Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen einen Vorausleistungsbescheid auf einen Erneuerungsbeitrag für eine öffentliche Wasserversorgungs- und Entwässerungseinrichtung.
Die Klägerin betreibt auf ihren Grundstücken (...straße ... und ... auf Flurnummer, sowie Flurnummern ... und ...; jeweils Gemarkung ...) einen Campingplatz. Ihr Anwesen ist insgesamt ca. 30.603 m2 groß (Flurnummer ...: 4.106,23 m2, Flurnummer ...: 22.382,98 m2, Flurnummer ...: 4.113,58 m2; gesamt 30.602,79 m2, siehe Beiakte des Beklagten Bl. 10). Die beiden vorhandenen Wohn- und Wirtschaftsgebäude (...straße ... und, beide auf Flurnummer ...) weisen eine Geschossfläche von insgesamt ca. 2.440 m2 auf. Im Gebäude der ...straße ... befinden sich das Gasthaus des Campingplatzes, Fremdenzimmer mit ca. 14 Gästebetten sowie im Anbau die Sanitäranlagen des Campingplatzes. Das Gebäude in der ...straße ... wird als Wohnhaus des Geschäftsführers der Komplementärs-GmbH und Gesellschafters der Klägerin genutzt, zudem befinden sich darin ein Büro und ein Aufenthaltsraum des Campingplatzes. Die Klägerin entsorgt das anfallende Schmutzwasser über die Kläranlage des Beklagten, wobei die Grundstücke ... und ... nicht angeschlossen sind, eine Anschlussmöglichkeit jedoch über das Grundstück ... gegeben ist. Das Niederschlagswasser entsorgt die Klägerin ohne Inanspruchnahme verbandseigener Anlagen durch Einleitung in einen Bachlauf.
Der Beklagte ist nach § 1 Abs. 4 seiner Verbandssatzung vom 5. Juni 2013 (im Folgenden: VS) ein Wasser- und Bodenverband im Sinne des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände vom 12. Februar 1991 (im Folgenden WVG). Er hat ausweislich § 3 VS die Aufgabe, für seine Mitglieder Trink- und Brauchwasser zu beschaffen und das Abwasser zu sammeln, abzuleiten und zu reinigen. Zum Verbandsgebiet gehört gem. § 1 Abs. 3 VS der Ortsteil.... Mitglieder des Verbandes nach § 2 Abs. 1 und Abs. 2 VS sind die jeweiligen Eigentümer der im Mitgliederverzeichnis aufgeführten Grundstücke und Anlagen (dingliche Mitglieder). Die Klägerin ist als Eigentümerin der im Verbandsgebiet liegenden Grundstücke als Mitglied im Mitgliederverzeichnis aufgeführt (Stand: 31.7.2016). Als Grundstücke sind unter Nr. ... des Mitgliederverzeichnisses die ...straße ... und ... aufgeführt unter Angabe der Flurnummern, ... und .... Die Aufnahme auch der Flurnummern ... und ... erfolgte frühestens am 22. Juli 2016, als dem Beklagten bekannt wurde, dass der Campingplatz auf mehreren Flurnummern liegt. Ein wirtschaftlicher Grundstücksbegriff wurde vom Beklagten in seinen Satzungen bzw. Beschlüssen nicht festgelegt. Die Verbandssatzung enthält u.a. folgende Regelungen:
§ 2 Verbandsmitglieder
1) Mitglieder sind die jeweiligen Eigentümer der im Mitgliederverzeichnis aufgeführten Grundstücke und Anlagen (dingliche Mitglieder). (…)
§ 29 Beiträge
1) Die Verbandsmitglieder haben dem Verband die Beiträge zu leisten, die zur Erfüllung seiner Aufgaben und seiner Verbindlichkeiten und zu einer ordentlichen Haushaltsführung erforderlich sind.“
2) Die Beiträge bestehen aus einem einmaligen und laufenden Beitrag. Mit dem einmaligen Beitrag wird der durch Darlehen, Zuschüsse und Sonderbeiträge nicht gedeckte Finanzbedarf für die Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung der Verbandsanlagen bestritten.
Die laufenden Beiträge setzen sich zusammen aus:
a) dem Grundbeitrag, der alle festen Kosten für den Kapitaldienst und den Betrieb der Verbandanlagen umfasst, und
b) der Verbrauchsgebühr, die sich aufgrund der veränderlichen oder arbeitsabhängigen Kosten (Stromkosten, Wasseruntersuchungen) ergibt.
3) Verbandsbeiträge sind öffentliche Abgaben.
Die Beitragspflicht der dinglichen Verbandsmitglieder ruht als öffentliche Last auf den Grundstücken und Anlagen, mit denen die dinglichen Verbandsmitglieder an dem Verband teilnehmen.
§ 30 Beitragsverhältnis
1) Die Beiträge verteilen sich auf die Verbandsmitglieder im Verhältnis der Vorteile, die ihnen durch die Aufgaben und die übernommenen Verpflichtungen des Verbandes erwachsen.
2) Der einmalige Beitrag wird nach der Grundstücksfläche und Geschossfläche der vorhandenen Gebäude errechnet. Die Grundstücksfläche wird aber nur bei Verbandsmitgliedern zur Berechnung als einmaliger Beitrag herangezogen, welche ihr Regenwasser über die verbandseigenen Anlagen entsorgen.
[…]
Bei Grundstücken, für die eine gewerbliche Nutzung ohne Bebauung zulässig ist, wird als Geschossfläche ein Viertel der Grundstücksfläche in Ansatz gebracht, das gleiche gilt, wenn auf einem Grundstück die zulässige Bebauung im Verhältnis zur gewerblichen Nutzung nur untergeordnete Bedeutung hat.
