Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Urteil, 12. Feb. 2013 - 4 L 123/12

Der Kläger begehrt die Feststellung, dass die Aufnahme eines sog. Keilkredits nicht der kommunalaufsichtlichen Genehmigung bedarf.

Die Verbandsversammlung des Beklagten beschloss am 3. Februar 2010 den Wirtschaftsplan für das Jahr 2010, in dem der Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahmen mit 2,5 Mio. € ausgewiesen ist. In dem Wirtschaftsplan sind unter dem Punkt „Einnahmen“ auch 1,2 Mio. € an „Rückflüsse(n) aus gewährten Krediten … (Umschuldung)“ ausgewiesen. Es handelt sich dabei um einen sog. Keilkredit, mit dessen Hilfe die Tilgung des Hauptdarlehens gestreckt werden soll. Der Kläger hatte bereits in der Vergangenheit darauf verwiesen, dass die Nutzungsdauer der kreditfinanzierten Anlagegüter deutlich länger sei als die Laufzeit der hierfür aufgenommenen Kredite; durch den Keilkredit könnten die Kreditlaufzeiten der Abschreibungsdauer angepasst werden. Nur auf diese Weise könnten Gebührenerhöhungen vermieden werden.

Mit Bescheid vom 26. März 2010 genehmigte der Beklagte die von der Verbandsversammlung des Klägers beschlossene „Neukreditaufnahme von 3,7 Mio. Euro“ nur in Höhe von 926.800,- € und versagte sie im Übrigen. Der Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahmen bedürfe der Genehmigung durch die Kommunalaufsichtsbehörde. Bei dem Keilkredit von 1,2 Mio. € handele es sich entgegen der Ansicht des Klägers nicht um eine Kreditaufnahme zur Umschuldung; auch die Aufnahme dieses Darlehens sei daher als Kreditaufnahme von Dritten einzustufen.

Am 23. April 2010 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Halle Klage erhoben und zunächst beantragt, den Beklagten zu verpflichten, den Gesamtbetrag der Kreditaufnahmen in voller Höhe und ohne Bedingungen zu genehmigen, einschließlich der Umschuldung durch sog. Keilkredite. Mit Schriftsatz vom 18. Juni 2010 hat der Kläger seine Klage dahingehend „modifiziert“, dass daneben festgestellt werde, dass es sich bei der von ihm beabsichtigten Keilkreditaufnahme um eine Umschuldung handele.

Mit Rundschreiben vom 10. Februar 2012 hat das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt ausgeführt, dass nach nunmehriger Auffassung des Ministeriums des Innern „die Finanzierung der Deckungslücke zwischen Tilgung und Abschreibung über sog. Keilkredite die einzig rechtlich vertretbare Lösungsmöglichkeit für das Finanzierungsproblem insbesondere der Zweckverbände bild(e), sofern die sonstigen in der oben angegebenen Rundverfügung genannten Möglichkeiten nicht in Betracht (kämen)“. Die sog. Keilkredite stellten quasi eine Vorfinanzierung der nach abgeschlossener Tilgung des Investitionsdarlehens durch Abschreibungen erwirtschafteten Beträge dar. Mit dieser Verfahrensweise werde erreicht, dass die Fremdkapitalfinanzierung auf den gesamten Abschreibungszeitraum ausgedehnt werde. Es sei daher vertretbar, die Kredite rechtlich ähnlich Umschuldungen zu beurteilen, die jedoch im Gegensatz zur üblichen Umschuldung der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde bedürften.

Mit Bescheid vom 23. Februar 2012 hat der Beklagte die Versagung der Kreditgenehmigung in Höhe der Keilkreditaufnahme von 1,2 Mio. € gem. § 48 VwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen und des Weiteren festgestellt, dass die beschlossene Keilkreditaufnahme als Umschuldung zu qualifizieren sei, für die die nach der Rundverfügung des Landesverwaltungsamtes erforderliche Genehmigung der unteren Kommunalaufsichtsbehörde erteilt werde.

Der Kläger hat daraufhin erklärt, es bestehe ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, und beantragt festzustellen, dass seine Aufnahme des sog. Keilkredits keiner Genehmigung bedurft hätte.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 9. Mai 2012 abgewiesen.

