Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 11. Okt. 2016 - 10 BV 15.590

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

I.

Mit der Beschwerde verfolgt der Antragsteller seinen in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheids der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013 weiter.

Der Antragsteller betreibt in W. eine Annahmestelle zur Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung (SLV), die sich in seiner Bahnhofsbuchhandlung befindet. Er erhielt mit Bescheid vom 31. Oktober 2008 eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F., im Ladengeschäft als Annahmestelle der SLV die von der SLV veranstalteten Glücksspiele zu vermitteln. Diese Erlaubnis enthält einen Widerrufsvorbehalt. Sie wurde mit Bescheid vom 2. November 2011 bis 31. Dezember 2015 verlängert.

Mit Schreiben vom 11. Oktober 2013 wies der Antragsgegner den Antragsteller auf die Rechtsänderungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag hin, wonach gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV ab dem 1. Juli 2012 in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. In dem Gebäude bzw. Gebäudekomplex, in dem der Antragsteller seine Annahmestelle betreibe, befinde sich eine Spielhalle. Es sei beabsichtigt, die Erlaubnis hinsichtlich der Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten zu widerrufen und ein Verbot für die Annahme der Sportwettenprodukte zu erlassen.

Mit Bescheid vom 12. November 2013 widerrief der Antragsgegner die Erlaubnis vom 31. Oktober 2008, zuletzt geändert mit Bescheid vom 2. November 2011, mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 insoweit, als sie die Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten umfasst, und untersagte ab dem 3. Dezember 2013 die Annahme von Sportwetten. Die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 des Bescheids wurde angeordnet. Bei der Erlaubnis handle es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, dessen Widerruf im Bescheid vom 31. Oktober 2008 ausdrücklich vorbehalten sei. Der teilweise Erlaubniswiderruf sei geeignet, das damit verfolgte Ziel zu erreichen. Genauso wenig sei ein milderes Mittel ersichtlich, um dieses Ziel zu erreichen. § 21 Abs. 2 GlüStV diene der Suchtprävention. Der Widerruf der Erlaubnis setze nur die materiell ohnehin zu beachtende Regelung um. Letztlich seien Erlaubnisse zur Vermittlung von Glücksspielen stets widerruflich zu erteilen und zu befristen. Ein Vertrauen in den Fortbestand einer einmal erteilten Erlaubnis könne im konkreten Fall daher allenfalls sehr vage sein. Der Bestand der Annahmestelle sei nicht gefährdet. Nach den Geschäftsberichten der SLV Bayern für die Jahre 2010 und 2011 würden die Umsätze aus Oddset-Wetten zusammen etwa 3% des Gesamtumsatzes der Annahmestellen betragen.

Am 5. Dezember 2013 erhob der Antragsteller Klage gegen den Bescheid vom 12. November 2013 und beantragte am 8. Januar 2014, die aufschiebende Wirkung seiner Klage bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.