[…]
Der Voreigentümer der von der Vorauszahlung betroffenen Grundstücke und damit der Rechtsvorgänger der Klägerin schloss mit dem Beklagten am 23. November 1984 eine Vereinbarung (S. 12 ff. der Behördenakte; Anlage B 2 des Beklagten). Ziffer 3 der Vereinbarung sah vor, dass der Beklagte die Errichtung und den künftigen Betrieb der Kläranlage einem selbstständigen gewerblichen Dienstleistungsunternehmen übertrug. Der Rechtsvorgänger der Klägerin erklärte sich bereit, dieses Dienstleistungsunternehmen zu betreiben, weil er als Betreiber eines Campingplatzes ohnehin künftig Hauptbenutzer der Kläranlage sein dürfte. Nach Ziffer 4 der Vereinbarung sollte der Beklagte dem Rechtsvorgänger die zur Errichtung und zum Betrieb der Kläranlage benötigten Grundstücksflächen für die vorgesehene Gültigkeitsdauer der Vereinbarung von 20 Jahren unentgeltlich überlassen. Nach dieser Zeit könne der Beklagte die Übertragung der Anlage vom Betreiber fordern. Nach Ziffer 7 der Vereinbarung erhielt der Rechtsvorgänger für die Errichtung der Kläranlage einen verlorenen Zuschuss i.H.v. 330.000 DM vom Beklagten, sowie nach Ziffer 8 der Vereinbarung ein Drittel der vom Beklagten eingenommenen Gebühren für Neuanschlüsse. In Ziffer 11 der Vereinbarung wurde geregelt: „Soweit der von [dem Rechtsvorgänger] betriebene Campingplatz selbst von Wasserbedarf und Abwasserbeseitigung betroffen ist, sind sich der Wasserverband ... und [der Rechtsvorgänger] darin einig, dass die Abrechnung und Verrechnung der Kosten entsprechend der Gebührensatzung des Wasserverbands ... zu erfolgen hat. Jedoch wird [der Rechtsvorgänger] aber ausdrücklich freigestellt von sämtlichen Kosten bezüglich der Altkanalsanierung im jetzt vor der Errichtung der Kläranlage bestehenden Ortsnetz. Er hat also nur die Errichtungs-, Unterhaltungs- und Betriebskosten für die neu errichtete oberirdische Kläranlage seines eigenen Dienstleistungsunternehmens zu tragen.“ Nach Ziffer 13 der Vereinbarung galt diese auch für Rechtsnachfolger. Die Kläranlage wurde am 1. Mai 1992 vom Rechtsvorgänger der Klägerin an den Beklagten verkauft, der diese seitdem betreibt (Anlage B 4 und B 4/1 des Beklagten). Mit Vereinbarung vom selben Tag einigten sich der Rechtsvorgänger der Klägerin und der Beklagte darauf, dass der Rechtsvorgänger bzw. dessen Kinder (der gesetzliche Vertreter und die Prokuristin der Klägerin) bei einem Ausbau des klägerischen Anwesens bis zu einer Wohnfläche von 120 m2 keine Anschlussgebühren zu leisten haben (Anlage B 4/1 des Beklagten).
Im Rahmen der Dorferneuerung beschloss der Beklagte die Umstellung von seinem bisherigen Mischauf ein Trennsystem. Infolgedessen erfolgte eine umfassende Kanalsanierung, insbesondere wurden der bisherige Mischwasserkanal auf ein Trennsystem von Schmutz- und Niederschlagswasser umgestellt, die Wasserversorgungsleitungen neu hergestellt und die Kläranlage umgebaut (Anlage B 8 des Beklagten). Mit Beschluss vom 16. Mai 2014 stimmte die Mehrheit der Verbandsversammlung dem Finanzierungskonzept des Beklagten zu. Dieses sah für Vorausleistungsbescheide bzgl. des Schmutzwasserkanals und der Wasserversorgungsleitung einen Maßstab von 15,50 EUR pro m3 (gemeint wohl: m2) vor (Anlage B 7 des Beklagten). Weiterhin benötigte der Beklagte nach dem Finanzierungskonzept für einen Baubeginn im Herbst 2014 schon 50% der Baukosten, weswegen 25% der Vorauszahlungen im Juni 2014 und weitere 25% im September 2014 erhoben werden sollten. Die zweite Vorauszahlungsrate (50%) sollte nach dem Beschluss im Mai 2015 erhoben werden (Anlage B 7 des Beklagten). Die Maßnahmen wurden Anfang 2017 technisch abgeschlossen, jedoch fehlt noch die Schlussrechnung des Bauunternehmens.
Auf die bestandskräftigen Bescheide vom 21. Mai 2014 (jeweils ein Bescheid für ...straße ... und ...straße ...) und vom 22. Mai 2015 (jeweils ein Bescheid für ...straße ... und ...straße ...) leistete die Klägerin Vorauszahlungen auf einen Beitrag zur Erneuerung des Schmutzwasserkanals und der Wasserversorgungsleitungen des Beklagten im Ortszentrum, wobei die Geschossflächen der vorhandenen Bebauung angesetzt wurden (...straße ...: 1.811,081 m2, ...straße ...: 628,613 m2; gesamt 2.439,694 m2). Ausgehend von einem Beitrag von 15,50 € pro m2 und einem Ansatz von 50% (Bescheide vom 21. Mai 2014, Fälligkeit je 25% im Juni und September 2014) leistete die Klägerin im Jahr 2014 insgesamt 18.907,63 € (14.035,99 € für das Gebäude der ...straße, 4.871,75 € für das Gebäude der ...straße ...). Im Jahr 2015 zahlte sie im Wege eines „zweiten“ (bzw. dritten und vierten) Vorauszahlungsbescheids weitere 50% der Vorauszahlung auf die Geschossfläche der auf den Grundstücken vorhandenen Bebauung, mithin erneut 18.907,63 €. In den Bescheiden ist jeweils vermerkt „Vorläufige Berechnungsgrundlage der Vorauszahlung: lt. Geschossflächenermittlung von Dip.Ing. (FA) Architekt (…) 50% Vorauszahlung in 2014 lt. Jahresversammlungsbeschluss (…)“ bzw. „Vorläufige Berechnungsgrundlage der Vorauszahlungen ist die Geschossflächenermittlung von Dipl. Ing. (FH) Architekt (…) 50% der Gesamtsumme (…)“.
Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 11. Dezember 2016 erhob der Beklagte für die Grundstücke der Klägerin eine „dritte“ (bzw. fünfte) Vorauszahlung in Höhe von 80.771,36 €. Ausgehend von einer maßgeblichen Grundstücksfläche von 30.603 m2, eines Ansatzes in Höhe von ¼ der Grundstücksfläche gem. § 30 Abs. 2 VS und eines Beitrags von 15,50 € pro m2 ging der Beklagte von einer Vorauszahlungspflicht auf den Verbesserungsbeitrag von insgesamt 118.586,62 € aus, auf den er die aufgrund der bestandskräftigen Bescheide von 2014 und 2015 schon geleisteten Vorauszahlungen auf die Geschossfläche der vorhandenen Bebauung in Höhe von je 18.907,63 € anrechnete (118.586,62 € - 18.907,63 € - 18.907,63 € = 80.771,36 €). Die Berechnung, Fälligkeit und Erhebung des Beitrages ergäben sich u.a. aus den Beschlüssen der Jahresversammlung am 16. Mai 2014 und den Plankosten für die Erneuerung des Schmutzwasserkanals und der Wasserversorgungsleitungen. Zu den veranlagten Grundstücken führte der Beklagte aus: „Anwesen veranlagtes Mitglied: ...straße ... +,, ... / ...“. An diese Adresse war der Bescheid auch adressiert. Flurnummern wurden im Bescheid nicht genannt.
Am 11. Januar 2017 ließ die Klägerin Klage erheben und beantragen,
Der Vorausleistungsbescheid des Beklagten vom 11. Dezember 2016 wird aufgehoben.
