Bundesverwaltungsgericht Urteil, 22. Sept. 2016 - 2 C 17/15
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Tatbestand
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Die Kläger sind die Erben eines 2015 verstorbenen Ruhestandsbeamten, der bis 2011 im Bundesdienst beschäftigt war. In einem vorausgegangenen Disziplinarverfahren war der Beamte durch Disziplinarurteil wegen schuldhaften Fernbleibens vom Dienst während eines Zeitraums von etwas mehr als zwei Wochen im März 2005 vom Amt eines Zollhauptsekretärs (Besoldungsgruppe A 8 BBesO) in das Amt eines Zollobersekretärs (Besoldungsgruppe A 7 BBesO) zurückgestuft worden.
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Die Kläger wenden sich im vorliegenden Verfahren gegen die Feststellung des Verlustes der Dienstbezüge des Beamten für den Zeitraum seines schuldhaften Fernbleibens vom Dienst. Sie sind mit ihrem Begehren in den Vorinstanzen gescheitert. Das Berufungsgericht hat keine Beweisaufnahme über die Frage des schuldhaften Fernbleibens vom Dienst durchgeführt, weil es angenommen hat, dass dies durch das rechtskräftige Disziplinarurteil bereits bindend für das besoldungsrechtliche Verlustfeststellungsverfahren festgestellt worden sei.
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Mit der bereits vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragen die Kläger,
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die Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Juli 2015 und des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 14. Juni 2013 sowie den Bescheid des Hauptzollamts Schweinfurt vom 29. März 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bundesfinanzdirektion Südost vom 19. Januar 2012 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Revision der Kläger ist unbegründet. Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die Revision ist daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO).
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Das Berufungsgericht hat in Einklang mit § 121 VwGO entschieden, dass die in einem rechtskräftigen Disziplinarurteil getroffene Feststellung, ein Beamter sei in einem bestimmten Zeitraum unerlaubt und schuldhaft dem Dienst ferngeblieben, im nachfolgenden Verfahren über die Feststellung des Verlusts der Dienstbezüge nach § 9 BBesG bindend ist.
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§ 9 Satz 1 BBesG bestimmt, dass der Beamte, Richter oder Soldat, der ohne Genehmigung schuldhaft dem Dienst fernbleibt, für die Zeit des Fernbleibens seine Bezüge verliert. Der Verlust der Bezüge ist festzustellen (§ 9 Satz 3 BBesG).
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Wie bei einem Anfechtungs- oder Verpflichtungsurteil die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts an der präjudiziellen Wirkung des Urteils teilhat, so ist mit der Verhängung einer Disziplinarmaßnahme notwendig die Feststellung eines konkreten Dienstvergehens verbunden. Das Urteil, das eine Disziplinarmaßnahme ausspricht, umfasst damit zugleich die Feststellung, dass in dem der Entscheidung zugrundeliegenden Lebenssachverhalt - hier: dem schuldhaften Fernbleiben vom Dienst - ein konkretes Dienstvergehen liegt. Die materielle Bindungswirkung des rechtskräftig gewordenen Disziplinarurteils umfasst deshalb aus Gründen des Widerspruchs- und des Wiederholungsverbots bei rechtskräftigen Urteilen auch das sachgleiche Verfahren über die Feststellung des Verlusts der Dienstbezüge. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
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Nach § 121 VwGO binden rechtskräftige Urteile, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. In diesem Umfang tritt damit materielle Rechtskraft ein, d.h. der durch das Urteil ausgesprochene Inhalt ist in jedem Verfahren zwischen den Beteiligten bindend. Das Institut der materiellen Rechtskraft dient der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden (BVerfG, Beschluss vom 25. November 2008 - 1 BvR 848/07 - BVerfGE 122, 190 <203>). Es bezweckt, dass in einem neuen Verfahren keine dem rechtskräftigen Urteil widersprechende Entscheidung ergehen kann (BVerwG, Urteile vom 24. November 1998 - 9 C 53.97 - BVerwGE 108, 30 <33> und vom 22. Oktober 2009 - 1 C 26.08 - BVerwGE 135, 137 <142> sowie Beschluss vom 30. Juni 2014 - 2 B 99.13 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 106 Rn. 13). Deshalb sind in einem späteren Prozess nicht nur die Beteiligten, sondern auch die Gerichte an das rechtskräftige Urteil gebunden (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1995 - 8 C 8.93 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 70 S. 6). Der Widerstreit zwischen materieller Gerechtigkeit und Rechtssicherheit nach der Durchführung eines den rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Verfahrens wird damit zu Gunsten des letzteren Prinzips entschieden (Clausing, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Februar 2016, § 121 Rn. 4).
