Verwaltungsgericht Augsburg Urteil, 01. Dez. 2015 - Au 3 K 15.527

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Die Kläger sind Imker; sie wollen geklärt wissen, unter welchen Bedingungen gentechnisch veränderter Mais bei Berücksichtigung ihres Interesses an gentechnikfreiem Honig und als Nahrungsergänzungsmittel verwendetem Pollen angebaut werden darf.

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Der Beklagte ist Eigentümer von Grundstücken der Gemarkung K., auf denen die Landesanstalt für Landwirtschaft des Beklagten in den Jahren 2005 bis 2008 zu Forschungszwecken gentechnisch veränderten Mais der Linie MON 810 angebaut hat; dieser Mais produziert aufgrund des Gens eines Bodenbakteriums einen Giftstoff, der die Raupen des Maiszünslers, eines Pflanzenschädlings, abtötet. Die Beigeladene zu 3 verfügt über eine vom französischen Landwirtschaftsminister aufgrund einer Entscheidung der Europäischen Kommission erteilte Genehmigung für das Inverkehrbringen dieses Maises. Sie bezieht sich auf Saatgut und auf bestimmte aus Mais hergestellte Lebensmittel wie Maismehl, Maisgrieß und Maisstärke, nicht aber auf Pollen. Mit Bescheid vom 17. April 2009 hat das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit auf der Grundlage des § 20 Abs. 2 GenTG das Ruhen dieser Genehmigung angeordnet. Die Beigeladene zu 1 ist Inhaberin einer saatgutrechtlichen Sortenzulassung. Die Beigeladene zu 2 ist für den Vertrieb des betreffenden Saatguts in Deutschland zuständig.

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Der Kläger zu 1 betreibt eine nachhaltige Liebhaber-Imkerei; er stellt Honig für den Eigenbedarf und zum Verkauf her. Bis zum Jahr 2005 produzierte er darüber hinaus Pollen zum Verkauf als Nahrungsergänzungsmittel. Sein Bienenhaus, in dem er zahlreiche Bienenvölker hält, ist ca. 1,5 bis 2 km von den Anbauflächen entfernt. In den Jahren 2005 und 2008 wurden im Pollen und im Honig des Klägers zu 1 Spuren des Maises der Linie MON 810 festgestellt.

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Die Kläger zu 3 bis 5 sind ebenfalls Liebhaber-Imker in K., deren Bienenhäuser zwischen 1 und 3 km von den Anbauflächen des Beklagten entfernt sind. Der Kläger zu 2 ist im Laufe des Gerichtsverfahrens von K., wo er seine Imkerei betrieben hatte, nach Oberfranken verzogen.

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Nachdem der Kläger zu 1 sich beim Beklagten erfolglos um Maßnahmen zum Schutze seiner Imkereiprodukte vor Verunreinigungen infolge des Maisanbaus gewandt hatte, erhob er im März 2007 Klage. Mit Urteil vom 30. Mai 2008 stellte das Verwaltungsgericht fest, dass Imkereiprodukte, die nachweislich Bestandteile von Pollen des Maises der Linie MON 810 enthielten, nicht verkehrsfähige Lebensmittel und deswegen wesentlich beeinträchtigt seien. Im Übrigen wurde die Klage abgewiesen: Der Kläger zu 1 habe keinen Anspruch auf Schutzmaßnahmen; es sei ihm zumutbar, die Bienen während der kurzen Zeit der Maisblüte an andere Orte zu verbringen und die entstehenden Aufwendungen dem Beklagten in Rechnung zu stellen.

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Gegen das Urteil legten alle Beteiligten Berufung ein; die Kläger zu 2 bis 5 sind dem Kläger zu 1 beigetreten.

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Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschluss vom 26. Oktober 2009 dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen zur Auslegung der einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften vorgelegt. Mit Urteil vom 6. September 2011 - Rs. C-442/09, Bablok - Slg. 2011, I-7419, hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass Pollen rechtlich nicht Bestandteil, sondern eine Zutat des Honigs ist. Da sich die gentechnikrechtliche Zulassung des Maises der Linie MON 810 nicht auf den Pollen erstreckt, ist Honig, der solchen Pollen enthält, nicht verkehrsfähig. Daraufhin haben der Beklagte und die Beigeladenen zu 1 und 2 ihre Berufungen zurückgenommen.

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Mit Urteil vom 27. März 2012 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufungen der Kläger zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:

Das Rechtsschutzbegehren des Klägers zu 1 sei so zu verstehen, dass er nur noch Schutzmaßnahmen erstrebe, die sich aus der Vorsorgepflicht nach § 16b Abs. 1 GenTG ergäben; Einwände gegen den Bestand der Inverkehrbringensgenehmigung erhebe er nicht mehr. Die vorbeugende Feststellungsklage sei unzulässig, soweit der Kläger zu 1 eine Verpflichtung des Beklagten auf Einschreiten im Falle eines künftigen Anbaus von Mais der Linie MON 810 durch Dritte geltend mache. Insoweit fehle es an einem hinreichend konkretisierten Rechtsverhältnis. Die Klage sei zulässig, soweit sie sich auf einen künftigen Maisanbau zu Forschungszwecken durch den Beklagten beziehe. Es liege ein hinreichend konkretisiertes Rechtsverhältnis vor. Der Kläger zu 1 könne sich auch auf ein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse berufen. Bei einem schlicht-hoheitlichen Handeln, das unmittelbar zu einer Rechtsverletzung führe, seien nur geringe Anforderungen an die Darlegung einer Wiederholungsgefahr zu stellen. Nach Angaben des Beklagten gebe es zwar keine Planungen dahingehend, gentechnisch veränderten Mais auf dem Versuchsgut wieder anzubauen. Er habe sich aber den Rechtsstandpunkt des Klägers zu 1 nicht zu eigen gemacht und auch nicht zugesichert, dass weiterhin kein Maisanbau erfolge. Vielmehr wolle er sich alle Optionen offenhalten. Es könne auch nicht mit der nötigen Sicherheit angenommen werden, dass sich im Fall eines neuerlichen Anbaus die rechtlichen Verhältnisse gegenüber dem Zeitpunkt des bereits erfolgten Maisanbaus geändert haben würden.

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Die Klage des Klägers zu 1 sei unbegründet. Er habe keinen Anspruch auf die Feststellung, dass der Beklagte im Falle eines Anbaus des Maises der Linie MON 810 bei Beachtung der Vorsorgepflicht nach § 16b GenTG einen Mindestabstand von 3 km zum Bienenhaus des Klägers zu 1 einhalten sowie weitere Schutzmaßnahmen ergreifen müsse. Aufgrund der rechtskräftigen Feststellung im Urteil des Verwaltungsgerichts stehe fest, dass eine wesentliche Beeinträchtigung im Sinne von § 16b Abs. 1 Satz 1 GenTG vorliege, soweit die Imkereiprodukte nachweislich Bestandteile von Pollen des gentechnisch veränderten Maises enthielten. Die Anforderungen, die sich deswegen aus der Vorsorgepflicht ergäben, seien einzelfallbezogen sicherzustellen. Abstrakt-generelle Grundsätze für eine insoweit maßgebliche gute fachliche Praxis im Verhältnis zwischen dem Anbauer von gentechnisch verändertem Mais und benachbarten Imkern hätten sich bislang weder in Bezug auf Sicherheitsabstände - abgesehen von einem Mindestabstand zu Bienenstöcken von 500 m - noch in Bezug auf sonstige Vorsorgemaßnahmen gebildet. § 16b GenTG verlange keine Vorkehrungen, die - wie etwa ein Sicherheitsabstand von ca. 10 km - mit absoluter Sicherheit Risiken für die Rechtsgüter des § 1 Nr. 1 und 2 GenTG ausschlössen. Eine Ausbreitung gentechnisch veränderter Organismen (GVO) solle vielmehr durch einen verantwortungsvollen Umgang nur so weit wie möglich vermieden und bei Unvermeidbarkeit auf ein Mindestmaß reduziert werden. Danach müsse der Beklagte keine Sicherheitsabstände einhalten, die über die tatsächlich eingehaltenen Abstände hinausgingen. Aufgrund der Entfernung zwischen den Bienenstöcken und den Maisfeldern, der örtlichen Verhältnisse und der Landschaftsstruktur sei es nicht besonders naheliegend, dass die Bienen des Klägers zu 1 die Maisanbauflächen anflögen. Zwar habe der Kläger zu 1 aufgrund einzelner negativer Beprobungen des Honigs eines Erntejahres keine Gewähr, dass sein Honig insgesamt ohne Eintrag von GVO sei. Im Hinblick auf den gesetzlich festgeschriebenen Koexistenzgedanken müsse der Kläger zu 1 diese Unsicherheit aber hinnehmen und gegebenenfalls mit seinen Bienenvölkern während der Blütezeit des Maises ausweichen oder sich mit Entschädigungsansprüchen begnügen. Das Fehlen einer Zulassung als Lebensmittel gebiete keine andere rechtliche Bewertung. Denn der Koexistenzgedanke gelte auch für Saatgut, das nur als Futtermittel zugelassen sei. Sonstige Vorsorgemaßnahmen seien umso eher erforderlich und zumutbar, je geringer die Entfernung zwischen den Anbauflächen und den Bienenstöcken sei. Auch dürfe der Forschungszweck nicht wesentlich erschwert oder gar völlig vereitelt werden. Hinreichend erprobte verhältnismäßige Vorsorgemaßnahmen seien hier nicht ersichtlich. Soweit der Kläger Ausweichstandorte für seine Bienenstöcke oder hinreichend sichere Analyseverfahren für seine Imkereiprodukte auf Kosten des Beklagten fordere, handele es sich nicht um Vorsorgemaßnahmen am Ort des Anbaus. Solche Maßnahmen könnten zwar einem sinnvollen Interessenausgleich auf freiwilliger Basis zwischen Anbauern und Imkern dienen, sie könnten aber nach derzeitiger Gesetzeslage nicht als Vorsorgepflicht eingefordert werden. Dieses Ergebnis sei auch verfassungsgemäß. Der Kläger zu 1 habe zwar keinen nachbarrechtlichen Abwehranspruch, er habe jedoch einen Ausgleichsanspruch in Geld, wobei Einträge ab der Nachweisgrenze zu einer wesentlichen Beeinträchtigung und zur verschuldensunabhängigen nachbarrechtlichen Haftung führten. Dass der Kläger keinen Kostenersatzanspruch habe, wenn nach Beprobung ein GVO-Eintrag tatsächlich nicht nachgewiesen werde, entspreche allgemeinen Grundsätzen.

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Ob der Antrag auf Feststellung der Rechtwidrigkeit des bisherigen Anbaus zulässig sei, könne dahinstehen; er sei aus den genannten Gründen jedenfalls unbegründet.

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Der weitere Feststellungsantrag (Nr. 3 b), dass Herstellung und Verkauf von Imkereiprodukten durch den Kläger zu 1 und die Benutzung seines Bienenhauses durch den Anbau von Mais im Flugradius von 3 km der Bienen wesentlich beeinträchtigt würden, sei unzulässig. Denn er ziele auf die Klärung von Vorfragen eines Entschädigungsanspruches; darin liegt kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.

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Der Parteibeitritt der Kläger zu 2 bis 5 sei unzulässig, da die Voraussetzungen einer subjektiven Klageänderung nicht vorlägen. Der Beklagte habe dem Parteibeitritt ausdrücklich widersprochen. Die Klageänderung sei auch nicht sachdienlich. Der Streitstoff würde sich erheblich ausweiten, weil jeweils eine auf den konkreten Einzelfall bezogene Beurteilung der Verhältnisse erforderlich sei. Bei den Klägern zu 2 bis 5 lägen größtenteils andere Sachverhalte vor. Die Bienenstöcke stünden in anderen Entfernungen zu den Anbauflächen. Die Kläger zu 3 bis 5 stellten Honig nur zum Eigenbedarf her. Darüber hinaus hätten sich die Kläger zu 2 bis 5 vor Klageerhebung nie an den Beklagten in seiner Eigenschaft als Anbauer gewandt, so dass es insoweit an einem konkreten streitigen Rechtsverhältnis fehle.

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Mit ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision, mit der der Antrag Nr. 3 b) nicht mehr weiterverfolgt wird, rügen die Kläger Verfahrensfehler und die Verletzung materiellen Rechts. Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor: Der Verwaltungsgerichtshof habe hinsichtlich der begehrten Feststellung, dass die Überwachungsbehörden zum Einschreiten verpflichtet gewesen seien, ihre Anträge nicht erschöpfend verbeschieden. Er sei unzutreffend und unter Verstoß gegen seine Hinweispflichten davon ausgegangen, dass sie an ihrem Vortrag nicht mehr festhielten, es liege keine gültige Inverkehrbringensgenehmigung vor. Stattdessen hätte er prüfen müssen, ob die Überwachungsbehörden bei Fehlen einer solchen Genehmigung zum Einschreiten verpflichtet seien. Was den Anbau als solchen angehe, seien die Überwachungsbehörden des Beklagten bei einem Verstoß gegen die Vorsorgepflicht nicht nur zum Einschreiten gegen private Dritte, sondern auch gegenüber anderen Behörden verpflichtet. Auch das habe der Verwaltungsgerichtshof nicht geprüft. Zu Recht habe er im Übrigen ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen der Wiederholungsgefahr bejaht. Bei der vorbeugenden Unterlassungsklage spreche eine Vermutung für die Wiederholungsgefahr. Es komme nicht darauf an, ob die befürchtete Beeinträchtigung in allen Einzelheiten mit der bereits geschehenen identisch sei. Deswegen sei es unbeachtlich, ob genau die gleichen gentechnisch veränderten Pflanzen ohne eine Zulassung für Honig angebaut würden. Die Auslegung der Vorsorgepflicht betreffe auch GVO mit umfassender Zulassung. Im Übrigen werde ungeachtet des neuen Antrags der Beigeladenen die Zulassungslücke beim Mais der Linie MON 810 fortbestehen. Auch eine Änderung der Honig-Richtlinie, die eine Änderung der rechtlichen Beurteilung erfordern könnte, sei nicht wahrscheinlich. Im Übrigen stehe auch der Anbau im Wege einer Freisetzungsgenehmigung zu Versuchszwecken im Raum.

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Die angefochtene Entscheidung werde der Vorsorgepflicht nach § 16b GenTG nicht gerecht. Danach solle im Sinne der Vorverlagerung des Rechtsgüterschutzes die Ausbreitung von GVO möglichst vermieden werden. Der daraus folgende Abwehranspruch hänge nicht vom Nachweis der Verunreinigung ab. Demgegenüber fordere der Verwaltungsgerichtshof lediglich die Vermeidung besonders naheliegender Beeinträchtigungen. Der Maßstab für die Konkretisierung der guten fachlichen Praxis im Einzelfall sei nicht strenger als für die Konkretisierung durch Rechtsverordnung. Die gesetzliche Vorsorgepflicht sei durch eine gute fachliche Praxis nicht begrenzt, soweit diese bei einer neuen Technik wie hier noch gar nicht vorhanden sei. Eine Orientierung an einer außergesetzlichen Praxis verbiete sich.

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Hinsichtlich des bisherigen Anbaus könnten sie sich auf ein Feststellungsinteresse wegen der Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen für den Mehraufwand, nämlich die Kosten des Abwanderns und Ausweichens zur Vermeidung von Polleneinträgen, berufen.

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Der Parteibeitritt der Kläger zu 2 bis 5 sei zulässig. Der Verwaltungsgerichtshof habe seinen Spielraum für die Beurteilung der Sachdienlichkeit der Klageänderung überschritten.

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Die Kläger beantragen:

1. Die Urteile des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 30. Mai 2008 und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. März 2012 werden aufgehoben, soweit darin die Klage abgewiesen und die Berufungen zurückgewiesen wurden.

2. Es wird festgestellt, dass der Beklagte seit Inkrafttreten des § 16b GenTG im Falle eines Anbaus von gentechnisch veränderten Organismen (GVO) des Maises MON 810 im Umkreis von mindestens 3 km um Bienenhäuser und -standplätze der Kläger verpflichtet war und ist, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um wesentliche Beeinträchtigungen gemäß § 36a Abs. 1 i.V.m. § 16b Abs. 1 GenTG der für die Verwendung als Lebensmittel vorgesehenen Imkereiprodukte der Kläger zu verhindern; solange für diesen Mais keine Zulassung vorliegt, die die uneingeschränkte Verwendung dieser Imkereiprodukte als Lebensmittel einschließt, müssen die Maßnahmen jegliche Einträge von Pollen dieses Maises in die Imkereiprodukte wirksam ausschließen.

Als geeignete Maßnahmen kommen beispielsweise in Betracht:

a) Maßnahmen gegen das Inverkehrbringen von Saatgut des Maises MON 810 durch die hierfür zuständige Behörde des Beklagten,

b) Unterlassen des Anbaus von genetisch verändertem Mais der Linie MON 810 im Flugkreis der Bienen der Kläger durch die Landesanstalt für Landwirtschaft des Beklagten,

c) Maßnahmen zur Sicherstellung, dass beim Anbau von Mais MON 810 im Flugkreis der Bienen der Kläger kein Pollen dieses Maises von den Bienen aufgenommen und in die Imkereiprodukte der Kläger gelangen kann, z.B. den Mais vor der Blüte zu ernten oder die Pollenfahnen der Maispflanzen während der Blütezeit einzutüten oder mehrfach so abzuschneiden, dass kein Maispollen von den Bienen aufgenommen werden kann,

d) soweit (ergänzend) erforderlich oder hilfsweise: die Durchführung eines Analyseprogramms auf Kosten des Beklagten, wobei das Analyseprogramm geeignet und hinreichend repräsentativ sein muss, um sicherzustellen, dass die von den Klägern erzeugten Imkereiprodukte nachweisbar keine Bestandteile von Pollen des Maises MON 810 enthalten,

e) hilfsweise: im Falle eines künftigen Anbaus die Kläger rechtzeitig, spätestens 3 Monate vor der Aussaat oder Anpflanzung das Grundstück des Anbaus, die Größe der Anbaufläche sowie unverzüglich jede Änderung mitzuteilen und ihnen im Falle einer möglichen Betroffenheit geeignete Ausweichstandorte für ihre Bienen zur Verfügung zu stellen.

Dabei bleibt es im Ermessen des Gerichts, die zum Schutz der Kläger notwendigen Maßnahmen entweder selbst festzulegen oder der pflichtgemäßen Beurteilung des Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu überlassen.

Der Antrag schließt ein festzustellen, dass der Beklagte nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichtet ist, durch seine zuständigen Überwachungsbehörden im Falle eines künftigen Anbaus von MON 810 durch den Beklagten oder Dritte im Flugkreis der Bienen der Kläger entsprechende geeignete Maßnahmen zum Schutz der Kläger zu ergreifen (Verpflichtung zum ordnungsbehördlichen Einschreiten).

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Der Beklagte beantragt,

die Revisionen zurückzuweisen.

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Er betont, dass auf dem Versuchsgut in K. derzeit kein Mais der streitgegenständlichen Sorte angebaut werde. Es sei auch - unabhängig von dem derzeitigen Ruhen der Zulassung in Deutschland - nicht geplant, dort in Zukunft solchen Mais anzubauen. Der Fall sei nur rückblickend von Bedeutung. Im Übrigen verteidigt der Beklagte das angefochtene Urteil.

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Die Beigeladenen beantragen ebenfalls,

die Revisionen zurückzuweisen.

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Sie nehmen Bezug auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs und nehmen ergänzend zum Vorsorgeprinzip des § 16b GenTG Stellung.

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Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er weist zum einen darauf hin, dass es fraglich sei, ob die streitgegenständliche Konstellation angesichts der anstehenden Beratungen und Entscheidungen auf EU-Ebene noch einmal relevant werde. Eine eingeschränkte Lebensmittelzulassung wie beim Mais der Linie MON 810 sei ein Sonderfall. Die derzeit anhängigen Anträge auf Zulassung von gentechnisch veränderten Pflanzen für den Anbau richteten sich auf die uneingeschränkte Zulassung als Lebensmittel. Auch die Beigeladene zu 3 habe im März 2012 einen entsprechenden (ergänzenden) Antrag gestellt. Mit einer Entscheidung sei noch im Jahr 2013 zu rechnen. Zum anderen habe die EU-Kommission einen Vorschlag zur Änderung der Honig-Richtlinie vorgelegt. Er ziele darauf ab festzulegen, dass es sich beim Pollen um einen natürlichen Bestandteil von Honig handele, was Auswirkungen auf die Kennzeichnungspflicht habe.

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Die zulässigen Revisionen sind nicht begründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs ist von Rechts wegen nicht zu beanstanden. Im Ergebnis zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung des Klägers zu 1 gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, soweit sie Gegenstand des Revisionsverfahrens ist, zurückgewiesen und die von den Klägern zu 2 bis 5 im Berufungsverfahren erhobenen Klagen - durch eine insoweit erstinstanzliche Entscheidung (Urteil vom 7. Februar 1974 - BVerwG 5 C 14.73 - FEVS 23, 7 <9>) - abgewiesen. Die Kläger können die begehrten Feststellungen nicht beanspruchen. Denn die Klagen sind bereits unzulässig. Dies gilt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht nur für die Klagen der Kläger zu 2 bis 5, sondern auch für die Klage des Klägers zu 1.

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Ohne Erfolg wenden sich die Kläger zu 2 bis 5 gegen die Verneinung der Zulässigkeit des im Berufungsrechtszug erklärten Parteibeitritts (1.). Die Unzulässigkeit der Klage des Klägers zu 1 hat das Revisionsgericht von Amts wegen zu berücksichtigen (2.); sie steht einer Überprüfung des angefochtenen Urteils in der Sache entgegen (Urteile vom 27. März 1963 - BVerwG 5 C 96.62 - BVerwGE 16, 23 <25> = Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 1 S. 2, vom 14. Dezember 1978 - BVerwG 5 C 1.78 - BVerwGE 57, 204 <209 f.> = Buchholz 436.36 § 12 BaföG Nr. 6 S. 22 und vom 28. Februar 1985 - BVerwG 2 C 14.84 - BVerwGE 71, 73 <74> = Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 126 S. 10).

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1. Revisionsgerichtlich ist nicht zu beanstanden, dass der Verwaltungsgerichtshof die subjektive Klageänderung durch den Parteibeitritt der Kläger zu 2 bis 5 nicht als sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 VwGO angesehen hat. Die Entscheidung, ob eine Klageänderung sachdienlich ist, liegt im Ermessen der darüber entscheidenden Instanz. Das Revisionsgericht hat lediglich zu prüfen, ob das Tatsachengericht den Rechtsbegriff der Sachdienlichkeit verkannt und damit die Grenzen seines Ermessens überschritten hat (vgl. Urteil vom 18. August 2005 - BVerwG 4 C 13.04 - BVerwGE 124, 132 <136> = Buchholz 406.11 § 5 BauGB Nr. 12 Rn. 22). Das ist hier nicht der Fall. Der Verwaltungsgerichtshof hat ausgeführt, dass der Streitstoff durch den Parteibeitritt ausgeweitet werde, da größtenteils andere Sachverhalte in örtlicher und auch in persönlicher Hinsicht gegeben seien. Mit dieser Erwägung bewegt der Verwaltungsgerichtshof sich innerhalb des ihm eingeräumten Entscheidungsspielraums. Auch wenn - was sich von selbst versteht - inhaltliche Berührungspunkte zwischen der Beurteilung von Abwehransprüchen der verschiedenen Kläger bestehen, so kommt es doch nach der insoweit maßgeblichen Sichtweise des Verwaltungsgerichtshofs auf die Umstände des konkreten Einzelfalls an, wobei gerade die Bewertung anhand der örtlichen Gegebenheiten unterschiedlich ausfallen kann.

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2. Die Klage des Klägers zu 1 ist in dem für das Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Revisionsgerichts unzulässig.

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a) Die Zulässigkeitsprüfung ist an den in der Revisionsschrift formulierten Klageanträgen auszurichten. Denn der in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag enthält eine in der Revisionsinstanz gemäß § 142 Abs. 1 VwGO unzulässige Klageänderung.

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Eine Klageänderung ist die Veränderung des Streitgegenstandes durch Disposition des Klägers. Der Streitgegenstand wird bestimmt durch Klageanspruch und Klagegrund, also durch den geltend gemachten materiellrechtlichen Anspruch und durch den ihm zugrunde liegenden, d.h. zu seiner Begründung vorgetragenen Sachverhalt (stRspr, vgl. etwa Urteile vom 26. Oktober 2006 - BVerwG 10 C 12.05 - Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 83 Rn. 19 und vom 10. Mai 1994 - BVerwG 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <25> = Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 68 S. 2). Eine Klageänderung liegt demzufolge grundsätzlich dann vor, wenn der Klageanspruch, der Klagegrund oder beides verändert wird.

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aa) Mit dem in den Vorinstanzen gestellten und insoweit im Revisionsschriftsatz wiederholten Antrag hat der Kläger Rechtsschutz gegen die Folgen des Anbaus von Mais der Linie MON 810 vor dem Hintergrund des bislang geregelten Zulassungsstatus begehrt. Der Eintrag von Maispollen, der danach von der gentechnikrechtlichen Zulassung als Lebensmittel nicht umfasst ist, führt, wie sich aus dem auf den Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichtshofs ergangenen Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 6. September 2011 - Rs. C-442/09 - Slg. 2011, I-7419 ergibt, zum Verlust der Verkehrsfähigkeit der davon betroffenen Imkereiprodukte.

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Über die darin liegende wesentliche Beeinträchtigung im Sinne von § 16b Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 36a Abs. 1 Nr. 1 GenTG hinausgehend ist der in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag auch auf die Abwehr wesentlicher Beeinträchtigungen im Sinne von § 16b Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 36a Abs. 1 Nr. 2 und 3 GenTG gerichtet. Diese Modifizierung des Klagebegehrens wird nicht von der Regelung des § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO erfasst. Danach ist eine Erweiterung des Klageantrags nur dann nicht als Klageänderung anzusehen, wenn der Klagegrund unverändert bleibt. Eine Veränderung des für die rechtliche Bewertung des erweiterten Klageantrags maßgeblichen Sachverhalts ist aber schon deswegen gegeben, weil damit eine vom jetzigen Zustand abweichende, auch auf den Pollen bezogene Zulassung als Lebensmittel vorausgesetzt wird. Damit sind mit beiden neu zur Entscheidung gestellten Varianten wesentlicher Beeinträchtigungen weitere tatsächliche Umstände verbunden, zu denen das Berufungsgericht mangels Entscheidungserheblichkeit für den ursprünglichen Klageantrag noch keine Feststellungen getroffen hat. Auf dieser Grundlage kommt eine revisionsgerichtliche Entscheidung über die Antragserweiterung nicht in Betracht (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 142 Rn. 3).

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Die wesentliche Beeinträchtigung nach § 36a Abs. 1 Nr. 2 GenTG ist auf die Kennzeichnungspflicht bezogen. Die Erzeugnisse sind als "gentechnisch verändert" bzw. als "aus gentechnisch veränderten Organismen hergestellt" zu kennzeichnen, wenn der Anteil an gentechnisch verändertem Material den Schwellenwert von 0,9 Prozent der einzelnen Lebensmittelzutaten bzw. des Lebensmittels nach § 17b Abs. 3 GenTG bzw. Art. 12 f. der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. September 2003 über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel (ABl EG Nr. L 268 S. 1) überschreitet. Die Vorsorgepflicht, die auf die Abwehr solcher Beeinträchtigungen zielt, ist demnach nicht am Grundsatz der Nulltoleranz ausgerichtet. Wegen der insoweit anderen rechtlichen Prämissen fehlt es im angefochtenen Berufungsurteil an jeglichen hierauf bezogenen Feststellungen, die zur Konkretisierung der Vorsorgepflicht in dieser Fallkonstellation dienen können.

