 
Dem Senat liegen die zur Sache gehörenden Akten des Beklagten (2 Bände Bewilligungsakten und 3 Ordner) und die Prozessakten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf sie und auf die Schriftsätze der Beteiligten im Berufungsverfahren, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
20 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch sonst zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Die Klägerin hat im Rahmen ihres Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensbetätigung einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge auf Zuwendungen für die Mehrkosten beim Bau des Omnibusbetriebshofs. Die Ablehnung dieser  Zuwendungen mit der vom beklagten Land gegebenen Begründung - fehlende formale Fördervoraussetzung wegen nicht unverzüglicher Stellung des Ergänzungs- bzw. Erhöhungsantrags - ist ermessensfehlerhaft (§ 114 VwGO) und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
21 
I. Die von der Klägerin gegen Nr. 1.3 des Zuwendungsbescheides vom 22.11.2000 isoliert erhobene (Anfechtungs- und) Verpflichtungsklage ist zulässig. Die Regelung in Nr. 1.3 des Bescheids, mit der festgestellt wird, dass die - zum Teil konkludent - geltend gemachten Mehrkosten nicht zuwendungsfähig sind, enthält keine Inhaltsbestimmung des Zuwendungsbescheids. Denn die Zuwendung des sonst bewilligten und festgesetzten Förderungsbetrages ist  nicht von dieser Teilablehnung abhängig. Wird die Regelung in Nr. 1.3 angegriffen und fällt sie weg, dann verliert der Bewilligungsbescheid im Übrigen nicht seine Bedeutung. Der Bescheid vom 22.11.2000 ist daher, wovon auch die Beteiligten ausgehen, sowohl prozessual als auch materiell teilbar.
22 
II. Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge auf Förderung der geltend gemachten Mehrkosten in Höhe von 303.463,62 DM (155.158,48 EUR) und von 109.819,00 DM (56.149,56 EUR).
23 
Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Zuwendung ist das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden - GVFG - (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz vom 18.03.1971 i.d.F. vom 09.09.1998, BGBl. I S. 2858) i.V.m. der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Finanzministeriums zur Durchführung des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes - VwV-GVFG - (vom 10.04.1986, GABl. S. 425 ff.; i.d.F. vom 09.06.1998, GABl. S. 412). Nach § 2 Abs.1 Nr. 3 GVFG können die Länder den Bau oder Ausbau von zentralen Omnibusbahnhöfen und Haltestelleneinrichtungen sowie von Betriebshöfen und zentralen Werkstätten fördern, soweit sie dem öffentlichen Personennahverkehr dienen. Von dieser Ermächtigung hat das Land Baden-Württemberg mit der VwV-GVFG Gebrauch gemacht, indem es Zuwendungen (u.a.) nach Maßgabe des GVFG im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel gewährt. Ein Rechtsanspruch auf Gewährung dieser Zuwendungen besteht dagegen nicht (vgl. § 2 Abs. 1 GVFG und Nr. 2.3 VwV-GVFG). Der Klägerin steht jedoch aufgrund des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Verwaltungspraxis nach Maßgabe des GVFG i.V.m. mit den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften und den Verwaltungsvorschriften zu § 44 der Landeshaushaltsordnung von Baden-Württemberg - VV-LHO - (vom 13.07.2000, GABl. S. 182 ff.) ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf ergänzende Förderung zu.
24 
Der Beklagte hat die Förderungsanträge zu Unrecht mit der Begründung abgelehnt, eine Zuwendung zu den geltend gemachten Mehrkosten sei bereits deshalb ausgeschlossen, weil die erste (formale) Fördervoraussetzung fehle, nachdem die Klägerin - was unstrittig ist - diese Mehrkosten nicht „unverzüglich“ geltend gemacht habe. Dieser, auch vom  Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, kann nicht gefolgt werden. Sie lässt sich weder mit einem Verstoß der Klägerin gegen Nr. 3.2 der (bestandkräftigen) Nebenbestimmung des Bewilligungsbescheids vom 25.11.1997 rechtfertigen (nachfolgend 1.), noch ergibt sie sich aus einer ermessensfehlerfreien Anwendung der VV-LHO bzw. der  VwV-GVFG (nachfolgend 2.).
