Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 20. Mai 2014 - 15 N 12.1454

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. März 2011 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 20 000 € festgesetzt.

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragstellerin beimisst.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Antragsbefugnis verneint, weil die Antragstellerin nicht geltend machen könne, durch den Bebauungsplan Nr. 28 "An der Ahna" der Antragsgegnerin oder dessen Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Lärmzuwachs durch den zu erwartenden Kraftfahrzeugverkehr auf der privaten Anliegerstraße, die auf einer Länge von ca. 45 m am Grundstück der Antragstellerin vorbeiführen solle, sei geringfügig und gehöre deshalb nicht zum Abwägungsmaterial. Unter diesen Umständen komme der drittschützende Charakter des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 7 BauGB) der Antragstellerin nicht zugute. Eine Antragsbefugnis der Antragstellerin resultiere auch nicht etwa daraus, dass die Straße ohne Einhaltung der gebotenen Abstandsfläche an ihrem Grundstück vorbeigeführt werden solle. Dies wäre nur dann der Fall, wenn - wie hier nicht - der privaten Verkehrsfläche eine gebäudegleiche Wirkung im Sinne von § 6 Abs. 8 HBO zukomme.

a) Die zahlreichen Fragen, die die Antragstellerin zur Frage der Antragsbefugnis wegen einer zu erwartenden Lärmbelastung aufwirft, rechtfertigen nicht die Zulassung der Grundsatzrevision. Auf sie lässt sich in gebündelter Form bereits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde antworten.

Die Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) für ein Normenkontrollverfahren ist gegeben, wenn der Antragsteller hinreichend substanziiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird. Die Verletzung eines derartigen subjektiven Rechts kann auch aus einem Verstoß gegen das in § 1 Abs. 7 BauGB enthaltene Abwägungsgebot folgen (Urteil vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 <220>). Dieses Gebot hat hinsichtlich solcher privaten Belange drittschützenden Charakter, die für die Abwägung erheblich sind. Antragsbefugt ist also, wer sich auf einen abwägungserheblichen privaten Belang berufen kann (Urteil vom 30. April 2004 - BVerwG 4 CN 1.03 - BRS 67 Nr. 51 S. 217). Allerdings ist nicht jeder private Belang für die Abwägung erheblich. Nicht abwägungsbeachtlich sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (seit dem Beschluss vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 2. - 4.79 - BVerwGE 59, 87 <103>; zuletzt Beschluss vom 8. Juni 2011 - BVerwG 4 BN 42.10 -) u.a. alle Interessen, die entweder - objektiv - geringwertig oder aber nicht schutzwürdig sind.

Auch das Interesse, von planbedingtem Verkehrslärm verschont zu bleiben, ist nur dann ein abwägungserheblicher Belang, wenn es über die Bagatellgrenze hinaus betroffen wird (Urteil vom 21. Oktober 1999 - BVerwG 4 CN 1.98 - BRS 62 Nr. 51 S. 275; Beschluss vom 24. Mai 2007 - BVerwG 4 BN 16.07 und 4 VR 1.07 - BRS 71 Nr. 35 S. 166 f.). Wann das der Fall ist, lässt sich nicht durch reine Subsumtion ermitteln (Paetow, NVwZ 1985, 309 <312>), sondern nur unter Einbeziehung der konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls beurteilen (Beschluss vom 19. Februar 1992 - BVerwG 4 NB 11.91 - BRS 54 Nr. 41 S. 120). Das ist in erster Linie Aufgabe des Tatrichters (Beschluss vom 21. Dezember 2010 - BVerwG 4 BN 44.10 - juris Rn. 9).

Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass das Interesse des Planbetroffenen am Schutz vor Straßenverkehrslärm "jedenfalls dann und unabhängig weiterer tatrichterlicher Feststellungen" als im Sinne der Antragsbefugnis abwägungsbeachtlich und die Möglichkeit einer Rechtsverletzung begründend qualifiziert werden muss, wenn der Lärm durch die Festsetzung einer Verkehrsfläche erstmals hervorgerufen wird (Beschwerdebegründung S. 4 , S. 8, 16). Es lässt sich bereits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde feststellen, dass diese Auffassung nicht zutrifft. Führt ein Bebauungsplan dazu, dass ein Nachbargrundstück anders genutzt werden darf als bisher - hier: bislang Grünfläche, künftig Verkehrsfläche -, so gehören die Interessen des Betroffenen an der Beibehaltung des bisherigen Zustands nicht stets, sondern nur grundsätzlich zum notwendigen Abwägungsmaterial (Beschluss vom 7. Januar 1993 - BVerwG 4 NB 42.92 - BRS 55 Nr. 29 S. 76). Auch in diesem Fall ergeben sich Beschränkungen der Antragsbefugnis bei Änderungen, die objektiv geringfügig sind und/oder sich nur unwesentlich auf das Nachbargrundstück auswirken können (vgl. Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 3.92 - BRS 54 Nr. 21 S. 74).

Die Antragstellerin meint ferner, dass ohne Feststellung, welche Immissionsrichtwerte gelten, und eine Prognose, ob die Werte nach Verwirklichung des umstrittenen Vorhabens eingehalten werden, die Abwägungsrelevanz einer zu erwartenden Lärmzunahme und somit auch die Antragsbefugnis nicht verneint werden dürfe (Beschwerdebegründung S. 2 , S. 9). Diese Ansicht ist ebenfalls nicht richtig. Setzt ein Bebauungsplan eine Verkehrsfläche neben einem Wohngrundstück fest, kann auf die Ermittlung konkret zu erwartender Immissionswerte verzichtet werden, wenn schon nach der Zahl der täglich zu erwartenden Kfz-Bewegungen im Hinblick auf die konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls keine Belästigungen zu besorgen sind, die die Geringfügigkeitsgrenze überschreiten. Davon haben sich der Senat im Urteil vom 21. Oktober 1999 - BVerwG 4 CN 1.98 - (a.a.O. S. 273 f.) und im Anschluss daran das Oberverwaltungsgericht Münster (Urteil vom 11. Januar 2001 - 7a D 33/99.NE - juris Rn. 66) leiten lassen. Auch das Normenkontrollgericht vertritt diesen Standpunkt. Es hat eine Ermittlung der konkret zu erwartenden Immissionswerte für entbehrlich gehalten, weil auf der Zufahrt zum neuen Baugebiet voraussichtlich 60 Kfz-Bewegungen pro Tag stattfänden und dies auch in einer eher ruhigen Wohnlage nicht mehr als geringfügig sei (BA S. 7). Der Senat sieht keinen Anlass, den rechtlichen Ansatz einer revisionsgerichtlichen Kontrolle zuzuführen. Ob die Rechtsanwendung der Vorinstanz im konkreten Einzelfall zu überzeugen vermag, ist keine Frage von grundsätzlicher Bedeutung.

Die Antragstellerin möchte wissen, ob das Interesse, von Lärm durch einen neu anzulegenden Verkehrsweg verschont zu werden, jedenfalls dann abwägungserheblich ist, wenn die planende Gemeinde es selbst als abwägungserheblich behandelt hat (Beschwerdebegründung S. 3 , S. 17). Diese Frage könnte in einem Revisionsverfahren nicht geklärt werden, weil sich dem Normenkontrollurteil nicht entnehmen lässt, dass eine solche Fallgestaltung vorliegt. Die Prüfung, ob sich aus der von der Antragstellerin in Bezug genommenen Begründung des Bebauungsplans (Beschwerdebegründung S. 17) ergibt, dass die Antragsgegnerin das Interesse der Antragstellerin an der Erhaltung ihrer Wohnruhe als abwägungserheblich angesehen hat, ist dem Senat als Revisionsgericht verwehrt. Die Auslegung der Begründung des Bebauungsplans ist keine Rechts-, sondern Tatfrage und wäre deshalb von der Vorinstanz nachzuholen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts scheidet die Zulassung der Revision indes aus, wenn ein Berufungsgericht eine Tatsache nicht festgestellt hat, die für die Entscheidung der angesprochenen Rechtsfrage erheblich sein würde, sondern lediglich die Möglichkeit besteht, dass die Rechtsfrage nach Zurückverweisung der Sache aufgrund weiterer Sachaufklärung entscheidungserheblich werden könnte (vgl. Beschlüsse vom 28. Dezember 1998 - BVerwG 9 B 197.98 - juris Rn. 6 und vom 28. November 2005 - BVerwG 4 B 66.05 - ZfBR 2006, 159).

Die Frage, ob die 16. BImSchV auch zum Schutz der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche gilt, die von einer Privatstraße ausgehen (Beschwerdebegründung S. 2 , S. 18), würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Antragsbefugnis nicht mit der Begründung verneint, die Lärmschutzbelange der Antragstellerin seien nicht abwägungsrelevant, weil an der Stichstraße die Immissionsgrenzwerte der 16. BImSchV eingehalten würden.

