Verwaltungsgericht Hamburg Beschluss, 08. Jan. 2018 - 17 E 10199/17

bei uns veröffentlicht am08.01.2018

Tenor

Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, gegenüber der Antragstellerin keine Maßnahmen zur Beendigung oder Sanktionierung des Weiterbetriebes der in der […] belegenen Spielhalle zu ergreifen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 7.500,-- € festgesetzt.

Gründe

I.

1

Mit Erfolg begehrt die Antragstellerin, die in der […] eine Spielhalle betreibt und im Hauptsacheverfahren die Erteilung der für den Betrieb gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Hamburgisches Spielhallengesetz (HmbSpielhG) erforderlichen, von der Antragsgegnerin abgelehnten Erlaubnis erstrebt, die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hinsichtlich der Ermöglichung des Weiterbetriebs ihrer Spielhalle. Der auf § 123 Abs. 1 VwGO gestützte Antrag, gegen dessen Zulässigkeit keine Bedenken bestehen, ist begründet. Die Antragstellerin hat das Bestehen eines Anordnungsanspruches und eines Anordnungsgrundes, wie von § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO gefordert, glaubhaft gemacht.

1.

2

Im vorliegenden Verfahren obliegt es dem Gericht, die einstweilige Anordnung, orientiert an dem von der Antragstellerin verfolgten Rechtsschutzziel, nach freiem Ermessen zu treffen. An die von der Antragstellerin ausdrücklich vorrangig gestellten Feststellungsanträge bzw. den Antrag auf Erteilung einer „einstweiligen Erlaubnis“ zum Spielhallenbetrieb ist das Gericht gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 938 Abs. 1 ZPO nicht gebunden. Das sich aus dem Vorbringen der Antragstellerin ergebende und schon in den Feststellungsanträgen enthaltene Rechtsschutzziel ist eindeutig. Es geht dahin, auch nach dem 31.12.2017 – dem Tag, bis zu dem die Antragsgegnerin den Betrieb von Bestandsspielhallen über den im Gesetz genannten Stichtag vom 30.06.2017 (§ 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG) hinaus geduldet hat – die Spielhalle weiterbetreiben zu können, ohne die Einleitung eines ordnungsbehördlichen Verfahrens mit dem Ziel der Schließung der Spielhalle und/oder eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens wegen Betreibens einer Spielhalle ohne die erforderliche Erlaubnis befürchten zu müssen. Der gegenwärtige Zustand – der durch einstweilige Anordnung zu sichernde status quo – besteht somit in der Möglichkeit, den Spielhallenbetrieb bis auf weiteres auch ohne die Erteilung der gemäß § 2 Abs. 1 HmbSpielhG grundsätzlich erforderlichen Erlaubnis weiterführen zu können. Dieses Rechtsschutzziel ist durch eine Sicherungsanordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu erreichen. Die Voraussetzungen für den Erlass einer Sicherungsanordnung liegen vor. Es besteht die Gefahr, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts der Antragstellerin vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte.

2.

3

Die Antragstellerin besitzt den für die Sicherungsanordnung erforderlichen Anordnungsanspruch. Ihr steht ein durch die Änderung des status quo gefährdetes Recht zu. Als Rechte im Sinne von § 123 Abs. 1 VwGO kommen sowohl materielle Rechte als auch Verfahrensrechte in Betracht (vgl. nur Eyermann/Happ, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 123 Rn 22 m.w.Nw.). Einschlägig ist hier nach Auffassung der Kammer das Recht der Antragstellerin, an einem chancengleich ausgestalteten und in jeder Hinsicht verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Verfahren zur Auswahl derjenigen Spielhalle, welche unter mehreren in räumlicher Nähe gelegenen Spielhallen eine Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG erhält, teilnehmen zu können.

4

Die Notwendigkeit, ein solches Auswahlverfahren durchzuführen, ergibt sich unmittelbar aus dem Hamburgischen Spielhallengesetz. In Umsetzung der mit dem Glücksspielstaatsvertrag vereinbarten Ziele hat die Antragsgegnerin mit dem Hamburgischen Spielhallengesetz eine Regelung erlassen, die darauf abzielt, die Zahl der in ihrem Zuständigkeitsbereich betriebenen Spielhallen erheblich zu verringern. Dies wird bewirkt durch eine lokale Beschränkung auf nur eine Spielhalle je Spielhallenstandort (§ 2 Abs. 5 Nr. 6 HmbSpielhG) sowie eine Beschränkung in der Fläche durch Schaffung der im vorliegenden Fall einschlägigen Abstandsregelung von 500 m bzw. – in bestimmten Stadtteilen – 100 m zum jeweils nächsten Spielhallenstandort, § 2 Abs. 2 Sätze 2, 3 HmbSpielhG. Die Verfolgung dieses gesetzgeberischen Ansatzes erfordert zwangsläufig ein Auswahlverfahren. Bei der vorliegend zu beurteilenden flächenbezogenen Reduktion der Spielhallen hat die Antragsgegnerin zu entscheiden, welche Spielhalle sich bei Unterschreitung des genannten Mindestabstands gegen konkurrierende Betriebe durchsetzt. Das Gesetz regelt diese Konkurrenzsituation in § 9 Abs. 4 HmbSpielhG. Wird der genannte Mindestabstand zwischen bestehenden Unternehmen nicht eingehalten, hat danach die „länger bestehende Spielhalle“ Vorrang, ansonsten soll die Gewerbeanmeldung maßgeblich sein.

5

Das von der Antragsgegnerin auf den genannten rechtlichen Grundlagen durchgeführte Verteilungsverfahren, das hier zu Lasten der Antragstellerin und zu Gunsten der im Verfahren der Hauptsache beigeladenen Spielhallenbetreiberin ausgegangen ist, ist offenkundig rechtswidrig. Es hält zur Überzeugung der Kammer die insoweit verfassungsrechtlich gebotenen Anforderungen nicht ein.

a.

6

Allerdings ist die der Verringerung der Anzahl der Spielhallen in der Fläche dienende Abstandsregelung in § 2 Abs. 2 HmbSpielhG entgegen der von der Antragstellerin vertretenen Auffassung sowohl mit Verfassungs- als auch mit Unionsrecht vereinbar. Das hat das Bundesverfassungsgericht für insoweit der Sache nach identische Gesetze anderer Bundesländer festgestellt (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 – juris Rn 119 ff. zur Vereinbarkeit mit Verfassungsrecht, Rn 124 zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht; auch das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der Unionsrechtskonformität keine Bedenken geäußert, vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 – juris Rn 83 ff.; s. zur Verfassungskonformität auch OVG Hamburg, Beschl. v. 21.1.2016 – 4 Bs 90/15 – juris Rn 16 ff.). Eine Wiederholung der tragenden Erwägungen der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, welche den Beteiligten bekannt ist, ist im Rahmen der hier zu treffenden Entscheidung ebenso unangebracht wie eine nähere Auseinandersetzung mit dem sich zu jener Entscheidung kritisch äußernden Schrifttum (vgl. Krüper, Marktbereinigung unter Wesentlichkeitsvorbehalt, GewArch 2017, S. 257 ff.; ders., Anmerkung, GewArch 2017, S. 349; Sauer, Rechtsstaatliche Regulierungsanforderungen an die Neuordnung eines Gewerbes, ZfWG, Sonderbeilage 2/2017, S. 18 ff.; Schneider, Die Zerschlagung eines (ehemals) freien Gewerbes - Kritische Bemerkungen zum Spielhallen-Beschluss des BVerfG, NVwZ 2017, 1073 ff.).

b.

7

Durchgreifende Bedenken hat die Kammer jedoch hinsichtlich des in § 9 Abs. 4 HmbSpielhG geregelten Auswahlkriteriums des Vorranges der länger bestehenden Spielhalle (Anciennitätsprinzip). Diese Regelung ist zur Überzeugung der Kammer verfassungswidrig. Art. 100 Abs. 1 GG, wonach in solchen Fällen das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen ist, ist nicht einschlägig. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist der nach Art. 19 Abs. 4 GG gebotene effektive Rechtsschutz ohne Vorlage an das Bundesverfassungsgericht dann zu gewähren, wenn hierdurch die Hauptsache nicht vorweggenommen wird (vgl. BVerfG, Ablehnung einstweilige Anordnung v. 4.3.2014 – 2 BvL 2/13 – juris Rn 17 m.w.Nw.). So verhält es sich hier. Die getroffene Sicherungsanordnung besagt nichts über einen etwaigen Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis und berührt die dem Bundesverfassungsgericht vorbehaltene Kompetenz zur verbindlichen Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes nicht, sondern beschränkt sich auf einstweiligen Rechtsschutz.

8

Die vom beschließenden Gericht gleichwohl aus eigener Bewertung gebildete und die getroffene Sicherungsanordnung rechtfertigende Überzeugung der Verfassungswidrigkeit der Regelung des § 9 Abs. 4 HmbSpielhG beruht darauf, dass diese Regelung die Antragstellerin in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG, die ihr nach Art. 19 Abs. 3 GG zustehen, verletzt. Für das zum Nachteil der Antragstellerin ausgegangene Auswahlverfahren war die Bestimmung des § 9 Abs. 4 HmbSpielhG ausschlaggebend, weil die im Klagverfahren beigeladene Spielhallenbetreiberin sich gegenüber der Antragsgegnerin mit Erfolg darauf berufen hat, ihre Spielhalle an einem „älteren“ Standort zu betreiben. Daher ist das Auswahlverfahren rechtswidrig. Aus den betroffenen Grundrechten der Antragstellerin in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip, welches den Grundsatz der Folgenbeseitigung enthält, ergibt sich der zu sichernde Anspruch der Antragstellerin auf eine (neue) Entscheidung in einem nach rechtmäßigen Kriterien durchgeführten Auswahlverfahren (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.10.1988 – 7 C 65/87 – juris Rn. 10).

9

Das in § 9 Abs. 4 HmbSpielhG geregelte Auswahlkriterium genügt nicht den sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in Bezug auf die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte freie Berufsausübung ergebenden Anforderungen.

10

Der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet den Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Damit ist ihm allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich vielmehr je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber dabei regelmäßig einer strengen Bindung, weil insoweit die fundamentale Gerechtigkeitsanforderung der Gleichheit aller vor dem Gesetz angesprochen ist. Daher ist das Gleichheitsgrundrecht verletzt, wenn der Gesetzgeber bei Regelungen, die Personengruppen betreffen, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Dabei sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, namentlich auf die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte freie Berufsausbildung auswirken kann (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 10.12.2014 – 17 K 2429/13 – juris Rn 124 f. m.w.Nw.).

11

Die genannten Grundsätze sind im vorliegenden Fall in ihrer strikten Ausprägung einschlägig. Die Anwendung des in Rede stehenden Anciennitätsprinzips führt dazu, dass eine Gruppe von Normadressaten, die Betreiber von „älteren“ Bestandsspielhallen, gegenüber einer anderen Gruppe von Normadressaten, den Betreibern von „jüngeren“ Bestandsspielhallen, evident ungleich behandelt wird. Dem einen Normadressaten wird die beantragte Spielhallenerlaubnis – innerhalb der sich aus der Abstandsregelung ergebenden Konkurrenzsituation – erteilt, dem anderen Normadressaten wird sie hingegen verwehrt. Der sachliche Grund für das vom Gesetz gewählte Auswahlkriterium ist die zeitliche Dauer der Ausübung des Glückspiels am jeweiligen Standort. In Bezug auf die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit erfordert der allgemeine Gleichheitssatz jedoch aufgrund des erheblichen Gewichts, das der Entzug der Gewerbeerlaubnis wegen des drohenden völligen oder teilweisen Verlusts der beruflichen Betätigungsmöglichkeit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 – juris Rn 183) und auch wegen der im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin nur sehr begrenzt zur Verfügung stehenden Alternativstandorte (zur vergleichbaren Problematik in Berlin: Jarass, NVwZ 2017, 273, 274) hat, die Bewältigung vielgestaltiger Auswahlkonstellationen anhand sachgerechter Kriterien (BVerfG, a.a.O. Rn 185). Das Abstellen allein auf das in § 9 Abs. 4 HmbSpielhG gewählte Auswahlkriterium des Alters des Spielhallenbetriebs rechtfertigt die ungleiche Behandlung der Normadressaten nicht.

aa.

12

Es fehlt diesem Kriterium bereits an einer gleichsam inneren Rechtfertigung. Die Regelung des Hamburgischen Spielhallengesetzes beruht – ebenso wie die Vereinbarungen der Länder durch den Glücksspielstaatsvertrag – auf der Erkenntnis der Sozialschädlichkeit des Spielhallenbetriebes. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts führt dies sogar zu einer prinzipiellen Verringerung des in Art. 12 GG enthaltenen Grundsatzes des Vertrauensschutzes (BVerfG, a.a.O. Rn 190). Vor diesem Hintergrund ist es wenig überzeugend, wenn der Gesetzgeber gerade den Spielhallenbetreiber durch Einräumung eines Vorranges in der Auswahl prämiert, der sein Gewerbe an einem Standort ausübt, wo das sozialschädliche Verhalten vergleichsweise am längsten praktiziert worden ist.

bb.

13

Die Kammer sieht zudem keinen sachlichen Anknüpfungspunkt für die Zuerkennung besonderen Bestands- oder Vertrauensschutzes. Wenn es, wie das Bundesverfassungsgericht erkannt hat, bei Spielhallenbetreibern ohnehin an Anhaltspunkten für die Zubilligung eines schutzwürdigen Vertrauens in den Weiterbetrieb ihrer Unternehmen fehlt (BVerfG, a.a.O. Rn 189 ff), ist nicht nachvollziehbar zu begründen, wieso dies ausgerechnet unter Anciennitätsgesichtspunkten anders sein sollte.

14

Das sich aus der Gesetzesbegründung zu § 9 Abs. 4 HmbSpielhG ergebende Motiv für das Abstellen auf den ältesten Standort, nämlich der Schutz familiengeführter einzelkaufmännischer Spielhallenbetriebe (vgl. Bü-Drucks. 21/3228, S. 13), ist keine überzeugende Begründung für die Zuerkennung besonderen Vertrauensschutzes zugunsten solcher Betriebe. Es handelt sich diesbezüglich der Sache nach um eine bloße Fiktion. Nach der Übersicht, welche das beschließende Gericht aus den bei ihm anhängigen einschlägigen Verfahren gewonnen hat, stellen solche Unternehmen jedenfalls keine relevante Gruppe von Normadressaten, sondern eher eine Ausnahmeerscheinung dar. Selbst wenn man annehmen wollte, dass etliche der als juristische Person auftretenden Spielhallenbetreiber historisch auf solche Familienunternehmen zurückführbar wären, wäre sachlich nicht begründbar, weshalb sie derart privilegiert werden dürften. Erst recht ist nicht sachlich begründbar, weshalb diese Privilegierung in einer wenn nicht überwiegenden, so doch zumindest relevant großen Zahl von Fällen solchen Betreibern zu Gute kommen sollte, die definitiv auf keine derartige Unternehmensgeschichte verweisen können.

cc.

15

Dass es dem Anciennitätsprinzip ohnehin an jeder Verbindung zu den gesetzgeberischen Zielen fehlt, welche dem Hamburgischen Spielhallengesetz wie dem Glücksspielstaatsvertrag zugrunde liegen, ist evident und wird von der Antragsgegnerin nicht bestritten. Der Sache nach handelt es sich somit um ein formell zu definierendes Kriterium, welches, nicht anders als das Losverfahren, maßgeblich vom Zufall bestimmt wird. Dem Zufall des Losergebnisses entspricht hier der Zufall der örtlichen Lage der um die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis konkurrierenden Unternehmen. Unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten ist dies für die Spielhallenbetreiber noch mit einem zusätzlichen Defizit verbunden, weil sie, anders als beim Losverfahren, keineswegs chancengleich an dem von der Zufallsentscheidung determinierten Verfahren partizipieren. Vielmehr hat der Betreiber, der – innerhalb der Abstandsregelung – mit einer „älteren“ Spielhalle konkurriert, aufgrund des zufälligen Lagenachteils von vornherein keine Chance auf erfolgreiche Teilnahme am Auswahlverfahren.

dd.

16

Weiterhin kollidiert das Anciennitätsprinzip als alleiniges Auswahlkriterium mit dem aus den grundrechtlich geschützten Positionen der Spielhallenbetreiber erwachsenden Anspruch auf die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Optimierungsanspruch ausdrücklich hervorgehoben (BVerfG, a.a.O. Rn 185). Das in Rede stehende Auswahlkriterium wird dem nicht gerecht. Im Gegenteil erweist sich unter Umständen dieses Kriterium als ein die Abstandsregelung zusätzlich „dynamisierendes“ und damit die Zahl der Spielhallen zusätzlich reduzierendes Element: Bei bestimmten räumlichen Gegebenheiten kann eine „Altspielhalle“ nach verschiedenen Seiten mehr an „jüngeren“ Standorten betriebene Spielhallen verdrängen, als dies nach einem von der Abstandsregelung unter anderen (sachlich gerechtfertigten) Kriterien determinierten Auswahlverfahren der Fall wäre. Einer bestmöglichen Ausschöpfung der Auswahlressourcen steht es als absolut wirkendes Kriterium prinzipiell entgegen (vgl. hierzu auch Krainbring, ZWG 2016, 200, 203).

ee.

17

Schließlich wird dieses Auswahlkriterium auch der sich aus Verfassungsrecht ergebenden Forderung nach einer an sachlichen Gesichtspunkten ausgerichteten hinlänglichen Differenzierung der Auswahlentscheidungen nicht gerecht. Die infolge der Abstandsregelung zu treffende Auswahlentscheidung berührt, wie dargelegt, nicht nur die sich aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG ergebenden Rechte sämtlicher Betreiber, sondern konfrontiert die Antragsgegnerin mit einer vergleichsweise großen Zahl in der Auswahl konkurrierender Bewerber. Diese werden vielfach sehr unterschiedliche ökonomische Kennziffern (wie Erträge, Zahl der Standorte, mietvertragliche Ausgestaltung, Amortisation/Abschreibung des Inventars, Zahl der Beschäftigten etc.) aufweisen. Zudem werden sich Unterschiede in der Erfüllung der normativen Vorgaben an die Bekämpfung/Vermeidung der Spielsucht feststellen lassen. Zusammengenommen sieht sich die Antragsgegnerin bei der zu treffenden Auswahlentscheidung einem in normativer wie empirisch-ökonomischer Hinsicht hochkomplexen Datenbestand gegenüber. Das Bundesverfassungsgericht begründet sogar mit den Schwierigkeiten und der Komplexität der „Bewältigung der vielgestaltigen Auswahlkonstellation anhand sachgerechter Kriterien“ erhebliche Abstriche an die fundamentale verfassungsrechtliche Forderung des Gesetzesvorbehalts (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn 184 f.). Gemessen daran ist es gewissermaßen unterkomplex und wird den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine hinlänglich sachlich begründete Auswahlentscheidung nicht ansatzweise gerecht, lediglich auf ein Kriterium abzustellen, das sachlich zudem als äußerst fragwürdig erscheint.

18

Dass das Bundesverfassungsgericht es in diesem Zusammenhang für nicht erforderlich ansieht, die bei der Verringerung der Anzahl der Spielhallen anzuwendenden Auswahlkriterien im Gesetz zu regeln, führt zu keiner anderen verfassungsrechtlichen Bewertung. Denn das Bundesverfassungsgericht begründet dies, wie erwähnt, mit der großen Komplexität und Vielgestaltigkeit der zu treffenden Auswahlentscheidungen, die sachgerechter der Verwaltung überlassen werden könne (BVerfG, a.a.O. Rn 185). Das Hamburgische Spielhallengesetz jedoch gibt die Auswahl eben nicht in diesem Sinne für die Behörden frei, sondern trifft sie, die Behörden bindend, selbst und zwar mit einem einzigen Kriterium.

ff.

19

Das Vorbringen der Antragsgegnerin rechtfertigt keine andere Bewertung. Sie stellt nicht in Abrede, dass das in Frage stehenden Anciennitätsprinzip keinen Bezug zu den in § 1 GlSpielStV genannten Kriterien aufweist und sieht seinen Vorzug gerade darin, dass es sich um ein formelles Kriterium handele, welches eine willkürfreie und aus sich heraus plausible sowie transparente Auswahl ermögliche. Inhaltlich sei es im Hinblick auf das für Auswahlverfahren anerkannte Prioritätsprinzip und unter Bestandsschutzgesichtspunkten gerechtfertigt. Die an den Spielhallenbetrieb zu stellenden materiellen Anforderungen seien ohnehin von allen Betreibern zu erfüllen. Weitere Kriterien seien in der Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG und der Härtefallregelung in § 9 Abs. 1 Sätze 4, 5 HmbSpielhG geregelt. Die Einführung materiell determinierter Kriterien in die Auswahlverfahren hätte keine praktikable Abgrenzung erlaubt, die von den Betreibern als gerecht empfunden worden wäre.

20

Das Gericht sieht seine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken hierdurch nicht entkräftet.

21

Widersprüchlich ist die rechtliche Argumentation der Antragsgegnerin zunächst insofern, als sie das Anciennitätsprinzip einerseits als rein formales Kriterium kennzeichnet, es andererseits gleichwohl mit verfassungsrechtlich geprägten Inhalten (Bestands- und Vertrauensschutz) auflädt. In diesem Widerspruch spiegelt sich die durch jenes Kriterium nur scheinbar und vordergründig vermittelte inhaltliche Plausibilität, die schon deshalb eine Ungleichbehandlung keinesfalls zu rechtfertigen vermag.

22

In tatsächlicher Hinsicht wird zu bezweifeln sein, ob mit dem Anciennitätsprinzip wirklich ein transparentes und gleichsam aus sich heraus plausibles Kriterium gefunden worden ist. Abgesehen von den in vielen bei der Kammer anhängigen Verfahren zutage tretenden Schwierigkeit, den ältesten Standort überhaupt stichhaltig zu ermitteln, verliert dieses Kriterium in dem Maße an Plausibilität und nähert sich der Willkür an, in dem sich das Alter der konkurrierenden Spielhallenstandorte gleicht. So ist es sachlich nicht begründbar, weshalb etwa ein Betreiber an einem Standort, an welchen im Februar 1955 ein Spielhallenbetrieb dokumentiert ist, gegenüber einem Betreiber, an dessen Standort dies erst im Jahr 1956 der Fall gewesen ist (so die Fallkonstellation im bei der Kammer anhängigen Verfahren 17 K 9364/17), privilegiert werden sollte. Neben den hiermit verbundenen augenfälligen Defiziten an Plausibilität und Transparenz der Auswahl wird der mit dem Anciennitätsprinzip fraglos verbundene Vorzug einer vergleichsweise verfahrensökonomischen Bewältigung der Auswahlentscheidung mit nicht hinnehmbaren Abstrichen an eine verfassungsrechtlich tragfähige Begründung für die mit der Auswahl einhergehende Ungleichbehandlung „erkauft“. In Anwendung des Kriteriums aus § 9 Abs. 4 HmbSpielhG reduziert die Antragsgegnerin die in der Natur der Sache liegende hohe Komplexität der von ihr zu treffenden Auswahlentscheidungen auf eine in hohem Maße kontingente, sachlich letztlich nicht begründbare und daher lediglich scheinbare Evidenz.

23

Die allein mit dem Anciennitätsprinzip begründete Ungleichbehandlung bei der Auswahl unter in der Fläche konkurrierenden Unternehmen wird von den Spielhallenbetreibern im Übrigen, anders als es die Antragsgegnerin mit ihrer Argumentation nahelegt, keineswegs als von sozusagen immanenter Gerechtigkeit getragen empfunden. Die hohe Zahl der bei der Kammer anhängigen Rechtsschutzgesuche belegt dies eindrücklich. Dass die Akzeptanz der Auswahlentscheidung bei sachlich-inhaltlich determinierten Kriterien vermutlich kaum größer gewesen wäre, kann naheliegender Weise nicht als Argument dazu dienen, sich der ihrem Wesen nach äußerst komplexen Auswahlentscheidung dadurch zu entziehen, dass man sie an nur einem, der Sache nach offensichtlich ungeeigneten Kriterium ausrichtet.

24

Dass eine (praktikable) Auswahlentscheidung neben dem Alter der Spielhalle auch weitere sachgerechte Kriterien erfassen und abbilden kann, zeigt nicht zuletzt die hessische Praxis, in der für bestimmte, unterschiedlich stark gewichtete Kriterien Punkte vergeben werden, anhand derer eine Auswahl vorgenommen wird (vgl. VG Darmstadt, Beschl. v. 17.7.2017 – 3 L 3491/17.DA – juris Rn 17).

3.

25

Die Antragstellerin kann sich auch auf einen Anordnungsgrund stützen. § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO setzt insoweit die Gefahr voraus, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des jeweiligen Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Das ist hier der Fall. Die sachliche Veränderung des bestehenden Zustands liegt darin, dass die Antragsgegnerin angekündigt hat, den Betrieb von Bestandsspielhallen nicht über den 31.12.2017 hinaus zu dulden. Der zu sichernde Anspruch der Antragstellerin auf Teilnahme an einem chancengleichen und den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Auswahlverfahren würde ohne gerichtliche Sicherungsanordnung wenn nicht vereitelt, so doch zumindest wesentlich erschwert. Es liegt auf der Hand, dass die Durchsetzung dieses Rechts im Verfahren der Hauptsache erhebliche Zeit erfordern würde, während bei fortlaufenden Kosten zum Erhalt des Standorts keine Erträge zu erwirtschaften wären. Die Rechtswahrung im Verfahren der Hauptsache wäre somit nur unter Inkaufnahme gravierender wirtschaftlicher Nachteile möglich. Dies ist zumindest als wesentliche Erschwerung der Rechtsverwirklichung zu bewerten.

26

Insgesamt muss die Antragstellerin einen derart defizitär begründeten Eingriff in ihre grundrechtlich geschützten Positionen unter der Geltung des Gebots effektiver Rechtsschutzgewährung abwehren können.

II.

27

Als unterlegener Teil hat die Antragsgegnerin die Kosten des Verfahrens zu tragen, § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Der im Hauptsacheverfahren mangels anderweitiger Erkenntnisse mit 15.000,-- € anzusetzende Streitwert (Ziffer 54.1 Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit) ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren.

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(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.

(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.

(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.

(1) Das Gesuch soll die Bezeichnung des Anspruchs unter Angabe des Geldbetrages oder des Geldwertes sowie die Bezeichnung des Arrestgrundes enthalten.

(2) Der Anspruch und der Arrestgrund sind glaubhaft zu machen.

(3) Das Gesuch kann vor der Geschäftsstelle zu Protokoll erklärt werden.

(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.

(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.

(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.

(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.

(1) Das Gericht bestimmt nach freiem Ermessen, welche Anordnungen zur Erreichung des Zweckes erforderlich sind.

(2) Die einstweilige Verfügung kann auch in einer Sequestration sowie darin bestehen, dass dem Gegner eine Handlung geboten oder verboten, insbesondere die Veräußerung, Belastung oder Verpfändung eines Grundstücks oder eines eingetragenen Schiffes oder Schiffsbauwerks untersagt wird.

(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.

(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.

(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.

(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen gesetzliche Regelungen des Landes Berlin, die den Betrieb ihrer Spielhallen nachteilig betreffen.

2

Sie betreibt in dem nicht in ihrem Eigentum stehenden Gebäudekomplex ... in Berlin sechs Spielhallen, die kreisförmig um einen Aufsichtsbereich herum angeordnet sind. Den Betrieb einer siebten Spielhalle dort hat sie im Verlauf des Revisionsverfahrens aufgegeben; insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt. Mit Bescheiden vom 4. November 2008 waren der Klägerin für ihre Spielhallen unbefristete Erlaubnisse nach § 33i Abs. 1 der Gewerbeordnung (GewO) erteilt worden.

3

Nachdem am 2. Juni 2011 das Spielhallengesetz Berlin (SpielhG BE) in Kraft getreten war, wies das Bezirksamt ... von Berlin die Klägerin auf die danach einzuhaltenden Anforderungen an den Betrieb von Spielhallen hin. Bei nicht fristgerechter Einhaltung sei das Ordnungsamt gehalten, Widerrufsverfahren einzuleiten.

4

Am 27. Juli 2011 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Klage auf Feststellung erhoben, dass die ihr erteilten Erlaubnisse auch nach deren im Spielhallengesetz Berlin vorgesehenen Erlöschen am 31. Juli 2016 wirksam bleiben, sie für den Betrieb ihrer Spielhallen keine weiteren Erlaubnisse benötigt und näher bezeichneten Vorschriften des Spielhallengesetzes Berlin und des Ausführungsgesetzes Berlin zum Glücksspielstaatsvertrag (AGGlüStV BE) nicht unterliegt. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 1. März 2013 abgewiesen.

5

Mit Urteil vom 11. Juni 2015 hat das Oberverwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Klägerin ihre Berufung durch Antragsbeschränkung im Berufungsverfahren zurückgenommen hat, und die Berufung im Übrigen zurückgewiesen. Die Feststellungsklage sei zulässig, aber unbegründet. Das Land Berlin sei nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Erlass der angegriffenen Bestimmungen befugt gewesen. Diese schränkten die Berufsausübungsfreiheit zum Zweck der Bekämpfung und Prävention von Spielsucht sowie zur Sicherung des Jugendschutzes in verhältnismäßiger Weise ein. Es sei nicht feststellbar, dass die Klägerin wegen der Beschränkungen zulässiger Standorte oder einer wirtschaftlichen Erdrosselung künftig in Berlin keine Spielhalle mehr werde betreiben können. Sie könne auf andere Standorte im Berliner Stadtgebiet ausweichen. Da bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielten, die nach der Gewerbeordnung betrieben werden dürften, habe der Berliner Gesetzgeber von einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial ausgehen und entsprechende präventive Regelungen erlassen dürfen. Seine Annahme, eine Reduzierung der Anzahl und Dichte von Spielhallen könne Spielsüchtige vom Spielen abhalten und einem Gewöhnungseffekt für Kinder und Jugendliche entgegenwirken, sei nicht offensichtlich fehlsam. Die Eignung der Regelungen werde nicht durch ein etwaiges Vollzugsdefizit gegenüber nicht genehmigten Spielhallen in Frage gestellt, da kein normatives Regelungsdefizit bestehe. Für Ausweichbewegungen von Spielern in Gaststätten mit Geldspielautomaten seien keine verlässlichen Erkenntnisse ersichtlich. Die Regelungen verletzten weder den Gleichbehandlungsgrundsatz gegenüber Gaststätten oder der Spielbank Berlin noch das Grundrecht der Klägerin auf Eigentum. Sie seien auch nicht wegen Verstoßes gegen die Informationspflicht gegenüber der Europäischen Kommission nach der Richtlinie 98/34/EG unanwendbar, da sie keine technischen Vorschriften darstellten.

6

Am 7. Juli 2015 hat die Klägerin hiergegen Revision eingelegt. Nach Inkrafttreten des am 22. März 2016 verabschiedeten Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin (MindAbstUmsG BE) am 6. April 2016, das für die Neuerteilung von Erlaubnissen an Bestandsspielhallen ein Sonderverfahren vorsieht, hat sie für die streitgegenständlichen Spielhallen entsprechende Erlaubnisanträge gestellt. Gleichzeitig hält sie an ihrem Feststellungsbegehren fest.

7

Zur Begründung der Revision macht die Klägerin neben Verfahrensrügen im Wesentlichen geltend, die von ihr angegriffenen Regelungen seien formell und materiell verfassungswidrig. Den Ländern komme insoweit keine Gesetzgebungskompetenz zu. Durch die Föderalismusreform 2006 sei ihnen mit dem "Recht der Spielhallen" im Wege der normativen Rezeption lediglich die Zuständigkeit für den eingeschränkten Regelungsbereich des § 33i GewO übertragen worden. Regelungen zur abstrakten Gefahrenabwehr und zur Suchtprävention im gewerblichen Automatenspiel seien dem Geräte- und Aufstellungsrecht zuzuordnen, für das der Bund regelungsbefugt sei. Standortbezogene Beschränkungen für Spielhallen seien ausschließlich dem Bauplanungsrecht zuzuordnen. Jugendschützende Regelungen unterfielen der Regelungskompetenz des Bundes für die öffentliche Fürsorge. Insoweit habe der Bund von seiner Regelungsbefugnis Gebrauch gemacht. Eine weitere Rechtsetzung der Länder sei daher gesperrt.

8

Die mit dem Spielhallengesetz Berlin, dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Ausführungsgesetz für das Land Berlin geschaffenen neuen Erlaubnisvorbehalte stellten repressive Verbote und objektive Berufswahlbeschränkungen für Spielhallenbetreiber dar. Sie seien nach neuerer Suchtforschung nicht gerechtfertigt. Der Gesetzgeber verfolge mit ihnen in Wahrheit fiskalische Ziele, da er das stärker spielsuchtrelevante Automatenspiel in Spielbanken nicht vergleichbar reguliere. Angesichts des Vollzugsdefizits gegenüber einer Vielzahl illegaler Spielstätten in Berlin sei den Betreibern langjährig unbeanstandeter Bestandsspielhallen eine Schließung nicht zuzumuten. Die landesrechtlichen Abstandsregelungen für Spielhallen konterkarierten bauplanungsrechtliche Regelungen zur Konzentration von Spielhallen in bestimmten Baugebieten und führten zu einem "Kahlschlag" der vorhandenen Spielhallen. Das Mindestabstandsgebot von 500 Metern zu anderen Spielhallen sei wissenschaftlich nicht zu rechtfertigen. Neben dem bestehenden Zugangsverbot zu Spielhallen für Jugendliche nach dem Jugendschutzgesetz (JuSchG) sei das Verbot von Spielhallenstandorten in räumlicher Nähe zu Einrichtungen, die von Minderjährigen besucht werden, unverhältnismäßig. Es sei auch nicht hinreichend bestimmt. Das nach dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin vorgesehene Sonderverfahren für die Erteilung einer Erlaubnis an Bestandsunternehmen führe zu zusätzlichen Standorteinschränkungen und erhebe mit dem Losentscheid den Zufall zum Rechtsprinzip. Die Reduzierung der Höchstzahl von zwölf auf acht Geräte in einer Spielhalle sei betriebswirtschaftlich nicht verkraftbar und zur Spielsuchtbekämpfung nicht erforderlich.

9

Die Regelung des Spielhallengesetzes über das Erlöschen von Alterlaubnissen verletzte die Klägerin auch in ihrem Grundrecht auf Eigentum. Eine fünfjährige Übergangsfrist für Bestandsbetriebe reiche wegen der Ungewissheit darüber, welcher Bestandsbetrieb eine Erlaubnis nach neuem Recht erhalte, nicht aus. Auch die Reduzierung der Gerätehöchstzahl greife in das Eigentumsrecht von Spielhallenbetreibern ein. Darüber hinaus verstoße es gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG, Spielhallen stärker zu beschränken als Gaststätten mit Geldspielgeräten und Spielbanken mit teilweise hunderten stärker spielergefährdenden Automaten in einem Saal. Die angegriffenen Einschränkungen für Spielhallen verletzten zudem das verfassungsrechtliche Konsistenzgebot und das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Die Klägerin hält an ihren in den Vorinstanzen erhobenen Einwänden gegen die Werberestriktionen für Spielhallen, die Verpflichtung zur Stellung einer Aufsichtsperson pro Spielhalle, gegen obligatorische Eingangskontrollen und die Verpflichtung zur Berücksichtigung von Selbstsperren fest. Sie meint, die über den Glücksspielstaatsvertrag hinausgehenden Regelungen des Spielhallengesetzes Berlin verstießen gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens. Außerdem sei das Spielhallengesetz wegen einer Verletzung der Notifizierungspflicht aus der Richtlinie 98/34/EG unanwendbar.

10

Die Klägerin beantragt,

soweit das Verfahren nicht in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 11. Juni 2015 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. März 2013 zu ändern und

1. a) festzustellen, dass die Klägerin im Hinblick auf die ihr im November 2008 erteilten Gewerbeerlaubnisse gemäß § 33i Gewerbeordnung auch ohne Neuerteilung von landesrechtlichen Erlaubnissen nach dem Spielhallengesetz Berlin vom 20. Mai 2011 oder nach dem Zweiten Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel vom 19. Juni 2012, jeweils in der Fassung des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften vom 22. März 2016, weiterhin berechtigt ist, die Spielhallen M. I "...", M. II "...", M. III "...", M. IV "...", M. V "..." und M. VI "..." zu betreiben,

hilfsweise,

b) festzustellen, dass die zuständige Erlaubnisbehörde nicht berechtigt ist, die Erteilung landesrechtlicher Erlaubnisse für die im Klagantrag Ziffer 1. a) aufgeführten Spielhallen wegen Nichteinhaltung der in § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 4 Spielhallengesetz vorgesehenen Standortbeschränkungen abzulehnen.

