Verwaltungsgericht Hamburg Beschluss, 08. Jan. 2018 - 17 E 10199/17

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 13. März 2015 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,- Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin begehrt im Eilverfahren die Verpflichtung der Antragsgegnerin, ihr vorläufig zwei Spielhallenerlaubnisse zu erteilen.

Die Antragstellerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betreibt zwei Spielhallen in der L.-Straße X in Hamburg. Ursprünglich hatte sie dort eine im Jahr 2007 übernommene Spielhalle mit einer Grundfläche von 153,78 m² betrieben. Hierfür hatte ihr die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 17. August 2007 eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt. Nach Durchführung von Um- und Ausbaumaßnahmen beantragte die Antragstellerin unter dem 23. September 2011 jeweils eine Erlaubnis nach § 33i GewO für den Betrieb zweier Spielhallen im gleichen Gebäude, nämlich einer 144,61 m² großen Spielhalle (Halle 1) und einer 72,30 m² großen Spielhalle (Halle 2). Die dafür erforderliche Baugenehmigung war der Antragstellerin am 7. Januar 2010 erteilt worden. Mit zwei Bescheiden vom 1. November 2011 erteilte die Antragsgegnerin jeweils eine Erlaubnis gemäß § 33i GewO. Die die Halle 1 betreffende Erlaubnis ersetzte die Antragsgegnerin später durch eine Erlaubnis vom 7. Februar 2012.

Mit ihrem im Juni 2013 anhängig gemachten Eilantrag begehrte die Antragstellerin die vorläufige Feststellung, dass die beiden Spielhallen einstweilen als mit §§ 24, 25 des Glücksspielstaatsvertrags (Art. 1 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland; durch Art. 1 § 2 des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielwesens vom 29.6.2012, HmbGVBl. 2012, S 235, mit Gesetzeskraft veröffentlicht; im Folgenden: GlüStV) vereinbar gelten und keiner glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (Hamburgisches Spielhallengesetz – HmbSpielhG – vom 4.12.2012, HmbGVBl. 2012, S. 505) bedürfen. Das Verwaltungsgericht lehnte den Eilantrag mit Beschluss vom 10. September 2013 ab. Die Beschwerde der Antragstellerin hatte keinen Erfolg (OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, juris).

Im April bzw. Juni 2014 beantragte die Antragstellerin die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV und § 2 HmbSpielhG für den Betrieb ihrer Spielhallen; ggf. sei sie nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG von den Anforderungen des § 2 Abs. 2 HmbSpielhG zu befreien. Die Antragsgegnerin vermaß daraufhin den Abstand zwischen den Spielhallen der Antragstellerin und dem nächsten Spielhallenstandort in der L.-Straße Y (2 Spielhallen). Der Fußweg beträgt 449,74 m. Mit Verfügung vom 31. Juli 2014 lehnte die Beklagte die Anträge der Antragstellerin ab.

Gegen die Bescheide legte die Antragstellerin Widerspruch ein. Am 13. Februar 2015 erhob sie Untätigkeitsklage mit dem Ziel, die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihr unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide die beantragten Spielhallenerlaubnisse zu erteilen, hilfsweise sie unter Beachtung des Gerichts neu zu bescheiden (2 K 817/15). Mit Widerspruchsbescheid vom 16. März 2015 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Über die Klage ist noch nicht entschieden worden.

Bereits im Februar 2015 hat die Antragstellerin beantragt, die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, ihr bis zum Abschluss des Hauptverfahrens zwei vorläufige Spielhallenerlaubnisse zu erteilen, und hat u.a. geltend gemacht, sie habe nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts im Juni 2014 die Spielhallen geschlossen. Da sie den Mietvertrag bis zum Jahr 2017 abgeschlossen habe, müsse sie monatliche Mietzahlungen in Höhe von 6.500 Euro aufbringen. Die Investitionen in den Ausbau von ca. 350.000 Euro, die sie im Vertrauen auf die alte Rechtslage gemacht habe, hätten sich bisher nicht amortisiert.

Mit Beschluss vom 13. März 2015 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Antragstellerin bedürfe seit dem 1. Juli 2013 einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV bzw. § 2 Abs. 1 HmbSpielhG. Ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG bestehe nicht. Der Erlaubnis stehe jedenfalls nach § 2 Abs. 5 Nr. 4 HmbSpielhG das Gebot des § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG entgegen. Die nächste Spielhalle sei ca. 449 m entfernt und eine Ausnahme von dem Abstandsgebot sei sowohl im Hinblick auf den Umfang der Unterschreitung um 50m als auch bezogen auf die geographischen Gegebenheiten nicht anzunehmen. Die Antragstellerin habe auch keinen Anspruch auf eine Befreiung nach § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 HmbSpielhG von den Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 2, Abs. 5 Nr. 4 HmbSpielhG. Es fehle bereits an dem Tatbestandsmerkmal einer „unbilligen Härte“. Notwendig seien im Einzelfall besondere Umstände, die die Pflicht zur Einhaltung der Regelungen des HmbSpielhG schlechterdings unerträglich erscheinen ließen. Gesichtspunkte wie die Fortführung der bereits seit dem Jahr 2007 betriebenen Spielhalle an diesem Standort und der Zeitpunkt der Antragstellung im September 2011 sowie die getätigten Investitionen stellten keine unvermeidbare Härte dar. Die Versagung der Erlaubnisse führe hier auch nicht zur Existenzvernichtung, da die Antragstellerin an zahlreichen Standorten Spielhallen betreibe.

II.

A

Die Beschwerde ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.

Mit ihrer Beschwerdebegründung, auf die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO abzustellen ist, hat die Antragstellerin die Entscheidung des Verwaltungsgerichts ernsthaft in Zweifel gezogen. Sie hat eingewandt, § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG sei als Erlaubnisvoraussetzung nicht anwendbar, weil es an der Gesetzgebungszuständigkeit der Antragsgegnerin fehle und darüber hinaus das Verbot der Mehrfachkonzession und die Abstandsregelung materiell verfassungswidrig seien. Zudem setze § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 HmbSpielhG nicht den drohenden wirtschaftlichen Ruin voraus. Mit diesem Vortrag hat die Antragstellerin u.a. die Wertung des Verwaltungsgerichts, von der Verfassungskonformität des § 2 HmbSpielhG sei auszugehen und eine unbillige Härte im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 HmbSpielhG verlange eine drohende Existenzvernichtung, mit beachtlichen Argumenten ernstlich in Zweifel gezogen.

Die hiernach grundsätzlich zulässige vollständige Überprüfung der Sach- und Rechtslage durch das Beschwerdegericht führt im Ergebnis zu keiner Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihr bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens zwei vorläufige Spielhallenerlaubnisse zu erteilen, abgelehnt.

Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 ZPO nicht glaubhaft gemacht. Sie hat nicht glaubhaft gemacht, dass sie einen Anspruch auf die vorläufige Erteilung der begehrten Erlaubnisse nach § 2 Abs. 1 HmbSpielhG zum Betrieb ihrer Spielhallen am Standort L.-Straße X in Hamburg hat. Es fehlt an den Erteilungsvoraussetzungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 i.V.m. Abs. 5 Nr. 4 und 6 HmbSpielhG (1). Der Antragstellerin hat auch keinen Anspruch auf Befreiung von diesen Anforderungen nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG (2).

1. Nach § 2 Abs. 5 Nr. 4 bzw. Nr. 6 HmbSpielhG ist die Erlaubnis nach § 2 HmbSpielhG insbesondere u.a. dann zu versagen, wenn der Abstand zu weiteren Unternehmen gemäß Abs. 2 Satz 2 von 500 m unterschritten wird oder wenn das Unternehmen nach § 1 Abs. 2 in einem baulichen Verbund, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex, mit einem oder mehreren Unternehmen steht. Diese in § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG geregelten Anforderungen an das Mindestabstandsgebot und das Verbot der Mehrfachkonzession sind anzuwenden (a). Die Voraussetzungen, unter denen nach den genannten Regelungen die Erlaubnis zu versagen ist, liegen vor (b).

a) Die Antragstellerin wird durch die Regelungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG voraussichtlich nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.

Bei der Bestimmung zum Mindestabstand und bei dem Verbot der Mehrfachkonzession zwischen Spielhallen handelt es sich um Eingriffe in eine Berufsausübungsfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. Denn derjenige, der eine Spielhalle betreiben will, bedarf der Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HmbSpielHG und dessen Unternehmen muss (ggf. nach Ablauf einer in § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielG geregelten Übergangsfrist) u.a. die Anforderungen des § 2 Abs. 2 HmbSpielG erfüllen. Die Regelung stellt keinen Eingriff in die Berufswahlfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG dar, weil die Betroffenen durch die hier relevanten Regelungen des HmbSpielhG weder an der Berufswahl noch daran gehindert sind, jederzeit an einem geeigneten Ort eine neue Spielhalle zu eröffnen (vgl. zum Maßstab: OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 29 m.w.N.).

Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Sie müssen zudem auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.12.1999, 1 BvR 1904/95 u.a., BVerfGE 101, 331, juris Rn. 70). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Daher müssen die Eingriffe zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und dürfen nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern (vgl. BVerfG Beschl. v. 16.1.2002, 1 BvR 1236/99, BVerfGE 104, 357, juris Rn. 34). Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein, so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urt. v, 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 95 m.w.N.).

aa) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 GG formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen. Die Antragsgegnerin war für den Erlass der Regelung nach Art. 70 Abs. 1 GG zuständig.

Das Recht der Spielhallen fällt in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder (Art. 70 Abs. 1 GG). Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung u.a. auf das Recht der Wirtschaft ohne das Recht der Spielhallen. Die Frage, ob zu dem in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder fallenden „Recht der Spielhallen“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG auch Regelungen zum Mindestabstandsgebot und zum Verbot der Mehrfachkonzession zählen, oder ob für diese im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit für das „Recht der Wirtschaft“ der Bund zuständig (geblieben) ist, ist umstritten. Gegen die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für die hier maßgeblichen Vorschriften bestehen keine Bedenken.

Das Grundgesetz bestimmt den Begriff „Recht der Spielhallen“ nicht. Aus dem Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG lassen sich eine Beschränkung auf die Maßgaben der Spielhallenerlaubnis und damit Anhaltspunkte für die Auslegung, das Recht der Spielhallen sei durch die Regelung des § 33i GewO bestimmt, nicht entnehmen. Wie das Beschwerdegericht bereits festgestellt hat, lässt sich auch der Entstehungsgeschichte der Neuregelung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eine Beschränkung des Rechts der Spielhallen allein auf den Regelungsgegenstand des § 33i GewO nicht entnehmen (vgl. ausführl. OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, 4 Bs 14/15, NordÖR 2015, 489, juris Rn. 75 ff.). Auch Sinn und Zweck der Neuregelung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sprechen gegen die Beschränkung des Rechts der Spielhallen auf den engen Regelungsbereich des § 33i GewO (OVG Hamburg, a.a.O., Rn. 83). Mit der Zuweisung des Kompetenztitel „Rechts der Spielhallen“ sollte der Landesgesetzgeber die Kompetenz erhalten, solche Vorschriften zu erlassen, die jedenfalls spielhallenbezogen sind und die örtlichen und räumlichen Gegebenheiten von Spielhallen betreffen. Dies trifft auf die hier relevanten Regelungen zu. Sie dienen gerade der Abwehr spielhallenstandortbezogener Gefahren (vgl. in diesem Sinne: StGH, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, juris Rn. 309 ff., 352 ff; BayVerfGH, Beschl. v. 28.6.2013, Vf 10-VII-12, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 48 ff., VGH Mannheim, Beschl. v. 13.7.2015, 6 S 679/15, NVwZ-RR 2015, 737, juris Rn. 20; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5.13, juris Rn. 115 m.w.N.; OVG Koblenz, Urt. v. 26.8.2014, 6 A 10098/14, juris Rn. 19).

Der Einwand der Antragstellerin, das Verbot der Mehrfachkonzession und die Abstandregelung hätten zwar vordergründig Spielhallen zum Gegenstand, tatsächlich handele es sich aber um abstrakte Gefahrenabwehrregelungen, die kompetenzrechtlich jeweils der Stammmaterie, dem unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG fallenden gewerblichen Geräte- und Aufstellungsrecht (§§ 33c, d, e GewO) zuzuordnen seien, überzeugt nicht. § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG dient der Beseitigung von Anreizen für ein problematisches Spielverhalten, die sich aus der räumlichen Dichte und Nähe von Spielhallen (auch zu Kinder- und Jugendeinrichtungen) und damit aus einem hohen und einfach zu erreichenden Angebot an Gewinngeldspielgeräten ergeben. Mit dem Ansatz, die abstrakten Gefahren, die primär von Geldspielgeräten ausgingen, gingen damit zwangsläufig von den Spielhallen aus, die diese Geräte der Öffentlichkeit zugänglich machten, lässt sich eine fehlende Zuständigkeit der Länder nicht begründen. Dass die erlaubnispflichtige Aufstellung von Geldspielgeräten und deren technische Beschaffenheit aus Gründen gleicher Anforderungen im gesamten Bundesgebiet bundesrechtlich geregelt werden sollen (vgl. dazu OVG Hamburg, Beschl. v. 19.5.2015, juris Rn. 78, 81), lässt die Zuständigkeit der Länder zur Eindämmung der u.U. örtlich unterschiedlich einzuschätzenden, abstrakten Gefahren, die von der räumlichen Lage von Spielhallen und insbesondere ihrer Dichte ausgehen, unberührt.

Auch der Hinweis der Antragstellerin u.a. auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicherheitsgesetz (BVerfG, Beschl. v. 3.7.2012, 2 PBvU 1/11, BVerfGE 132, 1, juris), wonach die Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr als Annex die Befugnis umfasst, Regelungen zur Abwehr sich aus dem Luftverkehr ergebender Gefahren zu treffen, rechtfertigt keine andere Wertung. Im vorliegenden Fall geht es nicht um die Annex-Kompetenz zu automatenbezogenen bundesrechtlichen Regelungen, sondern um Regelungen, die den sich aus den örtlichen Besonderheiten ergebenden, von der Lage und Dichte der Spielhallen ausgehenden standortbezogenen Gefahren entgegenwirken sollen. Für solche besteht die Gesetzgebungskompetenz der Länder (vgl. in diesem Sinne auch OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5. 13, juris Rn. 138; VGH Mannheim, Beschl. v. 13.7.2015, 6 S 679/15, Rn. 20, 21).

Auch aus dem Hinweis der Antragstellerin auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Oktober 1984 (1 C 47.82, Buchholz 451.20 § 33i GewO Nr. 3, juris Rn. 17), die die im dortigen Fall relevanten, auf die konkrete Spielhalle zu beziehenden Anforderungen an den Versagungsgrund des § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO betrifft, ergibt sich nicht, inwieweit die dortigen Ausführungen gegen eine Zuständigkeit der Länder für abstrakte, mit der Lage von Spielhallen zusammenhängende Gefahren sprechen sollten.

Soweit die Antragstellerin darauf hinweist, die Spielverordnung (SpielV) sei zwischenzeitlich novelliert worden und der Bundesverordnungsgeber regele weiterhin in §§ 1 und 2 SpielV die Aufstellung von Geldspielgeräten in Spielhallen generell und ohne weitergehende räumlich-örtliche Beschränkung, dies müssten die Länder respektieren, spricht auch dies nicht gegen die Gesetzgebungszuständigkeit der Antragsgegnerin. Dass der Bundesverordnungsgeber bei der letzten Änderung der SpielV auf eine räumliche Beschränkung der Spielhallen und der Zahl von Geldspielgeräten in einem Gebäude verzichtet hat, hindert angesichts der Kompetenzverlagerung die Länder nicht, diesbezügliche Regelungen im Hinblick auf spielhallenbezogene Gefahren zu erlassen. Zudem lässt Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG, da einzelne Länder von der Kompetenz zur Regelung des Rechts der Spielhallen keinen Gebrauch gemacht haben, weiter Raum für den Anwendungsbereich des § 3 Abs. 2 SpielV (vgl. auch OVG Berlin- Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5.13, juris Rn. 139; Beschl. v. 29.10.2014, OVG 1 S 30.13, GewArch 2015, 46 [LS], juris Rn. 62).

Dem Abstandsgebot und dem Verbot von Mehrfachkonzessionen fehlt auch eine städtebauliche Zielsetzung. Sie verfolgen vielmehr das ausschließliche Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen (vgl. hierzu eingehend StGH BW, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, juris Rn. 309, 351, 391 ff.); BayVerfGH, Entsch. v. 28.6.2013, NVwZ 2014, 141, juris Rn. 82; OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, juris Rn. 14 m.w.N.; OVG Koblenz, Urt. v. 26.8.2014, 6 A 10098/14, juris Rn. 19; OVG Lüneburg, Beschl. v. 15.4.2014, 7 ME 121/13, juris Rn. 43; VGH Mannheim, Beschl. v. 4.4.2014, 6 S 1795/13, juris Rn. 7 ff.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, ZfWG 2014, 115, juris Rn. 22).

bb) Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG bestehen nicht. Der sich aus den Regelungen ergebende Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG ist materiell verfassungsgemäß.

(1) Der Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.

Für die Beschränkung des Angebots an Spielhallen durch das Abstandsgebot und das Verbot von Mehrfachspielhallen nach § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielG sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Das HmbSpielhG dient u.a. dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, und der Bekämpfung der Spielsucht. Diese angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, NVwZ-RR 2014, 317 [LS], juris Rn. 16; ausf. Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 36 m.w.N.). Die Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG soll unter anderem die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtprävention schaffen, indem die Dichte von und Mindestabstände zwischen Spielhallenstandorten bestimmt werden.

(2) Die Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vorschrift lässt sich nicht feststellen. Das Abstandsgebot und das Verbot von Mehrfachspielhallen sind zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.

Der Gesetzgeber besitzt bei der Regelung der Berufsfreiheit einen Einschätzungs- und Prognosespielraum auch bei der Beurteilung der Bedrohungslage für das Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz er im konkreten Fall tätig wird (vgl. zu den Grenzen: BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR2684/12, juris Rn. 24). Für die Eignung einer vom Gesetzgeber gewählten Maßnahme reicht es aus, dass der durch die Berufsausübungsregelung gewünschte Erfolg gefördert wird.

