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Die Klage ist zulässig, jedoch unbegründet.
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Der Bescheid der Beklagten vom 03.03.2005 und deren Widerspruchsbescheid vom 22.04.2005 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch darauf, die Beklagte zu verpflichten, der Ausgrabung der Urnen ihrer Verwandten auf dem Friedhof F. und dem Versand der Urne nach I. Friedhof ... zur Wiederbeisetzung zuzustimmen (§ 113 Abs. 1 S. 1 u. Abs. 5 S. 1 VwGO).
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Nach § 41 BestattG BW dürfen Leichen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde ausgegraben werden. Diese hat die zum Schutze der Gesundheit notwendigen Maßnahmen anzuordnen. Die Ruhezeit auf Friedhöfen ist im Benehmen mit dem Gesundheitsamt festzulegen, sie beträgt für Erwachsene mindestens 15 Jahre (§ 6 S. 3 BestattG). Die Mindestruhezeiten sind auch für Aschen Verstorbener einzuhalten (§ 6 S. 4 BestattG). Die BestattVO vom 15.09.2000 (GBl. S. 669), geändert durch ÄndVO vom 14.02.2002 (GBl. S. 127) regelt in § 30 die „Ausgrabung von Leichen“. Danach ist die Erlaubnis zur Ausgrabung einer Leiche im Benehmen mit dem Gesundheitsamt zu erteilen. Ihre Erteilung kann davon abhängig gemacht werden, dass der Antragsteller das Einverständnis des Trägers des Bestattungsplatzes mit der Ausgrabung nachweist. Auf der Grundlage dieser Vorschriften hat die Beklagte in ihrer Friedhofs- und Bestattungsordnung - FBO - vom 22.10.2002, geändert mit Beschluss vom 30.11.2004 in § 11 die Ruhezeit für Tote und Urnen Verstorbener auf 15 Jahre festgesetzt. § 12 Abs. 1 FBO sieht vor, die Ruhe der Toten darf grundsätzlich nicht gestört werden. Unabhängig von sonstigen gesetzlichen Vorschriften zur Ausgrabung bedarf die Umbettung von Toten und Urnen der vorherigen Zustimmung der Friedhöfe M.. Die Zustimmung kann nur bei Vorliegen eines wichtigen Grundes erteilt werden (§ 12 Abs. 2 FBO).
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Rechtsgrundlage des Zustimmungserfordernisses in § 12 Abs. 1 und 2 FBO sind die §§ 41 i.V.m. § 6 S. 3 u. 4 BestattG. § 41 BestattG erfasst seinem Wortlaut nach zwar nur „Leichen“, nicht auch Urnen. Auch § 30 S. 1 BestattVO spricht im Zusammenhang mit der Erlaubnis zur „Ausgrabung“ nur “von Leichen“, nicht auch von Urnen. Im Unterschied dazu sind die Mindestruhezeiten einheitlich für Leichen und Aschen von Verstorbenen geregelt (§ 6 S. 4 BestattG). Die Umbettung von Leichen und Urnen innerhalb der Mindestruhezeit von 15 Jahren beurteilt sich deshalb nach den gleichen Grundsätzen, für beide gelten die Mindestruhezeiten, die eine Umbettung nicht vorsehen (vgl. Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 6. Aufl., S. 221). Das BestattG und die BestattVO regeln zwar nicht unter welchen Voraussetzungen die Zustimmung zur Umbettung erteilt werden darf. Die Zustimmung muss jedenfalls mit höherrangigem Recht vereinbar sein. Der Satzungsgeber der Beklagten hat mit der Forderung „eines wichtigen Grundes“ für eine Zustimmung zu einer Umbettung von Toten und Urnen der verfassungsrechtlich nach Art. 1 Abs. 1 GG geforderten Totenruhe Rechnung getragen (BGH, Urt. v. 26. 02.1992 - XII ZR 58/91 -, NJW-RR 1992, 834 ff; BGH, Urt. v. 26.11.1977, FamRZ 1987, 15 ff. = MDR 1978, 299; BVerfG, Beschl. v. 05.04.2001, NJW 2001, 2957 ff. m.w.N.). Es muss ein Grund vorliegen, der so gewichtig ist, dass selbst die Achtung vor der Totenruhe dahinter zurückzustehen hat (OVG Brandenburg, Beschl. v. 25.09.2002 - 1 A 196/00.Z - m.w.N. ; vgl. Gaedke, a.a.O., S. 220 f.).