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Der Schwellenwert ist allerdings unbeachtlich, soweit der Kläger zu 1 auf eine wesentliche Beeinträchtigung im Sinne von § 36a Abs. 1 Nr. 3 GenTG verweist. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung auch dann gegeben, wenn wegen des Eintrags gentechnisch veränderter Organismen Erzeugnisse nicht mit einer Kennzeichnung in den Verkehr gebracht werden dürfen, die nach den für die Produktionsweise jeweils geltenden Rechtsvorschriften möglich gewesen wäre. Nach § 3a des Gesetzes zur Durchführung der Verordnungen der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union auf dem Gebiet der Gentechnik und über die Kennzeichnung ohne Anwendung gentechnischer Verfahren hergestellter Lebensmittel - EG-Gentechnik-Durchführungsgesetz - (vom 22. Juni 2004, BGBl I S. 1244) darf ein Lebensmittel mit einer Angabe, die auf die Herstellung des Lebensmittels ohne Anwendung gentechnischer Verfahren hindeutet, nur in den Verkehr gebracht oder beworben werden, wenn dabei keine nach Art. 12 und 13 der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 kennzeichnungspflichtigen Lebensmittel und Lebensmittelzutaten verwendet werden, wobei es auf die Ausnahme von der Kennzeichnungsvorschrift wegen Nichterreichens des Schwellenwerts nach Art. 12 Abs. 2 der Verordnung nicht ankommt.

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Ausweislich der Antragstellung geht der Kläger zu 1 zwar davon aus, dass die Vorsorgepflicht insoweit nicht eine strenge Nulltoleranz anstreben müsse; vielmehr seien bei Beeinträchtigungen im Sinne von § 36a Abs. 1 Nr. 1 GenTG weitergehende Maßnahmen zu ergreifen (Ziffer 2 Satz 1 Halbs. 2 des Antrags). Aber auch dann, wenn die Ausführungen im angefochtenen Berufungsurteil auf einen bei wesentlichen Beeinträchtigungen im Sinne von § 36a Abs. 1 Nr. 3 GenTG gleichermaßen heranzuziehenden rechtlichen Maßstab (der Nulltoleranz) bezogen sein sollten, fehlt es an weiteren tatsächlichen Feststellungen zu den dann vorausgesetzten Vermarktungsmodalitäten. Denn der Kläger zu 1 führt im Schriftsatz vom 23. Oktober 2013 lediglich aus, dass er die Umstellung seiner Produktion so plane, dass er Honig und andere Erzeugnisse in Bioqualität und ohne Gentechnik erzeugen und entsprechend kennzeichnen könne.

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bb) Zur Begründung der Klage hat der Kläger zu 1 auch auf die Möglichkeit eines Anbaus von gentechnisch verändertem Mais auf der Grundlage einer Freisetzungsgenehmigung zu Versuchszwecken verwiesen. Einen hierauf bezogenen Klageantrag hat er indessen nicht formuliert. Dabei handelte es sich jedenfalls um eine Klageänderung. Denn diese Annahme baut auf einem gänzlich neuen Sachverhalt auf, der, wie § 16 Abs. 1 Nr. 2 GenTG zeigt, ganz neue Überlegungen zu den dann gebotenen Sicherheitsvorkehrungen zum Schutz der benachbarten Landwirtschaft erforderte.

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cc) Des Weiteren spricht viel dafür, dass auch der in der Revisionsschrift formulierte Antrag bereits unzulässige Klageänderungen enthält.

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Der Kläger zu 1 begehrt nunmehr unter Ziffer 2 Abs. 4 des Antrags ausdrücklich ein Einschreiten der zuständigen Überwachungsbehörden nicht nur gegen Dritte, sondern auch gegen den Beklagten. Es liegt indessen jedenfalls nicht nahe, dass der Verwaltungsgerichtshof das in der Berufungsinstanz begehrte ordnungsbehördliche Einschreiten gegen Dritte bei sachdienlicher, die spezifische Funktionsweise einer hierarchisch gegliederten Behördenorganisation berücksichtigender Auslegung des Klageantrags im nunmehr eindeutig formulierten Sinne verstehen musste.

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Soweit der Kläger zu 1 unter Ziffer 2 Abs. 2 Buchst. a des Klageantrags Maßnahmen gegen das Inverkehrbringen von Saatgut des Maises der Linie MON 810 fordert, ist das jedenfalls so zu verstehen, dass der Beklagte von vornherein vom Anbau des Maises absehen müsse, der nach der vom Kläger zu 1 vertretenen Auffassung von einer gentechnikrechtlichen Inverkehrbringensgenehmigung nicht (mehr) gedeckt ist. Vor dem Verwaltungsgerichtshof hat der Kläger zu 1 demgegenüber Maßnahmen "im Falle eines Anbaus" beantragt. Wenn der Verwaltungsgerichtshof sich demnach auf die Prüfung von Schutzmaßnahmen bei erfolgtem Anbau beschränkt hat, erscheint dies als eine jedenfalls gut vertretbare und deswegen für die revisionsgerichtliche Prüfung maßgebliche Auslegung des damals gestellten Antrags.

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Ob der Kläger zu 1 auch mit diesen Anträgen über das in der Vorinstanz zur Entscheidung gestellte Klagebegehren hinausgeht und die Klage in unzulässiger Weise erweitert, bedarf allerdings keiner abschließenden Entscheidung. Denn die Klage ist jedenfalls aus anderen Gründen insgesamt unzulässig.

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b) aa) Der Kläger zu 1 möchte in erster Linie für die Zukunft erreichen, dass seine Imkereiprodukte nicht durch Pollen von gentechnisch verändertem Mais verunreinigt werden. Dieses Rechtsschutzbegehren verfolgt er, wie bereits im Berufungsverfahren, mit einer - vorbeugenden - Feststellungsklage. Deren Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen nicht vor.

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(1) Die beantragte Feststellung bezieht sich zwar auf ein feststellungsfähiges konkretes Rechtsverhältnis. Die behaupteten Verpflichtungen des Beklagten als Träger des Versuchsguts, auf dem bereits gentechnisch veränderter Mais angebaut worden ist, gegenüber dem Kläger zu 1 als von Einträgen von GVO betroffenem Imker sind Teil der zwischen ihnen bestehenden nachbarrechtlichen Beziehungen. Dieses Nachbarrechtsverhältnis wird inhaltlich der Sache nach durch die in §§ 906, 1004 BGB i.V.m. §§ 16b, 36a GenTG enthaltenen Regelungen ausgeformt. Es ist, da die Landesanstalt für Landwirtschaft als Forschungs- und Untersuchungsanstalt (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung über die Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft - LfLV - vom 12. November 2002, GVBl S. 652) hier nicht fiskalisch, sondern schlicht-hoheitlich handelt, öffentlich-rechtlich eingekleidet (siehe zur Frage des unmittelbaren Anwendungsbereichs des § 36a GenTG BVerfG, Urteil vom 24. November 2010 - 1 BvF 2/05 - BVerfGE 128, 1 <70> = juris Rn. 253). Es fehlt aber an dem in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzten berechtigten Interesse an der baldigen Feststellung.

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Die vorbeugende Feststellungsklage erfordert ein spezielles, auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse, das dann gegeben ist, wenn der Betroffene nicht in zumutbarer Weise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz gegen die befürchtete Beeinträchtigung verwiesen werden kann. Inwieweit diese Voraussetzungen hier gegeben sind, kann dahinstehen. Jedenfalls ist die befürchtete Maßnahme, d.h. der nochmalige Anbau des gentechnisch veränderten Maises, nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten. Die erforderliche Wiederholungsgefahr ist zu verneinen.

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(2) Die rechtlichen Maßstäbe für die Annahme einer Wiederholungsgefahr sind dabei dem der Sache nach geltend gemachten Unterlassungsanspruch zu entnehmen. Der Umstand, dass der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der Leistungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) sowohl allgemein im Verhältnis zur Unterlassungsklage als auch bei Klagen gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts Einschränkungen erfährt (vgl. Urteile vom 15. Februar 1991 - BVerwG 8 C 85.88 - juris Rn. 11, insoweit in Buchholz 401.0 § 231 AO Nr. 2 nicht abgedruckt, und vom 12. Juli 2000 - BVerwG 7 C 3.00 - BVerwGE 111, 306 <311> = Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 133 S. 12) und das Prozessrecht folglich zwei als gleichwertig erachtete Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung stellt, kann eine Abweichung in den entscheidungstragenden rechtlichen Vorgaben nicht rechtfertigen.

43

Ein Unterlassungsanspruch setzt materiellrechtlich voraus, dass die abzuwehrende Rechtsverletzung konkret droht (BGH, Urteil vom 19. März 2013 - VI ZR 93/12 - NJW 2013, 1681 Rn. 31; BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2012 - BVerwG 6 C 9.11 - BVerwGE 141, 329 Rn. 21 = Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 92 Rn. 21 und vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 7 C 20.04 - Buchholz 11 Art. 4 GG Nr. 78 Rn. 34). Die erforderliche Gefahr einer Rechtsverletzung ist dann gegeben, wenn sie greifbar bevorsteht. Hat bereits eine Beeinträchtigung stattgefunden, wird eine Wiederholungsgefahr grundsätzlich vermutet (siehe etwa BGH, Urteil vom 30. Oktober 1998 - V ZR 64/98 - BGHZ 140, 1 Rn. 19 sowie BVerwG, Urteil vom 25. Januar 2012 a.a.O. Rn. 21).

44

Diese Vermutung ist nicht nur dann entkräftet, wenn die Behörde sich den Rechtsstandpunkt des Klägers zu eigen macht (vgl. dazu Urteil vom 25. Januar 2012 a.a.O. Rn. 21). Sie entfällt auch dann, wenn sich die Verhältnisse bereits geändert haben oder eine Veränderung zu erwarten ist, und deswegen noch unsicher ist, ob und wenn ja, unter welchen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen potentielle Verletzungshandlung ergehen würden (vgl. etwa BGH, Urteil vom 19. März 2013 - VI ZR 93/12 - NJW 2013, 1681 Rn. 34). Davon ist hier auszugehen.

45

(3) Wie bereits im Berufungsverfahren hat der Beklagte im Revisionsverfahren wiederum schriftsätzlich erklärt und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bekräftigt, dass ein Anbau von gentechnisch verändertem Mais im Versuchsgut K. nicht geplant sei. Diese Äußerung wäre nur von geringem Gewicht und nicht geeignet, die Annahme einer Wiederholungsgefahr zu erschüttern, wenn sie lediglich als Ausdruck derzeitiger politischer Opportunität zu verstehen wäre, mit der der Beklagte sich, wie der Verwaltungsgerichtshof formuliert, alle Optionen offenhalten wollte. Bei Würdigung des derzeitigen Stands des Regelungsumfeldes kommt ihr eine andere Bedeutung zu; denn sie spiegelt jedenfalls auch Änderungen und Entwicklungen der maßgeblichen Rechtsgrundlagen wieder. Gentechnisch veränderter Mais der streitigen Linie kann derzeit aus Rechtsgründen nicht angebaut werden. Es spricht auch viel dafür, dass bei einem Wegfall dieser Sperre der Umfang der gentechnikrechtlichen Zulassung als Lebensmittel abweichend vom heutigen Rechtszustand geregelt sein wird.

46

Der Anbau von Mais der Linie MON 810 ist zur Zeit wegen der unter Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit erlassenen Ruhensanordnung des Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom 17. April 2009 nicht zulässig. Diese Anordnung ist zwar wegen der Klage der Beigeladenen nicht bestandskräftig. Nach negativem Abschluss des Eilverfahrens (VG Braunschweig, Beschluss vom 4. Mai 2009 - 2 B 111/09 - ZUR 2009, 446; OVG Lüneburg, Beschluss vom 28. Mai 2009 - 13 ME 76/09 - NuR 2009, 566) ruht aber das Verfahren in der Hauptsache. Eine Absicht der Beigeladenen, das Verfahren wieder aufzurufen, ist deren Prozessbevollmächtigtem nicht bekannt. Seitens der Behörden sind, soweit ersichtlich, keine Änderungen geplant. Sie halten an der Anordnung fest. So hat die Bundeslandwirtschaftsministerin nach der Aufhebung einer entsprechenden Ruhensanordnung französischer Behörden vom 16. März 2012 durch den Conseil d'Etat (Urteil vom 1. August 2013, No. 358103; vorherige Anordnungen aus den Jahren 2007 und 2008 waren vom CE mit Urteil vom 28. November 2011, No. 313605, 312921 im Anschluss an das Urteil des EuGH vom 8. September 2011 - Rs. C-58/10 u.a., Monsanto - Slg. 2011, I-7763, aufgehoben worden) umgehend betont, dass sich an der rechtlichen Bewertung der deutschen Anordnung nichts verändere (Reuters, Agenturmeldung vom 5. August 2013).

47

Die Ruhensanordnung ist mittlerweile Ausdruck eines Moratoriums, das sich ersichtlich an der anstehenden Entscheidung über den von der Beigeladenen - auf der Rechtsgrundlage der Art. 8 Abs. 4, Art. 20 Abs. 4 VO(EG)Nr. 1829/2003 - gestellten Antrag auf Erneuerung der im Anschluss an die Entscheidung der Kommission vom 22. April 1998 (98/294/EG; ABl L 131 S. 32) erteilten Inverkehrbringensgenehmigung ausrichtet. Dieser Antrag ist im Anschluss an das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 6. September 2011 - Rs. C-442/09, Bablok - (Slg. 2011, I-7419) um einen Antrag auf Erweiterung der Zulassung auf den Maispollen als Lebensmittel ergänzt worden. In beiden Verfahren liegt seit geraumer Zeit eine positive Gefahreneinschätzung durch die EFSA - Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit - vor (vom 6./11. Dezember 2012, EFSA-Q-2012-00711, und vom 6./18. Dezember 2012, EFSA-Q-2012-00408; EFSA Journal 2012;10(12):3017 <98 pp.>; 10(12):3022 <9 pp.>). Auch weitere Verfahrensschritte sind bereits durchlaufen worden. Vor diesem Hintergrund spricht viel dafür, dass den Anträgen stattgegeben wird. Dann erledigt sich die Ruhensanordnung, und zugleich umfasst die erneuerte Inverkehrbringensgenehmigung eine unbeschränkte Zulassung des gentechnisch veränderten Maises MON 810 als Lebensmittel. Ein Anbau unter den bisherigen rechtlichen Verhältnissen ist nicht mehr zu erwarten. Die Wiederholungsgefahr ist demnach zu verneinen mit der Folge, dass die zukunftsgerichtete Feststellungsklage unzulässig ist.

48

bb) Die Klage ist gleichfalls unzulässig, soweit der Kläger zu 1 festgestellt wissen will, dass der Beklagte beim Anbau von gentechnisch verändertem Mais in der Vergangenheit gegen die Vorsorgepflicht verstoßen hat.

49

(1) Ein Feststellungsinteresse leitet der Kläger zu 1 in erster Linie daraus her, dass er den ihm durch den Maisanbau entstandenen Schaden und die dadurch verursachten Aufwendungen gegenüber dem Beklagten gerichtlich geltend machen wolle und die Entscheidung im vorliegenden Rechtsstreit insoweit Präjudizwirkung entfalte. Zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen eines Staatshaftungsprozesses muss der Verwaltungsprozess aber dann nicht fortgeführt werden, wenn der Kläger hieraus deswegen keinen Nutzen ziehen könnte, weil es auf die begehrte Klärung der Rechtmäßigkeit des behördlichen Handelns offenkundig nicht ankommt (vgl. zuletzt Urteil vom 16. Mai 2013 - BVerwG 8 C 14.12 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 284 Rn. 44 m.w.N.).

50

Ein Amtshaftungsanspruch nach Art. 34 Satz 1 GG i.V.m. mit § 839 BGB setzt voraus, dass ein Schaden durch das schuldhaft rechtswidrige Handeln eines Amtsträgers verursacht wurde. Einem Amtswalter ist jedoch auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen, wenn seine Tätigkeit durch ein mit mehreren kundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen worden ist (Urteil vom 17. August 2005 - BVerwG 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99 <105 ff.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32 S. 31 f.; Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, S. 76 ff. m.w.N.). Eine andere Einschätzung ist nur dann gerechtfertigt, wenn die Entscheidung des Kollegialgerichts von einer schon im Ansatz völlig verfehlten rechtlichen Betrachtung ausgegangen ist. Davon kann aber in Bezug auf die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs, die den Streitstoff gründlich aufgearbeitet hat, nicht die Rede sein.

51

Neben verschuldensabhängigen Ansprüchen verweist der Kläger auch auf verschuldensunabhängige Anspruchsgrundlagen. Er erwähnt neben dem nachbarrechtlichen Ausgleichsanspruch nach § 906 Abs. 2 Satz 2 BGB Ansprüche wegen enteignenden bzw. enteignungsgleichen Eingriffs. Auch insoweit ist die Klärung der Frage, welche Anforderungen die Vorsorgepflicht an den Anbau von gentechnisch verändertem Mais stellt, nicht erforderlich.

52

Der verschuldensunabhängige nachbarrechtliche Anspruch aus § 906 Abs. 2 Satz 2 BGB gewährt dem - hier nach Maßgabe des § 16b GenTG, d.h. bei Einhaltung der guten fachlichen Praxis durch denjenigen, der gentechnisch veränderte Pflanzen anbaut - duldungspflichtigen Nachbarn einen Ausgleich für wesentliche Beeinträchtigungen, die er bei der Nutzung seines Grundstücks erleidet. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass der Imker anspruchsberechtigt ist, wenn die Bienen durch Immissionen auf sein Grundstück zu Schaden kommen (BGH, Urteil vom 28. Februar 1955 - III ZR 136/54 - BGHZ 16, 366 ). Das gleiche muss dann für die Imkereiprodukte gelten. Der Umstand, dass die Pollen als schädigende "ähnliche Einwirkungen" im Sinne von § 906 Abs. 1 Satz 1 BGB nicht durch den Wind, sondern durch die Sammeltätigkeit der Bienen auf das benachbarte Grundstück gelangen, ist unbeachtlich. Denn auch beim Bienenflug, den der Nachbar dulden muss, handelt es sich um ein vergleichbares natürliches Phänomen. Die Vorschrift des § 906 Abs. 2 Satz 2 BGB ist nach der Rechtsprechung der Zivilgerichte analog auf den Fall der sogenannten faktischen Duldungspflicht anzuwenden. Der Nachbar hat demnach auch dann einen Ausgleichsanspruch, wenn er rechtlich die Beeinträchtigung zwar nicht hinnehmen musste, Abwehrmaßnahmen aber entweder mangels rechtzeitiger Kenntnis der schädlichen Einwirkungen überhaupt nicht möglich waren oder bei Kenntnis nicht durchgesetzt werden konnten (siehe Neutze, AUR 2008, 193 <195>, Wagner, VersR 2007, 1017 <1020> sowie Staudinger/Roth, Neubearb. 2009, § 906 Rn. 66 f. sowie 68 ff., jeweils m.w.N.; in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 36a GenTG wird ebenfalls hierauf verwiesen, BTDrucks 15/3088 S. 30). Werden beide Konstellationen gleichbehandelt, so kommt es auf die Rechtswidrigkeit der Beeinträchtigung nicht an. Über den Umfang des Ausgleichsanspruchs, so etwa über die Frage der Ersatzfähigkeit von Analysekosten (siehe dazu Wagner, VersR 2007, 1017 <1026 f.>), ist dann unabhängig hiervon zu entscheiden.

53

Auch die Berufung auf öffentlich-rechtliche Ersatzleistungen kann ein Feststellungsinteresse nicht begründen. Beim enteignungsgleichen Eingriff handelt es sich um eine verschuldensunabhängige Rechtwidrigkeitshaftung des Staates für unmittelbare Eigentumsbeeinträchtigungen, während der Anspruch aus enteignendem Eingriff dem Ausgleich unzumutbarer, regelmäßig atypischer und unvorhergesehener Nebenfolgen eines an sich rechtmäßigen Eigentumseingriffs dient. Beide einfachgesetzlichen Rechtsinstitute beruhen auf richterlicher Rechtsfortbildung und gründen jeweils im allgemeinen Aufopferungsgedanken.

54

In der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ist anerkannt, dass es sich beim Anspruch aus enteignendem Eingriff um das öffentlich-rechtliche Gegenstück zum Anspruch nach § 906 Abs. 2 Satz 2 BGB handelt (BGH, Urteil vom 11. März 2004 - III ZR 274/03 - BGHZ 158, 263 ). Dann mag es naheliegen, dass im Falle der hier gegebenen typischen nachbarrechtlichen Konstellation bei rechtswidrigem staatlichen Handeln und Fehlen einer Duldungspflicht ein entsprechender Anspruch gleichfalls anerkannt wird, der einen subsidiären Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff verdrängt.

55

Jedenfalls fehlt es aber für einen Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff an einer entschädigungsfähigen Rechtsposition. Der Kläger macht neben den Sachschäden für nachweisbar nicht verkehrsfähigen Honig, der nach § 906 Abs. 2 Satz 2 BGB auf jeden Fall zu entschädigen ist, insbesondere in Gestalt von Analysekosten und Ausweichaufwendungen reine Vermögensschäden geltend. Einen Vermögensschutz gewährt das Rechtsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs nur beim Schutzgut des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (vgl. dazu Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, S. 175 ff.; Staudinger/Hager, BGB, 13. Bearb. 1999, § 823 Rn. D 2). Auch wenn der damit gewährleistete Schutz des Unternehmens mittlerweile über den Gewerbebetrieb im handelsrechtlichen Sinn hinausreicht (BGH, Urteil vom 15. Mai 2012 - VI ZR 117/11 - BGHZ 193, 227 Rn. 19; Spindler, in: Bamberger/Roth, BGB, 3. Aufl. 2012, § 823 Rn. 105), muss eine Betätigung, die vom Anwendungsbereich dieses Rechts erfasst wird, nicht nur die Merkmale der Selbstständigkeit, Entgeltlichkeit, Nachhaltigkeit und des Auftretens nach außen erfüllen (Staudinger/Hager, a.a.O., § 823 Rn. D 6), sondern zugleich auf die Erzielung eines Nebenerwerbs gerichtet sein. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs betreibt der Kläger zu 1 aber lediglich eine Liebhaber-Imkerei. Der gelegentliche Verkauf von Honig macht daraus kein Unternehmen, das in den Anwendungsbereich des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb fällt.

56

(2) Ein Feststellungsinteresse ergibt sich schließlich auch nicht aus der Überlegung, dass sich der nachbarliche Konflikt zwischen verschiedenen landwirtschaftlichen Nutzungen typischerweise kurzfristig erledige und deswegen regelmäßig einer gerichtlichen Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren nicht zugeführt werden könne und deswegen die Gewährung von Rechtsschutz durch Art. 19 Abs. 4 GG geboten sei (siehe dazu zuletzt Urteil vom 16. Mai 2013 - BVerwG 8 C 14.12 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 284 Rn. 31 ff. m.w.N.). Die Unverträglichkeit von Imkerei und benachbartem Anbau von gentechnisch veränderten Pflanzen - bzw. noch enger gefasst, deren Blüte - zeigt sich zwar jeweils in einem engen zeitlichen Korridor. Dass sie typischerweise jeweils nur auf eine Wachstumsperiode beschränkt ist, in der Rechtsschutz in der Hauptsache in aller Regel nicht zu erreichen sein wird, kann so aber nicht angenommen werden. Denn über den in der Natur der Sache liegenden Umstand, dass das zu bewältigende Sachproblem jeweils periodisch, aber gleichwohl immer wieder, auftritt, hilft in aller Regel die vom Kläger auch erhobene vorbeugende Unterlassungsklage bzw. Feststellungsklage hinweg.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

3 BV 13.834

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 24. April 2015

(VG Augsburg, Entscheidung vom 20. Dezember 2012, Az.: Au 2 K 11.632)

3. Senat

Sachgebietsschlüssel: 1330

Hauptpunkte:

Beamtenrecht, Professor, Hochschullehrer, Organisation des Arbeitsschutzes an einer Universität, Übertragung der Verantwortlichkeit des Dienstherrn für den Arbeitsschutz an Beamten (hier: Lehrstuhlinhaber) mittels einer Weisung, Anforderungen an die Beauftragung „fachkundiger Personen“, Wissenschaftsfreiheit, Fürsorgepflicht, Vorbeugende Feststellungsklage

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

gegen

...

vertreten durch: Landesanwaltschaft ..., L-str. ..., M.,

- Beklagter -

wegen Übertragung der Dienstherrnpflichten im Bereich des Arbeitsschutzes;

hier: Berufung der Kläger gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 20. Dezember 2012,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 3. Senat, durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Läpple, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Vicinus, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Weizendörfer aufgrund mündlicher Verhandlung vom 22. April 2015 am 24. April 2015

folgendes Urteil:

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Die Kläger haben die Kosten des Berufungsverfahrens jeweils zur Hälfte zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können jeweils die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger zu 1) ist (der derzeitige) Dekan der Juristischen Fakultät der Universität A.

Der Kläger zu 2) ist Professor für Bürgerliches Recht und Zivilverfahrensrecht, Römisches Recht und Europäische Rechtsgeschichte ebenfalls an der Universität A.

Die Universität A. übertrug dem Kläger zu 2) in seiner damaligen Funktion als Dekan der juristischen Fakultät mit Schreiben vom 8. April 2009 die dem Dienstherrn hinsichtlich des Arbeitsschutzes und der Verhütung von Arbeitsunfällen, Berufskrankheiten und arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren obliegende Pflichten, wobei der Aufgabenbereich an die Nachfolgerin/den Nachfolger im Amt übergeben werden sollte. Nach dem Ausscheiden des Klägers zu 2) aus seiner Funktion als Dekan wurde weder die Übertragung gegenüber den Amtsnachfolgern wiederholt, noch der Aufgabenbereich durch den Kläger zu 2) an seinen unmittelbaren Amtsnachfolger übergeben. Hinsichtlich des Klägers zu 1) wurde seitens des Dienstherrn nunmehr eine Übertragung (formlos) angekündigt, ohne dass der konkrete Umfang der Übertragung feststünde.

Mit Schreiben vom 9. April 2009 erging an den Kläger zu 2) in seiner Funktion als Lehrstuhlinhaber des Lehrstuhls für Bürgerliches Recht und Zivilverfahrensrecht, Römisches Recht und Europäische Rechtsgeschichte eine weitere Verfügung, mit der ihm „im Sinne einer klaren Zuständigkeitsverteilung, die alle Bereiche der Universität in Fragen der Sicherheit abdeckt, […] die dem Dienstherrn hinsichtlich des Arbeitsschutzes und der Verhütung von Arbeitsunfällen, Berufskrankheiten und arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren obliegende Pflichten“ übertragen worden sind. Die beigefügte „Bestätigung der Übertragung von Dienstherrenpflichten“ umfasste die Übertragung der der Universität hinsichtlich der Verhütung von Arbeitsunfällen, Berufskrankheiten und altersbedingten Gesundheitsgefahren obliegenden Pflichten, in eigener Verantwortung

Einrichtungen zu schaffen und zu erhalten,

Anweisungen zu geben und sonstige Maßnahmen zu treffen,

eine wirksame Erste Hilfe sicherzustellen und

arbeitsmedizinische Untersuchungen oder sonstige arbeitsmedizinische Maßnahmen

zu veranlassen.

Dazu gehörten ausweislich des Formblatts insbesondere:

die Ermittlung und Prüfung von Gefahrenlagen

die Feststellung ggf. erforderlicher Schutzmaßnahmen

die Erstellung von Betriebsanweisungen

die Durchführung von Unterweisungen

Ermittlung der verwendeten Stoffe und Prüfung, ob es sich dabei um Gefahrstoffe handelt, falls ja Ersatzstoffprüfung

ordnungsgemäße Kennzeichnung, Aufbewahrung und Lagerung von Gefahrstoffen

Prüfung, ob arbeitsmedizinische Vorsorgeaufwendungen erforderlich sind

bei möglicher Überschreitung von Grenzwerten, Veranlassung von Messungen

Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen des Brandschutzes und ggf. Strahlenschutzes.

Ebenfalls beigefügt war ein „Erhebungsbogen der Universität A. für Büro- und Bildschirmarbeitsplätze“. Die Übertragung der Pflichten hat der Kläger zu 2) nicht bestätigt.

Mit Schreiben vom 18. Februar 2010 hat der Kläger zu 2) beim Präsidenten der Universität A. remonstriert und beantragt, die Übertragung aufzuheben. Die Wahrnehmung von Dienstherrenpflichten im Bereich der Arbeitssicherheit zähle nicht zu seinem Amt als Universitätsprofessor. Er sehe sich auch außerstande, solche Aufgaben ohne zugehörige Personal- und Sachausstattung verantwortlich zu versehen. Es sei ausgeschlossen, dass er die komplexen Aufgaben in sachangemessener Weise neben den vielfältigen Belastungen und Anforderungen aus Forschung, Lehre und akademischer Selbstverwaltung kompetent wahrnehmen könne. Wegen der notwendigen Bindung von Kapazitäten werde die Möglichkeit zur freien Entfaltung in Forschung und Lehre ausgehöhlt.