Nach diesem Maßstab sind die obengenannten Regelungen zur Erreichung der Spielsuchtprävention und des Jugendschutzes geeignet. Mit der Bestimmung, dass der Abstand u.a. zwischen Spielhallen 500 m nicht unterschreiten soll und dass an jedem Spielhallenstandort nur ein Unternehmen nach § 1 Abs. 2 zugelassen wird, soll in Zukunft die Zahl der vorhandenen Spielhallen reduziert und ihr Abstand vergrößert werden. Ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 2 HmbSpielhG, die der Willensbildung des Gesetzgebers bei dem Beschlussfassung des Gesetzes zu Grunde lag, hat er angenommen, dass die Zahl der Konzessionen im Jahr 2010 noch einmal gestiegen ist und dass durch sog. Mehrfachkonzessionen neben den bereits bestehenden weitere größere Spielhallenkomplexe entstanden sind. Zudem ist er davon ausgegangen, dass mehrere Erlaubnisse für einen Standort auf Grund des massiven Angebots an Geldspielgeräten in engem räumlichen Verbund ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht darstellen (vgl. zu § 2 Abs. 2 Satz 1: Bü-Drs. 20/ 3228, S. 8, Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Zur Abstandsregelung des § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG, die das Verbot der Mehrfachkonzession ergänzt, heißt es in der Gesetzesbegründung, die Zulassung von Spielhallen innerhalb kurzer Wegstrecken erhöhe das Angebot von die Spielsucht fördernden Geldspielgeräten und leiste der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs Vorschub. Durch das Verlassen der Spielhalle verbunden mit einem längeren Fußweg bestehe die Möglichkeit, dass die Spielerin oder der Spieler das Spiel abbreche. Die Spieler sollten sich nach dem Verlassen der Spielhalle so weit von ihrer Atmosphäre gelöst haben, dass ein selbständiger neuer Entschluss zum Betreten einer weiteren Spielhalle erforderlich sei (Bü-Drs. 20/5877, S. 26).

Dass diese Maßnahmen – z.B. wenn ein Spieler, wie die Antragstellerin einwendet, beschließt, die Distanz zwischen Spielhallen mit dem PKW oder öffentlichen Verkehrsmitteln zu überwinden und in einer anderen Spielhalle weiterzuspielen - in nicht jedem Einzelfall den gewünschten Erfolg vollständig herbeiführen, ist für die generelle Geeignetheit der Maßnahmen unerheblich. Auch spricht die Behauptung der Antragstellerin, das – vom Gesetzgeber bei der Schaffung der Abstandsregelung unterstellte - Wechseln der Spielhalle sei, anders als bei Gaststättenbesuchen, bei modernen Spielhallen kein typisches Spielerverhalten und ein pathologischer Spieler spiele nur in einer Spielhalle und breche das Spiel dort endgültig ab, wenn die Sperrzeit erreicht sei oder er kein Geld mehr habe, nicht gegen die Geeignetheit der Maßnahmen für den Gesundheitsschutz. Vielmehr ist es ausreichend, dass mit Hilfe der Reduzierung der Zahl der Spielhallen der gewünschte Erfolg der Spielsuchtprävention, die gerade auch potenzielle Spieler erreichen will - wie hier - gefördert werden kann.

Auch der Hinweis, in bestimmten Bereichen der Stadt („Reeperbahn“) lasse der Gesetzgeber schon einen Abstand zwischen Spielhallen von 100 m Fußweg ausreichen, um den Spieler vor sich selbst zu schützen, stellt die Geeignetheit der Abstandsregelung zur Suchtprävention im übrigen Stadtgebiet nicht in Frage. In bestimmten „Amüsiervierteln“ hat sich der Gesetzgeber neben dem Spielerschutz an weiteren Zielen des GlStV orientiert wie u.a. an der Notwendigkeit eines kanalisierten legalen Glücksspielangebots (vgl. zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielG: Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Diese Erwägungen sind sachgerecht und rechtfertigen eine höhere Spielhallendichte in abgegrenzten Bereichen der Stadt (vgl. dazu ausführlich: OVG Hamburg, Beschl. v. 4.3.2014, 4 Bs 328/13, NordÖR 2014, 368 [LS], juris Rn. 68 f.).

Die Regelungen sind erforderlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber mit seiner Einschätzung, es seien in der Vergangenheit aufgrund von Mehrfachkonzessionen neben den bereits bestehenden Spielhallen große Spielhallenkomplexe mit einem massiven Angebot an Geldspielgeräten entstanden, die Zahl der Personen mit pathologischem Glücksspielverhalten oder gefährdete Spieler bezogen auf das Automatenglücksspiel habe zugenommen und Abstände zwischen den Spielhallen führten zu einer effektiveren Suchtprävention (Bü-Drs. 20/5877, S. 25, 26; vgl. auch BÜ-Prot. 20/9, 20/14, Seite 24), seinen Beurteilungsspielraum überschritten hat. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Einschätzung des Gesetzgebers, ein großzügig bemessener Abstand von 500 m zwischen den Spielhallen könne eher zur Aufgabe des Spiels führen, fehlsam sein könnte (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5/13, Rn. 152 ff.). Dass andere in gleicher Weise wirksame, aber weniger einschneidende Möglichkeiten zur Verknappung des Spielhallenangebots bestehen, ist nicht ersichtlich.

Die Regelungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG sind auch angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Einschränkungen der Spielhallenbetreiber stehen nicht außer Verhältnis zum erstrebten Ziel:

Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008,1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117). Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig generell abstellt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwR-RR 2013, 985, juris Rn. 28 m.w.N.).

Nach diesem Maßstab sind das Gebot von größeren Abständen zwischen Spielhallen und das Verbot der Mehrfachkonzession verhältnismäßig. Zwar weist die Antragstellerin zu Recht darauf hin, dass nun faktisch für eine Strecke von 1000 m ein Ansiedlungsverbot bestehe. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des hohen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt aber das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einhaltung der neuen Erlaubnisanforderungen verschont zu bleiben. Sollte sich wegen der Abstandsregelungen und des Verbots der Mehrfachkonzession eine bisher an einem bestimmten Ort erlaubte berufliche Tätigkeit nicht realisieren lassen, ist dies nicht unverhältnismäßig. Es steht der Berufsgruppe der Spielhallenbetreiber trotz des Verbots der Mehrfachkonzession und der Abstandsregelung offen, Spielhallen mit Einzelkonzessionen oder solche jenseits der Ballungszentren zu betreiben (vgl. auch OVG Berlin- Brandenburg, Urt. v. 11.6.2015, OVG 1 B 5.13, juris Rn. 165).

b) Der Erteilung der Erlaubnisse für die beiden Spielhallen der Antragstellerin steht § 2 Abs. 5 Nr. 6 und 4 HmbSpielhG entgegen.

aa) Nach § 2 Abs. 5 Nr. 6 HmbSpielhG ist die Erlaubnis zu versagen, wenn ein Unternehmen im Sinne des § 1 Abs. 2 HmbSpielG in einem baulichen Verbund mit einem anderen Unternehmen steht. Dies ist hier der Fall. Die beiden Spielhallen der Antragstellerin befinden sich in einem Gebäude. Für jeden Spielhallenstandort darf aber nach § 2 Abs. 2 Satz 1 HmbSpielhG nur ein Unternehmen zugelassen werden.

bb) Weiter steht der Erteilung von Erlaubnissen für jede der beiden Spielhallen § 2 Abs. 5 Nr. 4 HmbSpielG entgegen, da hier der zur nächstgelegenen Spielhalle einzuhaltende Abstand unterschritten wird und von diesem nicht ausnahmsweise abgewichen werden kann.

Nach § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG soll der Abstand zu weiteren Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen 500 m nicht unterschreiten. Der fußläufige Abstand zu der nächsten „älteren“ Doppelspielhalle (L.-Straße Y) beträgt hier nach den von der Antragstellerin nicht bestrittenen Messungen der Antragsgegnerin lediglich ca. 449 m.

Ein Sachverhalt, der es rechtfertigen könnte, ausnahmsweise von der regelhaft zu erfüllen Voraussetzung des § 2 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielG abzusehen, liegt nicht vor. Dafür wäre es erforderlich, dass gemessen an den Zielen des Glückspielstaatsvertrages bzw. des HmbSpielhG hier ein atypischer Fall vorliegt, der eine Unterschreitung des Abstands von 500 m rechtfertigt. Die bloße Tatsache, dass hier die notwendige Entfernung zur nächsten Spielhalle um ca. 50 m unterschritten wird, rechtfertigt für sich genommen keine Ausnahme. Jedenfalls bei einer Unterschreitung des Fußwegs um ca. 10% ist nicht von einer so geringfügigen Abweichung von der vom Gesetzgeber für notwendig befundenen Entfernung auszugehen, dass damit der Zweck der Abstandsregelung, den Spieler nach dem Verlassen einer Spielhalle durch die Überwindung einer längeren Wegstrecke vom Weiterspielen abzuhalten, in gleicher Weise eintreten kann.

Im Übrigen hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht, dass hier die geographischen Gegebenheiten eine Ausnahme rechtfertigen. Anhaltspunkte dafür, dass wegen der Lage der beiden Spielhallenstandorte mit jeweils zwei Spielhallen zueinander ausnahmsweise auch bei einer kürzeren Entfernung als 500 m derselbe Effekt des „Sich-Lösens“ von dem „Spielhallenfluidum“ eintreten kann, hat die Antragstellerin nicht nachvollziehbar dargelegt. Die beiden Spielhallenstandorte befinden sich an unterschiedlichen Straßenseiten der großzügig bebauten, stark befahrenen L.er Chaussee, die durch Ampelanlagen unterbrochen wird und von der Querstraßen abgehen. Sichtkontakt zum jeweils anderen Spielhallenstandort besteht zwar nicht. Entgegen der Bewertung der Antragstellerin stellt diese Lage allerdings keine Besonderheit dar. Dass über eine Entfernung von 449 m Fußweg zu einer nächstgelegenen Spielhalle kein Sichtkontakt besteht, ist eher die Regel. Lagen in Ballungszentren von (Groß-) Städten sind dadurch gekennzeichnet, dass von größeren Verbindungsstraßen, die oft nur mithilfe von Ampeln sicher überquert werden können, zahlreiche kleinere Nebenstraßen abzweigen, an denen – ebenso wie an den Hauptstraßen - jeweils Spielhallen liegen. Sichtkontakt besteht meist allein wegen der Anordnung der Straßen zueinander und insbesondere wegen der z.T. hohen und dichten Bebauung nicht.

Die Antragstellerin weist weiter darauf hin, es sei die Regel, dass ein Spieler auf derselben Straßenseite weitergehe, an der die Spielhalle gelegen sei, die er verlasse. Hier sehe er die nächste Spielstätte in der L.er Chaussee Nr. ... erst dann, wenn ihm ein problemloser Wechsel der Straßenseite an der Ampelanlage T.- Straße nicht mehr möglich sei und er daher die nächste Kreuzung benutzen müsse. Dafür benötige er einen Fußweg von 501 m. Aber auch das Warten und Überqueren der Straße an dieser Ampelanlage führe zu einem ausreichenden „Abkühlen“ des Spielers, da er mehr Zeit benötige als für den Fußweg über 501 m auf derselben Straßenseite. Damit legt die Antragstellerin bereits nicht nachvollziehbar dar, inwieweit sich aus der Tatsache, dass der Spieler zunächst die gleiche Straßenseite benutzt, eine um 50 m längere Wegstrecke ergibt als nach der Messung der Antragsgegnerin. Zudem liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die - unterstellte - Tatsache, dass ein Spieler mangels Blickkontakts möglicherweise nicht die erste mögliche Gelegenheit, eine Straße zu überqueren, nutzt, sondern eine spätere, ein regelhaft auftretendes Verhalten darstellt und damit einen atypischen Sachverhalt begründen kann. Soweit die Antragstellerin auf die Wartezeit an einer Ampel hinweist, legt sie damit nicht nachvollziehbar dar, dass diese regelmäßig von einer Dauer ist, die dem „Abkühlungs“-Effekt eines um 50 m längeren Fußwegs entspricht.

2. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung von den Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG liegen hier nicht vor.

Nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG kann die für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde nach Ablauf des in § 9 Abs. 1 Satz 1 oder 2 HmbSpielhG bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen dieses Gesetzes über einen angemessenen Zeitraum zulassen, soweit dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erlaubnis gemäß § 33i GewO sowie der Schutzzweck des HmbSpielhG zu berücksichtigen. Die Antragstellerin hat im vorliegenden Fall nicht glaubhaft gemacht, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung von den Anforderungen des § 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 HmbSpielhG für die beiden von ihr betriebenen Spielhallen vorliegen. Die Voraussetzungen einer „unbilligen Härte“ dürften hier nicht gegeben sein.

Nach § 9 Abs. 1 Satz 5 HmbSpielhG kann eine unbillige Härte insbesondere dann vorliegen, wenn eine Anpassung des Betriebes an die Anforderungen dieses Gesetzes aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist. Anders als es die Antragstellerin annimmt, stellte die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 HmbSpielhG nicht lediglich ergänzend zu den Übergangsregelungen ein Instrument dar, um den Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen des Betroffenen generell Rechnung zu tragen und/oder allgemein wirtschaftliche Härten der Neuregelung des Spielhallenrechts abzumildern. Für die Erteilung einer Befreiung kommt es nach Sinn und Zweck der Regelung darauf an, ob diese im konkreten Fall zur Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsausübung erforderlich ist. § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG entspricht seinem Wortlaut nach der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlStV. Nach der zu § 29 Abs. 4 GlStV gegebenen Begründung tragen die Übergangsfrist von 5 Jahren in Satz 2 sowie die Möglichkeit, gemäß Satz 4 nach Ablauf der Frist im Einzelfall eine Befreiung von einzelnen materiellen Anforderungen zuzulassen, dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Betreiber in Abwägung mit den in §§ 24 und 25 verfolgten Allgemeinwohlinteressen angemessen Rechnung. Mittels einer Befreiung könne im individuellen Fall der notwendige Verhältnismäßigkeitsausgleich herbeigeführt werden. Dabei sei die Befreiung auf den Zeitraum zu beschränken, der erforderlich sei, um unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne aber die in den §§ 24 und 25 verfolgten Allgemeinwohlinteressen auf Dauer hintanzustellen. Durch die Befreiungsregelung und die Anknüpfung an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung könne beispielsweise bei Spielhallenkomplexen ein stufenweiser Rückbau erreicht werden (vgl. BÜ-Drs. 20/3734, S. 86, 87). Insoweit wird hier differenziert zwischen den für alle unter § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlStV, § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG fallenden Betriebsinhaber geltenden Übergangsregelungen und der weitergehenden Möglichkeit, im Einzelfall für den konkreten Betrieb zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit der neuen Anforderungen bei unzumutbaren Belastungen eine Befreiung für einen angemessenen Zeitraum zu erteilen. Soweit der hamburgische Gesetzgeber die Voraussetzung einer unbilligen Härte in § 9 Abs. 1 Satz 5 HmbSpielhG näher ausgestaltet hat, hat er in seiner Begründung darauf verwiesen, mittels der Befreiung könne im individuellen Fall die Verhältnismäßigkeit der Anforderung berücksichtigt werden. Insbesondere kleine Familienunternehmen sollten vor einer Vernichtung der Existenz geschützt werden (BÜ-Drs. 20/5877, S. 31). Offenbleiben kann, ob die letztgenannte Begründung des Gesetzgebers Anlass gibt, die Regelung des Satzes 5 trotz des weiter gefassten Wortlauts in dem Sinne eng auszulegen, dass eine Existenzvernichtung oder der wirtschaftliche Ruin des Betriebs zu erwarten sein muss. Zumindest verlangt § 9 Abs. 1 Satz 4 und 5 HmbSpielG für eine unbillige Härte, dass selbst nach dem Verstreichen der Übergangsfrist der Betreiber, dessen Vertrauen schutzwürdig ist, seinen Betrieb an die Neuregelungen nur mit der Folge anpassen könnte, dass die Betriebsführung zu wirtschaftlichen Verlusten führt.

Daran gemessen, hat die Antragstellerin nicht glaubhaft gemacht, dass diese Voraussetzungen hier bezogen auf den Standort in der L.-Straße X vorliegen:

Zwar weist sie zu Recht darauf hin, dass der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis und das Vertrauen des Betreibers in den Bestand der alten Rechtslage bei der Bewertung nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG zu berücksichtigen sind. Zum Zeitpunkt der Erteilung der hier maßgeblichen Erlaubnisse vom 1. November 2011 konnte sie aber kein Vertrauen in den unveränderten Fortbestand ihrer Erlaubnisse nach der GewO mehr haben, da mit dem 28. Oktober 2011 Neuregelungen des Spielhallenrechts zu erwarten waren (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt: OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, a.a.O., juris Rn. Rn. 8, 24 f.). Die Antragstellerin kann auch nicht verlangen, dass zu ihren Gunsten berücksichtigt wird, dass sie schon im Jahr 2007 an diesem Standort eine Spielhalle betrieben hat und, wäre sie weiter im Besitz der ihr damals erteilten Erlaubnis geblieben, bis zum bis 30. Juni 2017 nach § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG ihren Betrieb hätte weiterführen können. Die Antragstellerin hat sich aus wirtschaftlichen Gründen entschieden, die im Jahr 2007 erworbene Spielhalle zu schließen und an dem Standort zwei neue Betriebe zu errichten. Sie hat nicht allein deshalb neue Erlaubnisse beantragen müssen, weil sie die 153,78 m² große frühere Spielhalle im Jahr 2010/2011 lediglich modernisiert und in zwei Spielhallen aufgeteilt hat (vgl. zur raumbezogenen Erlaubnis: BVerwG, Urt. v. 23.11.2005, 6 C 8.05, Buchholz 451.20 § 33c GewO Nr. 6, juris Rn. 6). Vielmehr hat sie die gesamte Fläche um mehr als 50 m² vergrößert und diese - wohl im Hinblick auf eine optimale wirtschaftliche Ausnutzung der Regelung des § 3 Abs. 2 SpielV (pro 12 m² ein Spielgerät, 12 Geräte max.) – auf zwei Hallen aufgeteilt. Insoweit bestand nach der Modernisierung und dem massiven Umbau der früheren Spielhalle weder ein räumlicher noch ein gerätebezogener Bezug zu der im Jahr 2007 genehmigten Spielhalle.