2. festzustellen, dass die Klägerin entgegen der in § 4 Abs. 2 Spielhallengesetz und in § 4 Abs. 3 Spielhallengesetz vorgesehenen Begrenzungen berechtigt ist, in den in Ziffer 1 bezeichneten Spielhallen bei Einhaltung der weiteren, in der Spielverordnung vorgesehenen Voraussetzungen jeweils bis zu zwölf Geld- oder Warenspielgeräte aufzustellen und bis zu drei andere Spiele zu veranstalten,

3. festzustellen, dass die Klägerin in den in Ziffer 1 genannten Spielhallen entgegen § 6 Abs. 1 Satz 1 Spielhallengesetz auch dann Speisen und nichtalkoholische Getränke verabreichen darf, wenn in einer Spielhalle vier oder mehr Geld- oder Warenspielgeräte aufgestellt sind,

4. festzustellen, dass die Klägerin in den in Ziffer 1 genannten Spielhallen entgegen § 6 Abs. 1 Satz 2 Spielhallengesetz Speisen und Getränke unentgeltlich abgeben darf,

5. festzustellen, dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 1 Spielhallengesetz berechtigt ist, die in Ziffer 1 genannten Spielhallen auch in der Zeit von 3:00 Uhr bis 5:00 Uhr und in der Zeit von 6:00 Uhr bis 11:00 Uhr zu betreiben, soweit nicht das feiertägliche Spielverbot gemäß § 5 Abs. 2 Spielhallengesetz eingreift,

6. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die in § 4 Abs. 1 Satz 2 Spielhallengesetz und in § 26 Abs. 1 des Glücksspieländerungsstaatsvertrages vorgesehenen Werbebeschränkungen einzuhalten,

7. festzustellen, dass die Klägerin nicht gemäß § 6 Abs. 2 Spielhallengesetz während der Öffnungszeiten sicherstellen muss, dass in jeder der in Ziffer 1 genannten Spielhallen mindestens eine Aufsichtsperson dauerhaft anwesend ist,

8. festzustellen, dass die Klägerin abgesehen von Zweifelsfällen im Hinblick auf die Einhaltung der Altersgrenze (siehe § 2 Abs. 2 Satz 2, § 6 Abs. 1 JuSchG) nicht gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 Spielhallengesetz verpflichtet ist, durch Eingangskontrolle und Prüfung des Personalausweises oder anderer Dokumente die Identität und/oder das Alter der Personen, die Zutritt zu einer Spielhalle begehren, zu kontrollieren,

9. festzustellen, dass die Klägerin nicht gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 Spielhallengesetz verpflichtet ist, Personen für die Dauer von mindestens einem Jahr vom Spiel auszuschließen, die dies ihr gegenüber oder gegenüber dem mit der Aufsicht betrauten Personal verlangen,

10. festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die in § 6 und § 7 Glücksspielstaatsvertrag geregelten Pflichten der Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen zu beachten.

11

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

12

Er verteidigt das Berufungsurteil. Mit den angegriffenen Regelungen habe der Gesetzgeber auf den sprunghaften Anstieg von Spielhallenstandorten und den in ihnen aufgestellten Spielgeräten vor allem in den Innenstadtbezirken Berlins reagiert, um der herausragenden Suchtgefahr des Geldautomatenspiels entgegenzuwirken. Insoweit verfüge der Gesetzgeber über einen legislativen Einschätzungsspielraum, der hier auch ausweislich neuester Studien über Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland nicht überschritten sei. Die Länder seien für sämtliche der angegriffenen Regelungen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG regelungsbefugt. Die Ausübung des Berufs des Spielhallenbetreibers bleibe in Berlin selbst bei Einhaltung der Mindestabstände möglich, da auch bauplanungsrechtlich ausreichend Standorte zur Verfügung stünden. Die angegriffenen Einschränkungen für Spielhallen seien zur Spielsuchtbekämpfung und -prävention geeignet, erforderlich und zumutbar. Das Sonderverfahren zur Auswahl von Standorten für Bestandsspielhallen stelle eine Entscheidung anhand hinreichend bestimmter qualitativer Kriterien und eine grundrechtsschonende Ausschöpfung der Standortkapazität sicher. Der Landesgesetzgeber habe Spielhallen gegenüber dem Automatenspiel in Gaststätten und in Spielbanken unterschiedlich behandeln dürfen. Die nach § 33i GewO erteilten Alterlaubnisse würden durch Art. 14 Abs. 1 GG nicht geschützt. Bis zu ihrem Erlöschen gelte eine großzügige Übergangsfrist. Die große Zahl der nach Inkrafttreten des Spielhallengesetzes weiterbetriebenen Spielhallen spreche gegen eine Erdrosselungswirkung der neuen Regelungen. Unionsrecht stehe ihrer Anwendung nicht entgegen. Insbesondere seien sie keine notifizierungspflichtigen technischen Vorschriften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG.

13

Der Vertreter des Bundesinteresses hält die Länder zur Regelung von Mindestabständen zu anderen Spielhallen und zu Einrichtungen, die von Minderjährigen besucht werden, für befugt. Solche Regelungen seien zwar mangels unmittelbaren Bezuges zur Räumlichkeit von Spielhallen nicht dem "Recht der Spielhallen" zuzuordnen. Jedoch habe der Bund insoweit jedenfalls von seiner Kompetenz zur Regelung der öffentlichen Fürsorge und des Rechts der Wirtschaft keinen Gebrauch gemacht. Die Länder seien aber nicht befugt, Gerätehöchstzahlbegrenzungen und Regelungen über Beschränkungen bei Abgabe von Speisen oder Getränken in einer Spielhalle zu erlassen.

Entscheidungsgründe

14

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit - hinsichtlich der von der Klägerin nicht mehr betriebenen Spielhalle M. VII "..." - übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Im Übrigen bleibt die zulässige Revision ohne Erfolg. Das angegriffene Urteil verletzt nicht revisibles Recht.

15

1. Die Feststellungsklage der Klägerin ist nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Soweit sie sich dagegen wendet, mit ihren Spielhallen bereits in Kraft getretenen betriebsbezogenen Einschränkungen zu unterliegen, ist sie an einem gegenwärtigen, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis beteiligt. § 43 Abs. 2 VwGO greift insoweit nicht ein, da die Vorschriften bußgeldbewehrt sind und der Klägerin nicht zuzumuten ist, etwaige Sanktionen abzuwarten (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C 19.09 - BVerwGE 136, 54 <64>). Soweit sich die Klägerin gegen erst künftig eintretende, mit dem Erlöschen ihrer Spielhallenerlaubnisse und dem Erfordernis einer neuen Erlaubnis verbundene Beschränkungen wendet, ist die Klage als vorbeugende Feststellungsklage zulässig. Zwar gelten die ihr auf der Grundlage von § 33i GewO erteilten Erlaubnisse nach § 2 Abs. 3 des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstandes nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen (Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin - MindAbstUmsG BE) vom 22. März 2016 (GVBl. 2016 S. 117) bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren als fortbestehend, weil die Klägerin für die streitgegenständlichen Spielhallen Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen gestellt hat und bislang noch keine Auswahlentscheidung über die fortbestehenden Standorte getroffen worden ist. Welchen rechtlichen Anforderungen sie im Hinblick auf die künftige Erteilung einer Erlaubnis unterliegen wird, ist aber bereits jetzt sachlich und zeitlich hinreichend überschaubar. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist deshalb auch insoweit gegeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989 - 2 C 23.88 - NJW 1990, 1866). Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an sämtlichen von ihr begehrten Feststellungen ergibt sich aus ihrem Interesse, Klarheit über die Rechtslage zu erzielen, um wirtschaftliche Dispositionen für ihre Spielhallenbetriebe treffen zu können (vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Mai 2001 - 3 C 2.01 - BVerwGE 114, 226 <227> und vom 20. November 2003 - 3 C 44.02 - Buchholz 418.32 AMG Nr. 37 S. 18 f.).

16

2. Die von der Klägerin gerügten Verfahrensfehler des Berufungsgerichts liegen nicht vor. Die Ablehnung ihrer Beweisanträge Nr. 5 a bis d verletzt den Untersuchungsgrundsatz nicht. Ausgehend von seiner für die Prüfung von Verfahrensmängeln maßgeblichen materiell-rechtlichen Rechtsauffassung (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2008 - 10 C 11.07 - BVerwGE 131, 186 <189>), dass es auf wirtschaftliche Nachteile der Spielhallenbetriebe wegen illegaler Spielangebote nur ankomme, wenn diese Nachteile in einem normativen Regelungsdefizit angelegt sind, musste das Oberverwaltungsgericht den von der Klägerin beantragten Beweis zu den Gründen der Schließung zweier Berliner Verbundspielhallen wegen der Konkurrenz benachbarter illegaler scheingastronomischer Spielangebote nicht erheben. Mit der Ablehnung des Beweisantrags war keine vorweggenommene Beweiswürdigung indizieller Tatsachen verbunden. Vielmehr hat das Berufungsgericht die wirtschaftliche Konkurrenz durch illegale Spielstätten für rechtlich unerheblich gehalten, weil es ein normatives Regelungsdefizit als Ursache der illegalen Konkurrenz verneint hat. Den Antrag der Klägerin auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zur regelmäßigen wirtschaftlichen Unmöglichkeit des Weiterbetriebes vorhandener (Mehrfach-)Spielhallen aufgrund der Neuregelungen für Spielhallen hat das Berufungsgericht zwar insoweit zu eng verstanden, als es auf die künftige rechtliche Unzulässigkeit des Betriebes von Mehrfachspielhallen verwiesen und deren Weiterbetrieb als Einzelspielhallen ausgeblendet hat (vgl. UA S. 66). Die Ablehnung dieses Beweisantrages findet gleichwohl im geltenden Prozessrecht eine hinreichende Stütze. Auf Grundlage der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, dass ein Ausweichen von Bestandsspielhallen in andere Bereiche des Berliner Stadtgebietes möglich und rechtlich zumutbar sei, war die zum Beweis gestellte Tatsache nicht entscheidungserheblich, soweit sie sich auf die verfahrensgegenständlichen Spielhallen der Klägerin bezog. Darüber hinaus durfte der Antrag mangels hinreichender Substantiierung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Mai 2014 - 10 B 34.14 - juris Rn. 9) abgelehnt werden. Die Klägerin hatte angesichts der vom Berufungsgericht hervorgehobenen beträchtlichen Anzahl von Spielhallen, die im Land Berlin nach Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen weiterhin betrieben werden, keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass die Fortführung ihrer Spielhallenbetriebe als Einzelspielhallen in Berlin wirtschaftlich unmöglich wäre. Gleiches gilt für die Ablehnung der Beweisanträge zur Übertragbarkeit von Ertragsrechnungen dreier pseudonymisierter Spielhallenbetriebe auf andere Spielhallen. Diese Anträge enthielten schon keine Angaben zur Art und Lage der als exemplarisch dargestellten Betriebe und waren nicht hinreichend bestimmt, um dem Berufungsgericht eine Sachaufklärung zur wirtschaftlichen Auskömmlichkeit des Betriebes von Spielhallen unter Geltung der neuen Anforderungen nahezulegen.

17

Das Oberverwaltungsgericht hat auch nicht aktenwidrig unter Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz angenommen, dass die wirtschaftliche Konkurrenz für Spielhallen durch illegale Spielstätten singulär nur bestimmte Bezirke des Stadtgebietes betreffe und es weder dargetan noch ersichtlich sei, dass Spielhallen nicht in den unattraktiveren Außenbereichen von Berlin wirtschaftlich betrieben werden könnten. Diese berufungsgerichtlichen Annahmen liegen nicht außerhalb des Gesamtergebnisses des Verfahrens, denn die Klägerin hatte ausweislich des Tatbestandes des Berufungsurteils (UA S. 3 ff.) vorgetragen, in einigen Bezirken sei künftig ein Betrieb von Spielhallen faktisch nicht mehr möglich, in manchen Stadtgebieten gebe es eine große Anzahl illegaler Spielbetriebe und durch die Abstandsregelungen würden künftig Spielhallen auch in Gegenden eröffnet, in denen es solche bislang nicht gegeben habe. Eine Berichtigung des Tatbestandes des Berufungsurteils hat die Klägerin insoweit nicht beantragt.

18

3. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zu Recht zurückgewiesen, da die Klage unbegründet ist. Die von der Klägerin begehrten Feststellungen können nicht getroffen werden, weil ihnen verfassungs- und unionsrechtskonforme landesrechtliche Bestimmungen des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin (Spielhallengesetz Berlin - SpielhG BE) vom 20. Mai 2011 (GVBl. BE 2011 S. 223, geändert durch Gesetz vom 22. März 2016, GVBl. BE 2016 S. 117) i.V.m. dem Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin (MindAbstUmsG BE), des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (GVBl. BE 2012 S. 193, 199) sowie des hierzu ergangenen Ausführungsgesetzes des Landes Berlin zum Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung vom 20. Juli 2012 (AGGlüStV BE, GVBl. BE 2012 S. 238, zwischenzeitlich geändert durch Gesetz vom 7. Juli 2016, GVBl. BE 2016 S. 450) entgegenstehen. Das erst nach Verkündung des Berufungsurteils erlassene Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin ist in die revisionsgerichtliche Prüfung einzubeziehen, weil für das Feststellungsbegehren der Klägerin die Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Revisionsgerichts maßgeblich ist und das Revisionsgericht eine Änderung des Landesrechts nach Erlass des Berufungsurteils zu beachten hat, wenn das Berufungsgericht bei einer Entscheidung zu diesem Zeitpunkt auf die entsprechenden Regelungen abzustellen hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1990 - 1 C 30.86 - NJW 1990, 2768), und von der Anwendung des geänderten irrevisiblen Rechts die richtige Anwendung des revisiblen Rechts abhängt (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 137 Rn. 24 m.w.N.). Das ist hier der Fall, weil durch das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin wesentliche, grundrechtsrelevante Anforderungen an die Neuerteilung von Erlaubnissen für Bestandsspielhallen nach dem Spielhallengesetz Berlin ausgestaltet werden. Insbesondere hat der Gesetzgeber darin erstmals Regelungen über die Auflösung einer Konkurrenz mehrerer bestehender Spielhallen an den künftig noch zulässigen Spielhallenstandorten geschaffen und hierdurch berechtigten Zweifeln daran, ob sich die wesentlichen Entscheidungen für die Auswahl unter konkurrierenden Bestandsspielhallen einem Parlamentsgesetz entnehmen ließen, Rechnung getragen.

19

a) Das Land Berlin war zum Erlass sämtlicher mit den Feststellungsbegehren angegriffener Regelungen befugt. Der ausdrückliche und ausschließliche Länderkompetenztitel (vgl. BT-Drs. 16/813 S. 13) in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für das "Recht der Spielhallen" ermächtigt die Länder zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebes einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld. Dies ergibt die Auslegung des Kompetenztitels nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck (vgl. allg. BVerfGE, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <273 f.>).

20

aa) Der Wortlaut des Kompetenztitels "Recht der Spielhallen" ist weit und erfasst über die Voraussetzungen der Erteilung einer Spielhallenerlaubnis hinaus alle Gesichtspunkte des mit der Räumlichkeit einer Spielhalle verbundenen Betriebes. Insbesondere beschränkt er sich nicht auf den Regelungsgehalt des bisherigen § 33i GewO. Regelungen dagegen, die sich unabhängig vom Aufstellungsort Spielhalle produktbezogen mit der Gestaltung, Zulassung, Aufstellung und Überprüfung von Spielgeräten befassen, sind dem "Recht der Spielhallen" wegen des im Wortlaut angelegten räumlichen Bezuges dieser Materie nicht zuzuordnen.

21

Auch die Entstehungsgeschichte des im Zuge der Föderalismusreform zugunsten der Länder umgestalteten Kompetenztitels des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG spricht dafür, dass das "Recht der Spielhallen" alle Aspekte der Erlaubnis und des Betriebes von Spielhallen umfasst. Insbesondere lassen sich weder den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens für das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034), mit dem die Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG verabschiedet wurde, noch den Materialien der 2003 eingesetzten "Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung" (Föderalismuskommission I), an deren Ergebnisse das verfassungsändernde Gesetz anknüpfte, Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass mit ihm lediglich der Regelungsbereich der bisherigen Rechtsgrundlage für eine Spielhallenerlaubnis in § 33i GewO normativ rezipiert und die Gesetzgebungsbefugnis der Länder hierauf beschränkt werden sollte.

22

Die Reform der Gesetzgebungskompetenzen im Jahre 2006 ging auf die Initiative der Länder zurück, die bundesstaatliche Ordnung kritisch zu überprüfen und den Ländern wieder mehr Kompetenzen zu verschaffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <264>). In der Föderalismuskommission I konnte allerdings zwischen Bund und Ländern kein Konsens darüber hergestellt werden, welche Materien aus dem Kompetenztitel des "Rechts der Wirtschaft" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG auf die Länder verlagert werden sollten. Einigkeit bestand lediglich darüber, dass den Ländern Materien übertragen werden sollten, die einen regionalen Bezug aufwiesen und nicht zur Wahrung des einheitlichen Wirtschaftsraums in der Bundeskompetenz verbleiben mussten (vgl. Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 "Regionale Themen" am 29. September 2004, S. 2; Stenografischer Bericht der 9. Sitzung der Kommission am 14. Oktober 2004, S. 231; alle auch nachfolgend genannten Dokumente der Föderalismuskommission I in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1-2005, Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, 2005, CD-ROM). Eine Übertragung der Materie der "Spielhallen" auf die Länder schlugen erstmals die beiden Vorsitzenden der Föderalismuskommission I in ihren abschließenden Darstellungen und ihrem Vorentwurf eines Beschlussvorschlages vor (vgl. Sprechzettel der Vorsitzenden zur Erweiterten Obleuterunde am 26. November 2004, S. 4 und am 3. Dezember 2004, S. 3; Vorentwurf vom 13. Dezember 2004 für einen Vorschlag der Vorsitzenden, S. 4). Die Reichweite der dort aufgeführten Materie "Spielhallen" wurde darin nicht erläutert. Die vorhergehenden Arbeitsdokumente der Föderalismuskommission I enthielten weder einen Vorschlag zur Übertragung der späteren Ländermaterie "Recht der Spielhallen" noch Hinweise für deren Eingrenzung. Das gilt auch für die von der Klägerin und von Teilen der Literatur als Beleg für eine enge Auslegung in Bezug genommene Stellungnahme des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit vom 28. September 2004 zur "Gewerbeordnung und Handwerksordnung" (PAU-5/0020), in der "Spielhallen (§ 33i)" erwähnt sind (vgl. ebd. S. 4). Die Stellungnahme des Bundesministeriums sollte auf Bitten der Länder klären, ob der Bund ein Bedürfnis, grundlegende Rahmenbedingungen wirtschaftlicher Betätigung weiterhin bundesgesetzlich zu regeln, für alle Bereiche der Gewerbeordnung sah (vgl. ebd. S. 2), nachdem das Ministerium zuvor die Position der Länder zur Übertragung des gesamten Gewerberechts auf sie umfassend zurückgewiesen hatte (vgl. BMWA, Stellungnahme für die Bereiche u.a. Handwerksrecht und allgemeines Gewerberecht zu: "Konkretisierung der Länderposition zum 'Recht der Wirtschaft' <art. 74 abs. 1 nr. 11 gg>", PAU-3/0007 = PAU-5/0006 S. 3 f.). Das Ministerium schlug in der Stellungnahme nicht vor, die Regelung von Spielhallen den Ländern zu übertragen, sondern listete den bestehenden Inhalt der Gewerbeordnung auf. Dem jeweiligen einfachgesetzlichen Regelungsbereich der Vorschriften der §§ 30 bis 38 GewO wurde jeweils in Klammern deren Paragrafenbezeichnung hinzugesetzt, also beispielsweise "Gewinnspiele und Geldspielgeräte (...) (§§ 33c bis h), Spielhallen (§ 33i), Pfandleiher (§ 34)". Diese Bestimmungen, so die Stellungnahme, würden zum Teil ergänzt durch ausführliche Verordnungen mit Detailregelungen. Bei einzelnen dieser Bereiche komme eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länderebene in Betracht, soweit ein lokaler Bezug vorhanden sei. Allerdings sei den Ländern in diesen Bereichen bereits nach geltendem Recht die materielle Ausgestaltung überlassen (PAU-5/0020 S. 4). Welche Bereiche sich konkret für eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länder eigneten, führte das Ministerium nicht aus. In der zuständigen Projektgruppe 5 "Regionale Themen" war zu diesem Zeitpunkt außerdem offen, ob eine etwaige Zuständigkeitsverlagerung auf die Länder einfachgesetzlich oder verfassungsrechtlich erfolgen solle (vgl. den Bericht in der 7. Sitzung der Arbeitsgruppe "Gesetzgebungskompetenzen und Mitwirkungsrechte" der Föderalismuskommission I, Protokollvermerk vom 6. Oktober 2004 S. 22 f.). Jedenfalls sollte die Verteilung der Kompetenzen im Bereich des Wirtschaftsrechts dem Ansatz der "örtlichen Radizierung" folgen (vgl. den Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 "Regionale Themen" am 29. September 2004 S. 2). Zur Verabschiedung eines Ergebnisses der Föderalismuskommission kam es nicht mehr, nachdem die Vorsitzenden deren Arbeit für gescheitert erklärten (vgl. Stenografischer Bericht der 11. Sitzung vom 17. Dezember 2004 S. 279 ff.).

23

Die Entstehungsgeschichte des - mit dem Entwurf für das verfassungsändernde Gesetz vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) wieder aufgegriffenen - Vorentwurfs eines Vorschlages der Vorsitzenden der Föderalismuskommission I bietet daher für die Auslegung des heutigen Kompetenztitels des "Rechts der Spielhallen" keine konkrete Substanz. Sie spricht aber dagegen, dass den Ländern im Bereich des Gewerberechts kleinteilig Gesetzgebungsbefugnisse nach Maßgabe der bestehenden Regelungen in der Gewerbeordnung übertragen werden sollten. Hierfür hätte die in der Föderalismuskommission I ebenfalls erwogene Schaffung einfachgesetzlicher Öffnungsklauseln zugunsten der Länder genügt. Vielmehr wurden unter Sichtung der Gewerbeordnung Sachverhalte von vorrangig regionaler Bedeutung gesucht, die von den Ländern deshalb ohne Gefährdung des einheitlichen Wirtschaftsraums selbständig gestaltet werden konnten. Dazu gehörte nach dem Vorentwurf der Vorsitzenden der Föderalismuskommission I die Regelung von Spielhallen, nicht dagegen die Regelung von Gewinnspielen und Geldspielgeräten, die zuvor in der Auflistung des Inhalts der Gewerbeordnung durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit ebenso aufgeführt waren. Der infolge der Koalitionsvereinbarung vom 18. November 2005 erarbeitete Entwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 7. März 2006 (BT-Drs. 16/813) griff den letzten Sachstand der Föderalismuskommission I aus dem Vorsitzendenentwurf ausdrücklich auf (vgl. ebd. S. 3, 7 und 13). Die verabschiedete Endfassung entspricht dem Gesetzesentwurf.

24

Der Auffassung, der Zuweisungsgehalt des "Rechts der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG müsse normativ-rezeptiv nach dem Regelungsbereich des § 33i GewO bestimmt werden (vgl. z.B. Schneider, GewArch 2009, 269 <270>; Uhle, Normativ-rezeptive Kompetenzzuweisung und Grundgesetz, 2015, 46 ff.), kann auch aus anderen Gründen nicht gefolgt werden. Von einer normativen Rezeption geht das Bundesverfassungsgericht aus, wenn der Verfassungsgeber eine normativ ausgeformte Materie vorgefunden und sie nachvollziehend benannt hat, so dass die einfachgesetzliche Ausformung in der Regel unter dem Gesichtspunkt des Traditionellen und Herkömmlichen den Zuweisungsgehalt auch der Kompetenznorm bestimmt (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834, 1588/02 - BVerfGE 109, 190 <218> und Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 Rn. 29). Sie ist bislang allenfalls für bereits vorkonstitutionell ausgeformte, umfangreiche Rechtsmaterien anerkannt worden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2013 - 2 BvR 2302/11, 2 BvR 1279/12 - BVerfGE 134, 33 <55 ff.> und Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834, 1588/02 - BVerfGE 109, 190 für das Strafrecht). Für eine restriktive Anwendung der Rechtsfigur spricht, dass sie das Rangverhältnis zwischen Verfassungsrecht und einfachem Recht umkehrt und den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers schwächt, wenn sie die überkommene einfachgesetzliche Ausgestaltung für seine verfassungsrechtliche Regelungskompetenz für maßgeblich hält (vgl. dazu Rengeling, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 135 Rn. 35, 39; Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2010, Art. 70 Rn. 49).

25

Die normative Rezeption eines als einheitliches Regelungswerk konzipierten Normenkomplexes (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 34, 1588/02 - BVerfGE 109, 190 <218>) in einem verfassungsrechtlichen Kompetenztitel soll eine gewisse Kontinuität der Gesetzgebung in langjährig entwickelten Rechtsgebieten über Verfassungsänderungen hinweg gewährleisten. Sie setzt einen von anderen Regelungsbereichen abgrenzbaren und langjährig gefestigten einfachgesetzlichen Normbestand voraus, der prägende Wirkung für eine Kompetenzmaterie entwickeln kann. Daran fehlt es hier. Die ordnungs- und gewerberechtlichen Anforderungen an Spielhallen wurden bis zur Schaffung der Kompetenzmaterie der Länder im Jahr 2006 immer wieder grundlegend geändert (vgl. eingehend m.w.N. zur Regelungsgeschichte Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO Stand 2016, vor § 33c Rn. 1 ff.; Hahn, in: Friauf, GewO Stand 2016, vor § 33c Rn. 4 ff.) und waren mit Anforderungen an Aufsteller von Geräten und Veranstalter anderer Spiele verschränkt (vgl. nur § 33i Abs. 2 i.V.m. § 33c Abs. 2, § 33d Abs. 3 GewO, § 3a i.V.m. § 3 SpielV). 1933 wurde die gewerbsmäßige Aufstellung mechanischer Spiele und Spieleinrichtungen mit Gewinnmöglichkeit an öffentlichen Orten genehmigungspflichtig (RGBl. 1933 I S. 1080). Durch Verordnung wurde 1953 erstmals die Aufstellung von Geldspielgeräten in geschlossenen Räumen - und damit auch der Betrieb einer Spielhalle - zugelassen (BGBl. 1953 I S. 935). 1960 wurden in der Gewerbeordnung der Erlaubnisvorbehalt für den gewerbsmäßigen Betrieb einer Spielhalle und, hiervon getrennt, eine Aufstellererlaubnis und eine Bauartzulassung für Spielgeräte eingeführt (BGBl. 1960 I S. 61, ber. S. 92). 1979 wurde die Aufstellererlaubnis in eine orts- und geräteübergreifende personenbezogene Erlaubnis umgewandelt (BGBl. 1979 I S. 149). Dies bedingte eine stärkere Inpflichtnahme des Betreibers einer Spielhalle für die Einhaltung der Anforderungen an die Aufstellung der Geräte im konkreten Betrieb. Diese Entwicklung spiegelte sich auch in den Änderungen der 1962 erlassenen Spielverordnung (SpielV). Deren gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 33f GewO erlaubte zum Zeitpunkt der Föderalismusreform I den Erlass von Verordnungsbestimmungen zur Durchführung von gerätebezogenen wie auch von aufstellerbezogenen und von spielhallenbetreiberbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung (Fassung vom 25. November 2003, BGBl. I S. 2304). Entsprechend enthielt die Spielverordnung spielhallenbezogene Regelungen, die sich teilweise an die Aufsteller von Spielgeräten, teilweise aber auch an die Veranstalter von Spielen und an die Betreiber von Spielhallen richteten (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Nr. 2, § 3 Abs. 2 und 3, §§ 3a und 4 SpielV i.d.F. der Bekanntmachung vom 11. Dezember 1985, BGBl. I S. 2245, geändert durch Verordnung vom 24. April 2003, BGBl. I S. 547 und durch die 5. Verordnung zur Änderung der SpielV vom 17. Dezember 2005, BGBl. I S. 3495).

26

Im Übrigen wäre selbst bei einer normativ-rezeptiven Auslegung des "Rechts der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zu berücksichtigen, dass die bundesrechtlichen Regelungen zu Spielhallen 2006 über erlaubnisbezogene Anforderungen hinausgingen. Sie umfassten neben orts- und betriebsbezogenen Anforderungen auch Pflichten des Spielhallenbetreibers zur Einhaltung von Höchstzahlen für Geräte und andere Spiele, Aufsichtsverpflichtungen und Sicherungsmaßnahmen zugunsten von Minderjährigen sowie die Verpflichtung, die Aufstellung von Geräten nur bei Einhaltung der aufstellungsbezogenen rechtlichen Anforderungen zuzulassen (vgl. § 33c Abs. 3 Satz 3, § 33f Abs. 1 Nr. 1 und 4 GewO i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Nr. 2, § 3 Abs. 1 Satz 2 sowie Abs. 2 und 3, §§ 3a, 4 SpielV).

27

Der systematische Zusammenhang der Länderkompetenz für das "Recht der Spielhallen" in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG spricht ebenfalls dafür, den Ländern die Regelungsbefugnis für sämtliche erlaubnis- und betriebsbezogenen Aspekte des Spiels in Spielhallen zuzuordnen. Die in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG von der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ausgenommenen, ausschließlich den Ländern zugeordneten Materien des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen sowie der Messen, Ausstellungen und Märkte betreffen durchweg Gewerbeaktivitäten mit Bezug zu einer räumlich-betrieblich abgegrenzten Einrichtung oder Veranstaltung vor Ort. Sie alle weisen damit den von der Föderalismuskommission I geforderten regionalen Bezug auf. Damit hat der Gesetzgeber in Anknüpfung an die oben genannten Überlegungen in der Föderalismuskommission I aus dem "Recht der Wirtschaft" Bereiche identifiziert, die in erster Linie auf regionale Sachverhalte bezogen sind und deshalb typischerweise ohne Gefährdung des einheitlichen Wirtschaftsraums von den Ländern eigenständig gestaltet werden können. Mit ihnen hat der Verfassungsgeber in Kauf genommen, dass sich bundesweit tätige Unternehmen wie Einzelhandels- und Restaurantketten, Beschicker von Märkten und Messen ebenso wie Vertreiber und Aufsteller von Spielgeräten auf unterschiedliche Regelungen der Länder in diesen Materien einzustellen haben. Regelungsgegenstände ohne räumlich-betrieblichen Bezug wie das "Recht der Spielgeräte" und der ortsübergreifenden Zulassung ihrer Aufstellung, die bei einer länderspezifischen Ausgestaltung etwa die Handelbarkeit des Produkts beeinträchtigen könnten, fallen dagegen aus der Systematik dieser ausschließlichen Ländermaterien heraus und sind der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für das "Recht der Wirtschaft (Gewerbe)" zuzuordnen.

28

Diese Auslegung entspricht schließlich auch dem Sinn und Zweck der Kompetenznorm. Mit der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG wollte der verfassungsändernde Gesetzgeber eine neu konturierte und klare föderale Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten im Recht der Wirtschaft erzielen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <277>). Deutlicher voneinander abgegrenzte Verantwortlichkeiten sollten die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern verbessern und die Landesgesetzgeber durch Zuweisung neuer Materien mit Regionalbezug, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, gestärkt werden (vgl. BT-Drs. 16/813 S. 7, 9). Schon die Föderalismuskommission I verfolgte das Ziel, die Zuständigkeiten von Bund und Ländern zu entflechten und die Länderebene zu stärken (vgl. Positionspapier der Ministerpräsidenten zur Föderalismusreform, Kommissionsdrucksache 0045 S. 1, in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, Zur Sache 1-2005). Die Anknüpfung der Kompetenzverlagerung auf die Länder an einen überwiegenden regionalen Bezug der Materie bedeutet daher nicht, dass jede einzelne Regelung durch einen besonderen Bedarf für landes- oder ortsspezifische Differenzierungen zum Erlass von Regelungen gedeckt sein muss. Ein solcher Vorbehalt würde die Neuzuweisung von Kompetenzen an die Länder ohne Rückhalt in der Entstehungsgeschichte des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG wesentlich einschränken und neue Unsicherheiten in der Abgrenzung der Kompetenzverteilung schaffen, die mit der Verfassungsänderung vermieden werden sollten.

29

bb) Nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG können die Länder im Bereich der ihnen durch Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG zugewiesenen Materien das als Bundesrecht fortgeltende Recht durch Landesrecht ersetzen. Mit den von der Klägerin angegriffenen Regelungen des Spielhallengesetzes Berlin, des Glücksspielstaatsvertrages sowie des Ausführungsgesetzes des Landes Berlin hierzu hat das Land Berlin von dieser Befugnis Gebrauch gemacht. Sie lassen sich dem Kompetenztitel für das "Recht der Spielhallen" auch zuordnen.

30

Für die Zuordnung gesetzlicher Regelungen zu einer verfassungsrechtlichen Kompetenznorm sind ihr Gegenstand und Gesamtzusammenhang im jeweiligen Gesetz maßgeblich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2006 - 1 BvL 4/00 - BVerfGE 116, 202 <216>; Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07, 402, 906/08 - BVerfGE 121, 317 <348>; Rozek, in: von Mangold/Klein/Starck, a.a.O., Bd. 2 Art. 70 Rn. 55). Die angegriffenen Erlaubnisvorbehalte für den Betrieb von Spielhallen enthalten als Zulassungsvoraussetzungen personenbezogene Anforderungen an die Betreiber von Spielhallen und Anforderungen an die Art und Weise des Betriebes. Die erstmals eingeführten Mindestabstände zu anderen Spielhallen und sonstigen Einrichtungen sowie das Verbot der Zulassung und des Betriebes mehrerer Spielhallen im Verbund beschränken die Dichte von Spielhallen in einem bestimmten Gebiet und regeln ihr räumliches Verhältnis zu sonstigen Einrichtungen, deren Nutzer der Gesetzgeber als schutzwürdig ansieht. Sie betreffen die räumlichen Bezüge einer Spielhalle in ihrem Umfeld und damit einen Regelungsgegenstand, der nicht zwingend bundeseinheitlich zu regeln ist und im Hinblick auf die jeweilige soziale Bevölkerungsstruktur und Dichte des Spielangebots regionale Bezüge aufweist. Für die Zuordnung zur Kompetenzmaterie "Recht der Spielhallen" ist nicht maßgeblich, ob diese Regelungen an eine abstrakte oder an eine konkrete Gefahr anknüpfen.

31

Mindestabstandsregelungen für Spielhallen sind nicht der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG für das "Bodenrecht" zuzuordnen. Dazu gehören Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand haben und die rechtlichen Beziehungen des Menschen zu ihm regeln (BVerfG, Rechtsgutachten vom 16. Juni 1954 - 1 PBvV 2/52 - BVerfGE 3, 407 <424>; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2007 - 4 C 8.06 - BVerwGE 129, 318 <320>). Die Vorschriften über den Mindestabstand zwischen Spielhallen sowie zu anderen Einrichtungen regeln nicht den Ausgleich verschiedener Nutzungsinteressen an Grund und Boden oder die Wahrung des Gebietscharakters des Umfeldes einer Spielhalle, sondern den Spielerschutz und den Schutz von Minderjährigen vor der Entstehung von Spielsucht (vgl. auch Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 15/13, 1 VB 15/13 - ESVGH 65, 58, juris Rn. 319).

32

Regelungen des Mindestabstandes von Spielhallen zu Einrichtungen, die überwiegend von Kindern oder Jugendlichen besucht werden, sind auch nicht der Materie der "öffentliche Fürsorge" nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zuzuordnen, für die der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz besitzt. Zwar erfasst sie auch Regelungen des Jugendschutzes (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 1971 - 2 BvL 10/70 - BVerfGE 31, 113 <117>; BVerwG, Urteil vom 12. Januar 1966 - 5 C 104.63 - BVerwGE 23, 112 <113>). Der Schwerpunkt des Mindestabstandsgebotes zu Einrichtungen für Minderjährige liegt aber auf der spielerschützenden Ausgestaltung der räumlichen Bezüge der Spielhalle. Der Jugendschutz stellt dabei einen Annex zum Schutz vor Spielsucht bei Zulassung der Spielhalle als einer Gefahrenquelle dar. Im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenzen für die Regulierung des Glücksspiels dürfen die Länder auch Aspekte des Jugendschutzes mit regeln. Selbst bei Zuordnung des Mindestabstandes zu Einrichtungen für Minderjährige zum Kompetenztitel des Bundes für die "öffentliche Fürsorge" bliebe den Ländern nach Art. 72 Abs. 1 GG Raum für die hier in Rede stehenden Regelungen zum Schutz im Vorfeld des Betretens von Spielhallen, da der Bund mit der Regelung des Zugangsverbots für Minderjährige in § 6 Abs. 1 des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) vom 23. Juli 2002 (BGBl. I S. 2730, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Juli 2016, BGBl. I S. 1666) von seiner Befugnis für jugendschützende Regelungen im Hinblick auf Spielhallen nicht abschließend Gebrauch gemacht hat.