Der Präsident der Universität A. lehnte den Antrag mit Schreiben vom 10. Mai 2010 ab. Es fände keine Übertragung zusätzlicher Pflichten statt. Die mit der Führungs- und Vorgesetzteneigenschaft verbundene Aufsichtspflicht beinhalte auch, die Erfüllung der Regelungen der Arbeitssicherheit durch die nachgeordneten Stellen zu beaufsichtigen und für ihre Einhaltung Sorge zu tragen. Der Sicherheitsingenieur der Universität könne die Aufgabenübertragung nicht überflüssig machen, da er keine Vorgesetzteneigenschaft besitze. Er solle vielmehr beratend, unterstützend und kontrollierend tätig werden. Dem Schreiben war u. a. die Anlage „Gefährdungsbeurteilung gemäß § 5 Arbeitsschutzgesetz - Durchführungsanleitung“ beigefügt. Diese enthält Ermittlungs- und Bewertungsbögen, die der Dokumentation der Gefährdungsbeurteilung dienen, u. a. auch den „Erhebungsbogen der Universität A. für Büro- und Bildschirmarbeitsplätze“.

Am 2. Mai 2011 erhoben der Kläger zu 2) und dessen Nachfolger im Amt des Dekans der Juristischen Fakultät, der Kläger zu 1), Klage gegen den Freistaat Bayern. Hinsichtlich der Person des Klägers zu 1) wurde mit Schreiben vom 31. Januar 2012, vom 31. Oktober 2013 und vom 24. Februar 2015 jeweils Klägerwechsel vorgenommen (jeweils amtierender Dekan/Dekanin).

Die Kläger beantragten,

festzustellen, dass die Übertragung von Arbeitgeberpflichten in der Arbeitssicherheit auf den Vorvorgänger des Klägers zu 1) im Amte durch den Bescheid vom 8. April 2009 rechtswidrig war,

festzustellen, dass die Übertragung von Arbeitgeberpflichten in der Arbeitssicherheit vom 8. April 2009 dem Kläger zu 1) gegenüber keine Bindungswirkung entfaltet,

den Beklagten zu verpflichten, die Verfügung gegen den Kläger zu 2) vom 9. April 2009 zurückzunehmen,

hilfsweise, festzustellen, dass die Übertragung von Arbeitgeberpflichten in der Arbeitssicherheit auf den Kläger zu 2) durch den Bescheid vom 9. April 2009 rechtswidrig ist.

Die Übertragung der arbeitsschutzrechtlichen Dienstherrnpflichten sei auf Grundlage des § 13 Abs. 2 ArbSchG erfolgt. Dessen tatbestandliche Voraussetzungen lägen jedoch nicht vor. Nach § 13 Abs. 2 ArbSchG könnten die arbeitsschutzrechtlichen Pflichten nur fachkundigen Personen übertragen werden. Die Kläger besäßen jedoch nicht die fachliche Qualifikation hinsichtlich der erforderlichen theoretischen Kenntnisse und praktischen Fähigkeiten, um die einschlägigen Arbeitsschutz- und Unfallverhütungsvorschriften einzuhalten. Eine „Vermittlung“ der Fachkunde durch den Sicherheitsbeauftragten der Universität genüge nicht. Auch wenn ein Lehrstuhlinhaber als Vorgesetzter dazu verpflichtet sei, keine arbeitsschutzwidrigen Weisungen zu erteilen, so könne daraus nicht abgeleitet werden, dass er allein aufgrund seiner Stellung auch dazu verpflichtet sei, für die Einhaltung des Arbeitsschutzes aktiv Sorge zu tragen. Die Übertragung löse zusätzliche rechtliche Bindungen (Verantwortlichkeit nach § 9 Abs. 2 OWiG, strafrechtliche Garantenpflichten) aus und verstoße damit gegen die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn, da er gehalten sei, seine Beamten vor Haftungsrisiken zu bewahren.

Auch das Ermessen hinsichtlich der Übertragung sei falsch ausgeübt worden. Offenbar sei die Universität A. davon ausgegangen, eine Übertragung der Dienstherrnpflichten habe zwingend zu erfolgen, so dass ein Ermessensausfall vorliege. Vernünftige Gründe gegen die Übertragung, wie der Aspekt der Fürsorgepflicht oder der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung, seien einseitig zurückgestellt worden, was eine Ermessensunterschreitung darstelle. Auch aus der dem Gesetz zugrundeliegenden Richtlinie 89/391/EWG seien Ermessensgesichtspunkte abzuleiten, die nicht in die Ermessensentscheidung eingeflossen seien, wie z. B. die Frage, ob der Lehrstuhlinhaber die Aufsichtspflicht über eine gefahrgeneigte Organisationseinheit oder - wie im Fall der Juristischen Fakultät - nur über Bildschirmarbeitsplätze habe.

Die Maßnahme verstoße außerdem gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, da es unter diesem Gesichtspunkt fehlerhaft sei, statt einer zentralen Schulung viele einzelne Fortbildungsveranstaltungen für die Lehrstuhlinhaber zu organisieren.

Im Übrigen sei die Maßnahme unverhältnismäßig, da die zeitliche Mehrbelastung der Kläger auf Kosten ihrer Aufgaben in Forschung und Lehre gehe. Die dezentrale Arbeitsschutzstruktur sei wegen der Belastung einer Vielzahl von Personen mit inhaltlich gleichen Pflichten weder erforderlich noch infolge der hohen Ressourcenbindung durch zum Teil banale Tätigkeiten verhältnismäßig im engeren Sinne.

Der Beklagte beantragte mit Schreiben vom 4. Juli 2011,

die Klage abzuweisen.

Mit der angegriffenen Maßnahme habe der Beklagte keine flächendeckende Abwälzung von Unfallverhütungsmaßnahmen auf die Lehrstuhlinhaber und Professoren vorgenommen, sondern ein ausdifferenziertes System an Verantwortlichkeiten geschaffen. Er habe Gruppen gebildet, denen ein abgegrenzter Aufgabenbereich mit entsprechenden persönlichen und sächlichen Ressourcen und - je nach Einzelfall - eigenständigen Entscheidungsbefugnissen eingeräumt worden sei. So sei im Bereich der Wissenschaft eine Gruppe der Professoren und Professorinnen, eine Gruppe der Lehrstuhlinhaber und Lehrstuhlinhaberinnen, eine Gruppe der Leiter und Leiterinnen von Instituten und sonstigen wissenschaftlichen Einrichtungen sowie eine Gruppe der Dekane und Dekaninnen gebildet worden. Innerhalb dieser Gruppen habe der Beklagte weiter differenziert zwischen Mitgliedern einer Gruppe, bei denen aufgrund des Aufgabenbereichs ein höheres Gefährdungspotential vorliege und solchen, in deren Bereich lediglich Bildschirmarbeitsplätze vorkämen.

Die Verpflichtung zur Wahrnehmung von Arbeitsschutzaufgaben und zur Tragung der Verantwortung ergebe sich bei den Klägern aus dem jeweils zugrunde liegenden Dienstverhältnis. Aus der Funktion eines Vorgesetzten lasse sich nämlich auch die Pflicht ableiten, dafür Sorge zu tragen, dass die unter seiner oder ihrer Leitung stehenden Arbeiten unter Beachtung der Arbeitsschutz- und Unfallverhütungsvorschriften ausgeführt werden.

An der Fachkunde der Kläger bestehe kein Zweifel. Welcher Maßstab für die Annahme der Fachkunde anzulegen sei, hänge von der zu erwartenden Leistung ab. Fachkundig sei, wer über ausreichende Kenntnisse verfüge, um die erforderlichen Leistungen ordnungsgemäß erbringen zu können. An die Kläger seien folglich geringere Anforderungen zu stellen als an Lehrstuhlinhaber im Bereich der Naturwissenschaften. Bei dem Erwerb der Qualifikation eines Professors seien die Kläger mit den entsprechenden arbeitsschutzrechtlichen Anforderungen konfrontiert gewesen, für deren Einhaltung nun die Verantwortung übernommen werden solle.

Eine andere Organisation der arbeitsschutzrechtlichen Verantwortung erscheine untunlich, da wesentliche Voraussetzung für die eigene Verantwortlichkeit eines Beauftragten die Ausübung der Weisungsbefugnis anstelle des Dienstherrn sei. Eine Übertragung der Verantwortung an eine bestimmte Person wäre zwangsläufig mit der Einräumung von Weisungsbefugnissen gegenüber den Professoren und Dekanen verbunden.

Ermessensfehler seien dem Beklagten nicht unterlaufen. Die Übertragung habe sich an dem fachlich-wissenschaftlichen Aufgabenbereich und den übertragenen Entscheidungsbefugnissen orientiert. Eine Pflicht zur Erfüllung zusätzlicher sachlicher Aufgaben sei mit der Übertragung genauso wenig verbunden wie neue Entscheidungsbefugnisse. Es sei nicht davon ausgegangen worden, der Dienstherr sei verpflichtet, die Verantwortung zu übertragen.

Auch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sei nicht gegeben, da die vom Beklagten gewählte Organisation die Aufgabenerfüllung am ehesten sicherstelle.

Mit Urteil vom 20. Dezember 2012 hat das Verwaltungsgericht die Klagen abgewiesen.

Die Übertragung von Dienstherrenpflichten habe nicht deklaratorischen, sondern konstitutiven Charakter. Nach § 3 ArbSchG sei grundsätzlich der Arbeitgeber für den Arbeitsschutz zuständig, hier nach § 2 Abs. 3 ArbSchG der Beklagte. Nach § 13 Abs. 1 Nr. 4 ArbSchG seien neben dem Arbeitgeber Personen, die mit der Leitung eines Unternehmens oder eines Betriebs beauftragt sind, im Rahmen der ihnen übertragenen Aufgaben und Befugnisse für die Einhaltung der sich auf dem Arbeitsschutzgesetz ergebenden Pflichten verantwortlich. Auf der Grundlage dieser Vorschrift lasse sich jedoch eine kraft Gesetzes bestehende Verantwortlichkeit eines Dekans für die Beachtung der arbeitsschutzrechtlichen Pflichten nicht begründen. Auch eine freiwillige Übernahme der arbeitsschutzrechtlichen Pflichten sei nicht gegeben.

Es lägen jedoch die Voraussetzungen für die konstitutive Übertragung der Pflichten des Dienstherrn im Arbeitsschutz für die Juristische Fakultät auf die Kläger vor. Nach § 13 Abs. 2 ArbSchG könne der Dienstherr zuverlässige und fachkundige Personen schriftlich damit beauftragen, ihm obliegende Aufgaben nach dem Arbeitsschutzgesetz in eigener Verantwortung wahrzunehmen. Die Kläger seien sowohl zuverlässig als auch fachkundig. Ausweislich der von der Universität A. durchgeführten Gefährdungsbeurteilung betreffe die Übertragung ausschließlich Bildschirmarbeitsplätze, die keinerlei besonderes Gefährdungspotential aufwiesen. In diesen Fällen sei ein Minimum an Fachkunde erforderlich, aber auch ausreichend. Die Gesundheitsgefahren, die von einem Büroarbeitsplatz ausgingen, seien im Wesentlichen vergleichbar mit denen in privaten Wohnräumen. Anders als in z. B. Laboratorien oder Sporthallen fänden sich an Bildschirmarbeitsplätzen nur technische Geräte (z. B. PC, Bildschirm, Drucker, Telefon) und Möbel (z. B. Tisch, Stuhl, Schrank), die so alltäglich und gängig seien, dass unterstellt werden könne, dass nach allgemeiner Lebenserfahrung von ihnen keine für erfahrene Beamte unbeherrschbare Gefahren ausgingen. Zu den Aufgaben des Verantwortlichen gehörten die Anzeige und gegebenenfalls Beseitigung von erkannten Gefahrenlagen und die Überwachung der Einhaltung der Arbeitsschutzvorschriften durch die Mitarbeiter. Von ihm werde also nicht etwa erwartet, technische Geräte auf ihre Sicherheit hin eigenhändig zu überprüfen oder selbst den optimalen Rettungsweg zu bestimmen, sondern lediglich dafür zu sorgen, dass die Überprüfung technischer Geräte regelmäßig stattfindet und dass die Mitarbeiter die ausgeschilderten Fluchtwege kennen. Zur Erfüllung dieser Aufgaben, die hauptsächlich im Bereich der Organisation und Überwachung angesiedelt seien, sei kein besonderes Spezialwissen notwendig. Da letztlich keinerlei Anhaltspunkte dafür erkennbar seien, dass dem Kläger die für diese Aufgabenerfüllung notwendigen Kenntnisse und Berufserfahrung fehlen könnten, sei davon auszugehen, dass bei ihm die erforderliche Fachkunde für den Arbeitsschutz bei Bildschirmarbeitsplätzen vorläge. Auch im Übrigen leide die Übertragung an keinen rechtlichen Fehlern, da dem Dienstherrn insoweit ein weiter Organisationspielraum zustehe. Die Übertragung widerspreche auch nicht der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, weil sie den betroffenen Beamten möglicherweise zusätzliche Haftungsrisiken überbürde. Primär bezwecke die Übertragung eine Erweiterung des Adressatenkreises zur Erleichterung behördlicher Überwachungsmaßnahmen und Vollzugsanordnungen, mit der Folge, dass Vorschriften und Anweisungen einfacher und schneller eingehalten und durchgeführt werden können. Insofern - also bezogen auf die öffentlich-rechtliche Verantwortlichkeit - stelle die Übertragung keinen Eingriff in subjektiv-öffentliche Rechte des weisungsverpflichteten Professors dar. Die Übertragung sei zwar in der Lage eine ordnungswidrigkeitenrechtliche bzw. strafrechtliche Haftung auszulösen. Dies führe allerdings nicht dazu, dass die Übertragung unter Fürsorgegesichtspunkten unzulässig wäre. Zu beachten sei nämlich, dass der Dienstherr auch eine Fürsorgepflicht gegenüber den anderen Arbeitnehmern und andern Beamten habe und durch die Übertragung ein effektiver Arbeitsschutz gewährleistet sei. Schließlich könne nicht außer Betracht bleiben, dass die straf- und bußgeldrechtliche Verantwortlichkeit fahrlässiges oder vorsätzliches Handeln voraussetze. Es komme somit nicht etwa zu einem unüberschaubaren Bereich, in dem der Beamte jederzeit nicht steuerbaren Haftungsrisiken ausgesetzt sei. Vielmehr beginne die Haftung des Verantwortlichen erst dann, wenn er z. B. die Gefahr einer Körperverletzung erkannt habe bzw. hätte erkennen müssen und trotz Handlungsmöglichkeit untätig geblieben sei. Unter Berücksichtigung der betroffenen hochrangigen Schutzgüter, der Gebotenheit der Übertragung und des haftungsbegrenzenden Erfordernisses von Verschulden sei eine Verletzung der Fürsorgepflicht zu verneinen. Es liege auch keine Verletzung des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG vor. Als subjektives Abwehrrecht schütze Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG die wissenschaftliche Betätigung vor staatlichen Eingriffen. Die Übertragung von Dienstherrenpflichten im Bereich des Arbeitsschutzes stelle keinen unzulässigen Eingriff in die Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre dar. Dem Professor werde lediglich eine zusätzliche Aufgabe aus dem Bereich der Verwaltung der Hochschule übertragen. Es sei nicht ersichtlich, dass dadurch zeitliche und sachliche Kapazitäten in einem solchen Umfang gebunden würden, dass Auswirkungen in nennenswertem Umfang auf den Bereich der Forschung und Lehre zu erwarten seien. Es bestehe nur ein eingeschränkter Zuständigkeitsbereich und die Tätigkeit beschränke sich weitestgehend auf Anweisung und Überwachung.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und von den Klägern am 9. April 2013 eingelegte und am 31. Mai 2013 begründete Berufung, mit der sie zuletzt beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 20. Dezember 2012 abzuändern,

festzustellen, dass die Übertragung von Arbeitgeberpflichten nach § 13 Abs. 2 des Arbeitsschutzgesetzes auf den Kläger zu 1 rechtswidrig wäre,

den Beklagten zu verpflichten, die Verfügung gegen den Kläger zu 2) vom 9. April 2009 zurückzunehmen,

hilfsweise festzustellen, dass die Übertragung von Arbeitgeberpflichten in der Arbeitssicherheit auf den Kläger zu 2) durch den Bescheid vom 9. April 2009 rechtswidrig gewesen ist.

Die Auslegung des Begriffs „fachkundig“ durch das Verwaltungsgericht beruhe auf einem falschen Ausgangspunkt, da zwischen Bildschirmarbeitsplätzen im privaten Bereich und solchen in Betrieben/Behörden völlig unterschiedliche Pflichtensituationen und Anforderungen bestünden. Der private Arbeitsplatz unterliege keinen Arbeitsschutzvorschriften, der „öffentliche“ hingegen in hohem und differenziertem Ausmaß. So zeige beispielsweise die Verordnung über Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit an Bildschirmgeräten einschließlich ihres detaillierten Anhangs eine extrem hohe Regelungsdichte mit zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffen und technischen Fachtermini, die nur von in der Arbeitsmedizin erfahrenen Fachleuten beurteilt werden könnten. Über den Bildschirm hinaus könnte sich überdies an vermeintlich harmlosen Bildschirmarbeitsplätzen eine Unzahl von akuten und chronischen Schadensentwicklungen zutragen, vom bandscheibenschädlich falsch eingestellten Bürostuhl bis zum jahrelang akkumulierten Krebsrisiko wegen ozonhaltiger Ausdünstungen eines Druckers. Die Kläger verfügten nicht über diese Fachkenntnisse. Der Kläger zu 2) sei nicht schon deswegen fachkundig, weil er angeblich „kraft Amtes“ über die erforderlichen theoretischen Kenntnisse und praktischen Fähigkeiten verfüge, um die einschlägigen Arbeitsschutz- und Unfallverhütungsvorschriften einzuhalten. Es sei nicht ersichtlich, warum die Fluchtwegsinformationen nicht durch ein dem ausgefertigten Anstellungsvertrag beigefügtes graphisches Merkmal zu bewerkstelligen sei. Auch die regelmäßige, zentral organisierte Überprüfung technischer Geräte durch die Fachkräfte für Arbeitssicherheit einschließlich der Begehung der Bildschirmarbeitsplätze erfolge an anderen Universitäten des Freistaats Bayern, etwa an der FAU E. ohne weiteres Zutun des professoralen Personals turnusgemäß, routinemäßig und völlig problemlos. Es sei nicht ersichtlich, warum dies an der Universität A. nicht möglich sein sollte. Es sei also keinesfalls so, dass eine Übertragung der Dienstherrenpflichten im Arbeitsschutz geboten oder sogar zwingend erforderlich gewesen sei, um einen effektiven Arbeitsschutz zu gewährleisten. Auch insoweit fehle es also an der Erforderlichkeit des Mittels, die Maßnahme sei also unverhältnismäßig.

Der Beklage beantragt mit Schriftsatz vom 5. August 2013, die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und beschreibt unter dem 31. März 2015 - ohne Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben - folgende konkrete Pflichten der Kläger:

1. Die Beurteilung der Gefährdungen (vgl. § 5 ArbSchG, § 3 DGUV Vorschrift 1) für die Beschäftigten, die dem Lehrstuhl bzw. der Fakultät zugeordnet seien; diese Beurteilung könne anhand des Erhebungsbogens der Universität A. für Büro- und Bildschirmarbeitsplätze und mit Unterstützung der Fachkraft für Arbeitssicherheit erfolgen;

2. die regelmäßige Unterweisung (vgl. § 12 und § 9 ArbSchG, § 4 DGUV Vorschrift 1) der Beschäftigten, die dem Lehrstuhl bzw. der Fakultät zugeordnet seien, über den Arbeitsschutz; wobei wiederum auf die Unterstützung der Fachkraft für Arbeitssicherheit zurückgegriffen werden könne; die Unterweisung müsse insbesondere im Hinblick auf Notfall- und Erste Hilfe Maßnahmen sowie auf die Bestimmungen des Brandschutzes mindestens umfassen:

- die Erreichbarkeit von Ersthelfern, Erste Hilfe Material und Feuerlöschern, das Vorgehen bei Unfällen;

- die eingerichteten Flucht- und Rettungswege sowie Notausgänge und Sammelpunkte, das Verhalten beim Brandfall, die Minimierung von Brandlasten (z. B. kein Verstellen von Wegen, Löscheinrichtungen oder kein Verkeilen von Brandschutztüren),

- die Verwendung von und den Umgang mit geeigneten Arbeitsmitteln (z. B. Verwendung von Kabelbrücken, Verwendung geprüfter und unbeschädigter elektrischer Geräte, Verwendung von Tritten und Leitern, Transporthilfen);

3. bei der Übertragung von Aufgaben an Beschäftigte, die dem Lehrstuhl bzw. der Fakultät zugeordnet seien, sei zu berücksichtigen, ob die Befähigung vorliege, die für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz bei der Aufgabenerfüllung zu beachtenden Bestimmungen und Maßnahmen einzuhalten (vgl. § 7 ArbSchG, § 7 und § 8 DGUV Vorschrift 1),

4. die Beschaffung von geeigneten Arbeitsmitteln und Büroausstattung, z. B. Bildschirme, Schneidgeräte, Aktenvernichter, Tritte, Leitern, Transporthilfen, Leuchtmittel, Bürostühle, Schreibtische, Tastaturen, etc. (vgl. § 3 Abs. 1 und 2, sowie § 4 ArbSchG, § 2 DGUV Vorschrift 1);

5. die Organisation von Arbeitsabläufen im dienstlichen Aufgabenbereich und entsprechende Erteilung von Anweisungen an die Beschäftigten, die dem Lehrstuhl bzw. der Fakultät zugeordnet seien, so dass Gefährdungen möglichst gering gehalten werden (vgl. § 3 Abs. 1 und 2, sowie §§ 4 und 9 ArbSchG, §§ 2, 7 und 8 DGUV Vorschrift 1), z. B. so dass Bildschirmarbeit regelmäßig durch andere Tätigkeiten oder Pausen unterbrochen wird, Einrichtungen des Arbeitsplatzes, Ermöglichung bzw. Veranlassung der Ersthelferausbildung und sonstiger Schulungen und der arbeitsmedizinischen Untersuchung etc.;

6. treffen der sonstigen nach den besonderen Umständen erforderlichen Maßnahmen des Arbeitsschutzes nach den Grundsätzen der §§ 3 und 4 ArbSchG bzw. §§ 2, 10 und 11 DGUV Vorschrift 1;

7. Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen und Anordnungen sowie Überprüfung der getroffenen Maßnahmen (vgl. §§ 3 und 4 ArbSchG bzw. §§ 2, und 10, 11 DGUV Vorschrift 1).

Diese Darstellung der Dienstherrenpflichten zeige, dass das Gefährdungspotential im Bereich der Kläger überschaubar sei und von den Klägern im laufenden Dienstbetrieb mit geringem Aufwand beherrscht werden könne. Hinzu komme, dass die Kläger zwar nach der Übertragung für die Erfüllung der vorstehenden Pflichten verantwortlich seien, in diesem Rahmen aber die Möglichkeit hätten, die Wahrnehmung einzelner Pflichten auf geeignete Beschäftigte zu delegieren und auf diese Art und Weise eine Organisation zu schaffen, die die Erfüllung der Pflichten arbeitsteilig sicherstelle. Zudem bestehe an der Universität A. eine den gesetzlichen Anforderungen entsprechende Organisation zur Unterstützung der verantwortlichen Personen in allen Fragen der Arbeitssicherheit einschließlich der menschengerechten Gestaltung der Arbeit. Es seien Sicherheitsbeauftragte bestellt, die die Verantwortlichen bei der Durchführung des Arbeitsschutzes vor Ort unterstützten. Die Aufgaben der Sicherheitsbeauftragten seien beobachtender Art, sie seien insbesondere in Bereichen, in denen technische Geräte, Maschinen oder Einrichtungen zum Einsatz kämen, in denen naturwissenschaftliche Laboratorien vorhanden seien sowie in der Universitätsbibliothek mit ihren zugehörigen Teilbibliotheken und im Sportzentrum bestellt. Die Personalvertretung unterstütze die für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz zuständigen Stellen in deren Arbeit bei der Umsetzung der bestehenden Gesetzesverordnungen und Richtlinien zur Arbeitssicherheit und zum Gesundheitsschutz. An der Universität A. sei ferner ein Arbeitsausschuss eingerichtet, der grundlegende Anliegen der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes bei der Arbeit berate. An der Universität A. seien Ersthelfer bestellt, die von einer zertifizierten Organisation unterrichtet und insbesondere in der Funktion der vorhandenen Defibrillatoren eingewiesen seien. Fakultätsübergreifend seien Erste-Hilfe-Räume und weitere Stationen mit Materialien für die Erste Hilfe vorhanden. Die Ausbildung der Ersthelfer sowie der Ersatz von verbrauchtem Material werde durch das Referat Sicherheitsmanagement und Umweltschutz unterstützt. Die Abteilung für Akademische Angelegenheiten und Rechtsangelegenheiten berate und unterstütze die Verantwortlichen für den Arbeitsschutz in arbeitsrechtlichen Fragen. Die Abteilung für Personalangelegenheiten berate und unterstütze bei personalrechtlichen Fragen im Zusammenhang mit Maßnahmen des Arbeitsschutzes; die Abteilung für Haushalts- und Beschaffungswesen unterstütze und berate bei haushaltsrechtlichen Fragen im Zusammenhang mit Maßnahmen des Arbeitsschutzes insbesondere bei der Beschaffung der sächlichen Ausstattung. Die Universität A. verfüge über eine ausgeprägte Sicherheitsstruktur aus verantwortlichen Personen mit inhaltlich und räumlich klar abgegrenzten Pflichtenbereichen und unterstützenden Stellen. Es liege in der Natur einer komplexen Materie, wie hier der Abwehr von Gesundheitsgefahren, dass die korrekte Bestimmung der Verantwortlichkeit in Einzelfällen einer umfangreicheren Klärung bedürfen könne. Dies stelle aber nicht die Organisation von Verantwortlichkeiten in Frage, sondern erfordere gerade eine Organisation von Kriterien, wie sie der Beklagte eingerichtet habe.

Zu Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

1. Die vorbeugende Feststellungsklage des Klägers zu 1) - derzeit amtierender Dekan - ist mangels qualifizierten Feststellungsinteresses unzulässig.

Der Kläger zu 1) hat angesichts der Erklärung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, er beabsichtige, ihm die Arbeitgeberpflichten der Arbeitssicherheit zu übertragen, in der Berufungsinstanz nunmehr seinen Klageantrag in eine vorbeugende Feststellungsklage umgestellt. Der Kläger will einer möglichen künftigen Übertragung der Dienstherrenpflichten im Bereich des Arbeitsschutzes vorbeugen. Die Klageänderung ist zulässig, da ihr der Beklagte zugestimmt hat (§ 91 Abs. 1 VwGO). Über den ursprünglichen Klageantrag, gerichtet auf Feststellung, dass die seinerzeitige Übertragung der Arbeitgeberpflichten auf den Kläger zu 2) rechtswidrig war bzw. dem Kläger zu 1) gegenüber keine Bindungswirkung entfaltet, war damit nicht mehr zu entscheiden.