Die Frage, ob es gerechtfertigt ist, im Rahmen der Abwägung der Lärmproblematik und der Prognose des durch die Bebauungsplanung entstehenden Verkehrslärms bestimmte nach den Festsetzungen des Bebauungsplans zulässige Nutzungen unberücksichtigt zu lassen (Beschwerdebegründung S. 4 ), führt nicht zur Zulassung der Grundsatzrevision. In der Beschwerdebegründung finden sich keine Ausführungen dazu, warum die Frage grundsätzlich klärungsbedürftig sein soll. Insofern entspricht die Beschwerde nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO, wonach der Zulassungsgrund "darzulegen" ist. Die Antragstellerin beschränkt sich darauf, die Rechtsausführungen des angefochtenen Beschlusses (BA S. 8 f.) in Frageform zu kleiden. Das genügt dem Darlegungserfordernis nicht (vgl. Beschluss vom 10. November 1992 - BVerwG 2 B 137.92 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 6).

b) Die Frage, ob im Bebauungsplan Verkehrsflächen als Privatstraße (Anliegerstraße) in einem Bereich festgesetzt werden dürfen, der an ein außerhalb des Plangebiets liegendes Grundstück angrenzt und nach Bauordnungsrecht als sog. Abstandsfläche von baulichen Anlagen freizuhalten ist, und sich die Antragsbefugnis aus einer Verletzung des Abstandsgebots ergibt (Beschwerdebegründung S. 4 , S. 19 f.), würde sich in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen; denn der Verwaltungsgerichtshof hat in Auslegung und Anwendung irrevisiblen Landesrechts (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO) entschieden, dass mit der Straße von der Grenze des Grundstücks der Antragstellerin kein Abstand einzuhalten ist (BA S. 9).

c) Die übrigen Fragen lösen die Zulassung der Revision nicht aus, weil sie entweder die vom Senat behandelten Fragen mit anderen Formulierungen wiederholen oder den erforderlichen Grad an Konkretisierung nicht aufweisen oder nicht entscheidungserheblich sind.

2. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

a) Die Rüge, der Verwaltungsgerichtshof habe entgegen § 86 Abs. 1 VwGO nicht ermittelt, sondern ohne Klärung des Sachverhalts fälschlich unterstellt, dass das Grundstück der Antragstellerin vom ausgewiesenen Straßengrundstück durch eine Mauer getrennt werde (Beschwerdebegründung S. 20), führt nicht zur Zulassung der Revision, weil der angefochtene Beschluss auf dem behaupteten Verfahrensfehler - sein Vorliegen unterstellt - nicht beruht. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Geringfügigkeit der Lärmbeeinträchtigung maßgeblich mit der geringen Zahl der zu erwartenden Zahl der Fahrzeugbewegungen begründet (BA S. 7). Die Erwägung, dass das Wohnhaus der Antragstellerin durch eine im Mittel ca. 1,50 m hohe Mauer zur vorgesehenen Erschließungsstraße abgeschirmt werde und die Lärmbelastung dadurch entsprechend abgemildert würden (BA S. 8), ist nicht entscheidungstragend. Auch wenn es die Mauer nicht geben sollte, wäre der Verwaltungsgerichtshof davon ausgegangen, dass die Lärmbelastung unterhalb der Bagatellgrenze bleibt.

b) Unbegründet ist auch der Vorwurf der Antragstellerin, der Verwaltungsgerichtshof habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt, dass er ihr nicht die Gelegenheit gegeben habe, "die Problematik der über den Wohnbau hinausgehenden Nutzung näher darzulegen" (Beschwerdebegründung S. 20). Die Antragstellerin hat in ihrem Schriftsatz vom 18. März 2011 die Ansicht vertreten, dass die Frage, ob die zu erwartenden Lärmbeeinträchtigungen erheblich oder geringfügig seien, nicht danach zu beantworten sei, wie der Investor das Baugebiet tatsächlich nutzen wolle, sondern dass es auf die nach der Baunutzungsverordnung zulässige Nutzung ankomme. Darauf ist der Verwaltungsgerichtshof eingegangen (BA S. BA S. 8 f.). Dass er sich der Auffassung der Antragstellerin nicht angeschlossen hat, begründet keinen Gehörsverstoß. Art. 103 Abs. 1 GG verpflichtet die Gerichte nicht, der Rechtsansicht einer Partei zu folgen (BVerfG, Beschluss vom 12. April 1983 - 2 BvR 678/81 u.a. - BVerfGE 64, 1 <12>; Urteil vom 7. Juli 1992 - 1 BvL 51/86 u.a. - BVerfGE 87, 1 <33>).

c) Schließlich liegt darin kein Verfahrensmangel, dass der Verwaltungsgerichtshof das Ausmaß des Lärmzuwachses nicht hat prognostizieren lassen (Beschwerbegründung S. 21). Der Bereich der Tatsachenfeststellung ist vom materiell-rechtlichen Standpunkt der Vorinstanz aus zu beurteilen, auch wenn dieser Standpunkt rechtlich verfehlt sein sollte (Urteil vom 25. März 1987 - BVerwG 6 C 10.84 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 183 S. 2 f.; stRspr). Der Verwaltungsgerichtshof hat die Geringfügigkeit der Lärmbeeinträchtigung mit der geringen Zahl der zu erwartenden Zahl der Fahrzeugbewegungen begründet. Aus seiner maßgeblichen Sicht bestand kein Anlass, die von der Antragstellerin vermisste "weitere Lärmimmissionsprognose" einzuholen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO und die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde der Antragstellerin bleibt ohne Erfolg.

1. Mit den Rügen gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wird ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht aufgezeigt.

1.1 Die Frage,

Ist die Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB für einen allgemeinen Einzelhandelsausschluss in einem Gewerbegebiet zu bejahen, wenn der Plangeber Ausnahmen nach § 1 Abs. 9 BauNVO vom allgemeinen Einzelhandelsausschluss zulässt, obwohl er mit der Planung das Ziel verfolgt, die Flächen dem produzierenden Gewerbe vorzuhalten?,

lässt sich, soweit sie überhaupt einer fallübergreifenden Klärung zugänglich ist, auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne weiteres bejahen.

Wie die Beschwerde selbst ausgeführt hat, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass es grundsätzlich zulässig ist, auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO einen völligen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in einem Gewerbegebiet mit dem Ziel der Freihaltung von Flächen für das produzierende Gewerbe festzusetzen (Beschlüsse vom 3. Mai 1993 - BVerwG 4 NB 13.93 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 16, vom 11. Mai 1999 - BVerwG 4 BN 15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27 und vom 25. April 2002 - BVerwG 4 BN 20.02 - juris Rn. 6). Für die Abweichung von den nach der Baunutzungsverordnung vorgegebenen Gebietstypen bedarf es in allen Fällen einer städtebaulichen Begründung, die sich aus der jeweiligen konkreten Planungssituation ergeben muss und die Abweichung rechtfertigt. Ebenso ist geklärt, dass der vollständige Ausschluss einer Nutzungsart durch Gegenausnahmen für bestimmte Arten von Anlagen der betreffenden Nutzungsart wieder ein Stück zurückgenommen werden kann. Insoweit muss die Gemeinde darlegen, warum das von ihr gewählte Abgrenzungskriterium marktüblichen Gegebenheiten entspricht und die Feindifferenzierung durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt ist (Urteil vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 13). Diese Grundsätze gelten generell, also auch für den Fall, dass die Gemeinde mit der Planung das städtebauliche Ziel der Freihaltung von Flächen für das produzierende Gewerbe verfolgt. Ob sich die von den Gemeinden festgesetzten Ausnahmen auf der Grundlage des § 1 Abs. 9 BauNVO - wie im vorliegenden Fall vom Oberverwaltungsgericht angenommen (UA S. 27 - 51) - rechtfertigen lassen, ist im Lichte des Planungskonzepts mit Blick auf die konkrete Planungssituation zu beurteilen und entzieht sich einer grundsätzlichen Klärung.

1.2 Die Frage, welche Anforderungen an die Darstellung der Bedarfssituation im Rahmen der Abwägung gestellt werden, verleiht der Rechtssache ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung.

Die Frage, in welchem Umfang die Gemeinde ihre städtebaulichen Ziele darlegen, insbesondere, inwieweit sie ihre städtebauliche Konzeption mit hinreichend belegten Tatsachen oder Prognosen untermauern muss, lässt sich fallübergreifend nicht beantworten, sondern hängt ebenfalls maßgebend von den tatsächlichen Umständen der jeweiligen Planungssituation ab. Das gilt nicht nur bei der Prüfung der Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, sondern auch wenn es um die Gewichtung mit ggf. entgegenstehenden privaten Belangen gemäß § 1 Abs. 7 BauGB geht.

Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht auf den Einwand der Antragstellerin, es bestehe kein Bedarf an Gewerbeflächen, unter dem Gesichtspunkt der städtebaulichen Rechtfertigung eines Einzelhandelsausschlusses (vgl. dazu Urteil vom 27. März 2013 - BVerwG 4 C 13.11 - zum Abdruck in der Amtlichen Sammlung vorgesehen - juris Rn. 8) ausgeführt, das Eingeständnis des Plangebers, für eine Prognose der Gesamtnachfrage nach gewerblichen Bauflächen über einen Zeitraum von 15 Jahren gebe es (bislang) keine detaillierte und verlässliche Datengrundlage, sei unschädlich. Denn die Antragsgegnerin könne für die Notwendigkeit des Einzelhandelsausschlusses darauf verweisen, dass sie gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln habe, der die Änderungsbereiche im Plangebiet des Bebauungsplans als gewerbliche Bauflächen darstelle. Im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan werde insoweit ausgeführt, dass die jährliche Nachfrage nach privaten und städtischen gewerblichen Bauflächen in Hamburg voraussichtlich deutlich über 30 ha liegen werde (UA S. 34). Danach liegen Angaben zur Bedarfslage vor. Ob es sich dabei um aussagekräftige Angaben handelt, ist eine Frage, die der Tatrichter zu beurteilen hat.