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Das Recht der Totenruhe beruht nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts auf dem fortwirkenden Persönlichkeitsrecht des Verstorbenen. Der rechtliche Schutz der Persönlichkeit gemäß Art. 1 Abs. 1 GG endet nicht mit dem Tode. Vielmehr besteht der allgemeine Wert- und Achtungsanspruch fort, so dass das fortwirkende Lebensbild eines Verstorbenen weiterhin gegen schwerwiegende Entstellungen geschützt wird (vgl. BGHZ 107, 384 ff. u. BGHZ 50, 133, 136 ff. - Mephisto; BGH, Urt. v. 04.06.1974 - VI ZR 68/73 -, GRUR 1974, 797, 798 - Fiete Schulze; BGH, Urt. v. 17.5.1984 - I ZR 73/82 -, GRUR 1984, 907, 908 - Frischzellenkosmetik; auch BVerfGE 30, 173, 194 f. - Mephisto; vgl. auch BVerfGE 54, 148, 154 - Eppler: für das Unterschieben nicht getaner Äußerungen; BVerfG, Beschl. v. 05.04.2001, a.a.O.,). Die mit Art. 1 Abs. 1 GG der staatlichen Gewalt auferlegte Verpflichtung, alle Menschen gegen Angriffe auf die Menschenwürde wie Erniedrigung, Brandmarkung, Verfolgung, Ächtung und dergleichen zu schützen sowie davor zu bewahren, dass sie in einer die Menschenwürde verletzenden Weise ausgegrenzt, verächtlich gemacht, verspottet oder sonst wie herabgewürdigt werden (BVerfGE 1, 97<104>; BVerfG, Beschl. v. 05.04.2001, a.a.O.,), endet nicht mit dem Tod (vgl. BVerfGE 30, 173 <194>). Demgegenüber besteht kein Schutz des Verstorbenen durch das Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG, weil Träger dieses Grundrechts nur die lebende Person ist (vgl. BVerfGE 30, 173 <194>). Dementsprechend ist der aus Art. 1 Abs. 1 GG resultierende Schutz des postmortalen Persönlichkeitsrechts nicht identisch mit den Schutzwirkungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG. Das Bundesverfassungsgericht betont in ständiger Rechtsprechung Unterschiede zwischen der Menschenwürde und dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht. Ein Unterschied zeigt sich etwa daran, dass die Menschenwürde im Konflikt mit der Meinungsfreiheit nicht abwägungsfähig ist, während es bei einem Konflikt der Meinungsfreiheit mit dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht regelmäßig zu einer Abwägung kommt (BVerfG, Beschl. v. 05.04.2001, a.a.O.; vgl. BVerfGE 93, 266 <293 f.>). Beeinträchtigungen können dementsprechend nicht durch die grundrechtliche Gewährleistung kollidierender Freiheitsrechte gerechtfertigt werden (vgl. BVerfGE 75, 369 <380>). Da aber nicht nur einzelne, sondern sämtliche Grundrechte Konkretisierungen des Prinzips der Menschenwürde sind, hat das Bundesverfassungsgericht weiter entwickelt, es bedürfte stets einer sorgfältigen Begründung, wenn angenommen werde, dass der Gebrauch eines Grundrechts auf die unantastbare Menschenwürde durchschlägt (vgl. BVerfGE 93, 266 <293>). Dafür genügt ein Berühren der Menschenwürde nicht. Vorausgesetzt ist eine sie treffende Verletzung (BVerfG, Beschl. v. 05.04.2001, a.a.O.,).