Auch ihr Vortrag, sie habe im Hinblick auf den Umbau in den Jahren 2010/2011 hohe Investitionen zu einem Zeitpunkt erbracht, als sie noch auf die alte Rechtslage habe vertrauen dürfen, begründet keine unbillige Härte. Zwar ist zu Gunsten der der Antragstellerin zu berücksichtigen, dass sie zum Zeitpunkt ihres Antrages auf Erteilung der Spielhallenerlaubnisse am 24. September 2011 von der geplanten Neuregelung des Spielhallenrechts und insbesondere der Verschärfung der Anforderungen an die Erteilung einer Erlaubnis noch nichts wissen konnte, da nach der Regelung des § 29 Abs. 4 Satz 2und 3 GlStV und des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG erst mit dem Stichtag des 28. Oktober 2011 das Vertrauen in die Fortdauer der alten Rechtslage erschüttert war (vgl. dazu OVG Hamburg, Beschl. v. 24.6.2014, 4 Bs 279/13, juris Rn. 25 m.w.N.). Daher kann ihr nicht vorgeworfen werden, sie habe sich trotz Kenntnis von der Neuregelung des Spielhallenrechts eine Erlaubnis „auf Vorrat“ beschaffen wollen (vgl. zur Berücksichtigung dieser Sachverhalte zu Gunsten des Betreibers: OVG Weimar, Beschl. v. 8.4.2015, 3 EO 775/13, GewArch 2015, 511 [LS], juris Rn. 7). Auch hat sie nachgewiesen, dass sie im Hinblick auf die ihr im Jahr 2010 erteilte Baugenehmigung vor dem Stichtag bereits hohe Investitionen in den Ausbau der beiden Spielhallen getätigt hatte. Allein dies rechtfertigt aber allein nicht die Annahme einer unbilligen Härte. Diese dürfte u.a. allenfalls dann gegeben sein, wenn der einzelne Betrieb auch nach dem Ablauf der für eine verhältnismäßige Anpassung aus Sicht des Gesetzgebers erforderlichen, aber auch ausreichenden Übergangszeit von 5 bzw. maximal 1,8 Jahren Verluste erwirtschaftet.

Dafür hat die Antragstellerin keine konkreten Anhaltspunkte oder Nachweise dargelegt. Soweit sie darauf hinweist, im Vertrauen auf den Weiterbetrieb habe sie bei der Übernahme der Spielhalle im Jahr 2007 einen Mietvertrag über eine Zeitdauer von 10 Jahren abgeschlossen und müsse daher trotz Schließung der Hallen im Juni 2014 weiterhin monatlich 6.500,- Euro zahlen, sind insoweit keine wirtschaftlichen Verluste des Betriebs dargelegt. Die Antragstellerin durfte bei ordnungsgemäßer Betriebsführung spätestens zum Zeitpunkt der Erlaubnis am 1. November 2011, die auf geplante strengere Regelungen des Spielhallenrechts hinweist, nicht mehr von einem dauerhaften Betrieb der Spielhallen unter den alten rechtlichen Rahmenbedingungen der GewO ausgehen und war - trotz der Inanspruchnahme einstweiligen Rechtschutzes in Bezug auf die Übergangsregelung – gehalten, sich auf die neue Rechtslage einzustellen und ihren Betrieb anzupassen. Sie hat nicht dargelegt, inwieweit sie die Übergangszeit bis zum 30. Juni 2013 bzw. den weiteren Zeitraum bis zur Schließung und danach zur Vorbereitung und Anpassung ihres Geschäftsbetriebes auf bzw. an die geänderte Rechtslage genutzt und welche konkreten Maßnahmen sie unternommen hat (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 5.8.2015, 2 BvR 2190/14, WM 2015, 1827, juris Rn. 26). Die Antragstellerin hat bereits nicht nachgewiesen, dass und inwieweit sie mit der Vermieterin z.B. eine Vereinbarung über die Aufhebung des Mietvertrages oder die Reduzierung der Miethöhe zu erreichen versucht hat. Auch hat sie nicht dargelegt, dass sie bei Aufrechterhaltung des Mietvertrags die gemieteten Räume nicht anderweitig gewerblich nutzen oder untervermieten kann (vgl. dazu auch VGH Mannheim, Beschl. v. 13.7.2015, 6 S 679/15, NVwZ-RR 2015, 737 [LS], juris Rn. 34).

Dass die wirtschaftliche Lage der Antragstellerin wegen der Investitionen in Höhe von ca. 350.000,- Euro derart prekär ist, dass die Anpassung des Betriebs wegen der insoweit bestehenden Verluste nicht möglich ist, hat sie ebenfalls nicht nachvollziehbar dargelegt. Die Antragstellerin war wegen der Erteilung der Erlaubnis für den Betrieb der beiden Spielhallen zum 1. November 2011 in der Lage, die Übergangsfrist für die nach dem Stichtag erteilte Erlaubnis maximal auszunutzen und ihre Investitionen zu amortisieren. In welchem Umfang ihr dies (nicht) gelungen ist, legt sie nicht substantiiert dar. Zwar hat sie auf die bilanzrechtlichen / steuerlichen Abschreibungsfristen und –werte hingewiesen und geltend gemacht, innerhalb eines Zeitraums von einem Jahr und 8 Monaten lasse sich eine solche Investitionssumme naturgemäß nicht amortisieren. Sie hat aber nicht anhand von Unternehmensergebnissen (Umsätzen/Erträgen) für den hier maßgeblichen Standort nachgewiesen, dass sie die Investitionen nicht (auch) durch Erträge kompensiert hat. Auch hat die Antragstellerin lediglich darauf hingewiesen, anders als es das Verwaltungsgericht annehme, bezögen sich ihre getätigten Investitionen nicht auf Geldspielgeräte, sondern auf ortsbezogene Einbauten und seien daher „verloren“. Insoweit mag zwar einiges dafür sprechen, dass sie die zur Erneuerung (oder Erweiterung) z.B. des Bodens, der Elektrik und der Sanitäreinrichtungen eingebrachten Einbauten nicht veräußern oder an anderen Standorten weiterverwerten kann. Dies ändert aber nichts daran, dass die Antragstellerin, die an zahlreichen Standorten in Hamburg und im Bundesgebiet Spielhallen betreibt, einzelne der (nach den vorgelegten Rechnungen erfolgten) Einbauten wie z.B. die Videoanlage, Leuchten, den Tresor oder die Thekeneinrichtung ausbauen und an einem anderen Standort weiterverwenden oder an Dritte veräußern kann.

B

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes bestimmt sich nach §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Das Beschwerdegericht hat sich an Nr. 54.1 des Streitweitkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit orientiert und für jede der Spielhallen einen Wert von 15.000,- Euro für das Hauptsacheverfahren zu Grunde gelegt. Für das Eilverfahren ist dieser Wert zu halbieren.

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 4/5 und die Beklagte zu 1/5.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Revision wird zugelassen.

Die Klägerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, begehrt noch die Feststellung, dass für sie beim Betrieb ihrer drei Spielhallen vier Vorschriften des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (HmbGVBl. 2012, 505; im Folgenden: Hamburgisches Spielhallengesetz, HmbSpielhG) wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht gelten, hilfsweise, dass drei der vier Vorschriften für sie erst ab dem 30. Juni 2017 gelten und eine Vorschrift für Spielhallen in einem bestimmten Gebiet auch für ihre außerhalb dieses Gebietes gelegenen Spielhallen gilt.

Die Klägerin betreibt mit Erlaubnissen der Beklagten nach den §§ 33c Abs. 1 und 33i GewO sowie Bestätigungen nach § 33c Abs. 3 GewO eine Spielhalle in der... mit einer Grundfläche von 174,46 m² (Erlaubnis nach § 33i GewO vom 26. August 2008) sowie zwei, in einem Gebäude gelegene, Spielhallen in der ... mit 142,37 m² Grundfläche und ... mit 150,32 m² Grundfläche (Erlaubnisse nach § 33i GewO vom 21. Dezember 2010). In den Spielhallen der Klägerin in der ... und in der ... sind jeweils zwölf, in der Spielhalle der Klägerin in der ... sind elf Gewinnspielgeräte sowie Sichtblenden nach § 3 Abs. 2 SpielV aufgestellt. Das Innere der Räumlichkeiten der unter der Bezeichnung ... betriebenen Spielhallen ist durch Milchglas in den Fenstern und Lamellenvorhänge abgedunkelt.

Mit Erlaubnis der Beklagten vom 18. Dezember 2002, befristet bis zum 31. Dezember 2017, betreibt die ... die Spielbank Hamburg. Sie unterhält vier Standorte und bietet dort auch das Automatenspiel an. Am Standort „Casino Esplanade“ geschieht dies an 136, am Standort „Casino Reeperbahn“ an über 90, am Standort „Casino Mundsburg“ an 79 und am Standort „Casino Steindamm“ an 76 Glücksspielautomaten. Sichtblenden sind zwischen den Automaten nicht installiert.

Am 19. Dezember 2012 trat das Hamburgische Spielhallengesetz in Kraft, das in seinem § 1 Abs. 2 den Begriff der Spielhalle und des ähnlichen Unternehmens definiert. Es lautet auszugsweise wie folgt:

„§ 4 Anforderungen an die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen und ähnlichen Unternehmen

(1) ¹Unternehmen nach § 1 Absatz 2 sind von ihrem äußeren Erscheinungsbild so zu gestalten, dass ein Einblick ins Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich ist. ²Es muss gleichwohl gewährleistet werden, dass Tageslicht in den Aufstellungsbereich der Geldspielautomaten einfällt. ³Ist der Einfall von Tageslicht ortsbedingt nicht möglich, sind Ausnahmen zulässig. ⁴[…]

(2) Als Bezeichnung des Unternehmens im Sinne des § 1 Absatz 2 ist nur das Wort „Spielhalle“ zulässig.

(3) ¹In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 darf je 12 m² Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden; die Gesamtzahl darf jedoch acht Geräte nicht übersteigen. ²[…] ³Die Geräte sind einzeln in einem Abstand von mindestens 1,5 Metern aufzustellen, getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gerätebauteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante. ⁴[…]

(4) […]“

㤠5 Sperrzeit und Spielverbotstage

(1) Die Sperrzeit für Unternehmen nach § 1 Absatz 2 beginnt um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr.

(2) […]

(3) ¹In Unternehmen nach § 1 Absatz 2 in den Gebieten gemäß § 1 Nummer 1 der Verordnung über Werbung mit Wechsellicht beginnt die Sperrzeit um 6.00 Uhr und endet um 9.00 Uhr. ²[…]“

„§ 9 Übergangs- und Schlussbestimmungen

(1) ¹Unternehmen nach § 1 Absatz 2, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, gelten bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar. ²[…] ³Die Regelungen des § 4 Absätze 1, 2 und 4 und des § 5 treten sechs Monate nach Inkrafttreten dieses Gesetzes in Kraft. ⁴[…]

(2) ¹Wer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes ein Unternehmen nach § 1 Absatz 2 rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung verfügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren. ²Unternehmen, die keine Mehrfachkonzession im Sinne des § 1 Absatz 3 erhalten haben, haben die Zahl der Geräte und Spiele bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Absatz 3 zulässige Maß zu reduzieren.

(3) […]“

Am 20. Juni 2013 hat die Klägerin Klage erhoben.

Gleichzeitig hat die Klägerin beantragt, im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig festzustellen, erstens, dass sie berechtigt sei, die von ihr betriebenen Spielhallen weiterhin als ... zu bezeichnen, zweitens, dass sie nicht verpflichtet sei, zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter aufzustellen, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, drittens, dass sie nicht verpflichtet sei, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der Spielhallen einfalle und viertens, dass für die von ihr betriebenen Spielhallen die in § 1 der Sperrzeitverordnung geregelte Sperrzeit gelte, hilfsweise, dass die Sperrzeit um 6.00 Uhr beginne und um 9.00 Uhr ende. Die Kammer hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit Beschluss vom 30. September 2013 mangels Vorliegens eines Anordnungsgrundes abgelehnt, da zu Gunsten der Klägerin die Übergangsregelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG eingreife (VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, rechtskräftig, n. v.). Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf den Beschluss vom 30. September 2013 verwiesen.

Mit Bescheid vom 20. November 2013 hat die Beklagte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung entschieden, dass die von der Klägerin in der ... betriebene Spielhalle innerhalb der in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG geregelten Sperrzeit von 5:00 Uhr bis 12:00 Uhr geschlossen zu sein hat und gegen die Klägerin für jeden beweisbaren Verstoß ein Zwangsgeld in Höhe von 18.000,00 Euro festgesetzt.

Auf Antrag der Klägerin hat die Kammer mit Beschluss vom 18. Dezember 2013 die aufschiebende Wirkung des gegen die Anordnung der Einhaltung der gesetzlichen Sperrzeit im Bescheid vom 20. November 2013 eingelegten Widerspruchs wiederhergestellt, da die Klägerin sich auf die Übergangsregelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG berufen könne (VG Hamburg, Beschl. v. 18.12.2013, 17 E 4959/13, n. v.). Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf den Beschluss vom 18. Dezember 2013 verwiesen. Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat diesen Beschluss der Kammer auf die Beschwerde der Beklagten mit Beschluss vom 10. März 2014 abgeändert und den Antrag der Klägerin abgelehnt (OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v.). In der Begründung hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht ausgeführt, dass die Übergangsregelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG keine Übereinstimmung mit den im Hamburgischen Spielhallengesetz bestimmten Sperrzeiten fingiere. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf den Beschluss vom 10. März 2014 verwiesen.

Bereits mit Bescheid vom 3. Dezember 2013 hatte die Beklagte das festgesetzte Zwangsgeld in Höhe von 18.000,00 Euro wegen der Öffnung der Spielhalle der Klägerin in der ... während der gesetzlichen Sperrzeit für verwirkt erklärt, die Klägerin zur Zahlung bis zum 15. Dezember 2013 aufgefordert und die Anwendung unmittelbaren Zwangs durch Schließung der Halle angekündigt. Die Anträge der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gegen die bedingte Zwangsgeldfestsetzung im Bescheid vom 21. November 2013 sowie gegen den Bescheid vom 3. Dezember 2013 hat die Kammer mit Beschluss vom 21. Juli 2014 abgelehnt (VG Hamburg, Beschl. v. 21.7.2014, 17 E 5246/13, n. v.). Die Klägerin hat gegen den ablehnenden Beschluss Beschwerde eingelegt, die noch beim Hamburgischen Oberverwaltungsgericht anhängig ist (4 Bs 159/14).

Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, die Regelungen in den §§ 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, 5 Abs. 1 HmbSpielhG seien mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder bereits aus formellen Gründen verfassungswidrig, da sich das vom Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommene Recht der Spielhallen auf den Regelungsgegenstand des § 33i GewO beschränke.

Darüber hinaus verletzten die Regelungen sie in materieller Hinsicht in ihrer Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und im allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Es liege eine Ungleichbehandlung mit der Spielbank Hamburg und deren Automatenspielsälen vor, für die die Beschränkungen des Hamburgischen Spielhallengesetzes nicht gälten. Diese dürften zudem, anders als Spielhallen, Alkohol ausschenken, unterlägen weder dem Rauchverbot noch den in § 13 der Spielverordnung geregelten Gewinn- und Verlustgrenzen und machten in Hamburg großflächig Werbung.

Die Regelungen seien bereits nicht zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, da die Spieler dadurch auf Spielseiten im Internet, Schankräume mit Automaten in der Gastronomie und insbesondere die Automatenspielsäle der Spielbank auswichen, in denen die Aufsichtsmöglichkeiten geringer als in Spielhallen seien. Zudem seien die Eingriffe unangemessen. Insbesondere aufgrund der Reduzierung der höchstens zulässigen Anzahl an Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit und der Ausweitung der gesetzlichen Sperrzeit habe sie mit erheblichen Einnahmeverlusten zu rechnen, die sie zur Schließung ihrer Spielhallen, jedenfalls aber zur Kündigung der Arbeitsverträge langjähriger Mitarbeiter zwängen. Durch die erforderliche Anfertigung neuer Trennwände würden ihr Kosten in Höhe von 17.000,00 Euro entstehen, überdies müssten die Sicherheitskameras samt damit verbundener Elektrik mit erheblichem Kostenaufwand neu installiert werden. Die Pflicht zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls und die Pflicht, den Einblick in die Räumlichkeiten zu verhindern, schlössen sich gegenseitig aus.

Wenn mit den Regelungen die Spielsucht habe bekämpft werden sollen, sei nicht nachvollziehbar, weshalb entsprechende Vorschriften nicht auch für die Spielbank Hamburg gälten. Es sei daher davon auszugehen, dass die Regelungen allein fiskalischen Zwecken dienten. Deshalb verstießen diese auch gegen das europarechtliche Kohärenzgebot.

Im Übrigen sei kein sachlicher Grund dafür erkennbar, weshalb ihre Spielhallen in den Stadtteilen ... und ... anderen Sperrzeiten unterliegen sollten als die Spielhallen im Gebiet Reeperbahn sowie weshalb für Unternehmen mit und ohne Mehrfachkonzession nach § 9 Abs. 2 HmbSpielhG andere Übergangsbestimmungen gälten.

In der mündlichen Verhandlung am 10. Dezember 2014 hat die Klägerin ihren ursprünglich angekündigten Antrag, festzustellen dass sie berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen weiterhin als ... zu bezeichnen, hilfsweise, dass sie hierzu bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, für erledigt erklärt. Die Beklagte hat sich dieser Erledigungserklärung angeschlossen.

Die Klägerin beantragt nunmehr noch,

1. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, die Anzahl der Spielgeräte in den von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... auf jeweils acht Spielgeräte zu reduzieren,

2. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,

hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, in den von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... jeweils zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen,

3. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... einfällt,

hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 nicht verpflichtet ist, zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten der von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... einfällt,

4. festzustellen, dass für die von ihr betriebenen Spielhallen ... und in der ... die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung gilt,

hilfsweise festzustellen, dass in den von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... jeweils die Sperrfrist um 6 Uhr beginnt und um 9 Uhr endet,

hilfsweise festzustellen, dass sie bis zum 30. Juni 2017 berechtigt ist, die von ihr betriebenen Spielhallen in der ... und in der ... weiterhin mit einer Sperrzeit von 5 Uhr bis 6 Uhr zu betreiben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung macht die Beklagte im Wesentlichen geltend, sie sei für den Erlass der beanstandeten Regelungen zuständig, da diese zum Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zählten. Das Recht der Spielhallen beziehe sich auf das gesamte „Spielhallenwesen“ und beziehe auch die Vorschriften der §§ 33c ff. GewO mit ein.