1.3 Hinsichtlich der Frage, ob das Interesse am erweiterten Bestandsschutz je nachdem, ob das Grundstück durch den Eigentümer selbst genutzt werde oder nicht, unterschiedlich zu gewichten sei, fehlt es an der Darlegung der Entscheidungserheblichkeit. Das Oberverwaltungsgericht hat - wie die Anmerkung "Hinzu kommt" deutlich macht (UA S. 44) - lediglich ergänzend darauf verwiesen, dass die Antragstellerin als bloße Grundstückseigentümerin, die das Geschäft der Immobilienverwaltung betreibe, wirtschaftlich nur mittelbar in ihrem Verwertungsinteresse an dem Grundstück betroffen werde. Entscheidend für das Oberverwaltungsgericht ist, dass die Antragstellerin in ihrer Stellungnahme vom 4. August 2008 nur allgemein auf die Möglichkeit zur Festsetzung eines erweiterten Bestandsschutzes nach § 1 Abs. 10 BauNVO hingewiesen und ein konkretes betriebliches Bedürfnis des auf ihrem Grundstück niedergelassenen Lebensmittel-Discountmarktes für diese Festsetzung nicht aufgezeigt habe (UA S. 43).

1.4 Schließlich dient auch die Frage, ob eine planende Gemeinde, wenn der Planbetroffene hierzu nicht umfassend vorgetragen hat, das Interesse am erweiterten Bestandsschutz von sich aus als Belang in das Abwägungsmaterial einbeziehen müsse, letztlich nur dazu, im Gewand der Grundsatzrüge einzelfallbezogen Kritik zu üben. Seit der Senatsentscheidung vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - (BVerwGE 34, 301) ist es gefestigte Rechtsprechung, dass das Abwägungsgebot verletzt ist, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Wie das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, hat die Antragstellerin in ihrer von der Antragsgegnerin gewürdigten Stellungnahme vom 4. August 2008 kein konkretes betriebliches Bedürfnis des auf ihrem Grundstück niedergelassenen Lebensmittel-Discountmarktes für diese Festsetzung aufgezeigt (UA S. 43). Danach bestand nach Lage der Dinge kein Anlass zu weiteren Ermittlungen. Gründe, warum sich die Antragstellerin gehindert gesehen hätte, substantiiert zu ihrer Situation vorzutragen, sind dem Oberverwaltungsgericht nicht vorgetragen worden. Auch die Beschwerde erschöpft sich in der schlichten Behauptung, eine Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO hätte zu einer Verbesserung der städtebaulichen Situation geführt.

2. Die Divergenzrüge unter II. genügt nicht den Darlegungsanforderungen im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO.

Zunächst wird nicht beachtet, dass der von der Beschwerde zitierte Rechtssatz aus der in Bezug genommenen Entscheidung des Senats vom 16. April 1971 - BVerwG 4 C 66.67 - (Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 90 S. 32) erkennbar nicht entscheidungstragend ist, sondern zu den Hinweisen gehört, die der Senat aufgrund der Zurückverweisung zur Beachtung bei der weiteren Behandlung der Sache gegeben hat. Unabhängig davon fehlt es an der Benennung eines Rechtssatzes des Oberverwaltungsgerichts, der in Widerspruch zu dem zitierten Rechtssatz steht. Der von der Beschwerde zitierte Rechtssatz auf S. 43 des angefochtenen Urteils steht nicht im Widerspruch zu dem in Bezug genommenen Rechtssatz des Senats, sondern zu den Schlussfolgerungen, die die Beschwerde hieraus sieht. Eine Aussage zu § 3 Abs. 2 BauGB findet sich weder in dem Urteil vom 16. April 1971 noch in dem von der Antragstellerin zitierten Beschluss vom 8. September 1988 - BVerwG 4 NB 15.88 - (Buchholz 406.11 § 1 BBauG/BauGB Nr. 34).

Die Klägerin wendet sich gegen die Anordnung der Einstellung von Bauarbeiten zur Errichtung einer 2,5 m hohen Mobilfunkanlage auf dem Dach eines ehemaligen Bahnhofsgebäudes im Gemeindegebiet der Beigeladenen.

Die Klägerin begann mit den Baumaßnahmen für ihr Vorhaben (Verstärkung des Dachstuhls des Bahnhofsgebäudes, Errichtung des Fußes des Antennenträgers sowie des Treppenpodestes und der notwendigen Geländer) am 7. April 2009. Am 16. April 2009 wurde der Antennenträger zusammengesetzt und die Antenne vormontiert.

Am Abend des 16. April 2009 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen u.a., beim Umweltinstitut München ein "Standortkonzept" für Mobilfunkanlagen in Auftrag zu geben, ein Verfahren zur Änderung des Bebauungsplans "Eichenhain" mit dem Ziel einzuleiten, das Bahnhofsgebäude in das angrenzende Wohngebiet einzubeziehen und Festsetzungen zur Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen entsprechend dem Standortkonzept zu erlassen, sowie den Erlass einer Veränderungssperre. Unter Hinweis auf die am 17. April 2009 ausgefertigte und bekannt gemachte Veränderungssperre ordnete das Landratsamt am Vormittag desselben Tages die Einstellung der zu diesem Zeitpunkt weit fortgeschrittenen, aber noch nicht beendeten Bauarbeiten für die Errichtung der 2,5 m hohen Mobilfunkantenne vor Ort mündlich an. Mit Bescheid vom 22. April 2009 bestätigte das Landratsamt die mündlich verfügte Einstellung der Bauarbeiten und ordnete die sofortige Vollziehung an.

Das Verwaltungsgericht gab der hiergegen erhobenen Klage statt. Der Verwaltungsgerichtshof hat auf die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen die Klage abgewiesen (BauR 2011, 807). Zur Begründung hat er ausgeführt: Die Voraussetzungen für die Anordnung der Baueinstellung hätten vorgelegen, da die Errichtung der Antenne der Veränderungssperre der Beigeladenen vom 17. April 2009 widerspreche. Die Satzung über die Veränderungssperre sei wirksam. Das Planungsziel sei ausreichend konkretisiert gewesen. Die Beigeladene habe beabsichtigt, Mobilfunkanlagen in dem um das Grundstück des Bahnhofsgebäudes erweiterten Baugebiet auszuschließen, wenn eine ausreichende Versorgung des betroffenen Teils des Gemeindegebiets von anderen, nicht am Rande eines Wohngebiets liegenden Standorten aus gewährleistet werden könne. Eine Standortplanung für Mobilfunkanlagen könne sich auf städtebauliche Gründe stützen. Eine über die gesetzlichen Anforderungen zur Gefahrenabwehr hinausgehende kommunale immissionsschutzrechtliche Vorsorgeplanung sei legitim. Hierfür sei die allgemeine Schutzwürdigkeit von Wohngebieten ausreichend. Eine unzulässige Negativplanung liege darin nicht, weil es der Beigeladenen nicht um die Verhinderung von Mobilfunkanlagen, sondern um deren Ausschluss in bestimmten Gebieten unter der Voraussetzung gehe, dass sich in aus Sicht der Gemeinde geeigneteren anderen Teilen des Gemeindegebiets eine für dessen Versorgung ausreichende Zahl von Standorten finden lasse. Der Gemeinde stehe auch das rechtliche Instrumentarium zur Verfügung, um in dem geplanten erweiterten Baugebiet Mobilfunkanlagen sowohl als fernmeldetechnische Nebenanlagen als auch als gewerbliche Hauptanlagen auszuschließen. Die Anlage der Klägerin werde von dem Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst, weil es für verfahrensfreie Vorhaben keine gegenteilige gesetzliche Regelung gebe. Dies gelte jedoch nicht ohne Einschränkungen. Ob ein verfahrensfreies Vorhaben erfasst werde, hänge von dem Ergebnis einer den verfassungsrechtlichen Grundsätzen über die Zulässigkeit einer tatbestandlichen Rückanknüpfung folgenden Interessenabwägung ab. Dabei sei es sachgerecht, den Ausgleich der widerstreitenden Interessen im Rahmen der Entscheidung nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB vorzunehmen, ob eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werde. Wenn sich die Veränderungssperre unverhältnismäßig auswirke, weil der Bauherr nicht mit ihrem Inkrafttreten habe rechnen und sie folglich auch nicht bei seinen Dispositionen habe berücksichtigen müssen, und weil sein Vertrauen auf das Fortbestehen der bei der Vorbereitung des Bauvorhabens und bei Beginn der Bauausführungen gegebenen Rechtslage schutzwürdiger sei als der mit der Veränderungssperre verfolgte Sicherungszweck, sei eine Ausnahme zu erteilen. Die im vorliegenden Fall mit einem möglichen Vertrauensschutz der Klägerin zusammenhängenden Fragen seien daher im Verfahren gemäß § 14 Abs. 2 BauGB zu entscheiden, falls die Klägerin eine Ausnahme von der Veränderungssperre beantrage. Da kein Fall einer offensichtlichen Ausnahmefähigkeit vorliege, sei die im Rahmen der Baueinstellung getroffene Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden.

