Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Urteil, 23. Okt. 2013 - 3 L 311/11

Die Beteiligten streiten darum, ob die Klägerin einen im Rahmen ihrer gewerblichen Tätigkeit zum Einsammeln von Schrott und Altmetallen eingesetzten LKW mit einem gelben Blinklicht (Rundumlicht) ausrüsten darf.

Die Klägerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, betreibt auf gewerblicher Basis den An- und Verkauf von Altmetallen und die Schrottentsorgung. Dazu werden Haushalte durch Postwurfsendungen aufgefordert, an den mitgeteilten Tagen solche Materialien zur Abholung bereitzustellen. Am angekündigten Tag fährt ein mit rot-weißen Warnmarkierungen gemäß DIN 30710 versehener LKW der Klägerin, ein offener Kastenwagen, die Straßen ab und die bereitgestellten Materialien werden aufgeladen. Das Sammelgut verkauft die Klägerin an ein zertifiziertes Entsorgungsunternehmen. Im Juni 2007 ließ die Klägerin auf dem Führerhaus ihres LKW ein gelbes Blinklicht anbringen.

Der Landkreis A. erteilte der Klägerin im April 2008 für seinen Zuständigkeitsbereich eine auf § 70 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) gestützte Ausnahmegenehmigung für die Ausstattung ihres LKW mit einem gelben Blinklicht.

Den bei ihr gestellten Antrag auf Erteilung einer solchen Genehmigung lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 2. Juni 2008 ab. Die Klägerin übe eine gewerbliche Tätigkeit aus und betreibe keine Müllentsorgung im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO. Metalle seien kein Müll im Sinne von § 52 Abs. 4 StVZO. Die Klägerin habe außerdem die Möglichkeit, mit ihren Kunden Termin und Ort der Abholung zu vereinbaren, so dass keine Gefährdung der übrigen Verkehrsteilnehmer eintrete. Die Ausnahmegenehmigung des Landkreises führe nicht dazu, dass eine weitere Ausnahmegenehmigung zu erteilen sei.

Das Verwaltungsgericht hat diesen Bescheid aufgehoben und festgestellt, dass die Klägerin ihren LKW mit einem gelben Blinklicht (Rundumleuchte) ausrüsten darf. Ein der Müllabfuhr dienendes Fahrzeug im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO sei jedes Fahrzeug, mit dem verwertbare oder unverwertbare Abfälle im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) rechtmäßig in der Weise eingesammelt würden, dass "müllabfuhrtypische" Gefahren für den Straßenverkehr entstünden. Zu diesen Gefahren zählten insbesondere das langsame Fahren von einer Aufladestelle zur nächsten, verbunden mit häufigem Anhalten am Straßenrand sowie mit häufigem Ab- und Aufsteigen von Arbeitern zum Verladen der Abfälle. Ein Grund, das gewerbliche Einsammeln von Abfall hier anders zu behandeln als die öffentlich-rechtliche Abfallsammlung durch einen öffentlichen Entsorgungsträger, sei nicht ersichtlich. Die für den Straßenverkehr entstehenden Gefahren seien dieselben.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die erstinstanzliche Entscheidung geändert und die Klage sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag abgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt:

Die Klägerin dürfe nicht, wie mit dem Hauptantrag geltend gemacht, ihr Fahrzeug gemäß § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO mit einem gelben Blinklicht ausstatten. Zwar umfasse der Begriff der Müllabfuhr im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO entgegen der Annahme der Beklagten auch die Abfuhr verwertbarer Stoffe. Doch fielen aus systematischen und teleologischen Erwägungen nur Fahrzeuge unter diese Regelung, die von den nach § 15 KrW-/AbfG zur Verwertung oder Beseitigung verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgabe in der Weise betrieben würden, dass "müllabfuhrtypische" Gefahren entstünden; ebenso würden Fahrzeuge Dritter erfasst, denen die Entsorgungsverpflichtung nach § 16 KrW-/AbfG übertragen worden sei. Zur Vermeidung eines Gewöhnungseffekts müsse der übermäßige Gebrauch von gelbem Blinklicht verhindert werden. Außerdem sei die korrespondierende Bestimmung des § 35 Abs. 6 StVO zu berücksichtigen, in der derselbe Begriff verwendet werde. Nach dem Willen des Verordnungsgebers habe der Begriff in beiden Regelungen die gleiche Bedeutung. Aus der Entstehungsgeschichte von § 35 Abs. 6 Satz 1 StVO ergebe sich, dass hierunter nur Fahrzeuge öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger oder von ihnen beauftragter Dritter fielen. Von einer Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben sei im Bereich der Abfallentsorgung auszugehen, wenn die nach § 15 KrW-/AbfG zur Verwertung oder Beseitigung von Abfällen verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger tätig würden oder Dritte, denen diese Verpflichtung nach § 16 KrW-/AbfG übertragen worden sei. Anders liege es bei gewerblichen Sammlungen, wie sie die Klägerin durchführe. Darüber hinaus fehle eine weitere Voraussetzung für die Anwendbarkeit von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO. Bei einer gewerblichen Abfallsammlung wie der der Klägerin entstünden nicht regelmäßig die gleichen "müllabfuhrtypischen" Gefahren wie bei der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung. Diese typischen Gefahren lägen in notwendigen - teilweise unter Inanspruchnahme von Sonderrechten erfolgenden - kurzfristigen Stopps und einem Anfahren über kurze Strecken bis zur nächsten Müllaufnahme und dem plötzlichen Hervortreten von Personen, die ihr Augenmerk in erster Linie auf ihre Arbeit richteten und deswegen nicht primär auf den Verkehr achten könnten. Mit dieser Gefahrenkonstellation sei regelmäßig bei einem für ein ganzes Entsorgungsgebiet zuständigen und auf eine Anfahrt möglichst aller Grundstücke angewiesenen Abfallentsorger zu rechnen, insbesondere dann, wenn es sich bei dem Müllfahrzeug um einen Hecklader handele. Gewerbliche Sammlungen dürften aber aus rechtlichen Gründen nicht wie die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit in dauerhaften Strukturen auf ein gesamtes Entsorgungsgebiet ausgerichtet sein. Den Betreibern hierfür eingesetzter Fahrzeuge stünden auch keine Sonderrechte zu. Daher seien beide Entsorgungsformen auch im Rahmen von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO unterschiedlich zu behandeln. Ohne Erfolg bleibe auch das hilfsweise verfolgte Begehren der Klägerin auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO. Die behördliche Ermessensentscheidung habe sich daran auszurichten, ob ihr LKW wie die von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO erfassten Fahrzeuge typischerweise in Situationen eingesetzt werde, in denen die Verwendung des gelben Blinklichts vorgesehen sei. Das sei aus den genannten Gründen nicht der Fall. Im Übrigen gebe es keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin bei der Durchführung ihrer Sammlungen drohende Gefahren nicht auf andere Weise abwenden könne. Es sei ihr möglich, ihr Fahrzeug ausschließlich über die rechte Bordwand, also ohne ein Betreten der Straße, zu beladen. Selbst wenn in bestimmten Fällen ein Betreten der Straße erforderlich werde, unterscheide sich das Erscheinungsbild dieser Tätigkeit und das damit einhergehende Gefahrenpotenzial erheblich von dem der Müllabfuhr.

Zur Begründung ihrer Revision macht die Klägerin geltend: In Bezug auf die beim Einsammeln von Abfällen entstehenden Gefahren könne nicht zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Abfallentsorgung getrennt werden. § 38 StVO enthalte keine solche Unterscheidung, sondern stelle allgemein auf die Warnfunktion des gelben Blinklichts ab. Ebenfalls fehlerhaft sei die Annahme, sie werde in erheblich geringerem Umfang tätig als öffentlich-rechtliche Abfallentsorger. Auch bei einer Beladung ausschließlich über die rechte Bordwand könnten Gefahren, etwa für Radfahrer, entstehen. Weil der Landkreis A. ihr eine Ausnahmegenehmigung erteilt habe, sei das Ermessen der Beklagten reduziert.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung der Auffassung, die Klägerin könne sich nicht auf § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO berufen. Aus seiner Sicht spreche aber Einiges dafür, dass der Klägerin eine Sondergenehmigung nach § 70 StVZO zu erteilen sei. Es liege ein atypischer Sonderfall vor, weil ihr Fahrzeug beim Einsammeln des bereit gestellten Schrotts ähnlich wie ein öffentlich-rechtlicher Entsorger von Grundstück zu Grundstück fahre. Es sei auch möglich, dass ihr Fahrzeug - anders als etwa das eines Entrümpelungsunternehmens, das gezielt nur bestimmte Grundstücke anfahre - an jedem Grundstück halte. Hinzu komme, dass die Verwendung des gelben Blinklichts bei ungewöhnlich langsam fahrenden Fahrzeugen zulässig sei; das könne auch auf das Fahrzeug der Klägerin zutreffen. Bei einem Konflikt zwischen den Zielen, die Zahl von Fahrzeugen mit gelbem Blinklicht zu begrenzen, andererseits aber die Verkehrssicherheit zu fördern, sei der Verkehrssicherheit der Vorrang einzuräumen.

Die Revision der Klägerin ist nur hinsichtlich des Hilfsantrags begründet. Ihre Klage ist nach wie vor zulässig (1.). Ohne Verstoß gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) hat das Berufungsgericht angenommen, dass die Klägerin ihren LKW nicht genehmigungsfrei auf der Grundlage von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO mit einem gelben Blinklicht (Rundumlicht) ausrüsten darf (2.). Über den Hilfsantrag der Klägerin, mit dem sie die erneute Bescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO erstrebt, kann nicht abschließend entschieden werden. Es fehlt an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen dazu, inwieweit sich die gewerblichen Sammlungen der Klägerin nach ihrem konkreten Erscheinungsbild von dem der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung unterscheiden und sich das auf die straßenverkehrsrechtliche Gefährdungssituation auswirkt. Die Sache ist insoweit an das Berufungsgericht zurückzuverweisen (3.).

1. Die Klage ist weder im Haupt- noch im Hilfsantrag dadurch unzulässig geworden, dass die Klägerin, wie die Beklagte im Revisionsverfahren mitgeteilt hat, ihren LKW mit dem Kennzeichen ... , den sie mit einem gelben Blinklicht ausgestattet hatte, zum 18. November 2010 außer Betrieb genommen hat. Ihr Prozessbevollmächtigter hat dem Senat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, die Klägerin nutze nun ein ähnliches Fahrzeug. Daher hat die Klägerin nach wie vor ein hinreichendes Interesse an der mit ihrem Hauptantrag begehrten Feststellung. In Bezug auf den hilfsweise gestellten Antrag auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO kann sich die Klägerin wegen Wiederholungsgefahr auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in entsprechender Anwendung) berufen.

2. Der Hauptantrag ist unbegründet. Das Berufungsgericht nimmt zu Recht an, dass die Voraussetzungen des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO im Fall der Klägerin nicht erfüllt sind.

Nach dieser Bestimmung dürfen Fahrzeuge, die dem Bau, der Unterhaltung oder Reinigung von Straßen oder von Anlagen im Straßenraum oder die der Müllabfuhr dienen und durch rot-weiße Warnmarkierungen (Sicherheitskennzeichnung), die dem Normblatt DIN 30710, Ausgabe März 1990, entsprechen müssen, gekennzeichnet sind, mit einer oder, wenn die horizontale und vertikale Sichtbarkeit (geometrische Sichtbarkeit) es erfordert, mehreren Kennleuchten für gelbes Blinklicht (Rundumlicht) ausgerüstet sein. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, ist die Ausrüstung eines solchen Fahrzeugs mit einem gelben Blinklicht gestattet, ohne dass es hierfür noch einer gesonderten Genehmigung bedarf.

a) Der Begriff des Mülls oder Abfalls ist im Sinne der abfallrechtlichen Bestimmungen zu verstehen. Danach hindert, wie das Berufungsgericht zu Recht angenommen hat, allein der Umstand, dass die Klägerin verwertbare Materialien sammelt, die Anwendung der genannten Regelungen nicht, wenn sich - wie hier - die Besitzer dieser Stoffe entledigen wollen.

Nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 sind Abfälle im Sinne dieses Gesetzes die beweglichen Sachen, die unter die in Anhang I aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Satz 2 unterscheidet zwischen Abfällen zur Verwertung, d.h. Abfällen, die verwertet werden, und Abfällen zur Beseitigung; das sind Abfälle, die nicht verwertet werden. In beiden Fällen handelt es sich aber um Abfall. Dieser umfassende Abfallbegriff spiegelt sich in § 3 Abs. 7 KrWG-/AbfG wider, wonach die Abfallentsorgung die Verwertung und Beseitigung von Abfällen umfasst.

An diesem weiten Verständnis der Begriffe "Abfall" und "Abfallentsorgung" hat sich mit der Ablösung dieses Gesetzes durch das am 1. Juni 2012 in Kraft getretene Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen - Kreislaufwirtschaftsgesetz - (KrWG) vom 24. Februar 2012 (BGBl I S. 212) nichts geändert. Die Definition des Begriffs "Abfall" ist - soweit hier von Belang - beibehalten worden. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle im Sinne des Gesetzes alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Nach Satz 2 sind Abfälle zur Verwertung Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung. "Abfallentsorgung" im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes sind - wie der Legaldefinition in § 3 Abs. 22 KrWG zu entnehmen ist - Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung. Gesondert definiert wird in § 3 Abs. 18 KrWG nun auch der Begriff der "gewerblichen Sammlung" von Abfällen; darunter wird eine Sammlung verstanden, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Solche gewerblichen Sammlungen sind gemäß § 18 Abs. 1 KrWG nun anzeigepflichtig.

b) Ist das für solche Zwecke eingesetzte Fahrzeug, wie in § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO außerdem vorgegeben wird, mit rot-weißen Warnmarkierungen nach dem Normblatt DIN 30710 versehen, hängt die Anwendbarkeit der Regelung und damit die Befugnis der Klägerin, ihr Fahrzeug auch ohne Ausnahmegenehmigung mit einem gelben Blinklicht auszustatten, allein noch davon ab, ob nur Müllfahrzeuge öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und solcher privater Dritter unter § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO fallen, die ihrerseits mit der Erfüllung der Abfallentsorgungsverpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers beauftragt wurden. Dass eine solche einschränkende Auslegung geboten ist, ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte, der Systematik sowie dem Sinn und Zweck der Regelungen, die bei bestimmten Fahrzeugen die Anbringung eines gelben Blinklichts gestatten (§ 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO) und die diesen Fahrzeugen Sonderrechte im Straßenverkehr gewähren (§ 35 Abs. 6 Satz 1 StVO).

aa) Der Begriff der "Fahrzeuge, die der Müllabfuhr" dienen, wurde in dem hier in Rede stehenden straßenverkehrsrechtlichen Zusammenhang erstmals nicht in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung, sondern in der Straßenverkehrs-Ordnung verwendet. Er hat dort Eingang in die Regelung gefunden, mit der den dort aufgeführten Fahrzeugen bestimmte Sonderrechte im Straßenverkehr eingeräumt werden. Durch die Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und der Straßenverkehrs-Ordnung vom 24. August 1953 (BGBl I S. 1131 <1146>) wurde der damalige § 46 Abs. 1 StVO folgendermaßen gefasst: "Von den Vorschriften der §§ 8, 10 und 15 sind Fahrzeuge befreit, die der Straßenunterhaltung, der Straßenreinigung, der Müllabfuhr oder ähnlichen Zwecken dienen, soweit die Erfüllung ihrer Aufgaben es erfordert". Diese Bestimmung wurde später in § 35 Abs. 6 Satz 1 der Straßenverkehrs-Ordnung vom 16. November 1970 (BGBl I S. 1565 <1578>) überführt; danach dürfen Fahrzeuge, die dem Bau, der Unterhaltung oder der Reinigung der Straßen und Anlagen im Straßenraum oder der Müllabfuhr dienen und die durch einen weiß-roten Anstrich oder durch weiß-rot-weiße Warnfahnen gekennzeichnet sind, auf allen Straßen und Straßenteilen und auf jeder Straßenseite in jeder Richtung zu allen Zeiten fahren und halten, soweit ihr Einsatz dies erfordert. Diese Regelung gilt - von geringfügigen redaktionellen Änderungen abgesehen - nach wie vor.

In die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung fand der hier maßgebliche Begriff erst im Jahr 1973 Aufnahme. Der die Ausrüstung mit einem gelben Blinklicht gestattende § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO wurde durch die Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 20. Juni 1973 (BGBl I S. 638 <649>) neu gefasst; er lautete danach wie folgt: "1. Fahrzeuge, die dem Bau, der Unterhaltung oder Reinigung von Straßen oder von Anlagen im Straßenraum oder die der Müllabfuhr dienen und durch einen weiß-roten Anstrich oder durch weiß-rot-weiße Warnfahnen gekennzeichnet sind". Diese Änderung sollte nach der hierfür in den Materialien gegebenen Begründung den durch § 35 Abs. 6 StVO bevorrechtigten Kreis der Fahrzeuge erfassen (VkBl 1973, 410); insoweit sollte ein Gleichklang hergestellt werden. Daraus ist zu schließen, dass nach der Vorstellung des Verordnungsgebers die Befugnis zur Anbringung eines gelben Blinklichts grundsätzlich mit der Möglichkeit einhergehen soll, von den in § 35 Abs. 6 StVO genannten Sonderrechten Gebrauch zu machen, um dadurch entstehenden Gefährdungslagen Rechnung zu tragen.

Ausgehend davon ist der Kreis der nach § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO mit einem gelben Blinklicht ausrüstbaren Fahrzeuge danach zu bestimmen, welche Fahrzeuge von den in Rede stehenden Sonderrechten Gebrauch machen dürfen. Diese Befugnis ist, soweit es um die in § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO und § 35 Abs. 6 Satz 1 StVO aufgeführten Fahrzeuge geht, auf solche Fahrzeuge beschränkt, die entweder unmittelbar von Trägern öffentlicher Verwaltung selbst oder aber von ihnen beauftragten Dritten bei der Wahrnehmung von Aufgaben der staatlichen Daseinsvorsorge eingesetzt werden.

Diese Einschränkung ergibt sich zum einen aus der normativen Entwicklung, die § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO hinsichtlich der dort genannten zweiten Gruppe - der Fahrzeuge, die dem Bau, der Unterhaltung oder Reinigung von Straßen oder von Anlagen im Straßenraum dienen - erfahren hat. Unter die ursprünglich in § 52 Abs. 4 StVZO a.F. genannten Fahrzeuge, die mit einem gelben Blinklicht ausgerüstet werden durften, fielen nach der Verordnung zur Änderung von Vorschriften des Straßenverkehrsrechts vom 14. März 1956 (BGBl I S. 199 <202>) lediglich "Kraftfahrzeuge des Straßenwinterdienstes der öffentlichen Verwaltungen" und nach der Neufassung dieser Bestimmung durch die Verordnung zur Änderung von Vorschriften des Straßenverkehrsrechts vom 7. Juli 1960 (BGBl I S. 485 <508 f.> nur "Kraftfahrzeuge des Straßendienstes der öffentlichen Verwaltungen". Die jetzige, mehr auf die Funktion als auf die organisatorische Zuordnung dieser Fahrzeuge abstellende Formulierung erhielt § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO erst mit der bereits genannten Verordnung vom 20. Juni 1973. Zur Begründung wird darauf verwiesen, dass für Aufgaben des Straßendienstes der öffentlichen Verwaltung zunehmend Fahrzeuge verwendet würden, deren Halter nicht die öffentliche Verwaltung, sondern ein von der Verwaltung mit der Wahrnehmung der entsprechenden Aufgabe beauftragter privater Dritter sei (BRDrucks 223/73 S. 49 i.V.m. S. 46 f.). Daraus folgt, dass auch mit dieser Erweiterung des Kreises der Berechtigten zusätzlich nur von der Verwaltung beauftragte und nicht auch sonstige private Dritte begünstigt werden sollten. Übertragen auf die hier zu definierenden "Fahrzeuge, die der Müllabfuhr dienen" bedeutet das, dass Fahrzeugen zur Durchführung gewerblicher Sammlungen, die außerhalb der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsverpflichtung tätig werden, Sonderrechte nach § 35 Abs. 6 StVO grundsätzlich nicht eröffnet werden.

Zum selben Schluss führen die Änderungen, die § 35 Abs. 7 StVO erfahren hat. Er verleiht Sonderrechte im Straßenverkehr - hier die Befugnis, auf allen Straßen und Straßenteilen zu allen Zeiten zu fahren und zu halten - mittlerweile nur noch den Messfahrzeugen der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (§ 66 des Telekommunikationsgesetzes). Vor dieser Beschränkung des Anwendungsbereichs durch die Dreiunddreißigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften (33. ÄndVStVR) vom 11. Dezember 2000 (BGBl I S. 1690 <1691>) waren nach der Fassung dieser Regelung durch das Begleitgesetz zum Telekommunikationsgesetz (BegleitG) vom 17. Dezember 1997 (BGBl I S. 3108) auch die Postunternehmen begünstigt, die Grundversorgungsleistungen nach dem Postgesetz erbrachten. Davon hat der Verordnungsgeber mit der Begründung Abstand genommen (VkBl 2001 S. 9), dass § 35 StVO Sonderrechte nur Institutionen zugestehe, die hoheitlich tätig würden; privaten Dienstleistern hätten diese nie zugestanden (vgl. dazu auch OLG Karlsruhe, Beschluss vom 9. Juni 1993 - 2 Ss 81/93 - juris Rn. 11, das der Entstehungsgeschichte von § 35 StVO ebenfalls entnimmt, nicht hoheitlich tätigen Versorgungs- und Beförderungsunternehmen hätten keine Sonderrechte eingeräumt werden sollen).

Der Beschränkung der genannten Regelungen auf Fahrzeuge, die in Wahrnehmung der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungspflicht eingesetzt werden, kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass § 52 Abs. 4 StVZO in anderen der dort aufgeführten Nummern auch für Fahrzeuge privater Dritter die Befugnis erteilt, ein gelbes Blinklicht anzubringen. Nach der Nummer 2 dieser Regelung ist ein gelbes Blinklicht bei Kraftfahrzeugen gestattet, die nach ihrer Bauart oder Einrichtung zur Pannenhilfe geeignet sind; die Nummer 3 enthält ein solches Recht für Fahrzeuge mit ungewöhnlicher Breite oder Länge oder mit ungewöhnlich breiter oder langer Ladung; die Nummer 4 gibt die Befugnis bei Fahrzeugen, die aufgrund ihrer Ausrüstung als Schwer- oder Großraumtransport-Begleitfahrzeuge ausgerüstet sind. Doch ist die Befugnis zur Anbringung eines gelben Blinklichts in diesen Fällen an eine behördliche Anerkennung oder gar Vorgabe gebunden. So muss nach der Nummer 2 das Fahrzeug nach dem Fahrzeugschein als Pannenhilfsfahrzeug anerkannt sein; eine Anerkennung im Fahrzeugschein wird auch in der Nummer 4 für Schwer- oder Großraumtransport-Begleitfahrzeuge vorausgesetzt. Bei Fahrzeugen mit ungewöhnlicher Breite oder Länge oder solcher Ladung ist sogar erforderlich, dass die genehmigende Behörde die Führung der Kennleuchten vorgeschrieben hat. Die Kriterien für eine Anerkennung der genannten Fahrzeuge als solche im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 2 und 4 StVZO sind fahrzeugbezogen; zu überprüfen ist die Eignung der Fahrzeuge zum entsprechenden Zweck als Pannenhilfs- bzw. Begleitfahrzeug. Dem kann die für die Abfallentsorgung in § 18 KrWG nun vorgesehene Pflicht, gewerbliche Sammlungen anzuzeigen, nicht gleichgestellt werden. Die damit verbundenen Mitteilungspflichten sind, wie § 18 Abs. 2 KrWG belegt, sammlungsbezogen; es geht dabei insbesondere um den Umfang der Sammlung und die ordnungsgemäße Verwertung der eingesammelten Abfälle. Damit scheidet das Argument aus, die behördliche Billigung einer solchen gewerblichen Sammlung führe zu einer § 52 Abs. 4 Nr. 2 und 4 StVZO vergleichbaren Anerkennung der dabei eingesetzten Fahrzeuge.