Der streitgegenständliche Bescheid sei schon nicht hinreichend bestimmt nach Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Es ergebe sich aus dem Bescheid nicht, für welches Grundstück welcher Vorausleistungsbeitrag verlangt werde, da lediglich die Gesamtfläche aller drei klägerischen Grundstücke von 30.603 m2 angegeben werde. Es mangele daher an einem Bezug zu den zur Mitgliedschaft führenden Grundstücken. Insbesondere bei einem Verkauf eines der drei Grundstücke sei somit nicht klar, welche Vorausleistungen auf welche Grundstücke geleistet worden seien und auf welchen der Grundstücke noch öffentliche Lasten ruhten. Der Bescheid müsse aus sich heraus verständlich sein und hätte insbesondere die betroffenen Flurnummern angeben müssen, damit die Klägerin den Bescheid auf seine Rechtmäßigkeit hin hätte überprüfen können. Die angegebenen Hausnummern sagten nichts über die einbezogenen Grundstücke aus. Nur die angegebene (Gesamt-)Quadratmeterzahl lasse darauf schließen, dass der Beklagte alle drei Grundstücke der Klägerin habe einbeziehen wollen. Ob dies jedoch von der Beklagten so gemeint war, sei unsicher, insbesondere, da so genaue Quadratmeterzahlen nicht überprüft werden könnten. Es bestünde die Gefahr, dass der Beklagte sich im Nachhinein darauf berufe, dass nur die Flurnummer ... der Gemarkung ... gemeint gewesen sei und für die anderen beiden Flurnummern weitere Bescheide erlasse.
Ferner fehle es an einer hinreichenden Rechtsgrundlage für den streitgegenständlichen Bescheid. Nach § 32 WVG könne zwar der Vorstand nach einem sich aus der Satzung ergebenden Maßstab Vorausleistungen auf die Verbandsbeiträge festsetzen. Der Beklagte habe diese Norm jedoch nicht in seiner Satzung umgesetzt, denn Vorausleistungen seien in der Satzung nicht geregelt. Ein etwaiger dahingehender Beschluss des Beklagten sei nichtig, da dieser wiederum nicht durch die Satzung gedeckt sei. Eine Vorausleistung wäre nur nach Satzungsänderung zulässig gewesen.
Darüber hinaus sehe § 29 Abs. 2 Verbandssatzung vor, dass sich die Beiträge aus einem einmaligen und einem laufenden Beitrag zusammensetzten. Der Beklagte habe einen Beitrag erhoben, der laut Satzung jedoch nur einmalig erhoben werden dürfe. Vorliegend sei jedoch mit der Vereinbarung des Rechtsvorgängers der Klägerin der einmalige Beitrag schon erfüllt worden. Die Vereinbarung könne nur so ausgelegt werden, dass mit der Errichtung der Kläranlage durch den Rechtsvorgänger der Klägerin der einmalige Beitrag „abgelöst“ wurde. Daher könne der Beklagte jetzt nicht einen weiteren Beitrag erheben. Dies gelte umso mehr, als dass der Vereinbarung zu entnehmen sei, dass der Rechtsvorgänger der Klägerin von der Altkanalsanierung befreit sein sollte. Es sei unsinnig, dass er nach dem Ablauf von 20 Jahren sich finanziell an der erstmaligen Sanierung beteiligen müsse. Sinngemäß müsse die Vereinbarung so ausgelegt werden, dass er sich erst wieder an einer auf die erste Sanierung folgenden zweiten Sanierung beteiligen müsse. Dies müsse dann entsprechend erst recht für eine komplette Neuherstellung des Kanalsystems gelten.
Jedenfalls sei die Festsetzungsverjährung von vier Jahren gem. § 169 AO eingetreten. Die Grundstücke seien schon seit Jahrzehnten beitragsfähig. Selbst bei einer zwanzigjährigen Gültigkeitsdauer der Vereinbarung von 1984 sei diese spätestens 2004 ausgelaufen. Zumindest hätte der Beklagte die im Rahmen der Vereinbarung erbrachten Leistungen auf den Beitrag wegen der Einmaligkeit des Beitrags anrechnen müssen.
Zudem sei gem. § 30 WVG ein vorteilsgerechter Verbandsbeitrag zu erheben. Die Satzung des Beklagten knüpfe allerdings nicht daran an, ob die Grundstücke tatsächlich überhaupt an die Wasser- und Abwasserversorgung angeschlossen seien oder nicht. Die Grundstücke mit den Flurnummern ... und ... würden zur Veranlagung herangezogen, obgleich sie keinen Anschluss an die Wasserversorgung hätten. Sämtliche Infrastruktureinrichtungen des Campingplatzes wie Waschhäuser und WC-Anlagen befänden sich auf dem Grundstück mit der Flurnummer .... Daher hätten die beiden anderen Grundstücke keinen Vorteil vom Anschluss.
Der Beitrag sei des Weiteren unverhältnismäßig gem. § 28 Abs. 6 WVG. Der Campingplatz werde nicht vollständig ausgelastet, weswegen nicht so viel Abwasser anfalle wie bei einem durchgängig benutzten Gebäude. Ein Vorausleistungsbescheid von weiteren gut 80.000 € sei daher unverhältnismäßig.
Im Übrigen werde bestritten, dass auch die Flurnummern ... und ... im Mitgliedsverzeichnis des Beklagten aufgenommen worden seien, insoweit werde vorsorglich Widerspruch gegen diesen Verwaltungsakt eingelegt.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Bescheid sei hinreichend bestimmt. Die herangezogenen Grundstücke seien für die Klägerin ohne weiteres erkennbar gewesen. Aus dem Bescheid selbst sei erkennbar, dass für die Beitragspflicht die Grundstücke ...straße ... und ... herangezogen wurden. Zudem ergäben sich die beitragspflichtigen Grundstücke auch aus dem Mitgliederverzeichnis, in dem die zur ...straße ... und ... dazugehörigen Flurnummern, ... und ... aufgeführt würden. Genau diese Grundstücke lägen der Beitragspflicht zu Grunde. Bei Zweifeln hätte die Klägerin auch die im Bescheid als Berechnungsgrundlage genannte Geschossflächenermittlung des Architekten des Beklagten anfordern können.
In Bezug auf die Rechtsgrundlage verkenne die Klägerin, dass gem. § 32 WVG der Vorstand nach einem sich aus der Satzung ergebenden Maßstab Vorausleistungen auf die Verbandsbeiträge festsetzen dürfe. Insoweit bedürfe es keiner Umsetzung dieses Rechts auf Erhebung von Vorleistungen in der Verbandssatzung. § 32 WVG sei selbst die Rechtsgrundlage. Der Verband habe in seiner Jahresversammlung vom 16. Mai 2014 beschlossen, den Schmutz- und Abwasserkanal sowie die Versorgungsleitungen im Ortszentrum zu erneuern und auf ein Trennsystem umzustellen. Damit bewege sich der Verband innerhalb seiner satzungsgemäßen Aufgabenbereiche.