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision trägt die Klägerin vor: Der Verwaltungsgerichtshof habe die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten Maßstäbe zur erforderlichen Konkretisierung der Planung bei Inkrafttreten der Veränderungssperre verkannt. Die Veränderungssperre sei unwirksam, weil das Planungsziel nicht erreichbar sei. Zum einen handele es sich nicht um eine zulässige Vorsorgeplanung, da Mobilfunkanlagen jegliches Risikopotential fehle. Zum anderen widerspreche das Planungsziel der in der Baunutzungsverordnung getroffenen Wertung über die allgemeine und ausnahmsweise Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen. Ferner sei es mit dem Festsetzungsinstrumentarium der Baunutzungsverordnung nicht umsetzbar. Jedenfalls aber hätte die Veränderungssperre auf das verfahrensfreie Vorhaben der Klägerin nach Baubeginn nicht mehr angewendet werden dürfen.

Die Revision ist unbegründet, weil das vorinstanzliche Urteil mit Bundesrecht im Einklang steht. Bei der Überprüfung der angefochtenen Einstellungsverfügung ist dem Verwaltungsgerichtshof kein revisibler Rechtsfehler unterlaufen.

Rechtsgrundlage für die Verfügung ist Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BayBO. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Bauarbeiten anordnen, wenn die Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet werden. Hierzu zählt auch eine Veränderungssperre (UA Rn. 56). Der Verwaltungsgerichtshof ist zu Recht von der Wirksamkeit der von der Beigeladenen beschlossenen Veränderungssperre ausgegangen (1.). Er ist ferner zu dem zutreffenden Ergebnis gelangt, dass die streitige, verfahrensfreie Mobilfunkanlage ein Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB ist und deshalb von dem Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst wird (2.) und der Einbeziehung der Anlage in den Anwendungsbereich der Veränderungssperre nicht entgegensteht, dass mit der Errichtung der Anlage bei Erlass der Baueinstellungsverfügung bereits begonnen worden war (3.).

1. Die Veränderungssperre ist wirksam.

Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt erlassen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen.

1.1 Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Senats, dass eine Veränderungssperre erst erlassen werden darf, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (vgl. Beschlüsse vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 4 BN 26.10 - BRS 76 Nr. 108 und vom 1. Oktober 2009 - BVerwG 4 BN 34.09 - Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 29; Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 <146 f.>). Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt (Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 13.03 - BRS 67 Nr. 118). Die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit (Beschluss vom 19. Mai 2004 - BVerwG 4 BN 22.04 - BRS 67 Nr. 119).

Dieses Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (Beschluss vom 1. Oktober 2009 a.a.O. Rn. 9). Dasselbe gilt für das Gewicht, das dem mit der Veränderungssperre verfolgten Sicherungszweck beizumessen ist.

Dabei geht die Rechtsprechung davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (vgl. Urteil vom 19. Februar 2004 a.a.O.; Beschlüsse vom 21. Oktober 2010 a.a.O. und vom 5. Februar 1990 - BVerwG 4 B 191.89 - BRS 50 Nr. 103).

Diese Voraussetzungen hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht als erfüllt angesehen. Der vorliegende Fall ist durch die Besonderheit gekennzeichnet, dass lediglich das vorhandene und zum Teil bereits zum Wohnen genutzte ehemalige Bahnhofsgebäude in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezogen werden soll, der ein allgemeines Wohngebiet vorsieht. Im Hinblick darauf geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, es spreche Überwiegendes dafür, dass die im bestehenden Baugebiet festgesetzte Nutzungsart auf das einbezogene Grundstück ausgedehnt werden solle (UA Rn. 35). Diese Einschätzung ist, soweit sie nicht ohnehin auf tatrichterlicher Würdigung des Einzelfalls beruht, bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Ihr steht nicht entgegen, dass in der 3. Änderung des Bebauungsplans "Eichenhain" vom 28. Oktober 2010 für einen kleinen Teil des Gebäudes, das noch zu Bahnzwecken genutzt wird, ein Sondergebiet "Bahnhof" vorgesehen ist. Denn damit wird lediglich in untergeordnetem Umfang einer tatsächlich ausgeübten und fortzusetzenden Nutzung (für den Schrankendienst) Rechnung getragen.

Ein weiteres Ziel der Planung war der Ausschluss von Mobilfunkanlagen unter der Voraussetzung, dass eine ausreichende Versorgung des betroffenen Teils des Gemeindegebiets mit Mobilfunkleistungen von anderen, nicht innerhalb oder am Rande eines Wohngebiets liegenden Standorten aus gewährleistet werden kann. Dies kam nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (UA Rn. 29 ff.) in den erkennbaren Unterlagen und Umständen der Planung hinreichend klar zum Ausdruck (vgl. hierzu Beschluss vom 1. Oktober 2009 a.a.O.).

Da das ohnehin vorhandene und genutzte Gebäude einer weiteren Nutzung zugänglich ist und bleiben soll, handelt es sich entgegen der Auffassung der Revision von vornherein nicht um eine "Negativplanung", also um eine Planung, mit der nur etwas verhindert werden soll. Auch der Umstand, dass in diesem Gebiet bestimmte Arten von Nebenanlagen ausgeschlossen werden sollen, macht sie nicht zur "Negativplanung" in diesem Sinn.

1.2 Zu Recht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass die der Veränderungssperre zugrunde liegende Planung städtebaulich gerechtfertigt ist.

1.2.1 Eine Standortplanung für Anlagen des Mobilfunks ist den Gemeinden nicht grundsätzlich verwehrt, wenn hierfür ein rechtfertigender städtebaulicher Anlass besteht. Da Mobilfunkanlagen städtebauliche Auswirkungen haben, dürfen die Gemeinden mit den Mitteln der Bauleitplanung Festsetzungen über ihre räumliche Zuordnung treffen. Den Gemeinden steht es frei, die Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (Urteil vom 28. Februar 2002 - BVerwG 4 CN 5.01 - BRS 65 Nr. 67). Sie dürfen Standortplanung auch dann betreiben, wenn bauliche Anlagen nach den maßgeblichen immissionsschutzrechtlichen Maßstäben - hier den Grenzwerten der 26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BlmSchV) - unbedenklich sind.

Allerdings dürfen die Träger der Bauleitplanung sich nicht an die Stelle des Bundesgesetz- oder -verordnungsgebers setzen; daher sind sie beispielsweise nicht befugt, für den gesamten Geltungsbereich eines Bauleitplans direkt oder mittelbar andere (insbesondere niedrigere) Grenzwerte festzusetzen. In diesem Sinn wäre eine eigene "Vorsorgepolitik" unzulässig. Eine derartige Planung liegt der Veränderungssperre der Beigeladenen nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs jedoch nicht zugrunde.

1.2.2 Der Klägerin ist zuzustimmen, wenn sie die Auffassung vertritt, eine Einschränkung der Errichtung von Mobilfunkanlagen im Hinblick auf ihre elektromagnetischen Emissionen (also nicht die Gestaltung) würde gegen das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) verstoßen, wenn sie sich lediglich auf rechtlich irrelevante "Immissionsbefürchtungen" stützen ließe. Denn diese hätten kein städtebauliches Gewicht.

Davon ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs allerdings nicht auszugehen. Er verweist darauf, dass nach einem Bericht des Bundesamts für Strahlenschutz noch weiterer Forschungsbedarf bestehe, und stützt dies auf die Aussage in einem Abschlussbericht, die Frage, ob Kinder stärker exponiert oder empfindlicher gegenüber hochfrequenten elektromagnetischen Feldern sein könnten als Erwachsene, habe im Rahmen des Deutschen Mobilfunkforschungsprogramms (DMF) nicht abschließend geklärt werden können. Allein dieser Befund rechtfertige es, im Zusammenhang mit Mobilfunk bestehende Besorgnisse weiterhin auch dem "vorsorgerelevanten Risikoniveau" zuzuordnen und nicht ausschließlich den "Immissionsbefürchtungen" (UA Rn. 38). Diese Feststellungen hat der Senat seiner rechtlichen Beurteilung zugrunde zu legen. Die gegen die Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs erhobene Verfahrensrüge bleibt ohne Erfolg. Die Klägerin meint, der Verwaltungsgerichtshof habe gegen allgemeine Erfahrungssätze oder Auslegungsgrundsätze verstoßen. Sie verweist auf die Rechtsprechung zu Feststellungen zur Zeitgeschichte (Urteil vom 12. September 1968 - BVerwG 8 C 99.67 - BVerwGE 30, 225) und zur Befugnis des Bundesverwaltungsgerichts, Materialien des Landesgesetzgebers auszuwerten (Urteil vom 28. Oktober 1970 - BVerwG 6 C 48.68 - BVerwGE 36, 192 <214>). Derartige Fälle liegen hier indes nicht vor. Unstreitig - auch die Revision will dies nicht in Frage stellen - haben zahlreiche Forschungen stattgefunden, deren Ergebnisse in entsprechenden Publikationen dargestellt, erörtert und zusammengefasst worden sind. Die Beteiligten tragen hierzu ausführlich vor. Die Auswertung derartiger Forschungspublikationen ist Sache der Tatsachengerichte. Erst wenn ein Sachverhalt als derart gesichert angesehen werden kann, dass er vernünftigerweise von niemandem mehr in Zweifel gezogen werden kann, könnte darin eine revisionsgerichtlich verwertbare allgemeinkundige Tatsache liegen (Urteil vom 28. Februar 2007 - BVerwG 3 C 38.05 - BVerwGE 128, 155 Rn. 26). Davon kann hier keine Rede sein. Weder die verschiedenen Stellungnahmen, auf die die Beteiligten verweisen, noch die die Thematik betreffenden Bundestagsdrucksachen (vgl. insbesondere den Vierten Bericht der Bundesregierung über die Forschungsergebnisse in Bezug auf die Emissionsminderungsmöglichkeiten der gesamten Mobilfunktechnologie und in Bezug auf gesundheitliche Auswirkungen vom 12. Januar 2011, BTDrucks 17/4408) lassen darauf schließen, dass bereits ein Konsens dahin bestünde, bei den Auswirkungen von Mobilfunkanlagen handele sich lediglich um irrelevante Immissionsbefürchtungen.