Die mit den angegriffenen Regelungen im Hamburgischen Spielhallengesetz verbundenen Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG seien gerechtfertigt. Die Regelungen seien insbesondere zur Bekämpfung der Spielsucht geeignet, erforderlich und auch angemessen. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Bei einer Gesamtabwägung dürfe der Charakter der gewerblichen Tätigkeit der Klägerin nicht unberücksichtigt bleiben, die in der Nähe einer „unerwünschten Tätigkeit“ stehe.

Die Geldspielautomaten in Spielhallen wiesen ein hohes Suchtpotenzial auf. Spielsucht berge nicht nur Gefahren für die Betroffenen und ihre Familien, sondern aufgrund der drohenden Verschuldung sowie damit verbundener Folge- und Begleitkriminalität auch für die Gemeinschaft. Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes sei durch die Übergangs- und Befreiungsregelungen hinreichend berücksichtigt worden.

Die Reduzierung der Anzahl der Spielgeräte diene der Suchtprävention, da eine geringere Anzahl von Spielgeräten den Anreiz zum Spielen verringere. Durch den zu gewährleistenden Tageslichteinfall solle vermieden werden, dass das Zeitempfinden der Spieler beeinträchtigt werde. Die Ausdehnung der Sperrzeit hemme den Anreiz zum Weiterspielen bzw. unterbreche diesen. Ein Ausweichen auf Gaststätten sei jedenfalls hinsichtlich der überwiegenden Anzahl der Spieler nicht zu erwarten.

Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG liege schon deshalb nicht vor, weil es sich bei den Spielhallen und der Spielbank Hamburg nicht um wesentlich gleiche Sachverhalte handele. Dies ergebe sich bereits daraus, dass Spielhallen und die Spielbank Hamburg unterschiedlichen Regelungsbereichen angehörten. In Hamburg gebe es zudem hunderte Spielhallen, aber nur eine Spielbank mit drei Dependancen. Im Übrigen sei die Ungleichbehandlung aufgrund der unterschiedlichen Regelungen für Spielhallen einerseits und die Spielbank andererseits gerechtfertigt. Das in der Spielbank Hamburg angebotene Glücksspiel unterliege – im Gegensatz zum Geldgewinnspiel in den Spielhallen – den Regelungen des Gesetzes über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank in Hamburg sowie der Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg. Daraus ergäben sich örtlich und persönlich weitreichende Zugangsbeschränkungen, die eine konsequente Bekämpfung der Spielsucht ermöglichten.

Für die unterschiedlichen Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und Abs. 3 HmbSpielhG bestehe ein sachlicher Grund, da Besucher des Amüsierviertels „Reeperbahn“ dieses gezielt wegen des vielfältigen Unterhaltungsangebots aufsuchten und sich der dortigen besonderen finanziellen Gefahren bewusst seien.

Die Sachakten der Beklagten sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

I.

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

II.

Im Übrigen hat die Klage weder mit den Hauptanträgen (hierzu unter 1.) noch mit den Hilfsanträgen (hierzu unter 2. und 3.) Erfolg.

1. Mit den Hauptanträgen ist die Klage zulässig (hierzu unter a)), aber unbegründet (hierzu unter b)).

a) Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig.

aa) Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet.

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach dieser Vorschrift in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Diese Voraussetzungen für die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs liegen vor.

(I) Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, weil die zwischen den Beteiligten im Streit stehenden Verpflichtungen der Klägerin aus § 4 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG und § 5 Abs. 1 HmbSpielhG öffentlich-rechtlicher Natur sind.

(II) Es handelt sich entgegen der von der Beklagten schriftsätzlich geäußerten Zweifel auch um eine Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art.

Zu den verfassungsrechtlichen Streitigkeiten, die von der Rechtswegzuweisung des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausgenommen sind, gehören nur solche Prozesse, die die Rechtsbeziehungen von Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen betreffen, nicht hingegen Streitigkeiten zwischen dem Bürger und dem Staat (BVerwG, Urt. v. 2.7.1976, VII C 71/75, juris, Rn. 14). Bei der Streitigkeit zwischen der Klägerin als juristischer Person des Privatrechts und der Beklagten handelt es sich um eine Streitigkeit der letztgenannten Art.

(III) Eine abdrängende Sonderzuweisung zu einem anderen Gericht besteht nicht.

bb) Die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Erhebung der Feststellungsklage liegen vor.

Die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses kann nach § 43 Abs. 1 Alt. 1 und Alt. 2 VwGO durch Klage begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Hingegen kann die Feststellung nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Nach diesen gesetzlichen Vorgaben liegen die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Feststellungsklage vor.

(I) Die Klage ist mit den Hauptanträgen zu 1. bis 3. auf die Feststellung des Nichtbestehens und mit dem Hauptantrag zu 4. auf die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses gerichtet.

Als Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO werden gemeinhin die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Rechtliche Beziehungen eines Beteiligten zu einem anderen haben sich erst dann zu einem bestimmten konkretisierten Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urt. v. 23.1.1992, 3 C 50/89, juris, Rn. 29 f. m. w. N.). Diese Voraussetzungen für die Annahme feststellungsfähiger Rechtsverhältnisse liegen hier vor.

Zwischen den Beteiligten besteht Uneinigkeit darüber, ob die Klägerin als Betreiberin ihrer Spielhallen den Pflichten der angegriffenen Vorschriften des Hamburgischen Spielhallengesetzes unterliegt. Während die Klägerin meint, wegen Verstoßes dieser Vorschriften gegen höherrangiges Recht nicht zur Reduzierung der Geräteanzahl, zur Aufstellung von Sichtblenden und zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls nach § 4 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG verpflichtet zu sein sowie zur Öffnung ihrer Spielhallen außerhalb der Sperrzeiten nach § 1 der Verordnung über die Sperrzeit im Gaststätten- und Vergnügungsgewerbe (im Folgenden: Sperrzeitverordnung) berechtigt zu sein, vertritt die Beklagte die jeweils gegenteilige Auffassung.

(II) Die Klägerin hat ein Interesse an der baldigen Feststellung.

Darunter ist jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art zu verstehen (Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 26. EL 2014, § 43, Rn. 33 m. w. N.). Die Klägerin hat ein erhebliches wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Fragen, ob sie in ihren Spielhallen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG die Anzahl der Spielgeräte zu reduzieren, nach § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG Sichtblenden zu errichten, nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG den Einfall von Tageslicht zu gewährleisten sowie die Sperrzeit nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG zu beachten hat.

(III) Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht ihre Subsidiarität gegenüber Gestaltungs- und Leistungsklagen nicht entgegen.

(1) Die Klägerin kann ihre Rechte gegenwärtig nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklagen verfolgen und hätte dies auch in der Vergangenheit nicht tun können, da die ihrer Meinung nach mit höherrangigem Recht unvereinbaren Vorschriften sie unmittelbar verpflichten, ohne dass es des Erlasses eines konkretisierenden Verwaltungsakts bedürfte, und die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von diesen Vorschriften im Hamburgischen Spielhallengesetz, abgesehen vom hier nicht einschlägigen § 4 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG, nicht vorgesehen ist.

Soweit die Beklagte hinsichtlich der Spielhalle der Klägerin in der ... die Einhaltung der Sperrzeit nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG mit Bescheid vom 20. November 2013 gleichwohl angeordnet und die Klägerin gegen diesen Widerspruch eingelegt hat, der von der Beklagten noch nicht beschieden worden ist, ist die Klägerin nicht auf die Möglichkeit zu verweisen, nach § 75 Satz 1 VwGO Untätigkeitsklage zu erheben. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck der Subsidiaritätsregelung in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, mit der vor allem vermieden werden soll, dass die Sonderregelungen für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen insbesondere zum Vorverfahren nach den §§ 68 ff. VwGO und zur Fristbindung unterlaufen werden (BVerwG, Urt. v. 17.10.1970, VI C 8/69, juris, Rn. 12). Derartiges droht hier nicht, da die Klägerin innerhalb der Widerspruchsfrist nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegen den Bescheid vom 20. November 2013 Widerspruch eingelegt hat.

(2) Es ist der Klägerin nicht zumutbar, die angegriffenen Regelungen im Hamburgischen Spielhallengesetz nicht zu beachten und den Verstoß der Regelungen gegen höherrangiges Recht erst im Rahmen zukünftiger Verfahren gegen zu erwartende Verwaltungsakte der Beklagten geltend zu machen.

Im Hinblick auf § 4 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3 HmbSpielhG sowie § 5 Abs. 1 HmbSpielhG drohte der Klägerin die Einleitung von Bußgeldverfahren, weil die Nichtbeachtung der genannten Vorschriften nach § 7 Abs. 1 Nr. 6, 7 und 8 HmbSpielhG als Ordnungswidrigkeit sanktioniert ist. Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass es einem Betroffenen nicht zuzumuten ist, die Klärung verfassungsrechtlicher Zweifelsfragen gleichsam „auf der Anklagebank“ erleben zu müssen. Der Betroffene hat vielmehr ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse daran, den Verwaltungsrechtsweg als „fachspezifischere“ Rechtsschutzform einzuschlagen (BVerfG, Beschl. v. 7.4.2003, 1 BvR 2129/02, Meisterzwang, juris, Rn. 14; BVerwG, Urt. v. 17.1.1972, I C 33/68, juris, Rn. 7).

Darüber hinaus drohte der Klägerin im Hinblick auf die Nichtbeachtung von § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG die Einleitung von Verfahren mit dem Ziel des Widerrufs der ihr nach § 33i GewO erteilten Erlaubnisse (§ 9 Abs. 3 HmbSpielhG). Auch die Geltendmachung der Unvereinbarkeit von § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG mit höherrangigem Recht erst in den gegen mögliche Widerrufsbescheide gerichteten Verfahren ist der Klägerin aufgrund der einschneidenden wirtschaftlichen Folgen eines Widerrufs nicht zumutbar.

b) Die Klage ist mit den Hauptanträgen jedoch unbegründet.

Die Klägerin ist zur Einhaltung der mit der Klage angegriffenen Vorschriften des Hamburgischen Spielhallengesetzes verpflichtet. Dies gilt für die Reduzierung der Anzahl der Geld- und Warenspielgeräte auf acht Geräte je Spielhalle nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG (Hauptantrag zu 1., hierzu unter aa)), die Trennung der Geräte durch Sichtblenden gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG (Hauptantrag zu 2., hierzu unter bb)), die Gewährleistung des Tageslichteinfalls in den Aufstellungsbereich der Geldspielautomaten nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG (Hauptantrag zu 3, hierzu unter cc)) und die Sperrzeit nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG (Hauptantrag zu 4., hierzu unter dd)). Diese Vorschriften sind sowohl mit dem Grundgesetz (hierzu jeweils unter (I)) als auch mit dem Recht der Europäischen Union (hierzu jeweils unter (II)) vereinbar.

aa) Die Klägerin ist entgegen der mit dem Hauptantrag zu 1. begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG dazu verpflichtet, die Anzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in ihren Spielhallen auf acht Geräte je Spielhalle zu reduzieren.

(I) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Diese Regelung verletzt die Klägerin weder in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu unter (1)) noch im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu unter (2)).

(1) Die Begrenzung der Anzahl der Geld- und Warenspielgeräte je Spielhalle in § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG bewirkt keine Verletzung der Klägerin in ihrer Berufsfreiheit.

Das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG schützt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Bei diesem weiten, nicht personal gebundenen Berufsbegriff ist das Grundrecht gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar. Eingriffe in dieses Recht sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzmäßig erlassen worden ist, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (BVerfG, Beschl. v. 19.7.2000, 1 BvR 539/96, Spielbankgesetz Baden-Württemberg, juris, Rn. 63 f. m. w. N.; BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, Sportwettenmonopol, Oddset-Sportwette, juris, Rn. 94; BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Glücksspielstaatsvertrag, Lotto, juris, Rn. 24). Diesen Maßstäben wird § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG gerecht.

(a) Die Begrenzung der höchstens zulässigen Anzahl von Geld- oder Warenspielgeräten je Spielhalle berührt den Schutzbereich der Berufsfreiheit. Das Betreiben einer Spielhalle ist ein Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG (BVerwG, Urt. v. 9.3.2005, 6 C 11/04, juris, Rn. 29), da diese Tätigkeit ihrer Art nach auf Dauer angelegt ist und der Erzielung von Gewinnen dient, die zur Schaffung und zum Erhalt einer Lebensgrundlage dienen können.

(b) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG greift in Gestalt einer Berufsausübungsregelung in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein.

In Abgrenzung zu subjektiven und objektiven Berufswahlregelungen liegt eine Berufsausübungsregelung vor, wenn der Gesetzgeber nicht das „Ob“, sondern das „Wie“ der Berufstätigkeit regelt (s. nur Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, Band I, 3. Auflage 2013, Art. 12, Rn. 69). Dies ist bei der Begrenzung der höchstens zulässigen Anzahl von Spielgeräten je Spielhalle der Fall (s. bereits zur Begrenzung auf zehn Spielgeräte in § 3 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 SpielV in der Fassung vom 11.12.1985: BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u. a., NVwZ 1987, 1067).

Spielhallenbetreiber wie die Klägerin sind hingegen durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg im Allgemeinen und die Begrenzung der Anzahl der Spielgeräte im Besonderen nicht daran gehindert, ihre Tätigkeit fortzuführen (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 15 BA; VG Hamburg, Urt. v. 22.8.2013, 2 K 179/13, juris, Rn. 23). Es ist nicht zu erkennen, dass sie aufgrund der Neuregelungen in aller Regel zur Berufsaufgabe gezwungen wären.

(c) Die Berufsausübungsregelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt, da sie kompetenzgemäß zustande gekommen ist (hierzu unter (aa)), wichtigen Gemeinwohlzielen dient (hierzu unter (bb)) und den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt (hierzu unter (cc)).

(aa) Die Beklagte verfügte über die Gesetzgebungskompetenz zur Festlegung der Höchstzahl von Spielgeräten in Spielhallen.

Regelungen zur Aufstellung von Spielgeräten in Spielhallen unterfallen nach der Föderalismusreform der Gesetzgebungskompetenz der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG, da das Grundgesetz (in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006; BGBl. I S. 2034) dem Bund insoweit keine Gesetzgebungsbefugnisse mehr verleiht. Derartige Regelungen unterfallen nicht mehr dem Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, da von diesem ausdrücklich das Recht der Spielhallen ausgenommen ist.

Das Recht der Spielhallen umfasst auch Regelungen zur Aufstellung von Spielgeräten in Spielhallen (ebenso: VG Hamburg, Beschl. v. 25.11.2014, 15 E 4657/14, n. v.; VerfGH Berlin, Beschl. v. 20.6.2014, 96/13, juris, Rn. 50; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 29.10.2014, 1 S 30/13, juris, Rn. 55 ff.; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336/12, juris, Rn. 113 ff.; KG Berlin, Beschl. v. 2.7.2013, 3 Ws (B) 622/12, juris, Rn. 6; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris, Rn. 20) und ist entgegen der von der Klägerin angeführten gegenteiligen Rechtsauffassung (StGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.6.2014, 1 VB 15/13, juris, Rn. 311 ff.; Schneider, GewArch 2013, 137 (143); Schneider, GewArch 2009, 265 (269); Schneider, Das Recht der Spielhallen nach der Föderalismusreform, 2009, S. 58; Degenhart, DVBl. 2014, 416 (423); Degenhart, in: Sachs, GG, 7. Auflage 2014, Art. 74, Rn. 47; Weidemann/Krappel, NVwZ 2013, 673 ff.; Hahn, in: Friauf, GewO, T. 272, Oktober 2013, § 33f, Rn. 5; Pieroth/Lammers, GewArch 2012, 1 (4); Kluth, Die Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Spielhallen nach der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, 2010, S. 89) nicht auf den Regelungsbereich des § 33i GewO beschränkt.

(i) Die Beschränkung des Rechts der Spielhallen auf den Regelungsbereich des § 33i GewO, der die Erlaubnis zum gewerbsmäßigen Betrieb einer Spielhalle oder eines ähnlichen Unternehmens zum Gegenstand hat, findet im Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, wonach sich die konkurrierende Gesetzgebung „auf das Recht der Wirtschaft […] ohne das Recht […] der Spielhallen“ erstreckt, keine Stütze.

Zwar deutet diese Formulierung darauf hin, dass entgegen der Auffassung der Beklagten nicht das gesamte in den §§ 33c bis 33i GewO und der Spielverordnung geregelte gewerbliche Spielrecht in die Zuständigkeit der Länder übergehen sollte, da darin auch Regelungen enthalten sind, die nicht ausschließlich in Spielhallen Anwendung finden. Dies gilt etwa für die Erlaubnis zur gewerbsmäßigen Aufstellung von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit (§ 33c Abs. 1 und Abs. 2 GewO), die Bestätigung, dass der Aufstellungsort der Spielgeräte den auf der Grundlage des § 33f Abs. 1 Nr. 1 GewO erlassenen Durchführungsvorschriften entspricht (§ 33c Abs. 3 GewO), die Erlaubnis zur Veranstaltung anderer Spiele mit Gewinnmöglichkeit (§ 33d GewO), die Zulassung der Bauart eines Spielgeräts oder ihrer Nachbaugeräte und die Unbedenklichkeitsbescheinigung für andere Spiele (§ 33e GewO), die Ermächtigung zum Erlass von Durchführungsvorschriften (§ 33f GewO) und weite Teile der auf dieser Grundlage erlassenen Spielverordnung, insbesondere die Vorschriften über die Zulassung von Spielgeräten (§§ 11-17 SpielV).

Dass jedoch die Regelungen in § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV sowie § 4 Satz 2 SpielV, die neben § 33i GewO durch das Hamburgische Spielhallengesetz ersetzt wurden (§ 8 Abs. 1 HmbSpielhG), nicht in die Zuständigkeit der Länder übergehen sollten, ergibt sich aus der Formulierung „Recht der Spielhallen“ nicht. Der Wortsinn legt vielmehr das Gegenteil nahe, da diese Regelungen ausschließlich in Spielhallen und ähnlichen Unternehmen galten (s. im Übrigen auch Schneider, GewArch 2009, 265, Fn. 1).