Der Beitragserhebung stehe auch nicht der Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung entgegen. Die Vereinbarung vom 23. November 1984 beinhalte nur eine Gültigkeitsdauer von 20 Jahren, sei also spätestens 2004 abgelaufen, wenn sie nicht schon mit Übernahme der Kläranlagen durch den Beklagten 1992 hinfällig geworden sei. Ferner sei die jetzige Erneuerungsmaßnahme auch nicht von der Vereinbarung umfasst, da diese sich in Ziffer 11 nur auf die Altkanalsanierung bezogen habe, nicht jedoch auf eine – wie jetzt – beschlossene Umstellung auf ein Trennsystem.
Eine Festsetzungsverjährung liege schon deshalb nicht vor, weil die Erneuerungsmaßnahmen erst am 16. Mai 2014 durch die Verbandsversammlung beschlossen worden seien.
Weiterhin sei es unrichtig, dass die Grundstücke mit den Flurnummern ... und ... keine Vorteile aus der Maßnahme zögen, da nach § 30 WVG das Vorliegen eines pauschalierten Rohvorteils genüge. Daher genüge allein die Anschlussmöglichkeit, auf den tatsächlichen Anschluss käme es nicht an. Die drei Grundstücke würden einheitlich als Campingplatz genutzt, weshalb eine wirtschaftliche Einheit vorliege, bei der regelmäßig auch Stellplätze, Liegewiesen und Verkehrsflächen von der Vorteilslage einbezogen seien.
Ferner sei die Beitragserhebung auch nicht unverhältnismäßig. Nach § 28 Abs. 6 WVG könne eine Satzung für besondere Härten eine vollständige oder teilweise Befreiung vorsehen. Der Beklagte habe zulässigerweise von dieser Regelung keinen Gebrauch gemacht. Weiterhin seien besondere persönliche oder sachliche Umstände für eine Billigkeitsentscheidung weder vorgetragen noch ersichtlich.
Zu dem Wechsel der Berechnungsgrundlage (1/4 der Grundstücksfläche anstatt der konkret vorhandenen Geschossfläche) im dritten (bzw. fünften) Vorauszahlungsbescheid sei es gekommen, nachdem das Landratsamt diese Abrechnungsart bestätigt habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Gerichts- und die beigezogenen Behördenakten sowie die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung.
Die zulässige Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der Bescheid des Beklagten vom 11. Dezember 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Die Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten erweist sich sowohl formell als auch materiell als rechtswidrig.
I.
Der Bescheid des Beklagten ist formell rechtswidrig, da er nicht hinreichend bestimmt i.S.d. Art. 37 Abs. 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) ist.
Die Bestimmtheit des Abgabenbescheids richtet sich nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG i.V.m. Art. 37 BayVwVfG, wonach ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein muss. §§ 119, 157 Abs. 1 der Abgabenordnung (AO) sind demgegenüber nicht anwendbar, da das Gesetz über Wasser- und Bodenverbände (WVG) lediglich in Hinblick auf die Verjährungsregelungen auf die Abgabenordnung verweist (vgl. § 31 Abs. 4 WVG).
Ein Abgabenbescheid ist hinreichend bestimmt, wenn er den Adressat in die Lage versetzt, zu erkennen, was von ihm gefordert wird und wenn er geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein könnte (BayVGH, B.v. 22.4.2008 – 19 ZB 08.489 – juris Rn. 20 m.w.N.). Der Verwaltungsakt muss aus sich heraus verständlich sein. Von dem Betroffenen kann deshalb grundsätzlich nicht erwartet werden, dass er unter Heranziehung eines Dritten erforscht, was von ihm im Einzelnen verlangt wird. Zulässig sind allenfalls Bezugnahmen auf gegenüber den Beteiligten früher ergangene Verwaltungsakte oder ihnen bekannte und ihnen vorliegende oder jederzeit zugängliche Unterlagen wie ein dem Bescheid beigefügtes Berechnungsblatt (BayVGH, B.v. 22.4.2008 – 19 ZB 08.489 – juris Rn. 23). Dass die gebotene Bestimmtheit erst durch einen Rückgriff auf Unterlagen oder Akten der den Bescheid erlassenden Behörde hergestellt wird, genügt grundsätzlich nicht (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl., § 37 VwVfG, Rn. 12). In Hinblick auf die Bestimmtheit des Verwaltungsakts kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den materiellen Gehalt des angefochtenen Bescheides unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (BayVGH, B.v. 22.4.2008 – 19 ZB 08.489 – juris Rn. 24. m.w.N.). In Bezug auf Beitragsbescheide ist erforderlich, dass der Beitragsbescheid hinreichend deutlich erkennen lässt, von wem was für welches Grundstück gefordert wird. Erforderlich sind daher Angaben über den Abgabenschuldner, die abzurechnende Maßnahme, den geschuldeten Betrag, das herangezogene Grundstück sowie die jeweilige Berechnungsgrundlage (BayVGH, B.v. 24.3.2015 – 6 CS 15.389 – juris Rn. 8).
1. Der Bescheid ist schon in Bezug auf die veranlagten Grundstücke nicht hinreichend bestimmt, da er mangels Angabe der Flurnummern und Festsetzung eines eigenen Beitrags für jedes Flurgrundstück nicht erkennen lässt, für welches Flurgrundstück welcher Beitrag geschuldet ist.
Da der Beklagte keinen wirtschaftlichen Grundstücksbegriff gewählt hat (dazu sogleich), ist in Bezug auf die veranlagten Grundstücke vom Buchgrundstücksbegriff auszugehen. Im Interesse der Rechtssicherheit und Eindeutigkeit ist jedoch in der Regel für jedes Buchgrundstück ein eigener Beitrag festzusetzen (Wuttig/ Thimet, Gemeindliches Satzungsrecht und Unternehmensrecht, Stand September 2017, Teil III, Frage 2 Nr. 1).
a) Im vorliegenden Fall ist allein der Buchgrundstücksbegriff maßgeblich.