1.2.3 Bei einer Standortplanung für Mobilfunkanlagen werden die Gemeinden zur Vermeidung eines Abwägungsfehlers allerdings zu beachten haben, dass ein hohes öffentliches Interesse an einer flächendeckenden angemessenen und ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Dienstleistungen des Mobilfunks besteht. Davon ist der Senat bereits in Entscheidungen ausgegangen, die die Maßstäbe für Befreiungen zugunsten der Betreiber von Mobilfunkanlagen betrafen (Beschlüsse vom 20. Juni 2001 - BVerwG 4 B 41.01 - BRS 64 Nr. 82 und vom 5. Februar 2004 - BVerwG 4 B 110.03 - BRS 67 Nr. 86). In der Zwischenzeit hat die Nutzung von Dienstleistungen des Mobilfunks quantitativ und qualitativ erkennbar zugenommen; insbesondere hat sich die Zahl der Dienste erhöht, die mit den Endgeräten des Mobilfunks in Anspruch genommen werden können, so dass das Gewicht des öffentlichen Interesses eher noch gestiegen ist.

Dabei haben die Gemeinden bei der Planaufstellung auch die Wertentscheidung des Verordnungsgebers einzubeziehen, die der Ergänzung durch § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO zugrunde liegt. Danach sind fernmeldetechnische Nebenanlagen denjenigen Nebenanlagen gleich gestellt worden, die ebenfalls besonders wichtige Grundbedürfnisse wie die Versorgung mit Elektrizität, Gas, Wärme und Wasser betreffen. Auch Mobilfunkanlagen fallen hierunter (vgl. hierzu Beschluss vom 3. Januar 2012 - BVerwG 4 B 27.11 - BauR 2012, 754).

1.3 Die Planung der Beigeladenen scheitert auch nicht daran, dass sie sich mit dem Instrumentarium der Baunutzungsverordnung rechtlich nicht umsetzen ließe. Das gilt sowohl für den Fall, dass es sich - wovon vorliegend auszugehen ist, weil die Anlage untergeordneter Bestandteil des Mobilfunknetzes ist - um fernmeldetechnische Nebenanlagen nach § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO handelt, als auch für gewerbliche Hauptanlagen. Die von der Revision hiergegen erhobenen Einwände greifen nicht durch.

Rechtsgrundlage für den Ausschluss fernmelderechtlicher Nebenanlagen im Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO ist § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO. Danach kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass alle oder einzelne Ausnahmen, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 vorgesehen sind, nicht Bestandteil des Bebauungsplans werden. Dabei ist dem Verwaltungsgerichtshof dahingehend zu folgen, dass die Formulierung "nach den §§ 2 bis 9" die betroffenen Baugebiete umschreibt, wie dies auch in § 1 Abs. 10 BauNVO oder - mit der Einschränkung "§§ 4 bis 9" - in Absatz 7 der Vorschrift der Fall ist (UA Rn. 43 ff.). Dies steht auch mit der Systematik der Baunutzungsverordnung im Einklang. Die Regelungen in den §§ 12 bis 14 BauNVO stellen Querschnittsvorschriften dar, die die Zulässigkeitsvorschriften der §§ 2 ff. BauNVO ergänzen und in den jeweils bezeichneten Baugebieten weitere Anlagen für zulässig erklären. Dies wird durch § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO bestätigt. Daher ist es folgerichtig, die in diesen Regelungen, somit auch in § 14 BauNVO, normierten Ausnahmen ebenso zu behandeln wie die in den Baugebietsvorschriften vorgesehenen Ausnahmen. Die in § 14 Abs. 1 Satz 3 BauNVO ausdrücklich geregelte Möglichkeit, die Zulässigkeit von untergeordneten Nebenanlagen im Bebauungsplan einzuschränken oder auszuschließen, steht dieser Auslegung nicht entgegen, sondern bestätigt das Ergebnis. Der Senat hat diese Vorschrift als Erinnerung an den Ortsgesetzgeber bezeichnet, dass er die Möglichkeit der bauplanerischen Abwahl besitzt (Urteil vom 3. Dezember 1992 - BVerwG 4 C 27.91 - BVerwGE 91, 234). Ein E-contrario-Schluss kann daraus nicht gezogen werden.

Fernmeldetechnische Hauptanlagen, die nicht unter § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO fallen (vgl. hierzu BRDrucks 354/89 S. 57), können als Gewerbebetriebe in einem Wohngebiet nach § 1 Abs. 6 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 9 BauNVO ausgeschlossen werden (UA Rn. 47). Der Einwand der Revision, es fehle hierfür an städtebaulichen Gründen, ist in diesem Zusammenhang verfehlt. Denn mit "besonderen" städtebaulichen Gründen im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats lediglich gefordert, dass es spezielle Gründe gerade für die gegenüber § 1 Abs. 5 BauNVO noch feinere Ausdifferenzierung der zulässigen Nutzung geben muss (Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 77.84 - BVerwGE 77, 317). Daran bestehen für Mobilfunkanlagen keine Zweifel.

2. Die umstrittene Mobilfunkanlage wird von der Veränderungssperre erfasst, weil es sich bei ihr, wie von § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB vorausgesetzt, um ein Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB handelt. Dem Vortrag der Klägerin im Revisionsverfahren, der Anlage fehle wegen ihrer nur geringen Höhe von 2,5 m die bodenrechtliche Relevanz, ist nicht zu folgen. Die Anlage kann die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (vgl. Urteil vom 31. August 1973 - BVerwG 4 C 33.71 - BVerwGE 44, 59 <62>). Weil sie auf dem Dach des Bahnhofsgebäudes errichtet werden soll, ist sie trotz ihrer geringen Höhe weithin sichtbar. Auch hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 9. September 2009 (VGH 1 CS 09.1292) im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, auf den er in seinem Urteil (Rn. 49) Bezug nimmt, festgestellt, die Anlage wirke schon für sich gesehen "recht massiv". Sie kann daher städtebauliche Auswirkungen haben. Dies gilt umso mehr, als sie nicht allein in den Blick zu nehmen ist. Eine Anlage hat bodenrechtliche Relevanz, wenn sie auch und gerade in ihrer unterstellten Häufung Belange erfasst oder berührt, welche städtebauliche Betrachtung und Ordnung erfordern (Urteil vom 7. Mai 2001 - BVerwG 6 C 18.00 - BVerwGE 114, 206 <209>). Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs wäre der städtebauliche Belang des Ortsbildes (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) berührt, wenn auf demselben Gebäude oder in dessen näherer Umgebung eine oder gar mehrere vergleichbare Anlagen hinzukommen sollten. Zudem würden - ebenfalls bei einer gedachten Häufung der Anlagen - die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) betroffen - die Anlage soll Hochfrequenzstrahlen ausbreiten - sowie die Belange des Post- und Telekommunikationswesens (§ 1 Abs. 6 Nr. 8d BauGB).

3. Der Verwaltungsgerichtshof ist ohne Verstoß gegen Bundesrecht zu dem Ergebnis gelangt, dass die streitige, nach Art. 57 BayBO verfahrensfreie Mobilfunkanlage von dem Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst wird, obwohl mit ihrer Errichtung bei Erlass der Baueinstellungsverfügung bereits begonnen worden war.

3.1 Das Vorhaben fällt nicht unter § 14 Abs. 3 BauGB. Danach werden (nur) Vorhaben, die vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre baurechtlich genehmigt worden sind, Vorhaben, von denen die Gemeinde nach Maßgabe des Bauordnungsrechts Kenntnis erlangt hat und mit deren Ausführung vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre hätte begonnen werden dürfen, sowie die (hier nicht einschlägigen) Unterhaltungsarbeiten und die Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung von der Veränderungssperre nicht berührt.