Mit Beschluss vom 3. Februar 2014 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag ab. Der Antragsgegner habe das Widerrufsermessen gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 BayVwVfG pflichtgemäß ausgeübt. Bei § 21 Abs. 2 GlüStV handle es sich um eine verfassungsgemäße Verbotsnorm, die vom Antragsteller zu beachten sei und deren tatbestandliche Voraussetzungen vorlägen. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entbinde nicht von der Einhaltung der sonstigen, nicht in § 10a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV geregelten, materiellen Anforderungen des GlüStV, wie § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV klarstelle. Daher sei § 21 Abs. 2 GlüStV seit 1. Juli 2012 bindendes Recht. Die Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers befinde sich in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem auch eine Spielhalle betrieben werde. Im vorliegenden Fall seien die Annahmestelle und die Spielhalle in aneinander anschließenden, zusammenhängenden Gebäudeteilen untergebracht. Man könne mit wenigen Schritten, auch wenn man den überdachten Bereich verlassen müsse, von der Spielhalle zur Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers wechseln. Auch wenn der Begriff des Gebäudekomplexes möglicherweise einschränkend auszulegen sei, könne dies zumindest hier im einstweiligen Rechtsschutz dahinstehen. Die Zugänge zur Spielhalle und zur Annahmestelle seien benachbart und mit wenigen Schritten erreichbar. Es bestehe somit ein enger räumlicher Zusammenhang zwischen dem Angebot eines Wettbüros und einer Spielhalle, so dass von einem das Trennungsgebot rechtfertigenden engen räumlichen Zusammenhang wie bei einem Gebäude ausgegangen werden könne. § 21 Abs. 2 GlüStV sei eine Verbotsnorm, welche Konfliktfälle zulasten des Sportwettenvermittlers auflöse. Diese Vorschrift sei auch verfassungsgemäß. Sie verstoße nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Vermittlungserlaubnis des Antragstellers genieße nicht den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach den Eigentumsschutz gemäß Art. 14 Abs. 1 GG genieße, könne offen bleiben. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV sei als Inhalts- und Schrankenbestimmung jedenfalls verhältnismäßig. Auf Seiten des Spielhallenbetreibers seien regelmäßig hohe Investitionen notwendig, um die entsprechenden, genehmigungsfähigen baulichen Anlagen zu schaffen. Hinzu kämen die Investitionen für die Spielgeräte selbst. Dagegen bedürfe es zur Vermittlung von Sportwetten keiner besonderen Investitionen, da diese im Rahmen ohnehin bestehender Betriebsstrukturen vermittelt würden. Die Vermittlung von Sportwetten sei nicht das einzige Geschäft der Annahmestellenbetreiber. Die Umsätze aus Sportwetten betrügen nur 2,8% bzw. 3 bis 5% des Gesamtumsatzes. Die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt. Es werde auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013, Az. 10 CS 13.145, verwiesen. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liege ebenfalls nicht vor. Der Konflikt zwischen Spielhallenbetreibern und Sportwettenvermittlern sei erkannt worden und durch § 21 Abs. 2 GlüStV klar und eindeutig aufgelöst worden. Spielhallen erführen den größeren Bestandsschutz, weil ihre Errichtung größere Investitionen notwendig mache. Die Ansiedlung einer neuen Spielhalle bedürfe der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. mit Art. 9 AGGlüStV, die nur erteilt werden dürfe, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwider liefen. Hier könne dann für nicht bestandsgeschützte Spielhallen der Kollisionsfall des § 21 Abs. 2 GlüStV auch zu einer Versagung der beantragten Spielhallenerlaubnis führen. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV entfalte unechte Rückwirkung. Eine solche sei aber nur dann unzulässig, wenn das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage schutzwürdiger sei als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen. Insbesondere bedürfe es keiner Übergangsregelung. Es seien die wichtigen Regelungsanliegen des Gesetzgebers zu bedenken. Auch habe der Antragsteller nach alter Rechtslage nicht unbegrenzt darauf vertrauen können, dass die Sportwetten des staatlichen Monopolveranstalters, ohne Rechtsänderungen befürchten zu müssen, vermittelt werden dürften. Zudem sei die Vermittlungserlaubnis immer befristet und jederzeit widerruflich gewesen, so dass sich kein gesteigertes Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage habe aufbauen können. Zweck des Widerrufsvorbehalts sei es entgegen der Ansicht des Antragstellers gerade, der Verwaltung die Möglichkeit zu geben, auf die veränderte Sach- und Rechtslage zu reagieren.

Im Beschwerdeverfahren beantragt der Antragsteller,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 3. Februar 2014 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Beklagten vom 12. November 2013 bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.