25 
1.  Die Klägerin konnte im Hinblick auf die ursprünglich beantragten und auch bewilligten Mittel eine Projektförderung in Anspruch nehmen. Dies ist zwischen den Beteiligten nicht streitig und wird auch vom Senat nicht in Zweifel gezogen. Ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die von der Klägerin geltend gemachten Mehrkosten scheitert nicht bereits an dem Umstand, dass diese gegen die ihr in Nr. 3.2 Satz 1 des Bescheids vom 25.11.1997 auferlegte „Obliegenheit“ verstoßen hat, indem sie trotz Überschreitung der bei Prüfung des Antrags festgesetzten zuwendungsfähigen Kosten nicht „unverzüglich“ einen Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen eingereicht hat. Hierbei kann dahingestellt bleiben, ob diese Bestimmung als verbindliche Regelung in der Form einer belastenden Auflage anzusehen ist, oder, ob es sich hierbei nur um einen rechtlichen Hinweis auf Nr. 21.1 VwV-GVFG handelt. Für Letzteres könnte sprechen, dass die Regelung keine Beschränkung des Zuwendungsbescheides enthält, sondern nur für den Fall des Antrags auf weitere (ergänzende)  Bewilligung von Zuwendungen Geltung beansprucht. Ein Ausschlusstatbestand für die Förderung dieser Mehrkosten könnte sich bei Annahme eines bloßen Hinweises bereits mangels einer rechtsverbindlichen Verpflichtung der Klägerin nicht ergeben. Doch selbst wenn man mit dem Beklagten davon ausgehen würde, dass es sich bei der Regelung in Nr. 3.2 um eine rechtsverbindliche Auflage handelt, mit der der Klägerin die Obliegenheit zur unverzüglichen Stellung eines Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags auferlegt wurde, kann diese Obliegenheitsverletzung nach dem maßgeblichen objektivierten Empfängerhorizont nicht als erste (formale) Fördervoraussetzung ausgelegt und verstanden werden. Für die ebenfalls in Nr. 3.2 Satz 1 der Auflage begründete Obliegenheit, den Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag „unter Verwendung des Musters der Anlage 2“ vorzulegen wird eine anspruchsausschließende Wirkung auch vom Beklagten nicht angenommen. Weshalb dies dann für den Verstoß gegen die auferlegte Obliegenheit der „unverzüglichen“ Antragstellung gelten soll, leuchtet aufgrund des Wortlauts der Nebenbestimmung nicht ein. Eine solche Auslegung lässt sich für den Empfänger auch nicht aus dem Umstand entnehmen, dass - worauf das Verwaltungsgericht hingewiesen hat - die Regelung eine zeitnahe Prüfung der Nachfinanzierungsvoraussetzungen ermöglichen soll. Denn die Klägerin weist in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hin, dass eine Nachfinanzierung, sofern die materiellen Voraussetzungen vorliegen, grundsätzlich auch in den Folgehaushaltsjahren möglich ist. Damit ist die Auflage auch nicht völlig sinnlos, denn dem Antragsteller kann die verspätete Antragstellung zumindest dann im Rahmen der Ermessenserwägungen entgegengehalten werden, wenn in den Folgehaushaltsjahren keine ausreichenden Mittel mehr zur Verfügung stehen.
26 
Entgegen der Auffassung des Beklagten steht diese Annahme auch nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung des 5. Senats des  Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 05.02.1987 - 5 S 2954/86 -, NVwZ 1987, S. 520 f.). In diesem Urteil hat der 5. Senat entschieden, dass der Widerruf eines Bewilligungsbescheids und die Rückforderung eines schon ausgezahlten Zuschusses schon dann in Betracht kommt, wenn der Begünstigte eine bestandskräftige Auflage verletzt, wonach er verpflichtet ist, die zweckentsprechende Verwendung eines Zuschusses innerhalb einer bestimmten Frist nachzuweisen, ohne dass es relevant ist, ob die Mittel tatsächlich zweckentsprechend verwendet wurden. Diese Grundsätze sind jedoch nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar: Zum einen betrifft die zitierte Entscheidung die Aufhebung eines begünstigen Verwaltungsaktes (mit der Folge einer Rückforderung der ausgezahlten Mittel) und nicht - wie vorliegend - die Bewilligung zusätzlicher Fördermittel durch einen neuen Verwaltungsakt (sowie die anschließende Auszahlung) im Rahmen einer beantragten Nachfinanzierung. Zum anderen ergab sich die Befugnis der Behörde, den rechtmäßigen begünstigenden Bescheid zu widerrufen, in dem vom 5. Senat entschiedenen Fall unmittelbar aus § 41 a LHO. Im vorliegenden Fall geht es dagegen weder um die bereits gewährte Zuwendung noch um eine Frist zum Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung dieser Zuwendung. Die Nebenbestimmung statuiert lediglich die Pflicht einer unverzüglichen Änderungs- bzw. Ergänzungsanzeige. Sie knüpft nicht an den bereits gewährten Zuwendungsbetrag, sondern an eine evtl. zukünftig zu gewährende Förderung im Rahmen einer möglichen Nachfinanzierung an.
27 
2. Die Annahme des Beklagten, bereits die nicht unverzügliche Geltendmachung der Mehrkosten stehe einer Förderung zwingend entgegen, lässt sich ermessensfehlerfrei auch nicht den hier einschlägigen Verwaltungsvorschriften entnehmen. Zwar handelt es sich bei diesen Verwaltungsvorschriften lediglich um intern wirkende Handlungsanweisungen für die Behörde, denen kein Rechtssatzcharakter zukommt. Damit sind diese  - für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen - Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Das Gericht hat jedoch nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG zu prüfen, ob auf Grund einer solchen Verwaltungsvorschrift überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf - was vorliegend unzweifelhaft der Fall ist - und, ob bei Anwendung der Verwaltungsvorschrift in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979 - 3 C 111/79 -, BVerwGE 58, 45-54). Dass die Entscheidung des Beklagten unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergangen ist, wird von der Klägerin nicht behauptet und ist auch sonst nicht ersichtlich. Die vom Beklagten vertretene und vom Verwaltungsgericht bestätigte Auslegung der VwV-GVFG bzw. der VV-LHO wird jedoch der gesetzlichen Zweckbestimmung nicht gerecht, denn sie ist im Ergebnis unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft.
