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Die XXX geborene Antragstellerin ist Beamtin auf Lebenszeit im Schuldienst des Antragsgegners. Sie wurde 1992 zur Konrektorin an der Grund- und Hauptschule XXX ernannt. Im Februar 1998 wurde die Antragstellerin zur Schulleiterin der XXX-schule in XXX, eine Grund- und Hauptschule mit Werkrealschule, bestellt; nach Ablauf der Probezeit wurde sie am 18.03.2000 zur Rektorin dieser Schule ernannt.
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Mit Schreiben vom 20.01.2004 teilte das Oberschulamt Karlsruhe der Antragstellerin mit, es halte es aus Gründen der Fürsorgepflicht für erforderlich, ihre Dienstfähigkeit durch eine amtsärztliche Untersuchung überprüfen zu lassen; das Schreiben enthielt weder eine Begründung noch eine Rechtsmittelbelehrung. Den von der Antragstellerin gegen dieses Schreiben eingelegten Widerspruch wies das Oberschulamt Karlsruhe mit Bescheid vom 05.02.2004 - der Antragstellerin zugestellt am 07.02.2004 - zurück. Im Widerspruchsbescheid wird ausgeführt, dass gem. § 53 Abs. 1 LBG der Beamte auf Lebenszeit in den Ruhestand zu versetzen sei, wenn er infolge eines körperlichen Gebrechens oder wegen Schwäche seiner körperlichen oder geistigen Kräfte zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) sei. Bei Zweifel über die Dienstfähigkeit sei der Beamte verpflichtet, sich nach Weisung der Behörde ärztlich untersuchen und, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich halte, auch beobachten zu lassen. Seit Oktober 2003 habe das Staatliche Schulamt XXX, welches als untere Schulaufsichtsbehörde auch die Fach- und Dienstaufsicht über das Lehrpersonal der Waldschule führe, das Oberschulamt in mehreren Schreiben darüber unterrichtet, dass das dienstliche Verhalten der Antragstellerin zunehmend von äußerst negativen Veränderungen begleitet werde, die zu der Besorgnis Anlass geben würden, dass sie nicht mehr in der Lage sei, ihre Führungsverantwortung als Leiterin einer Grund-, Haupt- und Werkrealschule wahrzunehmen und der Erfüllung der schulgesetzlichen Aufgaben nachzukommen. Nach sorgfältiger Prüfung der vorgelegten umfangreichen Unterlagen würden auch beim Oberschulamt Karlsruhe ernsthafte und erhebliche Zweifel an der Dienstfähigkeit bestehen, da die Antragstellerin in zunehmendem Maße nicht mehr in der Lage sei, Konflikte mit Vorgesetzten, Erziehungsberechtigten und Schülern adressatenbezogen aufzuarbeiten. Die Antragstellerin sei insbesondere gegenüber der Leiterin des Staatlichen Schulamts XXX, Frau Schulamtsdirektorin XXX, nicht mehr bereit oder fähig, Weisungen in der gebotenen Form anzunehmen und umzusetzen und zwar vor allen Dingen dann, wenn der Grund für die Weisungen in einem dienstlichen Fehlverhalten der Antragstellerin zu suchen sei. Dabei würden erhebliche Defizite, wenn nicht gar ein völliges Fehlen von Wahrnehmungs- und Einsichtsfähigkeit bei der Antragstellerin überdeutlich, da sich die Beamtin außer Stande sehe, ein Fehlverhalten einzusehen.
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Nachdem die Antragstellerin gegen den Bescheid des Oberschulamts Karlsruhe vom 20.01.2004 in der Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 05.02.2004 am 11.02.2004 Klage erhoben hat - Verfahren 2 K 381/04 - hat das Oberschulamt Karlsruhe mit Verfügung vom 24.02.2004 die sofortige Vollziehung der angefochtenen Anordnung der amtsärztlichen Untersuchung vom 20.01.2004 angeordnet.