Die verfahrensfreien Vorhaben (Art. 57 BayBO, § 62 Musterbauordnung 2002) werden von dieser Regelung ausdrücklich nicht erfasst. Dies entspricht, wie der Vertreter des Bundesinteresses näher dargelegt hat, der Regelungsabsicht des Bundesgesetzgebers. Die ursprünglich im Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) 1998 verwendete Formulierung "auf Grund eines anderen Verfahrens zulässig" wurde zur Vermeidung von Zweifeln im Europarechtsanpassungsgesetz (EAG Bau) durch den heutigen Wortlaut ersetzt. In der Begründung wird hierzu ausgeführt, Voraussetzung für Vertrauensschutz sei die materielle Rechtmäßigkeit des Vorhabens, die ordnungsgemäße Beteiligung der Gemeinde und - als Grundlage für die Bildung schutzwürdigen Vertrauens - das Verschweigen der Gemeinde innerhalb der landesrechtlichen Wartefrist bzw. ihre positive Zustimmung zu dem Bauvorhaben. Der Anwendungsbereich sollte sich ausdrücklich nicht auf die sog. verfahrensfreien Vorhaben im Sinne des § 61 Musterbauordnung 2002 erstrecken (BTDrucks 15/2250 S. 51 f.).

3.2 § 14 Abs. 3 BauGB ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Vorschrift ist insbesondere mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.

Der Verwaltungsgerichtshof geht zu Recht davon aus, dass der Sicherung planerischer Festsetzungen durch eine Veränderungssperre bei einem begonnenen Bauvorhaben unechte Rückwirkung zukommt (UA Rn. 54). Die Veränderungssperre verändert die Rechtsposition des Bauherrn, da sein Vorhaben mit Inkrafttreten der Veränderungssperre unzulässig wird.

Regelungen mit unechter Rückwirkung sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts regelmäßig zulässig. Jedoch ergeben sich für den Normgeber aus dem rechtsstaatlichen Prinzip der Rechtssicherheit verfassungsrechtliche Schranken, wobei Rechtssicherheit in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet. Das Vertrauen des Bürgers ist namentlich enttäuscht, wenn das Gesetz einen entwertenden Eingriff vornimmt, mit dem der Betroffene nicht zu rechnen brauchte, den er also auch bei seinen Dispositionen nicht berücksichtigen konnte (BVerfG, Beschluss vom 28. November 1984 - 1 BvR 1157/82 - BVerfGE 68, 287 <307>). Diesen "qualifizierten" Vertrauensschutz genießen Bauherren verfahrensfreier Vorhaben nicht. § 14 Abs. 3 BauGB stellt für jedermann erkennbar klar, dass eine gesicherte Position nur in den dort genannten Fällen eingeräumt wird. Wer mit einem verfahrensfreien Bauvorhaben beginnt, muss jederzeit damit rechnen, dass er an der Fertigstellung gerade durch eine vorhabenveranlasste Veränderungssperre gehindert wird.

Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht nicht so weit, den Bürger vor jeder Enttäuschung seiner Erwartungen in die Dauerhaftigkeit der Rechtslage zu bewahren; vielmehr müssen auf seiner Seite gewichtige zusätzliche Interessen angeführt werden können, die dem öffentlichen Interesse vorgehen. Daran fehlt es bei Bauherren verfahrensfreier Vorhaben. Gegenüber dem mit dem Instrument der Veränderungssperre verfolgten gesetzgeberischen Ziel, die gemeindliche Planungshoheit zu schützen, wiegt ihr Interesse am Schutz ihrer Investitionen weniger schwer. Ihrem finanziellen Interesse kommt grundsätzlich kein gesteigertes Gewicht zu, weil es sich bei verfahrensfreien Bauvorhaben um Anlagen handelt, die sich regelmäßig mit überschaubarem Kostenaufwand verwirklichen lassen. Außerdem können die Bauherren, wie der Verwaltungsgerichtshof dargelegt hat (UA Rn. 60), die Gemeinde von ihrem Vorhaben in Kenntnis setzen und damit Klarheit gewinnen, ob eine Änderung der planungsrechtlichen Situation bevorsteht. Demgegenüber hat die Gemeinde keine den Bauherren in weitergehendem Umfang schonende Alternativen zur Sicherung ihrer Planungsabsichten, als nach Kenntnisnahme von dem Beginn der Bauarbeiten mit einer Veränderungssperre zu reagieren und dieser mit einer Einstellungsverfügung Geltung verschaffen zu lassen. Ein Planungsbedürfnis kann und wird häufig erst dadurch entstehen, dass sie durch den Beginn von Bauarbeiten, über die sie nicht informiert worden ist, bodenrechtliche Konflikte erkennt, die ihr eine planerische Bewältigung geboten erscheinen lassen.

3.3 Allerdings kann es im Einzelfall angezeigt sein, bereits begonnene Vorhaben von der künftigen Bauleitplanung auszunehmen oder eine Ausnahme von der Veränderungssperre zuzulassen. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB kann von der Veränderungssperre eine Ausnahme zugelassen werden, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm sind allerdings nicht erfüllt, wenn das Vorhaben mit dem Sicherungszweck der Veränderungssperre nicht vereinbar ist, insbesondere der beabsichtigten Planung widerspricht oder sie wesentlich erschweren würde (Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dezember 2008, § 14 Rn. 31). So liegt der Fall hier. Es ist deshalb folgerichtig, dass die Klägerin einen Antrag auf Befreiung von der Veränderungssperre nicht gestellt hat, weil sie ihn für aussichtslos hält.

Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Das angefochtene Urteil weicht nicht von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ab.

a) Im Urteil vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 48.86 - (BVerwGE 81, 111 <117>) hat der Senat den Rechtssatz formuliert, dass einander widersprechende planerische Aussagen verschiedener Planungsträger in Bezug auf ein und dieselbe Fläche rechtlich ebenso wenig zulässig sind wie Festsetzungen, deren Gültigkeit unter einem Vorbehalt steht. Einen Rechtssatz, der dazu in Widerspruch steht, hat das Oberverwaltungsgericht weder ausdrücklich noch sinngemäß aufgestellt. Es hat das Vorliegen einer Planung, die der Bauleitplanung der Antragsgegnerin widerspricht, verneint, weil zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses das bergrechtliche Planfeststellungsverfahren zur Zulassung des Rahmenbetriebsplans "Großgarten/Kappesheck" noch nicht abgeschlossen war (UA S. 28 f.).

b) Im Beschluss vom 13. November 2001 - BVerwG 9 B 57.01 - (NVwZ-RR 2002, 178) findet sich der Rechtssatz, dass eine kommunale Bauleitplanung auf hinreichend konkretisierte und verfestigte Planungsabsichten der konkurrierenden Fachplanung Rücksicht nehmen muss, auch wenn diese noch nicht rechtsverbindlich sind. Auch diesem Rechtssatz hat sich das Oberverwaltungsgericht nicht widersetzt, sondern ist ihm im Gegenteil ausdrücklich gefolgt (UA S. 53 f.).

2. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragstellerin beimisst.

a) Die Antragstellerin möchte grundsätzlich geklärt wissen, ob

- § 38 BauGB auch im Rahmen eines Planfeststellungsbeschlusses über einen bergrechtlichen Rahmenbetriebsplan Anwendung findet, wenn dieser noch nicht erlassen ist, das Planungsziel sich jedoch in dieser Fachplanung so weit konkretisiert hat, dass mit der Zulassung zu rechnen ist,

- ein bergrechtlicher Rahmenbetriebsplan, der eine gebundene Entscheidung ohne planerischen Gestaltungsspielraum darstellt, in den Anwendungsbereich des § 38 BauGB fällt.

Die erste Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision bereits deshalb nicht, weil sie auf einen anderen Sachverhalt gemünzt ist, als ihn das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat. Nach Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts war zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über den Bebauungsplan der Erlass des Planfeststellungsbeschlusses nicht zu erwarten, sondern noch offen, ob und in welchem Umfang der Rahmenbetriebsplan der Antragstellerin im Planfeststellungsverfahren festgestellt würde (UA S. 29).

Die zweite Frage führt nicht zur Zulassung der Revision, weil sie nicht entscheidungserheblich ist. Sie kann im Sinne der Antragstellerin beantwortet werden, ohne dass die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts korrigiert werden müsste. Es bedarf nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um zu bekräftigen, dass ein wirksamer Planfeststellungsbeschluss als bestandskräftiger Verwaltungsakt mit planerischen Festsetzungen gegenüber einem späteren Bebauungsplan nach § 38 Satz 1 BauGB Vorrang genießt (Runkel; in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Juni 2012, § 38 Rn. 92; Stüer/Probstfeld, Die Planfeststellung, S. 58 Rn. 100). In der Konkurrenz zwischen hinreichend konkretisierter und verfestigter, aber noch nicht rechtsverbindlicher Fachplanung und Bauleitplanung muss letztere im Rahmen der Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) auf die in Aussicht genommene Fachplanung Rücksicht nehmen. Das ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (vgl. nur Beschluss vom 5. November 2002 - BVerwG 9 VR 14.02 - BauR 2003, 205 <206>). Das Oberverwaltungsgericht hat sich dieser Rechtsprechung angeschlossen (UA S. 53 f.) und ist in Würdigung der Umstände des Einzelfalls zu dem Ergebnis gelangt, dass unterstellte Abwägungsfehler in Bezug auf das eingeleitete bergrechtliche Planfeststellungsverfahren nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 BauGB unbeachtlich sind (UA S. 53). Daran ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO mangels durchgreifender Revisionsgründe gebunden.

b) Die Antragstellerin wirft zu § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 BauGB die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf, ob und bis zu welchem Punkt das Oberverwaltungsgericht selbst Abwägungsdefizite, insbesondere einen vollständigen Ausfall der Abwägung zu einem entscheidenden Belang, ausfüllen und eine Unbeachtlichkeit annehmen darf.