Im Beitragsrecht ist grundsätzlich vom bürgerlich-rechtlichen Begriff des Grundstücks i.S.d. Grundbuchrechts auszugehen (stRspr; vgl. BayVGH, B.v. 3.7.2017 – 6 ZB 16.2272 – juris Rn. 10). Zwar ist auch in diesem Fall ein zusammenfassender Bescheid möglich. Jedoch muss ein solcher Bescheid erkennen lassen, für welches einzelne Grundstück welche Abgabe in welcher Höhe festgesetzt wird. Wenn sich diese Informationen nicht aus dem Tenor des Bescheids ergeben, ist es zulässig, ihn unter Heranziehung des sonstigen Textes samt in Bezug genommener Anlagen und der den Betroffenen bekannten Umstände des Einzelfalles unter Beachtung von Treu und Glauben auszulegen. Nicht hinreichend bestimmt ist demgegenüber ein Bescheid, der keine einzelnen Flächenangaben enthält, so dass sich die angesetzten Grundstücks- und Geschossflächen nicht den einzelnen Grundstücken zuordnen lassen. Insbesondere genügt es nicht, lediglich eine Gesamtgrundstücksfläche aller Buchgrundstücke anzugeben (BayVGH, B.v. 15.1.2007 – 23 CS 06.3315 – juris Rn. 28, 30 m.w.N.). Vielmehr muss, soweit – wie hier (dazu sogleich) – kein wirtschaftlicher Grundstücksbegriff gewählt wurde, für jedes Buchgrundstück ein eigener Beitrag festgesetzt werden (BayVGH, B.v. 22.5.2002 – 23 CS 02.906 – juris Rn. 33 m.w.N.; BayVGH, B.v. 4.10.2001 – 23 B 00.3686 – juris Rn. 36).
Im vorliegenden Fall wird der streitgegenständliche Bescheid den Anforderungen an eine hinreichende Bestimmtheit nicht gerecht. Der Bescheid nennt lediglich die postalische Anschrift „...straße ... + ...“ ohne Nennung von Flurnummern.
(1) Damit ist zum einen schon nicht hinreichend bestimmt, auf welche Flurnummern sich der Bescheid überhaupt bezieht. Der Bescheid entzieht sich auch einer Bestimmung durch Auslegung seines Inhalts. Denn möglich ist einerseits, dass nur das Flurgrundstück Nr., Gemarkung, gemeint ist, auf dem sich die beiden der postalischen Anschrift zugehörigen Gebäude befinden. Hierfür spricht, dass die ersten vier Vorauszahlungsbescheide nur diese Gebäude der Flurnummer, Gemarkung, betrafen. Möglich – und vom Beklagten so vorgetragen – ist andererseits auch, dass alle drei Grundstücke mit den Flurnummern, ... und, jeweils Gemarkung, erfasst werden sollten. Hierfür spricht, dass eine Addition der Grundstücksflächen (Flurnummer ...: 4.106,23 m2, Flurnummer ...: 22.382,98 m2, Flurnummer ...: 4.113,58 m2) die im Bescheid angegebene Gesamtfläche von 30.603 m2 ergeben. Welche Grundstücke vom Bescheid betroffen sind, ist jedoch aus dem Bescheid heraus nicht eindeutig bestimmbar. Da der Bescheid grundsätzlich aus sich heraus verständlich sein muss und lediglich auf der Klägerin bekannte Unterlagen wie vorherige an sie adressierte Bescheide sowie beiliegende Berechnungsblätter Bezug genommen werden darf, genügt es auch nicht, dass die Klägerin die Berechnung der Gesamtgrundstücksfläche und damit die betroffenen Grundstücke beim Architekten des Beklagten erfragen hätte können. Die Erforschung des Inhalts eines Bescheids durch Nachfragen bei Dritten kann regelmäßig vom Empfänger nicht erwartet werden (s.o.). Im Übrigen begegnet es erheblichen rechtlichen Bedenken, wenn der Beklagte bei der zwangsweisen Festsetzung von Beiträgen die Auslegung seines Bescheids einem privaten Dritten wie seinem Architekten überließe. Auch zur Teilnahme an der Verbandsversammlung oder zur Akteneinsicht beim Beklagten war die Klägerin – vertreten durch die Geschäftsführer ihrer Komplementärin – in Hinblick auf die Bestimmung der vom streitgegenständlichen Bescheid betroffenen Grundstücke nicht verpflichtet. Auch insoweit handelt es sich um unzumutbare Erforschungsmaßnahmen, die nach Treu und Glauben in Hinblick auf die Bestimmbarkeit des Bescheids vom Empfänger nicht erwartet werden können. Ein Berechnungsblatt oder ein Lageplan war dem Bescheid nicht beigefügt, so dass auch insoweit keine Auslegung der vom Bescheid erfassten Buchgrundstücke möglich ist.
(2) Selbst wenn man davon ausgeht, dass der Bescheid alle drei klägerischen Grundstücke erfassen sollte, so ist der Bescheid auch dahingehend unbestimmt, als dass aus dem Bescheid nicht hervorgeht, auf welches Grundstück welcher Beitrag gezahlt wird. Hierfür wäre zumindest die Angabe der einzelnen Grundstücksgrößen sowie des auf das jeweilige Grundstück anfallenden Vorausleistungsbeitrags erforderlich gewesen. Die bloße Angabe der Gesamtfläche und eines Gesamtbeitrags für sämtliche Grundstücke genügt nicht (vgl. oben). Auch insoweit ist der Bescheid nicht auslegungsfähig und damit unbestimmt.
b) Der Beklagte hat auch keinen wirtschaftlichen Grundstücksbegriff festgesetzt.
Bei Normierung eines wirtschaftlichen Grundstücksbegriffs und Vorliegen einer wirtschaftlichen Einheit in Hinblick auf mehrere Buchgrundstücke kann ohne Verstoß gegen das Bestimmtheitsverbot eine Zusammenveranlagung auch ohne Differenzierung nach den einzelnen Flurnummern der wirtschaftlichen Einheit erfolgen (BayVGH, U.v. 4.12.2003 – 23 B 03.1838 – BeckRS 2003, 31494; BayVGH, B.v. 4.10.2001 – 23 B 00.3686 – juris Rn. 36).
Indes hat der Beklagte keinen wirtschaftlichen Grundstücksbegriff gewählt. Daher kann auch offenbleiben, ob die Grundstücke der Klägerin überhaupt eine wirtschaftliche Einheit bilden (vgl. zu Campingplatz BayVGH, U.v. 15.6.1994 – 23 B 89.2705 – juris).
Da grundsätzlich im Abgabenrecht vom Buchgrundstücksbegriff ausgegangen wird (vgl. oben), muss der wirtschaftliche Grundstücksbegriff ausdrücklich gewählt werden. Bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts, auf die das Kommunalabgabengesetz (KAG) anwendbar ist, erfolgt die ausdrückliche Wahl des wirtschaftlichen Grundstücksbegriffs durch Festlegung in der jeweiligen Satzung, da das KAG selbst keine Definition des Grundstücksbegriffs enthält. Auch ein Wasser- und Bodenverband nach dem Wasserverbandsgesetz muss den wirtschaftlichen Grundstücksbegriff ausdrücklich wählen, ansonsten verbleibt es beim Grundsatz der separaten Beitragserhebung für jedes Buchgrundstück.