Klagen, mit denen vorbeugend Rechtsschutz begehrt wird, erfordern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein entsprechend qualifiziertes, d. h. gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse. Dieses ist gegeben, wenn der Betroffene nicht in zumutbarer Weise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz - einschließlich der Verfahren nach §§ 80 und 123 VwGO - verwiesen werden kann (vgl. BVerwG, B.v. 20.9.1989 - 9 B 165/89 - juris Rn. 3; Beck’scher Online-Kommentar VwGO, Stand: 1.4.2015, § 43 Rn. 27, Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, vor §§ 40 Rn. 2; Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Auflage 2014, § 43 En. 105; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2013, § 43 Rn. 24 a.E.). Hier reichen die Möglichkeiten eines nachträglichen Rechtsschutzes aus. Sollten die Arbeitgeberpflichten dem Kläger zu 1) übertragen werden, könnte er sich dagegen im Wege eines Widerspruchs bzw. einer Klage und mittels eines zugleich gestellten Antrags auf einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO wehren. Damit wäre auch eine rechtzeitige Entscheidung zumindest im Eilverfahren während der laufenden Wahlperiode des Dekans sichergestellt. Der Verweis auf den vorläufigen Rechtsschutz ist dem Kläger zu 1) trotz der mit der Übertragung der Arbeitgeberpflichten einhergehenden ordnungswidrigkeitsrechtlichen bzw. strafrechtlichen Haftung (§9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 OWiG bzw. § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StGB) zuzumuten. Insoweit besteht keine vergleichbare Situation mit der sog. „Damokles-Rechtsprechung“ (vgl. zu dieser Fallgruppe: Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 43 Rn. 33), wonach das Interesse an der Vermeidung von Sanktionen, etwa in Fällen verwaltungsrechtsakzessorisch strafbaren Handelns und auf dem Gebiet des Ordnungswidrigkeitenrechts das qualifizierte Feststellungsinteresse für die vorbeugende Feststellungsklage begründet. Bei dieser Fallgruppe ist zwischen den Parteien eine Rechtslage nicht geklärt mit der Folge, dass der Kläger entweder ein Recht, das ihm seiner Meinung nach zusteht, nicht ausüben oder er sich der Gefahr aussetzen muss, dass die unerlaubte Tätigkeit mit einer Geldbuße oder einem Strafverfahren geahndet wird. (vgl. BVerfG, B.v. 7.4.2003 - 1 BvR 2129/02 - NVwZ 2003, 856 - juris unter Hinweis auf BVerwG, U.v. 17.1.1972 - I C 33.68 - BVerwGE 39, 247 - juris Rn. 7; vgl. auch Wysk, Verwaltungsgerichtsordnung, 2011, § 43 Rn. 58). Diese Unsicherheit rechtfertigt ein schutzwürdiges anzuerkennendes Interesse für eine vorbeugende Feststellungsklage. Hier bedarf es keiner eigenen fachgerichtlichen Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen, die in einem unmittelbaren Zusammenhang mit einer Bußgeld- oder Strafverfahren stehen. Die Pflichtenübertragung im Arbeitsschutz begründet lediglich eine mittelbare Verantwortlichkeit in Bußgeld- oder Strafverfahren für Tun und Unterlassen.

2. Die Leistungsklage des Klägers zu 2) ist zulässig. Er wendet sich gegen die konstitutive Übertragung der Dienstherrenpflichten im Arbeitsschutz mittels einer beamtenrechtlichen Weisung.

a. Der Kläger zu 2) ist nicht bereits als sog. gewillkürter Vertreter des Dienstherrn für den Arbeitsschutz an seinem Lehrstuhl originär zuständig. Der insoweit allein in Betracht kommende § 13 Abs. 1 Nr. 4 ArbSchG ist tatbestandlich nicht erfüllt. Diese Bestimmung erweitert den Kreis der verantwortlichen Personen über die Vertreter des Arbeitgebers bzw. hier des Dienstherrn hinaus auf Personen, die mit der Leitung eines Unternehmens oder eines Betriebs beauftragt sind. Im Bereich des öffentlichen Dienstes gelten die Dienststellen als Betriebe (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 1 ArbSchG). Die Universität A. ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (Art. 11 Abs. 1 Satz 1 BayHSchG) und bildet nach Art. 6 Abs. 5 Satz 1 BayPVG (vgl. Landmann-Rohmer, GewO, Stand: Oktober 2014, § 2 ArbSchG Rn. 38 zur ergänzenden Heranziehung des BPersVG bzw. Landespersonalvertretungsrechts) eine Dienststelle, nicht aber der im Organisationsgefüge der Universität eingebettete Lehrstuhl.

b. Die Übertragung der Dienstherrenpflichten erfolgte als Anordnung bzw. Weisung gemäß § 35 BeamtStG. Mangels Verwaltungsaktqualität kann gegen die Weisung im Wege der allgemeinen Leistungsklage oder der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO vorgegangen werden, sofern eigene Rechte des Beamten verletzt sind (vgl. BVerwG, U.v. 2.3.2006 - 2 C 3/05 - BVerwGE 125, 85 - juris Rn. 11; Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand: März 2015, § 35 BeamtStG Rn. 69). Hier hat der Beklagte zulässigerweise Leistungsklage erhoben, da mit der Übertragung der Arbeitgeberpflichten möglicherweise ein Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit (Freiheit von Lehre und Forschung) nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG verbunden ist. Über die hilfsweise erhobene Feststellungsklage war mithin nicht mehr zu entscheiden.

3. Die Leistungsklage ist jedoch unbegründet. Die Übertragung der Dienstherrenpflichten auf den Kläger zu 2) als Inhaber des Lehrstuhls für Bürgerliches Recht und Zivilverfahrensrecht, Römisches Recht und Europäische Rechtsgeschichte ist rechtmäßig. Dem Kläger zu 2) wurde von der zuständigen Präsidentin der Universität A., vertreten durch den Kanzler (a.), eine für ihn bestimmbare Aufgabe des Arbeitsschutzes (b.) übertragen. Die Voraussetzungen für die Übertragung sind gegeben, der Kläger zu 2) ist zuverlässig und fachkundig im Sinne des § 13 Abs. 2 ArbSchG (c.). Die Übertragung ist vom gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Organisationsermessen des Dienstherrn gedeckt (d.), verletzt den Kläger zu 2) nicht in seinem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG (e.) und widerspricht nicht der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (f.).

a. Im Bereich des Arbeitsschutzrechtes gilt der Grundsatz, dass der Arbeitgeber für die Sicherheit und Gesundheit seiner Beschäftigten zu sorgen hat (§ 3 Abs. 1 Satz 1 ArbSchG). Ihn trifft die umfassende Arbeitsschutzverantwortung in allen seinen Betrieben. Arbeitgeber im Sinne des Arbeitsschutzgesetzes sind nach § 2 Abs. 3 ArbSchG u. a. natürliche und juristische Personen. Hier ist Arbeitgeber der Freistaat Bayern, eine Gebietskörperschaft und damit juristische Person des öffentlichen Rechts (vgl. Art. 12 Abs. 3 Satz 1 BayHSchG; Reich, Bayerisches Hochschulgesetz, 5. Auflage 2007, Art. 12 Rn. 4: Personaleinstellung; zur Erfassung auch juristischer Personen des öffentlichen Rechts, vgl. Kollmer/Klindt, ArbSchG, 2. Auflage 2011, § 2 Rn. 128). Für die Einhaltung der Vorschriften des Arbeitsschutzgesetzes ist damit zunächst der Dienstherr (d. h. hier der Freistaat Bayern, vertreten hier durch das Staatsministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst, vertreten durch den Staatsminister, § 13 Abs. 1 Nr. 2 ArbSchG) verantwortlich. § 13 Abs. 1 Nr. 2 ArbSchG erweitert den Kreis der verantwortlichen Personen über die Vertreter des Arbeitgebers hinaus auf Personen, die vertretungsberechtigte Organe einer juristischen Person sind. Da das Arbeitsschutzgesetz auch im öffentlichen Dienst gilt, kommen vertretungsberechtigte Organe juristischer Personen des öffentlichen Rechts ebenfalls als Verantwortliche in Betracht. Die Universität A. ist als Hochschule eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. Art. 11 Abs. 1 Satz 1 BayHSchG) und damit juristische Person des öffentlichen Rechts. Verantwortlich für die Arbeitssicherheit ist damit neben dem Arbeitgeber (Freistaat Bayern) auch die Präsidentin/der Präsident der Universität A. (vgl. Landmann-Rohmer, GewO, Stand Oktober 2014, § 13 ArbSchG Rn. 17; Kollmer/Klindt, ArbSchG, 2. Auflage 2011, § 13 Rn. 30). Zusammenfassend lässt sich somit feststellen, dass im Bereich der Hochschule neben dem Bayerischen Staatsministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst - hier - die Präsidentin der Universität A. als Vertreterin der Hochschule und Vorsitzende des Leitungsgremiums die Gesamtverantwortung (vgl. Art. 21 Abs. 7 BayHSchG) für die Einhaltung der Vorschriften des Arbeitsschutzgesetzes trägt. In diesem Sinne ist auch nach den Richtlinien zum Vollzug des Arbeitsschutzgesetzes im öffentlichen Dienst des Freistaats Bayern, Gemeinsame Bekanntmachung der Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen und des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit vom 13.10.2000, Az. 25- P 2007 - 8/134 - 44 389, geändert durch Bekanntmachung vom 1. Juni 2010 (FMBl S. 173), die Verantwortung für den Arbeitsschutz im Bereich der Hochschulen geregelt.

Nach § 13 Abs. 2 ArbSchG kann der Arbeitgeber zuverlässige und fachkundige Personen mit der eigenverantwortlichen Wahrnehmung von Arbeitsschutzmaßnahmen beauftragen. Arbeitgeber im Sinne dieser Vorschrift sind auch die Personen, die kraft Gesetzes die volle Arbeitsschutzverantwortung wie der Arbeitgeber tragen. Hier also die Präsidentin der Universität A. (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 ArbSchG), vertreten durch den Kanzler.

Die Befugnis zur Beauftragung folgt nach beamtenrechtlichen Grundsätzen (vgl. Landmann-Rohmer, GewO, Stand Oktober 2014, § 13 ArbSchG Rn. 44). Nach § 35 Satz 2 BeamtStG sind Beamtinnen und Beamte verpflichtet, dienstliche Anordnungen auszuführen und allgemeine Richtlinien zu befolgen (vgl. Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand: März 2015, § 35 BeamtStG Rn. 19). Die Weisungsgebundenheit ermöglicht - anders als im Arbeitsrecht - eine einseitige Beauftragung. Die allgemeinen beamtenrechtlichen Vorschriften gelten auch für das beamtete wissenschaftliche Personal, soweit das Bayerische Hochschulpersonalgesetz als Sonderregelung keine abweichenden Vorschriften enthält (vgl. Art. 3 Abs. 1 BayHSchPG). Im Bereich der Freiheit von Forschung und Lehre enthält das Bayerische Hochschulpersonalgesetz in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 (ähnlich Art. 3 BayHSchG) Abweichungen von der Weisungsgebundenheit nach § 35 BeamtStG (vgl. Reich, Bayerisches Hochschulpersonalgesetz, 2010, Art. 3, Rn. 1). Die hier streitgegenständliche Weisung betrifft jedoch nicht die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz BayHSchPG bzw. Art. 3 Abs. 3 BayHSchG geschützte Freiheit von Forschung und Lehre, so dass daraus grundsätzlich kein Verbot einer Weisung auf arbeitsschutzrechtlichem geschlossen werden kann [zum Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit vgl. e.)]. Die Übertragung ist auch mit Art. 9 BayHSchPG vereinbar. Diese Bestimmung benennt ausgehend von den Hochschulaufgaben im Sinne des Art. 2 BayHSchG die Dienstaufgaben der Professoren. Zu den einem Professor obliegenden hauptberuflichen Aufgaben gehören nach Art. 9 Abs. 1 Nr. 5 BayHSchPG auch die Mitwirkung an der Verwaltung der Hochschule. Unter diesen Aufgabenbereich fällt auch der Bereich des Arbeitsschutzes.

b. Mit Schreiben vom 9. April 2009 wurden dem Kläger zu 2) die dem Dienstherrn hinsichtlich des Arbeitsschutzes und der Verhütung von Arbeitsunfällen, Berufskrankheiten und arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren obliegenden Pflichten übertragen, wobei sich das beigefügte Formblatt „Bestätigung der Übertragung von Dienstherrenpflichten“ an einem Muster der Berufsgenossenschaften (vgl. hierzu: Landmann-Rohmer, GewO, Stand Oktober 2014, § 13 ArbSchG Rn. 63 f.) orientierte, ohne die einzelnen Aufgaben und Befugnisse bzw. Kompetenzen detailliert zu umschreiben. Dieser Umstand ist der hohen Abstraktion des Arbeitsschutzgesetzes und der zugrundeliegenden EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weiterer Arbeitsschutz-Richtlinien geschuldet (vgl. RL 89/391/EWG des Rates vom 12.6.1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit; RL 91/383/EWG des Rates vom 25.6.1991 zur Ergänzung der Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von Arbeitnehmern mit befristetem Arbeitsverhältnis oder Leiharbeitsverhältnis). Diese hohe Abstraktion, die bewusst Spielraum für die an die Situation der Betriebe angepasste Arbeitsschutzmaßnahmen lässt und den einzelnen Betrieben an die konkrete Gefährdungssituation angepasst Arbeitsschutzmaßnahmen erlaubt (vgl. BT-Drs. 13/3540, S. 12) spiegelt sich in der streitgegenständlichen Weisung gegenüber dem Kläger zu 2). Auch diese weist einen hohen Abstraktionsgrad auf. Gleichwohl hat die Weisung des Dienstherrn an den Kläger zu 2) die erforderliche Klarheit und Verständlichkeit. Jedenfalls durch die klarstellenden Äußerungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung konnte der Kläger zu 2) ausreichende Gewissheit über den ihm übertragenen Aufgabenbereich gewinnen. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung konzentrieren sich die dem Kläger obliegenden Aufgaben auf zwei Schwerpunkte, nämlich die Gefährdungsbewertung anhand des Erhebungsbogens der Universität A. für Büro- und Bildschirmarbeitsplätze (vgl. zur standardisierten Gefährdungsbeurteilung: Landmann-Rohmer, GewO, Stand: Oktober 2014, § 5 ArbSchG Rn. 30) und die Berücksichtigung des Handbuchs Arbeitssicherheit im Arbeitsalltag. Das Handbuch enthält die 13-seitige Broschüre „Informationen zum Arbeits- und Gesundheitsschutz an der Universität A. - Gebäude H“ und die ebenfalls 13-seitige Brandschutzordnung der Universität A. Sowohl die Broschüre als auch die Brandschutzordnung enthalten die erforderlichen Informationen für den Lehrstuhlinhaber, die er durch schlichte Weitergabe des Handbuchs an seine Mitarbeiter vermitteln kann. Die reichlich bebilderte Broschüre enthält Grundlagen zur Ersten Hilfe (Notfallnummern, Ersthelfer und Material; Übersicht über die Laiendefibrillatoren), zum vorbeugenden Brandschutz (Flucht- und Rettungswege; Sammelplätze) zu den Büro- und Bildschirmarbeitsplätzen (z. B. Höheneinstellung von Stuhl und Tisch, richtiges Sitzen, Vermeiden von Reflexionen und Blendungen, Aufstellung des Bildschirms) und sonstige Hinweise (z. B. keine Verwendung defekter Arbeitsmittel bzw. elektrischer Geräte). Die Broschüre, die für jedes Gebäude der Universität gesondert erstellt worden ist, bedarf nur einer unwesentlichen individuellen und in der Regel (wohl) einmaligen Anpassung auf die konkrete Situation des Lehrstuhls (Lagerung des Erste-Hilfe-Materials, nächster erreichbarer Defibrillator, Position des nächstgelegenen Feuerlöschers, kürzester Fluchtweg und nächstgelegener Feuermelder). Die Brandschutzordnung der Universität A. enthält die Informationen „Verhalten im Brandfall“, Hinweise zur Brandverhütung, zur Brand- und Rauchausbreitung und der Kennzeichnung der Flucht- und Rettungswege sowie der Melde- und Löscheinrichtungen. Mit diesen Papieren kann der Kläger zu 2) ohne weiteres den vom Beklagten zuletzt mit Schreiben vom 31. März 2015 beschriebenen Pflichten nachkommen. Die regelmäßige Unterweisung der Beschäftigten (vgl. Ziff. 2 des Schreibens vom 31.3.2015) kann in der Weise erfolgen, dass er seinen Mitarbeitern das Handbuch für Arbeitssicherheit regelmäßig (vgl. Landmann-Rohmer, GewO, Stand Oktober 2014, § 12 ArbSchG Rn. 18/19; Kollmer/Klindt, ArbSchG, 2. Auflage 2011, § 12 Rn. 22: „angemessene Abstände“) zur Einsicht gibt, insbesondere den neu eingestellten Mitarbeitern. Der Ziff. 3 des Schreibens vom 31. März 2015 kommt keine gesteigerte Bedeutung zu, da die Anforderungen an einen Bildschirmarbeitsplatz gering sind und von einem qualifizierten Mitarbeiter ohne weiteres bewältigt werden können. Hinsichtlich der unter Ziff. 4 genannten geeigneten Arbeitsmitteln und Büroausstattung - insbesondere EDV-Ausstattung - ist zu berücksichtigen, dass diese zentral von der Universität A. beschafft werden, mit der Folge, dass der Kläger zu 2) der Sorge enthoben ist, ob die angeschafften Geräte einschlägigen DIN-Normen oder sonstigen Anforderungen genügen. Letztlich reduziert sich die Übertragung der Pflichten des Arbeitgebers darauf, dass der Kläger zu 2) entsprechend der Ziff. 5 bis 7 des vorzitierten Schreibens durch eine entsprechende Organisation seines Lehrstuhls und entsprechende Anweisungen an seine Beschäftigten sicherstellt, dass Gefährdungen möglichst gering gehalten werden, die erforderlichen Maßnahmen hierfür trifft und die Einhaltungen der Bestimmungen und seiner Anordnungen überwacht. Hierbei kann er auf das Handbuch Arbeitssicherheit zurückgreifen, das die wesentlichen Inhalte seiner Aufgaben beschreibt. Im Übrigen ist der Kläger zu 2) nicht allein auf sich gestellt, da ihm die Universität in vielfältiger Hinsicht Unterstützung, insbesondere durch die Fachkraft für Arbeitssicherheit, anbietet. Diese Unterstützung umfasst u. a. die regelmäßige Begehung der gesamten Universitätsbereiche unter dem Aspekt des Arbeitsschutzes und des vorbeugenden Brandschutzes, insbesondere in Absprache mit den jeweiligen Verantwortlichen und die Entwicklung von Gefährdungsbeurteilungen für verschiedene Tätigkeiten und die Mitwirkung vor Ort bei der Erstellung von Gefährdungsbeurteilungen. Die Beurteilung der Gefährdungen (vgl. Ziff. 1 des Schreibens vom 31.3.2015) erfolgt anhand des Erhebungsbogens der Universität A. für Büro- und Bildschirmarbeitsplätze mit Unterstützung der Fachkraft für Arbeitssicherheit. Der 3-seitige Erhebungsbogen erschöpft sich im Ankreuzen von „erfüllt“ (ja/nein) oder „entfällt“ hinsichtlich vorgegebener Maßnahmen zur Vermeidung von Gefährdungen, wie z. B. die Feststellung „Verkehrswege, Flucht- und Rettungswege werden nicht verstellt oder als Lagerflächen missbraucht“. Im Falle der Nichterfüllung ist die Maßnahme zu ergreifen. Der Kläger hat im Jahr 2004 eine Gefährdungsbewertung mit der Fachkraft für Arbeitssicherheit durchgeführt und ist mithin mit dem Inhalt des Bogens vertraut. Der Gesetzgeber hat bei der Festschreibung der Gefährdungsbeurteilung in § 5 ArbSchG nicht eigens geregelt, wie oft die Gefährdungsbeurteilung getroffen werden muss. Aus der Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 ArbSchG ist aber zu schließen, dass sie immer dann erneuert werden muss und daraus folgend ggf. neue Maßnahmen getroffen werden müssen, wenn sich wesentliche Änderungen bei den Arbeitsbedingungen ergeben (vgl. Kollmer/Klindt, ArbSchG, 2. Auflage 2011, § 5 Rn. 46; Landmann-Rohmer, GewO, Stand Oktober 2014, § 5 ArbSchG Rn. 28). Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass zu den Aufgaben des Klägers zu 2) die Anzeige und gegebenenfalls Beseitigung von erkannten Gefahrenlagen und die Überwachung der Einhaltung der Arbeitsschutzvorschriften durch die Mitarbeiter gehört. Von ihm wird nicht erwartet, technische Geräte auf ihre Sicherheit hin eigenhändig zu überprüfen oder selbst den optimalen Rettungsweg zu bestimmen, sondern lediglich dafür zu sorgen, dass die Überprüfung technischer Geräte regelmäßig stattfindet und die Mitarbeiter die ausgeschilderten Fluchtwege kennen. Sofern vereinzelt Kenntnisse erforderlich sein sollten, die über Allgemein- und Erfahrungswissen hinausgehen, bzw. technische Detailfragen oder besondere Problemstellungen können diese mit Unterstützung der Fachkraft für Arbeitssicherheit beantwortet bzw. bewältigt werden.

c. Voraussetzung der Pflichtenübertragung nach § 13 Abs. 2 ArbSchG ist die Zuverlässigkeit und Fachkunde der beauftragten Person.

(1) Das Kriterium der Zuverlässigkeit betrifft die persönliche Eignung des Beauftragten für die ordnungsgemäße Erfüllung der ihm übertragenden Pflichten (vgl. Kollmer/Klindt, ArbSchG, 2. Auflage 2011, § 13 Rn. 53). Zuverlässig ist in Anlehnung an § 10 Abs. 1 der 5. BImSchV, wer aufgrund seiner persönlichen Eigenschaften, seines Verhaltens und seiner Fähigkeiten zur ordnungsgemäßen Erfüllung der ihm zugewiesenen Arbeitsschutzaufgaben geeignet ist. Dazu gehört, dass er die Bedeutung seiner Aufgaben erfasst, diese gewissenhaft wahrnimmt und über die notwendige Durchsetzungskraft und Kooperationsfähigkeit verfügt, um den Arbeitsschutz in seinem Zuständigkeitsbereich zu gewährleisten (vgl. Landmann-Rohmer, GewO, Stand Oktober 2014, § 13 ArbSchG Rn. 47). Hier liegen weder Umstände vor, die darauf schließen ließen, dass der Kläger zu 2) nicht zuverlässig wäre, noch werden solche vom Kläger selbst behauptet.

(2) Das Erfordernis der Fachkunde betrifft demgegenüber die fachliche Qualifikation des Beauftragten. Fachkundig ist, wer zur Ausübung der ihm obliegenden Aufgabe befähigt ist, wobei die Anforderungen an die Fachkunde abhängig sind von der jeweiligen Art der Aufgabe (vgl. Landmann-Rohmer, GewO, Stand Oktober 2014, § 13 ArbSchG Rn. 49). Aus dem oben Ausgeführten folgt, dass der Kläger zu 2) angesichts des unter 3.b. beschriebenen Umfangs der von ihm wahrzunehmenden Aufgaben auch die erforderliche Fachkunde besitzt. Er hat bereits im Jahr 2004 mit der Fachkraft für Arbeitssicherheit eine Gefährdungsbewertung vorgenommen und die Arbeitsplätze und die räumliche Situation im Lehrstuhl beurteilt. Angesichts der Formblattstruktur und der einmaligen Begleitung im Jahr 2004 ist der Kläger zu 2) in der Lage eine - sofern überhaupt erforderlich - erneute Gefährdungsbeurteilung eigenverantwortlich vorzunehmen, zumal ihm die Problematik der Fluchtwege und der Brandgefahren erläutert worden ist. Hinsichtlich seiner weiteren Aufgaben bietet ihm das Handbuch Arbeitssicherheit eine weitere Handreichung, dort werden alle von ihm zu berücksichtigenden Gefahren anschaulich bebildert und nachvollziehbar beschrieben, so dass der Senat insoweit keinerlei Zweifel an der individuellen Fachkunde des Klägers zu 2) hat, zumal dieser jederzeit auf die Unterstützung durch die Fachkraft für Arbeitssicherheit zurückgreifen kann.

d. Bei der zusätzlichen Übertragung eines weiteren Aufgabenkreises steht dem Dienstherrn ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar ist und darauf beschränkt ist, ob die Gründe des Dienstherrn willkürlich sind (vgl. BVerwG, B.v. 26.11.2004 - 2 B 72/04 - juris Rn. 5: zur Organisationsmaßnahme der Umsetzung). Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Dienstherr hier ohne sachlichen Grund gehandelt hat. Nach § 3 Abs. 1 ArbSchG ist der Arbeitgeber - hier der Dienstherr - verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen des Arbeitsschutzes unter Berücksichtigung der Umstände zu treffen, die Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten bei der Arbeit beeinflussen. Dabei hat er nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 ArbSchG unter Berücksichtigung der Art der Tätigkeiten und der Zahl der Beschäftigten für eine geeignete Organisation zu sorgen. Dies kann unter Umständen auch die Pflicht nach sich ziehen, Arbeitsschutzaufgaben zu delegieren, wenn nur auf diese Art das notwendige Maß an Arbeitsschutz sichergestellt ist (vgl. Landmann-Rohmer, GewO, Stand Oktober 2014, § 13 ArbSchG Rn. 47). Bei der Größe und Struktur einer Universität samt ihrer vielfältigen Organisationseinheiten spricht vieles dafür, dass eine Übertragung der Dienstherrenpflichten im Arbeitsschutz zumindest sinnvoll war, um einen effektiven Arbeitsschutz zu gewährleisten. Bei der Frage, auf welche Weise, in welcher Form und in welchem Umfang der Akt der Pflichtenübertragung erfolgt, steht dem Dienstherrn ein weiter Organisationsspielraum zu. Die Universität A. hat zur Organisation des Arbeitsschutzes entsprechende Dienstherrenpflichten entsprechend der Verantwortlichkeiten übertragen. Im Bereich der Wissenschaft beispielsweise wurde eine Gruppe der Lehrstuhlinhaber, eine Gruppe der Leiter von Instituten sowie eine Gruppe der Dekane gebildet. Innerhalb dieser Gruppen wurde weiter differenziert zwischen Mitgliedern einer Gruppe, bei denen aufgrund des Aufgabengebiets ein höheres Gefährdungspotential vorliegt. Daraus folgt der Umfang der Übertragung der Dienstherrenpflichten. Dieses System erscheint dem Senat ausdifferenziert, es ist frei von Willkür und damit vom Organisationsermessen des Dienstherrn gedeckt. Die Rüge des Klägers zu 2), dass eine andere - zentrale - Organisation des Arbeitsschutzes vorzugswürdiger gewesen wäre, greift nicht, da sich die Frage, ob eine zentrale Organisation vorzuziehen wäre, als dem Kernbereich der Organisationshoheit des Dienstherrn zuzuordnender Aspekt der gerichtlichen Kontrolle entzieht.

e. Die streitige Weisung verletzt den Kläger zu 2) nicht in seinem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG.

Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG gewährt denjenigen, die in Wissenschaft, Forschung und Lehre tätig sind, ein Grundrecht auf freie wissenschaftliche Betätigung. Als Abwehrrecht schützt das Grundrecht die wissenschaftliche Betätigung gegen staatliche Eingriffe und gewährt den Einzelnen einen vorbehaltlos geschützten Freiraum. Kern der Wissenschaftsfreiheit ist für Hochschullehrende das Recht, ihr Fach in Forschung und Lehre zu vertreten (vgl. BVerfG, B.v. 3.9.2014 - 1 BvR 3048/13 - NVwZ 2015, 432 - juris Rn. 8). Eingriffe können auch durch hochschulinterne Organe erfolgen, soweit sie - wie hier - im Verhältnis zum Grundrechtsträger Hoheitsgewalt ausüben [vgl. Dreier, Grundgesetz, 3. Auflage 2013, Art. 5 Abs. 3 (Wissenschaft) Rn. 35]. Ob mit der beamtenrechtlichen Weisung die nicht final angestrebte, aber faktisch ausgelöste (zeitliche) Reduzierung von (insbesondere) Forschungsmöglichkeiten ein Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit verbunden ist, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Auch wenn insoweit von einem Eingriff in das Grundrecht des Klägers zu 2) aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG ausgegangen wird, ist dieser jedenfalls gerechtfertigt. Art. 5 Abs. 3 GG gebietet (lediglich), dass bei der Übertragung einer Verwaltungsaufgabe ein ausreichender Zeitraum für Lehre und Forschung verbleibt (vgl. zur ähnlichen Situation der Erhöhung des Lehrdeputats zulasten der Forschungsfreiheit: VGH B.-W., U.v. 23.5.2006 - 4 S 1957/04 - juris 38; Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: Mai 2015, Art. 5 Abs. 3 Rn. 76; Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 6. Auflage 2012, Art. 5 Rn. 105; Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: Dez. 2014, Art. 5 Abs. 3 Rn. 174; BVerwG, Urteil vom 08.02.1980, U.v. 8.2.1980 - VII C 93.77 - BVerwGE 60, 25 - juris 76: nicht generell übermäßig oder für den einzelnen unverhältnismäßig; StGH B-W., U.v. 24.11.1973, DÖV 1974, 632/633). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Die dem Kläger zu 2) letztlich übertragenen Aufgaben hinsichtlich des Arbeitsschutzes beschränken sich auf das unter 3.b. Ausgeführte. Der hiermit verbundene Aufwand ist im Verhältnis zur Gesamtarbeitszeit und zu den weiteren Verwaltungsaufgaben eines Lehrstuhlinhabers minimal. Anhaltspunkte dafür, dass durch die streitgegenständliche Übertragung die Summe der Verwaltungsaufgaben zeitlich derart dominieren würde, das der Lehrstuhlinhaber seine Kernaufgaben - Forschung und Lehre - nicht mehr wahrnehmen könnte, bestehen nicht und wurden vom Kläger zu 2) auch nicht substantiiert vorgetragen.