33

Auch alle weiteren, von der Revisionsführerin angegriffenen Regelungen betreffen die Ausgestaltung des Spielhallenbetriebes und sind dem "Recht der Spielhallen" zuzuordnen. Beschränkungen der Verabreichung von Speisen und Getränken, der Werbung für Spielhallen und für die in ihnen angebotenen Spiele, die Sperrzeit für Spielhallen sowie die Pflichten zur Stellung von Aufsichtspersonal, zur Durchführung von Identitätskontrollen, Sperrung von Spielern und Erstellung von Sozialkonzepten und von Informationen für Spielende stellen Anforderungen an die Organisation und räumlich-betriebliche Ausgestaltung von Spielhallen dar. Das gilt auch für Regelungen zur Höchstzahl von Spielgeräten oder anderen Spielen und zur Art und Weise der Aufstellung von Spielgeräten. Insbesondere sind Gerätehöchstzahl- und -aufstellungsregelungen nicht dem produktbezogenen Geräterecht oder dem ortsübergreifenden Aufstellerrecht als Teil des in der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes verbliebenen "Gewerberechts" nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuzuordnen. Sie betreffen nicht die Beschaffenheit und Vermarktung von Spielautomaten, sondern die Art und Weise des Spielhallenbetriebes vor Ort. Nachdem die Gesetzgebungskompetenz für die Ausgestaltung des Betriebes von Spielhallen im Rahmen der Föderalismusreform I ausschließlich den Ländern übertragen worden ist, bleibt für bundesrechtliche Neuregelungen der Höchstzahl von Spielgeräten und deren räumliche Anordnung in Spielhallen kein Raum mehr. Dafür ist unerheblich, ob die vor 2006 erlassenen Verordnungsbestimmungen über die Höchstzahl und Art und Weise der Aufstellung von Geräten in der bundesrechtlichen Spielverordnung der Durchführung der Regelungen in der Gewerbeordnung über Spielgeräte (§ 33c ff. GewO) oder der Regelungen über die Zulassung von Spielhallen (§ 33i GewO) dienten. Im Übrigen gehörte die Gewährleistung der Einhaltung der Gerätehöchstzahl in einer Spielhalle auch nach bisherigem Recht mit zu den Verpflichtungen des Gewerbetreibenden, in dessen Betrieb die Spielgeräte aufgestellt waren (§§ 3, 3a SpielV).

34

b) Die angegriffenen landesrechtlichen Regelungen sind materiell mit der Verfassung vereinbar.

35

aa) Sie greifen in das Grundrecht der Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Ein Eingriff in die Berufsfreiheit erfordert eine kompetenzgemäß erlassene gesetzliche Grundlage, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet (stRspr; vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. Januar 2016 - 1 BvL 6/13 - NJW 2016, 700 <701> m.w.N.; vom 14. Januar 2014 - 1 BvR 2998/11, 1 BvR 236/12 - BVerfGE 135, 90 <111 Rn. 57> und vom 30. November 2010 - 1 BvL 3/07 - ZfWG 2011, 33 <38>). Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden, soweit Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Objektive und subjektive Berufswahlbeschränkungen sind dagegen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. November 2010 - 1 BvL 3/07 - ZfWG 2011, 33 Rn. 45). Es ist vornehmlich Sache des Gesetzgebers, auf der Grundlage seiner wirtschafts-, arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele und unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit fallen umso strenger aus, je mehr eine Regelung sich auf die Freiheit der Berufswahl auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 <284 f. m.w.N.>). Wirkt eine auf die Berufsausübung zielende Regelung auf die Berufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahe kommt, so ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die Berufswahl zu messen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. August 2015 - 2 BvR 2190/14 - WM 2015, 1827 <1828>; Kammerbeschluss vom 24. August 2011 - 1 BvR 1611/11 - NVwZ 2012, 104 <105>).

36

Gemessen hieran stellen die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen verhältnismäßige Berufsausübungsregelungen dar. Der Auffassung der Klägerin, es handele sich bei den Mindestabstandsgeboten, dem Verbundverbot und den Gerätehöchstzahlregelungen sowie aufgrund einer kumulativen Betrachtung bei sämtlichen angegriffenen Regelungen um objektive Berufswahlbeschränkungen, kann nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils nicht gefolgt werden. Dafür sind die Auswirkungen der betreffenden Regelungen in ihrem gesamten räumlichen Geltungsbereich zu betrachten.

37

Das Oberverwaltungsgericht hat mit bindender Wirkung (§ 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt, dass Spielhallenbetreiber von ihrem derzeitigen Standort erforderlichenfalls in Gebiete des Landes Berlin ausweichen können, in denen eine geringere Konzentration von Spielhallen und weniger Konkurrenz besteht, und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Spielhallen dort nicht wirtschaftlich betrieben werden können. Auch in der Gesamtschau aller landesrechtlichen Beschränkungen für Spielhallen einschließlich der Erhebung der Vergnügungsteuer sowie bauplanungsrechtlicher Einschränkungen ist es nicht davon ausgegangen, dass Spielhallen in Berlin künftig nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden können (vgl. UA S. 46, 53, 66). Die von der Klägerin nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffenen tatrichterlichen Feststellungen geben auch nichts dafür her, dass die Durchsetzung der Mindestabstandsregelungen im Verhältnis zu anderen Spielhallen und zu überwiegend von Kindern oder Jugendlichen besuchten Einrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 und 4 SpielhG BE) absehbar zu einer Erschöpfung der Standortkapazität für Spielhallen im gesamten Geltungsbereich der betreffenden Regelungen und damit zu einer faktischen Kontingentierung führen könnten, deren Wirkung einer Berufswahlbeschränkung nahe käme (vgl. dazu BVerfG, Kammerbeschluss vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 1295/07 - NJW 2008, 1293 <1294>). Soweit die Klägerin annimmt, das Verfahren zur Auswahl der den Mindestabstand unterschreitenden Spielhallenstandorte oder der Spielhallen in einem Mehrfachkomplex (§§ 7, 8 MindAbstUmsG BE) komme bezogen auf den jeweiligen Standort einer Kontingentierung gleich, übersieht sie, dass eine verfassungsrechtlich relevante objektive Berufswahlbeschränkung nur vorliegt, wenn die Kontingentierung sich auf den räumlichen Geltungsbereich der Norm - hier also auf das Gebiet des Landes Berlin - erstreckt. Für die revisionsgerichtliche Prüfung ist daher davon auszugehen, dass die von der Klägerin angegriffenen Beschränkungen nicht schon den Zugang zur nach Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Tätigkeit des Spielhallenbetreibers ausschließen, sondern lediglich Anforderungen an deren Ausübung stellen.

38

Die angegriffenen Regelungen sollen den Gefahren der Glücksspielsucht entgegenwirken (vgl. die Begründung zum Entwurf des Spielhallengesetzes Berlin, Abghs.-Drs. 16/4027 S. 1; Entwurf zum Zweiten Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel, Abghs.-Drs. 17/0313 S. 46, 50, 56, 78 f.). Die Bekämpfung und Prävention von Glücksspielsucht ist als überragend wichtiges Gemeinwohlziel anerkannt, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen selbst, für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 <304 f.>; Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338; Beschluss vom 5. August 2015 - 2 BvR 2190/14 - WM 2015, 1827 <1828>). Das Berufungsgericht hat in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ferner angenommen, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an gewerberechtlich zugelassenen Automaten spielen, und dass der Berliner Gesetzgeber daher von einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial ausgehen durfte (UA S. 48, vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 <305>). Die Klägerin hat diese Einschätzung nicht mit Verfahrensrügen angegriffen. Der Landesgesetzgeber durfte entgegen der Auffassung der Revision beim Erlass von Regelungen über Spielhallen auf die Zielsetzung der Bekämpfung von Glücksspielsucht zurückgreifen, auch wenn bereits die bundesrechtlichen Vorschriften über die Gerätezulassung auf dieses Ziel ausgerichtet sind. Verfassungsrechtlich legitime Schutzzwecke für Maßnahmen innerhalb der Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers werden nicht durch Regelungen "verbraucht", die der Bundesgesetzgeber unter derselben Zielsetzung für die ihm zustehenden Kompetenzmaterien getroffen hat.

39

aaa) Die in § 2 SpielhG BE und § 24 GlüStV i.V.m. § 15 AGGlüStV BE geregelten Erlaubnisvorbehalte für das Betreiben einer Spielhalle verletzen die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit. Der Betrieb einer Spielhalle darf einem Erlaubnisvorbehalt unterstellt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. März 2005 - 6 C 11.04 - Buchholz 451.20 § 15 GewO Nr. 5, S. 8 zu § 33i GewO). Eine Ausgestaltung der für die Erteilung einer Erlaubnis in § 2 SpielhG BE genannten Voraussetzungen als erlaubnisunabhängige, ggf. mit Mitteln der Aufsicht durchzusetzende Anforderungen stellt kein zur Verwirklichung des Regelungszwecks gleich geeignetes milderes Mittel dar. Es liegt auf der Hand, dass die mit Blick auf den Mindestabstand zwischen den Spielhallenstandorten und dem Verbot von Mehrfachkomplexen zu treffenden Entscheidungen, welche Spielhallen geschlossen werden müssen, nicht bei einer Fortgeltung der Alterlaubnisse nach § 33i GewO im Wege der Aufsicht, sondern nur im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens getroffen werden können. Dann ist auch nicht zu beanstanden, wenn im Rahmen eines solchen Erlaubnisverfahrens geprüft wird, ob weitere zentrale Anforderungen an den Spielhallenbetrieb aktuell vorliegen. Zur Verfolgung der gewichtigen Gemeinwohlinteressen der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht wäre im Übrigen grundsätzlich sogar ein Erlaubnisvorbehalt zulässig, der keinen Rechtsanspruch vorsieht (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 Rn. 52). Der Berliner Landesgesetzgeber hat sich, auch wenn er strengere Erlaubnisvoraussetzungen als bislang nach § 33i GewO eingeführt hat, auf eine Präventivkontrolle der Zulassung von Spielhallen beschränkt. Nach beiden landesrechtlichen Erlaubnisvorbehalten besteht bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen ein Anspruch auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis. Ein repressiver Verbotscharakter ergibt sich weder aus den standortbezogenen Erlaubnisvoraussetzungen des Verbundverbotes und der Einhaltung der Mindestabstände nach § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 5 SpielhG BE, § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV i.V.m. § 15 Abs. 3 AGGlüStV BE noch aus den über § 33i GewO hinausgehenden Versagungsgründen eines fehlenden Sachkundenachweises oder Sozialkonzepts (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 und 5 SpielhG BE).

40

Es verletzt die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit, dass der Berliner Landesgesetzgeber seinen Verpflichtungen aus dem Glücksspielstaatsvertrag vom 15. Dezember 2011 durch Schaffung eines weiteren Erlaubnisvorbehaltes nach § 15 AGGlüStV BE, der neben den schon seit dem 2. Juni 2011 geltenden Erlaubnisvorbehalt des § 2 SpielhG BE getreten ist, nachgekommen ist. Dass zum Betrieb einer Spielhalle in Berlin zwei gesonderte Erlaubnisse erforderlich sind, führt angesichts der parallelen Ausgestaltung beider Erlaubnisvorbehalte nicht zu einer spürbaren Belastung von Spielhallenbetreibern. Die behördliche Zuständigkeit, der zeitliche Ablauf der Erteilung sowie die standortbezogenen Erteilungsvoraussetzungen und wesentlichen Versagungsgründe für beide Erlaubnisse sind nach § 15 AGGlüStV BE einander angeglichen. Dabei fällt nicht ins Gewicht, dass der glücksspielstaatsvertragliche Erlaubnisvorbehalt einzelne Anforderungen, die nach dem SpielhG BE als reine Betreiberpflichten ausgestaltet sind, als Versagungsgründe normiert (so die Werbebeschränkungen nach § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV, die Einhaltung der Sperrzeit nach § 26 Abs. 2 GlüStV und die Pflicht zur Bereitstellung von Informationen an Spieler nach § 7 GlüStV, vgl. § 15 Abs. 2 AGGlüStV BE). Beide Erlaubnisvorbehalte genügen des Weiteren dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot und eröffnen der Exekutive keinen Anwendungsspielraum, der hinter den Anforderungen an gesetzliche Erlaubnisvorbehalte (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. April 2007 - 1 BvR 78/02 - BVerfGK 11, 21 <25 f.> m.w.N.) zurückbliebe. Auch der Erlaubnisversagungsgrund in § 24 Abs. 2 GlüStV i.V.m. § 15 Abs. 2 AGGlüStV BE, wenn Errichtung und Betrieb einer Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen, ist hinreichend bestimmt. Die dort festgeschriebenen Ziele des Glücksspielstaatsvertrages sind für Spielhallen im Glücksspielstaatsvertrag selbst und in den dazu ergangenen Ausführungsregelungen des Landes Berlin hinreichend konkretisiert worden, um den behördlichen Vollzug parlamentsgesetzlich zu steuern.

41

bbb) Das in § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE als Erteilungsvoraussetzung für die Spielhallenerlaubnis ausgestaltete Erfordernis eines Mindestabstandes von 500 Metern zu weiteren Spielhallen und die in § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE geregelte Beschränkung auf ein Unternehmen für jeden Spielhallenstandort (Verbundverbot) greifen in verhältnismäßiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin ein. Der Mindestabstand zu anderen Spielhallen soll gewährleisten, dass Spieler sich nach Verlassen einer Spielhalle von der Spielatmosphäre lösen und einen neuen, selbständigen Entschluss fassen können, ob sie eine weitere Spielhalle betreten (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 11 f.). Mit dem Verbundverbot (Verbot von Mehrfachkomplexen) wollte der Gesetzgeber darüber hinaus einer suchtsteigernden Häufung des Spielangebots an einem Standort entgegenwirken (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 11).

42

Beide Regelungen sind zur Erreichung des vom Gesetzgeber verfolgten Ziels der Bekämpfung von Spielsucht geeignet, erforderlich und zumutbar.

43

(a) Eine Regelung ist zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Insoweit kommt dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 2006 - 1 BvR 2576/04 - BVerfGE 117, 263 <183> m.w.N.). Die gesetzgeberische Einschätzung, dass eine Spielpause nach Verlassen einer Spielhalle eine Abkühlphase gewährleisten kann, in der Spieler die Fortsetzung ihres Spiels überdenken können, ist nicht offensichtlich fehlsam. Sie greift auf das im gewerblichen Glücksspielrecht bereits verankerte Mittel der Suchtbekämpfung durch eine Spielpause (vgl. § 13 Nr. 6 und 6a SpielV) zurück. Gegen die Eignung des Mindestabstandes zwischen Spielhallen zur Spielsuchtbekämpfung kann auch nicht eingewandt werden, dass Spieler ihren Entschluss zur Beendigung des Spielens bereits mit Verlassen einer Spielhalle gefasst hätten. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sie diesen Entschluss revidieren, wenn sie auf ein erneutes Spielangebot treffen, oder dass sie sich durch Wechsel der Spielstätte lediglich der Beobachtung des Aufsichtspersonals entziehen wollen oder von diesem zur Beendigung der Spieltätigkeit angehalten bzw. vom weiteren Spiel ausgeschlossen worden sind (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 und 3 SpielhG BE).

44

Ebenso stellt das Verbot mehrerer Spielhallen an einem Standort (Verbundverbot) einen förderlichen Beitrag zur Bekämpfung und Prävention von Spielsucht dar. Nach den tatrichterlichen Feststellungen des Berufungsurteils ist die ihm zugrunde liegende Annahme des Gesetzgebers, dass die Verfügbarkeit von Spielangeboten die Suchtgefahr erhöht und durch Reduzierung der Anzahl und Dichte von Spielhallen Spielanreize zurückgeführt und Spielsüchtige vom Spielen abgehalten werden können, jedenfalls nicht offensichtlich fehlsam (UA S. 49).

45

Der Eignung der Abstandsregelung steht nicht entgegen, dass Spieler innerhalb des Mindestabstandes von 500 Metern zu anderen Spielhallen auf Gaststätten treffen können, in denen bis zu drei Geldspielgeräte zulässig sind. Das Berufungsgericht ist aufgrund bindender Tatsachenfeststellungen (§ 137 Abs. 2 VwGO) revisionsrechtlich fehlerfrei davon ausgegangen, dass es angesichts des unterschiedlichen Gepräges von Gaststätten durch das im Vordergrund stehende Angebot von Speisen und Getränken und von Spielhallen durch das Bereithalten eines umfangreichen und vielfältigen Spielangebots (so auch BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1991 - 1 B 174.90 - Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 5 S. 5; BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 1. März 1997 - 2 BvR 1599/89 u.a. - NVwZ 1997, 573 <575> und vom 3. September 2009 - 1 BvR 2384/08 - BVerfGK 16, 162 <175>) keine verlässlichen Erkenntnisse für ein Ausweichen von Spielern auf Gaststätten mit Geldspielautomaten gibt (UA S. 51).

46

Gegen die Eignung des Verbots von Mehrfachkomplexen und des Abstandsgebots zur Minderung des spielsuchtfördernden Spielanreizes kann nicht eingewandt werden, dass der Landesgesetzgeber trotz der hohen Anzahl von Spielautomaten in Automatensälen der Spielbank Berlin auf einen Mindestabstand zwischen Spielhallen und Spielbanken verzichtet hat. Die Eignung dieser beiden Regelungen wäre hierdurch nur in Frage gestellt, wenn das Spielautomatenangebot der Spielbank in vergleichbarer Weise im Lebensumfeld von Spielern, die auch Spielhallen besuchen, verfügbar wäre. Das ist nach den tatbestandlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, wonach die Spielbank Berlin nur wenige Außenstellen hat (UA S. 58), jedoch nicht der Fall.

47

Die angegriffenen Abstandsregelungen sind auch nicht wegen eines Vollzugsdefizits bei illegalen Angeboten des Automatenspiels in Einrichtungen der sog. Scheingastronomie, sog. "Café-Casinos", zur Spielsuchtbekämpfung ungeeignet. Das Berufungsurteil geht zutreffend davon aus, dass dafür nur normativ angelegte Hindernisse relevant sein könnten, die Ausdruck eines strukturbedingt zu einer defizitären Praxis führenden Regelungsdefizits sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. November 2009 - 7 C 20.08 - Buchholz 451.223 ElektroG Nr. 2 Rn. 22 und vom 23. Februar 2011 - 8 C 50.09 - Buchholz 451.25 LadSchlG Nr. 30 Rn. 38; BVerfG, Urteil vom 19. März 2013 - 2 BvR 2628/10 u.a. - BVerfGE 133, 168 Rn. 117 f.). Unabhängig davon, dass dem Berufungsurteil keine Feststellung zu entnehmen ist, dass die Vollzugsbehörden im Geltungsbereich der angegriffenen Regelungen illegale Angebote des Geldautomatenspiels dulden, sind in den angegriffenen landesrechtlichen Anforderungen an Spielhallen keine Umgehungsmöglichkeiten im Sinne eines normativen Regelungsdefizits angelegt. Vielmehr stellt die Definition von Spielhallen in § 1 SpielhG BE, die zur Anwendbarkeit der nachfolgenden Regelungen führt, entsprechend der bisherigen Rechtsprechung zu § 33i GewO (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. März 2005 - 6 C 11.04 - Buchholz 451.20 § 15 GewO Nr. 5 S. 3) darauf ab, ob das betreffende Unternehmen ausschließlich oder überwiegend der gewerbsmäßigen Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung anderer Spiele nach der Gewerbeordnung dient. Ergänzend hat der Landesgesetzgeber die Spielhallendefinition mit Wirkung zum 6. April 2016 in § 1 Abs. 2 SpielhG BE präzisiert, um eine Umgehung des Spielhallenrechts zu verhindern (vgl. Art. 2 MindAbstUmsG BE und dazu Abghs.-Drs. 17/2714 S. 29). Danach ist eine Spielhalle ungeachtet einer anderslautenden Anzeige und Bestätigung des Aufstellungsortes für Spielautomaten anzunehmen, wenn bei einer Gesamtschau der objektiven Betriebsmerkmale die anderweitige Gewerbeausübung lediglich eine untergeordnete Rolle spielt. Bei Vorliegen bestimmter äußerlich erkennbarer Merkmale wird eine Spielhalle gesetzlich vermutet. Auch dies steht der Annahme einer normativ angelegten Schutzlücke im Hinblick auf den Vollzug des Spielhallengesetzes Berlin entgegen. Im Übrigen hat das Berufungsgericht angenommen, dass die Problematik der illegalen "Café-Casinos" nur bestimmte Bezirke betrifft (UA S. 66). Die hiergegen gerichteten Verfahrensrügen greifen - wie dargelegt - nicht durch. Die Existenz illegaler "Café-Casinos" vermag daher auch tatsächlich nicht zu verhindern, dass durch das Abstandsgebot die Anzahl und Dichte von Spielhallen zurückgeführt und damit das Ziel der Suchtbekämpfung und -prävention gefördert wird.

48

(b) Die Mindestabstandsregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE und das Verbot von Mehrfachkomplexen sind auch erforderlich und zumutbar.

49

Ebenso wie für die Eignung einer Maßnahme kommt dem Gesetzgeber auch für ihre Erforderlichkeit ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu. Dieser ist nur dann überschritten, wenn aufgrund der dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und der bereits vorhandenen Erfahrungen feststellbar ist, dass weniger grundrechtsbelastende, aber gleich wirksame Regelungsalternativen in Betracht kommen (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. September 2010 - 1 BvR 1789/10 - BVerfGK 18, 116 <121>). Nach dem für das Revisionsverfahren zugrunde zu legenden Sach- und Streitstand durfte der Landesgesetzgeber im Rahmen dieses Einschätzungsspielraums annehmen, dass es keine gleich wirksamen und weniger belastenden Alternativen zur Herabsetzung der suchtfördernden Verfügbarkeit des Spielangebots in Spielhallen gibt als die Einführung eines Mindestabstandes von 500 Metern zu anderen Spielhallen und eines Verbotes von Mehrfachkomplexen. Gegen die Erforderlichkeit der Mindestabstandsregelung lässt sich auch nicht einwenden, dass andere Länder geringere Abstände vorsehen. Es liegt in der Einschätzungsprärogative des einzelnen Landesgesetzgebers zu bestimmen, welche Vorgaben für die höchstzulässige Spielhallendichte nach dem bereits vorhandenen Spielangebot und der jeweiligen sozialen Bevölkerungsstruktur erforderlich sind.

50

Die Einschränkungen der Berufsausübungsfreiheit von Spielhallenbetreibern durch die Mindestabstandsregelung und das Verbot von Mehrfachkomplexen sind auch verhältnismäßig im engeren Sinne, d.h. zumutbar. Allerdings sind die dadurch hervorgerufenen Beeinträchtigungen intensiv. Im Falle der Klägerin hat die Anwendung dieser Regelungen zur Folge, dass sie von den derzeit am Standort "..." vorhandenen sechs Spielhallen dort allenfalls eine Spielhalle wird weiter betreiben können. Dem steht jedoch die überragende Bedeutung gegenüber, die der Gesetzgeber der Bekämpfung und Prävention der Glücksspielsucht angesichts des gerade vom Spielhallenangebot ausgehenden hohen Suchtpotenzials beimessen durfte. Ein derart gewichtiges Gemeinwohlziel vermag selbst eine objektive Berufswahlbeschränkung wie ein Wettmonopol zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 <304 ff.> und Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338), die vorliegend wegen der - vom Berufungsgericht festgestellten - Möglichkeit des auch wirtschaftlich zumutbaren Ausweichens auf andere, wenn auch weniger attraktive Standorte im Stadtgebiet nicht erreicht wird. Die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelung wird ergänzend durch die Möglichkeit gesichert, im Rahmen der Soll-Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE atypischen Fällen Rechnung zu tragen. Darüber hinaus kann die Erlaubnisbehörde unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes und der Lage des Einzelfalls eine abweichende Entscheidung treffen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG BE).

51

Die Zumutbarkeit der spielhallenrechtlich bedingten Beeinträchtigungen der Ausübung des Berufs eines Spielhallenbetreibers setzt auch nicht voraus, dass der Gesetzgeber die durch das Spielen an Spielautomaten hervorgerufenen Suchtgefahren gleichzeitig auch bezogen auf andere Aufstellorte wie Spielbanken oder Gaststätten konsequent oder gar mit uniformen Mitteln bekämpft. Das Bundesverfassungsgericht hat der Verfassung ein Konsistenzgebot lediglich für das aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierte Glücksspielangebot entnommen und überdies klargestellt, dass sich aus ihr kein sektor-übergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen einschließlich derjenigen zum gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiel ableiten lässt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - BVerfGK 15, 263 <268>). Eine Übertragung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an glücksspielrechtliche Regelungen innerhalb des Monopolbereichs auf das nicht monopolisierte Glücksspiel wäre verfassungsrechtlich auch nicht zu rechtfertigen. Eine Konsistenzkontrolle von Regelungen, die der Parlamentsgesetzgeber in Übereinstimmung mit sonstigem Verfassungsrecht einschließlich des Gleichbehandlungsgebotes erlassen hat, durch Gerichte würde weit in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingreifen und könnte allenfalls bei besonders intensiven Eingriffen wie einem gewerblichen Betätigungsmonopol des Staates in Betracht kommen.

52

Unabhängig hiervon wäre eine Inkonsistenz der von der Klägerin angegriffenen spielhallenrechtlichen Regelungen u.a. der Mindestabstände zu anderen Spielhallen und des Verbotes von Mehrfachkomplexen auch nicht erkennbar. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die hier in Rede stehenden spielhallenrechtlichen Regelungen inkonsistent wären. Insbesondere ist nicht zu sehen, dass der Gesetzgeber ein identisches Suchtpotenzial des Angebots von Spielautomaten in Spielhallen unterschiedlich gewichtet hätte (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. - BVerfGE 121, 317 <362 f.>). Eine Inkonsistenz besteht auch nicht sektorübergreifend mit Blick auf das in Spielbanken und Gaststätten bestehende Angebot zum Automatenspiel. Die verfassungsrechtliche Schlüssigkeitsprüfung beschränkt sich auf Regelungen innerhalb ein und derselben gesetzgeberischen Maßnahme und bewertet nicht, welche weiteren Regelungen der Gesetzgeber in anderen Regelungsbereichen hätte schaffen müssen (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07, 1 BvR 402, 906/08 - BVerfGE 121, 317 <362 f.>). Dass sich der Landesgesetzgeber auf Anforderungen an Spielhallen beschränkt und diese nicht für Gaststätten und Spielbanken nachgezeichnet hat, begründet deshalb keinen Mangel an Schlüssigkeit seiner Maßnahme. Beim Automatenspiel in Gaststätten und Spielbanken handelt es sich gegenüber dem Automatenspiel in Spielhallen um gesonderte Bereiche, für die eine eigene Gefahreneinschätzung getroffen und andere gesetzlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden dürfen. Im Übrigen unterscheidet sich die durch Spielbanken und Gaststätten hervorgerufene Suchtgefahr wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung von derjenigen des Spielhallenangebots; auch dies rechtfertigt eine andere Gefahreneinschätzung und andere Maßnahmen (s.o. II.3 (a); s.u. II.3.cc). Hinsichtlich der illegalen "Café-Casinos" fehlt es, wie ausgeführt, bereits an einem normativ angelegten Vollzugsdefizit.

53

ccc) Die Klägerin wird als Betreiberin von Bestandsspielhallen, für die sie Anträge auf Erlaubnisse im sog. Sonderverfahren des Landes Berlin gestellt hat, auch durch die ergänzenden Regelungen des erst nach Ergehen des Berufungsurteils geschaffenen Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin nicht in ihrer Berufsfreiheit verletzt.

54

Gegen das dort vorgesehene Verfahren zur Auswahl derjenigen Bestandsunternehmen, denen nach dem Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 31. Juli 2016 (§ 8 Abs. 1 SpielhG BE) am bisherigen Standort eine neue Erlaubnis zu erteilen ist, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach Inkrafttreten des Mindestabstandsumsetzungsgesetzes am 6. April 2016 konnten Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen innerhalb einer Ausschlussfrist von drei Monaten gestellt werden. Über sie ist im Sonderverfahren nach §§ 4 bis 9 MindAbstUmsG BE zu entscheiden. Die für die Bestandsspielhallen auf Grundlage von § 33i GewO erteilten Alterlaubnisse gelten nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren als fortbestehend. Die Mindestabstandsregelungen des § 2 Abs. 1 Satz 3 und 4 SpielhG BE wurden für das Sonderverfahren modifiziert. Im Verhältnis zu anderen Spielhallen ist ohne Abweichungsmöglichkeit ein Mindestabstand von 500 Metern einzuhalten, der nach der Länge der Wegstrecke mithilfe eines Geoinformationssystems zu ermitteln ist (§ 6 Abs. 1 und 2 MindAbstUmsG BE). Bei Unterschreitung der Mindestabstände zwischen Bestandsunternehmen, die ansonsten alle rechtlichen Anforderungen einhalten, wird auf der letzten Stufe des Entscheidungsverfahrens eine softwareunterstützte Auswahl zwischen den konkurrierenden Standorten getroffen, die bei mehreren denkbaren Standortkombinationen die Variante mit der maximalen Anzahl von Standorten wählt und somit die Standortkapazität ausschöpft. Im Übrigen entscheidet das Los (§ 7 MindAbstUmsG BE). Für bestehende Mehrfachkomplexe haben die Betreiber nach § 8 Abs. 1 MindAbstUmsG BE darüber zu entscheiden, welches einzelne Unternehmen weiter betrieben werden soll. Haben Bestandsunternehmen in einem Mehrfachkomplex unterschiedliche Betreiber und erzielen diese kein Einvernehmen, entscheidet ebenfalls das Los. Zur Vermeidung unbilliger Härten ermöglicht § 9 MindAbstUmsG BE für einen beschränkten Zeitraum, der im Regelfall drei Jahre nicht überschreiten soll, eine Befreiung vom Verbundverbot und von den Abstandsregelungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 4 SpielhG BE.

55

Soweit die Klägerin meint, das Sonderverfahren führe zu einer Marktabschottung von Bestandsspielhallen gegenüber Unternehmen, für die erstmals eine Spielhallenerlaubnis beantragt wird, würde sie als Betreiberin der streitgegenständlichen Bestandsspielhallen hierdurch ausschließlich begünstigt. Soweit sie den Losentscheid grundsätzlich in Zweifel zieht, weil dadurch der Zufall zum Rechtsprinzip erhoben werde, übersieht dieser Einwand, dass eine Bestandsspielhalle gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 MindAbstUmsG BE nur dann in das Auswahlverfahren einbezogen wird, wenn sämtliche qualifizierten Voraussetzungen nach § 2 Abs. 3 SpielhG BE vorliegen und der vorgeschriebene Abstand zu Schulen nach § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE i.V.m. § 5 MindAbstUmsG BE eingehalten ist. Dadurch wird gewährleistet, dass die in das Losverfahren gelangenden Antragsteller und deren Bestandsspielhallen hinsichtlich der für die Eindämmung der Suchtgefahr relevanten inhaltlichen Kriterien auf einer Stufe stehen. Der Gesetzgeber musste im Rahmen des Losentscheides auch nicht den an den einzelnen Standorten vorhandenen Bestandsspielhallen jeweils für sich gleiches Gewicht verleihen, sondern durfte nach § 7 Abs. 1 MindAbstUmsG BE in Übereinstimmung mit § 2 Abs. 1 Satz 2 und 3 SpielhG BE auf den jeweiligen gesamten Standort abstellen. Eine stärkere Gewichtung von Standorten mit Verbundspielhallen war nicht durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geboten, da sich Spielhallenbetreiber innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist des § 8 Abs. 1 SpielhG BE darauf einstellen mussten, dass künftig nur eine Spielhalle je Standort betrieben werden darf. Die dem Losverfahren vorangehenden Auswahlkriterien mussten nicht um das Kriterium der Anzahl der aktuell aufgestellten Spielgeräte angereichert werden (vgl. Krainbring, ZfWG 2016, 200 <203>), weil die geltende Höchstzahl stets ausgeschöpft werden kann. Da die Zuverlässigkeit des Antragstellers gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 MindAbstUmsG BE i.V.m. § 2 Abs. 3 Nr. 1 SpielhG BE, § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO zwingende Voraussetzung ist, musste sich dem Gesetzgeber auch keine Auswahl nach der Dauer des Betriebes der jeweiligen Spielhalle durch den Antragsteller (Anciennität) aufdrängen. Eine Auswahl nach Eingang des Erlaubnisantrags (Priorität) ist angesichts der kurzen Ausschlussfrist von drei Monaten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 MindAbstUmsG BE nicht geboten. Für eine bevorzugte Auswahl zertifizierter Bestandsspielhallen fehlt es schließlich an einem staatlich anerkannten Zertifizierungsverfahren, auf das schon wegen der Schwere eines solchen Eingriffs nicht verzichtet werden kann.

56

Im Sonderverfahren wird der Mindestabstand zwischen Spielhallen gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 MindAbstUmsG BE von den Eingängen zu den Standorten und nicht von den Eingängen der einzelnen Spielhallen aus gemessen. Mit dieser Regelung greift der Gesetzgeber die bereits in § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE verankerte Unterscheidung zwischen Spielhallenunternehmen und Spielhallenstandorten auf (vgl. Abghs.-Drs. 17/2714 S. 24) und konkretisiert die Mindestabstandsregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE für das Sonderverfahren durch eine standortbezogene Messmethode. Die Messung ist schon deshalb vom gesamten Standort aus vorzunehmen, weil zunächst die weiterhin zulässigen Bestandsstandorte ermittelt werden (§ 7 MindAbstUmsG BE) und die Betreiber erst anschließend über die Auflösung des Spielhallenverbundes entscheiden und die verbleibende Spielhalle benennen (§ 8 MindAbstUmsG BE). Der Landesgesetzgeber durfte sich aus Gründen der Praktikabilität für diese Reihenfolge entscheiden, weil es einer solchen Auflösungsentscheidung der Betreiber nicht bedarf, wenn bereits der Standort als solcher künftig ausscheidet. Zum anderen wollte er den Verwaltungsaufwand bei der Abstandsmessung durch Verwendung eines das geltende amtliche Lagebezugssystem abbildenden Geoinformationssystem auf Basis der Geokoordinaten der Mitte der Eingänge zu den Standorten angemessen begrenzen (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 MindAbstUmsG BE und dazu Abghs.-Drs. 17/2714 S. 24). Auch deshalb knüpft die Messung an den Außengrenzen eines Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes an.

57

Allerdings hat die Messweise zur Folge, dass dann, wenn ein Standort mit einem Mehrfachkomplex die auf den Mindestabstand bezogene Auslosung nach § 7 MindAbstUmsG BE verliert, auch einzelne Spielhallen schließen müssen, die den Abstand zu anderen Standorten einhalten würden, wenn stattdessen auf ihre Eingänge innerhalb des Gebäudes oder Gebäudekomplexes abgestellt würde. Würde außerdem in Fällen, in denen einzelne Spielhallen eines Mehrfachkomplexes für sich genommen den Mindestabstand einhielten, zunächst das auf das Verbot von Mehrfachkomplexen bezogene Verfahren nach § 8 MindAbstUmsG BE durchgeführt, könnte dies zur Auswahl einer den Mindestabstand einhaltenden Spielhalle führen mit der Folge, dass sich das Auswahlverfahren nach § 7 MindAbstUmsG BE erübrigte. Ob und in welchen Fällen die genannten verwaltungspraktischen Belange gleichwohl die Messmethode und die Reihung der Auswahlverfahren rechtfertigen, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Es liegen keine Feststellungen zu den Abständen vor, die zwischen dem Mehrfachkomplex "..." der Klägerin oder den dort vorhandenen sechs Spielhallen jeweils für sich genommen zu benachbarten Spielhallenstandorten bestehen. Die auch messtechnische Wertung eines Mehrfachkomplexes als ein Standort, der ungeachtet der Lage der einzelnen Spielhallen als Ganzer den Mindestabstand einhalten muss, ist jedenfalls umso eher gerechtfertigt, als die Spielhallen - wie hier - einem Betreiber gehören und außerdem wegen ihrer engen Bezogenheit aufeinander (Verbund) wie eine besonders große Spielhalle erscheinen. Im Verfahren der Erlaubniserteilung wird bei Standorten mit Mehrfachkomplexen, bei denen der Mindestabstand nur wegen der Messmethode insgesamt unterschritten wird, ggf. zu prüfen sein, ob mit Blick auf die Sollregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE ein atypischer Fall bejaht werden kann.

58

Den weiteren Einwänden der Klägerin gegen die für das Sonderverfahren geltende Ausschlussfrist für die Einreichung vollständiger Antragsunterlagen (§ 2 Abs. 1 und 2 MindAbstUmsG BE), die Anwendung des Versagungsgrundes der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes nach § 2 Abs. 3 Nr. 3 SpielhG BE im Sonderverfahren und gegen die hinreichende Bestimmtheit der Härtefallklausel des § 9 MindAbstUmsG BE ist nicht nachzugehen, weil nach den tatrichterlichen Feststellungen und dem Vortrag der Klägerin nicht ersichtlich ist, dass sie für die streitgegenständlichen Spielhallen relevant sein könnten, und gegebenenfalls eine Entscheidung der Behörde abzuwarten wäre. Der Landesgesetzgeber musste auch keine weiteren Vorgaben zur näheren Ausgestaltung der Methodik des Losentscheides zwischen rechtlich gleichrangigen Spielhallen einschließlich der nach § 7 MindAbstUmsG BE einzusetzenden Software treffen, sondern konnte sie der Verwaltungspraxis überlassen.

