Verwaltungsgericht Augsburg Urteil, 28. Apr. 2015 - Au 3 K 14.705

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Der Kläger begehrt als Insolvenzverwalter über das Vermögen der L. - im Folgenden: Hauptgenossenschaft - die Verpflichtung des Beklagten festzustellen, dass die Insolvenzschuldnerin Berechtigte im Sinne des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen ist.

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Mit Schreiben vom 24. April und 22. Oktober 1991 machte die Liquidatorin der Hauptgenossenschaft für diese vermögensrechtliche Ansprüche geltend. Mit Bescheid vom 10. Oktober 2000 stellte der Beklagte in Ziffer 1 fest, dass die Hauptgenossenschaft nicht Berechtigte hinsichtlich des früheren Unternehmens der L. - im Folgenden: Hauptgenossenschaft (alt) - ist. Ferner lehnte er in Ziffer 2 des Bescheides die Rückübertragung bzw. Entschädigung der drei im Grundbuch von E. Blatt ..., Flur ..., verzeichneten Grundstücken T.straße ... (Flurstück ..., ehemals ... und ...), T.straße ... (Flurstück ...) und R.straße ... (Flurstück ...) ab.

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Auf die gegen Ziffer 2 des Bescheides erhobene Klage der Hauptgenossenschaft hob das Verwaltungsgericht Weimar mit Urteil vom 24. Juni 2003 Ziffer 2 des Bescheides auf und verpflichtete den Beklagten zur Zurückübertragung des Eigentums an den darin aufgeführten Grundstücken. Das Urteil wurde rechtskräftig. Der Beklagte übertrug daraufhin mit Bescheid vom 1. September 2003 das Eigentum an diesen Grundstücken auf die Hauptgenossenschaft. In der Begründung des Bescheides wird ergänzend ausgeführt, der Beklagte komme im Übrigen der Anregung der Antragstellerin, den Bescheid vom 10. Oktober 2000 insgesamt aufzuheben, nicht nach. Eine Berechtigung für das Unternehmen könne nicht festgestellt werden.

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Auf die gegen Ziffer 1 des Bescheides vom 10. Oktober 2000 erhobene Klage der Hauptgenossenschaft, über deren Vermögen mit Beschluss des Amtsgerichts Erfurt vom 6. Juli 2005 das Insolvenzverfahren eröffnet wurde, hat das Verwaltungsgericht Gera mit dem angefochtenen Urteil antragsgemäß den Bescheid vom 10. Oktober 2000 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet festzustellen, dass die Hauptgenossenschaft Berechtigte im Sinne des Vermögensgesetzes ist. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der vermögensrechtliche Antrag sei im Jahre 1991 fristgerecht und auch im Übrigen ordnungsgemäß gestellt worden. Insbesondere sei die Hauptgenossenschaft antragsbefugt. Die Erfüllung des Quorums nach § 6 Abs. 1a Satz 2 VermG sei hierfür nicht erforderlich gewesen; denn jedenfalls seien die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1a Satz 4 VermG erfüllt. Der Vermögensverlust der Hauptgenossenschaft im Beitrittsgebiet liege auf der Hand. Außerhalb dieses Gebiets belegenes Vermögen des Unternehmens sei vorhanden gewesen und bis heute vorhanden. Das Restunternehmen sei im damaligen Bundesgebiet auch werbend tätig gewesen. Mit der Bestellung des D. e.V. in Bonn zum Pfleger durch das Amtsgericht Bonn im Jahr 1954 sei es in ausreichendem Maße handlungsfähig gewesen. Das frühere Unternehmen der Hauptgenossenschaft (alt) sei auch einer schädigenden Maßnahme im Sinne des § 1 Abs. 3 VermG ausgesetzt gewesen. Dies habe das Verwaltungsgericht Weimar in seinem Urteil vom 24. Juni 2003 rechtskräftig festgestellt; daran seien die Beteiligten gebunden.

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Mit ihrer Revision macht die Beigeladene zu 2 im Wesentlichen geltend: § 6 Abs. 1a Satz 4 VermG sei vorliegend nicht anwendbar. Es fehle an einer werbenden Tätigkeit der Restgesellschaft im Bundesgebiet, so dass das Quorum nach § 6 Abs. 1a Satz 2 VermG für eine wirksame Anmeldung erfüllt sein müsse, woran es hier aber fehle. Eine Bindungswirkung des Urteils des Verwaltungsgerichts Weimar vom 24. Juni 2003 bestehe schon deshalb nicht, weil sie an jenem Verfahren nicht beteiligt gewesen sei.

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Die Beigeladene zu 2 beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 1. Dezember 2009 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

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Er verteidigt das angegriffene Urteil.

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Der Beklagte und die Beigeladene zu 1 haben keine Anträge gestellt.

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Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben, und die Sache ist zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

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1. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die vom Kläger begehrte Feststellung, dass die L. - die Hauptgenossenschaft - Berechtigte im Sinne des § 2 Abs. 1 VermG ist, weil das Unternehmen der L. - der Hauptgenossenschaft (alt) - einer Schädigung im Sinne von § 1 VermG ausgesetzt gewesen sei. Dies ergibt sich aus dem vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Gera gestellten Antrag, der sich allein auf die in Ziffer 1 des Bescheides des Beklagten vom 10. Oktober 2008 getroffene Regelung bezieht. Darin hatte der Beklagte entschieden, dass die Hauptgenossenschaft nicht Berechtigte wegen einer Schädigung des Unternehmens sei, weil die Auflösung dieses Unternehmens im Jahre 1950 nicht auf eine unlautere Machenschaft deutscher Stellen zurückzuführen sei. Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil auch allein über den Anspruch der Hauptgenossenschaft auf Feststellung ihrer Restitutionsberechtigung im Sinne des § 2 Abs. 1 VermG entschieden. Dagegen war die in Ziffer 2 dieses Bescheides getroffene Regelung bereits Gegenstand des vor dem Verwaltungsgericht Weimar geführten Rechtsstreits, der mit rechtskräftigem Urteil vom 24. Juni 2003 beendet wurde. Diese Regelung betraf die vom Kläger beantragte Rückübertragung bzw. Entschädigung der im Grundbuch von E., Blatt ..., Flur ..., verzeichneten drei Grundstücke T.straße ..., T.straße ... und R.straße ...; der Beklagte hatte entschieden, dass die Überführung dieser Grundstücke in Volkseigentum, die erst einige Jahre nach der Liquidation der Hauptgenossenschaft (alt), nämlich erst 1953 erfolgt war, ebenfalls nicht auf einer unlauteren Machenschaft beruhte.

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Im vorliegenden Verfahren ist damit über den vom Kläger als Insolvenzverwalter geltend gemachten Anspruch auf Unternehmensrestitution nach § 6 VermG zu entscheiden, nicht aber über einen Anspruch auf Singularrestitution nach § 3 VermG.

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2. Die Revision ist zulässig. Die Beigeladene zu 2 ist aufgrund der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Beiladung gemäß § 63 Nr. 3 VwGO Beteiligte am Verfahren; sie kann Sachanträge stellen und Rechtsmittel einlegen (§§ 135, 132 Abs. 1 VwGO, § 37 Abs. 2 VermG). Sie ist auch beschwert, weil sie durch das angegriffene Urteil in ihren rechtlichen Interessen nachteilig berührt wird (vgl. dazu Urteil vom 17. Mai 1995 - BVerwG 6 C 8.94 - BVerwGE 98, 210 <213 f.> = NVwZ-RR 1996, 32). Würde das angefochtene Urteil und damit die Verpflichtung des Beklagten rechtskräftig, die Hauptgenossenschaft als Berechtigte im Sinne des Vermögensgesetzes in Ansehung des ehemaligen Unternehmens der Hauptgenossenschaft (alt) festzustellen, könnte dies nachteilige rechtliche Wirkungen auch für die Beigeladene zu 2 haben. Die Beigeladene hat dargelegt, dass ihre Rechtsvorgängerin, die Treuhandanstalt, Verfügungsberechtigte hinsichtlich wenigstens eines Grundstücks war, das zu den zu Zeiten der DDR in Volkseigentum überführten und später in die Verfügungsgewalt der Treuhandanstalt übergegangenen Vermögenswerten der Hauptgenossenschaft (alt) gehörte, die durch vermögensrechtliche Ansprüche des Klägers belastet seien. Dieses Grundstück sei zwischenzeitlich verkauft worden, so dass die Beigeladene im Falle der Berechtigung des Klägers Ansprüche auf Erlösauskehr zu gewärtigen habe. Der Kläger hat diese Darlegung zwar mit Nichtwissen bestritten, der Vertreter des Beklagten hat sie jedoch bestätigt. Der Senat sieht keinen Anlass, an der Richtigkeit dieser Bestätigung zu zweifeln. Der Vertreter des Beklagten hat zu den in seinem Amt geführten Grundstücksverzeichnissen Zugang und ist mit ihnen dienstlich befasst. Er hat seine Angaben mit einschlägigen schriftlichen Unterlagen belegt. Das genügt für die Beschwer der Beigeladenen. Einer abschließenden Prüfung der Eigentumsverhältnisse an dem in Rede stehenden Grundstück bedarf es hierfür nicht. Sie kann und muss dem dafür vorgesehenen Verfahren nach dem Vermögensgesetz vorbehalten bleiben. Bereits der Umstand, dass die Beigeladene im Falle der Rechtskraft des angefochtenen Urteils ihrerseits Ansprüchen des Klägers auf Auskehr des von der Treuhandanstalt oder ihrer Rechtsnachfolgerin durch den Verkauf des in Rede stehenden Grundstücks erzielten Erlöses ausgesetzt sein kann, begründet die Annahme, dass sie durch das angefochtene Urteil in ihren rechtlichen Interessen nachteilig berührt ist.

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3. Das angefochtene Urteil verstößt gegen revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

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a) Zu Recht rügt die Beigeladene zu 2, dass das Verwaltungsgericht § 6 Abs. 1a Satz 4 VermG verletzt hat. Denn es geht im angefochtenen Urteil zu Unrecht davon aus, die Hauptgenossenschaft (alt) sei nach ihrer Liquidation im Jahre 1950 und dem nachfolgenden Verlust ihres gesamten im Beitrittsgebiet befindlichen Vermögens in Ansehung ihres im damaligen Bundesgebiet belegenen Restvermögens weiterhin im Bundesgebiet als Restgesellschaft werbend tätig gewesen. Das Verwaltungsgericht hat den Begriff der werbenden Tätigkeit im Sinne der Vorschrift verkannt.

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§ 6 Abs. 1a Satz 4 VermG bezieht sich nach seinem Wortlaut auf Gesellschaften, die ihr im Beitrittsgebiet belegenes Vermögen verloren haben und hinsichtlich ihres außerhalb des Beitrittsgebiets belegenen Vermögens als Gesellschaft oder Stiftung "werbend tätig" sind. Er erfasst damit im Falle der Vollenteignung des Unternehmensträgers in der DDR Restgesellschaften oder im Fall der Enteignung von Mitgliedschaftsrechten Spaltgesellschaften (vgl. dazu Urteil vom 11. Dezember 1997 - BVerwG 7 C 69.96 - BVerwGE 106, 51 <54 f.> = Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 31; BGH, Urteil vom 6. Oktober 1960 - VII ZR 136/59 - BGHZ 33, 195 <198 f.> m.w.N.), sofern diese jeweils im Bundesgebiet weiterhin werbend tätig sind. Ruhende Rest- oder Spaltgesellschaften können die Regelung dagegen nicht für sich in Anspruch nehmen (Beschluss vom 13. September 1993 - BVerwG 7 B 46.93 - Buchholz 428 § 2 VermG Nr. 2 m.w.N.; Messerschmidt, in: Fieberg u.a., Kommentar zum VermG, § 6 Rn. 175). Ein Unternehmen übt nur dann eine werbende Tätigkeit im Sinne der Vorschrift aus, wenn es wirtschaftliche Aktivitäten in Verfolgung seiner Unternehmenszwecke entfaltet. Denn nur dann wirbt es darauf gerichtete Geschäftsaufträge ein und fördert den Unternehmenserfolg. Die bloße Verwaltung von (Rest-)Vermögen des früher im Beitrittsgebiet tätigen Unternehmens reicht, wenn sie nicht selbst Gesellschaftszweck ist, dafür nicht aus. Dies gilt insbesondere dann, wenn es sich um relativ geringfügige Werte handelt (vgl. Drobnig, in: Huber/Jayme , Festschrift für Rolf Serick zum 70. Geburtstag, 1992, S. 37 <52>).

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So liegt der Fall hier. Die Hauptgenossenschaft (alt) war nach ihrem Statut von 1948, den Feststellungen des angefochtenen Urteils zufolge, auf den "Bezug und Absatz landwirtschaftlicher Bedarfsartikel und Erzeugnisse, die Organisation der Be- und Verarbeitung derselben sowie die Erziehung der Mitglieder der ihr angeschlossenen Genossenschaften im demokratischen Geist und Hebung ihres allgemeinen Bildungsstandes" gerichtet. Diesen Gesellschaftszweck konnte sie nach ihrer Liquidation im Jahre 1950 nicht mehr verfolgen. Dementsprechend richtete sich auch die Tätigkeit des vom Amtsgericht Bonn mit Beschluss vom 22. Oktober 1954 als Abwesenheitspfleger bestellten D. e.V. nur noch auf die Verwaltung des im Bundesgebiet und West-Berlin vorhandenen Vermögens. Darin kann keine werbende Tätigkeit der Restgesellschaft im Sinne von § 6 Abs. 1a Satz 4 VermG gesehen werden. Deshalb war für die Anmeldung und Geltendmachung eines auf eine Schädigung des Unternehmens der früheren Hauptgenossenschaft (alt) bezogenen Restitutionsanspruches deren "Wiederbelebung" erforderlich, die die Erfüllung des Quorums nach § 6 Abs. 1a Satz 2 VermG voraussetzte.

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b) Das angefochtene Urteil verletzt auch § 121 VwGO. Denn das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil das Vorliegen der Voraussetzungen des § 1 Abs. 3 VermG unter Verkennung der Rechtskraftwirkung des Urteils des Verwaltungsgerichts Weimar vom 24. Juni 2003 bejaht. Es ist davon ausgegangen, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Weimar zur schädigenden Maßnahme im Sinne von § 1 Abs. 3 VermG würden gemäß § 121 VwGO von der Rechtskraft jenes Urteils erfasst und seien deshalb seinem Urteil als bindend zugrunde zu legen. Damit sei ohne weitere Feststellungen davon auszugehen, das frühere Unternehmen der Hauptgenossenschaft (alt) sei - entgegen der Auffassung des Beklagten - einer schädigenden Maßnahme im Sinne des § 1 VermG ausgesetzt gewesen.

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Damit hat das Verwaltungsgericht die Bindungswirkung des § 121 VwGO verkannt. Nach dieser Vorschrift binden rechtskräftige Urteile, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist, namentlich die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger. Das Verwaltungsgericht hat schon übersehen, dass die Beigeladene zu 2 im Vorprozess vor dem Verwaltungsgericht Weimar nicht beteiligt war und schon deshalb von der Rechtskraftwirkung des dort ergangenen Urteils nicht erfasst werden konnte. Vor allem aber hat das Verwaltungsgericht die objektive Reichweite der Rechtskraft dieses Urteils verkannt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar bindet im vorliegenden Rechtsstreit auch die anderen Beteiligten nicht.

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Rechtskräftige Urteile binden nur insoweit, als über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Streitgegenstand ist der prozessuale Anspruch, der durch die erstrebte, im Klageantrag zum Ausdruck gebrachte Rechtsfolge sowie durch den Klagegrund, nämlich den Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, gekennzeichnet ist (Urteil vom 10. Mai 1994 - BVerwG 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <25> = Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 68; Beschluss vom 14. November 2007 - BVerwG 8 B 81.07 - ZOV 2008, 53; jeweils m.w.N.). Die gerichtliche Entscheidung ist demgemäß die im Entscheidungssatz des Urteils sich verkörpernde Rechtsfolge als Ergebnis der Subsumtion des Sachverhalts unter das Gesetz (Urteil vom 10. Mai 1994 a.a.O. <26>; BGH, Großer Senat für Zivilsachen, Beschluss vom 20. Mai 1954 - GSZ 6/53 - BGHZ 13, 265 <279>; Urteil vom 17. Februar 1983 - III ZR 184/81 - BGH NJW 1983, 2032 = juris Rn. 13), also der konkrete Rechtsschluss vom Klagegrund auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen der begehrten Rechtsfolge anhand des die Entscheidung unmittelbar tragenden Rechtssatzes. Auf diesen unmittelbaren Gegenstand des Urteils ist die Rechtskraft beschränkt. § 121 VwGO verhindert damit, dass eine derartige gerichtliche Entscheidung in einem weiteren Verfahren zwischen denselben Beteiligten einer erneuten Sachprüfung zugeführt werden kann. Hingegen erstreckt sich die Rechtskraft nicht auf die einzelnen Urteilselemente, also nicht auf die tatsächlichen Feststellungen, die Feststellung einzelner Tatbestandsmerkmale und sonstige Vorfragen oder Schlussfolgerungen, auch wenn diese für die Entscheidung tragend gewesen sind (Urteil vom 10. Mai 1994 a.a.O. <26>; BGH, Beschluss vom 20. Mai 1954 a.a.O. <279>; Urteile vom 17. März 1964 - Ia ZR 193/63 - BGHZ 42, 340 <350>, vom 25. September 1972 - VIII ZR 81/71 - BGH NJW 1972, 2268 <2269> und vom 3. Oktober 1980 - V ZR 125/79 - BGH NJW 1981, 1045).

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Hiernach liegt eine Identität desjenigen prozessualen Anspruchs, über den das Verwaltungsgericht Weimar mit dem Urteil vom 24. Juni 2003 rechtskräftig entschieden hat, mit dem hier in Rede stehenden Anspruch nicht vor. Jener war auf die Verpflichtung des Beklagten gerichtet, die im Tenor des Urteils näher bezeichneten drei Grundstücke an die Hauptgenossenschaft zurück zu übertragen, während dieser auf die Verpflichtung des Beklagten abzielt, festzustellen, dass die Hauptgenossenschaft Berechtigte im Sinne des Vermögensgesetzes in Ansehung des Unternehmens der Hauptgenossenschaft (alt) ist. Der im Urteil vom 24. Juni 2003 rechtskräftig bejahte Anspruch der Hauptgenossenschaft auf Rückübertragung der drei Grundstücke bildet zu dem im vorliegenden Rechtsstreit behaupteten Anspruch der Hauptgenossenschaft auf Feststellung ihrer Berechtigung am Unternehmen auch keine vorgreifliche Vorfrage (vgl. hierzu Urteile vom 29. August 1966 - BVerwG 8 C 353.63 - BVerwGE 25, 7 <10> = Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 22; vom 10. Mai 1994 a.a.O. <26> m.w.N. und vom 24. November 1998 - BVerwG 9 C 53.97 - BVerwGE 108, 30 <33> = Buchholz 402.25 § 73 AsylVfG Nr. 3), weshalb jenem Urteil für den vorliegenden Rechtsstreit keine präjudizielle Wirkung zukommen kann. Das hat das Verwaltungsgericht auch nicht angenommen. Es hat vielmehr umgekehrt gemeint, dass das Verwaltungsgericht Weimar einen Anspruch auf Rückübertragung der drei Grundstücke nur bejahen konnte, wenn es - seinerseits als Vorfrage - die Berechtigtenstellung der Hauptgenossenschaft am Unternehmen selbst bejahte. Das verkennt die Reichweite der Rechtskraft in mehrfacher Hinsicht.

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Die Entscheidung einer Vorfrage nimmt an der Rechtskraft nicht teil, sofern sie nicht Gegenstand einer besonderen Zwischenfeststellung ist (vgl. § 322 Abs. 1, § 256 Abs. 2 ZPO; Beschluss vom 15. Dezember 1977 - BVerwG 3 B 91.76 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 40; Urteil vom 18. September 2001 - BVerwG 1 C 4.01 - BVerwGE 115, 111 <116 f.> = Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 82; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 121 VwGO ). Das gilt auch im Vermögensrecht. Zwar ermächtigt das Vermögensgesetz die Behörden zum Erlass von Teilentscheidungen über den Rückübertragungsanspruch. Gegenstand einer solchen Teilentscheidung kann namentlich die Feststellung sein, dass der Anspruchsteller Berechtigter im Sinne des Vermögensgesetzes in Ansehung einer bestimmten Vermögensschädigung ist. Eine derartige Berechtigtenfeststellung bindet die Verfahrensbeteiligten auch in weiteren Verfahren. Voraussetzung ist aber stets, dass eine Teilentscheidung im Sinne einer abschichtenden Teilregelung getroffen wurde, die - wenn sie unangefochten blieb - der Bestandskraft, bei gerichtlicher Überprüfung der Rechtskraft fähig ist (vgl. Urteile vom 29. September 1993 - BVerwG 7 C 39.92 - BVerwGE 94, 195 <199> = Buchholz 112 § 6 VermG Nr. 3; vom 16. April 1998 - BVerwG 7 C 32.97 - BVerwGE 106, 310 <312 f.> = Buchholz 428 § 30 VermG Nr. 9; vom 13. April 2000 - BVerwG 7 C 84.99 - BVerwGE 111, 129 = Buchholz 428 § 37 VermG Nr. 26 und vom 24. Februar 2010 - BVerwG 8 C 14.08 - Buchholz 428 § 2 VermG Nr. 94). Der Beklagte hatte in seinem Bescheid vom 10. Oktober 2000 unter Ziffer 1 ausdrücklich eine derartige gesonderte - wenn auch negative - Berechtigtenfeststellung getroffen. Diese war als solche aber nicht Gegenstand des Rechtsstreits vor dem Verwaltungsgericht Weimar, sondern ist - allein - Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits, den der Kläger gemäß der ihm vom Beklagten erteilten - gespaltenen - Rechtsmittelbelehrung beim Verwaltungsgericht Gera anhängig gemacht hat.

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Hinzu kommt, dass das Verwaltungsgericht Weimar auch der Sache nach nicht über den Streitgegenstand des vorliegenden Rechtsstreits entschieden hat. Wie eingangs (oben 1.) erwähnt, ist Streitgegenstand des vorliegenden Rechtsstreits der behauptete Anspruch der Hauptgenossenschaft auf Feststellung ihrer Berechtigung an dem Unternehmen, das die Hauptgenossenschaft (alt) vor und nach dem Krieg in Erfurt werbend betrieben hatte und das im Juli 1950 liquidiert und in der Folge abgewickelt wurde. Klagegrund ist ihre Behauptung, die Liquidation und nachfolgende Abwicklung des Unternehmens sei von den damaligen deutschen Stellen durch unlautere Machenschaften im Sinne von § 1 Abs. 3 VermG erzwungen worden. Damit stellt sie sich gegen die tatsächlichen Feststellungen zu Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides, demzufolge die Liquidation von der Hauptgenossenschaft (alt) freiwillig und allenfalls als Folge einer Auszehrung des wirtschaftlichen Betätigungsfeldes des Unternehmens beschlossen worden sei, die auf Maßnahmen der sowjetischen Besatzungsmacht zurückzuführen sei. Zu diesem Klagegrund verhält sich das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar nicht. Es hat nicht die Ereignisse vor und bis Juli 1950 im Blick, sondern die Ereignisse von 1953. Zwar leitet es die Gründe seiner Entscheidung, dass der Hauptgenossenschaft die drei 1953 in Volkseigentum überführten Grundstücke zurückzugeben seien, mit der Bemerkung ein, es handele sich um eine Unternehmensresterestitution im Sinne des § 6 Abs. 6a Satz 1 VermG; doch liegt dieser Bemerkung nicht die Feststellung zugrunde, dass der Hauptgenossenschaft ein lebendes Unternehmen entzogen worden sei, zu dessen Vermögen die drei Grundstücke gehört hätten. Stattdessen leitet es den Restitutionsanspruch aus einem ganz anderen Schädigungstatbestand, nämlich daraus her, dass die Behörden der DDR die Überführung der Grundstücke in Volkseigentum im Jahre 1953 zum Ausgleich einer in Wahrheit nicht bestehenden Geldforderung gegen das - bereits in Liquidation befindliche - Unternehmen erzwungen hätten. Diese Feststellung trägt seine Entscheidung. Sie erfüllt den Tatbestand der Singularrestitution, dessen Berechtigter auch der Träger eines bereits in Abwicklung befindlichen Unternehmens sein kann; sie setzt eine zusätzliche Unternehmensschädigung nicht voraus (vgl. Beschluss vom 27. Juli 1993 - BVerwG 7 B 15.93 - Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 1; Urteil vom 28. März 2001 - BVerwG 8 C 6.00 - Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 42).

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c) Das angefochtene Urteil beruht auf der fehlerhaften Anwendung von § 6 Abs. 1a Satz 4 VermG und von § 121 VwGO. Daran ändert auch nichts, dass das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil (UA S. 23 f.) eine eigene Würdigung des Vorliegens der Voraussetzungen von § 1 Abs. 3 VermG nachgeschoben hat. Denn das Verwaltungsgericht hat insoweit unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, es stütze seine Entscheidung nicht auf diese ergänzenden Ausführungen.

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3. Das angefochtene Urteil ist auch nicht gemäß § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen richtig. Das käme ohnehin nur in Betracht, wenn auf der Grundlage der bisherigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts sowohl die Antragsberechtigung der Hauptgenossenschaft nach § 6 Abs. 1a VermG als auch deren Berechtigung in Ansehung des Unternehmens nach § 1 Abs. 3 VermG feststünde. Davon kann keine Rede sein. Es lässt sich schon nicht erkennen, dass die für einen ordnungsgemäßen Antrag auf Unternehmensrestitution erforderlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 1a Satz 2 VermG erfüllt sind.

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Dazu bedarf es zunächst der Bestimmung des Schädigungszeitpunktes. Dem angefochtenen Urteil lässt sich nicht entnehmen, worin das Verwaltungsgericht die gegen das (lebende) Unternehmen in der damaligen DDR gerichtete(n) Schädigungsmaßnahme(n) im Sinne des § 1 Abs. 3 VermG gesehen hat. Insbesondere ist im Unklaren geblieben, ob das Verwaltungsgericht die Schädigung in der Herbeiführung des Liquidationsbeschlusses vom 11. Juli 1950 mit unlauteren Mitteln gesehen hat oder ob es von einer bis zur Vollbeendigung des Unternehmens im Jahre 1953/54 gestreckten Unternehmensschädigung ausgegangen ist. Auch wenn die Vorschriften der Unternehmensrestitution nach § 6 VermG nicht nur bei der Rückgabe eines lebenden Unternehmens oder Betriebsteils eines solchen, sondern auch dann eingreifen, wenn sich der Rückgabeanspruch auf die nach der Stilllegung eines geschädigten Unternehmens verbliebenen Vermögensgegenstände richtet (§ 6 Abs. 6a Satz 1 VermG), setzen sie die Schädigung eines lebenden Unternehmens voraus. Dies erfordert zwar nicht notwendig einen einheitlichen Entzugsakt. So können etwa auch Fälle von einem Schädigungstatbestand nach § 1 VermG erfasst sein, in denen das wesentliche Betriebsvermögen eines Unternehmens durch einzelne, unter Umständen auch zeitlich gestreckte Veräußerungsvorgänge an Dritte übertragen wurde. In jedem Falle muss bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise von einem durch Veräußerung, Enteignung oder durch eine vergleichbare Maßnahme bewirkten Entzug eines lebenden Unternehmens gesprochen werden können (stRspr, vgl. u.a. Beschluss vom 27. Juli 1993 a.a.O. = juris Rn. 6). Die Unternehmensrestitution nach § 6 VermG hat nur Vorrang (§ 3 Abs. 1 Satz 3 VermG) vor der Singularrestitution gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 VermG, wenn die Schädigungsmaßnahme im Sinne von § 1 VermG eine lebensfähige werbende Organisationseinheit getroffen hatte (Urteile vom 6. April 1995 - BVerwG 7 C 11.94 - BVerwGE 98, 154 <158 f.> = Buchholz 111 Art. 22 EV Nr. 10 und vom 28. März 2001 a.a.O. = juris Rn. 25). Die Vorschriften über die Unternehmensrestitution finden deshalb keine Anwendung, wenn der Geschäftsbetrieb des Unternehmens bereits vor der Durchführung schädigender Maßnahmen endgültig eingestellt und mit seiner Wiederaufnahme nicht zu rechnen war (vgl. Urteile vom 28. März 2001 a.a.O. S. 35 m.w.N. und vom 11. März 2004 - BVerwG 7 C 61.02 - Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 60 Rn. 11). Dazu fehlt es im Urteil des Verwaltungsgerichts an näheren Feststellungen.

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Bezogen auf den Schädigungszeitpunkt müssen die vor der Schädigung vorhandenen Mitglieder der Hauptgenossenschaft (alt) ermittelt werden. Dabei muss vermieden werden, auch diejenigen als Mitglieder anzusehen, die erst infolge der Schädigung in die Genossenschaft eingetreten sind. Auch wenn viel dafür spricht, ist bislang nicht abschließend geklärt, ob das bei den Verwaltungsvorgängen (BA 4 Bl. 76) befindliche "Verzeichnis der persönlichen Genossen der Thüringer Hauptgenossenschaft, Erfurt" vom 30. Juni 1948 den zum Schädigungszeitpunkt maßgeblichen Mitgliederbestand wiedergibt. Ebenso steht nicht fest, ob die dort aufgeführten Mitglieder, unter denen sich sowohl drei natürliche Personen mit 12 Anteilen als auch 35 juristische Personen (Genossenschaften, Vereine) mit 217 Anteilen befanden, oder ihre - ordnungsgemäß bestimmten - Rechtsnachfolger ausnahmslos namentlich bekannt sind und ob sie mit dem in § 6 Abs. 1a Satz 2 VermG vorgesehenen Quorum von mehr als 50 vom Hundert der Anteile oder Mitgliedschaftsrechte des geschädigten Unternehmens den Anspruch auf Rückübertragung an das Unternehmen oder von Anteilen oder Mitgliedschaftsrechten fristgerecht angemeldet haben.

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Der Anwendung des § 6 Abs. 1a Satz 2 VermG steht nicht entgegen, dass das dort vorgeschriebene Quorum erst durch das Gesetz zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen (Investitionshemmnisse-Beseitigungsgesetz) vom 22. März 1991 (BGBl I S. 766) mit Wirkung vom 29. März 1991 eingeführt worden ist. Denn die durch dieses Gesetz bewirkten Änderungen des Vermögensgesetzes finden entgegen der Auffassung des Klägers auch auf solche Restitutionsverfahren Anwendung, die bei dessen Inkrafttreten bereits anhängig waren (Urteil vom 24. Februar 1994 - BVerwG 7 C 20.93 - BVerwGE 95, 155 <157 f.> = Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 5). Die sofortige Geltung von Rechtsänderungen auch für die bei ihrem Inkrafttreten bereits anhängigen Verwaltungsverfahren ergibt sich schon aus dem allgemeinen Geltungsanspruch des jeweiligen Änderungsgesetzes, sofern dieser Anspruch nicht ausdrücklich auf später beginnende Verfahren beschränkt ist (vgl. - für Änderungen des Prozessrechts - BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 - BVerfGE 87, 48 <64> m.w.N.). Eine solche Beschränkung enthält das vorgenannte Gesetz vom 22. März 1991 nicht. Unabhängig davon ist das Restitutionsverfahren ohnehin erst durch den Antrag vom 24. April 1991 eingeleitet worden. Dass die Liquidatorin, die den Antrag für die Hauptgenossenschaft gestellt hat, bereits in der Generalversammlung vom 19. Dezember 1990 bestellt und mit der Antragstellung beauftragt worden war, ändert daran nichts.

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Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von fünf Windenergieanlagen auf Grundstücken im Stadtgebiet der Beigeladenen.

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Die Klägerin, ein Unternehmen der Windenergiebranche, beantragte am 18. November 2002 beim Regierungspräsidium Darmstadt (im Folgenden: Beklagter) die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von fünf Windenergieanlagen mit je einer Gesamthöhe von 133 m auf verschiedenen Grundstücken im Gemeindegebiet der Beigeladenen. Die Baugrundstücke lagen zum Zeitpunkt der Antragstellung in einem Gebiet, das im Flächennutzungsplan vom 20. März 1998 unter der Bezeichnung WE II als Vorranggebiet für die Windenergienutzung dargestellt war. Zwei weitere Vorranggebiete waren als WE I und WE III ausgewiesen. Die Vorrangflächen, deren Darstellung auf den Ergebnissen einer Raumanalyse vom Februar 1997 basiert, hatten nach den vorinstanzlichen Feststellungen eine Größe von insgesamt ca. 500 ha. Mit Ausnahme eines Teilbereichs, in dem sich das für die Windenergieanlage 1 vorgesehene Baugrundstück befindet, wurde die Vorrangzone WE II als Bereich für die Windenergienutzung in den Regionalen Raumordnungsplan Südhessen übernommen. Der gesamte Vorrangbereich ist im Regionalen Raumordnungsplan Südhessen mit den Darstellungen "Regionaler Grünzug" und "Bereich für die Landwirtschaft" unterlegt.

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Im Rahmen ihrer Beteiligung am Genehmigungsverfahren wies die Beigeladene den Beklagten mit Schreiben vom 5. Februar 2003 darauf hin, dass ihre Stadtverordnetenversammlung am 21. September 2001 einen Beschluss zur Aufstellung von Bebauungsplänen, darunter für die Fläche WE II, sowie zum Erlass einer hierauf bezogenen Veränderungssperre gefasst habe, "um die weitere Entwicklung zu ordnen und Fehlentwicklungen - insbesondere bezüglich des Landschaftsbildes und der Naherholungsfunktion - zu vermeiden", die Veränderungssperre die Genehmigung von Windenergieanlagen ausschließe und das Einvernehmen zu den Vorhaben deshalb nicht erteilt werden könne. Der Beklagte stellte daraufhin die Entscheidung über den Genehmigungsantrag der Klägerin zurück. Von der in Aussicht genommenen Bebauungsplanung nahm die Beigeladene später Abstand.

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Die Stellungnahmen und Anregungen von Trägern öffentlicher Belange zu den Vorentwürfen der Bebauungspläne für die Vorrangzonen WE I bis III veranlassten die Beigeladene, auch eine Änderung des Flächennutzungsplans in Erwägung zu ziehen. Nachdem sie im Juni 2004 ein ornithologisches Gutachten zu der Fragestellung eingeholt hatte, welche Flächen der Vorrangzone WE II für die Errichtung von Windenergieanlagen am besten geeignet und welche ungeeignet seien, und auf der Grundlage einer im März 2005 erfolgten Aktualisierung der Raumanalyse 1997 beschloss ihre Stadtverordnetenversammlung am 21. Juli 2005 die 2. Änderung des Flächennutzungsplans. Unter der Bezeichnung WE ist nunmehr für die Nutzung der Windenergie eine 34,7 ha große Vorrangfläche vorgesehen, die nach den vorinstanzlichen Feststellungen vier Windenergieanlagen Platz bietet und auf der zum Zeitpunkt der Beschlussfassung bereits zwei Windenergieanlagen errichtet waren. Die Fläche erfasst die Baugrundstücke der Klägerin nicht. Am 7. März 2006 genehmigte der Beklagte die 2. Änderung des Flächennutzungsplans; die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung erfolgte am 18. März 2006.

5

Während des Verfahrens zur Änderung des Flächennutzungsplans teilte die Beigeladene dem Beklagten wiederholt mit, dass sie ihr Einvernehmen weiterhin nicht erteile; der Kreisausschuss des Wetteraukreises ersetzte das Einvernehmen nicht. Mit Bescheid vom 4. Oktober 2005 lehnte der Beklagte den Genehmigungsantrag der Klägerin unter Hinweis auf das versagte und nicht ersetzte Einvernehmen ab. Zu diesem Zeitpunkt hatte die Klägerin bereits Untätigkeitsklage erhoben. Ihr Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid blieb unbeschieden.

6

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Hauptantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigung abgewiesen, auf den Hilfsantrag jedoch festgestellt, dass der Beklagte nicht berechtigt war, den Antrag der Klägerin wegen Fehlens des Einvernehmens der Beigeladenen nach § 36 BauGB abzulehnen.

7

Die im Umfang der Klagestattgabe zugelassene Berufung der Beigeladenen hat der Verwaltungsgerichtshof mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die Rechtswidrigkeit des Bescheides des Beklagten vom 4. Oktober 2005 festgestellt wird. Die Anschlussberufung der Klägerin blieb ebenfalls ohne Erfolg. Zur Begründung heißt es zusammengefasst: Der Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung stünden nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB die Darstellungen des Flächennutzungsplans der Beigeladenen in der Fassung der 2. Änderung entgegen. Da alle Baugrundstücke außerhalb der Vorrangfläche WE für die Nutzung der Windenergie lägen, scheitere die Realisierung der Vorhaben an § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Die Konzentrationsflächenplanung in der Gestalt der 2. Änderung des Flächennutzungsplans leide an keinen zur Unwirksamkeit führenden formellen oder materiellen Mängeln. Namentlich sei sie nicht mit beachtlichen Fehlern im Abwägungsvorgang behaftet. Die Klägerin dringe allerdings mit ihrem erstinstanzlich gestellten Hilfsantrag durch, soweit dieser auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheides des Beklagten vom 4. Oktober 2005 gerichtet sei. Die allein auf die Versagung des gemeindlichen Einvernehmens gestützte Ablehnung des Genehmigungsantrags sei rechtswidrig gewesen, weil keiner der von der Beigeladenen angeführten Gründe - mangelnde Sicherung einer ausreichenden Erschließung, die Ausweisung des für die Errichtung der Anlagen vorgesehenen Bereichs als "Regionaler Grünzug" im Regionalen Raumordnungsplan Südhessen, eine nach dem Flächennutzungsplan 1998 bestehende Höhenbegrenzung der Anlagen sowie Vorwirkungen des mit der 2. Änderung des Flächennutzungsplans einhergehenden Ausschlusses der betroffenen Grundstücke von der Windenergienutzung - die Verweigerung des Einvernehmens gerechtfertigt hätten. Andere Versagungsgründe als diejenigen, auf die sich die Beigeladene bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses, dem Wirksamwerden der 2. Änderung des Flächennutzungsplans am 18. März 2006 berufen habe, seien nicht zu prüfen.

