Bundesverwaltungsgericht Beschluss, 10. Jan. 2018 - 4 BN 30/17
Gründe
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Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragsteller beimessen.
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1. Die Antragsteller möchten in dem angestrebten Revisionsverfahren grundsätzlich klären lassen,
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ob der gemäß § 26 Abs. 1 BNatSchG tatbestandlich für den wirksamen Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung erforderliche Schutzgegenstand, der sich als flächenhafter Ausschnitt der Landschaft mit einheitlichem Gesamtcharakter darstellen muss, durch mehrere, räumlich voneinander getrennte Einzelgebiete gebildet werden kann, innerhalb derer sich wiederum die in der Landschaftsschutzgebietsverordnung festgelegten Schutzzwecke nur singulär - mithin nicht kumulativ - bzw. gar nicht verwirklichen lassen.
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Die Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision, weil sie sich anhand des Gesetzeswortlauts und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres bereits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde beantworten lässt.
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Nach § 26 Abs. 1 BNatSchG sind Landschaftsschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen aus einzeln benannten Gründen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft erforderlich ist.
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Die Vorschrift enthält weder hinsichtlich der Größe noch des Zuschnitts nähere Angaben. Der Umgriff richtet sich nach dem Zweck des Schutzes, der erreicht werden soll (vgl. Mühlbauer, in: Lorz/Konrad/Mühlbauer/Müller-Walter/Stöckel, BNatSchG, 3. Aufl. 2013, § 26 Rn. 10). Schutzgegenstand ist eine Fläche, nicht bestimmte Einzelbestandteile oder Einzelobjekte (Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht Nordrhein-Westfalen, 1989, Rn. 595). Die großräumige Perspektive mag der Grund dafür sein, dass es sich bei Landschaftsschutzgebieten regelmäßig um großflächige Gebiete handelt. Innerhalb dieser Gebiete können sich Grundstücke befinden, welche die Kriterien für die Schutzausweisung nicht erfüllen. Sie dürfen in den Schutzumgriff nur einbezogen werden, wenn sie für den Schutz der schutzfähigen Flächen in irgendeiner Weise von Bedeutung sind, und sei es als Puffer- oder Randzone (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 2 BNatSchG sowie Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, 2. Aufl. 2003, § 26 Rn. 11). Eine Unterschutzstellung von Grundstücken, die zum Schutzzweck keinen Beitrag leisten, ist nicht erforderlich. Auch kann es geboten sein, Grundstücke, die sich für eine Unterschutzstellung eignen, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit vom Schutzumgriff auszunehmen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 5. Februar 2009 - 7 CN 1.08 - Buchholz 406.400 § 23 BNatSchG 2002 Nr. 1 Rn. 36). Die Existenz solcher Grundstücke kann dazu führen, dass das Schutzgebiet nicht in sich geschlossen ist, sondern aus Teilgebieten besteht, die nicht einmal eine Punktverbindung aufweisen. Dies nimmt das Bundesnaturschutzgesetz hin, wenn die Teilgebiete durch die vom Verordnungsgeber gesetzmäßig verfolgten Schutzzwecke verklammert sind. Davon ist auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen (UA Rn. 41).
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Die Schutzzwecke sind in § 26 Abs. 1 BNatSchG alternativ formuliert. Es ist also ausreichend, wenn eine der drei Zwecksetzungen verfolgt wird. Gleichwohl ist die - hier vorgenommene - Kumulation verschiedener Schutzgründe im Sinne einer multifunktionalen Unterschutzstellung zulässig (Hendrischke, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 26 Rn. 9). Verschiedene Bereiche können dabei mit unterschiedlichen Schutzzwecken belegt sein (Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 26 Rn. 11). Ob die Teilbereiche Bestandteile eines in sich geschlossenen Schutzgebiets oder räumlich voneinander getrennt sind, macht keinen Unterschied.
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2. Die Antragsteller halten die Fragen für grundsätzlich klärungsbedürftig,
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ob es § 26 BNatSchG i.V.m. § 22 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG erlaubt, auf der tatbestandlichen Ebene der Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit (Erforderlichkeit des Schutzes) sowie auf der Ebene des Normsetzungsermessens und der Abwägung (Verhältnismäßigkeit des Schutzes) einen Schutzgegenstand für den Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung festzulegen, der im Verhältnis zu nur punktuell vorhandenen, flächenmäßig stark untergeordneten naturschutzfachlich bedeutsamen und damit nur punktuell schutzwürdigen Flächenbereichen erkennbar überwiegend durch intensivland- bzw. forstwirtschaftliche Flächen sowie durch Flächen mit sonstiger landschaftsfremder Nutzung gebildet wird; dies insbesondere dann, wenn sich auf letzteren Flächen die Schutzzwecke der Verordnung nicht verwirklichen lassen,
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ob die durch § 26 BNatSchG tatbestandlich für die Erforderlichkeit des Erlasses einer Landschaftsschutzgebietsverordnung gebildeten Grenzen sowie auf der Ebene des Normsetzungsermessens (Abwägung/Verhältnismäßigkeit) gebildeten Grenzen für den Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung in einer die Unwirksamkeit der Landschaftsschutzgebietsverordnung herbeiführenden Art und Weise überschritten sind, wenn die per se landschaftsfremd genutzten Flächen den weit überwiegenden Flächenanteil im Innenbereich des Gebietsumgriffs der Landschaftsschutzgebietsverordnung ohne erkennbare Pufferfunktion für nur punktuell schutzwürdige untergeordnete Flächen bilden, und ob insoweit nicht § 20 Abs. 2 BNatSchG in seinen einzelnen Schutzkategorien zu entnehmenden kleinräumigen Schutz von nur punktuell schutzwürdigen Bereichen auf Erforderlichkeits- und Verhältnismäßigkeitsebene der Vorrang einzuräumen ist.