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Geschützt ist bei Verstorbenen der allgemeine Achtungsanspruch, der dem Menschen kraft seines Personseins zusteht. Dieser Schutz bewahrt den Verstorbenen insbesondere davor, herabgewürdigt oder erniedrigt zu werden (vgl. BVerfGE 30, 173 <194>). Schutz genießt aber auch der sittliche, personale und soziale Geltungswert, den die Person durch ihre eigene Lebensleistung erworben hat (BVerfG, Beschl. v. 05.04.2001, a.a.O.,).
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Was die Grabwahl und -gestaltung angeht, so entscheidet über die Art und den Ort einer Bestattung in erster Linie der Wille des Verstorbenen. Der Verstorbene hat allerdings das Recht, die so genannte Totenfürsorge, insbesondere den Ort der letzten Ruhestätte zu bestimmen oder für die Bestattung an dem von ihm bestimmten Ort zu sorgen und seinen Leichnam erforderlichenfalls dorthin umzubetten, oder auch jemandem zu übertragen, der nicht zum Kreis der an sich dazu berufenen Angehörigen zählt. Beherrschender Grundsatz des Totensorgerechts ist aber die Maßgeblichkeit des Willens des Verstorbenen (BGH, Urt. v. 26. 02.1992 - XII ZR 58/91 -, NJW-RR 1992, 834 ff; BGH, Urt. v. 26.11.1977, FamRZ 1987, 15 ff. = MDR 1978, 299; Bamberger/Roth, BGB, 1. Aufl. 2003, § 823 Rdnr. 24 ff.). Der Wille des Verstorbenen ist auch maßgebend für die Frage der Berechtigung einer Umbettung. Lediglich wenn und soweit ein Wille des Verstorbenen nicht erkennbar ist, sind nach gewohnheitsrechtlichem Grundsatz die nächsten Angehörigen des Verstorbenen berechtigt und verpflichtet, über den Leichnam zu bestimmen und über die Art der Bestattung sowie die letzte Ruhestätte zu entscheiden (BGH, Urt. v. 26.10.1977, a.a.O., m.w.N..; RGZ 154, 269, 270 f; OVG Brandenburg, Beschl. v. 25.09.2002, FamRZ 2003, 1563 m.w.N. ).
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Der Wille des Verstorbenen braucht nicht ausdrücklich geäußert werden. Es genügen Tatsachen und Umstände, aus denen der Wille des Verstorbenen hinsichtlich der Fragen für seine Bestattung mit Sicherheit gefolgert werden kann (OLG Karlsruhe, Urt. v. 14.04.1988, MDR 1990, 434 ff; BGH, Urt. v. 26.11.1977, a.a.O.,). Solche sind hier, wie die Beklagte zu Recht ausgeführt hat, zugunsten der Grabstätte in F. gegeben, nicht aber für den Fall eines Umzugs der Klägerin nach I.. Die verstorbene Mutter der Klägerin und ihr Onkel, deren Umbettung die Klägerin beantragt, entschieden sich für eine Beisetzung auf dem Friedhof in F.. Die Mutter der Klägerin wählte beim Tod ihres Ehemannes 1983 ein Urnenwahlgrab mit 30-jähriger Nutzungszeit, in der ihr Ehemann beigesetzt wurde. Dies war auch für sie persönlich bestimmt. Wie aus den Akten hervorgeht, wurde auf den Wunsch der Mutter der Klägerin, mit ihrer Schwester gemeinsam beigesetzt zu werden, auch der 1991 verstorbene - in I. mit seiner Frau wohnhaft gewesene - Onkel der Klägerin dort beigesetzt, und zwar vor dem Hintergrund, dass auch dessen Ehefrau dort ihre letzte Ruhe finden sollte. Anhaltspunkte dafür, dass sich die Verstorbenen überhaupt Gedanken über eine Umbettung ihrer Urnen im Falle eines Umzugs ihrer mit der Grabpflege betrauten Tochter bzw. Nichte gemacht haben, sind nicht