Der Kläger zu 2) verweist in seiner Berufungsbegründung auf die Verordnung über Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit an Bildschirmgeräten (BildScharbV), deren Einhaltung nur von in der Arbeitsmedizin erfahrenen Fachleuten beurteilt werden könne. Es geht indes nicht darum, dass der Kläger zu 2) die Arbeitsplätze seiner Mitarbeiter auf der Grundlage der zitierten Verordnung beurteilt, sondern anhand der ihm bekannten Broschüre „Informationen zum Arbeits- und Gesundheitsschutz“. Somit kommt es auf die Höheneinstellung von Stuhl und Tisch, richtiges Sitzen, Vermeiden von Reflexionen und Blendungen durch Sonnenlicht, Aufstellen des Bildschirms, ausreichend Platz und keine dauerhafte Nutzung des Notebooks an. Hierfür hat der Kläger zu 2) die erforderliche Fachkunde jedenfalls bei der im Jahre 2004 durchgeführten Gefährdungsbeurteilung zusammen mit der Fachkraft für Arbeitssicherheit gewonnen.

f. Die Übertragung widerspricht auch nicht der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, weil sie den betroffenen Beamten möglicherweise zusätzliche Haftungsrisiken überbürdet. Die Übertragung löst zwar über § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 OWiG und § 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StGB eine ordnungswidrigkeitsrechtliche bzw. strafrechtliche Haftung aus, dies führt jedoch nicht dazu, dass die Übertragung unter Fürsorgegesichtspunkten unzulässig wäre. Zu beachten ist nämlich, dass vorliegend die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Kläger zu 2) mit der Fürsorgepflicht gegenüber den anderen Beschäftigten des Lehrstuhls kollidiert. Die Arbeitsschutzpflichten des Arbeitgebers waren und sind, bezogen auf das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis, Inhalt der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht (vgl. Kollmer/Klindt, ArbSchG, 2. Auflage 2011, § 20 Rn. 1ff; Landmann-Rohmer, GewO, Stand Oktober 2014, § 20 ArbSchG Rn. 1/6). Bei der somit erforderlichen Abwägung überwiegen die zugunsten der Übertragung sprechenden Interessen. Bei einer Behörde von der Größe und Struktur der Universität A. gewährleistet die Übertragung einen effektiven Arbeitsschutz. Zu berücksichtigen ist auch, dass die straf- und bußgeldrechtliche Verantwortlichkeit fahrlässiges oder vorsätzliches Handeln voraussetzt. Es kommt somit nicht zu einem unüberschaubaren Bereich, in dem der Kläger zu 2) jederzeit nicht steuerbaren Haftungsrisiken ausgesetzt wäre. Vielmehr beginnt die Haftung des Verantwortlichen erst dann, wenn er z. B. die Gefährdungssituation erkannt hat oder hätte erkennen müssen und trotz Handlungsmöglichkeit untätig geblieben ist. Unter Berücksichtigung der betroffenen hochrangigen Schutzgüter und des haftungsbegrenzenden Erfordernisses von Verschulden ist mit dem Verwaltungsgericht eine Verletzung der Fürsorgepflicht zu verneinen.

Nach alledem war die Berufung mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m.. § 708 f. ZPO.

Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 VwGO i. V. m.. § 127 Nr. 1 BRRG. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung. Die Frage, welche rechtlichen Anforderungen an die Organisation des Arbeitsschutzes an Universitäten unter Berücksichtigung beamtenrechtlicher und hochschulrechtlicher Aspekte zu stellen ist, kommt über den vorliegenden Einzelfall hinaus allgemeine Bedeutung zu.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 139 VwGO kann die Revision innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) eingelegt werden. Die Revision muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. Sie ist spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist beim Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig (Postfachanschrift: Postfach 10 08 54, 04008 Leipzig), einzureichen. Die Revisionsbegründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 10.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG)

I.

In Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 9. Februar 2011 wird die Klage abgewiesen.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gegenstand des Berufungsverfahrens ist die Klage der Klägerin, mit der sie die Feststellung begehrt, dass sie für einen Aufenthaltszeitraum von bis zu drei Monaten zum Dienstleistungsempfang, insbesondere zu touristischen Zwecken, ohne Aufenthaltserlaubnis, insbesondere visumfrei, in die Bundesrepublik Deutschland einreisen und sich hier aufhalten darf.

Das Bayerische Verwaltungsgericht München hat dieser am 28. April 2010 erhobenen Feststellungsklage der Klägerin mit Urteil vom 9. Februar 2011 stattgegeben. Die Klage sei gemäß § 43 Abs. 1 VwGO als vorbeugende Feststellungsklage zulässig. Der Klägerin, die bei einer verspäteten Landung am Flughafen München am 29./30. September 2009 ihren Anschlussflug nach Istanbul nicht mehr habe erreichen können und der durch die Beklagte das Verlassen des Transitbereichs des Flughafens und die Einreise zum Zwecke der Übernachtung in einem Hotel mangels Visum verweigert worden sei, sei es nicht möglich, die Rechtmäßigkeit der ihr verwehrten Einreise im Wege einer nachträglichen Feststellungsklage überprüfen zu lassen. Gegenstand einer vorbeugenden Feststellungsklage könne jedoch auch ein hinreichend konkreter zukünftiger Sachverhalt sein. Die Klägerin, die nach eigenem Vortrag einer türkischen Unternehmerfamilie angehöre und regelmäßig weltweit unterwegs sei und dabei überwiegend Dienstleistungen von Fluggesellschaften in Anspruch nehme, habe ein berechtigtes Interesse an der begehrten gerichtlichen Feststellung, da es hinreichend wahrscheinlich sei, dass sie erneut - zum Beispiel aufgrund Annullierung oder Verspätung von Flügen - kurzfristig und ungeplant in das Bundesgebiet zum Dienstleistungsempfang, insbesondere zu touristischen Zwecken, einreisen möchte. Ohne Besitz des entsprechenden Visums riskiere sie sogar strafrechtliche Konsequenzen. Die Klage sei auch begründet, da die Klägerin als Inhaberin eines gültigen türkischen Nationalpasses für einen Aufenthaltszeitraum von bis zu drei Monaten ohne Aufenthaltserlaubnis, insbesondere visumfrei, in die Bundesrepublik Deutschland zum Dienstleistungsempfang, insbesondere zu touristischen Zwecken, einreisen und sich hier aufhalten dürfe. Zwar gehöre die Türkei zu den Staaten, deren Staatsangehörige für Aufenthalte bis zu drei Monaten nach § 6 Abs. 1 AufenthG in Verbindung mit der maßgeblichen EG-Verordnung im Besitz eines entsprechenden Visums (Schengen-Visum) sein müssten. Jedoch könne sich die Klägerin auf Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll zum Abkommen vom 12. September 1963 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei für die Übergangsphase der Assoziation (Zusatzprotokoll), dem nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs unmittelbare Wirkung zukomme, berufen mit der Folge, dass die nachträglich eingeführte Visumpflicht (auch) für türkische Staatsangehörige als neue Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs nicht anwendbar sei. Die im März 2001 durch Art. 1 Abs. 1 EG-VisaVO eingeführte Visumpflicht unterwerfe die Klägerin bei der Einreise strengeren Voraussetzungen, als sie in der Bundesrepublik Deutschland vor dem 1. Januar 1973 gegolten hätten. Sie stelle eine neue Beschränkung im Sinne des Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll dar. Maßgeblich für die Interpretation des Begriffs des freien Dienstleistungsverkehrs in dieser Bestimmung sei das Verständnis der Vertragsparteien von der Dienstleistungsfreiheit im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls. Der freie Dienstleistungsverkehr im Sinne der Art. 56 ff. AEUV (früher: Art. 49 ff. EG), der heute unstreitig sowohl die aktive als auch die passive Dienstleistungsfreiheit umfasse, habe die passive Dienstleistungsfreiheit gemeinschaftsrechtlich schon im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls als Rechtsposition mit eingeschlossen. Dies ergebe sich mit Blick sowohl auf die Erwägungsgründe und Art. 1 der Richtlinie 64/221/EWG vom 25. Februar 1964 als auch auf die Richtlinie Nr. 73/148/EWG vom 21. Mai 1973. Dem Assoziierungsabkommen und der Präambel des Zusatzprotokolls lasse sich nicht entnehmen, dass durch Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll ausschließlich neue Beschränkungen der aktiven Dienstleistungsfreiheit verboten werden sollten. Zwar folge aus Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll keine (generelle) Visumfreiheit für türkische Staatsangehörige, die zum Beispiel gelegentlich eines (Verwandten-)Besuchs im Bundesgebiet auch Dienstleistungen empfangen oder sogar dauerhaft in das Bundesrepublik einreisen wollten. Da sich die Klägerin aber kurzfristig zum zielgerichteten Dienstleistungsempfang, insbesondere zu touristischen Zwecken, in das Bundesgebiet begeben wolle, greife in ihrem Fall Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll.

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Beklagte im Wesentlichen geltend, das Verwaltungsgericht habe bereits zu Unrecht die Zulässigkeit der Klage bejaht. Denn der Klägerin sei tatsächlich nie die Einreise verweigert worden; sie sei nie bei der Bundespolizei am Flughafen vorstellig geworden. Zudem fehle es an der hinreichenden Konkretheit des festzustellenden Rechtsverhältnisses. Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll beziehe sich im Übrigen einzig und allein auf den aktiven Dienstleistungsverkehr, also die Dienstleistungserbringung und nicht die passive Dienstleistungsfreiheit, der das Erstgericht im angefochtenen Urteil die touristischen Zwecke zuordne. Gegen das vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte weite Verständnis des Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll spreche schon die in Art. 1 Zusatzprotokoll dargelegte Zielsetzung der vorrangigen Annäherung der ökonomischen Verhältnisse zwischen den Vertragsparteien durch den Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen und die Ausweitung des Handelsverkehrs. Gegen eine Ausweitung der Dienstleistungsfreiheit auch auf Empfänger von Dienstleistungen in den Mitgliedstaaten spreche zudem, dass damit die Unterscheidung zwischen Personen, die eine Erwerbstätigkeit ausüben wollten, und Personen, die zu anderen Zwecken (zum Beispiel Studium, Besuch etc.) ins Bundesgebiet einreisen wollten, unmöglich gemacht würde. Türkische Staatsangehörige, die zur Aufnahme einer selbstständigen Tätigkeit in die Bundesrepublik Deutschland einreisen wollten, hätten auch schon vor Inkrafttreten des Zusatzprotokolls nach dem damals gültigen Ausländerrecht der Visumpflicht unterlegen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 9. Februar 2011 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Hilfsweise beantragt sie, das Berufungsverfahren auszusetzen und dem Gerichtshof der Europäischen Union im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV erneut die Frage der Auslegung des Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll für den Fall der Inanspruchnahme touristischer Dienstleistungen als alleinigem Aufenthaltszweck vorzulegen.

Das Verwaltungsgericht gehe zu Recht von der Zulässigkeit der vorbeugenden Feststellungsklage aus. Die Fluggesellschaft habe bei dem betreffenden Vorfall versucht, bei der Beklagten ein Einreisevisum für die Klägerin für eine Übernachtung im Hotel einzuholen. Die Beklagte habe dies jedoch verweigert. Da bei der Klägerin jederzeit wieder ein ähnlicher Fall eintreten könne und sie ein schutzwürdiges Interesse habe, nicht erneut mit den Unannehmlichkeiten einer verweigerten Einreise konfrontiert zu werden, sei die Klage zulässig. Nicht zutreffend sei auch die Auffassung der Beklagten, der freie Dienstleistungsverkehr im Sinne des Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll beinhalte nur den aktiven Dienstleistungsverkehr. Dass nach europäischem Recht im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls die Dienstleistungsfreiheit auch die passive Dienstleistungsfreiheit umfasst habe, sei vom Verwaltungsgericht mit überzeugender Begründung festgestellt worden. Im Übrigen sei die allgemeine Visumpflicht für türkische Staatsbürger erst im Jahr 1980 eingeführt worden. Vorher habe eine Visumpflicht nur für Personen bestanden, die zum Zweck der Erwerbstätigkeit einreisen wollten.

Mit Beschluss vom 22. September 2011 hat der Verwaltungsgerichtshof das Berufungsverfahren im Hinblick auf ein beim Gerichtshof der Europäischen Union in einem gleich gelagerten Verfahren anhängiges Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV (Vorabentscheidungsersuchen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. April 2011) ausgesetzt.

Mit Urteil vom 24. September 2013 hat der Gerichtshof der Europäischen Union in diesem Verfahren (Rechtssache Demirkan - C-221/11, Rn. 63) entschieden, dass der Begriff „freier Dienstleistungsverkehr“ in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls dahin auszulegen sei, dass er nicht die Freiheit türkischer Staatsangehöriger umfasse, sich als Dienstleistungsempfänger in einen Mitgliedstaat zu begeben, um dort eine Dienstleistung in Anspruch zu nehmen.

Nach der Fortsetzung des Berufungsverfahrens haben sich die Beklagte, der Vertreter des öffentlichen Interesses und die Klägerin zu dieser Entscheidung und zu einer möglichen Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nach § 130a VwGO geäußert. Die Klägerin macht geltend, mit der Entscheidung des EuGH seien nicht alle europarechtlichen Fragen beantwortet. Insbesondere habe der Gerichtshof noch nicht ausreichend differenziert zwischen der Frage der Visumfreiheit bei nur gelegentlichem Empfang von Dienstleistungen im Fall Demirkan und einem Fall wie dem der Klägerin, bei der die Einreise erkennbar ausschließlich zum Zweck des Dienstleistungsempfangs erfolgen solle. Im Übrigen sei es auch nicht richtig, dass der Gerichtshof erst mit seiner Rechtsprechung im Jahr 1984 (Urteil Luisi und Carbone) klargestellt habe, dass der freie Dienstleistungsverkehr auch die passive Dienstleistungsfreiheit mit umfasse. Dies habe das Verwaltungsgericht mit zutreffender Begründung festgestellt. So sei die Dienstleistungsempfängerfreiheit bereits in der Richtlinie Nr. 64/221/EWG vom 25. Februar 1964 sowie der Richtlinie Nr. 73/148/EWG vom 21. Mai 1973 ausdrücklich anerkannt. Schließlich sei die Argumentation des EuGH in der angeführten Entscheidung nur nachzuvollziehen, wenn sie so verstanden werde, dass (nur) die Fälle gemeint seien, in denen die Einreise nicht ausschließlich zum Dienstleistungsempfang erfolge. Es werde angeregt, das Verfahren erneut auszusetzen und dem Gerichtshof eine näher präzisierte Frage zum Begriff des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne des Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll vorzulegen. In Anbetracht dieser Gründe werde eine mündliche Verhandlung in der Streitsache für erforderlich gehalten.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich dahin geäußert, für ein erneutes Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof sei kein Raum, da dieser die auch im vorliegenden Rechtsstreit maßgebliche Frage klar und eindeutig beantwortet habe. Weder im Tenor noch in den Gründen seiner Entscheidung differenziere der Gerichtshof danach, ob der Empfang von Dienstleistungen ausschließlicher Zweck, Hauptzweck oder nur Nebenzweck der Einreise sei oder ob er nur bei Gelegenheit erfolge.

Die Beklagte hat sich diesen Ausführungen angeschlossen und im Übrigen auf ihre bisherigen Schriftsätze verwiesen.

In der mündlichen Verhandlung am 4. August 2014 wurde mit den Beteiligten die Sach- und Rechtslage eingehend erörtert. Auf die Sitzungsniederschrift wird Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten beider Instanzen verwiesen.

Die zulässige Berufung der Beklagten hat in der Sache Erfolg. Die (vorbeugende) Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) der Klägerin ist zwar zulässig (1.), weil sie auf ein hinreichend konkretes und streitiges Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten abstellt (1.1.), die Feststellungsklage nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegenüber den dort genannten anderen Klagearten subsidiär ist (1.2.) und die Klägerin auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung ihrer aufenthaltsrechtlichen Rechte im Zusammenhang mit einer künftigen Einreise in die Bundesrepublik Deutschland zu touristischen Zwecken besitzt (1.3.). Die Klage ist jedoch unbegründet, weil das von der Klägerin beanspruchte Recht, auf dessen Feststellung sich ihr Klagebegehren bezieht, nämlich sich für einen Aufenthaltszeitraum von bis zu drei Monaten zum Dienstleistungsempfang, insbesondere zu touristischen Zwecken, ohne Aufenthaltserlaubnis, insbesondere visumfrei, in das Bundesrepublik Deutschland einreisen und sich hier aufhalten zu dürfen, nicht besteht (2.). Die Klägerin bedarf als türkische Staatsangehörige (Ausländerin), die in den Anwendungsbereich des Aufenthaltsgesetzes (§ 1 Abs. 2 AufenthG) fällt, für die Einreise und den Aufenthalt im Bundesgebiet einer Erlaubnis in Form eines Aufenthaltstitels (§ 4 Abs. 1 Satz 1 AufenthG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 und Anhang I. Gemeinsame Liste gemäß Art. 1 Abs.1 EG-VisaVO), der für kurzfristige Aufenthalte (zu touristischen Zwecken) - wie von der Klägerin begehrt - als Visum nach § 4 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 6 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG erteilt wird (2.1.). Die die Visumpflicht (auch) für türkische Staatsangehörige normierenden ausländerrechtlichen Vorschriften sind auch nicht aufgrund der unmittelbaren Wirkung des Art. 41 Abs. 1 ZP unanwendbar, weil sie keine „neuen Beschränkungen“ der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne dieser Stillhalteklausel darstellen (2.2.).

1. Das Verwaltungsgericht hat die (vorbeugende) Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) der Klägerin zu Recht als zulässig angesehen.

1.1. Entgegen der Auffassung der Beklagten bezieht sich diese Klage auf ein hinreichend konkretes und streitiges (zu diesem Erfordernis vgl. Möstl in Beck’scher Online-Kommentar VwGO, Hrsg: Posser/Wolff, Stand: 1.10.2013, § 43 Rn. 5 m. w. N.) und damit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Denn das auf die gerichtliche Feststellung gerichtete Klagebegehren, (künftig) für einen Aufenthaltszeitraum von bis zu drei Monaten zum Dienstleistungsempfang, insbesondere zu touristischen Zwecken, ohne Aufenthaltserlaubnis, insbesondere visumfrei, in die Bundesrepublik Deutschland einreisen und sich hier aufhalten zu dürfen, beinhaltet keine abstrakte Rechtsfrage ohne hinreichenden Fallbezug zur Klägerin. Vielmehr liegt aufgrund des Vorkommnisses am 29./30. September 2009, bei dem es ausweislich des im Klageverfahren vorgelegten Schreibens der Deutschen Lufthansa AG Kundendialog vom 14. Dezember 2009 offensichtlich nicht gelungen ist, aufgrund des verspäteten Flugs von Los Angeles nach München und des verpassten Anschlussflugs nach Istanbul bei der Bundespolizei (u. a.) für die Klägerin das Verlassen des Transitbereichs des Münchner Flughafens und die Einreise in das Bundesgebiet für eine Übernachtung im Hotel zu erreichen, ein hinreichend konkretisiertes streitiges Rechtsverhältnis vor, bei dem sich die Rechtsbeziehungen zwischen den Parteien über eine bloße abstrakte Rechtsfrage hinaus entsprechend verdichtet haben (vgl. Möstl, a. a. O., Rn. 5). Das von der Klägerin geltend gemachte Recht umfasst gerade (auch) die Möglichkeit eines solchen visumfreien Kurzaufenthalts zu touristischen Zwecken. Nicht Streitgegenstand dieser Klage ist dagegen die Frage, ob der Klägerin durch die Bundespolizei am 29./30. September 2009 tatsächlich zu Unrecht die Einreise zur Übernachtung in einem Hotel verweigert worden ist.

1.2. Die (vorbeugende) Feststellungsklage ist auch nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig, weil die Klägerin das von ihr geltend gemachte Recht vorrangig im Wege der Gestaltung- oder Leistungsklage verfolgen könnte bzw. müsste. Denn die Subsidiaritätsklausel greift hier nach zutreffender Auffassung des Verwaltungsgerichts schon deshalb nicht, weil der Klägerin ein Abwarten nachträglichen, d. h. repressiven Rechtsschutzes (ausnahmsweise) nicht zumutbar ist. Als Mitglied einer türkischen Unternehmerfamilie nimmt die Klägerin - zwischen den Parteien unstreitig - häufig Dienstleistungen von Fluggesellschaften weltweit in Anspruch, so dass sich ein ähnlicher Vorfall wie am 29./30. September 2009 grundsätzlich jederzeit wieder ereignen kann. Bei Rechtsverhältnissen, die wiederholt auftreten, deren Bestehen oder Nichtbestehen also nicht nur einmalig von Interesse ist, ist nachträglicher Rechtsschutz durch die in Betracht kommende Gestaltungs- oder Leistungsklage der Feststellungsklage in Reichweite und Effektivität nicht gleichwertig (Happ in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 43 Rn. 41; Möstl, a. a. O., Rn. 27 jeweils m. w. N.). Zudem ist zu berücksichtigen, dass sich Ausländer, die sich ohne die erforderliche Erlaubnis im Bundesgebiet aufhalten, grundsätzlich gemäß § 95 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG strafbar machen. Die Klägerin kann daher nicht auf die nachträgliche Klärung des von ihr geltend gemachten Rechts auf visumfreien Kurzaufenthalt zu touristischen Zwecken verwiesen werden.

1.3. Aus den dargelegten Gründen besteht auch das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse der Klägerin an der baldigen Feststellung des streitigen Rechtsverhältnisses. Denn der dafür erforderliche hinreichende Klärungsbedarf dieses konkreten und zwischen den Beteiligten streitigen Rechtsverhältnisses im Wege der Feststellungsklage liegt im vorliegenden Fall auf der Hand.

2. Die zulässige Klage ist jedoch unbegründet, weil das von der Klägerin beanspruchte Recht, auf dessen Feststellung sich ihr Klagebegehren bezieht, nämlich für einen Aufenthaltszeitraum von bis zu drei Monaten zum Dienstleistungsempfang, insbesondere zu touristischen Zwecken, ohne Aufenthaltserlaubnis, insbesondere visumfrei, in die Bundesrepublik Deutschland einreisen und sich hier aufhalten zu dürfen, nicht besteht.

2.1. Die Klägerin bedarf als türkische Staatsangehörige (Ausländerin), die in den Anwendungsbereich des Aufenthaltsgesetzes (s. § 1 Abs. 2 AufenthG) fällt, gemäß § 4 Abs. 1 AufenthG für die Einreise und den Aufenthalt im Bundesgebiet eines Aufenthaltstitels, sofern nicht durch Recht der Europäischen Union oder durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt ist oder aufgrund des Abkommens vom 12. September 1963 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei (BGBl 1964 II S. 509) ein Aufenthaltsrecht besteht. Die Befreiung vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern für Kurzaufenthalte richtet sich gemäß § 15 AufenthV nach dem Recht der Europäischen Union, insbesondere dem Schengener Durchführungsübereinkommen und der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 i. V. m. den §§ 16 ff. AufenthV. Gemäß Art. 5 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex; ABl. Nr. L 105 S. 1) muss ein Drittstaatsangehöriger für einen geplanten Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten von bis zu 90 Tagen je Zeitraum von 180 Tagen als Einreisevoraussetzung unter anderem im Besitz eines gültigen Visums sein, falls dies nach der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind (ABl. Nr. L 81 S. 1 - EGVisaVO), vorgeschrieben ist, außer wenn er Inhaber eines gültigen Aufenthaltstitels oder eines gültigen Visums für den längerfristigen Aufenthalt ist. Gemäß Art. 1 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 539/2001 in Verbindung mit Anhang I. Gemeinsame Liste gemäß Art. 1 Abs. 1 EG-VisaVO müssen Staatsangehörige der Türkei beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein. Der Aufenthaltstitel für wie von der Klägerin begehrte (kurzfristige) Aufenthalte im Gebiet der Schengen-Staaten von bis zu drei Monaten innerhalb einer Frist von sechs Monaten von dem Tag der ersten Einreise an (zu touristischen Zwecken) wird als (Schengen-)Visum nach § 4 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 6 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG erteilt. Eine Ausnahme von der Erlaubnispflicht (hier: Visumpflicht) für Einreise und Aufenthalt besteht nach alledem im streitgegenständlichen Fall nicht.

2.2. Der somit nach geltendem nationalen Recht (sowie Unionsrecht) bestehenden Visumpflicht für kurzfristige Aufenthalte der Klägerin zu touristischen Zwecken steht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht die in Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll enthaltene Stillhalteklausel entgegen. Denn in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist inzwischen geklärt, dass sich türkische Staatsangehörige wie die Klägerin auf die unmittelbare Wirkung dieser Regelung (2.2.1.) grundsätzlich nur im Zusammenhang mit der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit berufen können und der Begriff „freier Dienstleistungsverkehr“ in Art. 41 Abs. 1 des am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichneten und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 im Namen der Gemeinschaft geschlossenen, gebilligten und bestätigten Zusatzprotokolls dahin auszulegen ist, dass er nicht die Freiheit türkischer Staatsangehöriger umfasst, sich als Dienstleistungsempfänger in einen Mitgliedstaat zu begeben, um dort eine Dienstleistung in Anspruch zu nehmen (EuGH, U. v. 24.9.2013 - Rs. C-221/11, L. E. Demirkan /Bundesrepublik Deutschland - juris Leitsatz und Rn. 55; vgl. auch EuGH, U. v. 10.7.2014 - Rs. C-138/13, N. Dogan /Bundesrepublik Deutschland - Rn. 28; 2.2.2.). Ungeachtet einer Bindungswirkung erga omnes des Urteils des Gerichtshofs vom 24. September 2013 (Rs. C-221/11, L. E. Demirkan /Bundesrepublik Deutschland) ergeben sich für den Senat weder Zweifel hinsichtlich der vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung des Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll noch insbesondere der Übertragbarkeit der Auslegung (auch) auf die Konstellation der Klägerin (2.2.3.).