Die Klage sei als Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) zulässig, da eine Wiederholungsgefahr bestehe. Die begehrte Feststellung lasse sich aber nicht treffen, da die Aufnahme eines sog. Keilkredits durch den Kläger nicht als Umschuldung i.S. von § 100 Abs. 2 Satz 1 GO LSA anzusehen sei. Von einer Umschuldung lasse sich in Anlehnung an zivilrechtliche Bestimmungen mit dem kommunalrechtlichen Schrifttum nur sprechen, wenn der Abschluss des neuen Kreditvertrags zu einem begünstigenden Effekt für den Altkredit führen würde. Verbleibe es auch nach Abschluss des neuen Kreditvertrags bei einer ordentlichen Tilgung des Altkredits, so liege keine Umschuldung im Sinne von § 100 Abs. 2 Satz 1 GO LSA vor. Für ein ebensolches - enges - Begriffsverständnis des Gesetzgebers der GO LSA spreche, dass er - allein - die Umschuldung von der im Übrigen angeordneten Genehmigungspflicht bei der Neuaufnahme von Krediten ausgenommen habe, da er offenbar davon ausgegangen sei, dass bei einer Umschuldung nicht gegen die Grundsätze einer geordneten Haushaltswirtschaft - deren Einhaltung durch die Genehmigungspflicht sichergestellt werden solle - verstoßen werden könne. Ungeprüft lasse sich dies allerdings nur bei der schlichten Ersetzung eines vorzeitig getilgten Altkredits durch einen neuen Kredit sagen, nicht dagegen, wenn die Kreditsumme zunächst noch erhöht werde. Wie der Kläger selbst aber vortrage, komme es bei dem Finanzierungsinstrument des sog. Keilkredits - unter Erhöhung der bisherigen Kreditsumme - zum Abschluss eines weiteren Darlehensvertrags, der parallel neben dem Altkreditvertrag laufe und mit dessen Hilfe die Tilgung des Hauptdarlehens gestreckt werden solle. Ein begünstigender Effekt für den Altkredit, der weiterhin ordentlich getilgt werde, trete nicht ein. Damit fehle es aber an den wesentlichen Voraussetzungen für die Annahme einer Umschuldung i. S. d. § 100 Abs. 2 Satz 1 GO LSA.

Zu Unrecht meine der Kläger weiter, die Aufnahme des Keilkredits unterliege nicht der Genehmigungspflicht nach § 100 Abs. 2 Satz 1 GO LSA, da demnach nur die für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen vorgesehenen Kreditaufnahmen genehmigungspflichtig seien. Durch § 100 Abs. 1 GO LSA werde festgelegt, dass Kredite nur für Investitionen, Investitionsmaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden dürfen. Die Aufnahme von Krediten zu anderen Zwecken - insbesondere auch zur Tilgungsleistung eines anderen Kredits - sei danach von vornherein unzulässig. Der Beklagte habe vor diesem Hintergrund die in Rede stehende Kreditaufnahme auch lediglich als „nachlaufende Investitionsfinanzierung“ für genehmigungsfähig erachtet.

Der Kläger hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt: Da der Keilkredit unstreitig weder für Investitionen noch für Investitionsfördermaßnahmen vorgesehen sei, bedürfe es schon nach dem eindeutigen Wortlaut des § 100 Abs. 2 Satz 1 GO LSA keiner Genehmigung. Soweit das Verwaltungsgericht ausgeführt habe, dass eine Genehmigungspflichtigkeit von vornherein daran scheitere, dass nach § 100 Abs. 1 GO LSA ohnehin nur Kredite für Investitionen, Investitionsfördermaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden dürften und die Aufnahme von Krediten zu anderen Zwecken - insbesondere auch zur Tilgungsleistung eines anderen Kredits - danach von vornherein unzulässig sei, habe es gerade verkannt, dass die Keilkreditaufnahme eben deshalb - nur - als Umschuldung i. S. d. § 100 Abs. 1 GO LSA angesehen werden könne.

§ 655c Satz 2 BGB bzw. § 16 Satz 2 des früheren Verbraucherkreditgesetzes seien nicht heranzuziehen. Die zitierten Kommentatoren im kommunalrechtlichen Schrifttum beschäftigten sich nicht mit der Keilkreditvariante. Die Umschuldung erschöpfe sich nämlich nicht in dem „klassischen“ Fall der Umschuldung, dass ein neuer Kredit an die Stelle des alten Kredits trete. Um Umschuldung handele es sich auch dann, wenn zum Zwecke der teilweisen Tilgung eines bestehenden Darlehens ein neues Darlehen aufgenommen werde. Es liefen dann zwei Kreditverträge parallel. Charakteristikum einer Umschuldung sei letztlich, dass sie nicht zu einer Vermögensveränderung, also zu einer Passiverhöhung (höheren Verbindlichkeiten) führen würde, sondern lediglich ein Austausch von Positionen innerhalb der Verbindlichkeiten stattfinde.