28 
a) Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgericht ergibt sich aus dem Wortlaut der in Nr. 21.1 VwV-GVFG statuierten Verhaltenspflicht, wonach bei einer erforderlichen Kostenüberschreitung oder einer wesentlichen Planänderung „unverzüglich“ ein Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen unter Verwendung des Musters der Anlage 2 vorzulegen ist, keine erste (formale) Fördervoraussetzung. Denn im Gegensatz zu der Formulierung in Nr. 5.2 VwV-GVFG enthält diese Regelung gerade keine (ausdrücklich genannte) Rechtsfolge für den Fall der Verletzung der dem Antragsteller auferlegten Obliegenheit. Der Senat teilt auch nicht die Auffassung des Beklagten, dass der in Nr. 5.2  VwV-GVFG niedergelegte Grundsatz, wonach eine Zuwendung für ein Vorhaben nur bewilligt werden darf, wenn mit dem Vorhaben vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides noch nicht begonnen worden ist, auch im Fall einer nachträglichen Änderung bzw. Ergänzung des Antrages wegen absehbarer oder schon entstandener Mehrkosten Geltung beansprucht. Der Wortlaut der Nr. 5.2 VwV-GVFG geht von einem „Vorhaben“ aus. Hiermit ist, wie sich auch aus der Regelung in Nr. 1.1 und 1.2 der VV-LHO ergibt, das ursprüngliche Vorhaben in dem beantragten Umfang gemeint. Ausdrücklich geregelt ist daher lediglich, dass eine Zuwendung nur für ein Vorhaben bewilligt werden darf, mit dem vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides überhaupt noch nicht begonnen worden ist. Bereits dies spricht gegen die Annahme, mit „Vorhaben“ sei auch die „Erweiterung“ bzw. „Ergänzung“ des bisherigen Vorhabens, etwa aufgrund unvorhergesehener Schwierigkeiten oder notwendig gewordener Planänderungen gemeint. Auch die Tatsache, dass in Nr. 21.1 VwV-GVFG eine spezielle Regelung unter der Überschrift „Änderung des Förderungsantrags“ geschaffen wurde, die keinen Verweis auf Nr. 5.2 VwV-GVFG enthält, spricht gegen die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung, zumal in Nr. 21.3 - also noch unter der Überschrift „Änderung des Förderungsantrags“- nur auf Nr. 20 dieser Verwaltungsvorschrift verwiesen wird. Für die - auch von der Klägerin vertretene - Auslegung, bei Nr. 21.1 der VwV-GVFG handele es sich (nur) um eine Verfahrensvorschrift und nicht um eine erste (formale) Fördervoraussetzung, an die eine negative Sanktion geknüpft ist, spricht insbesondere auch, dass sich Nr. 21 der VwV-GVFG unter der Überschrift „III. Verfahren bei Vorhaben des öffentlichen Personennahverkehrs“ befindet. Hierdurch wird der Charakter dieser Bestimmung als Verfahrensvorschrift unterstrichen.
29 
Zwar sind die für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979, a.a.O.). Die Entscheidung des Beklagten ist jedoch auch dann ermessensfehlerhaft, wenn man davon ausginge, dass der Wortlaut der Regelung in Nr. 21.1 VwV-GVFG auslegungs- und interpretationsfähig wäre und von der für die Bewilligung zuständigen Stelle generell in vergleichbaren Fällen im Sinne einer formalen Förderungsvoraussetzung ausgelegt wird. Denn auch diese Auslegung ist vom Gericht daraufhin zu überprüfen, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung liegt (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979, a.a.O.). Dies ist bei der vom Beklagten angenommenen und vom Verwaltungsgericht bestätigten Auslegung nicht der Fall.
30 
Zweck der Zuwendung nach dem GVFG ist, worauf die Klägerin zutreffend hinweist, die Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs, an der gerade im ländlichen Raum ein besonderes öffentliches Interesse besteht. Diesem öffentlichen Interesse widerspräche es, wenn ein gefördertes Vorhaben scheitern könnte, weil der Antragsteller möglicherweise aus finanziellen Gründen nicht in der Lage ist, ein begonnenes Vorhaben zum Abschluss zu bringen nur weil er - aus welchen Gründen auch immer - die unverzügliche Stellung des Ergänzungsantrags versäumt hat. Hiergegen lässt sich auch nicht einwenden, Zuwendungen zur Projektförderung dürften generell nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind (vgl. Nr. 1.2 der VV-LHO). Denn die generelle Übertragung dieser allgemeinen Bewilligungsvoraussetzung auf den Fall der Nachfinanzierung eines bereits bewilligten Vorhabens ist nicht sachgerecht und damit nicht erforderlich.
31 
Der diesem Förderverbot zu Grunde liegende Gedanke, d.h. zu verhindern, dass durch vollendete Tatsachen und die dadurch geschaffene „normative Kraft des Faktischen“ die Bewilligungsbehörde unter Zugzwang gesetzt wird, trifft für den Fall der Nachfinanzierung nicht in gleichem Maße zu. Richtig ist zwar, dass aus diesem Grund regelmäßig die Förderung eines bereits begonnenen Vorhabens ausscheidet, da andernfalls der Zuwendungsgeber auf Ziele, auf den Aufwand und Zeitplan sowie ggf. auf alternative Lösungsmöglichkeiten keinen Einfluss mehr nehmen kann. Jedoch greifen diese Argumente bei einer erforderlichen Kostenüberschreitung nicht durch. Eine Präjudizierung des Zuwendungsgebers durch einen vorzeitigen Maßnahmebeginn ist in diesem Fall nicht zu befürchten, da der notwendige und damit zuschussfähige Aufwand weitgehend festgelegt ist. Der Förderungsgeber hat sich mit dem Projekt bereits umfassend auseinandergesetzt und die grundsätzliche Förderungsfähigkeit bejaht. Auch der Einwand des Beklagten, die Bewilligungsbehörde könne nur bei einer unverzüglichen Stellung des Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags beurteilen, ob die Gesamtkosten des Vorhabens mit der Änderung zu hoch werden, rechtfertigt nicht die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung. Denn auch diese Annahme hindert den Förderungsnehmer nicht, unmittelbar nach der unverzüglichen Stellung des Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags entsprechende Aufträge zu vergeben und mit den kostenerhöhenden Baumaßnahmen zu beginnen. Eine Verpflichtung, vor dem Beginn der Maßnahme die Entscheidung der Bewilligungsbehörde bzw. die Ermächtigung zum vorzeitigen Baubeginn einzuholen, wie sie in Nr. 1.2 (1.2.2) VV-LHO und Nr. 5.2 VwV-GVFG für den Beginn eines Vorhabens vorgesehen ist, besteht nämlich für kostenerhöhende Änderungen auch nach der vom Beklagten vertretenen Auslegung der VwV-GVFG nicht. Zudem kann die Begrenzung der Kosten auf einen Förderhöchstbetrag sachgerecht auch bei verspäteter Antragstellung im Rahmen der Ermessenserwägungen vorgenommen werden.
