Die Klägerin ist ein in Europa tätiges Unternehmen im Bereich der Herstellung und Abfüllung von Honig. Im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit bringt sie unter anderem das Produkt „… …“ in Verkehr. Es handelt sich dabei um 120 Portionspackungen desselben Honigs von je 20 g mit verschweißtem Aluminiumdeckel, die sich wiederum in einer von der Klägerin abgepackten und verschlossenen Packung aus Karton befinden. Auf der zuletzt genannten Packung sind neben weiteren vorgeschriebenen Kennzeichnungselementen die gesamte Füllmenge, die Anzahl der einzelnen Portionspackungen und das Ursprungsland bzw. die Ursprungsländer des Honigs angegeben. Auf den in der Packung befindlichen Portionspackungen befindet sich keine Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer.
Unter dem 30. Oktober 2012 erließ die Beklagte gegen den als verantwortlichen Geschäftsführer bezeichneten Herrn F. B. einen Bußgeldbescheid, weil von der Klägerin im ersten Halbjahr 2011 Honig in den Verkehr gebracht wurde, bei dem auf der Portionsverpackung die Angabe des Ursprungslandes fehlte. Die Klägerin beabsichtigt, weiterhin die Portionspackungen ohne Angabe des Ursprungslandes in den Verkehr zu bringen.
Am 18. Januar 2013 erhob die Klägerin Klage mit dem Antrag, festzustellen, dass sie nicht gegen § 4 Ziff. 3 i.V.m. § 3 Abs. 4 Ziff. 1 HonigV verstößt, wenn sie mehrere, nicht zum Einzelverkauf bestimmte Portionspackungen desselben Honigs ohne Angabe des Ursprungslandes in einer Fertigpackung, auf der Füllmenge, Anzahl der einzelnen Verpackungen sowie die Kennzeichnungselemente nach HonigV (einschließlich des Ursprungslandes) und der LMKV (Lebensmittel-Kennzeichnungsverordnung) angegeben sind, in Verkehr bringt.
Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 25. September 2013 ab. Die zulässige Feststellungsklage sei unbegründet, da das Inverkehrbringen der Portionspackungen desselben Honigs ohne Angabe des Ursprungslandes auf der Portionspackung gegen § 4 Ziffer 2 i.V.m. §§ 3, 4 Ziff. 1 HonigV verstoße. Entgegen der Auffassung der Klägerin bestehe die Verpflichtung, auch auf den Portionspackungen desselben Honigs das Ursprungsland anzugeben. Mit der Richtlinie 2000/13/EG vom 20. März 2000 seien allgemeine, horizontale Gemeinschaftsregeln für alle Lebensmittel festgesetzt worden, die in den Handel gebracht werden (Erwägungsgrund 4). Die spezifischen, vertikalen Regeln, die nur bestimmte Lebensmittel beträfen, müssten dagegen im Rahmen der Vorschriften für die Erzeugnisse festgelegt werden (Erwägungsgrund 5). Jede Regelung der Etikettierung von Lebensmitteln solle vor allem der Unterrichtung und dem Schutz der Verbraucher dienen (Erwägungsgrund 6), was dem Verbraucher ermögliche, sachkundig seine Wahl zu treffen (Erwägungsgrund 8). Die Regeln für die Etikettierung müssten auch das Verbot enthalten, den Käufer zu täuschen (Erwägungsgrund 14). Zum Zwecke der Erleichterung des Handelsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten könne gestattet werden, dass auf der dem Verkauf an den Endverbraucher vorangehenden Stufe nur die Angaben über die wesentlichen Merkmale auf der äußeren Verpackung angebracht würden und dass bestimmte, für ein vorverpacktes Lebensmittel vorgeschriebene Angaben lediglich auf den Warenbegleitpapieren erschienen (Erwägungsgrund 15). Nach Artikel 2 der Richtlinie dürfe die Etikettierung und die Art und Weise, wie sie erfolge, nicht geeignet sein, den Käufer irrezuführen, und zwar insbesondere nicht unter anderem über Ursprung und Herkunft des Lebensmittels. Nach Art. 3 Abs. 1 Ziff. 8 der Richtlinie enthalte die Etikettierung der Lebensmittel unter anderem zwingend die Angabe über den Ursprungs- oder Herkunftsort, falls ohne diese Angabe ein Irrtum des Verbrauchers über den tatsächlichen Ursprung oder die wahre Herkunft des Lebensmittels möglich wäre. Nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie könnten Gemeinschaftsvorschriften, die nur für einzelne Lebensmittel und nicht für Lebensmittel im Allgemeinen gälten, zusätzlich zu den in Art. 3 aufgeführten Angaben weitere zwingende Angaben verlangen. Als vertikale Richtlinie für Honig sei die Richtlinie 2001/110/EG vom 20. Dezember 2001 (Honigrichtlinie) erlassen worden. Nach Erwägungsgrund 5 seien vorbehaltlich bestimmter Bedingungen die allgemeinen Etikettierungsbestimmungen für Lebensmittel der Richtlinie 2000/13/EG anwendbar. In Anbetracht des engen Zusammenhangs zwischen der Qualität des Honigs und seiner Herkunft sei unbedingt sicherzustellen, dass vollständige Informationen zu diesen Aspekten gegeben würden, damit der Verbraucher nicht über die Qualität des Erzeugnisses irregeführt werde. Damit den besonderen Interessen der Verbraucher bezüglich der geographischen Merkmale von Honig Rechnung getragen werde, und eine vollständige Transparenz in dieser Hinsicht sichergestellt sei, sei es erforderlich, dass das Ursprungsland, in dem der Honig erzeugt worden sei, auf dem Etikett angegeben werde. Nach Erwägungsgrund 12 sollten die Mitgliedstaaten, um neue Handelshemmnisse zu vermeiden, darauf verzichten, für die betreffenden Erzeugnisse einzelstaatliche Rechtsvorschriften zu erlassen, die nicht in der Richtlinie vorgesehen seien. Nach Art. 2 Ziff. 4a der Richtlinie sei auf dem Etikett das Ursprungsland bzw. die Ursprungsländer in dem/denen der Honig erzeugt wurde, anzugeben, wobei, habe der Honig seinen Ursprung in mehr als einem Mitgliedstaat oder Drittland, stattdessen folgende Angabe gewählt werden könne: „Mischung von Honig aus EG-Ländern“, „Mischung von Honig aus Nicht-EG-Ländern“, „Mischung von Honig aus EG-Ländern und Nicht-EG-Ländern“. Nach Art. 2 Ziff. 4b der Richtlinie gälten diese Angaben für die Zwecke der Richtlinie 2000/13/EG, insbesondere deren Art. 13, 14, 16 und 17 als Angaben gemäß Art. 3 der genannten Richtlinie. Nach Art. 5 erließen die Mitgliedstaaten keine einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, die nicht in dieser Richtlinie vorgesehen seien. Die Richtlinie 2001/110/EG sei durch die Honigverordnung in deutsches Recht umgesetzt worden. Die in der HonigV enthaltenen Regelungen seien daher stets im Lichte der Richtlinie 2001/110/EG auszulegen, worauf der Klägerbevollmächtigte zu Recht hinweise. Nach § 3 Abs. 4 der HonigV müsse zusätzlich zu den nach der Lebensmittel-Kennzeichnungsverordnung (LMKV) vom 15. Dezember 1999 vorgeschriebenen Angaben bei Honig nach Ziff. 1 das Ursprungsland oder die Ursprungsländer, in dem oder denen der Honig erzeugt worden sei, angegeben werden mit dem in der Honigrichtlinie enthaltenen Text. Nach § 3 Abs. 5 Satz 2 der HonigV gelte im Übrigen für die Art und Weise der Kennzeichnung nach Abs. 4 der § 3 Abs. 3 Satz 1, 2 und 3, 1. Halbsatz und Abs. 4 der LMKV entsprechend. Nach der LMKV, die nach § 1 für die Kennzeichnung von Lebensmitteln in Fertigpackungen im Sinne des § 6 Abs. 1 des Eichgesetzes (EichG), die dazu bestimmt seien an Verbraucher (§ 3 Nr. 4 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches) abgegeben zu werden, gelte, müssten Lebensmittel in Fertigpackungen, die gewerbsmäßig in den Verkehr gebracht würden, nach § 3 LMKV bestimmte Kennzeichnungselemente enthalten. § 3 Abs. 3 der LMKV regele die Art und Weise des Anbringens der Kennzeichnungselemente. Nach § 3 Abs. 4 könnten abweichend von dieser Vorschrift die Angaben nach Abs. 1 unter anderem Lebensmittel in Fertigpackungen, die zur Abgabe an Verbraucher im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 bestimmt seien, um dort zubereitet, verarbeitet, aufgeteilt oder abgegeben zu werden, die notwendigen Angaben auch in den dazugehörenden Geschäftspapieren enthalten sein, wenn sichergestellt sei, dass diese Papiere mit allen Etikettierungsangaben entweder die Lebensmittel, auf die sie sich bezögen, begleiteten, oder vor oder gleichzeitig mit der Lieferung abgesandt worden seien. Nach § 6 Abs. 2 EichG seien Fertigpackungen Erzeugnisse in Verpackungen beliebiger Art, die in Abwesenheit des Käufers abgepackt und verschlossen würden, wobei die Menge des darin enthaltenen Erzeugnisses ohne Öffnen oder merkliche Änderung der Verpackung nicht verändert werden könne. Zu Fertigpackungen in diesem Sinne treffe die Fertigpackungsverordnung (FPackV) vom 8. März 1994 in den § 6 ff. FPackV Regelungen zur Füllmengenkennzeichnung von Fertigpackungen. Die Portionspackungen der Klägerin seien nach der Definition des § 6 Abs. 2 EichG, die auch entscheidend sei für die Anwendung der LMKV (§ 1), Fertigpackungen. Der Honig werde in der Portionspackung in Abwesenheit des Käufers abgepackt und verschlossen und die Menge des darin enthaltenen Erzeugnisses könne ohne Öffnen oder merkliche Veränderung der Verpackung nicht verändert werden. Die Portionspackungen seien auch entgegen der Auffassung der Klägerin dazu bestimmt, an den Verbraucher im Sinne des § 1 LMKV abgegeben zu werden. Es sei gerichtsbekannt, dass derartige Portionspackungen einzeln in Frühstückscafes, Kantinen und auch - wie im Falle der beprobten Ware -in Heimen in der Fertigpackung abgegeben bzw. auch zum Teil einzeln verkauft würden. Es liege auch kein Fall des § 3 Abs. 4 LMKV vor, da der Honig in der Fertigpackung nicht dazu bestimmt sei, bei Verbrauchern im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 LMKV (Gaststätten, Einrichtungen zur Gemeinschaftsverpflegung sowie Gewerbetreibende) dort zubereitet, verarbeitet, aufgeteilt oder abgegeben zu werden, da die Portionspackung an sich abgegeben werde, ohne verändert zu werden. Es werde die Fertigpackung abgegeben, nicht das darin enthaltene Lebensmittel. Nur bei einer „losen“ Schlussabgabe des Lebensmittels aus der Fertigpackung mache die Ausnahme des § 3 Abs. 4 LMKV Sinn. Die offensichtliche Zweckbestimmung, die Portionspackung unverändert an den Verbraucher abzugeben, könne auch nicht dadurch aufgehoben werden, dass entgegen den tatsächlichen Verhältnissen eine andere Zweckbestimmung behauptet werde. Die Eigenschaft der Portionspackungen als Fertigpackung werde auch nicht dadurch aufgehoben, dass diese wiederum in einem verschlossenen Karton abgepackt seien. Anderenfalls könne durch mehrmaliges Verpacken letztlich der Sinn der Kennzeichnungsvorschriften ausgehebelt werden. Die Verpackung der Portionspackungen in einem verschlossenen Karton stelle vielmehr nur eine Transportpackung dar, wobei dies letztlich dahingestellt bleiben könne, da auch bei Einstufung als Fertigpackung die Eigenschaft der Portionspackungen als Fertigpackung nach der eindeutigen Definition des § 6 Abs. 1 EichG nicht aufgehoben würde. So greife auch nicht § 6 Abs. 3 FPackV (die auch nur Bestimmungen zur Kennzeichnung der Füllmenge enthalte), bei der vorliegenden Fallgestaltung ein. Danach seien die gesamte Füllmenge und die Anzahl der einzelnen Packungen anzugeben, soweit eine Fertigpackung aus mehreren, nicht zum Einzelverkauf bestimmten Packungen (es sei nicht die Rede von Fertigpackungen) desselben Erzeugnisses bestehe. Es verbleibe damit bei den Bestimmungen des § 3 Abs. 4 HonigV, dass auf der Portionspackung auch das Ursprungsland anzugeben sei. Es entspreche auch dem Willen der Honigrichtlinie, nach deren Erwägungen es für den Verbraucher zum Schutz vor Täuschung wichtig sei, dass das Ursprungsland angegeben werde. Auch die Kommentierung bei Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Lebensmittelkennzeichnungsverordnung, 66/67 sehe nur bei Einzelpackungen, die nicht zum Einzelverkauf bestimmt seien, keine Kennzeichnungspflicht vor. Im Hinblick auf die nach der [Überzeugung der] Kammer eindeutige Rechtslage erübrige sich eine Vorlage zum Europäischen Gerichtshof.