(ii) Dies gilt auch bei Berücksichtigung des Verhältnisses zwischen den §§ 33c-33i GewO einerseits und § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV sowie § 4 Satz 2 SpielV andererseits.

Es ist unerheblich, dass sich die Ermächtigung zum Erlass von Durchführungsbestimmungen in § 33f GewO zunächst nicht auf die Durchführung von § 33i GewO, sondern ausschließlich auf die Durchführung der §§ 33c, 33d und 33e GewO bezog (§ 33f GewO in den Fassungen vom 12.2.1979, 25.7.1984, 1.1.1987 und 26.2.1993) und die Regelungen der Spielverordnung einschließlich der Begrenzung der Spielgeräte deshalb ursprünglich lediglich der Durchführung dieser Vorschriften dienten. Denn zum einen hat der Gesetzgeber die Ermächtigung mit Wirkung ab dem 1. Februar 1994 auch auf § 33i GewO bezogen (§ 33f GewO ab der Fassung vom 23.11.1994). Dies geschah unter Verweis auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BT-Drs. 12/5826, S. 17), in der ausgeführt worden war, dass sich hinsichtlich der Bestimmung der Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO Schlussfolgerungen aus § 3 SpielV verböten, weil § 33f GewO nicht der Durchführung des § 33i GewO diene (BVerwG, Urt. v. 9.10.1984, 1 C 21/83, juris, Rn. 16). Konsequenz der Änderung des § 33f GewO ist, dass die Regelungen der Spielverordnung einschließlich § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV sowie § 4 Satz 2 SpielV seither auch der Durchführung des § 33i GewO dienen.

Im Übrigen folgte auch aus der gegenteiligen Auffassung, § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV sowie § 4 Satz 2 SpielV dienten trotz der Änderung des § 33f GewO weiterhin nicht der Durchführung des § 33i GewO, nicht, dass das Recht der Spielhallen die Regelungen der Spielverordnung in den genannten Vorschriften nicht umfasst.

(iii) Aus den zugänglichen Quellen zur Entstehungsgeschichte der im Rahmen der Föderalismusreform erarbeiteten geänderten Fassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ergibt sich auch nicht, dass das Recht der Spielhallen nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers auf den Regelungsbereich des § 33i GewO beschränkt sein sollte.

In Übereinstimmung mit der grammatischen Auslegung finden sich zwar Hinweise, dass nicht die Kompetenz für das gesamte in den §§ 33c bis 33i GewO geregelte gewerbliche Spielrecht auf die Länder übertragen werden sollte. Ausweislich der Schilderung in Sekundärquellen habe das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit zunächst eine Analyse des allgemeinen Gewerberechts vorgelegt, um die unterschiedlichen Regelungsbereiche unter dem Gesichtspunkt der lokalen Radizierung abzuschichten. Darin sei eine Liste von insgesamt zwölf Einzelvorschriften enthalten gewesen, bei denen bei einzelnen eine Verlagerung der Kompetenz auf die Länder habe in Betracht gezogen werden können, soweit ein lokaler Bezug vorhanden sei. In der Auflistung hätten sich Regelungen über „Gewinnspiele und Geldspielgeräte […] (§ 33c bis h GewO)“ einerseits und „Spielhallen (§ 33i GewO)“ andererseits gefunden (Schneider, GewArch 2009, 265 (268)). Später sei über einen ebenfalls im Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit erarbeiteten Vorschlag der Bundesregierung Konsens erzielt worden, in dem die auf die Länder zu übertragenen Teile des Gewerberechts aufgelistet gewesen seien, darunter auch „Spielhallen“, nicht aber Gewinnspiele und Geldspielgeräte (Schneider, GewArch 2009, 265 (269)).

Aus dieser auch in der Endfassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Gegensatz zur vorangegangenen Analyse des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit unterbliebenen Aufzählung der § 33c bis h GewO lässt sich jedoch nicht ableiten, dass Regelungen zur Aufstellung von Spielgeräten in Spielhallen und ähnlichen Unternehmen wie in § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV nicht in die Zuständigkeit der Länder übergehen sollten.

(iv) Teleologische Auslegungsgesichtspunkte sprechen nicht für, sondern gegen eine Beschränkung des Rechts der Spielhallen auf den Regelungsbereich des § 33i GewO.

Anlass der Föderalismusreform war die Einschätzung der beteiligten Akteure, dass sich die bundesstaatliche Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland zwar grundsätzlich bewährt habe, diese jedoch von langwierigen und komplizierten Entscheidungsprozessen geprägt sei und an einer übermäßigen institutionellen Verflechtung von Bund und Ländern leide. Bei der Gesetzgebung des Bundes sei der Anteil der im Bundesrat zustimmungspflichtigen Gesetze im Laufe der Zeit erheblich gestiegen, während die Gesetzgebungsbefugnisse der Länder immer weiter zurückgedrängt worden seien (BT-Drs. 16/813, S. 7). Dieser Entwicklung suchte der verfassungsändernde Gesetzgeber im Wesentlichen durch eine Reform der Mitwirkungsrechte des Bundesrats und eine Reform der Gesetzgebungskompetenzen, insbesondere durch Neuordnung des Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebung, zu erreichen. Eine Stärkung der Landesgesetzgeber erfolgte in diesem Bereich, indem Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erforderten, auf die Länder verlagert wurden. Hierzu gehörte auch die Materie der Spielhallen als bisherigem Teilbereich des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (BT-Drs. 16/813, S. 8).

Eine substanzielle Stärkung der Gesetzgebungskompetenz der Länder im Bereich der Spielhallen wäre indes nicht erfolgt, wenn das Recht der Spielhallen auf den Regelungsbereich des § 33i GewO beschränkt wäre. Die Bestimmung der Höchstzahl von Spielgeräten in Spielhallen weist überdies einen besonderen Regionalbezug auf. In Stadtstaaten können insoweit aufgrund der Konzentration vieler Spielhallen auf engem Raum andere Regelungen als in Flächenstaaten angezeigt sein. Zudem erfordert die Begrenzung der Anzahl von Spielgeräten in Spielhallen nicht zwingend eine bundesgesetzliche Regelung. Während zum Schutz der Automatenhersteller bundeseinheitliche gerätebezogene Regelungen insbesondere zur Zulassung und Konfiguration von Spielgeräten (§§ 11-17 SpielV) veranlasst sein mögen, gilt dies für aufstellungsbezogene Maßnahmen wie § 3 Abs. 2 und Abs. 3 SpielV nicht, da die Automatenaufsteller sich insoweit auf unterschiedliche landesrechtliche Regelungen ohne größere Schwierigkeiten einstellen können.

Einen untrennbaren Sachzusammenhang zwischen geräte- und aufstellungsbezogenen Regelungen, der eine Verortung beider Regelungsbereiche auf einer Gesetzgebungsebene erforderte, vermag die Kammer nicht zu erkennen. Zwar soll sowohl durch geräte- als auch durch aufstellungsbezogene Regelungen die Spielsucht bekämpft werden und haben beide Regelungsbereiche erhebliche Auswirkungen auf die Rentabilität auch der Unternehmen der Spielhallenbetreiber. Doch gilt dies für weitergehende Maßnahmen zur äußeren Gestaltung von Spielhallen und Sperrzeitenregelungen ebenfalls. Es ist zudem nicht ersichtlich, weshalb der Änderung gerätebezogener Regelungen auf Bundesebene nicht auch auf landesrechtlicher Ebene bei den aufstellungsbezogenen Regelungen Rechnung getragen werden können sollte.

(bb) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG dient wichtigen Gemeinwohlzielen.

Ziel des Hamburgischen Spielhallengesetzes insgesamt ist es, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize zu ihrem Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird. Zentrales Anliegen des Gesetzes ist daher das Bereitstellen von Instrumenten, um ein am Suchtpotenzial des gewerblichen Spiels orientiertes Präventionsniveau zu sichern (Bü-Drs. 20/3228, S. 6). Im Einklang damit dient die Begrenzung der Anzahl der Spielgeräte je Spielhalle der Suchtprävention und reduziert sie die Anreize zu übermäßigem Spielen.

Die Spielsuchtprävention stellt nicht nur ein wichtiges, sondern sogar ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel dar, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, Sportwettenmonopol, Oddset-Sportwette, juris, Rn. 99 f.).

(cc) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG genügt auch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

Bei der Bestimmung der Grenzen der Einschränkbarkeit des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG ist zu beachten, dass dem Gesetzgeber bei der Regelung der Berufsfreiheit insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung ein weiter Einschätzungsspielraum zukommt. Er beruht auf der Komplexität der wirtschaftlichen Sachverhalte, deren aktueller Status häufig nur schwer zu ermitteln und deren zukünftige Entwicklung noch schwerer vorherzusagen ist (Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, Band I, 3. Auflage 2013, Art. 12, Rn. 116). Nach dieser Maßgabe erweist sich § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG als geeignet (hierzu unter (i)), erforderlich (hierzu unter (ii)) und verhältnismäßig im engeren Sinne (hierzu unter (iii)).

(i) Die Begrenzung der Anzahl der Spielgeräte auf acht Geräte je Spielhalle ist zur Spielsuchtprävention geeignet.

Ein Mittel ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, Sportwettenmonopol, Oddset-Sportwette, juris, Rn. 112 m. w. N.). Nach diesem Maßstab ist die Geeignetheit der Begrenzung der Spielgeräte zur Spielsuchtprävention anzunehmen.

Durch die Begrenzung des Angebots an Spielgeräten in Spielhallen werden die Spielanreize beschränkt. Die Anreize für die Spieler sind umso geringer, je weniger Geräte je Spielhalle aufgestellt sind (zur Begrenzung auf zehn Spielgeräte in § 3 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 SpielV in der Fassung vom 11.12.1985 s. BVerfG, Beschl. v. 27.3.1987, 1 BvR 850/86 u. a., NVwZ 1987, 1067). Der Umstand, dass möglicherweise ein Teil der Spieler auf andere Glücksspielangebote in Gaststätten, im Internet oder in der Spielbank Hamburg ausweichen wird, lässt die Geeignetheit der Regelung nicht entfallen, da gleichwohl die Anreizwirkung insbesondere auch für potenzielle Erstspieler verringert wird (OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 21 BA). Wollte man dieses Argument der Klägerin gelten lassen, wäre der Gesetzgeber im Übrigen an praktisch jeder effektiven Beschränkung gehindert.

(ii) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist zur Spielsuchtprävention erforderlich.

Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Gesetzgeber über einen Einschätzungs- und Prognosespielraum. Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit haben, die Betroffenen indessen weniger belasten (BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, Sportwettenmonopol, Oddset-Sportwette, juris, Rn. 116). Dies ist hier nicht zu erkennen. Eine Beschränkung, die gleich wirksam ist, die Spielhallenbetreiber hingegen weniger belastet, ist nicht ersichtlich.

(iii) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne.

Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein. Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit einer wirtschaftsordnenden gesetzlichen Regelung im Bereich der Berufsausübung ist nicht die Interessenlage des Einzelnen maßgebend; vielmehr ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betreffenden Wirtschaftszweig insgesamt abstellt. Die Möglichkeit, dass eine gesetzliche Maßnahme im Einzelfall zur Existenzgefährdung oder sogar zur Existenzvernichtung von Betrieben führen könnte, rechtfertigt es noch nicht, sie unter dem Gesichtspunkt der Unzumutbarkeit von Verfassungs wegen zu beanstanden (BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2686/12, juris, Rn. 28). Nach diesem Maßstab überschreitet § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG die Grenze der Zumutbarkeit nicht.

Zwar ist nicht zu verkennen, dass, obwohl Anhaltspunkte für eine generelle Existenzgefährdung oder sogar -vernichtung der Spielhallenbetreiber nicht vorliegen, die Begrenzung der Anzahl der Spielgeräte auf acht Geräte je Spielhalle erhebliche negative Auswirkungen auf die Rentabilität des Betriebes von Spielhallen haben wird. Die infolge der Gerätereduzierung zu erwartenden geringeren Umsätze werden voraussichtlich durch Einsparungen bei der Gerätemiete und der Spielvergnügungssteuer teilweise relativiert, aufgrund zumindest konstanter Kosten für Personal und Raummiete aber nicht vollständig ausgeglichen werden können.

Das Gewicht der mit der Regelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG verfolgten Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht dieser wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber jedoch, da Spielsucht in Gestalt finanzieller Verluste, starker emotionaler Belastungen und daraus resultierender Konflikte in der Familie und am Arbeitsplatz schwerwiegende Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien sowie die Gemeinschaft insgesamt haben kann und das Suchtpotenzial des gewerblichen Automatenspiels besonders hoch ist.

Das Suchtpotenzial von Glücksspielen unterscheidet sich je nach Art des Spiels, beim Spiel an Geldspielautomaten ist es auch nach aktuellen Zahlen von allen Glücksspielformen am höchsten (Die Drogenbeauftragte der Bundesregierung, Drogen- und Suchtbericht, Juli 2014, S. 49). Ausweislich der Ergebnisse einer Repräsentativbefragung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung aus dem Jahr 2013 finden sich als Problemspieler klassifizierte Befragte am häufigsten unter Personen, die in den letzten zwölf Monaten das Spielen an Geldspielautomaten angegeben haben. Mit diesen Ergebnissen korrespondierend ergibt sich für Geldspielautomatennutzer ein ca. 30-fach erhöhtes Risikoverhalten im Vergleich zu den Nichtnutzern dieses Glücksspiels (Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Oktober 2014, S. 11).

Faktoren für ein erhöhtes Gefahrenpotenzial sind nach Einschätzung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung insbesondere die leichte Verfügbarkeit des Glücksspiels, eine schnelle Abfolge von einzelnen Spielen mit schneller Gewinn- und Verlustentscheidung sowie die Vermittlung des Gefühls gegenüber den Spielern, Einfluss auf das Spielergebnis zu haben („http://www.spielen-mit-verantwortung.de/gluecksspiele/gefahrenpo tenzial.html“, letzter Abruf am 22. Dezember 2014). Diese Faktoren liegen beim Spiel an Geldspielautomaten in Spielhallen sämtlich vor.

(2) Die Klägerin ist durch § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.

Der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet den Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich vielmehr je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen.

Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer strengen Bindung, da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personen verhindern soll. Daher ist das Gleichheitsgrundrecht verletzt, wenn der Gesetzgeber bei Regelungen, die Personengruppen betreffen, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Diese Grundsätze gelten auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Deshalb sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, namentlich auf die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte freie Berufsausübung, nachteilig auswirken kann (BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, 1 BvR 402/08, 1 BvR 906/08, Rauchverbot, Nichtraucherschutzgesetz, juris, Rn. 150).

Nach diesem Maßstab liegt eine Verletzung der Klägerin im allgemeinen Gleichheitssatz durch § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG weder im Hinblick auf eine Ungleichbehandlung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg (hierzu unter (a)) noch im Hinblick auf unterschiedliche Übergangsfristen für Spielhallen mit und ohne Mehrfachkonzession im Sinne von § 1 Abs. 3 HmbSpielhG (hierzu unter (b)) vor.

(a) Die aus § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG resultierende Ungleichbehandlung der Spielhallen in Hamburg und der Spielbank Hamburg bewirkt keine Verletzung der Klägerin im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.

Es liegt zwar aufgrund der Beschränkung des Anwendungsbereichs des Hamburgischen Spielhallengesetzes auf Spielhallen (§ 1 Abs. 1 HmbSpielhG) und mangels einer § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG entsprechenden Vorschrift zur Begrenzung der Spielgeräte an den Standorten der Spielbank Hamburg eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten vor, die eine Ungleichbehandlung der Personengruppe der Spielhallenbetreiber und der Spielbank Hamburg bewirkt.

Diese Ungleichbehandlung ist jedoch trotz der strengen Bindung des Gesetzgebers gerechtfertigt, weil zwischen den Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg im Hinblick auf die Regelung in verschiedenen Ordnungsbereichen (hierzu unter (aa)) und durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte (hierzu unter (bb)) Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, die die ungleiche Behandlung zu rechtfertigen vermögen (hierzu unter (cc)).

(aa) Nach gefestigter Rechtsprechung besteht kein verfassungsrechtliches Gebot, ähnliche Sachverhalte in verschiedenen Ordnungsbereichen gleich zu behandeln (zur Verteilung der Spielgeräte in Spielhallen: BVerwG, Beschl. v. 24.8.2001, 6 B 47/01, juris, Rn. 8; VGH München, Urt. v. 25.5.2011, 22 B 01/110, juris, Rn. 17; zu Sperrzeiten für Spielhallen: BVerwG, Beschl. v. 15.12.1994, 1 B 190/94, juris, Rn. 25; BVerwG, Beschl. v. 23.7.2003, 6 B 33/03, juris, Rn. 5; OVG Magdeburg, Beschl. v. 28.8.2013, juris, Rn. 6; s. auch zur Spielvergnügungssteuer: BVerwG, Beschl. v. 28.8.2007, 9 B 14/07, juris, Rn. 12; BVerwG, Urt. v. 10.12.2009, 9 C 13/08, juris, Rn. 31; OVG Münster, Beschl. v. 19.5.2014, 14 A 528/14, juris, Rn. 21; OVG Münster, Beschl. v. 23.6.2010, 14 A 597/09, juris, Rn. 52 ff.; FG Hamburg, Urt. v. 27.8.2014, 2 K 257/13, juris, Rn. 47 ff.; FG Bremen, Urt. v. 20.2.2014, 2 K 84/13, juris, Rn. 89).