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Am 02.03.2004 hat die Antragstellerin einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt. Sie beantragt sinngemäß,
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die aufschiebende Wirkung ihrer Klage - 2 K 381/04 - gegen die Verfügung des Oberschulamts Karlsruhe vom 20.01.2004 in der Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 05.02.2004 wiederherzustellen.
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Die angefochtene Verfügung sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen und im Übrigen auch materiell rechtswidrig. An ihrer uneingeschränkten Dienstfähigkeit gebe es keinen Zweifel. Zur Begründung verweist die Antragstellerin u.a. auf eine von ihr vorgelegte eidesstattliche Versicherung des damaligen (bis Ende März 2004) Schulamtsdirektors beim Staatlichen Schulamt XXX und stellvertretenden Amtsleiter dieser Behörde, Herrn XXX .
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Der Antragsgegner beantragt,
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Er wiederholt sein bisheriges Vorbringen.
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Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, den Inhalt der der Kammer vorliegenden Personalakten der Antragstellerin sowie die Gerichtsakte im Klageverfahren - 2 K 381/04 - verwiesen.
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Der Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1, 2. Alt. VwGO ist zulässig und begründet.
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Der Antrag ist statthaft, denn die an die Antragstellerin gerichtete Aufforderung des Oberschulamts Karlsruhe, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, ist ein mit Widerspruch und Klage anfechtbarer Verwaltungsakt. Rechtsbehelfe gegen diese Aufforderung entfalten daher grundsätzlich gem. § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung; vorläufiger gerichtlicher Rechtsschutz wird gem. § 80 Abs. 5 S. 1, 2. Alt. VwGO gewährt.
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Gestützt ist die Aufforderung auf § 53 Abs. 1 S. 3 LBG. Gem. § 53 Abs. 1 S. 1 LBG ist der Beamte auf Lebenszeit in den Ruhestand zu versetzen, wenn er infolge eines körperlichen Gebrechens oder wegen Schwäche seiner körperlichen oder geistigen Kräfte zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) ist. Bestehen Zweifel über die Dienstunfähigkeit des Beamten, so ist er verpflichtet, sich nach Weisung der Behörde ärztlich untersuchen und, falls ein Amtsarzt dies für erforderlich hält, auch beobachten zu lassen (§ 53 Abs. 1 S. 3 LBG). In Rechtsprechung und Literatur ist umstritten, ob eine Weisung aufgrund von § 53 Abs. 1 S. 3 LBG, sich amtsärztlich untersuchen zu lassen, Verwaltungsaktqualität besitzt (bejahend: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.09.1987 - 4 S 1674/87 -, DVBl. 1988, S. 358; OVG Lüneburg, Beschluss vom 13.06.1990 - 5 M 22/90 -, NVwZ 1990, S. 1194; Battis, BBG, 2. Aufl., 1997, § 42, Rn. 7; Fürst, in: GKÖD, K § 42, Rn. 23; verneinend: BVerwG, Beschluss vom 19.06.2000 - 1 DB 13/00 -, BVerwGE 111, S. 246; Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, BBG, § 42, Rn. 10b; offengelassen von: BVerwG, Urteil vom 23.10.1980 - 2 A 4/78, Buchholz 232 § 42, Nr. 14.). Dabei sind die den genannten Entscheidungen jeweils zugrundeliegenden Fallgestaltungen allerdings sehr unterschiedlich und kaum vergleichbar. So hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 19.06.2000, a.a.O, entschieden, dass die an einen Ruhestandsbeamten gerichtete Weisung im Sinne von § 45 Abs. 3 S. 1 BBG regelmäßig kein Verwaltungsakt ist. Gemäß § 45 Abs. 1 S. 1 BBG ist ein wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzter Beamter, solange er das 63. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, verpflichtet, einer erneuten Berufung in das Beamtenverhältnis Folge zu leisten. Die Aufforderung zur Reaktivierung setzt u.a. voraus, dass zu erwarten ist, dass der Beamte den gesundheitlichen Anforderungen an das neue Amt genügt. Zur Nachprüfung der Dienstfähigkeit ist der Beamte verpflichtet, sich nach Weisung der Behörde ärztlich untersuchen zu lassen (früher: § 45 Abs. 3 S. 1, jetzt: § 45 Abs. 4 S. 1 BBG). Das Bundesverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass eine Weisung aufgrund dieser Vorschrift ihrem objektiven Sinngehalt nach in der Regel nicht dazu bestimmt ist, den Ruhestandsbeamten als Person zu verpflichten. Sie ist regelmäßig an ihn allein in seiner Eigenschaft als Ruhestandsbeamter gerichtet und ergeht daher im Rahmen des Ruhestandsbeamtenverhältnisses, so dass sie keine Außenwirkung entfaltet. Mit dieser Fallgestaltung lässt sich die dem vorliegenden Verfahren zugrundeliegende nicht vergleichen. Die Anordnung des Dienstherrn, sich wegen des Verdachts auf Dienstunfähigkeit, deren Ursache offenbar im psycho-mentalen Bereich vermutet wird, einer amtsärztlichen Untersuchung zu unterziehen, ist trotz der Besonderheiten des Beamtenverhältnisses ein Verwaltungsakt. Die Anordnung hat Regelungscharakter, weil sie der Antragstellerin verbindlich vorschreibt, welche konkrete Maßnahmen sie ergreifen muss, um ihrer allgemeinen Hingabepflicht zu genügen (§§ 73 S. 1, 74 S. 2 LBG). Sie hat darüber hinaus auch Außenwirkung, denn sie ist eine schwerwiegende Maßnahme, die die Antragstellerin tief in ihrem Grundrecht auf Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) betrifft. Allein die Tatsache der amtsärztlichen Untersuchung ist geeignet, das Ansehen der Antragstellerin bei den Mitgliedern des Lehrerkollegiums sowie den Eltern der Schüler zu schädigen und ihre Autorität in Frage zu stellen. Auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ging bei der vergleichbaren Anordnung einer psycho-mentalen Untersuchung von deren Verwaltungsaktqualität aus (s. Beschluss vom 09.09.1987, a.a.O); ebenso hat die Kammer im Urteil vom 21.08.2003 - 2 K 1812/03 - die Aufforderung, sich einer Psychotherapie zu unterziehen, im Hinblick u.a. auf die Grundrechtsrelevanz dieser Anordnung, als Verwaltungsakt angesehen.
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Der Antrag ist auch begründet.
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Soweit die Antragstellerin allerdings in formeller Hinsicht rügt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Verfügung vom 24.02.2004 sei nicht ausreichend schriftlich begründet worden (§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO), vermag ihr die Kammer nicht zu folgen. Die Verfügung enthält eine Begründung, die auch nicht formelhaft ist und sich namentlich nicht in der bloßen Wiedergabe des Wortlautes des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO erschöpft. Das Oberschulamt Karlsruhe hat in der angefochtenen Verfügung vielmehr ausgeführt, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung im öffentlichen Interesse geboten sei, da aufgrund sich häufender negativer Ereignisse an Schulen und der entsprechenden Berichterstattungen in den Medien die Schulverwaltung, besonders aber Lehrerinnen, Lehrer und Schulleiter in ihrer Vorbildfunktion von großen Teilen der Öffentlichkeit, aber auch von Schülerinnen und Schülern zunehmend kritisch begleitet werden würden. Dies erfordere bei den Unterrichtenden zwangsläufig ein verstärktes Bemühen, ihr erzieherisches Wirken mit äußerster Sensibilität, vor allen Dingen aber mit größtmöglicher Transparenz zu gestalten, um so eine tragfähige Basis für eine vertrauensvolle Zusammenarbeit herzustellen, die für eine Verwirklichung des verfassungsmäßig bestimmten Erziehungs- und Bildungsauftrags der Schule unerlässlich sei. Die bisherigen Pflichtverletzungen der Antragstellerin hätten in hohem Maße die Schulverwaltung belastet. Die vorrangige Verantwortung gerade der Schulverwaltung gegenüber Kolleginnen und Kollegen der Antragstellerin, aber auch gegenüber Schülerinnen und Schülern sowie deren Erziehungsberechtigten ließen deshalb ein gewichtiges Interesse an der baldigen Klärung der Frage bestehen, ob die ernstlichen und erheblichen Zweifel an der Dienstfähigkeit der Antragstellerin tatsächlich begründet seien. Diese Begründung ist ausreichend, denn mit ihr sind die besonderen, auf den konkreten Fall bezogenen Gründe angegeben, die die Behörde dazu bewogen haben, den Suspensiveffekt auszuschließen (vgl. Eyermann/Jörg Schmidt, VwGO, 11. Aufl., § 80 Rn 43).