Gegen das ihr am 4. Februar 2014 (Bl. 163 der VG-Akte) zugestellte Urteil legte die Klägerin am 28. Februar 2014 die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung ein (damaliges Az.: 20 BV 14.494).
Die Klägerin beantragte,
unter Aufhebung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 25. September 2013 (Az. M 18 K 13.259) wird festgestellt, dass die Klägerin nicht gegen § 4 Ziff. 3 i.V.m. § 3 Abs. 4 Ziff. 1 HonigV verstößt, wenn sie mehrere, nicht zum Einzelverkauf bestimmte Portionspackungen desselben Honigs ohne Angabe des Ursprungslandes in einer Fertigpackung, auf der Füllmenge, Anzahl der einzelnen Verpackungen sowie die Kennzeichnungselemente nach der HonigV (einschl. des Ursprungslandes) und der LMKV - wie aus der Anlage BK 1 ersichtlich -angegeben sind, in Verkehr bringt.
Die Beklagte beantragte,
die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München Az. M 18 K 13.259 wird zurückgewiesen.
Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligte sich als Vertreter des öffentlichen Interesses am Berufungsverfahren, stellte aber keinen Antrag.
Aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. Februar 2015 beschloss der Senat am 11. Februar 2015, dem Europäischen Gerichtshof folgende Frage zur Auslegung von Art. 1 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie (EG) Nr. 2000/13 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür - RL (EG) Nr. 2000/13 - und von Art. 2 Abs. 2 Buchst. e der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1924/2006 und (EG) Nr. 1925/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 87/250/EWG der Kommission, der Richtlinie 90/496/EWG des Rates, der Richtlinie 1999/10/EG der Kommission, der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinie 2002/67/EG und 2008/5/EG der Kommission und der Verordnung (EG) Nr. 608/2004 der Kommission Text von Bedeutung für den EWR - VO (EU) Nr. 1169/2011 - vorzulegen:
„Handelt es sich bei Portionspackungen von Honig, die in einer Umverpackung, die sämtliche Kennzeichnungselemente - einschließlich der Angabe des Ursprungslandes - enthält und die nicht als solche Portionsverpackungen einzeln an den Endverbraucher verkauft und nicht einzeln an gemeinschaftliche Einrichtungen abgegeben werden sollen, um ein „vorverpacktes Lebensmittel“ im Sinne von Art. 1 Abs. 3 Buchst. b RL (EG) Nr. 2000/13 sowie Art. 2 Abs. 2 Buchst. e VO (EU) Nr. 1169/2011, das einer entsprechenden Kennzeichnungspflicht unterliegt oder stellen derartige Portionspackungen mit Honig mangels Verkaufseinheit keine kennzeichnungspflichtigen vorverpackten Lebensmittel dar ?
Ist die Frage anders zu beantworten, wenn diese Portionspackungen in Gemeinschaftseinrichtungen nicht nur in fertig zusammengestellten Gerichten, die pauschal bezahlt werden, abgegeben, sondern auch einzeln verkauft werden?.“
Mit Urteil vom 22. September 2016, Az. C-113/15, beantwortete der Europäische Gerichtshof die Vorlagefrage wie folgt:
„Art. 1 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür ist dahin auszulegen, dass jede der Honigportionspackungen, die die Form eines mit einem versiegelten Aluminiumdeckel verschlossenen Portionsbechers aufweisen und in Sammelkartons abgepackt sind, die an Gemeinschaftseinrichtungen abgegeben werden, ein „vorverpacktes Lebensmittel“ ist, wenn diese Gemeinschaftseinrichtungen diese Portionen einzeln verkaufen oder sie in fertig zusammengestellten Gerichten, die pauschal bezahlt werden, an den Endverbraucher abgeben.“
Auf die Gründe der Vorabentscheidung wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen.
Das Berufungsverfahren wurde unter dem Az. 20 BV 16.1961 fortgeführt.
Der Arbeitskreis der auf dem Gebiet der Lebensmittelhygiene und der Lebensmittel tierischer Herkunft tätigen Sachverständigen (ALTS) beschloss im Rahmen seiner 79. Arbeitstagung vom 19. bis 21. Juni 2017 (Tagesordnungspunkt 2), Art. 2 Abs. 2 Buchst. e der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 (LMIV) sei bis auf Weiteres dahingehend auszulegen, dass Kleinstpackungen von Lebensmitteln, die nur im Rahmen von angebotenen Mahlzeiten wie z.B. Hotelfrühstücken in Verkehr gebracht würden, davon nicht erfasst seien, da sie nicht als eigene Verkaufseinheit angeboten, sondern lediglich nicht vorverpackten Gerichten beigefügt würden, für die selbst mit Ausnahme einer gegebenenfalls erforderlichen Allergenkennzeichnung keine Informationspflichten nach Art. 9 LMIV bestünden. Dagegen beziehe sich das anderslautende Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 22. September 2016 gemäß seiner Randnummer 26 ausdrücklich nicht auf die Auslegung der LMIV und sei somit hier nicht einschlägig.
Hierzu sowie zur Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs forderte der Senat die Beteiligten auf, Stellung zu nehmen, insbesondere im Hinblick auf die Möglichkeit einer außergerichtlichen Einigung.
Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses führte hierzu im Wesentlichen aus, dass keine tragfähige Grundlage für einen Vergleich bestehe. Es seien keine durchgreifenden rechtlichen Argumente dafür erkennbar, dass die in Rede stehenden Rechtsfragen unter der Geltung der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 (LMIV) anders zu beantworten wären, als unter Geltung der Richtlinie 2000/13 EG (Etikettierungsrichtlinie). Vielmehr lasse sich das Urteil des Europäischen Gerichtshofs inhaltlich auf die entsprechenden Vorschriften der LMIV übertragen. Der Beschluss des ALTS habe lediglich Meinungscharakter (mit Verweis auf Landgericht München I, Urteil v. 20.6.2017 - 1 HK O 3051/17 - juris Rn. 38) und entfalte keine Bindungswirkung gegenüber den Vollzugsbehörden.
Die Klägerin führte im Wesentlichen aus, dem ALTS-Beschluss stehe das Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache C-113/15 nicht entgegen, da sich dieses ausweislich des Tenors sowie der Begründung (Rn. 36) ausschließlich auf die überkommene Rechtslage nach der Richtlinie 2000/13/EG beziehe. Diese Richtlinie sei zum 13. Dezember 2014 durch die Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 abgelöst worden, zu der sich der Gerichtshof nicht geäußert habe. Dies resultiere aus der grundlegend verschiedenen Systematik sowie den unterschiedlichen Regelungsansätzen der Richtlinie 2000/13/EG und der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011. Insoweit entfalte das Urteil für die nach dem 13. Dezember 2014 zu beurteilenden Sachverhalte keine Bindungswirkung. Ungeachtet dessen ließen sich die Feststellungen des Gerichtshofs zu der Richtlinie 2000/13/EG auch nicht auf die Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 übertragen. Der Europäische Gerichtshof habe, anders als die nach Auffassung der Klägerin wenig überzeugende Stellungnahme der Generalanwältin vom 5. April 2016, in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zwischen der Richtlinie 2000/13/EG sowie der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 differenziert. Wären die Vorlagefragen identisch zu beantworten gewesen, hätte es entsprechender Differenzierung nicht bedurft. Der erkennende Senat habe eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs insbesondere auch im Hinblick auf diese Verordnung für erforderlich gehalten. Der Gerichtshof habe sich jedoch nur zur überkommenen Rechtslage der Richtlinie 2000/13/EG geäußert. Insofern sei die seitens des erkennenden Senats für entscheidungserheblich gehaltene Rechtsfrage weiterhin offen und müsse dem Gerichtshof erneut im Rahmen eines Vorlageverfahrens unterbreitet werden.