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Von entscheidender Bedeutung für die Bestimmung der Rechtskraft und ihrer Reichweite ist der Streitgegenstand. Soweit hierüber rechtskräftig entschieden ist, tritt materielle Bindungswirkung ein. Der Streitgegenstand besteht aus der erstrebten Rechtsfolge, die im Klageantrag zum Ausdruck kommt, und dem Klagegrund, d.h. dem Sachverhalt, aus dem sie sich ergeben soll (BVerwG, Urteile vom 31. August 2011 - 8 C 15.10 - BVerwGE 140, 290 Rn. 20 und vom 30. Januar 2013 - 8 C 2.12 - NVwZ-RR 2013, 489 Rn. 12). Die Rechtskraft bindet deshalb auch, wenn und soweit sich die entschiedene Frage in einem späteren Verfahren mit einem anderen Streitgegenstand als (präjudizielle) Vorfrage stellt. Allerdings erfasst die inhaltliche Bindungswirkung aus § 121 VwGO nur die Entscheidung über den Streitgegenstand selbst, nicht aber die hierzu vorgreiflichen Rechtsverhältnisse oder Vorfragen. Diese können nur durch ein Zwischenfeststellungsurteil materielle Bindungswirkung erlangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 2011 - 8 C 15.10 - BVerwGE 140, 290 Rn. 22 m.w.N).
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Im Verwaltungsprozess besteht die Besonderheit, dass bereits der Streitgegenstand der Gestaltungsklagen regelmäßig zweistufig ist. Im Falle der Anfechtungsklage wird nicht nur der angefochtene Verwaltungsakt aufgehoben; festgestellt ist mit dem Urteil vielmehr zugleich, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig war und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat (vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 121 Rn. 25 m.w.N.). Das Urteil erschöpft sich nicht in der bloßen Kassation, sondern verbietet der Behörde zugleich, in derselben Sache gegenüber demselben Beteiligten erneut eine entsprechende Verfügung zu erlassen (BVerwG, Urteile vom 8. Dezember 1992 - 1 C 12.92 - BVerwGE 91, 256 <257> und vom 28. Januar 2010 - 4 C 6.08 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 99 Rn. 11). Dies wird als Widerspruchs- und Wiederholungsverbot bezeichnet.
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Das Gestaltungsurteil der Anfechtungsklage beinhaltet damit stets auch einen feststellenden Teil. Einer Zwischenfeststellung bedarf es dafür nicht. Die in dem Anfechtungsurteil enthaltene Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts nimmt an der präjudiziellen Wirkung des Urteils teil (BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2002 - 2 C 7.01 - BVerwGE 116, 1 <3 f.> und vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 - BVerwGE 131, 346 Rn. 18). Hierauf beschränkt sich der gerichtliche Ausspruch im Falle der vorangegangenen Erledigung, bei der es der Kassation nicht mehr bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 1997 - 5 C 1.96 - BVerwGE 105, 370 <373>).
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Entsprechendes gilt für die Verpflichtungsklage. Auch hier ist Streitgegenstand nicht nur die Verpflichtung der Behörde; mitumfasst ist vielmehr auch die Feststellung, dass die Unterlassung der begehrten Handlung rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Mit dem Ausspruch des Gerichts ist daher auch die Feststellung verbunden, dass dem Kläger der geltend gemachte Anspruch zusteht, die Voraussetzungen der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage mithin vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1985 - 6 C 22.84 - Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 18 S. 17 f.; Beschluss vom 16. Februar 1990 - 9 B 325.89 - Buchholz 412.3 § 18 BVFG Nr. 13 S. 13). Dies gilt auch umgekehrt im Falle der Erfolglosigkeit: Nach rechtskräftiger Abweisung einer Verpflichtungsklage steht einem erneuten Antrag bei gleichbleibender Sach- und Rechtslage die materielle Rechtskraft des bindenden Feststellungsteils des Urteils entgegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 1975 - 4 C 15.73 - BVerwGE 48, 271 <275 f.>).