32 
Zwar weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass die Notwendigkeit der kostenerhöhenden Änderungen bei verspäteter Antragstellung nicht mehr in gleichem Maße von der Bewilligungsbehörde überprüft werden kann. Dies erfordert jedoch nicht die Annahme eines Förderverbots für verspätet gestellte Änderungs- bzw. Ergänzungsanträge, vielmehr kann dieser Umstand ebenfalls im Rahmen der Ermessenserwägungen ausreichend berücksichtigt werden. Denn dem Zweck der möglichst zeitnahen Möglichkeit einer Überprüfung des Antrags kann in gleicher Weise dadurch Rechnung getragen werden, dass dem Förderungsnehmer dann die Beweislast für die Notwendigkeit der Änderung obliegt, wenn die Überprüfung sonst wegen einer verspäteten Antragstellung scheitern würde.  
33 
Die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung berücksichtigt zudem nicht, dass die Interessenlage des Begünstigten eine andere ist als die desjenigen, der mit einem Vorhaben überhaupt beginnt, ohne einen Zuwendungsbescheid erhalten zu haben. Letzterer ist nicht schutzwürdig, da er, ohne irgendeine Rechtsposition erlangt zu haben, mit dem Vorhaben beginnt. Der Antragsteller, der (wenn auch verspätet) einen Änderungs- oder Ergänzungsantrag stellt, hat dagegen zumindest in Form des (nicht angegriffenen Teils des) Bewilligungsbescheids eine verfestigte Rechtsposition, auf die er vertrauen darf und aufgrund derer er mit dem Vorhaben begonnen hat. Im Regelfall wird er von dem Vorhaben nach schon teilweiser Fertigstellung auch keinen Abstand mehr nehmen können. Auch kann in diesen Fällen nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, die Finanzierung sei dem Antragsteller zumutbar, weil er auch ohne Förderung seine Absicht zum Bau des Vorhabens zum Ausdruck gebracht hat, weshalb er keiner Zuwendung bedürfe. Denn die generelle Förderbedürftigkeit wurde beim Vorhaben der Klägerin bereits durch den Beklagten bejaht, diese ist für die Mehraufwendungen auch nicht allein durch die verspätete Antragstellung entfallen. Vielmehr war die Klägerin verpflichtet, das Vorhaben - ggf. auch mit erforderlichen Änderungen - fertig zu stellen, um sich nicht der Gefahr eines Widerrufs des Zuwendungsbescheids und dem Verlust seines eingesetzten Kapitals ausgesetzt zu sehen. Diesen Besonderheiten wird die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung bei nicht unverzüglicher Antragstellung nicht gerecht. Sie entspricht weder dem Zweck der allgemeinen Bewilligungsvoraussetzungen noch ist die Annahme einer solchen formalen Fördervoraussetzung - wie dargelegt - erforderlich. Inwieweit über die bereits bewilligten Fördermittel hinaus eine weitergehende Förderungsfähigkeit gegeben ist, richtet sich vielmehr nach den einschlägigen Nachfinanzierungstatbeständen und steht darüber hinaus im Ermessen der Bewilligungsbehörde. Von diesem Ermessen muss die Bewilligungsbehörde Gebrauch machen, um dem Gebot der Verhältnismäßigkeit gerecht zu werden. Hierbei bleibt es ihr jedoch unbenommen, die verspätete Antragstellung im Rahmen der Ermessenserwägungen zu berücksichtigen. Ohne eine abschließende Prüfung der Nachfinanzierungstatbestände und ohne die im vorliegenden Einzelfall gebotene Ermessenserwägungen ist die Entscheidung des Beklagten rechtswidrig und verletzt diese in ihrem Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.
34 
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 2 VwGO. Ein Grund für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) besteht nicht.