8

Gegen das Urteil haben die Klägerin und die Beigeladene die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt.

9

Die Revision der Klägerin ist unbegründet; die Revision der Beigeladenen ist begründet.

10

1. Der Verwaltungsgerichtshof hat entschieden, dass die Klägerin seit dem 18. März 2006, dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens der 2. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB), die beantragte Genehmigung nicht mehr beanspruchen kann. Dagegen ist revisionsgerichtlich nichts zu erinnern.

11

Die Genehmigungsfähigkeit der umstrittenen Windenergieanlagen richtet sich nach § 6 Abs. 1 BImSchG. Hiernach ist die Genehmigung zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen (Nr. 2). Zu den anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften gehören auch die Bestimmungen des Baugesetzbuchs. Maßgeblich ist vorliegend § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB, wonach Vorhaben zur Nutzung der Windenergie im Außenbereich zulässig sind, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen und die Erschließung gesichert ist. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs stehen den zur Genehmigung gestellten Windenergieanlagen öffentliche Belange entgegen. Das ist aus Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden.

12

a) Zweifelhaft ist allerdings, ob - wie die Vorinstanz meint - den Vorhaben der Klägerin die Darstellungen des Flächennutzungsplans in der Fassung der 2. Änderung (im Folgenden: Flächennutzungsplan 2006) als öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB entgegenstehen. Sollten die Baugrundstücke als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt sein, dürfte das die Zulassung von Windenergieanlagen nicht hindern; denn Flächen, die für die Landwirtschaft vorgesehen sind, sind in der Regel nicht in dem Sinne anderweitig verplant, dass die dargestellte Nutzung privilegierte Vorhaben ausschließen könnte (Urteil vom 6. Oktober 1989 - BVerwG 4 C 28.86 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 258). Den geplanten Anlagen stehen jedoch öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen, weil hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan 2006 eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Das hat der Verwaltungsgerichtshof richtig erkannt. Unrichtig, aber im Ergebnis unschädlich ist nur die Verknüpfung, die er zwischen § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB und § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB hergestellt hat. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB errichtet eine eigenständige Zulassungshürde. Die Ausschlusswirkung, die § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erzeugt, ist nämlich die gesetzliche Rechtsfolge der Darstellung von Konzentrationsflächen im Flächennutzungsplan und leitet sich nicht aus einer "negativen", über § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlichen Darstellung im Flächennutzungsplan ab. Die Ausschussflächen sind im Flächennutzungsplan nicht "dargestellt".

13

b) Die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB tritt nur ein, wenn die Konzentrationsflächenplanung wirksam ist. Das ist hier der Fall.

14

aa) Dem Flächennutzungsplan 2006 mangelt es nicht an der städtebaulichen Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Nach der Rechtsprechung des Senats sind solche Bauleitpläne nicht erforderlich, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. Davon ist auszugehen, wenn eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken (Urteile vom 14. Juli 1972 - BVerwG 4 C 8.70 - BVerwGE 40, 258 und vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 48.86 - BVerwGE 81, 111; Beschlüsse vom 18. Dezember 1990 - BVerwG 4 NB 8.90 - Buchholz 406.11 § 9 BBauG/BauGB Nr. 47 und vom 11. Mai 1999 - BVerwG 4 BN 15.99 - NVwZ 1999, 1338). Aus dieser Rechtsprechung kann die Klägerin nichts für sich herleiten. Das Ziel, im Vorranggebiet WE die Windenergienutzung zu ermöglichen, entspricht dem Planungswillen der Beigeladenen. Das Vorranggebiet hat die Beigeladene nicht dargestellt, um in Wahrheit eine andere Nutzung der Vorrangflächen zu verhindern. Planerische Festsetzung und planerischer Wille stimmen überein. Der Umstand, dass die ursprünglich dargestellten Vorrangflächen durch die Änderungsplanung deutlich eingeschränkt wurden, nimmt der Planung nicht ihre positive Zielsetzung.

15

Das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit richtet eine Planungsschranke ferner für den Fall auf, dass sich eine Planung als nicht vollzugsfähig erweist, weil ihr auf unabsehbare Zeit unüberwindbare rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. Urteile vom 12. August 1999 - BVerwG 4 CN 4.98 - BVerwGE 109, 246, vom 21. März 2002 - BVerwG 4 CN 14.00 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 110 = DVBl 2002, 1469, vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN 14.01 - BVerwGE 117, 351 und vom 18. März 2004 - BVerwG 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239). Nach den tatrichterlichen, den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden und von der Klägerin nicht in Zweifel gezogenen Feststellungen der Vorinstanz bietet das Vorranggebiet WE Raum für den technisch und wirtschaftlich sinnvollen Betrieb von vier Windenergieanlagen (UA S. 27). Sollte das Vorranggebiet eine geringere Aufnahmekapazität haben als von der Beigeladenen angenommen, wäre das kein Umstand, der geeignet wäre, die städtebauliche Erforderlichkeit des Flächennutzungsplans 2006 in Frage zu stellen.

16

bb) Die Konzentrationsflächenplanung der Beigeladenen leidet nicht an beachtlichen Verstößen gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.

17

(1) Die Anforderungen, die das Abwägungsgebot an eine wirksame Konzentrationsflächenplanung stellt, sind in der Rechtsprechung des Senats geklärt (Urteile vom 17. Dezember 2002 a.a.O., vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 und - BVerwG 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261, vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <111> und vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559). Der Verwaltungsgerichtshof hat keine Rechtssätze formuliert, die der Senatsrechtsprechung widersprechen. Seine anlässlich dieses Falles geäußerte Auffassung, dass die Reduzierung mehrerer und größerer Konzentrationszonen auf eine einzelne Konzentrationszone mit geringeren Ausmaßen nicht zwingend auf eine zu missbilligende Verhinderungsplanung führt, dass aber die Gemeinde unter einem besonderen Rechtfertigungszwang steht und an die Vollständigkeit der Ermittlung des Abwägungsmaterials sowie an die Tragfähigkeit der in den Abwägungsprozess einfließenden Aspekte und Überlegungen besondere Anforderungen zu stellen sind, ist mit Bundesrecht vereinbar.

18

(2) Die Angriffe der Klägerin gegen die berufungsgerichtliche Sachverhaltswürdigung bleiben ohne Erfolg. Das Revisionsgericht ist nicht befugt, die Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Tatsachengerichts durch eine eigene Tatsachenwürdigung zu ersetzen (§ 137 Abs. 2 VwGO). Nur wenn die Tatsachenfeststellung und -würdigung mit zulässigen und begründeten Revisionsgründen erschüttert wird oder die Würdigung gegen allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze verstößt, ist sie revisionsgerichtlich zu beanstanden (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1988 - BVerwG 1 C 44.86 - BVerwGE 81, 74 <76>). Ein solcher Verstoß liegt hier aber nicht vor.

19

(a) Die Klägerin wirft dem Verwaltungsgerichtshof vor, das Planungskonzept der Beigeladenen zu Unrecht gebilligt zu haben. Die Beigeladene habe es versäumt, sämtliche Außenbereichsflächen ihres Stadtgebiets in ihre Standortanalyse einzubeziehen. Sie habe im Verfahren zur 2. Änderung des Flächennutzungsplans neue Ausschluss- und Restriktionskriterien aufgestellt (Mindestabstände zu benachbarten Wohnbauflächen, gemischten Bauflächen, landwirtschaftlichen Gebäuden im Außenbereich, gewerblichen Flächen, Straßen und Freileitungen; Schutz der örtlichen, regionalen und überregionalen Avifauna; Freiraum- und Biotopschutz), anhand dieser Kriterien aber nicht das gesamte Stadtgebiet auf die Eignung für die Nutzung der Windenergie untersucht, sondern die Kriterien lediglich auf die bereits ausgewiesenen Vorranggebiete WE I bis III angewandt. Das genüge nicht den Grundsätzen einer gesamträumlichen schlüssigen Planung.

20

Die Kritik der Klägerin geht an den vorinstanzlichen Feststellungen vorbei. Danach hat die Beigeladene fünf mögliche Flächen (A bis F) im Gemeindegebiet ermittelt (UA S. 28) und davon drei Flächen (B, C und E) - die Fläche E entspricht der jetzigen Konzentrationszone WE - innerhalb der früheren Zone WE II als künftige Flächen für die Windenergienutzung ins Auge gefasst. Diese Feststellungen, an die der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, widersprechen der Behauptung der Klägerin, die Beigeladene habe allein die ursprünglich dargestellten Vorranggebiete WE I bis III den neu gebildeten Ausschluss- und Restriktionskriterien unterworfen.

21

(b) Die Klägerin bemängelt ferner, dass der Verwaltungsgerichtshof die Gründe als plausibel und gewichtig akzeptiert hat, die die Beigeladene zur Verkleinerung der Vorrangzone WE II und zur Streichung der Vorrangzone WE III veranlasst haben. Auch diese Kritik ist unberechtigt.

22

(aa) Die Beigeladene hat nach den tatrichterlichen Feststellungen im Berufungsurteil die ehemalige Vorrangzone WE III und den westlich der Hochspannungstrasse befindlichen Abschnitt der vormaligen Vorrangzone WE II nicht mehr als Positivfläche für die Windkraft vorgesehen, weil der Bereich im Regionalplan Südhessen 2000 als Regionaler Grünzug ausgewiesen ist und es in der Nähe schutzwürdige Waldgebiete gibt (UA S. 31 f.).

23

Die Klägerin wendet ein, zwischen der Windenergienutzung und der Ausweisung des Regionalen Grünzugs im Regionalplan bestehe kein Zielkonflikt. Die Ausweisung des Regionalen Grünzugs verhindere nicht die Darstellung einer Konzentrationszone für die Windenergienutzung. Dies sehe der Verwaltungsgerichtshof ebenso, sei er doch bei der Prüfung des Hilfsantrags zu dem Ergebnis gelangt, dass die Beigeladene im Genehmigungsverfahren nicht berechtigt gewesen sei, mit dem Hinweis auf den Regionalen Grünzug ihr Einvernehmen zu versagen. Die Klägerin übersieht, dass die Befugnis, einen regionalplanerisch ausgewiesenen Grünzug mit einem Vorranggebiet für die Windenergienutzung zu überplanen, die Gemeinde nicht daran hindert, dem Interesse, den Grünzug von Windenergieanlagen freizuhalten, den Vorzug zu geben. Dass der Verwaltungsgerichtshof die Vorzugswürdigkeit des Freihaltebelangs mit der Beigeladenen unzutreffend eingeschätzt hat, macht die Klägerin nicht geltend. Die Absicht der Beigeladenen, im Ballungsraum Rhein-Main die raren Möglichkeiten der Freiraumsicherung zu nutzen, missbilligt sie nicht.

24

Auch mit der Anerkennung des Kriteriums "Waldabstand" ist die Klägerin nicht einverstanden. Sie geht davon aus, dass das Kriterium willkürlich gewählt worden sei, weil es der Beklagte während des Verfahrens auf Genehmigung der umstrittenen Windenergieanlagen nicht zur Sprache gebracht habe. Mit den tatrichterlichen Feststellungen stimmt das nicht überein. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Bestreben der Beigeladenen, die Waldflächen zu schützen, als sachlich gerechtfertigt angesehen, weil sie für Zwecke der Naherholung und als Kompensationsflächen für die ICE-Trasse Frankfurt-Köln gebraucht würden (UA S. 31 f.). An diese Würdigung ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.

25

(bb) Die nördlich bzw. östlich der Zone WE gelegenen Flächen hat die Beigeladene zum Schutz der Vogelwelt von der Nutzung der Windenergie ausgeschlossen. Das hat die Zustimmung der Vorinstanz gefunden, weil die in Rede stehenden Flächen nach Aussagen eines Gutachters für die Errichtung von Windenergieanlagen hochsensibel bzw. sensibel seien (UA S. 30 f.). Zwar seien sensible Bereiche - anders als hochsensible Bereiche - aus fachlicher Sicht keine (unbedingten) Ausschlussgebiete für die Errichtung von Windenergieanlagen. Es werde jedoch - so der Gutachter - empfohlen, diese hochwertigen Räume möglichst störungsfrei zu halten. Abgesehen von diesen fachlichen Bedenken, die deutlich gegen die Einbeziehung der ornithologisch sensiblen Bereiche in die Flächen für die Nutzung der Windenergie sprächen, scheitere eine Nutzung dieser Flächen jedenfalls am Artenschutz. Mit der Behauptung, die Empfehlung des Gutachters sei unbegründet, setzt die Klägerin der Einschätzung der avifaunistischen Schutzwürdigkeit der Flächen durch den Gutachter und den Verwaltungsgerichtshof ihre davon abweichende Einschätzung entgegen. Der Bindung des Senats an die vorinstanzliche Sachverhaltswürdigung kann sie sich dadurch nicht entziehen. Die Tatsache, dass sensible Landschaftsräume aus fachlicher Sicht für Windenergieanlagen nicht zwingend gesperrt werden müssen, bedeutet nicht, dass die Gemeinde sie nicht für die Nutzung der Windenergie sperren darf. Sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und dem Vogelschutz für den Vogelschutz zu entscheiden, hält sich im Rahmen des Spielraums, den das Abwägungsgebot der Gemeinde einräumt. Ob das Artenschutzrecht, namentlich das Störungsverbot des § 42 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG, der Nutzung der Flächen für die Windenergie zwingend entgegensteht, kann an dieser Stelle offen bleiben. Selbst wenn das nicht der Fall sein sollte, hätten dem Verwaltungsgerichtshof die "fachlichen Bedenken, die deutlich gegen die Einbeziehung der ornithologisch sensiblen Bereiche in die Flächen für die Windenergienutzung sprechen", ersichtlich genügt, um der Beigeladenen zu attestieren, die Flächen nördlich und östlich der Vorrangzone WE fehlerfrei als Ausschlussflächen eingestuft zu haben.

26

(c) Die Klägerin rügt als weiteren Fehler im Abwägungsvorgang, dass die Beigeladene bei der Ermittlung der Potenzialflächen ein Raster mit pauschalen Mindestabständen zu schutzwürdigen Nutzungen über das Gemeindegebiet gelegt und auf eine Korrektur des Rasters verzichtet habe, obwohl sie hätte erkennen müssen, dass sie bei einem Festhalten an den Mindestabständen der Windenergie nicht mehr, wie vom Bundesverwaltungsgericht gefordert (Urteil vom 17. Dezember 2002 a.a.O. S. 295), in substanzieller Weise Raum verschaffen werde.

27

Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, dass die Beigeladene um Wohnbebauung (Bauflächen und Gebäude) Schutzkorridore mit einer Breite von 1.100 m herumgelegt und einen Mindestabstand zu den vorhandenen Aussiedlerhöfen von 300 m angesetzt hat (UA S. 30). Diese Abstandsgrößen erschienen plausibel und sachgerecht. Die im Vergleich zu den im Jahre 1997 gewählten wesentlich größeren Abstandswerte bezüglich benachbarter Wohnbebauung (Schutzkorridor 1.100 m gegenüber 400 m) entsprächen der technischen Weiterentwicklung der Windenergieanlagen, die nunmehr eine Gesamthöhe von ca. 140 m aufwiesen, während die Beigeladene bei ihrer Vorgängerplanung noch von einer maximalen Anlagenhöhe von 85 m ausgegangen sei. Ob die von der Beigeladenen gewählten Abstandswerte das Minimum dessen darstellen, was zur Verhinderung unzumutbarer Lärmimmissionen, von Beeinträchtigungen durch Schattenwurf und von optischer Bedrängung notwendig ist, lässt sich dem Berufungsurteil nicht entnehmen. Daraus mag geschlossen werden, dass sich die Beigeladene auch mit kleiner dimensionierten Pufferzonen hätte zufrieden geben können. Eine Überarbeitung des Auswahlkonzepts war aber nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs nicht erforderlich, weil das Vorranggebiet WE - noch - groß genug sei, um der Windenergie ausreichend, d.h. substanziell, Raum zu geben (UA S. 27). Das hält der revisionsgerichtlichen Kontrolle stand.

28

Wo die Grenze zur Verhinderungsplanung verläuft, lässt sich nicht abstrakt bestimmen. Beschränkt sich die Gemeinde darauf, ein einziges Konzentrationsgebiet auszuweisen, ist dies, für sich genommen, noch kein Indiz für einen fehlerhaften Gebrauch der Planungsermächtigung. Auch Größenangaben sind, isoliert betrachtet, als Kriterium ungeeignet. Wenn die Grenze zur Verhinderungsplanung überschritten ist, kann erst nach einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum beurteilt werden (Urteil vom 24. Januar 2008 a.a.O. Rn. 11). Die Einschätzung, ob die Gemeinde der Windenergie substanziell Raum verschafft hat, ist das Ergebnis einer wertenden Betrachtung. Da diese Wertung maßgebend auf der Würdigung der örtlichen Gegebenheiten in tatsächlicher Hinsicht beruht, kann sie revisionsgerichtlich nur darauf überprüft werden, ob sie auf einem Rechtsirrtum beruht, insbesondere weil der Tatrichter eine irrige Vorstellung davon hatte, wann eine Verhinderungsplanung vorliegt, oder ob sie gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze verstößt (vgl. Urteil vom 13. Juli 2006 - BVerwG 4 C 2.05 - BVerwGE 126, 233 Rn. 17). Hieran gemessen ist die vorinstanzliche Entscheidung nicht zu bemängeln. Der Verwaltungsgerichtshof ist zutreffend davon ausgegangen, dass sich nicht abstrakt bestimmen lässt, wo die Grenze zur Verhinderungsplanung verläuft - insbesondere hat er nicht auf allgemein verbindliche Größenordnungen abgestellt -, sondern dass es auf die Gegebenheiten der konkreten Verhältnisse im Plangebiet ankommt (UA S. 25). Diese Verhältnisse hat er vorliegend im Rahmen einer Gesamtbetrachtung gewürdigt, in die sowohl verschiedene Relationen (Größe der Konzentrationsfläche im Vergleich zur Gemeindegebietsgröße, zur Größe der im Regionalplan Südhessen vorgesehenen Mindestgröße für Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen und zur Größe der für die Nutzung der Windenergie reservierten Flächen in den Nachbargemeinden; Anzahl und Energiemenge der Windenergieanlagen) als auch andere Gesichtspunkte wie etwa das Gewicht der Ausschlusskriterien eingeflossen sind. Seine Erwägungen lassen ebenso wie seine Einschätzung, der Nutzung der Windenergie werde - noch - ausreichend Raum gegeben, Rechtsfehler nicht erkennen.

29

Zu Unrecht sieht die Klägerin darin einen entscheidungserheblichen Verfahrensfehler, dass der Verwaltungsgerichtshof in den Entscheidungsgründen seines Urteils die Größe der Vorrangfläche WE fälschlich mit 43,7 ha angegeben hat (UA S. 27), während der richtige Wert, der im Tatbestand des Urteils auch genannt ist (UA S. 7), 34,7 ha beträgt. Mit dem Beklagten und der Beigeladenen ist der Senat der Auffassung, dass das Berufungsurteil auf dem Fehler nicht beruht. Einem isolierten oder einseitigen Abstellen auf Größenangaben eine Absage erteilend hat der Verwaltungsgerichtshof nicht nur auf das Verhältnis zwischen der Größe der Zone WE und der im Regionalplan Südhessen vorgesehenen Mindestgröße für Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen abgestellt, sondern auch und in erster Linie darauf, dass die Vorrangzone WE vier Windenergieanlagen aufnehmen kann, mit deren Stromausbeute sich der Bedarf von ca. 4 000 Haushalten decken lässt (UA S. 28 f.). Es bestehen keine ernstlichen Zweifel, dass der Verwaltungsgerichtshof den Flächennutzungsplan 2006 auch dann als wirksam angesehen hätte, wenn er von der zutreffenden Größe der Vorrangzone WE ausgegangen wäre.

30

(d) Auf einen Abwägungsfehler führt es nicht, dass in der Vorrangzone WE eine nach der Planung der Beigeladenen mögliche fünfte Windenergieanlage mangels ausreichenden Abstands zu den benachbarten Aussiedlerhöfen nicht errichtet worden ist (UA S. 27). Der Verwaltungsgerichtshof hat aus diesem Umstand nicht den Schluss gezogen, dass die Beigeladene die Aufnahmekapazität der Vorrangzone überschätzt hätte. Zu beanstanden ist das nicht. Das Berufungsurteil enthält keine Feststellungen, aus denen sich ableiten ließe, dass fünf Anlagen mit einer von der Beigeladenen angenommenen Höhe (85 m) und bei einer aufeinander abgestimmten Gruppierung nicht in der Vorrangzone hätten Platz finden können.

31

(e) Einen Abwägungsfehler hat der Verwaltungsgerichtshof darin gesehen, dass die Beigeladene die Nachteile, die mit der Änderung des Flächennutzungsplans zu Lasten der Eigentümer der nunmehr in die Ausschlusszone für die Windenergienutzung fallenden Grundstücke verbunden sind, und die privaten Interessen der von dem Ausschluss betroffenen Personen und Unternehmen mit konkreten Absichten zur Errichtung von Windenergieanlagen auf den betroffenen Grundstücken nicht in die Abwägung einbezogen hat (UA S. 20). Diesen Fehler hat er jedoch nach § 214 Abs. 3 Satz 3 (richtig: § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2) BauGB als unbeachtlich gewertet. Das lässt keinen Rechtsfehler erkennen. Offen bleiben kann, ob § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB oder § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB die vorliegend maßgebliche Planerhaltungsvorschrift ist (vgl. zum Verhältnis der beiden Bestimmungen Uechtritz, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 214 Rn. 120); denn beide Vorschriften machen die Beachtlichkeit von Mängeln im Abwägungsvorgang trotz sprachlicher Unterschiede (vgl. Urteil vom 9. April 2008 - BVerwG 4 CN 1.07 - BVerwGE 131, 100 Rn. 18 ff. zum Merkmal "in wesentlichen Punkten") von denselben Voraussetzungen abhängig.

32

Der Verwaltungsgerichtshof hat den von ihm markierten Abwägungsfehler als unbeachtlich gewertet, weil er nicht auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sei (UA S. 20). Im Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (Beschlüsse vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 4 BN 47.03 - BRS 66 Nr. 65 und vom 20. Januar 1992 - BVerwG 4 B 71.90 - Buchholz 406.11 § 214 BauGB Nr. 5 = NVwZ 1992, 663) ist er davon ausgegangen, dass Mängel im Abwägungsvorgang das Abwägungsergebnis beeinflusst haben, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre. Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder erkennbarer oder nahe liegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann. Der Verwaltungsgerichtshof hat die konkrete Möglichkeit, dass bei Einstellung der betroffenen privaten Interessen von der Änderung der Flächennutzungsplanung Abstand genommen worden wäre oder zu Gunsten der Grundstückseigentümer und Bauinteressenten Modifikationen an der Änderungsplanung vorgenommen worden wären, "in Anbetracht des in der mündlichen Verhandlung seitens der Beigeladenen nochmals hervorgehobenen Gewichts, das den öffentlichen Interessen an der Erhaltung des Freiraums, dem Schutz der Avifauna und dem Schutz vor allem der umliegenden Wohnbebauung zugemessen worden ist", verneint. Die von der Klägerin geäußerte Vermutung, dass die Beschlussfassung "bei Einbeziehung der Privatinteressen" und "etwaiger Entschädigungsansprüche" anders ausgefallen wäre, reiche zur Annahme einer Auswirkung auf das Abwägungsergebnis nicht aus. An die tatrichterliche Würdigung der Vorinstanz ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.

33

2. Der Ausspruch des Verwaltungsgerichtshofs, dass der Bescheid des Beklagten vom 4. Oktober 2005 rechtswidrig war, hält der revisionsgerichtlichen Prüfung nicht in jeder Hinsicht stand. Da die Feststellungen im Berufungsurteil nicht ausreichen, um dem Senat eine abschließende Entscheidung zu ermöglichen, ist die Sache nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

34

Der Verwaltungsgerichtshof hat angenommen, dass ein Kläger die Feststellung verlangen kann, zu einem von ihm selbst bestimmten Zeitpunkt habe ein materieller Anspruch bestanden. Das stimmt mit der Rechtsprechung des Senats überein (Urteil vom 28. April 1999 - BVerwG 4 C 4.98 - BVerwGE 109, 74). Der Verwaltungsgerichtshof hat sich ferner erkennbar davon leiten lassen, dass auf die Berufung einer beigeladenen Gemeinde gegen die erstinstanzliche Feststellung, der Kläger habe eine beantragte Genehmigung beanspruchen können, materielles Recht nur insoweit zu prüfen ist, als es auch dem Schutz der Beigeladenen zu dienen bestimmt ist. Dieser Prüfungsansatz ist ebenfalls zutreffend (Urteil vom 31. Oktober 1990 - BVerwG 4 C 45.88 - BRS 50 Nr. 86). Dem Schutz der gemeindlichen Planungshoheit dient die Vorschrift des § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Sie bestimmt u.a., dass für die Zulassung eines Vorhabens im Außenbereich das Einvernehmen mit der Gemeinde erforderlich ist. Die Gemeinde darf ihr Einvernehmen nur aus den sich aus § 35 BauGB ergebenden Gründen versagen (§ 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Das bedeutet im Ergebnis, dass die Voraussetzungen des § 35 BauGB auf das Rechtsmittel der Gemeinde hin in vollem Umfang nachzuprüfen sind (Urteile vom 31. Oktober 1990 a.a.O. und vom 14. April 2000 - BVerwG 4 C 5.99 - NVwZ 2000, 1048 <1049>). Unvereinbar mit Bundesrecht ist die einschränkende Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dass § 35 BauGB nur mit Blick auf diejenigen Gründe zu prüfen ist, auf die die beigeladene Gemeinde die Versagung ihres Einvernehmens gestützt hat. Das Recht der Gemeinde, ihr Einvernehmen zu einem Außenbereichsvorhaben zu verweigern, ist nicht mit der Obliegenheit verbunden, die Entscheidung zu begründen (vgl. BTDrucks 13/6392 S. 60 zu Nr. 29 und Buchst. b). Der Bestimmung des § 36 BauGB kann deshalb auch nicht entnommen werden, dass in den Fällen, in denen - wie hier - das Einvernehmen rechtzeitig verweigert wurde, die Gemeinde mit Gründen, die sie bei ihrer Verweigerung nicht angeführt hat, in einem späteren Rechtsbehelfsverfahren präkludiert ist (so zutreffend OVG Weimar, Beschluss vom 29. Januar 2009 - 1 EO 346/08 - juris Rn. 50).

35

a) Die Beschränkung, die sich der Verwaltungsgerichtshof auferlegt hat, mag der Grund dafür sein, dass im Berufungsverfahren nicht geprüft worden ist, ob den Vorhaben der Klägerin zum maßgeblichen Zeitpunkt das artenschutzrechtliche Störungsverbot des § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG in der seinerzeit geltenden Fassung entgegenstand, das sich zugleich als ein nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB beachtlicher Belang des Naturschutzes darstellt (vgl. Urteil vom 24. Februar 1978 - BVerwG 4 C 12.76 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 61 S. 29). Nach § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG a.F. war es verboten, wild lebende Tiere der streng geschützten Arten und der europäischen Vogelarten an ihren Nist-, Brut-, Wohn- oder Zufluchtsstätten durch Aufsuchen, Fotografieren oder ähnliche Handlungen zu stören.

36

Ob durch die Errichtung und den Betrieb der zur Genehmigung gestellten Anlagen der Tatbestand des § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG a.F. erfüllt worden wäre, ist ungeklärt. Der Verwaltungsgerichtshof ist zwar in anderem Zusammenhang zu der Einschätzung gelangt, dass u.a. die Nutzung des Antragsgebiets für die Windenergie "am Artenschutzrecht scheitert" (UA S. 31). Mit dem von ihm für "bedeutsam" gehaltenen Störungsverbot hat er sich jedoch nur kursorisch befasst. Da das Berufungsurteil nicht die tatsächlichen Feststellungen enthält, die notwendig wären, um dem Senat eine Subsumtion unter § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG a.F. zu ermöglichen, muss der Verwaltungsgerichtshof die Prüfung nachholen. Ihr wird er zugrunde zu legen haben, dass zu den "ähnlichen Handlungen", durch die europäische Vogelarten an ihren Nist-, Brut-, Wohn- und Zufluchtsstätten gestört werden, auch bau- oder betriebsbedingte Störungen gehörten (vgl. Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116), weil andernfalls den europarechtlichen Vorgaben, insbesondere dem weit gefassten Störungsverbot des Art. 5 Buchst. d VRL, dessen Umsetzung § 42 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG a.F. jedenfalls auch diente, nicht hinreichend Rechnung getragen worden wäre (Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 9 A 28.05 - BVerwGE 126, 166 Rn. 34). Andererseits ist nicht jede Störung untersagt, sondern nur eine erhebliche Störung, die vorliegt, wenn sich durch die Störung der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art verschlechtert. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll das bundesrechtlich geregelte Störungsverbot nämlich nicht weiter reichen, als dies unionsrechtlich gefordert ist (vgl. BTDrucks 16/5100 S. 11 zu Nr. 7). Dies kommt im geänderten Wortlaut zum Ausdruck, den das Störungsverbot in § 42 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG 2007 und in § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG in der Fassung des Gesetzes vom 29. Juli 2009 (BGBl I S. 2542) erhalten hat.

37

b) Im Übrigen ist das vorinstanzliche Urteil - jedenfalls im Ergebnis - mit Bundesrecht vereinbar.

38

aa) Der Verwaltungsgerichtshof hat sich entgegen der Ansicht der Beigeladenen nicht dadurch über § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB hinweggesetzt, dass er die Erschließung der umstrittenen Außenbereichsvorhaben als gesichert angesehen hat.

39

Der Verwaltungsgerichtshof ist davon ausgegangen, dass bis zum 4. Oktober 2005 die umstrittenen Bauvorhaben tatsächlich nicht erschlossen waren. Er hat das für unschädlich gehalten, weil die Klägerin der Beigeladenen mit Schreiben vom 6. Mai 2005 ein Erschließungsangebot unterbreitet habe, dem ein Ausbauplan und eine Aufstellung der einzelnen Erschließungsmaßnahmen als Anlagen beigefügt gewesen seien. Damit habe die Klägerin die ihr als erschließungswillige Bauherrin obliegenden Pflichten zunächst erfüllt. Es wäre dann Sache der Beigeladenen gewesen, die Klägerin auf Mängel in dem Angebot - die die Beigeladene erst im gerichtlichen Verfahren gerügt habe - aufmerksam zu machen und ihr Gelegenheit zur Nachbesserung zu geben; die Klägerin sei ohne erkennbare positive Reaktion der Gemeinde nicht verpflichtet gewesen, von sich aus weitere Vorschläge zu machen und das Erschließungsangebot nachzubessern (UA S. 40). Dagegen ist bundesrechtlich nichts zu erinnern.

40

Es entspricht der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 30. August 1985 - BVerwG 4 C 48.81 - BRS 44 Nr. 75), dass die Erschließungsmaßnahmen, die im Einzelfall erforderlich sind, nicht schon bei Vorlage des Genehmigungsantrags oder, wenn sich ein gerichtliches Verfahren anschließt, bis zu dessen Abschluss verwirklicht sein müssen. Gesichert ist die Erschließung, wenn damit gerechnet werden kann, dass sie bis zur Herstellung des Bauwerks (spätestens bis zur Gebrauchsabnahme) funktionsfähig angelegt ist, und wenn ferner damit zu rechnen ist, dass sie auf Dauer zur Verfügung stehen wird. Die Erschließung muss nicht notwendig von der Gemeinde, sondern darf auch durch den Bauherrn oder einen Dritten vorgenommen werden. Von einer gesicherten Erschließung ist nicht erst dann auszugehen, wenn der Bauinteressent oder Dritte die Erschließungsaufgabe vertraglich übernommen hat. Vielmehr genügt es, dass der Gemeinde ein zumutbares Erschließungsangebot vorgelegen hat. Ein solches Angebot hat eine Ersetzungsfunktion. Schon mit seiner Hilfe kann sich der Bauherr die Möglichkeit verschaffen, das Genehmigungshindernis der fehlenden Erschließung zu überwinden (Beschluss vom 18. Mai 1993 - BVerwG 4 B 65.93 - BRS 55 Nr. 105). Für ein zumutbares Erschließungsangebot genügt es freilich nicht, wenn der Bauinteressent lediglich seine Bereitschaft erklärt, in Vertragsverhandlungen einzutreten. Vielmehr muss das Angebot so konkret sein, dass es auf seine Eignung überprüft werden kann, einen Zustand herbeizuführen, der die gleiche Gewähr der Verlässlichkeit bietet, wie wenn das Baugrundstück bereits erschlossen wäre. Hiervon kann auch dann nicht gänzlich abgesehen werden, wenn die Gemeinde sich so unnachgiebig zeigt, dass Vertragsverhandlungen keinen Erfolg versprechen. Vom Grad der Kooperationsbereitschaft der Gemeinde hängt allenfalls ab, welchen Substanziierungsanforderungen das Angebot gerecht werden muss. Lässt die Gemeinde keinen Zweifel daran aufkommen, dass sie bereit ist, aktiv am Zustandekommen eines Erschließungsvertrages mitzuwirken, so hat der Bauinteressent seinerseits durch ein entsprechend detailliertes Angebot eine möglichst breite Verhandlungsgrundlage als Voraussetzung dafür zu schaffen, dass eine Übereinstimmung in sämtlichen Fragen erzielt werden kann, die einer Regelung bedürfen. Verharrt die Gemeinde dagegen in einem Zustand der Passivität, so kann es der Bauherr im allgemeinen fürs Erste damit bewenden lassen, ihr ein Angebot zu unterbreiten, durch das sie in die Lage versetzt wird, sich über den Umfang seiner Leistungsbereitschaft ein Urteil zu bilden.

41

Der Verwaltungsgerichtshof hat sich auf den Standpunkt gestellt, dass das Erschließungsangebot der Klägerin vom 6. Mai 2005 den Umständen, die durch eine grundsätzliche Ablehnung der Vorhaben der Klägerin durch die Beigeladene gekennzeichnet seien, angepasst und dass es angesichts der ablehnenden Haltung der Beigeladenen gegenüber den umstrittenen Vorhaben fürs Erste ausreichend substanziiert gewesen sei. An diese vorinstanzliche Würdigung ist der Senat gebunden. Die Beigeladene zeigt nicht auf, dass der Würdigung eine irrige Rechtsauffassung zugrunde liegt. Vielmehr stellt sie ihrerseits überzogene rechtliche Anforderungen an das Erschließungsangebot. Entgegen ihrer Ansicht müssen einem Erschließungsangebot, das die Gemeinde von vornherein nicht annehmen will, nicht alle Belege beigefügt sein, die für den Nachweis der gesicherten Erschließung notwendig sind. Der Verwaltungsgerichtshof hat ferner nicht zu geringe Anforderungen an den Nachweis der Zuverlässigkeit der Eigenleistungen gestellt, die auch die Übernahme des durch den Ausbau entstehenden Unterhaltungsaufwandes einschließen müssen, weil nur auf diese Weise die Gemeinde unwirtschaftliche Aufwendungen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB vermeiden kann. Die Klägerin hat sich in § 3 des Vertragsentwurfs verpflichtet, den durch die Ausbaumaßnahmen und den Betrieb der Windenergieanlagen bedingten erhöhten Erhaltungsaufwand vom Beginn des Ausbaus der Wege bis zur endgültigen Einstellung des Betriebs der Windenergieanlagen zu tragen. Mit dem Angebot, der Beigeladenen einen einklagbaren Anspruch auf Übernahme der Unterhaltungskosten zu verschaffen, hat sie ihre Bereitschaft dokumentiert, die im konkreten Fall erforderlichen Mittel aufzubringen. Dass sie die Bereitschaft noch durch den Nachweis liquider Mittel hätte untermauern müssen, hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht nicht verlangt.

42

bb) Die Beigeladene beanstandet des Weiteren die vorinstanzliche Auffassung, dass die Genehmigung der umstrittenen Windenergieanlagen nicht an der Ausweisung der Standortflächen als Regionaler Grünzug im Regionalen Raumordnungsplan Südhessen hätte scheitern müssen. Ihrer Ansicht nach ist das nicht mit § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 BauGB vereinbar, wonach raumbedeutsame Vorhaben den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen dürfen. Dass die Ausweisung als Regionaler Grünzug teilweise durch diejenige als Vorrangflächen für Windenergie überlagert sei, komme der Klägerin nicht nach § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB zugute - hiernach stehen öffentliche Belange raumbedeutsamen privilegierten Vorhaben nicht entgegen, soweit die Belange bei der Darstellung dieser Vorhaben als Ziele der Raumordnung abgewogen worden sind -, weil die konkurrierende Darstellung wegen eines Abwägungsmangels unwirksam sei. Die Argumentation der Beigeladenen greift nicht durch.