gegeben. Hierfür bestand keine Veranlassung, weil eine Ortsveränderung der mit der Grabpflege beauftragten Klägerin damals nicht im Gespräch und nicht absehbar war, sie ergab sich erst nach dem Erbfall beim Tod ihrer in I. wohnhaft gewesenen Tante, durch den ihr das Haus der Tante in I. zufiel. Wie der Ehemann der Klägerin in der mündlichen Verhandlung berichtete, dachte niemand an eine solche Entwicklung. Die Entscheidung der Klägerin von F. weg- und in das Haus der Tante nach I. umzuziehen entwickelte sich nach dessen Erklärungen erst kurz vor dem Tod der Tante, als sie sich entschloss, seiner Frau ihr Haus in I. zu vererben. Daraufhin beschloss die Klägerin, dort einzuziehen. Ein Wegzug der Klägerin nach I. konnte von der Mutter der Klägerin und deren Onkel bei der Wahl ihrer Grabstätte in F. nicht miteinbezogen werden, dieser Gesichtspunkt und die weitere Entwicklung, dass sich die Tante in I. beerdigen ließ, waren damals nicht bekannt und nicht voraussehbar. Aufgrund dieser Sachlage kann ein Wille der Verstorbenen, im Falle des Umzugs der mit der Grabpflege betrauten Klägerin, an deren neuen Wohnort umgebettet zu werden, nicht mit Sicherheit angenommen werden.
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Die Totenruhe wäre im Falle einer Umbettung der Urnen Mutter und des Onkels der Klägerin verletzt, weil deren eindeutiger Wille dem entgegensteht und es der Klägerin nicht unzumutbar ist, das Grab in F. zu besuchen und die Grabpflege gegebenenfalls zu übertragen. Die Klägerin kann demgegenüber nicht mit Erfolg geltend machen, ihr sei die Wegstrecke zum Friedhof F. zu beschwerlich und ihre in F. beerdigten Angehörigen hätten bei Kenntnis der veränderten Lebensumstände, ihres Umzugs nach I. nach dem Tod der in I. wohnhaft gewesenen und seit Januar 2005 dort beerdigten Tante, der Umbettung ihrer Urnen zugestimmt, damit die Grabpflege durch sie, die Klägerin, persönlich gewährleistet sei. Eine solche Schlussfolgerung verbietet sich, weil eine eindeutige Grabwahl des Verstorbenen nicht durch einen vermuteten geänderten Willen in Frage gestellt werden kann und nach derzeitigem Pietätsempfinden nicht davon ausgegangen werden darf, der Verstorbene sei damit einverstanden, seine unter der Erde beerdigte Urne umzubetten, wenn dem mit der Grabpflege betrauten Angehörigen aufgrund einer Ortsveränderung der Weg zur bisherigen Ruhestätte zu weit sei.
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Mit der Achtung des fortwirkenden Grundrechts der Menschenwürde der Verstorbenen ist es bereits unvereinbar, einen hypothetischen Willen des Verstorbenen für den Fall der Veränderung der Lebensumstände der Angehörigen zu ermitteln und als deren geänderter Wille zu unterstellen. Da der Tote zu der veränderten Situation seinen Willen nicht bekunden konnte und nicht befragt werden kann, wäre ein wie auch immer zu erforschender hypothetischer Wille immer mit Unsicherheiten verbunden. Er darf nicht an die Stelle der einmal mit Sicherheit getroffenen Grabwahl treten, auch wenn die Angehörigen der Meinung sind, der Tote wäre mit ihrer Entscheidung einverstanden gewesen. Ein hypothetischer Wille stünde mit der einmal gewählten Totenruhe während der Mindestruhezeit in krassem Widerspruch.