Die Beklagte lehnte eine Einigung im Vergleichswege ebenfalls ab. Sie führte im Wesentlichen aus, die Rechtslage sei eindeutig. Von dem im Arbeitskreis ALTS gefassten Beschluss gehe keinerlei Rechtsqualität oder bindende Wirkung für die Vollzugsbehörden aus. Es werde an der Rechtsauffassung festgehalten, dass die Verpflichtung bestehe, auf den Portionspackungen zu je 20 g Honig das Ursprungsland des Honigs anzugeben. Diese Verpflichtung ergebe sich im Übrigen sowohl unter Zugrundelegung der Rechtslage der Richtlinie 2000/13/EG als auch der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011. Dabei sei auch aufgrund der mündlichen Verhandlung vor dem Europäischen Gerichtshof nach Auffassung der Beklagten gerade nicht davon auszugehen, dass der EuGH die Frage, ob es sich bei Portionspackungen von Honig um ein vorverpacktes Lebensmittel handelt, unter Zugrundelegung der Rechtslage der Verordnung anders entscheiden würde. Der EuGH habe zunächst geprüft, ob nicht die abweichenden Bestimmungen des Art. 13 Abs. 1 Buchst. b bzw. Art. 14 der Richtlinie 2000/13 zum Tragen kommen könnten. Dies habe der Europäische Gerichtshof jedoch unter Hinweis darauf verneint, dass zum einen die Portionen an Gemeinschaftseinrichtungen verkauft würden, zum anderen der fragliche Honig nicht zubereitet, verarbeitet, aufgeteilt oder abgegeben werde, sondern vielmehr die von der Klägerin versiegelten Portionspackungen ohne weitere Verarbeitung an den Endverbraucher abgegeben würden. Die Konstellation des Art. 14 Richtlinie 2000/13 (Feilbieten von nicht vorverpackten Lebensmitteln) habe der Europäische Gerichtshof mangels zutreffenden Sachverhaltes ebenfalls verneint. Des Weiteren sei der Europäische Gerichtshof zur Prüfung der Begrifflichkeit des „vorverpackten Lebensmittels“ gelangt. Diese Frage habe der Europäische Gerichtshof bejaht. Hinsichtlich der Begrifflichkeit „Verkaufseinheit“ und „Feilbieten“, die in der deutschen Textfassung von Art. 1 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2000/13 bei der Definition des vorverpackten Lebensmittels gebraucht würden, habe der Europäische Gerichtshof die Textfassungen der anderen Sprachfassungen gegenüber gestellt. Da diese voneinander abwichen, habe er die Vorschrift des Art. 1 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2000/13 nach der allgemeinen Systematik und dem Zweck der Regelung ausgelegt. Die Erfüllung des Tatbestandsmerkmals „ohne weitere Verarbeitung feilgeboten werden“ habe er sowohl beim separaten Verkauf von verschweißten Portionspackungen an den Endverbraucher in einer Gemeinschaftseinrichtung, beispielsweise in einem Restaurant oder einer Kantine bejaht, als auch dann, wenn die Portionspackung in fertig zusammengestellten Gerichten, die pauschal bezahlt würden, abgegeben würden, beispielsweise als Bestandteil eines von einem Anbieter von Gemeinschaftsverpflegung zusammengestellten Menüs oder als Bestandteil eines Hotelbuffets, da der Pauschalpreis letztlich auch die verschiedenen Bestandteile der Mahlzeit erfassen würde. Diese Auslegung von Art. 1 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2000/13 habe der Europäische Gerichtshof durch die Zielsetzung der Richtlinie bestätigt gesehen und dabei auf die Erwägungsgründe der Richtlinie Bezug genommen. Nach Auffassung der Beklagten gelten die zugeschweißten Portionspackungen auch im Anwendungsbereich der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 als „vorverpacktes Lebensmittel“, so dass die Kennzeichnungspflicht bestehe, und zwar unabhängig davon, ob diese einzeln an den Endverbraucher in Gemeinschaftsverpflegungen verkauft würden, oder Bestandteile von fertig zusammengestellten Gerichten oder Buffets seien. Mit einer anderen Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof sei nicht zu rechnen, zumal auch die Schlussanträge der Generalanwältin eindeutig gewesen seien und die Kennzeichnungspflicht auch unter Zugrundelegung der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 bejaht hätten. Aufgrund der Tatsache, dass der Wortlaut der zitierten und vom Europäischen Gerichtshof zunächst geprüften abweichenden Bestimmungen der Richtlinie 2000/13 fast derselbe sei wie in Art. 8 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1169/2011, sei nicht davon auszugehen, dass diesbezüglich eine andere Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ergehen würde, zumal der Wortlaut des Ausnahmetatbestandes des früheren Art. 13 Abs. 1 Buchst. b 2. Gedankenstrich der Richtlinie 2000/13 in der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 noch klarer gefasst worden sei, und aus diesem jetzt eindeutig hervorgehe, dass mit dem Lebensmittel an sich seitens der Gemeinschaftseinrichtung umgegangen werden müsse. Die Portionspackungen würden jedoch versiegelt an den Endverbraucher abgegeben, so dass der Tatbestand schon vom Wortlaut her nicht erfüllt sein könne. Auch hinsichtlich der Begrifflichkeit des „vorverpackten Lebensmittels“, definiert in Art. 2 Abs. 2 Buchst. e der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011, ergebe sich keine andere Betrachtung bzw. Subsumtion als unter der Rechtslage in Anwendung des Art. 1 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2000/13. Zum einen stimme der Wortlaut der Vorschriften überein, zum anderen fänden sich die vom Europäischen Gerichtshof zur Auslegung zitierten Erwägungsgründe auch in den Erwägungsgründen der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 wieder. So solle auch die Verordnung in Bezug auf Informationen über Lebensmittel ein hohes Verbraucherschutzniveau gewährleisten, geeignete Informationen sicherstellen und somit die Wahl des Verbrauchers erleichtern (mit Verweis auf Art. 1 Abs. 1 und Erwägungsgrund 3 der VO (EU) Nr. 1169/2011). Im Übrigen werde auf die Ausführungen der Beklagten und der Landesanwaltschaft Bayern im Vorabentscheidungsverfahren Bezug genommen.
Die Klägerin erwiderte, zwischenzeitlich hätten sich auch die mit dem Vollzug des Lebensmittelrechts betrauten Behörden der Republik Österreich der Rechtsauffassung des ALTS zu den Kennzeichnungsanforderungen von Portionspackungen angeschlossen. Der Beschluss des ALTS sei mit der Europäischen Kommission abgestimmt worden und gebe die Kennzeichnungsverpflichtung von in Portionspackungen abgegebenen Honig nach der derzeit geltenden Rechtslage der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 zutreffend wieder. Die sich auf europäischer Ebene herausbildende Vollzugspraxis der mit dem unmittelbaren mitgliedstaatlichen Vollzug des europäischen Lebensmittelrechts befassten Behörden entspreche damit der Rechtsauffassung der Klägerin. Insofern dürften aber die im Wesentlichen gleichlautenden Stellungnahmen des Landesuntersuchungsamtes Rheinland-Pfalz vom 12. und 16. Januar 2012, aufgrund derer die Beklagte letztlich das vorliegende Verfahren eingeleitet habe, obsolet sein, zumal diese zur überkommenen Rechtslage ergangen seien. Bei den Portionspackungen handele es sich im Licht von Art. 2 Abs. 2 Buchst. e der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 um nicht vorverpackte Lebensmittel. Infolgedessen sei unter Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils festzustellen, dass es einer Kennzeichnung des Ursprungslandes auf den Portionen nach § 3 Abs. 4 HonigV nicht bedürfe. Die durch den Europäischen Gerichtshof vorgenommene extensive Auslegung von Art. 1 Abs. 3 Buchst. b Richtlinie 2000/13/EG unter Verweis auf die Ziele der Richtlinie in den Rn. 66 ff. des Urteils verstoße gegen den Grundsatz des freien Warenverkehrs gemäß Art. 30 AEUV. Dies sei ausweislich der 15. Begründungserwägung der Richtlinie 2000/13/EG nicht gewollt (unter Verweis auf das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-95/14, UNIC). Die einschlägige Rechtsprechung sowie die 15. Begründungserwägung der Richtlinie 2000/13/EG würden durch eine extensive Auslegung von Art. 1 Abs. 3 Buchst. b der fraglichen Richtlinie konterkariert, zumal insbesondere Honig aus verschiedenen Mitgliedstaaten der Europäischen Union kommen könne. Ungeachtet dessen habe eine umfassende Kennzeichnungspflicht zur Konsequenz, dass die Pflichtangaben bei Portionspackungen aufgrund des beschränkten Platzangebots nur in einer Landessprache abgedruckt werden könnten. Dies hätte zur Konsequenz, dass insbesondere kleinere Mitgliedstaaten (wie Zypern oder die baltischen Staaten) nicht mehr mit Portionspackungen beliefert würden, zumal auch erhebliche logistische Herausforderungen zu bewältigen wären, da bei der Herstellung nicht klar sei, wo eine Portionspackung vertrieben werde. Entgegen der Auffassung der Berufungsbeklagten sei das Urteil des Gerichtshofs ratione temporis nicht auf die aktuelle Rechtslage übertragbar (wird ausgeführt). Für das Feststellungsbegehren der Berufungsklägerin sei die Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Berufungsverfahrens maßgeblich, weil das Instanzgericht auf diese abzustellen hätte, wenn es zu diesem Zeitpunkt entschiede (m.V.a. BVerwG, NJW 1990, 2768 m.w.N.). Das vorliegende Feststellungsbegehren sei daher ausschließlich am Maßstab der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 zu messen. Systematik und Regelungsansatz der Richtlinie und der Verordnung unterschieden sich grundlegend, da der Unionsgesetzgeber einen Paradigmenwechsel „von der Etikettierung und Aufmachung der Lebensmittel“ hin „zur umfassenden Verbraucherinformation“ vollzogen habe. Die Aufhebung der Richtlinie sei ausweislich der 11. Begründungserwägung der Verordnung im Interesse einer größeren Rechtssicherheit und einer kohärenten Rechtsdurchsetzung erfolgt. Im Gegensatz zur Etikettierungsrichtlinie erstrecke sich die Lebensmittelinformationsverordnung nicht nur auf die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln, sondern auf jede Information, die ein Lebensmittel betreffe und dem Verbraucher durch ein Etikett, sonstiges Begleitmaterial oder in anderer Form, einschließlich moderner technologischer Mittel, oder mündlich zur Verfügung gestellt werde (mit Verweis auf Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011). Darüber hinaus würden erstmals Verantwortlichkeiten für die Kennzeichnung in Art. 8 der VO sowie die Art und Weise der Lebensmittelinformation detailliert geregelt. Entsprechende Änderungen des materiellen Rechts ließen sich auch dem eingeholten Vorabentscheidungsverfahren des Europäischen Gerichtshofs, Rechtssache C-113/15, dort Rn. 36, entnehmen, wenn dieser in Ermangelung „über die erforderlichen Informationen tatsächlicher und rechtlicher Art“ nicht zu der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 Stellung genommen habe. Wäre die Rechtslage identisch, hätte es der Differenzierung nicht bedurft. Gemessen an diesem Maßstab seien die Portionspackungen daher anhand der Verordnung zu beurteilen. Bei den Portionspackungen