Die Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht, weil sie zu einem anderen Sachverhalt gestellt ist, als ihn das Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass die Antragsgegnerin eine entgegenstehende Fachplanung "völlig unbeachtet" gelassen hat. Es hat der Antragsgegnerin vielmehr attestiert, sich bei ihrer Abwägung bewusst gewesen zu sein, dass für große Teile des Plangebiets, das sie als Naherholungsgebiet und - künftige - Ausgleichsflächen habe ausweisen wollen, ein bergrechtliches Planfeststellungsverfahren eingeleitet worden war, durch das der Rahmenbetriebsplan der Antragstellerin für den Abbau von Rohstoffen zugelassen werden sollte, und insoweit die bauplanerischen Festsetzungen mit den bergrechtlichen Abbauabsichten kollidierten (UA S. 49).

Unabhängig davon lässt sich die Frage auf der Grundlage der Rechtsprechung des Senats beantworten ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Mängel, die unter § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB fallen, und sonstige Abwägungsmängel, zu denen auch ein Abwägungsausfall gehört (Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: Mai 2012, § 214 Rn. 61), sind im einen Fall nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB, im anderen Fall nach § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Durch das Urteil des Senats vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 57.80 - (BVerwGE 61, 33 <38>) ist geklärt, dass mit dem Attribut "offensichtlich" nur Mängel für beachtlich erklärt werden, die objektiv erfassbar sind ("äußere" Seite des Abwägungsvorgangs), und es nicht darauf ankommt, welche Motive und Vorstellungen die einzelnen an der Abstimmung beteiligten Ratsmitglieder hatten ("innere" Seite des Abwägungsvorgangs). Ebenfalls durch das Urteil vom 21. August 1981 (a.a.O. S. 39 f.) geklärt und durch das Urteil vom 9. April 2008 - BVerwG 4 CN 1.07 - (BVerwGE 131, 100 <107 f.>) bestätigt ist, dass ein Mangel auf das Ergebnis von Einfluss ist, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel im Vorgang die Planung anders ausgefallen wäre, und eine konkrete Möglichkeit immer dann besteht, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sein kann. Dass ein Normenkontrollgericht die Fehlerfolgenregelung des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB nicht zum Anlass nehmen darf, eine eigene Abwägungsentscheidung zu treffen, wie die Antragstellerin dem Oberverwaltungsgericht - übrigens zu Unrecht - vorhält, versteht sich von selbst.

3. Die Revision ist schließlich nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Dabei kann offenbleiben, ob sich das Oberverwaltungsgericht über § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO hinweggesetzt hat, wonach das Gericht den Sachverhalt von Amts wegen erforscht; denn sein Urteil beruht jedenfalls nicht auf dem Verstoß. Die Antragstellerin wirft dem Oberverwaltungsgericht vor, das Schreiben der Antragsgegnerin an die Antragstellerin vom 6. April 2009 übergangen zu haben, aus dem sich ergebe, dass die Antragsgegnerin eine Planungsschranke durch die konkurrierende Fachplanung zumindest in Erwägung gezogen habe. Die Rüge ist nicht geeignet, den vorinstanzlichen Befund in Frage zu stellen, dass ein möglicher Abwägungsfehler unbeachtlich ist. Das Oberverwaltungsgericht hat nämlich auch für den von der Antragstellerin als erwiesen erachteten und von ihm unterstellten Fall, dass die bergrechtliche Planung nach § 38 BauGB privilegiert sei und die Antragsgegnerin dies zutreffend erkannt hätte, verneint, dass die Antragsgegnerin von ihrer Bauleitplanung Abstand genommen hätte (UA S. 55).

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit des sachlichen Teilflächennutzungsplans "Windenergienutzung" der Antragsgegnerin.

Der Plan stellt am nordwestlichen Rand des Gemeindegebiets der Antragsgegnerin insgesamt vier Sonderbauflächen für Windenergie (SO Wind) zeichnerisch dar. Die textliche Darstellung Nr. 1 hat zum Inhalt, dass die Sonderbauflächen Konzentrationsflächen bilden, auf die Vorhaben von Windenergieanlagen/Windparks gelenkt werden sollen, und ein Entgegenstehen öffentlicher Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im übrigen Gemeindegebiet begründen, das keine Darstellung aufweist.

Die Antragstellerin ist ein Unternehmen der Windenergiebranche. Sie beabsichtigt die Errichtung eines Windparks mit 14 Windkraftanlagen im Ortsteil H. der Antragsgegnerin. Der in Aussicht genommene Standort des Vorhabens liegt außerhalb der im sachlichen Teilflächennutzungsplan "Windenergienutzung" der Antragsgegnerin dargestellten Sonderbauflächen für Windenergie.

Auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat das Oberverwaltungsgericht den sachlichen Teilflächennutzungsplan "Windenergienutzung" der Antragsgegnerin für unwirksam erklärt (NuR 2011, 794). Der Plan beruhe auf einem Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB.

Das Abwägungsgebot stelle an einen Flächennutzungsplan, mit dem die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden solle, die folgenden Anforderungen: Erforderlich sei die Entwicklung eines schlüssigen Planungskonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstrecke. Die planerische Entscheidung müsse nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen werde, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigten, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Die auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelte Ausarbeitung eines Planungskonzepts vollziehe sich abschnittsweise. Zunächst seien diejenigen Außenbereichsflächen auszuscheiden, auf denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausgeschlossen seien ("harte" Tabuzonen), und anschließend nach Maßgabe einheitlich angewandter Kriterien diejenigen Flächen zu ermitteln, auf denen nach den städtebaulichen Vorstellungen der Gemeinde keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollten ("weiche" Tabuzonen). Die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleibenden sog. Potenzialflächen seien in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Diese Prüfungsreihenfolge sei zwingend. Als Ergebnis der Abwägung müsse der Windenergie in substanzieller Weise Raum geschaffen werden. Mit einer bloßen "Feigenblatt"-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinauslaufe, dürfe es nicht sein Bewenden haben. Die demnach im letzten Arbeitsschritt erforderliche Prüfung, ob der Plan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleiste und der Windenergie damit "substanziell" Raum verschaffe, setze die Ermittlung und Bewertung des Größenverhältnisses zwischen der Gesamtfläche der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen und derjenigen Potenzialflächen voraus, die sich nach Abzug der "harten" Tabuzonen ergäben. Im Rahmen der Ausarbeitung ihres Planungskonzepts müsse die planende Gemeinde daher - nach Maßgabe dessen, was auf der Ebene des Flächennutzungsplans angemessenerweise verlangt werden könne - die harten von den weichen Tabuzonen abgrenzen und dies nachvollziehbar dokumentieren.

Der Abwägungsfehler liege darin, dass die Antragsgegnerin bei der Erarbeitung des Planungskonzepts nicht zwischen den unterschiedlichen Kategorien der Tabuzonen unterschieden habe. Sowohl die Planbegründung (§ 5 Abs. 5 BauGB) als auch die zusammenfassende Erklärung (§ 6 Abs. 5 BauGB) erweckten den Eindruck, als habe die Antragsgegnerin durchweg harte Ausschlusskriterien angewandt. Dass sie sich bewusst gewesen sei, durch die Festlegung von Abstandszonen zu schutzbedürftigen Nutzungen auch weiche Ausschlusskriterien angewandt zu haben, habe sie nicht offengelegt. Für die Gemeindevertretung als Beschlussorgan habe daher ebenso wie für die im Aufstellungsverfahren beteiligte Öffentlichkeit zwangsläufig die Fehlvorstellung entstehen müssen, dass es schon aus rechtlichen Gründen keine Alternativen zu den gewählten Abstandszonen gebe. Der Fehler sei nicht nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB unbeachtlich. Er sei offensichtlich, weil er sich aus der Planbegründung und den Aufstellungsvorgängen ergebe, und habe sich auch auf das Abwägungsergebnis ausgewirkt. Da sich bei der gebotenen Bewertung anhand der maßgeblichen Bezugsgröße (Größe der Außenbereichsflächen nach Abzug der "harten" Tabuzonen) voraussichtlich gezeigt hätte, dass deutlich mehr Flächen für die Windenergienutzung zur Verfügung stünden als angenommen, bestehe die konkrete Möglichkeit, dass die Antragsgegnerin die Darstellung des sachlichen Teilflächennutzungsplans in Bezug auf Anzahl und Größe der Sonderbauflächen für Windenergie geändert hätte.