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Die derzeit herrschenden sittlichen gesellschaftlichen Wertvorstellungen über die Totenruhe lassen schließlich nicht die Annahme zu, im Falle des Umzugs der mit der Grabpflege betrauten Person sei der Verstorbene mit der Umbettung seiner Urne an den neuen Wohnort grundsätzlich einverstanden. Nach der mehrheitlich vertretenen religiösen und sittlichen Anschauung und nach allgemeinem Pietätsempfinden darf ein Toter, der einmal beigesetzt worden ist, in seiner Ruhe nicht mehr gestört werden, es sei denn, dass ganz besondere, ebenfalls auf sittlichem Gebiet liegende Gründe gegeben sind, hinter denen selbst die Achtung vor der Totenruhe zurückzutreten hat. Dieser von der Rechtsprechung herausgestellte Grundsatz gilt in gleicher Weise auch für die Umbettung von Aschenurnen, insbesondere dann, wenn die Urne unter der Erde beigesetzt ist (Gaedke, a.a.O., S. 218 m.w.N.). Nach herrschender sittlicher Wertvorstellung über die Totenruhe und Grabpflege ist es nicht alltäglich und nicht üblich, die Urnen verstorbener Angehöriger im Falle eines Umzugs der nächsten Angehörigen umzubetten, um einen möglichst kurzen Weg zum Grab zu haben, und um die Grabpflege zeitsparend und höchst persönlich gestalten zu können. Die Umbettung stellt die Ausnahme dar; es entspricht den sittlichen Wertvorstellungen, das von dem Verstorbenen - meist an seinem Wohnsitz - gewählte Grab im Falle der Veränderung der Lebensumstände seiner überlebenden Angehörigen zu belassen. Die Totenruhe wird in breiten Kreisen der Gesellschaft im Bundesgebiet so verstanden, dass eine mindestens 15-jährige, wenn nicht längere Ruhezeit in dem einmal gewählten Grab der Regelfall ist. Bei großen Entfernungen zum Grab eines Angehörigen ist es üblich, die Grabpflege einem Dritten, meist einer Gärtnerei, zu übertragen. Soweit die Friedhofsordnung dies vorsieht, kann das Problem der Grabpflege bei großen Entfernungen der Angehörigen zum Grab ihrer Angehörigen in der Form gelöst werden, dass ein nicht pflegebedürftiges Urnengrab bestellt wird, beispielsweise in Form einer in eine Mauer eingelassenen Grabplatte mit der Inschrift des Verstorbenen. In städtischen Bereichen entwickelt sich diese Grabform in zunehmendem Maße, sie trägt den Bedürfnissen der Zeit Rechnung und ist mit den sittlichen Vorstellungen über die Totenruhe vereinbar. Es ist heutzutage nicht selten, dass der Arbeitsplatz nicht am Ort der verstorbenen Angehörigen ist oder im Laufe des Berufslebens aus unvorhersehbaren Gründen öfters gewechselt wird. Wenn, wie hier, die Grabgestaltung eines Urnengrabes eine Grabpflege notwendig macht, lässt der verständliche Gesichtspunkt, die Verstorbenen wünschten, ihr Grab werde regelmäßig gepflegt und besucht, nicht darauf schließen, im Falle eines Wegzugs des mit der Grabpflege Beauftragten seien die Verstorbenen mit der Umbettung ihrer Urnen gewissermaßen unausgesprochen einverstanden. In der heutigen Zeit würde dies unter Umständen im Hinblick auf die in vielen Berufen geforderte örtliche Flexibilität am Arbeitsplatz zu vielen und im Einzelfall mehreren Umbettungen während der Mindestruhezeit führen. Damit verbunden wären erhebliche Veränderungen auf Friedhöfen in zeitlich kurzen Abständen, ohne dass hierfür eine Notwendigkeit bestünde, weil die Grabpflege anderweitig zur Zufriedenheit der Verstorbenen gestaltet werden kann. Mit der sittlichen Wertvorstellung der Totenruhe sind solche kurzfristigen Änderungen unvereinbar.