handele es sich um kein „vorverpacktes Lebensmittel“ im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. e der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011. Infolgedessen bedürfe es auf der Portionspackung nicht der Angabe des Ursprungslandes nach § 3 Abs. 4 HonigV. Ausgangspunkt für die Abgrenzung zwischen vorverpackten und nicht vorverpackten Lebensmitteln sei die in Art. 2 Abs. 2 Buchst. e LMIV enthaltene Definition des vorverpackten Lebensmittels. Tatbestandlich komme es daher maßgeblich darauf an, ob eine Verkaufseinheit vorliege, die ihrer Zweckbestimmung nach an einen Endverbraucher abgegeben werden solle und keine Fertigpackung darstelle. Liege eines dieser drei Tatbestandsmerkmale nicht vor, handele es sich um kein vorverpacktes Lebensmittel im Sinne der LMIV. Bei den Portionspackungen handele es sich zunächst um keine Verkaufseinheit. Bereits dem Wortlaut nach werde lediglich die Sammelpackung, in der sich 120 Portionen befänden, nicht aber die Portionen selbst als „Einheit zum Verkauf“ durch die Berufungsklägerin angeboten. Diese könnten erst auf der nächsten Vertriebsstufe zur Verkaufseinheit werden, sofern sie durch den in der Lebensmittelkette nachgelagerten Unternehmer einzeln an Endverbraucher abgegeben würden. Rechtssystematisch spreche für dieses Ergebnis zunächst die durch die LMIV neu eingeführte Regelung über die Verantwortlichkeit für die Kennzeichnung von Lebensmitteln; dies sei in der mündlichen Verhandlung des Europäischen Gerichtshofs ausführlich erörtert worden. Demnach sei nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung zunächst der Vermarkter, unter dessen Namen und Firma das Lebensmittel in Verkehr gebracht werde, für die Kennzeichnung primärverantwortlich. Dies sei vorliegend die Berufungsklägerin. Diese müsse nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung sicherstellen, dass die durch sie in Verkehr gebrachte Verkaufseinheit, d.h. die Sammelpackung, den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Dies sei unstreitig der Fall. Die so dann in der Lebensmittelkette nachgelagerten Zwischen- und Einzelhändler seien keine Vermarkter im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung. Als für die Kennzeichnung sekundär Verantwortliche unterlägen sie den geringeren Pflichten nach Art. 8 Abs. 3 bis 5 der Verordnung. Dabei sei insbesondere Art. 8 Abs. 3 der Verordnung zu beachten, wonach Lebensmittelunternehmer, deren Tätigkeit die Informationen über Lebensmittel nicht beeinflussten, keine Lebensmittel abgeben dürften, von denen sie wissen müssten, dass sie dem Lebensmittelinformationsrecht widersprächen. Zudem hätten die Sekundärverantwortlichen nach Art. 8 Abs. 5 der Verordnung sicherzustellen, dass sämtliche Vorschriften des Lebensmittelinformationsrechts eingehalten würden. Werde daher von der Berufungsklägerin als Primärverantwortlicher eine Sammelpackung mit 120 (nicht umfassend gekennzeichneten) Portionspackungen in Verkehr gebracht, dürfe der in der Lebensmittelkette nachgelagerte Einzel- bzw. Zwischenhändler diese Lebensmittel aufgrund der Regelungen der Art. 8 Abs. 3, 5 der Verordnung nicht einzeln verkaufen; jedoch könne er sie als Teil einer Mahlzeit abgeben. Erfolge durch den in der Lebensmittelkette dem Hersteller nachgelagerten Lebensmittelunternehmer, beispielsweise einen Bäcker, entgegen Art. 8 Abs. 3, 5 der Verordnung dennoch eine entgeltliche Abgabe an Endkunden, könne dies aufgrund der in Art. 8 der Verordnung normierten Stufenverantwortung dem Hersteller nicht mehr zugerechnet werden. Dieses Ergebnis werde durch folgende weitere systematische Erwägung gestützt, die ebenfalls erst durch die Lebensmittelinformationsverordnung Eingang in das Lebensmittelinformationsrecht gefunden habe. Der Unionsgesetzgeber habe in Art. 24 Abs. 2 i.V.m. Anhang X Ziff. 2 Buchst. d der LMIV für die Kennzeichnung des Verbrauchsdatums angeordnet, dass dieses „auf jeder vorverpackten Einzelportion angegeben“ werden müsse. Diese Regelung wäre redundant, wenn sich die Kennzeichnungspflicht für Einzelportionen bereits aus Art. 12 Abs. 2 der Verordnung ergeben würde. Auch dies verdeutliche, dass Portions- bzw. Einzelpackungen keiner Kennzeichnungspflicht unterlägen. Auch Sinn und Zweck des Lebensmittelinformationsrechts rechtfertigten eine entsprechende Interpretation. Nach Art. 1 Abs. 1 LMIV bezwecke die Verordnung ein hohes Verbraucherschutzniveau bei gleichzeitiger Gewährleistung eines reibungslosen Funktionierens des Binnenmarktes. Entgegen der Auffassung der Berufungsbeklagten diene die Verordnung nicht ausschließlich einem hohen Verbraucherschutzniveau; vielmehr seien das Informationsinteresse der Verbraucher sowie das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes im Sinne einer praktischen Konkordanz in Ausgleich zu bringen. Erwerbe der Verbraucher die Sammelpackung, erhalte er über diese sämtliche Informationen. Werde die Portionspackung als Teil einer Mahlzeit zur Verfügung gestellt, verfüge der in der Lebensmittelkette nachgelagerte Gastronom dank der Kennzeichnung auf der Verpackung sowie gegebenenfalls der Angaben in den Handelspapieren über die notwendigen Informationen, welche ähnlich wie bei loser Ware in der Gastronomie an den Endkunden weitergegeben werden könnten. Zugleich werde ein Ausgleich zwischen dem Informationsinteresse des Verbrauchers sowie dem Interesse eines reibungslosen Binnenmarktes sichergestellt, da auch weiterhin mehrsprachige Etiketten möglich seien. Ungeachtet dessen solle die Portionspackung auch nicht nach ihrer Zweckbestimmung gemäß Art. 2 Abs. 2 Buchst. e LMIV an einen Endverbraucher abgegeben werden. Dies sei bei den durch die Berufungsklägerin in Verkehr gebrachten Portionspackungen bereits in rechtstatsächlicher Hinsicht nicht der Fall, da dieser die Portionspackungen nicht einzeln verkaufe. Verkauft werde alleine die die Portionspackungen umgebende Sammelpackung, die unstreitig mit allen Pflichtkennzeichnungselementen (einschließlich des Ursprungslandes) versehen sei. Damit werde die Berufungsklägerin ihren Pflichten als Vermarkter nach Art. 8 Abs. 1 LMIV gerecht. Ferner weise die die Portionspackungen umgebende Sammelpackung neben den Pflichtkennzeichnungselementen der LMIV sowie der in Umsetzung der Honigrichtlinie ergangenen Honigverordnung, einschließlich des Ursprungslandes, prominent auf die 120 Einzelportionen als auch auf die Gesamtfüllmenge von 2,4 kg (120 x 20 g) hin. Insbesondere die Angabe der Anzahl der Einzelpackungen sowie der Gesamtfüllmenge wäre aber obsolet, wollte die Berufungsklägerin die Portionspackungen einzeln in Verkehr bringen. Darüber hinaus verfügten die einzelnen Portionspackungen, anders als die Sammelpackung, über keinen EAN (European Article Number), also maschinenlesbaren Strichcode. Ohne EAN seien die Portionspackungen damit nicht dazu bestimmt, als Verkaufseinheit in den Verkehr gebracht zu werden. Vor diesem Hintergrund ließen die Gesamtschau sowie die unterschiedliche Gestaltung von Portions- und Sammelpackung die objektiv zutage tretende Absicht des kennzeichnungspflichtigen Herstellers erkennen, dass die Portionspackungen nicht zum Einzelverkauf bestimmt seien. Vielmehr sei dies lediglich bei der die Portionspackungen umgebenden Sammelpackung der Fall. Die mit dem Vollzug des Lebensmittelrechts betrauten Behörden der Mitgliedstaaten qualifizierten die streitgegenständlichen Portionspackungen als „nicht vorverpackte Lebensmittel“. Insofern sei der Honig unter anderem nicht mit dem Ursprungsland zu kennzeichnen. Dies folge aus dem Beschluss des ALTS im Rahmen der 79. Arbeitstagung. Dieser Beschluss sei einstimmig durch den Bund sowie die Bundesländer angenommen worden, mit der EU-Kommission abgestimmt und gebe zutreffend die Kennzeichnungsverpflichtung von in Portionspackungen abgegebenem Honig nach der derzeit geltenden Rechtslage der LMIV wieder. Diese Argumentationskette über die Verkaufseinheit sei den Vollzugsbehörden auch nicht fremd, so habe der ALTS bereits in der übergebenen Stellungnahme Nr. 2016/5 betont, dass ein so genannter „Bonbonwickler Einwickler“ kein vorverpacktes Lebensmittel im Sinne der LMIV sei. Der Vollständigkeit halber werde darauf hingewiesen, dass es sich beim ALTS, dessen Vorsitzende im Übrigen im Bayerischen Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit in führender Funktion tätig sei, um ein neutrales Sachverständigengremium handele, bestehend aus Vertretern der amtlichen Untersuchungseinrichtungen von Bund und Ländern, Gegenprobesachverständigen und Vertretern der Bundesforschungsanstalten und der Lehrstühle der Universitäten, das sich auf den wissenschaftlichen Erfahrung- und Meinungsaustausch spezialisiert habe. Verwaltungsrechtlich komme diesen Beschlüssen nach Art. 3 GG i.V.m. der Verwaltungspraxis jedoch besondere Bedeutung zu. Insofern könne die Verwaltung nicht ohne zureichenden Grund von ihrer Entscheidungspraxis abweichen.
In der weiteren mündlichen Verhandlung am 3. Mai 2018 stellte die Klägerin den Antrag,
unter Aufhebung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 25. September 2013 (Az. M 18 K 13.259) wird festgestellt, dass die Klägerin nicht gegen § 4 Ziff. 3 i.V.m. § 3 Abs. 4 Ziff. 1 HonigV verstößt, wenn sie mehrere, nicht zum Einzelverkauf bestimmte Portionspackungen desselben Honigs ohne Angabe des Ursprungslandes in einem vorverpackten Lebensmittel, auf dem Füllmenge, Anzahl der einzelnen Verpackungen sowie die Kennzeichnungselemente nach der HonigV (einschl. des Ursprungslandes) und der LMIV angeben sind, in Verkehr bringt.
Die Beklagte beantragte,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses stellte keinen Antrag.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtssowie der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen, wegen des Verlaufs der mündlichen Verhandlung auf die Niederschrift vom 3. Mai 2018.
Die zulässige Berufung der Klägerin bleibt in der Sache ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen, weil sie mit dem in der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren gestellten Klageantrag zwar zulässig, aber nicht begründet ist.
Die Feststellungsklage ist zulässig (1.). Sie ist jedoch nicht begründet. Die hierfür maßgebliche Rechtslage ergibt sich aus der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (ABl. L 266, S. 7; sog. Lebensmittelinformationsverordnung - LMIV) sowie der Richtlinie 2001/110/EG des Rates vom 20. Dezember 2001 über Honig (ABl. L 10, S. 47; sog. Honigrichtlinie) (2.). Nach diesen Rechtsvorschriften ist die Klägerin verpflichtet, auf den von ihr in den Verkehr gebrachten Honig-Portionsverpackungen das Ursprungsland bzw. die Ursprungsländer des Honigs anzugeben (3.). Diese Auslegung verstößt auch nicht gegen Grundrechte der Klägerin (4.) oder den unionsrechtlichen Grundsatz des freien Warenverkehrs (5.).