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Diese Erwägungen lassen sich auf die hier vorliegende Konstellation eines Disziplinarurteils übertragen. Auch ein Disziplinarurteil hat notwendigerweise eine zweistufige Struktur und erschöpft seine Rechtskraftwirkung nicht im Gestaltungsausspruch. Wie bei der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ist mit der Verhängung einer Disziplinarmaßnahme notwendig die Feststellung eines Dienstvergehens verbunden (vgl. § 77 Abs. 3 BBG und § 47 Abs. 3 BeamtStG). Das Urteil, mit dem eine Disziplinarmaßnahme ausgesprochen wird, umfasst damit zugleich die Feststellung, dass in dem abgeurteilten Lebenssachverhalt ein bestimmtes, konkretes Dienstvergehen liegt.
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Aus der materiellen Bindungswirkung dieser Feststellung folgt, dass im Disziplinarverfahren nicht nur der Ausspruch einer Disziplinarmaßnahme als solcher, sondern auch der (einschlägige) Inhalt des Dienstvergehens als Vorbelastung Rechtskraftwirkung entfaltet. Denn Streitgegenstand des Disziplinarverfahrens ist der Anspruch des Dienstherrn gegen den Beamten, die erforderliche Disziplinarmaßnahme für die ihm zur Last gelegten Handlungen zu bestimmen. Dieser Disziplinaranspruch besteht, wenn der Beamte die ihm vorgeworfenen Handlungen ganz oder teilweise vorsätzlich oder fahrlässig begangen hat, die nachgewiesenen Handlungen als Dienstvergehen zu würdigen sind und dem Ausspruch der Disziplinarmaßnahme kein rechtliches Hindernis entgegensteht (BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2011 - 2 C 16.10 - BVerwGE 140, 185 Rn. 17 und Beschluss vom 9. Oktober 2014 - 2 B 60.14 - Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 26 Rn. 15). Mit dem bestands- oder rechtskräftigem Abschluss eines Disziplinarverfahrens steht im Hinblick auf den der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt fest, ob ein Disziplinaranspruch des Dienstherrn besteht oder nicht, d.h. ob ein Dienstvergehen gegeben ist oder nicht.
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Die Rechtskraft des Disziplinarurteils erfasst deshalb neben dem die Disziplinarklage bescheidenden Tenor die Feststellung, dass die in der Klageschrift benannten Tatsachen ein bestimmtes Dienstvergehen - hier das schuldhafte Fernbleiben vom Dienst - begründen. Der Streitgegenstand wird - wie bereits ausgeführt - durch den Klageantrag und den Klagegrund, d.h. den Sachverhalt bestimmt, aus dem der Kläger die angestrebte Rechtsfolge herleitet (BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2011 - 2 C 16.10 - BVerwGE 140, 185 Rn. 16). Dabei erstreckt sich die Rechtskraft eines Disziplinarurteils nach dem Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens auf jedes vor der letzten Maßregelung liegende Fehlverhalten des Beamten. Eine nachträgliche, getrennte Verfolgung solcher Verfehlungen ist ausgeschlossen. Mit der letzten Disziplinarmaßnahme ist die Disziplinargewalt des Dienstherrn verbraucht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2014 - 2 B 99.13 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 106 Rn. 15; Köhler, in: Hummel/Köhler/Mayer, BDG, Kommentar, 6. Aufl. 2016, S. 79).
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Danach umfasst der Streitgegenstand hier den Sachverhalt des unerlaubten und unentschuldigten Fernbleibens vom Dienst im März 2005 sowie die Feststellung, dass hierin ein bestimmtes Dienstvergehen liegt. Hierüber ist mit rechtskräftigem Disziplinarurteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom 22. September 2010 - 16b D 09.2133 - entschieden worden, sodass die materielle Bindungswirkung auch das sachgleiche Verfahren über die Feststellung des Verlusts der Dienstbezüge umfasst. Es ist Sinn und Zweck des Instituts der materiellen Rechtskraft, dass über den identischen Sachverhalt beider Verfahren keine erneuten oder sich widersprechenden Urteile ergehen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 2 VwGO.