43

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Festlegung "Regionaler Grünzug" im Regionalen Raumordnungsplan als Ziel behandelt, von dem - wiederum mit der Qualität eines Ziels der Raumordnung - nach Abschnitt 3.1-2 des Textteils des Programms ausdrücklich Abweichungen aus Gründen des öffentlichen Wohls zugelassen sind (UA S. 42). Zu den Vorhaben, die aus Gründen des öffentlichen Wohls zulässig sind, hat er Windenergienanlagen gezählt. Hieran ist der Senat gebunden, da es sich bei den Bestimmungen des Regionalen Raumordnungsplans um irrevisibles Landesrecht (§ 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO) handelt. Steht die Errichtung von Windenergieanlagen im Regionalen Grünzug mit den Zielen der Raumordnung im Einklang, liegt ein Verstoß gegen § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 BauGB nicht vor. Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, ob die Ausweisung der Vorrangflächen für Windenergie im Regionalen Raumordnungsplan wirksam ist und damit in der Lage gewesen wäre, zu Gunsten der Klägerin die positive Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB zu entfalten, und braucht der darauf bezogenen Verfahrensrüge der Beigeladenen nicht nachgegangen zu werden, der Verwaltungsgerichtshof habe ihren Vortrag zum Abwägungsdefizit ignoriert und dadurch gegen § 108 VwGO und Art. 103 Abs. 1 GG verstoßen.

44

cc) Zu Unrecht moniert die Beigeladene, dass der Verwaltungsgerichtshof der Klägerin den geltend gemachten Genehmigungsanspruch nicht deshalb gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB abgesprochen hat, weil ihre Anlagen höher als 85 m hätten sein sollen. Nach den tatrichterlichen Feststellungen im Berufungsurteil sah der Flächennutzungsplan 1998 eine Höhenbegrenzung für Windenergieanlagen nicht vor (UA S. 43). Dass eine Höhenbegrenzung (auf 85 m) bei der Aufstellung des Plans vorausgesetzt oder als Planmotiv für eine großzügigere Dimensionierung der Vorrangflächen mitbestimmend war, hat der Verwaltungsgerichtshof als rechtlich belanglos erachtet. Das ist bundesrechtlich zutreffend. Aus der Planbegründung ersichtliche Überlegungen der Entscheidungsträger der Gemeinde können zwar zur Auslegung und Erläuterung unklarer Darstellungen herangezogen werden; sind die Aussagen in der Planurkunde aber eindeutig, hat es mit ihnen sein Bewenden und ist ein Rückgriff auf außerhalb der Urkunde liegende Beweismittel unzulässig (vgl. Urteil vom 18. März 2004 - BVerwG 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239 <244>).

45

dd) Mit dem Argument der Beigeladenen, der öffentliche Belang der Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbildes hätte der Erteilung der beantragten Genehmigung entgegengestanden, hat sich der Verwaltungsgerichtshof nicht auseinandergesetzt. Seine Begründung, er habe nur diejenigen öffentlichen Belange prüfen dürfen, mit denen die Beigeladene die Versagung ihres Einvernehmens begründet habe, ist zwar, wie bereits dargelegt, mit Bundesrecht nicht vereinbar. Gleichwohl ist das Urteil im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

46

Die Baugrundstücke lagen am 4. Oktober 2005 im Vorranggebiet WE II, das die Beigeladene im Flächennutzungsplan dargestellt hatte, um die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeizuführen. Die Vorschrift versetzt die Gemeinde in die Lage, die bauliche Entwicklung privilegierter Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB im Außenbereich planerisch zu steuern. Die Vorhaben sind nicht mehr nur dann unzulässig, wenn ihnen öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegenstehen, sondern auch dann, wenn für sie durch Darstellungen in einem Flächennutzungsplan eine wirksame Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die gesetzgeberische Privilegierungsentscheidung kommt zwar weiterhin, aber nur mehr nach Maßgabe der gemeindlichen Planungsvorstellungen zum Tragen. Das bedeutet, dass den öffentlichen Belangen, denen an sich erst auf der Stufe der Vorhabenzulassung Rechnung zu tragen ist, schon auf der Ebene der Flächennutzungsplanung rechtliche Bedeutung zukommt (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <300>). Die Gemeinde, die von der Ermächtigung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Gebrauch macht, hat die öffentlichen Belange, die nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB erheblich sind und nicht zugleich zwingende, im Wege der Ausnahme oder Befreiung nicht überwindbare Verbotstatbestände nach anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfüllen, bei der Bauleitplanung nach Maßgabe des § 1 Abs. 7 BauGB gegen das Interesse Bauwilliger abzuwägen, den Außenbereich für die Errichtung von Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB in Anspruch zu nehmen. Mit der Darstellung von Konzentrationsflächen bringt sie zum Ausdruck, dass sie die der Abwägung zugänglichen öffentlichen Belange geringer gewichtet hat als die Nutzerinteressen. Ist die Planung wirksam, weil die Abwägung frei von Fehlern ist oder Abwägungsmängel nach dem Fehlerfolgenregime des § 214 BauGB unbeachtlich sind, dürfen diese Belange bei der Entscheidung über die Vorhabenzulassung nicht wieder als Genehmigungshindernis aktiviert werden (Urteil vom 18. August 2005 - BVerwG 4 C 13.04 - BVerwGE 124, 132 <144>). Nach dem Modell des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bedingen die positive und negative Komponente der Darstellung von Konzentrationsflächen einander und lässt sich das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Plangebiets nur dann rechtfertigen, wenn die Gemeinde sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (Urteil vom 17. Dezember 2002 a.a.O. S. 294).

47

Die Beigeladene stellt nicht in Abrede, dass sie bei der Festlegung der Vorrangzonen WE I bis III im Flächennutzungsplan 1998 dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes einen geringeren Wert beigemessen hat als dem Belang der Nutzung der zur Verfügung gestellten Flächen für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen. Ihr Einwand geht dahin, sie sei im Abwägungsprozess von einer Anlagenhöhe bis 85 m ausgegangen. Größere Anlagen, wie sie die Klägerin zur Genehmigung gestellt habe, entsprächen nicht ihren planerischen Vorstellungen, weil sie das Orts- und Landschaftsbild verunstalteten. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB habe dem Genehmigungsantrag daher entgegengehalten werden dürfen. Dem ist zu widersprechen. Die Stadtverordnetenversammlung der Beigeladenen hat im Flächennutzungsplan 1998 eine Höhenbegrenzung nicht festgeschrieben und damit die Folgen - die Zulässigkeit von Windenergieanlagen mit einer Höhe über 85 m - in Kauf genommen. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass das Gremium sich irrig für nicht befugt gehalten hat, im Flächennutzungsplan eine Höhenbeschränkung festzusetzen, oder etwas anderes beschlossen hat, als der Inhalt der Planurkunde belegt.

48

ee) Die Beigeladene beanstandet schließlich als weiteren Bundesrechtsverstoß, dass es der Verwaltungsgerichtshof abgelehnt hat, den planreifen Entwurf der 2. Änderung des Flächennutzungsplans, die die Baugrundstücke den Ausschlussflächen zuordnet, als öffentlichen Belang anzuerkennen. Auch damit bleibt sie ohne Erfolg.

49

Der Senat lässt offen, ob ein planreifer Entwurf eines Flächennutzungsplans, dem nach seinem Inkrafttreten die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen sollen, einem Außenbereichsvorhaben generell nicht als öffentlicher Belang entgegenstehen kann. Eine "Vorwirkung" scheidet jedenfalls für den Fall aus, dass die künftigen Ausschlussflächen nach dem aktuellen Flächennutzungsplan noch in einer Konzentrationsfläche liegen. Nach der Rechtsprechung des Senats erfüllt der Flächennutzungsplan im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, d.h. soweit es um die Ausschlusswirkung geht, eine dem Bebauungsplan vergleichbare Funktion (Urteil vom 26. April 2007 - BVerwG 4 CN 3.06 - BVerwGE 128, 382 Rn. 16). Hinsichtlich der Konzentrationsflächen gilt nichts entscheidend anderes. Zwar tritt der Flächennutzungsplan nicht an die Stelle eines Bebauungsplans - die Gemeinde ist nicht gehindert, die Positivflächen zum Zwecke der Feinsteuerung noch mit einem Bebauungsplan zu überplanen, in dem beispielsweise die Vorhabenstandorte durch die Festsetzung von Baugrenzen (§ 23 BauNVO) vorgegeben werden (vgl. dazu Urteil vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 3.04 - BVerwGE 122, 117) -, er bestimmt aber, in der Bindungswirkung einem Bebauungsplan vergleichbar, dass in den dargestellten Konzentrationsflächen die bevorzugten Vorhaben ihrer Art nach zulässig sind. Solange die Darstellung Bestand hat, kann ihnen eine nur in Aufstellung befindliche anderweitige Flächennutzungsplanung nicht als öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegengehalten werden.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 15.000 € festgesetzt.

I.

Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Vorbescheids zur Klärung der abgrabungsrechtlichen Zulässigkeit eines Kiesabbauvorhabens im Gemeindegebiet der Beigeladenen.

Die Klägerin betreibt seit 1998 im Ort der Beigeladenen eine Firma für Tiefbau mit sechs Mitarbeitern. Das Unternehmen benötigt jährlich ca. 70.000 t Kies, den die Klägerin bislang zukauft. Im Mai 2010 beantragte sie die Erteilung eines Vorbescheids für ein Trockenkiesabbauvorhaben mit Wiederverfüllung auf dem landwirtschaftlich genutzten, ca. 1,3 ha großen Grundstück FlNr. 148 Gemarkung F.

Nachdem die Beigeladene im Hinblick auf ihren am 30. März 2010 gefassten Beschluss zur Änderung des seit 2004 rechtgültigen Flächennutzungsplans ihr Einvernehmen zu dem Vorhaben verweigert hatte, stellte das Landratsamt U. die Entscheidung über den Antrag mit Bescheid vom 14. Juli 2010 zunächst zurück. Am 10. Mai 2011 beschloss der Gemeinderat der Beigeladene die (erste) Änderung des Flächennutzungsplans, der an zwei Standorten Konzentrationszonen für Kiesabbau ausweist. Das Grundstück FlNr. 148 der Klägerin liegt außerhalb dieser Flächen. Am 23. Mai 2011 genehmigte das Landratsamt die Flächennutzungsplanänderung. Am 30. Mai 2011 erfolgte die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung. Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 21. Mai 2012 lehnte das Landratsamt den Vorbescheidsantrag der Klägerin ab.

Die Verpflichtungsklage der Klägerin auf Erteilung des beantragten Vorbescheids hat das Verwaltungsgericht Augsburg mit Urteil vom 19. Juni 2013 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, das Vorhaben widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplans in der geänderten Fassung vom 30. Mai 2011, weil der Plan Konzentrationsflächen für Kiesabbau in einem anderen Bereich des Gemeindegebiets vorsehe. Durchgreifende rechtliche Bedenken gegen die Wirksamkeit der Flächennutzungsplanänderung bestünden nicht.

Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung. Sie macht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sowie einen Verfahrensfehler wegen Verletzung der richterlichen Aufklärungspflicht geltend.

II.

Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg.

A. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Es ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass das Verwaltungsgericht zu Recht einen Rechtsanspruch der Klägerin auf Erteilung des beantragten abgrabungsrechtlichen Vorbescheids verneint hat, weil das Trockenkiesabbauvorhaben den im abgrabungsaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfenden bauplanungsrechtlichen Vorschriften widerspricht (§ 113 Abs. 5 VwGO, Art. 9 Abs. 1 Satz 1 und 4 BayAbgrG, Art. 59 Satz 1 Nr. 1 BayBO, §§ 29 ff. BauGB). Dem nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegierten Abbauvorhaben stehen öffentliche Belange entgegen, weil hierfür nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB durch die Darstellungen des Flächennutzungsplans der Beigeladenen in der Fassung der ersten Änderung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist (vgl. dazu unten I) und eine eine Ausnahme vom Regelfall rechtfertigende (atypische) Fallkonstellation für das Vorhaben der Klägerin nicht vorliegt (vgl. dazu unten II). Das Vorbringen der Klägerin im Zulassungsantrag (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 BauGB) ist nicht geeignet, diese Beurteilung ernstlich infrage zu stellen.

I) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass die erste Änderung des Flächennutzungsplans wirksam ist. Insbesondere ergibt sich aus dem Vorbringen der Klägerin nicht, dass die Änderung des Flächennutzungsplans nicht hinreichend bestimmt wäre (vgl. dazu unten I 1), ein Verstoß gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (vgl. dazu unten I 2) oder das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB vorläge (vgl. dazu unten I 3) oder dass die Planung an einem rechtlich erheblichen Abwägungsmangel nach § 2 Abs. 3, § 1 Abs. 7 BauGB litte (vgl. dazu unten I 4).

1. Die erste Änderung des Flächennutzungsplans leidet nicht an durchgreifenden Bestimmtheitsmängeln.

a) Ein Bestimmtheitsmangel liegt nicht deswegen vor, weil der dargestellte Änderungsbereich nicht das gesamte Gemeindegebiet, sondern lediglich den Ausschnitt mit den beiden Änderungsbereichen für zwei „Konzentrationszonen für Kiesabbau“ erfasst.

Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange einem nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB privilegierten Außenbereichsvorhaben in der Regel nicht entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Soweit nicht ein räumlicher Teilflächennutzungsplan (§ 5 Abs. 2b Halbs. 2 BauGB) aufgestellt werden soll, betrifft die Steuerungsmöglichkeit nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB den gesamten Außenbereich einer Gemeinde. Liegen die Voraussetzungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vor, erzeugt die positive Darstellung der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen kraft Gesetzes zugleich eine Ausschlusswirkung für die übrigen Außenbereichsflächen im Gemeindegebiet. Die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 Rn. 36; U.v. 13.3.2003 - 4 C 3/02 - NVwZ 2003, 1261 Rn. 20; U.v. 21.10.2004 - 4 C 2/04 - BVerwGE 122, 109 Rn. 13, 18; BayVGH, B.v. 3.7.2013 - 15 ZB 10.3161 - juris Rn. 3). Eine gesonderte Darstellung der Ausschlussflächen ist im Flächennutzungsplan daher nicht geboten (vgl. BVerwG, U.v. 20.5.2010 - 4 C 7/09 - BVerwGE 137, 74 Rn. 12; Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 12. Aufl. 2014, § 35 Rn. 114). Das gilt auch dann, wenn - wie hier - der Flächennutzungsplan nicht erstmals für das gesamte Gemeindegebiet aufgestellt, sondern durch eine Änderung lediglich um die positiven Standortflächen für Konzentrationszonen ergänzt wird. Es genügt eine hinreichend bestimmte Darstellung der Positivflächen mit eindeutiger Abgrenzung für die Konzentration der privilegierten Außenbereichsvorhaben, um dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) zu entsprechen.

Dem hat die Beigeladene mit der Darstellung der beiden Änderungsflächen und jeweils eindeutiger Abgrenzung durch eine schwarze Linie mit Dreiecken sowie der Bezeichnung als „Konzentrationsfläche Kiesabbau“ in der Planlegende Rechnung getragen. Anhaltspunkte dafür, dass sie mit der Flächennutzungsplanänderung die Ausschlusswirkung durch einen räumlichen Teilflächennutzungsplans nach § 5 Abs. 2b Halbs. 2 BauGB lediglich auf einen Teil ihrer Außenbereichsflächen beschränkt hat, bestehen nicht. Vielmehr hat sie mit der Änderung des Flächennutzungsplans die Standorte für die Kiesabbauflächen für ihr gesamtes Gemeindegebiet festgelegt. Dies ergibt sich ohne Weiteres aus der Begründung zur Änderung des Flächennutzungsplans, wonach mit Ausweisung der Kiesabbau-Konzentrationszone(n) die Zulässigkeit privilegierter Abbauvorhaben für das gesamte Gemeindegebiet bauleitplanerisch geregelt werden soll (vgl. Planbegründung Nr. 1).

b) Mit der Rüge, in der Planlegende seien die maßgeblichen Flächen fälschlich als Fläche nach § 5 Abs. 1 Nr. 7 BauGB bezeichnet, zeigt die Klägerin ebenfalls keinen Mangel der Bestimmtheit der Flächennutzungsplanänderung auf.

Insoweit handelt es sich um eine offensichtliche und damit nach dem allgemeinen Rechtsgrundsatz „falsa demonstratio non nocet“ rechtlich unschädliche Falschbezeichnung (vgl. BVerwG, U.v. 21.2.2013 - 7 C 22/11 - NVwZ-RR 2013, 593 = juris Rn. 18). Die im Flächennutzungsplan zitierte Norm betrifft in der Planzeichnung nicht dargestellte „Wasserflächen, Häfen und die für die Wasserwirtschaft vorgesehenen Flächen sowie die Flächen, die im Interesse des Hochwasserschutzes und der Regelung des Wasserabflusses freizuhalten sind“. Aus dem engen Zusammenhang des Normzitats mit der Bezeichnung „Flächen für Abgrabungen/Gewinnung von Bodenschätzen“ in der Planlegende sowie aus den Gesamtumständen zur Aufstellung des Flächennutzungsplans ist jedoch zweifelsfrei erkennbar, dass nicht Flächen nach § 5 Abs. 1 Nr. 7 BauGB, sondern „Flächen für Aufschüttungen, Abgrabungen oder für die Gewinnung von Steinen, Erden und anderen Bodenschätzen“ nach § 5 Abs. 1 Nr. 8 BauGB dargestellt werden sollten.

2. Die Ausführungen im Zulassungsantrag geben auch keine Veranlassung für die Annahme, die Planung genüge nicht dem Erforderlichkeitsgebot des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.

a) Der Vortrag der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht eine Verhinderungsplanung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verneint, weil es fälschlich die Größe der ausgewiesenen Konzentrationszone für ausreichend gehalten und dabei das Verhältnis zwischen der Größe der Konzentrationsflächen und der Größe der Potentialflächen zugrunde gelegt habe, rechtfertigt nicht die Zulassung der Berufung.

Der mit der Festlegung von positiven Standorten nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verbundene Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur dann rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dagegen darf der Planungsträger den Flächennutzungsplan nicht als Mittel dazu benutzen, unter dem Deckmantel der Steuerung die betreffenden Nutzungen in Wahrheit zu verhindern. Eine bloße „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, ist unzulässig. Vielmehr muss er der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die privilegierte Nutzung in substanzieller Weise Raum schaffen (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287/295). Dass eine solche verkappte Verhinderungsplanung hier vorläge, lässt sich dem Vorbringen im Zulassungsantrag nicht entnehmen. Insbesondere zeigt die Klägerin nicht auf, aus welchen Gründen die ausgewiesenen Konzentrationsflächen im Umfang von insgesamt 14,15 ha nicht ausreichend dimensioniert sein sollten, um dem Kiesabbau im Gemeindegebiet in substanzieller Weise Raum zu verschaffen. Zwar sind Größenangaben, isoliert betrachtet, als Kriterium für die Beurteilung, ob den privilegierten Nutzung ausreichend Raum verschafft wurde, ungeeignet. Insbesondere ist ein Flächenvergleich nicht der einzige geeignete Maßstab hierfür. Die Relation zwischen der Gesamtfläche der Konzentrationszonen einerseits und der geeigneten Potentialflächen andererseits muss aber nicht notwendig auf das Vorliegen einer Verhinderungsplanung schließen lassen. Vielmehr hängt dies von den Umständen des Einzelfalls ab (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287/295 Rn. 29; U.v. 21.10.2004 - 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109/111; B.v. 28.11.2005 - 4 B 66.05 - NVwZ 2006, 339; U.v. 20.5.2010 - 4 C 7/09 - NVwZ 2010, 1561/1564 Rn. 28; B.v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 18 m. w. N.). Hierzu enthält der Zulassungsantrag keinerlei Ausführungen (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Soweit die Klägerin geltend macht, das Verwaltungsgericht hätte bei seiner Beurteilung, ob eine Verhinderungsplanung vorliege, ausschließlich auf das Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Konzentrationsflächen und der Größe der Potenzialflächen abgestellt, trifft das so nicht zu. Das Verwaltungsgericht hat für seine Annahme, dass wegen der Dimensionierung des Vorranggebiets kein Verstoß gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (und § 1 Abs. 6 BauGB) gegeben sei, zwar vorrangig das Größenverhältnis zwischen Vorrangflächen und Potenzialflächen angeführt (vgl. UA S. 13 f.). Dabei ist es aber lediglich auf den Einwand der Klägerin im erstinstanzlichen Verfahren eingegangen (vgl. Schriftsatz vom 17.9.2012 S. 11 f., Bl. 55 f. der Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts), es liege eine Verhinderungsplanung vor, weil nur 14,15 ha und damit nur 2,78% der Gemeindefläche als Konzentrationsfläche für den Kiesabbau dargestellt worden sei, obwohl 65 ha und somit ca. 23% der Gemeindefläche als sog. Potentialflächen in Betracht gekommen wären. Dagegen ist rechtlich nichts zu erinnern.

b) Zweifel an der Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ergeben sich auch nicht deswegen, weil der Planung kein schlüssiges Planungskonzept zugrunde läge. Abgesehen davon, dass dies wohl keine Frage der Erforderlichkeit, sondern des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 6 BauGB) ist (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15/01 - BVerwGE 117, 287 = juris Rn. 36; U.v. 13.12. 2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 9), liegt ein fehlerhaftes Planungskonzept nicht vor (vgl. dazu unten I 4 a).

3. Soweit die Klägerin erstmals mit Schriftsatz vom 18. September 2014 einen Verstoß der Planung gegen § 1 Abs. 4 BauGB rügt und geltend macht, der Flächen- nutzungsplan habe entgegenstehende Ziele der Raumordnung (§ 4 Abs. 1 ROG) nicht beachtet, kann dieses Vorbringen wegen des Ablaufs der Zwei-Monatsfrist für die Begründung des Zulassungsantrags am 1. September 2013 (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) bei der Entscheidung keine Berücksichtigung mehr finden. Insoweit liegt auch keine bloße nähere Erläuterung oder Vertiefung und damit noch zulässige Ergänzung des fristgemäß Vorgebrachten vor (vgl. Seibert in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2014, § 124a Rn. 133; Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 53).

4. Nicht durchzudringen vermag die Klägerin auch mit dem Einwand, der Flächennutzungsplan leide an beachtlichen Abwägungsmängeln (§ 2 Abs. 3, § 1 Abs. 7 BauGB).

a) Das Vorbringen im Zulassungsantrag rechtfertigt nicht die Annahme, der Planung liege kein schlüssiges Planungskonzept zugrunde.

(1) Der Einwand der Klägerin, die Planung der Beigeladenen werde den von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an die abschnittsweise Ausarbeitung des Planungskonzepts nicht gerecht, insbesondere habe diese sich den Unterschied zwischen sog. „harten“ und „weichen“ Tabuzonen nicht bewusst gemacht, ist nicht berechtigt.

Wie die Klägerin zutreffend ausführt, bedarf eine planerische Entscheidung zur Herbeiführung der Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts. Um den Anforderungen gerecht zu werden, die hierbei an den Abwägungsvorgang zu stellen sind, muss das Konzept nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die städtebaulichen Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums aufzeigen. Dabei vollzieht sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise (vgl. BVerwG, B.v. 15.9.2009 - 4 BN 25.09 - BRS 74 Nr. 112). In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die betreffende Nutzung nicht zur Verfügung stehen, wobei sich die Tabuzonen in sog. „harte“ und „weiche“ untergliedern lassen. Der Begriff der „harten“ Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für die betreffende Konzentrationsnutzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht in Betracht kommen, und deshalb schlechthin ungeeignet sind (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287/295, 299). Mit dem Begriff der „weichen“ Tabuzonen werden Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen lediglich nach dem Willen des Plangebers aus städtebaulichen Gründen die Errichtung von Konzentrationsanlagen von vornherein ausgeschlossen werden sollen (vgl. BVerwG, U.v. 21.10.2004 - 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109/112). Dabei muss sich der Plangeber zur Vermeidung eines Fehlers im Abwägungsvorgang den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren, weil die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, die einer Abwägung zwischen Belangen der privilegierten Nutzung und widerstreitenden Belangen entzogen sind. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen auch sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden. Seine Entscheidung für weiche Tabuzonen muss der Planungsträger jedoch rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen (vgl. BVerwG, U.v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 - NVwZ 2013, 1017 Rn. 5 f. m. w. N.). Nach Abschluss dieses ersten Planungsschritts sind die sog. „Potenzialflächen“, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, in einem zweiten Arbeitsschritt zu den zu ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Konzentrationsnutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung gerecht wird (vgl. zum Ganzen König, Baurecht Bayern, 5. Aufl. 2015, Rn. 571 ff. m. w. N.).

Dass die vorliegende Planung diesen Anforderungen nicht genügt, hat die Klägerin nicht aufgezeigt. Die Beigeladene hat ihrer Entscheidung ausweislich der Planbegründung (S. 6) die Standortanalyse zur Ausweisung einer Konzentrationszone für Kiesabbau der Fa. L. vom 6. Dezember 2010 zugrunde gelegt, die sich bei ihren Standortempfehlungen wiederum an Nr. 4 der Richtlinien für Anlage zur Gewinnung von Kies, Sand, Steinen und Erden gemäß der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 9. Juni 1995 (AllMBl 1995, S. 589 ff.) orientiert hat. Darin sind die Tabuzonen zwar nicht ausdrücklich als „hart“ oder „weich“ bezeichnet. Dennoch wird aber der Sache nach deutlich unterschieden zwischen zwingenden Ausschlussflächen einerseits („Flächen, für die ein Kiesabbau ausgeschossen ist“) und diese Flächen „ergänzende“, fakultative Ausschlussflächen andererseits, die nach dem planerischen Willen infolge der höheren Gewichtung anderer öffentlich-rechtlicher Belange als Standort für Kiesabbau ebenfalls von vornherein ausscheiden sollen. Zur ersteren Gruppe gehören nach der Standortanalyse diejenigen Flächen im Gemeindegebiet, die eines der in der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 9. Juni 1995 (a. a. O.) aufgezählten Kriterien erfüllen, namentlich die bestehenden und geplanten Siedlungsflächen, die Verkehrsflächen, die Hochspannungstrassen der Lech-Elektrizitäts-Werke, die ausgewiesenen Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft, das landschaftliche Vorbehaltsgebiet gemäß Regionalplan, die amtlich verzeichneten Bau- und Bodendenkmäler, das Trinkwasserschutzgebiet, das Landschaftsschutzgebiet, die amtlich kartierten Biotope, die Flächen faunistischer Bedeutung gemäß Artenschutzkartierung, die Waldflächen und größeren Gehölzbestände (vgl. Standortanalyse S. 8 f.). Diese Flächen sind als zwingende Ausschussflächen („automatisch als Tabuflächen“) qualifiziert. Zur zweiten Gruppe werden die „Abstandsflächen, die aus landschaftsplanerischer Sicht gewählt oder vergrößert wurden, um nachteilige Wirkungen auf angrenzende Nutzungen oder Schutzgüter möglichst auszuschließen“ gezählt (vgl. Standortanalyse S. 4 und 10 f.). Dass die Zuordnung zu diesen Gruppen nicht sachgerecht wäre, macht die Klägerin nicht geltend (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Im Anschluss an die so ermittelten „Tabu- und Abstandsflächen“ werden die verbliebenen Bereiche der Sache nach als Potenzialflächen eingestuft („Bereiche, die als Konzentrationsflächen für den Kiesabbau theoretisch in Frage kommen“, vgl. Standortanalyse S. 4 und S. 11) und daraus in dem erforderlichen weiteren Arbeitsschritt nach abwägender Bewertung der Eignung in drei Stufen die endgültigen Konzentrationsflächen ermittelt (Standortanalyse S. 13 ff.). Hiergegen ist rechtlich nichts zu erinnern.

(2) Nicht gerechtfertigt erscheint auch der Vorhalt der Klägerin, die Beigeladene habe bei der Festlegung der (weichen) Tabuflächen die Mindestabstände der Abbauflächen zur Bebauung willkürlich vergrößert. Aus der der Festlegung der Tabuflächen zugrunde gelegten Standortanalyse geht ohne Weiteres hervor, dass die nach der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 9. Juni 1995 (AllMBl 1995, S. 589/596) und den „Anforderungen zum Lärmschutz bei der Planung von Abbauflächen für Kies, Sand und andere Bodenschätze“ des Bayerischen Landesamts für Umweltschutz von Juli 2003 (http://www.lfu.bayern.de/laerm/doc/anlagen_abbauflaechen.pdf) empfohlenen Mindestwerte aus landschaftsplanerischer Sicht um sinnvolle Abstände überschritten werden, damit nachteilige Wirkungen auf die im Einzelnen in der Tabelle 1 angeführten angrenzenden Nutzungen und Schutzgüter (u. a. Wohngebiete, Einzelbebauung, Gewässer, Elektrofreileitungen, öffentliche Straßen, Bahnlinien, Natur- Boden und Kulturdenkmäler, Biotope, Wälder) praktisch ausgeschlossen bzw. weitgehend vermieden werden (vgl. Standortanalyse S. 4 Mitte und S. 10 f.). Auch damit folgt die Beigeladene einer Empfehlung der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 9. Juni 1995 (a. a. O., vgl. Nr. 4.2.1.6). Dass die Erhöhung der Mindestabstände im Hinblick auf diese Belange im Einzelnen nicht gerechtfertigt gewesen wäre, trägt die Klägerin nicht vor (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

(3) Soweit die Klägerin geltend macht, die Beigeladene habe die Frage der „Mächtigkeit des Kiesvorkommens auf den potentiellen Konzentrationsbereichen“ nicht oder unzureichend recherchiert, trifft das nicht zu. Die der Abwägungsentscheidung zugrunde gelegte Standortanalyse (S. 5 f.) bezieht sich insoweit auf entsprechende geologische Karten von Bayern und Baden-Württemberg, in denen das Kiesvorkommen im Gemeindegebiet eingetragen ist. Dass diese Karten unzutreffende oder unzureichende Angaben enthielten, legt die Klägerin nicht dar (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

(4) Entgegen dem Vorbringen der Klägerin ist das Planungskonzept auch nicht deswegen fehlerhaft, weil die Beigeladene bei der Standortentscheidung irrtümlich davon ausgegangen wäre, die Antragsflächen der Klägerin im Norden des Hauptorts (Grundstück FlNr. 148) würden unmittelbar an geplante Gewerbeflächen oder an für deren Erweiterung vorgesehene (Flächen) angrenzen und seien deswegen als Konzentrationsflächen für den Kiesabbau weniger geeignet als die ausgewiesenen Flächen.

Insbesondere lässt sich der von der Klägerin angeführten Passage in der Planbegründung („Die Flächen im Norden von F. (5,5 ha) stehen in einem potentiellen Nutzungskonflikt mit den im Flächennutzungsplan dargestellten Planungen. Südlich der Flächen ist die Ansiedlung von Gewerbe vorgesehen. Mittelfristig ist somit auch auf diesen Flächen, durch ihre unmittelbar Angrenzung an die geplante Gewerbeflächen, eine Ausdehnung für weitere Gewerbeeinheiten denkbar und angestrebt“) nicht entnehmen, dass die Beigeladene ihrer Abwägungsentscheidung die fehlerhafte Annahme zugrunde gelegt hat, das Grundstück FlNr. 148 grenze unmittelbar an die im Flächennutzungsplan als „Gewerbliche Bauflächen (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 BauNVO)“ dargestellten Flächen. Vielmehr wird aus der Formulierung hinreichend deutlich, dass die Beigeladene einen potentiellen Nutzungskonflikt zwischen der ca. 5,5 ha großen Fläche im Norden, die auch das Grundstück FlNr. 148 umfasst, und ihren Planungen darin gesehen hat, dass die Fläche im Bereich zwischen dem Grundstück FlNr. 148 und den als gewerbliche Bauflächen im Flächennutzungsplan dargestellten Grundstücken für eine Ausweisung als Gewerbeflächen für die Zukunft zur Erweiterung der bereits geplanten und im Flächennutzungsplan dargestellten Gewerbeflächen vorbehalten werden sollte. Gleiches ergibt sich aus der der Planung zugrunde gelegten Standortanalyse (S.14: „Die Flächen der Eignungsstufe II im Norden von F. (5,5 ha) stehen in einem potentiellen Nutzungskonflikt mit den im Flächennutzungsplan dargestellten Planungen. Südlich der Flächen der Eignungsstufe II ist die Ansiedlung von Gewerbe gedacht. Mittelfristig ist somit auch auf diesen Flächen, durch ihre unmittelbar Angrenzung an die erwähnten geplanten Gewerbeflächen, eine Ausdehnung für weitere Gewerbeeinheiten denkbar“). Hierbei handelt es sich um sachgerechte, ohne Weiteres nachvollziehbare Erwägungen, die einen Abwägungsmangel nicht begründen. Die Entscheidung über die Auswahl geeigneter Flächen setzt nicht voraus, dass bereits konkrete Planungen für die betroffenen Flächen vorhanden sind, die einem Vorhaben entgegenstehen.

(5) Ebenso wenig berechtigt erscheint das Vorbringen, die Planung sei in sich widersprüchlich, weil mit ihr einerseits überwiegend kleinräumiger, privater Kiesabbau ermöglicht werden sollte, andererseits aber eine verbleibende Potenzialfläche im Norden des Gemeindegebiets der Beigeladenen mit einer Größe von 4 ha als nicht geeignet angesehen wurde. Abgesehen davon, dass die Klägerin nicht angibt, woraus sich das Planungsziel der „Ermöglichung von überwiegend kleinräumigen, privaten Kiesabbau“ ergeben soll (nach S. 4 der Planbegründung werden „kleinere Abbaue privilegiert, die dem örtlichen Bedarf dienen“), ist es nicht fehlerhaft, wenn die Gemeinde bei der Standortauswahl nicht sämtliche geeigneten Potenzialflächen als Konzentrationsflächen für Kiesabbau ausweist, sondern hieraus Flächen auswählt, die im Hinblick auf die Größe der betreffenden Flächen und weiterer Kriterien wie etwa Grundstückszuschnitt, Erschließung, potenzielle Nutzungskonflikte u. a. (vgl. Standortanalyse S. 14) hierfür am besten geeignet sind (vgl. BVerwG, B.v. 12.7.2006 - 4 B 49/06 - ZfBR 2006, 679 = juris Rn. 7).

(6) Soweit die Klägerin pauschal die fehlende Berücksichtigung von Fragen der „Wirtschaftlichkeit der Ausbeute“, der „Flächenverfügbarkeit“ und der „Dimension des Entwicklungsspielraums der Konzentrationsflächen“ bei der Flächenauswahl rügt, legt sie nicht dar, woraus sich eine Pflicht zur Berücksichtigung dieser Kriterien ergeben soll und inwieweit diese Fragen für die Beurteilung der Eignung der Konzentrationsfläche für den Kiesabbau erheblich gewesen sein sollen.

b) Keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ergeben sich auch hinsichtlich der Annahme des Verwaltungsgericht, bei der Abwägung der öffentlichen und privaten Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB) seien die privaten Interessen der Klägerin hinreichend erkannt und berücksichtigt worden.

(1) Soweit die Klägerin mit dem Vorbringen, „in der Abwägungsentscheidung…fänden sich keine Hinweise auf die Betroffenheit der Klägerin in ihren eigentumsrechtlichen Belangen“ (Schriftsatz vom 2.9.2013 S. 9 f.) und „an keiner Stelle der Begründung werde auch nur ansatzweise erkennbar, dass die Beigeladene - und sei es allgemein und abstrakt - eine Einschränkung der eigentumsrechtlichen Verfügungsmöglichkeiten…. planungsrechtlich privilegierter Unternehmen … erkannt und betrachtet hätte“ (Schriftsatz vom 2.9.2013 S. 11), eine Nichtberücksichtigung ihres durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Grundeigentums geltend machen wollte, scheidet ein Abwägungsmangel schon deswegen aus, weil die Klägerin selbst nicht Eigentümerin des Grundstücks FlNr. 148 ist, auf dem sie Kies abbauen möchte. Abgesehen davon genießt das Grundeigentum an Außenbereichsgrundstücken nur einen eingeschränkten Schutzanspruch und vermittelt - anders als § 34 BauGB - keinen Schutz gegen neu auftretende öffentliche Belange. Denn nach der Entscheidung des Gesetzgebers, der nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums an Grundstücken bestimmt, ist der Außenbereich nach § 35 BauGB grundsätzlich nicht für das Bauen freigegeben, sondern im Interesse seiner größtmöglichen Schonung in erster Linie für die Erholung der Allgemeinheit und für die Land- und Forstwirtschaft bestimmt (vgl. BVerwG, U.v. 17.2.1984 - 4 C 56.79 - NVwZ 1984, 434; Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 = juris Rn. 48). Auch privilegierte Vorhaben sind deshalb im Außenbereich nicht ohne Weiteres zulässig, sondern stehen unter dem Vorbehalt des Nichtentgegenstehens öffentlicher Belange (§ 35 Abs. 1 BauGB), wozu auch der Planvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gehört (vgl. BVerwG, U.v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 - NVwZ 2013, 1017 Rn. 12; NdsOVG, U.v. 11.11.2013 - 12 LC 257/12 - BauR 2014, 516 Rn. 35; VGH BW, U.v. 9.6.2005 - 3 S 1545/04 - ESVGH 56,56 = juris Rn. 41).

(2) Soweit die Klägerin eine Nichtberücksichtigung ihres (Eigentums-)Rechts in Form des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs behauptet, legt sie - sofern ein solches Recht als rechtlich schutzwürdig anzuerkennen ist (vgl. BVerfG, B.v. 10.6.2009 - 1 BvR 198/08 - NVwZ 2009, 1426/1428 = juris Rn. 19 ff.; B.v. 29.2.2012 - 1 BvR 2378/10 - NZA 2012, 788 = juris Rn. 41; BVerwG, U.v. 12.8.2009 - 9 A 64/07 - BVerwGE 134, 308/310 = juris Rn. 23) - nicht dar, inwieweit ihr Kiesbauunternehmen dadurch in seinem Bestand beeinträchtigt sein könnte, dass sie den als Baustoff benötigten Kies auch künftig - wie bisher - zukaufen muss anstatt ihn auf dem nicht in ihrem Eigentum stehenden Grundstück FlNr. 148 selbst abzubauen. Bloße Umsatz- und Gewinnchancen sind von der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst (vgl. BVerwG, U.v. 10.7.2012 - 7 A 11/11 - BVerwGE 143, 249 = juris Rn. 74).