Zur Begründung seiner Beschwerde bringt der Antragsteller vor, dass dem Widerruf der Erlaubnis schon die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entgegenstehe. Im Übrigen sei § 21 Abs. 2 GlüStV vorliegend tatbestandlich nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung bedürfe einer deutlich einschränkenden Auslegung. Dies lege auch die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV nahe, in der ausgeführt werde: „Das Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken dient der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs und ist damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention.“ Die Annahmestelle des Antragstellers befinde sich in der Bahnhofshalle, zu der man über den Eingang des Gebäudes gelange. Die Spielhalle habe einen eigenen Eingang, der sich ca. 15 Meter neben dem Eingang zur Bahnhofshalle befinde. Eine Sichtbeziehung zwischen der Annahmestelle zur Spielhalle bestehe nicht. Ein weiterer Zugang zur Spielhalle bestehe von den Gleisen aus, also wiederum außerhalb der Bahnhofshalle. Auch von diesem Eingang aus bestehe keine Blickbeziehung zur Annahmestelle. Es könne keine entscheidende Bedeutung haben, dass der Fußweg von der Spielhalle zur Bahnhofshalle auf der Gleisseite überdacht sei. § 21 Abs. 2 GlüStV sei wegen eines Verstoßes gegen Verfassungsrecht unwirksam. Die Regelung verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der zentrale Grund für den geltend gemachten Verstoß liege in der nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Gruppe der Sportwettenvermittler gegenüber der Gruppe der Spielbanken-/Spielhallenbetreiber. Dieses Verbot gelte nicht nur dann, wenn die räumliche Beziehung zwischen Spielbank/Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle schon bestehe. Selbst nach dem neuen Glücksspielrecht könne nicht verhindert werden, dass sich in einem Gebäude/Gebäudekomplex eine Spielbank/Spielhalle ansiedle und in der Folge dann ein bereits vorhandenes Sportwettenvermittlungsbüro schließen müsse. § 21 GlüStV stelle Regeln speziell für Sportwetten auf. Es handle sich nicht um eine allgemeine Norm, die generell eine Kollision von Spielhallen und Sportwetten zu vermeiden versuche, sondern um eine spezielle Anforderung für Sportwettenvermittler. Deshalb könne auf der Grundlage von § 21 Abs. 2 GlüStV die Ansiedlung einer Spielhalle in einem Gebäude/Gebäudekomplex mit einem vorhandenen Büro zur Vermittlung von Sportwetten nicht untersagt werden. Es werde auf § 2 Abs. 2 und 3 GlüStV verwiesen. Aus § 1 GlüStV könne kein Trennungsgebot für Spielhallen zu Sportwettenvermittlungsbüros herausgelesen werden. § 21 Abs. 2 GlüStV verstoße auch gegen die Eigentumsgarantie. Es liege ein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb vor. Die Folgen des Verbots der Vermittlung des Sportwettenangebots der SLV seien keinesfalls nur auf das Angebot der Oddset-Wetten begrenzt. Ein erheblicher Teil der Kunden nutze neben dem Angebot der Oddset-Wette auch weitere Angebote der SLV. Dieser Kundenstamm gehe insgesamt verloren und die Attraktivität der Annahmestelle werde deutlich verringert. Der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG könne nicht der Widerrufsvorbehalt entgegengehalten werden. Dieser könne die Eigentumsgarantie nur insoweit einschränken, als die Erlaubnis schon im Erteilungszeitpunkt entsprechend rechtlich beschränkt sei. Vorliegend habe sich aber eine nicht bereits von Beginn an rechtlich angelegte Beschränkung der Erlaubnis realisiert. Ein übergangsloses Verbot sei in keinem Fall mit den Vorgaben aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013 habe einen wesentlich anderen Sachverhalt betroffen, nämlich den Betrieb eines Sportwettenbüros ohne jegliche Erlaubnis. Auf ein etwaiges Vertrauen in den Fortbestand des Glücksspielmonopols des Staates komme es nicht an. Eine Ausweichmöglichkeit des Antragstellers bestehe nicht.