1. Die Feststellungsklage ist zulässig, insbesondere steht der Klägerin das erforderliche besondere Feststellungsinteresse zur Seite. Denn zum einen ist die begehrte Feststellung für die Klägerin, wie sie in der mündlichen Verhandlung erneut deutlich gemacht hat, im Hinblick auf ihr künftiges Verhalten, nämlich das Inverkehrbringen von Honig-Portionsverpackungen mit oder ohne Ursprungsangabe, und die damit verbundenen, nicht unerheblichen Dispositionen wesentlich (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, § 43 Rn. 25 m.w.N.). Zum anderen dürfte ein Verstoß gegen die Kennzeichnungspflichten den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllen (§§ 3 Abs. 4, 4 Nr. 3, 5 Abs. 3 HonigV in Verbindung mit §§ 1 Abs. 1 Nr. 1 b), Abs. 2, 5 Abs. 1 Nr. 9, 6 Abs. 4 Nr. 2 LMIDV), weshalb der Klägerin bei Zuwiderhandlung auch künftig Bußgelder drohen. Auch unter diesem Gesichtspunkt ergibt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse der Klägerin (Möstl in Posser/Wolff, Beck'scher Onlinekommentar zur VwGO, § 43 Rn. 19.2; Kopp/Schenke, VwGO, § 43 Rn. 24 m.w.N. zur Rspr. des BVerwG).
2. Die maßgebliche Rechtslage ergibt sich aus der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 (vgl. dort Art. 55), der zu ihrer Durchführung gemäß Art. 291 Abs. 1 AEUV in der Bundesrepublik Deutschland erlassenen Verordnung zur Anpassung nationaler Rechtsvorschriften an die VO (EU) Nr. 1169/2011 betreffend die Information über Lebensmittel vom 5. Juli 2017, in Kraft getreten am 13. Juli 2017 (Lebensmittelinformations-Durchführungsverordnung) sowie der Honigrichtlinie 2001/110/EG und der zu ihrer Umsetzung in der Bundesrepublik Deutschland erlassenen Honigverordnung vom 16. Januar 2004 (BGBl. I S. 92) in der Fassung der Verordnung vom 5. Juli 2017. Die Klägerin hat durch ihren in der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren formulierten Antrag klargestellt, dass es ihr nicht (mehr) um eine Feststellung der Rechtslage für die Vergangenheit geht, soweit der Sachverhalt Gegenstand eines Bußgeldverfahrens war. Denn das Bußgeldverfahren gegen die Klägerin wurde inzwischen eingestellt. Die Klägerin begehrt somit lediglich die Feststellung der Rechtslage für die Gegenwart und die Zukunft auf der Grundlage der ab dem 13. Dezember 2014 geltenden Rechtsvorschriften. Eine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO, die im Berufungsverfahren grundsätzlich zulässig ist (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 91 Rn. 31; Ortloff/Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 91 Rn. 93; Wolff in Posser/Wolff, Beck'scher Onlinekommentar zur VwGO, § 91 Rn. 20), ist in dieser Klarstellung des Klageantrags nicht zu sehen, weil in der Änderung der zugrunde liegenden Rechtsvorschriften bzw. der darauf bezogenen Anpassung des Klageantrags keine Änderung des Streitgegenstandes zu sehen ist. Der Streitgegenstand einer Feststellungsklage ist das konkret festzustellende Rechtsverhältnis, d.h. die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Norm des öffentlichen Rechts ergebenden rechtlichen Beziehungen zwischen Personen, gegebenenfalls im Verhältnis zu einer Sache (Pietzcker in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 43 Rn. 5; Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 7). Die Elemente des festzustellenden Rechtsverhältnisses sind demnach der zugrundeliegende Sachverhalt sowie die daraus resultierenden rechtlichen Beziehungen, d.h. hier die Berechtigung der Klägerin, die streitgegenständlichen Portionsverpackungen ohne Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer in den Verkehr zu bringen. Nicht zum Streitgegenstand gehört dagegen die anzuwendende Rechtsnorm des öffentlichen Rechts, denn diese bildet gleichsam die Grundlage der begehrten Feststellung, ist aber nicht Gegenstand derselben.
3. Bei den von der Klägerin in den Verkehr gebrachten Honig-Portionspackungen handelt es sich um ein „vorverpacktes Lebensmittel“, auf welchem das Ursprungsland bzw. die Ursprungsländer anzugeben sind. Dies folgt aus Art. 6, 9 Abs. 1 i), 12 Abs. 2, 26 Abs. 1 und 53 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1169/2011 (LMIV) in Verbindung mit Art. 2 Nr. 4 a) der Honigrichtlinie RL 2001/110/EG. Nach der Überzeugung des Senats lässt sich insoweit die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs im Vorabentscheidungsverfahren vom 22. September 2016 (Rechtssache C-113/15, juris) zur Rechtslage nach der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür (ABl. L 109, S. 29; sog. Lebensmitteletikettierungsrichtlinie) übertragen. Zwar wurde die Lebensmitteletikettierungsrichtlinie gemäß Art. 53 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1169/2011 mit Wirkung vom 13. Dezember 2014 aufgehoben. Die maßgeblichen Vorschriften der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 entsprechen jedoch nach ihrem Wortlaut, systematischen Zusammenhang sowie Sinn und Zweck im Wesentlichen den vom Europäischen Gerichtshof ausgelegten Vorschriften der Richtlinie 2000/13/EG.
a) Dieses Ergebnis folgt für den Senat aus einer Auslegung der einschlägigen Vorschriften der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011, der aufgrund ihrer unmittelbaren Geltung in den Mitgliedstaaten gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht zukommt. Zu berücksichtigen ist dabei höherrangiges Recht, insbesondere die europäischen Grundrechte und die Grundfreiheiten des Binnenmarktes. Dagegen ist der Verwaltungsgerichtshof nicht an die Rechtsauffassungen gebunden, die in dem Dokument der von der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher der Europäischen Kommission eingesetzten Sachverständigengruppe „Fragen und Antworten zur Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 betreffend die Information und Verbraucher über Lebensmittel“ vom 31. Januar 2013 einerseits sowie in dem Beschluss des ALTS vom 19./21. Juni 2017 andererseits geäußert werden. Aufgrund der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 22. September 2016 steht fest, dass dem Dokument der Sachverständigengruppe vom 31. Januar 2013 keinerlei Bindungswirkung zukommt (C-113/15, juris Rn. 78). Dasselbe gilt für den Beschluss des Arbeitskreises der auf dem Gebiet der Lebensmittelhygiene und der Lebensmittel tierischer Herkunft tätigen Sachverständigen (ALTS). Bei dem ALTS handelt es sich um ein Sachverständigengremium, das sich aus Vertretern der amtlichen Untersuchungseinrichtungen von Bund und Ländern, Gegenprobesachverständigen und Vertretern der Bundesforschungsanstalten und der Lehrstühle der Universitäten auf den Gebieten der vom Tier stammenden Lebensmittel, Lebensmittelhygiene und Mikrobiologie unter dem Vorsitz eines Vertreters der amtlichen Untersuchungseinrichtungen zusammensetzt. Die Geschäftsführung wird vom Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) wahrgenommen (https://www.bvl.bund.de/DE/01_Lebensmittel/01_Aufgaben/ 02_AmtlicheLebensmittelueberwachung/13_ALTS/lm_ALTS_node.html). Die Aufgabenstellung dieses Gremiums besteht damit im wissenschaftlichen Erfahrungs- und Meinungsaustausch. Ihm kommt beratende Funktion zu. Es kann daher schon von den Grundlagen seiner Errichtung, aber auch von seiner Zusammensetzung her lediglich Standpunkte und Empfehlungen aus fachlicher Sicht abgeben, denen als solchen jedoch kein rechtlich verbindlicher Charakter zukommt. Eine Bindung der behördlichen Vollzugspraxis an die Empfehlungen des ALTS bedürfte entsprechender Weisungen der zuständigen Rechts- und Fachaufsichtsbehörden an die nachgeordneten Behörden in der Form von Verwaltungsvorschriften. Derartige norminterpretierende oder normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften liegen hier jedoch nicht vor. Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften, welche der Verwaltung eine bestimmte Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs ohne Beurteilungsspielraum vorgeben, binden im Übrigen zwar die Behörden im Innenverhältnis, im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG aber nicht auch die Gerichte und können von ihnen daher grundsätzlich vollinhaltlich auf ihre Vereinbarkeit mit Gesetz und Verfassung überprüft werden (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 1 Rn. 213). Normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften kommt zwar eine Bindungswirkung auch für die Gerichte zu, wenn sie der Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe mit Beurteilungsspielraum dienen, weil der mit dem erforderlichen Fachwissen ausgestatteten und insoweit sachnäheren Verwaltung eine Einschätzungsprärogative eingeräumt und die richterliche Kontrolle im entsprechenden Umfang zurückgenommen wird (vgl. Schmitz a.a.O. Rn. 214). Die Beschlüsse des ALTS haben jedoch nach dem Vorstehenden auch nicht den Charakter von normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften. Dies folgt schon daraus, dass die maßgeblichen Rechtsvorschriften der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 und der Richtlinie 2001/110/EG keine unbestimmten Rechtsbegriffe mit Beurteilungsspielraum enthalten. Der Verweis der Klägerin auf eine Bindungswirkung des ALTS-Beschlusses aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der Vollzugspraxis geht fehl. Eine Bindungswirkung im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG kommt einer Verwaltungspraxis dann zu, wenn die Verwaltung sich durch entsprechende ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften oder Weisungen selbst auf eine bestimmte Handhabung gleichgelagerter Fälle festgelegt hat (Selbstbindung der Verwaltung, vgl. dazu Schmitz a.a.O., § 1 Rn. 215). Bei der Frage der Kennzeichnungspflicht von Honig-Portionspackungen ist der Verwaltung jedoch kein Ermessen eingeräumt. Schließlich ergibt sich auch aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 5. Dezember 2017 (Az. 7 A 4064/16, juris), welches die Klägerin zur Stützung ihrer Rechtsauffassung heranzieht, keine tragfähige Begründung für eine rechtliche Bindungswirkung von Beschlüssen des ALTS. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht Oldenburg im genannten Fall einen ALTS-Beschluss als fachliche Bewertungsgrundlage für die Einschätzung herangezogen, ob in einem bestimmten Fall eine Irreführung des Verbrauchers vorliegt (VG Oldenburg, U.v. 5.12.2017 - 7 A 4064/16 - juris Rn. 29).