2.2.1. Gemäß Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll werden die Vertragsparteien untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs hat Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll unmittelbare Wirkung, da er eine klare, präzise und nicht an Bedingungen geknüpfte, eindeutige Stillhalteklausel enthält, die eine Verpflichtung der Vertragsparteien begründet, die rechtlich eine reine Unterlassungspflicht ist. Folglich können sich türkische Staatsangehörige, auf die die Bestimmung anwendbar ist, vor den nationalen Gerichten auf die Rechte, die sie ihnen verleiht, berufen (EuGH, U. v. 19.2.2009 - Rs. C-228/06, Soysal u. Savatli /Bundesrepublik Deutschland - juris Rn. 45 m. w. N.; EuGH, U. v. 24.9.2013 - Rs. C-221/11, L. E. Demirkan /Bundesrepublik Deutschland - juris Rn. 38). Zwar ist die in Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll enthaltene Stillhalteklausel nicht aus sich heraus geeignet, türkischen Staatsangehörigen allein auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts (materiell) ein Niederlassungsrecht und ein damit einhergehendes Aufenthaltsrecht zu verleihen, und kann ihnen auch weder ein Recht auf freien Dienstleistungsverkehr noch ein Recht zur Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verschaffen. Die Stillhalteklausel verbietet jedoch allgemein die Einführung neuer Maßnahmen, die den Zweck oder die Wirkung haben, die Ausübung dieser wirtschaftlichen Freiheiten durch türkische Staatsangehörige im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats restriktiveren Bedingungen als denen zu unterwerfen, die galten, als das Zusatzprotokoll in diesem Mitgliedstaat in Kraft trat. Aus dem Urteil Soysal u. Savatli ergibt sich, dass die Stillhalteklausel in Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll es ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Protokolls verbietet, ein Visum für die Einreise türkischer Staatsangehöriger zu verlangen, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats Dienstleistungen für ein in der Türkei ansässiges Unternehmen erbringen wollen, wenn ein solches Visum zuvor nicht verlangt wurde (EuGH, U. v. 19.2.2009 - Rs. C-228/06, Soysal u. Savatli /Bundesrepublik Deutschland - juris Rn. 47 ff.; U. v. 24.9.2013 - Rs. C-221/11, L. E. Demirkan /Bundesrepublik Deutschland - juris Rn. 39 ff.).

2.2.2. Die (Auslegungs-)Frage, ob die Stillhalteklausel in Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll auch für türkische Staatsangehörige gilt, die - anders als in dem dem Urteil Soysal u. Savatli zugrunde liegenden Fall - keine grenzüberschreitenden Dienstleistungen erbringen, sondern sich in einen Mitgliedstaat begeben wollen, um dort Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, hat der Gerichtshof mit dem Urteil vom 24. September 2013 in der Rechtssache Demirkan dahingehend entschieden, dass der Begriff „freier Dienstleistungsverkehr“ in dieser Bestimmung diese (passive Dienstleistungs-)Freiheit nicht umfasst. Die den unionsrechtlichen Vorschriften über den Binnenmarkt (hier insbesondere: Art. 56 ff. AEUV - früher: Art. 49 ff. EG) gegebene Auslegung könne nicht automatisch auf die Auslegung eines von der Union mit einem Drittstaat geschlossenen Abkommens übertragen werden, sofern dies nicht im Abkommen selbst ausdrücklich vorgesehen sei. Insoweit verpflichte die Verwendung des Verbs „sich leiten lassen“ in Art. 14 des Assoziierungsabkommens (s. 64/733/EWG; ABl. 1964, Nr. 217, S. 3687) die Vertragsparteien nicht, die Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr oder die zu ihrer Durchführung erlassenen Bestimmungen als solche anzuwenden, sondern nur, sie als Inspirationsquelle für die Maßnahmen zu betrachten, die zur Erreichung der in diesem Abkommen festgelegten Ziele zu erlassen sind. Überdies hänge die Übertragung der Auslegung einer Vertragsbestimmung auf eine vergleichbar, ähnlich oder sogar übereinstimmend gefasste Bestimmung eines Abkommens zwischen der Union und einem Drittstaat insbesondere davon ab, welchen Zweck jede dieser Bestimmungen in ihrem jeweiligen Rahmen verfolge. Insoweit komme dem Vergleich der Ziele und des Kontexts des Abkommens einerseits und des Vertrags (EG bzw. AEUV) andererseits erhebliche Bedeutung zu (EuGH, U. v. 24.9.2013 a. a. O. Rn. 42 ff.).

Bei dem hinsichtlich Zweck und Kontext des Assoziierungsabkommens einerseits und des betreffenden Unionsrechtsakts (insbesondere Art. 56 AEUV) andererseits angestellten Vergleich (EuGH a. a. O. Rn. 48 ff.) kommt der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass insoweit grundlegende Unterschiede bestünden, weil das Assoziierungsabkommen (wie sein Zusatzprotokoll) einen ausschließlich wirtschaftlichen Zweck verfolge, während mit den wirtschaftlichen (Grund-)Freiheiten im Rahmen des Unionsrechts ein als Raum ohne Binnengrenzen konzipierter Binnenmarkt (s. Art. 3 Abs. 3 EUV) mit der Ermöglichung einer generellen Freizügigkeit für Unionsbürger (s. Art. 21 AEUV) geschaffen werden solle (EuGH a. a. O. Rn. 53 und 56). Aus dieser unterschiedlichen Zielsetzung leitet der Gerichtshof ab, dass die Stillhalteklausel in Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll, sei es unter Anknüpfung an die Niederlassungsfreiheit oder den freien Dienstleistungsverkehr, nur im Zusammenhang mit der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit die Voraussetzungen für die Einreise türkischer Staatsangehöriger in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und ihren dortigen Aufenthalt betreffen könne (EuGH a. a. O. Rn. 53).

Als zweites Argument für dieses Auslegungsergebnis zieht der Gerichtshof auch den zeitlichen Kontext dieser Bestimmungen heran. Da der Gerichtshof erst 1984 im Urteil Luisi und Carbone klargestellt habe, dass der freie Dienstleistungsverkehr im Sinne des Vertrags (EWG bzw. jetzt AEUV) auch die passive Dienstleistungsfreiheit umfasse, gebe es keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Vertragsparteien des Assoziierungsabkommens und des Zusatzprotokolls bei deren Unterzeichnung davon ausgegangen seien, dass der freie Dienstleistungsverkehr auch die passive Dienstleistungsfreiheit umfasse (EuGH a. a. O. Rn. 57 ff.). Auch die Übung der Vertragsparteien des Assoziierungsabkommens biete im Übrigen keine Anhaltspunkte für das Gegenteil, da auf beiden Seiten nach dem Inkrafttreten des Zusatzprotokolls teilweise eine Visumpflicht für touristische Aufenthalte eingeführt worden sei (EuGH a. a. O. Rn. 61).

Unter Berücksichtigung dieser Umstände hat der Gerichtshof auf die erste Vorlagefrage geantwortet, dass der Begriff „freier Dienstleistungsverkehr“ in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls dahin auszulegen ist, dass er nicht die Freiheit türkischer Staatsangehöriger umfasst, sich als Dienstleistungsempfänger in einen Mitgliedstaat zu begeben, um dort eine Dienstleistung in Anspruch zu nehmen.

2.2.3. Unabhängig davon, inwieweit das Urteil des Gerichtshofs vom 24. September 2013 in der Rechtssache Demirkan (Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV) über die Auslegung des Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll Bindungswirkung erga omnes und damit auch im vorliegenden Verfahren entfaltet mit der Folge, dass der Verwaltungsgerichtshof Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll in dieser vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung anwenden muss (vgl. dazu Ehricke in Streinz, EUV/AEUV, Kommentar, 2. Aufl. 2012, AEUV Art. 267 Rn. 69 ff.; Karpenstein in Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Stand: 52. Ergänzungslieferung 2014, AEUV Art. 267 Rn. 104 ff. jeweils m.w.N ), ergeben sich für den Senat weder Zweifel hinsichtlich der vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung des Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll noch insbesondere der Übertragbarkeit der Auslegung (auch) auf die Konstellation der Klägerin. Die von Klägerseite im Berufungsverfahren insoweit geltend gemachten Einwände greifen nicht durch. Für die durch die Klägerin hilfsweise beantragte Aussetzung des Verfahrens und ein erneutes Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV besteht daher keine Veranlassung.

Der Einwand, der Gerichtshof habe in der Vorabentscheidung vom 24. September 2013 noch nicht ausreichend differenziert zwischen der Frage der Visumfreiheit bei nur gelegentlichem Empfang von Dienstleistungen im Fall Demirkan und einem Fall wie dem der Klägerin, bei der die Einreise erkennbar ausschließlich zum Zweck des Dienstleistungsempfangs erfolgen solle, vermag solche Zweifel nicht zu begründen. Denn die dem Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 1 Buchst. a AEUV durch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg vorgelegte Frage über die Auslegung des Begriffs „freier Dienstleistungsverkehr“ in Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll ist ebenso klar und eindeutig wie die Beantwortung dieser Vorlagefrage durch den Gerichtshof, der festgestellt hat, dass dieser Begriff nicht die Freiheit türkischer Staatsangehöriger umfasst, sich als Dienstleistungsempfänger in einen Mitgliedstaat zu begeben, um dort eine Dienstleistung in Anspruch zu nehmen. Der Gerichtshof differenziert in seiner Entscheidung gerade nicht danach, ob die Inanspruchnahme einer Dienstleistung - wie im Ausgangsfall Demirkan - bei Gelegenheit eines Familienbesuchs erfolgen soll oder - wie die Klägerin für sich geltend macht - die Inanspruchnahme der Dienstleistung das alleinige Ziel der (Ein-)Reise in den Mitgliedstaat bildet. Als Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit, wie sie der Gerichtshof für die Anwendung der Stillhalteklausel auf die Voraussetzungen für die Einreise türkischer Staatsangehöriger in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und ihren dortigen Aufenthalt als erforderlich ansieht (EuGH a. a. O. Rn. 55), ist danach gerade nicht der bloße Empfang von Dienstleistungen im Mitgliedstaat im Sinne der passiven Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV zu bewerten. Demgemäß bestand für den Gerichtshof auch keine Notwendigkeit mehr, auf die zweite Vorlagefrage in der Rechtssache Demirkan einzugehen, bei der es um die Frage eines Finalitätskriteriums bei einer unterstellten zulässigen Berufung auf den Schutz der passiven Dienstleistungsfreiheit auch im Rahmen von Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll ging. Dass dem Gerichtshof die Bandbreite möglicher Fallgestaltungen im Vorabentscheidungsverfahren Demirkan durchaus bewusst war, ergibt sich - worauf der Vertreter des öffentlichen Interesses in der mündlichen Verhandlung zu Recht hingewiesen hat - schon aus den diesbezüglichen umfangreichen Ausführungen und Erläuterungen des Generalanwalts V. (auch) zur zweiten Vorlagefrage in dessen Schlussanträgen vom 11. April 2013 in der Rechtssache Demirkan (dort Rn. 73 ff.).

Nicht durchgreifend ist auch der weitere Hinweis der Klägerin, zum Zeitpunkt des Abschlusses des Assoziierungsabkommens sei die passive Dienstleistungsfreiheit gemeinschaftsrechtlich bereits anerkannt gewesen, was insbesondere in der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. Nr. 56 S. 845), sowie der Richtlinie 73/148/EWG des Rates vom 21. Mai 1973 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs (ABl. Nr. L 172 S.14) zum Ausdruck komme; dort sei jeweils auch der Aufenthaltszweck der Entgegennahme von Dienstleistungen ausdrücklich aufgeführt. Denn zum einen hat der Gerichtshof bei seiner Entscheidung in der Rechtssache Demirkan und der Auslegung des Begriffs des „freien Dienstleistungsverkehrs“ in Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll ganz entscheidend auf die unterschiedliche Zielsetzung des Assoziierungsabkommens und des Vertrags (EG bzw. AEUV) und erst in zweiter Linie auf den zeitlichen Kontext dieser Bestimmungen und seine Klarstellung der Gewährleistung der passiven Dienstleistungsfreiheit im Urteil Luisi und Carbone im Jahr 1984 abgestellt. Im Übrigen hat der Generalanwalt in seinen Schlussanträgen vom 11. April 2013 in der Rechtssache Demirkan ausführlich dargelegt, dass der Inhalt der Dienstleistungsfreiheit und der Begriff des freien Dienstleistungsverkehrs und insbesondere die Erstreckung der Dienstleistungsfreiheit auf die passive Dienstleistungsfreiheit zum Zeitpunkt des Abschlusses des Assoziierungsabkommens „alles andere als unumstritten“ und unklar war (dort Rn. 55 ff.). Die Folgerung der Klägerin, die Vertragsparteien des Assoziierungsabkommens und des Zusatzprotokolls seien damals davon ausgegangen, dass der freie Dienstleistungsverkehr auch die passive Dienstleistungsfreiheit mit umfasst, ist daher lediglich eine vom Gerichtshof mit guten Gründen verworfene Mutmaßung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Das Verfahren wird ausgesetzt.

Dem Europäischen Gerichtshof wird folgende Frage zur Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl Nr. L 141 S. 18) zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist eine landwirtschaftliche Fläche Dauergrünland im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Verordnung, wenn sie gegenwärtig und seit mindestens fünf Jahren zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wird, die Fläche in diesem Zeitraum aber umgepflügt und anstelle der bisherigen Grünfutterpflanze (hier: Kleegras) eine andere Grünfutterpflanze (hier: Ackergras) eingesät wird, oder handelt es sich in diesen Fällen um eine Fruchtfolge, die das Entstehen von Dauergrünland ausschließt?

I.

1

Die Beteiligten streiten darüber, ob für bestimmte landwirtschaftlich genutzte Flächen das Umbruchverbot der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung des Landes Schleswig-Holstein gilt, mit dem das unionsrechtliche Dauergrünland-Erhaltungsgebot umgesetzt wird.

2

1. Der Kläger ist Landwirt und beantragt jährlich Betriebsprämien. In seinen Sammelanträgen gab er ab 1998 und 1999 an, auf zwei Flächen, den Schlägen Hohenkamp und Herrbusch, Ackergras anzubauen. Im Jahr 2005 schlitzte er auf den beiden Flächen Kleegrassamen ein und meldete sie von 2005 bis 2008 als Kleegrasflächen. Im Jahr 2009 wurden beide Flächen wieder als Ackergrasflächen genutzt. Mit dem Wirtschaftsjahr 2010 wurde der Schlag Hohenkamp verpachtet und ist seither als Mähweide beantragt. Auf dem Schlag Herrbusch wird seit 2010 auf der Grundlage einer Genehmigung Silomais angebaut, wofür eine andere Fläche als Dauergrünland angelegt werden musste.

3

Mit Schreiben vom 9. Januar 2009 teilte der Beklagte dem Kläger mit, er habe die Schläge in Dauergrünlandnutzung umcodiert, weil sie in dem Zeitraum von 1998 bis 2008 für eine mindestens sechsjährige Phase durchgehend als Grünland genutzt worden und daher als Dauergrünland einzustufen seien. Zugleich wies er den Kläger darauf hin, dass für die Schläge das Umbruchverbot der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung gelte.

4

Der Kläger hat hierauf am 4. Juni 2009 Klage erhoben und begehrt festzustellen, dass die beiden Schläge nicht dem Umbruchverbot unterliegen. Er habe ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung, weil er im Falle einer Zuwiderhandlung gegen das Umbruchverbot prämienrechtliche Konsequenzen tragen müsse. Soweit er das Land verpachte, erziele er für Dauergrünland einen geringeren Erlös als für Ackerland. Zur Begründung seiner Klage hat er vor allem geltend gemacht, dass es sich nicht um Dauergrünland handele. Ackergrasflächen seien kein Dauergrünland, weil sie nach ein oder zwei Nutzungsjahren umgebrochen würden. Nach landwirtschaftlichem Fachverständnis sei Dauergrünland eine Fläche, die dauerhaft mit demselben Gras bestanden sei. Die damit verbundene besondere ökologische Wertigkeit komme Ackergrasflächen nicht zu. Unabhängig davon gelte, dass es sich bei einem Wechsel von Kleegras zu Ackergras oder umgekehrt um eine Fruchtfolge handele, die das Entstehen von Dauergrünland verhindere und eine bestehende Dauergrünlandnutzung beende.

5

Der Beklagte machte geltend, Ackergrasflächen, die regelmäßig umgebrochen würden, stünden natürlichem Dauergrünland gleich. Entscheidend sei, dass ununterbrochen dieselbe Pflanzenkultur angebaut werde; anderenfalls trete eine Fruchtfolge ein. Nachdem auf den beiden Flächen aber über fünf Jahre ununterbrochen Ackergras angebaut worden sei, handele es sich ungeachtet der nachfolgenden Einsaat von Kleegras um Dauergrünland.

6

Mit Urteil vom 13. Oktober 2010 hat das Verwaltungsgericht in erster Instanz die Klage als unbegründet abgewiesen. Da der Kläger auf beiden Schlägen im Jahr 2003 beziehungsweise 2004 seit mindestens fünf Jahren Ackergras angebaut habe, handele es sich um Dauergrünland. Ein einmal erworbener Dauergrünland-Status werde nicht durch eine Fruchtfolge verschiedener Grünfutterpflanzen beendet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung gegen dieses Urteil auf seine mündliche Verhandlung vom 12. Mai 2011 zurückgewiesen. Unabhängig von der Frage, ob eine Fruchtfolge nur vorliege, wenn ein Wechsel von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen zu anderen landwirtschaftlichen Kulturpflanzen erfolge, berühre der Wechsel von Gras zu anderen Grünfutterpflanzen die Eigenschaft bestehenden Dauergrünlands nicht.

7

Der Kläger hat gegen dieses Urteil Revision eingelegt.

8

2. Mit dem Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763, 1767) hat die Bundesrepublik Deutschland unter anderem das Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz (DirektZahlVerpflG) erlassen. Dieses Gesetz dient der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABl Nr. L 270 S. 1) und der zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsakte, insbesondere soweit diese die Erhaltung von Dauergrünland in Betrieben, die Direktzahlungen beantragen, vorsehen (§ 1 Abs. 1 DirektZahlVerpflG). Es verweist dynamisch auf die jeweils geltenden Fassungen der Rechtsakte der Union und wurde an die im Jahr 2009 überarbeiteten Rechtstexte ("GAP-Gesundheitscheck") angepasst. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG haben die Länder dafür Sorge zu tragen, dass der Anteil des Dauergrünlands nicht erheblich abnimmt. Hierzu werden die Landesregierungen unter anderem ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umbruch von Grünland zu verbieten oder zu beschränken, soweit sich der Anteil des Dauergrünlands um mehr als fünf Prozent verringert hat (§ 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG).

9

Auf dieser Grundlage hat das Land Schleswig-Holstein die Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (Dauergrünland-Erhaltungsverordnung - DGL-VO SH) vom 13. Mai 2008 erlassen (GVOBl Schl.-H. S. 233). Wird auf der Basis der Sammelanträge für die einheitliche Betriebsprämie festgestellt, dass sich der Anteil des Dauergrünlands um mehr als fünf Prozent verringert hat, wird dies von der zuständigen Behörde öffentlich bekannt gegeben (§ 1 Abs. 1 Satz 1 DGL-VO SH). Ist dies geschehen, so dürfen Dauergrünlandflächen nicht ohne Genehmigung umgebrochen werden. Die hierfür maßgeblichen Bestimmungen lauten:

10

§ 2 Abs. 1 Satz 1 DGL-VO SH

"Inhaberinnen und Inhaber von Betrieben, die Direktzahlungen beantragen, dürfen nach Veröffentlichung der in § Abs. 1 genannten Feststellung Dauergrünlandflächen im Sinne des Artikels 2 Nr. 2 der Verordnung (EG) 796/2004 vom 21. April 2004 (ABl. EU Nr. L 141 S. 18) für die Dauer des Bezugs von Direktzahlungen nicht umbrechen."

11

§ 2 Abs. 2 Satz 1 DGL-VO SH

"Abweichend von Absatz 1 kann die zuständige Behörde das Umbrechen von Dauergrünland genehmigen."

12

Das zuständige Ministerium des Landes Schleswig-Holstein hat im Amtsblatt für Schleswig-Holstein vom 23. Juni 2008 im Wege einer Allgemeinverfügung bekannt gemacht, dass sich der Anteil des Dauergrünlands um mehr als 5 % verringert habe, womit das Umbruchverbot gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 DGL-VO SH seit dem folgenden Tag Geltung beansprucht.

II.

13

Die Revision wirft eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts auf, die die Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs erfordert. Der Ausgang des Verfahrens hängt von der Auslegung des unionsrechtlichen Begriffs "Dauergrünland" ab.

14

1. Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich.

15

a) Das Umbruchverbot der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung des Landes Schleswig-Holstein ist wirksam. Zutreffend haben die Vorinstanzen angenommen, dass § 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG das Land zum Erlass der Verordnung ermächtigt hat. Dessen Wortlaut erlaubt unter den genannten Voraussetzungen allgemein, den Umbruch von Grünland zu verbieten oder zu beschränken. Lediglich als eine Möglichkeit hierzu wird genannt, den Umbruch von einer Genehmigung im Rahmen einer Rechtsverordnung des Bundes zur Regelung von Grundsätzen der Voraussetzungen einer Umbruchsgenehmigung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 DirektZahlVerpflG abhängig zu machen. Damit schließt die Ermächtigung nicht aus, ohne zusätzliche bundesrechtliche Verordnung ein Verbot zu erlassen, von dem im Wege einer Genehmigung befreit werden kann.

16

b) Das Bundesverwaltungsgericht ist befugt und verpflichtet, den Begriff des Dauergrünlands nach der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung auszulegen. Zwar ist der Begriff in einer landesrechtlichen Verordnung enthalten und wird nicht dadurch zu revisionsgerichtlich überprüfbarem Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO), dass die Verordnung ihrerseits zur Definition von Dauergrünland auf eine Bestimmung des Unionsrechts verweist (Beschluss vom 2. Juli 2009 - BVerwG 7 B 9.09 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 36 = NVwZ 2009, 1037). Die Definition von Dauergrünland beansprucht jedoch nicht Geltung als autonom landesrechtliche Regelung; vielmehr handelt es sich im vorliegenden Regelungszusammenhang um einen Rechtsbegriff, der unionsrechtlich vorgegeben und daher revisibel ist (vgl. Urteile vom 6. September 1984 - BVerwG 3 C 16.84 - BVerwGE 70, 64 <65> und vom 25. August 1992 - BVerwG 1 C 38.90 - BVerwGE 90, 337 <341f.>). Das ergibt sich daraus, dass das Land lediglich eine verbindliche unionsrechtliche Vorgabe umsetzen wollte. Dazu war es nach §§ 3 und 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG verpflichtet und ermächtigt, ohne dass ihm hinsichtlich des Gegenstandes des Umbruchverbots noch eigene Definitionsmacht eingeräumt ist. Diesen rechtlichen Rahmen bringt die im Einleitungssatz der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung angegebene Rechtsgrundlage zum Ausdruck, die auf die Ermächtigung des Direktzahlungen-Verpflichtungengesetzes verweist.

17

2. Für die Entscheidung des Streitfalls kommt es darauf an, welche Veränderungen auf einer landwirtschaftlichen Fläche der Eigenschaft Dauergrünland entgegenstehen.

18

a) Das landesrechtliche Umbruchverbot gilt für Dauergrünlandflächen "im Sinne des Artikels 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004". Die Nennung von Datum und Fundstelle ("21. April 2004" und "ABl. EU Nr. L 141 S. 18") zeigt, dass es sich um eine statische Verweisung handelt, so dass die ursprüngliche unionsrechtliche Begriffsbestimmung maßgeblich ist. Diese Begriffsbestimmung hat zwar im Unionsrecht nachfolgend Modifikationen erfahren. So wurden mit der Änderungsverordnung VO (EG) Nr. 239/2005 der Kommission vom 11. Februar 2005 (ABI Nr. L 42 S. 3) klarstellende Änderungen und Ergänzungen vorgenommen und insbesondere eine Definition von "Gras oder andere Grünfutterpflanzen" eingefügt. Diese Modifikationen haben die Definition in ihrem Kern jedoch nicht verändert, ebenso wenig wie die Verordnung (EG) Nr. 380/2009 der Kommission vom 8. Mai 2009 (ABI Nr. L 116 S. 9) und die seit 1. Januar 2010 geltende Bestimmung des Art. 2 Buchst. c VO (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 20. Oktober 2009 (ABI Nr. L 316 S. 1)

19

b) Nach der Definition in Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 vom 21. April 2004 handelt es sich bei Dauergrünland um "Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind."

20

aa) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts gebunden, ohne eigene Feststellungen treffen zu können (§ 137 Abs. 2 VwGO); hieraus folgt, dass es die weitere Entwicklung des Sachverhalts nach der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht am 12. Mai 2011 nicht berücksichtigen kann. Für den Schlag Hohenkamp hat der Kläger nach dessen Verpachtung ein Interesse an der Feststellung, dass es sich nicht um Dauergrünland handelt, weil er in diesem Fall die Fläche für einen höheren Pachtzins verpachten könnte. Daher ist zu prüfen, ob die Fläche am 12. Mai 2011 Dauergrünland war. Für den Schlag Herrbusch, der seit dem Jahr 2010 nicht mehr als Grünland, sondern zum Anbau von Silomais genutzt wird, bezieht der Senat das Feststellungsbegehren hingegen auf den Zeitpunkt dieses Nutzungswechsels, weil die zu diesem Zeitpunkt beendete Dauergrünlandeigenschaft Grundlage der mit dem genehmigten Umbruch verbundenen Verpflichtung ist, auf einer Ersatzfläche Dauergrünland anzulegen.

21

bb) Das Bestehen eines Umbruchverbots hängt auf beiden Flächen davon ab, ob sie im maßgeblichen Zeitpunkt zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wurden und (mindestens) seit fünf Jahren davor von der Fruchtfolge ausgenommen waren, also dem Anbau einer Grünfutterpflanze gedient haben. Diesen zeitlichen Zusammenhang legt nicht nur die tatbestandliche Verknüpfung der gegenwärtigen Nutzung als Grünland mit der entsprechenden Nutzung in der Vergangenheit nahe, was auch die klarstellende Änderung der Zeitform durch Art. 1 Nr. 1 Buchst. a VO (EG) Nr. 239/2005 verdeutlicht; er entspricht auch dem Ziel des Dauergrünland-Erhaltungsgebots, wie es in den Durchführungsverordnungen der Kommission konkretisiert wurde. Ziel ist danach, den Anteil von Grünland, das in einer bestimmten Nutzungskontinuität steht, unabhängig vom Bestand einzelner Dauergrünlandflächen innerhalb einer bestimmten Toleranz auf nationaler oder wahlweise regionaler Ebene zu sichern.

22

cc) In den Blick zu nehmen ist danach die Nutzung der beiden Flächen in dem Zeitraum von fünf Jahren vor 2011 und 2010, in dem beide Flächen ab 2005 zunächst zum Anbau von Kleegras gemeldet waren. Damit ist entscheidungserheblich, ob der auf beiden Flächen im Jahr 2009 vorgenommene Wechsel von Kleegras zu Ackergras einen Fruchtwechsel mit der Folge darstellt, dass die Flächen im Feststellungszeitpunkt kein Dauergrünland sind. Diese Frage ist im Beschlusstenor formuliert.

23

3. Der beschließende Senat kann Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 keinen Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass der Umbruch von Grünland für sich gesehen das Bestehen von Dauergrünland ausschließt.

24

a) Nach Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 ist Dauergrünland nur dann zu verneinen, wenn die Fläche in die betriebliche Fruchtfolge einbezogen wurde. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, im Falle einer bedeutsamen Abnahme des Dauergrünlandanteils den Umbruch von Dauergrünland grundsätzlich zu verbieten und nur noch mit vorheriger Genehmigung zuzulassen (Art. 4 Abs. 1 VO Nr. 796/2004). Ein solches Verbot ist zwar geeignet, den Bestand an Dauergrünland zu sichern, weil eine Fruchtfolge in einem ersten Schritt in aller Regel den Umbruch der Fläche voraussetzt. Dies lässt aber nicht den Rückschluss zu, dass eine Fläche bereits mit dem Umbruch die Eigenschaft als Dauergrünland verliert. Diese Auslegung wird durch Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 (ABI Nr. L 316 S. 65) bestätigt, der vorgibt, dass Dauergrünland nicht ohne Genehmigung "umgewidmet" werden darf.

25

b) Auch die als Art. 2 Nr. 2 Buchst. a VO (EG) Nr. 796/2004 durch die Verordnung (EG) Nr. 239/2005 eingefügte Definition von "Gras oder andere(n) Grünfutterpflanzen" macht deutlich, dass der Umbruch als solcher die Eigenschaft von Dauergrünland nicht beendet. Zu den Pflanzen, deren Aussaat die Entstehung von Grünland zur Folge hat, gehören alle normalen Saatgutmischungen für Grünland, damit auch Ackergras, das herkömmlich regelmäßig umgebrochen wird. Zudem ist den Mitgliedstaaten erlaubt, Pflanzen gemäß Anhang IX der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABI L Nr. 270 S. 1) einzubeziehen, die von Natur aus einjährig sind und daher nach Umbruch jeweils neu eingesät werden müssen. Das Verständnis, dass es nur auf den Bewuchs und nicht auf den Umbruch ankommt, korrespondiert mit dem Ziel der Europäischen Union, die Erhaltung von Dauergrünland wegen seiner positiven Umweltauswirkungen zu fördern, um einer massiven Umstellung auf Ackerland entgegenzuwirken (Erwägungsgrund 4 VO Nr. 1782/2003). Die Befürchtung einer (unerwünschten) Umstellung auf Ackerland erklärt sich daraus, dass nach der Abschaffung der Rinder- und Schafprämien die Erhaltung der für diese Prämien erforderlichen Futterflächen - wie beispielsweise Ackergrasflächen - nicht mehr gesichert schien.