Dass Fahrzeuge, die zu gewerblichen Sammlungen eingesetzt werden, nicht unter den Begriff der "Fahrzeuge, die der Müllabfuhr dienen", im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO und § 35 Abs. 6 StVO fallen, deckt sich schließlich mit der Auffassung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, und damit des Ministeriums, das auf der Grundlage von § 6 Abs. 1 Nr. 2 und 3 StVG - mit Zustimmung des Bundesrates - die hier in Rede stehende Regelung erlassen hat. In seiner Stellungnahme weist das Ministerium auf die der Regelung zugrunde liegende Absicht hin, die Ausrüstung von Fahrzeugen mit gelbem Blinklicht möglichst restriktiv zu handhaben, damit die Warnwirkung erhalten bleibe und kein Gewöhnungseffekt der Verkehrsteilnehmer eintrete.

bb) In dieser Ungleichbehandlung einer gewerblichen Sammlung mit der im Rahmen der Daseinsvorsorge erfolgenden öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (vgl. etwa die Materialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz in BTDrucks 17/6052: "Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse") liegt kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die vom Normgeber vorgenommene Differenzierung ist von seiner Typisierungsbefugnis gedeckt. In der Überlassungspflicht des Abfallbesitzers einerseits (vgl. § 17 KrWG) und der korrespondierenden Entsorgungspflicht des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers andererseits (vgl. § 20 KrWG), die sich regelmäßig auch auf den Umfang und auf das Erscheinungsbild der jeweiligen Sammeltätigkeit auswirken, liegt ein auch im Blick auf straßenverkehrsrechtliche Gefährdungslagen relevanter Unterschied zu gewerblichen Sammlungen verwertbarer Abfälle. Ähnlich wie beim Blaulicht (vgl. dazu Urteil vom 26. Januar 2012 - BVerwG 3 C 1.11 - BVerwGE 141, 376 Rn. 14 und 22 m.w.N. zu Mietfahrzeugen für den Notarzteinsatz) ist es auch in Bezug auf die Ausstattung mit einem gelben Blinklicht geboten, die Zahl mit solchen Warnsignalen ausgerüsteter Fahrzeuge möglichst gering zu halten, um deren Wirkung nicht dadurch zu beeinträchtigen, dass durch eine zu hohe Verbreitung die Akzeptanz in der Bevölkerung schwindet und deswegen - insbesondere bei der Inanspruchnahme von Sonderrechten nach § 35 Abs. 6 StVO - die Gefahr von Unfällen zunimmt. Schließlich bleibt der Klägerin dadurch, dass sie sich nicht auf § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO berufen kann, die Möglichkeit der Anbringung eines gelben Blinklichts nicht gänzlich verschlossen. Sie kann, wenn die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen hierfür vorliegen, also insbesondere eine entsprechende Gefährdungslage gegeben ist, eine solche Befugnis im Wege einer Ausnahmegenehmigung auf der Grundlage von § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO erhalten.

cc) Die Beschränkung von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO und § 35 Abs. 6 StVO auf zur Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsverpflichtung eingesetzte Fahrzeuge ist auch ansonsten mit den Grundrechten der Klägerin, insbesondere ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsausübungsfreiheit vereinbar. Sie wird durch die fehlende Befugnis, ein gelbes Blinklicht an ihrem LKW anzubringen, nicht an der Durchführung gewerblicher Abfallsammlungen gehindert. Es verbleibt für sie lediglich beim Status eines "normalen" Verkehrsteilnehmers. Umgekehrt bestehen - wie bereits dargestellt - hinreichende sachliche Gründe dafür, die genehmigungsfreie Ausstattung von Fahrzeugen mit gelbem Blinklicht nur unter engen Voraussetzungen zuzulassen.

3. Zu Unrecht nimmt das Berufungsgericht in Bezug auf den Hilfsantrag der Klägerin an, die Beklagte habe die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO rechtsfehlerfrei abgelehnt. Für eine solche abschließende Entscheidung reichen die bisherigen tatsächlichen Feststellungen zur Sammeltätigkeit der Klägerin und der sich daraus ergebenden straßenverkehrsrechtlich relevanten Gefährdungssituation nicht aus.

a) Gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO können die höheren Verwaltungsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne Antragsteller Ausnahmen von den Vorschriften - unter anderem - des § 52 StVZO genehmigen. In § 70 Abs. 5 StVZO werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass abweichend von Absatz 1 Nr. 1 an Stelle der höheren Verwaltungsbehörde andere Behörden zuständig sind. Das ist hier durch § 3 Abs. 2 Nr. 3 der Niedersächsischen Verordnung über Zuständigkeiten im Bereich Verkehr (ZustVO-Verkehr) vom 3. August 2009 (GVBl S. 316) geschehen, der die Genehmigung von Ausnahmen nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO auf die Landkreise und kreisfreien Städte überträgt.

Auf eine solche Ausnahmegenehmigung besteht kein Rechtsanspruch; ihre Erteilung liegt im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde. Mit der Ausnahmegenehmigung soll besonderen Ausnahmesituationen Rechnung getragen werden können, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten. Ob ein solcher besonderer Ausnahmefall vorliegt, bemisst sich nach dem Ergebnis eines Vergleichs der Umstände des konkreten Falls mit dem typischen Regelfall, der dem generellen Verbot zugrunde liegt. Das so gewonnene Merkmal einer Ausnahmesituation ist sodann unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung. Die Ausnahmegenehmigung müsste demnach geboten sein, um ansonsten nicht beherrschbaren Gefahren begegnen zu können (vgl. u.a. Urteil vom 21. Februar 2002 - BVerwG 3 C 33.01 - NZV 2002, 426 <427> = DAR 2002, 281).

b) Die Beklagte lehnt die beantragte Erteilung einer Ausnahmegenehmigung im Wesentlichen mit der Begründung ab, die Klägerin habe die Möglichkeit, mit ihren Kunden Termin und Ort der Abholung zu vereinbaren, ohne dadurch eine Gefährdung der übrigen Verkehrsteilnehmer zu verursachen oder darzustellen; sie bedürfe deshalb der mit dem Einsatz eines Gelblichts verbundenen Sonderrechte nicht. Das Berufungsgericht lässt diese Erwägung im Ergebnis unbeanstandet; das Fahrzeug der Klägerin werde nicht typischerweise in Situationen eingesetzt, in denen für Müllfahrzeuge öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger oder Dritter, denen die Entsorgungsverpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers übertragen wurde, die Verwendung des gelben Blinklichts vorgesehen sei.

Diese Einschätzung stützt das Berufungsgericht vor allem darauf, dass sich die gewerblichen Sammlungen der Klägerin schon aus rechtlichen Gründen von der Tätigkeit eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der von ihnen Beauftragten unterscheiden müssten. Dazu verweist das Berufungsgericht auf das noch zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallbeseitigungsgesetz ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 - BVerwG 7 C 16.08 - (BVerwGE 134, 154). Dort hatte der 7. Senat ausgeführt, die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit der hiermit Beauftragten sei dadurch gekennzeichnet, dass sie auf vertraglichen Grundlagen und regelmäßig dauerhaften Strukturen wiederkehrende Entsorgungsleistungen erbrächten; dagegen seien gewerbliche Sammlungen typischerweise ein allgemeines, auf freiwilliger Basis unterbreitetes Angebot der unentgeltlichen Überlassung verwertbarer Abfälle (a.a.O. Rn. 31). Insoweit ist jedoch eine Änderung der Rechtslage eingetreten. In § 3 Abs. 18 Satz 2 des am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes ist nun - in bewusster Reaktion auf das genannte Urteil - geregelt, dass die Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen einer gewerblichen Sammlung nicht entgegenstehe.

Ausgehend davon reichen die Feststellungen des Berufungsgerichts nicht aus, um eine abweichende, das heißt geringere Gefährdung des Straßenverkehrs bei den von der Klägerin durchgeführten Sammlungen belegen zu können; denn Grundlage der dahingehenden Einschätzung des Berufungsgerichts ist das überholte rechtliche Bild einer gewerblichen Sammlung, das weitgehend durch an diesem Bild ausgerichtete tatsächliche Annahmen untermauert wird, nicht aber in dem für eine ordnungsmäßige Überzeugungsbildung erforderlichen Umfang auf von dieser Vorgabe unabhängigen Tatsachen beruht. So fehlt es insbesondere an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen dazu, inwieweit bei dem von der Klägerin betriebenen Sammeln von Schrott und Altmetallen tatsächlich in erheblich geringerem Umfang als bei der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung und/oder in größerer Entfernung voneinander Grundstücke angefahren werden. Nicht hinreichend geklärt ist außerdem, inwieweit sich die Fahrweise und die jeweiligen Beladevorgänge in einer Weise unterscheiden, die für eine mögliche Gefährdung des dabei eingesetzten Personals einerseits und der übrigen Verkehrsteilnehmer - also etwa vorbeifahrender Kraftfahrzeuge oder Fahrradfahrer - andererseits von Bedeutung ist. So schließt es auch das Berufungsgericht selbst nicht aus, dass das für die Klägerin tätige Personal in bestimmten Fällen zum Aufladen doch die Straße betreten muss, und stellt damit seine zuvor als wesentlichen Unterschied zur öffentlich-rechtlichen Müllabfuhr herausgestellte Annahme, es sei möglich, das Fahrzeug der Klägerin ausschließlich vom Bürgersteig über die rechte Bordwand zu beladen, wieder in Frage. Es bleibt im Unklaren, in welchem Umfang das geschieht.

Wegen des Fehlens hinreichender tatsächlicher Feststellungen zum Vorliegen der in § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO vorausgesetzten Ausnahmesituation ist es dem Senat verwehrt, abschließend über das von der Klägerin hilfsweise geltend gemachte Bescheidungsbegehren, nunmehr in Gestalt eines Fortsetzungsfeststellungsantrags, zu entscheiden. Die Sache ist deshalb insoweit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

c) Zu Recht ist das Berufungsgericht allerdings der von der Klägerin in der Revision erneut vorgetragenen Auffassung nicht gefolgt, die vom Landkreis A. - und damit von einer anderen Behörde für ihren Zuständigkeitsbereich - erteilte Ausnahmegenehmigung habe eine Ermessensreduzierung bei der Beklagten zur Folge. Eine solche Ermessensreduzierung oder gar -bindung vermittelt über den allgemeinen Gleichheitssatz könnte nur durch das eigene Handeln der Beklagten bewirkt worden sein, nicht aber durch das Handeln eines anderen Trägers öffentlicher Gewalt (stRspr; vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 <241> m.w.N., dort zur Frage eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG durch unterschiedliche landesgesetzliche Regelungen).

Der Kläger wendet sich gegen die auf § 5 Abs. 1 der Fahrzeug-Zulassungsverordnung - FZV - gestützte Untersagung, ein auf ihn zugelassenes mit Blaulicht und Einsatzhorn ausgestattetes Fahrzeug auf öffentlichen Straßen zu betreiben.

Der Kläger betreibt eine Autovermietung für Sonderfahrzeuge mit Hauptsitz in Hamburg und Nebensitz in Hannover. Er erhielt im Mai 2007 in Hamburg die Zulassung für einen Pkw, der mit einer Sonderrechtsanlage, bestehend aus Rundumblaulicht, blauen Frontblitzleuchten und Einsatzhorn, ausgerüstet ist. Die Zulassung erfolgte als Selbstfahrervermietfahrzeug; eine Nutzung dürfe nur durch anerkannte Organisationen und Einrichtungen erfolgen. Der Kläger vermietete das Fahrzeug in der Folge an Bundeswehrkrankenhäuser, insbesondere an das Bundeswehrkrankenhaus in Hamburg, das dort in den öffentlichen Rettungsdienst eingebunden ist. Es wurde vom Bundeswehrkrankenhaus als Notarzteinsatzfahrzeug (NEF) verwendet.

Mit Bescheid vom 9. Juli 2007 untersagte die Beklagte dem Kläger unter Anordnung des Sofortvollzugs den Betrieb des Fahrzeugs im öffentlichen Verkehr und forderte ihn auf, die Kennzeichen zur Entstempelung und die Fahrzeugpapiere zur Eintragung der Außerbetriebsetzung vorzulegen. Das Fahrzeug sei mit einer Sonderrechtsanlage ausgestattet, obwohl keine Genehmigung für die Nutzung als Krankenkraftwagen vorliege. Die Untersagung wurde bis zu dem Zeitpunkt befristet, zu dem der Kläger der Zulassungsbehörde die Beseitigung des Mangels nachweise.

Im Widerspruchsverfahren beantragte der Kläger hilfsweise eine Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO für die Ausrüstung seines Fahrzeugs mit Blaulicht. Die Beklagte hat eine solche Genehmigung nicht erteilt; sie setze eine rettungsdienstliche Genehmigung voraus, über die der Kläger nicht verfüge.

Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg. Das Fahrzeug sei - so der Widerspruchsbescheid vom 6. September 2007 - nicht vorschriftsmäßig, da es entgegen § 52 Abs. 3 StVZO über blaues Blinklicht verfüge und entgegen § 55 Abs. 3 StVZO mit einem Einsatzhorn ausgerüstet sei. Der Kläger sei kein Halter, der berechtigt sein könnte, ein Fahrzeug unter Verwendung der Sonderrechtsanlage zu betreiben. Daran ändere nichts, dass er das Fahrzeug an Dritte vermiete, die sich auf eine solche Berechtigung beriefen. Auch die Widerspruchsbehörde übe ihr Ermessen in der Weise aus, dass der Betrieb des Fahrzeugs befristet bis zum Nachweis der Mängelbeseitigung untersagt bleibe.

Diese Bescheide hat das Verwaltungsgericht Hamburg mit Urteil vom 22. Dezember 2008 aufgehoben; zugleich hat es mit Beschluss vom selben Tage die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage wiederhergestellt. Das Fahrzeug des Klägers entspreche den Vorschriften der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung; es sei ein Einsatzfahrzeug des Rettungsdienstes im Sinne von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO. Diese Regelung setze nicht zwingend voraus, dass ein Rettungsdienst Eigentümer oder Halter des Fahrzeugs sei.

Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat die erstinstanzliche Entscheidung mit Urteil vom 2. November 2010 geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung heißt es: Es handele sich hier nicht um ein Einsatzfahrzeug des Rettungsdienstes. Das setze nach dem zugrunde zu legenden konkret-institutionellen Begriff des Rettungsdienstes eine organisatorische Einbindung des Fahrzeugs in den Betrieb eines Rettungsdienstes in der Weise voraus, dass der Rettungsdienst dessen Halter sei. Die Formulierung "des Rettungsdienstes", also die Verwendung des Genitivs, weise nach allgemeinem Sprachgebrauch auf eine Zuordnung nach der Verantwortung für das Fahrzeug, nicht aber nach dessen Verwendung hin. Die Entstehungsgeschichte stütze diese Auslegung. Auch eine teleologische Auslegung spreche für das Erfordernis der Haltereigenschaft. Bei einer Zulassung von Selbstfahrervermietfahrzeugen mit Sonderrechtsanlage steige die Gesamtzahl der so ausgestatteten Fahrzeuge auf ein unkontrollierbares Maß, selbst wenn bei einer Beschränkung auf Ersatzfahrzeuge die Zahl der Blaulichteinsätze unverändert bleibe. Die Mietfahrzeuge würden zusätzlich zu den von den Rettungsdiensten regelmäßig genutzten Fahrzeugen zugelassen. Sie müssten zum Mieter hin- und wieder zurückgebracht werden. Zusätzlich fielen Wartungsfahrten an. Damit seien mehr Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlage im Straßenbild zu sehen und gegebenenfalls einem unbefugten Zugriff ausgesetzt als ohne Zulassung auf private Vermieter. Ob Angebot und Nachfrage die Zahl der Mietfahrzeuge hinreichend wirksam regulierten, sei schwer absehbar. Bei einer Anwendbarkeit von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO müssten alle Mietfahrzeuge zugelassen werden, ohne dass der Zulassungsbehörde rechtlich eine Bedarfsprüfung und damit Steuerung möglich sei. Schließlich steige die Missbrauchsgefahr bei einer Zulassung von Sonderkraftfahrzeugen auf private Vermieter, denn dann seien sie als Halter dafür verantwortlich, durch geeignete Maßnahmen die Nutzung der Sonderrechtsanlage durch Unbefugte zu verhindern. Die Berufsfreiheit des Klägers könne eine über den Wortlaut sowie den Sinn und Zweck der Regelung hinausgehende Auslegung nicht rechtfertigen. Es gehe nicht um eine objektive Beschränkung der Berufszulassung, da es den selbständigen Beruf des Vermieters von Sonderkraftfahrzeugen nicht gebe. Beschränkt werde allein die Berufsausübung; das sei durch vernünftige Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Die Beklagte habe dem Kläger den Betrieb des Fahrzeugs auch ermessensfehlerfrei untersagt. Ein milderes, aber gleich geeignetes Mittel zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands gebe es nicht. Die Beklagte habe sich nicht darauf beschränken müssen, den Abbau der Sonderrechtsanlage anzuordnen. Damit hätte die Teilnahme des vorschriftswidrig ausgestatteten Fahrzeugs am Straßenverkehr nicht unmittelbar beendigt werden können. Eine Zweckbindung der Zulassung, dass die Nutzung des Fahrzeugs nur durch berechtigte Organisationen erfolgen dürfe, beseitige den Verstoß gegen das an die Haltereigenschaft anknüpfende Ausstattungsverbot ebenfalls nicht. Aus dem gleichen Grund habe mit der Betriebsuntersagung auch nicht bis zu einem konkreten Missbrauchsverdacht abgewartet werden müssen. Schließlich sei die Betriebsuntersagung nicht deshalb unverhältnismäßig, weil die Beklagte einen Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO in rechtswidriger Weise unbeachtet gelassen habe. Diese Regelung setze eine besondere Ausnahmesituation voraus. Könne der Bedarf an Blaulichtfahrzeugen im relevanten örtlichen Bereich auf andere Weise gedeckt werden, komme die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung auch unter Berücksichtigung der Berufsfreiheit des Unternehmers nicht in Betracht. Hier habe nur das Bundeswehrkrankenhaus einen entsprechenden Bedarf. Er werde durch die Anmietung anderer Fahrzeuge des Klägers gedeckt, die aus dessen Fuhrpark in Hannover stammten.

Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: Für die Einstufung als Rettungsdienst-Einsatzfahrzeug im Sinne des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO genüge es, wenn das Fahrzeug von seinem Halter, der nicht selbst Inhaber einer rettungsdienstlichen Genehmigung sein müsse, an Institutionen vermietet werde, die eine solche Genehmigung besäßen oder - wie das Bundeswehrkrankenhaus - auch ohne Genehmigung rechtmäßig am Rettungsdienst teilnähmen (konkret-funktionaler Rettungsdienstbegriff). Die Verwendung des Genitivs decke auch ein solches Verständnis dieser Regelung; deren Sinn und Zweck zwängen ebenfalls nicht zu einer restriktiveren Auslegung. Lege man diesen Rettungsdienstbegriff zugrunde, führe das weder zu einer erhöhten Präsenz von Blaulichtfahrzeugen im Straßenverkehr noch einer weitergehenden Missbrauchsgefahr. Für ein solches Verständnis des Begriffs spreche zudem zwingend eine verfassungskonforme Auslegung. Es gehe hier um eine objektive Berufszulassungsregelung. Nachweisbare oder höchstwahrscheinliche Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut, die einen solchen Eingriff rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Aber selbst wenn man nur von einem Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ausgehe, fehlten rechtfertigende Gründe. Schließlich sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz deshalb verletzt, weil er die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO beanspruchen könne. Dieser Anspruch folge aufgrund der Zulassungspraxis in anderen Bundesländern aus Art. 3 Abs. 1 GG, außerdem aus Art. 12 Abs. 1 GG.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist der Auffassung, dass § 53 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO zwar - anders als das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung meine - keine institutionelle Zuordnung des Fahrzeugs in der Weise erfordere, dass ein Rettungsdienst dessen Halter sein müsse; es genüge eine funktionelle Zuordnung. Diese Voraussetzung sei hier aber nicht erfüllt. Der Kläger sei in den Hamburger Rettungsdienst nicht funktionell eingebunden; er sei nicht in der Lage, selbst Aufgaben des Rettungsdienstes auszuführen. Außerdem sei das Fahrzeug nicht regelmäßig, sondern im Jahr 2009 nur an fünf und im Jahr 2010 nur an zwei Tagen an das Bundeswehrkrankenhaus vermietet gewesen; das Fahrzeug werde deshalb von diesem Einsatz nicht geprägt.

Die Revision des Klägers ist begründet. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Beklagte habe dem Kläger den Betrieb seines mit Blaulicht und Einsatzhorn ausgestatteten Fahrzeugs im öffentlichen Straßenverkehr zu Recht untersagt, steht nicht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die angegriffene Betriebsuntersagung kann nicht auf § 5 Abs. 1 FZV i.V.m. § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 sowie § 55 Abs. 3 StVZO gestützt werden. Das Fahrzeug ist, wenn der Kläger es an Rettungsdienste vermietet, ein Einsatz-Kraftfahrzeug des Rettungsdienstes im Sinne von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO und kann daher mit einer solchen Sonderrechtsanlage ausgestattet werden.

Nach § 5 Abs. 1 FZV kann die Zulassungsbehörde, wenn sich ein Fahrzeug als nicht vorschriftsmäßig nach dieser Verordnung oder der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung erweist, dem Eigentümer oder Halter eine angemessene Frist zur Beseitigung des Mangels setzen oder den Betrieb des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen beschränken oder untersagen. Bei der Untersagung des Betriebs eines Fahrzeugs auf der Grundlage dieser Regelung handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt, da das Fahrzeug auf Dauer von der Teilnahme am Straßenverkehr ausgeschlossen wird und sich das Verbot nicht mit einer einmaligen Befolgung erledigt. Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist daher, nachdem sich aus dem einschlägigen materiellen Recht nichts Abweichendes ergibt, der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (vgl. Urteil vom 22. Januar 1998 - BVerwG 3 C 6.97 - BVerwGE 106, 141 <143 f.> m.w.N., dort zu § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG).

Gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO dürfen Einsatz- und Kommando-Kraftfahrzeuge der Feuerwehren und der anderen Einrichtungen des Katastrophenschutzes und des Rettungsdienstes mit einer oder mehreren Kennleuchten für blaues Blinklicht (Rundumlicht) ausgerüstet sein. Nach § 52 Abs. 3 Satz 2 StVZO sind Kennleuchten für blaues Blinklicht mit einer Hauptabstrahlrichtung nach vorne (sog. Frontblitzleuchten) an Kraftfahrzeugen nach Satz 1 zulässig, jedoch bei mehrspurigen Fahrzeugen nur in Verbindung mit Kennleuchten für blaues Blinklicht (Rundumlicht). § 55 Abs. 3 StVZO sieht vor, dass Kraftfahrzeuge, die aufgrund des § 52 Abs. 3 Kennleuchten für blaues Blinklicht führen, mit mindestens einer Warneinrichtung mit einer Folge von Klängen verschiedener Grundfrequenz (Einsatzhorn) ausgerüstet sein müssen. Damit hängt auch die Zulässigkeit der blauen Frontblitzleuchten und des Einsatzhorns davon ab, ob die Voraussetzungen von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO erfüllt sind.

Keiner Entscheidung bedarf, ob § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 4 StVZO einen eigenen bundesrechtlichen Begriff des Rettungsdienstes zugrunde legt (so OVG Lüneburg, Urteil vom 26. November 1998 - 12 L 4158/97 - juris Rn. 45) oder - wie unter anderem das Berufungsgericht annimmt - auf die landesrechtliche Ausgestaltung des Begriffs im jeweiligen Rettungsdienstgesetz Bezug nimmt. Es geht hier um ein Notarzteinsatzfahrzeug; es wird zur Notfallrettung eingesetzt, die sowohl nach den Materialien zur Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung selbst (vgl. VkBl 1988, S. 474) als auch nach dem Hamburger Rettungsdienstgesetz (vgl. § 3 i.V.m. § 2 Nr. 1 HmbRDG) dem Rettungsdienst zugerechnet wird. Ebenso kann offenbleiben, ob § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 4 StVZO eine Blaulichtberechtigung nur den amöffentlichen Rettungsdienst Beteiligten zuerkennt (so OVG Lüneburg a.a.O. Rn. 48). Käme es auf den Kläger als Halter an, wäre diese Voraussetzung nicht gegeben. Dagegen wäre sie in Bezug auf das Bundeswehrkrankenhaus erfüllt, das das Fahrzeug anmietet. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist das Bundeswehrkrankenhaus in Hamburg in den öffentlichen Rettungsdienst eingebunden ohne hierfür - anders als private Dritte - eine gesonderte rettungsdienstliche Genehmigung zu benötigen (§ 4 Abs. 4 HmbRDG).

Zwar legen Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Regelung die Annahme nahe, dass § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO die Zulassung von Blaulicht auf Fahrzeuge beschränkt, deren Halter ein Rettungsdienst ist. Für eine enge Auslegung spricht auch das Ziel der Regelung, die Zahl der Blaulichtfahrzeuge möglichst gering zu halten. Davon geht auch der Verordnungsgeber selbst aus (nachfolgend 1.). Doch ist demgegenüber zu berücksichtigen, dass diese Auslegung der Norm, der sich die Beklagte und das Berufungsgericht angeschlossen haben, zu einer Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit des Klägers führt, die nicht - wie von Verfassungs wegen geboten - durch vernünftige Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist (nachfolgend 2.).

1. Der Wortlaut von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO deutet in der Zusammenschau mit der Entstehungsgeschichte der Regelung darauf hin, dass ein bloßer Einsatz des Fahrzeugs im Rettungsdienst nicht genügt, damit es sich um ein Einsatzfahrzeug "des Rettungsdienstes" handelt. Dieser Zusatz ist durch die 15. Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 14. Juni 1988 (BGBl I S. 765) in die Regelung eingefügt worden. Bezweckt war damit ausweislich der Verordnungsbegründung, den Rettungsorganisationen den Verwaltungsaufwand des Verfahrens nach § 70 StVZO für ihre im Rahmen des so genannten Rendezvous-Systems eingesetzten NEF (= Notarzteinsatzfahrzeuge) zu ersparen (VkBl 1988, S. 474). Wie diese Begründung zeigt, ist der Verordnungsgeber davon ausgegangen, dass die Notarzteinsatzfahrzeuge den Rettungsorganisationen, nicht aber sonstigen Dritten zugeordnet sind, und dass - ohne die Neuregelung - gerade auch die Rettungsorganisationen den Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zu stellen hätten; das ist aber typischerweise nur der Fall, wenn eine Rettungsorganisation auch selbst der Halter des Fahrzeugs ist. Außerdem weicht der Wortlaut der Nummer 2 von anderen Regelungen in § 52 Abs. 3 Satz 1 StVZO ab, die ihrerseits eher auf einen funktionalen Zusammenhang denn auf eine organisatorisch-institutionelle Eingliederung des Fahrzeugs in die entsprechende Einrichtung abzustellen scheinen. So ist in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVZO von Kraftfahrzeugen die Rede, die dem Vollzugsdienst der Polizei, der Militärpolizei, der Bundespolizei oder des Zolldienstes "dienen"; eine entsprechende Regelung findet sich in Absatz 4 Nr. 1. Eine solche Formulierung hat der Verordnungsgeber bei der Ergänzung der Nummer 2 gerade nicht gewählt, obwohl das ohne Weiteres möglich gewesen wäre.

Hinzu kommt, dass der Verordnungsgeber mit der 15. Verordnung zur Änderung der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 1024) in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO ebenfalls die Worte "des Rettungsdienstes" eingefügt hat, dort mit dem ausdrücklichen Ziel, eine nur funktionale Zuordnung des Fahrzeugs zum Rettungsdienst - hier durch die Ausrüstung des Fahrzeugs als Krankenkraftwagen und die Zulassung des Fahrzeugs durch einen Dritten - für eine Blaulichtberechtigung künftig nicht mehr genügen zu lassen. So heißt es in der Begründung für diese Änderung: "Nach dem bisherigen Wortlaut des Absatzes 3 Nr. 4 kann die Zulassung eines Kraftfahrzeuges, das als Krankenkraftwagen zugelassen und beschrieben ist, niemand verweigert werden. Das hat zur Folge, dass in diesem Fall auch jeder Kennleuchten für blaues Blinklicht führen, aber nicht benutzen darf. Das ist nicht gewollt und soll verhindert werden" (VkBl 1993, S. 603 <614>).

Zudem hat der Verordnungsgeber bei der Fortentwicklung von § 52 Abs. 3 Satz 1 StVZO selbst wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass der Kreis der Fahrzeuge, die mit Blaulicht ausgerüstet werden dürfen, möglichst klein bleiben soll, um dessen Wirkung nicht zu beeinträchtigen (vgl. etwa die Begründung bei der Einführung der neuen Nummer 5, VkBl 1970, S. 832). Das wurde - außer bei der bereits erwähnten Ergänzung des Absatzes 3 Satz 1 Nr. 4 um die Worte "des Rettungsdienstes" - bei der späteren Streichung der Nummer 5 mit der 31. Verordnung zur Änderung des Straßenverkehrsrechts vom 23. März 2000 (BGBl I S. 310) ein weiteres Mal deutlich. Der Verordnungsgeber begründet die Streichung dieser Regelung, die die Anbringung einer Blaulichtanlage an Fahrzeugen gestattete, die nach ihrer Einrichtung zur Beförderung von Blutkonserven geeignet und zusätzlich als Fahrzeug des Blutspendedienstes anerkannt waren, damit, dass diese Vorschrift immer wieder zu Missdeutungen, ungewolltem Auslegen der Vorschriften und Begehrlichkeiten bezüglich der Ausrüstung bestimmter Kraftfahrzeuge mit Kennleuchten für blaues Blinklicht geführt habe. Zudem könnten die Transporte in der Regel von nach § 52 Abs. 3 StVZO anerkannten Kraftfahrzeugen wahrgenommen werden (VkBl 2000, S. 346<366>).

Diese Deutung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Regelung deckt sich mit der vom Verordnungsgeber selbst vertretenen Auslegung der Norm. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung ist der Auffassung, dass Einsatzfahrzeuge des Rettungsdienstes im Sinne von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO nur Fahrzeuge sind, deren Halter ein Rettungsdienst ist.

2. Doch kann die mit dieser engen Auslegung der Norm verbundene Beschränkung der Zulassung von Blaulichtfahrzeugen aufgrund ihrer Rückwirkungen auf die berufliche Betätigung des Klägers keinen Bestand haben, weil sie nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, die im Hinblick auf die Gewährleistung der Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GG zu stellen sind.

a) Zwar trifft die Annahme des Klägers nicht zu, der Ausschluss einer Zulassung von Blaulichtfahrzeugen auf ihn führe zugleich zu einer objektiven Beschränkung der Berufszulassung. Es sind keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür zu erkennen, dass sich neben dem Beruf des Autovermieters ein eigenständiger Beruf des "Vermieters von Sonderfahrzeugen" oder - wie der Kläger geltend macht - des "Erbringers einer spezifischen Dienstleistung im Gesundheitssektor" entwickelt hat. Dafür genügt es nicht, dass sich der Kläger und einige andere Unternehmer innerhalb des dem Tätigkeitsfeld nach weiteren Berufsbilds des Autovermieters auf eine spezielle Untergruppe von Fahrzeugen, hier solche für Zwecke des Rettungsdienstes, spezialisiert und insofern selbst in ihrem Tätigkeitsfeld beschränkt haben. Auszugehen ist vielmehr davon, dass § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO - verlangt man für eine Blaulichtausstattung des Fahrzeugs einen Rettungsdienst als Halter - nur die Wirkung einer Regelung der Berufsausübung innerhalb des umfassender zu verstehenden Berufs des Autovermieters zukommt. Durch die damit verbundene Beschränkung ist der Kläger freilich nicht nur marginal, sondern im Kern der von ihm beabsichtigten beruflichen Betätigung betroffen. Er wäre daran gehindert, das von ihm entwickelte Geschäftsmodell umzusetzen, zumal - wie die mündliche Verhandlung gezeigt hat - die Gewährung einer Ausnahmegenehmigung auf der Grundlage von § 70 Abs. 1 Satz 1 StVZO für ihn mit Unwägbarkeiten verbunden wäre. Die Intensität des Eingriffs in die Rechte aus Art. 12 Abs. 1 GG hat Rückwirkungen auf das Gewicht, das die Gründe des Wohls der Allgemeinheit aufweisen müssen, um diesen Eingriff rechtfertigen zu können. Das danach erforderliche Gewicht erreichen sie hier nicht.

b) Nicht zu beanstanden ist freilich der Ausgangspunkt sowohl des Verordnungsgebers als auch des Berufungsgerichts, dass die Zahl der Blaulichtfahrzeuge möglichst gering gehalten werden müsse. Dieser Grundsatz ist auch in der Rechtsprechung des Senats anerkannt. Danach ist eine möglichst enge Begrenzung des Kreises solcher Fahrzeuge notwendig, um - erstens - die Wirkung der Warneinrichtungen nicht dadurch zu beeinträchtigen, dass durch deren Inflationierung die Akzeptanz von Blaulichtfahrzeugen in der Bevölkerung schwindet, und weil - zweitens - mit jeder genehmigten Blaulichtanlage die Gefahr des Fehl- oder sogar Missbrauchs und damit die Gefahr schwerster Unfälle vergrößert wird (vgl. Urteil vom 21. Februar 2002 - BVerwG 3 C 33.01 - NZV 2002, 426 Rn. 21 m.w.N.). Daran ist festzuhalten.

c) Doch fehlt es an genügend fundierten Anhaltspunkten dafür, dass es bei der Zulassung eines für Rettungsdienstzwecke ausgestatteten und vorgesehenen Blaulichtfahrzeugs auf einen Autovermieter, der dieses Fahrzeug seinerseits nur an solche Nutzer vermietet, die zu einer solchen Tätigkeit auch berechtigt sind, zu einer signifikanten Erhöhung der Zahl der Blaulichtfahrzeuge, der Blaulichtfahrten und der damit verbundenen Gefährdungslagen kommt.

Das Berufungsgericht hält eine Zulassungsbeschränkung auf von Rettungsdiensten gehaltene Fahrzeuge vor allem deshalb für erforderlich, weil ansonsten die Zahl der im Straßenverkehr vorhandenen Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlage auf ein von der Zulassungsbehörde unkontrollierbares Maß ansteigen werde. Es sei schwer absehbar, ob auf Dauer Angebot und Nachfrage die Zahl der auf private Dritte zugelassenen Fahrzeuge hinreichend regulierten. Zunehmen werde die Zahl der Fahrzeuge schon deshalb, weil die Mietfahrzeuge zusätzlich zu den von den Rettungsdiensten regelmäßig gehaltenen Fahrzeugen zugelassen würden und Fahrten zu und von den Rettungsdiensten anfielen.