Die Situation stelle sich vereinfacht wie folgt dar:

Trotz der Keilkreditaufnahme hätten sich vorliegend die Kreditverbindlichkeiten (um 1 Mio. €) verringert. Hintergrund sei die Tilgungsleistung von insgesamt 2. Mill. €, die über der Höhe der Keilkreditaufnahme liege. Eine Erhöhung des Kreditvolumens sei durch die Keilkreditaufnahme nicht eingetreten.

Auch Sinn und Zweck des § 100 GO LSA sprächen für seine Auffassung, weil die Keilkreditaufnahme - wie vorliegend - zur Tilgung und damit zur Ablösung bestehender Verbindlichkeiten diene. Eine weitere Kontrollüberlegung bestätige seine Ansicht. Durch die Keilkreditaufnahme sei das gleiche Ziel erreicht worden, wie es erzielt worden wäre, wenn von Anfang an eine längere Laufzeit des Investitionskredites vereinbart worden wäre.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Halle - 6. Kammer - vom 9. Mai 2012 festzustellen, dass die Aufnahme des sog. Keilkredits in Höhe von 1,2 Mill. € in seinem Wirtschaftsplan für das Jahr 2010 keiner Genehmigung nach § 100 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GO LSA durch den Beklagten bedurft hätte.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er beruft sich auf die Begründung des Verwaltungsgerichts. Diese Rechtsauffassung decke sich im Wesentlichen auch mit der Auffassung, die der kommunalaufsichtsrechtlichen Praxis in Baden-Württemberg zugrunde liege. Bei einem Tilgungsstreckungsdarlehen könne es sich strenggenommen nicht um eine Umschuldung handeln. Nur wenn ein bestehender Kredit durch einen neuen, den aktualisierten Marktbedingungen oder Schuldneransprüchen angepassten Kredit ersetzt werde, könne eine geordnete Haushaltswirtschaft ohne weiteres angenommen und dieser in der Praxis alltägliche Vorgang vom Genehmigungserfordernis ausgenommen werden. Demgegenüber werde durch einen Keilkredit gerade eine Ersetzung des ursprünglichen Kreditvertrages nicht bewirkt, weil hier neben dem bestehenden Vertrag weitere Kreditverträge hinzuträten. Im Gegensatz zu einer Umschuldung steige in diesem Falle die nominale Kreditsumme. Erst ein Gesamtblick auf die valutierende Summe zeige, dass insgesamt eine - verlangsamte - Tilgung erfolge. Die Wertung eine Keilkredits als - allerdings genehmigungspflichtigen - Umschuldungskredit rechtfertige sich allein unter dem Gesichtspunkt der in § 100 Abs. 1 GO LSA kodifizierten Beschränkung. Der Kläger belasse es in seiner Argumentation bei seinem rein wirtschaftlich motivierten Ansatz, der den Vorgaben des Gesetzes nicht Rechnung trage.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, der Gegenstand der Beratung gewesen ist.

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

Die vom Kläger erhobene Feststellungsklage ist nach der Klagebegründung und dem Berufungsvorbringen dahingehend auszulegen (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 88 VwGO), dass der Kläger im Ergebnis begehrt festzustellen, dass es sich bei dem von ihm aufgenommenen „Keilkredit“ um eine Umschuldung i. S. d. § 100 Abs. 1 Satz 1 GO LSA handelt.

1. An der Zulässigkeit der Feststellungsklage besteht kein Zweifel, da unstreitig eine Wiederholungsgefahr besteht. Es handelt sich auch mit dem Verwaltungsgericht um eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO und nicht um eine Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (vgl. dazu Schoch/Schneider/Bier, § 113 Rdnr. 100). Denn der Kläger hatte seine zunächst erhobene Verpflichtungsklage hinsichtlich der Aufnahme des „Keilkredits“ schon mit Schriftsatz vom 18. Juni 2010 in eine Feststellungsklage geändert, ohne dass dem der Beklagte i. S. d. § 91 Abs. 2 VwGO widersprochen hat.

2. Die Feststellungsklage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung.

Gemäß § 100 Abs. 1 Satz 1 GO LSA dürfen Kredite unter den Voraussetzungen des § 91 Abs. 3 nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden. § 100 Abs. 2 Satz 1 GO LSA sieht weiter vor, dass der Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen im Rahmen der Haushaltssatzung der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde bedarf (Gesamtgenehmigung). Aus dem Zusammenspiel dieser Regelungen folgt, dass eine Genehmigungsbedürftigkeit für eine (zulässige) Kreditaufnahme nur dann nicht besteht, wenn es sich dabei um eine Umschuldung handelt.