b) Die Pflicht zur Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer des Honigs ist in Art. 2 Nr. 4 b) RL 2001/110/EG als Pflichtangabe gemäß Art. 3 RL 2000/13/EG geregelt. Ursprungsland ist beim Honig nach Art. 2 Nr. 4 a) RL 2001/110/EG das Land, in dem der Honig erzeugt wurde, d.h. wo die Bienen den Nektar oder Honigtau gesammelt haben, wobei der Begriff des „Landes“ den jeweiligen Mitgliedstaat der Europäischen Union bezeichnet (Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, C 350 HonigV, § 3 Rn. 12). Nach Art. 2 Nr. 4 b) RL 2001/110/EG handelt es sich bei der Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer des Honigs somit um eine Pflichtangabe im Sinne des Art. 3 der (mittlerweile aufgehobenen) Richtlinie 2000/13/EG (EuGH, U.v. 22.9.2016 - C-113/15 - juris Rn. 42). Dies gilt ebenso für die Lebensmittelinformationsverordnung Nr. 1169/2011. Gemäß Art. 53 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1169/2011 gelten Verweise auf die Etikettierungsrichtlinie 2000/13/EG nunmehr als Verweise auf die Lebensmittelinformationsverordnung (EU) Nr. 1169/2011. Es handelt sich somit bei der Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer auch um eine Pflichtangabe im Sinne des Art. 9 Abs. 1 i) VO (EU) Nr. 1169/2011. Danach ist die Angabe des Ursprungslandes eines Lebensmittels nach Maßgabe der Artikel 10 bis 35 und vorbehaltlich der im Kapitel IV (Art. 9 bis 35) der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 vorgesehenen Ausnahmen dort verpflichtend, wo dies nach Art. 26 VO (EU) Nr. 1169/2011 vorgesehen ist. Offen bleiben kann, ob im vorliegenden Falle Absatz 1 oder Absatz 2 a) des Art. 26 VO (EU) Nr. 1169/2011 anzuwenden ist, weil die Anwendung beider Vorschriften zu demselben Ergebnis führt. Nach Art. 26 Abs. 1 lässt die Anwendung des Artikels 26 die Kennzeichnungsvorschriften bestimmter Rechtsvorschriften der Union, insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 509/2006 des Rates vom 20. März 2006 über die garantiert traditionellen Spezialitäten bei Agrarerzeugnissen und Lebensmitteln und der Verordnung Nr. 510/2006 des Rates vom 20. März 2006 zum Schutz von geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel unberührt. Bei der Kennzeichnungspflicht nach Art. 2 Nr. 4 der Honigrichtlinie 2001/110/EG handelt es sich um eine Spezialvorschrift im Sinne des Art. 26 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1169/2011. Es kommt somit nicht auf die Frage der Irreführung der Verbraucher an (Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, C 350 HonigV § 3 Rn. 11a). Denn nach Art. 1 Abs. 4 VO (EU) Nr. 1169/2011 geht Art. 2 Nr. 4 RL 2001/110/EG als sog. vertikale Regelung für Honig den für alle Lebensmittel geltenden, horizontalen Regelungen der Verordnung vor (vgl. Erwägungsgrund 5 der VO (EU) Nr. 1169/2011 sowie Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Nr. C 113 LMIV Art. 1 Rn. 25 f.; Hagenmeyer, LMIV, Art. 1 Rn. 15 und Art. 26 Rn. 1a; ebenso - zum Verhältnis von Honigrichtlinie und Lebensmittel-Etikettierungsrichtlinie - EuGH, U.v. 22.9.2016 - C-113/15 - juris Rn. 40 f.). Dem gegenüber ist nach Art. 26 Abs. 2 a) VO (EU) Nr. 1169/2011 die Angabe des Ursprungslands oder des Herkunftsortes u.a. verpflichtend, falls ohne diese Angabe eine Irreführung der Verbraucher über das tatsächliche Ursprungsland des Lebensmittels möglich wäre, insbesondere wenn die dem Lebensmittel beigefügten Informationen oder das Etikett insgesamt sonst den Eindruck erwecken würden, das Lebensmittel komme aus einem anderen Ursprungsland oder Herkunftsort. Zu Art. 3 Nr. 8 RL 2000/13/EG hat der Europäische Gerichtshof festgestellt, dass das Fehlen der Angabe des Ursprungslandes oder der Ursprungsländer des Honigs geeignet ist, einen Irrtum des Verbrauchers über den tatsächlichen Ursprung oder die wahre Herkunft des Honigs hervorzurufen (EuGH, U.v. 22.9.2016 - C-113/15 juris Rn. 44; Hagenmeyer, LMIV, Art. 26 Rn. 4). Art. 26 Abs. 2 a) VO (EU) Nr. 1169/2011 ist insoweit im Wesentlichen inhaltsgleich mit Art. 3 Nr. 8 RL 2000/13/EG (Hagenmeyer, LMIV, Art. 26 Rn. 1a), er wurde lediglich um den Einschub erweitert, der mit dem Wort „insbesondere“ beginnt, welches aber nur eine nicht abschließende, beispielhafte Nennung oder Aufzählung bestimmter Tatbestände kennzeichnet. Die Pflicht zur Angabe des Ursprungslandes nach Art. 9 i) VO (EU) Nr. 1169/2011 lässt sich damit auch auf Art. 26 Abs. 2 a) VO (EU) Nr. 1169/2011 stützen.
c) Gemäß Art. 6 VO (EU) Nr. 1169/2011 sind jedem Lebensmittel, das für die Lieferung an Endverbraucher oder an Anbieter von Gemeinschaftsverpflegung bestimmt ist, Informationen nach Maßgabe dieser Verordnung beizufügen. Die von der Klägerin in den Verkehr gebrachten Honig-Portionspackungen sind für die Lieferung an Anbieter von Gemeinschaftsverpflegung bestimmt. Darunter sind gemäß der Begriffsbestimmung in Art. 2 Abs. 2 d) VO (EU) Nr. 1169/2011 „Einrichtungen jeder Art (darunter auch Fahrzeuge oder fest installierte oder mobile Stände) wie Restaurants, Kantinen, Schulen, Krankenhäuser oder Catering-Unternehmen, in denen im Rahmen einer gewerblichen Tätigkeit Lebensmittel für den unmittelbaren Verzehr durch den Endverbraucher zubereitet werden“ zu verstehen. Der Begriff des Anbieters von Gemeinschaftsverpflegung ist insoweit inhaltsgleich mit dem Begriff der „gemeinschaftlichen Einrichtungen“ nach Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2000/13/EG. Demnach galt die Etikettierungsrichtlinie auch für Lebensmittel, die an „Krankenhäuser, Gaststätten, Kantinen und ähnliche gemeinschaftliche Einrichtungen („gemeinschaftliche Einrichtungen“ genannt) abgegeben werden sollen. Wie der Europäische Gerichtshof zu der vorgenannten Richtlinie festgestellt hat, gilt die Pflicht zur Angabe des Ursprungslandes des Honigs auf der Vorverpackung oder auf einem mit ihr verbundenen Etikett auch für Honig-Portionspackungen, die an solche gemeinschaftlichen Einrichtungen abgegeben werden (EuGH, U.v. 22.9.2016 - C-113/15 - juris Rn. 44 f.). Aus dem in der Begriffsbestimmung des Art. 2 Abs. 2 d) VO (EU) Nr. 1169/2011 enthaltenen Merkmal „für den unmittelbaren Verzehr durch den Verbraucher“, welches sich in Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 2000/13/EG nicht findet, folgt keine andere inhaltliche Betrachtungsweise. Wie aus dem Wortlaut in anderen Sprachfassungen („to be ready for consumption by the final consumer“, „pretes à etre consommées par le consommateur final“) deutlicher als aus dem deutschen Wortlaut hervorgeht, meint die Formulierung, dass das betreffende Lebensmittel gegebenenfalls so zubereitet wird, dass keine weitere Zubereitung vor dem Verzehr erforderlich ist, d.h. dass eine verzehrfertige Abgabe erfolgt (Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, C 113 LMIV, Art. 2 Rn. 58; zur Notwendigkeit des Vergleichs verschiedener Sprachfassungen bei der Auslegung EuGH, U.v. 22.9.2016 - C-113/15 - juris Rn. 58 m.w.N.). Dieses Merkmal ist sowohl bei einer Abgabe der Honig-Portionspackung in einer fertig zusammengestellten Mahlzeit als auch bei einem (unterstellten) Einzelverkauf derselben erfüllt.
d) Die Pflicht zur Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer betrifft -unbeschadet der Kennzeichnungspflicht hinsichtlich des Sammelkartons, über die zwischen den Beteiligten Einigkeit besteht - auch die streitgegenständlichen Honig-Portionspackungen. Denn die verpflichtenden Informationen und damit auch die Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer sind bei vorverpackten Lebensmitteln gemäß Art. 12 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1169/2011 direkt auf der Verpackung oder auf einem an dieser befestigten Etikett anzubringen. Die streitgegenständlichen Honig-Portionspackungen stellen als solche, d.h. ohne den mehrere Portionspackungen umschließenden Sammelkarton, ein vorverpacktes Lebensmittel dar. Dies bedeutet, dass die entsprechenden Angaben auf den streitgegenständlichen Honig-Portionspackungen, denen kein Etikett beigefügt ist, anzugeben sind. Davon ist der Europäische Gerichtshof in seiner Entscheidung zu Art. 1 Abs. 3 Buchstabe b) RL 2000/13/EG ausgegangen (EuGH, U.v. 22.9.2016 - C-113/15 - juris Rn. 54 ff.). Danach ist für das Vorliegen eines vorverpackten Lebensmittels maßgeblich, dass „eine Situation vorliegt, in der die Portionspackungen dazu bestimmt sind, ohne weitere Verarbeitung dem Endverbraucher in einer Gemeinschaftseinrichtung feilgeboten zu werden“ (EuGH a.a.O., Rn. 80 m.V.a. Rn. 63, 64). Dies hat der Europäische Gerichtshof bejaht, soweit die Honig-Portionspackungen als Teil einer verzehrfertigen Mahlzeit - beispielsweise eines Frühstücks in einem Hotel - oder einzeln abgegeben werden (EuGH a.a.O., Rn. 62 ff.). Eine Unterscheidung, ob es sich bei dem Verkauf der Portionspackungen um Einzelverkauf handelt oder nicht, ist demnach nicht erforderlich (EuGH a.a.O., Rn. 81). Eine solche Unterscheidung wäre im Übrigen auch lebensfremd, da es letztlich von der individuellen Entscheidung des Verbrauchers abhängt und von dem Anbieter der Gemeinschaftsverpflegung nicht kontrollierbar ist, ob eine Portionspackung beispielsweise mit dem Frühstück verzehrt oder in verschlossenem Zustand mitgenommen wird. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Lebensmitteletikettierungsrichtlinie ist auch auf die hier anzuwendende Lebensmittelinformationsverordnung übertragbar, wenngleich sich der Gerichtshof zur letztgenannten Verordnung nicht geäußert hat (vgl. EuGH, U.v. 22.9.2016 - C-113/15 - juris Rn. 36). Der Senat teilt die Einschätzung der Generalanwältin beim Europäischen Gerichtshof im Verfahren Az. C-113/15, dass die Rechtslage nach der Lebensmitteletikettierungsrichtlinie (RL 2000/13/EG) und der Lebensmittelinformationsverordnung (VO (EU) Nr. 1169/2011) gleich zu beurteilen ist (Schlussantrag der Generalanwältin Sharpston v. 5.4.2016, C-113/15 - juris Rn. 68 ff.). Denn die einschlägigen Rechtsvorschriften der Lebensmittel-Informationsverordnung zur Kennzeichnungspflicht bei vorverpackten Lebensmitteln weichen zwar teilweise im Wortlaut, jedoch nicht in Inhalt, Systematik und Regelungszweck von den entsprechenden Vorschriften der Lebensmittel-Etikettierungsrichtlinie ab. Dies gilt zunächst für den Begriff des vorverpackten Lebensmittels. Darunter versteht die Begriffsbestimmung in Art. 2 Abs. 2 Buchstabe e) VO (EU) Nr. 1169/2011 jede Verkaufseinheit, die als solche an den Endverbraucher und an Anbieter von Gemeinschaftsverpflegung abgegeben werden soll und die aus einem Lebensmittel und der Verpackung besteht, in die das Lebensmittel vor dem Feilbieten verpackt worden ist, gleichviel, ob die Verpackung es ganz oder teilweise umschließt, jedoch auf solche Weise, dass der Inhalt nicht verändert werden kann, ohne dass die Verpackung geöffnet werden muss oder eine Veränderung erfährt. Entscheidend ist hierfür, dass der Inhalt der Honig-Portionsbecher nicht ohne Öffnen oder Verändern derselben verändert werden kann (vgl. Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, C 113 LMIV Art. 2 Rn. 66; Hagenmeyer, LMIV, Art. 2 Rn. 57). Der Wortlaut dieser Begriffsbestimmung ist nahezu identisch mit demjenigen in Art. 1 Abs. 3 Buchstabe b) RL 2000/13/EG. Auch aus der Entstehungsgeschichte der Lebensmittelinformationsverordnung ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass der Unionsgesetzgeber dem Begriff des vorverpackten Lebensmittels in der Verordnung eine andere Tragweite beimessen wollte als in der Lebensmitteletikettierungsrichtlinie. Vielmehr wurde der von der Europäischen Kommission anstelle des vorverpackten Lebensmittels vorgeschlagene Begriff des „fertig verpackten Lebensmittels“ (Art. 2 Abs. 2 Buchstabe e) des Kommissionsvorschlags v. 30.1.2008, KOM (2008) 40 endg.) vom Unionsgesetzgeber gerade nicht aufgegriffen. Vor diesem Hintergrund zeigt die Beibehaltung des Begriffs aus der Lebensmitteletikettierungsrichtlinie, dass an der ursprünglichen Terminologie bewusst festgehalten wurde, sodass unter dem Gesichtspunkt der historischen Auslegung nichts für einen anderen Bedeutungsgehalt des Begriffs des vorverpackten Lebensmittels in der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 gegenüber der Richtlinie 2000/13/EG spricht. Auch vermag unter systematischen Gesichtspunkten die Verpackung der Portionsbecher in Sammelkartons vor der Auslieferung an der Einstufung des einzelnen Portionsbechers als Vorverpackung nichts zu ändern, da eine Vorverpackung begrifflich wiederum aus einer Zusammenfassung mehrerer (Einzel-)Vorverpackungen bestehen kann, wie die Regelung in Art. 8 Abs. 2 Buchstabe c) RL 2000/13/EG zeigt. Des Weiteren unterstreichen Sinn und Zweck der genannten Verordnungsvorschriften dieses Auslegungsergebnis. Die Regelungszwecke der Lebensmittelinformationsverordnung und der Lebensmitteletikettierungsrichtlinie sind dieselben, wie aus den Erwägungsgründen 3, 17 und 22 sowie Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1169/2011 hervorgeht (vgl. Schlussantrag der Generalanwältin v. 5.4.2016 - C-113/15 - juris Rn. 71). Danach dient die Bereitstellung von Informationen über Lebensmittel einem umfassenden Schutz der Gesundheit und Interessen der Verbraucher, indem Endverbrauchern eine Grundlage für eine sachkundige Wahl und die sichere Verwendung von Lebensmitteln unter besonderer Berücksichtigung von gesundheitlichen, wirtschaftlichen, umweltbezogenen, sozialen und ethischen Gesichtspunkten geboten wird (Art. 3 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1169/2011). Diesem Schutzzweck wird aber nur dann genügt, wenn sich die Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer des Honigs bereits auf der Portionspackung befindet. Anderenfalls müsste sich der Endverbraucher nämlich vor dem Erwerb der Honig-Portionspackung - ob in einer fertig zusammengestellten Mahlzeit oder, beispielsweise am Frühstücksbuffet, einzeln - bei dem Anbieter, beispielsweise dem Hotelier oder der Leitung des Krankenhauses bzw. Seniorenheimes bzw. deren Beauftragten nach dem Ursprungsland bzw. den Ursprungsländern erkundigen oder - etwa aus Zeitmangel - auf den Konsum des Honigs verzichten. Derlei Erschwernisse dienen ersichtlich nicht dem Ziel, den Verbrauchern eine sachkundige Entscheidung zu ermöglichen. Ferner greift vorliegend auch die Ausnahme nach Art. 16 Abs. 2 Satz 1 VO (EU) Nr. 1169/2011 nicht (vgl. zum inhaltsgleichen Art. 13 Abs. 4 RL 2000/13/EG EuGH, U.v. 22.9.2016 - C-113/15 - juris Rn. 74 f.), weil die größte Oberfläche der streitgegenständlichen Honig-Portionspackungen mehr als 10 cm2 beträgt, worüber zwischen den Beteiligten auch Übereinstimmung besteht.
e) Die Pflicht zur Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer auf der Honig-Portionspackung trifft die Klägerin als Herstellerin und damit verantwortliche Lebensmittelunternehmerin im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011. Verantwortlich für die Information über ein Lebensmittel ist gemäß Art. 8 Abs. 1 Alt. 1 VO (EU) Nr. 1169/2011 der Lebensmittelunternehmer, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel vermarktet wird. Hinsichtlich des Begriffs des Lebensmittelunternehmers verweist Art. 2 Abs. 1 a) VO (EU) Nr. 1169/2011 auf die Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31, S. 1; sog. Lebensmittel-Basisverordnung; vgl. auch Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, C 113, Art: 8 Rn. 22). Dort sind in Art. 3 Nr. 3 VO (EG) Nr. 178/2002 als Lebensmittelunternehmer die natürlichen oder juristischen Personen definiert, die dafür verantwortlich sind, dass die Anforderungen des Lebensmittelrechts in dem ihrer Kontrolle unterstehenden Lebensmittelunternehmen erfüllt werden. Bei vorverpackten Lebensmitteln ist dies der in der Kennzeichnung gemäß Art. 9 Abs. 1 h), Art. 12 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1169/2011 genannte Lebensmittelunternehmer (Zipfel/Rathke a.a.O., Art. 8 Rn. 25). Die Klägerin, unter deren auf die streitgegenständlichen Honig-Portionspackungen aufgedruckten Firma dieselben in den Verkehr gebracht werden, ist damit nach Art. 8 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1169/2011 die für die Information primär verantwortliche Lebensmittelunternehmerin (vgl. Zipfel/Rathke a.a.O., Art. 8 Rn. 31 ff.). Als solche gewährleistet sie gemäß Art. 8 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1169/2011 gemäß dem anwendbaren Lebensmittelinformationsrecht und den Anforderungen der einschlägigen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften das Vorhandensein und die Richtigkeit der Informationen über das Lebensmittel. Sie muss folglich dafür einstehen, dass alle vorgeschriebenen Kennzeichnungselemente ordnungsgemäß und entsprechend Art. 12 Abs. 1 und 2 VO (EU) Nr. 1169/2011 bereitgestellt werden (Hagenmeyer, LMIV, Art. 8 Rn. 4). Damit trifft die Klägerin die primäre Verantwortlichkeit für das Vorhandensein und die Richtigkeit der Ursprungsbezeichnung auf den einzelnen Honig-Portionsverpackungen. Im Falle der Vermarktung über mehrere Stufen, wie hier durch die Lieferung an Anbieter von Gemeinschaftsverpflegung, trifft die Klägerin nach Art. 8 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1169/2011 eine Pflicht zur Informationsweitergabe (Hagenmeyer a.a.O., Art. 8 Rn. 9). Ohne Erfolg beruft sie sich insoweit auf die Kennzeichnungserleichterung nach Art. 8 Abs. 7 UAbs. 1 a) oder b) VO (EU) Nr. 1169/2011. In den dort genannten Fällen stellen die Lebensmittelunternehmer in den ihrer Kontrolle unterstehenden Unternehmen sicher, dass die nach den Artikeln 9 und 10 verlangten verpflichtenden Angaben - darunter gemäß Art. 9 Abs. 1 i) VO (EU) Nr. 1169/2011 das Ursprungsland oder die Ursprungsländer - auf der Vorverpackung, auf einem mit ihr verbundenen Etikett oder auf Handelspapieren, die sich auf das Lebensmittel beziehen, erscheinen, sofern gewährleistet werden kann, dass diese Papiere entweder dem Lebensmittel beiliegen oder aber vor oder gleichzeitig mit der Lieferung versendet wurden. Da im vorliegenden Falle der Verkauf an Anbieter von Gemeinschaftsverpflegung erfolgt, greift Art. 8 Abs. 7 UAbs. 1 a) VO (EU) Nr. 1169/2011 nicht. Diese Vorschrift regelt den Fall, dass vorverpackte Lebensmittel für den Endverbraucher bestimmt sind, aber auf einer dem Verkauf an den Endverbraucher vorangehenden Stufe vermarktet werden, sofern auf dieser Stufe nicht der Verkauf an einen Anbieter von Gemeinschaftsverpflegung erfolgt (vgl. Zipfel/Rathke, C 113 LMIV, Art. 8 Rn. 63). Des Weiteren regelt Art. 8 Abs. 7 UAbs. 1 b) VO (EU) Nr. 1169/2011 die Fallvariante, dass vorverpackte Lebensmittel für die Abgabe an Anbieter von Gemeinschaftsverpflegung bestimmt sind, um dort zubereitet, verarbeitet, aufgeteilt oder geschnitten zu werden. Auch diese Ausnahme greift hier nicht, da die Honigportionsbecher unverändert weitergegeben werden (vgl. EuGH, U.v. 22.9.2016 - C-113/15 - juris Rn. 48 zu Art. 13 Abs. 1 b), 2. Spiegelstrich RL 2000/13/EG; Hagenmeyer, LMIV, Art. 8 Rn. 9; Zipfel/Rathke a.a.O., Rn. 65 f.). Ferner greift auch nicht die Ausnahme gemäß Art. 8 Abs. 7 UAbs. 2 VO (EU) Nr. 1169/2011, wonach ungeachtet des Unterabsatzes 1 Lebensmittelunternehmer sicherstellen, dass bestimmte in Art. 9 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1169/2011 genannte Angaben auch auf der Außenverpackung erscheinen, in der die vorverpackten Lebensmittel vermarktet werden, denn diese Vorschrift bezieht sich auf die Außenbzw. Umverpackung, also den Sammelkarton (vgl. Hagenmeyer a.a.O., Rn. 11). Die Vorstellung der Klägerin, dass die Verantwortlichkeit hinsichtlich der ordnungsgemäßen Information des Verbrauchers über den Ursprung des Honigs dem Anbieter der Gemeinschaftsverpflegung, also beispielsweise dem Hotelier oder Betreiber eines Krankenhauses, Seniorenheimes etc. obliege, während ihre eigene Verantwortlichkeit mit der ordnungsgemäßen Angabe auf dem Sammelkarton ende, lässt sich somit weder aus dem Wortlaut noch aus der Systematik des Art. 8 VO (EU) Nr. 1169/2011 ableiten und trägt dem Schutzanliegen der Lebensmittelinformationsverordnung nicht genügend Rechnung. Es wäre lebensfremd anzunehmen, die Verbraucher würden durch die Anbieter der Gemeinschaftsverpflegung insoweit ausreichend informiert. Vielmehr wird der Verbraucher bei lebensnaher Betrachtung, wie bereits ausgeführt, mangels Angaben auf der Portionspackung, die er in den Händen hält, entweder die Unklarheit hinsichtlich des Ursprungs des Honigs in Kauf nehmen oder von dem Konsum desselben absehen. Dies wird jedoch nicht dem Anliegen einer informierten Verbraucherentscheidung gerecht.