Die Hamburger Spielhallen und die Spielbank Hamburg sind trotz des durch den Glücksspielstaatsvertrag geschaffenen einheitlichen Rahmens (Art. 2 Abs. 2 und Abs. 3 GlüStV) in verschiedenen Ordnungsbereichen geregelt. Die für Hamburger Spielhallen maßgeblichen Vorschriften des gewerblichen Spielrechts in den §§ 33c-33g GewO, in der Spielverordnung, im Glücksspielstaatsvertrag und im Hamburgischen Spielhallengesetz stellen Teilbereiche des Gewerberechts dar, das wiederum zum Recht der Wirtschaft gehört. Die Regelungen zum Betrieb der Spielbank Hamburg im Glücksspielstaatsvertrag, im Gesetz über die Zulassung einer öffentlichen Spielbank (im Folgenden: SpielbkG HA) und in der Verordnung über die Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg (im Folgenden: SpielO HA 2006) sind hingegen nicht dem Recht der Wirtschaft, sondern dem Recht zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zuzuordnen (allgemein zum Spielbankenrecht: BVerfG, Beschl. v. 19.7.2000, 1 BvR 539/96, Spielbankgesetz Baden-Württemberg, juris, Rn. 67; BVerfG, Beschl. v. 18.3.1970, 2 BvO 1/65, Spielbank, juris, Rn. 97 ff.; BVerwG, Urt. v. 23.8.1994, 1 C 19/91, juris, Rn. 19, 25 und 28).

Zwar ist auch der Betrieb einer Spielbank auf Gewinn gerichtet. Die dort zugelassenen Glücksspiele sind so angelegt, dass jedenfalls in der Regel die Bank letztlich gewinnt. Nur deshalb finden sich Unternehmer, die Spielbanken betreiben. Diese wirtschaftlichen Aspekte erfassen jedoch nur Rand- und Folgeerscheinungen des Spielbankbetriebs, nicht seinen Kern. Für die Zulassung von Spielbanken ist vielmehr wesentlich, dass die natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung geschützt werden soll (vgl. §§ 284 ff. StGB). Der nicht zu verhindernde Spielbetrieb soll unter staatliche Kontrolle gestellt, die Gewinne aus dem Spielbankbetrieb sollen nicht illegal in die Taschen von Privatleuten fließen, sondern zum wesentlichen Teil für gemeinnützige Zwecke abgeschöpft werden. Die staatliche Kontrolle gewährleistet dem Spieler, dass Gewinn und Verlust nur von seinem Glück und nicht von Manipulationen des Unternehmers oder seiner Beschäftigten abhängen (BVerfG, Beschl. v. 18.3.1970, 2 BvO 1/65, Spielbank, juris, Rn. 98-101).

(bb) In diesen Ordnungsbereichen sind die Hamburger Spielhallen und die Spielbank Hamburg grundlegend verschiedenen Regelungskonzepten unterworfen.

(i) Für die Hamburger Spielhallen und die Spielbank Hamburg gelten nach § 2 Abs. 2 und Abs. 3 GlüStV gleichermaßen lediglich Teile des Glücksspielstaatsvertrages in Gestalt von § 1 GlüStV (Ziele des Staatsvertrages), § 2 GlüStV (Anwendungsbereich), § 3 GlüStV (Begriffsbestimmungen), § 4 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 4 GlüStV (Allgemeine Bestimmungen), § 5 GlüStV (Werbung), § 6 GlüStV (Sozialkonzept), § 7 GlüStV (Aufklärung) sowie der Vorschriften des Neunten Abschnitts (Übergangs- und Schussbestimmungen).

(ii) Nur für Spielhallen gilt, dass die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 GlüStV und § 2 Abs. 4 Satz 1 HmbSpielhG jeder beanspruchen kann, der die tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt, ohne dass die Zahl der Spielhallen in Hamburg absolut begrenzt wäre. Der Hamburgische Gesetzgeber hat von der hierzu in § 25 Abs. 3 GlüStV vorgesehenen Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht, sondern sich in § 2 Abs. 2 HmbSpielhG darauf beschränkt, Mehrfachkonzessionen zu verbieten und Mindestabstände zwischen Spielhallen vorzuschreiben.

Aus dem Glücksspielstaatsvertrag folgt das Verbot, dass von der äußeren Gestaltung der Spielhalle Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgeht oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen wird (§ 26 Abs. 1 GlüStV) und die Festsetzung von Sperrzeiten durch die Länder, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen (§ 26 Abs. 2 GlüStV). Weiter wird der Betrieb von Spielhallen wesentlich bestimmt durch Vorschriften des Hamburgischen Spielhallengesetzes über die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen (§ 4 HmbSpielhG), die Sperrzeit und Spielverbotstage (§ 5 HmbSpielhG) sowie den Jugend- und Spielerschutz (§ 6 HmbSpielhG) einerseits und der Spielverordnung nach Abschnitt III (Verpflichtungen bei der Ausübung des Gewerbes) und Abschnitt IV (Zulassung von Spielgeräten) andererseits. Insbesondere sind in § 13 SpielV detaillierte Vorgaben für die Konfiguration der Geldspielgeräte niedergelegt.

Danach darf die Physikalisch-Technische Bundesanstalt die Bauart eines Geldspielgeräts insbesondere nur zulassen, wenn die Mindestspieldauer fünf Sekunden beträgt, bei der der Einsatz 0,20 € nicht übersteigen und der Gewinn höchstens 2 € betragen darf (§ 13 Nr. 2 SpielV), die Summe der Verluste (Einsätze abzüglich Gewinne) im Verlauf einer Stunde 60 Euro nicht übersteigt (§ 13 Nr. 4 SpielV), die Summe der Gewinne abzüglich der Einsätze im Verlauf einer Stunde 400 € nicht übersteigt sowie Jackpots und andere Sonderzahlungen jeder Art ausgeschlossen sind (§ 13 Nr. 5 SpielV), das Spielgerät nach einer Stunde Spielbetrieb eine Spielpause von mindestens fünf Minuten einlegt, in der keine Einsätze angenommen, Gewinne gewährt und Spielvorgänge, einsatz- und gewinnfreie Probe- oder Demonstrationsspiele oder sonstige Animationen angeboten werden (§ 13 Nr. 6 SpielV), und nach drei Stunden Spielbetrieb eine Spielpause eingelegt wird, in der das Spielgerät für mindestens fünf Minuten in den Ruhezustand versetzt wird, wobei zu Beginn des Ruhezustands die Geldspeicher zu entleeren und alle Anzeigeelemente auf die vordefinierten Anfangswerte zu setzen sind (§ 13 Nr. 6a SpielV).

(cc) Für Spielbanken besteht hingegen kein Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis. Die Anzahl der Spielbanken in den Ländern ist zu begrenzen (§ 20 Abs. 1 GlüStV). Im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg kann der Senat der Beklagten eine öffentliche Spielbank zulassen (§ 1 SpielbkG HA). Die zugelassene Spielbank Hamburg betreibt einen Hauptstandort (Esplanade) und die drei Dependancen Steindamm, Reeperbahn und Mundsburg-Center (§ 1 SpielO HA 2006).

Zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht beteiligen sich die Betreiber der Spielbanken an einem übergreifenden Sperrsystem. Spielbanken sperren Personen, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmung ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre) (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV, § 4 SpielO HA 2006). Gesperrte Spieler dürfen am Spielbetrieb in Spielbanken nicht teilnehmen. Die Durchsetzung des Verbots ist durch Kontrolle des Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten (§ 20 Abs. 2 GlüStV). Der Eintritt in die Spielbank wird zudem nur mit gültiger Eintritts- oder Ehrenkarte gestattet (§ 6 Nr. 1 SpielO HA 2006). Eintrittskarten dürfen grundsätzlich nur gegen Vorlage eines gültigen Lichtbildausweises ausgegeben werden (§ 6 Nr. 4 SpielO HA 2006).

(iii) Aus dieser Regelung in verschiedenen Ordnungsbereichen und durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte für Spielhallen einerseits und die Spielbank Hamburg andererseits ergeben sich Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, die die ungleiche Behandlung hinsichtlich der Begrenzung der Anzahl der Spielgeräte nur in Spielhallen rechtfertigen.

Dies gilt zunächst im Hinblick darauf, dass das Angebot des Automatenspiels durch Spielbanken in Hamburg zwar nicht hinsichtlich der Anzahl der je Standort zulässigen Spielgeräte, aber hinsichtlich der Anzahl der Spielbanken in Hamburg begrenzt ist (§ 1 SpielbkG HA), während eine gesetzlich fixierte absolute Höchstzahl an Spielhallen – am 17. September 2013 wurden in Hamburg 389 Spielhallen betrieben (Bü-Drs. 20/9316, Anlage 1) – nicht besteht. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, zwecks Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV das Angebot des Automatenspiels in Spielhallen gleichsam als Korrelat hierzu neben dem Verbot von Mehrfachkonzessionen und der Regelung eines Mindestabstands zwischen Spielhallen auch durch Begrenzung der je Spielhalle zulässigen Anzahl an Spielgeräten zu verknappen.

Dies gilt umso mehr, als das Angebot der Spielhallen für Spieler deutlich leichter zugänglich ist als dasjenige der Spielbank Hamburg. Nicht nur sind die über das Stadtgebiet verteilten Standorte der Spielhallen für die meisten Spieler aufgrund kürzerer Entfernung zur Wohnung oder zum Arbeitsplatz leichter zu erreichen als die lediglich vier Standorte der Spielbank Hamburg. Spielhallen können im Gegensatz zu den Standorten der Spielbank Hamburg überdies betreten werden, ohne dass eine Eintrittskarte erworben und ein Lichtbildausweis vorgezeigt werden müsste. Auch wenn der Eintrittspreis in der Spielbank Hamburg nur gering ausfällt, wird durch den Erwerbsvorgang die Schwelle zum Besuch erhöht. Dies gilt in noch verstärktem Maße für die Vorlage eines Lichtbildausweises, weil ein Spieler dadurch seine persönlichen Angaben zu offenbaren hat und dem Automatenspiel nicht – wie in Spielhallen – in der Anonymität nachgehen kann.

Die Spielbank Hamburg verfügt mit dem Sperrsystem zudem über ein Instrument zur Bekämpfung der Spielsucht, das pathologische Spieler vor dem weiteren finanziellen Ruin schützen kann. Ein gleichwertiges Äquivalent gibt es bei den Spielhallen nicht. Die Verpflichtung der Spielhallenbetreiber nach § 6 Abs. 6 HmbSpielhG, vom Spielverhalten her auffällige Personen vom Spiel auszuschließen, ist deutlich weniger wirksam, da mit dem Ausschluss vom Spiel in einer Spielhalle nicht verhindert werden kann, dass der gefährdete oder bereits pathologische Spieler in einer anderen Spielhalle weiterspielt. Auch die Verpflichtung nach § 6 Abs. 7 HmbSpielhG zur sichtbaren Auslegung von Informationsmaterial über Risiken des übermäßigen Spielens und Informationen zu Angeboten und Kontaktdaten von qualifizierten Beratungsstellen an jedem Spielgerät stellt keine gleich wirksame Beschränkung dar, da sie Spieler nicht am Spielen zu hindern vermag.

(b) Eine Verletzung der Klägerin im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht im Hinblick auf unterschiedliche Übergangsfristen für Unternehmen mit und ohne Mehrfachkonzession im Sinne von § 1 Abs. 3 HmbSpielhG.

Aufgrund der Übergangsregelung in § 9 Abs. 2 HmbSpielhG liegt eine Ungleichbehandlung von Unternehmen vor, die – wie die Klägerin – eine Mehrfachkonzession im Sinne von § 1 Abs. 3 HmbSpielhG erhalten haben, und solchen, die eine Mehrfachkonzession nicht erhalten haben. Während die Zahl der Geräte und Spiele innerhalb von 24 Monaten auf das nach § 4 Abs. 3 zulässige Maß zu reduzieren hat, wer – wie die Klägerin – zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Hamburgischen Spielhallengesetzes (am 19. Dezember 2012) ein Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG rechtmäßig betreibt und über eine gültige Erlaubnis nach § 33i GewO verfügt (§ 9 Abs. 2 Satz 1 HmbSpielhG), haben Unternehmen, die keine Mehrfachkonzession im Sinne des § 1 Abs. 3 HmbSpielhG erhalten haben, die Zahl der Geräte und Spiele erst bis zum 30. Juni 2017 auf das nach § 4 Abs. 3 HmbSpielhG zulässige Maß zu reduzieren (§ 9 Abs. 2 Satz 2 HmbSpielhG).

Diese Ungleichbehandlung ist jedoch gerechtfertigt, weil zwischen Unternehmen mit Mehrfachkonzession und Unternehmen ohne Mehrfachkonzession Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, die die unterschiedlichen Übergangsfristen zu rechtfertigen vermögen. Es ist aufgrund wirtschaftlicher Vorteile der Unternehmen mit Mehrfachkonzession nicht zu beanstanden, für diese eine kürzere Übergangsfrist vorzusehen. Dass der Betrieb zweier oder mehrerer Spielhallen in einem Gebäude, Gebäudekomplex oder in unmittelbarer Nachbarschaft wirtschaftliche Vorteile mit sich bringt, ergibt sich aus dem eigenen Vortrag der Klägerin und ist auch ohne weiteres nachvollziehbar. So fallen etwa geringere Personalkosten an, wenn in zwei unmittelbar benachbarten Spielhallen, die über einen gemeinsamen Aufsichtsbereich verfügen – wie die Spielhallen der Klägerin in der ... – nur eine Aufsichtsperson anwesend ist.

(II) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist auch mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar.

(1) Diese Regelung verletzt die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit und im Recht zu arbeiten aus Art. 15 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 12. Dezember 2007 (ABl. C 303, S. 1; im Folgenden: Grundrechtecharta, GRCh) sowie im allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 20 GRCh, da bereits der Anwendungsbereich der Grundrechtecharta nicht eröffnet ist.

Nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh gilt die Grundrechtecharta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Die Beklagte hat weder bei Erlass des § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG noch bei dessen Anwendung gegenüber der Klägerin Unionsrecht durchgeführt.

(2) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch kein Raum für eine Prüfung des in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union entwickelten Kohärenzgebots. Danach ist eine Beschränkung der Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit durch eine glücksspielrechtliche Monopolregelung, die auf die Bekämpfung der Spielsucht und den Spielerschutz als zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gestützt wird, nur gerechtfertigt, wenn sie ebenso wie ihre Anwendung in der Praxis geeignet ist, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt (EuGH, Urt. v. 6.11.2003, C-243/01, Gambelli, juris, Rn. 67; EuGH, Urt. v. 3.6.2010, C-258/08, Ladbrokes, NVwZ 2010, 1081 (1082), Rn. 21; EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, Carmen Media, juris, Rn. 64; EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., Markus Stoß, juris, Rn. 98; zu den aus dem Kohärenzgebot abzuleitenden Anforderungen s. BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 10/12, juris, Rn. 31 f.).

Im vorliegenden Fall ist bereits weder der Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden: AEUV) noch der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1, 57 Abs. 1 und Abs. 3 AUEV eröffnet, da die Klägerin als nach deutschem Recht gegründete juristische Person des Privatrechts ihren Sitz in Hamburg hat und hier auch ihre Spielhallen betreibt. Es liegt kein grenzüberschreitender Sachverhalt vor.

(3) Der Vollständigkeit halber sei ausgeführt, dass § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG auch nicht wegen Verstoßes der Beklagten gegen eine sich aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rats vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204, S. 37) in der durch die Richtlinie 2006/96/EG des Rates vom 20. November 2006 (ABl. L 363, S. 81) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 98/34) ergebende Notifizierungspflicht unanwendbar ist (zu dieser Rechtsfolge: EuGH, Urt. v. 30.4.1996, C-194/94, CIA Security International, juris, Rn. 54 f.; zur Anwendbarkeit unabhängig von der Erfüllung der Voraussetzungen für die Anwendung der Vertragsbestimmungen über den freien Warenverkehr: EuGH, Urt. v. 21.4.2005, C-267/03, Lindberg, juris, Rn. 49), weil es sich bei dieser Regelung des Hamburgischen Spielhallengesetzes nicht um eine nach der Richtlinie 98/34 notifizierungspflichtige „technische Vorschrift“ handelt.

Unter „technischen Vorschriften“ sind nach Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34 technische Spezifikationen sowie sonstige Vorschriften einschließlich der einschlägigen Verwaltungsvorschriften, deren Beachtung de jure oder de facto für das Inverkehrbringen oder die Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, sowie – vorbehaltlich der Bestimmungen des Art. 10 der Richtlinie 98/34 – der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses verboten wird. Daraus folgt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, dass der Begriff der „technischen Vorschrift“ – neben den hier nicht in Rede stehenden Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft – drei Kategorien umfasst, nämlich erstens die „technische Spezifikation“ im Sinne von Art. 1 Nr. 3 der Richtlinie 98/34, zweitens die „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34 und drittens das Verbot der Herstellung, der Einfuhr, des Inverkehrbringens oder der Verwendung eines Erzeugnisses im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34 (EuGH, Urt. v. 19.7.2012, C-213/11 u. a., Fortuna, juris, Rn. 27 m. w. N.). § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG unterfällt keiner dieser drei Kategorien.

(a) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist keine „technische Spezifikation“.

Unter einer „technischen Spezifikation“ ist nach Art. 1 Nr. 3 der Richtlinie 98/34 eine Spezifikation zu verstehen, die in einem Schriftstück enthalten ist, das Merkmale für ein Erzeugnis vorschreibt, wie Qualitätsstufen, Gebrauchstauglichkeit, Sicherheit oder Abmessungen, einschließlich der Vorschriften über Verkaufsbezeichnung, Terminologie, Symbole, Prüfungen und Prüfverfahren, Verpackung, Kennzeichnung und Beschriftung des Erzeugnisses sowie über Konformitätsbewertungsverfahren. Die nationale Maßnahme muss sich auf das Erzeugnis und seine Verpackung als solche beziehen und eines der vorgeschriebenen Merkmale für ein Erzeugnis festlegen (EuGH, Urt. v. 19.7.2012, C-213/11 u. a., Fortuna, juris, Rn. 28). Dies ist bei § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG nicht der Fall, da es sich dabei hinsichtlich der Geld- und Warenspielgeräte nicht um eine gerätebezogene, sondern lediglich um eine aufstellungsbezogene Regelung handelt, die keines der genannten Merkmale für diese Geräte festlegt.

(b) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG ist keine „sonstige Vorschrift“.

Eine sonstige Vorschrift ist nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34 eine Vorschrift für ein Erzeugnis, die keine technische Spezifikation ist und insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder der Umwelt erlassen wird und den Lebenszyklus des Erzeugnisses nach dem Inverkehrbringen betrifft, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können. Letzteres ist bei § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG nicht der Fall.