(1) Im Wasserverbandsgesetz findet sich – wie auch im KAG – keine Normierung des Grundstücksbegriffs.
In § 4 WVG wird lediglich bestimmt, dass die jeweiligen Eigentümer von Grundstücken und Anlagen, die jeweiligen Erbbauberechtigten sowie die Inhaber von Bergwerkseigentum (dingliche Verbandsmitglieder) Verbandsmitglieder sein können. Welche Einheit ein „Grundstück“ ist, ergibt sich aus dem WVG nicht, so dass auch insoweit der Grundsatz gilt, dass unter einem „Grundstück“ das jeweilige Flurgrundstück zu verstehen ist.
(2) Auch in den Satzungen des Beklagten findet sich keine Definition des Grundstücksbegriffs.
In § 2 Abs. 1 VS heißt es lediglich, Mitglieder des Verbandes seien die jeweiligen Eigentümer der im Mitgliederverzeichnis aufgeführten Grundstücke und Anlagen (dingliche Mitglieder). Auch hieraus geht nicht hervor, dass der Beklagte einen vom Buchgrundstücksbegriff abweichenden Grundstücksbegriff gewählt hätte. Auch unter den Begriffsbestimmungen seiner Wasserbezugsordnung findet sich keine Normierung eines wirtschaftlichen Grundstücksbegriffs (vgl. exemplarisch hierzu den wirtschaftlichen Grundstücksbegriff in § 2 der Wasserbezugsordnung des Wasserbeschaffungsverbandes Rohr, https://www.wbv-rohr.de/images/ website/dokumente/Wasserbezugsordnung_2014 .pdf, Stand: 12.4.18). Nach § 6 Abs. 2 Nr. 6 WVG muss die Satzung eines Wasser- und Bodenverbandes Grundsätze für die Beitragsbemessung beinhalten. Da die Wahl eines vom Buchgrundstücksbegriff abweichenden wirtschaftlichen Grundstücksbegriffs zu einer vom Buchgrundstücksbegriff abweichenden Beitragshöhe führen kann (beispielsweise in Hinblick auf die Frage, ob auf dem Grundstück eine Bebauung zulässig bzw. von untergeordneter Bedeutung ist, vgl. § 30 Abs. 2 VS), stellt die Wahl eines anderen Grundstücksbegriffs einen Grundsatz der Beitragsbemessung dar, der mithin eine Regelung durch Satzung erfordert.
(3) Aus diesem Grund kann auch trotz der Aufnahme aller drei Flurgrundstücke in einer Nummer des Mitgliederverzeichnisses nicht von einer (konkludenten) Wahl des wirtschaftlichen Grundstücksbegriffs ausgegangen werden.
Dabei kann offen bleiben, ob die Eintragung in das Mitgliederverzeichnis einen (feststellenden) Verwaltungsakt darstellt oder wegen der ausschließlich dokumentarischen Zwecke keinen Regelungscharakter hat (offen gelassen von OVG SH, B.v. 16.10.2012 – 4 LA 45/12 – juris Rn. 5). Selbst wenn die Festsetzungen des Mitgliederverzeichnisses Verwaltungsakte darstellen sollten, kann der wirtschaftliche Grundstücksbegriff jedoch nicht durch einen feststellenden Verwaltungsakt des Verbandsvorstehers gegenüber einem Mitglied gewählt werden. Dem widerspricht schon, dass es sich bei der Eintragung eines Verbandsmitglieds in das Mitgliederverzeichnis (allenfalls) um eine konkret-individuelle, deklaratorische Regelung gegenüber diesem Mitglied handelt, die jedoch keine unmittelbaren Wirkungen gegenüber den anderen Mitgliedern entfaltet. Der wirtschaftliche Grundstücksbegriff kann jedoch schon aus Gleichheitsgrundsätzen, Art. 3 Abs. 1 GG, nur gegenüber allen Verbandsmitgliedern einheitlich festgesetzt werden. Es ist nicht zulässig, nur hinsichtlich der Klägerin durch Eintragung aller ihrer Grundstücke unter einer Nummer des Mitgliederverzeichnisses einen anderen Grundstücksbegriff zu wählen als gegenüber den anderen Mitgliedern. Des Weiteren muss der wirtschaftliche Grundstücksbegriff ausdrücklich gewählt werden. Hierzu ist auch erforderlich, dass der Beklagte durch eine Definition des wirtschaftlichen Grundstücksbegriffs bestimmt, wann mehrere Buchgrundstücke eine wirtschaftliche Einheit bilden. Nur so genügt er den rechtsstaatlichen Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit der Beitragserhebung. Eine Definition des wirtschaftlichen Grundstücksbegriffes kann nicht durch die Aufnahme dreier Flurnummern unter einer Nummer in das Mitgliederverzeichnis ersetzt werden. Ferner gehört die Wahl des wirtschaftlichen Grundstücksbegriffs zu den Grundsätzen der Beitragserhebung, weswegen grundsätzlich eine Regelung in der Satzung erforderlich ist (vgl. oben). Über Änderungen der Satzung hat indes die Verbandsversammlung zu entscheiden (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 WVG). Erforderlich ist damit zumindest ein konstitutiver Beschluss der Verbandsversammlung. Das Mitgliederverzeichnis wird demgegenüber vom Verbandsvorsteher geführt (§ 2 Abs. 2 VS). Da der Verbandsvorsteher für grundsätzliche Entscheidungen wie die Wahl des wirtschaftlichen Grundstücksbegriffs damit nicht organzuständig ist, konnte auch deswegen eine (konkludente) Festlegung durch Änderung des Mitgliederverzeichnisses nicht erfolgen.
Mangels Festsetzung eines wirtschaftlichen Grundstücksbegriffs durch den Beklagten konnten die drei Flurgrundstücke der Klägerin damit nicht als wirtschaftliche Einheit betrachtet werden, so dass in Hinblick auf die Bestimmtheit des Bescheids eine Beitragsdifferenzierung nach den einzelnen Flurnummern erforderlich gewesen wäre.
2. Der Bescheid ist auch hinsichtlich der maßgeblichen Berechnungsfaktoren und der abgerechneten Fläche nicht hinreichend bestimmt.
In einem Abgabebescheid muss im Interesse der Rechtsklarheit und Eindeutigkeit in der Regel für jedes Buchgrundstück ein eigener Beitrag festgesetzt und zur Begründung aufgezeigt werden, aufgrund welcher Faktoren sich dieser errechnet, zumindest muss er sich rechnerisch aus dem Bescheid ohne Weiteres bestimmen lassen (BayVGH, B.v. 4.10.2001 – 23 B 00.3686 – juris Rn. 36).
Aus dem Bescheid lässt sich auch mit Auslegung nicht ermitteln, ob der Bescheid Beiträge für die Geschossfläche der Grundstücke oder die Grundstücksfläche der Grundstücke festsetzen sollte.