Der Antragsgegner ist der Beschwerde mit Schriftsatz vom 26. März 2014 entgegengetreten und beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Sportwettenvermittlung des Antragstellers erfülle offenkundig den Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV. Selbst wenn man aus verfassungsrechtlichen Gründen eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplex“ dahingehend für erforderlich halte, dass zwischen Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle eine räumliche Nähe bestehen müsse, sei dieser Tatbestand bei unmittelbarem Sichtkontakt, wie er vorliegend bestehe, jedenfalls erfüllt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 entschieden, dass gegen das Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht einschlägig, da der Gewerbebetrieb durch dieses Grundrecht allenfalls vor der Existenzvernichtung geschützt werde. Der Umsatz aus der Sportwettenvermittlung mache aber nur einen verschwindend kleinen Anteil an der Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung aus. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV schließe die Anwendbarkeit des § 21 Abs. 2 GlüStV nicht aus. Es könne dahinstehen, wie Fälle zu beurteilen seien, in denen sich erst nachträglich im Gebäudekomplex einer bestehenden Sportwettenvermittlungsstelle eine Spielhalle ansiedle, denn ein solcher Fall liege hier gerade nicht vor.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die angefochtene Entscheidung ist nicht abzuändern, weil das Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung und Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheides des Beklagten vom 12. November 2013 im Ergebnis zu Recht abgelehnt hat.

Unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens des Antragstellers, auf dessen Prüfung der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren zwar als offen dar (1.). Bei der bei offenen Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs vom Beschwerdegericht vorzunehmenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis des Antragstellers sowie der Untersagung der Sportwettenvermittlung und dem Suspensivinteresse des Antragstellers sind die Folgen, die einträten, wenn die Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte, den Auswirkungen gegenüberzustellen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt bzw. angeordnet würde, der Rechtsbehelf in der Hauptsache aber keinen Erfolg hätte. Diese Interessenabwägung führt vorliegend zum Überwiegen des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Anordnungen bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren (2.).

1. Eine hinreichend gesicherte Aussage über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der vom Antragsteller im Hauptsacheverfahren angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich im Eilverfahren nicht treffen, da diese von der Beantwortung schwieriger rechtlicher und tatsächlicher Fragen abhängt.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zwar zu Recht davon ausgegangen, dass die Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV trotz der Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV grundsätzlich auf Sportwettenannahmestellen, die das Angebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, ab dem 1. Juli 2012 anwendbar ist. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gelten die bis zum Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 erteilten Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV bis zum 31. Dezember 2012 als Erlaubnis mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen des Staatsvertrages abgesehen vom Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV Anwendung finden. Diese Regelung hat zur Folge, dass die Veranstalter und Vermittler nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV, die bisher über eine Erlaubnis verfügen, für eine Übergangsfrist aufgrund ihrer bisherigen, nach altem Recht erteilten Erlaubnisse weiterhin tätig sein dürfen, allerdings schon jetzt die Anforderungen des neuen Glücksspielstaatsvertrages zu erfüllen haben. Sie dient dazu, einen erlaubnisfreien Zustand zu vermeiden (Pagenkopf in Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 29 Rn. 9). § 29 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Abs. 2 GlüStV trifft für das gemeinsame Sportwettangebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV und dessen Vermittlung durch Annahmestellen eine Sonderregelung. Danach ist ihr Angebot abweichend von § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 10a i. V. m. § 4c GlüStV zulässig, d. h. die Erlaubnispflicht für die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten des Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV gilt für ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 4a GlüStV nicht. Diese Frist beginnt zu laufen, sobald die erste Konzession erteilt wurde (LT-Drucks. 16/11995 S. 32). Die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 1 und 2 GlüStV sollen jedoch nur sicherstellen, dass kein genehmigungsfreier Zeitraum entsteht. Die materiellen Anforderungen des Glücksspieländerungsstaatsvertrages sind in jedem Fall einzuhalten (LT-Drucks. 16/11995 S. 32).

1.2 Die (offensichtliche) Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der hier angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich jedoch bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht feststellen, weil zum einen nicht abschließend beurteilt werden kann, ob das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder ein Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen, für die Wettannahmestelle des Antragstellers tatbestandlich greift, und zum anderen auch die schwierige Frage der Vereinbarkeit dieses Trennungsgebots mit dem Gleichheitsgrundsatz als noch offen anzusehen ist. Nicht abschließend beantworten lässt sich im Eilverfahren, ob bei einer wohl vorzunehmenden einschränkenden Auslegung des Begriffs des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes in § 21 Abs. 2 GlüStV entsprechend der mit der Regelung verfolgten Zielsetzung die vom Antragsteller betriebene Sportwettenannahmestelle tatsächlich im selben Gebäude wie die Spielhalle liegt (1.2.1). Zudem stellt sich die rechtlich schwierige Frage, ob das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Differenzierungsgrund gegenüber Spielhallen/Spielbanken benachteiligt und daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt (1.2.2). Bezüglich des in der Beschwerdebegründung behaupteten Verstoßes der Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV gegen Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 14 Abs. 1 GG hält der Senat an seiner Auffassung fest, dass § 21 Abs. 2 GlüStV insoweit verfassungsgemäß ist (1.2.3).