59

ddd) Zutreffend hat das Berufungsgericht auch die Erteilungsvoraussetzung für eine Spielhallenerlaubnis in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE als hinreichend bestimmt und verfassungskonform angesehen, wonach eine Spielhalle nicht in räumlicher Nähe von Einrichtungen betrieben werden soll, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden. Diese Regelung soll Kinder und Jugendliche vor einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit des Spielangebots in Gestalt von Spielhallen in ihrem täglichen Lebensumfeld um Bildungs- und Freizeiteinrichtungen schützen (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 12) und einem "Reiz des Verbotenen" für Minderjährige entgegenwirken. Sie dient der Suchtprävention durch einen Schutz von Kindern und Jugendlichen im Vorfeld des Betretens einer Spielhalle und der Teilnahme am Automatenspiel, welche schon nach § 6 Abs. 1 JuSchG und § 6 Abs. 4 SpielhG BE verboten sind. Dieser Schutzzweck wird nicht schon durch den Erlaubnisversagungsgrund der Gefährdung der Jugend abgedeckt, den § 2 Abs. 3 Nr. 3 SpielhG BE aus § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO übernommen hat. Er dient regelmäßig der Abwehr der vom konkreten Spielhallenbetrieb ausgehenden Gefährdungen für Minderjährige (vgl. Hahn, in: Friauf, GewO, § 33i Rn. 77).

60

Die Einschätzung des Landesgesetzgebers, der Spielsucht müsse bei Minderjährigen auch über den Ausschluss ihres Zutritts hinaus in einem möglichst frühen Stadium durch Vermeidung einer Gewöhnung an das Vorhandensein von Spielhallen und eines Anreizes des für sie verbotenen Glücksspiels entgegengewirkt werden, überschreitet nicht den ihm zustehenden, weiten Beurteilungsspielraum und ist nicht offensichtlich fehlsam. Dies gilt selbst im Hinblick auf den Schutz von kleineren Kindern davor, dass sie entweder allein oder in Begleitung einer Betreuungsperson im Umfeld ihrer Bildungs-, Freizeit- oder sonstigen Betreuungseinrichtungen mit Spielhallen konfrontiert werden und diese als Angebot einer Freizeitbetätigung für Erwachsene wahrnehmen können. Im Übrigen geht es hier um Bestandsspielhallen, die im Sonderverfahren nur einen Abstand zu Schulen einhalten müssen (§ 5 Abs. 1 MindAbstUmsG BE) Die Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE ist zur Erreichung des legitimen Ziels der Spielsuchtprävention bei Minderjährigen geeignet, erforderlich und auch angemessen. Der Gesetzgeber durfte im Rahmen seines Einschätzungsspielraums annehmen, dass die Werbebeschränkungen nach § 4 Abs. 1 Satz 2 bis 4 SpielhG BE nicht genügen, um den Spielhallen den "Reiz des Verbotenen" für Minderjährige zu nehmen. Die Verhältnismäßigkeit dieser Soll-Vorschrift wird auch dadurch gesichert, dass von ihr in atypischen Fällen, in denen die von ihr vorausgesetzte typische Gefährdung von Kindern und Jugendlichen durch Wahrnehmung von Spielhallen im Lebensumfeld nicht gegeben ist, abgesehen werden muss. Zudem sieht § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG BE eine zusätzliche Abweichungsmöglichkeit unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des Standortes und der Lage des Einzelfalls vor.

61

Das Mindestabstandsgebot zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche genügt trotz der Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der "räumlichen Nähe" anstelle einer festen, in Metern bemessenen Distanz dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot. Die Klägerin als Betreiberin von Bestandsspielhallen ist von ihm zunächst nur in der Ausformung des § 5 MindAbstUmsG BE im Rahmen des Sonderverfahrens betroffen. Danach steht der Erlaubniserteilung an Bestandsspielhallen nur die Nähe zu weiterführenden allgemeinbildenden, zu beruflichen Schulen oder zu Schulen mit sonderpädagogischem Förderschwerpunkt sowie zu Gemeinschaftsschulen entgegen. Eine räumliche Nähe liegt im Sonderverfahren regelmäßig nicht vor, wenn die Wegstrecke zur nächstgelegenen Schule 200 Meter überschreitet (§ 5 Abs. 2 MindAbstUmsG BE).

62

Außerhalb des Sonderverfahrens ist die Erlaubniserteilungsvoraussetzung der fehlenden "räumlichen Nähe" zu Minderjährigeneinrichtungen in § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG BE durch Auslegung hinreichend bestimmbar. Dabei kann als Auslegungshilfe auf die Begründung des Entwurfs zu § 5 MindAbstUmsG BE zurückgegriffen werden, aus der deutlich wird, dass es auf den jeweiligen Aktionsradius der betroffenen Altersgruppe der Kinder und Jugendlichen, insbesondere auf ihre tatsächlichen Laufwege im Umfeld der betreffenden Einrichtung, auf ihren regelmäßigen Aufenthalt in Pausen und Freistunden oder die Lage einer Spielhalle in Sichtweite der Einrichtung ankommt (vgl. Abghs.-Drs. 17/2714 S. 22).

63

eee) Die Betreibern von Bestandsspielhallen in § 8 Abs. 1 SpielhG BE und § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE eingeräumte Übergangszeit wahrt den durch Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG gebotenen Vertrauensschutz. Bei der Gestaltung von Übergangsregelungen für neue Anforderungen an eine bislang in erlaubter Weise ausgeübte Tätigkeit steht dem Gesetzgeber ein breiter Spielraum zu, innerhalb dessen er die Schwere des Eingriffs mit dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe abzuwägen und den betroffenen Berufsausübenden eine Ausrichtung und Anpassung an die veränderte Rechtslage zu ermöglichen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 - 1 BvR 2011, 2959/07 - BVerfGE 126, 112 <155>). Eine Übergangsfrist von fünf Jahren reicht dabei regelmäßig aus, um eine berufliche Neuorientierung oder eine Betriebsanpassung zu ermöglichen (vgl. etwa BVerfG, Kammerbeschluss vom 21. Juni 2006 - 1 BvR 1319/04 - GewArch 2006, 431 <432>). Weder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch das Gebot des Vertrauensschutzes verpflichten zu einer Übergangsregelung, die eine vollumfängliche Fortsetzung der früheren beruflichen Tätigkeit ermöglicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 - 7 C 48.07 - BVerwGE 132, 224 <232>).

64

Ausgehend davon wird dem Vertrauensschutzinteresse der Klägerin an der Weiterführung ihrer Bestandsspielhallen hinreichend Genüge getan. Die den Betreibern von Bestandsspielhallen nach § 33i GewO erteilten Alterlaubnisse erloschen nicht bereits mit Inkrafttreten des Spielhallengesetzes am 2. Juni 2011, sondern gemäß § 8 Abs. 1 SpielhG BE erst mit Ablauf des 31. Juni 2016. Die Erlaubnis nach § 33i GewO gilt außerdem nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung im Sonderverfahren als fortbestehend. Da das Sonderverfahren bislang nicht abgeschlossen wurde, sind seit Inkrafttreten des Spielhallengesetzes mehr als fünfeinhalb Jahre vergangen, ohne dass die Frist von sechs Monaten nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE zu laufen begonnen hat. Ein solcher Übergangszeitraum ist angesichts des besonders gewichtigen Gemeinwohlziels der Suchtbekämpfung auch unter Berücksichtigung der Schwere des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit angemessen. Die Klägerin hält dem entgegen, dass bis zur Entscheidung im Sonderverfahren Ungewissheit über den Fortbestand der Spielhallen bestehe. Insbesondere gebe es keine Möglichkeit zur verbindlichen Klärung, ob der Abstand zu Schulen eingehalten werde und ob der jeweilige Spielhallenstandort wegen Unterschreitens des Mindestabstandes an einem Auswahlverfahren nach § 7 MindAbstUmsG BE teilnehmen müsse. Tatsächlich stehe den Betreibern von Bestandsspielhallen daher für betriebliche Anpassungen oder eine berufliche Neuorientierung nur die Frist von sechs Monaten nach einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren zur Verfügung, in der die Erlaubnisse nach § 33i GewO als fortbestehend gälten. Diese Frist sei unangemessen kurz.

65

Dem kann nicht gefolgt werden. Die Klägerin lässt außer Acht, dass zur Wahrung der Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 GG in Fällen der Ungewissheit ein eigenständig gerichtlich - auch im Wege des Eilrechtsschutzes - durchsetzbarer Anspruch auf Auskunft über die Einhaltung der Abstandsgrenzen jedenfalls dann besteht, wenn dies erforderlich ist, um innerhalb der eingeräumten Übergangsfrist die notwendigen Maßnahmen zur betrieblichen Anpassung und beruflichen Orientierung vornehmen zu können (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2003 - 3 C 46.02 - BVerwGE 118, 270 <271>). Im Streitfall kann der Betreiber zur Herstellung notwendiger Planungssicherheit die Feststellung begehren, dass die Abstandsgebote eingehalten werden; bei besonderer Dringlichkeit kann Antrag auf vorläufige Feststellung nach § 123 VwGO gestellt werden (Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Juni 2016, § 123 Rn. 35). Verbleibenden Ungewissheiten insbesondere über den Ausgang eines etwaigen Auswahlverfahrens muss durch geeignete Vertragsgestaltungen begegnet werden. Für dann nach einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren ggf. noch vorzunehmende Abwicklungsmaßnahmen verbleiben immer noch sechs Monate, während derer die Alterlaubnis als fortbestehend gilt. Dass es bis zur Entscheidung im Sonderverfahren Möglichkeiten zur flexiblen Reaktion gibt, zeigt gerade der Fall der Klägerin. Wegen des Verbots von Mehrfachkomplexen steht fest, dass von den derzeit sechs Spielhallen der Klägerin am Standort "..." nach Abschluss des Sonderverfahrens höchstens eine Spielhalle weiter betrieben werden kann. Trotz der von ihr hervorgehobenen Schwierigkeiten, den Betrieb angesichts der bevorstehenden umfangreichen Schließungen aufrechtzuerhalten und zu disponieren, hat die Klägerin für alle sechs Spielhallen Anträge auf Neuerteilung von Erlaubnissen gestellt, um die Fiktion des Fortbestands der Alterlaubnisse nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE in Anspruch nehmen zu können. Im Übrigen besteht für den Fall einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren nach § 9 MindAbstUmsG BE die Möglichkeit, zur Vermeidung einer unbilligen Härte einen Antrag auf Befreiung von den Anforderungen des Verbots von Mehrfachkomplexen und den Abstandsgeboten für einen Zeitraum von im Regelfall nicht mehr als drei Jahren zu stellen. Dadurch können besondere persönliche und wirtschaftliche Umstände berücksichtigt werden, aus denen eine Betriebsaufgabe mit Ablauf der Übergangsfrist aus von der Berufsfreiheit (oder der Eigentumsfreiheit) geschützten Gründen unverhältnismäßig wäre (Abghs.-Drs. 17/2714 S. 28). Die Klägerin selbst hat bisher nicht dargelegt, dass und inwieweit sie als Mieterin der Räumlichkeiten, als Arbeitgeberin von Beschäftigten oder aber im Hinblick auf die in der weiter zu betreibenden Einzelspielhalle aufgestellten Geräte daran gehindert wäre, sich betriebswirtschaftlich auf eine Entscheidung im Sonderverfahren einzustellen und diese Einzelspielhalle nach einer Negativentscheidung innerhalb von sechs Monaten an einen anderen Standort zu verlagern .

66

fff) Auch die von der Klägerin angegriffenen erlaubnisunabhängigen Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle stellen verhältnismäßige Berufsausübungsregelungen dar.

67

Ausgehend von der Feststellung des Berufungsgerichts, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung nach der Gewerbeordnung betrieben werden durften, ist die Herabsetzung der zulässigen Höchstzahl von bislang zwölf (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV BE) auf acht Geldspielgeräte in einer Spielhalle (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1, Halbs. 2 SpielhG BE) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Diese Höchstzahlregelung, die auf Bestandsspielhallen nach Ablauf von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Spielhallengesetzes Berlin anzuwenden ist, soll Anreize zu übermäßigem Spiel innerhalb einer Spielhalle vermindern und dadurch einen Beitrag zur Suchtprävention leisten (Abghs.-Drs. 16/4027 S. 14). Sie verringert die für den wirtschaftlichen Ertrag einer Spielhalle bedeutsame höchstens zulässige Geräteanzahl um ein Drittel und gehört damit zu den Neuregelungen, die Spielhallenbetreiber am stärksten betreffen. Gleichwohl ist auch sie verhältnismäßig, weil der Gesetzgeber innerhalb seines Einschätzungsspielraums von einem Zusammenhang zwischen Suchtgefährdung und Verfügbarkeit von Spielangeboten ausgehen und eine Verringerung der Geräteanzahl als geeigneten, erforderlichen und angemessenen Beitrag zur überragend wichtigen Spielsuchtprävention ansehen durfte. Das Berufungsgericht ist im Übrigen in tatsächlicher Hinsicht davon ausgegangen, dass eine wirtschaftliche Betriebsführung auch bei Einhaltung dieser Gerätehöchstzahl möglich ist (UA S. 61).

68

Auch die Regelung in § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE, die über die schon bislang nach § 3 Abs. 2 Satz 3 SpielV BE geltenden Anforderungen an die Aufstellung von Geräten innerhalb der Spielhalle hinaus eine Aufstellung in Zweiergruppen untersagt, dient in verhältnismäßiger Weise der Prävention und Eindämmung von Spielsucht. Mit ihr soll das gleichzeitige Bespielen mehrerer Automaten unter Umgehung der nach § 13 Nr. 6 SpielV BE durch die zugelassene Bauart von Geldspielgeräten gewährleisteten Spielpause im Sinne des Spielerschutzes erschwert werden (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 14). Ein solches Spielverhalten deutet auf den Kontrollverlust des Spielers hin und ist nach dem Evaluierungsbericht des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie zur 5. Novelle der Spielverordnung (BR-Drs. 881/10 S. 51 f.) mit besonders hohen Risiken verbunden.

69

Alle weiteren von der Klägerin beanstandeten Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle sind ebenfalls verhältnismäßig. Die Ausweitung der Sperrzeit für Spielhallen von einer auf acht Stunden (§ 5 Abs. 1 SpielhG BE) dient der Spielsuchtprävention, indem sie eine zwangsweise Spielpause gewährleistet, in der Spieler einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen ziehen und die Möglichkeit zur Erholung nutzen können (vgl. Abghs.-Drs. 16/4027 S. 14). Mit der Begrenzung auf höchstens ein "anderes Spiel" nach § 4 Abs. 3 SpielhG BE, dem Verbot der unentgeltlichen Abgabe von Speisen und Getränken in Spielhallen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE und der Begrenzung auf drei Geräte bei Verabreichung von Speisen und Getränken (§ 6 Abs. 1 Satz 1 SpielhG BE) werden Anreize zum überlangen Verweilen von Spielern in einer Spielhalle verhindert (vgl. ebd. S. 14 f.). Auch hinsichtlich der Werbebeschränkungen für Spielhallen aus § 4 Abs. 1 Satz 2 bis 4 SpielhG BE und § 26 Abs. 1 GlüStV, die eine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele und eine besonders auffällige Gestaltung der Spielhalle mit Anreizwirkung für den Spielbetrieb untersagen, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. zu vergleichbaren Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages 2008 bereits BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338). Gleiches gilt für die ganz offenkundig vom Schutzziel der Spielsuchtprävention gedeckten Verpflichtungen zur Gewährleistung der dauerhaften Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 SpielhG BE), zum Spielausschluss für mindestens ein Jahr von Personen, die sich selbst gesperrt haben (§ 6 Abs. 6 SpielhG BE), zur Erstellung eines Sozialkonzepts und zum Vorhalten von Informationen für Spieler (§ 2 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. §§ 6 und 7 GlüStV). Spielhallenbetreiber dürfen auch zur Vornahme von Eingangs- und Identitätskontrollen verpflichtet werden, um das Zugangsverbot für Minderjährige und Selbstsperrer durchzusetzen (§ 6 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 6 SpielhG BE). Das Berufungsgericht hat die irrevisible Norm des § 6 Abs. 4 Satz 2 SpielhG BE dahin ausgelegt, dass sie Eingangskontrollen zur Sicherstellung des Zutrittsverbots für Minderjährige nur anlassbezogen verlangt (UA S. 64), wenn die Volljährigkeit einer Person nicht offensichtlich ist. Dem hierauf bezogenen Feststellungsantrag Nr. 8 ist nicht stattzugeben, weil sich der altersbezogene Gehalt schon aus § 6 Abs. 4 SpielhG BE ergibt und vom Beklagten nicht in Abrede gestellt wird und weil die begehrte Feststellung darüber hinaus vernachlässigt, dass Eingangs- und erforderlichenfalls Identitätskontrollen auch dem Ausschluss von Selbstsperrern dienen.

70

Die erlaubnisunabhängigen Einschränkungen des Spielhallenbetriebes wie insbesondere die Herabsetzung der Anzahl der zulässigen Spielgeräte, der Verkürzung der Sperrzeit, des Gebots eines Mindestabstandes mit Sichtschutz zwischen den Geräten oder die Restriktionen im Zusammenhang mit der Verabreichung von Speisen und Getränken sind auch nicht deshalb unzumutbar, weil sie nicht auch für Spielbanken und Gaststätten eingeführt wurden. Wie bereits ausgeführt, besteht außerhalb des staatlichen Wettmonopols kein die unterschiedlichen Regelungsbereiche übergreifendes Konsistenzgebot. Im Übrigen gilt auch hier die Feststellung, dass unterschiedliche Gefahrensituationen vorliegen, denen der Gesetzgeber mit unterschiedlichen Mitteln begegnen kann (s.u. II.3.cc).

71

ggg) Die angegriffenen Regelungen greifen bei der gebotenen Gesamtbetrachtung (BVerfG, Beschluss vom 27. März 2012 - 2 BvR 2258/09 - BVerfGE 130, 372 <392>) auch kumulativ nicht unverhältnismäßig in die Berufsfreiheit der Klägerin ein. Bloße Vermutungen reichen zur Annahme eines durch Kumulation verschiedener Maßnahmen unverhältnismäßigen "additiven" Grundrechtseingriffs nicht aus (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 - 2 BvF 2/03 - BVerfGE 114, 196 <247>). Auf der Grundlage der berufungsgerichtlichen tatsächlichen Feststellungen, dass sie selbst bei Berücksichtigung der Höhe der Vergnügungsteuer und bauplanungsrechtlicher Einschränkungen nicht zu einer wirtschaftlichen Erdrosselung von Spielhallenunternehmen führen und nicht ersichtlich ist, dass Spielhallen in den weniger attraktiven Außenbereichen von Berlin nicht wirtschaftlich betrieben werden könnten (UA S. 65 f.), lässt sich keine unangemessene Beeinträchtigung erkennen (so auch Finanzgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juli 2015 - 6 K 6070/12 - juris Rn. 61 f.).

72

bb) Die Klägerin wird durch die angegriffenen Einschränkungen für Spielhallen auch nicht in ihrer Eigentumsfreiheit verletzt. Diesen kommt keine enteignende Wirkung zu. Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG setzt eine staatliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten voraus (BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 -1 BvR 2821/11, 2 BvR 321, 1456/12 - Rn. 246 und Beschluss vom 22. Mai 2001 - 1 BvR 1512, 1677/97 - BVerfGE 104, 1 <9 f.>), die hier nicht in Rede steht. Als gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen einer durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition der Klägerin sind die Anforderungen an Spielhallen jedenfalls verhältnismäßig.

73

Die der Klägerin nach § 33i GewO erteilten unbefristeten Alterlaubnisse, die nach § 8 Abs. 1 SpielhG BE mit Ablauf des 31. Juli 2016 ihre Wirksamkeit verloren haben und nach § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE nur zeitlich begrenzt als fortbestehend gelten, genießen keinen eigentumsgrundrechtlichen Schutz. Art. 14 GG schützt nicht die öffentliche Genehmigung als solche, sondern nur die aufgrund der Genehmigung geschaffenen privaten Vermögenspositionen (BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 - Rn. 232). Das Nutzungsrecht an den einzelnen Spielgeräten wird nicht durch die Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb vermittelt. Die dort aufgestellten Spielgeräte können bei einem Entzug der Erlaubnis an anderen Orten aufgestellt werden. Zwar mag die Herabsetzung der Anzahl der in Berliner Spielhallen höchstens zulässigen Geräte den Markt für diese Produkte verringern. Derartige Beeinträchtigungen künftiger Chancen und Verdienstmöglichkeiten sind jedoch eigentumsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 27. März 1987 - 1 BvR 850/86 u.a. - NVwZ 1987, 1067). Davon abgesehen weist das Berufungsgericht zutreffend darauf hin, dass die den Spielhallenbetreibern nach § 8 Abs. 3 SpielhG BE eingeräumte Frist von zwei Jahren für die Reduzierung der Spielgeräte nicht deshalb beanstandet werden kann, weil sie für eine Vollamortisation aller Geräte möglicherweise zu kurz ist. Art. 14 Abs. 1 GG und das Gebot des Vertrauensschutzes verlangen keine Regelung, die eine Vollamortisation ermöglicht (BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008 - 7 C 48.07 - BVerwGE 132, 224 <232>). Außerdem können die Betreiber vorrangig bereits abgeschriebene Geräte entfernen und ggf. noch nicht abgeschriebene Geräte anderweitig, etwa durch Verkauf, verwerten (UA S. 62). Was die Klägerin selbst angeht, ist im Übrigen nicht einmal festgestellt, dass die in ihren Spielhallen aufgestellten Automaten in ihrem Eigentum stehen.

74

Auch mit Blick auf den eigentumsrechtlichen Schutz von Investitionen und Dispositionen, die im Vertrauen auf die nach § 33i GewO unbefristet erteilten Alterlaubnisse vorgenommen wurden, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Das gilt auch, falls ein weitergehender Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes berührt sein sollte (zweifelnd BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 28211/11 - juris Rn. 240). Wie bereits ausgeführt, wurde den Bestandsspielhallen eine fünfjährige Übergangsfrist vom Inkrafttreten des Spielhallengesetzes im Juni 2011 bis zum Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 31. Juli 2016 eingeräumt, die gemäß § 2 Abs. 3 MindAbstUmsG BE für den Fall einer negativen Entscheidung im Sonderverfahren nochmals bis zum Ablauf des sechsten Monats nach Bekanntgabe verlängert wird. Angesichts des hier in Rede stehenden überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtbekämpfung ist dieser Übergangszeitraum trotz zum Teil intensiver Eingriffe in die Eigentumsfreiheit angemessen. Im Übrigen besteht für wirtschaftliche Dispositionen, die vor Inkrafttreten des Spielhallengesetzes am 2. Juni 2011 getätigt wurden, die Härtefallregelung des § 9 MindAbstUmsG BE. Dabei können besondere individuelle Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen berücksichtigt werden, die in Abwägung mit dem Gemeinwohlinteresse des Spieler- und Jugendschutzes eine zeitlich befristete Befreiung von den Abstandsgeboten oder dem Verbot von Mehrfachkomplexen rechtfertigen. Wirtschaftliche Dispositionen nach Inkrafttreten des Spielhallengesetzes konnten nicht mehr im Vertrauen auf den Fortbestand der Alterlaubnisse vorgenommen werden. Was die von der Klägerin hervorgehobene Unsicherheit während des Übergangszeitraums bis zu einer Entscheidung im Sonderverfahren und die daraus evtl. folgenden Schwierigkeiten angeht, sachgerechte Dispositionen treffen zu können, gilt das bereits oben Gesagte zu den Möglichkeiten einer frühzeitigen Klärung der Vereinbarkeit der Spielhallen mit den Abstandsgeboten. Auch hier ist anzumerken, dass der Entscheidung der Klägerin, das Sonderverfahren für sämtliche Spielhallen des Standortes "..." trotz der Gewissheit zu betreiben, dass die meisten Spielhallen wegen des Verbots von Mehrfachkomplexen schließen müssen, alternative Möglichkeiten zur Bewältigung der Übergangsphase gegenüberstehen, unter denen jeder Betreiber die aus seiner Sicht günstigste wählen kann.

75

Bezogen auf die Klägerin selbst fehlt es im Übrigen an Feststellungen zu Art, Umfang und Zeitpunkt etwaiger von ihr im Vertrauen auf bestehende Erlaubnisse getätigter Investitionen oder sonstiger eigentumsrechtlich geschützter wirtschaftlicher Dispositionen, die eine Beurteilung ihrer konkreten eigentumsrechtlichen Betroffenheit zuließen.

76

cc) Die Klägerin ist nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Differenzierende Regelungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes angemessen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 2015 - 1 BvR 2880/11 - BVerfGE 139, 1 <12 f.>). Diesem Maßstab genügen die für die Feststellungsanträge der Klägerin relevanten Regelungen über die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen.

77

aaa) Gegenüber Spielbanken in Berlin werden Spielhallen durch die angegriffenen Regelungen nicht in verfassungswidriger Weise ungleich behandelt. Der Gesetzgeber darf Anforderungen an das Spiel an gewerblich zugelassenen Spielautomaten in Spielhallen und das Spiel an Automaten in Spielbanken (sog. kleines Spiel) trotz der Ähnlichkeit beider Glücksspielformen jeweils gesondert regeln. Nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts liegt insoweit hier kein vergleichbarer Sachverhalt vor, weil die Spielbank Berlin nur wenige Außenstellen hat. Zu ihnen besteht zudem im Hinblick auf das Ziel der Suchtbekämpfung ein strenger reglementierter Zugang. Demgegenüber gibt es in Berlin hunderte von Spielhallen, die für potenzielle Spieler in deren unmittelbarem Lebensumfeld leicht zugänglich sind (UA S. 58). Dass die weitaus größere Verfügbarkeit des Automatenspiels eine höhere Gefahreneinschätzung für Spielhallen rechtfertigt, entspricht auch den von der Klägerin im Revisionsverfahren eingereichten Ausführungen des Suchtexperten Zeltner, trotz höheren Risikopotenzials der Geldspielgeräte in Spielbanken sei die Gefährdung durch die höhere Verfügbarkeit von Geldspielautomaten in Spielhallen und Gaststätten größer (S. 24 der Anlage 2 zum Schriftsatz vom 24. November 2016).

78

Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung der rechtlichen Anforderungen an Spielbanken in Berlin verletzen die festzustellenden Regelungsunterschiede nicht den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Spielbanken unterliegen dort der gleichen Sperrzeit für das Automatenspiel wie Spielhallen (vgl. § 10 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken in Berlin (Spielbankengesetz - SpBG BE) vom 8. Februar 1999, GVBl. BE 1990 S. 70, zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. März 2010, GVBl. BE 2010 S. 124, i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 2 der von der Senatsverwaltung für Inneres und Sport erlassenen Spielordnung für die Spielbank Berlin vom 16. Januar 2008, https://www.berlin.de/sen/inneres/buerger-und.../spielo_spielbank_01-2008.pdf). Allerdings dürfen in ihnen ohne Höchstzahlbegrenzung Automaten aufgestellt werden, die nicht den spielerschützenden Bauartbeschränkungen des Gewerberechts unterliegen (vgl. § 33h Nr. 1 GewO) und die anerkanntermaßen ein höheres Gefährdungspotenzial beinhalten. Werbung für das Glücksspiel in Spielbanken wird in § 2 Abs. 2 i.V.m. § 5 GlüStV weniger stark beschränkt als für Spielhallen in § 4 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE, § 26 Abs. 1 GlüStV. Spielbanken unterliegen jedoch im Hinblick auf die Bekämpfung von Glücksspielsucht Anforderungen, die insgesamt jedenfalls kein geringeres Schutzniveau als die Regelungen für Spielhallen gewährleisten. Es besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb einer öffentlichen Spielbank in Berlin (§ 2 SpBG BE). Der repressive Erlaubnisvorbehalt gewährleistet eine staatliche Kontrolle auch der Anzahl von Spielbanken. Eine Erlaubnis wird befristet erteilt (§ 2 Abs. 6 SpBG BE). Spielbanken sind dem länderübergreifenden Sperrsystem nach §§ 8 und 23 GlüStV angeschlossen und müssen durch Einlass- und Identitätskontrollen (§ 5 Spielordnung BE) nicht nur Selbstsperrungen, sondern auch Fremdsperrungen aus dem gesamten Bundesgebiet umsetzen, die aufgrund von Wahrnehmungen des Personals oder Meldungen Dritter vorgenommen worden sind. Das Geschehen an Spielautomaten ist u.a. zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Spielbetriebes laufend videotechnisch zu überwachen (§ 10a SpBG BE). Es entspricht im Übrigen ständiger Rechtsprechung, dass Spielbanken und gewerbliches Glücksspiel wegen unterschiedlicher ordnungsrechtlicher Ziele auch unterschiedlich geregelt werden dürfen (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 23. Juli 2003 - 6 B 33.03 - GewArch 2003, 433, vom 24. August 2001 - 6 B 47.01 - GewArch 2001, 476 und vom 15. Dezember 1994 - 1 B 190.94 - Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 8 S. 6).

79

bbb) Das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG wird auch nicht dadurch verletzt, dass die Anforderungen an das Automatenspiel in Gaststätten hinter den für Spielhallen geltenden Einschränkungen zurückbleiben. Das Land Berlin hat bislang keine Regelungen über das Automatenspiel in Gaststätten erlassen. Aufgrund der fortgeltenden bundesrechtlichen Spielverordnung dürfen in Gaststätten höchstens drei, ab dem 10. November 2019 höchstens zwei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV sowie Art. 5 der 6. Verordnung zur Änderung der SpielV vom 4. November 2014, BGBl. I S. 1678). Allerdings sind für sie weder ein Mindestabstand noch ein Sichtschutz zwischen den Geräten vorgeschrieben. Für Gaststätten gilt lediglich eine Sperrzeit zwischen 5:00 Uhr und 6:00 Uhr (vgl. § 6 Abs. 1 der Gaststättenverordnung vom 10. September 1971, GVBl. S. 1778, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Dezember 2005, GVBl. S. 754). Die Einhaltung des Verbots der Teilnahme von Minderjährigen am öffentlichen Glücksspiel (§ 6 Abs. 2 JuSchG, § 2 Abs. 4 i.V.m. § 4 Abs. 3 GlüStV) ist durch ständige Aufsicht sicherzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 3 SpielV). Der Zutritt zu Gaststätten ist jedoch für Minderjährige, anders als der Zutritt zu Spielhallen, nicht generell verboten. Er kann Jugendlichen ab 16 Jahren zwischen 5:00 Uhr und 24:00 Uhr auch ohne Begleitung einer personensorgeberechtigten oder erziehungsbeauftragten Person grundsätzlich gestattet werden (vgl. § 4 Abs. 1 JuSchG), sodass sie das Automatenspiel Erwachsener dort zumindest beobachten können. Gaststätten mit Geldspielautomaten unterliegen den Anforderungen der §§ 5 bis 7 GlüStV an Werbung für Glücksspiel und sind ebenfalls zur Erstellung eines Sozialkonzeptes, Schulung von Personal und Bereithaltung von spielrelevanten Informationen verpflichtet.

80

Es ist nicht zu bestreiten, dass der hierdurch gewährleistete Schutz vor Spielsucht im Bereich des gewerblichen Automatenspiels in Gaststätten bislang geringer ist als in Spielhallen, obwohl Spielautomaten in Gaststätten ebenfalls im unmittelbaren Lebensumfeld potenzieller Spieler leicht zugänglich sind. Vom Spielangebot in Spielhallen und in Gaststätten gehen jedoch unterschiedliche Gefahren aus, die es rechtfertigen, dass der Landesgesetzgeber zunächst strengere Beschränkungen für Spielhallen eingeführt hat (vgl. auch VerfGH des Landes Berlin, Beschluss vom 20. Juni 2014 - 96/13 - NVwZ-RR 2014, 825 <827>). Die deutlich geringere Anzahl von drei, künftig zwei höchstens zulässigen Spielgeräten in Gaststätten gegenüber acht Geräten in Spielhallen verringert den suchtgefährdenden Spielanreiz, der nach Einschätzung des Gesetzgebers mit einem vielfältigen Spielangebot verbunden ist. In Gaststätten sehen sich Spieler anders als in Spielhallen regelmäßig einer Sozialkontrolle durch nicht spielende Gäste ausgesetzt. Regelungsunterschiede lassen sich auch dadurch rechtfertigen, dass Gaststätten ihr Gepräge durch das Verabreichen von Getränken und Speisen erhalten und nur gelegentlich dem Automatenspiel der Besucher dienen, während Spielhallen regelmäßig allein um des Spiels Willen aufgesucht werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1991 - 1 B 174.90 - Buchholz 451.41 § 18 GastG Nr. 5 S. 5; BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 1. März 1997 - 2 BvR 1599/89 u.a. - NVwZ 1997, 573 <575> und vom 3. September 2009 - 1 BvR 2384/08 - BVerfGK 16, 162 <175>).

81

ccc) Das nach dem Vortrag der Klägerin in Berlin bestehende Spielangebot in illegalen Spielstätten - sog. "Café-Casinos" - kann schon deshalb nicht ihr Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzen, weil solche Spielstätten denselben rechtlichen Vorschriften unterworfen sind wie Spielhallen, sofern sie die Voraussetzungen eines Unternehmens nach § 1 Abs. 1 und 2 SpielhG BE erfüllen oder dies nach § 1 Abs. 2 Satz 2 SpielhG BE jedenfalls gesetzlich vermutet wird (s.o.).

82

dd) Wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, verletzen die angegriffenen landesrechtlichen Regelungen, auch soweit sie über die im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Einschränkungen für Spielhallen hinausgehen, entgegen der Auffassung der Klägerin nicht das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. Sie berühren in keiner Weise das Schutzgut dieses verfassungsrechtlichen Gebotes, das bei der Wahrnehmung eigener Kompetenzen Rücksichtnahme auf die gesamtstaatlichen Interessen des Bundes oder die Interessen der anderen Länder verlangt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Juni 2015 - 2 BvR 1282/11 - BVerfGE 139, 321 <353>). Auch der Glücksspielstaatsvertrag schließt es nicht aus, Spielhallen in einzelnen Ländern strengeren Anforderungen zu unterwerfen (vgl. § 28 Satz 2 GlüStV). Dies gilt umso mehr, als das Spielhallengesetz Berlin zum Zeitpunkt der Verabschiedung des novellierten Glücksspielstaatsvertrages bereits in Kraft war und die Erläuterungen zum Glückspielstaatsvertrag nichts dafür hergeben, dass von einer Rückführung des landesrechtlichen Normbestandes auf das Regelungsniveau des Glücksspielstaatsvertrages ausgegangen worden wäre. Dessen spielhallenbezogene Regelungen sind überdies zum Teil ausdrücklich darauf angelegt, durch Vorschriften der Länder ausgefüllt zu werden (§ 24 Abs. 3, § 25 Abs. 1 Satz 2 GlüStV).

83

c) Ausgehend von den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts lässt sich auch ein Verstoß gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit nach Art. 56, 49 AEUV nicht erkennen. Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten wäre nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge (vgl. Forsthoff, in: Grabitz/Hilf/Nettes-heim, Das Recht der Europäischen Union, Stand Juli 2016, Art. 45 AEUV Rn. 53 f. m.w.N.). Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten. Weder dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt noch dem Vortrag der Klägerin lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass sich die Klägerin, bei der es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland handelt, die dort ihre Spielhallen betreibt, wegen eines grenzüberschreitenden Bezuges auf die Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit berufen kann. Soweit der Europäische Gerichtshof nationale Regelungen, mit denen das Automatenspiel in stationären Glücksspielstätten eingeschränkt wurde, am Maßstab der Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit gemessen hat, war nach dem jeweiligen Vorabentscheidungsersuchen des nationalen Gerichts ein grenzüberschreitender Sachverhalt jedenfalls nicht ausgeschlossen (vgl. nur EuGH, Urteile vom 19. Juli 2012 - C-470/11 [ECLI:EU:C:2012:505], Garkalns - NVwZ 2012, 1162 <1163> und vom 11. Juni 2015 - C-98/14 [ECLI:EU:C:2015:386], Berlington Hungary - ZfWG 2015, 336 <340>).

84

Selbst wenn unterstellt würde, dass die Klägerin oder ihre Kunden durch die angegriffenen Regelungen in der Wahrnehmung einer unionsrechtlichen Grundfreiheit beschränkt würden, wären diese Regelungen nicht wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unanwendbar. Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 < 58 ff., 71 ff.> m.w.N.).

85

Der Europäische Gerichtshof hat das unionsrechtliche Kohärenzgebot für das Glücksspiel in seiner bisherigen Rechtsprechung lediglich im Bereich staatlicher Monopolregelungen für relevant gehalten. Der Senat kann offenlassen, ob es auch in nicht monopolisierten Bereichen des Glücksspielrechts Wirkung entfaltet, soweit eine unionsrechtliche Grundfreiheit berührt ist. Denn es läge hier jedenfalls kein Verstoß gegen die aus ihm abgeleiteten Anforderungen vor. Das monopolspezifische Gebot der Binnenkohärenz hätte für Regelungsbereiche außerhalb eines staatlichen Monopols keine Relevanz. Es bestehen überdies keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich "scheinheilig" zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen - insbesondere fiskalischen - Zweck dienten. Zu ihnen gibt es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten. Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung der Gewerbeordnung betrieben werden durften (UA S. 48). Da sich nach dem Berufungsurteil Ausweichbewegungen von Spielern von Spielhallen zu Gaststätten in Berlin nicht feststellen lassen und Spielbanken sich in der Anzahl ihrer Außenstellen und der Zugangsreglementierung von Spielhallen wesentlich unterscheiden (vgl. UA S. 51, 58), ist eine Expansionspolitik des Landes Berlin in einem Sektor mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial, die der Zielsetzung der für Spielhallen geschaffenen Regelungen zuwiderliefe, in keiner Weise erkennbar.