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Bei der gem. § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO gebotenen Interessenabwägung gebührt jedoch dem Interesse der Antragstellerin, vorläufig vom Vollzug der angegriffenen Verfügung verschont zu bleiben, Vorrang gegenüber dem gegenläufigen öffentlichen Interesse, denn es bestehen erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung der Antragstellerin.
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Für den Erlass einer Anordnung an einen Beamten, sich ärztlich untersuchen zu lassen, reicht es in der Regel aus, wenn Umstände vorliegen, aus denen sich Zweifel an seiner Dienstfähigkeit ergeben können. Ob diese Zweifel berechtigt oder begründet sind, soll gerade durch die Untersuchung geklärt werden. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung einer solchen Anordnung kann sich daher regelmäßig nicht darauf erstrecken, den Berechtigungsgrad der Zweifel des Dienstvorgesetzten zu ergründen; das würde die Gefahr einer Vorwegnahme des ärztlichen Untersuchungsergebnisses beinhalten. Die gerichtliche Überprüfung hat sich vielmehr darauf zu beschränken, ob die Anordnung ermessensfehlerhaft, insbesondere willkürlich ist (BVerwG, Beschl. v. 28.05.1984 - 2 B 205/82 - Buchholz 237.5 § 51 LBG HE Nr. 1). Für die Anordnung einer psychiatrischen Untersuchung gelten allerdings strengere Voraussetzungen als für die Anordnung einer sonstigen ärztlichen Untersuchung. Eine solche Anordnung entspricht nur dann der Fürsorgepflicht des Dienstherrn und ist damit ermessensgerecht, wenn gewichtige Gründe hierfür vorliegen, bzw. wenn deutliche Anhaltspunkte für eine im geistigen, nervlichen oder seelischen Bereich begründete Dienstunfähigkeit des Beamten sprechen (s. Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Rdnrn. 55 und 56 zu § 45 LBG Nordrhein-Westfalen, der § 53 LBG Baden-Württemberg entspricht).
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Das Oberschulamt Karlsruhe hat zwar nicht ausdrücklich eine psychiatrische oder psychologische Untersuchung der Antragstellerin angeordnet, aus seinen Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 05.02.2004 ist jedoch zu entnehmen, dass es eine im geistigen-seelischen Bereich liegende Erkrankung der Antragstellerin vermutet oder jedenfalls zumindest nicht ausschließen kann. Im Widerspruchsbescheid wird zwar darauf hingewiesen, dass die in § 53 Abs. 1 S. 1 LBG definierte Dienstunfähigkeit nicht voraussetze, dass die Begriffe „körperliche Gebrechen“ und „Schwäche der geistigen Kräfte“ auf Krankheiten im engeren Sinne beschränkt seien. Dienstunfähigkeit könne durchaus auch ausgelöst werden durch eine Minderung der geistigen Beweglichkeit, Gemütsverstimmungen, ein Nachlassen der nervlichen oder seelischen Belastbarkeit, ein persönlichkeitsbedingter Mangel an Willenskraft, Selbstbeherrschung oder ein unter dienstlichen Belastungen auftretender erheblicher Mangel an Selbstbeherrschung, Einsichts-, Kooperations- und Kompromissfähigkeit. Der Widerspruchsbescheid führt dann weiter aus, dass bei der Antragstellerin erhebliche Defizite, wenn nicht gar ein völliges Fehlen von Wahrnehmungs- und Einsichtsfähigkeit überdeutlich seien. Da das Oberschulamt nicht bereits selbst aus diesem Defizit an