(3) Soweit sich die Klägerin auf eine Nichtberücksichtigung ihres Rechts der freien Berufsausübung beruft und sinngemäß eine Beeinträchtigung ihrer durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten freien Standortwahl rügt (vgl. BVerfG, B.v. 30.11.2010 - 1 BvL 3/07 - ZfWG 2011, 33 = juris Rn. 38; BGH, U.v. 9.12. 2004 - III R 263/04 - BGHZ 161, 305 juris Rn. 19 ff.; OVG NRW, U.v. 26.9.2013 - 16 A 1295/08 - juris Rn. 108), handelt es sich zwar grundsätzlich um einen in der Abwägung zu berücksichtigenden privaten Belang. Dieser musste sich dem Gemeinderat der Beigeladenen aufgrund des Vorbescheidsantrags der Klägerin vom 14. April 2010 und des daraufhin ergangenen Beschluss vom 4. Mai 2010 zur Zurückstellung nach § 15 Abs. 3 BauGB auch ohne gesonderte Geltendmachung im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aufdrängen (vgl. OVG NW, U.v. 26.9.2013 - 16 A 1295/08 - juris Rn. 108). Selbst wenn man aber unterstellt, dass insoweit ein Abwägungsausfall vorliegt, würde dies nicht zur Unwirksamkeit des Flächennutzungsplans führten. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, wäre dieser Mangel nach § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB nicht erheblich, weil er weder offensichtlich noch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist.

(3.1) Ein Mangel im Abwägungsvorgang ist offensichtlich im Sinn dieser Vorschrift, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Gemeinderats über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 16). Es genügt nicht, wenn - negativ - lediglich nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Abwägungsvorgang an einem Mangel leidet, weil die Planbegründung und Aufstellungsvorgänge keinen ausdrücklichen Hinweis darauf enthalten, dass der Plangeber sich mit bestimmten konkreten Umständen ausdrücklich abwägend befasst hat. Die Grenze dessen, was sich verlässlich ermitteln lässt, geht nicht generell zulasten der planenden Gemeinde, so dass alles, was nicht nachweislich erwogen wurde, zwangsläufig als Abwägungsausfall zu werten wäre. Liegt - wie hier - eine Lücke in den Aufstellungsvorgängen vor, kann dies im Einzelfall zwar den Schluss zulassen, dass insoweit ein Mangel im Abwägungsvorgang gegeben ist. Für die Annahme der „Offensichtlichkeit“ reicht das aber nicht aus (vgl. BVerwG, B.v. 20.1.1992 - 4 B 71.90 - NVwZ 1992, 662 = juris Rn. 13). Eine andere Beurteilung wäre nur dann geboten, wenn objektiv erfassbare Umstände vorliegen, die unzweifelhaft darauf hindeuten, dass dem Gemeinderat der betreffende Belang verborgen geblieben ist oder er ihn trotz Kenntnis nicht oder nur unzureichend berücksichtigt hat (vgl. BVerwG, U.v. 21.8.1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33/38 = juris Rn. 23 ff., U.v. 6.5.1993 - 4 C 15/91 - BauR 1993, 688 = juris Rn. 20; B.v. 20.1.1995 - 4 NB 43/93 - NVwZ 1995, 692 Rn. 14; B.v. 14.11.2012 - 4 BN 5/12 - ZfB 2013, 9 Rn. 11). Dass solche objektiv erfassbaren Umstände hier gegeben wären, zeigt die Klägerin nicht auf (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

(3.2) Weiterhin dürfte der Mangel auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen sein. Das ist im Allgemeinen zu bejahen, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung ohne den Abwägungsmangel anders ausgefallen wäre. Dies ist immer dann der Fall, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonstiger erkennbarer oder nahe liegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass ohne den Fehler anders geplant worden wäre (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 16). Auch das Gewicht des Belangs kann für die Ergebnisrelevanz von Bedeutung sein; je größeres Gewicht dem betroffenen Belang in der Abwägung zukommt, desto eher ist davon auszugehen, dass sich der Abwägungsmangel auf das Planungsergebnis ausgewirkt haben könnte (vgl. BVerwG, U.v. 18.11.2004 - BVerwG 4 CN 11.03 - BVerwGE 122, 207/213 = juris Rn. 25; U.v. 9.4.2008 - 4 CN 1/07 - BVerwGE 131, 100 Rn. 22). Umgekehrt wird einem Belang von geringem Gewicht kaum ein Einfluss auf das Abwägungsergebnis zugesprochen werden können. Letzteres dürfte hier anzunehmen sein. Das Interesse der Klägerin, gerade auf dem (nicht in ihrem Eigentum stehenden) Grundstück FlNr. 148 Kiesabbau zu betreiben, kann wohl nur geringes Gewicht zugesprochen werden, zumal es letztlich vor allem darin bestehen dürfte, den Eigenbedarf für das gewerbliche Unternehmen zu decken und den benötigen Kies durch Eigenabbau künftig günstiger zu erwerben als durch einen Zukauf wie bisher. Angesichts dessen kann wohl kaum angenommen werden, dass die Beigeladene bei Berücksichtigung dieser gewerblichen Interessen der Klägerin von der Ausweisung der Kiesabbauflächen an den geplanten Standorten Abstand genommen und das Grundstück FlNr. 148 oder andere Flächen ausgewählt hätte.

d) Der weitere Einwand der Klägerin, die Beigeladene habe jegliche Eigentumsbetroffenheit der durch den angestrebten Ausschluss der Abbaumöglichkeiten betroffenen Grundstücke ignoriert, erschöpft sich in einer nicht näher erläuterten Behauptung und genügt damit nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.

II)

Ebenso wenig bestehen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Klägerin nicht deswegen ein Rechtsanspruch auf Erteilung des beantragten abgrabungsrechtlichen Vorbescheids zusteht, weil die Abwägung im Einzelfall ergäbe, dass dem Kiesabbauvorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB öffentliche Belange trotz der mit der wirksamen Aufstellung der Flächennutzungsplanänderung verbundenen Ausschlusswirkung nicht entgegenstehen.

§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt kein absolutes Zulassungshindernis auf, sondern beinhaltet einen Ausnahmevorbehalt für atypische Einzelfälle („in der Regel“). Dies läuft, in ähnlicher Weise wie bei § 35 Abs. 1 BauGB, auf eine nachvollziehende Abwägung hinaus, jedoch unter umgekehrten Vorzeichen. Während der Gesetzgeber mit dem Tatbestandsmerkmal „entgegenstehen“ die besondere Bedeutung der Privilegierung hervorhebt, die tendenziell zugunsten des Vorhabens zu Buche schlägt, bringt er mit der Regel-Ausnahme-Formel in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zum Ausdruck, dass außerhalb der Konzentrationsflächen grundsätzlich dem Freihalteinteresse der Vorrang gebührt. Diese Wertung darf im Genehmigungsverfahren nicht konterkariert werden. Eine Abweichung im Einzelfall ist zwar möglich, steht aber unter dem Vorbehalt, dass die Konzeption, die der Planung zugrunde liegt, als solche nicht in Frage gestellt wird. Der zur Genehmigung gestellte Standort darf das gesamträumliche Planungskonzept der Gemeinde nicht in Frage stellen; es muss sich um eine vom Plangeber so nicht vorhergesehene (atypische) Fallkonstellation handeln (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15/01 - BVerwGE 117, 287 Rn. 48; U.v. 26.4.2007 - 4 CN 3/06 - BVerwGE 128, 382 Rn. 17; NdsOVG, B.v. 12.10.2011 - 12 LA 219/10 - ZfBR 2012, 55 = juris Rn. 12).

Dass eine solche atypische Sondersituation, die dem Vorhaben der Klägerin hier entgegen der Regel des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB den Vorrang gegenüber dem Freihaltungsinteresse der Beigeladenen einräumt, gegeben wäre, hat die Klägerin im Zulassungsantrag nicht aufgezeigt. Insbesondere erscheint aufgrund der angeführten Umstände, dass die streitgegenständliche Abbaufläche auf dem Grundstück FlNr. 148 über eine hinreichende Erschließung durch eine Staatsstraße verfügt, baulich bereits durch ein landwirtschaftliche Nutzung vorgeprägt und Teil der von der Beigeladenen vorgesehene gewerblichen Erweiterungsfläche ist, ebenso wenig wie aufgrund der Tatsache, dass der Gewerbebetrieb der Klägerin ortsansässig ist, eine atypische Sonderkonstellation gegeben, die das Abbauinteresse der Klägerin auf diesem Grundstück gewichtiger erscheinen lässt als das grundsätzlich vorrangige Freihaltungsinteresse der Beigeladenen und die das Vorhaben der Klägerin aus dem Kreis anderer Vorhaben heraushebt, deren Zulassung die Beigeladene hat steuern wollen.

B. Die Berufung ist nicht wegen des gerügten Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) infolge eines Verstoßes gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) zuzulassen.

Die Klägerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe seine Aufklärungspflicht verletzt, weil es sich die einschlägigen Normaufstellungsakten der Beigeladenen nicht habe vorlegen zu lassen. Wäre das geschehen, hätte sich ergeben, dass die Behandlung der betroffenen Eigentümerbelange auch und gerade der Klägerin in der Abwägung nicht ordnungsgemäß erfolgt sei; die Vornahme dieser Ermittlungen hätte sich auch ohne ein entsprechendes Hinwirken durch die Klägerin durch Stellen eines Beweisantrags von sich aus aufdrängen müssen.

Der Einwand greift nicht durch, weil - wie sich aus Vorstehendem ergibt (vgl. oben I 4. b) - im Hinblick auf die Eigentumsbelange der Klägerin keine beachtlichen Abwägungsmängel vorliegen. Ist ein gerügter Verfahrensmangel aber für den Ausgang des Berufungsverfahrens nicht oder nicht mehr von Bedeutung, kann die Berufung schon aus diesem Grund nicht zugelassen werden (vgl. BayVGH, B.v. 18.9.2008 - 1 ZB 06.2294 - juris Rn. 46; Seibert in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2014, § 124 Rn. 101, 125, 154, 182, 224; Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl., § 124 Rn. 51).

C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht der Billigkeit (§ 162 Abs. 3 VwGO), dass die Beigeladene trotz ihres erfolgreichen Gegenantrags ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt. Sie hat sich mit ihrem Antrag keinem Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt, weil auch bei einem erfolgreichen Zulassungsantrag keine Kosten angefallen wären. Die Kosten eines erfolgreichen Zulassungsverfahrens sind nämlich Teil der Kosten des Berufungsverfahrens. Im Zulassungsverfahren bleibt es deshalb in aller Regel bei dem kostenrechtlichen Grundsatz, dass ein Beigeladener seine Kosten selbst trägt (vgl. BayVGH, B.v. 11.10.2001 - 8 ZB 01.1789 - BayVBl 2002, 378; B.v. 11.4.2002 - 1 ZS 01.3179 - BayVBl 2003, 58).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an Nr. 9.2 Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (BayVBl-Beilage 1/2014).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

1

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit des sachlichen Teilflächennutzungsplans "Windenergienutzung" der Antragsgegnerin.

2

Der Plan stellt am nordwestlichen Rand des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin insgesamt vier Sonderbauflächen für Windenergie (SO Wind) zeichnerisch dar. Die textliche Darstellung Nr. 1 hat zum Inhalt, dass die Sonderbauflächen Konzentrationsflächen bilden, auf die Vorhaben von Windenergieanlagen/Windparks gelenkt werden sollen, und ein Entgegenstehen öffentlicher Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im übrigen Gemeindegebiet begründen, das keine Darstellung aufweist.

3

Die Antragstellerin ist ein Unternehmen der Windenergiebranche. Sie beabsichtigt die Errichtung eines Windparks mit 14 Windkraftanlagen im Ortsteil H. der Antragsgegnerin. Der in Aussicht genommene Standort des Vorhabens liegt außerhalb der im sachlichen Teilflächennutzungsplan "Windenergienutzung" der Antragsgegnerin dargestellten Sonderbauflächen für Windenergie.

4

Auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat das Oberverwaltungsgericht den sachlichen Teilflächennutzungsplan "Windenergienutzung" der Antragsgegnerin für unwirksam erklärt (NuR 2011, 794). Der Plan beruhe auf einem Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.

5

Das Abwägungsgebot stelle an einen Flächennutzungsplan, mit dem die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden solle, die folgenden Anforderungen: Erforderlich sei die Entwicklung eines schlüssigen Planungskonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstrecke. Die planerische Entscheidung müsse nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen werde, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigten, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Die auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelte Ausarbeitung eines Planungskonzepts vollziehe sich abschnittsweise. Zunächst seien diejenigen Außenbereichsflächen auszuscheiden, auf denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausgeschlossen seien ("harte" Tabuzonen), und anschließend nach Maßgabe einheitlich angewandter Kriterien diejenigen Flächen zu ermitteln, auf denen nach den städtebaulichen Vorstellungen der Gemeinde keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollten ("weiche" Tabuzonen). Die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleibenden sog. Potenzialflächen seien in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Diese Prüfungsreihenfolge sei zwingend. Als Ergebnis der Abwägung müsse der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden. Mit einer bloßen "Feigenblatt"-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinauslaufe, dürfe es nicht sein Bewenden haben. Die demnach im letzten Arbeitsschritt erforderliche Prüfung, ob der Plan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleiste und der Windenergie damit "substanziell" Raum verschaffe, setze die Ermittlung und Bewertung des Größenverhältnisses zwischen der Gesamtfläche der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen und derjenigen Potenzialflächen voraus, die sich nach Abzug der "harten" Tabuzonen ergäben. Im Rahmen der Ausarbeitung ihres Planungskonzepts müsse die planende Gemeinde daher - nach Maßgabe dessen, was auf der Ebene des Flächennutzungsplans angemessenerweise verlangt werden könne - die harten von den weichen Tabuzonen abgrenzen und dies nachvollziehbar dokumentieren.

6

Der Abwägungsfehler liege darin, dass die Antragsgegnerin bei der Erarbeitung des Planungskonzepts nicht zwischen den unterschiedlichen Kategorien der Tabuzonen unterschieden habe. Sowohl die Planbegründung (§ 5 Abs. 5 BauGB) als auch die zusammenfassende Erklärung (§ 6 Abs. 5 BauGB) erweckten den Eindruck, als habe die Antragsgegnerin durchweg harte Ausschlusskriterien angewandt. Dass sie sich bewusst gewesen sei, durch die Festlegung von Abstandszonen zu schutzbedürftigen Nutzungen auch weiche Ausschlusskriterien angewandt zu haben, habe sie nicht offengelegt. Für die Gemeindevertretung als Beschlussorgan habe daher ebenso wie für die im Aufstellungsverfahren beteiligte Öffentlichkeit zwangsläufig die Fehlvorstellung entstehen müssen, dass es schon aus rechtlichen Gründen keine Alternativen zu den gewählten Abstandszonen gebe. Der Fehler sei nicht nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB unbeachtlich. Er sei offensichtlich, weil er sich aus der Planbegründung und den Aufstellungsvorgängen ergebe, und habe sich auch auf das Abwägungsergebnis ausgewirkt. Da sich bei der gebotenen Bewertung anhand der maßgeblichen Bezugsgröße (Größe der Außenbereichsflächen nach Abzug der "harten" Tabuzonen) voraussichtlich gezeigt hätte, dass deutlich mehr Flächen für die Windenergienutzung zur Verfügung stünden als angenommen, bestehe die konkrete Möglichkeit, dass die Antragsgegnerin die Darstellung des sachlichen Teilflächennutzungsplans in Bezug auf Anzahl und Größe der Sonderbauflächen für Windenergie geändert hätte.

7

Die Antragsgegnerin hat gegen das Normenkontrollurteil die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie ist der Ansicht, dass eine Verpflichtung zu einer gestuften Vorgehensweise bei der Ermittlung der Potenzialflächen durch die vom Oberverwaltungsgericht geforderte Trennung in harte und weiche Tabuzonen weder bundesrechtlich geboten sei noch sachgerecht erfüllt werden könne. Die Gemeinde dürfe im Rahmen der Standortanalyse diejenige unter mehreren sachgerechten Methoden wählen, die ihr am zweckmäßigsten erscheine. Dem vorinstanzlich angewandten Prüfungsschema liege die unzutreffende Prämisse zugrunde, dass die Frage, ob der Windenergie substanziell Raum verschafft werde, nur nach dem Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsfläche und der Größe derjenigen Potenzialflächen beantwortet werden könne, die sich nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der gemeindlichen Außenbereichsflächen ergebe. Das Oberverwaltungsgericht habe verkannt, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Bewertung, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben werde, anhand einer Gesamtbetrachtung unterschiedlicher Gesichtspunkte vorgenommen werden dürfe. Losgelöst von den rechtlichen Fehlvorstellungen, denen das Oberverwaltungsgericht erlegen sei, sei das Urteil auch deshalb unrichtig, weil sie, die Antragsgegnerin, entgegen der vorinstanzlichen Würdigung keinen Zweifel habe aufkommen lassen, welche abstrakten und einheitlich angewandten Kriterien im Einzelnen zu den ermittelten Potenzialflächen geführt hätten und ob die Kriterien rechtlich geboten oder selbst gewählt gewesen seien.

8

Die Revision ist unbegründet, weil das angefochtene Urteil mit Bundesrecht im Einklang steht. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der sachliche Teilflächennutzungsplan "Windenergienutzung" der Antragsgegnerin an einem beachtlichen Mangel im Abwägungsvorgang leidet und deshalb unwirksam ist.

9

1. Die Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den verfahrensrechtlichen Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, die sich mit den Anforderungen decken, die die Rechtsprechung aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat (Urteil vom 9. April 2008 - BVerwG 4 CN 1.07 - BVerwGE 131, 100 Rn. 20). Soll eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen - hiernach stehen öffentliche Belange einem Vorhaben zur Nutzung der Windenergie in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist -, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten (vgl. Urteile vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <298> und vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261).

10

Nach der Rechtsprechung des Senats vollzieht sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise (vgl. Beschluss vom 15. September 2009 - BVerwG 4 BN 25.09 - BRS 74 Nr. 112). In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in "harte" und "weiche" untergliedern (Beschluss vom 15. September 2009 a.a.O.). Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Gemeindegebietsteilen, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung "schlechthin" ungeeignet sind (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 a.a.O. S. 295, 299), mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen nach dem Willen der Gemeinde aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen "von vornherein" ausgeschlossen werden "soll" (vgl. Urteil vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <112>). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (vgl. auch OVG Koblenz, Urteil vom 26. November 2003 - 8 A 10814/03 - ZNER 2004, 82 <83>).

11

Das Oberverwaltungsgericht ist zu dem Ergebnis gelangt, dass sich die Gemeinde - auf der ersten Stufe des Planungsprozesses - den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren muss. Das stimmt mit Bundesrecht überein und ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen.

12

Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. Urteil vom 18. März 2004 - BVerwG 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239 <240 f.>). Harte Tabuflächen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier - anders als die Antragsgegnerin meint - nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen, einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft (vgl. Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559 <560>).

13

Während harte Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber eine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat.

14

Dem Plangeber wird mit der Unterteilung in harte und weiche Tabuzonen nichts Unmögliches abverlangt. An der Vereinbarkeit mit § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 7 BauGB muss sich jede Planung messen lassen. Der Senat verkennt ebenso wenig wie die Vorinstanz, dass die Abgrenzung zwischen harten und weichen Tabuzonen in der Planungspraxis mit Schwierigkeiten verbunden sein kann. Dem kann jedoch dadurch Rechnung getragen werden, dass vom Plangeber nicht mehr gefordert wird, als was er "angemessenerweise" leisten kann (UA S. 30). Die Grenzen des ihm Möglichen hat das Oberverwaltungsgericht anschaulich aufgezeigt (UA S. 31 ff.).

15

Das Oberverwaltungsgericht hat unter Auswertung der Planbegründung (§ 5 Abs. 5 BauGB) und der zusammenfassenden Erklärung (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB) festgestellt, dass die Antragsgegnerin zwischen harten und weichen Tabuzonen nicht differenziert hat (UA S. 34). An die getroffenen Feststellungen ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, weil die Antragsgegnerin in Bezug auf sie keine zulässigen und begründeten Revisionsgründe vorbringt, sondern sich darauf beschränkt, der tatrichterlichen Würdigung des Sachverhalts durch die Vorinstanz ihre eigene, davon abweichende Würdigung entgegenzusetzen. Der Verzicht auf die Unterscheidung zwischen beiden Arten der Tabuzonen wäre allerdings unbeachtlich, wenn feststünde, dass die Antragsgegnerin nur harte Tabuzonen zu den Ausschlussgebieten gezählt hätte. Das ist jedoch nicht der Fall. Das Oberverwaltungsgericht hat mit bindender Wirkung für den Senat festgestellt, dass die Antragsgegnerin auch solche Landschaftsteile in den Umgriff der Ausschlussgebiete einbezogen hat, in denen nach ihren eigenen Kriterien keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen (UA S. 35 ff.).

16

2. Ebenfalls ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht entschieden, dass der Mangel im Abwägungsvorgang nicht gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB unbeachtlich ist (UA S. 37 f.). Es ist zutreffend davon ausgegangen, dass ein Mangel offensichtlich ist, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (Urteil vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33 <38>), und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (Beschluss vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 4 BN 47.03 - BauR 2004, 1130). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat es, für den Senat bindend, bejaht.

17

Der Senat hat die Anforderungen an die Voraussetzungen des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 BauGB im Urteil vom 22. September 2010 - BVerwG 4 CN 2.10 - (BVerwGE 138, 12 Rn. 21 f.) entgegen der in der mündlichen Verhandlung vertretenen Ansicht der Antragsgegnerin nicht dahingehend geändert, dass ein Fehler im Abwägungsvorgang erst dann erheblich ist, wenn eine Fehlerkorrektur schlechterdings nicht zum selben Abwägungsergebnis führen könnte. Das Urteil hält daran fest, dass der Abwägungsvorgang fehlerhaft ist, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung ohne den Fehler anders ausgefallen wäre, und trifft die Aussage, dass das Abwägungsergebnis nicht unter denselben Voraussetzungen, sondern erst dann zu beanstanden ist, wenn eine fehlerfreie Nachholung der Abwägung schlechterdings nicht dasselbe Ergebnis haben dürfte (a.a.O. Rn. 22). Das Abwägungsergebnis, das im angefochtenen Teilflächennutzungsplan seinen Niederschlag gefunden hat, ist vorliegend aber nicht Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle.

18

3. Nicht entscheidungserheblich ist die Frage, nach welchem Vergleichsmaßstab zu beurteilen ist, ob das Planungsergebnis der Windenergie substanziell Raum verschafft (vgl. zu diesem Erfordernis als Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Abwägungsergebnisses Urteile vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <295>, vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261 und - BVerwG 4 C 4.02 - NVwZ 2003, 738 <739>, vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <111> und vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559 <560>). Im Interesse der Rechtssicherheit und Berechenbarkeit der Rechtsprechung nimmt der Senat gleichwohl zu ihr Stellung. Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts lässt sie sich nicht ausschließlich nach dem Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsfläche und der Größe derjenigen Potenzialflächen beantworten, die sich nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der gemeindlichen Außenbereichsflächen ergibt. Der von der Vorinstanz entwickelte Maßstab für die Kontrolle des Abwägungsergebnisses kann keine "Exklusivität" für sich beanspruchen. Der Senat hat die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich beantworten lässt, ob eine Konzentrationsflächenplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für die Nutzung der Windenergie in substanzieller Weise Raum schafft, den Tatsachengerichten vorbehalten (Beschluss vom 29. März 2010 - BVerwG 4 BN 65.09 - BauR 2010, 2074) und verschiedene Modelle gebilligt (vgl. Beschluss vom 22. April 2010 - BVerwG 4 B 68.09 - juris Rn. 6 f. und Urteil vom 20. Mai 2010 - BVerwG 4 C 7.09 - NVwZ 2010, 1561 Rn. 28). Daran hält er mit dem Zusatz fest, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien revisionsrechtlich hinzunehmen sind, wenn sie nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sind, gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sind (vgl. auch Urteil vom 11. Oktober 2007 - BVerwG 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307 Rn. 22).

19

Der Senat sieht keinen Anlass, den vom Oberverwaltungsgericht gewählten Ansatz zu beanstanden. Er selbst hat bereits im Urteil vom 17. Dezember 2002 (a.a.O. S. 295) einem, wenn auch anders gearteten, Flächenvergleich das Wort geredet. Nicht zulässig wäre allerdings die Festlegung eines bestimmten (prozentualen) Anteils, den die Konzentrationsflächen im Vergleich zu den Potenzialflächen erreichen müssen, damit die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintritt. Dagegen darf dem Verhältnis dieser Flächen zueinander Indizwirkung beigemessen werden und ist nichts gegen einen Rechtssatz des Inhalts zu erinnern, dass, je geringer der Anteil der ausgewiesenen Konzentrationsflächen ist, desto gewichtiger die gegen eine weitere Ausweisung von Vorranggebieten sprechenden Gesichtspunkte sein müssen, damit es sich nicht um eine unzulässige "Feigenblattplanung" handelt (so VG Hannover, Urteil vom 24. November 2011 - 4 A 4927/09 - juris Rn. 66).

1

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde der Antragstellerin bleibt ohne Erfolg.

2

1. Mit den Rügen gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wird ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht aufgezeigt.

3

1.1 Die Frage,

Ist die Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB für einen allgemeinen Einzelhandelsausschluss in einem Gewerbegebiet zu bejahen, wenn der Plangeber Ausnahmen nach § 1 Abs. 9 BauNVO vom allgemeinen Einzelhandelsausschluss zulässt, obwohl er mit der Planung das Ziel verfolgt, die Flächen dem produzierenden Gewerbe vorzuhalten?,

lässt sich, soweit sie überhaupt einer fallübergreifenden Klärung zugänglich ist, auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne weiteres bejahen.

4

Wie die Beschwerde selbst ausgeführt hat, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass es grundsätzlich zulässig ist, auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO einen völligen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in einem Gewerbegebiet mit dem Ziel der Freihaltung von Flächen für das produzierende Gewerbe festzusetzen (Beschlüsse vom 3. Mai 1993 - BVerwG 4 NB 13.93 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 16, vom 11. Mai 1999 - BVerwG 4 BN 15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27 und vom 25. April 2002 - BVerwG 4 BN 20.02 - juris Rn. 6). Für die Abweichung von den nach der Baunutzungsverordnung vorgegebenen Gebietstypen bedarf es in allen Fällen einer städtebaulichen Begründung, die sich aus der jeweiligen konkreten Planungssituation ergeben muss und die Abweichung rechtfertigt. Ebenso ist geklärt, dass der vollständige Ausschluss einer Nutzungsart durch Gegenausnahmen für bestimmte Arten von Anlagen der betreffenden Nutzungsart wieder ein Stück zurückgenommen werden kann. Insoweit muss die Gemeinde darlegen, warum das von ihr gewählte Abgrenzungskriterium marktüblichen Gegebenheiten entspricht und die Feindifferenzierung durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt ist (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 13). Diese Grundsätze gelten generell, also auch für den Fall, dass die Gemeinde mit der Planung das städtebauliche Ziel der Freihaltung von Flächen für das produzierende Gewerbe verfolgt. Ob sich die von den Gemeinden festgesetzten Ausnahmen auf der Grundlage des § 1 Abs. 9 BauNVO - wie im vorliegenden Fall vom Oberverwaltungsgericht angenommen (UA S. 27 - 51) - rechtfertigen lassen, ist im Lichte des Planungskonzepts mit Blick auf die konkrete Planungssituation zu beurteilen und entzieht sich einer grundsätzlichen Klärung.

5

1.2 Die Frage, welche Anforderungen an die Darstellung der Bedarfssituation im Rahmen der Abwägung gestellt werden, verleiht der Rechtssache ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung.

6

Die Frage, in welchem Umfang die Gemeinde ihre städtebaulichen Ziele darlegen, insbesondere, inwieweit sie ihre städtebauliche Konzeption mit hinreichend belegten Tatsachen oder Prognosen untermauern muss, lässt sich fallübergreifend nicht beantworten, sondern hängt ebenfalls maßgebend von den tatsächlichen Umständen der jeweiligen Planungssituation ab. Das gilt nicht nur bei der Prüfung der Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, sondern auch wenn es um die Gewichtung mit ggf. entgegenstehenden privaten Belangen gemäß § 1 Abs. 7 BauGB geht.

7

Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht auf den Einwand der Antragstellerin, es bestehe kein Bedarf an Gewerbeflächen, unter dem Gesichtspunkt der städtebaulichen Rechtfertigung eines Einzelhandelsausschlusses (vgl. dazu Urteil vom 27. März 2013 - BVerwG 4 C 13.11 - zum Abdruck in der Amtlichen Sammlung vorgesehen - juris Rn. 8) ausgeführt, das Eingeständnis des Plangebers, für eine Prognose der Gesamtnachfrage nach gewerblichen Bauflächen über einen Zeitraum von 15 Jahren gebe es (bislang) keine detaillierte und verlässliche Datengrundlage, sei unschädlich. Denn die Antragsgegnerin könne für die Notwendigkeit des Einzelhandelsausschlusses darauf verweisen, dass sie gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln habe, der die Änderungsbereiche im Plangebiet des Bebauungsplans als gewerbliche Bauflächen darstelle. Im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan werde insoweit ausgeführt, dass die jährliche Nachfrage nach privaten und städtischen gewerblichen Bauflächen in Hamburg voraussichtlich deutlich über 30 ha liegen werde (UA S. 34). Danach liegen Angaben zur Bedarfslage vor. Ob es sich dabei um aussagekräftige Angaben handelt, ist eine Frage, die der Tatrichter zu beurteilen hat.

8

1.3 Hinsichtlich der Frage, ob das Interesse am erweiterten Bestandsschutz je nachdem, ob das Grundstück durch den Eigentümer selbst genutzt werde oder nicht, unterschiedlich zu gewichten sei, fehlt es an der Darlegung der Entscheidungserheblichkeit. Das Oberverwaltungsgericht hat - wie die Anmerkung "Hinzu kommt" deutlich macht (UA S. 44) - lediglich ergänzend darauf verwiesen, dass die Antragstellerin als bloße Grundstückseigentümerin, die das Geschäft der Immobilienverwaltung betreibe, wirtschaftlich nur mittelbar in ihrem Verwertungsinteresse an dem Grundstück betroffen werde. Entscheidend für das Oberverwaltungsgericht ist, dass die Antragstellerin in ihrer Stellungnahme vom 4. August 2008 nur allgemein auf die Möglichkeit zur Festsetzung eines erweiterten Bestandsschutzes nach § 1 Abs. 10 BauNVO hingewiesen und ein konkretes betriebliches Bedürfnis des auf ihrem Grundstück niedergelassenen Lebensmittel-Discountmarktes für diese Festsetzung nicht aufgezeigt habe (UA S. 43).

9

1.4 Schließlich dient auch die Frage, ob eine planende Gemeinde, wenn der Planbetroffene hierzu nicht umfassend vorgetragen hat, das Interesse am erweiterten Bestandsschutz von sich aus als Belang in das Abwägungsmaterial einbeziehen müsse, letztlich nur dazu, im Gewand der Grundsatzrüge einzelfallbezogen Kritik zu üben. Seit der Senatsentscheidung vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - (BVerwGE 34, 301) ist es gefestigte Rechtsprechung, dass das Abwägungsgebot verletzt ist, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Wie das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, hat die Antragstellerin in ihrer von der Antragsgegnerin gewürdigten Stellungnahme vom 4. August 2008 kein konkretes betriebliches Bedürfnis des auf ihrem Grundstück niedergelassenen Lebensmittel-Discountmarktes für diese Festsetzung aufgezeigt (UA S. 43). Danach bestand nach Lage der Dinge kein Anlass zu weiteren Ermittlungen. Gründe, warum sich die Antragstellerin gehindert gesehen hätte, substantiiert zu ihrer Situation vorzutragen, sind dem Oberverwaltungsgericht nicht vorgetragen worden. Auch die Beschwerde erschöpft sich in der schlichten Behauptung, eine Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO hätte zu einer Verbesserung der städtebaulichen Situation geführt.

10

2. Die Divergenzrüge unter II. genügt nicht den Darlegungsanforderungen im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO.

11

Zunächst wird nicht beachtet, dass der von der Beschwerde zitierte Rechtssatz aus der in Bezug genommenen Entscheidung des Senats vom 16. April 1971 - BVerwG 4 C 66.67 - (Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 90 S. 32) erkennbar nicht entscheidungstragend ist, sondern zu den Hinweisen gehört, die der Senat aufgrund der Zurückverweisung zur Beachtung bei der weiteren Behandlung der Sache gegeben hat. Unabhängig davon fehlt es an der Benennung eines Rechtssatzes des Oberverwaltungsgerichts, der in Widerspruch zu dem zitierten Rechtssatz steht. Der von der Beschwerde zitierte Rechtssatz auf S. 43 des angefochtenen Urteils steht nicht im Widerspruch zu dem in Bezug genommenen Rechtssatz des Senats, sondern zu den Schlussfolgerungen, die die Beschwerde hieraus sieht. Eine Aussage zu § 3 Abs. 2 BauGB findet sich weder in dem Urteil vom 16. April 1971 noch in dem von der Antragstellerin zitierten Beschluss vom 8. September 1988 - BVerwG 4 NB 15.88 - (Buchholz 406.11 § 1 BBauG/BauGB Nr. 34).

I.

Der am 6. Juni 2012 öffentlich bekanntgemachte Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 19 „A. ...“ ist unwirksam.

II.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsteller zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Antragsteller wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 19 „A. ...“ der Antragsgegnerin. Dessen Aufstellung hat die Antragsgegnerin am 6. September 2009 anlässlich eines Bauantrags des Antragstellers für die Errichtung eines Mastschweinestalls auf seinem Grundstück FlNr. ... Gemarkung R., das vollumfänglich im Plangebiet liegt, beschlossen. Am 29. Mai 2012 hat der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan Nr. 19 „A. ...“ in der Fassung vom 27. März 2012 als Satzung beschlossen. Der Bebauungsplan trat am 6. Juni 2012 in Kraft.

Das Plangebiet liegt südlich der in Ost-West-Richtung verlaufenden Staatsstraße ... zwischen den Ortsteilen R. und H. und umfasst eine Fläche von ca. 58 ha. Bis auf eine ca. 1 ha große Fläche am südlichen Rand des Plangebiets, die als Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „intensive Tierhaltung“ ausgewiesen wurde (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzung), wurde der gesamte Geltungsbereich des Bebauungsplans als Fläche für die Landwirtschaft und zugleich als Fläche, die von Bebauung freizuhalten ist, festgesetzt (Nr. 2.5 der textlichen Festsetzungen). Zulässige Nutzungen sind im Bereich der Fläche für die Landwirtschaft/Fläche, die von Bebauung freizuhalten ist, „die Landwirtschaft in Form von Acker- oder Grünlandbewirtschaftung, darunter auch Beweidung“ sowie „landschaftspflegerische Maßnahmen, die der ökologischen Aufwertung dienen“ (Nr. 2.5 der textlichen Festsetzungen). Ausnahmsweise zulässig sind „sonstige landwirtschaftliche Nutzungen im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauGB, soweit sie nicht zu einer Erhöhung zulässiger Emissionen der allgemein zulässigen Anlagen (Anlagen der Tierhaltung) beitragen, die Grundfläche baulicher Anlagen beträgt max. 500 m²“, „landschaftspflegerische Maßnahmen, die der ökologischen Aufwertung dienen“ und „Wirtschaftswege, die der Erschließung der landwirtschaftlichen Flächen dienen“. In der Planzeichnung ist der Verlauf eines Teilstücks der „geplanten Staatstraße ...“ (Ortsumfahrung) in einer Breite von 40 m mit beidseitigen „Baubeschränkungszonen“ in einer Breite von jeweils 20 m dargestellt, das den südlichen Planbereich auf eine Länge von ca. 1,1 km durchläuft („Trassenkorridor“). Lage und Dimensionierung dieser Trasse entsprechen nach dem Vortrag der Antragsgegnerin der beim Staatlichen Bauamt Augsburg bereits vorliegenden und inhaltlich optimierten Trassenplanung (vgl. Schriftsatz vom 5.8.2013 mit „Arbeitspause, Ausbauplan Staatsstraßen, St ... M.-...“ des Staatlichen Bauamts Augsburg vom 1.9.2009). Die „geplante Staatsstraße“ ist Teil der in den 7. Ausbauplan für die Staatsstraßen in Bayern aufgenommenen Ortumfahrung R. (Projektnummer ...-..., Länge 4,9 km, Dringlichkeitsstufe 2). Um den „Trassenkorridor von insgesamt 80 m“ ist in der Planzeichnung ein „temporärer Geltungsbereich nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB“ eingezeichnet, der „bis zum positiven Abschluss der planfestgestellten Trasse gültig“ ist. „Bis zu diesem Zeitpunkt ist keine Bebauung zulässig“, „nach positivem Abschluss des Planfeststellungsverfahrens gelten die in diesem Verfahren getroffenen Festsetzungen“ (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen). Innerhalb des in Form eines Rechtecks nach Süden herausstehenden Sondergebiets „intensive Tierhaltung“ sind „Anlagen der gewerblichen Tierhaltung“ zulässig, „Aufenthaltsräume bzw. Räume zum dauerhaften Aufenthalt von Menschen sind im Sondergebiet nicht zulässig“ (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen). Aus Gründen des Immissionsschutzes sind „maximal zulässige Geruchsemissionsraten, nach Tierarten getrennt“ in Geruchseinheiten je Sekunde (GE/s) festgesetzt, von denen im Einzelfall abgewichen werden kann (Nr. 2.2 der textlichen Festsetzungen).