Zwar kann die Begrenzung der Höchstzahl der je Spielhalle zulässigen Geld- und Warenspielgeräten deren Vermarktung insofern beeinträchtigen, als die Nachfrage der Spielhallenbetreiber nach diesen Geräten verringert wird. Gleichwohl kann § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG die Vermarktung der Geld- und Warenspielgeräten nicht wesentlich beeinflussen. Der Einfluss auf die Vermarktung ist vielmehr überschaubar, weil diese Geräte weiterhin in nicht unerheblicher Anzahl in Spielhallen, Schankwirtschaften, Speisewirtschaften, Beherbergungsbetrieben, Wettannahmestellen der konzessionierten Buchmacher nach § 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes sowie – beschränkt auf Warenspielgeräte – auf Volksfesten, Schützenfesten oder ähnlichen Veranstaltungen, Jahrmärkten oder Spezialmärkten aufgestellt werden dürfen.

(c) § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG beinhaltet auch kein Verbot der Herstellung, der Einfuhr, des Inverkehrbringens oder der Verwendung eines Erzeugnisses.

Ein solches Verbot setzte voraus, dass die in Rede stehenden nationalen Vorschriften in ihrer Tragweite klar über eine Begrenzung bestimmter möglicher Verwendungen des in Rede stehenden Erzeugnisses hinausgehen und seine Verwendung nicht bloß beschränken. Diese Kategorie technischer Vorschriften betrifft nämlich speziell solche nationalen Maßnahmen, die bloß eine marginale und keine andere Verwendung, wie man sie für das betreffende Erzeugnis vernünftigerweise erwarten kann, zulassen (EuGH, Urt. v. 19.7.2012, C-213/11 u. a., Fortuna, juris, Rn. 31 f). Nach diesem Maßstab liegt ein Verbot im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34 nicht vor, da trotz der Regelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 HmbSpielhG mehr als eine nur marginale Verwendung von Geld- und Warenspielgeräten zugelassen ist.

bb) Die Klägerin ist entgegen der mit dem Hauptantrag zu 2. begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG dazu verpflichtet, in ihren Spielhallen zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen.

(I) § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Diese Regelung verletzt die Klägerin weder in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu unter (1)) noch im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu unter (2)).

(1) § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG verletzt die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.

Die Verpflichtung, zwischen den Spielgeräten Sichtblenden der in § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG definierten Ausmaße aufzustellen, stellt eine verfassungsrechtlich gerechtfertigte Berufsausübungsregelung dar, die kompetenzgemäß zustande gekommen ist (hierzu unter (a)), wichtigen Gemeinwohlzielen dient und den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt (hierzu unter (b)).

(a) Die Beklagte verfügte über die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG, da Regelungen zur Aufstellung von Spielgeräten in Spielhallen, zu denen auch die Verpflichtung zur Aufstellung von Sichtblenden zwischen Spielgeräten in Spielhallen gehört, nach der Föderalismusreform – wie bereits ausgeführt – der Gesetzgebungskompetenz der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG unterfallen.

(b) § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG dient wichtigen Gemeinwohlzielen in Gestalt des Spielerschutzes sowie der Spielsuchtprävention und genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

(aa) Die Regelung ist zum Spielerschutz und zur Spielsuchtprävention geeignet, da durch die zu errichtenden Sichtblenden das Bespielen mehrerer Automaten erschwert und infolgedessen der drohende finanzielle Verlust verringert wird.

(bb) Die Regelung ist erforderlich, da eine die Spielhallenbetreiber weniger belastende, aber gleich wirksame Regelung nicht ersichtlich ist. Die nach § 3 Abs. 2 Satz 3 SpielV vorgeschriebenen Sichtblenden sind zum Spielerschutz und zur Spielsuchtprävention nicht gleich wirksam, da sich ihre Tiefe nicht ab dem am weitesten in den Raum reichenden Geräteteil, sondern ab der Gerätefront bestimmt.

(cc) § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ist zudem verhältnismäßig im engeren Sinne, weil bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des mit der Regelung einhergehenden Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe in Gestalt des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist.

Das aufgrund der schweren Folgen der Spielsucht und des großen Suchtpotenzials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das Gewicht des wirtschaftlichen Interesses der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Aufstellung der Sichtblenden verschont zu bleiben. Die mit dieser Verpflichtung einhergehende wirtschaftliche Belastung der Spielhallenbetreiber ist überschaubar, da es sich im Wesentlichen um einmalige Investitionen handelt. Für die Änderung gegenüber der Vorgängerregelung in § 3 Abs. 2 Satz 3 SpielV bestand zudem ein sachlicher Grund, da in Spielhallen verbreitet neue Geräte zum Einsatz kommen (z. B. sog. Novoliner), die im Gegensatz zu den alten Walzengeräten keine glatte Front haben, sondern über ein über die Gerätefront hinausragendes Bedienungsfeld verfügen, so dass sich die Spieler baubedingt in einem größeren Abstand zur Gerätefront aufhalten (Bü-Drs. 20/3228, S. 11). In der Praxis findet in Spielhallen das Spielen an mehreren Geräten auch tatsächlich verbreitet statt (s. die Äußerungen der Sachverständigen Prof. Dr. Hand und Prof. Dr. Meyer im Gesetzgebungsverfahren, Bü-Prot. 20/9, 20/14, S. 24).

(2) Die Klägerin ist durch § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.

Die Ungleichbehandlung zwischen den Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg, für die § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG nicht gilt und es auch an einer vergleichbaren Regelung fehlt, ist aufgrund der bereits ausgeführten Regelung der Spielhallen und der Spielbank in verschiedenen Ordnungsbereichen sowie durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte gerechtfertigt. Insbesondere ist das im Gegensatz zur Spielbank Hamburg mit ihren vier Standorten über das Stadtgebiet verteilte Angebot der Spielhallen leichter zugänglich und fehlt es dort an einem gleichwertigen Äquivalent zum Sperrsystem in Spielbanken. Darüber hinaus gilt für die Errichtung von Sichtblenden zwischen den Automaten, dass das Bedürfnis, das Bespielen mehrerer Automaten zu erschweren, in der Spielbank Hamburg nicht in gleicher Weise besteht, weil die Automaten dort nicht den Beschränkungen nach § 13 SpielV unterliegen (§ 33h Nr. 1 GewO).

(II) § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG ist mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar, da auf den vorliegenden Fall, wie bereits ausgeführt, weder die Grundrechtecharta noch die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit Anwendung finden.

cc) Die Klägerin ist entgegen der mit dem Hauptantrag zu 3. begehrten Feststellung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG dazu verpflichtet, zu gewährleisten, dass Tageslicht in den Aufstellungsbereich der Geldspielautomaten in ihren Spielhallen einfällt.

(I) § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Auch diese Vorschrift verletzt die Klägerin weder in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu unter (1)) noch im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu unter (2)).

(1) Die Verpflichtung zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls in § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG verletzt die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG, da es sich auch dabei um eine verfassungsrechtlich gerechtfertigte Berufsausübungsregelung handelt, die kompetenzgemäß zustande gekommen ist (hierzu unter (a)), wichtigen Gemeinwohlzielen dient und verhältnismäßig ist (hierzu unter (b)).

(a) Die Beklagte verfügte über die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG. Regelungen zur räumlichen Ausgestaltung der Spielhallen unterfallen nach der Föderalismusreform der Gesetzgebungskompetenz der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG, da sie vom Recht der Spielhallen, das vom Recht der Wirtschaft im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommen ist, erfasst sind.

(b) § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG dient in Gestalt des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention wichtigen Gemeinwohlzielen. Die Regelung ist zur Förderung des Spielerschutzes und zur Spielsuchtprävention geeignet, da der Einfall von Tageslicht dazu beitragen kann, dass das Zeitempfinden der Spieler nicht übermäßig beeinträchtigt wird (Bü-Drs. 20/3228, S. 10), außerdem erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne.

Bei der vorzunehmenden Gesamtabwägung zwischen der Schwere des mit § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG einhergehenden Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe erweist sich der Eingriff aufgrund des großen Gewichts des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention nicht als unzumutbar. Die wirtschaftliche Belastung der Spielhallenbetreiber ist überschaubar, da der Tageslichteinfall in der Regel durch einmalige Investitionen relativ geringen Umfangs gewährleistet werden kann. Ist der Einfall von Tageslicht ortsbedingt nicht möglich, sind nach § 4 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG Ausnahmen zulässig. Die Verpflichtung zur Gewährleistung des Tageslichteinfalls schließt auch nicht die gleichzeitige Beachtung der Verpflichtung aus § 4 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG aus, dass ein Einblick in das Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich sein darf. Den beiden Regelungen kann vielmehr etwa durch die Verwendung von Milchglas, nur von einer Seite durchsichtiger Folie oder eines freien Streifens in einer Höhe, die nicht zur Einsehbarkeit führt, Rechnung getragen werden.

(2) Die Klägerin ist durch § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.

Die auch insoweit vorliegende Ungleichbehandlung zwischen den Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg ist ebenfalls aufgrund der bereits ausgeführten Regelung der Spielhallen und der Spielbank in verschiedenen Ordnungsbereichen sowie durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte gerechtfertigt, insbesondere da das im Gegensatz zur Spielbank Hamburg mit ihren vier Standorten über das Stadtgebiet verteilte Angebot der Spielhallen leichter zugänglich ist und es dort an einem gleichwertigen Äquivalent zum Sperrsystem in Spielbanken fehlt.

(II) § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG ist mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar, da auf den vorliegenden Fall, wie bereits ausgeführt, weder die Grundrechtecharta noch die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit Anwendung finden.

dd) Für die Spielhallen der Klägerin gilt entgegen der mit dem Hauptantrag zu 4. begehrten Feststellung nicht die bisherige Sperrzeit nach § 1 der Sperrzeitverordnung.

§ 1 Abs. 1 der Sperrzeitverordnung in der Fassung vom 16. Juli 2013, die seit dem 20. Juli 2013 gültig ist, legt eine Sperrzeit zwischen 5.00 Uhr und 6.00 Uhr nur noch für Schank- und Speisewirtschaften und – im Gegensatz zur vorherigen Fassung vom 2. Dezember 2003 – nicht mehr für Spielhallen fest. Für Spielhallen und ähnliche Unternehmen gilt nunmehr nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG eine Sperrzeit zwischen 5.00 Uhr und 12.00 Uhr. Abweichende Sperrzeiten zwischen 6.00 Uhr und 9.00 Uhr gelten nach § 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG nur für Spielhallen und ähnliche Unternehmen in den Gebieten gemäß § 1 Nr. 1 der Verordnung über Werbung mit Wechsellicht (im Folgenden: WechsellichtVO). Dabei handelt es sich um den Bereich des Vergnügungsviertels Reeperbahn an den Straßenseiten der in der Anlage 1 zur WechsellichtVO rot gekennzeichneten Grundstücke oder Grundstücksteile. Nach diesen Vorgaben ist die Klägerin an die gesetzliche Regelung der Sperrzeit in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG gebunden.

(I) § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Diese Regelung verletzt die Klägerin ebenfalls weder in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG (hierzu unter (1)) noch im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu unter (2)).

(1) § 5 Abs. 1 HmbSpielhG verletzt die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.

Es handelt sich um eine Berufsausübungsregelung, die verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist, da sie kompetenzgemäß zustande gekommen ist (hierzu unter (a)), wichtigen Gemeinwohlzielen dient (hierzu unter (b)) und verhältnismäßig ist (hierzu unter (c)).

(a) Die Beklagte war zum Erlass des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG zuständig (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 16-17 BA).

Die Festlegung der Sperrzeiten in Spielhallen fällt in die Gesetzgebungskompetenz der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG, da auch sie vom Recht der Spielhallen, das nach der Föderalismusreform vom Recht der Wirtschaft im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausgenommen ist, erfasst wird. Sperrzeiten konnten zudem bereits zuvor aufgrund der Ermächtigung in § 18 GastG für Schank- und Speisewirtschaften sowie für öffentliche Vergnügungsstätten, zu denen auch Spielhallen zu rechnen waren (Metzner, GastG, 6. Auflage 2002, § 18, Rn. 2), durch Rechtsverordnungen der Länder festgelegt werden. Mit der Föderalismusreform ist auch das Recht der Gaststätten aus dem Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG herausgenommen worden und in die Zuständigkeit der Länder übergegangen.

(b) Die Sperrzeitenregelung in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG dient wichtigen Gemeinwohlzielen, da auch mit ihr die Stärkung des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention bezweckt ist (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 17-18 BA).

(c) Die Festlegung der Sperrzeiten genügt überdies den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 18-25 BA).

(aa) Die Regelung ist zur Förderung des Spielerschutzes und zur Spielsuchtprävention geeignet. Die gesetzgeberischen Erwägungen, mit einer verlängerten Sperrzeit könne das dauerhafte Spielen vieler pathologischer Spieler, die über extrem lange Zeiträume in den Spielhallen verweilten, nachhaltig unterbrochen werden (Bü-Drs. 20/3734, S. 83 f.), und könnten die Spieler dazu veranlasst werden, einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen zu ziehen sowie die Möglichkeit der Erholung zu nutzen (Bü-Drs. 20/3288, S. 11; Bü-Drs. 20/5877, S. 29), sind nicht zu beanstanden.

(bb) Die Regelung ist auch erforderlich, da eine gleich wirksame, die Spielhallenbetreiber hingegen weniger belastende Regelung nicht ersichtlich ist.

(cc) Die Festlegung der Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist zudem verhältnismäßig im engeren Sinne, weil bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des mit der Regelung einhergehenden Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe in Gestalt des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist.

Zwar hat auch die Erweiterung der Sperrzeit von einer Stunde auf sieben Stunde erhebliche negative Auswirkungen auf die Rentabilität von Spielhallen. Während damit geringere Personalkosten einhergehen, bleiben die Kosten für die Raummiete zumindest konstant hoch. Anhaltspunkte für eine systematische Existenzgefährdung oder gar -vernichtung von Spielhallenbetreibern liegen jedoch nicht vor.

Die Schwere der durch die Sperrzeit hervorgerufenen nachteiligen wirtschaftlichen Auswirkungen für Spielhallenbetreiber überwiegt zudem nicht das Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention, da – wie bereits ausgeführt – Spielsucht schwere Folgen nicht nur für die Betroffenen und ihre Familien, sondern auch für die Gemeinschaft insgesamt haben kann, und das gewerbliche Automatenspiel ein besonders großes Suchtpotenzial aufweist.

(2) § 5 HmbSpielhG verletzt die Klägerin weder im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg (hierzu unter (a)) noch im Hinblick auf die Ungleichbehandlung von Spielhallen sowie Schank- und Speisewirtschaften (hierzu unter (b)) im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.

(a) § 5 Abs. 1 HmbSpielhG bewirkt im Hinblick auf eine Ungleichbehandlung der Spielhallen in Hamburg und der Spielbank Hamburg keine Verletzung der Klägerin im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 25-29 BA).

Eine Ungleichbehandlung zwischen den Hamburger Spielhallen und den Dependancen der Spielbank Hamburg liegt vor, da nach § 10 Abs. 3 SpielO HA 2006 die zugelassenen Spiele in der Dependance am Steindamm von 8.00 Uhr bis 2.00 Uhr, in der Dependance auf der Reeperbahn von 8.00 Uhr bis 6.00 Uhr und in der Dependance im Mundsburg-Center von 10.00 Uhr bis 1.00 Uhr betrieben werden können. Der Hauptstandort der Spielbank (Esplanade) ist hingegen nach § 10 Abs. 2 SpielO HA 2006 im Gleichlauf mit § 5 Abs. 1 HmbSpielhG von 12.00 Uhr bis 5.00 Uhr geöffnet.

Auch diese Ungleichbehandlung ist jedoch aufgrund der bereits ausgeführten Regelung der Hamburger Spielhallen und der Spielbank Hamburg in verschiedenen Ordnungsbereichen sowie durch grundlegend verschiedene Regelungskonzepte gerechtfertigt, insbesondere da das im Gegensatz zur Spielbank Hamburg mit ihren vier Standorten über das Stadtgebiet verteilte Angebot der Spielhallen leichter zugänglich ist und es dort an einem gleichwertigen Äquivalent zum Sperrsystem in Spielbanken fehlt.

(b) § 5 Abs. 1 HmbSpielhG bewirkt auch im Hinblick auf eine Ungleichbehandlung der Spielhallen sowie der Schank- und Speisewirtschaften keine Verletzung der Klägerin im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 29-30 BA).

Die aus § 5 Abs. 1 HmbSpielhG und § 1 Abs. 1 der Sperrzeitverordnung resultierende Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen sowie Schank- und Speisewirtschaften ist gerechtfertigt, weil zwischen diesen im Hinblick auf die jeweiligen gewerberechtlichen Angebote Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, die die unterschiedlichen Sperrzeiten zu rechtfertigen vermögen.

Der Hauptzweck von Schank- und Speisewirtschaften liegt im Angebot von Getränken und Speisen. Zudem steht dort der soziale Kontakt der Besucher im Vordergrund, weshalb der Besuch von Gaststätten als gleichsam schutzwürdige Teilnahme am allgemeinen gesellschaftlichen Leben angesehen wird. Demgegenüber tritt das Angebot von Geld- oder Warenspielgeräten in Schank- und Speisewirtschaften, das nach § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV in der bis zum 9. November 2019 geltenden Fassung auf höchstens drei und in der ab dem 10. November 2019 Fassung auf höchstens zwei Geld- oder Warenspielgeräte beschränkt ist, deutlich in den Hintergrund.

Spielhallen dienen hingegen ausschließlich oder überwiegend der gewerbsmäßigen Aufstellung von Spielgeräten im Sinne von § 33c Abs. 1 Satz 1 GewO oder der Veranstaltung anderer Spiele im Sinne von § 33d Abs. 1 Satz 1 GewO.

(II) § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar, da auf den vorliegenden Fall, wie bereits ausgeführt, weder die Grundrechtecharta noch die Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit Anwendung finden.

2. Mit dem ersten Hilfsantrag zu 4. ist die zulässige Klage ebenfalls unbegründet.

Es ist nicht festzustellen, dass in den von der Klägerin betriebenen Spielhallen die Sperrzeit um 6.00 Uhr beginnt und um 9.00 Uhr endet. Die Spielhallen der Klägerin unterfallen nicht der Regelung des § 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG, da diese nicht im Bereich des Vergnügungsviertels Reeperbahn an den Straßenseiten der in der Anlage 1 zur WechsellichtVO rot gekennzeichneten Grundstücke oder Grundstücksteile liegen.