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Auch diese Fragen, die einer gemeinsamen Antwort zugänglich sind, führen nicht zur Zulassung der Revision. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits entschieden (BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 2007 - 7 BN 1.07 - juris Rn. 7), dass § 26 BNatSchG es zulässt, in Landschaftsschutzgebiete auch intensiv land- oder forstwirtschaftlich genutzte Flächen einzubeziehen. Allerdings muss der mit der Festsetzung des Landschaftsschutzgebiets verfolgte Schutzzweck (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG) dies rechtfertigen. Das ist beispielsweise der Fall, wenn es Zweck der Verordnung ist, offene, zusammenhängende Grünlandbereiche für das Landschaftsbild zu erhalten, oder wenn - wie hier (UA Rn. 46) - die Einbeziehung land- oder forstwirtschaftlicher Flächen dem Erhalt von Blickbeziehungen auf schutzwürdige Randflächen dient. Ob derartige Flächen in ein Landschaftsschutzgebiet einbezogen werden, liegt im "Normsetzungsermessen" des naturschutzrechtlichen Normgebers. Dieses Ermessen ist - darin ist den Antragstellern beizupflichten - durch die Grundsätze der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit beschränkt. Aus ihnen lässt sich aber nicht generalisierend ableiten, welchen Anteil am gesamten Schutzgebiet die land- oder forstwirtschaftlichen Flächen höchstens haben dürfen. Das ist vielmehr eine Frage der konkreten Umstände des Einzelfalles. Diese Grundsätze zum "Normsetzungsermessen" gelten in gleicher Weise für die Wahl der Schutzkategorie, wenn für eine Unterschutzstellung mehrere Alternativen des § 20 Abs. 2 BNatSchG in Betracht kommen.
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3. Die Antragsteller möchten im Revisionsverfahren geklärt wissen,
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ob § 20 Abs. 2 Nr. 4, § 22 Abs. 1 und § 26 BNatSchG eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Bestimmtheitsgebots (u.a. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) sowie des Rechtsstaatsgebots des Art. 20 Abs. 3 GG genügende Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Landschaftsschutzgebietsverordnungen darstellen.
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Die Frage löst die Zulassung der Grundsatzrevision schon deshalb nicht aus, weil sie für den Verwaltungsgerichtshof nicht maßgeblich war. Es gehört nicht zu den Aufgaben des Bundesverwaltungsgerichts, Rechtsfragen zu klären, die sich die Vorinstanz nicht gestellt und die sie deshalb auch nicht beantwortet hat (BVerwG, Beschlüsse vom 25. April 2016 - 4 B 10.16 - juris Rn. 5 und vom 11. April 2017 - 4 B 11.17 - ZfBR 2017, 587 Rn. 11).
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4. Die Antragsteller bezeichnen die Fragen als grundsätzlich klärungsbedürftig,
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ob es im Zusammenhang mit der Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs einer Landschaftsschutzgebietsverordnung einen Verstoß gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips des Art. 20 Abs. 3 GG) darstellt, wenn
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- erkennbar naturschutzfachlich bedeutsame Flächenbereiche im unmittelbaren Nahbereich zum tatsächlich gewählten Grenzverlauf der Landschaftsschutzgebietsverordnung durch den Verordnungsgeber ausgespart und nicht in den Gebietsumgriff der Landschaftsschutzgebietsverordnung aufgenommen werden, obwohl diese Flächen dem Schutzzweckcharakter der in der Landschaftsschutzgebietsverordnung festgelegten Schutzzwecke in vollem Umfang entsprechen,
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- vermeintlich aus Sicht des Verordnungsgebers notwendige Pufferzonen zu punktuell im Schutzgebietsumgriff vorhandenen identischen naturschutzfachlich bedeutsamen Flächen ohne erkennbaren Differenzierungsgrund mit unterschiedlichen Abständen zu diesen Flächen festgelegt werden,
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ob es im Zusammenhang mit der Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs in der Landschaftsschutzgebietsverordnung einen Verstoß gegen den (verfassungsrechtlich verbürgten) Bestimmtheitsgrundsatz darstellt, wenn die Abgrenzung teilweise weder anhand von Flurstücksgrenzen noch anhand von im Gelände erkennbaren Merkmalen (Wege, Straßen etc.) erfolgt und deshalb die Grenzen teilweise in der freien Natur durch den Normverpflichteten nicht erkennbar sind.