Gründe

 
20 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch sonst zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Die Klägerin hat im Rahmen ihres Anspruchs auf fehlerfreie Ermessensbetätigung einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge auf Zuwendungen für die Mehrkosten beim Bau des Omnibusbetriebshofs. Die Ablehnung dieser  Zuwendungen mit der vom beklagten Land gegebenen Begründung - fehlende formale Fördervoraussetzung wegen nicht unverzüglicher Stellung des Ergänzungs- bzw. Erhöhungsantrags - ist ermessensfehlerhaft (§ 114 VwGO) und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
21 
I. Die von der Klägerin gegen Nr. 1.3 des Zuwendungsbescheides vom 22.11.2000 isoliert erhobene (Anfechtungs- und) Verpflichtungsklage ist zulässig. Die Regelung in Nr. 1.3 des Bescheids, mit der festgestellt wird, dass die - zum Teil konkludent - geltend gemachten Mehrkosten nicht zuwendungsfähig sind, enthält keine Inhaltsbestimmung des Zuwendungsbescheids. Denn die Zuwendung des sonst bewilligten und festgesetzten Förderungsbetrages ist  nicht von dieser Teilablehnung abhängig. Wird die Regelung in Nr. 1.3 angegriffen und fällt sie weg, dann verliert der Bewilligungsbescheid im Übrigen nicht seine Bedeutung. Der Bescheid vom 22.11.2000 ist daher, wovon auch die Beteiligten ausgehen, sowohl prozessual als auch materiell teilbar.
22 
II. Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge auf Förderung der geltend gemachten Mehrkosten in Höhe von 303.463,62 DM (155.158,48 EUR) und von 109.819,00 DM (56.149,56 EUR).
23 
Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Zuwendung ist das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden - GVFG - (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz vom 18.03.1971 i.d.F. vom 09.09.1998, BGBl. I S. 2858) i.V.m. der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Finanzministeriums zur Durchführung des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes - VwV-GVFG - (vom 10.04.1986, GABl. S. 425 ff.; i.d.F. vom 09.06.1998, GABl. S. 412). Nach § 2 Abs.1 Nr. 3 GVFG können die Länder den Bau oder Ausbau von zentralen Omnibusbahnhöfen und Haltestelleneinrichtungen sowie von Betriebshöfen und zentralen Werkstätten fördern, soweit sie dem öffentlichen Personennahverkehr dienen. Von dieser Ermächtigung hat das Land Baden-Württemberg mit der VwV-GVFG Gebrauch gemacht, indem es Zuwendungen (u.a.) nach Maßgabe des GVFG im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel gewährt. Ein Rechtsanspruch auf Gewährung dieser Zuwendungen besteht dagegen nicht (vgl. § 2 Abs. 1 GVFG und Nr. 2.3 VwV-GVFG). Der Klägerin steht jedoch aufgrund des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Verwaltungspraxis nach Maßgabe des GVFG i.V.m. mit den hierzu ergangenen Verwaltungsvorschriften und den Verwaltungsvorschriften zu § 44 der Landeshaushaltsordnung von Baden-Württemberg - VV-LHO - (vom 13.07.2000, GABl. S. 182 ff.) ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf ergänzende Förderung zu.
24 
Der Beklagte hat die Förderungsanträge zu Unrecht mit der Begründung abgelehnt, eine Zuwendung zu den geltend gemachten Mehrkosten sei bereits deshalb ausgeschlossen, weil die erste (formale) Fördervoraussetzung fehle, nachdem die Klägerin - was unstrittig ist - diese Mehrkosten nicht „unverzüglich“ geltend gemacht habe. Dieser, auch vom  Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, kann nicht gefolgt werden. Sie lässt sich weder mit einem Verstoß der Klägerin gegen Nr. 3.2 der (bestandkräftigen) Nebenbestimmung des Bewilligungsbescheids vom 25.11.1997 rechtfertigen (nachfolgend 1.), noch ergibt sie sich aus einer ermessensfehlerfreien Anwendung der VV-LHO bzw. der  VwV-GVFG (nachfolgend 2.).
25 
1.  Die Klägerin konnte im Hinblick auf die ursprünglich beantragten und auch bewilligten Mittel eine Projektförderung in Anspruch nehmen. Dies ist zwischen den Beteiligten nicht streitig und wird auch vom Senat nicht in Zweifel gezogen. Ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die von der Klägerin geltend gemachten Mehrkosten scheitert nicht bereits an dem Umstand, dass diese gegen die ihr in Nr. 3.2 Satz 1 des Bescheids vom 25.11.1997 auferlegte „Obliegenheit“ verstoßen hat, indem sie trotz Überschreitung der bei Prüfung des Antrags festgesetzten zuwendungsfähigen Kosten nicht „unverzüglich“ einen Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen eingereicht hat. Hierbei kann dahingestellt bleiben, ob diese Bestimmung als verbindliche Regelung in der Form einer belastenden Auflage anzusehen ist, oder, ob es sich hierbei nur um einen rechtlichen Hinweis auf Nr. 21.1 VwV-GVFG handelt. Für Letzteres könnte sprechen, dass die Regelung keine Beschränkung des Zuwendungsbescheides enthält, sondern nur für den Fall des Antrags auf weitere (ergänzende)  Bewilligung von Zuwendungen Geltung beansprucht. Ein Ausschlusstatbestand für die Förderung dieser Mehrkosten könnte sich bei Annahme eines bloßen Hinweises bereits mangels einer rechtsverbindlichen Verpflichtung der Klägerin nicht ergeben. Doch selbst wenn man mit dem Beklagten davon ausgehen würde, dass es sich bei der Regelung in Nr. 3.2 um eine rechtsverbindliche Auflage handelt, mit der der Klägerin die Obliegenheit zur unverzüglichen Stellung eines Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags auferlegt wurde, kann diese Obliegenheitsverletzung nach dem maßgeblichen objektivierten Empfängerhorizont nicht als erste (formale) Fördervoraussetzung ausgelegt und verstanden werden. Für die ebenfalls in Nr. 3.2 Satz 1 der Auflage begründete Obliegenheit, den Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag „unter Verwendung des Musters der Anlage 2“ vorzulegen wird eine anspruchsausschließende Wirkung auch vom Beklagten nicht angenommen. Weshalb dies dann für den Verstoß gegen die auferlegte Obliegenheit der „unverzüglichen“ Antragstellung gelten soll, leuchtet aufgrund des Wortlauts der Nebenbestimmung nicht ein. Eine solche Auslegung lässt sich für den Empfänger auch nicht aus dem Umstand entnehmen, dass - worauf das Verwaltungsgericht hingewiesen hat - die Regelung eine zeitnahe Prüfung der Nachfinanzierungsvoraussetzungen ermöglichen soll. Denn die Klägerin weist in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hin, dass eine Nachfinanzierung, sofern die materiellen Voraussetzungen vorliegen, grundsätzlich auch in den Folgehaushaltsjahren möglich ist. Damit ist die Auflage auch nicht völlig sinnlos, denn dem Antragsteller kann die verspätete Antragstellung zumindest dann im Rahmen der Ermessenserwägungen entgegengehalten werden, wenn in den Folgehaushaltsjahren keine ausreichenden Mittel mehr zur Verfügung stehen.