Die begünstigende Regelung in § 5 Abs. 3 Satz 1 HmbSpielhG verletzt die Klägerin auch nicht im allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da die dadurch hervorgerufene Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen innerhalb und außerhalb des Vergnügungsviertels Reeperbahn durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist (s. bereits OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 30-34 BA).

Im Bereich des Vergnügungsviertels Reeperbahn findet sich im Vergleich zum sonstigen Stadtgebiet ein konzentriertes Angebot an Gaststätten, Restaurants, Bars, Clubs, Geschäften und anderen Betrieben des Unterhaltungsgewerbes. In diesem Gebiet erwarten einheimische wie auswärtige Besucher ein zeitlich nicht oder kaum eingeschränktes Unterhaltungs- und Dienstleistungsangebot für Erwachsene. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, hier neben einem räumlich verdichteten Angebot (§ 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG) auch zeitlich großzügigere Öffnungszeiten in Spielhallen zuzulassen, um – dem Ziel des § 1 Nr. 2 GlüStV entsprechend – den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Denn die Gefahr eines illegalen Glücksspielmarkts ist in einem Vergnügungsviertel wie der Reeperbahn, in denen die Möglichkeiten legaler und illegaler Geschäftstätigkeiten oft auch räumlich nah beieinander liegen, gegenüber dem übrigen Stadtgebiet erhöht.

3. Auch mit den Hilfsanträgen zu 2. bis 3. und dem zweiten Hilfsantrag zu 4. ist die zulässige Klage unbegründet.

Die Klägerin ist entgegen der mit den genannten Hilfsanträgen begehrten Feststellungen bereits vor dem 30. Juni 2017 dazu verpflichtet, in den von ihr betriebenen Spielhallen zwischen jedem Spielgerät Trennwände in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, gemessen von dem am weitesten in den Raum hineinreichenden Gebäudeteil in Höhe mindestens der Geräteoberkante, aufzustellen (Hilfsantrag zu 2.), zu gewährleisten, dass Tageslicht in die Räumlichkeiten ihrer Spielhallen einfällt (Hilfsantrag zu 3.), und nicht dazu berechtigt, die Spielhallen mit einer Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr zu betreiben (zweiter Hilfsantrag zu 4.).

Die Übergangsregelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG ist insoweit nicht einschlägig. Danach gelten Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Hamburgischen Spielhallengesetzes bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, bis zum 30. Juni 2017 als mit dem Hamburgischen Spielhallengesetz vereinbar. Nach der Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts ist § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte der Übergangsvorschriften, die Systematik der Regelungen zum Glücksspiel in Spielhallen sowie Sinn und Zweck des Gesetzes einschränkend dahingehend auszulegen, dass sie lediglich die gewerberechtliche Rechtmäßigkeit der Erlaubnis nach § 33i GewO fingiert. Im Einzelnen hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht im vorangegangenen Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2014, 4 Bs 435/13, n. v., S. 9-13 BA) zur Sperrzeitenregelung Folgendes ausgeführt:

(1) Zwar lässt der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG die Auslegung zu, die Übergangsvorschrift fingiere die vollständige Rechtmäßigkeit des Spielhallenbetriebs entsprechend den neuen Anforderungen des HmbSpielhG, soweit es dort heißt „…als mit diesem Gesetz vereinbar“. Die Entstehungsgeschichte des § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG spricht aber für ein einschränkendes Verständnis der Fiktionswirkung dahingehend, dass sich die „Vereinbarkeit mit diesem Gesetz“ lediglich auf die vorhandene gewerberechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle beziehen soll und u.a. nicht auf die Sperrzeitregelung. Dass der Gesetzgeber Betriebe, deren Inhaber bereits vor Inkrafttreten des HmbSpielhG im Besitz einer Erlaubnis nach § 33i GewO waren, als mit dem neuen HmbSpielhG vollen Umfangs vereinbar und damit rechtmäßig ansehen wollte und sie erst nach einer Übergangszeit bis 30. Juni 2017 bzw. 30. Juni 2013 u.a. der Sperrzeitregelung des HmbSpielhG unterwerfen wollte, lässt sich danach nicht feststellen.

Zu Unrecht geht die Antragstellerin davon aus, dass sich die für die Reichweite der Übergangsregelungen maßgeblichen Erwägungen des Gesetzgebers (nur) aus der Begründung zu § 8 des Gesetzesentwurfs des HmbSpielhG vom 14. Februar 2012 ergeben (vgl. in diesem Sinne auch VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, S. 4, 5 BA). In § 8 Abs. 1 dieses Entwurfs waren Übergangsregelungen für die Fortgeltung von am maßgeblichen Stichtag wirksamen Erlaubnissen zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO vorgesehen (vgl. Bü-Drs. 20/3228. S. 2 ff., 13). Der das Inkrafttreten der Sperrzeitregelung bestimmende § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG war in diesem Gesetzesentwurf nicht enthalten. Diese Regelung wurde im Gesetzgebungsverfahren in den Gesetzesentwurf des HmbSpielhG eingefügt. Grundlage des Beschlusses des Gesetzes durch die Bürgerschaft (vgl. Beschl. der Bürgerschaft am 29.11.2012 [Plenar-Prot. 20/46/1 S. 3487 bzw. 20/46/4, S. 3455]) war der Gesetzentwurf in der Fassung, die er in der Sitzung des Ge-sundheitsausschusses vom 16. November 2012 erhalten hat (Bü-Drs. 20/5877, S. 11 ff.; 16; vgl. Anl. 1 zur Bü-Drs. 20/5877, S. 23). In der Begründung zu (jetzt) § 9 des Gesetzesentwurfs wird u.a. ausgeführt, § 9 Abs. 1 regele die Übergangsfristen bereits bestehender Spielhallen. Spielhallen, für die bis zum 29. Oktober 2011 eine Erlaubnis erteilt worden sei, würden für fünf Jahre von der Erlaubnispflicht freigestellt und eine Fortsetzung ihrer bisherigen legalen Tätigkeit ermöglicht. Die Übergangsfrist befreie die Unternehmen nicht, die Regelungen der §§ 2, 4, 5 und sechs innerhalb angemessener Fristen umzusetzen (so Bü-Drs. 20/5877, S. 31). Daraus ergibt sich, dass der Gesetzgeber verschiedene Fristen geschaffen und nicht etwa nur bekräftigt hat, dass auch § 5 HmbSpielhG erst nach einer „angemessenen“ fünfjährigen Übergangsfrist bis zum 30. Juni 2017 einzuhalten ist. Durch die sprachliche Differenzierung zwischen der „Übergangsfrist“ und der „angemessenen Umsetzungsfrist“ hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Betriebe u.a. die nach § 9 Abs. 1 Satz 3 nach sechs Monaten in Kraft tretende Sperrzeitregelung zeitnah einhalten („umsetzen“) müssen, während ansonsten eine „Übergangsfrist“ im Sinne einer Bestandsschutzregelung gelten sollte, die die Vereinbarkeit der „alten Erlaubnis“ mit den strikteren Anforderungen des HmbSpielhG fingiert. Im Übrigen spricht für die eigenständige Bedeutung der Umsetzungsfrist im Unterschied zur „Übergangsfrist“ auch, dass es sonst keiner ausdrücklichen Begründung des Gesetzgebers im Gesetzesentwurf für die Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG bedurft hätte. Daraus folgt, dass nach der Vorstellung des Gesetzgebers mit der „Vereinbarkeit mit diesem Gesetz“ die Fortgeltung der nach der alten Rechtslage erteilten Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO gemeint war, dass die Fiktionswirkung aber bestimmte Neuregelungen des HmbSpielhG in den §§ 2, 4, 5 und 6 HmbSpielhG nicht umfassen sollte, die innerhalb der im Gesetz genannten (zeitnahen) Fristen umzusetzen waren.

(2) Es sprechen auch systematische Gründe für das Verständnis, dass sich die Fiktionsregelungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG lediglich auf die bisher erteilten gewerberechtlichen Erlaubnisse und dabei den genehmigten Betrieb in seinem „Kern“, nicht aber auf Sperrzeiten beziehen sollen.

Nach den Regelungen zum Automatenglücksspiel im Glücksspielstaatsvertrag sollen die die Fortgeltung der gewerberechtlichen Erlaubnis gewährleistenden Übergangsfristen die Sperrzeitregelung nicht umfassen. Es ist davon auszugehen, dass der hamburgische Gesetzgeber die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags (Art. 1 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags, durch Art. 1 § 2 des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielwesens vom 29.6.2012, HmbGVBl. S. 235, als Landesrecht veröffentlicht) beachten und die dort bestimmte zeitliche und inhaltliche Beschränkung der Übergangsvorschriften bei der Regelung der Übergangsvorschriften im HmbSpielhG übernehmen wollte. Mit den Regelungen des GlüStV wäre es jedoch nicht vereinbar, wenn bestehende Spielhallen für die Dauer der bis 30. Juni 2017 reichenden Übergangsfrist die neu geregelten Sperrzeiten nicht einzuhalten brauchten.

Das Ineinandergreifen der beiden Regelwerke hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG deutlich gemacht. Danach gilt eine Erlaubnis nach diesem Gesetz zugleich als Erlaubnis nach Art. 1 § 24 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glückspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (HmbGVBl. 2012 S. 240). Dies zeigt die Absicht des Gesetzgebers, die Anforderungen des GlüStV in das HmbSpielhG zu übernehmen. Der hamburgische Gesetzgeber wollte auch die den Bestandsschutz geltender Erlaubnisse betreffenden Vorgaben des GlüStV im HmbSpielhG umsetzen (vgl. zur Umsetzung auch VGH Mannheim, Beschl. v. 12.9.2013, 6 S 1172/13, juris Rn. 36; vgl. zur Verbindlichkeit der Einigung der Ministerpräsidenten der Länder über den Staatsvertrag: VGH München, Beschl. v. 22.20.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 19). Dies wird darin deutlich, dass er die Übergangs- und Befreiungsregelungen in § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 4 HmbSpielhG im Wesentlichen wörtlich den in Bezug auf Spielhallen geltenden Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2, 3 und 4 GlüStV entnommen hat. Danach gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist und deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages als mit den §§ 24 und 25 vereinbar. Für Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, gilt dies bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des GlüStV.

Diese Übergangsregelungen des Glücksspielstaatsvertrags umfassen in Bezug auf die „Vereinbarkeitsfiktion“ nur die §§ 24, 25 GlüStV, nicht hingegen die Regelungen über Sperrzeiten. In §§ 24 und 25 GlüStV sind die Erlaubnisse bzw. die für die Spielhallen geltenden Beschränkungen allgemein geregelt. Während § 24 GlüStV den bislang maßgeblichen § 33i GewO ersetzt und die Erlaubnisbedürftigkeit des Betriebs einer Spielhalle feststellt sowie die Erlaubnisfähigkeit an den Zielen des § 1 GlüStV misst, sind in § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV das Verbot von sog. Mehrfach- und Verbundkonzessionen sowie ein Mindestabstand von Spielhallen vorgesehen. Diese Neuregelungen sollen nach § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV auf die zum jeweiligen Stichtag im Besitz einer „alten“ Erlaubnis nach § 33i GewO befindlichen Betriebe zunächst bis zum 30. Juni 2013 bzw. zum 30. Juni 2017 nicht anwendbar sein. Auf §§ 24, 25 GlüStV bezieht sich auch § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV, soweit nach Ablauf der bis 2017 geltenden Übergangszeit die Behörden auf Antrag individuelle Befreiungen erteilen können, um der Gefahr der Existenzgefährdung oder -vernichtung zu begegnen. Die Fiktionswirkung der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV erstreckt sich hingegen nicht auf § 26 GlüStV, der in Absatz 1 die allgemeine äußere Gestaltung der Spielhallen und in Absatz 2 die Ermächtigung an die Länder enthält, zur Sicherung der Ziele des § 1 GlüStV Sperrzeiten festzusetzen, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen. Für alle Spielhallen betreffenden Regelungen des GlüStV gilt damit der Grundsatz des § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, dass sie mit Ausnahme der §§ 24, 25 GlüStV mit Inkrafttreten des GlüStV wirksam werden. Dass der hamburgische Gesetzgeber insoweit den Vorgaben des GlüStV bei der Ausgestaltung des § 9 Abs. 1 Satz 1, 2, 4 HmbSpielhG ausdrücklich nicht folgen wollte, lässt sich vor dem Hintergrund seiner Erwägungen zum Gesetzesentwurf (s.o.) nicht feststellen.

Daher ist auch kein Raum für eine Auslegung, aus der Systematik des § 9 Abs. 1 HmbSpielhG folge, dass die Fiktionswirkung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG die Sperrzeitregelung umfasse, weil eine Befreiung von den Anforderungen des HmbSpielhG aus Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG erst nach Ablauf des in § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG genannten Zeitraums (30. Juni 2013/2017) möglich sei. Dieses Verständnis (vgl. VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, S. 4 BA) setzt voraus, dass sich die Befreiungsregelung auf die Sperrzeiten nach § 5 HmbSpielhG erstreckt. Das ist jedoch nicht der Fall. Auch mit dieser Regelung hat sich der Landesgesetzgeber an den Regelungen des GlüStV orientiert, die er in das Landesrecht überführt hat. Nach den Vorgaben des GlüStV kann – wie ausgeführt - von der Einhaltung der Sperrzeitregelung keine Befreiung erteilt werden, da diese der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nicht unterfällt.

(3) Schließlich bestätigen auch Sinn und Zweck des HmbSpielhG das Verständnis, dass die Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG die Sperrzeitregelung nicht umfasst. Bei einem weiten Verständnis des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG würde sich eine gestufte Wirksamkeit u.a. der Sperrzeitregelung je nach dem Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb der jeweiligen Spielhalle ergeben. Danach müssten gemessen an der Gesamtzahl der Betriebe nur einige wenige Spielhallen gegenwärtig die Sperrzeit nach § 5 HmbSpielhG einhalten. Damit könnte der beabsichtigte Zweck des Gesetzes angesichts der Vielzahl von Spielhallen, die auf Grund alter Konzessionen betrieben werden (vgl. Bü-Drs. 20/3228 S. 8, vgl. Antwort des Senats auf eine Schriftl. Kleine Anfrage der Abg. Schmitt v. 29.4.2011, Bü-Drs. 20/305; Antwort des Senats auf die Schriftl. Kleine Anfrage des Abg. Haufler v. 17.9.2013, Bü-Drs. 20/9316, S. 2, Anlage 1: 398 Spielhallen; seit 1.3.2012 Erlaubnisse für drei Spielhallen erteilt) und die bis 30. Juni 2017 privilegiert wären, weder kurz- noch mittelfristig erreicht werden. Dass dies die Absicht des Gesetzgebers gewesen sein könnte, ist nicht anzunehmen.“

Die Kammer hält ihre in den Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vertretende abweichende Auffassung nicht weiter aufrecht und schließt sich der zitierten Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts an. Daraus folgt, dass nicht nur die Sperrzeitenregelung in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG, sondern auch die Regelungen über die Aufstellung von Sichtblenden in § 4 Abs. 3 Satz 3 HmbSpielhG und die Gewährleistung von Tageslichteinfall in § 4 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG nicht von der Übergangsregelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG erfasst sind, zumal diese Fragen nicht Gegenstand der der Klägerin erteilten Erlaubnisse nach § 33i GewO waren.

III.

Die Kostenentscheidung findet ihre Grundlage in den §§ 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache hinsichtlich der Anträge zur Berechtigung der Klägerin, ihre Spielhallen weiterhin als ... zu bezeichnen, für erledigt erklärt haben, hat das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Hier entspricht es billigem Ermessen, der Beklagten insoweit die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die Kammer hat in der mündlichen Verhandlung im Hinblick auf den Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin nach Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtliche Bedenken an einem eng am Wortlaut orientierten Verständnis des § 4 Abs. 2 HmbSpielhG geäußert, nach dem als Bezeichnung des Unternehmens im Sinne des § 1 Abs. 2 HmbSpielhG nur das Wort „Spielhalle“ zulässig ist. Nach der geäußerten vorläufigen Rechtsauffassung der Kammer ist § 4 Abs. 2 HmbSpielhG dahingehend auszulegen, dass Unternehmen im Sinne des § 1 Abs. 2 HmbSpielhG nur als „Spielhalle“ und nicht als „Spielbank“ oder „Casino“ bezeichnet werden dürfen, ergänzende Bezeichnungen, die sich in den durch § 26 Abs. 1 GlüStV und § 4 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG gezogenen Grenzen bewegen, aber zulässig sind. Denn der Gesetzgeber bezweckte mit der Regelung nur die Abgrenzung zur Spielbank Hamburg und die Vermeidung euphemischer sowie Anreiz fördernder Namen (Bü-Drs. 20/3228, S. 10). Zur Erreichung dieser Ziele ist eine Regelung des ausgelegten Inhalts ebenso geeignet wie die Einheitsbezeichnung sämtlicher Spielhallen als „Spielhallen“ ohne die Möglichkeit ergänzender Bezeichnungen. Sie ist für Spielhallenbetreiber aber weniger belastend, weil ihnen so grundsätzlich die Möglichkeit verbleibt, sich durch ergänzende Bezeichnungen gegenüber Mitbewerbern abzugrenzen.

Von diesem Verständnis des § 4 Abs. 2 HmbSpielhG, das sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut ergibt, aber auch von den anwesenden Vertretern der Beklagten geteilt wurde, hat die Klägerin erst in der mündlichen Verhandlung erfahren. Dadurch ist ein wesentlicher Gesichtspunkt entfallen, den sie gegen die Vereinbarkeit dieser Vorschrift mit höherrangigem Recht vorgebracht hatte.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11 Alt. 2, 711 Satz 1 und Satz 2 ZPO.

Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, die Zulassung der Revision beruht auf den §§ 134 Abs. 2 Satz 1, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die von der Klägerin zur Überprüfung gestellten Rechtsfragen, ob § 4 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3, Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG und § 5 Abs. 1 HmbSpielhG mit höherrangigem Recht vereinbar sind, haben nach Auffassung der Kammer grundsätzliche Bedeutung.