86

d) Die für die Feststellungsbegehren der Klägerin entscheidungserheblichen Anforderungen an Spielhallen sind schließlich auch nicht wegen eines Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 vom 21. Juli 1998 S. 37, geändert durch die Richtlinie 2006/96/EG des Rates vom 20. November 2006, ABl. L 363 S. 81) unanwendbar. Nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten der Kommission den Entwurf einer technischen Vorschrift übermitteln und die Kommission über die Gründe der Festlegung der technischen Vorschrift unterrichten. Der Entwurf darf nach Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung bei der Kommission angenommen werden. Ein Verstoß gegen die Notifikationspflicht führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 - C-336/14 [ECLI:EU:C:2016:72], Ince - NVwZ 2016, 369 <372>). Anders als der Glücksspielstaatsvertrag sind die Entwürfe des Spielhallengesetzes, des Mindestabstandumsetzungsgesetzes und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag des Landes Berlin nicht an die Europäische Kommission übermittelt worden.

87

Die hier angegriffenen Vorschriften dieser Gesetze unterlagen nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 98/34/EG, da sie keine "technischen Vorschriften" im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sie unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der Begriff "technische Vorschrift“ umfasst (vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 [ECLI:EU:C:2016:771], Naczelnik - Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den "sonstigen Vorschriften" im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG zuzuordnen wären. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige "sonstige Vorschriften" nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können (EuGH, Urteile vom 21. April 2005 - C-267/03 [ECLI:EU:C:2005:246], Lindberg - Rn. 62 ff., 95; vom 19. Juli 2012 - C-213/11 u.a. [ECLI:EU:C:2012:495], Fortuna - NVwZ-RR 2012, 717 <718 Rn. 35 ff.> und vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 - Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die Notifizierungspflicht unerheblich (vgl. EuGH, Urteil vom 21. April 2005 - C-267/03 - Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als "sonstige Vorschrift" mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-98/14 - ZfWG 2015, 336 <345> und vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 - Rn. 26). Das ist der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf. Dies traf auf die mitgliedstaatlichen Verbote der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos, die der Europäische Gerichtshof als notifizierungspflichtig angesehen hat, zu (vgl. EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-98/14 - ZfWG 2015, 336 Rn. 99 und vom 19. Juli 2012 - C-213/11 u.a. - NVwZ-RR 2012, 717 ). Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt.

88

Weder die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und sonstigen Einrichtungen noch die Verringerung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen oder sonstige der hier streitgegenständlichen Anforderungen an die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen haften dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr zu einer stärkeren Spreizung zulässiger Spielhallenstandorte im Berliner Stadtgebiet und zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten. Anders als eine Beschränkung des Einsatzes von Glücksspielautomaten außerhalb einer definierten Kategorie stationärer Spielstätten haften sie nicht jedem Exemplar dieser Automaten an, sondern verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert, was indes für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant ist (EuGH, Urteil vom 21. April 2005 - C-267/03 - Rn. 95). Auch nach vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen im Land Berlin bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige Betreiber zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf.

89

4. Den Beweisanträgen der Klägerin in der mündlichen Revisionsverhandlung (Anlage zum Sitzungsprotokoll vom 16. Dezember 2016) war nicht nachzugehen, weil das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO an die in dem angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen des Tatsachengerichts gebunden ist. Eine eigene Tatsachenermittlung ist ihm auch dann verwehrt, wenn der revisionsgerichtlichen Bewertung Rechtsvorschriften zugrunde zu legen sind, die erst nach der letzten tatrichterlichen Entscheidung erlassen worden sind. Sofern sich die tatrichterlichen Feststellungen bei Anwendung solcher nachträglich ergangener, in das Revisionsverfahren einzubeziehender Rechtsvorschriften als unzureichend erwiesen, was vorliegend nicht der Fall ist, wäre der Rechtsstreit nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Tatsachengericht zurückzuverweisen (vgl. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 137 Rn. 44, 59; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 137 Rn. 147).

90

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 161 Abs. 1 und 2 VwGO. Die Kosten hinsichtlich des von den Beteiligten in der Hauptsache für erledigt erklärten Teils des Rechtsstreits waren nach billigem Ermessen der Klägerin aufzuerlegen, da ihre Revision auch insoweit keinen Erfolg gehabt hätte.

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 13. März 2015 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin begehrt im Eilverfahren die Verpflichtung der Antragsgegnerin, ihr vorläufig zwei Spielhallenerlaubnisse zu erteilen.

2

Die Antragstellerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betreibt zwei Spielhallen in der L.-Straße X in Hamburg. Ursprünglich hatte sie dort eine im Jahr 2007 übernommene Spielhalle mit einer Grundfläche von 153,78 m² betrieben. Hierfür hatte ihr die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 17. August 2007 eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt. Nach Durchführung von Um- und Ausbaumaßnahmen beantragte die Antragstellerin unter dem 23. September 2011 jeweils eine Erlaubnis nach § 33i GewO für den Betrieb zweier Spielhallen im gleichen Gebäude, nämlich einer 144,61 m² großen Spielhalle (Halle 1) und einer 72,30 m² großen Spielhalle (Halle 2). Die dafür erforderliche Baugenehmigung war der Antragstellerin am 7. Januar 2010 erteilt worden. Mit zwei Bescheiden vom 1. November 2011 erteilte die Antragsgegnerin jeweils eine Erlaubnis gemäß § 33i GewO. Die die Halle 1 betreffende Erlaubnis ersetzte die Antragsgegnerin später durch eine Erlaubnis vom 7. Februar 2012.

3

Mit ihrem im Juni 2013 anhängig gemachten Eilantrag begehrte die Antragstellerin die vorläufige Feststellung, dass die beiden Spielhallen einstweilen als mit §§ 24, 25 des Glücksspielstaatsvertrags (Art. 1 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland; durch Art. 1 § 2 des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielwesens vom 29.6.2012, HmbGVBl. 2012, S 235, mit Gesetzeskraft veröffentlicht; im Folgenden: GlüStV) vereinbar gelten und keiner glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (Hamburgisches Spielhallengesetz – HmbSpielhG – vom 4.12.2012, HmbGVBl. 2012, S. 505) bedürfen. Das Verwaltungsgericht lehnte den Eilantrag mit Beschluss vom 10. September 2013 ab. Die Beschwerde der Antragstellerin hatte keinen Erfolg (OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, juris).

4

Im April bzw. Juni 2014 beantragte die Antragstellerin die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV und § 2 HmbSpielhG für den Betrieb ihrer Spielhallen; ggf. sei sie nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG von den Anforderungen des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG zu befreien. Die Antragsgegnerin vermaß daraufhin den Abstand zwischen den Spielhallen der Antragstellerin und dem nächsten Spielhallenstandort in der L.-Straße Y (2 Spielhallen). Der Fußweg beträgt 449,74 m. Mit Verfügung vom 31. Juli 2014 lehnte die Beklagte die Anträge der Antragstellerin ab.

5

Gegen die Bescheide legte die Antragstellerin Widerspruch ein. Am 13. Februar 2015 erhob sie Untätigkeitsklage mit dem Ziel, die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihr unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide die beantragten Spielhallenerlaubnisse zu erteilen, hilfsweise sie unter Beachtung des Gerichts neu zu bescheiden (2 K 817/15). Mit Widerspruchsbescheid vom 16. März 2015 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Über die Klage ist noch nicht entschieden worden.

6

Bereits im Februar 2015 hat die Antragstellerin beantragt, die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, ihr bis zum Abschluss des Hauptverfahrens zwei vorläufige Spielhallenerlaubnisse zu erteilen, und hat u.a. geltend gemacht, sie habe nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts im Juni 2014 die Spielhallen geschlossen. Da sie den Mietvertrag bis zum Jahr 2017 abgeschlossen habe, müsse sie monatliche Mietzahlungen in Höhe von 6.500 Euro aufbringen. Die Investitionen in den Ausbau von ca. 350.000 Euro, die sie im Vertrauen auf die alte Rechtslage gemacht habe, hätten sich bisher nicht amortisiert.

7

Mit Beschluss vom 13. März 2015 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Antragstellerin bedürfe seit dem 1. Juli 2013 einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV bzw. § 2 Abs. 1 HmbSpielhG. Ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG bestehe nicht. Der Erlaubnis stehe jedenfalls nach § 2 Abs. 5 Nr. 4 HmbSpielhG das Gebot des § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG entgegen. Die nächste Spielhalle sei ca. 449 m entfernt und eine Ausnahme von dem Abstandsgebot sei sowohl im Hinblick auf den Umfang der Unterschreitung um 50m als auch bezogen auf die geographischen Gegebenheiten nicht anzunehmen. Die Antragstellerin habe auch keinen Anspruch auf eine Befreiung nach § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 HmbSpielhG von den Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 2, Abs. 5 Nr. 4 HmbSpielhG. Es fehle bereits an dem Tatbestandsmerkmal einer „unbilligen Härte“. Notwendig seien im Einzelfall besondere Umstände, die die Pflicht zur Einhaltung der Regelungen des HmbSpielhG schlechterdings unerträglich erscheinen ließen. Gesichtspunkte wie die Fortführung der bereits seit dem Jahr 2007 betriebenen Spielhalle an diesem Standort und der Zeitpunkt der Antragstellung im September 2011 sowie die getätigten Investitionen stellten keine unvermeidbare Härte dar. Die Versagung der Erlaubnisse führe hier auch nicht zur Existenzvernichtung, da die Antragstellerin an zahlreichen Standorten Spielhallen betreibe.

II.

A

8

Die Beschwerde ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.

9

Mit ihrer Beschwerdebegründung, auf die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO abzustellen ist, hat die Antragstellerin die Entscheidung des Verwaltungsgerichts ernsthaft in Zweifel gezogen. Sie hat eingewandt, § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG sei als Erlaubnisvoraussetzung nicht anwendbar, weil es an der Gesetzgebungszuständigkeit der Antragsgegnerin fehle und darüber hinaus das Verbot der Mehrfachkonzession und die Abstandsregelung materiell verfassungswidrig seien. Zudem setze § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 HmbSpielhG nicht den drohenden wirtschaftlichen Ruin voraus. Mit diesem Vortrag hat die Antragstellerin u.a. die Wertung des Verwaltungsgerichts, von der Verfassungskonformität des § 2 HmbSpielhG sei auszugehen und eine unbillige Härte im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 HmbSpielhG verlange eine drohende Existenzvernichtung, mit beachtlichen Argumenten ernstlich in Zweifel gezogen.

10

Die hiernach grundsätzlich zulässige vollständige Überprüfung der Sach- und Rechtslage durch das Beschwerdegericht führt im Ergebnis zu keiner Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihr bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens zwei vorläufige Spielhallenerlaubnisse zu erteilen, abgelehnt.

11

Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 ZPO nicht glaubhaft gemacht. Sie hat nicht glaubhaft gemacht, dass sie einen Anspruch auf die vorläufige Erteilung der begehrten Erlaubnisse nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG zum Betrieb ihrer Spielhallen am Standort L.-Straße X in Hamburg hat. Es fehlt an den Erteilungsvoraussetzungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 i.V.m. Abs. 5 Nr. 4 und 6 HmbSpielhG (1). Der Antragstellerin hat auch keinen Anspruch auf Befreiung von diesen Anforderungen nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG (2).

12

1. Nach § 2 Abs. 5 Nr. 4 bzw. Nr. 6 HmbSpielhG ist die Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG insbesondere u.a. dann zu versagen, wenn der Abstand zu weiteren Unternehmen gemäß Abs. 2 Satz 2 von 500 m unterschritten wird oder wenn das Unternehmen nach § 1 Abs. 2 in einem baulichen Verbund, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex, mit einem oder mehreren Unternehmen steht. Diese in § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG geregelten Anforderungen an das Mindestabstandsgebot und das Verbot der Mehrfachkonzession sind anzuwenden (a). Die Voraussetzungen, unter denen nach den genannten Regelungen die Erlaubnis zu versagen ist, liegen vor (b).

13

a) Die Antragstellerin wird durch die Regelungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG voraussichtlich nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.

14

Bei der Bestimmung zum Mindestabstand und bei dem Verbot der Mehrfachkonzession zwischen Spielhallen handelt es sich um Eingriffe in eine Berufsausübungsfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. Denn derjenige, der eine Spielhalle betreiben will, bedarf der Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HmbSpielHG und dessen Unternehmen muss (ggf. nach Ablauf einer in § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielG geregelten Übergangsfrist) u.a. die Anforderungen des § 2 Abs. 2 HmbSpielG erfüllen. Die Regelung stellt keinen Eingriff in die Berufswahlfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG dar, weil die Betroffenen durch die hier relevanten Regelungen des HmbSpielhG weder an der Berufswahl noch daran gehindert sind, jederzeit an einem geeigneten Ort eine neue Spielhalle zu eröffnen (vgl. zum Maßstab: OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.).

15

Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Sie müssen zudem auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.12.1999, 1 BvR 1904/95 u.a., BVerfGE 101, 331, juris Rn. 70). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Daher müssen die Eingriffe zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und dürfen nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern (vgl. BVerfG Beschl. v. 16.1.2002, 1 BvR 1236/99, BVerfGE 104, 357, juris Rn. 34). Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein, so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urt. v, 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 95 m.w.N.).

16

aa) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Antragsgegnerin war für den Erlass der Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig.

17

Das Recht der Spielhallen fällt in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder (Art. 70 Abs. 1 GG). Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung u.a. auf das Recht der Wirtschaft ohne das Recht der Spielhallen. Die Frage, ob zu dem in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder fallenden „Recht der Spielhallen“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG auch Regelungen zum Mindestabstandsgebot und zum Verbot der Mehrfachkonzession zählen, oder ob für diese im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit für das „Recht der Wirtschaft“ der Bund zuständig (geblieben) ist, ist umstritten. Gegen die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für die hier maßgeblichen Vorschriften bestehen keine Bedenken.

18

Das Grundgesetz bestimmt den Begriff „Recht der Spielhallen“ nicht. Aus dem Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG lassen sich eine Beschränkung auf die Maßgaben der Spielhallenerlaubnis und damit Anhaltspunkte für die Auslegung, das Recht der Spielhallen sei durch die Regelung des § 33i GewO bestimmt, nicht entnehmen. Wie das Beschwerdegericht bereits festgestellt hat, lässt sich auch der Entstehungsgeschichte der Neuregelung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eine Beschränkung des Rechts der Spielhallen allein auf den Regelungsgegenstand des § 33i GewO nicht entnehmen (vgl. ausführl. OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 75 ff.). Auch Sinn und Zweck der Neuregelung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sprechen gegen die Beschränkung des Rechts der Spielhallen auf den engen Regelungsbereich des § 33i GewO (OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 83). Mit der Zuweisung des Kompetenztitel „Rechts der Spielhallen“ sollte der Landesgesetzgeber die Kompetenz erhalten, solche Vorschriften zu erlassen, die jedenfalls spielhallenbezogen sind und die örtlichen und räumlichen Gegebenheiten von Spielhallen betreffen. Dies trifft auf die hier relevanten Regelungen zu. Sie dienen gerade der Abwehr spielhallenstandortbezogener Gefahren (vgl. in diesem Sinne: StGH, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, juris Rn. 309 ff., 352 ff; BayVerfGH, Beschl. v. 28.6.2013, Vf 10-VII-12, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 48 ff., VGH Mannheim, Beschl. v. 13.7.2015, 6 S 679/15, NVwZ-RR 2015, 737, juris Rn. 20; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5.13, juris Rn. 115 m.w.N.; OVG Koblenz, Urt. v. 26.8.2014, 6 A 10098/14, juris Rn. 19).

19

Der Einwand der Antragstellerin, das Verbot der Mehrfachkonzession und die Abstandregelung hätten zwar vordergründig Spielhallen zum Gegenstand, tatsächlich handele es sich aber um abstrakte Gefahrenabwehrregelungen, die kompetenzrechtlich jeweils der Stammmaterie, dem unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG fallenden gewerblichen Geräte- und Aufstellungsrecht (§§ 33c, d, e GewO) zuzuordnen seien, überzeugt nicht. § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG dient der Beseitigung von Anreizen für ein problematisches Spielverhalten, die sich aus der räumlichen Dichte und Nähe von Spielhallen (auch zu Kinder- und Jugendeinrichtungen) und damit aus einem hohen und einfach zu erreichenden Angebot an Gewinngeldspielgeräten ergeben. Mit dem Ansatz, die abstrakten Gefahren, die primär von Geldspielgeräten ausgingen, gingen damit zwangsläufig von den Spielhallen aus, die diese Geräte der Öffentlichkeit zugänglich machten, lässt sich eine fehlende Zuständigkeit der Länder nicht begründen. Dass die erlaubnispflichtige Aufstellung von Geldspielgeräten und deren technische Beschaffenheit aus Gründen gleicher Anforderungen im gesamten Bundesgebiet bundesrechtlich geregelt werden sollen (vgl. dazu OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, juris Rn. 78, 81), lässt die Zuständigkeit der Länder zur Eindämmung der u.U. örtlich unterschiedlich einzuschätzenden, abstrakten Gefahren, die von der räumlichen Lage von Spielhallen und insbesondere ihrer Dichte ausgehen, unberührt.

20

Auch der Hinweis der Antragstellerin u.a. auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicherheitsgesetz (BVerfG, Beschl. v. 3.7.2012, 2 PBvU 1/11, BVerfGE 132, 1, juris), wonach die Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr als Annex die Befugnis umfasst, Regelungen zur Abwehr sich aus dem Luftverkehr ergebender Gefahren zu treffen, rechtfertigt keine andere Wertung. Im vorliegenden Fall geht es nicht um die Annex-Kompetenz zu automatenbezogenen bundesrechtlichen Regelungen, sondern um Regelungen, die den sich aus den örtlichen Besonderheiten ergebenden, von der Lage und Dichte der Spielhallen ausgehenden standortbezogenen Gefahren entgegenwirken sollen. Für solche besteht die Gesetzgebungskompetenz der Länder (vgl. in diesem Sinne auch OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5. 13, juris Rn. 138; VGH Mannheim, Beschl. v. 13.7.2015, 6 S 679/15, Rn. 20, 21).

21

Auch aus dem Hinweis der Antragstellerin auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Oktober 1984 (1 C 47.82, Buchholz 451.20 § 33i GewO Nr. 3, juris Rn. 17), die die im dortigen Fall relevanten, auf die konkrete Spielhalle zu beziehenden Anforderungen an den Versagungsgrund des § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO betrifft, ergibt sich nicht, inwieweit die dortigen Ausführungen gegen eine Zuständigkeit der Länder für abstrakte, mit der Lage von Spielhallen zusammenhängende Gefahren sprechen sollten.

22

Soweit die Antragstellerin darauf hinweist, die Spielverordnung (SpielV) sei zwischenzeitlich novelliert worden und der Bundesverordnungsgeber regele weiterhin in §§ 1 und 2 SpielV die Aufstellung von Geldspielgeräten in Spielhallen generell und ohne weitergehende räumlich-örtliche Beschränkung, dies müssten die Länder respektieren, spricht auch dies nicht gegen die Gesetzgebungszuständigkeit der Antragsgegnerin. Dass der Bundesverordnungsgeber bei der letzten Änderung der SpielV auf eine räumliche Beschränkung der Spielhallen und der Zahl von Geldspielgeräten in einem Gebäude verzichtet hat, hindert angesichts der Kompetenzverlagerung die Länder nicht, diesbezügliche Regelungen im Hinblick auf spielhallenbezogene Gefahren zu erlassen. Zudem lässt Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG, da einzelne Länder von der Kompetenz zur Regelung des Rechts der Spielhallen keinen Gebrauch gemacht haben, weiter Raum für den Anwendungsbereich des § 3 Abs. 2 SpielV (vgl. auch OVG Berlin- Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5.13, juris Rn. 139; Beschl. v. 29.10.2014, OVG 1 S 30.13, GewArch 2015, 46 [LS], juris Rn. 62).

23

Dem Abstandsgebot und dem Verbot von Mehrfachkonzessionen fehlt auch eine städtebauliche Zielsetzung. Sie verfolgen vielmehr das ausschließliche Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen (vgl. hierzu eingehend StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, juris Rn. 309, 351, 391 ff.); BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 82; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, juris Rn. 14 m.w.N.; OVG Koblenz, Urt. v. 26.8.2014, 6 A 10098/14, juris Rn. 19; OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 43; VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 7 ff.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 22).

24

bb) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus den Regelungen ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.

25

(1) Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.

26

Für die Beschränkung des Angebots an Spielhallen durch das Abstandsgebot und das Verbot von Mehrfachspielhallen nach § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielG sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Das HmbSpielhG dient u.a. dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, und der Bekämpfung der Spielsucht. Diese angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Die Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG soll unter anderem die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtprävention schaffen, indem die Dichte von und Mindestabstände zwischen Spielhallenstandorten bestimmt werden.

27

(2) Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Das Abstandsgebot und das Verbot von Mehrfachspielhallen sind zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.

28

Der Gesetzgeber besitzt bei der Regelung der Berufsfreiheit einen Einschätzungs- und Prognosespielraum auch bei der Beurteilung der Bedrohungslage für das Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz er im konkreten Fall tätig wird (vgl. zu den Grenzen: BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR2684/12, juris Rn. 24). Für die Eignung einer vom Gesetzgeber gewählten Maßnahme reicht es aus, dass der durch die Berufsausübungsregelung gewünschte Erfolg gefördert wird.

29

Nach diesem Maßstab sind die obengenannten Regelungen zur Erreichung der Spielsuchtprävention und des Jugendschutzes geeignet. Mit der Bestimmung, dass der Abstand u.a. zwischen Spielhallen 500 m nicht unterschreiten soll und dass an jedem Spielhallenstandort nur ein Unternehmen nach § 1 Abs. 2 zugelassen wird, soll in Zukunft die Zahl der vorhandenen Spielhallen reduziert und ihr Abstand vergrößert werden. Ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 2 HmbSpielhG, die der Willensbildung des Gesetzgebers bei dem Beschlussfassung des Gesetzes zu Grunde lag, hat er angenommen, dass die Zahl der Konzessionen im Jahr 2010 noch einmal gestiegen ist und dass durch sog. Mehrfachkonzessionen neben den bereits bestehenden weitere größere Spielhallenkomplexe entstanden sind. Zudem ist er davon ausgegangen, dass mehrere Erlaubnisse für einen Standort auf Grund des massiven Angebots an Geldspielgeräten in engem räumlichen Verbund ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht darstellen (vgl. zu § 2 Abs. 2 Satz 1: Bü-Drs. 20/ 3228, S. 8, Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Zur Abstandsregelung des § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG, die das Verbot der Mehrfachkonzession ergänzt, heißt es in der Gesetzesbegründung, die Zulassung von Spielhallen innerhalb kurzer Wegstrecken erhöhe das Angebot von die Spielsucht fördernden Geldspielgeräten und leiste der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs Vorschub. Durch das Verlassen der Spielhalle verbunden mit einem längeren Fußweg bestehe die Möglichkeit, dass die Spielerin oder der Spieler das Spiel abbreche. Die Spieler sollten sich nach dem Verlassen der Spielhalle so weit von ihrer Atmosphäre gelöst haben, dass ein selbständiger neuer Entschluss zum Betreten einer weiteren Spielhalle erforderlich sei (Bü-Drs. 20/5877, S. 26).

30

Dass diese Maßnahmen – z.B. wenn ein Spieler, wie die Antragstellerin einwendet, beschließt, die Distanz zwischen Spielhallen mit dem PKW oder öffentlichen Verkehrsmitteln zu überwinden und in einer anderen Spielhalle weiterzuspielen - in nicht jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführen, ist für die generelle Geeignetheit der Maßnahmen unerheblich. Auch spricht die Behauptung der Antragstellerin, das – vom Gesetzgeber bei der Schaffung der Abstandsregelung unterstellte - Wechseln der Spielhalle sei, anders als bei Gaststättenbesuchen, bei modernen Spielhallen kein typisches Spielerverhalten und ein pathologischer Spieler spiele nur in einer Spielhalle und breche das Spiel dort endgültig ab, wenn die Sperrzeit erreicht sei oder er kein Geld mehr habe, nicht gegen die Geeignetheit der Maßnahmen für den Gesundheitsschutz. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit Hilfe der Reduzierung der Zahl der Spielhallen der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention, die gerade auch potenzielle Spieler erreichen will - wie hier - gefördert werden kann.

31

Auch der Hinweis, in bestimmten Bereichen der Stadt („Reeperbahn“) lasse der Gesetzgeber schon einen Abstand zwischen Spielhallen von 100 m Fußweg ausreichen, um den Spieler vor sich selbst zu schützen, stellt die Geeignetheit der Abstandsregelung zur Suchtprävention im übrigen Stadtgebiet nicht in Frage. In bestimmten „Amüsiervierteln“ hat sich der Gesetzgeber neben dem Spielerschutz an weiteren Zielen des GlStV orientiert wie u.a. an der Notwendigkeit eines kanalisierten legalen Glücksspielangebots (vgl. zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielG: Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Diese Erwägungen sind sachgerecht und rechtfertigen eine höhere Spielhallendichte in abgegrenzten Bereichen der Stadt (vgl. dazu ausführlich: OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 68 f.).

32

Die Regelungen sind erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, es seien in der Vergangenheit aufgrund von Mehrfachkonzessionen neben den bereits bestehenden Spielhallen große Spielhallenkomplexe mit einem massiven Angebot an Geldspielgeräten entstanden, die Zahl der Personen mit pathologischem Glücksspielverhalten oder gefährdete Spieler bezogen auf das Automatenglücksspiel habe zugenommen und Abstände zwischen den Spielhallen führten zu einer effektiveren Suchtprävention (Bü-Drs. 20/5877, S. 25, 26; vgl. auch BÜ-Prot. 20/9, 20/14, Seite 24), seinen Beurteilungsspielraum überschritten hat. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Einschätzung des Gesetzgebers, ein großzügig bemessener Abstand von 500 m zwischen den Spielhallen könne eher zur Aufgabe des Spiels führen, fehlsam sein könnte (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5/13, Rn. 152 ff.). Dass andere in gleicher Weise wirksame, aber weniger einschneidende Möglichkeiten zur Verknappung des Spielhallenangebots bestehen, ist nicht ersichtlich.

33

Die Regelungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG sind auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:

34

Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008,1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117). Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig generell abstellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwR-RR 2013, 985, juris Rn. 28 m.w.N.).

35

Nach diesem Maßstab sind das Gebot von größeren Abständen zwischen Spielhallen und das Verbot der Mehrfachkonzession verhältnismäßig. Zwar weist die Antragstellerin zu Recht darauf hin, dass nun faktisch für eine Strecke von 1000 m ein Ansiedlungsverbot bestehe. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt aber das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einhaltung der neuen Erlaubnisanforderungen verschont zu bleiben. Sollte sich wegen der Abstandsregelungen und des Verbots der Mehrfachkonzession eine bisher an einem bestimmten Ort erlaubte berufliche Tätigkeit nicht realisieren lassen, ist dies nicht unverhältnismäßig. Es steht der Berufsgruppe der Spielhallenbetreiber trotz des Verbots der Mehrfachkonzession und der Abstandsregelung offen, Spielhallen mit Einzelkonzessionen oder solche jenseits der Ballungszentren zu betreiben (vgl. auch OVG Berlin- Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5.13, juris Rn. 165).

36

b) Der Erteilung der Erlaubnisse für die beiden Spielhallen der Antragstellerin steht § 2 Abs. 5 Nr. 6 und 4 HmbSpielhG entgegen.

37

aa) Nach § 2 Abs. 5 Nr. 6 HmbSpielhG ist die Erlaubnis zu versagen, wenn ein Unternehmen im Sinne des § 1 Abs. 2 HmbSpielG in einem baulichen Verbund mit einem anderen Unternehmen steht. Dies ist hier der Fall. Die beiden Spielhallen der Antragstellerin befinden sich in einem Gebäude. Für jeden Spielhallenstandort darf aber nach § 2 Abs. 2 Satz 1 HmbSpielhG nur ein Unternehmen zugelassen werden.

38

bb) Weiter steht der Erteilung von Erlaubnissen für jede der beiden Spielhallen § 2 Abs. 5 Nr. 4 HmbSpielG entgegen, da hier der zur nächstgelegenen Spielhalle einzuhaltende Abstand unterschritten wird und von diesem nicht ausnahmsweise abgewichen werden kann.

39

Nach § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG soll der Abstand zu weiteren Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen 500 m nicht unterschreiten. Der fußläufige Abstand zu der nächsten „älteren“ Doppelspielhalle (L.-Straße Y) beträgt hier nach den von der Antragstellerin nicht bestrittenen Messungen der Antragsgegnerin lediglich ca. 449 m.

40

Ein Sachverhalt, der es rechtfertigen könnte, ausnahmsweise von der regelhaft zu erfüllen Voraussetzung des § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielG abzusehen, liegt nicht vor. Dafür wäre es erforderlich, dass gemessen an den Zielen des Glückspielstaatsvertrages bzw. des HmbSpielhG hier ein atypischer Fall vorliegt, der eine Unterschreitung des Abstands von 500 m rechtfertigt. Die bloße Tatsache, dass hier die notwendige Entfernung zur nächsten Spielhalle um ca. 50 m unterschritten wird, rechtfertigt für sich genommen keine Ausnahme. Jedenfalls bei einer Unterschreitung des Fußwegs um ca. 10% ist nicht von einer so geringfügigen Abweichung von der vom Gesetzgeber für notwendig befundenen Entfernung auszugehen, dass damit der Zweck der Abstandsregelung, den Spieler nach dem Verlassen einer Spielhalle durch die Überwindung einer längeren Wegstrecke vom Weiterspielen abzuhalten, in gleicher Weise eintreten kann.

41

Im Übrigen hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht, dass hier die geographischen Gegebenheiten eine Ausnahme rechtfertigen. Anhaltspunkte dafür, dass wegen der Lage der beiden Spielhallenstandorte mit jeweils zwei Spielhallen zueinander ausnahmsweise auch bei einer kürzeren Entfernung als 500 m derselbe Effekt des „Sich-Lösens“ von dem „Spielhallenfluidum“ eintreten kann, hat die Antragstellerin nicht nachvollziehbar dargelegt. Die beiden Spielhallenstandorte befinden sich an unterschiedlichen Straßenseiten der großzügig bebauten, stark befahrenen L.er Chaussee, die durch Ampelanlagen unterbrochen wird und von der Querstraßen abgehen. Sichtkontakt zum jeweils anderen Spielhallenstandort besteht zwar nicht. Entgegen der Bewertung der Antragstellerin stellt diese Lage allerdings keine Besonderheit dar. Dass über eine Entfernung von 449 m Fußweg zu einer nächstgelegenen Spielhalle kein Sichtkontakt besteht, ist eher die Regel. Lagen in Ballungszentren von (Groß-) Städten sind dadurch gekennzeichnet, dass von größeren Verbindungsstraßen, die oft nur mithilfe von Ampeln sicher überquert werden können, zahlreiche kleinere Nebenstraßen abzweigen, an denen – ebenso wie an den Hauptstraßen - jeweils Spielhallen liegen. Sichtkontakt besteht meist allein wegen der Anordnung der Straßen zueinander und insbesondere wegen der z.T. hohen und dichten Bebauung nicht.

42

Die Antragstellerin weist weiter darauf hin, es sei die Regel, dass ein Spieler auf derselben Straßenseite weitergehe, an der die Spielhalle gelegen sei, die er verlasse. Hier sehe er die nächste Spielstätte in der L.er Chaussee Nr. ... erst dann, wenn ihm ein problemloser Wechsel der Straßenseite an der Ampelanlage T.- Straße nicht mehr möglich sei und er daher die nächste Kreuzung benutzen müsse. Dafür benötige er einen Fußweg von 501 m. Aber auch das Warten und Überqueren der Straße an dieser Ampelanlage führe zu einem ausreichenden „Abkühlen“ des Spielers, da er mehr Zeit benötige als für den Fußweg über 501 m auf derselben Straßenseite. Damit legt die Antragstellerin bereits nicht nachvollziehbar dar, inwieweit sich aus der Tatsache, dass der Spieler zunächst die gleiche Straßenseite benutzt, eine um 50 m längere Wegstrecke ergibt als nach der Messung der Antragsgegnerin. Zudem liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die - unterstellte - Tatsache, dass ein Spieler mangels Blickkontakts möglicherweise nicht die erste mögliche Gelegenheit, eine Straße zu überqueren, nutzt, sondern eine spätere, ein regelhaft auftretendes Verhalten darstellt und damit einen atypischen Sachverhalt begründen kann. Soweit die Antragstellerin auf die Wartezeit an einer Ampel hinweist, legt sie damit nicht nachvollziehbar dar, dass diese regelmäßig von einer Dauer ist, die dem „Abkühlungs“-Effekt eines um 50 m längeren Fußwegs entspricht.

43

2. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung von den Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG liegen hier nicht vor.

44

Nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG kann die für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde nach Ablauf des in § 9 Abs. 1 Satz 1 oder 2 HmbSpielhG bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen dieses Gesetzes über einen angemessenen Zeitraum zulassen, soweit dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie der Schutzzweck des HmbSpielhG zu berücksichtigen. Die Antragstellerin hat im vorliegenden Fall nicht glaubhaft gemacht, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung von den Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG für die beiden von ihr betriebenen Spielhallen vorliegen. Die Voraussetzungen einer „unbilligen Härte“ dürften hier nicht gegeben sein.

45

Nach § 9 Abs. 1 Satz 5 HmbSpielhG kann eine unbillige Härte insbesondere dann vorliegen, wenn eine Anpassung des Betriebes an die Anforderungen dieses Gesetzes aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist. Anders als es die Antragstellerin annimmt, stellte die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 HmbSpielhG nicht lediglich ergänzend zu den Übergangsregelungen ein Instrument dar, um den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen des Betroffenen generell Rechnung zu tragen und/oder allgemein wirtschaftliche Härten der Neuregelung des Spielhallenrechts abzumildern. Für die Erteilung einer Befreiung kommt es nach Sinn und Zweck der Regelung darauf an, ob diese im konkreten Fall zur Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsausübung erforderlich ist. § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG entspricht seinem Wortlaut nach der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlStV. Nach der zu § 29 Abs. 4 GlStV gegebenen Begründung tragen die Übergangsfrist von 5 Jahren in Satz 2 sowie die Möglichkeit, gemäß Satz 4 nach Ablauf der Frist im Einzelfall eine Befreiung von einzelnen materiellen Anforderungen zuzulassen, dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Betreiber in Abwägung mit den in §§ 24 und 25 verfolgten Allgemeinwohlinteressen angemessen Rechnung. Mittels einer Befreiung könne im individuellen Fall der notwendige Verhältnismäßigkeitsausgleich herbeigeführt werden. Dabei sei die Befreiung auf den Zeitraum zu beschränken, der erforderlich sei, um unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne aber die in den §§ 24 und 25 verfolgten Allgemeinwohlinteressen auf Dauer hintanzustellen. Durch die Befreiungsregelung und die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung könne beispielsweise bei Spielhallenkomplexen ein stufenweiser Rückbau erreicht werden (vgl. BÜ-Drs. 20/3734, S. 86, 87). Insoweit wird hier differenziert zwischen den für alle unter § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlStV, § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG fallenden Betriebsinhaber geltenden Übergangsregelungen und der weitergehenden Möglichkeit, im Einzelfall für den konkreten Betrieb zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit der neuen Anforderungen bei unzumutbaren Belastungen eine Befreiung für einen angemessenen Zeitraum zu erteilen. Soweit der hamburgische Gesetzgeber die Voraussetzung einer unbilligen Härte in § 9 Abs. 1 Satz 5 HmbSpielhG näher ausgestaltet hat, hat er in seiner Begründung darauf verwiesen, mittels der Befreiung könne im individuellen Fall die Verhältnismäßigkeit der Anforderung berücksichtigt werden. Insbesondere kleine Familienunternehmen sollten vor einer Vernichtung der Existenz geschützt werden (BÜ-Drs. 20/5877, S. 31). Offenbleiben kann, ob die letztgenannte Begründung des Gesetzgebers Anlass gibt, die Regelung des Satzes 5 trotz des weiter gefassten Wortlauts in dem Sinne eng auszulegen, dass eine Existenzvernichtung oder der wirtschaftliche Ruin des Betriebs zu erwarten sein muss. Zumindest verlangt § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 HmbSpielG für eine unbillige Härte, dass selbst nach dem Verstreichen der Übergangsfrist der Betreiber, dessen Vertrauen schutzwürdig ist, seinen Betrieb an die Neuregelungen nur mit der Folge anpassen könnte, dass die Betriebsführung zu wirtschaftlichen Verlusten führt.