26

4. Der beschließende Senat neigt dazu, in der Abfolge verschiedener Grünfutterpflanzen keine Fruchtfolge im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 zu sehen.

27

a) Diese Verordnung definiert ebenso wenig wie die nachfolgenden Verordnungen (EG) Nr. 1122/2009 und Nr. 1120/2009 den Begriff der Fruchtfolge, stellt ihm aber den Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen gegenüber. Die Definition von Dauergrünland in Anhang 1 Nr. 1 VO (EG) Nr. 658/96 der Kommission vom 9. April 1996 (ABI Nr. L 91 S. 46) beschränkte sich auf grasbestandene Flächen, so dass mit dem Anbau einer anderen Kulturpflanze als Gras im überkommenen Sprachgebrauch eine Fruchtfolge verbunden war. Nachdem Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 Gras und andere Grünfutterpflanzen zusammenfasst, liegt es nahe, eine Fruchtfolge im Sinne der Dauergrünlanddefinition nur dann anzunehmen, wenn eine andere Kulturpflanze als eine Grünfutterpflanze angebaut wird.

28

Demgemäß spricht Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 im Zusammenhang mit der Verpflichtung zum Wiederanbau von Dauergrünland davon, dass Flächen, die für "andere Nutzungen" umgebrochen worden sind, als Dauergrünland einzusäen sind. Die Formulierung "andere Nutzungen" steht wiederum im Zusammenhang mit der Definition von Dauergrünland, die von der Nutzung zum Anbau von "Gras oder andere(n) Grünfutterpflanzen" spricht. Es kommt dem Verordnungsgeber folglich nicht darauf an, welche Grünfutterpflanze angebaut wird. Entsprechend ist nicht angeordnet, dass dieselbe Grünfutterpflanze einzusäen ist, die zuvor angebaut wurde. Ist aber - wie ausgeführt - ein Umbruch der Fläche für das Bestehen von Dauergrünland unerheblich, ist kein überzeugender Grund dafür ersichtlich, dass es der Eigenschaft als Dauergrünland entgegenstehen sollte, wenn nach einem Umbruch eine andere Grünfutterpflanze oder ein anderes Grünfutterpflanzengemisch eingesät wird.

29

b) Gleichwohl ist die zutreffende Auslegung des Unionsrechts nicht so offenkundig, dass für vernünftige Zweifel im Sinne der Acte-clair-Doktrin kein Raum bleibt. Es ist nicht zu übersehen, dass der Begriff der Fruchtfolge herkömmlich daran anknüpft, dass ein Wechsel der Kulturpflanze erfolgt. Kleegras ist ein Gemenge aus Gras- und Kleesorten, wobei Klee in der traditionellen Fruchtfolge wegen der mit seinem Anbau verbundenen Anreicherung des Bodens mit Stickstoff Bedeutung hat. In diesem Sinne definiert Anhang II VO (EG) Nr. 1200/2009 der Kommission vom 30 November 2009 (ABI Nr. L 329 S. 1) unter II. 2.01 für die Betriebsstrukturerhebung "Fruchtfolge" als "zeitliche Abfolge des Anbaus unterschiedlicher Kulturpflanzen, bei der auf einem gegebenen Feld einjährige Kulturen in einer geplanten Struktur oder Abfolge im Wechsel angebaut werden, so dass auf demselben Feld niemals ohne Unterbrechung Kulturpflanzen derselben Art angebaut werden" (ähnlich bereits Anhang I VO Nr. 1444/2002 der Kommission vom 24. Juli 2002 unter D. II.). Darüber hinaus differenziert Anhang II VO (EG) Nr. 1200/2009 unter II. 2.01.09.01 bei der Definition von Ackerwiesen und -weiden, indem auf Futtergräser abgestellt wird, die in einer "normalen" Fruchtfolge stehen. Schließlich vertritt nicht nur der Kläger die Auffassung, dass beim Wechsel von Kleegras zu Ackergras eine Fruchtfolge vorliege. Auch das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz geht nach der Stellungnahme des Vertreters des Bundesinteresses hiervon aus und selbst der Beklagte teilt diesen Ansatz.

1

Die Beteiligten streiten über eine Ausgleichszulage zur Förderung von landwirtschaftlichen Unternehmen in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2004, deren Bewilligung der Beklagte als Sanktion absichtlicher Falschangaben abgelehnt hat.

2

Unionsrechtlicher Rahmen der Ausgleichszulage ist die zweite Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union, hier die Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. L 160 S. 80) in ihrer für das Jahr 2004 geltenden Fassung. Nach ihr kann Landwirten in benachteiligten Gebieten eine Ausgleichszulage gewährt werden (Art. 13 - 20 VO Nr. 1257/1999). Das Land Brandenburg hat die Vorgaben dieser Verordnung in seinem "Entwicklungsplan für den ländlichen Raum im Land Brandenburg, Förderperiode 2000 - 2006" (Art. 40 ff. VO Nr. 1257/1999) umgesetzt und ausgestaltet. Zu den danach vorgesehenen Maßnahmen gehört die Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten, die allein aus nationalen Mitteln finanziert werden soll. In der Richtlinie des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung zur Förderung von landwirtschaftlichen Unternehmen in benachteiligten Gebieten, für das Förderjahr 2004 in der Fassung vom 4. Mai 2004, werden der Gegenstand der Förderung und die Voraussetzungen der Ausgleichszahlung näher bestimmt.

3

Der gegen die Versagung gerichteten Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht teilweise stattgegeben. Das Berufungsgericht hat das Urteil geändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen. Der Kläger sei von der Ausgleichszulage 2004 ausgeschlossen, weil er den Schlag ... im Förderantrag 2003 als Grünland angemeldet und damit absichtlich falsche Angaben gemacht habe. Der Ausschluss ergebe sich auch aus ebenfalls absichtlich falschen Angaben dieses Antrags zur Grünlandnutzung des Flurstücks ... Des Weiteren enthalte der Förderantrag 2004 zu diesem Grundstück selbst absichtliche Falschangaben, was wiederum selbstständig rechtfertige, dem Kläger die Ausgleichszulage zu versagen.

4

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Soweit die geltend gemachten Revisionsgründe hinreichend dargelegt sind (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), liegen eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache und eine nachträgliche Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO) ebenso wenig vor wie die geltend gemachten Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

5

1. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) aufwirft.

6

a) Der Kläger meint, in einem Revisionsverfahren stelle sich entscheidungserheblich die Frage der Auslegung der Begriffe Dauergrünland nach Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 (ABl. L 141 S. 18) und Grünland nach der Richtlinie des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg zur Förderung umweltgerechter landwirtschaftlicher Produktionsverfahren und zur Erhaltung der Brandenburger Kulturlandschaft (KULAP 2000). Zu klären sei, welche Pflanzen den Begriff Grünland beziehungsweise Dauergrünland rechtfertigten, insbesondere ob Grünland aus "Ampfer, Beifuß, Klettenlabkraut, Quecken oder Storchenschnabel etc." bestehen könne.

7

Eine entscheidungserhebliche Frage des revisiblen Rechts ist damit nicht aufgeworfen.

8

Das Vorbringen geht zunächst darüber hinweg, dass Art. 2 Nr. 2a VO (EG) Nr. 796/2004 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 239/2005 (ABl. L 42 S. 3) die für die Begriffsdefinition von Dauergrünland konstitutive Nutzung einer Fläche zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen dahingehend klarstellt, dass alle Grünpflanzen umfasst sind, die herkömmlich in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen sind. Vor allem aber verkennt die Beschwerde, dass das Berufungsgericht die Begriffsdefinition von Dauergrünland nach der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 lediglich zur Bestimmung des Begriffs Grünland nach der für die streitige Förderung maßgeblichen Landesrichtlinie heranzieht, die ihrerseits als Verwaltungsvorschrift keinen Rechtsnormcharakter hat und auch nicht dem revisiblen Recht zuzurechnen wäre (§ 137 Abs. 1 VwGO). Eine andere Betrachtung käme nur dann in Betracht, wenn der Begriff des Grünlands nach der Landesrichtlinie bundesrechtlich vorgegeben wäre. Die Verordnung (EG) Nr. 1257/1999, die den unionsrechtlichen Rahmen der Förderung regelt, enthält hierzu keine Bestimmungen. Die Definitionen der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 gelten nur im Rahmen des Anwendungsbereichs dieser Verordnung (Art. 1 und 2 VO Nr. 796/2004), der sich auf Titel II der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 vom 29. September 2003 (ABl. L 270 S. 1) bezieht. Dieser Titel betrifft Direktzahlungen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation gewährt werden (Einkommensstützungsregelungen der ersten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik) und von den Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zu unterscheiden sind.

9

Dementsprechend betrifft auch die Frage der Auslegung der KULAP 2000- Richtlinie kein revisibles Recht, abgesehen davon, dass sie der Ausgleichszulage nicht zugrunde liegt und in ihrer Anlage 1 selbst eine Definition von Dauergrünland enthält.

10

b) Eine rechtsgrundsätzlich bedeutsame Frage sieht der Kläger des Weiteren darin, dass das Berufungsgericht der Entscheidung bei seinen Ausführungen zum Günstigkeitsprinzip des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312 S. 1) eine andere, strengere Sanktionsnorm zugrunde gelegt habe als in dem fast identischen Fall des Verfahrens OVG 3 B 10.12. Von entscheidender Bedeutung sei, "ob das Verhalten des Klägers als Übererklärung oder als Verstoß gegen Förderkriterien gilt".

11

Dem ist eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht zu entnehmen. Die dazu gebotene Darlegung (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) erfordert die Formulierung einer bestimmten, jedoch fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts, deren noch ausstehende höchstrichterliche Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (stRspr, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90, vom 7. Juni 1996 - 1 B 127.95 - Buchholz 430.4 Versorgungsrecht Nr. 32 und vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26). Dabei muss sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefochtenen Urteils, auf die sich die aufgeworfene Frage bezieht, substanziiert auseinandersetzen (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Beschlüsse vom 22. August 2013 - 5 B 33.13 - juris Rn. 2 und vom 4. April 2012 - 5 B 58.11 - juris Rn. 2).

12

Mit dem Vorbringen wird zum einen eine fallübergreifende Rechtsfrage nicht herausgearbeitet. Vielmehr beschränkt es sich auf die Gegenüberstellung eines geltend gemacht vergleichbaren Sachverhalts und einer unterschiedlichen Würdigung eines Verhaltens des Klägers.

13

Zum anderen setzt sich die Beschwerde mit den diesbezüglichen Ausführungen des Urteils nicht auseinander. Das Berufungsgericht hat in seinem Urteil vom 20. November 2012 (OVG 3 B 10.12, UA S. 19) festgestellt, das Günstigkeitsprinzip komme jedenfalls deshalb nicht zur Anwendung, weil die Bestimmung des Art. 16 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1975/2006 (ABl. L 368 S. 74), auf die sich der Kläger berufe, ebenso wenig wie Art. 16 Abs. 6 VO (EU) Nr. 65/2011 (ABl. L 25 S. 8) eine - im damaligen Kontext relevante - mildere Sanktion vorsehe. In dem diesem Beschwerdeverfahren zugrunde liegenden Urteil hat sich das Berufungsgericht hingegen näher mit dem Anwendungsbereich von Art. 16 VO (EG) Nr. 1975/2006 auseinander gesetzt und seine Anwendbarkeit verneint, weil er "allein" unrichtige Flächenangaben betreffe (UA S. 31). Das Berufungsgericht verkennt damit zwar, dass es um die Differenz zwischen gemeldeter und beihilfefähiger Fläche geht, wie sich aus dem dortigen Verweis auf Art. 50 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 in Verbindung mit deren Art. 2 Nr. 22 ergibt. Im Falle einer Beihilfe, die wie hier flächenbezogen gewährt wird, kommt es darauf an, ob die Fläche allen in den Vorschriften über die Beihilfegewährung festgelegten Voraussetzungen genügt. Art. 18 VO (EG) Nr. 1975/2006 ist nur dort einschlägig, wo es um "Verpflichtungen, ausgenommenen Verpflichtungen in Zusammenhang mit der angegebenen Fläche" geht. Die Beschwerde geht hierauf jedoch nicht ein und setzt sich auch mit den Ausführungen des Urteils nicht auseinander.

14

c) Der Kläger macht mit der Grundsatzrüge schließlich geltend, das Berufungsgericht erschwere faktisch in unzulässiger Weise den Rechtsweg. Denn wolle er einer Sanktion wegen absichtlicher Falschangaben entgehen, so müsse er vorauseilend die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts teilen.

15

Hinter diesem Vorwurf steht die tatsächliche Behauptung, er sei der Überzeugung gewesen, bei den streitigen Flächen handele es sich um das gebotene Grünland. Wäre dies zugrunde zu legen, so hätte sich der Kläger mit Blick auf die Anforderungen des Berufungsgerichts in einem Irrtum befunden, den das Berufungsgericht nicht als vorsatzausschließend berücksichtigt hätte.

16

Damit wird die Beschwerde jedoch den tragenden Gründen des Berufungsurteils nicht gerecht. Es geht in tatsächlicher Hinsicht jeweils davon aus, der Kläger habe absichtlich falsche Angaben gemacht (UA S. 17, 24, 26, 29), und stellt hinsichtlich des Schlags ... zudem fest, der Kläger habe gewusst, dass ihm die Ausgleichszulage nicht zugestanden habe (UA S. 17). Entsprechend findet sich auch kein Hinweis darauf, das Berufungsgericht habe Vorsatz trotz eines Irrtums des Klägers angenommen.

17

Mit den hierauf aufbauend formulierten Rechtsfragen wird schließlich eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht dargelegt. Die Frage,

"ob im Falle eines vorsätzlichen Verstoßes (im Sinne des direkten Vorsatzes nach deutschem Recht) gegen Subventionsregelungen der Begriff der Absicht nicht erfüllt ist",

hat das Berufungsgericht in seinem Urteil dahin beantwortet, dass Absicht im Sinne der Sanktionsnorm bei direktem Vorsatz gegeben sei (UA S. 16). Mit der hierzu gegebenen näheren Begründung setzt sich die Beschwerde nicht auseinander und zeigt damit einen fallübergreifenden Klärungsbedarf nicht auf.

18

Nichts anderes gilt hinsichtlich der Frage,

"ob zwingend in Bezug auf den 100-prozentigen Ausschluss von Subventionen eine Verhältnismäßigkeitsprüfung durchzuführen ist".

19

Damit geht die Beschwerde darüber hinweg, dass das Berufungsgericht den Ausschluss für verhältnismäßig gehalten hat (UA S. 33), weshalb die Frage bereits nicht entscheidungserheblich war. Im Übrigen setzt sich die Beschwerde auch nicht mit dem in das Verfahren eingeführten Urteil des Berufungsgerichts vom 20. November 2012 - OVG 3 B 10.12 - auseinander, in dem es auf die Frage allgemein näher eingegangen ist (UA S. 20).

20

2. Auch eine Zulassung der Revision wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) kommt nicht in Betracht. Die erst nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist geltend gemachte Abweichung des Berufungsurteils von dem Urteil des Senats vom 1. Oktober 2014 - 3 C 31.13 - könnte nur dann zur Zulassung der Revision führen, wenn der Kläger fristgerecht die Klärung einer Grundsatzfrage angestrebt hätte, die durch das Urteil nach Fristablauf abweichend von dem angefochtenen Urteil geklärt worden wäre (BVerwG, Beschluss vom 8. Juni 2007 - 8 B 101.06 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 15 m.w.N.). Das ist jedoch nicht der Fall. Die innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache betrifft andere Rechtsfragen als die, die der Senat in der genannten Entscheidung beantwortet hat. Der Sache nach macht der Kläger eine nach Abschluss des Berufungsverfahrens eingetretene Rechtsänderung geltend, die dem Urteil des Senats vom 1. Oktober 2014 zugrunde liegt. Eine Gesetzesänderung, aufgrund der sich ein mit der Nichtzulassungsbeschwerde angefochtenes Urteil in einem Revisionsverfahren möglicherweise als fehlerhaft erweisen könnte, ist aber kein Zulassungsgrund im Sinne von § 132 Abs. 2 VwGO (BVerwG, Beschluss vom 15. Oktober 1968 - 3 B 73.68 - BVerwGE 30, 266 <267>).

21

3. Der Revisionsgrund eines Verfahrensmangels, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), ist teils bereits nicht in der erforderlichen Weise bezeichnet (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) und liegt im Übrigen nicht vor.

22

a) Der Kläger macht geltend, das Urteil beruhe nicht mehr auf der mündlichen Verhandlung, da zwischen Verkündung und Übermittlung an die Geschäftsstelle circa fünf Monate gelegen hätten. Auch wenn das Urteil im Anschluss an die mündliche Verhandlung verkündet worden sei, müsse es so zeitnah schriftlich abgefasst werden, dass die mündliche Verhandlung mit ihrer Beweisaufnahme noch in guter Erinnerung sei. Die gebotene Einzelfallbetrachtung führe dazu, dass höchstens zwei bis drei Monate hätten verstreichen dürfen.

23

Entgegen der Auffassung des Klägers liegt der Verfahrensmangel nicht vor, weil ihm das im Termin der mündlichen Verhandlung vom 16. Dezember 2013 verkündete Urteil am 9. Mai 2014 zugestellt worden ist und besondere Umstände, die vor Ablauf von fünf Monaten die Annahme rechtfertigen würden, dass der gebotene Zusammenhang zwischen der Urteilsfindung und seiner Dokumentation in den Urteilsgründen nicht mehr gegeben ist, nicht ersichtlich sind.

24

Gemäß § 116 Abs. 1 Satz 2 VwGO wird das Urteil durch Verlesen der Urteilsformel (§ 311 Abs. 2 Satz 1 ZPO) in der Regel in dem Termin verkündet, in dem die mündliche Verhandlung geschlossen wird. Das stellt sicher, dass die Entscheidung wirklich "auf Grund" der mündlichen Verhandlung (§ 101 Abs. 1 VwGO) getroffen wird, der Entscheidungsinhalt also dem Gesamtergebnis des Verfahrens einschließlich der in der mündlichen Verhandlung gewonnenen Überzeugung der beteiligten Richter entspricht (BVerwG, Beschluss vom 6. Mai 1998 - 7 B 437.97 - BVerwGE 106, 366). Demgegenüber dient die Verpflichtung, in dem schriftlichen Urteil die Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind (§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO), zum einen dazu, die Beteiligten über die der Entscheidung zugrunde liegenden tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen zu unterrichten, und zum anderen dazu, dem Rechtsmittelgericht die Nachprüfung der Entscheidung zu ermöglichen (BVerwG, Beschluss vom 5. Juni 1998 - 9 B 412.98 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 32). Um zu gewährleisten, dass die im Urteil mitgeteilten Gründe mit jenen übereinstimmen, die für die Entscheidung maßgeblich waren, verpflichtet § 117 Abs. 4 VwGO dazu, das Urteil innerhalb von zwei Wochen vollständig abgefasst der Geschäftsstelle zu übermitteln. Er erlaubt jedoch, ausnahmsweise Tatbestand, Entscheidungsgründe und Rechtsmittelbelehrung alsbald nachträglich niederzulegen. Äußerste zeitliche Grenze hierfür ist in Anlehnung an §§ 517, 548 ZPO der Ablauf von fünf Monaten (Gemeinsamer Senat der Obersten Bundesgerichte, Beschluss vom 27. April 1993 - GmS-OGB 1/92 - BVerwGE 92, 367). Jenseits dieser Fünf-Monats-Frist erfüllt ein Urteil nicht mehr seine Beurkundungsfunktion und gilt als nicht mit Gründen versehen (§ 138 Nr. 6 VwGO). Der gesetzlich geforderte Zusammenhang zwischen Urteilsfindung und Niederlegung der Urteilsgründe ist allerdings auch vor Ablauf von fünf Monaten nicht mehr gewahrt, wenn die mit dem Zeitablauf begründeten Zweifel sich durch besondere Umstände zu der Annahme verdichten, dass die gebotene Übereinstimmung zwischen den für die Urteilsfindung tatsächlich leitenden und den schriftlich niedergelegten Urteilsgründen nicht mehr gewährleistet ist (BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2012 - 9 C 5.11 - Buchholz 406.11 § 246a BauGB Nr. 1 Rn. 24 m.w.N.). Solche besonderen Umstände sind hier nicht dargelegt und auch sonst nicht ersichtlich. Die Beschwerde macht hierzu lediglich geltend, dass sich die Entscheidung wesentlich auf Zeugenaussagen stütze und einen komplexen Streitgegenstand betreffe. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass das Urteil die der Entscheidung zugrunde liegenden, die richterliche Überzeugung leitenden Gründe nicht mehr zutreffend wiedergeben würde, ergeben sich daraus noch nicht.

25

b) Der Beschwerde kann auch nicht gefolgt werden, soweit sie eine Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) geltend macht. Dabei ist zu beachten, dass eine fehlerhafte Sachverhalts- und Beweiswürdigung grundsätzlich nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem sachlichen Recht zuzurechnen ist. Die verfahrensmäßige Verpflichtung des Gerichts, nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung zu entscheiden, ist aber ausnahmsweise dann verletzt, wenn das Urteil auf einer aktenwidrigen, gegen die Denkgesetze verstoßenden oder sonst von objektiver Willkür geprägten Sachverhaltswürdigung beruht (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13. Februar 2012 - 9 B 77.11 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 73, vom 29. Juni 2011 - 6 B 7.11 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 410 und vom 8. April 2008 - 9 B 13.08 - Buchholz 451.29 Schornsteinfeger Nr. 44 sowie Urteil vom 19. Januar 1990 - 4 C 28.89 - BVerwGE 84, 271 <272 f.>).

26

aa) Der Kläger hält dem Berufungsgericht vor, es sei ohne Begründung davon ausgegangen, dass ein Befahren und Bearbeiten des Flurstücks ... mit Baufahrzeugen einen größeren Eingriff darstelle als ein Umbruch mit landwirtschaftlichen Fahrzeugen. Dieser Schluss könne denklogisch nicht gezogen werden, da landwirtschaftliche Fahrzeuge und Baufahrzeuge hinsichtlich Schwere, Größe und Fahrwerk identisch seien. Damit übersieht er, dass das Berufungsgericht nicht auf die Baufahrzeuge, sondern darauf abgestellt hat, dass mit diesen eine Bearbeitung, die vollständige Planierung der Fläche erfolgt sei, was über einen Umbruch bei Weitem hinausgehe (UA S. 30). Inwieweit die damit verbundene Wertung überzeugt, ist unerheblich. Dass die Fläche bearbeitet, in den Worten des Klägers eingeebnet wurde und Mulden aufgefüllt wurden, und sich diese Bearbeitung von einem Umbruch unterscheidet, liegt aber auf der Hand, so dass ein Verstoß gegen die Denkgesetze nicht ersichtlich ist.

27

bb) Des Weiteren sieht die Beschwerde einen Verstoß gegen die Denkgesetze und objektive Willkür in der - angeblichen - Feststellung des Berufungsgerichts, der Kläger sei sich bewusst gewesen, dass wegen der extremen Wetterbedingungen eine Selbstbegrünung des Schlags ... nicht möglich sein würde, obwohl die Selbstbegrünung bereits seit 2002 vorhanden gewesen sei.

28

Abgesehen davon, dass sich die Aussage des Berufungsgerichts auf die Chancen der Entstehung von Grünland durch Neuansaat bezieht (UA S. 25), übergeht der Kläger die Annahme des Berufungsgerichts, er habe zumindest seit März 2003 gewusst, dass die Fläche bis zu diesem Zeitpunkt gerade kein Grünland gewesen sei (UA S. 24).

29

Soweit der Kläger hieran anschließend geltend macht, er habe bei Antragstellung am 14. Mai 2003 nicht wissen können, dass im Sommer eine Dürreperiode eintreten werde, trifft dies sicherlich zu. Darauf stellt das Berufungsgericht so aber auch nicht ab. Zur Begründung seiner Feststellung, der Kläger habe in seinem Förderantrag absichtlich falsche Angaben gemacht, stützt es sich darauf, er habe im März 2003 gewusst, dass der Schlag bis dahin und damit über einen Zeitraum von mehreren Monaten hinweg kein Grünland gewesen sei und dass dahinstehen könne, ob unter normalen Witterungsbedingungen bei einer Neuansaat mit der Entstehung von Grünland bis Mitte Mai - dem Zeitpunkt der Beantragung - habe gerechnet werden können, weil dem Kläger bewusst gewesen sei, dass dies wegen der extremen Wetterbedingungen des Frühjahrs und Sommers nicht der Fall sein werde, wobei er die Frühjahrsdürre bei Antragstellung durchaus vor Augen hatte. Es hat darüber hinaus die Einlassung, er habe bei der Antragstellung darauf vertraut, die Fläche werde sich selbst begrünen oder der Zeuge B. werde das Grünland wiederherstellen, als Schutzbehauptung gewertet, weil er im Widerspruchsverfahren zeitnah geäußert habe, dass eine Einsaat sinnlos gewesen wäre und Selbstbegrünung "noch die besten Ergebnisse" versprochen habe (UA S. 24 ff.).

30

cc) Auch die gegen die Würdigung der Aussage des Zeugen B. gerichtete Rüge greift nicht durch. Der Kläger meint, das Gericht habe die Aussage von vornherein nicht glauben wollen, es habe aus unsachlichen Gründen an der Glaubwürdigkeit des Zeugen gezweifelt und fernliegende Schlüsse gezogen. Er führt dazu die Feststellung des Berufungsgerichts an, der Zeuge habe von Beginn schon deshalb wenig glaubwürdig gewirkt, weil er behauptet habe, nicht genau zu wissen, worum es gehe, während der Zeuge K., mit dem er gemeinsam angereist sei, das Gegenteil angegeben habe.

31

Es mag dahinstehen, ob die Behauptung des Zeugen, nicht genau zu wissen, worum es gehe, für sich gesehen die Folgerung einer geringen Glaubwürdigkeit trägt, weil das Gericht annehmen durfte, es sei lebensfremd davon auszugehen, die Zeugen hätten sich unterwegs nicht über den Gerichtstermin unterhalten. Abgesehen davon, dass das Gericht zusätzlich auf die Angabe des Beweisthemas im Ladungsschreiben hinweist, stützt es sich aber auch detailliert auf das weitere Aussageverhalten. Zu diesem stellt es fest, der Zeuge habe nach kurzem Hinweis ohne beachtliches Zögern recht detaillierte Angaben gemacht, auch zu ungefragten, aber im Verwaltungsverfahren strittigen Einzelheiten. Zu anderen relevanten Einzelheiten habe er zunächst gemeint, sich nicht erinnern zu können, sich auf Vorhalt seiner früheren schriftlichen Erklärung dann aber doch plötzlich erinnern können. Das Berufungsgericht führt dies am Ende in der Würdigung zusammen, all dies habe nicht überzeugend gewirkt (UA S. 20 f.).

32

Vor diesem Hintergrund lassen sich zulassungsrelevante Mängel der Beweiswürdigung, insbesondere eine von objektiver Willkür geprägte Argumentation nicht erkennen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Vorbringen, das Berufungsgericht habe von vornherein dem Zeugen nicht glauben wollen und damit willkürlich gehandelt. Hierfür gibt es keinen Hinweis. Das gilt auch, soweit der Kläger sich hierfür auf die Würdigung des Berufungsgerichts stützt, eine Teilaussage habe wie eine bewusste und von vornherein geplante Unterstützung des Klagevorbringens geklungen. Das Berufungsgericht hat diesen Eindruck näher erläutert, ohne dass hierin Willkür erkennbar wäre (UA S. 21).