26 
Entgegen der Auffassung des Beklagten steht diese Annahme auch nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung des 5. Senats des  Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 05.02.1987 - 5 S 2954/86 -, NVwZ 1987, S. 520 f.). In diesem Urteil hat der 5. Senat entschieden, dass der Widerruf eines Bewilligungsbescheids und die Rückforderung eines schon ausgezahlten Zuschusses schon dann in Betracht kommt, wenn der Begünstigte eine bestandskräftige Auflage verletzt, wonach er verpflichtet ist, die zweckentsprechende Verwendung eines Zuschusses innerhalb einer bestimmten Frist nachzuweisen, ohne dass es relevant ist, ob die Mittel tatsächlich zweckentsprechend verwendet wurden. Diese Grundsätze sind jedoch nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar: Zum einen betrifft die zitierte Entscheidung die Aufhebung eines begünstigen Verwaltungsaktes (mit der Folge einer Rückforderung der ausgezahlten Mittel) und nicht - wie vorliegend - die Bewilligung zusätzlicher Fördermittel durch einen neuen Verwaltungsakt (sowie die anschließende Auszahlung) im Rahmen einer beantragten Nachfinanzierung. Zum anderen ergab sich die Befugnis der Behörde, den rechtmäßigen begünstigenden Bescheid zu widerrufen, in dem vom 5. Senat entschiedenen Fall unmittelbar aus § 41 a LHO. Im vorliegenden Fall geht es dagegen weder um die bereits gewährte Zuwendung noch um eine Frist zum Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung dieser Zuwendung. Die Nebenbestimmung statuiert lediglich die Pflicht einer unverzüglichen Änderungs- bzw. Ergänzungsanzeige. Sie knüpft nicht an den bereits gewährten Zuwendungsbetrag, sondern an eine evtl. zukünftig zu gewährende Förderung im Rahmen einer möglichen Nachfinanzierung an.
27 
2. Die Annahme des Beklagten, bereits die nicht unverzügliche Geltendmachung der Mehrkosten stehe einer Förderung zwingend entgegen, lässt sich ermessensfehlerfrei auch nicht den hier einschlägigen Verwaltungsvorschriften entnehmen. Zwar handelt es sich bei diesen Verwaltungsvorschriften lediglich um intern wirkende Handlungsanweisungen für die Behörde, denen kein Rechtssatzcharakter zukommt. Damit sind diese  - für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen - Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Das Gericht hat jedoch nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG zu prüfen, ob auf Grund einer solchen Verwaltungsvorschrift überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf - was vorliegend unzweifelhaft der Fall ist - und, ob bei Anwendung der Verwaltungsvorschrift in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979 - 3 C 111/79 -, BVerwGE 58, 45-54). Dass die Entscheidung des Beklagten unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergangen ist, wird von der Klägerin nicht behauptet und ist auch sonst nicht ersichtlich. Die vom Beklagten vertretene und vom Verwaltungsgericht bestätigte Auslegung der VwV-GVFG bzw. der VV-LHO wird jedoch der gesetzlichen Zweckbestimmung nicht gerecht, denn sie ist im Ergebnis unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft.