Insoweit heißt es im Bescheid lediglich: „Berechnungsgrundlage ist ¼ der Geschossfläche nach § 30 Abs. 2 der Verbandssatzung vom 05.06.2013 und die Geschossflächenermittlung von Dipl.Ing. (FH) Architekt (…)“. Nach § 30 Abs. 2 Uabs. 1 VS errechnen sich einmalige Beiträge nach der Grundstücksfläche und der Geschossfläche der vorhandenen Gebäude. Die Grundstücksfläche werde nur bei Verbandsmitgliedern zur Berechnung herangezogen, welche ihr Regenwasser über die verbandseigene Anlage entsorgten. Nach § 30 Abs. 2 Uabs. 4 VS wird bei Grundstücken, für die eine gewerbliche Nutzung ohne Bebauung zulässig ist bzw. die zulässige Bebauung nur von untergeordneter Bedeutung ist, als Geschossfläche ein Viertel der Grundstücksfläche in Ansatz gebracht.
Durch die Abrechnung lediglich eines Viertels der Grundstücksfläche im streitgegenständlichen Bescheid und durch die Anrechnung der bisher auf die Geschossfläche gezahlten Beiträge ist – wovon auch das Gericht zunächst ausging – die Auslegung möglich, dass der Beklagte durch den hier streitgegenständlichen Bescheid wiederum Vorausleistungsbeiträge auf die Geschossfläche (diesmal nicht mehr wie bisher konkret über die tatsächlich vorhandene Geschossfläche, sondern fiktiv über ¼ der Grundstücksfläche) erheben wollte.
Demgegenüber gab der Beklagte in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll, man habe sich innerhalb des Verbandsvorstands (der Geschäftsführer der Komplementärin der Klägerin sei zweiter Vorsitzender gewesen) nicht über den Beitragsmaßstab hinsichtlich der Klägerin einigen können. Daher habe man sich darauf geeinigt, zunächst Vorauszahlungen nur auf die Gebäude zu erheben und die Grundstücksflächen bis zur Stellungnahme der Aufsichtsbehörde außen vor zu lassen. Mit den ersten vier (hier nicht streitgegenständlichen) Bescheiden habe man daher die Geschossflächen und mit dem streitgegenständlichen Bescheid die Grundstücksflächen erfassen wollen. Nach diesen Ausführungen sollten mit dem streitgegenständlichen Bescheid damit Beiträge auf die Grundstücksfläche selbst erhoben werden. Anhaltspunkt hierfür ist neben den Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung die Aufteilung der Beitragserhebung auf insgesamt fünf Bescheide sowie der Wechsel der Berechnungsart im streitgegenständlichen Bescheid.
Da der streitgegenständliche Bescheid seine Rechtsgrundlage nur ungenau zitiert – insbesondere nennt der Bescheid nicht den der Berechnung zu Grunde liegenden Unterabsatz und Satz des § 30 Abs. 2 VS – und aus dem Wortlaut des Bescheids auch nicht deutlich hervorgeht, ob Beiträge auf die Geschossfläche oder die Grundstücksfläche der klägerischen Grundstücke erhoben werden sollten, ist der Bescheid auch insoweit nicht hinreichend bestimmt.
3. Der Beklagte hat die Bestimmtheit des Verwaltungsakts auch nicht nachträglich hergestellt.
Ein Verwaltungsakt kann grundsätzlich auch noch im gerichtlichen Verfahren ergänzt und präzisiert werden (BVerwG, B.v. 21.6.2006 – 4 B 32/06 – juris Rn. 1). Der Beklagte hat jedoch weder schriftlich noch zu Protokoll in der mündlichen Verhandlung die Berechnungen des streitgegenständlichen Bescheids konkretisiert, insbesondere nicht durch Differenzierung der Beitragshöhe nach den einzelnen Flurnummern und Angabe der maßgeblichen Berechnungsfaktoren nach den Unterabsätzen des § 30 Abs. 2 VS.
II.
Der Bescheid ist auch materiell rechtswidrig.
1. Die vom Beklagten nach seinem Vortrag in der mündlichen Verhandlung durch den streitgegenständlichen Bescheid beabsichtigte Erfassung der Grundstücksfläche verstößt gegen § 30 Abs. 2 Uabs. 1 Satz 2 VS.
Danach darf die Grundstücksfläche nur bei Verbandsmitgliedern zur Berechnung als einmaliger Beitrag herangezogen werden, welche ihr Regenwasser über die verbandseigenen Anlagen entsorgen.
Der Beklagte hat sowohl schriftlich als auch in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, die Klägerin entsorge ihr Niederschlagswasser selbst und damit nicht über verbandseigene Anlagen. In einem solchen Fall darf indes die Grundstücksfläche nicht für Vorausleistungen auf einen Erneuerungsbeitrag herangezogen werden, sondern lediglich die Geschossfläche. Die Geschossfläche wird entweder konkret (§ 30 Abs. 2 Uabs. 2 und 3 VS) oder fiktiv über ein Viertel der Grundstücksfläche (§ 30 Abs. 2 Uabs. 4 und 5 VS) berechnet.
2. Des Weiteren erfolgte die fünfte Beitragserhebung entgegen der Festsetzungen durch die Beschlussfassung der Verbandsversammlung vom 16. Mai 2014. Wenn der Beklagte ein Gesamtfinanzierungskonzept zu den Vorausleistungen auf einen Erneuerungsbeitrag beschließt, hat er sich daran in Hinblick auf die Selbstbindung der Verwaltung als Ausprägung des Vertrauensgrundsatzes i.S.d. Art. 20 Abs. 1 und 3 GG festhalten zu lassen.
Insoweit ist das weitgehende Recht der Wasser- und Bodenverbände zur Selbstverwaltung zu berücksichtigen. Grundsätzlich entscheidet stets die Gesamtheit der Mitglieder zumindest mittelbar darüber, in welcher Weise die Kosten der verbandlichen Anlagen mit Beiträgen zu decken sind. Die einzelnen Verbandsmitglieder haben über ihr Stimmrecht in der Verbandsversammlung (insbesondere über den Haushaltsplan und über die Wahl des Vorstandes) maßgeblichen Einfluss auf die Geschäftsführung und sind an der Selbstverwaltung des Verbandes weit stärker beteiligt als beispielsweise die Bürger einer Gemeinde, die Abgaben für die gemeindlichen Wasserversorgungs- und Entwässerungsanlagen erhebt (vgl. Rapsch, WVVO, Vor § 78 Rn. 14). Wenn der Verband im Rahmen seines – im Vergleich zum kommunalen Abgabenrecht nach dem KAG sehr weiten – Beitragsveranlagungsspielraums durch seine Verbandsversammlung oder durch seinen Vorstand Regelungen zu einem Finanzierungskonzept beschließt, muss er dieses Finanzierungskonzept dann jedoch auch gegenüber allen Verbandsmitgliedern gleichmäßig anwenden.