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Der vorliegende Fall zeigt keine außergewöhnlichen Besonderheiten, aufgrund deren das Einverständnis der Verstorbenen unterstellt werden könnte, wegen der veränderten Lebensgestaltung des nächsten Angehörigen und des mit der Grabpflege Beauftragten umgebettet zu werden. Dass die Tante sich in I. beerdigen ließ, beruht auf einer veränderten Entwicklung ihrer Lebensumstände und der Bereitschaft der Klägerin nach I. umzuziehen. Die Tante der Klägerin wich mit ihrer Wahl der Grabstätte in I. von ihrer Vereinbarung mit ihrer Schwester bezüglich der gemeinsamen Grabstätte in F. ab, ohne dass dies den einmal gefassten Willen der Mutter der Klägerin und den ihres Onkels, in F. beerdigt zu werden, berührt oder gar in rechtserheblicher Weise zu verändern vermag. Dem kurz vor ihrem Tod offenbar geäußerten Wunsch der Tante, die Urnen ihres Mannes und ihrer Schwester mit deren Mann nach I. umbetten zu lassen, ist deren Recht auf Totenruhe aus Art. 1 Abs. 1 GG entgegen zu halten. Ihr Wunsch muss demgegenüber zurückstehen. Selbst wenn es zuträfe, dass die Gemeinde I. keine Bedenken gegen die Umbettung gesehen habe, und die Tante sich im Vertrauen darauf in I. habe beerdigen lassen, könnte die Klägerin für die Umbettung ihrer in F. beerdigten Angehörigen keine Rechtsvorteile ableiten. Eine die Beklagte bindende schriftliche Zusicherung der zuständigen Behörde (§ 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG) liegt diesbezüglich nicht vor.
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Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf die Wahrnehmung ihres Rechts der Totenfürsorge aus Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.1977 - VII B 188.76 -) berufen. Das Recht auf Totenfürsorge aus Art. 2 Abs. 1 GG ist gegenüber der durch Art. 1 Abs. 1 GG geforderten Totenruhe grundsätzlich nachrangig (OVG NW, Beschl. v. 28.11.1991 ; OVG NW, Beschl. v. 10.11.1998, NVwZ 2000, 217 ff.; Hess. VGH, Urt. v. 07.09.1993, NVwZ-RR 1994, 335 ff.; OVG Brandenburg, Beschl. v. 25.09.2002, FamRZ 2003, 1563; vgl. Gaedke, a.a.O., S. 219 ff., 221). Das Recht der Totenfürsorge der Klägerin beschränkt sich hier auf die Grabpflege der von den Verstorbenen gewählten Grabstätten. Der Wunsch der Klägerin, die Familie auf dem Friedhof I. zusammenzuführen und das Familiengrab in ihrer Nähe zu haben, damit sie es oft besuchen und unter erleichterten Bedingungen pflegen kann, muss gegenüber dem Willen der Verstorbenen zurückstehen. Das Umbettungsverlangen eines Angehörigen unter Hinweis auf die räumliche Entfernung, kann allenfalls dann Erfolg haben, wenn dem Antragsteller der Besuch der bisherigen Grabstätte unter keinem Umständen mehr zugemutet werden kann (Gaedke, a.a.O., S. 219 unter Hinweis auf VG Braunschweig DFK 1988/112) und sittliche Gründe die Umbettung rechtfertigen. Beides ist hier nicht der Fall. Der Vortrag der Beklagten, der Friedhof F. sei vom Wohnort der Klägerin mit öffentlichen Bussen in sieben Minuten Fahrzeit und wenigen Minuten zu Fuß erreichbar, blieb in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen. Unzumutbar ist dies nicht. Der verständliche und durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Wunsch der Klägerin, das Grab ihrer Angehörigen selbst pflegen und möglichst oft besuchen zu können, ist sittlich beachtlich und gewichtig, er muss aber gegenüber der Totenruhe aus Art. 1 Abs. 1 GG zurückstehen, wenn, wie hier, die Verstorbenen sich für eine Grabstätte entschieden haben.
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