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(1) Die Revision kann nur darauf gestützt werden, daß das angefochtene Urteil auf der Verletzung
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von Bundesrecht oder - 2.
einer Vorschrift des Verwaltungsverfahrensgesetzes eines Landes, die ihrem Wortlaut nach mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmt,
(2) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die in dem angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen gebunden, außer wenn in bezug auf diese Feststellungen zulässige und begründete Revisionsgründe vorgebracht sind.
(3) Wird die Revision auf Verfahrensmängel gestützt und liegt nicht zugleich eine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 vor, so ist nur über die geltend gemachten Verfahrensmängel zu entscheiden. Im übrigen ist das Bundesverwaltungsgericht an die geltend gemachten Revisionsgründe nicht gebunden.
(1) Ist die Revision unzulässig, so verwirft sie das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluß.
(2) Ist die Revision unbegründet, so weist das Bundesverwaltungsgericht die Revision zurück.
(3) Ist die Revision begründet, so kann das Bundesverwaltungsgericht
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in der Sache selbst entscheiden, - 2.
das angefochtene Urteil aufheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverweisen.
(4) Ergeben die Entscheidungsgründe zwar eine Verletzung des bestehenden Rechts, stellt sich die Entscheidung selbst aber aus anderen Gründen als richtig dar, so ist die Revision zurückzuweisen.
(5) Verweist das Bundesverwaltungsgericht die Sache bei der Sprungrevision nach § 49 Nr. 2 und nach § 134 zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurück, so kann es nach seinem Ermessen auch an das Oberverwaltungsgericht zurückverweisen, das für die Berufung zuständig gewesen wäre. Für das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht gelten dann die gleichen Grundsätze, wie wenn der Rechtsstreit auf eine ordnungsgemäß eingelegte Berufung bei dem Oberverwaltungsgericht anhängig geworden wäre.
(6) Das Gericht, an das die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen ist, hat seiner Entscheidung die rechtliche Beurteilung des Revisionsgerichts zugrunde zu legen.
(7) Die Entscheidung über die Revision bedarf keiner Begründung, soweit das Bundesverwaltungsgericht Rügen von Verfahrensmängeln nicht für durchgreifend hält. Das gilt nicht für Rügen nach § 138 und, wenn mit der Revision ausschließlich Verfahrensmängel geltend gemacht werden, für Rügen, auf denen die Zulassung der Revision beruht.
Rechtskräftige Urteile binden, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist,
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die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger und - 2.
im Fall des § 65 Abs. 3 die Personen, die einen Antrag auf Beiladung nicht oder nicht fristgemäß gestellt haben.
Bleibt der Beamte, Richter oder Soldat ohne Genehmigung schuldhaft dem Dienst fern, so verliert er für die Zeit des Fernbleibens seine Bezüge. Dies gilt auch bei einem Fernbleiben vom Dienst für Teile eines Tages. Der Verlust der Bezüge ist festzustellen.
Rechtskräftige Urteile binden, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist,
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die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger und - 2.
im Fall des § 65 Abs. 3 die Personen, die einen Antrag auf Beiladung nicht oder nicht fristgemäß gestellt haben.
(1) Die Behörde hat auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn
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sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat; - 2.
neue Beweismittel vorliegen, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden; - 3.
Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 der Zivilprozessordnung gegeben sind.
(2) Der Antrag ist nur zulässig, wenn der Betroffene ohne grobes Verschulden außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf, geltend zu machen.
(3) Der Antrag muss binnen drei Monaten gestellt werden. Die Frist beginnt mit dem Tage, an dem der Betroffene von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erhalten hat.
(4) Über den Antrag entscheidet die nach § 3 zuständige Behörde; dies gilt auch dann, wenn der Verwaltungsakt, dessen Aufhebung oder Änderung begehrt wird, von einer anderen Behörde erlassen worden ist.