f) Ein anderes Auslegungsergebnis folgt nicht aus dem Umstand, dass der Unionsgesetzgeber in Art. 24 Abs. 2 i.V.m. Anhang X Ziff. 2 Buchst. d der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 angeordnet hat, dass das Verbrauchsdatum „auf jeder vorverpackten Einzelportion angegeben“ werden muss. Zwar könnte diese Regelung, worauf auch die Klägerin hinweist, redundant sein, weil sich die Kennzeichnungspflicht für Einzelportionen bereits aus Art. 12 Abs. 2 der Verordnung ergibt. Dieser Umstand vermag jedoch für sich genommen keine Auslegung zu stützen, nach der Portions- bzw. Einzelpackungen keiner Kennzeichnungspflicht im Hinblick auf das Ursprungsland bzw. die Ursprungsländer unterlägen. Vielmehr erschließt sich aus der Systematik der Verordnung nicht klar, dass der Verordnungsgeber die Regelung zur Kennzeichnung des Verbrauchsdatums auf jeder vorverpackten Einzelportion in Art. 24 Abs. 2 i.V.m. Anhang X Ziff. 2 Buchst. d der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 bewusst konstitutiv, also Pflichten begründend, und nicht lediglich deklaratorisch, also klarstellend verstanden haben wollte. Auch der Hinweis der Klägerin auf das Gesetzgebungsverfahren gibt hierüber keinen weiteren Aufschluss. Soweit die Frage der Kennzeichnung des Verbrauchsdatums auf vorverpackten Einzelportionen streitig gewesen sein sollte, hätte nämlich auch Anlass für eine klarstellende, also deklaratorische Regelung bestanden.
4. Die Verpflichtung, auf jeder Honig-Portionspackung das Ursprungsland bzw. die Ursprungsländer anzugeben, verstößt nicht gegen Grundrechte der Klägerin. Da es vorliegend um die Auslegung von Rechtsvorschriften der Europäischen Union durch die Mitgliedstaaten geht, die dem deutschen (Bundes-)Gesetzgeber keinen Umsetzungs- oder Regelungsspielraum einräumen, sind die Grundrechte des europäischen Unionsrechts maßgeblich (Art. 51 Abs. 1 GR-Charta). Die Pflicht, bestimmte Hinweise auf einem Produkt bzw. auf dessen Verpackung anzubringen, wie hier die Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer, greift in den Schutzbereich der unternehmerischen Freiheit nach Art. 16 GR-Charta ein (vgl. zu Art. 12 Abs. 1 GG Schemmer in Beck'scher Onlinekommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Rn. 20; Bethge in Sachs, Grundgesetz, Art. 5 Rn. 28a; BVerfG, B.v. 22.1.1997 - 2 BvR 1915/91 - juris). Das Grundrecht nach Art. 16 GR-Charta umfasst die Freiheit zur Ausübung einer Wirtschafts- oder Geschäftstätigkeit, die Vertragsfreiheit und den freien Wettbewerb (EuGH, U.v. 30.6.2016 - C-134/15, Lidl/Freistaat Sachsen - juris Rn. 26; U.v. 22.1.2013 - C-283/11, Sky Österreich - juris Rn. 42) und geht dem Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 15 GR-Charta vor, jedenfalls soweit produktbezogene Kennzeichnungspflichten als Modalitäten einer selbständigen Berufstätigkeit im Streit stehen (EuGH, U.v. 30.6.2016 - C-134/15, Lidl/Freistaat Sachsen -juris Rn. 26 ff.; vgl. auch Jarass, Charta der Grundrechte der EU, 3. Aufl. 2016, Art. 16 Rn. 4a). Der vorliegende Eingriff in die Freiheit der selbständigen Berufsausübung ist jedoch durch das legitime Gemeinwohlziel der Verbraucherinformation und den Schutz der Verbraucher vor Irreführung über die Herkunft des Honigs gedeckt (vgl. zum Verbraucherschutz als legitimem Allgemeinwohlziel EuGH, U.v. 30.6.2016 - C-134/15, Lidl/Freistaat Sachsen - juris Rn. 32). Die Pflicht zur Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer dient einer umfassenden Information des Verbrauchers und damit seiner gleichberechtigten Teilhabe am Wirtschaftsleben, welcher ein hohes Gewicht beizumessen ist. Dem gegenüber ist der Klägerin der erhöhte Aufwand, der damit verbunden ist, die Portionsbecher mit den verlangten Angaben zu versehen, zumutbar. Eine entsprechende Kennzeichnung wäre auf den Portionsbechern nach der Überzeugung des Senats möglich, zumal sich entsprechend gekennzeichnete Portionsbecher von Konkurrenzprodukten im Verkehr befinden. Der Klägerin wird also insoweit nichts Unmögliches abverlangt. Der mit einer entsprechenden Angabe verbundene wirtschaftliche Aufwand ist der Klägerin auch zumutbar, zumal auf dem Deckel der einzelnen Portionspackung ohnehin verschiedene (Pflicht-)Angaben aufgedruckt sein müssen. Dagegen wendet die Klägerin ohne Erfolg ein, dass ein Inverkehrbringen der Honig-Portionspackungen mit entsprechender Ursprungsangabe in der jeweiligen Landessprache in kleineren Mitgliedstaaten der Europäischen Union wegen eines Missverhältnisses von Aufwand und zu erwartenden Umsätzen wirtschaftlich nicht mehr sinnvoll wäre. Denn dabei handelt es sich letztlich um eine unternehmerische Entscheidung der Klägerin, welche sie im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften zu treffen hat.
5. Die Pflicht zur Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer des Honigs auf der Portionspackung verstößt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht gegen den Grundsatz des freien Warenverkehrs. Der in Art. 28 ff. AEUV geregelte freie Warenverkehr zählt zu den Grundfreiheiten des Binnenmarktes im Sinne des Art. 26 Abs. 2 AEUV und steht damit im Rang des europäischen Primärrechts. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gilt das Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen sowie Maßnahmen gleicher Wirkung nicht nur für nationale Maßnahmen, sondern auch für Maßnahmen der Unionsorgane (EuGH, U.v. 12.7.2012 - C-59/11, Association Kokopelli - juris Rn. 80; U.v. 12.7.2005 - C-154/04 u. 155/04, Alliance for Natural Health - juris Rn. 47 ff.; U.v. 9.8.1994 - C-51/93, Meyhui - juris Rn. 11; U.v. 17.5.1984, Rs. 15/83, Denkavit - juris Rn. 15). Die Warenverkehrsfreiheit bildet deshalb einen Maßstab für die Auslegung des abgeleiteten Unionsrechts und damit auch der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 und der Richtlinie 2001/110/EG. Der Grundsatz des freien Warenverkehrs verbietet Hemmnisse für den Warenverkehr innerhalb der Union, die sich daraus ergeben, dass Waren bestimmten Vorschriften entsprechen müssen (wie etwa hinsichtlich ihrer Bezeichnung, ihrer Form, ihrer Abmessungen, ihres Gewichts, ihrer Zusammensetzung, ihrer Aufmachung, ihrer Etikettierung und ihrer Verpackung), selbst dann, wenn diese Vorschriften unterschiedslos für alle inländischen und eingeführten Erzeugnisse gelten (EuGH, U.v. 9.8.1994 - C-51/93, Meyhui - juris Rn. 10; U.v. 2.2.1994 - C-315/92, Clinique - juris Rn. 13; U.v. 24.11.1993 - C-267/91 u. C-268/91, Keck u. Mithouard - juris Rn. 15). Die Verpflichtung, ein Produkt in einer bestimmten Weise zu kennzeichnen, kann die grenzüberschreitende Vermarktung dieses Produktes erschweren, beispielsweise dann, wenn - wie hier - bestimmte Hinweise verlangt werden, welche einen erhöhten Herstellungs- bzw. Verpackungsaufwand erfordern, weil sie je nach dem Zielort des Exportes in verschiedenen Sprachfassungen aufgedruckt werden müssen (vgl. EuGH, U.v. 9.8.1994 - C-51/93, Meyhui - juris Rn. 13). Diese Beschränkung des freien Warenverkehrs ist jedoch gerechtfertigt, weil sie einem zwingenden Erfordernis des Allgemeininteresses dient und der Eingriff dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt (vgl. EuGH, U.v. 22.9.2016 - C-525/14, Waarborg Holland - juris Rn. 35; U.v. 9.8.1994 - C-51/93, Meyhui - juris Rn. 10; U.v. 20.2.1979 - Rs. 120/78, Rewe Central - juris Rn. 8). Die korrekte Information des Verbrauchers über die lokale oder regionale Herkunft einer Ware und damit der Schutz vor einem Irrtum über diese Eigenschaft stellt ein vom europäischen Unionsrecht gebilligtes zwingendes Allgemeinwohlinteresse dar (EuGH, U.v. 9.8.1994 - C-51/93, Meyhui - juris Rn. 18 ff.). Fehlt die Ursprungsbezeichnung auf der einzelnen Portionspackung, so ist dies geeignet, einen Irrtum des Verbrauchers über den tatsächlichen Ursprung oder die wahre Herkunft des Honigs hervorzurufen (EuGH, U.v. 22.9.2016 - C-113/15 - juris Rn. 44; Hagenmeyer, LMIV, Art. 26 Rn. 4). Der mit der Pflicht zur Angabe des Ursprungslandes bzw. der Ursprungsländer auf den Honig-Portionspackungen verbundene erhöhte Aufwand der Klägerin ist im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel der korrekten Verbraucherinformation und des Schutzes des Verbrauchers auch verhältnismäßig. Insoweit gelten die obigen Ausführungen zur Frage einer Grundrechtsverletzung (siehe oben 4.) entsprechend. Eine andere Sichtweise folgt nicht aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 16. Juli 2015 (Rechtssache C-95/14, UNIC/Rat - juris), auf welche die Klägerin Bezug nimmt, weil schon der Sachverhalt, der dieser Entscheidung zugrunde lag, mit dem vorliegenden nicht vergleichbar ist. Dort ging es um die Frage der Vereinbarkeit von nationalen Regelungen, welche für Schuhe und ähnliche Erzeugnisse eine bestimmte Herkunftsbezeichnung verlangen, mit der Warenverkehrsfreiheit wegen damit verbundener potentieller Benachteiligung von Produkten aus anderen Mitgliedstaaten.
6. Die Auslegung der einschlägigen Normen der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 lässt nach der Überzeugung des Senats keinen vernünftigen Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses aufkommen. Eine erneute Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 1 a) AEUV kommt deshalb nicht in Betracht (sog. acte clair, vgl. EuGH, U.v. 6.10.1982 - Rs. 283/81, CILFIT - juris Rn. 16).
7. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
8. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
9. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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