Nördlich der Staatsstraße ... beginnt der Geltungsbereich des am 21. Oktober 1998 in Kraft getretenen Bebauungsplans Nr. 12 „A. ...“, der sich zwischen den Ortsteilen R. und H. erstreckt und mit Ausnahme eines Sondergebiets „intensive Tierhaltung“ ebenfalls Flächen für die Landwirtschaft festsetzt, die von Bebauung freizuhalten sind. Einen Normenkontrollantrag gegen diesen Bebauungsplan lehnte der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 29. September 2006 ab (Az. 26 N 01.1038 - juris).

Am 19. Juli 2012 hat der Antragsteller Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 19 „A. ...“ gestellt. Er macht geltend, der Bebauungsplan verstoße bereits gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit, weil er ausschließlich auf die Verhinderung des Vorhabens des Antragstellers abziele. Die Planung sei auch abwägungsfehlerhaft. So könne die mit der Planung nach Maßgabe des § 9 Abs. 2 BauGB abgesicherte Straßentrasse, der eine vage Planvorstellung des Straßenbaulastträgers zugrunde liege und die nur einen Plantorso erfasse, allenfalls in deutlich mehr als 15 Jahren umgesetzt werden; alternative Trassenführungen oder die ebenso mögliche Nullvariante seien nicht abgewogen worden. Die Planung stehe nicht mit den Zielen der Raumordnung im Einklang, insbesondere seien die im Umweltbericht aufgeführten Zielsetzungen nicht mit der Flächensicherung für die Ortsumfahrung vereinbar. Der temporären Festsetzung nach § 9 Abs. 2 BauGB fehle es an einer planungsrechtlichen Folgenutzung, sie sei überdies unbestimmt und nicht vollzugsfähig. Die Festsetzungen zur „Art der baulichen Nutzung“ nach Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen sowie zu den von der Bebauung freizuhaltenden Flächen nach Nr. 2.5 der textlichen Festsetzungen seien widersprüchlich, unbestimmt und abwägungsfehlerhaft. Die Betroffenheit der Grundstückseigentümer sei unzureichend ermittelt, die Belange des Antragstellers seien fehlerhaft gewichtet worden. Die Planung verkenne - auch in Zusammenschau mit dem Bebauungsplan Nr. 12 „A. ...“ - die Belange der Landwirtschaft, weil auf gut 55 ha intensiv landwirtschaftlich genutzter Fläche jegliche bauliche Hauptnutzung ausgeschlossen werde. Hinsichtlich des Standorts des Sondergebiets und der Geruchsemissionsraten bestünden Mängel in der Erhebung und Bewertung des abwägungserheblichen Materials.

Der Antragsteller beantragt,

den am 6. Juni 2012 bekanntgemachten Bebauungsplan Nr. 19 der Antragsgegnerin mit der Bezeichnung „A. ...“ für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Die Planung sei keine Negativplanung. Sie verfolge im Anschluss an den Bebauungsplan Nr. 12 „A. ...“ die Sicherstellung eines Sondergebiets für die intensive Tierhaltung, den Schutz der bestehenden und geplanten Wohnbebauung vor weiteren Immissionsbeeinträchtigungen aus der Intensivtierhaltung, die Verhinderung des Zusammenwachsens der beiden Ortsteile R. und H. sowie die Freihaltung der durch das Staatliche Bauamt Augsburg detailliert geplanten und in die Dringlichkeitsliste aufgenommenen, neuen Trassenführung der Staatsstraße .... Die Verwirklichung dieser Ortsumfahrung sei in angemessener Zeit nicht ausgeschlossen und ihre Planung sei inhaltlich so präzise, dass sie habe berücksichtigt werden können. Naheliegende Alternativtrassenvarianten seien vom Staatlichen Bauamt ebenso verworfen worden wie die Nullvariante. Zwar erfolge die Realisierung der Ortsumfahrung erst nach dem Jahr 2025. Aus ihrer Aufnahme in die Dringlichkeitsliste ergebe sich aber, dass die Umsetzung der Straßenplanung dringlich sei und an der Planung festgehalten werde. Die Planung stehe mit den Zielvorgaben der Raumordnung im Einklang. Die temporäre Festsetzung nach § 9 Abs. 2 BauGB sei gerechtfertigt, weil die Verwirklichung des Vorhaben des Antragstellers den Bau der Ortsumfahrung unrealisierbar werden lasse. Komme es nicht zum positiven Abschluss der Planfeststellung für die Ortsumfahrung, müsse die Planung der Antragsgegnerin ersetzt werden. Die Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzungen und der von Bebauung freizuhaltenden Flächen seien bestimmt. Insbesondere seien in Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen u. a. die ausnahmsweise zulässigen Nutzungen geregelt und in Nr. 2.5 der textlichen Festsetzungen die zulässigen Nutzungen. Nr. 2.2 der textlichen Festsetzungen definiere die in Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen genannten zulässigen Emissionen. Die Planung sei frei von Abwägungsmängeln. Die Planungsziele der Antragsgegnerin seien legitim, die hierzu getroffenen Festsetzungen seien geeignet, diese Ziele auch zu verwirklichen. Die Antragsgegnerin sei sich der Auswirkungen ihrer Planung bewusst gewesen; sie habe als Ausgleich die weitere landwirtschaftliche Nutzung ermöglicht und ein Sondergebiet für die intensive Tierhaltung ausgewiesen. Dem Interesse des Antragstellers habe die Antragsgegnerin eine Absage erteilen dürfen, weil für ihre Planung gewichtige Gründe gesprochen hätten.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Planaufstellungsakten der Antragsgegnerin verwiesen.

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet.

A. Zweifel an der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags bestehen nicht. Als Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks, das von den bauplanerischen Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplans betroffen ist, ist der Antragsteller antragsbefugt i. S. d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Der Antragsteller hat innerhalb der Auslegungsfrist Einwendungen erhoben (§ 47 Abs. 2a VwGO, § 3 Abs. 2 BauGB).

B. Der Normenkontrollantrag ist vollumfänglich begründet, weil der Bebauungsplan an zu seiner Gesamtunwirksamkeit führenden Mängeln leidet.

I. Die mit Ausnahme für das Sondergebiet getroffene Festsetzung, wonach die Flächen im Übrigen Plangebiet von Bebauung freizuhalten sind (Nr. 2.5 der textlichen Festsetzung), leidet an einem offensichtlichen und das Abwägungsergebnis beeinflussenden Fehler im Abwägungsvorgang (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB).

1. Die Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den verfahrensrechtlichen Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, die sich mit den Anforderungen decken, die die Rechtsprechung aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat (BVerwG, U. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 9; U. v. 9.4.2008 - 4 CN 1/07 - BVerwGE 131, 100 = juris Rn. 20 jeweils m. w. N.). Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass das Abwägungsgebot gerichtlich (nur) daraufhin zu überprüfen ist, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob in die Abwägung an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste, ob die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. BVerwG, U. v. 12.12.1969 - 4 C 105/66 - BVerwGE 34, 301 = juris Rn. 29; B. v. 1.7.2013 - 4 BN 11/13 - BauR 2013, 1811 = juris Rn. 9). Dabei ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan maßgebend (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Hiervon ausgehend erweist sich die Festsetzung zum Ausschluss der Bebauung wegen fehlerhafter Bewertung und Gewichtung der eingestellten Belange als abwägungsfehlerhaft. Insbesondere hat die Antragsgegnerin dem Interesse an der Freihaltung der Flächen von einer Bebauung ein Gewicht beigemessen, das ihm in der konkreten Planungssituation nicht zukommt.

2. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB können im Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen die Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind und ihre Nutzung festgesetzt werden. Auch bei Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 18 Buchst. a BauGB - wie hier - kann die Gemeinde aufgrund des § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB die zusätzliche Festsetzung treffen, dass die Fläche von einer Bebauung, und zwar (auch) mit landwirtschaftlichen Gebäuden freizuhalten ist (vgl. BVerwG, B. v. 17.12.1998 - 4 NB 4/97 - NVwZ 1999, 984 = juris Rn. 11). Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinbelange für sie bestehen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen, denn das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen (vgl. BVerwG, B. v. 15.5.2013 - 4 BN 1/13 - ZfBR 2013, 573 = juris Rn. 17 m. w. N.). Zwar liegen die hier überplanten Flächen im Außenbereich; insoweit kommt diesen Flächen mangels konkreter Standortzuweisung auch für privilegierte Vorhaben keine Baulandqualität zu (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2014, § 35 Rn. 13, 21 unter Hinweis auf BVerwG, U. v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 - NVwZ 2013, 1017 = juris Rn. 12). Das ändert aber nichts daran, dass sich die in § 35 Abs. 1 BauGB genannten privilegierten Vorhaben durch ein gesteigertes Durchsetzungsvermögen gegenüber öffentlichen Belangen auszeichnen (vgl. BVerwG, U. v. 18.8.2005 - 4 C 13/04 - BVerwGE 124, 132 = juris Rn. 35 m. w. N.). Privilegierte Vorhaben sind danach regelmäßig im Außenbereich zulässig und nur in Ausnahmefällen unzulässig (vgl. König, Baurecht Bayern, 5. Auflage 2014, Rn. 503 m. w. N.). Auch eine Festsetzung, die auf überplanten Außenbereichsflächen jede Bebauung ausschließt, schränkt die Eigentumsbefugnisse weitgehend ein. Diese einschneidende Folge ist nur verhältnismäßig, wenn für die Regelung gewichtige Belange sprechen (BayVGH, U. v. 16.6.2006 - 1 N 03.2347 - BayVBl 2007, 371 = juris Rn. 27 m. w. N.; BVerwG, B. v. 17.12.1998 - 4 NB 4/97 - NVwZ 1999, 984 = juris Rn. 11 f.). Solche gewichtigen Belange stehen der Planung der Antragstellerin hier nicht zur Seite.

Nach der im Aufstellungsverfahren und in der Begründung zum Bebauungsplan einschließlich des Umweltberichts zum Ausdruck kommenden Zielsetzung der Antragsgegnerin soll mit der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft, die von Bebauung freizuhalten sind, ein Zusammenwachsen der beiden Ortsteile R. und H. - was letztlich auch durch privilegierte und großdimensionierte Außenbereichsvorhaben möglich sei - ausgeschlossen werden. Durch die Planung soll zugleich der Schutz des Orts- und Landschaftsbilds, der sich durch die räumliche Trennung der Ortsteile R. und H. herleite, erhalten und gesichert werden. Denn eine erhebliche weitere Bebauung der Zwischenräume ist nach Auffassung der Antragsgegnerin nicht mehr vertretbar (nachfolgend Buchst. a). Des Weiteren sollen durch die räumliche Ordnung von Bereichen für die Nutzung zur intensiven Tierhaltung summierende Wirkungen von Belastungen, insbesondere Emissionen aus der Tierhaltung, auf die Wohnbebauung vermieden werden (nachfolgend Buchst. b). Nicht zuletzt ist beabsichtigt, die geplante neue Trassenführung der Staatsstraße ... aufzunehmen und freizuhalten (nachfolgend Buchst. c).

a) Das Interesse, ein Zusammenwachsen von Ortsteilen zu verhindern, kann im Einzelfall als abwägungserheblicher öffentlicher Belang von Gewicht sein, etwa zum Schutz erhaltenswerter Ortsteile oder zur Gestaltung des Orts- und Landschaftsbilds (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB).

aa) Derartige Umstände, die die Festsetzung einer von Bebauung freizuhaltenden Fläche im geregelten Umfang rechtfertigen könnten, bestehen vorliegend aber nicht. Die Ortsteile R. und H. liegen, soweit es den Geltungsbereich des angegriffenen Bebauungsplans betrifft, gut 1 km voneinander entfernt. Der Ausschlussbereich umfasst eine Gesamtfläche von deutlich mehr als 50 ha und erfasst weit überwiegend Flächen, die nicht unmittelbar „zwischen den Ortsteilen“ liegen. Aus der Planzeichnung wird deutlich, dass im Geltungsbereich des Bebauungsplans bislang ein einziges Gebäude, wohl eine Scheune mit einer Fläche von ca. 12 m x 8 m, vorhanden ist. Von daher trifft es schon nicht zu, dass eine „erhebliche weitere Bebauung der Zwischenräume nicht mehr vertretbar“ erscheinen könnte oder dass ein Zusammenwachsen der Ortsteile zu besorgen wäre.

bb) Ein irgendwie gearteter besonderer Schutzwert der zwischen den Ortsteilen liegenden Landschaft oder des Ortsbilds ist nicht ansatzweise zu erkennen oder dokumentiert. Soweit es das Landschaftsbild betrifft, ergibt sich aus dem Umweltbericht vielmehr, dass das Umland von einer „offenen Feldflur mit landwirtschaftlich intensiv genutzten Flächen“ geprägt ist, wobei die „ackerbauliche Nutzung das Plangebiet“ dominiere. Landschaftsprägende Elemente seien kaum vorhanden; vereinzelte Gehölzstrukturen existierten an der Staatsstraße und im Süden des Plangebiets entlang von Wegen und Gräben. Einzelbäume befänden sich lediglich sehr sporadisch an den Feldwegen. Dieser zutreffenden Beschreibung folgend weist die ausgeräumte und strukturarme Agrarlandschaft im Plangebiet keinen besonderen Schutzwert auf, der es rechtfertigt, jegliche Bebauung auszuschließen. Die Planung lässt auch nicht erwarten, dass das Plangebiet eine nennenswerte ökologische Aufwertung erfahren könnte. Die von Bebauung freizuhaltenden Flächen sind zugleich als Flächen für die Landwirtschaft festgesetzt. Pflanz- oder Erhaltungsgebote nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB konnten demgemäß auf diesen Flächen nicht festgesetzt werden (vgl. „mit Ausnahme der für landwirtschaftliche Nutzungen festgesetzten Flächen“). Flächen zum Anpflanzen von Bäumen oder Sträuchern sowie zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft wurden lediglich vereinzelt und in geringem Umfang um das Sondergebiet und in den anderen Randbereichen des Plangebiets vorgesehen. Soweit auf den von Bebauung freizuhaltenden Flächen allgemein (Nr. 2.5 der textlichen Festsetzung) und ausnahmsweise (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen) „landschaftspflegerische Maßnahmen, die der ökologischen Aufwertung dienen“ zugelassen sind, fehlt es der Planung an jeglicher Verbindlichkeit, um solche „Maßnahmen der ökologischen Aufwertung“ auch gegen die Interessen der betroffenen Grundstückseigentümer umzusetzen. Dementsprechend laufen die in der Begründung genannten Ziele, wie die Berücksichtigung „landschaftspflegerischer Maßnahmen gemäß den Zielen übergeordneter Planungen“, die Durchführung „ökologischer Maßnahmen im Gebiet“, die Anreicherung der „Agrarlandschaft mit extensiven Wiesenstreifen“ oder die „Anlage von Hecken“ zur Verbesserung der „Verbundstrukturen im Gebiet“ - die nach der Planbegründung ohnehin „erst mit einer Feinplanung der vorgesehenen Ortsumfahrung entwickelt werden“ - aus Anlass der Bauleitplanung ins Leere.

cc) Der Überlegung, keine Bebauung zwischen Ortsteilen zuzulassen, um ein Orts- und Landschaftsbild zu schützen, das sich „durch die räumliche Trennung der Ortsteile R. und H. herleitet“ oder um die „landwirtschaftlich geprägte Kulturlandschaft zu erhalten“, liegt ein Verständnis der Antragsgegnerin von der Funktion des Außenbereichs zugrunde, das der gesetzgeberischen Wertung des § 35 Abs. 1 BauGB zuwiderläuft. Danach ist der Außenbereich zwar grundsätzlich von Bebauung freizuhalten. Soweit die besondere Funktion eines Vorhabens seine Ausführung im Außenbereich rechtfertigt (und ihm öffentliche Belange nicht entgegenstehen), ist es aber nach § 35 Abs. 1 BauGB zulässig (vgl. BVerwG, U. v. 30.6.1964 - 1 C 80/62 - BVerwGE 19, 75 = juris Rn. 20). Insoweit ist der Ausschluss jeglicher Bebauung „zwischen den Ortsteilen“, wenn nicht besondere Belange die Freihaltung rechtfertigen können, nichts anderes als die generelle Verhinderung einer privilegierten baulichen Nutzung im Außenbereich. Denn der „zwischen den Ortsteilen“ liegende Bereich ist der Außenbereich. Auch im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin bestehen eine ganze Reihe von im Zusammenhang bebauten Ortsteilen i. S. v. § 34 Abs. 1 BauGB, zwischen denen sich jeweils der Außenbereich erstreckt. Würde die Antragsgegnerin ihr Konzept zur Freihaltung des Außenbereichs von jeglicher, auch bevorrechtigter Bebauung zum Zweck des Erhalts der Kulturlandschaft oder eines sich aus der räumlichen Trennung der Ortsteile ergebenden Orts- und Landschaftsbilds konsequent umsetzen, gäbe es in ihrem Gemeindegebiet keinen Raum mehr für die Zulassung privilegierter Vorhaben im Außenbereich. Insoweit kann auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Antragsgegnerin bereits im Norden der Staatsstraße ... ein großräumiges Gebiet überplant hat, das mit Ausnahme des darin festgesetzten Sondergebiets für die intensive Tierhaltung ebenfalls von Bebauung freizuhalten ist.

b) Das Planungsziel, durch Ausweisung eines Sondergebiets für die intensive Tierhaltung eine räumliche Ordnung herzustellen, um Konflikte zu Wohngebieten und bestehenden anderen Planungen aufgrund summierender Wirkungen von Belastungen (Staub und Geruch) zu vermeiden, rechtfertigt ebenfalls nicht den vollständigen Ausschluss von Bebauung im Übrigen Plangebiet. Es kann dahinstehen, ob hier städtebauliche Gründe für die Bereitstellung eines Sondergebiets für die intensive Tierhaltung am äußersten südlichen Rand des Plangebiets sprechen und die Festsetzung auch sonst wirksam ist. Jedenfalls kann das Ziel einer Immissionsminderung durch Gerüche aus der Tierhaltung an schutzbedürftiger Bebauung trotz der Festsetzung eines Sondergebiets für die intensive Tierhaltung auch dann erreicht werden, wenn im Übrigen Plangebiet lediglich die Errichtung von Tierhaltungsanlagen ausgeschlossen wird. Davon abgesehen ist der vom Bebauungsausschluss betroffene Planbereich nicht so weitreichend, dass eine höhere Immissionsbelastung an der schutzbedürftigen Wohnbebauung als die für zumutbar erachtete Geruchsbelastung von 15% der Jahresstunden aus Tierhaltungsanlagen ausgeschlossen werden könnte. Denn auch außerhalb des Geltungsbereichs des Bebauungsplans, etwa östlich des Sondergebiets, können sich Tierhaltungsbetriebe ansiedeln, deren Geruchsemissionen sich in Richtung auf die schützenswerte Wohnbebauung ausbreiten.

c) Das Ziel, die geplante neue Trassenführung der Staatsstraße ... von Bebauung freizuhalten, rechtfertigt schon nicht den Ausschluss jeglicher Bebauung außerhalb des dargestellten Trassenkorridors. Aber selbst für den Bereich des Trassenkorridors (mit einer Fläche von fast 9 ha) ist die Freihalteplanung nicht erforderlich i. S. d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Das Interesse der Antragsgegnerin an der Freihaltung des Trassenkorridors kann deshalb nicht als öffentlicher Belang für die Festsetzung von Flächen, die im Übrigen Plangebiet von Bebauung freizuhalten sind, in die Abwägung eingestellt werden.

Im Rahmen ihrer Selbstverwaltung sind die Gemeinden gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zwar grundsätzlich befugt, durch bauleitplanerische Festsetzungen eine gemeindliche „Verkehrspolitik“ zu betreiben (vgl. BVerwG, B. v. 22.4.1997 - 4 BN 1/97 - NVwZ-RR 1998, 217 = juris Rn. 3; BVerwG, B. v. 26.1.2010 - 4 B 43/09 - BauR 2010 - 871 = juris Rn. 6 m. w. N.). Hierzu kann auch eine bauleitplanerische Freihaltung bestimmter Flächen von baulicher Nutzung für künftige verkehrliche Zwecke fallen, um einer künftigen Fachplanung Raum zu verschaffen (BVerwG, B. v. 26.1.2010, a. a. O.). Auch eine Freihalteplanung muss aber bauleitplanerisch i. S. d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich sein. Daran fehlt es, wenn die Planung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt (st. Rspr., vgl. z. B. BVerwG, B. v. 23.1.2003 - 4 B 79/02 - NVwZ 2003, 749 = juris Rn. 4 m. w. N.). Für den Fall eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans ist höchstrichterlich entschieden, dass ein Planungshindernis gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB vorliegt, wenn sich absehen lässt, dass die Verwirklichung des Vorhabens innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren nach In-Kraft-Treten des Plans ausgeschlossen erscheint. Diese zur zeitlichen Realisierbarkeit entwickelten Grundsätze lassen sich auf den Fall einer Freihalteplanung übertragen. Insoweit bilden die fachplanerischen Fristen einen brauchbaren Anknüpfungspunkt für die bauleitplanerische Erforderlichkeit i. S. d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (BVerwG, B. v. 26.1.2010 - 4 B 43/09 - BauR 2010, 871 = juris Rn. 10 f.).

aa) Von Vorstehendem ausgehend erweist sich die Freihalteplanung der Antragsgegnerin zur Sicherung unbebauter Flächen für eine künftige Ortsumfahrung als nicht erforderlich, weil deren Verwirklichung innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren nach In-Kraft-Treten des Bebauungsplans am 6. Juni 2012 ausgeschlossen ist (vgl. Art. 75 Abs. 4 BayVwVfG; vgl. BVerwG, U. v. 18.3.2004 - 4 CN 4/03 - BVerwGE 120, 239 = juris Rn. 10 m. w. N.). Die Planung der Antragsgegnerin stützt sich insoweit ausschließlich auf das Programm der Bayerischen Staatsregierung zum Neu- und Ausbau von Staatsstraßen (z. Zt. 7. Ausbauplan für die Staatsstraßen in Bayern, Stand: 11. Oktober 2011). Darin ist die Ortsumfahrung R. der Staatsstraße ... unter der Projektnummer ...-... mit der Dringlichkeitsstufe 2 geführt (raumordnerische Relevanz 0, Umweltrisikoeinschätzung -4 [Rahmen: -6 bis 0 - je niedriger der Wert, desto umweltkritischer ist das Projekt]). Für Projekte der 2. Dringlichkeit ist eine Realisierung erst nach dem Jahr 2025 vorgesehen (vgl. 7. Ausbauplan für die Staatstraßen in Bayern/Vertiefte Informationen zum neuen Ausbauplan, Stand: 11. Oktober 2011). Nachdem die Antragsgegnerin hier von der Möglichkeit einer Realisierung der Ortsumfahrung in gemeindlicher Sonderbaulast (vgl. Art. 44 Abs. 1 Alt. 2 BayStrWG) keinen Gebrauch gemacht hat, ist deshalb mit einer Verwirklichung des Vorhabens frühestens im Jahr 2026 zu rechnen. Bindend ist dieser Zeitpunkt freilich nicht, weil der Ausbauplan für die Staatsstraßen in Bayern weder Gesetzeskraft hat, noch ein Haushaltsplan ist; eine bauliche Umsetzung ab dem Jahr 2026 kommt deshalb nur in Betracht, wenn entsprechende Haushaltsmittel bereitgestellt werden (vgl. Vertiefte Informationen zum neuen Ausbauplan). Selbst aber wenn die bauliche Umsetzung der Ortsumfahrung bereits im Jahr 2026 erfolgen würde, so liegt doch ein Zeitraum von mehr als 13 Jahren zwischen dem In-Kraft-Setzen des Bebauungsplans der Antragsgegnerin und der Verwirklichung des Vorhabens. Angesichts der auch nach Ablauf von 13 Jahren nicht gesicherten Ausführung der Ortsumfahrung, ist es den von der Freihalteplanung betroffenen Grundstückseigentümern nicht zumutbar, den festgesetzten Bebauungsausschluss bereits ab dem Jahr 2012 hinzunehmen.

bb) Die Freihalteplanung zugunsten der künftigen Ortsumfahrung erweist sich auch deshalb als nicht erforderlich, weil dem vom Bebauungsausschluss betroffenen und im Bebauungsplan dargestellten Trassenkorridor lediglich der Entwurf einer Streckenführung des Staatlichen Bauamts als Grobtrassierung und Bewertungsgrundlage zur Erläuterung der Ausbauabsichten zugrunde liegt; an einer detaillierten Ausbauplanung fehlt es aber (vgl. Stellungnahme des Staatlichen Bauamts vom 21.11.2011). Dem entsprechend kann es im Zuge einer detaillierten Ausbauplanung, insbesondere im Lauf eines noch einzuleitenden Planfeststellungsverfahrens, noch zu deutlichen Verschiebung des Trassenverlaufs bis hin zu gänzlich anderen Trassenführungen kommen. Der künftige Verlauf der bislang lediglich nach den Maßstäben des Ausbauplans bewerteten Straßentrasse kann deshalb weder als verbindliche noch als hinreichend verfestigte und konkretisierte Planung angesehen werden, die es rechtfertigen könnte, bereits in diesem frühen Stadium der Rahmenplanung Flächen zur Verwirklichung der künftigen Ortsumfahrung festzusetzen, die von Bebauung freizuhalten sind.

cc) Schließlich ließe ein etwaiges Freihaltungsinteresse für eine künftige Ortsumgehung keinen Trassenkorridor mit einer Breite von 80 m zu, die sich aus der in der Planzeichnung dargestellten Trassenfläche ergibt und innerhalb der auch keine Bebauung im Ausnahmeweg zugelassen werden kann (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen, „temporärer Geltungsbereich“). Insbesondere hat die Antragsgegnerin die rechtliche Bedeutung der „Baubeschränkungszone“ verkannt, jedenfalls aber überbewertet. Das Staatliche Bauamt hat in seiner Stellungnahme vom 21. November 2011 darauf hingewiesen, dass entlang von Staatsstraßen gemäß Art. 23 BayStrWG außerhalb des Erschließungsbereichs der Ortsdurchfahrten für bauliche Anlagen bis 20 m Abstand vom befestigten Fahrbahnrand ein Bauverbot besteht (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayStrWG). Bis 40 m Abstand bestehe gemäß Art. 24 BayStrWG eine Baubeschränkung. Die Antragsgegnerin hat auch die in der Planzeichnung dargestellten „Baubeschränkungszonen“ von jeweils 20 m Breite mit einem Bauverbot belegt, von dem auch nicht ausnahmsweise abgewichen werden kann. Art. 24 Abs. 1 BayStrWG regelt indes - anders als Art. 23 Abs. 1 BayStrWG - kein Bauverbot, sondern macht die baurechtliche oder nach anderen Vorschriften erforderliche Genehmigung zur Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen innerhalb eines Streifens beiderseits der Ortsdurchfahrten und freien Strecken von Staats- und Kreisstraßen lediglich vom Einvernehmen der Straßenbaubehörde abhängig, wenn Auswirkungen auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu erwarten sind.

d) Die Erwägungen, die die Antragstellerin dazu bewogen haben, die Flächen innerhalb des Plangebiets mit Ausnahme des Sondergebiets als von der Bebauung freizuhaltende Flächen festzusetzen, rechtfertigen diese Festsetzung auch nicht in der Zusammenschau der in die Planung eingestellten öffentlichen Belange.

Weder die Freihalteplanung zugunsten einer künftigen Ortsumgehung noch die Festsetzung eines Sondergebiets erfordern die Festsetzung von Flächen, die von jeglicher Bebauung freizuhalten sind. Der Zielsetzung der Antragsgegnerin, ein Zusammenwachsen der beiden Ortsteile R. und H. auszuschließen sowie das Orts- und Landschaftsbilds zu erhalten und zu sichern, kommt in der konkreten planungsrechtlichen Situation kein Gewicht zu, das den Ausschluss von Bebauung rechtfertigen könnte. Ein beachtliches Interesse an der Freihaltung des Plangebiets von jeglicher Bebauung besteht vor diesem Hintergrund auch nicht in der Summe der erwogenen Belange.

3. Die Festsetzung von Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind, erweist sich nicht deshalb als abwägungsgerecht, weil im Bebauungsplan Ausnahmen vorgesehen sind (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen; § 31 Abs. 1 BauGB). Insoweit kann dahinstehen, ob die Festsetzung über die ausnahmsweise Zulassung bestimmter baulicher Anlagen auf einer Ermächtigungsgrundlage beruht und mit dem planungsrechtlichen Ziel des Bebauungsplans, im gesamten Plangebiet - mit Ausnahme der Flächen des Sondergebiets - eine Bebauung auszuschließen, in Einklang zu bringen ist.

Nach § 35 Abs. 1 BauGB besteht ein Anspruch auf Zulassung eines im Außenbereich bevorrechtigten Vorhabens, wenn ihm öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob dies der Fall ist, bemisst sich nach objektiven Umständen - ggf. im Rahmen einer die gesetzlichen Vorgaben und Wertungen konkretisierenden nachvollziehenden Abwägung; die konkretisierende Rechtsanwendung unterliegt uneingeschränkt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerwG, U. v. 19.7.2001 - 4 C 4/00 - BVerwGE 115, 17). Demgegenüber ist die ausnahmsweise Zulassung eines Vorhabens eine Ermessensentscheidung, so dass auch bei Vorliegen der Voraussetzungen der - hier vergleichsweise unbestimmten - Ausnahme kein Rechtsanspruch auf Erteilung der Ausnahme besteht. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf, ob das Ermessen rechtmäßig ausgeübt wurde (§ 114 Satz 1 VwGO). Auch die bauleitplanerische Absicht, die im unbeplanten Gebiet allgemein zulässigen Vorhaben nur mehr ausnahmsweise zuzulassen, ist demnach eine Beschränkung, die von gewichtigen städtebaulichen Gründen getragen sein muss. Wird deshalb festgesetzt, dass an sich allgemein zulässige Vorhaben nur ausnahmsweise zugelassen werden können, ist die Festsetzung nur abwägungsgerecht, wenn der Ausschluss jedenfalls dem Grund nach städtebaulich gerechtfertigt ist. Das ist hier nicht der Fall.

4. Der Mangel im Abwägungsvorgang ist gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB auch beachtlich.

Mängel im Abwägungsvorgang sind nur unter den in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB genannten Voraussetzungen beachtlich. Nach beiden Vorschriften muss der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss gewesen sein (vgl. BVerwG, U. v. 22.9.2010 - 4 CN 2/10 - BVerwGE 138, 12 = juris Rn. 21). Nach gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung ist ein Mangel offensichtlich ist, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist, und er ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (BVerwG, U. v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 = juris Rn. 16 f. m. w. N.).

Nach diesen Maßstäben ist der Mangel im Abwägungsvorgang offensichtlich, weil die (ungeeigneten) Erwägungen, von denen sich die Antragstellerin bei der Festsetzung der von Bebauung freizuhaltenden Flächen hat leiten lassen, aus den Aufstellungsunterlagen, insbesondere aus der Planbegründung, offen erkennbar sind. Die fehlerhafte Gewichtung der in die Abwägung eingestellten Belange ist auf das Ergebnis der Abwägung von Einfluss gewesen, weil keine öffentlichen Belange erkennbar sind, die geeignet wären, den umfassenden Bebauungsausschluss zu rechtfertigen und sich die Antragsgegnerin ausschließlich von ungeeigneten Erwägungen, denen sie aber eine erhebliche Bedeutung beigemessen hat, leiten hat lassen.

5. Nachdem die Festsetzung über die von Bebauung freizuhaltenden Flächen unwirksam ist, bleibt für die Festsetzung, dass bis zum positiven Abschluss der planfestgestellten Trasse keine Bebauung im temporären Geltungsbereich nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB zulässig ist (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen), kein Anwendungsfall mehr. Denn diese Festsetzung zielt auf die ausnahmsweise Zulassungsfähigkeit von Bauvorhaben auf den Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind und soll deren ausnahmsweise Zulassungsfähigkeit ausschließen.

II. Die Unwirksamkeit der Festsetzung von Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind, führt zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans.

Nach ständiger Rechtsprechung führen Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, nicht zu dessen Gesamtunwirksamkeit, wenn - erstens - die übrigen Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB bewirken können und - zweitens - die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl. BVerwG, U. v. 11.9.2014 - 4 CN 3/14 - ZfBR 2014, 58 = juris Rn. 26 m. w. N.).

1. Die Antragsgegnerin hätte den Bebauungsplan ohne die unwirksame Festsetzung über den Ausschluss von Bebauung außerhalb des Sondergebiets in weit über 50 ha des Plangebiets nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck kommenden Willen nicht beschlossen. Denn das planerische Konzept des angegriffenen Bebauungsplans beruht tragend auf diesem Bebauungsausschluss. Insbesondere ging es der Antragsgegnerin um die Freihaltung der Trasse der künftigen Umgehungsstraße, die Verhinderung des Zusammenwachsens der Ortsteile und den Schutz des Orts- und Landschaftsbilds.

2. Auch die Festsetzung des Sondergebiets für intensive Tierhaltung im Süden des Plangebiets mit bestimmten Emissionskontingenten wurde mit der Vorgabe getroffen, dass „durch die räumliche Ordnung“ „summierende Wirkungen von Belastungen (Staub, Geruch)“ auf die schutzbedürftige Wohnbebauung vermieden werden. Dies hat die Antragsgegnerin versucht dadurch sicherzustellen, dass auf den Flächen für die Landwirtschaft außerhalb des Sondergebiets eine Bebauung ausgeschlossen wird und - außerhalb des Trassenbereichs - ausnahmsweise nur dann eine Bebauung für sonstige landwirtschaftliche Nutzungen zugelassen werden kann, wenn sie nicht zu einer Erhöhung zulässiger Emissionen der allgemein zulässigen Anlagen der Tierhaltung beitragen (Nr. 2.1 der textlichen Festsetzungen). Was hierunter zu verstehen ist, folgt aus Nr. 2.2 der textlichen Festsetzungen. Darin sind im Sondergebiet für die intensive Tierhaltung maximal zulässige Geruchsemissionsraten festgelegt, die so bemessen sind, dass an der Wohnbebauung an den Rändern der Ortsteile ein für zulässig erachteter Immissionsrichtwert für Gerüche aus der Tierhaltung von 15% der Jahresstunden unter Berücksichtigung der Vorbelastung nicht überschritten wird (vgl. Planbegründung zum „Immissionsschutz“ sowie Nr. 3.5, Nr. 4.4, Nr. 5.1, Nr. 5.2 und Nr. 9 des Umweltberichts). Ist aber mangels Wirksamkeit des festgesetzten Bebauungsausschlusses auf den Flächen für die Landwirtschaft im Plangebiet eine Bebauung unter den Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 BauGB zulässig und ist demnach auch die Errichtung von Anlagen für Tierhaltungsbetriebe nicht ausgeschlossen, verkehrt sich die planerische Absicht, die Wohnbebauung durch die geplante räumliche Ordnung vor Belastungen insbesondere aus der Intensivtierhaltung zu schützen, in ihr Gegenteil. Darüber hinaus wurde die Lage des Sondergebiets „intensive Tierhaltung“ bewusst so gewählt, dass die geplante Trasse für die künftige Ortsumfahrung freigehalten wird (vgl. Planbegründung sowie Nr. 5.1 und Nr. 9 des Umweltberichts). Insoweit wäre auch eine andere Lage des Sondergebiets - etwa auf dem Grundstück des Antragstellers, der bereits einen entsprechenden Bauantrag gestellt hatte - in Betracht gekommen, wenn die Trassenführung außer Acht gelassen worden wäre.

3. Es ist auch nicht anzunehmen, dass die Antragsgegnerin den Bebauungsplan nur zu dem Zweck der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft erlassen hätte. Insoweit folgt aus der Planbegründung, dass „mit der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft, die von Bebauung freizuhalten sind“, „eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung der Flächen sichergestellt“ werden soll. Weshalb eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung der Flächen nicht auch ohne planerische Festsetzungen möglich sein soll, erschließt sich hier nicht. Insbesondere ist nicht zu sehen, dass ein konkretes Erfordernis für die Absicherung der Landwirtschaft im Plangebiet bestanden hätte. Gleichzeitig würden Maßnahmen der ökologischen Aufwertung ermöglicht. Diese Erwägung ist wenig überzeugend, weil Pflanz- oder Erhaltungsgebote auf den Flächen für die Landwirtschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB gerade ausgeschlossen sind und demgemäß keine verbindlichen Festsetzungen auf den Flächen für die Landwirtschaft getroffen wurden. Soweit die Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft schließlich zum Erhalt und zur Gestaltung der Kulturlandschaft beitragen soll, ergibt sich aus der Planbegründung ebenfalls, dass insbesondere an eine ordnungsgemäße landwirtschaftliche Nutzung und ökologische Maßnahmen gedacht wurde. Es ist deshalb nicht zu sehen, dass mit der Festsetzung von Flächen für die Landwirtschaft hier andere Ziele verfolgt worden wären, als eine mit dem Freihaltungszweck vereinbare Nutzung festzusetzen, die bereits vorhanden war (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB, „… und ihre Nutzung“).

Auch die Beschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung auf die Formen der Acker- und Grünlandbewirtschaftung sowie der Beweidung (Nr. 2.5 der textlichen Festsetzungen; sowie landschaftspflegerische Maßnahmen) wurde ersichtlich vor dem Hintergrund des Bebauungsausschlusses festgesetzt, was sich bereits aus der Überschrift zur textlichen Festsetzung Nr. 2.5 ergibt, „Flächen, die von der Bebauung freizuhalten sind (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB) und Flächen für die Landwirtschaft (§ 9 Abs. 1 Nr. 18 a BauGB)“.