(5) Die Vorschriften des § 48 Abs. 1 Satz 1 und des § 49 Abs. 1 bleiben unberührt.
(1) Beamtinnen und Beamte begehen ein Dienstvergehen, wenn sie schuldhaft die ihnen obliegenden Pflichten verletzen. Außerhalb des Dienstes ist dieses nur dann ein Dienstvergehen, wenn die Pflichtverletzung nach den Umständen des Einzelfalls in besonderem Maße geeignet ist, das Vertrauen in einer für ihr Amt oder das Ansehen des Beamtentums bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen.
(2) Bei Ruhestandsbeamtinnen und Ruhestandsbeamten sowie früheren Beamtinnen mit Versorgungsbezügen und früheren Beamten mit Versorgungsbezügen gilt es als Dienstvergehen, wenn sie
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sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes betätigen, - 2.
an Bestrebungen teilnehmen, die darauf abzielen, den Bestand oder die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen, - 3.
gegen die Verschwiegenheitspflicht, gegen die Anzeigepflicht oder das Verbot einer Tätigkeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses oder gegen das Verbot der Annahme von Belohnungen, Geschenken und sonstigen Vorteilen verstoßen oder - 4.
einer Verpflichtung nach § 46 Absatz 1, 2, 4 oder 7 oder § 57 schuldhaft nicht nachkommen.
(3) Die Verfolgung von Dienstvergehen richtet sich nach dem Bundesdisziplinargesetz.
(1) Beamtinnen und Beamte begehen ein Dienstvergehen, wenn sie schuldhaft die ihnen obliegenden Pflichten verletzen. Ein Verhalten außerhalb des Dienstes ist nur dann ein Dienstvergehen, wenn es nach den Umständen des Einzelfalls in besonderem Maße geeignet ist, das Vertrauen in einer für ihr Amt bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen.
(2) Bei Ruhestandsbeamtinnen und Ruhestandsbeamten oder früheren Beamtinnen mit Versorgungsbezügen und früheren Beamten mit Versorgungsbezügen gilt es als Dienstvergehen, wenn sie sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes betätigen oder an Bestrebungen teilnehmen, die darauf abzielen, den Bestand oder die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen, oder wenn sie schuldhaft gegen die in den §§ 37, 41 und 42 bestimmten Pflichten verstoßen. Bei sonstigen früheren Beamtinnen und früheren Beamten gilt es als Dienstvergehen, wenn sie schuldhaft gegen die in den §§ 37, 41 und 42 bestimmten Pflichten verstoßen. Für Beamtinnen und Beamte nach den Sätzen 1 und 2 können durch Landesrecht weitere Handlungen festgelegt werden, die als Dienstvergehen gelten.
(3) Das Nähere über die Verfolgung von Dienstvergehen regeln die Disziplinargesetze.
(1) Die Entscheidung über eine Disziplinarmaßnahme ergeht nach pflichtgemäßem Ermessen. Die Disziplinarmaßnahme ist nach der Schwere des Dienstvergehens zu bemessen. Das Persönlichkeitsbild des Beamten ist angemessen zu berücksichtigen. Ferner soll berücksichtigt werden, in welchem Umfang der Beamte das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit beeinträchtigt hat.
(2) Ein Beamter, der durch ein schweres Dienstvergehen das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit endgültig verloren hat, ist aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen. Dem Ruhestandsbeamten wird das Ruhegehalt aberkannt, wenn er als noch im Dienst befindlicher Beamter aus dem Beamtenverhältnis hätte entfernt werden müssen.
Rechtskräftige Urteile binden, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist,
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die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger und - 2.
im Fall des § 65 Abs. 3 die Personen, die einen Antrag auf Beiladung nicht oder nicht fristgemäß gestellt haben.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
Besteht der kostenpflichtige Teil aus mehreren Personen, so gilt § 100 der Zivilprozeßordnung entsprechend. Kann das streitige Rechtsverhältnis dem kostenpflichtigen Teil gegenüber nur einheitlich entschieden werden, so können die Kosten den mehreren Personen als Gesamtschuldnern auferlegt werden.