46

Daran gemessen, hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht, dass diese Voraussetzungen hier bezogen auf den Standort in der L.-Straße X vorliegen:

47

Zwar weist sie zu Recht darauf hin, dass der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis und das Vertrauen des Betreibers in den Bestand der alten Rechtslage bei der Bewertung nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG zu berücksichtigen sind. Zum Zeitpunkt der Erteilung der hier maßgeblichen Erlaubnisse vom 1. November 2011 konnte sie aber kein Vertrauen in den unveränderten Fortbestand ihrer Erlaubnisse nach der GewO mehr haben, da mit dem 28. Oktober 2011 Neuregelungen des Spielhallenrechts zu erwarten waren (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt: OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, a.a.O., juris Rn. Rn. 8, 24 f.). Die Antragstellerin kann auch nicht verlangen, dass zu ihren Gunsten berücksichtigt wird, dass sie schon im Jahr 2007 an diesem Standort eine Spielhalle betrieben hat und, wäre sie weiter im Besitz der ihr damals erteilten Erlaubnis geblieben, bis zum bis 30. Juni 2017 nach § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG ihren Betrieb hätte weiterführen können. Die Antragstellerin hat sich aus wirtschaftlichen Gründen entschieden, die im Jahr 2007 erworbene Spielhalle zu schließen und an dem Standort zwei neue Betriebe zu errichten. Sie hat nicht allein deshalb neue Erlaubnisse beantragen müssen, weil sie die 153,78 m² große frühere Spielhalle im Jahr 2010/2011 lediglich modernisiert und in zwei Spielhallen aufgeteilt hat (vgl. zur raumbezogenen Erlaubnis: BVerwG, Urt. v. 23.11.2005, 6 C 8.05, Buchholz 451.20 § 33c GewO Nr. 6, juris Rn. 6). Vielmehr hat sie die gesamte Fläche um mehr als 50 m² vergrößert und diese - wohl im Hinblick auf eine optimale wirtschaftliche Ausnutzung der Regelung des § 3 Abs. 2 SpielV (pro 12 m² ein Spielgerät, 12 Geräte max.) – auf zwei Hallen aufgeteilt. Insoweit bestand nach der Modernisierung und dem massiven Umbau der früheren Spielhalle weder ein räumlicher noch ein gerätebezogener Bezug zu der im Jahr 2007 genehmigten Spielhalle.

48

Auch ihr Vortrag, sie habe im Hinblick auf den Umbau in den Jahren 2010/2011 hohe Investitionen zu einem Zeitpunkt erbracht, als sie noch auf die alte Rechtslage habe vertrauen dürfen, begründet keine unbillige Härte. Zwar ist zu Gunsten der der Antragstellerin zu berücksichtigen, dass sie zum Zeitpunkt ihres Antrages auf Erteilung der Spielhallenerlaubnisse am 24. September 2011 von der geplanten Neuregelung des Spielhallenrechts und insbesondere der Verschärfung der Anforderungen an die Erteilung einer Erlaubnis noch nichts wissen konnte, da nach der Regelung des § 29 Abs. 4 Satz 2und 3 GlStV und des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG erst mit dem Stichtag des 28. Oktober 2011 das Vertrauen in die Fortdauer der alten Rechtslage erschüttert war (vgl. dazu OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, juris Rn. 25 m.w.N.). Daher kann ihr nicht vorgeworfen werden, sie habe sich trotz Kenntnis von der Neuregelung des Spielhallenrechts eine Erlaubnis „auf Vorrat“ beschaffen wollen (vgl. zur Berücksichtigung dieser Sachverhalte zu Gunsten des Betreibers: OVG Weimar, Beschl. v. 8.4.2015, 3 EO 775/13, GewArch 2015, 511 [LS], juris Rn. 7). Auch hat sie nachgewiesen, dass sie im Hinblick auf die ihr im Jahr 2010 erteilte Baugenehmigung vor dem Stichtag bereits hohe Investitionen in den Ausbau der beiden Spielhallen getätigt hatte. Allein dies rechtfertigt aber allein nicht die Annahme einer unbilligen Härte. Diese dürfte u.a. allenfalls dann gegeben sein, wenn der einzelne Betrieb auch nach dem Ablauf der für eine verhältnismäßige Anpassung aus Sicht des Gesetzgebers erforderlichen, aber auch ausreichenden Übergangszeit von 5 bzw. maximal 1,8 Jahren Verluste erwirtschaftet.

49

Dafür hat die Antragstellerin keine konkreten Anhaltspunkte oder Nachweise dargelegt. Soweit sie darauf hinweist, im Vertrauen auf den Weiterbetrieb habe sie bei der Übernahme der Spielhalle im Jahr 2007 einen Mietvertrag über eine Zeitdauer von 10 Jahren abgeschlossen und müsse daher trotz Schließung der Hallen im Juni 2014 weiterhin monatlich 6.500,- Euro zahlen, sind insoweit keine wirtschaftlichen Verluste des Betriebs dargelegt. Die Antragstellerin durfte bei ordnungsgemäßer Betriebsführung spätestens zum Zeitpunkt der Erlaubnis am 1. November 2011, die auf geplante strengere Regelungen des Spielhallenrechts hinweist, nicht mehr von einem dauerhaften Betrieb der Spielhallen unter den alten rechtlichen Rahmenbedingungen der GewO ausgehen und war - trotz der Inanspruchnahme einstweiligen Rechtschutzes in Bezug auf die Übergangsregelung – gehalten, sich auf die neue Rechtslage einzustellen und ihren Betrieb anzupassen. Sie hat nicht dargelegt, inwieweit sie die Übergangszeit bis zum 30. Juni 2013 bzw. den weiteren Zeitraum bis zur Schließung und danach zur Vorbereitung und Anpassung ihres Geschäftsbetriebes auf bzw. an die geänderte Rechtslage genutzt und welche konkreten Maßnahmen sie unternommen hat (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 5.8.2015, 2 BvR 2190/14, WM 2015, 1827, juris Rn. 26). Die Antragstellerin hat bereits nicht nachgewiesen, dass und inwieweit sie mit der Vermieterin z.B. eine Vereinbarung über die Aufhebung des Mietvertrages oder die Reduzierung der Miethöhe zu erreichen versucht hat. Auch hat sie nicht dargelegt, dass sie bei Aufrechterhaltung des Mietvertrags die gemieteten Räume nicht anderweitig gewerblich nutzen oder untervermieten kann (vgl. dazu auch VGH Mannheim, Beschl. v. 13.7.2015, 6 S 679/15, NVwZ-RR 2015, 737 [LS], juris Rn. 34).

50

Dass die wirtschaftliche Lage der Antragstellerin wegen der Investitionen in Höhe von ca. 350.000,- Euro derart prekär ist, dass die Anpassung des Betriebs wegen der insoweit bestehenden Verluste nicht möglich ist, hat sie ebenfalls nicht nachvollziehbar dargelegt. Die Antragstellerin war wegen der Erteilung der Erlaubnis für den Betrieb der beiden Spielhallen zum 1. November 2011 in der Lage, die Übergangsfrist für die nach dem Stichtag erteilte Erlaubnis maximal auszunutzen und ihre Investitionen zu amortisieren. In welchem Umfang ihr dies (nicht) gelungen ist, legt sie nicht substantiiert dar. Zwar hat sie auf die bilanzrechtlichen / steuerlichen Abschreibungsfristen und –werte hingewiesen und geltend gemacht, innerhalb eines Zeitraums von einem Jahr und 8 Monaten lasse sich eine solche Investitionssumme naturgemäß nicht amortisieren. Sie hat aber nicht anhand von Unternehmensergebnissen (Umsätzen/Erträgen) für den hier maßgeblichen Standort nachgewiesen, dass sie die Investitionen nicht (auch) durch Erträge kompensiert hat. Auch hat die Antragstellerin lediglich darauf hingewiesen, anders als es das Verwaltungsgericht annehme, bezögen sich ihre getätigten Investitionen nicht auf Geldspielgeräte, sondern auf ortsbezogene Einbauten und seien daher „verloren“. Insoweit mag zwar einiges dafür sprechen, dass sie die zur Erneuerung (oder Erweiterung) z.B. des Bodens, der Elektrik und der Sanitäreinrichtungen eingebrachten Einbauten nicht veräußern oder an anderen Standorten weiterverwerten kann. Dies ändert aber nichts daran, dass die Antragstellerin, die an zahlreichen Standorten in Hamburg und im Bundesgebiet Spielhallen betreibt, einzelne der (nach den vorgelegten Rechnungen erfolgten) Einbauten wie z.B. die Videoanlage, Leuchten, den Tresor oder die Thekeneinrichtung ausbauen und an einem anderen Standort weiterverwenden oder an Dritte veräußern kann.

B

51

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes bestimmt sich nach §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Das Beschwerdegericht hat sich an Nr. 54.1 des Streitweitkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit orientiert und für jede der Spielhallen einen Wert von 15.000,- Euro für das Hauptsacheverfahren zu Grunde gelegt. Für das Eilverfahren ist dieser Wert zu halbieren.

(1) Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so ist das Verfahren auszusetzen und, wenn es sich um die Verletzung der Verfassung eines Landes handelt, die Entscheidung des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichtes des Landes, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes handelt, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen. Dies gilt auch, wenn es sich um die Verletzung dieses Grundgesetzes durch Landesrecht oder um die Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetze handelt.

(2) Ist in einem Rechtsstreite zweifelhaft, ob eine Regel des Völkerrechtes Bestandteil des Bundesrechtes ist und ob sie unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt (Artikel 25), so hat das Gericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen.

(3) Will das Verfassungsgericht eines Landes bei der Auslegung des Grundgesetzes von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes oder des Verfassungsgerichtes eines anderen Landes abweichen, so hat das Verfassungsgericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes einzuholen.

(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

Tenor

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 4/5 und die Beklagte zu 1/5.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, begehrt noch die Feststellung, dass für sie beim Betrieb ihrer drei Spielhallen vier Vorschriften des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (HmbGVBl. 2012, 505; im Folgenden: Hamburgisches Spielhallengesetz, HmbSpielhG) wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht gelten, hilfsweise, dass drei der vier Vorschriften für sie erst ab dem 30. Juni 2017 gelten und eine Vorschrift für Spielhallen in einem bestimmten Gebiet auch für ihre außerhalb dieses Gebietes gelegenen Spielhallen gilt.

2

Die Klägerin betreibt mit Erlaubnissen der Beklagten nach den §§ 33c Abs. 1 und 33i GewO sowie Bestätigungen nach § 33c Abs. 3 GewO eine Spielhalle in der... mit einer Grundfläche von 174,46 m² (Erlaubnis nach § 33i GewO vom 26. August 2008) sowie zwei, in einem Gebäude gelegene, Spielhallen in der ... mit 142,37 m² Grundfläche und ... mit 150,32 m² Grundfläche (Erlaubnisse nach § 33i GewO vom 21. Dezember 2010). In den Spielhallen der Klägerin in der ... und in der ... sind jeweils zwölf, in der Spielhalle der Klägerin in der ... sind elf Gewinnspielgeräte sowie Sichtblenden nach § 3 Abs. 2 SpielV aufgestellt. Das Innere der Räumlichkeiten der unter der Bezeichnung ... betriebenen Spielhallen ist durch Milchglas in den Fenstern und Lamellenvorhänge abgedunkelt.

3

Mit Erlaubnis der Beklagten vom 18. Dezember 2002, befristet bis zum 31. Dezember 2017, betreibt die ... die Spielbank Hamburg. Sie unterhält vier Standorte und bietet dort auch das Automatenspiel an. Am Standort „Casino Esplanade“ geschieht dies an 136, am Standort „Casino Reeperbahn“ an über 90, am Standort „Casino Mundsburg“ an 79 und am Standort „Casino Steindamm“ an 76 Glücksspielautomaten. Sichtblenden sind zwischen den Automaten nicht installiert.

4

Am 19. Dezember 2012 trat das Hamburgische Spielhallengesetz in Kraft, das in seinem § 1 Abs. 2 den Begriff der Spielhalle und des ähnlichen Unternehmens definiert. Es lautet auszugsweise wie folgt:

5

„§ 4 Anforderungen an die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen und ähnlichen Unternehmen

6

(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2 sind von ihrem äußeren Erscheinungsbild so zu gestalten, dass ein Einblick ins Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich ist. 2Es muss gleichwohl gewährleistet werden, dass Tageslicht in den Aufstellungsbereich der Geldspielautomaten einfällt. 3Ist der Einfall von Tageslicht ortsbedingt nicht möglich, sind Ausnahmen zulässig. 4[…]

7

(2) Als Bezeichnung des Unternehmens im Sinne des § 1 Absatz 2 ist nur das Wort „Spielhalle“ zulässig.

8

(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 darf je 12 m² Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden; die Gesamtzahl darf jedoch acht Geräte nicht übersteigen. 2[…] 3Die Geräte sind einzeln in einem Abstand von mindestens 1,5 Metern aufzustellen, getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante. 4[…]

9

(4) […]“

10

㤠5 Sperrzeit und Spielverbotstage

11

(1) Die Sperrzeit für Unternehmen nach § 1 Absatz 2 beginnt um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr.

12

(2) […]

13

(3) 1In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 in den Gebieten gemäß § 1 Nummer 1 der Verordnung über Werbung mit Wechsellicht beginnt die Sperrzeit um 6.00 Uhr und endet um 9.00 Uhr. 2[…]“

14

„§ 9 Übergangs- und Schlussbestimmungen

15

(1) 1Unternehmen nach § 1 Absatz 2, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, gelten bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar. 2[…] 3Die Regelungen des § 4 Absätze 1, 2 und 4 und des § 5 treten sechs Monate nach Inkrafttreten dieses Gesetzes in Kraft. 4[…]

16

(2) 1Wer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren. 2Unternehmen, die keine Mehrfachkonzession im Sinne des § 1 Absatz 3 erhalten haben, haben die Zahl der Geräte und Spiele bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren.

17

(3) […]“

18

Am 20. Juni 2013 hat die Klägerin Klage erhoben.

19

Gleichzeitig hat die Klägerin beantragt, im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig festzustellen, erstens, dass sie berechtigt sei, die von ihr betriebenen Spielhallen weiterhin als ... zu bezeichnen, zweitens, dass sie nicht verpflichtet sei, zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter aufzustellen, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, drittens, dass sie nicht verpflichtet sei, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der Spielhallen einfalle und viertens, dass für die von ihr betriebenen Spielhallen die in § 1 der Sperrzeitverordnung geregelte Sperrzeit gelte, hilfsweise, dass die Sperrzeit um 6.00 Uhr beginne und um 9.00 Uhr ende. Die Kammer hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit Beschluss vom 30. September 2013 mangels Vorliegens eines Anordnungsgrundes abgelehnt, da zu Gunsten der Klägerin die Übergangsregelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG eingreife (VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, rechtskräftig, n. v.). Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf den Beschluss vom 30. September 2013 verwiesen.

20

Mit Bescheid vom 20. November 2013 hat die Beklagte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung entschieden, dass die von der Klägerin in der ... betriebene Spielhalle innerhalb der in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG geregelten Sperrzeit von 5:00 Uhr bis 12:00 Uhr geschlossen zu sein hat und gegen die Klägerin für jeden beweisbaren Verstoß ein Zwangsgeld in Höhe von 18.000,00 Euro festgesetzt.

21

Auf Antrag der Klägerin hat die Kammer mit Beschluss vom 18. Dezember 2013 die aufschiebende Wirkung des gegen die Anordnung der Einhaltung der gesetzlichen Sperrzeit im Bescheid vom 20. November 2013 eingelegten Widerspruchs wiederhergestellt, da die Klägerin sich auf die Übergangsregelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG berufen könne (VG Hamburg, Beschl. v. 18.12.2013, 17 E 4959/13, n. v.). Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf den Beschluss vom 18. Dezember 2013 verwiesen. Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat diesen Beschluss der Kammer auf die Beschwerde der Beklagten mit Beschluss vom 10. März 2014 abgeändert und den Antrag der Klägerin abgelehnt (OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v.). In der Begründung hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht ausgeführt, dass die Übergangsregelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG keine Übereinstimmung mit den im Hamburgischen Spielhallengesetz bestimmten Sperrzeiten fingiere. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf den Beschluss vom 10. März 2014 verwiesen.

22

Bereits mit Bescheid vom 3. Dezember 2013 hatte die Beklagte das festgesetzte Zwangsgeld in Höhe von 18.000,00 Euro wegen der Öffnung der Spielhalle der Klägerin in der ... während der gesetzlichen Sperrzeit für verwirkt erklärt, die Klägerin zur Zahlung bis zum 15. Dezember 2013 aufgefordert und die Anwendung unmittelbaren Zwangs durch Schließung der Halle angekündigt. Die Anträge der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gegen die bedingte Zwangsgeldfestsetzung im Bescheid vom 21. November 2013 sowie gegen den Bescheid vom 3. Dezember 2013 hat die Kammer mit Beschluss vom 21. Juli 2014 abgelehnt (VG Hamburg, Beschl. v. 21.7.2014, 17 E 5246/13, n. v.). Die Klägerin hat gegen den ablehnenden Beschluss Beschwerde eingelegt, die noch beim Hamburgischen Oberverwaltungsgericht anhängig ist (4 Bs 159/14).

23

Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, die Regelungen in den §§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, 5 Abs. 1 HmbSpielhG seien mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder bereits aus formellen Gründen verfassungswidrig, da sich das vom Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommene Recht der Spielhallen auf den Regelungsgegenstand des § 33i GewO beschränke.

24

Darüber hinaus verletzten die Regelungen sie in materieller Hinsicht in ihrer Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und im allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Es liege eine Ungleichbehandlung mit der Spielbank Hamburg und deren Automatenspielsälen vor, für die die Beschränkungen des Hamburgischen Spielhallengesetzes nicht gälten. Diese dürften zudem, anders als Spielhallen, Alkohol ausschenken, unterlägen weder dem Rauchverbot noch den in § 13 der Spielverordnung geregelten Gewinn- und Verlustgrenzen und machten in Hamburg großflächig Werbung.

25

Die Regelungen seien bereits nicht zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, da die Spieler dadurch auf Spielseiten im Internet, Schankräume mit Automaten in der Gastronomie und insbesondere die Automatenspielsäle der Spielbank auswichen, in denen die Aufsichtsmöglichkeiten geringer als in Spielhallen seien. Zudem seien die Eingriffe unangemessen. Insbesondere aufgrund der Reduzierung der höchstens zulässigen Anzahl an Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit und der Ausweitung der gesetzlichen Sperrzeit habe sie mit erheblichen Einnahmeverlusten zu rechnen, die sie zur Schließung ihrer Spielhallen, jedenfalls aber zur Kündigung der Arbeitsverträge langjähriger Mitarbeiter zwängen. Durch die erforderliche Anfertigung neuer Trennwände würden ihr Kosten in Höhe von 17.000,00 Euro entstehen, überdies müssten die Sicherheitskameras samt damit verbundener Elektrik mit erheblichem Kostenaufwand neu installiert werden. Die Pflicht zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls und die Pflicht, den Einblick in die Räumlichkeiten zu verhindern, schlössen sich gegenseitig aus.

26

Wenn mit den Regelungen die Spielsucht habe bekämpft werden sollen, sei nicht nachvollziehbar, weshalb entsprechende Vorschriften nicht auch für die Spielbank Hamburg gälten. Es sei daher davon auszugehen, dass die Regelungen allein fiskalischen Zwecken dienten. Deshalb verstießen diese auch gegen das europarechtliche Kohärenzgebot.

27

Im Übrigen sei kein sachlicher Grund dafür erkennbar, weshalb ihre Spielhallen in den Stadtteilen ... und ... anderen Sperrzeiten unterliegen sollten als die Spielhallen im Gebiet Reeperbahn sowie weshalb für Unternehmen mit und ohne Mehrfachkonzession nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG andere Übergangsbestimmungen gälten.

28

In der mündlichen Verhandlung am 10. Dezember 2014 hat die Klägerin ihren ursprünglich angekündigten Antrag, festzustellen dass sie berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen weiterhin als ... zu bezeichnen, hilfsweise, dass sie hierzu bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, für erledigt erklärt. Die Beklagte hat sich dieser Erledigungserklärung angeschlossen.

29

Die Klägerin beantragt nunmehr noch,

30

1. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,

31

2. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,

32

hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,

33

3. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... einfällt,

34

hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... einfällt,

35

4. festzustellen, dass für die von ihr betriebenen Spielhallen ... und in der ... die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,

36

hilfsweise festzustellen, dass in den von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... jeweils die Sperrfrist um 6 Uhr beginnt und um 9 Uhr endet,

37

hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... weiterhin mit einer Sperrzeit von 5 Uhr bis 6 Uhr zu betreiben.

38

Die Beklagte beantragt,

39

die Klage abzuweisen.

40

Zur Begründung macht die Beklagte im Wesentlichen geltend, sie sei für den Erlass der beanstandeten Regelungen zuständig, da diese zum Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zählten. Das Recht der Spielhallen beziehe sich auf das gesamte „Spielhallenwesen“ und beziehe auch die Vorschriften der §§ 33c ff. GewO mit ein.

41

Die mit den angegriffenen Regelungen im Hamburgischen Spielhallengesetz verbundenen Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG seien gerechtfertigt. Die Regelungen seien insbesondere zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, erforderlich und auch angemessen. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Bei einer Gesamtabwägung dürfe der Charakter der gewerblichen Tätigkeit der Klägerin nicht unberücksichtigt bleiben, die in der Nähe einer „unerwünschten Tätigkeit“ stehe.

42

Die Geldspielautomaten in Spielhallen wiesen ein hohes Suchtpotenzial auf. Spielsucht berge nicht nur Gefahren für die Betroffenen und ihre Familien, sondern aufgrund der drohenden Verschuldung sowie damit verbundener Folge- und Begleitkriminalität auch für die Gemeinschaft. Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes sei durch die Übergangs- und Befreiungsregelungen hinreichend berücksichtigt worden.

43

Die Reduzierung der Anzahl der Spielgeräte diene der Suchtprävention, da eine geringere Anzahl von Spielgeräten den Anreiz zum Spielen verringere. Durch den zu gewährleistenden Tageslichteinfall solle vermieden werden, dass das Zeitempfinden der Spieler beeinträchtigt werde. Die Ausdehnung der Sperrzeit hemme den Anreiz zum Weiterspielen bzw. unterbreche diesen. Ein Ausweichen auf Gaststätten sei jedenfalls hinsichtlich der überwiegenden Anzahl der Spieler nicht zu erwarten.

44

Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG liege schon deshalb nicht vor, weil es sich bei den Spielhallen und der Spielbank Hamburg nicht um wesentlich gleiche Sachverhalte handele. Dies ergebe sich bereits daraus, dass Spielhallen und die Spielbank Hamburg unterschiedlichen Regelungsbereichen angehörten. In Hamburg gebe es zudem hunderte Spielhallen, aber nur eine Spielbank mit drei Dependancen. Im Übrigen sei die Ungleichbehandlung aufgrund der unterschiedlichen Regelungen für Spielhallen einerseits und die Spielbank andererseits gerechtfertigt. Das in der Spielbank Hamburg angebotene Glücksspiel unterliege – im Gegensatz zum Geldgewinnspiel in den Spielhallen – den Regelungen des Gesetzes über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank in Hamburg sowie der Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg. Daraus ergäben sich örtlich und persönlich weitreichende Zugangsbeschränkungen, die eine konsequente Bekämpfung der Spielsucht ermöglichten.

45

Für die unterschiedlichen Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und Abs. 3 HmbSpielhG bestehe ein sachlicher Grund, da Besucher des Amüsierviertels „Reeperbahn“ dieses gezielt wegen des vielfältigen Unterhaltungsangebots aufsuchten und sich der dortigen besonderen finanziellen Gefahren bewusst seien.

46

Die Sachakten der Beklagten sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

I.

47

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

II.

48

Im Übrigen hat die Klage weder mit den Hauptanträgen (hierzu unter 1.) noch mit den Hilfsanträgen (hierzu unter 2. und 3.) Erfolg.

49

1. Mit den Hauptanträgen ist die Klage zulässig (hierzu unter a)), aber unbegründet (hierzu unter b)).

50

a) Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig.

51

aa) Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet.

52

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach dieser Vorschrift in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Diese Voraussetzungen für die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs liegen vor.

53

(I) Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, weil die zwischen den Beteiligten im Streit stehenden Verpflichtungen der Klägerin aus § 4 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG und § 5 Abs. 1 HmbSpielhG öffentlich-rechtlicher Natur sind.

54

(II) Es handelt sich entgegen der von der Beklagten schriftsätzlich geäußerten Zweifel auch um eine Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art.

55

Zu den verfassungsrechtlichen Streitigkeiten, die von der Rechtswegzuweisung des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausgenommen sind, gehören nur solche Prozesse, die die Rechtsbeziehungen von Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen betreffen, nicht hingegen Streitigkeiten zwischen dem Bürger und dem Staat (BVerwG, Urt. v. 2.7.1976, VII C 71/75, juris, Rn. 14). Bei der Streitigkeit zwischen der Klägerin als juristischer Person des Privatrechts und der Beklagten handelt es sich um eine Streitigkeit der letztgenannten Art.

56

(III) Eine abdrängende Sonderzuweisung zu einem anderen Gericht besteht nicht.

57

bb) Die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Erhebung der Feststellungsklage liegen vor.

58

Die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses kann nach § 43 Abs. 1 Alt. 1 und Alt. 2 VwGO durch Klage begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Hingegen kann die Feststellung nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Nach diesen gesetzlichen Vorgaben liegen die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Feststellungsklage vor.

59

(I) Die Klage ist mit den Hauptanträgen zu 1. bis 3. auf die Feststellung des Nichtbestehens und mit dem Hauptantrag zu 4. auf die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet.

60

Als Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO werden gemeinhin die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Rechtliche Beziehungen eines Beteiligten zu einem anderen haben sich erst dann zu einem bestimmten konkretisierten Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urt. v. 23.1.1992, 3 C 50/89, juris, Rn. 29 f. m. w. N.). Diese Voraussetzungen für die Annahme feststellungsfähiger Rechtsverhältnisse liegen hier vor.

61

Zwischen den Beteiligten besteht Uneinigkeit darüber, ob die Klägerin als Betreiberin ihrer Spielhallen den Pflichten der angegriffenen Vorschriften des Hamburgischen Spielhallengesetzes unterliegt. Während die Klägerin meint, wegen Verstoßes dieser Vorschriften gegen höherrangiges Recht nicht zur Reduzierung der Geräteanzahl, zur Aufstellung von Sichtblenden und zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls nach § 4 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG verpflichtet zu sein sowie zur Öffnung ihrer Spielhallen außerhalb der Sperrzeiten nach § 1 der Verordnung über die Sperrzeit im Gaststätten- und Vergnügungsgewerbe (im Folgenden: Sperrzeitverordnung) berechtigt zu sein, vertritt die Beklagte die jeweils gegenteilige Auffassung.

62

(II) Die Klägerin hat ein Interesse an der baldigen Feststellung.

63

Darunter ist jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art zu verstehen (Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 26. EL 2014, § 43, Rn. 33 m. w. N.). Die Klägerin hat ein erhebliches wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Fragen, ob sie in ihren Spielhallen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG die Anzahl der Spielgeräte zu reduzieren, nach § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG Sichtblenden zu errichten, nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG den Einfall von Tageslicht zu gewährleisten sowie die Sperrzeit nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG zu beachten hat.

64

(III) Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht ihre Subsidiarität gegenüber Gestaltungs- und Leistungsklagen nicht entgegen.

65

(1) Die Klägerin kann ihre Rechte gegenwärtig nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklagen verfolgen und hätte dies auch in der Vergangenheit nicht tun können, da die ihrer Meinung nach mit höherrangigem Recht unvereinbaren Vorschriften sie unmittelbar verpflichten, ohne dass es des Erlasses eines konkretisierenden Verwaltungsakts bedürfte, und die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von diesen Vorschriften im Hamburgischen Spielhallengesetz, abgesehen vom hier nicht einschlägigen § 4 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG, nicht vorgesehen ist.

66

Soweit die Beklagte hinsichtlich der Spielhalle der Klägerin in der ... die Einhaltung der Sperrzeit nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG mit Bescheid vom 20. November 2013 gleichwohl angeordnet und die Klägerin gegen diesen Widerspruch eingelegt hat, der von der Beklagten noch nicht beschieden worden ist, ist die Klägerin nicht auf die Möglichkeit zu verweisen, nach § 75 Satz 1 VwGO Untätigkeitsklage zu erheben. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck der Subsidiaritätsregelung in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, mit der vor allem vermieden werden soll, dass die Sonderregelungen für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen insbesondere zum Vorverfahren nach den §§ 68 ff. VwGO und zur Fristbindung unterlaufen werden (BVerwG, Urt. v. 17.10.1970, VI C 8/69, juris, Rn. 12). Derartiges droht hier nicht, da die Klägerin innerhalb der Widerspruchsfrist nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegen den Bescheid vom 20. November 2013 Widerspruch eingelegt hat.

67

(2) Es ist der Klägerin nicht zumutbar, die angegriffenen Regelungen im Hamburgischen Spielhallengesetz nicht zu beachten und den Verstoß der Regelungen gegen höherrangiges Recht erst im Rahmen zukünftiger Verfahren gegen zu erwartende Verwaltungsakte der Beklagten geltend zu machen.

68

Im Hinblick auf § 4 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3 HmbSpielhG sowie § 5 Abs. 1 HmbSpielhG drohte der Klägerin die Einleitung von Bußgeldverfahren, weil die Nichtbeachtung der genannten Vorschriften nach § 7 Abs. 1 Nr. 6, 7 und 8 HmbSpielhG als Ordnungswidrigkeit sanktioniert ist. Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass es einem Betroffenen nicht zuzumuten ist, die Klärung verfassungsrechtlicher Zweifelsfragen gleichsam „auf der Anklagebank“ erleben zu müssen. Der Betroffene hat vielmehr ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse daran, den Verwaltungsrechtsweg als „fachspezifischere“ Rechtsschutzform einzuschlagen (BVerfG, Beschl. v. 7.4.2003, 1 BvR 2129/02, Meisterzwang, juris, Rn. 14; BVerwG, Urt. v. 17.1.1972, I C 33/68, juris, Rn. 7).

69

Darüber hinaus drohte der Klägerin im Hinblick auf die Nichtbeachtung von § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG die Einleitung von Verfahren mit dem Ziel des Widerrufs der ihr nach § 33i GewO erteilten Erlaubnisse (§ 9 Abs. 3 HmbSpielhG). Auch die Geltendmachung der Unvereinbarkeit von § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG mit höherrangigem Recht erst in den gegen mögliche Widerrufsbescheide gerichteten Verfahren ist der Klägerin aufgrund der einschneidenden wirtschaftlichen Folgen eines Widerrufs nicht zumutbar.

70

b) Die Klage ist mit den Hauptanträgen jedoch unbegründet.

71

Die Klägerin ist zur Einhaltung der mit der Klage angegriffenen Vorschriften des Hamburgischen Spielhallengesetzes verpflichtet. Dies gilt für die Reduzierung der Anzahl der Geld- und Warenspielgeräte auf acht Geräte je Spielhalle nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG (Hauptantrag zu 1., hierzu unter aa)), die Trennung der Geräte durch Sichtblenden gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG (Hauptantrag zu 2., hierzu unter bb)), die Gewährleistung des Tageslichteinfalls in den Aufstellungsbereich der Geldspielautomaten nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG (Hauptantrag zu 3, hierzu unter cc)) und die Sperrzeit nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG (Hauptantrag zu 4., hierzu unter dd)). Diese Vorschriften sind sowohl mit dem Grundgesetz (hierzu jeweils unter (I)) als auch mit dem Recht der Europäischen Union (hierzu jeweils unter (II)) vereinbar.

72

aa) Die Klägerin ist entgegen der mit dem Hauptantrag zu 1. begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG dazu verpflichtet, die Anzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in ihren Spielhallen auf acht Geräte je Spielhalle zu reduzieren.

73

(I) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Diese Regelung verletzt die Klägerin weder in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu unter (1)) noch im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu unter (2)).

74

(1) Die Begrenzung der Anzahl der Geld- und Warenspielgeräte je Spielhalle in § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG bewirkt keine Verletzung der Klägerin in ihrer Berufsfreiheit.

75

Das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG schützt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Bei diesem weiten, nicht personal gebundenen Berufsbegriff ist das Grundrecht gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar. Eingriffe in dieses Recht sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzmäßig erlassen worden ist, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (BVerfG, Beschl. v. 19.7.2000, 1 BvR 539/96, Spielbankgesetz Baden-Württemberg, juris, Rn. 63 f. m. w. N.; BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, Sportwettenmonopol, Oddset-Sportwette, juris, Rn. 94; BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Glücksspielstaatsvertrag, Lotto, juris, Rn. 24). Diesen Maßstäben wird § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG gerecht.

76

(a) Die Begrenzung der höchstens zulässigen Anzahl von Geld- oder Warenspielgeräten je Spielhalle berührt den Schutzbereich der Berufsfreiheit. Das Betreiben einer Spielhalle ist ein Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG (BVerwG, Urt. v. 9.3.2005, 6 C 11/04, juris, Rn. 29), da diese Tätigkeit ihrer Art nach auf Dauer angelegt ist und der Erzielung von Gewinnen dient, die zur Schaffung und zum Erhalt einer Lebensgrundlage dienen können.

77

(b) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG greift in Gestalt einer Berufsausübungsregelung in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein.

78

In Abgrenzung zu subjektiven und objektiven Berufswahlregelungen liegt eine Berufsausübungsregelung vor, wenn der Gesetzgeber nicht das „Ob“, sondern das „Wie“ der Berufstätigkeit regelt (s. nur Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, Band I, 3. Auflage 2013, Art. 12, Rn. 69). Dies ist bei der Begrenzung der höchstens zulässigen Anzahl von Spielgeräten je Spielhalle der Fall (s. bereits zur Begrenzung auf zehn Spielgeräte in § 3 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 SpielV in der Fassung vom 11.12.1985: BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u. a., NVwZ 1987, 1067).

79

Spielhallenbetreiber wie die Klägerin sind hingegen durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg im Allgemeinen und die Begrenzung der Anzahl der Spielgeräte im Besonderen nicht daran gehindert, ihre Tätigkeit fortzuführen (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 15 BA; VG Hamburg, Urt. v. 22.8.2013, 2 K 179/13, juris, Rn. 23). Es ist nicht zu erkennen, dass sie aufgrund der Neuregelungen in aller Regel zur Berufsaufgabe gezwungen wären.

80

(c) Die Berufsausübungsregelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt, da sie kompetenzgemäß zustande gekommen ist (hierzu unter (aa)), wichtigen Gemeinwohlzielen dient (hierzu unter (bb)) und den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt (hierzu unter (cc)).

81

(aa) Die Beklagte verfügte über die Gesetzgebungskompetenz zur Festlegung der Höchstzahl von Spielgeräten in Spielhallen.

82

Regelungen zur Aufstellung von Spielgeräten in Spielhallen unterfallen nach der Föderalismusreform der Gesetzgebungskompetenz der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG, da das Grundgesetz (in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006; BGBl. I S. 2034) dem Bund insoweit keine Gesetzgebungsbefugnisse mehr verleiht. Derartige Regelungen unterfallen nicht mehr dem Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, da von diesem ausdrücklich das Recht der Spielhallen ausgenommen ist.

83

Das Recht der Spielhallen umfasst auch Regelungen zur Aufstellung von Spielgeräten in Spielhallen (ebenso: VG Hamburg, Beschl. v. 25.11.2014, 15 E 4657/14, n. v.; VerfGH Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, juris, Rn. 50; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 29.10.2014, 1 S 30/13, juris, Rn. 55 ff.; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336/12, juris, Rn. 113 ff.; KG Berlin, Beschl. v. 2.7.2013, 3 Ws (B) 622/12, juris, Rn. 6; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris, Rn. 20) und ist entgegen der von der Klägerin angeführten gegenteiligen Rechtsauffassung (StGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, juris, Rn. 311 ff.; Schneider, GewArch 2013, 137 (143); Schneider, GewArch 2009, 265 (269); Schneider, Das Recht der Spielhallen nach der Föderalismusreform, 2009, S. 58; Degenhart, DVBl. 2014, 416 (423); Degenhart, in: Sachs, GG, 7. Auflage 2014, Art. 74, Rn. 47; Weidemann/Krappel, NVwZ 2013, 673 ff.; Hahn, in: Friauf, GewO, T. 272, Oktober 2013, § 33f, Rn. 5; Pieroth/Lammers, GewArch 2012, 1 (4); Kluth, Die Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Spielhallen nach der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, 2010, S. 89) nicht auf den Regelungsbereich des § 33i GewO beschränkt.

84

(i) Die Beschränkung des Rechts der Spielhallen auf den Regelungsbereich des § 33i GewO, der die Erlaubnis zum gewerbsmäßigen Betrieb einer Spielhalle oder eines ähnlichen Unternehmens zum Gegenstand hat, findet im Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, wonach sich die konkurrierende Gesetzgebung „auf das Recht der Wirtschaft […] ohne das Recht […] der Spielhallen“ erstreckt, keine Stütze.