4. Eine nennenswerte ökologische Aufwertung innerhalb des Plangebiets findet, wie bereits ausgeführt wurde, nicht statt, so dass auszuschließen ist, dass die Antragstellerin darin ein tragendes Planungsziel gesehen hatte. Insbesondere wurden die Flächen zum Anpflanzen von Bäumen und Sträuchern (Nr. 2.7 der textlichen Festsetzungen) weitestgehend zur Eingrünung des Sondergebiets ausgewiesen, um negative Auswirkungen auf das Landschaftsbild zu reduzieren.

III. Nachdem der Bebauungsplan bereits wegen Mängeln im Abwägungsvorgang hinsichtlich der Festsetzung von Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind, gesamtunwirksam ist, bedarf es keines Eingehens mehr auf etwaige Mängel der Festsetzungen zum Sondergebiet einschließlich der Festsetzung maximal zulässiger Geruchsemissionsraten.

IV. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ist die Entscheidungsformel (Nr. I des Urteilstenors) von der Antragsgegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre.

1

Gegenstand des Revisionsverfahrens ist Kapitel 11.3 "Energetische Windnutzung" des Regionalplans Westsachsen 2008 des Antragsgegners vom 23. Mai 2008, in dem durch Bezugnahme auf eine Karte Vorrang- und Eignungsgebiete für die Windenergienutzung zeichnerisch dargestellt sind und textlich als Ziel bestimmt ist, dass die Errichtung von Windenergieanlagen ausschließlich in den Vorrang- und Eignungsgebieten zulässig ist.

2

Die Antragstellerin ist ein Unternehmen der Windenergiebranche. Sie ist Inhaberin einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, auf deren Grundlage sie zwei Windenergieanlagen errichtet und in Betrieb genommen hat. Der Standort der Anlagen liegt im Plangebiet außerhalb der für die Windenergienutzung dargestellten Vorrang- und Eignungsgebiete.

3

Das Oberverwaltungsgericht hat die Konzentrationsflächenplanung nicht beanstandet. Sie beruhe namentlich nicht auf einem beachtlichen Verstoß gegen das Abwägungsgebot. Dagegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision.

4

Die Revision ist begründet, weil das angefochtene Urteil nicht in jeder Hinsicht mit Bundesrecht vereinbar ist. Ob Kapitel 11.3 des Regionalplans Westsachsen 2008 des Antragsgegners wirksam ist, kann mangels erforderlicher Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz im Revisionsverfahren nicht abschließend beurteilt werden. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

5

1. Eine planerische Entscheidung zur Herbeiführung der Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - hiernach stehen öffentliche Belange u.a. einem Vorhaben zur Nutzung der Windenergie in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist - bedarf zu ihrer Wirksamkeit eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts (Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261). Um den Anforderungen gerecht zu werden, die an den Abwägungsvorgang zu stellen sind, muss das Konzept nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen. Nach der Rechtsprechung des Senats, die das Oberverwaltungsgericht zutreffend referiert hat, vollzieht sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise (vgl. Beschluss vom 15. September 2009 - BVerwG 4 BN 25.09 - BRS 74 Nr. 112): In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in "harte" und "weiche" untergliedern (Beschluss vom 15. September 2009 a.a.O.). Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung "schlechthin" ungeeignet sind (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <295, 299>), mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen "von vornherein" ausgeschlossen werden "soll" (vgl. Urteil vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <112>). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.

6

Das Oberverwaltungsgericht ist der Ansicht, dass - auf der ersten Stufe des Planungsprozesses - eine Aufschlüsselung in harte und weiche Tabuzonen und deren Dokumentation nicht erforderlich sei. Diese Auffassung steht mit Bundesrecht nicht im Einklang. Wie der Senat bereits entschieden hat (Urteil vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 4 CN 1.11 - NVwZ 2013, 519; zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen), muss sich der Plangeber zur Vermeidung eines Fehlers im Abwägungsvorgang den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, auf denen die Windenergienutzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausgeschlossen ist. Sie sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass raumplanerische Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft (vgl. Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559 <560>). Seine Entscheidung für weiche Tabuzonen muss der Plangeber rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen.

7

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, an die der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, hat der Antragsgegner zwischen harten und weichen Tabuzonen nicht differenziert, sondern sie als Bereiche zusammengefasst, die für eine Windenergienutzung aus tatsächlichen, rechtlichen oder planerischen Gründen ausscheiden (UA Rn. 25). Der Umweltbericht, dem das Oberverwaltungsgericht die vom Antragsgegner der Planung zugrunde gelegten Tabuzonen entnommen hat, ordnet diese nicht der jeweiligen Unterart zu, sondern beschränkt sich auf eine bloße Auflistung (Vorranggebiete Natur und Landschaft, Naturschutzgebiete, Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und europäische Vogelschutzgebiete, d.h. FFH- und SPA-Gebiete, aber auch Rastgebiete, Zugbahnen, Brut- und Nahrungsgebiete, offene Wasserflächen einschließlich der bis 2015 entstehenden Seen, Heidelandschaften, landschaftsprägende Höhenrücken, Kuppen und Hanglagen, regional bedeutsame Belange des Denkmalschutzes, regionale Schwerpunkte des archäologischen Kulturdenkmalschutzes, Rohstoffabbaugebiete, Waldgebiete mit einer Pufferzone von 200 m, Siedlungsabstände von 1 200 m zu Kur- und Klinikbereichen sowie Pflegeeinrichtungen, 1 000 m zu Wohngebieten innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile, 500 m zu Gewerbegebieten). Die Einzelfallbetrachtung, von der im angefochtenen Urteil die Rede ist (UA Rn. 28), hat erst - auf der zweiten Planungsstufe - stattgefunden, nachdem die harten und weichen Tabuzonen als Negativflächen in Abzug gebracht worden waren.

8

Aus dem Normenkontrollurteil ergibt sich allerdings, dass der Antragsgegner bei der Festlegung der Siedlungsabstände zwischen harten und weichen Tabuzonen unterschieden hat. Ihm ist bekannt, dass die Abstandsflächen, die aus Gründen des Immissionsschutzes von Windenergieanlagen freigehalten werden müssen, zu den harten Tabuzonen gehören. Die Abstandsflächen jenseits des immissionsschutzrechtlich gebotenen Minimums hat er den weichen Tabuzonen zugeschlagen; denn er hat sie für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellt, soweit sie bereits in dem früheren bestandskräftigen Regionalplan in Vorrang- und Eignungsgebiete einbezogen worden waren (UA Rn. 27), sie ansonsten aber als Ausschlussflächen behandelt. Aus dem Umgang mit dem Kriterium der Siedlungsabstände ergibt sich freilich nicht, dass er auch die anderen Tabukriterien seines Katalogs in harte und weiche unterteilt hat.

9

Der Mangel im Abwägungsvorgang ist nach § 12 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 ROG nur erheblich, wenn er offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist. Offensichtlich ist ein Mangel, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Entscheidungsträger über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (Urteil vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33 <38>). Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist der Mangel, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne ihn die Planung anders ausgefallen wäre (Beschluss vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 4 BN 47.03 - BauR 2004, 1130), d.h. vorliegend, dass mehr und/oder größere Vorrang- und Eignungsgebiete für die Windenergienutzung ausgewiesen worden wären. Ob die letztgenannte Voraussetzung erfüllt ist, kann der Senat mangels ausreichender Feststellungen im Normenkontrollurteil nicht beurteilen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Planerhaltungsvorschrift - von seinem rechtlichen Standpunkt aus konsequent - nicht im Hinblick auf den Mangel der fehlenden Differenzierung zwischen den harten und weichen Tabuzonen geprüft. Das wird es nachzuholen haben. Bejaht es die Erheblichkeit des Abwägungsmangels, wird es außerdem der Frage nachzugehen haben, ob der Mangel nach § 28 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 ROG i.V.m. § 8 Abs. 3 SächsLPlG in der bei Inkrafttreten des Regionalplans 2008 geltenden Fassung wegen Versäumung der Rügefrist unbeachtlich geworden ist.

10

2. An weiteren Bundesrechtsverstößen leidet das Normenkontrollurteil nicht.

11

a) Das Oberverwaltungsgericht hat dem Antragsgegner bescheinigt, die allgemeinen Interessen der Betreiber genehmigter Alt- und Bestandsanlagen außerhalb der Vorrang- und Eignungsgebiete für die Windenergienutzung in die Abwägung eingestellt zu haben (UA Rn. 30). In der Planbegründung zu Kapitel 11.3 werde darauf hingewiesen, dass für solche Windenergieanlagen die Regelung des baurechtlichen Bestandsschutzes gelten solle. Das bedeute, dass eine Genehmigung von Ersatzbauten oder Änderungen nicht erteilt werden könne. Die Antragstellerin bemängelt zwar, dass ihr Interesse an einer Gewährung auch materiellen Bestandsschutzes durch Einbeziehung der Standorte ihrer Anlagen in ein Vorrang- und Eignungsgebiet für die Windenergienutzung nicht ausdrücklich berücksichtigt worden sei. Sie legt jedoch nicht dar, dass dieses Interesse über die Interessen anderer Betreiber genehmigter Windenergieanlagen außerhalb einer Vorrang- und Eignungszone hinausgeht. Es geht vielmehr in den allgemeinen Belangen der Betreiber genehmigter Alt- oder Bestandsanlagen auf und ist damit im Abwägungsvorgang erfasst worden.

12

Im Einklang mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht auch darin keinen Fehler im Abwägungsvorgang gesehen, dass der Antragsgegner mögliche Entschädigungsansprüche nach dem Planungsschadensrecht nicht in seine Überlegungen einbezogen hat (UA Rn. 32). Zwar sind die Nachteile einer Planung für Planunterworfene sowie die Tatsache und der mögliche Umfang hierfür zu leistender Entschädigungen im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen (vgl. Beschluss vom 21. Februar 1991 - BVerwG 4 NB 16.90 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 51). Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht aber mögliche Entschädigungsansprüche in entsprechender Anwendung der §§ 39 und 42 BauGB verneint. Mit Kapitel 11.3 des Regionalplans 2008 sind keine Vorrang- und Eignungsgebiete aus einem früheren Regionalplan "weggeplant" worden. § 39 BauGB scheidet damit als Anspruchsgrundlage von vornherein aus, da er den Entzug eines Baurechts voraussetzt, das durch einen Plan gewährt worden ist. Auch § 42 BauGB ist unergiebig, weil die Nutzungsmöglichkeiten, die § 35 BauGB eröffnet, nicht die in der Vorschrift vorausgesetzte Qualität einer eigentumsrechtlichen Rechtsposition haben (BTDrucks 15/2996, S. 62 unter Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 10. April 1997 - III ZR 104/96 - BGHZ 135, 192; Urteil vom 27. Januar 2005 - BVerwG 4 C 5.04 - BVerwGE 122, 364 <369 f.>). Vorhaben im Außenbereich sind nicht ohne Weiteres zulässig, sondern stehen unter dem Vorbehalt der Nichtbeeinträchtigung (§ 35 Abs. 2 BauGB) bzw. des Nichtentgegenstehens (§ 35 Abs. 1 BauGB) öffentlicher Belange. Windenergieanlagen weisen überdies die Besonderheit auf, dass sie zwar seit dem 1. Januar 1997 privilegiert zulässig, seit diesem Zeitpunkt aber auch dem Planvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterworfen sind.

13

Nicht zu beanstanden ist ferner, dass das Oberverwaltungsgericht die möglicherweise irrige Einschätzung des Antragsgegners, die Standorte der beiden Windenergieanlagen der Antragstellerin lägen in einem Tourismusgebiet, als unbeachtlich behandelt hat. Die Vorinstanz hat, einen Fehler im Abwägungsvorgang inzident unterstellend, dessen Kausalität für das Abwägungsergebnis verneint, weil der Antragsgegner für Vorrang- und Eignungsgebiete aus "sachorientierten und nachvollziehbaren" Gründen eine Mindestgröße von 10 ha veranschlagt habe (UA Rn. 31) und die von der Antragstellerin beanspruchte Fläche wegen ihrer geringen Größe von 3 ha nicht zum Vorrang- und Eignungsgebiet gemacht hätte (UA Rn. 35). Dieser Würdigung liegt kein Fehlverständnis des § 12 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 ROG zugrunde.

14

b) Die vorinstanzliche Kontrolle des Abwägungsergebnisses lässt ebenfalls keinen Bundesrechtsverstoß erkennen.

15

Das Oberverwaltungsgericht billigt die Entscheidung des Antragsgegners, eine Ersetzung genehmigter Anlagen außerhalb von Vorrang- und Eignungsgebieten nicht zuzulassen, als "nachvollziehbar", weil es Ziel der Raumordnung sei, Windenergieanlagen zu konzentrieren, um sie effizient nutzen zu können und um andere Bereiche, die schutzbedürftig seien, zu schonen und eine sog. "Verspargelung" des Außenbereichs zu vermeiden (UA Rn. 30). Aus revisionsrechtlicher Sicht böte diese Würdigung nur Anlass zur Kritik, wenn sie gegen revisible Rechtssätze, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze verstieße (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1988 - BVerwG 1 C 44.86 - BVerwGE 81, 74 <76>). Das ist nicht der Fall. Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass sich der Plangeber im Rahmen seines Spielraums hält, wenn er sich in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet, und das Abwägungsergebnis erst dann zu missbilligen ist, wenn der Ausgleich der berührten Belange in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (UA Rn. 22). Das entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats zum Abwägungsgebot (grundlegend: Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - BVerwGE 34, 301 <309>). Revisionsrechtlich unerheblich ist, dass die Antragstellerin dem Oberverwaltungsgericht in der Würdigung des Abwägungsergebnisses nicht folgt.

16

Auch die Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts, die Vorrang- und Eignungsgebiete für die Windenergienutzung seien ausreichend dimensioniert, um der Windenergie substanziell Raum zu verschaffen, ist nicht mit einem Bundesrechtsverstoß behaftet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Größe der Vorrang- und Eignungsflächen für die Windenergienutzung mit der Regionsfläche verglichen und ist zu dem Ergebnis gekommen, dass der Quotient von 0,26 % ausreichend ist (UA Rn. 28). Durch Bezugnahme auf das Urteil vom 7. April (nicht: Juli) 2005 - 1 D 2.03 - hat es hinzugefügt, dass der der Windnutzung zur Verfügung stehende flächenmäßige Anteil größer wird, wenn diejenigen Gebiete, die für eine Windenergienutzung nicht in Betracht kommen, wie z.B. besiedelte Flächen, von der Gesamtfläche des Plangebiets abgezogen werden. Die Vergleichsmaßstäbe, die das Oberverwaltungsgericht angelegt hat, sind nicht zu beanstanden. Sie stehen mit der Rechtsprechung des Senats im Einklang (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <295>). An die vorinstanzliche Würdigung, dass die Vorrang- und Eignungsflächen im Vergleich nicht unverhältnismäßig klein seien und sich die Konzentrationsflächenplanung des Antragsgegners deshalb nicht als unzulässige "Verhinderungsplanung" darstelle, ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 15.000 € festgesetzt.

I.

Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Vorbescheids zur Klärung der abgrabungsrechtlichen Zulässigkeit eines Kiesabbauvorhabens im Gemeindegebiet der Beigeladenen.

Die Klägerin betreibt seit 1998 im Ort der Beigeladenen eine Firma für Tiefbau mit sechs Mitarbeitern. Das Unternehmen benötigt jährlich ca. 70.000 t Kies, den die Klägerin bislang zukauft. Im Mai 2010 beantragte sie die Erteilung eines Vorbescheids für ein Trockenkiesabbauvorhaben mit Wiederverfüllung auf dem landwirtschaftlich genutzten, ca. 1,3 ha großen Grundstück FlNr. 148 Gemarkung F.

Nachdem die Beigeladene im Hinblick auf ihren am 30. März 2010 gefassten Beschluss zur Änderung des seit 2004 rechtgültigen Flächennutzungsplans ihr Einvernehmen zu dem Vorhaben verweigert hatte, stellte das Landratsamt U. die Entscheidung über den Antrag mit Bescheid vom 14. Juli 2010 zunächst zurück. Am 10. Mai 2011 beschloss der Gemeinderat der Beigeladene die (erste) Änderung des Flächennutzungsplans, der an zwei Standorten Konzentrationszonen für Kiesabbau ausweist. Das Grundstück FlNr. 148 der Klägerin liegt außerhalb dieser Flächen. Am 23. Mai 2011 genehmigte das Landratsamt die Flächennutzungsplanänderung. Am 30. Mai 2011 erfolgte die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung. Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 21. Mai 2012 lehnte das Landratsamt den Vorbescheidsantrag der Klägerin ab.

Die Verpflichtungsklage der Klägerin auf Erteilung des beantragten Vorbescheids hat das Verwaltungsgericht Augsburg mit Urteil vom 19. Juni 2013 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, das Vorhaben widerspreche den Darstellungen des Flächennutzungsplans in der geänderten Fassung vom 30. Mai 2011, weil der Plan Konzentrationsflächen für Kiesabbau in einem anderen Bereich des Gemeindegebiets vorsehe. Durchgreifende rechtliche Bedenken gegen die Wirksamkeit der Flächennutzungsplanänderung bestünden nicht.

Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung. Sie macht ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sowie einen Verfahrensfehler wegen Verletzung der richterlichen Aufklärungspflicht geltend.

II.

Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg.

A. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Es ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass das Verwaltungsgericht zu Recht einen Rechtsanspruch der Klägerin auf Erteilung des beantragten abgrabungsrechtlichen Vorbescheids verneint hat, weil das Trockenkiesabbauvorhaben den im abgrabungsaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfenden bauplanungsrechtlichen Vorschriften widerspricht (§ 113 Abs. 5 VwGO, Art. 9 Abs. 1 Satz 1 und 4 BayAbgrG, Art. 59 Satz 1 Nr. 1 BayBO, §§ 29 ff. BauGB). Dem nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegierten Abbauvorhaben stehen öffentliche Belange entgegen, weil hierfür nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB durch die Darstellungen des Flächennutzungsplans der Beigeladenen in der Fassung der ersten Änderung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist (vgl. dazu unten I) und eine eine Ausnahme vom Regelfall rechtfertigende (atypische) Fallkonstellation für das Vorhaben der Klägerin nicht vorliegt (vgl. dazu unten II). Das Vorbringen der Klägerin im Zulassungsantrag (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 BauGB) ist nicht geeignet, diese Beurteilung ernstlich infrage zu stellen.

I) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass die erste Änderung des Flächennutzungsplans wirksam ist. Insbesondere ergibt sich aus dem Vorbringen der Klägerin nicht, dass die Änderung des Flächennutzungsplans nicht hinreichend bestimmt wäre (vgl. dazu unten I 1), ein Verstoß gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (vgl. dazu unten I 2) oder das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB vorläge (vgl. dazu unten I 3) oder dass die Planung an einem rechtlich erheblichen Abwägungsmangel nach § 2 Abs. 3, § 1 Abs. 7 BauGB litte (vgl. dazu unten I 4).

1. Die erste Änderung des Flächennutzungsplans leidet nicht an durchgreifenden Bestimmtheitsmängeln.

a) Ein Bestimmtheitsmangel liegt nicht deswegen vor, weil der dargestellte Änderungsbereich nicht das gesamte Gemeindegebiet, sondern lediglich den Ausschnitt mit den beiden Änderungsbereichen für zwei „Konzentrationszonen für Kiesabbau“ erfasst.

Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange einem nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB privilegierten Außenbereichsvorhaben in der Regel nicht entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Soweit nicht ein räumlicher Teilflächennutzungsplan (§ 5 Abs. 2b Halbs. 2 BauGB) aufgestellt werden soll, betrifft die Steuerungsmöglichkeit nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB den gesamten Außenbereich einer Gemeinde. Liegen die Voraussetzungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vor, erzeugt die positive Darstellung der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsflächen kraft Gesetzes zugleich eine Ausschlusswirkung für die übrigen Außenbereichsflächen im Gemeindegebiet. Die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 Rn. 36; U.v. 13.3.2003 - 4 C 3/02 - NVwZ 2003, 1261 Rn. 20; U.v. 21.10.2004 - 4 C 2/04 - BVerwGE 122, 109 Rn. 13, 18; BayVGH, B.v. 3.7.2013 - 15 ZB 10.3161 - juris Rn. 3). Eine gesonderte Darstellung der Ausschlussflächen ist im Flächennutzungsplan daher nicht geboten (vgl. BVerwG, U.v. 20.5.2010 - 4 C 7/09 - BVerwGE 137, 74 Rn. 12; Mitschang/Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 12. Aufl. 2014, § 35 Rn. 114). Das gilt auch dann, wenn - wie hier - der Flächennutzungsplan nicht erstmals für das gesamte Gemeindegebiet aufgestellt, sondern durch eine Änderung lediglich um die positiven Standortflächen für Konzentrationszonen ergänzt wird. Es genügt eine hinreichend bestimmte Darstellung der Positivflächen mit eindeutiger Abgrenzung für die Konzentration der privilegierten Außenbereichsvorhaben, um dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) zu entsprechen.

Dem hat die Beigeladene mit der Darstellung der beiden Änderungsflächen und jeweils eindeutiger Abgrenzung durch eine schwarze Linie mit Dreiecken sowie der Bezeichnung als „Konzentrationsfläche Kiesabbau“ in der Planlegende Rechnung getragen. Anhaltspunkte dafür, dass sie mit der Flächennutzungsplanänderung die Ausschlusswirkung durch einen räumlichen Teilflächennutzungsplans nach § 5 Abs. 2b Halbs. 2 BauGB lediglich auf einen Teil ihrer Außenbereichsflächen beschränkt hat, bestehen nicht. Vielmehr hat sie mit der Änderung des Flächennutzungsplans die Standorte für die Kiesabbauflächen für ihr gesamtes Gemeindegebiet festgelegt. Dies ergibt sich ohne Weiteres aus der Begründung zur Änderung des Flächennutzungsplans, wonach mit Ausweisung der Kiesabbau-Konzentrationszone(n) die Zulässigkeit privilegierter Abbauvorhaben für das gesamte Gemeindegebiet bauleitplanerisch geregelt werden soll (vgl. Planbegründung Nr. 1).

b) Mit der Rüge, in der Planlegende seien die maßgeblichen Flächen fälschlich als Fläche nach § 5 Abs. 1 Nr. 7 BauGB bezeichnet, zeigt die Klägerin ebenfalls keinen Mangel der Bestimmtheit der Flächennutzungsplanänderung auf.

Insoweit handelt es sich um eine offensichtliche und damit nach dem allgemeinen Rechtsgrundsatz „falsa demonstratio non nocet“ rechtlich unschädliche Falschbezeichnung (vgl. BVerwG, U.v. 21.2.2013 - 7 C 22/11 - NVwZ-RR 2013, 593 = juris Rn. 18). Die im Flächennutzungsplan zitierte Norm betrifft in der Planzeichnung nicht dargestellte „Wasserflächen, Häfen und die für die Wasserwirtschaft vorgesehenen Flächen sowie die Flächen, die im Interesse des Hochwasserschutzes und der Regelung des Wasserabflusses freizuhalten sind“. Aus dem engen Zusammenhang des Normzitats mit der Bezeichnung „Flächen für Abgrabungen/Gewinnung von Bodenschätzen“ in der Planlegende sowie aus den Gesamtumständen zur Aufstellung des Flächennutzungsplans ist jedoch zweifelsfrei erkennbar, dass nicht Flächen nach § 5 Abs. 1 Nr. 7 BauGB, sondern „Flächen für Aufschüttungen, Abgrabungen oder für die Gewinnung von Steinen, Erden und anderen Bodenschätzen“ nach § 5 Abs. 1 Nr. 8 BauGB dargestellt werden sollten.

2. Die Ausführungen im Zulassungsantrag geben auch keine Veranlassung für die Annahme, die Planung genüge nicht dem Erforderlichkeitsgebot des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.

a) Der Vortrag der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht eine Verhinderungsplanung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verneint, weil es fälschlich die Größe der ausgewiesenen Konzentrationszone für ausreichend gehalten und dabei das Verhältnis zwischen der Größe der Konzentrationsflächen und der Größe der Potentialflächen zugrunde gelegt habe, rechtfertigt nicht die Zulassung der Berufung.

Der mit der Festlegung von positiven Standorten nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verbundene Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur dann rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dagegen darf der Planungsträger den Flächennutzungsplan nicht als Mittel dazu benutzen, unter dem Deckmantel der Steuerung die betreffenden Nutzungen in Wahrheit zu verhindern. Eine bloße „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, ist unzulässig. Vielmehr muss er der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die privilegierte Nutzung in substanzieller Weise Raum schaffen (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287/295). Dass eine solche verkappte Verhinderungsplanung hier vorläge, lässt sich dem Vorbringen im Zulassungsantrag nicht entnehmen. Insbesondere zeigt die Klägerin nicht auf, aus welchen Gründen die ausgewiesenen Konzentrationsflächen im Umfang von insgesamt 14,15 ha nicht ausreichend dimensioniert sein sollten, um dem Kiesabbau im Gemeindegebiet in substanzieller Weise Raum zu verschaffen. Zwar sind Größenangaben, isoliert betrachtet, als Kriterium für die Beurteilung, ob den privilegierten Nutzung ausreichend Raum verschafft wurde, ungeeignet. Insbesondere ist ein Flächenvergleich nicht der einzige geeignete Maßstab hierfür. Die Relation zwischen der Gesamtfläche der Konzentrationszonen einerseits und der geeigneten Potentialflächen andererseits muss aber nicht notwendig auf das Vorliegen einer Verhinderungsplanung schließen lassen. Vielmehr hängt dies von den Umständen des Einzelfalls ab (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287/295 Rn. 29; U.v. 21.10.2004 - 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109/111; B.v. 28.11.2005 - 4 B 66.05 - NVwZ 2006, 339; U.v. 20.5.2010 - 4 C 7/09 - NVwZ 2010, 1561/1564 Rn. 28; B.v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 18 m. w. N.). Hierzu enthält der Zulassungsantrag keinerlei Ausführungen (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Soweit die Klägerin geltend macht, das Verwaltungsgericht hätte bei seiner Beurteilung, ob eine Verhinderungsplanung vorliege, ausschließlich auf das Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Konzentrationsflächen und der Größe der Potenzialflächen abgestellt, trifft das so nicht zu. Das Verwaltungsgericht hat für seine Annahme, dass wegen der Dimensionierung des Vorranggebiets kein Verstoß gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (und § 1 Abs. 6 BauGB) gegeben sei, zwar vorrangig das Größenverhältnis zwischen Vorrangflächen und Potenzialflächen angeführt (vgl. UA S. 13 f.). Dabei ist es aber lediglich auf den Einwand der Klägerin im erstinstanzlichen Verfahren eingegangen (vgl. Schriftsatz vom 17.9.2012 S. 11 f., Bl. 55 f. der Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts), es liege eine Verhinderungsplanung vor, weil nur 14,15 ha und damit nur 2,78% der Gemeindefläche als Konzentrationsfläche für den Kiesabbau dargestellt worden sei, obwohl 65 ha und somit ca. 23% der Gemeindefläche als sog. Potentialflächen in Betracht gekommen wären. Dagegen ist rechtlich nichts zu erinnern.

b) Zweifel an der Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ergeben sich auch nicht deswegen, weil der Planung kein schlüssiges Planungskonzept zugrunde läge. Abgesehen davon, dass dies wohl keine Frage der Erforderlichkeit, sondern des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 6 BauGB) ist (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15/01 - BVerwGE 117, 287 = juris Rn. 36; U.v. 13.12. 2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 9), liegt ein fehlerhaftes Planungskonzept nicht vor (vgl. dazu unten I 4 a).

3. Soweit die Klägerin erstmals mit Schriftsatz vom 18. September 2014 einen Verstoß der Planung gegen § 1 Abs. 4 BauGB rügt und geltend macht, der Flächen- nutzungsplan habe entgegenstehende Ziele der Raumordnung (§ 4 Abs. 1 ROG) nicht beachtet, kann dieses Vorbringen wegen des Ablaufs der Zwei-Monatsfrist für die Begründung des Zulassungsantrags am 1. September 2013 (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) bei der Entscheidung keine Berücksichtigung mehr finden. Insoweit liegt auch keine bloße nähere Erläuterung oder Vertiefung und damit noch zulässige Ergänzung des fristgemäß Vorgebrachten vor (vgl. Seibert in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2014, § 124a Rn. 133; Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 53).

4. Nicht durchzudringen vermag die Klägerin auch mit dem Einwand, der Flächennutzungsplan leide an beachtlichen Abwägungsmängeln (§ 2 Abs. 3, § 1 Abs. 7 BauGB).

a) Das Vorbringen im Zulassungsantrag rechtfertigt nicht die Annahme, der Planung liege kein schlüssiges Planungskonzept zugrunde.

(1) Der Einwand der Klägerin, die Planung der Beigeladenen werde den von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an die abschnittsweise Ausarbeitung des Planungskonzepts nicht gerecht, insbesondere habe diese sich den Unterschied zwischen sog. „harten“ und „weichen“ Tabuzonen nicht bewusst gemacht, ist nicht berechtigt.

Wie die Klägerin zutreffend ausführt, bedarf eine planerische Entscheidung zur Herbeiführung der Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts. Um den Anforderungen gerecht zu werden, die hierbei an den Abwägungsvorgang zu stellen sind, muss das Konzept nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die städtebaulichen Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums aufzeigen. Dabei vollzieht sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise (vgl. BVerwG, B.v. 15.9.2009 - 4 BN 25.09 - BRS 74 Nr. 112). In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die betreffende Nutzung nicht zur Verfügung stehen, wobei sich die Tabuzonen in sog. „harte“ und „weiche“ untergliedern lassen. Der Begriff der „harten“ Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für die betreffende Konzentrationsnutzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht in Betracht kommen, und deshalb schlechthin ungeeignet sind (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287/295, 299). Mit dem Begriff der „weichen“ Tabuzonen werden Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen lediglich nach dem Willen des Plangebers aus städtebaulichen Gründen die Errichtung von Konzentrationsanlagen von vornherein ausgeschlossen werden sollen (vgl. BVerwG, U.v. 21.10.2004 - 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109/112). Dabei muss sich der Plangeber zur Vermeidung eines Fehlers im Abwägungsvorgang den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren, weil die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, die einer Abwägung zwischen Belangen der privilegierten Nutzung und widerstreitenden Belangen entzogen sind. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen auch sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden. Seine Entscheidung für weiche Tabuzonen muss der Planungsträger jedoch rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen (vgl. BVerwG, U.v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 - NVwZ 2013, 1017 Rn. 5 f. m. w. N.). Nach Abschluss dieses ersten Planungsschritts sind die sog. „Potenzialflächen“, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, in einem zweiten Arbeitsschritt zu den zu ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Konzentrationsnutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung gerecht wird (vgl. zum Ganzen König, Baurecht Bayern, 5. Aufl. 2015, Rn. 571 ff. m. w. N.).

Dass die vorliegende Planung diesen Anforderungen nicht genügt, hat die Klägerin nicht aufgezeigt. Die Beigeladene hat ihrer Entscheidung ausweislich der Planbegründung (S. 6) die Standortanalyse zur Ausweisung einer Konzentrationszone für Kiesabbau der Fa. L. vom 6. Dezember 2010 zugrunde gelegt, die sich bei ihren Standortempfehlungen wiederum an Nr. 4 der Richtlinien für Anlage zur Gewinnung von Kies, Sand, Steinen und Erden gemäß der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 9. Juni 1995 (AllMBl 1995, S. 589 ff.) orientiert hat. Darin sind die Tabuzonen zwar nicht ausdrücklich als „hart“ oder „weich“ bezeichnet. Dennoch wird aber der Sache nach deutlich unterschieden zwischen zwingenden Ausschlussflächen einerseits („Flächen, für die ein Kiesabbau ausgeschossen ist“) und diese Flächen „ergänzende“, fakultative Ausschlussflächen andererseits, die nach dem planerischen Willen infolge der höheren Gewichtung anderer öffentlich-rechtlicher Belange als Standort für Kiesabbau ebenfalls von vornherein ausscheiden sollen. Zur ersteren Gruppe gehören nach der Standortanalyse diejenigen Flächen im Gemeindegebiet, die eines der in der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 9. Juni 1995 (a. a. O.) aufgezählten Kriterien erfüllen, namentlich die bestehenden und geplanten Siedlungsflächen, die Verkehrsflächen, die Hochspannungstrassen der Lech-Elektrizitäts-Werke, die ausgewiesenen Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft, das landschaftliche Vorbehaltsgebiet gemäß Regionalplan, die amtlich verzeichneten Bau- und Bodendenkmäler, das Trinkwasserschutzgebiet, das Landschaftsschutzgebiet, die amtlich kartierten Biotope, die Flächen faunistischer Bedeutung gemäß Artenschutzkartierung, die Waldflächen und größeren Gehölzbestände (vgl. Standortanalyse S. 8 f.). Diese Flächen sind als zwingende Ausschussflächen („automatisch als Tabuflächen“) qualifiziert. Zur zweiten Gruppe werden die „Abstandsflächen, die aus landschaftsplanerischer Sicht gewählt oder vergrößert wurden, um nachteilige Wirkungen auf angrenzende Nutzungen oder Schutzgüter möglichst auszuschließen“ gezählt (vgl. Standortanalyse S. 4 und 10 f.). Dass die Zuordnung zu diesen Gruppen nicht sachgerecht wäre, macht die Klägerin nicht geltend (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Im Anschluss an die so ermittelten „Tabu- und Abstandsflächen“ werden die verbliebenen Bereiche der Sache nach als Potenzialflächen eingestuft („Bereiche, die als Konzentrationsflächen für den Kiesabbau theoretisch in Frage kommen“, vgl. Standortanalyse S. 4 und S. 11) und daraus in dem erforderlichen weiteren Arbeitsschritt nach abwägender Bewertung der Eignung in drei Stufen die endgültigen Konzentrationsflächen ermittelt (Standortanalyse S. 13 ff.). Hiergegen ist rechtlich nichts zu erinnern.

(2) Nicht gerechtfertigt erscheint auch der Vorhalt der Klägerin, die Beigeladene habe bei der Festlegung der (weichen) Tabuflächen die Mindestabstände der Abbauflächen zur Bebauung willkürlich vergrößert. Aus der der Festlegung der Tabuflächen zugrunde gelegten Standortanalyse geht ohne Weiteres hervor, dass die nach der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 9. Juni 1995 (AllMBl 1995, S. 589/596) und den „Anforderungen zum Lärmschutz bei der Planung von Abbauflächen für Kies, Sand und andere Bodenschätze“ des Bayerischen Landesamts für Umweltschutz von Juli 2003 (http://www.lfu.bayern.de/laerm/doc/anlagen_abbauflaechen.pdf) empfohlenen Mindestwerte aus landschaftsplanerischer Sicht um sinnvolle Abstände überschritten werden, damit nachteilige Wirkungen auf die im Einzelnen in der Tabelle 1 angeführten angrenzenden Nutzungen und Schutzgüter (u. a. Wohngebiete, Einzelbebauung, Gewässer, Elektrofreileitungen, öffentliche Straßen, Bahnlinien, Natur- Boden und Kulturdenkmäler, Biotope, Wälder) praktisch ausgeschlossen bzw. weitgehend vermieden werden (vgl. Standortanalyse S. 4 Mitte und S. 10 f.). Auch damit folgt die Beigeladene einer Empfehlung der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 9. Juni 1995 (a. a. O., vgl. Nr. 4.2.1.6). Dass die Erhöhung der Mindestabstände im Hinblick auf diese Belange im Einzelnen nicht gerechtfertigt gewesen wäre, trägt die Klägerin nicht vor (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

(3) Soweit die Klägerin geltend macht, die Beigeladene habe die Frage der „Mächtigkeit des Kiesvorkommens auf den potentiellen Konzentrationsbereichen“ nicht oder unzureichend recherchiert, trifft das nicht zu. Die der Abwägungsentscheidung zugrunde gelegte Standortanalyse (S. 5 f.) bezieht sich insoweit auf entsprechende geologische Karten von Bayern und Baden-Württemberg, in denen das Kiesvorkommen im Gemeindegebiet eingetragen ist. Dass diese Karten unzutreffende oder unzureichende Angaben enthielten, legt die Klägerin nicht dar (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

(4) Entgegen dem Vorbringen der Klägerin ist das Planungskonzept auch nicht deswegen fehlerhaft, weil die Beigeladene bei der Standortentscheidung irrtümlich davon ausgegangen wäre, die Antragsflächen der Klägerin im Norden des Hauptorts (Grundstück FlNr. 148) würden unmittelbar an geplante Gewerbeflächen oder an für deren Erweiterung vorgesehene (Flächen) angrenzen und seien deswegen als Konzentrationsflächen für den Kiesabbau weniger geeignet als die ausgewiesenen Flächen.