Wahrnehmungs- und Einsichtsfähigkeit auf die Dienstunfähigkeit der Antragstellerin schließt, sondern vielmehr deren amtsärztliche Untersuchung für geboten hält, will es offensichtlich geklärt haben, ob dieses Defizit krankhafter Natur ist. Zumindest jedenfalls soll bei der Antragstellerin untersucht werden, ob der Verdacht zutrifft, dass bei ihr eine konstitutionell bedingte Minderung der Wahrnehmungs- und Einsichtsfähigkeit vorliegt, deren Ursache im psycho-mentalen Bereich vermutet wird. Eine derartige ärztliche Untersuchung, die nicht nur auf eine körperliche Untersuchung beschränkt ist, sondern vielmehr in der Hauptsache die Offenbarung höchst persönlicher Angelegenheiten erfordert, greift so tief in die private persönliche Sphäre der Antragstellerin ein, dass diese Art der Feststellung der Dienstfähigkeit auch mit Hilfe ärztlicher Sachverständiger enge Grenzen gesetzt sind (s. insoweit auch VGH Bad.-Württ., B. v. 09.09.1987, a.a.O). Die vom Oberschulamt im Widerspruchsbescheid genannten Anhaltspunkte reichen nicht aus, um eine derartige Untersuchung zu rechtfertigen.
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Das Oberschulamt führt im Widerspruchsbescheid mehrere der Antragstellerin zur Last gelegte Pflichtverletzungen auf. Zum einen wird der Antragstellerin vorgehalten, sie habe im September 2003 beantragt, in den ersten Klassen der XXX-schule XXX im Rahmen einer Nebentätigkeit gegen Entgelt während der regelmäßigen Unterrichtszeit Volkshochschulkurse abhalten zu dürfen, in denen die Schülerinnen und Schüler entgegen dem ausdrücklichen baden-württembergischen Konzept des frühen Fremdsprachenlernens bereits in den ersten beiden Schuljahren Lesen und Schreiben in englischer Sprache erlernen sollten. Obwohl die Schulverwaltung den Antrag auf Genehmigung dieser Nebentätigkeit abgelehnt und dabei ausführlich begründet habe, welch schweren Ansehens- und Vertrauensschaden für die öffentliche Verwaltung und insbesondere das Amt einer Rektorin die Genehmigung einer derartigen Nebentätigkeit dargestellt hätte, hätte die Antragstellerin erneut einen nur leicht modifizierten (Veranstaltungsort, Kurszeiten) Genehmigungsantrag gestellt. Auch beim Umgang mit Schülern und deren Erziehungsberechtigten habe die Antragstellerin jegliches Fingerspitzengefühl, Kompromiss- und Kooperationsfähigkeit vermissen lassen. Sie habe z.B. im Schuljahr 2002/2003 einen Schüler der Klasse 3 in einer Art akustisch geschlossenen Käfig vor das Rektorat auf den Schulflur gesetzt und über 14 Tage unter ihrer persönlichen und dauernden Kontrolle mit Kopfhörer und Pappdeckelaussicht „schulfähig“ machen wollen. Über diesen Schüler und seine Eltern, insbesondere seinen aus dem Kongo stammenden Vater, habe sie sich sehr abschätzig geäußert und gegenüber der Schulamtsdirektion mitgeteilt, dass sie jegliche weitere Verantwortung für diesen Schüler ablehne. Bei diesen Vorwürfen könnte es sich um Pflichtverletzungen der Antragstellerin im Sinne von Dienstvergehen gem. § 95 LBG handeln. Gegen diese muss das Oberschulamt jedoch disziplinarrechtlich vorgehen. Die Vorwürfe rechtfertigen aber keine Bedenken an der geistigen oder psychischen Dienstfähigkeit der Antragstellerin. Dies gilt um so mehr, als der Schulamtsdirektor a.D. XXX in seiner eidesstattlichen