85

Zwar deutet diese Formulierung darauf hin, dass entgegen der Auffassung der Beklagten nicht das gesamte in den §§ 33c bis 33i GewO und der Spielverordnung geregelte gewerbliche Spielrecht in die Zuständigkeit der Länder übergehen sollte, da darin auch Regelungen enthalten sind, die nicht ausschließlich in Spielhallen Anwendung finden. Dies gilt etwa für die Erlaubnis zur gewerbsmäßigen Aufstellung von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit (§ 33c Abs. 1 und Abs. 2 GewO), die Bestätigung, dass der Aufstellungsort der Spielgeräte den auf der Grundlage des § 33f Abs. 1 Nr. 1 GewO erlassenen Durchführungsvorschriften entspricht (§ 33c Abs. 3 GewO), die Erlaubnis zur Veranstaltung anderer Spiele mit Gewinnmöglichkeit (§ 33d GewO), die Zulassung der Bauart eines Spielgeräts oder ihrer Nachbaugeräte und die Unbedenklichkeitsbescheinigung für andere Spiele (§ 33e GewO), die Ermächtigung zum Erlass von Durchführungsvorschriften (§ 33f GewO) und weite Teile der auf dieser Grundlage erlassenen Spielverordnung, insbesondere die Vorschriften über die Zulassung von Spielgeräten (§§ 11-17 SpielV).

86

Dass jedoch die Regelungen in § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV sowie § 4 Satz 2 SpielV, die neben § 33i GewO durch das Hamburgische Spielhallengesetz ersetzt wurden (§ 8 Abs. 1 HmbSpielhG), nicht in die Zuständigkeit der Länder übergehen sollten, ergibt sich aus der Formulierung „Recht der Spielhallen“ nicht. Der Wortsinn legt vielmehr das Gegenteil nahe, da diese Regelungen ausschließlich in Spielhallen und ähnlichen Unternehmen galten (s. im Übrigen auch Schneider, GewArch 2009, 265, Fn. 1).

87

(ii) Dies gilt auch bei Berücksichtigung des Verhältnisses zwischen den §§ 33c-33i GewO einerseits und § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV sowie § 4 Satz 2 SpielV andererseits.

88

Es ist unerheblich, dass sich die Ermächtigung zum Erlass von Durchführungsbestimmungen in § 33f GewO zunächst nicht auf die Durchführung von § 33i GewO, sondern ausschließlich auf die Durchführung der §§ 33c, 33d und 33e GewO bezog (§ 33f GewO in den Fassungen vom 12.2.1979, 25.7.1984, 1.1.1987 und 26.2.1993) und die Regelungen der Spielverordnung einschließlich der Begrenzung der Spielgeräte deshalb ursprünglich lediglich der Durchführung dieser Vorschriften dienten. Denn zum einen hat der Gesetzgeber die Ermächtigung mit Wirkung ab dem 1. Februar 1994 auch auf § 33i GewO bezogen (§ 33f GewO ab der Fassung vom 23.11.1994). Dies geschah unter Verweis auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BT-Drs. 12/5826, S. 17), in der ausgeführt worden war, dass sich hinsichtlich der Bestimmung der Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO Schlussfolgerungen aus § 3 SpielV verböten, weil § 33f GewO nicht der Durchführung des § 33i GewO diene (BVerwG, Urt. v. 9.10.1984, 1 C 21/83, juris, Rn. 16). Konsequenz der Änderung des § 33f GewO ist, dass die Regelungen der Spielverordnung einschließlich § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV sowie § 4 Satz 2 SpielV seither auch der Durchführung des § 33i GewO dienen.

89

Im Übrigen folgte auch aus der gegenteiligen Auffassung, § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV sowie § 4 Satz 2 SpielV dienten trotz der Änderung des § 33f GewO weiterhin nicht der Durchführung des § 33i GewO, nicht, dass das Recht der Spielhallen die Regelungen der Spielverordnung in den genannten Vorschriften nicht umfasst.

90

(iii) Aus den zugänglichen Quellen zur Entstehungsgeschichte der im Rahmen der Föderalismusreform erarbeiteten geänderten Fassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ergibt sich auch nicht, dass das Recht der Spielhallen nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers auf den Regelungsbereich des § 33i GewO beschränkt sein sollte.

91

In Übereinstimmung mit der grammatischen Auslegung finden sich zwar Hinweise, dass nicht die Kompetenz für das gesamte in den §§ 33c bis 33i GewO geregelte gewerbliche Spielrecht auf die Länder übertragen werden sollte. Ausweislich der Schilderung in Sekundärquellen habe das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit zunächst eine Analyse des allgemeinen Gewerberechts vorgelegt, um die unterschiedlichen Regelungsbereiche unter dem Gesichtspunkt der lokalen Radizierung abzuschichten. Darin sei eine Liste von insgesamt zwölf Einzelvorschriften enthalten gewesen, bei denen bei einzelnen eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länder habe in Betracht gezogen werden können, soweit ein lokaler Bezug vorhanden sei. In der Auflistung hätten sich Regelungen über „Gewinnspiele und Geldspielgeräte […] (§ 33c bis h GewO)“ einerseits und „Spielhallen (§ 33i GewO)“ andererseits gefunden (Schneider, GewArch 2009, 265 (268)). Später sei über einen ebenfalls im Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit erarbeiteten Vorschlag der Bundesregierung Konsens erzielt worden, in dem die auf die Länder zu übertragenen Teile des Gewerberechts aufgelistet gewesen seien, darunter auch „Spielhallen“, nicht aber Gewinnspiele und Geldspielgeräte (Schneider, GewArch 2009, 265 (269)).

92

Aus dieser auch in der Endfassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Gegensatz zur vorangegangenen Analyse des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit unterbliebenen Aufzählung der § 33c bis h GewO lässt sich jedoch nicht ableiten, dass Regelungen zur Aufstellung von Spielgeräten in Spielhallen und ähnlichen Unternehmen wie in § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV nicht in die Zuständigkeit der Länder übergehen sollten.

93

(iv) Teleologische Auslegungsgesichtspunkte sprechen nicht für, sondern gegen eine Beschränkung des Rechts der Spielhallen auf den Regelungsbereich des § 33i GewO.

94

Anlass der Föderalismusreform war die Einschätzung der beteiligten Akteure, dass sich die bundesstaatliche Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland zwar grundsätzlich bewährt habe, diese jedoch von langwierigen und komplizierten Entscheidungsprozessen geprägt sei und an einer übermäßigen institutionellen Verflechtung von Bund und Ländern leide. Bei der Gesetzgebung des Bundes sei der Anteil der im Bundesrat zustimmungspflichtigen Gesetze im Laufe der Zeit erheblich gestiegen, während die Gesetzgebungsbefugnisse der Länder immer weiter zurückgedrängt worden seien (BT-Drs. 16/813, S. 7). Dieser Entwicklung suchte der verfassungsändernde Gesetzgeber im Wesentlichen durch eine Reform der Mitwirkungsrechte des Bundesrats und eine Reform der Gesetzgebungskompetenzen, insbesondere durch Neuordnung des Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebung, zu erreichen. Eine Stärkung der Landesgesetzgeber erfolgte in diesem Bereich, indem Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erforderten, auf die Länder verlagert wurden. Hierzu gehörte auch die Materie der Spielhallen als bisherigem Teilbereich des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (BT-Drs. 16/813, S. 8).

95

Eine substanzielle Stärkung der Gesetzgebungskompetenz der Länder im Bereich der Spielhallen wäre indes nicht erfolgt, wenn das Recht der Spielhallen auf den Regelungsbereich des § 33i GewO beschränkt wäre. Die Bestimmung der Höchstzahl von Spielgeräten in Spielhallen weist überdies einen besonderen Regionalbezug auf. In Stadtstaaten können insoweit aufgrund der Konzentration vieler Spielhallen auf engem Raum andere Regelungen als in Flächenstaaten angezeigt sein. Zudem erfordert die Begrenzung der Anzahl von Spielgeräten in Spielhallen nicht zwingend eine bundesgesetzliche Regelung. Während zum Schutz der Automatenhersteller bundeseinheitliche gerätebezogene Regelungen insbesondere zur Zulassung und Konfiguration von Spielgeräten (§§ 11-17 SpielV) veranlasst sein mögen, gilt dies für aufstellungsbezogene Maßnahmen wie § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV nicht, da die Automatenaufsteller sich insoweit auf unterschiedliche landesrechtliche Regelungen ohne größere Schwierigkeiten einstellen können.

96

Einen untrennbaren Sachzusammenhang zwischen geräte- und aufstellungsbezogenen Regelungen, der eine Verortung beider Regelungsbereiche auf einer Gesetzgebungsebene erforderte, vermag die Kammer nicht zu erkennen. Zwar soll sowohl durch geräte- als auch durch aufstellungsbezogene Regelungen die Spielsucht bekämpft werden und haben beide Regelungsbereiche erhebliche Auswirkungen auf die Rentabilität auch der Unternehmen der Spielhallenbetreiber. Doch gilt dies für weitergehende Maßnahmen zur äußeren Gestaltung von Spielhallen und Sperrzeitenregelungen ebenfalls. Es ist zudem nicht ersichtlich, weshalb der Änderung gerätebezogener Regelungen auf Bundesebene nicht auch auf landesrechtlicher Ebene bei den aufstellungsbezogenen Regelungen Rechnung getragen werden können sollte.

97

(bb) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG dient wichtigen Gemeinwohlzielen.

98

Ziel des Hamburgischen Spielhallengesetzes insgesamt ist es, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize zu ihrem Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird. Zentrales Anliegen des Gesetzes ist daher das Bereitstellen von Instrumenten, um ein am Suchtpotenzial des gewerblichen Spiels orientiertes Präventionsniveau zu sichern (Bü-Drs. 20/3228, S. 6). Im Einklang damit dient die Begrenzung der Anzahl der Spielgeräte je Spielhalle der Suchtprävention und reduziert sie die Anreize zu übermäßigem Spielen.

99

Die Spielsuchtprävention stellt nicht nur ein wichtiges, sondern sogar ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel dar, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, Sportwettenmonopol, Oddset-Sportwette, juris, Rn. 99 f.).

100

(cc) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG genügt auch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

101

Bei der Bestimmung der Grenzen der Einschränkbarkeit des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG ist zu beachten, dass dem Gesetzgeber bei der Regelung der Berufsfreiheit insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung ein weiter Einschätzungsspielraum zukommt. Er beruht auf der Komplexität der wirtschaftlichen Sachverhalte, deren aktueller Status häufig nur schwer zu ermitteln und deren zukünftige Entwicklung noch schwerer vorherzusagen ist (Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, Band I, 3. Auflage 2013, Art. 12, Rn. 116). Nach dieser Maßgabe erweist sich § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG als geeignet (hierzu unter (i)), erforderlich (hierzu unter (ii)) und verhältnismäßig im engeren Sinne (hierzu unter (iii)).

102

(i) Die Begrenzung der Anzahl der Spielgeräte auf acht Geräte je Spielhalle ist zur Spielsuchtprävention geeignet.

103

Ein Mittel ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, Sportwettenmonopol, Oddset-Sportwette, juris, Rn. 112 m. w. N.). Nach diesem Maßstab ist die Geeignetheit der Begrenzung der Spielgeräte zur Spielsuchtprävention anzunehmen.

104

Durch die Begrenzung des Angebots an Spielgeräten in Spielhallen werden die Spielanreize beschränkt. Die Anreize für die Spieler sind umso geringer, je weniger Geräte je Spielhalle aufgestellt sind (zur Begrenzung auf zehn Spielgeräte in § 3 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 SpielV in der Fassung vom 11.12.1985 s. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u. a., NVwZ 1987, 1067). Der Umstand, dass möglicherweise ein Teil der Spieler auf andere Glücksspielangebote in Gaststätten, im Internet oder in der Spielbank Hamburg ausweichen wird, lässt die Geeignetheit der Regelung nicht entfallen, da gleichwohl die Anreizwirkung insbesondere auch für potenzielle Erstspieler verringert wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 21 BA). Wollte man dieses Argument der Klägerin gelten lassen, wäre der Gesetzgeber im Übrigen an praktisch jeder effektiven Beschränkung gehindert.

105

(ii) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist zur Spielsuchtprävention erforderlich.

106

Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Gesetzgeber über einen Einschätzungs- und Prognosespielraum. Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit haben, die Betroffenen indessen weniger belasten (BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, Sportwettenmonopol, Oddset-Sportwette, juris, Rn. 116). Dies ist hier nicht zu erkennen. Eine Beschränkung, die gleich wirksam ist, die Spielhallenbetreiber hingegen weniger belastet, ist nicht ersichtlich.

107

(iii) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne.

108

Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein. Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit einer wirtschaftsordnenden gesetzlichen Regelung im Bereich der Berufsausübung ist nicht die Interessenlage des Einzelnen maßgebend; vielmehr ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betreffenden Wirtschaftszweig insgesamt abstellt. Die Möglichkeit, dass eine gesetzliche Maßnahme im Einzelfall zur Existenzgefährdung oder sogar zur Existenzvernichtung von Betrieben führen könnte, rechtfertigt es noch nicht, sie unter dem Gesichtspunkt der Unzumutbarkeit von Verfassungs wegen zu beanstanden (BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2686/12, juris, Rn. 28). Nach diesem Maßstab überschreitet § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG die Grenze der Zumutbarkeit nicht.

109

Zwar ist nicht zu verkennen, dass, obwohl Anhaltspunkte für eine generelle Existenzgefährdung oder sogar -vernichtung der Spielhallenbetreiber nicht vorliegen, die Begrenzung der Anzahl der Spielgeräte auf acht Geräte je Spielhalle erhebliche negative Auswirkungen auf die Rentabilität des Betriebes von Spielhallen haben wird. Die infolge der Gerätereduzierung zu erwartenden geringeren Umsätze werden voraussichtlich durch Einsparungen bei der Gerätemiete und der Spielvergnügungssteuer teilweise relativiert, aufgrund zumindest konstanter Kosten für Personal und Raummiete aber nicht vollständig ausgeglichen werden können.

110

Das Gewicht der mit der Regelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG verfolgten Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht dieser wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber jedoch, da Spielsucht in Gestalt finanzieller Verluste, starker emotionaler Belastungen und daraus resultierender Konflikte in der Familie und am Arbeitsplatz schwerwiegende Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien sowie die Gemeinschaft insgesamt haben kann und das Suchtpotenzial des gewerblichen Automatenspiels besonders hoch ist.

111

Das Suchtpotenzial von Glücksspielen unterscheidet sich je nach Art des Spiels, beim Spiel an Geldspielautomaten ist es auch nach aktuellen Zahlen von allen Glücksspielformen am höchsten (Die Drogenbeauftragte der Bundesregierung, Drogen- und Suchtbericht, Juli 2014, S. 49). Ausweislich der Ergebnisse einer Repräsentativbefragung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung aus dem Jahr 2013 finden sich als Problemspieler klassifizierte Befragte am häufigsten unter Personen, die in den letzten zwölf Monaten das Spielen an Geldspielautomaten angegeben haben. Mit diesen Ergebnissen korrespondierend ergibt sich für Geldspielautomatennutzer ein ca. 30-fach erhöhtes Risikoverhalten im Vergleich zu den Nichtnutzern dieses Glücksspiels (Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Oktober 2014, S. 11).

112

Faktoren für ein erhöhtes Gefahrenpotenzial sind nach Einschätzung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung insbesondere die leichte Verfügbarkeit des Glücksspiels, eine schnelle Abfolge von einzelnen Spielen mit schneller Gewinn- und Verlustentscheidung sowie die Vermittlung des Gefühls gegenüber den Spielern, Einfluss auf das Spielergebnis zu haben („http://www.spielen-mit-verantwortung.de/gluecksspiele/gefahrenpo tenzial.html“, letzter Abruf am 22. Dezember 2014). Diese Faktoren liegen beim Spiel an Geldspielautomaten in Spielhallen sämtlich vor.

113

(2) Die Klägerin ist durch § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.

114

Der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet den Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich vielmehr je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen.

115

Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer strengen Bindung, da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personen verhindern soll. Daher ist das Gleichheitsgrundrecht verletzt, wenn der Gesetzgeber bei Regelungen, die Personengruppen betreffen, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Diese Grundsätze gelten auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Deshalb sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, namentlich auf die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte freie Berufsausübung, nachteilig auswirken kann (BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, 1 BvR 402/08, 1 BvR 906/08, Rauchverbot, Nichtraucherschutzgesetz, juris, Rn. 150).

116

Nach diesem Maßstab liegt eine Verletzung der Klägerin im allgemeinen Gleichheitssatz durch § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG weder im Hinblick auf eine Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg (hierzu unter (a)) noch im Hinblick auf unterschiedliche Übergangsfristen für Spielhallen mit und ohne Mehrfachkonzession im Sinne von § 1 Abs. 3 HmbSpielhG (hierzu unter (b)) vor.

117

(a) Die aus § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG resultierende Ungleichbehandlung der Spielhallen in Hamburg und der Spielbank Hamburg bewirkt keine Verletzung der Klägerin im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.

118

Es liegt zwar aufgrund der Beschränkung des Anwendungsbereichs des Hamburgischen Spielhallengesetzes auf Spielhallen (§ 1 Abs. 1 HmbSpielhG) und mangels einer § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG entsprechenden Vorschrift zur Begrenzung der Spielgeräte an den Standorten der Spielbank Hamburg eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten vor, die eine Ungleichbehandlung der Personengruppe der Spielhallenbetreiber und der Spielbank Hamburg bewirkt.

119

Diese Ungleichbehandlung ist jedoch trotz der strengen Bindung des Gesetzgebers gerechtfertigt, weil zwischen den Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg im Hinblick auf die Regelung in verschiedenen Ordnungsbereichen (hierzu unter (aa)) und durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte (hierzu unter (bb)) Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, die die ungleiche Behandlung zu rechtfertigen vermögen (hierzu unter (cc)).

120

(aa) Nach gefestigter Rechtsprechung besteht kein verfassungsrechtliches Gebot, ähnliche Sachverhalte in verschiedenen Ordnungsbereichen gleich zu behandeln (zur Verteilung der Spielgeräte in Spielhallen: BVerwG, Beschl. v. 24.8.2001, 6 B 47/01, juris, Rn. 8; VGH München, Urt. v. 25.5.2011, 22 B 01/110, juris, Rn. 17; zu Sperrzeiten für Spielhallen: BVerwG, Beschl. v. 15.12.1994, 1 B 190/94, juris, Rn. 25; BVerwG, Beschl. v. 23.7.2003, 6 B 33/03, juris, Rn. 5; OVG Magdeburg, Beschl. v. 28.8.2013, juris, Rn. 6; s. auch zur Spielvergnügungssteuer: BVerwG, Beschl. v. 28.8.2007, 9 B 14/07, juris, Rn. 12; BVerwG, Urt. v. 10.12.2009, 9 C 13/08, juris, Rn. 31; OVG Münster, Beschl. v. 19.5.2014, 14 A 528/14, juris, Rn. 21; OVG Münster, Beschl. v. 23.6.2010, 14 A 597/09, juris, Rn. 52 ff.; FG Hamburg, Urt. v. 27.8.2014, 2 K 257/13, juris, Rn. 47 ff.; FG Bremen, Urt. v. 20.2.2014, 2 K 84/13, juris, Rn. 89).

121

Die Hamburger Spielhallen und die Spielbank Hamburg sind trotz des durch den Glücksspielstaatsvertrag geschaffenen einheitlichen Rahmens (Art. 2 Abs. 2 und Abs. 3 GlüStV) in verschiedenen Ordnungsbereichen geregelt. Die für Hamburger Spielhallen maßgeblichen Vorschriften des gewerblichen Spielrechts in den §§ 33c-33g GewO, in der Spielverordnung, im Glücksspielstaatsvertrag und im Hamburgischen Spielhallengesetz stellen Teilbereiche des Gewerberechts dar, das wiederum zum Recht der Wirtschaft gehört. Die Regelungen zum Betrieb der Spielbank Hamburg im Glücksspielstaatsvertrag, im Gesetz über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank (im Folgenden: SpielbkG HA) und in der Verordnung über die Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg (im Folgenden: SpielO HA 2006) sind hingegen nicht dem Recht der Wirtschaft, sondern dem Recht zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zuzuordnen (allgemein zum Spielbankenrecht: BVerfG, Beschl. v. 19.7.2000, 1 BvR 539/96, Spielbankgesetz Baden-Württemberg, juris, Rn. 67; BVerfG, Beschl. v. 18.3.1970, 2 BvO 1/65, Spielbank, juris, Rn. 97 ff.; BVerwG, Urt. v. 23.8.1994, 1 C 19/91, juris, Rn. 19, 25 und 28).

122

Zwar ist auch der Betrieb einer Spielbank auf Gewinn gerichtet. Die dort zugelassenen Glücksspiele sind so angelegt, dass jedenfalls in der Regel die Bank letztlich gewinnt. Nur deshalb finden sich Unternehmer, die Spielbanken betreiben. Diese wirtschaftlichen Aspekte erfassen jedoch nur Rand- und Folgeerscheinungen des Spielbankbetriebs, nicht seinen Kern. Für die Zulassung von Spielbanken ist vielmehr wesentlich, dass die natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung geschützt werden soll (vgl. §§ 284 ff. StGB). Der nicht zu verhindernde Spielbetrieb soll unter staatliche Kontrolle gestellt, die Gewinne aus dem Spielbankbetrieb sollen nicht illegal in die Taschen von Privatleuten fließen, sondern zum wesentlichen Teil für gemeinnützige Zwecke abgeschöpft werden. Die staatliche Kontrolle gewährleistet dem Spieler, dass Gewinn und Verlust nur von seinem Glück und nicht von Manipulationen des Unternehmers oder seiner Beschäftigten abhängen (BVerfG, Beschl. v. 18.3.1970, 2 BvO 1/65, Spielbank, juris, Rn. 98-101).

123

(bb) In diesen Ordnungsbereichen sind die Hamburger Spielhallen und die Spielbank Hamburg grundlegend verschiedenen Regelungskonzepten unterworfen.

124

(i) Für die Hamburger Spielhallen und die Spielbank Hamburg gelten nach § 2 Abs. 2 und Abs. 3 GlüStV gleichermaßen lediglich Teile des Glücksspielstaatsvertrages in Gestalt von § 1 GlüStV (Ziele des Staatsvertrages), § 2 GlüStV (Anwendungsbereich), § 3 GlüStV (Begriffsbestimmungen), § 4 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 4 GlüStV (Allgemeine Bestimmungen), § 5 GlüStV (Werbung), § 6 GlüStV (Sozialkonzept), § 7 GlüStV (Aufklärung) sowie der Vorschriften des Neunten Abschnitts (Übergangs- und Schussbestimmungen).

125

(ii) Nur für Spielhallen gilt, dass die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV und § 2 Abs. 4 Satz 1 HmbSpielhG jeder beanspruchen kann, der die tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt, ohne dass die Zahl der Spielhallen in Hamburg absolut begrenzt wäre. Der Hamburgische Gesetzgeber hat von der hierzu in § 25 Abs. 3 GlüStV vorgesehenen Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht, sondern sich in § 2 Abs. 2 HmbSpielhG darauf beschränkt, Mehrfachkonzessionen zu verbieten und Mindestabstände zwischen Spielhallen vorzuschreiben.

126

Aus dem Glücksspielstaatsvertrag folgt das Verbot, dass von der äußeren Gestaltung der Spielhalle Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgeht oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen wird (§ 26 Abs. 1 GlüStV) und die Festsetzung von Sperrzeiten durch die Länder, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen (§ 26 Abs. 2 GlüStV). Weiter wird der Betrieb von Spielhallen wesentlich bestimmt durch Vorschriften des Hamburgischen Spielhallengesetzes über die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen (§ 4 HmbSpielhG), die Sperrzeit und Spielverbotstage (§ 5 HmbSpielhG) sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 6 HmbSpielhG) einerseits und der Spielverordnung nach Abschnitt III (Verpflichtungen bei der Ausübung des Gewerbes) und Abschnitt IV (Zulassung von Spielgeräten) andererseits. Insbesondere sind in § 13 SpielV detaillierte Vorgaben für die Konfiguration der Geldspielgeräte niedergelegt.

127

Danach darf die Physikalisch-Technische Bundesanstalt die Bauart eines Geldspielgeräts insbesondere nur zulassen, wenn die Mindestspieldauer fünf Sekunden beträgt, bei der der Einsatz 0,20 € nicht übersteigen und der Gewinn höchstens 2 € betragen darf (§ 13 Nr. 2 SpielV), die Summe der Verluste (Einsätze abzüglich Gewinne) im Verlauf einer Stunde 60 Euro nicht übersteigt (§ 13 Nr. 4 SpielV), die Summe der Gewinne abzüglich der Einsätze im Verlauf einer Stunde 400 € nicht übersteigt sowie Jackpots und andere Sonderzahlungen jeder Art ausgeschlossen sind (§ 13 Nr. 5 SpielV), das Spielgerät nach einer Stunde Spielbetrieb eine Spielpause von mindestens fünf Minuten einlegt, in der keine Einsätze angenommen, Gewinne gewährt und Spielvorgänge, einsatz- und gewinnfreie Probe- oder Demonstrationsspiele oder sonstige Animationen angeboten werden (§ 13 Nr. 6 SpielV), und nach drei Stunden Spielbetrieb eine Spielpause eingelegt wird, in der das Spielgerät für mindestens fünf Minuten in den Ruhezustand versetzt wird, wobei zu Beginn des Ruhezustands die Geldspeicher zu entleeren und alle Anzeigeelemente auf die vordefinierten Anfangswerte zu setzen sind (§ 13 Nr. 6a SpielV).

128

(cc) Für Spielbanken besteht hingegen kein Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis. Die Anzahl der Spielbanken in den Ländern ist zu begrenzen (§ 20 Abs. 1 GlüStV). Im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg kann der Senat der Beklagten eine öffentliche Spielbank zulassen (§ 1 SpielbkG HA). Die zugelassene Spielbank Hamburg betreibt einen Hauptstandort (Esplanade) und die drei Dependancen Steindamm, Reeperbahn und Mundsburg-Center (§ 1 SpielO HA 2006).

129

Zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht beteiligen sich die Betreiber der Spielbanken an einem übergreifenden Sperrsystem. Spielbanken sperren Personen, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmung ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre) (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV, § 4 SpielO HA 2006). Gesperrte Spieler dürfen am Spielbetrieb in Spielbanken nicht teilnehmen. Die Durchsetzung des Verbots ist durch Kontrolle des Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten (§ 20 Abs. 2 GlüStV). Der Eintritt in die Spielbank wird zudem nur mit gültiger Eintritts- oder Ehrenkarte gestattet (§ 6 Nr. 1 SpielO HA 2006). Eintrittskarten dürfen grundsätzlich nur gegen Vorlage eines gültigen Lichtbildausweises ausgegeben werden (§ 6 Nr. 4 SpielO HA 2006).

130

(iii) Aus dieser Regelung in verschiedenen Ordnungsbereichen und durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte für Spielhallen einerseits und die Spielbank Hamburg andererseits ergeben sich Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, die die ungleiche Behandlung hinsichtlich der Begrenzung der Anzahl der Spielgeräte nur in Spielhallen rechtfertigen.

131

Dies gilt zunächst im Hinblick darauf, dass das Angebot des Automatenspiels durch Spielbanken in Hamburg zwar nicht hinsichtlich der Anzahl der je Standort zulässigen Spielgeräte, aber hinsichtlich der Anzahl der Spielbanken in Hamburg begrenzt ist (§ 1 SpielbkG HA), während eine gesetzlich fixierte absolute Höchstzahl an Spielhallen – am 17. September 2013 wurden in Hamburg 389 Spielhallen betrieben (Bü-Drs. 20/9316, Anlage 1) – nicht besteht. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, zwecks Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV das Angebot des Automatenspiels in Spielhallen gleichsam als Korrelat hierzu neben dem Verbot von Mehrfachkonzessionen und der Regelung eines Mindestabstands zwischen Spielhallen auch durch Begrenzung der je Spielhalle zulässigen Anzahl an Spielgeräten zu verknappen.

132

Dies gilt umso mehr, als das Angebot der Spielhallen für Spieler deutlich leichter zugänglich ist als dasjenige der Spielbank Hamburg. Nicht nur sind die über das Stadtgebiet verteilten Standorte der Spielhallen für die meisten Spieler aufgrund kürzerer Entfernung zur Wohnung oder zum Arbeitsplatz leichter zu erreichen als die lediglich vier Standorte der Spielbank Hamburg. Spielhallen können im Gegensatz zu den Standorten der Spielbank Hamburg überdies betreten werden, ohne dass eine Eintrittskarte erworben und ein Lichtbildausweis vorgezeigt werden müsste. Auch wenn der Eintrittspreis in der Spielbank Hamburg nur gering ausfällt, wird durch den Erwerbsvorgang die Schwelle zum Besuch erhöht. Dies gilt in noch verstärktem Maße für die Vorlage eines Lichtbildausweises, weil ein Spieler dadurch seine persönlichen Angaben zu offenbaren hat und dem Automatenspiel nicht – wie in Spielhallen – in der Anonymität nachgehen kann.

133

Die Spielbank Hamburg verfügt mit dem Sperrsystem zudem über ein Instrument zur Bekämpfung der Spielsucht, das pathologische Spieler vor dem weiteren finanziellen Ruin schützen kann. Ein gleichwertiges Äquivalent gibt es bei den Spielhallen nicht. Die Verpflichtung der Spielhallenbetreiber nach § 6 Abs. 6 HmbSpielhG, vom Spielverhalten her auffällige Personen vom Spiel auszuschließen, ist deutlich weniger wirksam, da mit dem Ausschluss vom Spiel in einer Spielhalle nicht verhindert werden kann, dass der gefährdete oder bereits pathologische Spieler in einer anderen Spielhalle weiterspielt. Auch die Verpflichtung nach § 6 Abs. 7 HmbSpielhG zur sichtbaren Auslegung von Informationsmaterial über Risiken des übermäßigen Spielens und Informationen zu Angeboten und Kontaktdaten von qualifizierten Beratungsstellen an jedem Spielgerät stellt keine gleich wirksame Beschränkung dar, da sie Spieler nicht am Spielen zu hindern vermag.

134

(b) Eine Verletzung der Klägerin im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht im Hinblick auf unterschiedliche Übergangsfristen für Unternehmen mit und ohne Mehrfachkonzession im Sinne von § 1 Abs. 3 HmbSpielhG.

135

Aufgrund der Übergangsregelung in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG liegt eine Ungleichbehandlung von Unternehmen vor, die – wie die Klägerin – eine Mehrfachkonzession im Sinne von § 1 Abs. 3 HmbSpielhG erhalten haben, und solchen, die eine Mehrfachkonzession nicht erhalten haben. Während die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten auf das nach § 4 Abs. 3 zulässige Maß zu reduzieren hat, wer – wie die Klägerin – zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Hamburgischen Spielhallengesetzes (am 19. Dezember 2012) ein Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i GewO verfügt (§ 9 Abs. 2 Satz 1 HmbSpielhG), haben Unternehmen, die keine Mehrfachkonzession im Sinne des § 1 Abs. 3 HmbSpielhG erhalten haben, die Zahl der Geräte und Spiele erst bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Abs. 3 HmbSpielhG zulässige Maß zu reduzieren (§ 9 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG).

136

Diese Ungleichbehandlung ist jedoch gerechtfertigt, weil zwischen Unternehmen mit Mehrfachkonzession und Unternehmen ohne Mehrfachkonzession Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, die die unterschiedlichen Übergangsfristen zu rechtfertigen vermögen. Es ist aufgrund wirtschaftlicher Vorteile der Unternehmen mit Mehrfachkonzession nicht zu beanstanden, für diese eine kürzere Übergangsfrist vorzusehen. Dass der Betrieb zweier oder mehrerer Spielhallen in einem Gebäude, Gebäudekomplex oder in unmittelbarer Nachbarschaft wirtschaftliche Vorteile mit sich bringt, ergibt sich aus dem eigenen Vortrag der Klägerin und ist auch ohne weiteres nachvollziehbar. So fallen etwa geringere Personalkosten an, wenn in zwei unmittelbar benachbarten Spielhallen, die über einen gemeinsamen Aufsichtsbereich verfügen – wie die Spielhallen der Klägerin in der ... – nur eine Aufsichtsperson anwesend ist.

137

(II) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist auch mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar.

138

(1) Diese Regelung verletzt die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit und im Recht zu arbeiten aus Art. 15 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 12. Dezember 2007 (ABl. C 303, S. 1; im Folgenden: Grundrechtecharta, GRCh) sowie im allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 20 GRCh, da bereits der Anwendungsbereich der Grundrechtecharta nicht eröffnet ist.

139

Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh gilt die Grundrechtecharta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Die Beklagte hat weder bei Erlass des § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG noch bei dessen Anwendung gegenüber der Klägerin Unionsrecht durchgeführt.

140

(2) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch kein Raum für eine Prüfung des in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union entwickelten Kohärenzgebots. Danach ist eine Beschränkung der Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit durch eine glücksspielrechtliche Monopolregelung, die auf die Bekämpfung der Spielsucht und den Spielerschutz als zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gestützt wird, nur gerechtfertigt, wenn sie ebenso wie ihre Anwendung in der Praxis geeignet ist, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt (EuGH, Urt. v. 6.11.2003, C-243/01, Gambelli, juris, Rn. 67; EuGH, Urt. v. 3.6.2010, C-258/08, Ladbrokes, NVwZ 2010, 1081 (1082), Rn. 21; EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, Carmen Media, juris, Rn. 64; EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., Markus Stoß, juris, Rn. 98; zu den aus dem Kohärenzgebot abzuleitenden Anforderungen s. BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 10/12, juris, Rn. 31 f.).

141

Im vorliegenden Fall ist bereits weder der Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden: AEUV) noch der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1, 57 Abs. 1 und Abs. 3 AUEV eröffnet, da die Klägerin als nach deutschem Recht gegründete juristische Person des Privatrechts ihren Sitz in Hamburg hat und hier auch ihre Spielhallen betreibt. Es liegt kein grenzüberschreitender Sachverhalt vor.

142

(3) Der Vollständigkeit halber sei ausgeführt, dass § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG auch nicht wegen Verstoßes der Beklagten gegen eine sich aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rats vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204, S. 37) in der durch die Richtlinie 2006/96/EG des Rates vom 20. November 2006 (ABl. L 363, S. 81) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 98/34) ergebende Notifizierungspflicht unanwendbar ist (zu dieser Rechtsfolge: EuGH, Urt. v. 30.4.1996, C-194/94, CIA Security International, juris, Rn. 54 f.; zur Anwendbarkeit unabhängig von der Erfüllung der Voraussetzungen für die Anwendung der Vertragsbestimmungen über den freien Warenverkehr: EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Lindberg, juris, Rn. 49), weil es sich bei dieser Regelung des Hamburgischen Spielhallengesetzes nicht um eine nach der Richtlinie 98/34 notifizierungspflichtige „technische Vorschrift“ handelt.

143

Unter „technischen Vorschriften“ sind nach Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34 technische Spezifikationen sowie sonstige Vorschriften einschließlich der einschlägigen Verwaltungsvorschriften, deren Beachtung de jure oder de facto für das Inverkehrbringen oder die Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, sowie – vorbehaltlich der Bestimmungen des Art. 10 der Richtlinie 98/34 – der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses verboten wird. Daraus folgt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, dass der Begriff der „technischen Vorschrift“ – neben den hier nicht in Rede stehenden Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft – drei Kategorien umfasst, nämlich erstens die „technische Spezifikation“ im Sinne von Art. 1 Nr. 3 der Richtlinie 98/34, zweitens die „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34 und drittens das Verbot der Herstellung, der Einfuhr, des Inverkehrbringens oder der Verwendung eines Erzeugnisses im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34 (EuGH, Urt. v. 19.7.2012, C-213/11 u. a., Fortuna, juris, Rn. 27 m. w. N.). § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG unterfällt keiner dieser drei Kategorien.

144

(a) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist keine „technische Spezifikation“.

145

Unter einer „technischen Spezifikation“ ist nach Art. 1 Nr. 3 der Richtlinie 98/34 eine Spezifikation zu verstehen, die in einem Schriftstück enthalten ist, das Merkmale für ein Erzeugnis vorschreibt, wie Qualitätsstufen, Gebrauchstauglichkeit, Sicherheit oder Abmessungen, einschließlich der Vorschriften über Verkaufsbezeichnung, Terminologie, Symbole, Prüfungen und Prüfverfahren, Verpackung, Kennzeichnung und Beschriftung des Erzeugnisses sowie über Konformitätsbewertungsverfahren. Die nationale Maßnahme muss sich auf das Erzeugnis und seine Verpackung als solche beziehen und eines der vorgeschriebenen Merkmale für ein Erzeugnis festlegen (EuGH, Urt. v. 19.7.2012, C-213/11 u. a., Fortuna, juris, Rn. 28). Dies ist bei § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG nicht der Fall, da es sich dabei hinsichtlich der Geld- und Warenspielgeräte nicht um eine gerätebezogene, sondern lediglich um eine aufstellungsbezogene Regelung handelt, die keines der genannten Merkmale für diese Geräte festlegt.

146

(b) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist keine „sonstige Vorschrift“.

147

Eine sonstige Vorschrift ist nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34 eine Vorschrift für ein Erzeugnis, die keine technische Spezifikation ist und insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder der Umwelt erlassen wird und den Lebenszyklus des Erzeugnisses nach dem Inverkehrbringen betrifft, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können. Letzteres ist bei § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG nicht der Fall.