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Die Frage der Vereinbarkeit einer - wie hier - landesrechtlichen Verordnung mit Bundesverfassungsrecht ist kein taugliches Objekt einer Nichtzulassungsbeschwerde. Wird mit der Beschwerde gerügt, die Verordnung verstoße gegen Bundesverfassungsrecht, kann die Revision nur zugelassen werden, wenn näher dargelegt wird, inwiefern die gegenüber der Verordnung als korrigierender Maßstab angeführte verfassungsrechtliche Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. Dezember 1994 - 4 B 266.94 - NVwZ 1995, 601 = juris Rn. 6 und vom 30. Juni 2003 - 4 B 35.03 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 26 = juris Rn. 4). Dem werden die Antragsteller nicht gerecht. Sie machen geltend, Art. 3 Abs. 1 GG gebiete die gleiche Behandlung gleicher Sachverhalte, wenn sich kein nachvollziehbarer Differenzierungsgrund ergebe (Beschwerdebegründung S. 28), und leiten aus dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot her, dass eine Rechtsnorm ihre Wirkungsreichweite in ausreichender Form selbst festlegen müsse (Beschwerdebegründung S. 31). Das ist allerdings bereits Standard (vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 27. Februar 2007 - 1 BvR 1982/01 - BVerfGE 117, 302 <311> zu Art. 3 Abs. 1 GG und vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33 <53 f.> zum Gebot der Normenbestimmtheit). Noch klärungsbedürftige Fragen formulieren die Antragsteller nicht.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO und die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.
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ZPO | Zivilprozessordnung
GG | Art 3
ZPO | § 100 Kosten bei Streitgenossen
VwGO | § 159
(1) Besteht der unterliegende Teil aus mehreren Personen, so haften sie für die Kostenerstattung nach Kopfteilen.
(2) Bei einer erheblichen Verschiedenheit der Beteiligung am Rechtsstreit kann nach dem Ermessen des Gerichts die Beteiligung zum Maßstab genommen werden.
(3) Hat ein Streitgenosse ein besonderes Angriffs- oder Verteidigungsmittel geltend gemacht, so haften die übrigen Streitgenossen nicht für die dadurch veranlassten Kosten.
(4) Werden mehrere Beklagte als Gesamtschuldner verurteilt, so haften sie auch für die Kostenerstattung, unbeschadet der Vorschrift des Absatzes 3, als Gesamtschuldner. Die Vorschriften des bürgerlichen Rechts, nach denen sich diese Haftung auf die im Absatz 3 bezeichneten Kosten erstreckt, bleiben unberührt.
(1) Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben. Ist durch Gesetz vorgesehen, daß eine Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung.
(2) Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung, Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Postwesens und der Telekommunikation, über die Grundsätze der Erhebung des Entgelts für die Benutzung der Einrichtungen der Eisenbahnen des Bundes, über den Bau und Betrieb der Eisenbahnen, sowie Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen oder die von den Ländern im Auftrage des Bundes oder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden.
(3) Der Bundesrat kann der Bundesregierung Vorlagen für den Erlaß von Rechtsverordnungen zuleiten, die seiner Zustimmung bedürfen.
(4) Soweit durch Bundesgesetz oder auf Grund von Bundesgesetzen Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen, sind die Länder zu einer Regelung auch durch Gesetz befugt.
(1) Im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich der Streitwert nach den Anträgen des Rechtsmittelführers. Endet das Verfahren, ohne dass solche Anträge eingereicht werden, oder werden, wenn eine Frist für die Rechtsmittelbegründung vorgeschrieben ist, innerhalb dieser Frist Rechtsmittelanträge nicht eingereicht, ist die Beschwer maßgebend.
(2) Der Streitwert ist durch den Wert des Streitgegenstands des ersten Rechtszugs begrenzt. Das gilt nicht, soweit der Streitgegenstand erweitert wird.
(3) Im Verfahren über den Antrag auf Zulassung des Rechtsmittels und im Verfahren über die Beschwerde gegen die Nichtzulassung des Rechtsmittels ist Streitwert der für das Rechtsmittelverfahren maßgebende Wert.
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.
(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.
(4) In Verfahren
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vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro, - 2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro, - 3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und - 4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.
(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert
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die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist, - 2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.
(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Das Gericht entscheidet nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. In dem Urteil sind die Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind.
(2) Das Urteil darf nur auf Tatsachen und Beweisergebnisse gestützt werden, zu denen die Beteiligten sich äußern konnten.
(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.
(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn
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die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, - 2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder - 3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
Besteht der kostenpflichtige Teil aus mehreren Personen, so gilt § 100 der Zivilprozeßordnung entsprechend. Kann das streitige Rechtsverhältnis dem kostenpflichtigen Teil gegenüber nur einheitlich entschieden werden, so können die Kosten den mehreren Personen als Gesamtschuldnern auferlegt werden.