28 
a) Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgericht ergibt sich aus dem Wortlaut der in Nr. 21.1 VwV-GVFG statuierten Verhaltenspflicht, wonach bei einer erforderlichen Kostenüberschreitung oder einer wesentlichen Planänderung „unverzüglich“ ein Änderungs- bzw. Ergänzungsantrag mit den für seine Beurteilung notwendigen Unterlagen unter Verwendung des Musters der Anlage 2 vorzulegen ist, keine erste (formale) Fördervoraussetzung. Denn im Gegensatz zu der Formulierung in Nr. 5.2 VwV-GVFG enthält diese Regelung gerade keine (ausdrücklich genannte) Rechtsfolge für den Fall der Verletzung der dem Antragsteller auferlegten Obliegenheit. Der Senat teilt auch nicht die Auffassung des Beklagten, dass der in Nr. 5.2  VwV-GVFG niedergelegte Grundsatz, wonach eine Zuwendung für ein Vorhaben nur bewilligt werden darf, wenn mit dem Vorhaben vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides noch nicht begonnen worden ist, auch im Fall einer nachträglichen Änderung bzw. Ergänzung des Antrages wegen absehbarer oder schon entstandener Mehrkosten Geltung beansprucht. Der Wortlaut der Nr. 5.2 VwV-GVFG geht von einem „Vorhaben“ aus. Hiermit ist, wie sich auch aus der Regelung in Nr. 1.1 und 1.2 der VV-LHO ergibt, das ursprüngliche Vorhaben in dem beantragten Umfang gemeint. Ausdrücklich geregelt ist daher lediglich, dass eine Zuwendung nur für ein Vorhaben bewilligt werden darf, mit dem vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides überhaupt noch nicht begonnen worden ist. Bereits dies spricht gegen die Annahme, mit „Vorhaben“ sei auch die „Erweiterung“ bzw. „Ergänzung“ des bisherigen Vorhabens, etwa aufgrund unvorhergesehener Schwierigkeiten oder notwendig gewordener Planänderungen gemeint. Auch die Tatsache, dass in Nr. 21.1 VwV-GVFG eine spezielle Regelung unter der Überschrift „Änderung des Förderungsantrags“ geschaffen wurde, die keinen Verweis auf Nr. 5.2 VwV-GVFG enthält, spricht gegen die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung, zumal in Nr. 21.3 - also noch unter der Überschrift „Änderung des Förderungsantrags“- nur auf Nr. 20 dieser Verwaltungsvorschrift verwiesen wird. Für die - auch von der Klägerin vertretene - Auslegung, bei Nr. 21.1 der VwV-GVFG handele es sich (nur) um eine Verfahrensvorschrift und nicht um eine erste (formale) Fördervoraussetzung, an die eine negative Sanktion geknüpft ist, spricht insbesondere auch, dass sich Nr. 21 der VwV-GVFG unter der Überschrift „III. Verfahren bei Vorhaben des öffentlichen Personennahverkehrs“ befindet. Hierdurch wird der Charakter dieser Bestimmung als Verfahrensvorschrift unterstrichen.
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Zwar sind die für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979, a.a.O.). Die Entscheidung des Beklagten ist jedoch auch dann ermessensfehlerhaft, wenn man davon ausginge, dass der Wortlaut der Regelung in Nr. 21.1 VwV-GVFG auslegungs- und interpretationsfähig wäre und von der für die Bewilligung zuständigen Stelle generell in vergleichbaren Fällen im Sinne einer formalen Förderungsvoraussetzung ausgelegt wird. Denn auch diese Auslegung ist vom Gericht daraufhin zu überprüfen, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Zweckbestimmung liegt (vgl. BVerwG, Urt. vom 26.04.1979, a.a.O.). Dies ist bei der vom Beklagten angenommenen und vom Verwaltungsgericht bestätigten Auslegung nicht der Fall.
30 
Zweck der Zuwendung nach dem GVFG ist, worauf die Klägerin zutreffend hinweist, die Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs, an der gerade im ländlichen Raum ein besonderes öffentliches Interesse besteht. Diesem öffentlichen Interesse widerspräche es, wenn ein gefördertes Vorhaben scheitern könnte, weil der Antragsteller möglicherweise aus finanziellen Gründen nicht in der Lage ist, ein begonnenes Vorhaben zum Abschluss zu bringen nur weil er - aus welchen Gründen auch immer - die unverzügliche Stellung des Ergänzungsantrags versäumt hat. Hiergegen lässt sich auch nicht einwenden, Zuwendungen zur Projektförderung dürften generell nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind (vgl. Nr. 1.2 der VV-LHO). Denn die generelle Übertragung dieser allgemeinen Bewilligungsvoraussetzung auf den Fall der Nachfinanzierung eines bereits bewilligten Vorhabens ist nicht sachgerecht und damit nicht erforderlich.
31 
Der diesem Förderverbot zu Grunde liegende Gedanke, d.h. zu verhindern, dass durch vollendete Tatsachen und die dadurch geschaffene „normative Kraft des Faktischen“ die Bewilligungsbehörde unter Zugzwang gesetzt wird, trifft für den Fall der Nachfinanzierung nicht in gleichem Maße zu. Richtig ist zwar, dass aus diesem Grund regelmäßig die Förderung eines bereits begonnenen Vorhabens ausscheidet, da andernfalls der Zuwendungsgeber auf Ziele, auf den Aufwand und Zeitplan sowie ggf. auf alternative Lösungsmöglichkeiten keinen Einfluss mehr nehmen kann. Jedoch greifen diese Argumente bei einer erforderlichen Kostenüberschreitung nicht durch. Eine Präjudizierung des Zuwendungsgebers durch einen vorzeitigen Maßnahmebeginn ist in diesem Fall nicht zu befürchten, da der notwendige und damit zuschussfähige Aufwand weitgehend festgelegt ist. Der Förderungsgeber hat sich mit dem Projekt bereits umfassend auseinandergesetzt und die grundsätzliche Förderungsfähigkeit bejaht. Auch der Einwand des Beklagten, die Bewilligungsbehörde könne nur bei einer unverzüglichen Stellung des Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags beurteilen, ob die Gesamtkosten des Vorhabens mit der Änderung zu hoch werden, rechtfertigt nicht die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung. Denn auch diese Annahme hindert den Förderungsnehmer nicht, unmittelbar nach der unverzüglichen Stellung des Änderungs- bzw. Ergänzungsantrags entsprechende Aufträge zu vergeben und mit den kostenerhöhenden Baumaßnahmen zu beginnen. Eine Verpflichtung, vor dem Beginn der Maßnahme die Entscheidung der Bewilligungsbehörde bzw. die Ermächtigung zum vorzeitigen Baubeginn einzuholen, wie sie in Nr. 1.2 (1.2.2) VV-LHO und Nr. 5.2 VwV-GVFG für den Beginn eines Vorhabens vorgesehen ist, besteht nämlich für kostenerhöhende Änderungen auch nach der vom Beklagten vertretenen Auslegung der VwV-GVFG nicht. Zudem kann die Begrenzung der Kosten auf einen Förderhöchstbetrag sachgerecht auch bei verspäteter Antragstellung im Rahmen der Ermessenserwägungen vorgenommen werden.