148

Zwar kann die Begrenzung der Höchstzahl der je Spielhalle zulässigen Geld- und Warenspielgeräten deren Vermarktung insofern beeinträchtigen, als die Nachfrage der Spielhallenbetreiber nach diesen Geräten verringert wird. Gleichwohl kann § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG die Vermarktung der Geld- und Warenspielgeräten nicht wesentlich beeinflussen. Der Einfluss auf die Vermarktung ist vielmehr überschaubar, weil diese Geräte weiterhin in nicht unerheblicher Anzahl in Spielhallen, Schankwirtschaften, Speisewirtschaften, Beherbergungsbetrieben, Wettannahmestellen der konzessionierten Buchmacher nach § 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes sowie – beschränkt auf Warenspielgeräte – auf Volksfesten, Schützenfesten oder ähnlichen Veranstaltungen, Jahrmärkten oder Spezialmärkten aufgestellt werden dürfen.

149

(c) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG beinhaltet auch kein Verbot der Herstellung, der Einfuhr, des Inverkehrbringens oder der Verwendung eines Erzeugnisses.

150

Ein solches Verbot setzte voraus, dass die in Rede stehenden nationalen Vorschriften in ihrer Tragweite klar über eine Begrenzung bestimmter möglicher Verwendungen des in Rede stehenden Erzeugnisses hinausgehen und seine Verwendung nicht bloß beschränken. Diese Kategorie technischer Vorschriften betrifft nämlich speziell solche nationalen Maßnahmen, die bloß eine marginale und keine andere Verwendung, wie man sie für das betreffende Erzeugnis vernünftigerweise erwarten kann, zulassen (EuGH, Urt. v. 19.7.2012, C-213/11 u. a., Fortuna, juris, Rn. 31 f). Nach diesem Maßstab liegt ein Verbot im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34 nicht vor, da trotz der Regelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG mehr als eine nur marginale Verwendung von Geld- und Warenspielgeräten zugelassen ist.

151

bb) Die Klägerin ist entgegen der mit dem Hauptantrag zu 2. begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG dazu verpflichtet, in ihren Spielhallen zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen.

152

(I) § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Diese Regelung verletzt die Klägerin weder in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu unter (1)) noch im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu unter (2)).

153

(1) § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG verletzt die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.

154

Die Verpflichtung, zwischen den Spielgeräten Sichtblenden der in § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG definierten Ausmaße aufzustellen, stellt eine verfassungsrechtlich gerechtfertigte Berufsausübungsregelung dar, die kompetenzgemäß zustande gekommen ist (hierzu unter (a)), wichtigen Gemeinwohlzielen dient und den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt (hierzu unter (b)).

155

(a) Die Beklagte verfügte über die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG, da Regelungen zur Aufstellung von Spielgeräten in Spielhallen, zu denen auch die Verpflichtung zur Aufstellung von Sichtblenden zwischen Spielgeräten in Spielhallen gehört, nach der Föderalismusreform – wie bereits ausgeführt – der Gesetzgebungskompetenz der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG unterfallen.

156

(b) § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG dient wichtigen Gemeinwohlzielen in Gestalt des Spielerschutzes sowie der Spielsuchtprävention und genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

157

(aa) Die Regelung ist zum Spielerschutz und zur Spielsuchtprävention geeignet, da durch die zu errichtenden Sichtblenden das Bespielen mehrerer Automaten erschwert und infolgedessen der drohende finanzielle Verlust verringert wird.

158

(bb) Die Regelung ist erforderlich, da eine die Spielhallenbetreiber weniger belastende, aber gleich wirksame Regelung nicht ersichtlich ist. Die nach § 3 Abs. 2 Satz 3 SpielV vorgeschriebenen Sichtblenden sind zum Spielerschutz und zur Spielsuchtprävention nicht gleich wirksam, da sich ihre Tiefe nicht ab dem am weitesten in den Raum reichenden Geräteteil, sondern ab der Gerätefront bestimmt.

159

(cc) § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ist zudem verhältnismäßig im engeren Sinne, weil bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des mit der Regelung einhergehenden Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe in Gestalt des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist.

160

Das aufgrund der schweren Folgen der Spielsucht und des großen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Aufstellung der Sichtblenden verschont zu bleiben. Die mit dieser Verpflichtung einhergehende wirtschaftliche Belastung der Spielhallenbetreiber ist überschaubar, da es sich im Wesentlichen um einmalige Investitionen handelt. Für die Änderung gegenüber der Vorgängerregelung in § 3 Abs. 2 Satz 3 SpielV bestand zudem ein sachlicher Grund, da in Spielhallen verbreitet neue Geräte zum Einsatz kommen (z. B. sog. Novoliner), die im Gegensatz zu den alten Walzengeräten keine glatte Front haben, sondern über ein über die Gerätefront hinausragendes Bedienungsfeld verfügen, so dass sich die Spieler baubedingt in einem größeren Abstand zur Gerätefront aufhalten (Bü-Drs. 20/3228, S. 11). In der Praxis findet in Spielhallen das Spielen an mehreren Geräten auch tatsächlich verbreitet statt (s. die Äußerungen der Sachverständigen Prof. Dr. Hand und Prof. Dr. Meyer im Gesetzgebungsverfahren, Bü-Prot. 20/9, 20/14, S. 24).

161

(2) Die Klägerin ist durch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.

162

Die Ungleichbehandlung zwischen den Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg, für die § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht gilt und es auch an einer vergleichbaren Regelung fehlt, ist aufgrund der bereits ausgeführten Regelung der Spielhallen und der Spielbank in verschiedenen Ordnungsbereichen sowie durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte gerechtfertigt. Insbesondere ist das im Gegensatz zur Spielbank Hamburg mit ihren vier Standorten über das Stadtgebiet verteilte Angebot der Spielhallen leichter zugänglich und fehlt es dort an einem gleichwertigen Äquivalent zum Sperrsystem in Spielbanken. Darüber hinaus gilt für die Errichtung von Sichtblenden zwischen den Automaten, dass das Bedürfnis, das Bespielen mehrerer Automaten zu erschweren, in der Spielbank Hamburg nicht in gleicher Weise besteht, weil die Automaten dort nicht den Beschränkungen nach § 13 SpielV unterliegen (§ 33h Nr. 1 GewO).

163

(II) § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ist mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar, da auf den vorliegenden Fall, wie bereits ausgeführt, weder die Grundrechtecharta noch die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit Anwendung finden.

164

cc) Die Klägerin ist entgegen der mit dem Hauptantrag zu 3. begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG dazu verpflichtet, zu gewährleisten, dass Tageslicht in den Aufstellungsbereich der Geldspielautomaten in ihren Spielhallen einfällt.

165

(I) § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Auch diese Vorschrift verletzt die Klägerin weder in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu unter (1)) noch im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu unter (2)).

166

(1) Die Verpflichtung zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls in § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG verletzt die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG, da es sich auch dabei um eine verfassungsrechtlich gerechtfertigte Berufsausübungsregelung handelt, die kompetenzgemäß zustande gekommen ist (hierzu unter (a)), wichtigen Gemeinwohlzielen dient und verhältnismäßig ist (hierzu unter (b)).

167

(a) Die Beklagte verfügte über die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG. Regelungen zur räumlichen Ausgestaltung der Spielhallen unterfallen nach der Föderalismusreform der Gesetzgebungskompetenz der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG, da sie vom Recht der Spielhallen, das vom Recht der Wirtschaft im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommen ist, erfasst sind.

168

(b) § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG dient in Gestalt des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention wichtigen Gemeinwohlzielen. Die Regelung ist zur Förderung des Spielerschutzes und zur Spielsuchtprävention geeignet, da der Einfall von Tageslicht dazu beitragen kann, dass das Zeitempfinden der Spieler nicht übermäßig beeinträchtigt wird (Bü-Drs. 20/3228, S. 10), außerdem erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne.

169

Bei der vorzunehmenden Gesamtabwägung zwischen der Schwere des mit § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG einhergehenden Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe erweist sich der Eingriff aufgrund des großen Gewichts des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention nicht als unzumutbar. Die wirtschaftliche Belastung der Spielhallenbetreiber ist überschaubar, da der Tageslichteinfall in der Regel durch einmalige Investitionen relativ geringen Umfangs gewährleistet werden kann. Ist der Einfall von Tageslicht ortsbedingt nicht möglich, sind nach § 4 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG Ausnahmen zulässig. Die Verpflichtung zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls schließt auch nicht die gleichzeitige Beachtung der Verpflichtung aus § 4 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG aus, dass ein Einblick in das Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich sein darf. Den beiden Regelungen kann vielmehr etwa durch die Verwendung von Milchglas, nur von einer Seite durchsichtiger Folie oder eines freien Streifens in einer Höhe, die nicht zur Einsehbarkeit führt, Rechnung getragen werden.

170

(2) Die Klägerin ist durch § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.

171

Die auch insoweit vorliegende Ungleichbehandlung zwischen den Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg ist ebenfalls aufgrund der bereits ausgeführten Regelung der Spielhallen und der Spielbank in verschiedenen Ordnungsbereichen sowie durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte gerechtfertigt, insbesondere da das im Gegensatz zur Spielbank Hamburg mit ihren vier Standorten über das Stadtgebiet verteilte Angebot der Spielhallen leichter zugänglich ist und es dort an einem gleichwertigen Äquivalent zum Sperrsystem in Spielbanken fehlt.

172

(II) § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG ist mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar, da auf den vorliegenden Fall, wie bereits ausgeführt, weder die Grundrechtecharta noch die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit Anwendung finden.

173

dd) Für die Spielhallen der Klägerin gilt entgegen der mit dem Hauptantrag zu 4. begehrten Feststellung nicht die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung.

174

§ 1 Abs. 1 der Sperrzeitverordnung in der Fassung vom 16. Juli 2013, die seit dem 20. Juli 2013 gültig ist, legt eine Sperrzeit zwischen 5.00 Uhr und 6.00 Uhr nur noch für Schank- und Speisewirtschaften und – im Gegensatz zur vorherigen Fassung vom 2. Dezember 2003 – nicht mehr für Spielhallen fest. Für Spielhallen und ähnliche Unternehmen gilt nunmehr nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG eine Sperrzeit zwischen 5.00 Uhr und 12.00 Uhr. Abweichende Sperrzeiten zwischen 6.00 Uhr und 9.00 Uhr gelten nach § 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG nur für Spielhallen und ähnliche Unternehmen in den Gebieten gemäß § 1 Nr. 1 der Verordnung über Werbung mit Wechsellicht (im Folgenden: WechsellichtVO). Dabei handelt es sich um den Bereich des Vergnügungsviertels Reeperbahn an den Straßenseiten der in der Anlage 1 zur WechsellichtVO rot gekennzeichneten Grundstücke oder Grundstücksteile. Nach diesen Vorgaben ist die Klägerin an die gesetzliche Regelung der Sperrzeit in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG gebunden.

175

(I) § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Diese Regelung verletzt die Klägerin ebenfalls weder in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu unter (1)) noch im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu unter (2)).

176

(1) § 5 Abs. 1 HmbSpielhG verletzt die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.

177

Es handelt sich um eine Berufsausübungsregelung, die verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist, da sie kompetenzgemäß zustande gekommen ist (hierzu unter (a)), wichtigen Gemeinwohlzielen dient (hierzu unter (b)) und verhältnismäßig ist (hierzu unter (c)).

178

(a) Die Beklagte war zum Erlass des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG zuständig (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 16-17 BA).

179

Die Festlegung der Sperrzeiten in Spielhallen fällt in die Gesetzgebungskompetenz der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG, da auch sie vom Recht der Spielhallen, das nach der Föderalismusreform vom Recht der Wirtschaft im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommen ist, erfasst wird. Sperrzeiten konnten zudem bereits zuvor aufgrund der Ermächtigung in § 18 GastG für Schank- und Speisewirtschaften sowie für öffentliche Vergnügungsstätten, zu denen auch Spielhallen zu rechnen waren (Metzner, GastG, 6. Auflage 2002, § 18, Rn. 2), durch Rechtsverordnungen der Länder festgelegt werden. Mit der Föderalismusreform ist auch das Recht der Gaststätten aus dem Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG herausgenommen worden und in die Zuständigkeit der Länder übergegangen.

180

(b) Die Sperrzeitenregelung in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG dient wichtigen Gemeinwohlzielen, da auch mit ihr die Stärkung des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention bezweckt ist (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 17-18 BA).

181

(c) Die Festlegung der Sperrzeiten genügt überdies den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 18-25 BA).

182

(aa) Die Regelung ist zur Förderung des Spielerschutzes und zur Spielsuchtprävention geeignet. Die gesetzgeberischen Erwägungen, mit einer verlängerten Sperrzeit könne das dauerhafte Spielen vieler pathologischer Spieler, die über extrem lange Zeiträume in den Spielhallen verweilten, nachhaltig unterbrochen werden (Bü-Drs. 20/3734, S. 83 f.), und könnten die Spieler dazu veranlasst werden, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen (Bü-Drs. 20/3288, S. 11; Bü-Drs. 20/5877, S. 29), sind nicht zu beanstanden.

183

(bb) Die Regelung ist auch erforderlich, da eine gleich wirksame, die Spielhallenbetreiber hingegen weniger belastende Regelung nicht ersichtlich ist.

184

(cc) Die Festlegung der Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist zudem verhältnismäßig im engeren Sinne, weil bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des mit der Regelung einhergehenden Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe in Gestalt des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist.

185

Zwar hat auch die Erweiterung der Sperrzeit von einer Stunde auf sieben Stunde erhebliche negative Auswirkungen auf die Rentabilität von Spielhallen. Während damit geringere Personalkosten einhergehen, bleiben die Kosten für die Raummiete zumindest konstant hoch. Anhaltspunkte für eine systematische Existenzgefährdung oder gar -vernichtung von Spielhallenbetreibern liegen jedoch nicht vor.

186

Die Schwere der durch die Sperrzeit hervorgerufenen nachteiligen wirtschaftlichen Auswirkungen für Spielhallenbetreiber überwiegt zudem nicht das Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention, da – wie bereits ausgeführt – Spielsucht schwere Folgen nicht nur für die Betroffenen und ihre Familien, sondern auch für die Gemeinschaft insgesamt haben kann, und das gewerbliche Automatenspiel ein besonders großes Suchtpotenzial aufweist.

187

(2) § 5 HmbSpielhG verletzt die Klägerin weder im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg (hierzu unter (a)) noch im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Spielhallen sowie Schank- und Speisewirtschaften (hierzu unter (b)) im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.

188

(a) § 5 Abs. 1 HmbSpielhG bewirkt im Hinblick auf eine Ungleichbehandlung der Spielhallen in Hamburg und der Spielbank Hamburg keine Verletzung der Klägerin im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 25-29 BA).

189

Eine Ungleichbehandlung zwischen den Hamburger Spielhallen und den Dependancen der Spielbank Hamburg liegt vor, da nach § 10 Abs. 3 SpielO HA 2006 die zugelassenen Spiele in der Dependance am Steindamm von 8.00 Uhr bis 2.00 Uhr, in der Dependance auf der Reeperbahn von 8.00 Uhr bis 6.00 Uhr und in der Dependance im Mundsburg-Center von 10.00 Uhr bis 1.00 Uhr betrieben werden können. Der Hauptstandort der Spielbank (Esplanade) ist hingegen nach § 10 Abs. 2 SpielO HA 2006 im Gleichlauf mit § 5 Abs. 1 HmbSpielhG von 12.00 Uhr bis 5.00 Uhr geöffnet.

190

Auch diese Ungleichbehandlung ist jedoch aufgrund der bereits ausgeführten Regelung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg in verschiedenen Ordnungsbereichen sowie durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte gerechtfertigt, insbesondere da das im Gegensatz zur Spielbank Hamburg mit ihren vier Standorten über das Stadtgebiet verteilte Angebot der Spielhallen leichter zugänglich ist und es dort an einem gleichwertigen Äquivalent zum Sperrsystem in Spielbanken fehlt.

191

(b) § 5 Abs. 1 HmbSpielhG bewirkt auch im Hinblick auf eine Ungleichbehandlung der Spielhallen sowie der Schank- und Speisewirtschaften keine Verletzung der Klägerin im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 29-30 BA).

192

Die aus § 5 Abs. 1 HmbSpielhG und § 1 Abs. 1 der Sperrzeitverordnung resultierende Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen sowie Schank- und Speisewirtschaften ist gerechtfertigt, weil zwischen diesen im Hinblick auf die jeweiligen gewerberechtlichen Angebote Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, die die unterschiedlichen Sperrzeiten zu rechtfertigen vermögen.

193

Der Hauptzweck von Schank- und Speisewirtschaften liegt im Angebot von Getränken und Speisen. Zudem steht dort der soziale Kontakt der Besucher im Vordergrund, weshalb der Besuch von Gaststätten als gleichsam schutzwürdige Teilnahme am allgemeinen gesellschaftlichen Leben angesehen wird. Demgegenüber tritt das Angebot von Geld- oder Warenspielgeräten in Schank- und Speisewirtschaften, das nach § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV in der bis zum 9. November 2019 geltenden Fassung auf höchstens drei und in der ab dem 10. November 2019 Fassung auf höchstens zwei Geld- oder Warenspielgeräte beschränkt ist, deutlich in den Hintergrund.

194

Spielhallen dienen hingegen ausschließlich oder überwiegend der gewerbsmäßigen Aufstellung von Spielgeräten im Sinne von § 33c Abs. 1 Satz 1 GewO oder der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne von § 33d Abs. 1 Satz 1 GewO.

195

(II) § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar, da auf den vorliegenden Fall, wie bereits ausgeführt, weder die Grundrechtecharta noch die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit Anwendung finden.

196

2. Mit dem ersten Hilfsantrag zu 4. ist die zulässige Klage ebenfalls unbegründet.

197

Es ist nicht festzustellen, dass in den von der Klägerin betriebenen Spielhallen die Sperrzeit um 6.00 Uhr beginnt und um 9.00 Uhr endet. Die Spielhallen der Klägerin unterfallen nicht der Regelung des § 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG, da diese nicht im Bereich des Vergnügungsviertels Reeperbahn an den Straßenseiten der in der Anlage 1 zur WechsellichtVO rot gekennzeichneten Grundstücke oder Grundstücksteile liegen.

198

Die begünstigende Regelung in § 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verletzt die Klägerin auch nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da die dadurch hervorgerufene Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen innerhalb und außerhalb des Vergnügungsviertels Reeperbahn durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 30-34 BA).

199

Im Bereich des Vergnügungsviertels Reeperbahn findet sich im Vergleich zum sonstigen Stadtgebiet ein konzentriertes Angebot an Gaststätten, Restaurants, Bars, Clubs, Geschäften und anderen Betrieben des Unterhaltungsgewerbes. In diesem Gebiet erwarten einheimische wie auswärtige Besucher ein zeitlich nicht oder kaum eingeschränktes Unterhaltungs- und Dienstleistungsangebot für Erwachsene. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, hier neben einem räumlich verdichteten Angebot (§ 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG) auch zeitlich großzügigere Öffnungszeiten in Spielhallen zuzulassen, um – dem Ziel des § 1 Nr. 2 GlüStV entsprechend – den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Denn die Gefahr eines illegalen Glücksspielmarkts ist in einem Vergnügungsviertel wie der Reeperbahn, in denen die Möglichkeiten legaler und illegaler Geschäftstätigkeiten oft auch räumlich nah beieinander liegen, gegenüber dem übrigen Stadtgebiet erhöht.

200

3. Auch mit den Hilfsanträgen zu 2. bis 3. und dem zweiten Hilfsantrag zu 4. ist die zulässige Klage unbegründet.

201

Die Klägerin ist entgegen der mit den genannten Hilfsanträgen begehrten Feststellungen bereits vor dem 30. Juni 2017 dazu verpflichtet, in den von ihr betriebenen Spielhallen zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen (Hilfsantrag zu 2.), zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten ihrer Spielhallen einfällt (Hilfsantrag zu 3.), und nicht dazu berechtigt, die Spielhallen mit einer Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr zu betreiben (zweiter Hilfsantrag zu 4.).

202

Die Übergangsregelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG ist insoweit nicht einschlägig. Danach gelten Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Hamburgischen Spielhallengesetzes bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, bis zum 30. Juni 2017 als mit dem Hamburgischen Spielhallengesetz vereinbar. Nach der Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts ist § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte der Übergangsvorschriften, die Systematik der Regelungen zum Glücksspiel in Spielhallen sowie Sinn und Zweck des Gesetzes einschränkend dahingehend auszulegen, dass sie lediglich die gewerberechtliche Rechtmäßigkeit der Erlaubnis nach § 33i GewO fingiert. Im Einzelnen hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht im vorangegangenen Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 9-13 BA) zur Sperrzeitenregelung Folgendes ausgeführt:

203

(1) Zwar lässt der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG die Auslegung zu, die Übergangsvorschrift fingiere die vollständige Rechtmäßigkeit des Spielhallenbetriebs entsprechend den neuen Anforderungen des HmbSpielhG, soweit es dort heißt „…als mit diesem Gesetz vereinbar“. Die Entstehungsgeschichte des § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG spricht aber für ein einschränkendes Verständnis der Fiktionswirkung dahingehend, dass sich die „Vereinbarkeit mit diesem Gesetz“ lediglich auf die vorhandene gewerberechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle beziehen soll und u.a. nicht auf die Sperrzeitregelung. Dass der Gesetzgeber Betriebe, deren Inhaber bereits vor Inkrafttreten des HmbSpielhG im Besitz einer Erlaubnis nach § 33i GewO waren, als mit dem neuen HmbSpielhG vollen Umfangs vereinbar und damit rechtmäßig ansehen wollte und sie erst nach einer Übergangszeit bis 30. Juni 2017 bzw. 30. Juni 2013 u.a. der Sperrzeitregelung des HmbSpielhG unterwerfen wollte, lässt sich danach nicht feststellen.

204

Zu Unrecht geht die Antragstellerin davon aus, dass sich die für die Reichweite der Übergangsregelungen maßgeblichen Erwägungen des Gesetzgebers (nur) aus der Begründung zu § 8 des Gesetzesentwurfs des HmbSpielhG vom 14. Februar 2012 ergeben (vgl. in diesem Sinne auch VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, S. 4, 5 BA). In § 8 Abs. 1 dieses Entwurfs waren Übergangsregelungen für die Fortgeltung von am maßgeblichen Stichtag wirksamen Erlaubnissen zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO vorgesehen (vgl. Bü-Drs. 20/3228. S. 2 ff., 13). Der das Inkrafttreten der Sperrzeitregelung bestimmende § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG war in diesem Gesetzesentwurf nicht enthalten. Diese Regelung wurde im Gesetzgebungsverfahren in den Gesetzesentwurf des HmbSpielhG eingefügt. Grundlage des Beschlusses des Gesetzes durch die Bürgerschaft (vgl. Beschl. der Bürgerschaft am 29.11.2012 [Plenar-Prot. 20/46/1 S. 3487 bzw. 20/46/4, S. 3455]) war der Gesetzentwurf in der Fassung, die er in der Sitzung des Ge-sundheitsausschusses vom 16. November 2012 erhalten hat (Bü-Drs. 20/5877, S. 11 ff.; 16; vgl. Anl. 1 zur Bü-Drs. 20/5877, S. 23). In der Begründung zu (jetzt) § 9 des Gesetzesentwurfs wird u.a. ausgeführt, § 9 Abs. 1 regele die Übergangsfristen bereits bestehender Spielhallen. Spielhallen, für die bis zum 29. Oktober 2011 eine Erlaubnis erteilt worden sei, würden für fünf Jahre von der Erlaubnispflicht freigestellt und eine Fortsetzung ihrer bisherigen legalen Tätigkeit ermöglicht. Die Übergangsfrist befreie die Unternehmen nicht, die Regelungen der §§ 2, 4, 5 und sechs innerhalb angemessener Fristen umzusetzen (so Bü-Drs. 20/5877, S. 31). Daraus ergibt sich, dass der Gesetzgeber verschiedene Fristen geschaffen und nicht etwa nur bekräftigt hat, dass auch § 5 HmbSpielhG erst nach einer „angemessenen“ fünfjährigen Übergangsfrist bis zum 30. Juni 2017 einzuhalten ist. Durch die sprachliche Differenzierung zwischen der „Übergangsfrist“ und der „angemessenen Umsetzungsfrist“ hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Betriebe u.a. die nach § 9 Abs. 1 Satz 3 nach sechs Monaten in Kraft tretende Sperrzeitregelung zeitnah einhalten („umsetzen“) müssen, während ansonsten eine „Übergangsfrist“ im Sinne einer Bestandsschutzregelung gelten sollte, die die Vereinbarkeit der „alten Erlaubnis“ mit den strikteren Anforderungen des HmbSpielhG fingiert. Im Übrigen spricht für die eigenständige Bedeutung der Umsetzungsfrist im Unterschied zur „Übergangsfrist“ auch, dass es sonst keiner ausdrücklichen Begründung des Gesetzgebers im Gesetzesentwurf für die Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG bedurft hätte. Daraus folgt, dass nach der Vorstellung des Gesetzgebers mit der „Vereinbarkeit mit diesem Gesetz“ die Fortgeltung der nach der alten Rechtslage erteilten Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO gemeint war, dass die Fiktionswirkung aber bestimmte Neuregelungen des HmbSpielhG in den §§ 2, 4, 5 und 6 HmbSpielhG nicht umfassen sollte, die innerhalb der im Gesetz genannten (zeitnahen) Fristen umzusetzen waren.

205

(2) Es sprechen auch systematische Gründe für das Verständnis, dass sich die Fiktionsregelungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG lediglich auf die bisher erteilten gewerberechtlichen Erlaubnisse und dabei den genehmigten Betrieb in seinem „Kern“, nicht aber auf Sperrzeiten beziehen sollen.

206

Nach den Regelungen zum Automatenglücksspiel im Glücksspielstaatsvertrag sollen die die Fortgeltung der gewerberechtlichen Erlaubnis gewährleistenden Übergangsfristen die Sperrzeitregelung nicht umfassen. Es ist davon auszugehen, dass der hamburgische Gesetzgeber die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags (Art. 1 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags, durch Art. 1 § 2 des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielwesens vom 29.6.2012, HmbGVBl. S. 235, als Landesrecht veröffentlicht) beachten und die dort bestimmte zeitliche und inhaltliche Beschränkung der Übergangsvorschriften bei der Regelung der Übergangsvorschriften im HmbSpielhG übernehmen wollte. Mit den Regelungen des GlüStV wäre es jedoch nicht vereinbar, wenn bestehende Spielhallen für die Dauer der bis 30. Juni 2017 reichenden Übergangsfrist die neu geregelten Sperrzeiten nicht einzuhalten brauchten.

207

Das Ineinandergreifen der beiden Regelwerke hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG deutlich gemacht. Danach gilt eine Erlaubnis nach diesem Gesetz zugleich als Erlaubnis nach Art. 1 § 24 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glückspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (HmbGVBl. 2012 S. 240). Dies zeigt die Absicht des Gesetzgebers, die Anforderungen des GlüStV in das HmbSpielhG zu übernehmen. Der hamburgische Gesetzgeber wollte auch die den Bestandsschutz geltender Erlaubnisse betreffenden Vorgaben des GlüStV im HmbSpielhG umsetzen (vgl. zur Umsetzung auch VGH Mannheim, Beschl. v. 12.9.2013, 6 S 1172/13, juris Rn. 36; vgl. zur Verbindlichkeit der Einigung der Ministerpräsidenten der Länder über den Staatsvertrag: VGH München, Beschl. v. 22.20.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 19). Dies wird darin deutlich, dass er die Übergangs- und Befreiungsregelungen in § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 4 HmbSpielhG im Wesentlichen wörtlich den in Bezug auf Spielhallen geltenden Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2, 3 und 4 GlüStV entnommen hat. Danach gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist und deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages als mit den §§ 24 und 25 vereinbar. Für Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, gilt dies bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des GlüStV.

208

Diese Übergangsregelungen des Glücksspielstaatsvertrags umfassen in Bezug auf die „Vereinbarkeitsfiktion“ nur die §§ 24, 25 GlüStV, nicht hingegen die Regelungen über Sperrzeiten. In §§ 24 und 25 GlüStV sind die Erlaubnisse bzw. die für die Spielhallen geltenden Beschränkungen allgemein geregelt. Während § 24 GlüStV den bislang maßgeblichen § 33i GewO ersetzt und die Erlaubnisbedürftigkeit des Betriebs einer Spielhalle feststellt sowie die Erlaubnisfähigkeit an den Zielen des § 1 GlüStV misst, sind in § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV das Verbot von sog. Mehrfach- und Verbundkonzessionen sowie ein Mindestabstand von Spielhallen vorgesehen. Diese Neuregelungen sollen nach § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV auf die zum jeweiligen Stichtag im Besitz einer „alten“ Erlaubnis nach § 33i GewO befindlichen Betriebe zunächst bis zum 30. Juni 2013 bzw. zum 30. Juni 2017 nicht anwendbar sein. Auf §§ 24, 25 GlüStV bezieht sich auch § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV, soweit nach Ablauf der bis 2017 geltenden Übergangszeit die Behörden auf Antrag individuelle Befreiungen erteilen können, um der Gefahr der Existenzgefährdung oder -vernichtung zu begegnen. Die Fiktionswirkung der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV erstreckt sich hingegen nicht auf § 26 GlüStV, der in Absatz 1 die allgemeine äußere Gestaltung der Spielhallen und in Absatz 2 die Ermächtigung an die Länder enthält, zur Sicherung der Ziele des § 1 GlüStV Sperrzeiten festzusetzen, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen. Für alle Spielhallen betreffenden Regelungen des GlüStV gilt damit der Grundsatz des § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, dass sie mit Ausnahme der §§ 24, 25 GlüStV mit Inkrafttreten des GlüStV wirksam werden. Dass der hamburgische Gesetzgeber insoweit den Vorgaben des GlüStV bei der Ausgestaltung des § 9 Abs. 1 Satz 1, 2, 4 HmbSpielhG ausdrücklich nicht folgen wollte, lässt sich vor dem Hintergrund seiner Erwägungen zum Gesetzesentwurf (s.o.) nicht feststellen.

209

Daher ist auch kein Raum für eine Auslegung, aus der Systematik des § 9 Abs. 1 HmbSpielhG folge, dass die Fiktionswirkung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG die Sperrzeitregelung umfasse, weil eine Befreiung von den Anforderungen des HmbSpielhG aus Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG erst nach Ablauf des in § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG genannten Zeitraums (30. Juni 2013/2017) möglich sei. Dieses Verständnis (vgl. VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, S. 4 BA) setzt voraus, dass sich die Befreiungsregelung auf die Sperrzeiten nach § 5 HmbSpielhG erstreckt. Das ist jedoch nicht der Fall. Auch mit dieser Regelung hat sich der Landesgesetzgeber an den Regelungen des GlüStV orientiert, die er in das Landesrecht überführt hat. Nach den Vorgaben des GlüStV kann – wie ausgeführt - von der Einhaltung der Sperrzeitregelung keine Befreiung erteilt werden, da diese der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nicht unterfällt.

210

(3) Schließlich bestätigen auch Sinn und Zweck des HmbSpielhG das Verständnis, dass die Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG die Sperrzeitregelung nicht umfasst. Bei einem weiten Verständnis des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG würde sich eine gestufte Wirksamkeit u.a. der Sperrzeitregelung je nach dem Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb der jeweiligen Spielhalle ergeben. Danach müssten gemessen an der Gesamtzahl der Betriebe nur einige wenige Spielhallen gegenwärtig die Sperrzeit nach § 5 HmbSpielhG einhalten. Damit könnte der beabsichtigte Zweck des Gesetzes angesichts der Vielzahl von Spielhallen, die auf Grund alter Konzessionen betrieben werden (vgl. Bü-Drs. 20/3228 S. 8, vgl. Antwort des Senats auf eine Schriftl. Kleine Anfrage der Abg. Schmitt v. 29.4.2011, Bü-Drs. 20/305; Antwort des Senats auf die Schriftl. Kleine Anfrage des Abg. Haufler v. 17.9.2013, Bü-Drs. 20/9316, S. 2, Anlage 1: 398 Spielhallen; seit 1.3.2012 Erlaubnisse für drei Spielhallen erteilt) und die bis 30. Juni 2017 privilegiert wären, weder kurz- noch mittelfristig erreicht werden. Dass dies die Absicht des Gesetzgebers gewesen sein könnte, ist nicht anzunehmen.“

211

Die Kammer hält ihre in den Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vertretende abweichende Auffassung nicht weiter aufrecht und schließt sich der zitierten Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts an. Daraus folgt, dass nicht nur die Sperrzeitenregelung in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG, sondern auch die Regelungen über die Aufstellung von Sichtblenden in § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG und die Gewährleistung von Tageslichteinfall in § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG nicht von der Übergangsregelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG erfasst sind, zumal diese Fragen nicht Gegenstand der der Klägerin erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO waren.

III.

212

Die Kostenentscheidung findet ihre Grundlage in den §§ 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

213

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache hinsichtlich der Anträge zur Berechtigung der Klägerin, ihre Spielhallen weiterhin als ... zu bezeichnen, für erledigt erklärt haben, hat das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Hier entspricht es billigem Ermessen, der Beklagten insoweit die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

214

Die Kammer hat in der mündlichen Verhandlung im Hinblick auf den Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtliche Bedenken an einem eng am Wortlaut orientierten Verständnis des § 4 Abs. 2 HmbSpielhG geäußert, nach dem als Bezeichnung des Unternehmens im Sinne des § 1 Abs. 2 HmbSpielhG nur das Wort „Spielhalle“ zulässig ist. Nach der geäußerten vorläufigen Rechtsauffassung der Kammer ist § 4 Abs. 2 HmbSpielhG dahingehend auszulegen, dass Unternehmen im Sinne des § 1 Abs. 2 HmbSpielhG nur als „Spielhalle“ und nicht als „Spielbank“ oder „Casino“ bezeichnet werden dürfen, ergänzende Bezeichnungen, die sich in den durch § 26 Abs. 1 GlüStV und § 4 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG gezogenen Grenzen bewegen, aber zulässig sind. Denn der Gesetzgeber bezweckte mit der Regelung nur die Abgrenzung zur Spielbank Hamburg und die Vermeidung euphemischer sowie Anreiz fördernder Namen (Bü-Drs. 20/3228, S. 10). Zur Erreichung dieser Ziele ist eine Regelung des ausgelegten Inhalts ebenso geeignet wie die Einheitsbezeichnung sämtlicher Spielhallen als „Spielhallen“ ohne die Möglichkeit ergänzender Bezeichnungen. Sie ist für Spielhallenbetreiber aber weniger belastend, weil ihnen so grundsätzlich die Möglichkeit verbleibt, sich durch ergänzende Bezeichnungen gegenüber Mitbewerbern abzugrenzen.

215

Von diesem Verständnis des § 4 Abs. 2 HmbSpielhG, das sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut ergibt, aber auch von den anwesenden Vertretern der Beklagten geteilt wurde, hat die Klägerin erst in der mündlichen Verhandlung erfahren. Dadurch ist ein wesentlicher Gesichtspunkt entfallen, den sie gegen die Vereinbarkeit dieser Vorschrift mit höherrangigem Recht vorgebracht hatte.

216

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11 Alt. 2, 711 Satz 1 und Satz 2 ZPO.

217

Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, die Zulassung der Revision beruht auf den §§ 134 Abs. 2 Satz 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die von der Klägerin zur Überprüfung gestellten Rechtsfragen, ob § 4 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG und § 5 Abs. 1 HmbSpielhG mit höherrangigem Recht vereinbar sind, haben nach Auffassung der Kammer grundsätzliche Bedeutung.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.

(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.

(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.

(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.

(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung:

1.
über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlass einer einstweiligen Verfügung sowie im Verfahren über die Aufhebung, den Widerruf oder die Abänderung der genannten Entscheidungen,
2.
über den Antrag auf Zulassung der Vollziehung einer vorläufigen oder sichernden Maßnahme des Schiedsgerichts,
3.
auf Aufhebung oder Abänderung einer Entscheidung auf Zulassung der Vollziehung (§ 1041 der Zivilprozessordnung),
4.
nach § 47 Absatz 5 des Energiewirtschaftsgesetzes über gerügte Rechtsverletzungen, der Wert beträgt höchstens 100 000 Euro, und
5.
nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes; er darf jedoch ein Zehntel des Grundkapitals oder Stammkapitals des übertragenden oder formwechselnden Rechtsträgers oder, falls der übertragende oder formwechselnde Rechtsträger ein Grundkapital oder Stammkapital nicht hat, ein Zehntel des Vermögens dieses Rechtsträgers, höchstens jedoch 500 000 Euro, nur insoweit übersteigen, als die Bedeutung der Sache für die Parteien höher zu bewerten ist.

(2) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 52 Absatz 1 und 2:

1.
über einen Antrag auf Erlass, Abänderung oder Aufhebung einer einstweiligen Anordnung nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung oder § 114 der Finanzgerichtsordnung,
2.
nach § 47 Absatz 6, § 80 Absatz 5 bis 8, § 80a Absatz 3 oder § 80b Absatz 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung,
3.
nach § 69 Absatz 3, 5 der Finanzgerichtsordnung,
4.
nach § 86b des Sozialgerichtsgesetzes und
5.
nach § 50 Absatz 3 bis 5 des Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetzes.