Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Urteil, 20. Aug. 2008 - 8 A 10406/08

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. März 2008 abgeändert und der Beklagte verpflichtet, unter Abänderung des Bescheides vom 20. Februar 2006 und des Widerspruchsbescheides vom 5. April 2007 die Zahl der Acker-Zahlungsansprüche um 9,1467 zu erhöhen und die Zahl der Grünland-Zahlungsansprüche entsprechend zu verringern.

Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger begehrt eine Änderung der für seinen Betrieb festgesetzten und zugewiesenen Zahlungsansprüche nach der landwirtschaftlichen Betriebsprämienregelung.

Er ist Inhaber eines Ackerbaubetriebes mit Schweinezucht mit einer Fläche von über 130 ha, davon nur etwa 2 ha Grünland.

Am 21. April 2005 beantragte er im Rahmen des Antrags auf Agrarförderung 2005 die Festsetzung und Zuweisung von Zahlungsansprüchen. Seine Betriebsflächen unterlagen zum Teil einer vereinfachten Flurbereinigung, in der der Besitzübergang mit Wirkung zum 1. November 2003 angeordnet wurde.

Mit Bescheid vom 20. Februar 2006 setzte der Beklagte 115,91 Ackerland-Zahlungsansprüche, 11,05 Grünland-Zahlungsansprüche und 10,00 Stilllegungs-Zahlungsansprüche fest.

Der Kläger erhob Widerspruch mit der Begründung, die vom Beklagten zugewiesenen Grünland-Zahlungsansprüche seien überwiegend für als Acker bewirtschaftete Flächen zugewiesen worden. Alle als Dauergrünland berücksichtigten Flächen seien bis auf Teilflächen der Flurstücke Gemarkung H. Flur … Nr. … und Gemarkung K. Flur … Nrn. … und … von ihm schon vor 2002 beackert worden.

Mit Widerspruchsbescheid vom 5. April 2007 wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten den Widerspruch zurück. Maßgeblich für die Bestimmung von Dauergrünland sei nach § 4 der Landesverordnung zur Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen an landwirtschaftliche Betriebe vom 15. März 2006 (GVBl. 2006, 129, im Folgenden: LVO), der Auszug aus dem Flurbereinigungsplan. Darin seien die umstrittenen Flächen als Dauergrünland eingestuft. Auf die tatsächliche Nutzung als Ackerland komme es nicht an.

Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, § 4 LVO verstoße gegen Art. 32 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 795/04, weil die betriebliche Situation vor der Flurbereinigung nicht berücksichtigt werde. Flächen von 9,17 ha, die tatsächlich 2003 als Ackerland genutzt worden seien, seien fälschlich als Dauergrünland berücksichtigt worden. Dadurch entstehe ihm jährlich ein finanzieller Nachteil in Höhe von 2.094,77 €.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10 März 2008 abgewiesen: Trotz eines wirksamen Antrages könnten nicht mehr als 115,91 Zahlungsansprüche für Ackerland festgesetzt werden. Maßgeblich für die Nutzungsart der 2005 genutzten Grundstücke sei die Nutzung im Jahr 2003. Diese habe aber nicht angegeben werden können, weil die 2005 bestehenden Grundstücke erst nach dem 15. Mai 2003 durch eine Flurbereinigung neu entstanden seien. Vom Gemeinschaftsrecht seien für diesen Fall gemäß Art. 32 Abs. 4 Unterabsatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 795/04 ergänzende Regelungen vorgesehen, die jedoch in Deutschland bzw. in Rheinland-Pfalz nicht korrekt umgesetzt worden seien. Danach müssten die Mitgliedstaaten die Situation des Betriebsinhabers vor der Flurbereinigung berücksichtigen, indem sie etwaige Auswirkungen auf die Möglichkeit zur Nutzung der Zahlungsansprüche möglichst gering hielten und verhinderten, dass sich die Dauergrünlandflächen nennenswert verringerten. Die Bundesrepublik Deutschland habe lediglich die Landesregierungen ermächtigt, die erforderlichen Vorschriften für die Bestimmung von Dauergrünland zu erlassen, sie jedoch nicht verpflichtet. Die Landesregierung von Rheinland-Pfalz habe durch § 4 LVO geregelt, dass für die Bestimmung von Dauergrünland nach § 3 a Betriebsprämiendurchführungsverordnung (BetrPrämDurchfV) der Auszug aus dem Flurbereinigungsplan maßgeblich sei. Diese Regelung entspreche weder den Anforderungen des § 3 a BetrPrämDurchfV noch des § 5 Abs. 3 Direktzahlungsverpflichtungsverordnung oder des Art. 32 Abs. 4 Unterabsatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 795/04. Der Auszug aus dem Flurbereinigungsplan sei untauglich für die Bestimmung von Dauergrünland, denn mit dem Flurbereinigungsplan würden Flächen nicht als Dauergrünland festgesetzt oder bewertet. Soweit es sich um Pachtflächen handele, habe der Kläger auch keine Möglichkeit gehabt, Bewertung und Abfindung in der Flurbereinigung anzufechten. Wenn man § 4 LVO so auslegen würde, dass die im Flurbereinigungsverfahren als Grünland bewerteten Flächen als Dauergrünland zu verstehen seien, enthalte § 4 LVO immer noch keine Aussage zur Minimierung der Auswirkungen der Flurbereinigung auf die Möglichkeit zur Nutzung der Zahlungsansprüche und keine Regelung zur Verhinderung einer Verringerung des Dauergrünlandes. Darin liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der tatsächlich als Ackerland genutzten Flächen stattfinde, je nachdem, ob sie einer Flurbereinigung unterlägen oder nicht. Die wegen Unanwendbarkeit von § 4 LVO entstandene Regelungslücke könne nicht vom Gericht geschlossen werden. Zwar könne eine Lücke geschlossen werden, wenn der Verordnungsgeber dem Gebot zur Schaffung einer verfassungskonformen Regelung nur im Sinne der Klage nachkommen könne. Selbst wenn das Gericht den Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG durch eigene Lückenschließung beheben könne, bleibe noch der Verstoß gegen Art. 32 Abs. 4 Unterabsatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 795/04, der mehrere Lösungen zulasse, wie sich aus der Rechtslage in anderen Bundesländern ergebe. Das Gericht könne deshalb nicht unterstellen, dass der rheinland-pfälzische Verordnungsgeber, wenn er das Problem erkannt hätte, so reagiert hätte, dass die Klage erfolgreich wäre.

Der Kläger hat die vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung eingelegt und trägt zur Begründung vor: Das Verwaltungsgericht hätte sehr wohl die Regelungslücke schließen können, denn es sei davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber, wenn er das Problem erkannt hätte, so reagiert hätte, dass die Klage erfolgreich wäre. Es liege ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor, weil tatsächlich als Ackerland genutzte Flächen unterschiedlich berücksichtigt würden, je nachdem, ob eine Flurbereinigung stattgefunden habe oder nicht. Dies beruhe darauf, dass der Verordnungsgeber die unterschiedlichen Kriterien für die Bewertung im Flurbereinigungsgesetz und in den Beihilfebestimmungen verkannt habe. Wenn er dies erkannt hätte, hätte er, wie dies auch in Thüringen, Bayern oder Hessen geschehen sei, die tatsächliche Nutzung der landwirtschaftlichen Flächen berücksichtigt und so dem Gleichbehandlungsgrundsatz Rechnung getragen. Die Verordnungen in Bayern, Thüringen und Hessen seien zwar dem Wortlaut nach unterschiedlich, träfen jedoch Regelungen, die die tatsächliche Nutzung berücksichtigten. Dies sei auch die einzige Möglichkeit, dem Gleichheitssatz gerecht zu werden.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. März 2008 abzuändern und den Beklagten unter Abänderung des Bescheids vom 20. Februar 2006 und des Widerspruchsbescheides vom 5. April 2007 zu verpflichten, die Zahl der Ackerland-Zahlungsansprüche um 9,1467 bei entsprechender Verminderung der Grünland-Zahlungsansprüche zu erhöhen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Regelung des § 4 LVO sei nicht zu beanstanden. Zwar sei bei der Frage, ob es sich bei den beihilfefähigen Flächen des Betriebsinhabers um Dauergrünland oder sonstige beihilfefähige Flächen handele, grundsätzlich auf die Nutzung der Flächen zum Zeitpunkt der Antragstellung im Jahr 2003 abzustellen. Für den Fall der Veränderung der Flächen durch die Flurbereinigung sei jedoch zur Erleichterung der nachträglichen Ermittlung der Nutzung eine Sonderregelung getroffen worden, indem auf die Auszüge aus dem Flurbereinigungsplan zurückgegriffen werde. Im Flurbereinigungsverfahren werde bei der Feststellung der Nutzung zwischen Ackerland, Ackergrünland und Grünland unterschieden. Hierbei werde unter Grünland auf Dauer genutztes und nicht in eine Fruchtfolge eingebrachtes Grünland verstanden, unter Ackergrünland Land, das innerhalb einer Fruchtfolge auch zum Anbau von mehrjährigen Futterpflanzen verwendet werde. Ferner würden auch Grundstücke als Grünland eingestuft, die vorübergehend als Ackerland genutzt würden, jedoch aus fachlicher Sicht als natürliches Grünland anzusehen seien. Der Vorstand der Teilnehmergemeinschaft im Flurbereinigungsverfahren H. habe diese Vorgehensweise ausdrücklich anerkannt. Der Kläger und sein Vater seien Mitglieder des Vorstandes gewesen, der Vater sogar dessen Vorsitzender. Durch die Anknüpfung an den Auszug aus dem Flurbereinigungsplan werde die Feststellung im Flurbereinigungsverfahren maßgeblich für die Bestimmung des Dauergrünlandes für die Durchführung der Betriebsprämienregelung. Dabei handele es sich um ein gleichförmiges, landeseinheitliches und dennoch von der Verwaltung handhabbares Verfahren, das der Zielsetzung der Betriebsprämienregelung materiell inhaltlich entspreche und darüber hinaus auch im Nachweis des neuen Bestandes zum Ausdruck bringe, dass die Nutzung der Grundstücke vor Einleitung der Flurbereinigung und der neu zugeteilten Grundstücke flächenmäßig und nutzungsartbezogen vergleichbar sei und ohne dass damit die Dauergrünlandflächen nennenswert verringert würden. Die Regelung sei auch durch § 3 a BetrPrämDurchfV gedeckt. Auf die tatsächliche Bewirtschaftung als Ackerland komme es danach nicht an. Die unbeanstandete Teilnahme am FUL-Programm lasse keine Rückschlüsse hinsichtlich der Ackerflächen zu. Der Kläger habe als Eigentümer der Flurstücke Gemarkung H. Flur … Nr. … und Flur … Nr. … sowie Gemarkung K., Flur … Nrn. … und … auch bereits im Flurbereinigungsverfahren eine unzutreffende Bewertung anfechten können. Das Flurbereinigungsverfahren sei erst am 23. April 2007 rechtskräftig abgeschlossen worden. Zu diesem Zeitpunkt habe dem Kläger die Bedeutung der Festsetzungen im Flurbereinigungsplan für die Betriebsprämienregelung bewusst sein müssen. Selbst wenn man der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Anwendbarkeit von § 4 LVO folge, müsse die Berufung im Ergebnis erfolglos bleiben. Die entstehende Regelungslücke könne nicht vom Gericht geschlossen werden, weil durchaus verschiedene Gestaltungsmöglichkeiten für den Verordnungsgeber bestünden.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses ist dem Verfahren beigetreten. Er ist der Ansicht, § 4 LVO sei bei gemeinschaftskonformer Auslegung letztlich nicht zu beanstanden. Die Anordnung der rückwirkenden Geltung ab dem 1.1.2005 sei durch die gesetzliche Ermächtigung des § 3a BetrPrämDurchfV gedeckt. Die Subdelegation sei rechtzeitig vor Erlass der LVO, nämlich durch die Eilverordnung vom 11.7.2005 erfolgt und habe nach Sinn und Zweck auch ein rückwirkendes Gebrauchmachen zum Start der Betriebsprämienregelung am 1.1.2005 eingeschlossen. Es sei nicht sachwidrig, wenn an das Flurbereinigungsrecht angeknüpft werde, um Flächen als Dauergrünland einzuordnen. Im Flurbereinigungsverfahren als Grünland eingestufte Flächen seien Dauergrünland. Durch die Anknüpfung an die Bewertung im Flurbereinigungsverfahren werde sichergestellt, dass der Altbestand festgestellt und bei der Neuordnung beachtet werde. Es erfolge eine Objektivierung, die zu der angestrebten Erleichterung für die Anwendung der Betriebsprämienregelung führe. Das Verfahren entspreche der Zielsetzung der Betriebsprämienregelung und bewirke, dass die Grundstücke vor der Einleitung der Flurbereinigung und die neu zugeteilten Grundstücke flächenmäßig und nutzungsartbezogen vergleichbar seien, ohne dass die Dauergrünlandfläche nennenswert verringert werde. Allerdings könne die Objektivierung im Einzelfall zu ungerechten Ergebnissen führen. Dann gebiete es das Gemeinschaftsrecht, die auf der Ebene des Betriebsinhabers vor der Flurbereinigung bestehende Situation zu berücksichtigen und die Auswirkungen auf die Nutzung der Zahlungsansprüche möglichst gering zu halten. Deshalb sei § 4 LVO gemeinschaftskonform auszulegen, wenn etwa Flächen im Flurbereinigungsplan als Dauergrünlandflächen ausgewiesen seien, sie der Betriebsinhaber aber nachweislich seit 15.5.2003 ununterbrochen als Ackerland genutzt habe.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen und Schriftstücken sowie aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Die Berufung ist zulässig und begründet.

Der Kläger hat einen Anspruch auf Feststellung und Zuweisung der begehrten zusätzlichen 9,1467 Zahlungsansprüche für Ackerland anstelle der entsprechenden Zahl von Zahlungsansprüchen für Dauergrünland.

Die Anzahl der Zahlungsansprüche je Betriebsinhaber entspricht der Hektarzahl, die er im ersten Jahr der Anwendung der Betriebsprämienregelung angemeldet hat (Art. 59 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1782/2003). Die Höhe der Zahlungsansprüche errechnet sich aus dem betriebsindividuellen und dem flächenbezogenen Betrag (§ 5 Abs. 1 Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG - i.V.m. Art. 59 Abs. 1 und 3 VO (EG) Nr. 1782/2003). Der flächenbezogene Betrag je Hektar beihilfefähige Fläche, die am 15. Mai 2003 als Dauergrünland genutzt wurde, wird unter Berücksichtigung eines bestimmten Wertverhältnisses zu dem flächenbezogenen Betrag je Hektar für die sonstigen beihilfefähigen Flächen gebildet (§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfG i.V.m. Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003). Als im Jahr 2003 als Dauergrünland genutzte Flächen gelten Flächen, die von einem Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2003 als Dauergrünland angemeldet wurden, oder nicht angemeldete Flächen, von denen nachgewiesen werden kann, dass sie im Jahr 2003 nicht als Dauergrünland genutzt wurden (Art. 32 Abs. 4 Unterabsatz 1 VO (EG) Nr. 765/04). Die Mitgliedstaaten werden ermächtigt, zu bestimmen, welche Flächen als Dauergrünland gelten, wenn sie im Rahmen eines nationales Flurbereinigungsprogramms zwischen dem Datum des Beihilfeantrages für 2003 und dem Datum der Anwendung der Betriebsprämienregelung im ersten Anwendungsjahr neu zugewiesen werden (Art. 32 Abs. 4 Unterabsatz 3 VO (EG) Nr. 765/04, eingefügt durch VO (EG) Nr. 1085/2005 vom 8. Juli 2005, gültig ab 1. Januar 2005). Die Bundesrepublik Deutschland hat aufgrund dieser Ermächtigung ihrerseits die Landesregierungen ermächtigt, die erforderlichen Vorschriften für die Bestimmung von Dauergrünland zu erlassen (§ 3 a Betriebsprämiendurchführungsverordnung eingefügt durch 2. Verordnung zur Änderung der Betriebsprämiendurchführungsverordnung vom 11. Juli 2005, in Kraft getreten am 16. Juli 2005). Daraufhin hat die Landesregierung von Rheinland-Pfalz geregelt, dass für die Bestimmung von Dauergrünland der Auszug aus dem Flurbereinigungsplan nach § 59 Abs. 3 FlurbG maßgeblich ist (§ 4 Landesverordnung zur Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen an landwirtschaftliche Betriebe vom 15. März 2006, GVBl. S. 129, im Folgenden: LVO).

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist diese Regelung nicht unwirksam.

Sie ist nicht deswegen unwirksam, weil die Landesregierung die Rückwirkung auf einen Zeitpunkt noch vor der Ermächtigungsverordnung zurückverlegt hat. Die 2. Verordnung zur Änderung der Betriebsprämiendurchführungsverordnung vom 11. Juli 2005 enthält zwar keine ausdrückliche Ermächtigung zur Rückwirkung, diese ergibt sich aber aus der europarechtlichen Ermächtigung und dem Zeitpunkt des Beginns der Betriebsprämienregelung am 1. Januar 2005. Die Verordnung (EG) Nr. 1085/2005 vom 8. Juli 2005 gilt rückwirkend zum 1. Januar 2005. Mit § 4 LVO werden für den Sonderfall, dass in einem bestimmten Zeitraum durch eine Flurbereinigung neue Flächen zugewiesen worden sind, die Voraussetzungen für deren Bewertung als Dauergrün- oder anderweitig genutztes Land geregelt. Die Rückanknüpfung an die Aussagen im Flurbereinigungsplan ist als unechte Rückwirkung zulässig. Sie erfolgt noch vor Abschluss der noch laufenden Zuweisungsverfahren. Ferner entspricht sie dem Interesse der Begünstigten an einer allmählichen Umstellung auf die neue Förderung.

Die getroffene Regelung ist zur Bestimmung des beihilferechtlichen Begriffs „Dauergrünland“ auch durchaus geeignet, obwohl der Auszug aus dem Flurbereinigungsplan die Nutzungsart Dauergrünland nicht ausdrücklich ausweist, sondern lediglich die im Flurbereinigungsrecht üblichen Nutzungsarten Ackergrünland und Grünland. Während Ackergrünland eine zwischen Acker und Grünland wechselnde Nutzung bezeichnet, ist Grünland dagegen eine auf Grünland beschränkte und daher andauernde Nutzung als Grünland, also Dauergrünland im Sinne der oben erläuterten beihilferechtlichen Regelungen.

Die Angaben zur Nutzungsart im Auszug aus dem Flurbereinigungsplan sind auch nicht deshalb gänzlich ungeeignet, weil die Bewertung in der Flurbereinigung nicht zwingend der tatsächlichen Nutzung entspricht. Nach § 28 FlurbG ist der Wert landwirtschaftlich genutzter Grundstücke nach dem Nutzen zu ermitteln, den sie bei gemeinüblicher ordnungsgemäßer Bewirtschaftung jedem Besitzer nachhaltig gewähren können. Entsprechend kann die ermittelte Nutzung zwar von der tatsächlichen Nutzung abweichen. Regelmäßig werden jedoch die Grundstücke entsprechend ihrer objektiven Eignung genutzt. Soweit dies ausnahmsweise nicht der Fall ist, ist diese Abweichung oft nur geringfügig und dann im Interesse einer vereinfachten Handhabung hinzunehmen.

Unschädlich ist weiter, dass durch die Anknüpfung an den Auszug aus dem Flurbereinigungsplan nicht zwingend auf die Situation des Betriebsinhabers und die Nutzungsart im Jahr 2003 abgestellt wird. Die Anknüpfung an den Auszug aus dem Flurbereinigungsplan bedeutet, dass es nicht auf die Nutzung der vom Betriebsinhaber im Jahr 2003 bewirtschafteten Grundstücke ankommt, sondern auf die Nutzung der ihm durch die Besitzeinweisung zugewiesenen, in der Flurbereinigung neu gebildeten Grundstücke, die sich aus Teilflächen alter Grundstücke zusammensetzen, die in der Regel von anderen Betriebsinhabern genutzt wurden. Dennoch besteht eine ausreichende Beziehung zu den vom Betriebsinhaber im Jahr 2003 genutzten Grundstücken. Soweit der Betriebsinhaber auch Grundstückseigentümer ist, werden ihm durch die Flurbereinigung wertgleiche Grundstücke im Sinne von § 44 FlurbG zugewiesen. Gemäß § 44 Abs. 4 FlurbG sollen seine neuen Grundstücke in Nutzungsart, Beschaffenheit, Bodengüte und Entfernung vom Wirtschaftshof den alten Grundstücken möglichst entsprechen. Wenn im Auszug aus dem Flurbereinigungsplan Grünland ausgewiesen ist, hat deshalb der Betriebsinhaber in der Regel Grünland in ähnlichem Umfang eingebracht. Wenn seine Landabfindung nicht der Einlage entspricht, kann er den Flurbereinigungsplan anfechten, er kann auch die Einstufung als Grünland anfechten. Wenn der Betriebsinhaber nicht auch der Grundstückseigentümer ist, kann er zwar weder die Einstufung der Nutzungsart noch die Landabfindung anfechten. Dies kann nur sein Verpächter. Der Verpächter wird jedoch in der Regel ebenfalls um eine wertgleiche Abfindung bemüht sein, auch um seinen Pachtvertrag zu erfüllen, der durch die Flurbereinigung nicht aufgelöst wird, gegebenenfalls aber anzupassen oder aufzulösen ist (§§ 70, 71 FlurbG). Aus diesem Grunde wird auch im Pachtfall eine weitgehende Entsprechung von alten und neuen Pachtflächen gegeben sein.

Es fehlt auch nicht an einer besonderen Regelung zur Vermeidung einer nennenswerten Verringerung des Dauergrünlands im Sinne von Art. 32 Abs. 4 Unterabsatz 3 VO (EG) Nr. 795/2004. Vielmehr entsteht durch die getroffene Regelung keine erhöhte Gefahr, dass verstärkt Dauergrünland umgebrochen wird, der entgegengetreten werden müsste. Der Nutzer vor der Besitzeinweisung hat keine Veranlassung, Dauergrünland umzubrechen, weil er die umgebrochene Fläche nach dem Besitzübergang voraussichtlich nicht mehr nutzen kann. Der Nutzer nach dem Besitzübergang hat keine Veranlassung Dauergrünland umzubrechen, weil die Nutzung im Hinblick auf die Betriebsprämie durch den Auszug aus dem Flurbereinigungsplan festgelegt ist und er durch den Grünlandumbruch keine wertvolleren Zahlungsansprüche erhalten kann. Durch die Anknüpfung an die frühere Nutzung wird somit ein Grünlandumbruch nicht so gefördert, dass es einer Gegenmaßnahme bedürfte.

Der Auszug aus dem Flurbereinigungsplan gibt in der Regel die Nutzungsart zum Zeitpunkt der Ermittlung durch den Sachverständigen für Wertermittlung wieder. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Wertgleichheit von Einlage und Abfindung ist aber in der Regel der Zeitpunkt des Wirksamwerdens der vorläufigen Besitzeinweisung (§ 44 Abs. 1 Satz 4 FlurbG). Die Berücksichtigung von Abweichungen in der Nutzungsart, die bis zu diesem Zeitpunkt eintreten, können mit Widerspruch und Klage geltend gemacht werden. Der Zeitpunkt des Wirksamwerdens der vorläufigen Besitzeinweisung ist aber auch der Zeitpunkt der Zuweisung neuer Grundstücke im Sinne von Art. 32 Abs. 4 3. Unterabsatz VO (EG) Nr. 795/04. Dieser Zeitpunkt kann nach dieser Regelung nicht nur im Jahr 2003 liegen, sondern auch im Jahr 2004. Dadurch entsteht keine Gefahr, dass die Nutzung im Hinblick auf die Betriebsprämienregelung noch vor der vorläufigen Besitzeinweisung verändert wurde, auch deshalb, weil die Behandlung von Flächen in der Flurbereinigung erst rückwirkend geregelt wurde.

Insgesamt erweist sich damit die Anknüpfung an den Flurbereinigungsplan als im Grundsatz taugliches Instrument zur Umsetzung der nach Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 verlangten Unterscheidung zwischen Dauergrün- und anderweitig genutztem Land. Weil die Bewertung einer Fläche in der Flurbereinigung auf deren Nutzen für jedermann abstellt, kann sie im Einzelfall zwar von der tatsächlich praktizierten Nutzung abweichen. Diese Abweichungen treten aber in aller Regel nur in geringem Umfang auf und sind von den Betroffenen im Interesse einer praktikablen Verfahrensweise grundsätzlich hinzunehmen.

Etwas anderes hat allerdings dann zu gelten, wenn die mit einer solch pauschalierenden Regelung einhergehenden Ungleichbehandlungen ein solches Maß erreichen, das durch den erstrebten Nutzen an Verwaltungsvereinfachung nicht mehr zu rechtfertigen ist. In diesem Fall bedarf die Regelung in § 4 LVO der am Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und an Sinn und Zweck der Grundregelung in Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 ausgerichteten einschränkenden Auslegung.

Ein solcher Fall ist hier gegeben: Zum einen weicht die flurbereinigungsrechtliche Bewertung der Nutzungsart in erheblichem Umfang von der tatsächlichen Nutzung im Jahr 2003 ab; zum anderen liegt diese Abweichung wegen nahezu identischer Besitzverhältnisse vor und nach der vorläufigen Besitzeinweisung offen zutage und deren Hinnahme ist nicht durch Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Nutzungsart vor der Flurbereinigung gerechtfertigt.

Im Auszug aus dem Flurbereinigungsplan ist eine Fläche von 9,8610 ha als Grünland ausgewiesen. Diese ist jedoch bei 9,1476 ha nicht auf die tatsächliche Nutzung als Grünland zurückzuführen, sondern darauf, dass diese Flächen, obwohl sie als Acker genutzt wurden, von dem Sachverständigen unter dem Gesichtspunkt des Nutzens der Fläche für jedermann als Grünland bewertet wurden. Der Unterschied zwischen den im Jahr 2003 tatsächlich als Acker genutzten, für Zwecke der Flurbereinigung - und damit über § 4 LVO mittelbar für die Betriebsprämienregelung - jedoch als Dauer-Grünland bewerteten Flächen erreicht mit 9,1476 ha einen erheblichen Umfang; dem Kläger entsteht dadurch eine spürbarer Nachteil von 2.089,68 €/Jahr. Er wird insoweit ungleich behandelt im Verhältnis zu einem Betriebsinhaber, dem nicht zwischen dem 15. März 2003 und dem 1. Januar 2005 im Rahmen einer Flurbereinigung Flächen neu zugewiesen wurden. Diese Ungleichbehandlung ist auch nicht gerechtfertigt durch den Zweck der Regelung, die Ermittlung der Nutzungsart der 2005 angemeldeten Flächen zu erleichtern. Vielmehr nutzt der Kläger die umstrittenen Flächen im Wesentlichen auch nach der Besitzeinweisung in der Flurbereinigung in gleicher Weise weiter wie zum Zeitpunkt der Antragstellung im Jahr 2003. Dies hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung anhand von Liegenschaftskarten deutlich gemacht, auf denen die alten und die neuen Grundstücke dargestellt waren. Die Ermittlung der Nutzung der alten Grundstücke stößt somit nicht auf Schwierigkeiten. Es ist unter diesen Umständen schon fraglich, ob es sich bei den alten Grundstücken, die im Wesentlichen nur zu größeren Grundstücken zusammengefasst und dem Kläger wieder zugewiesen wurden, um neu zugewiesene Flächen im Sinne von Art. 32 Abs. 4 Unterabsatz 3 VO (EG) Nr. 795/04 handelt.

Jedenfalls ist aber dem Kläger in entsprechender Anwendung von Art. 32 Abs. 4 Unterabsatz 1 b VO (EG) Nr. 795/04 der Nachweis zu ermöglichen, dass seine aufgrund des Auszuges aus dem Flurbereinigungsplan als Dauergrünland einzustufenden Flächen im Jahr 2003 nicht als Dauergrünland genutzt wurden. Da die aufgezeigte Ungleichbehandlung in diesem besonderen Fall praktisch nur durch die Anknüpfung an die Grundregelung in Art. 32 Abs. 4 Unterabsatz 1 b) VO (EG) Nr. 795/2004 ausgeräumt werden kann, ist der Senat in Anwendung der vom Bundesverwaltungsgericht hierzu aufgestellten Grundsätze (vgl. Urteil vom 25. Juli 2007, BVerwGE 129, 116, LS 3 und Rn. 31) zu dieser ergänzenden Auslegung befugt. Dies gilt umso mehr deshalb, weil die Notwendigkeit einer solchen Ergänzung aller Voraussicht nach nur im Fall des Klägers besteht, wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat.

Der Kläger hat den verlangten Nachweis erbracht. Die Nutzung der Flurstücke als Ackerland im Jahr 2003 ist in dem von ihm geltend gemachten Umfang unstreitig. Deshalb ist von der ihm als Dauergrünland angerechneten Fläche von 11,05 ha eine Fläche von 9,1476 ha als Ackerland anzurechnen. Die Zahl der Acker-Zahlungsansprüche erhöht sich von 115,91 um 9,1476 (aufgerundet 9,15) ha auf 125,06 ha, die Zahl der Grünland-Zahlungsansprüche verringert sich entsprechend von 11,05 um 9,15 auf 1,9 ha.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO entsprechend. Die teilweise Klagerücknahme des Klägers betrifft nur einen geringen Teil des Streitgegenstandes, so dass eine Kostenteilung nicht gerechtfertigt ist.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird zugleich für das erstinstanzliche Verfahren bis zur Antragstellung im Berufungsverfahren auf 1.689,49 € (9,8610 ha x 228,44 € x 75 %), danach auf 1.567,26 € (9,1476 ha x 228,44 € x 75 %) festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 GKG in Anlehnung an Nr. 24.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327).