32 
Zwar weist der Beklagte zutreffend darauf hin, dass die Notwendigkeit der kostenerhöhenden Änderungen bei verspäteter Antragstellung nicht mehr in gleichem Maße von der Bewilligungsbehörde überprüft werden kann. Dies erfordert jedoch nicht die Annahme eines Förderverbots für verspätet gestellte Änderungs- bzw. Ergänzungsanträge, vielmehr kann dieser Umstand ebenfalls im Rahmen der Ermessenserwägungen ausreichend berücksichtigt werden. Denn dem Zweck der möglichst zeitnahen Möglichkeit einer Überprüfung des Antrags kann in gleicher Weise dadurch Rechnung getragen werden, dass dem Förderungsnehmer dann die Beweislast für die Notwendigkeit der Änderung obliegt, wenn die Überprüfung sonst wegen einer verspäteten Antragstellung scheitern würde.  
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Die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung berücksichtigt zudem nicht, dass die Interessenlage des Begünstigten eine andere ist als die desjenigen, der mit einem Vorhaben überhaupt beginnt, ohne einen Zuwendungsbescheid erhalten zu haben. Letzterer ist nicht schutzwürdig, da er, ohne irgendeine Rechtsposition erlangt zu haben, mit dem Vorhaben beginnt. Der Antragsteller, der (wenn auch verspätet) einen Änderungs- oder Ergänzungsantrag stellt, hat dagegen zumindest in Form des (nicht angegriffenen Teils des) Bewilligungsbescheids eine verfestigte Rechtsposition, auf die er vertrauen darf und aufgrund derer er mit dem Vorhaben begonnen hat. Im Regelfall wird er von dem Vorhaben nach schon teilweiser Fertigstellung auch keinen Abstand mehr nehmen können. Auch kann in diesen Fällen nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, die Finanzierung sei dem Antragsteller zumutbar, weil er auch ohne Förderung seine Absicht zum Bau des Vorhabens zum Ausdruck gebracht hat, weshalb er keiner Zuwendung bedürfe. Denn die generelle Förderbedürftigkeit wurde beim Vorhaben der Klägerin bereits durch den Beklagten bejaht, diese ist für die Mehraufwendungen auch nicht allein durch die verspätete Antragstellung entfallen. Vielmehr war die Klägerin verpflichtet, das Vorhaben - ggf. auch mit erforderlichen Änderungen - fertig zu stellen, um sich nicht der Gefahr eines Widerrufs des Zuwendungsbescheids und dem Verlust seines eingesetzten Kapitals ausgesetzt zu sehen. Diesen Besonderheiten wird die Annahme einer formalen Fördervoraussetzung bei nicht unverzüglicher Antragstellung nicht gerecht. Sie entspricht weder dem Zweck der allgemeinen Bewilligungsvoraussetzungen noch ist die Annahme einer solchen formalen Fördervoraussetzung - wie dargelegt - erforderlich. Inwieweit über die bereits bewilligten Fördermittel hinaus eine weitergehende Förderungsfähigkeit gegeben ist, richtet sich vielmehr nach den einschlägigen Nachfinanzierungstatbeständen und steht darüber hinaus im Ermessen der Bewilligungsbehörde. Von diesem Ermessen muss die Bewilligungsbehörde Gebrauch machen, um dem Gebot der Verhältnismäßigkeit gerecht zu werden. Hierbei bleibt es ihr jedoch unbenommen, die verspätete Antragstellung im Rahmen der Ermessenserwägungen zu berücksichtigen. Ohne eine abschließende Prüfung der Nachfinanzierungstatbestände und ohne die im vorliegenden Einzelfall gebotene Ermessenserwägungen ist die Entscheidung des Beklagten rechtswidrig und verletzt diese in ihrem Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.
34 
III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 2 VwGO. Ein Grund für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) besteht nicht.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.
wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.
wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.
wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.
wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.
wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

(1) Gegen den Beschluss, durch den der Wert für die Gerichtsgebühren festgesetzt worden ist (§ 63 Absatz 2), findet die Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200 Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die angefochtene Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage in dem Beschluss zulässt. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb der in § 63 Absatz 3 Satz 2 bestimmten Frist eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht. § 66 Absatz 3, 4, 5 Satz 1, 2 und 5 sowie Absatz 6 ist entsprechend anzuwenden. Die weitere Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung der Entscheidung des Beschwerdegerichts einzulegen.

(2) War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Ein Fehlen des Verschuldens wird vermutet, wenn eine Rechtsbehelfsbelehrung unterblieben oder fehlerhaft ist. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist an gerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden. Gegen die Ablehnung der Wiedereinsetzung findet die Beschwerde statt. Sie ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von zwei Wochen eingelegt wird. Die Frist beginnt mit der Zustellung der Entscheidung. § 66 Absatz 3 Satz 1 bis 3, Absatz 5 Satz 1, 2 und 5 sowie Absatz 6 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Die Verfahren sind gebührenfrei. Kosten werden nicht erstattet.