Erfahrungsgemäß spricht jedoch nichts dafür, dass Autovermieter Rettungsdienstfahrzeuge mit Sonderrechtsanlage - zumal bei den damit verbundenen erheblichen Investitionskosten - über den bei Rettungsdiensten bestehenden Bedarf hinaus anschaffen werden. Auch das Notarzteinsatzfahrzeug, um das es hier geht, wurde nicht zusätzlich bei einem bei der Bundeswehr schon vorhandenen und von ihr gehaltenen Fahrzeug angeschafft, sondern deckt - wenn auch teils nur als Reservefahrzeug - einen dort vorliegenden Bedarf. Sollten von Autovermietern solche Fahrzeuge über den Bedarf der Rettungsdienste hinaus zugelassen werden, werden sie von den zum Einsatz des Fahrzeugs allein berechtigten Rettungsdiensten regelmäßig nicht angefordert werden und damit im öffentlichen Straßenverkehr auch nicht in Erscheinung treten. Umgekehrt gibt es keinen tragfähigen Grund, weshalb die Rettungsdienste darauf verwiesen sein sollen, sich die von ihnen zur Aufgabenerfüllung benötigten Fahrzeuge im Wege des Eigentumserwerbs oder des Leasings zu verschaffen, damit deren Ausstattung mit Blaulicht zulässig ist. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass es bei einer Zulassung solcher Fahrzeuge auf Autovermieter darüber hinaus auch zu einer Vermietung an nicht berechtigte Dritte und infolge dessen zu einem Missbrauch von Fahrzeug und Sonderrechtsanlage kommt, hat das Berufungsgericht nicht festzustellen vermocht; sie sind auch auf der Grundlage des Beklagtenvortrags nicht ersichtlich. Allein die theoretische Möglichkeit eines solchen Missbrauchs rechtfertigt nicht die gravierende Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit des Klägers, die aus einer Beschränkung der Zulassung der Fahrzeuge auf Rettungsdienste resultiert. Die Missbrauchsgefahr kann zudem dadurch gemindert werden, dass die Zulassung eines mit Blaulicht ausgestatteten Fahrzeugs auf einen Autovermieter - wie hier - mit der Auflage versehen wird, dass es nur durch im Rettungsdienst berechtigterweise Tätige genutzt werden darf. Damit wird dem Vermieter nochmals nachdrücklich deutlich gemacht, dass sich der Einsatz des Fahrzeugs - und gegebenenfalls die Betätigung der dort eingebauten Sonderrechtsanlage - in dem nach § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO i.V.m. § 38 StVO zulässigen Rahmen halten muss und er das bei der Auswahl der Mieter sorgsam zu beachten hat. Überdies hat die Zulassungsbehörde damit eine klare rechtliche Handhabe, um die Zulassung des Fahrzeugs zu widerrufen, wenn gegen diese Auflage verstoßen wird. Eine Überlassung des Blaulichtfahrzeugs an Nichtberechtigte ließe ferner Zweifel daran entstehen, ob der Autovermieter über die erforderliche persönliche Zuverlässigkeit für die Ausübung seines Gewerbes verfügt. Jedenfalls wäre es unverhältnismäßig, wenn sich der Staat seinen mit dem Zwang zur Einhaltung entsprechender Auflagen verbundenen Überwachungspflichten durch ein umfassendes Verbot dieses Berufsausübungsfeldes entziehen dürfte.

Den bei der Inanspruchnahme der Mietfahrzeuge anfallenden zusätzlichen Überführungsfahrten zum und vom Rettungsdienst, auf die das Berufungsgericht außerdem abstellt, kommt bei der Beurteilung der maßgeblichen Gefahrenlage nur wenig Gewicht zu. Sie werden - im Verhältnis zu den insgesamt anfallenden Fahrten - nur einen geringen Umfang annehmen; Gegenteiliges hat auch das Berufungsgericht nicht festgestellt. Vor allem sind solche Überführungsfahrten grundsätzlich ohne die Inanspruchnahme der Sonderrechtsanlage und damit ohne die mit einem Blaulichteinsatz verbundene erhöhte Unfallgefahr (vgl. dazu Petersen, NZV 1997, 249 <254>) durchzuführen. Auch bei von den Rettungsdiensten selbst gehaltenen Einsatzfahrzeugen werden im Übrigen gelegentlich Überführungsfahrten und Fahrten zu Wartungszwecken anfallen, ohne dass dabei besonders geschultes Rettungsdienstpersonal zum Einsatz kommen müsste. Dagegen werden die eigentlichen Einsatzfahrten im Rahmen der Notfallrettung auch bei angemieteten Fahrzeugen nicht vom Personal des Autovermieters, sondern von dafür ausgebildetem Rettungsdienstpersonal durchgeführt; danach dürften sich aufgrund der fehlenden Haltereigenschaft des Rettungsdienstes auch hinsichtlich der Gefahr eines Fehl- oder Missbrauchs der Sonderrechtsanlage keine Unterschiede ergeben.

Die sich aus all dem ergebende Notwendigkeit einer verfassungskonformen Auslegung von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO ist mit dem Wortlaut der Regelung vereinbar. Die dort verwendete Formulierung Einsatzfahrzeug "des Rettungsdienstes" lässt ein Abstellen auf den - berechtigten - Einsatz des Fahrzeugs im Rettungsdienst und damit eine funktionale Anknüpfung zu, mag der Verordnungsgeber damit ursprünglich auch ein engeres Verständnis verbunden haben.

d) Die angefochtene Betriebsuntersagung erweist sich danach schon deshalb als rechtswidrig, weil das Fahrzeug des Klägers mit der streitigen Sonderrechtsanlage ausgerüstet werden darf und damit nicht vorschriftswidrig ist. Ob die angegriffenen Bescheide darüber hinaus - wie der Kläger meint - auch wegen fehlerhafter Ermessensausübung zu beanstanden sind, bedarf keiner Entscheidung.

Der Kläger wendet sich gegen die auf § 5 Abs. 1 der Fahrzeug-Zulassungsverordnung - FZV - gestützte Untersagung, ein auf ihn zugelassenes mit Blaulicht und Einsatzhorn ausgestattetes Fahrzeug auf öffentlichen Straßen zu betreiben.

Der Kläger betreibt eine Autovermietung für Sonderfahrzeuge mit Hauptsitz in Hamburg und Nebensitz in Hannover. Er erhielt im Mai 2007 in Hamburg die Zulassung für einen Pkw, der mit einer Sonderrechtsanlage, bestehend aus Rundumblaulicht, blauen Frontblitzleuchten und Einsatzhorn, ausgerüstet ist. Die Zulassung erfolgte als Selbstfahrervermietfahrzeug; eine Nutzung dürfe nur durch anerkannte Organisationen und Einrichtungen erfolgen. Der Kläger vermietete das Fahrzeug in der Folge an Bundeswehrkrankenhäuser, insbesondere an das Bundeswehrkrankenhaus in Hamburg, das dort in den öffentlichen Rettungsdienst eingebunden ist. Es wurde vom Bundeswehrkrankenhaus als Notarzteinsatzfahrzeug (NEF) verwendet.

Mit Bescheid vom 9. Juli 2007 untersagte die Beklagte dem Kläger unter Anordnung des Sofortvollzugs den Betrieb des Fahrzeugs im öffentlichen Verkehr und forderte ihn auf, die Kennzeichen zur Entstempelung und die Fahrzeugpapiere zur Eintragung der Außerbetriebsetzung vorzulegen. Das Fahrzeug sei mit einer Sonderrechtsanlage ausgestattet, obwohl keine Genehmigung für die Nutzung als Krankenkraftwagen vorliege. Die Untersagung wurde bis zu dem Zeitpunkt befristet, zu dem der Kläger der Zulassungsbehörde die Beseitigung des Mangels nachweise.

Im Widerspruchsverfahren beantragte der Kläger hilfsweise eine Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO für die Ausrüstung seines Fahrzeugs mit Blaulicht. Die Beklagte hat eine solche Genehmigung nicht erteilt; sie setze eine rettungsdienstliche Genehmigung voraus, über die der Kläger nicht verfüge.

Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg. Das Fahrzeug sei - so der Widerspruchsbescheid vom 6. September 2007 - nicht vorschriftsmäßig, da es entgegen § 52 Abs. 3 StVZO über blaues Blinklicht verfüge und entgegen § 55 Abs. 3 StVZO mit einem Einsatzhorn ausgerüstet sei. Der Kläger sei kein Halter, der berechtigt sein könnte, ein Fahrzeug unter Verwendung der Sonderrechtsanlage zu betreiben. Daran ändere nichts, dass er das Fahrzeug an Dritte vermiete, die sich auf eine solche Berechtigung beriefen. Auch die Widerspruchsbehörde übe ihr Ermessen in der Weise aus, dass der Betrieb des Fahrzeugs befristet bis zum Nachweis der Mängelbeseitigung untersagt bleibe.

Diese Bescheide hat das Verwaltungsgericht Hamburg mit Urteil vom 22. Dezember 2008 aufgehoben; zugleich hat es mit Beschluss vom selben Tage die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage wiederhergestellt. Das Fahrzeug des Klägers entspreche den Vorschriften der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung; es sei ein Einsatzfahrzeug des Rettungsdienstes im Sinne von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO. Diese Regelung setze nicht zwingend voraus, dass ein Rettungsdienst Eigentümer oder Halter des Fahrzeugs sei.

Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat die erstinstanzliche Entscheidung mit Urteil vom 2. November 2010 geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung heißt es: Es handele sich hier nicht um ein Einsatzfahrzeug des Rettungsdienstes. Das setze nach dem zugrunde zu legenden konkret-institutionellen Begriff des Rettungsdienstes eine organisatorische Einbindung des Fahrzeugs in den Betrieb eines Rettungsdienstes in der Weise voraus, dass der Rettungsdienst dessen Halter sei. Die Formulierung "des Rettungsdienstes", also die Verwendung des Genitivs, weise nach allgemeinem Sprachgebrauch auf eine Zuordnung nach der Verantwortung für das Fahrzeug, nicht aber nach dessen Verwendung hin. Die Entstehungsgeschichte stütze diese Auslegung. Auch eine teleologische Auslegung spreche für das Erfordernis der Haltereigenschaft. Bei einer Zulassung von Selbstfahrervermietfahrzeugen mit Sonderrechtsanlage steige die Gesamtzahl der so ausgestatteten Fahrzeuge auf ein unkontrollierbares Maß, selbst wenn bei einer Beschränkung auf Ersatzfahrzeuge die Zahl der Blaulichteinsätze unverändert bleibe. Die Mietfahrzeuge würden zusätzlich zu den von den Rettungsdiensten regelmäßig genutzten Fahrzeugen zugelassen. Sie müssten zum Mieter hin- und wieder zurückgebracht werden. Zusätzlich fielen Wartungsfahrten an. Damit seien mehr Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlage im Straßenbild zu sehen und gegebenenfalls einem unbefugten Zugriff ausgesetzt als ohne Zulassung auf private Vermieter. Ob Angebot und Nachfrage die Zahl der Mietfahrzeuge hinreichend wirksam regulierten, sei schwer absehbar. Bei einer Anwendbarkeit von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO müssten alle Mietfahrzeuge zugelassen werden, ohne dass der Zulassungsbehörde rechtlich eine Bedarfsprüfung und damit Steuerung möglich sei. Schließlich steige die Missbrauchsgefahr bei einer Zulassung von Sonderkraftfahrzeugen auf private Vermieter, denn dann seien sie als Halter dafür verantwortlich, durch geeignete Maßnahmen die Nutzung der Sonderrechtsanlage durch Unbefugte zu verhindern. Die Berufsfreiheit des Klägers könne eine über den Wortlaut sowie den Sinn und Zweck der Regelung hinausgehende Auslegung nicht rechtfertigen. Es gehe nicht um eine objektive Beschränkung der Berufszulassung, da es den selbständigen Beruf des Vermieters von Sonderkraftfahrzeugen nicht gebe. Beschränkt werde allein die Berufsausübung; das sei durch vernünftige Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Die Beklagte habe dem Kläger den Betrieb des Fahrzeugs auch ermessensfehlerfrei untersagt. Ein milderes, aber gleich geeignetes Mittel zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands gebe es nicht. Die Beklagte habe sich nicht darauf beschränken müssen, den Abbau der Sonderrechtsanlage anzuordnen. Damit hätte die Teilnahme des vorschriftswidrig ausgestatteten Fahrzeugs am Straßenverkehr nicht unmittelbar beendigt werden können. Eine Zweckbindung der Zulassung, dass die Nutzung des Fahrzeugs nur durch berechtigte Organisationen erfolgen dürfe, beseitige den Verstoß gegen das an die Haltereigenschaft anknüpfende Ausstattungsverbot ebenfalls nicht. Aus dem gleichen Grund habe mit der Betriebsuntersagung auch nicht bis zu einem konkreten Missbrauchsverdacht abgewartet werden müssen. Schließlich sei die Betriebsuntersagung nicht deshalb unverhältnismäßig, weil die Beklagte einen Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO in rechtswidriger Weise unbeachtet gelassen habe. Diese Regelung setze eine besondere Ausnahmesituation voraus. Könne der Bedarf an Blaulichtfahrzeugen im relevanten örtlichen Bereich auf andere Weise gedeckt werden, komme die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung auch unter Berücksichtigung der Berufsfreiheit des Unternehmers nicht in Betracht. Hier habe nur das Bundeswehrkrankenhaus einen entsprechenden Bedarf. Er werde durch die Anmietung anderer Fahrzeuge des Klägers gedeckt, die aus dessen Fuhrpark in Hannover stammten.

Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: Für die Einstufung als Rettungsdienst-Einsatzfahrzeug im Sinne des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO genüge es, wenn das Fahrzeug von seinem Halter, der nicht selbst Inhaber einer rettungsdienstlichen Genehmigung sein müsse, an Institutionen vermietet werde, die eine solche Genehmigung besäßen oder - wie das Bundeswehrkrankenhaus - auch ohne Genehmigung rechtmäßig am Rettungsdienst teilnähmen (konkret-funktionaler Rettungsdienstbegriff). Die Verwendung des Genitivs decke auch ein solches Verständnis dieser Regelung; deren Sinn und Zweck zwängen ebenfalls nicht zu einer restriktiveren Auslegung. Lege man diesen Rettungsdienstbegriff zugrunde, führe das weder zu einer erhöhten Präsenz von Blaulichtfahrzeugen im Straßenverkehr noch einer weitergehenden Missbrauchsgefahr. Für ein solches Verständnis des Begriffs spreche zudem zwingend eine verfassungskonforme Auslegung. Es gehe hier um eine objektive Berufszulassungsregelung. Nachweisbare oder höchstwahrscheinliche Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut, die einen solchen Eingriff rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Aber selbst wenn man nur von einem Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ausgehe, fehlten rechtfertigende Gründe. Schließlich sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz deshalb verletzt, weil er die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO beanspruchen könne. Dieser Anspruch folge aufgrund der Zulassungspraxis in anderen Bundesländern aus Art. 3 Abs. 1 GG, außerdem aus Art. 12 Abs. 1 GG.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist der Auffassung, dass § 53 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO zwar - anders als das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung meine - keine institutionelle Zuordnung des Fahrzeugs in der Weise erfordere, dass ein Rettungsdienst dessen Halter sein müsse; es genüge eine funktionelle Zuordnung. Diese Voraussetzung sei hier aber nicht erfüllt. Der Kläger sei in den Hamburger Rettungsdienst nicht funktionell eingebunden; er sei nicht in der Lage, selbst Aufgaben des Rettungsdienstes auszuführen. Außerdem sei das Fahrzeug nicht regelmäßig, sondern im Jahr 2009 nur an fünf und im Jahr 2010 nur an zwei Tagen an das Bundeswehrkrankenhaus vermietet gewesen; das Fahrzeug werde deshalb von diesem Einsatz nicht geprägt.

Die Revision des Klägers ist begründet. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Beklagte habe dem Kläger den Betrieb seines mit Blaulicht und Einsatzhorn ausgestatteten Fahrzeugs im öffentlichen Straßenverkehr zu Recht untersagt, steht nicht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die angegriffene Betriebsuntersagung kann nicht auf § 5 Abs. 1 FZV i.V.m. § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 sowie § 55 Abs. 3 StVZO gestützt werden. Das Fahrzeug ist, wenn der Kläger es an Rettungsdienste vermietet, ein Einsatz-Kraftfahrzeug des Rettungsdienstes im Sinne von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO und kann daher mit einer solchen Sonderrechtsanlage ausgestattet werden.

Nach § 5 Abs. 1 FZV kann die Zulassungsbehörde, wenn sich ein Fahrzeug als nicht vorschriftsmäßig nach dieser Verordnung oder der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung erweist, dem Eigentümer oder Halter eine angemessene Frist zur Beseitigung des Mangels setzen oder den Betrieb des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen beschränken oder untersagen. Bei der Untersagung des Betriebs eines Fahrzeugs auf der Grundlage dieser Regelung handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt, da das Fahrzeug auf Dauer von der Teilnahme am Straßenverkehr ausgeschlossen wird und sich das Verbot nicht mit einer einmaligen Befolgung erledigt. Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist daher, nachdem sich aus dem einschlägigen materiellen Recht nichts Abweichendes ergibt, der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (vgl. Urteil vom 22. Januar 1998 - BVerwG 3 C 6.97 - BVerwGE 106, 141 <143 f.> m.w.N., dort zu § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG).

Gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO dürfen Einsatz- und Kommando-Kraftfahrzeuge der Feuerwehren und der anderen Einrichtungen des Katastrophenschutzes und des Rettungsdienstes mit einer oder mehreren Kennleuchten für blaues Blinklicht (Rundumlicht) ausgerüstet sein. Nach § 52 Abs. 3 Satz 2 StVZO sind Kennleuchten für blaues Blinklicht mit einer Hauptabstrahlrichtung nach vorne (sog. Frontblitzleuchten) an Kraftfahrzeugen nach Satz 1 zulässig, jedoch bei mehrspurigen Fahrzeugen nur in Verbindung mit Kennleuchten für blaues Blinklicht (Rundumlicht). § 55 Abs. 3 StVZO sieht vor, dass Kraftfahrzeuge, die aufgrund des § 52 Abs. 3 Kennleuchten für blaues Blinklicht führen, mit mindestens einer Warneinrichtung mit einer Folge von Klängen verschiedener Grundfrequenz (Einsatzhorn) ausgerüstet sein müssen. Damit hängt auch die Zulässigkeit der blauen Frontblitzleuchten und des Einsatzhorns davon ab, ob die Voraussetzungen von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO erfüllt sind.

Keiner Entscheidung bedarf, ob § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 4 StVZO einen eigenen bundesrechtlichen Begriff des Rettungsdienstes zugrunde legt (so OVG Lüneburg, Urteil vom 26. November 1998 - 12 L 4158/97 - juris Rn. 45) oder - wie unter anderem das Berufungsgericht annimmt - auf die landesrechtliche Ausgestaltung des Begriffs im jeweiligen Rettungsdienstgesetz Bezug nimmt. Es geht hier um ein Notarzteinsatzfahrzeug; es wird zur Notfallrettung eingesetzt, die sowohl nach den Materialien zur Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung selbst (vgl. VkBl 1988, S. 474) als auch nach dem Hamburger Rettungsdienstgesetz (vgl. § 3 i.V.m. § 2 Nr. 1 HmbRDG) dem Rettungsdienst zugerechnet wird. Ebenso kann offenbleiben, ob § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 4 StVZO eine Blaulichtberechtigung nur den amöffentlichen Rettungsdienst Beteiligten zuerkennt (so OVG Lüneburg a.a.O. Rn. 48). Käme es auf den Kläger als Halter an, wäre diese Voraussetzung nicht gegeben. Dagegen wäre sie in Bezug auf das Bundeswehrkrankenhaus erfüllt, das das Fahrzeug anmietet. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist das Bundeswehrkrankenhaus in Hamburg in den öffentlichen Rettungsdienst eingebunden ohne hierfür - anders als private Dritte - eine gesonderte rettungsdienstliche Genehmigung zu benötigen (§ 4 Abs. 4 HmbRDG).

Zwar legen Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Regelung die Annahme nahe, dass § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO die Zulassung von Blaulicht auf Fahrzeuge beschränkt, deren Halter ein Rettungsdienst ist. Für eine enge Auslegung spricht auch das Ziel der Regelung, die Zahl der Blaulichtfahrzeuge möglichst gering zu halten. Davon geht auch der Verordnungsgeber selbst aus (nachfolgend 1.). Doch ist demgegenüber zu berücksichtigen, dass diese Auslegung der Norm, der sich die Beklagte und das Berufungsgericht angeschlossen haben, zu einer Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit des Klägers führt, die nicht - wie von Verfassungs wegen geboten - durch vernünftige Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist (nachfolgend 2.).

1. Der Wortlaut von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO deutet in der Zusammenschau mit der Entstehungsgeschichte der Regelung darauf hin, dass ein bloßer Einsatz des Fahrzeugs im Rettungsdienst nicht genügt, damit es sich um ein Einsatzfahrzeug "des Rettungsdienstes" handelt. Dieser Zusatz ist durch die 15. Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 14. Juni 1988 (BGBl I S. 765) in die Regelung eingefügt worden. Bezweckt war damit ausweislich der Verordnungsbegründung, den Rettungsorganisationen den Verwaltungsaufwand des Verfahrens nach § 70 StVZO für ihre im Rahmen des so genannten Rendezvous-Systems eingesetzten NEF (= Notarzteinsatzfahrzeuge) zu ersparen (VkBl 1988, S. 474). Wie diese Begründung zeigt, ist der Verordnungsgeber davon ausgegangen, dass die Notarzteinsatzfahrzeuge den Rettungsorganisationen, nicht aber sonstigen Dritten zugeordnet sind, und dass - ohne die Neuregelung - gerade auch die Rettungsorganisationen den Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zu stellen hätten; das ist aber typischerweise nur der Fall, wenn eine Rettungsorganisation auch selbst der Halter des Fahrzeugs ist. Außerdem weicht der Wortlaut der Nummer 2 von anderen Regelungen in § 52 Abs. 3 Satz 1 StVZO ab, die ihrerseits eher auf einen funktionalen Zusammenhang denn auf eine organisatorisch-institutionelle Eingliederung des Fahrzeugs in die entsprechende Einrichtung abzustellen scheinen. So ist in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVZO von Kraftfahrzeugen die Rede, die dem Vollzugsdienst der Polizei, der Militärpolizei, der Bundespolizei oder des Zolldienstes "dienen"; eine entsprechende Regelung findet sich in Absatz 4 Nr. 1. Eine solche Formulierung hat der Verordnungsgeber bei der Ergänzung der Nummer 2 gerade nicht gewählt, obwohl das ohne Weiteres möglich gewesen wäre.

Hinzu kommt, dass der Verordnungsgeber mit der 15. Verordnung zur Änderung der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 1024) in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO ebenfalls die Worte "des Rettungsdienstes" eingefügt hat, dort mit dem ausdrücklichen Ziel, eine nur funktionale Zuordnung des Fahrzeugs zum Rettungsdienst - hier durch die Ausrüstung des Fahrzeugs als Krankenkraftwagen und die Zulassung des Fahrzeugs durch einen Dritten - für eine Blaulichtberechtigung künftig nicht mehr genügen zu lassen. So heißt es in der Begründung für diese Änderung: "Nach dem bisherigen Wortlaut des Absatzes 3 Nr. 4 kann die Zulassung eines Kraftfahrzeuges, das als Krankenkraftwagen zugelassen und beschrieben ist, niemand verweigert werden. Das hat zur Folge, dass in diesem Fall auch jeder Kennleuchten für blaues Blinklicht führen, aber nicht benutzen darf. Das ist nicht gewollt und soll verhindert werden" (VkBl 1993, S. 603 <614>).