33

c) Der Kläger macht ferner geltend, das Berufungsgericht habe die Pflicht verletzt, den Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

34

Der Untersuchungsgrundsatz gebietet dem Tatsachengericht, von sich aus den maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln und die hierzu erforderliche Sachverhaltsaufklärung zu betreiben. Wird - wie hier - in der mündlichen Verhandlung kein Beweisantrag gestellt, so ist der Untersuchungsgrundsatz nur verletzt, wenn sich auf der Grundlage der materiell-rechtlichen Sicht des Tatsachengerichts eine weitere Aufklärung aufdrängen musste (BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 2003 - 8 B 154.03 - NVwZ 2004, 627 und vom 23. Januar 2001 - 6 B 35.00 - juris Rn. 25). Stützt sich das Gericht auf eigene Sachkunde, verletzt es seine Aufklärungspflicht nur dann, wenn es eine ihm unmöglich zur Verfügung stehende Sachkunde in Anspruch nimmt oder sich in einer Frage für sachkundig hält, in der seine Sachkunde ernstlich zweifelhaft ist, ohne darzulegen, dass ihm das erforderliche Wissen in genügendem Maße zur Verfügung steht, oder wenn die Entscheidungsgründe sonst auf eine mangelnde Sachkunde schließen lassen (BVerwG, Beschlüsse vom 22. Juli 2014 - 6 B 50.13 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 10 Rn. 40 und vom 9. Oktober 2014 - 2 B 60.14 - NVwZ-RR 2015, 50 Rn. 47).

35

Darüber hinaus ist zu beachten, dass ein Verfahrensfehler im Falle einer mehrfachen, die Entscheidung jeweils selbstständig tragenden Begründung die Zulassung der Revision nur rechtfertigt, wenn er jede Begründung erfasst oder in Bezug auf jede der selbstständig tragenden Begründungen ein Zulassungsgrund gegeben ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. Dezember 1994 - 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4 und vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26).

36

aa) Der Kläger rügt, das Berufungsgericht habe es versäumt, das Flurstück ... von einem Sachverständigen vermessen zu lassen und zusätzlich einen Mitarbeiter einer Baufirma zu vernehmen. Damit geht er darüber hinweg, dass das Berufungsgericht seine Entscheidung selbstständig tragend darauf gestützt hat, dass das Flurstück von Ende Januar bis Anfang Februar 2004 vollständig bearbeitet und planiert und es damit nicht als Grünland genutzt worden sei (UA S. 30). Weshalb sich dem Berufungsgericht in diesem Zusammenhang eine weitere Sachverhaltsaufklärung zu den Flächenverhältnissen des Flurstücks und der zuvor vorhandenen Baustelleneinrichtung hätte aufdrängen sollen, ist nicht dargetan (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) und auch nicht ersichtlich.

37

In Bezug auf die weitere, die gleiche Fläche, aber das Jahr 2003 betreffende, selbstständig tragende Begründung absichtlich falscher Angaben hat das Berufungsgericht festgestellt, dass die Grünlandnutzung allenfalls eine kleinere Fläche betroffen habe als angegeben. Es stützt sich dabei auf die Aussage des Zeugen K. und verschiedene Angaben des Klägers (UA S. 27 f.). Damit setzt sich die Beschwerde nicht näher auseinander. Vor allem zeigt sie nicht auf, welche entscheidungserheblichen Feststellungen durch eine Vermessung unter den zwischenzeitlichen Verhältnissen zu der damaligen Baustellennutzung und dem damaligen Unland oder Wald hätten getroffen werden können und weshalb sich diese dem Berufungsgericht daher hätte aufdrängen müssen. Ebenso wenig zeigt die Beschwerde dies hinsichtlich der gerügten Säumnis auf, einen Mitarbeiter der Baufirma zu vernehmen. Dies gilt umso mehr, als die Angaben des Bauleiters, die Baustelle habe maximal 0,3 ha Fläche in Anspruch genommen, wovon 0,125 ha Unland gewesen seien, die Feststellung des Berufungsgerichts, die Grünlandnutzung habe eine kleinere als die beantragte Fläche betroffen, so nicht in Frage stellen. Zudem setzt sich die Beschwerde nicht damit auseinander, dass das Berufungsgericht auch unabhängig von den Verhältnissen einzelner Teilflächen des Flurstücks festgestellt hat, dass es sich mangels Pflege auch sonst nicht um eine förderfähige Grünlandnutzung gehandelt habe (UA S. 29).

38

bb) Der Kläger meint ferner, das Gericht habe versäumt, ein Sachverständigengutachten zum Vorliegen von Grünland einzuholen, und habe statt dessen Fotos und Sachvortrag der Beteiligten gewürdigt, obwohl es nicht über die Sachkunde verfügt habe zu erkennen, welche Pflanzen auf den Flächen wuchsen und auch nicht habe beurteilen können, welche Zeiträume für die Entstehung von Grünland erforderlich seien.

39

Hinsichtlich der selbstständig die Entscheidung tragenden Begründung, das Flurstück ... sei von Ende Januar bis Anfang Februar 2004 vollständig bearbeitet und planiert worden, ist auch damit ein Aufklärungsmangel nicht dargetan. Die Beschwerde - soweit sie sich überhaupt hierauf bezieht - zeigt diesbezüglich nicht auf, weshalb sich die Einholung eines Sachverständigengutachtens aufgedrängt hätte und dem Berufungsgericht die Sachkunde zur tatsächlichen Würdigung des Zustandes dieser Fläche gefehlt haben könnte.

40

Bezüglich absichtlicher Falschangaben zum Flurstück ... im Jahr 2003 stützt sich das Berufungsgericht selbstständig auch darauf, dass es sich mangels Pflege auch sonst nicht um eine förderfähige Grünlandnutzung gehandelt habe (UA S. 29). Es beruft sich dabei unter anderem auf eine Fotodokumentation, nach der die Fläche zum Teil einen Bewuchs beziehungsweise eine Verbuschung aufgewiesen habe, die gegen eine Grünlandnutzung spreche und nicht nachvollziehbar erscheinen lasse, dass die Fläche regelmäßig gemäht beziehungsweise gemulcht worden sei; anlässlich einer Vor-Ort-Kontrolle am 17. März 2003 sei mannhoher alter Bewuchs festgestellt worden (UA S. 29). Damit setzt sich die Beschwerde nicht näher auseinander und zeigt auch insoweit nicht auf, dass das Gericht, ausgehend von seinem rechtlichen Ausgangspunkt, die Grenzen eigener Sachkunde überschritten hat.

41

Was im Übrigen den Schlag ... angeht, kann dahinstehen, ob das Berufungsgericht die nötige Sachkunde hatte, auf der Grundlage von Fotos und des Sachvortrags festzustellen, dass es sich im Jahr 2003 nicht (durchgängig) um Grünland gehandelt habe. Selbst wenn es nicht die notwendige Sachkunde gehabt haben sollte, den festgestellten krautigen Bewuchs von Grünfutterpflanzen zu unterscheiden und zu erkennen, dass auf der zuvor gemulchten Fläche Gräser jedenfalls nicht in nennenswertem Umfang vorhanden gewesen seien, kommt es hierauf nicht an. Denn das Berufungsurteil wird selbstständig auch von den auf das Flurstück ... bezogenen Begründungen getragen, die gegebenenfalls von einer Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht hinsichtlich des Schlags ... wie auch anderer auf diesen Schlag bezogener Fehler nicht berührt würde.

42

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 und § 43 Abs. 1 GKG.

Das Verfahren wird ausgesetzt.

Dem Europäischen Gerichtshof wird folgende Frage zur Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl Nr. L 141 S. 18) zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist eine landwirtschaftliche Fläche Dauergrünland im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Verordnung, wenn sie gegenwärtig und seit mindestens fünf Jahren zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wird, die Fläche in diesem Zeitraum aber umgepflügt und anstelle der bisherigen Grünfutterpflanze (hier: Kleegras) eine andere Grünfutterpflanze (hier: Ackergras) eingesät wird, oder handelt es sich in diesen Fällen um eine Fruchtfolge, die das Entstehen von Dauergrünland ausschließt?

I.

1

Die Beteiligten streiten darüber, ob für bestimmte landwirtschaftlich genutzte Flächen das Umbruchverbot der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung des Landes Schleswig-Holstein gilt, mit dem das unionsrechtliche Dauergrünland-Erhaltungsgebot umgesetzt wird.

2

1. Der Kläger ist Landwirt und beantragt jährlich Betriebsprämien. In seinen Sammelanträgen gab er ab 1998 und 1999 an, auf zwei Flächen, den Schlägen Hohenkamp und Herrbusch, Ackergras anzubauen. Im Jahr 2005 schlitzte er auf den beiden Flächen Kleegrassamen ein und meldete sie von 2005 bis 2008 als Kleegrasflächen. Im Jahr 2009 wurden beide Flächen wieder als Ackergrasflächen genutzt. Mit dem Wirtschaftsjahr 2010 wurde der Schlag Hohenkamp verpachtet und ist seither als Mähweide beantragt. Auf dem Schlag Herrbusch wird seit 2010 auf der Grundlage einer Genehmigung Silomais angebaut, wofür eine andere Fläche als Dauergrünland angelegt werden musste.

3

Mit Schreiben vom 9. Januar 2009 teilte der Beklagte dem Kläger mit, er habe die Schläge in Dauergrünlandnutzung umcodiert, weil sie in dem Zeitraum von 1998 bis 2008 für eine mindestens sechsjährige Phase durchgehend als Grünland genutzt worden und daher als Dauergrünland einzustufen seien. Zugleich wies er den Kläger darauf hin, dass für die Schläge das Umbruchverbot der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung gelte.

4

Der Kläger hat hierauf am 4. Juni 2009 Klage erhoben und begehrt festzustellen, dass die beiden Schläge nicht dem Umbruchverbot unterliegen. Er habe ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung, weil er im Falle einer Zuwiderhandlung gegen das Umbruchverbot prämienrechtliche Konsequenzen tragen müsse. Soweit er das Land verpachte, erziele er für Dauergrünland einen geringeren Erlös als für Ackerland. Zur Begründung seiner Klage hat er vor allem geltend gemacht, dass es sich nicht um Dauergrünland handele. Ackergrasflächen seien kein Dauergrünland, weil sie nach ein oder zwei Nutzungsjahren umgebrochen würden. Nach landwirtschaftlichem Fachverständnis sei Dauergrünland eine Fläche, die dauerhaft mit demselben Gras bestanden sei. Die damit verbundene besondere ökologische Wertigkeit komme Ackergrasflächen nicht zu. Unabhängig davon gelte, dass es sich bei einem Wechsel von Kleegras zu Ackergras oder umgekehrt um eine Fruchtfolge handele, die das Entstehen von Dauergrünland verhindere und eine bestehende Dauergrünlandnutzung beende.

5

Der Beklagte machte geltend, Ackergrasflächen, die regelmäßig umgebrochen würden, stünden natürlichem Dauergrünland gleich. Entscheidend sei, dass ununterbrochen dieselbe Pflanzenkultur angebaut werde; anderenfalls trete eine Fruchtfolge ein. Nachdem auf den beiden Flächen aber über fünf Jahre ununterbrochen Ackergras angebaut worden sei, handele es sich ungeachtet der nachfolgenden Einsaat von Kleegras um Dauergrünland.

6

Mit Urteil vom 13. Oktober 2010 hat das Verwaltungsgericht in erster Instanz die Klage als unbegründet abgewiesen. Da der Kläger auf beiden Schlägen im Jahr 2003 beziehungsweise 2004 seit mindestens fünf Jahren Ackergras angebaut habe, handele es sich um Dauergrünland. Ein einmal erworbener Dauergrünland-Status werde nicht durch eine Fruchtfolge verschiedener Grünfutterpflanzen beendet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung gegen dieses Urteil auf seine mündliche Verhandlung vom 12. Mai 2011 zurückgewiesen. Unabhängig von der Frage, ob eine Fruchtfolge nur vorliege, wenn ein Wechsel von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen zu anderen landwirtschaftlichen Kulturpflanzen erfolge, berühre der Wechsel von Gras zu anderen Grünfutterpflanzen die Eigenschaft bestehenden Dauergrünlands nicht.

7

Der Kläger hat gegen dieses Urteil Revision eingelegt.

8

2. Mit dem Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763, 1767) hat die Bundesrepublik Deutschland unter anderem das Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz (DirektZahlVerpflG) erlassen. Dieses Gesetz dient der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABl Nr. L 270 S. 1) und der zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsakte, insbesondere soweit diese die Erhaltung von Dauergrünland in Betrieben, die Direktzahlungen beantragen, vorsehen (§ 1 Abs. 1 DirektZahlVerpflG). Es verweist dynamisch auf die jeweils geltenden Fassungen der Rechtsakte der Union und wurde an die im Jahr 2009 überarbeiteten Rechtstexte ("GAP-Gesundheitscheck") angepasst. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG haben die Länder dafür Sorge zu tragen, dass der Anteil des Dauergrünlands nicht erheblich abnimmt. Hierzu werden die Landesregierungen unter anderem ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umbruch von Grünland zu verbieten oder zu beschränken, soweit sich der Anteil des Dauergrünlands um mehr als fünf Prozent verringert hat (§ 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG).

9

Auf dieser Grundlage hat das Land Schleswig-Holstein die Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (Dauergrünland-Erhaltungsverordnung - DGL-VO SH) vom 13. Mai 2008 erlassen (GVOBl Schl.-H. S. 233). Wird auf der Basis der Sammelanträge für die einheitliche Betriebsprämie festgestellt, dass sich der Anteil des Dauergrünlands um mehr als fünf Prozent verringert hat, wird dies von der zuständigen Behörde öffentlich bekannt gegeben (§ 1 Abs. 1 Satz 1 DGL-VO SH). Ist dies geschehen, so dürfen Dauergrünlandflächen nicht ohne Genehmigung umgebrochen werden. Die hierfür maßgeblichen Bestimmungen lauten:

10

§ 2 Abs. 1 Satz 1 DGL-VO SH

"Inhaberinnen und Inhaber von Betrieben, die Direktzahlungen beantragen, dürfen nach Veröffentlichung der in § Abs. 1 genannten Feststellung Dauergrünlandflächen im Sinne des Artikels 2 Nr. 2 der Verordnung (EG) 796/2004 vom 21. April 2004 (ABl. EU Nr. L 141 S. 18) für die Dauer des Bezugs von Direktzahlungen nicht umbrechen."

11

§ 2 Abs. 2 Satz 1 DGL-VO SH

"Abweichend von Absatz 1 kann die zuständige Behörde das Umbrechen von Dauergrünland genehmigen."

12

Das zuständige Ministerium des Landes Schleswig-Holstein hat im Amtsblatt für Schleswig-Holstein vom 23. Juni 2008 im Wege einer Allgemeinverfügung bekannt gemacht, dass sich der Anteil des Dauergrünlands um mehr als 5 % verringert habe, womit das Umbruchverbot gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 DGL-VO SH seit dem folgenden Tag Geltung beansprucht.

II.

13

Die Revision wirft eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts auf, die die Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs erfordert. Der Ausgang des Verfahrens hängt von der Auslegung des unionsrechtlichen Begriffs "Dauergrünland" ab.

14

1. Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich.

15

a) Das Umbruchverbot der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung des Landes Schleswig-Holstein ist wirksam. Zutreffend haben die Vorinstanzen angenommen, dass § 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG das Land zum Erlass der Verordnung ermächtigt hat. Dessen Wortlaut erlaubt unter den genannten Voraussetzungen allgemein, den Umbruch von Grünland zu verbieten oder zu beschränken. Lediglich als eine Möglichkeit hierzu wird genannt, den Umbruch von einer Genehmigung im Rahmen einer Rechtsverordnung des Bundes zur Regelung von Grundsätzen der Voraussetzungen einer Umbruchsgenehmigung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 DirektZahlVerpflG abhängig zu machen. Damit schließt die Ermächtigung nicht aus, ohne zusätzliche bundesrechtliche Verordnung ein Verbot zu erlassen, von dem im Wege einer Genehmigung befreit werden kann.

16

b) Das Bundesverwaltungsgericht ist befugt und verpflichtet, den Begriff des Dauergrünlands nach der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung auszulegen. Zwar ist der Begriff in einer landesrechtlichen Verordnung enthalten und wird nicht dadurch zu revisionsgerichtlich überprüfbarem Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO), dass die Verordnung ihrerseits zur Definition von Dauergrünland auf eine Bestimmung des Unionsrechts verweist (Beschluss vom 2. Juli 2009 - BVerwG 7 B 9.09 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 36 = NVwZ 2009, 1037). Die Definition von Dauergrünland beansprucht jedoch nicht Geltung als autonom landesrechtliche Regelung; vielmehr handelt es sich im vorliegenden Regelungszusammenhang um einen Rechtsbegriff, der unionsrechtlich vorgegeben und daher revisibel ist (vgl. Urteile vom 6. September 1984 - BVerwG 3 C 16.84 - BVerwGE 70, 64 <65> und vom 25. August 1992 - BVerwG 1 C 38.90 - BVerwGE 90, 337 <341f.>). Das ergibt sich daraus, dass das Land lediglich eine verbindliche unionsrechtliche Vorgabe umsetzen wollte. Dazu war es nach §§ 3 und 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG verpflichtet und ermächtigt, ohne dass ihm hinsichtlich des Gegenstandes des Umbruchverbots noch eigene Definitionsmacht eingeräumt ist. Diesen rechtlichen Rahmen bringt die im Einleitungssatz der Dauergrünland-Erhaltungsverordnung angegebene Rechtsgrundlage zum Ausdruck, die auf die Ermächtigung des Direktzahlungen-Verpflichtungengesetzes verweist.

17

2. Für die Entscheidung des Streitfalls kommt es darauf an, welche Veränderungen auf einer landwirtschaftlichen Fläche der Eigenschaft Dauergrünland entgegenstehen.

18

a) Das landesrechtliche Umbruchverbot gilt für Dauergrünlandflächen "im Sinne des Artikels 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004". Die Nennung von Datum und Fundstelle ("21. April 2004" und "ABl. EU Nr. L 141 S. 18") zeigt, dass es sich um eine statische Verweisung handelt, so dass die ursprüngliche unionsrechtliche Begriffsbestimmung maßgeblich ist. Diese Begriffsbestimmung hat zwar im Unionsrecht nachfolgend Modifikationen erfahren. So wurden mit der Änderungsverordnung VO (EG) Nr. 239/2005 der Kommission vom 11. Februar 2005 (ABI Nr. L 42 S. 3) klarstellende Änderungen und Ergänzungen vorgenommen und insbesondere eine Definition von "Gras oder andere Grünfutterpflanzen" eingefügt. Diese Modifikationen haben die Definition in ihrem Kern jedoch nicht verändert, ebenso wenig wie die Verordnung (EG) Nr. 380/2009 der Kommission vom 8. Mai 2009 (ABI Nr. L 116 S. 9) und die seit 1. Januar 2010 geltende Bestimmung des Art. 2 Buchst. c VO (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 20. Oktober 2009 (ABI Nr. L 316 S. 1)

19

b) Nach der Definition in Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 vom 21. April 2004 handelt es sich bei Dauergrünland um "Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind."

20

aa) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts gebunden, ohne eigene Feststellungen treffen zu können (§ 137 Abs. 2 VwGO); hieraus folgt, dass es die weitere Entwicklung des Sachverhalts nach der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht am 12. Mai 2011 nicht berücksichtigen kann. Für den Schlag Hohenkamp hat der Kläger nach dessen Verpachtung ein Interesse an der Feststellung, dass es sich nicht um Dauergrünland handelt, weil er in diesem Fall die Fläche für einen höheren Pachtzins verpachten könnte. Daher ist zu prüfen, ob die Fläche am 12. Mai 2011 Dauergrünland war. Für den Schlag Herrbusch, der seit dem Jahr 2010 nicht mehr als Grünland, sondern zum Anbau von Silomais genutzt wird, bezieht der Senat das Feststellungsbegehren hingegen auf den Zeitpunkt dieses Nutzungswechsels, weil die zu diesem Zeitpunkt beendete Dauergrünlandeigenschaft Grundlage der mit dem genehmigten Umbruch verbundenen Verpflichtung ist, auf einer Ersatzfläche Dauergrünland anzulegen.

21

bb) Das Bestehen eines Umbruchverbots hängt auf beiden Flächen davon ab, ob sie im maßgeblichen Zeitpunkt zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt wurden und (mindestens) seit fünf Jahren davor von der Fruchtfolge ausgenommen waren, also dem Anbau einer Grünfutterpflanze gedient haben. Diesen zeitlichen Zusammenhang legt nicht nur die tatbestandliche Verknüpfung der gegenwärtigen Nutzung als Grünland mit der entsprechenden Nutzung in der Vergangenheit nahe, was auch die klarstellende Änderung der Zeitform durch Art. 1 Nr. 1 Buchst. a VO (EG) Nr. 239/2005 verdeutlicht; er entspricht auch dem Ziel des Dauergrünland-Erhaltungsgebots, wie es in den Durchführungsverordnungen der Kommission konkretisiert wurde. Ziel ist danach, den Anteil von Grünland, das in einer bestimmten Nutzungskontinuität steht, unabhängig vom Bestand einzelner Dauergrünlandflächen innerhalb einer bestimmten Toleranz auf nationaler oder wahlweise regionaler Ebene zu sichern.

22

cc) In den Blick zu nehmen ist danach die Nutzung der beiden Flächen in dem Zeitraum von fünf Jahren vor 2011 und 2010, in dem beide Flächen ab 2005 zunächst zum Anbau von Kleegras gemeldet waren. Damit ist entscheidungserheblich, ob der auf beiden Flächen im Jahr 2009 vorgenommene Wechsel von Kleegras zu Ackergras einen Fruchtwechsel mit der Folge darstellt, dass die Flächen im Feststellungszeitpunkt kein Dauergrünland sind. Diese Frage ist im Beschlusstenor formuliert.

23

3. Der beschließende Senat kann Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 keinen Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass der Umbruch von Grünland für sich gesehen das Bestehen von Dauergrünland ausschließt.

24

a) Nach Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 ist Dauergrünland nur dann zu verneinen, wenn die Fläche in die betriebliche Fruchtfolge einbezogen wurde. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, im Falle einer bedeutsamen Abnahme des Dauergrünlandanteils den Umbruch von Dauergrünland grundsätzlich zu verbieten und nur noch mit vorheriger Genehmigung zuzulassen (Art. 4 Abs. 1 VO Nr. 796/2004). Ein solches Verbot ist zwar geeignet, den Bestand an Dauergrünland zu sichern, weil eine Fruchtfolge in einem ersten Schritt in aller Regel den Umbruch der Fläche voraussetzt. Dies lässt aber nicht den Rückschluss zu, dass eine Fläche bereits mit dem Umbruch die Eigenschaft als Dauergrünland verliert. Diese Auslegung wird durch Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 (ABI Nr. L 316 S. 65) bestätigt, der vorgibt, dass Dauergrünland nicht ohne Genehmigung "umgewidmet" werden darf.

25

b) Auch die als Art. 2 Nr. 2 Buchst. a VO (EG) Nr. 796/2004 durch die Verordnung (EG) Nr. 239/2005 eingefügte Definition von "Gras oder andere(n) Grünfutterpflanzen" macht deutlich, dass der Umbruch als solcher die Eigenschaft von Dauergrünland nicht beendet. Zu den Pflanzen, deren Aussaat die Entstehung von Grünland zur Folge hat, gehören alle normalen Saatgutmischungen für Grünland, damit auch Ackergras, das herkömmlich regelmäßig umgebrochen wird. Zudem ist den Mitgliedstaaten erlaubt, Pflanzen gemäß Anhang IX der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABI L Nr. 270 S. 1) einzubeziehen, die von Natur aus einjährig sind und daher nach Umbruch jeweils neu eingesät werden müssen. Das Verständnis, dass es nur auf den Bewuchs und nicht auf den Umbruch ankommt, korrespondiert mit dem Ziel der Europäischen Union, die Erhaltung von Dauergrünland wegen seiner positiven Umweltauswirkungen zu fördern, um einer massiven Umstellung auf Ackerland entgegenzuwirken (Erwägungsgrund 4 VO Nr. 1782/2003). Die Befürchtung einer (unerwünschten) Umstellung auf Ackerland erklärt sich daraus, dass nach der Abschaffung der Rinder- und Schafprämien die Erhaltung der für diese Prämien erforderlichen Futterflächen - wie beispielsweise Ackergrasflächen - nicht mehr gesichert schien.

26

4. Der beschließende Senat neigt dazu, in der Abfolge verschiedener Grünfutterpflanzen keine Fruchtfolge im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 zu sehen.

27

a) Diese Verordnung definiert ebenso wenig wie die nachfolgenden Verordnungen (EG) Nr. 1122/2009 und Nr. 1120/2009 den Begriff der Fruchtfolge, stellt ihm aber den Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen gegenüber. Die Definition von Dauergrünland in Anhang 1 Nr. 1 VO (EG) Nr. 658/96 der Kommission vom 9. April 1996 (ABI Nr. L 91 S. 46) beschränkte sich auf grasbestandene Flächen, so dass mit dem Anbau einer anderen Kulturpflanze als Gras im überkommenen Sprachgebrauch eine Fruchtfolge verbunden war. Nachdem Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 Gras und andere Grünfutterpflanzen zusammenfasst, liegt es nahe, eine Fruchtfolge im Sinne der Dauergrünlanddefinition nur dann anzunehmen, wenn eine andere Kulturpflanze als eine Grünfutterpflanze angebaut wird.

28

Demgemäß spricht Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 im Zusammenhang mit der Verpflichtung zum Wiederanbau von Dauergrünland davon, dass Flächen, die für "andere Nutzungen" umgebrochen worden sind, als Dauergrünland einzusäen sind. Die Formulierung "andere Nutzungen" steht wiederum im Zusammenhang mit der Definition von Dauergrünland, die von der Nutzung zum Anbau von "Gras oder andere(n) Grünfutterpflanzen" spricht. Es kommt dem Verordnungsgeber folglich nicht darauf an, welche Grünfutterpflanze angebaut wird. Entsprechend ist nicht angeordnet, dass dieselbe Grünfutterpflanze einzusäen ist, die zuvor angebaut wurde. Ist aber - wie ausgeführt - ein Umbruch der Fläche für das Bestehen von Dauergrünland unerheblich, ist kein überzeugender Grund dafür ersichtlich, dass es der Eigenschaft als Dauergrünland entgegenstehen sollte, wenn nach einem Umbruch eine andere Grünfutterpflanze oder ein anderes Grünfutterpflanzengemisch eingesät wird.

29

b) Gleichwohl ist die zutreffende Auslegung des Unionsrechts nicht so offenkundig, dass für vernünftige Zweifel im Sinne der Acte-clair-Doktrin kein Raum bleibt. Es ist nicht zu übersehen, dass der Begriff der Fruchtfolge herkömmlich daran anknüpft, dass ein Wechsel der Kulturpflanze erfolgt. Kleegras ist ein Gemenge aus Gras- und Kleesorten, wobei Klee in der traditionellen Fruchtfolge wegen der mit seinem Anbau verbundenen Anreicherung des Bodens mit Stickstoff Bedeutung hat. In diesem Sinne definiert Anhang II VO (EG) Nr. 1200/2009 der Kommission vom 30 November 2009 (ABI Nr. L 329 S. 1) unter II. 2.01 für die Betriebsstrukturerhebung "Fruchtfolge" als "zeitliche Abfolge des Anbaus unterschiedlicher Kulturpflanzen, bei der auf einem gegebenen Feld einjährige Kulturen in einer geplanten Struktur oder Abfolge im Wechsel angebaut werden, so dass auf demselben Feld niemals ohne Unterbrechung Kulturpflanzen derselben Art angebaut werden" (ähnlich bereits Anhang I VO Nr. 1444/2002 der Kommission vom 24. Juli 2002 unter D. II.). Darüber hinaus differenziert Anhang II VO (EG) Nr. 1200/2009 unter II. 2.01.09.01 bei der Definition von Ackerwiesen und -weiden, indem auf Futtergräser abgestellt wird, die in einer "normalen" Fruchtfolge stehen. Schließlich vertritt nicht nur der Kläger die Auffassung, dass beim Wechsel von Kleegras zu Ackergras eine Fruchtfolge vorliege. Auch das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz geht nach der Stellungnahme des Vertreters des Bundesinteresses hiervon aus und selbst der Beklagte teilt diesen Ansatz.