Da sich der Vorstand den Beschluss der Verbandsversammlung vom 16. Mai 2014 ausweislich des Sitzungsprotokolls auch zu Eigen gemacht hat, kann offen bleiben, ob die Leistung von Vorauszahlungen durch die Verbandsmitglieder nach § 32 WVG alleinige Angelegenheit des Vorstands ist oder ob in Anbetracht der finanziellen Bedeutung es sich um Grundsätze der Geschäftspolitik nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 WVG und damit um eine Angelegenheit der Verbandsversammlung handelt.
Der Beschluss der Verbandsversammlung vom 16. Mai 2014 sah für Vorauszahlungsbescheide bzgl. des Schmutzwasserkanals und der Wasserversorgungsleitung einen Maßstab von 15,50 EUR pro m3 (gemeint wohl: m2) vor (Anlage B 7 des Beklagten). Weiterhin benötigte der Beklagte nach dem Finanzierungskonzept für einen Baubeginn im Herbst 2014 schon 50% der Baukosten, weswegen 25% der Vorauszahlungen im Juni 2014 und weitere 25% im September 2014 erhoben werden sollten. Die 2. Vorauszahlungsrate (50%) sollte nach dem Beschluss im Mai 2015 erhoben werden.
Die ersten vier Vorausleistungsbescheide stehen mit dem Finanzierungskonzept des Beklagten in Einklang. Nach den ersten beiden Vorauszahlungsbescheiden wurden je 25% der Vorauszahlung im Juni 2014 und im September 2014 fällig. Der dritte und vierte Vorauszahlungsbescheid ergingen im Mai 2015 (Fälligkeit Juni 2015 und September 2015).
Demgegenüber sah das Finanzierungskonzept des Beklagten nicht die Erhebung einer dritten Vorauszahlungsrate im Dezember 2016 vor. Die Erhebung einer dritten Vorauszahlungsrate widerspricht damit dem für ihn bindenden Finanzierungskonzept des Beklagten.
3. Darüber hinaus enthalten die nicht streitgegenständlichen Bescheide nicht nur die Festsetzung der (die Klägerin belastenden) Vorausleistungsbeiträge, sondern durch die Festsetzung einer Vorauszahlung von jeweils 50% der Gesamtsumme zugleich die Feststellung, dass die Erhebung von Vorausleistungen mit dem Erlass zweier Vorauszahlungsbescheide für beide Gebäude von jeweils 50% (und damit insgesamt 100%) abgeschlossen ist.
Von dieser Feststellungswirkung der vorausgegangenen Verwaltungsakte hätte sich der Beklagte nur durch Rücknahme bzw. Widerruf des insoweit feststellenden Teils unter Berücksichtigung eines etwaigen Vertrauensschutzes der Klägerin wieder lösen können.
Grundsätzlich ist ein Beitragsbescheid zwar ein ausschließlich belastender Verwaltungsakt, der keine Regelungswirkung dahingehend enthält, dass mit dem Erlass des Bescheids die Abgabenerhebung abgeschlossen ist und dass der Abgabengläubiger keine weiteren Beiträge mehr erheben wird. Insbesondere die Festsetzung einer zu niedrigen Abgabe kann vorbehaltlich der Verjährungsfristen durch Erlass eines weiteren Abgabenbescheids korrigiert werden (BayVGH, B.v. 3.7.2012 – 20 ZB 12.942 – juris Rn. 16; B.v. 9.8.2010 – 20 ZB 10.1341 – juris Rn. 18; OVG Berlin-Bbg, B.v. 6.8.2010 – OVG 2 S 10.10 – juris Rn. 27; zuletzt VG Cottbus, B.v. 27.10.2017 – 6 L 158/17 – juris Rn. 19). Nur bei Hinzutreten weiterer Umstände kann auch ein belastender Bescheid die begünstigende Feststellung enthalten, dass mehr als dies nicht vom Abgabenschuldner verlangt werde (BayVGH, B.v. 17.3.2010 – 22 ZB 09.1047 – juris Rn. 21).
Im vorliegenden Fall liegen jedoch besondere Umstände vor.
Da die ersten vier Bescheide nicht in einen Tenor und Gründe untergliedert waren, kann nicht allein auf die Beitragsfestsetzung selbst als einzige Regelung der nicht streitgegenständlichen Bescheide abgestellt werden. Regelmäßig hat zwar nur der Tenor des Bescheids Regelungscharakter, nicht hingegen die Begründung. Im vorliegenden Fall gab es jedoch keine derartige Trennung von Tenor und Begründung. Daher sind auch die jeweiligen Ausführungen zu „50% Vorauszahlung der Gesamtsumme“ bzw. „50% Vorauszahlung“ in den ersten vier Bescheiden von der Festsetzungs- und Regelungswirkung der Bescheide mitumfasst. Des Weiteren enthält ein Vorausleistungsbescheid üblicherweise keine Angaben dazu, wie viel Prozent der Gesamtsumme bereits durch die Vorauszahlungen abgegolten sind. Daher können in der Regel – vorbehaltlich des Deckungsprinzips – auch mehrere Vorauszahlungen von den Beitragsschuldnern gefordert werden, wenn sich der Finanzierungsbedarf geändert hat. Hier hingegen hat der Beklagte durch die zweimalige Festsetzung einer Abgabe zu 50% selbst festgestellt, dass er bereits 100% der Vorausleistungen – zumindest in Hinblick auf das Grundstück mit der Flurnummer, Gemarkung, erhoben hat. In einem derartigen Fall sind weitere Vorausleistungen über die schon erhobenen 100% hinaus nicht möglich, ohne zuvor bzw. gleichzeitig die bisherigen Festsetzungen zu je 50% zurückzunehmen oder zu widerrufen. Eine Rücknahme oder ein Widerruf sind indes nicht erfolgt, insbesondere nicht durch die bloße Verrechnung der bisherigen tatsächlichen Zahlungen durch die Klägerin.
4. Der Vorausleistungsbescheid vom 11. Dezember 2016 auf den Erneuerungsbeitrag ist mithin formell und materiell rechtswidrig und verletzt die Klägerin als Abgabenschuldnerin auch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Erhebung eines Erneuerungsbeitrags selbst nach Abschluss der Baumaßnahmen und nach Ermittlung der endgültigen Kostenkalkulation für die Erneuerungsmaßnahmen bleibt hiervon unberührt. Einer Entscheidung über die übrigen von den Beteiligten aufgeworfenen Fragen bedarf es angesichts der festgestellten Mängel des Vorausleistungsbescheids nicht.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. der Zivilprozessordnung.
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