Zudem hat der Verordnungsgeber bei der Fortentwicklung von § 52 Abs. 3 Satz 1 StVZO selbst wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass der Kreis der Fahrzeuge, die mit Blaulicht ausgerüstet werden dürfen, möglichst klein bleiben soll, um dessen Wirkung nicht zu beeinträchtigen (vgl. etwa die Begründung bei der Einführung der neuen Nummer 5, VkBl 1970, S. 832). Das wurde - außer bei der bereits erwähnten Ergänzung des Absatzes 3 Satz 1 Nr. 4 um die Worte "des Rettungsdienstes" - bei der späteren Streichung der Nummer 5 mit der 31. Verordnung zur Änderung des Straßenverkehrsrechts vom 23. März 2000 (BGBl I S. 310) ein weiteres Mal deutlich. Der Verordnungsgeber begründet die Streichung dieser Regelung, die die Anbringung einer Blaulichtanlage an Fahrzeugen gestattete, die nach ihrer Einrichtung zur Beförderung von Blutkonserven geeignet und zusätzlich als Fahrzeug des Blutspendedienstes anerkannt waren, damit, dass diese Vorschrift immer wieder zu Missdeutungen, ungewolltem Auslegen der Vorschriften und Begehrlichkeiten bezüglich der Ausrüstung bestimmter Kraftfahrzeuge mit Kennleuchten für blaues Blinklicht geführt habe. Zudem könnten die Transporte in der Regel von nach § 52 Abs. 3 StVZO anerkannten Kraftfahrzeugen wahrgenommen werden (VkBl 2000, S. 346<366>).

Diese Deutung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Regelung deckt sich mit der vom Verordnungsgeber selbst vertretenen Auslegung der Norm. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung ist der Auffassung, dass Einsatzfahrzeuge des Rettungsdienstes im Sinne von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO nur Fahrzeuge sind, deren Halter ein Rettungsdienst ist.

2. Doch kann die mit dieser engen Auslegung der Norm verbundene Beschränkung der Zulassung von Blaulichtfahrzeugen aufgrund ihrer Rückwirkungen auf die berufliche Betätigung des Klägers keinen Bestand haben, weil sie nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, die im Hinblick auf die Gewährleistung der Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GG zu stellen sind.

a) Zwar trifft die Annahme des Klägers nicht zu, der Ausschluss einer Zulassung von Blaulichtfahrzeugen auf ihn führe zugleich zu einer objektiven Beschränkung der Berufszulassung. Es sind keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür zu erkennen, dass sich neben dem Beruf des Autovermieters ein eigenständiger Beruf des "Vermieters von Sonderfahrzeugen" oder - wie der Kläger geltend macht - des "Erbringers einer spezifischen Dienstleistung im Gesundheitssektor" entwickelt hat. Dafür genügt es nicht, dass sich der Kläger und einige andere Unternehmer innerhalb des dem Tätigkeitsfeld nach weiteren Berufsbilds des Autovermieters auf eine spezielle Untergruppe von Fahrzeugen, hier solche für Zwecke des Rettungsdienstes, spezialisiert und insofern selbst in ihrem Tätigkeitsfeld beschränkt haben. Auszugehen ist vielmehr davon, dass § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO - verlangt man für eine Blaulichtausstattung des Fahrzeugs einen Rettungsdienst als Halter - nur die Wirkung einer Regelung der Berufsausübung innerhalb des umfassender zu verstehenden Berufs des Autovermieters zukommt. Durch die damit verbundene Beschränkung ist der Kläger freilich nicht nur marginal, sondern im Kern der von ihm beabsichtigten beruflichen Betätigung betroffen. Er wäre daran gehindert, das von ihm entwickelte Geschäftsmodell umzusetzen, zumal - wie die mündliche Verhandlung gezeigt hat - die Gewährung einer Ausnahmegenehmigung auf der Grundlage von § 70 Abs. 1 Satz 1 StVZO für ihn mit Unwägbarkeiten verbunden wäre. Die Intensität des Eingriffs in die Rechte aus Art. 12 Abs. 1 GG hat Rückwirkungen auf das Gewicht, das die Gründe des Wohls der Allgemeinheit aufweisen müssen, um diesen Eingriff rechtfertigen zu können. Das danach erforderliche Gewicht erreichen sie hier nicht.

b) Nicht zu beanstanden ist freilich der Ausgangspunkt sowohl des Verordnungsgebers als auch des Berufungsgerichts, dass die Zahl der Blaulichtfahrzeuge möglichst gering gehalten werden müsse. Dieser Grundsatz ist auch in der Rechtsprechung des Senats anerkannt. Danach ist eine möglichst enge Begrenzung des Kreises solcher Fahrzeuge notwendig, um - erstens - die Wirkung der Warneinrichtungen nicht dadurch zu beeinträchtigen, dass durch deren Inflationierung die Akzeptanz von Blaulichtfahrzeugen in der Bevölkerung schwindet, und weil - zweitens - mit jeder genehmigten Blaulichtanlage die Gefahr des Fehl- oder sogar Missbrauchs und damit die Gefahr schwerster Unfälle vergrößert wird (vgl. Urteil vom 21. Februar 2002 - BVerwG 3 C 33.01 - NZV 2002, 426 Rn. 21 m.w.N.). Daran ist festzuhalten.

c) Doch fehlt es an genügend fundierten Anhaltspunkten dafür, dass es bei der Zulassung eines für Rettungsdienstzwecke ausgestatteten und vorgesehenen Blaulichtfahrzeugs auf einen Autovermieter, der dieses Fahrzeug seinerseits nur an solche Nutzer vermietet, die zu einer solchen Tätigkeit auch berechtigt sind, zu einer signifikanten Erhöhung der Zahl der Blaulichtfahrzeuge, der Blaulichtfahrten und der damit verbundenen Gefährdungslagen kommt.

Das Berufungsgericht hält eine Zulassungsbeschränkung auf von Rettungsdiensten gehaltene Fahrzeuge vor allem deshalb für erforderlich, weil ansonsten die Zahl der im Straßenverkehr vorhandenen Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlage auf ein von der Zulassungsbehörde unkontrollierbares Maß ansteigen werde. Es sei schwer absehbar, ob auf Dauer Angebot und Nachfrage die Zahl der auf private Dritte zugelassenen Fahrzeuge hinreichend regulierten. Zunehmen werde die Zahl der Fahrzeuge schon deshalb, weil die Mietfahrzeuge zusätzlich zu den von den Rettungsdiensten regelmäßig gehaltenen Fahrzeugen zugelassen würden und Fahrten zu und von den Rettungsdiensten anfielen.

Erfahrungsgemäß spricht jedoch nichts dafür, dass Autovermieter Rettungsdienstfahrzeuge mit Sonderrechtsanlage - zumal bei den damit verbundenen erheblichen Investitionskosten - über den bei Rettungsdiensten bestehenden Bedarf hinaus anschaffen werden. Auch das Notarzteinsatzfahrzeug, um das es hier geht, wurde nicht zusätzlich bei einem bei der Bundeswehr schon vorhandenen und von ihr gehaltenen Fahrzeug angeschafft, sondern deckt - wenn auch teils nur als Reservefahrzeug - einen dort vorliegenden Bedarf. Sollten von Autovermietern solche Fahrzeuge über den Bedarf der Rettungsdienste hinaus zugelassen werden, werden sie von den zum Einsatz des Fahrzeugs allein berechtigten Rettungsdiensten regelmäßig nicht angefordert werden und damit im öffentlichen Straßenverkehr auch nicht in Erscheinung treten. Umgekehrt gibt es keinen tragfähigen Grund, weshalb die Rettungsdienste darauf verwiesen sein sollen, sich die von ihnen zur Aufgabenerfüllung benötigten Fahrzeuge im Wege des Eigentumserwerbs oder des Leasings zu verschaffen, damit deren Ausstattung mit Blaulicht zulässig ist. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass es bei einer Zulassung solcher Fahrzeuge auf Autovermieter darüber hinaus auch zu einer Vermietung an nicht berechtigte Dritte und infolge dessen zu einem Missbrauch von Fahrzeug und Sonderrechtsanlage kommt, hat das Berufungsgericht nicht festzustellen vermocht; sie sind auch auf der Grundlage des Beklagtenvortrags nicht ersichtlich. Allein die theoretische Möglichkeit eines solchen Missbrauchs rechtfertigt nicht die gravierende Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit des Klägers, die aus einer Beschränkung der Zulassung der Fahrzeuge auf Rettungsdienste resultiert. Die Missbrauchsgefahr kann zudem dadurch gemindert werden, dass die Zulassung eines mit Blaulicht ausgestatteten Fahrzeugs auf einen Autovermieter - wie hier - mit der Auflage versehen wird, dass es nur durch im Rettungsdienst berechtigterweise Tätige genutzt werden darf. Damit wird dem Vermieter nochmals nachdrücklich deutlich gemacht, dass sich der Einsatz des Fahrzeugs - und gegebenenfalls die Betätigung der dort eingebauten Sonderrechtsanlage - in dem nach § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO i.V.m. § 38 StVO zulässigen Rahmen halten muss und er das bei der Auswahl der Mieter sorgsam zu beachten hat. Überdies hat die Zulassungsbehörde damit eine klare rechtliche Handhabe, um die Zulassung des Fahrzeugs zu widerrufen, wenn gegen diese Auflage verstoßen wird. Eine Überlassung des Blaulichtfahrzeugs an Nichtberechtigte ließe ferner Zweifel daran entstehen, ob der Autovermieter über die erforderliche persönliche Zuverlässigkeit für die Ausübung seines Gewerbes verfügt. Jedenfalls wäre es unverhältnismäßig, wenn sich der Staat seinen mit dem Zwang zur Einhaltung entsprechender Auflagen verbundenen Überwachungspflichten durch ein umfassendes Verbot dieses Berufsausübungsfeldes entziehen dürfte.

Den bei der Inanspruchnahme der Mietfahrzeuge anfallenden zusätzlichen Überführungsfahrten zum und vom Rettungsdienst, auf die das Berufungsgericht außerdem abstellt, kommt bei der Beurteilung der maßgeblichen Gefahrenlage nur wenig Gewicht zu. Sie werden - im Verhältnis zu den insgesamt anfallenden Fahrten - nur einen geringen Umfang annehmen; Gegenteiliges hat auch das Berufungsgericht nicht festgestellt. Vor allem sind solche Überführungsfahrten grundsätzlich ohne die Inanspruchnahme der Sonderrechtsanlage und damit ohne die mit einem Blaulichteinsatz verbundene erhöhte Unfallgefahr (vgl. dazu Petersen, NZV 1997, 249 <254>) durchzuführen. Auch bei von den Rettungsdiensten selbst gehaltenen Einsatzfahrzeugen werden im Übrigen gelegentlich Überführungsfahrten und Fahrten zu Wartungszwecken anfallen, ohne dass dabei besonders geschultes Rettungsdienstpersonal zum Einsatz kommen müsste. Dagegen werden die eigentlichen Einsatzfahrten im Rahmen der Notfallrettung auch bei angemieteten Fahrzeugen nicht vom Personal des Autovermieters, sondern von dafür ausgebildetem Rettungsdienstpersonal durchgeführt; danach dürften sich aufgrund der fehlenden Haltereigenschaft des Rettungsdienstes auch hinsichtlich der Gefahr eines Fehl- oder Missbrauchs der Sonderrechtsanlage keine Unterschiede ergeben.

Die sich aus all dem ergebende Notwendigkeit einer verfassungskonformen Auslegung von § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO ist mit dem Wortlaut der Regelung vereinbar. Die dort verwendete Formulierung Einsatzfahrzeug "des Rettungsdienstes" lässt ein Abstellen auf den - berechtigten - Einsatz des Fahrzeugs im Rettungsdienst und damit eine funktionale Anknüpfung zu, mag der Verordnungsgeber damit ursprünglich auch ein engeres Verständnis verbunden haben.

d) Die angefochtene Betriebsuntersagung erweist sich danach schon deshalb als rechtswidrig, weil das Fahrzeug des Klägers mit der streitigen Sonderrechtsanlage ausgerüstet werden darf und damit nicht vorschriftswidrig ist. Ob die angegriffenen Bescheide darüber hinaus - wie der Kläger meint - auch wegen fehlerhafter Ermessensausübung zu beanstanden sind, bedarf keiner Entscheidung.