Insbesondere lässt sich der von der Klägerin angeführten Passage in der Planbegründung („Die Flächen im Norden von F. (5,5 ha) stehen in einem potentiellen Nutzungskonflikt mit den im Flächennutzungsplan dargestellten Planungen. Südlich der Flächen ist die Ansiedlung von Gewerbe vorgesehen. Mittelfristig ist somit auch auf diesen Flächen, durch ihre unmittelbar Angrenzung an die geplante Gewerbeflächen, eine Ausdehnung für weitere Gewerbeeinheiten denkbar und angestrebt“) nicht entnehmen, dass die Beigeladene ihrer Abwägungsentscheidung die fehlerhafte Annahme zugrunde gelegt hat, das Grundstück FlNr. 148 grenze unmittelbar an die im Flächennutzungsplan als „Gewerbliche Bauflächen (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 BauNVO)“ dargestellten Flächen. Vielmehr wird aus der Formulierung hinreichend deutlich, dass die Beigeladene einen potentiellen Nutzungskonflikt zwischen der ca. 5,5 ha großen Fläche im Norden, die auch das Grundstück FlNr. 148 umfasst, und ihren Planungen darin gesehen hat, dass die Fläche im Bereich zwischen dem Grundstück FlNr. 148 und den als gewerbliche Bauflächen im Flächennutzungsplan dargestellten Grundstücken für eine Ausweisung als Gewerbeflächen für die Zukunft zur Erweiterung der bereits geplanten und im Flächennutzungsplan dargestellten Gewerbeflächen vorbehalten werden sollte. Gleiches ergibt sich aus der der Planung zugrunde gelegten Standortanalyse (S.14: „Die Flächen der Eignungsstufe II im Norden von F. (5,5 ha) stehen in einem potentiellen Nutzungskonflikt mit den im Flächennutzungsplan dargestellten Planungen. Südlich der Flächen der Eignungsstufe II ist die Ansiedlung von Gewerbe gedacht. Mittelfristig ist somit auch auf diesen Flächen, durch ihre unmittelbar Angrenzung an die erwähnten geplanten Gewerbeflächen, eine Ausdehnung für weitere Gewerbeeinheiten denkbar“). Hierbei handelt es sich um sachgerechte, ohne Weiteres nachvollziehbare Erwägungen, die einen Abwägungsmangel nicht begründen. Die Entscheidung über die Auswahl geeigneter Flächen setzt nicht voraus, dass bereits konkrete Planungen für die betroffenen Flächen vorhanden sind, die einem Vorhaben entgegenstehen.

(5) Ebenso wenig berechtigt erscheint das Vorbringen, die Planung sei in sich widersprüchlich, weil mit ihr einerseits überwiegend kleinräumiger, privater Kiesabbau ermöglicht werden sollte, andererseits aber eine verbleibende Potenzialfläche im Norden des Gemeindegebiets der Beigeladenen mit einer Größe von 4 ha als nicht geeignet angesehen wurde. Abgesehen davon, dass die Klägerin nicht angibt, woraus sich das Planungsziel der „Ermöglichung von überwiegend kleinräumigen, privaten Kiesabbau“ ergeben soll (nach S. 4 der Planbegründung werden „kleinere Abbaue privilegiert, die dem örtlichen Bedarf dienen“), ist es nicht fehlerhaft, wenn die Gemeinde bei der Standortauswahl nicht sämtliche geeigneten Potenzialflächen als Konzentrationsflächen für Kiesabbau ausweist, sondern hieraus Flächen auswählt, die im Hinblick auf die Größe der betreffenden Flächen und weiterer Kriterien wie etwa Grundstückszuschnitt, Erschließung, potenzielle Nutzungskonflikte u. a. (vgl. Standortanalyse S. 14) hierfür am besten geeignet sind (vgl. BVerwG, B.v. 12.7.2006 - 4 B 49/06 - ZfBR 2006, 679 = juris Rn. 7).

(6) Soweit die Klägerin pauschal die fehlende Berücksichtigung von Fragen der „Wirtschaftlichkeit der Ausbeute“, der „Flächenverfügbarkeit“ und der „Dimension des Entwicklungsspielraums der Konzentrationsflächen“ bei der Flächenauswahl rügt, legt sie nicht dar, woraus sich eine Pflicht zur Berücksichtigung dieser Kriterien ergeben soll und inwieweit diese Fragen für die Beurteilung der Eignung der Konzentrationsfläche für den Kiesabbau erheblich gewesen sein sollen.

b) Keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ergeben sich auch hinsichtlich der Annahme des Verwaltungsgericht, bei der Abwägung der öffentlichen und privaten Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB) seien die privaten Interessen der Klägerin hinreichend erkannt und berücksichtigt worden.

(1) Soweit die Klägerin mit dem Vorbringen, „in der Abwägungsentscheidung…fänden sich keine Hinweise auf die Betroffenheit der Klägerin in ihren eigentumsrechtlichen Belangen“ (Schriftsatz vom 2.9.2013 S. 9 f.) und „an keiner Stelle der Begründung werde auch nur ansatzweise erkennbar, dass die Beigeladene - und sei es allgemein und abstrakt - eine Einschränkung der eigentumsrechtlichen Verfügungsmöglichkeiten…. planungsrechtlich privilegierter Unternehmen … erkannt und betrachtet hätte“ (Schriftsatz vom 2.9.2013 S. 11), eine Nichtberücksichtigung ihres durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Grundeigentums geltend machen wollte, scheidet ein Abwägungsmangel schon deswegen aus, weil die Klägerin selbst nicht Eigentümerin des Grundstücks FlNr. 148 ist, auf dem sie Kies abbauen möchte. Abgesehen davon genießt das Grundeigentum an Außenbereichsgrundstücken nur einen eingeschränkten Schutzanspruch und vermittelt - anders als § 34 BauGB - keinen Schutz gegen neu auftretende öffentliche Belange. Denn nach der Entscheidung des Gesetzgebers, der nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums an Grundstücken bestimmt, ist der Außenbereich nach § 35 BauGB grundsätzlich nicht für das Bauen freigegeben, sondern im Interesse seiner größtmöglichen Schonung in erster Linie für die Erholung der Allgemeinheit und für die Land- und Forstwirtschaft bestimmt (vgl. BVerwG, U.v. 17.2.1984 - 4 C 56.79 - NVwZ 1984, 434; Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 = juris Rn. 48). Auch privilegierte Vorhaben sind deshalb im Außenbereich nicht ohne Weiteres zulässig, sondern stehen unter dem Vorbehalt des Nichtentgegenstehens öffentlicher Belange (§ 35 Abs. 1 BauGB), wozu auch der Planvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gehört (vgl. BVerwG, U.v. 11.4.2013 - 4 CN 2/12 - NVwZ 2013, 1017 Rn. 12; NdsOVG, U.v. 11.11.2013 - 12 LC 257/12 - BauR 2014, 516 Rn. 35; VGH BW, U.v. 9.6.2005 - 3 S 1545/04 - ESVGH 56,56 = juris Rn. 41).

(2) Soweit die Klägerin eine Nichtberücksichtigung ihres (Eigentums-)Rechts in Form des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs behauptet, legt sie - sofern ein solches Recht als rechtlich schutzwürdig anzuerkennen ist (vgl. BVerfG, B.v. 10.6.2009 - 1 BvR 198/08 - NVwZ 2009, 1426/1428 = juris Rn. 19 ff.; B.v. 29.2.2012 - 1 BvR 2378/10 - NZA 2012, 788 = juris Rn. 41; BVerwG, U.v. 12.8.2009 - 9 A 64/07 - BVerwGE 134, 308/310 = juris Rn. 23) - nicht dar, inwieweit ihr Kiesbauunternehmen dadurch in seinem Bestand beeinträchtigt sein könnte, dass sie den als Baustoff benötigten Kies auch künftig - wie bisher - zukaufen muss anstatt ihn auf dem nicht in ihrem Eigentum stehenden Grundstück FlNr. 148 selbst abzubauen. Bloße Umsatz- und Gewinnchancen sind von der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst (vgl. BVerwG, U.v. 10.7.2012 - 7 A 11/11 - BVerwGE 143, 249 = juris Rn. 74).

(3) Soweit sich die Klägerin auf eine Nichtberücksichtigung ihres Rechts der freien Berufsausübung beruft und sinngemäß eine Beeinträchtigung ihrer durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten freien Standortwahl rügt (vgl. BVerfG, B.v. 30.11.2010 - 1 BvL 3/07 - ZfWG 2011, 33 = juris Rn. 38; BGH, U.v. 9.12. 2004 - III R 263/04 - BGHZ 161, 305 juris Rn. 19 ff.; OVG NRW, U.v. 26.9.2013 - 16 A 1295/08 - juris Rn. 108), handelt es sich zwar grundsätzlich um einen in der Abwägung zu berücksichtigenden privaten Belang. Dieser musste sich dem Gemeinderat der Beigeladenen aufgrund des Vorbescheidsantrags der Klägerin vom 14. April 2010 und des daraufhin ergangenen Beschluss vom 4. Mai 2010 zur Zurückstellung nach § 15 Abs. 3 BauGB auch ohne gesonderte Geltendmachung im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aufdrängen (vgl. OVG NW, U.v. 26.9.2013 - 16 A 1295/08 - juris Rn. 108). Selbst wenn man aber unterstellt, dass insoweit ein Abwägungsausfall vorliegt, würde dies nicht zur Unwirksamkeit des Flächennutzungsplans führten. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, wäre dieser Mangel nach § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB nicht erheblich, weil er weder offensichtlich noch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist.

(3.1) Ein Mangel im Abwägungsvorgang ist offensichtlich im Sinn dieser Vorschrift, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Gemeinderats über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 16). Es genügt nicht, wenn - negativ - lediglich nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Abwägungsvorgang an einem Mangel leidet, weil die Planbegründung und Aufstellungsvorgänge keinen ausdrücklichen Hinweis darauf enthalten, dass der Plangeber sich mit bestimmten konkreten Umständen ausdrücklich abwägend befasst hat. Die Grenze dessen, was sich verlässlich ermitteln lässt, geht nicht generell zulasten der planenden Gemeinde, so dass alles, was nicht nachweislich erwogen wurde, zwangsläufig als Abwägungsausfall zu werten wäre. Liegt - wie hier - eine Lücke in den Aufstellungsvorgängen vor, kann dies im Einzelfall zwar den Schluss zulassen, dass insoweit ein Mangel im Abwägungsvorgang gegeben ist. Für die Annahme der „Offensichtlichkeit“ reicht das aber nicht aus (vgl. BVerwG, B.v. 20.1.1992 - 4 B 71.90 - NVwZ 1992, 662 = juris Rn. 13). Eine andere Beurteilung wäre nur dann geboten, wenn objektiv erfassbare Umstände vorliegen, die unzweifelhaft darauf hindeuten, dass dem Gemeinderat der betreffende Belang verborgen geblieben ist oder er ihn trotz Kenntnis nicht oder nur unzureichend berücksichtigt hat (vgl. BVerwG, U.v. 21.8.1981 - 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33/38 = juris Rn. 23 ff., U.v. 6.5.1993 - 4 C 15/91 - BauR 1993, 688 = juris Rn. 20; B.v. 20.1.1995 - 4 NB 43/93 - NVwZ 1995, 692 Rn. 14; B.v. 14.11.2012 - 4 BN 5/12 - ZfB 2013, 9 Rn. 11). Dass solche objektiv erfassbaren Umstände hier gegeben wären, zeigt die Klägerin nicht auf (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

(3.2) Weiterhin dürfte der Mangel auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen sein. Das ist im Allgemeinen zu bejahen, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung ohne den Abwägungsmangel anders ausgefallen wäre. Dies ist immer dann der Fall, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonstiger erkennbarer oder nahe liegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass ohne den Fehler anders geplant worden wäre (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2012 - 4 CN 1/11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 16). Auch das Gewicht des Belangs kann für die Ergebnisrelevanz von Bedeutung sein; je größeres Gewicht dem betroffenen Belang in der Abwägung zukommt, desto eher ist davon auszugehen, dass sich der Abwägungsmangel auf das Planungsergebnis ausgewirkt haben könnte (vgl. BVerwG, U.v. 18.11.2004 - BVerwG 4 CN 11.03 - BVerwGE 122, 207/213 = juris Rn. 25; U.v. 9.4.2008 - 4 CN 1/07 - BVerwGE 131, 100 Rn. 22). Umgekehrt wird einem Belang von geringem Gewicht kaum ein Einfluss auf das Abwägungsergebnis zugesprochen werden können. Letzteres dürfte hier anzunehmen sein. Das Interesse der Klägerin, gerade auf dem (nicht in ihrem Eigentum stehenden) Grundstück FlNr. 148 Kiesabbau zu betreiben, kann wohl nur geringes Gewicht zugesprochen werden, zumal es letztlich vor allem darin bestehen dürfte, den Eigenbedarf für das gewerbliche Unternehmen zu decken und den benötigen Kies durch Eigenabbau künftig günstiger zu erwerben als durch einen Zukauf wie bisher. Angesichts dessen kann wohl kaum angenommen werden, dass die Beigeladene bei Berücksichtigung dieser gewerblichen Interessen der Klägerin von der Ausweisung der Kiesabbauflächen an den geplanten Standorten Abstand genommen und das Grundstück FlNr. 148 oder andere Flächen ausgewählt hätte.

d) Der weitere Einwand der Klägerin, die Beigeladene habe jegliche Eigentumsbetroffenheit der durch den angestrebten Ausschluss der Abbaumöglichkeiten betroffenen Grundstücke ignoriert, erschöpft sich in einer nicht näher erläuterten Behauptung und genügt damit nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO.

II)

Ebenso wenig bestehen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der Klägerin nicht deswegen ein Rechtsanspruch auf Erteilung des beantragten abgrabungsrechtlichen Vorbescheids zusteht, weil die Abwägung im Einzelfall ergäbe, dass dem Kiesabbauvorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB öffentliche Belange trotz der mit der wirksamen Aufstellung der Flächennutzungsplanänderung verbundenen Ausschlusswirkung nicht entgegenstehen.

§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt kein absolutes Zulassungshindernis auf, sondern beinhaltet einen Ausnahmevorbehalt für atypische Einzelfälle („in der Regel“). Dies läuft, in ähnlicher Weise wie bei § 35 Abs. 1 BauGB, auf eine nachvollziehende Abwägung hinaus, jedoch unter umgekehrten Vorzeichen. Während der Gesetzgeber mit dem Tatbestandsmerkmal „entgegenstehen“ die besondere Bedeutung der Privilegierung hervorhebt, die tendenziell zugunsten des Vorhabens zu Buche schlägt, bringt er mit der Regel-Ausnahme-Formel in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zum Ausdruck, dass außerhalb der Konzentrationsflächen grundsätzlich dem Freihalteinteresse der Vorrang gebührt. Diese Wertung darf im Genehmigungsverfahren nicht konterkariert werden. Eine Abweichung im Einzelfall ist zwar möglich, steht aber unter dem Vorbehalt, dass die Konzeption, die der Planung zugrunde liegt, als solche nicht in Frage gestellt wird. Der zur Genehmigung gestellte Standort darf das gesamträumliche Planungskonzept der Gemeinde nicht in Frage stellen; es muss sich um eine vom Plangeber so nicht vorhergesehene (atypische) Fallkonstellation handeln (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 - 4 C 15/01 - BVerwGE 117, 287 Rn. 48; U.v. 26.4.2007 - 4 CN 3/06 - BVerwGE 128, 382 Rn. 17; NdsOVG, B.v. 12.10.2011 - 12 LA 219/10 - ZfBR 2012, 55 = juris Rn. 12).

Dass eine solche atypische Sondersituation, die dem Vorhaben der Klägerin hier entgegen der Regel des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB den Vorrang gegenüber dem Freihaltungsinteresse der Beigeladenen einräumt, gegeben wäre, hat die Klägerin im Zulassungsantrag nicht aufgezeigt. Insbesondere erscheint aufgrund der angeführten Umstände, dass die streitgegenständliche Abbaufläche auf dem Grundstück FlNr. 148 über eine hinreichende Erschließung durch eine Staatsstraße verfügt, baulich bereits durch ein landwirtschaftliche Nutzung vorgeprägt und Teil der von der Beigeladenen vorgesehene gewerblichen Erweiterungsfläche ist, ebenso wenig wie aufgrund der Tatsache, dass der Gewerbebetrieb der Klägerin ortsansässig ist, eine atypische Sonderkonstellation gegeben, die das Abbauinteresse der Klägerin auf diesem Grundstück gewichtiger erscheinen lässt als das grundsätzlich vorrangige Freihaltungsinteresse der Beigeladenen und die das Vorhaben der Klägerin aus dem Kreis anderer Vorhaben heraushebt, deren Zulassung die Beigeladene hat steuern wollen.

B. Die Berufung ist nicht wegen des gerügten Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) infolge eines Verstoßes gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) zuzulassen.

Die Klägerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe seine Aufklärungspflicht verletzt, weil es sich die einschlägigen Normaufstellungsakten der Beigeladenen nicht habe vorlegen zu lassen. Wäre das geschehen, hätte sich ergeben, dass die Behandlung der betroffenen Eigentümerbelange auch und gerade der Klägerin in der Abwägung nicht ordnungsgemäß erfolgt sei; die Vornahme dieser Ermittlungen hätte sich auch ohne ein entsprechendes Hinwirken durch die Klägerin durch Stellen eines Beweisantrags von sich aus aufdrängen müssen.

Der Einwand greift nicht durch, weil - wie sich aus Vorstehendem ergibt (vgl. oben I 4. b) - im Hinblick auf die Eigentumsbelange der Klägerin keine beachtlichen Abwägungsmängel vorliegen. Ist ein gerügter Verfahrensmangel aber für den Ausgang des Berufungsverfahrens nicht oder nicht mehr von Bedeutung, kann die Berufung schon aus diesem Grund nicht zugelassen werden (vgl. BayVGH, B.v. 18.9.2008 - 1 ZB 06.2294 - juris Rn. 46; Seibert in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2014, § 124 Rn. 101, 125, 154, 182, 224; Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl., § 124 Rn. 51).

C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht der Billigkeit (§ 162 Abs. 3 VwGO), dass die Beigeladene trotz ihres erfolgreichen Gegenantrags ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt. Sie hat sich mit ihrem Antrag keinem Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt, weil auch bei einem erfolgreichen Zulassungsantrag keine Kosten angefallen wären. Die Kosten eines erfolgreichen Zulassungsverfahrens sind nämlich Teil der Kosten des Berufungsverfahrens. Im Zulassungsverfahren bleibt es deshalb in aller Regel bei dem kostenrechtlichen Grundsatz, dass ein Beigeladener seine Kosten selbst trägt (vgl. BayVGH, B.v. 11.10.2001 - 8 ZB 01.1789 - BayVBl 2002, 378; B.v. 11.4.2002 - 1 ZS 01.3179 - BayVBl 2003, 58).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an Nr. 9.2 Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (BayVBl-Beilage 1/2014).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

I.

1

Die Klägerin begehrt eine wasserrechtliche Planfeststellung. Sie beabsichtigt, im Gebiet der Stadt D. auf einer über 10 ha großen Fläche, die sich nordwestlich an ein seit den 1970er Jahren ausgebeutetes Abgrabungsgebiet anschließt, unter Aufschluss des Grundwassers Kies und Sand abzubauen. Nach Abschluss des Abbaus soll ein offener, sich mit einem bestehenden Baggersee verbindender See verbleiben.

2

Der Beklagte lehnte die beantragte Planfeststellung ab. Dem Vorhaben stünden zwingende Versagungsgründe entgegen. Diese ergäben sich unter anderem aus dem Gebietsentwicklungsplan (GEP) für den Regierungsbezirk Düsseldorf. Dieser weise sogenannte Abgrabungsbereiche bzw. Abgrabungskonzentrationszonen aus; in einem solchen Bereich liege das Vorhabengrundstück nicht.

3

Im Dezember 2008 wurde die 51. Änderung des GEP 1999 öffentlich bekannt gemacht. Darin wurde das Kap. 3.12 zur Rohstoffgewinnung in Teilen neu gefasst. Bereits in der Ursprungsfassung sah der GEP 1999 vor, Abgrabungen seien nur innerhalb dargestellter Abgrabungsbereiche vorzunehmen. Mit der 51. Änderung wurden erstmals Sondierungsbereiche für künftige Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB) als Grundlage für Fortschreibungen dargestellt. Reagiert wurde damit auf in einem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 - geäußerte Zweifel an der planerischen Konzeption. Nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 2 GEP 1999 in der Fassung der 51. Änderung ist in den zeichnerisch dargestellten Bereichen für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze deren Abbau zu gewährleisten. Nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 1999 sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen.

4

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen. Die Zulassung des Vorhabens sei zwingend zu versagen. Es widerspreche den im Gebietsentwicklungsplan 1999 festgelegten Zielen der Raumordnung. Die Vorhabenfläche liege außerhalb der dort dargestellten Abgrabungsbereiche. Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 1999 habe durch die 51. Änderung als Ziel der Raumordnung Wirksamkeit erlangt. Die Festsetzung von Konzentrationszonen für die Gewinnung oberflächennaher Bodenschätze sei formell und materiell wirksam.

5

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.

II.

6

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Berufungsurteil ist unbegründet. Es liegt keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO abschließend aufgezählten Gründe für die Zulassung der Revision vor.

7

1. Das Berufungsurteil beruht nicht auf einer Abweichung von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - (BVerwGE 118, 33 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 357).

8

Eine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt nur vor, wenn die Vorinstanz mit einem die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (stRspr; vgl. u.a. Beschluss vom 1. September 1997 - BVerwG 8 B 144.97 - Buchholz 406.11 § 128 BauGB Nr. 50 S. 11). Daran fehlt es hier.

9

Die Klägerin meint, das Oberverwaltungsgericht sei der Auffassung, der Träger der Regionalplanung erfülle die Anforderung an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept bei der Festlegung von Konzentrationszonen schon dann, wenn er die Abwägung aller beachtlichen Belange nur auf die positiv festgelegten Standorte erstrecke. Demgegenüber habe das Bundesverwaltungsgericht in dem herangezogenen Urteil entschieden, die Abwägung aller beachtlichen Belange müsse sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken.

10

a) Ohne dass dies hier abschließend zu entscheiden ist, kann zwar zu Gunsten der Beschwerde unterstellt werden, dass in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts und in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rechtssätze in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt worden sind. Das Oberverwaltungsgericht hat die Festsetzung der Konzentrationszonen nicht nur an dem zum Zeitpunkt der 51. Änderung des GEP geltenden § 13 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und 3, Satz 2 LPlG NRW in Verbindung mit den nach Art. 75 GG Abs. 1 Nr. 4 GG a.F. als Rahmenrecht geltenden Vorschriften des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 3, Satz 2 ROG, sondern auch an dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot gemessen.

11

Das in Bezug genommene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hat den Rechtssatz, die Abwägung aller Belange müsse sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken, in erster Linie in den Kontext von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gestellt (Urteil vom 13. März 2003 a.a.O. S. 36). Normativ verortet wird er jedoch nicht in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, sondern im planungsrechtlichen Abwägungsgebot.

12

Damit stellen das Bundesverwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht - jedenfalls auch - Rechtssätze zum planungsrechtlichen Abwägungsgebot auf. Dieses wurzelt unmittelbar im Bundesverfassungsrecht und folgt unabhängig von einer gesetzlichen Positivierung aus dem Wesen rechtsstaatlicher Planung (Urteil vom 11. Dezember 1981 - BVerwG 4 C 69.78 - BVerwGE 64, 270 <272 f.> = Buchholz 407.56 NStrG Nr. 1).

13

b) Die vom Berufungsgericht zum planungsrechtlichen Abwägungsgebot aufgestellten Rechtssätze weichen aber nicht von denen in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ab.

14

Das Bundesverwaltungsgericht ist in der genannten Entscheidung von folgenden Grundsätzen ausgegangen: Der Ausschluss von Vorhaben auf Teilen des Plangebiets lasse sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstelle, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzten. Dem Plan müsse daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht werde. Die Abwägung aller beachtlichen Belange müsse sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, der zufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen - im entschiedenen Fall der Windenergienutzung - im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, sei der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) Verhinderungsplanung sei dem Plangeber jedoch verwehrt. Er müsse die Entscheidung des Gesetzgebers, gewisse Vorhaben (Windenergieanlagen) im Außenbereich zu privilegieren, beachten und dafür im Plangebiet in substanzieller Weise Raum schaffen. Eine Verhinderungsplanung liege allerdings nicht schon dann vor, wenn die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führe (Urteil vom 13. März 2003 a.a.O. S. 37).

15

Dem darin aufgestellten Rechtssatz, die Abwägung habe sich auch auf die ausgeschlossenen Gebiete zu erstrecken, hat das Oberverwaltungsgericht die Gefolgschaft nicht verweigert. Die Gründe des Urteils dazu lauten wie folgt: Die Belange der Eigentümer von nach den örtlichen Gegebenheiten potenziell für Abgrabungen nutzbaren Flächen seien nicht deshalb systematisch fehlerhaft in die Abwägung einbezogen worden, weil der Regionalrat ihnen nicht im Einzelnen nachgegangen sei. Angesichts des hohen wirtschaftlichen Wertes der großflächig vorhandenen abbauwürdigen Vorkommen an Kies und Sand leuchte es ein und sei fehlerfrei, dass, wie es in den Erläuterungen zu Kap. 3.12 Ziel 1 GEP sowie im Umweltbericht ausdrücklich heiße, neben den in den jeweiligen Aufstellungsverfahren konkret angemeldeten oder sonst bekannt gewordenen Interessen an einer Darstellung bestimmter Flächen als Abgrabungs- oder Sondierungsbereich generell ein Interesse von Grundstückseigentümern an einer Nutzung ihrer Flächen zur Rohstoffgewinnung unterstellt und als typisierte Größe in die Abwägung einbezogen worden sei. Die Möglichkeit einer typisierenden Betrachtungsweise sei der Raumordnung eigen. Einer differenzierten Ermittlung und Bewertung der privaten Interessen von Grundstückseigentümern hinsichtlich der Darstellung ihrer Flächen als Abgrabungs- oder Sondierungsbereiche habe es nicht bedurft. Soweit Interessen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung konkret verdeutlicht worden seien, seien sie im Einzelnen betrachtet worden. Das Oberverwaltungsgericht stellt unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Obersatz auf, die landesplanerische Ausweisung von Konzentrationszonen fordere ein auf den gesamten Planungsraum bezogenes schlüssiges Planungskonzept, bei dem sich bestimmte raumbedeutsame Funktionen und Nutzungen an einer Stelle und der Ausschluss an anderer Stelle bedingen. Die positive Komponente dürfe kein bloßes "Feigenblatt sein", das auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinauslaufe. Das verlange, dass sich die betroffenen Vorhaben an den positiv festgesetzten Standorten gegenüber mit ihnen nicht zu vereinbarenden Nutzungen durchsetzten und ihnen in substanzieller Weise Raum verschafft werde. Weiter wird ausgeführt, die Abgrabungs- und Sondierungsbereiche seien ohne erhebliche Abwägungsmängel festgelegt worden, sie beruhten auf einem schlüssigen gesamträumlichen Konzept. Grundgedanke von Kap. 3.12 Ziel 1 GEP sei es, die Standorte von Abgrabungen so zu steuern, dass Abgrabungsvorhaben nur in relativ konfliktarmen Bereichen realisiert werden könnten.

16

Daraus ergibt sich, dass das Oberverwaltungsgericht weder ausdrücklich noch sinngemäß einen abweichenden Rechtssatz aufgestellt hat, sondern erkannt hat, dass sich die Abwägung allgemein auf die potenziell für Abgrabungen nutzbaren Standorte zu erstrecken hat. Es ist zu dem Ergebnis gelangt, dass der Gebietsentwicklungsplan dem - aufgrund einer typisierenden Betrachtungsweise - entspricht.

17

2. Aus dem Vorstehenden ergibt sich zugleich, dass die von der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich bezeichnete Rechtsfrage, ob

der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept erfüllt, wenn er die Abwägung aller beachtlichen Belange nicht auf sämtliche Potenzialflächen erstreckt, auf denen er das regionalplanerische Verbot begründen will,

die Zulassung der Revision nicht rechtfertigt.

18

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Sache, wenn sie eine fallübergreifende Rechtsfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, deren noch ausstehende höchstrichterliche Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (vgl. Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18 und vom 20. Februar 2002 - BVerwG 9 B 63.01 - NVwZ 2002, 1235 <1236> = Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 32). Die Klärungsfähigkeit der Rechtsfrage setzt nicht nur voraus, dass sie nach den das Bundesverwaltungsgericht bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts im Revisionsverfahren entscheidungserheblich wäre (Beschluss vom 17. März 2000 - BVerwG 8 B 287.99 - BVerwGE 111, 61 <62> = Buchholz 428 § 30a VermG Nr. 14), sondern auch, dass sie für die Vorinstanz entscheidungserheblich war (Beschluss vom 22. Mai 2008 - BVerwG 9 B 34.07 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 65).

19

Daran fehlt es hier. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass der Träger der Regionalplanung die Abwägung nicht auf sämtliche Potenzialflächen erstreckt hat. Deshalb ist die ausdrücklich gestellte Frage nicht entscheidungserheblich. Im Übrigen sind die insoweit vom Träger der Planung zu beachtenden Vorgaben in der oben dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt.

20

3. Die Beschwerde hält weiter für grundsätzlich klärungsbedürftig folgende Rechtsfrage:

"Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept, wenn er das Rohstoffgewinnungsverbot auf Potenzialflächen allein deshalb erstreckt, weil ihm insoweit kein räumlich hinreichend konkretisiertes oder nur ein pauschal auf sämtliche Potenzialflächen bezogenes Abgrabungsinteresse bekannt gegeben worden ist?"

bzw.

"Darf der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) allein das Fehlen der Bekanntgabe eines räumlich hinreichend konkretisierten Abgrabungsinteresses oder die Bekanntgabe eines nur pauschal auf sämtliche Potenzialflächen bezogenen Abgrabungsinteresses als sachlichen Grund zur Begründung des Rohstoffgewinnungsverbots heranziehen?"

21

a) Die von der Beschwerde formulierten Fragen sind nicht entscheidungserheblich. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass der Träger der Regionalplanung "allein" auf die in den Fragen genannten Umstände abgestellt hat.

22

b) Den formulierten Fragen lässt sich auch sinngemäß keine klärungsbedürftige Frage von allgemeiner Bedeutung entnehmen.

23

Die allgemeinen Grundsätze zur Abwägung, auf denen das angefochtene Urteil beruht, sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Welche Belange im Einzelnen in die Abwägung einzustellen sind, bestimmt sich demzufolge nach dem Gegenstand, der Reichweite und den Auswirkungen der konkreten Planung. Die nach Lage des Einzelfalls erfolgende Bestimmung der Abwägungserheblichkeit ist zu unterscheiden von der Frage, welche Ermittlungspflichten die Behörde aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes treffen. Die Behörde muss nur solche Umstände aufklären und sodann abwägend berücksichtigen, die für sie als entscheidungserheblich erkennbar sind. Dies ist der Fall, wenn sich die Abwägungserheblichkeit entweder aufdrängt oder wenn ein Planbetroffener Umstände, die nicht ohne Weiteres als abwägungserheblich erkennbar sind, im Zuge der Bürgerbeteiligung oder auf andere zulässige Weise rechtzeitig in das Planungsverfahren einbringt (Beschluss vom 7. Dezember 1988 - BVerwG 7 B 98.88 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 28). So ist für die Darstellung von Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie entschieden, dass zum Abwägungsmaterial auch die privaten Belange der Eigentümer zur Windenergienutzung geeigneter Flächen gehören. Die Aufgaben der Raumordnung als einer umfassenden, übergeordneten Planung, ihre weiträumige Sichtweise und ihr Rahmencharakter berechtigen den Planungsträger allerdings, das Privatinteresse an der Nutzung der Windenergie auf geeigneten Flächen im Planungsraum verallgemeinernd zu unterstellen und als typisierte Größe in die Abwägung einzustellen (Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 <44> = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 357). Zudem ist insoweit geklärt, dass die Bereitschaft, die Nutzung der Windenergie auf bestimmten Grundstücken zu ermöglichen, bei der Abwägung zu berücksichtigen ist (Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 376). All dies gilt grundsätzlich auch für sonstige Konzentrationszonen. In diese Richtung zielen die Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts, wenn es auf die in der Meldung von Abgrabungsinteressen liegende Selbsteinschätzung von der Abbauwürdigkeit der Lagerstätten und die sich daraus ergebende Aussicht auf die Realisierung einer Abgrabung abstellt (UA S. 58).

24

Weitergehende verallgemeinerungsfähige Gesichtspunkte werfen die Fragen auch sinngemäß nicht auf. Im Kern richten sie sich gegen die Richtigkeit der konkreten Abwägungsentscheidung. Eine über den konkreten Einzelfall hinausgehende, in verallgemeinerungsfähiger Weise klärungsfähige und klärungsbedürftige Rechtsfrage fehlt in der Regel aber bei einer auf die konkrete, detailbezogene Ausgestaltung der Planung abhebenden Fragestellung (Beschluss vom 13. Oktober 2010 - BVerwG 7 B 50.10).

25

4. Die Beschwerde sieht eine weitere Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zu dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. März 2003 (a.a.O.) sinngemäß darin, das Oberverwaltungsgericht sei der Auffassung, die Konzentration bestimmter Nutzungen sei zulässig, wenn sie zu einer ausreichenden Verfügbarkeit von Positivbereichen im Plangebiet führe. Das Bundesverwaltungsgericht hingegen stelle darauf ab, ob der konzentrierten Nutzung substanziell Raum verschafft werde.

26

a) Insoweit wird eine Abweichung nicht prozessordnungsgemäß (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) dargelegt. Worin sich die Anforderungen aus einem "ausreichenden" und einem "substanziellen" Raum für bestimmte Nutzungen unterscheiden sollen, wird nicht greifbar. Die Beschwerde führt selbst aus, dass die Begriffe vom Bundesverwaltungsgericht an anderer Stelle synonym verwendet wurden (vgl. Urteil vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <113> = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 364). Weiterhin zitiert sie die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach sich die Grenze zu einer unzulässigen Negativplanung nicht abstrakt bestimmen lässt (Beschluss vom 12. Juli 2006 - BVerwG 4 B 49.06 - ZfBR 2006, 679), und macht geltend, es gehe letztlich um die vom Bundesverwaltungsgericht bisher nicht beantwortete Frage, welche Faktoren die Größenordnung der für die konzentrierte Nutzung vorgesehenen Fläche bestimmten bzw. in welcher Größenordnung Vorranggebiete geschaffen werden müssten, um die erforderliche Substanzialität bejahen und das regionalplanerische Verbot rechtfertigen zu können (vgl. hierzu unten 5.). Eine Divergenz steht damit aber gerade nicht in Rede.

27

b) Im Übrigen weicht das Berufungsurteil nicht von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ab. Dies ergibt sich aus der unter 1. dargestellten Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts.

28

5. Die Beschwerde hält außerdem folgende Rechtsfrage für grundsätzlich klärungsbedürftig:

"Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen des planerischen Substanzgebots, wenn der Planungsraum Potenzialflächen im Umfang von weit mehr als 20 % bietet, der Plangeber aber weit weniger als 20 % der Potenzialfläche als Vorranggebiete für die im übrigen Planungsraum verbotene Nutzung darstellt?"

bzw.

"Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen des planerischen Substanzgebots, wenn der Planungsraum Potenzialflächen offensichtlich in erheblichem Umfang bietet, der Plangeber aber weitaus weniger Potenzialflächen als Vorranggebiete für die im übrigen Planungsraum verbotene Nutzung darstellt, als am Maßstab der Flächen, die ohne Konzentrationsplanung in Anspruch genommen werden dürften?"

29

In beiden Varianten zielt die Frage sinngemäß darauf ab, ob sich eine nähere Konkretisierung des Substanzgebots aus dem Verhältnis zwischen Flächen, die ohne Konzentration bestimmten Nutzungen rechtmäßig zur Verfügung stünden, und festgesetzten Vorranggebieten ergibt. Diese Frage lässt sich, soweit sie von fallübergreifender Bedeutung und entscheidungserheblich ist, auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten, ohne dass es hierzu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.

30

In seiner Rechtsprechung zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, die Ausschlusswirkung sei an das Erfordernis einer Ausweisung durch Ziele der Raumordnung an anderer Stelle geknüpft. Damit trage der Gesetzgeber der Privilegierungsentscheidung in § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB Rechnung: Das Zurücktreten in Teilen des Plangebiets lasse sich nur rechtfertigen, wenn der Planungsträger sicherstelle, dass sich die privilegierten Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzten. Der Planungsträger müsse der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen, indem er der privilegierten Nutzung in substanzieller Weise Raum schaffe. Nur auf diese Weise könne er den Vorwurf der unzulässigen "Negativplanung" entkräften (Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 <47> = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 357). Eine "Verhinderungsplanung" liege allerdings nicht schon davon vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führe (Urteil vom 13. März 2003 a.a.O. S. 37). Die Anforderungen, die das Abwägungsgebot an eine wirksame Konzentrationsflächenplanung stellt, sind damit geklärt (Urteil vom 20. Mai 2010 - BVerwG 4 C 7.09 - NuR 2010, 640 <641>).

31

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Konzentrationszonen ist weiter geklärt, dass sich nicht abstrakt bestimmen lässt, wo die Grenze zur unzulässigen Negativplanung verläuft. Maßgeblich sind danach die tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum. Größenangaben sind, isoliert betrachtet, als Kriterium ungeeignet. Die Relation zwischen der Gesamtfläche der Konzentrationszonen einerseits und den überhaupt geeigneten Potenzialflächen andererseits kann, muss aber nicht auf das Vorliegen einer Verhinderungsplanung schließen lassen. Maßgeblich sind die Umstände des Einzelfalls (Beschluss vom 12. Juli 2006 - BVerwG 4 B 49.06 - ZfBR 2006, 679 <680>). In seinem Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - (Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 376) hat das Bundesverwaltungsgericht diesen Ansatz gegen Kritik aus der Literatur aufrechterhalten (vgl. Gatz, jurisPR-BVerwG 11/2008 Anm. 3).