Die Antragsgegnerin hat gegen das Normenkontrollurteil die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie ist der Ansicht, dass eine Verpflichtung zu einer gestuften Vorgehensweise bei der Ermittlung der Potenzialflächen durch die vom Oberverwaltungsgericht geforderte Trennung in harte und weiche Tabuzonen weder bundesrechtlich geboten sei noch sachgerecht erfüllt werden könne. Die Gemeinde dürfe im Rahmen der Standortanalyse diejenige unter mehreren sachgerechten Methoden wählen, die ihr am zweckmäßigsten erscheine. Dem vorinstanzlich angewandten Prüfungsschema liege die unzutreffende Prämisse zugrunde, dass die Frage, ob der Windenergie substanziell Raum verschafft werde, nur nach dem Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsfläche und der Größe derjenigen Potenzialflächen beantwortet werden könne, die sich nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der gemeindlichen Außenbereichsflächen ergebe. Das Oberverwaltungsgericht habe verkannt, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Bewertung, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben werde, anhand einer Gesamtbetrachtung unterschiedlicher Gesichtspunkte vorgenommen werden dürfe. Losgelöst von den rechtlichen Fehlvorstellungen, denen das Oberverwaltungsgericht erlegen sei, sei das Urteil auch deshalb unrichtig, weil sie, die Antragsgegnerin, entgegen der vorinstanzlichen Würdigung keinen Zweifel habe aufkommen lassen, welche abstrakten und einheitlich angewandten Kriterien im Einzelnen zu den ermittelten Potenzialflächen geführt hätten und ob die Kriterien rechtlich geboten oder selbst gewählt gewesen seien.

Die Revision ist unbegründet, weil das angefochtene Urteil mit Bundesrecht im Einklang steht. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der sachliche Teilflächennutzungsplan "Windenergienutzung" der Antragsgegnerin an einem beachtlichen Mangel im Abwägungsvorgang leidet und deshalb unwirksam ist.

1. Die Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den verfahrensrechtlichen Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, die sich mit den Anforderungen decken, die die Rechtsprechung aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat (Urteil vom 9. April 2008 - BVerwG 4 CN 1.07 - BVerwGE 131, 100 Rn. 20). Soll eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen - hiernach stehen öffentliche Belange einem Vorhaben zur Nutzung der Windenergie in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist -, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten (vgl. Urteile vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <298> und vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261).

Nach der Rechtsprechung des Senats vollzieht sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise (vgl. Beschluss vom 15. September 2009 - BVerwG 4 BN 25.09 - BRS 74 Nr. 112). In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in "harte" und "weiche" untergliedern (Beschluss vom 15. September 2009 a.a.O.). Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Gemeindegebietsteilen, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung "schlechthin" ungeeignet sind (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 a.a.O. S. 295, 299), mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen nach dem Willen der Gemeinde aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen "von vornherein" ausgeschlossen werden "soll" (vgl. Urteil vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <112>). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (vgl. auch OVG Koblenz, Urteil vom 26. November 2003 - 8 A 10814/03 - ZNER 2004, 82 <83>).

Das Oberverwaltungsgericht ist zu dem Ergebnis gelangt, dass sich die Gemeinde - auf der ersten Stufe des Planungsprozesses - den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren muss. Das stimmt mit Bundesrecht überein und ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen.

Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. Urteil vom 18. März 2004 - BVerwG 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239 <240 f.>). Harte Tabuflächen sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier - anders als die Antragsgegnerin meint - nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen, einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft (vgl. Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559 <560>).

Während harte Tabuzonen kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber eine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat.

Dem Plangeber wird mit der Unterteilung in harte und weiche Tabuzonen nichts Unmögliches abverlangt. An der Vereinbarkeit mit § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 7 BauGB muss sich jede Planung messen lassen. Der Senat verkennt ebenso wenig wie die Vorinstanz, dass die Abgrenzung zwischen harten und weichen Tabuzonen in der Planungspraxis mit Schwierigkeiten verbunden sein kann. Dem kann jedoch dadurch Rechnung getragen werden, dass vom Plangeber nicht mehr gefordert wird, als was er "angemessenerweise" leisten kann (UA S. 30). Die Grenzen des ihm Möglichen hat das Oberverwaltungsgericht anschaulich aufgezeigt (UA S. 31 ff.).

Das Oberverwaltungsgericht hat unter Auswertung der Planbegründung (§ 5 Abs. 5 BauGB) und der zusammenfassenden Erklärung (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB) festgestellt, dass die Antragsgegnerin zwischen harten und weichen Tabuzonen nicht differenziert hat (UA S. 34). An die getroffenen Feststellungen ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, weil die Antragsgegnerin in Bezug auf sie keine zulässigen und begründeten Revisionsgründe vorbringt, sondern sich darauf beschränkt, der tatrichterlichen Würdigung des Sachverhalts durch die Vorinstanz ihre eigene, davon abweichende Würdigung entgegenzusetzen. Der Verzicht auf die Unterscheidung zwischen beiden Arten der Tabuzonen wäre allerdings unbeachtlich, wenn feststünde, dass die Antragsgegnerin nur harte Tabuzonen zu den Ausschlussgebieten gezählt hätte. Das ist jedoch nicht der Fall. Das Oberverwaltungsgericht hat mit bindender Wirkung für den Senat festgestellt, dass die Antragsgegnerin auch solche Landschaftsteile in den Umgriff der Ausschlussgebiete einbezogen hat, in denen nach ihren eigenen Kriterien keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen (UA S. 35 ff.).

2. Ebenfalls ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht entschieden, dass der Mangel im Abwägungsvorgang nicht gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB unbeachtlich ist (UA S. 37 f.). Es ist zutreffend davon ausgegangen, dass ein Mangel offensichtlich ist, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (Urteil vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33 <38>), und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (Beschluss vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 4 BN 47.03 - BauR 2004, 1130). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat es, für den Senat bindend, bejaht.

Der Senat hat die Anforderungen an die Voraussetzungen des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 BauGB im Urteil vom 22. September 2010 - BVerwG 4 CN 2.10 - (BVerwGE 138, 12 Rn. 21 f.) entgegen der in der mündlichen Verhandlung vertretenen Ansicht der Antragsgegnerin nicht dahingehend geändert, dass ein Fehler im Abwägungsvorgang erst dann erheblich ist, wenn eine Fehlerkorrektur schlechterdings nicht zum selben Abwägungsergebnis führen könnte. Das Urteil hält daran fest, dass der Abwägungsvorgang fehlerhaft ist, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung ohne den Fehler anders ausgefallen wäre, und trifft die Aussage, dass das Abwägungsergebnis nicht unter denselben Voraussetzungen, sondern erst dann zu beanstanden ist, wenn eine fehlerfreie Nachholung der Abwägung schlechterdings nicht dasselbe Ergebnis haben dürfte (a.a.O. Rn. 22). Das Abwägungsergebnis, das im angefochtenen Teilflächennutzungsplan seinen Niederschlag gefunden hat, ist vorliegend aber nicht Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle.

3. Nicht entscheidungserheblich ist die Frage, nach welchem Vergleichsmaßstab zu beurteilen ist, ob das Planungsergebnis der Windenergie substanziell Raum verschafft (vgl. zu diesem Erfordernis als Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Abwägungsergebnisses Urteile vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <295>, vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261 und - BVerwG 4 C 4.02 - NVwZ 2003, 738 <739>, vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <111> und vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559 <560>). Im Interesse der Rechtssicherheit und Berechenbarkeit der Rechtsprechung nimmt der Senat gleichwohl zu ihr Stellung. Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts lässt sie sich nicht ausschließlich nach dem Verhältnis zwischen der Größe der im Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationsfläche und der Größe derjenigen Potenzialflächen beantworten, die sich nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der gemeindlichen Außenbereichsflächen ergibt. Der von der Vorinstanz entwickelte Maßstab für die Kontrolle des Abwägungsergebnisses kann keine "Exklusivität" für sich beanspruchen. Der Senat hat die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich beantworten lässt, ob eine Konzentrationsflächenplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für die Nutzung der Windenergie in substanzieller Weise Raum schafft, den Tatsachengerichten vorbehalten (Beschluss vom 29. März 2010 - BVerwG 4 BN 65.09 - BauR 2010, 2074) und verschiedene Modelle gebilligt (vgl. Beschluss vom 22. April 2010 - BVerwG 4 B 68.09 - juris Rn. 6 f. und Urteil vom 20. Mai 2010 - BVerwG 4 C 7.09 - NVwZ 2010, 1561 Rn. 28). Daran hält er mit dem Zusatz fest, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien revisionsrechtlich hinzunehmen sind, wenn sie nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sind, gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sind (vgl. auch Urteil vom 11. Oktober 2007 - BVerwG 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307 Rn. 22).

Der Senat sieht keinen Anlass, den vom Oberverwaltungsgericht gewählten Ansatz zu beanstanden. Er selbst hat bereits im Urteil vom 17. Dezember 2002 (a.a.O. S. 295) einem, wenn auch anders gearteten, Flächenvergleich das Wort geredet. Nicht zulässig wäre allerdings die Festlegung eines bestimmten (prozentualen) Anteils, den die Konzentrationsflächen im Vergleich zu den Potenzialflächen erreichen müssen, damit die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eintritt. Dagegen darf dem Verhältnis dieser Flächen zueinander Indizwirkung beigemessen werden und ist nichts gegen einen Rechtssatz des Inhalts zu erinnern, dass, je geringer der Anteil der ausgewiesenen Konzentrationsflächen ist, desto gewichtiger die gegen eine weitere Ausweisung von Vorranggebieten sprechenden Gesichtspunkte sein müssen, damit es sich nicht um eine unzulässige "Feigenblattplanung" handelt (so VG Hannover, Urteil vom 24. November 2011 - 4 A 4927/09 - juris Rn. 66).