Der aufgenommene „Keilkredit“ ist aber im Gegensatz zur Auffassung des Klägers nicht als Umschuldung i. S. d. § 100 Abs. 1 Satz 1 GO LSA anzusehen. Eine solche Umschuldung liegt nämlich nur dann vor, wenn ein Kredit in voller Höhe durch einen anderen Kredit abgelöst wird. Dieser Bedeutungsgehalt entspricht der Regelung in § 46 Nr. 26 der GemHVO LSA vom 22. Oktober 1991, die durch die GemHVO Doppik LSA abgelöst worden ist. Danach ist Umschuldung die „Ablösung von Krediten durch andere Kredite“. Diese Formulierung verwenden auch zahlreiche Haushaltsordnungen anderer Bundesländer (vgl. § 61 Nr. 42 GemHVO BW; § 2 Nr. 45 KomHKV BB; § 98 Nr. 63 BayKomHVO-Doppik; § 87 Nr. 35 BayKommHV-Kameralistik § 59 Nr. 31 KomHVO-Doppik SH; § 44 Nr. 29 GemHVO-Kameral SH; § 52 Nr. 31 KomHVO SL; § 87 Nr. 32 Thür GemHVO; § 44 Nr. 27 GemHVO MV; vgl. auch § 59 Nr. 53 SächsKomHVO-Doppik). Es gibt keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass § 100 Abs. 1 Satz 1 GO LSA nicht mehr von dem in § 46 Nr. 26 der GemHVO LSA geprägten Verständnis des Begriffes „Umschuldung“ ausgeht. Dass in der GemHVO Doppik LSA eine solche Definition fehlt, liegt allein daran, dass der gesamte § 46 GemHVO LSA („Begriffsbestimmungen“) nicht mehr aufgenommen wurde. Dem lässt sich aber nicht entnehmen, dass sich der Bedeutungsgehalt des Begriffes geändert hat.

Dementsprechend wird auch in der kommunalrechtlichen Literatur einhellig auf die in den - teilweise aufgehobenen - Begriffsbestimmungen in den Kommunalhaushaltsverordnungen zurückgegriffen und die in den Gemeindeordnungen genannte Umschuldung in dem Sinne verstanden, dass der gesamte Kredit durch einen neuen Kredit abgelöst wird (vgl. neben den vom Verwaltungsgericht genannten: Thiele, GO Nds, 2. A., § 92 Rdnr. 4; Bennemann u. a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, § 103 HGO, Rdnr. 71; Quecke u. a., GO Sachsen, Bd. 3, § 82 Rdnr. 32; Blum u. a., Niedersächsisches Kommunalverfassungsrecht, § 120 NKomVG Rdnr. 2). Diese Ansicht folgt der zum Zivilrecht vertretenen Auslegung des Begriffes „Umschuldung“, die in § 655c Satz 2 BGB ihren Niederschlag gefunden hat. Dass der Gesetzgeber der Gemeindeordnung diesem - engen - Begriffsverständnis gefolgt ist, hat das Verwaltungsgericht zu Recht unter Hinweis auf die Bedeutung der Ausnahme der Umschuldung von der Genehmigungspflicht dargelegt. Sinn und Zweck der Regelung lassen daher ebenfalls nur die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung zu.

Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, der „Keilkredit“, bei dem zum Zwecke der teilweisen Tilgung eines bestehenden Darlehens ein neues Darlehen aufgenommen werde, sei deshalb auch als Umschuldung anzusehen, weil es zu keiner Passiverhöhung (höhere Verbindlichkeiten) komme. Abgesehen davon, dass schon nach der von ihm eingereichten Tabelle die Kreditverpflichtungen per 31.12.2010 mit „Keilkredit“ (33 Mill. €) höher sind als ohne (32. Mill. €), kann eine Umschuldung i. S. d. § 100 Abs. 1 Satz 1 GO LSA nach dem oben dargelegten Bedeutungsgehalt der Vorschrift nur bei einer vollständigen Ablösung eines Kredits durch einen anderen Kredit vorliegen. Allein damit ist das Absehen von der Genehmigungspflichtigkeit zu rechtfertigen. Die vom Kläger vertretene Auffassung würde dagegen z.B. ohne weiteres die Verstetigung einer Kreditverpflichtung ermöglichen (vgl. Thiele, GO Nds, 2. A., § 92 Rdnr. 4). Da der Kläger selbst einräumt, es würden zwei Kreditverträge parallel laufen, stellt der aufgenommene „Keilkredit“ keine Umschuldung dar.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.