32

Diese Rechtsprechung lässt sich grundsätzlich auf die Darstellung von Flächen zur Konzentration des Abbaus oberflächennaher Bodenschätze übertragen (so auch OVG Koblenz, Urteil vom 28. Februar 2008 - 1 C 11131/07 - BauR 2008, 1101 <1103>). Anlagen des oberflächennahen Rohstoffabbaus sind ebenso wie Windkraftanlagen im Außenbereich privilegiert. Sie stellen ortsgebundene gewerbliche Betriebe im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB dar, weil sie ihrem Wesen und Gegenstand nach auf die geologische Eigenart der fraglichen Abbaugebiete angewiesen sind (vgl. Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 76.71 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 112). Dieser Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers ist ebenfalls Rechnung zu tragen. Die dahinter stehende Wertung greift grundsätzlich auch, wenn die Anwendung von § 35 BauGB im Einzelfall durch § 38 BauGB ausgeschlossen ist (vgl. dazu Runkel, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand: 1. Juni 2010, § 38 Rn. 34). Dies gilt umso mehr als das Konzept der Konzentrationszonen für Windkraftanlagen sich an der älteren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Konzentration von Abgrabungsflächen für den Kiesabbau orientiert (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <294> = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 355 unter Verweis auf Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300). Ob im Hinblick darauf, dass Abgrabungen Flächen praktisch verbrauchen und nur sehr eingeschränkt Folgenutzungen zulassen, dem Substanzgebot bereits Genüge getan sein kann, wenn der Gewinnung von Bodenschätzen unter Einschluss der in der Vergangenheit ermöglichten Abgrabungen substanziell Raum eingeräumt worden ist, ob es auch Planräume geben kann, in denen Abgrabungen gänzlich ausgeschlossen werden können und ob insoweit bei Abgrabungen etwas anderes gilt als bei Windkraftanlagen, kann dahinstehen, denn diese Fragen sind hier nicht entscheidungserheblich; würde ihre Beantwortung allenfalls dazu führen, dass Abgrabungen weitergehend bzw. leichter ausgeschlossen werden können als Windenergieanlagen.

33

6. Auch eine Abweichung (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) von dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. November 2005 - BVerwG 4 B 66.05 - (Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 369) liegt nicht vor. Die Beschwerde entnimmt dem Berufungsurteil den Rechtssatz, der Plangeber erfülle die Anforderungen an die Begründung eines regionalplanerischen Verbots, wenn er seine Betrachtung auf Interessenbereiche beschränke, die die Grundeigentümer und/oder Unternehmen der Rohstoffwirtschaft an- oder nachgemeldet hätten. Voraussetzung sei nur, dass er diese Interessenbereiche in zulässiger Weise von Tabu- und Ausschlussflächen abgrenze und dies im Ergebnis zu ausreichender Verfügbarkeit von Positivbereichen führe. Dem vorgenannten Beschluss vom 28. November 2005 entnimmt die Beschwerde hingegen den Rechtssatz, der Träger der Regionalplanung habe auch innerhalb aller nach Abzug der Tabu- und Ausschlussflächen verbleibenden Potenzialflächen eine sachgerechte Auswahl zu treffen, weil sich die Abwägung aller beachtlichen Belange auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken müsse.

34

Das Berufungsgericht hat aber den ihm unterstellten Rechtssatz nicht aufgestellt. Wie oben unter 1. bereits ausgeführt, hat es den Standpunkt eingenommen, die Abwägung müsse sich auch auf die Flächen erstrecken, auf denen die Gewinnung von Kies ausgeschlossen werden solle. Wenn die Beschwerdeschrift rügt, das Berufungsgericht habe der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht "die erforderliche Reverenz erwiesen", zielt sie auf einen vermeintlichen Fehler in der Subsumtion.

35

7. Das angegriffene Urteil weicht auch nicht ab von dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. September 2009 - BVerwG 4 BN 25.09 - (ZUR 2010, 96). Die Beschwerde meint, das Oberverwaltungsgericht habe den Rechtssatz aufgestellt, die Zusammenstellung sowie Gewichtung des eingestellten Abwägungsmaterials sei methodisch sachgerecht und fehlerfrei, wenn der Plangeber bei der Ermittlung der Potenzialflächen abstrakt definierte Kriterien im Verlauf der weiteren Planungsschritte flächenbezogen erneut auf die Möglichkeit der Überwindung im Rahmen einer Ausnahme oder Befreiung (Zielabweichungsverfahren) untersuche. Der vorgenannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts entnimmt die Beschwerde hingegen den Rechtssatz, der Plangeber habe eine bestimmte Stufenfolge zu beachten. Auf der ersten Stufe seien die sog. Potenzialflächen durch das Abscheiden von Verbotszonen zu ermitteln. Dabei seien die zur Ermittlung der Potenzialflächen dezinierten Kriterien einheitlich anzuwenden. Für eine differenzierte "ortsbezogene" Anwendung der Ausschlusskriterien sei hier kein Raum. Die Betrachtung der konkreten örtlichen Verhältnisse erfolge erst auf der nächsten Stufe, wo es darum gehe, für die jeweilige Potenzialfläche im Wege der Abwägung zu entscheiden, ob sich auf ihr die konzentrierte oder eine andere Nutzung durchsetzen solle. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts enthält aber den Rechtssatz, den die Beschwerde ihm entnehmen zu können meint, weder ausdrücklich noch konkludent.

36

Zu der Frage, ob der Plangeber bei der Ermittlung der Potenzialflächen abstrakt definierte Kriterien im Verlaufe weiterer Planungsschritte flächenbezogen erneut auf die Möglichkeit zur Überwindung im Rahmen einer Ausnahme oder Befreiung untersuchen kann, verhält es sich überhaupt nicht. Die Beschwerdebegründung zitiert denn auch nicht das Oberverwaltungsgericht, sondern aus den Planunterlagen und legt damit zugrunde, das Berufungsurteil habe sich diese Prüfungsreihenfolge zu eigen gemacht. Aber selbst den Erwägungen des Erläuterungsberichts, die in der Beschwerdebegründung wiedergegeben sind, lässt sich der zitierte Rechtsstandpunkt nicht entnehmen. Darin wird festgehalten, dass bestimmte Ausschlusskriterien unter atypischen Bedingungen nicht greifen. Ein Rechtssatzwiderspruch zu dem zitierten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts liegt darin nicht. Dort hat das Bundesverwaltungsgericht allein entschieden, dass es mit einem schlüssigen Planungskonzept nicht vereinbar ist, wenn bestimmte weiche Restriktionskriterien mit dem Ziel der Darstellung von Konzentrationsflächen nur für diese zurückgestellt, im Übrigen jedoch, also generell, im Rahmen des Planungskonzepts beibehalten werden. Zu einer Abweichung von weichen Kriterien in atypischen Fällen verhält es sich nicht. Insoweit liegt es auf der Hand, dass ein solches Vorgehen grundsätzlich nicht zu beanstanden ist. Denn die o.g. Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts wurzeln im Gedanken der Gleichbehandlung, der einer Ungleichbehandlung atypischer Fälle aber nicht entgegen steht, sondern sie vielmehr gebieten kann. Wenn in den Planunterlagen auf das Zielabweichungsverfahren hingewiesen wird, ist das nicht zu beanstanden. Dieses ist im Raumordnungsrecht gesetzlich verankert (§ 11 ROG a.F., § 6 ROG n.F.).

37

Der Beschwerde ist zwar zuzugestehen, dass das Bundesverwaltungsgericht in dem zitierten Beschluss eine bestimmte gestufte Prüfungsreihenfolge aufgezeichnet hat, zu der sich das Berufungsurteil nicht verhält. Einen davon abweichenden Rechtsstandpunkt hat das Berufungsgericht aber nicht eingenommen (UA S. 60). Offen bleiben kann damit, ob in dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts die dargestellte Prüfungsreihenfolge als zwingend und nicht nur als eine sachgerechte unter mehreren zu einem schlüssigen Planungskonzept führende Methode verstanden wird.

38

8. Aus dem Vorstehenden ergibt sich zugleich, dass die von der Beschwerde für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Frage, ob

der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept erfüllt, wenn er die zur Ermittlung von Potenzialflächen abstrakt definierten Ausschlusskriterien nicht einheitlich, sondern bereits auf der Stufe der Ermittlung der Potenzialflächen differenziert ortsbezogen anwendet,

nicht entscheidungserheblich ist. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass der Träger der Regionalplanung in dieser Weise vorgegangen ist.

39

9. Die Beschwerde wirft als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf:

"Ist der LEP 1995 in der Auslegung des Berufungsgerichts, wonach der Export von Kies und Sand bei der Ermittlung des zu deckenden Versorgungsbedarfs nicht zu berücksichtigen ist, mit dem planerischen Substanzgebot, dessen Anforderungen der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) zu erfüllen hat, vereinbar?"

bzw.

"Ist es mit dem planerischen Substanzgebot, dessen Anforderungen der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) zu erfüllen hat, vereinbar, wenn die Ermittlung des Rohstoffbedarfs auf den inländischen Bedarf oder den Bedarf an im Planungsraum verwendeten Kies und Sand beschränkt wird?"

40

Beide Varianten der Frage sind nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. In der erstgenannten Variante wird keine Frage zur Auslegung von Bundesrecht gestellt. Auch der zweiten Variante lässt sich keine grundsätzlich klärungsbedürftige Frage des Bundesrechts entnehmen. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, nach den Erläuterungen C. IV. 2.1 Landesentwicklungsplan (LEP) seien die abbauwürdigen Bodenschätze zur langfristigen Versorgung mit heimischen Rohstoffen zu sichern. Nach den Erläuterungen seien diese Bereiche so auszuwählen, dass deren Inanspruchnahme die Versorgung von Wirtschaft und Bevölkerung mit nicht energetischen Rohstoffen für 25 Jahre sichere (UA S. 46 f.). Weiter wird dargelegt, für die Abschätzung des Versorgungsbedarfs komme es nicht auf die sich anhand selbst gesetzter Wertungen und Faktoren ergebende Flächennachfrage der rohstoffgewinnenden Industrie an. Denn C. IV. 2.1 LEP ziele auf die Versorgung der von heimischen Rohstoffen abhängigen Wirtschaft und Bevölkerung und damit auf die Verwendung der Rohstoffe nach ihrer Gewinnung. Letztlich gehe es hierbei um die Entwicklung des Landes Nordrhein-Westfalen und die den Rohstoffen dabei zukommende Bedeutung. Dementsprechend sei unter Versorgung auch mit Blick auf § 25 Abs. 4 LEPro nicht der Deckungsbedarf ausländischer Absatzmärkte für Rohstoffe zu verstehen (UA S. 48). Weiter heißt es zum Flächenansatz, dieser gehe bezogen auf die im Mittelpunkt des Vorbringens der Klägerin stehende und nach den vorliegenden Bedarfsberechnungen allenfalls kritische Langfristigkeit der Versorgung mit Kies und Sand von vornherein über die nach dem LEP einzubeziehenden Faktoren der Versorgung hinaus. Denn der Umfang der Abgrabungen nach Kies und Sand werde im Regierungsbezirk stark vom Export dieser Rohstoffe ins benachbarte Ausland beeinflusst. Der Export gehöre aber nicht zu den Erfordernissen der Versorgung nach C. IV. 2.1 LEP. Er belaufe sich, bezogen auf die Niederlande, nach Angaben im Arbeitsbericht "Rohstoffsicherung in NRW" auf etwa ein Drittel der gesamten im Regierungsbezirk gewonnenen Menge an Kies und Sand. Aus der Einbeziehung der Flächen, die für Abgrabungen zum Export von Kies und Sand genutzt worden seien bzw. gegenwärtig und zukünftig genutzt würden, folge zugleich, dass die Bedarfsberechnung des Regionalrats, was den Zeitraum für die Sicherung der Versorgung angehe, jedenfalls im Ergebnis deutlich und hinreichend verlässlich auf der sicheren Seite liege (UA S. 49 ff., 51). Dabei handelt es sich jedoch um eine nicht entscheidungserhebliche Hilfserwägung, denn im Folgenden legt das Oberverwaltungsgericht die Annahme der Beklagten zu Grunde, wonach für die Gewinnung von Kies - einschließlich des für den Export benötigten - jährlich 161 ha benötigt werden (UA S. 51).

41

Zum Substanzgebot hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, der Gebietsentwicklungsplan eröffne für Abgrabungsvorhaben hinreichend substanziellen Raum; seine Auslegung auf die Deckung des Flächenbedarfs für einen Versorgungszeitraum von annähernd 25 Jahren und die mit den Sondierungsbereichen gesicherten Voraussetzungen für die Fortschreibung gewährleisteten, dass Abgrabungen in großem Umfang vorgenommen werden könnten. Auch angesichts der Größe des Regierungsbezirks und der flächenmäßigen Ausdehnung vorhandener abbauwürdiger Bodenschätze gingen die Restriktionen, die Kapitel 3.1.2 Ziel 1 GEP nach sich zögen, nicht so weit, dass von einer Verhinderungsplanung gesprochen werden könnte (UA S. 61).

42

Ob damit dem "planerischen Substanzgebot" genüge getan wird, kann nur im vorliegenden Einzelfall und nicht fallübergreifend beantwortet werden. Die in der zweiten Variante aufgeworfene Frage stellt sich in dieser Form hier nicht.

43

10. Die Beschwerde hält anschließend folgende Frage für klärungsbedürftig:

"Verstößt der LEP NRW 1995 in der Auslegung des Berufungsgerichts, wonach der Export von Kies und Sand bei der Ermittlung des zu deckenden Versorgungsbedarfs nicht zu berücksichtigen ist, gegen Europarecht, weil er in dieser Auslegung eine Regelung darstellt, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar, mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern?"

bzw.

"Ist die auf den inländischen Bedarf beschränkte Ermittlung des Rohstoffbedarfs als Maßnahme gleicher Wirkung wie eine Ausfuhrbeschränkung im Sinne des Art. 35 AEUV zu qualifizieren?"

44

Mit der ersten Variante wird keine Frage zur Auslegung des Europarechts gestellt. Die zweite Variante der Frage ist nicht entscheidungserheblich. Wie oben ausgeführt trägt der Gebietsentwicklungsplan auch dem Rohstoffbedarf für den Export Rechnung und geht damit über den sich nach dem LEP ergebenden Bedarf hinaus. Der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf es auch deshalb nicht, weil die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen anhand der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ohne Weiteres zu beantworten und damit bereits geklärt sind.

45

Nach Art. 35 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der inhaltlich Art. 29 EGV entspricht, sind mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union bezieht sich diese Bestimmung auf nationale Maßnahmen, die spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezwecken oder bewirken und damit unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel innerhalb eines Mitgliedstaates und seinen Außenhandel schaffen, so dass die nationale Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates zum Nachteil der Produktion oder des Handels anderer Mitgliedstaaten einen besonderen Vorteil erlangt. Dies ist nicht der Fall, wenn Bestimmungen bei der Herstellung von Waren einer bestimmten Art ohne Unterscheidung danach anwendbar sind, ob diese für den nationalen Markt oder für die Ausfuhr bestimmt sind (EuGH, Urteile vom 8. November 1979 - Rs. C-15/79 - Slg. 1979, 3409 Rn. 7, vom 14. Juli 1981 - Rs. C-155/80 - Slg. 1981, 1993 Rn. 16, vom 25. Juni 1998 - Rs. C-203/96 - Slg. I-4075 Rn. 40 und vom 16. Mai 2000 - Rs. C-388/95 - Slg. I-3123 Rn. 40 f.).

46

Eine Regelung wie die gegenständliche, die die abzubauende Menge an Kies kontingentiert und damit Rahmenbedingungen für alle in dem Plangebiet tätigen Unternehmen setzt, ohne eine unterschiedliche Behandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit vorzunehmen und ohne zwischen dem Binnen- und dem Außenhandel zu unterscheiden, ist daher nicht geeignet, eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung im Sinne des Art. 35 AEUV darzustellen. Die Auffassung der Klägerin, der Begriff der mengenmäßigen Ausfuhrbeschränkung sei ebenfalls wie derjenige der mengenmäßigen Einfuhrbeschränkung im Sinne des Art. 34 AEUV dahingehend zu verstehen, er erfasse jegliche Handelsregelung, die geeignet sei, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern, teilt der EuGH nicht (vgl. die o.g. Entscheidungen; Schroeder, in: Streinz, EUV/EGV, 2003, Art. 29 EGV Rn. 4).

47

11. Die Beschwerde erachtet für grundsätzlich bedeutsam auch die Rechtsfrage:

"Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept, wenn er die Planung allein an der Berechnung des Flächenbedarfs, den solche Vorhaben für einen bestimmten Zeitraum erzeugen, orientiert, nicht aber auch an dem Grundsatz der vorsorgenden Rohstoffsicherung im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 4 Satz 4 Halbs. 2 ROG (§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3 ROG a.F.) ausrichtet, der einen lagerstättenbezogenen Schutz der im Planungsraum verfügbaren abbauwürdigen Lagerstätten unabhängig davon verlangt, ob aktuell eine Aufsuchungs- und Gewinnungstätigkeit zu erwarten ist?"

48

Diese Frage ist nicht entscheidungserheblich. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass der Träger der Regionalplanung in dieser Weise vorgegangen ist. Auf § 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3 ROG a.F. hat es mit keinem Wort Bezug genommen

49

12. Weiterhin hält die Beschwerde folgende Frage für klärungsbedürftig:

"Ist es mit dem planerischen Substanzgebot, dessen Anforderungen der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) zu erfüllen hat, vereinbar, wenn er in die Bilanzierung der Positiv- und Negativflächen auch die Lagerstätten sichernde Wirkung sonstiger regionalplanerischer Festlegungen die beispielsweise den Freiraumschutz oder die Siedlungsentwicklung zum Gegenstand haben, einbezieht?"

50

Auch diese Frage ist nicht klärungsfähig, weil sie nicht entscheidungserheblich ist. Die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, der Regionalrat habe zusätzlich zur reinen Flächenbilanz weitere Gesichtspunkte einbezogen, hierzu gehörten nicht zuletzt die Erweiterungsmöglichkeit nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 GEP und die Lagerstätten sichernde Wirkung anderer Regelungen des GEP, steht allein im Zusammenhang mit der Prüfung, ob die Abgrabungs- und Sondierungsbereiche auch inhaltlich den Vorgaben des LEP genügen. Ein Bezug zum planerischen Substanzgebot ist in dem Urteil nicht hergestellt.

51

13. Die Beschwerde wirft als grundsätzlich bedeutsame Frage auf:

"Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept, wenn er im Rahmen der erforderlichen Bestandsaufnahme der abbauwürdigen Lagerstätten die im Planungsraum unterschiedlichen Lagerstättenverhältnisse, insbesondere hinsichtlich der Rohstoffqualität, nicht ermittelt?"

52

Diese Frage ist ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Das Berufungsgericht hat darauf abgestellt, die Merkmale der Lagerstätten hätten keine Erkundung über das vom Regionalrat zur Verfügung stehende und von ihm ausgewertete Erkenntnismaterial hinaus erfordert (UA S. 61). Die Beschwerde führt selbst aus, die Mächtigkeiten der Kiesvorkommen seien untersucht worden, und moniert allein, die Ermittlung habe sich nicht auf die Qualität, insbesondere das Körnungsverhältnis erstreckt. Soweit es allein um diesen Aspekt geht, ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die für Konzentrationszonen bestimmten Flächen nicht so beschaffen sein müssen, dass sie eine bestmögliche Ausnutzung gewährleisten. Es reicht aus, wenn an dem Standort die Voraussetzungen für eine dem Zweck angemessene Nutzung gegeben sind (Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <290> = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 355). Auf die oben unter 3. genannte Rechtsprechung zum Umfang der Ermittlungspflicht der Behörde wird ergänzend Bezug genommen.

53

14. Die Beschwerde wirft weiterhin als grundsätzlich bedeutsam die Rechtsfrage auf:

"Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept, wenn er unter pauschalem Hinweis auf vorzusehende Planungssicherheit an bereits dargestellten, mit der Konzeption aber teilweise unvereinbaren Vorranggebieten festhält, obwohl er eine Untersuchung zur Frage unterlassen hat, ob jeweils standortbezogen ein schutzwürdiges Interesse an der Aufrechterhaltung dieser Vorranggebiete besteht?"

54

Eine klärungsbedürftige Frage von allgemeiner Bedeutung liegt darin nicht. Zum einen ist geklärt, dass der Planungsträger das Privatinteresse an bestimmten vorteilhaften Nutzungen auf geeigneten Flächen im Planungsraum verallgemeinernd unterstellen und als typisierte Größe in die Abwägung einstellen kann (Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 <44> = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 357 - vgl. auch oben 3.). Umso mehr kann er davon ausgehen, dass das angemeldete Interesse an einer bestimmten Nutzung nicht aufgegeben ist. Zum anderen zielen die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts auf eine Gesamtwürdigung der Verhältnisse des Einzelfalls, aus denen sich keine verallgemeinerungsfähige Frage ableiten lässt. Wenn die Beschwerde rügt, das Interesse der Betroffenen an der Aufrechterhaltung der dargestellten Abgrabungsbereiche wäre in die Abstellung einzustellen gewesen, es bestünden Zweifel, ob alle Planbetroffenen dasselbe, stets gleichgewichtig hohe Interesse an der Planungssicherheit hätten, greift sie das Urteil des Oberverwaltungsgerichts nach Art einer Revisionsbegründung als fehlerhaft an.

55

15. Die Beschwerde erachtet für grundsätzlich bedeutsam die Rechtsfrage,

"ob der Träger der Regionalplanung das Rohstoffgewinnungsverbot bei der Festlegung von Konzentrationszonen auf Vorhaben erstrecken darf, die weder raumbeanspruchend noch raumbeeinflussend im Sinne des § 3 Nr. 6 ROG sind (Exzess des Regionalplangebers)"

bzw.

"berechtigt der Planvorbehalt den Träger der Regionalplanung dazu, das Rohstoffgewinnungsverbot bei der Festlegung von Konzentrationszonen auch auf nicht raumbeanspruchende Vorhaben allein deshalb zu erstrecken, weil er aus der Möglichkeit einer planlosen Durchführung solcher Vorhaben pauschal auf deren Raumbeeinflussung schließt?"

bzw.

"berechtigt der Planvorbehalt den Träger der Regionalplanung dazu, das Rohstoffgewinnungsverbot bei der Festlegung von Konzentrationszonen auch auf nicht raumbeanspruchende Vorhaben allein deshalb zu erstrecken, weil er die planlose Durchführung selbst solcher Vorhaben unterstellt, ohne die für die Raumbedeutsamkeit entscheidenden Voraussetzungen ermittelt bzw. die Frage beantwortet zu haben, ob sich die derart verbotenen Vorhaben an jedem potenziellen Standort im Planungsraum überhaupt regional bedeutsam auswirken oder ob sie die Funktion des Planungsraums insgesamt überhaupt signifikant beinträchtigen oder fördern können?".

56

a) In ihrer erstgenannten Variante ist die Frage nicht entscheidungserheblich. Das Berufungsgericht hat keinen Sachverhalt festgestellt, aus dem sich ergibt, dass der Träger der Regionalplanung in der in der Fragestellung unterstellten Weise verfahren ist. Es hat vielmehr zutreffend ausgeführt (UA S. 41), dass raumbedeutsam Planungen und sonstige Maßnahmen sind, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflusst wird (§ 3 Nr. 6 ROG a.F.).

57

b) Für die zweitgenannte Formulierung gilt das Gleiche. Das Berufungsgericht hat in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 2. August 2002 - BVerwG 4 B 36.02 - BauR 2003, 837) darauf abgestellt, die Raumbedeutsamkeit einzelner Vorhaben beurteile sich nach den Umständen des Einzelfalls. Davon ausgehend hat es im Wege einer Gesamtbetrachtung angenommen, in dem konkreten Planungsraum seien jegliche Abgrabungen als raumbedeutsam einzustufen. Als wesentlich herangezogen hat es dabei die langjährige Nutzung des Regierungsbezirks für Abgrabungen, die Vielzahl vorhandener, zum Teil sehr ausgedehnter Baggerseen, die Häufung laufender und beabsichtigter Abgrabungsvorhaben, die intensive Nutzung des dicht besiedelten Raums sowie die Tatsache, dass Abgrabungen typischerweise Raum geradezu verbrauchten und kontinuierlich auf Ausdehnung angelegt seien. Weiterhin gestützt hat es sich auf die frühere Planlosigkeit der Inanspruchnahme des Regierungsbezirks für Abgrabungen (UA S. 41 f.).

58

c) Aus diesem Grunde ermöglicht auch die dritte Variante der Fragestellung die Zulassung der Revision nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht darauf abgestellt, der Plangeber brauche die für die Raumbedeutsamkeit entscheidenden Voraussetzungen nicht zu ermitteln bzw. die Frage nicht zu beantworten, ob sich verbotene Vorhaben überhaupt regionalbedeutsam auswirken oder ob sie die Funktion des Planungsraums insgesamt überhaupt signifikant beeinträchtigen oder fördern können. Im Übrigen greift die Beschwerde auch hier im Kern die Würdigung eines Einzelfalls an.

59

16. Die Beschwerde hält außerdem für grundsätzlich bedeutsam folgende Rechtsfrage:

"Scheidet bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) in einem Regionalplan ein Bedarf für eine Umweltprüfung in Bezug auf die von dem Abgrabungsverbot betroffenen Negativflächen schlechthin aus? Darf ein Träger der Regionalplanung deshalb den Umweltbericht auf die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung nur derjenigen Auswirkungen, die von den festgelegten Vorranggebieten ausgehen, beschränken?"

bzw.

"Ist ein vom Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) vorzulegender Umweltbericht in wesentlichen Punkten unvollständig, wenn sich die Ermittlung, die Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen des Plans nicht jeweils auch auf das Ausbleiben von Abgrabungen in allen hierfür in Betracht kommenden Potenzialflächen bezieht?"

60

Auch diese Frage ist nicht grundsätzlich klärungsbedürftig im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

61

Unter Bezugnahme auf § 15 Abs. 1 Satz 2 LPlG und § 7 Abs. 5 ROG a.F. hat das Berufungsgericht zur Umweltprüfung ausgeführt, zu betrachten seien nur die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen der Durchführung des Plans. Die umweltbezogenen Auswirkungen der Sondierungsbereiche für künftige Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB) gingen nach wie vor entscheidend auf die 32. Änderung zurück, bei der sie nach Maßgabe der seinerzeit einzuhaltenden Anforderungen einzubeziehen gewesen seien. Der mit der 51. Änderung bezweckte Ausschluss von Abgrabungen auf außerhalb der BSAB gelegenen Flächen habe erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt nicht hervorrufen können. Die rechtliche Verknüpfung zwischen Positivflächen und dem Ausschluss von Abgrabungen auf anderen (Negativ-)Flächen habe zur Folge, dass sich die potenziell nachteiligen umweltbezogenen Auswirkungen der Gesamtregelung auf die Positivflächen konzentrierten. Als umweltbezogene Auswirkungen der Positivflächen für die Negativflächen kämen von vornherein allein das Ausbleiben von Abgrabungen und deren Folgen in Betracht. Unter dem letztgenannten Blickwinkel scheide ein Bedarf für eine Umweltprüfung aber schlechthin aus (UA S. 35 f.).

62

Von der Beschwerde angesprochen ist zwar eine noch aktuelle Frage des revisiblen Rechts. Nach § 7 Abs. 5 ROG a.F. ist (in den von den Ländern zu schaffenden Rechtsgrundlagen, vgl. § 6 ROG a.F.) vorzusehen, dass bei der Aufstellung und Änderung von Raumordnungsplänen eine Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme durchgeführt wird (Satz 1). In dem dabei gemäß den Kriterien des Anhangs 1 der Richtlinie 2001/42/EG zu erstellenden Umweltbericht sind die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen, die die Durchführung des Raumordnungsplans auf die Umwelt hat, sowie anderweitige Planungsmöglichkeiten unter Berücksichtigung der wesentlichen Zwecke des Raumordnungsplans zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten (Satz 2). In Anhang I zu der Richtlinie heißt es zu den voraussichtlichen erheblichen Umwelteinwirkungen, diese schlössen positive und negative Auswirkungen ein. Nach Art. 5 Abs. 2 der in Bezug genommenen Richtlinie enthält der Umweltbericht die Angaben, die vernünftigerweise verlangt werden können, und berücksichtigt dabei den gegenwärtigen Wissensstand und aktuelle Prüfmethoden, Inhalt und Detaillierungsgrad des Plans oder Programms, dessen Stellung im Entscheidungsprozess sowie das Ausmaß, in dem bestimmte Aspekte zur Vermeidung von Mehrfachprüfungen auf den unterschiedlichen Ebenen dieses Prozesses am besten geprüft werden können.

63

§ 7 Abs. 5 ROG a.F. stellt ausgelaufenes Recht dar. Bei § 9 ROG in der Fassung des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 22. Dezember 2008 (BGBl I 2986) stellen sich die streitigen Fragen jedoch in gleicher Weise. Auch danach sind die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen des Raumordnungsplans zu ermitteln (§ 9 Abs. 1 Satz 1 ROG); die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Raumordnungsplans angemessenerweise verlangt werden kann (Satz 3). Zudem stehen hinter den vorgenannten nationalen Normen die Vorgaben aus der genannten Richtlinie 2001/42/EG, auf die gegebenenfalls unmittelbar zurückzugreifen wäre.

64

Die aufgeworfene Frage lässt sich aber auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation beantworten, ohne dass es hierzu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf (vgl. dazu Beschluss vom 24. August 1999 - BVerwG 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270>). Aus Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2001/42/EG ergibt sich, dass es von den Umständen des Einzelfalls abhängt, welche Auswirkungen "vernünftigerweise" in den Umweltbericht aufgenommen werden müssen und als erheblich anzusehen sind. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung kein "Suchverfahren" ist, in dem alle nur erdenklichen Auswirkungen eines Vorhabens auf Umweltgüter und deren Wertigkeit bis in alle Einzelheiten und feinsten Verästelungen zu untersuchen wären (Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 19.94 - BVerwGE 100, 370 <377> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 113 zur Richtlinie 85/337/EWG und zum Begriff der erheblichen Umweltauswirkungen nach § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 UVPG). Weiterhin ist geklärt, dass es keine Rechtspflicht dahin gibt, die Umweltverträglichkeitsprüfung zur Vorbereitung von Auswahlentscheidungen zu nutzen (Urteil vom 19. Mai 1998 - BVerwG 4 C 11.96 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 138, 244<255>). Darauf zielt die Argumentation der Klägerin aber ab. Bei Vorhaben, die in mehreren Varianten möglich sind, ist anerkannt, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung auf diejenige beschränkt werden kann, die ernstlich in Betracht kommt (BVerwG, a.a.O.). Daraus folgt aber zugleich, dass unter positiven erheblichen Umweltauswirkungen nicht solche gemeint sein können, die sich allein aus dem Unterbleiben eines Vorhabens an anderer Stelle ergeben. Soweit die von der Beschwerde gestellte Frage von fallübergreifender Bedeutung ist, ist deshalb deren erste Variante grundsätzlich zu bejahen und deren zweite Variante grundsätzlich zu verneinen. Dem trägt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rechnung.

65

17. Die Beschwerde hält folgende Rechtsfrage für grundsätzlich bedeutsam:

"Hat das Erfordernis eines gesamträumlichen Planungskonzeptes bei der Festlegung von Raumordnungsgebieten mit strikter außergebietlicher Ausschlusswirkung Auswirkungen auf die Anforderungen an die Ausgestaltung des Beteiligungsverfahrens einschließlich der Stellungnahmefristen?"

66

Insoweit wird eine grundsätzlich bedeutsame Frage mit Blick auf die erforderliche Klärungserwartung nicht prozessordnungsgemäß dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).

67

18. Die Beschwerde erachtet sodann für klärungsbedürftig die Frage:

"Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) seine Pflicht zur Abstimmung seiner Planung mit den betroffenen Nachbarstaaten nach den Grundsätzen der Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit (§ 16 ROG a.F.), wenn er die Ermittlung des Rohstoffbedarfs auf den inländischen Bedarf oder den Bedarf an im Planungsraum verwendeten Kies und Sand beschränkt?"

bzw.

"Steht die Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) auch dann mit der Pflicht zur grenzüberschreitenden Abstimmung gemäß § 16 ROG a.F. im Einklang, wenn dieser Festlegung von Konzentrationszonen eine nur auf den inländischen Rohstoffbedarf bezogene Bedarfsermittlung zugrunde gelegt worden ist."

68

Auch diese Frage ist nicht entscheidungserheblich. Auf die Pflicht zur grenzüberschreitenden Abstimmung von raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen nimmt die Vorinstanz weder ausdrücklich noch konkludent Bezug. In dem Urteil findet sich auch keinerlei tatsächliche Feststellung dazu, wie die grenzüberschreitende Abstimmung durchgeführt wurde.

69

19. Die Revision sieht einen Verfahrensmangel gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO darin, das Berufungsgericht habe den vorhandenen Prozessstoff nicht ausgeschöpft. Es habe seine Auffassung, die Sicherung von abbauwürdigen Bodenschätzen zur langfristigen Versorgung mit heimischen Rohstoffen im Sinne von C. IV. 2.1 Abs. 1 LEP NRW 1995 habe nicht die Menge an Kies zu berücksichtigen, die für den Export ins benachbarte Ausland benötigt werde, allein mit dem Ziel einer bestimmten Gestaltung des Verfahrensgangs entwickelt. Motivation sei gewesen, den Streit zwischen der Klägerin und der Beigeladenen über die Einhaltung des Versorgungszeitraums dahinstehen lassen zu können. Es sei Sinn und Zweck der Verfahrensrüge, derartigen verfahrenslenkenden Kunstgriffen die Wirkung zu nehmen. Mit der virtuellen Reduktion des Bedarfs um den Exportanteil habe das Berufungsgericht auch gegen das Gebot der sachgerechten Ausschöpfung des verhandelnden Prozessstoffs, gegen Denkgesetze und gegen das Willkürverbot verstoßen. Beim Export handele es sich um einen nicht zu verhindernden Umstand.

70

Ein Verfahrensfehler im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist damit bereits nicht prozessordnungsgemäß dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Das Vorbringen der Beschwerde zielt nicht auf den Verfahrensablauf, sondern die inhaltliche Richtigkeit der Auffassung des Berufungsgerichts. Worin der Verstoß gegen Denkgesetze oder den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 VwGO) liegen soll, wird nicht dargelegt. Im Übrigen übersieht die Beschwerde, dass bei der Prüfung, ob dem Oberverwaltungsgericht ein Verfahrensfehler unterlaufen ist, von dessen materiellrechtlichen Rechtsauffassung auszugehen ist.

71

20. Die Beschwerde rügt weiterhin einen Verfahrensmangel in Form eines Verstoßes gegen das Gebot der sachgerechten Ausschöpfung des vorhandenen Prozessstoffs, gegen Denkgesetze und gegen das Willkürverbot, der darin liege, dass das Oberverwaltungsgericht angenommen habe, es sei im Planungsraum nicht zu Versorgungsengpässen gekommen. Auch insoweit ist ein Verfahrensmangel bereits nicht prozessordnungsgemäß dargelegt. Das Vorbringen richtet sich auch insoweit gegen die materiellrechtliche Richtigkeit des Urteils. Die Annahme der Beschwerde, das Berufungsurteil habe darauf abgestellt, ob es in den vergangenen 10 Jahren zu Versorgungsengpässen gekommen sei, und davon auf den Zeitraum rückgeschlossen, für den die Versorgung mit Kies im Planungsraum gesichert sei, findet darüber hinaus im Urteil keine Stütze. Dort heißt es schlichtweg, auf Versorgungsengpässe deute nichts hin (UA S. 50), ohne dass dabei ein Zeithorizont genannt wird.

72

21. Die Beschwerde hält schließlich für grundsätzlich bedeutsam die Rechtsfrage,

"ob das Verhalten auf Beklagten- bzw. Beigeladenenseite im Termin zur mündlichen Verhandlung als stillschweigende Einwilligung in eine nicht schriftsätzlich angekündigte Änderung der Klage im Sinne von § 91 Abs. 2 VwGO anzusehen ist, wenn - ohne dass der Klageänderung widersprochen wird - nach Protokollierung der Anträge die Sach- und Rechtslage erörtert wird, und wenn auf Beklagten- und Beigeladenenseite jeweils nur anderen schriftsätzlich angekündigten Änderungen der Klage (hier: Fortsetzungsfeststellungsanträge) ausdrücklich widersprochen wurde".

73

a) Die so gestellte Frage bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie ist auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne Weiteres zu verneinen. Der Begriff der Einlassung in § 91 Abs. 2 VwGO setzt danach voraus, dass sich der Beklagte mit Sachvortrag inhaltlich zur geänderten Klage äußert (Beschlüsse vom 25. Juni 2009 - BVerwG 9 B 20.09 - BeckRS 2009, 35598 und vom 3. März 1995 - BVerwG 4 B 26.95 - juris). Dass ein Klageabweisungsantrag unter üblichen Umständen nicht ohne Weiteres auch als Einlassung zu verstehen ist, ergibt sich aus der mutmaßlichen Zielrichtung des Abweisungsantrages. Aus dem Antrag, die Berufung zurückzuweisen, indiziell zu schließen, man sei gleichwohl mit einer sachlichen Behandlung des im Berufungsverfahren geänderten Klageantrags einverstanden, unterstellt einen Widerspruch im Verhalten, der nicht zu vermuten ist. § 91 VwGO fordert äußere Indizien dafür, dass ein Beklagter mit einer Änderung des Streitgegenstands einverstanden ist (Beschluss vom 3. März 1995 a.a.O.).

74

b) Wenn man den Vortrag der Klägerin gleichzeitig als Verfahrensrüge würdigt (vgl. dazu Beschluss vom 12. April 2001 - BVerwG 8 B 2.01 - NVwZ 2001, 918 = Buchholz 310 § 92 VwGO Nr. 13), kann sie damit ebenfalls nicht durchdringen. Ohne Verfahrensvorschriften zu verletzen, hat das Oberverwaltungsgericht den Hilfsantrag 5g der Klägerin als unzulässige Klageänderung, in die die übrigen Beteiligten nicht gemäß § 91 Abs. 2 VwGO eingewilligt haben, bewertet. Ein äußeres Indiz für das Einverständnis der Beklagten mit der sachlichen Behandlung der Klageerweiterung lässt sich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Berufungsgericht (vgl. UA S. 66 f. und GA Bd. XVI Bl. 5641 ff.) nicht entnehmen.

75

Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).