Versicherung vom 03.03.2004 ausführt, dass er in den nahezu fünf Jahren, in denen er für die XXX-schule dienstlich zuständig gewesen sei, zu keinem Zeitpunkt Anlass gehabt habe, an der uneingeschränkten Dienstfähigkeit der Antragstellerin zu zweifeln. Dieser eidesstattlichen Versicherung kommt auch deshalb ganz besondere Bedeutung zu, weil Herr XXX bereits im Jahr 1999 einen ausführlichen Bericht über das Wirken der Antragstellerin als Rektorin an der XXX-schule XXX und davor als Konrektorin abgegeben und sich dabei auch durchaus kritisch mit deren Führungsstil auseinandergesetzt hat. In diesem Bericht vom 08.09.1999 werden die Eindrücke über das Verhalten der Antragstellerin wie folgt zusammengefasst:
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Frau XXX hat ein sicheres, unerschrockenes, fast burschikos wirkendes Auftreten. Hohe sprachliche Kodierung einerseits und der unvermittelte Wechsel in Ausdrucksweisen auf einfachstem Sprachniveau sind für ihre Gesprächspartner unerwartet und ungewohnt. Verunsicherung und ablehnende Haltung sind zwingende Folgeerscheinungen. Der unbekümmerte, lockere Sprachfluss der Schulleiterin wirkt sicher und souverän. Diese sprachliche Begegnungsformel zeigt deutliche Merkmale von Überheblichkeit. Frau XXX verfügt über eine breite Palette der sprachlichen Kommunikation. Was sie in der Wirkung auf den Empfänger nicht genügend abschätzt und bedenkt, ist beispielsweise der ansatzlose Wechsel der sprachlichen Diktion bspw. zwischen anerkennendem Lob einerseits und abgrundtiefer Ablehnung von Sachen, Leistungen und Personen. Verstärkt wird diese sprachliche „Ausdrucksweise“ durch eine deutlich feststellbare weite Spanne an emotionaler und körpersprachlicher „Ausdrucksfähigkeit“. Diese Fähigkeiten sind eigentlich als Führungseigenschaften begrüßenswert und bereichernd. Der angemessene Einsatz dieser Kommunikationsfaktoren und die reflektierte, adressatenbezogene Steuerung gelingt der Schulleiterin oftmals noch nicht, so dass Verunsicherung, Verärgerung und Verletzungen beim Gesprächspartner als Folge unausbleiblich sind. Wer so handelt, gibt verständlicherweise Anlass für Beteiligte, im gemeinsamen Miteinander sich nicht als Partner, sondern als Gegner zu sehen, wobei es nur allzu menschlich ist, dass diese wiederum ihrerseits Fehler oder Fehlhandlungen bei der Rektorin suchen, diese kommentieren, dokumentieren, untereinander austauschen und als Folge dann auch ernsthaften Leidensdruck erleben.
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Bestehen keine ernsthaften Anzeichen für eine geistige oder psychische Erkrankung der Antragstellerin, besteht auch keine Veranlassung für die vom Oberschulamt angeordnete amtsärztliche Untersuchung. Gegen die der Antragstellerin vom Oberschulamt zur Last gelegten Pflichtverletzungen im Sinne von Dienstvergehen gem. § 95 LBG hat das Oberschulamt vielmehr disziplinarrechtlich vorzugehen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1VwGO; die Festsetzung des Streitwerts aus §§ 25 Abs. 2, 20 Abs. 3 und 13 Abs. 1 S. 2 GKG i. d. F. der Bekanntmachung vom 15.12.1975 (BGBl. I S. 1075, S. 3047; vgl. Art. 1 § 72 des Gesetzes zur Modernisierung des Kostenrechts vom 05.05.2004, BGBl. I S. 718).
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