1.2.1 Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV knüpft das Vermittlungsverbot für Sportwetten an die Belegenheit der Annahmestelle in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet. § 21 Abs. 2 GlüStV enthält keine Definition des Gebäudes oder Gebäudekomplexes. Nach der Legaldefinition in Art. 2 Abs. 2 BayBO sind Gebäude selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können. Eine Legaldefinition des Begriffs „Gebäudekomplex“ existiert nicht. In der Regel bezeichnet man eine Gruppe von Gebäuden, die baulich miteinander verbunden sind und als Gesamtheit wahrgenommen werden, als Gebäudekomplex (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39). Angesichts der auf den vorgelegten Lichtbildern erkennbaren Größe des Bahnhofs und der architektonischen Gestaltung des Baukörpers mit verschiedenen Gebäuden bzw. Gebäudeteilen und Eingängen zu den Nutzungseinheiten, die im Inneren (wohl) nicht alle miteinander verbunden sind, dürfte der Bahnhof nicht mehr als (ein) Gebäude, sondern schon als Gebäudekomplex einzuordnen sein. Aufgrund der Belegenheit der Sportwettenannahmestelle und der Spielhalle im Bahnhof ist der Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV seinem Wortlaut nach erfüllt. Dagegen indiziert die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV, die vom Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken ausgeht (LT-Drucks. 16/11995 S. 30), - entgegen dem Wortlaut der Bestimmung - ein Verständnis des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes dergestalt, dass sich die Spielhalle und die Sportwettenvermittlungsstelle im selben Raum befinden müssen. Auch zeigt der Antragsteller in der Beschwerdebegründung im Hinblick auf die räumliche Nähe von Sportwettenannahmestellen und Spielhallen anschaulich auf, dass vielfältige Fallkonstellationen denkbar sind, in denen zwar die Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dem Wortlaut nach nicht einschlägig ist, aber die Spielhalle und die Annahmestelle gleichsam nebeneinander liegen. Da je nach Größe eines Gebäudes oder Gebäudekomplexes der Abstand zwischen einer Annahmestelle und einer Spielhalle größer sein kann, als wenn sie in verschiedenen Gebäuden lägen, ist jedenfalls der Begriff des Gebäudekomplexes daher verfassungskonform so auszulegen, dass sich der durch das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV bewirkte Eingriff in den Betrieb einer Sportwettenannahmestelle im Hinblick auf das dadurch bezweckte gesetzgeberische Ziel noch als verhältnismäßig erweist (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39; OVG NRW, B. v. 20.12.2013 - 4 B 574/13 - juris Rn. 13). Das Trennungsgebot in§ 21 Abs. 2 GlüStV wurde erstmals zum 1. Juli 2012 in den Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen. § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F. regelte, dass die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell getrennt sein muss von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden. Nach der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 15/8486 S. 19) sollte diese Regelung dem erhöhten Suchtpotential von Sportwetten Rechnung tragen und die Integrität des Sports sichern. Diese Vorschrift findet sich nunmehr in § 21 Abs. 3 GlüStV, sie dient nach der Gesetzesbegründung der Sicherung der Integrität des Sports (LT-Drucks. 16/11995 S. 30). Das neue Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV trägt demgegenüber allein der Vermeidung der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs Rechnung und ist eine Maßnahme der Spielsuchtprävention (LT-Drucks. 16/11995 S. 30). Die Auslegung der Norm hat sich folglich an ihrer spielsuchtpräventiven und spielerschützenden Funktion zu orientieren. Nach übereinstimmenden wissenschaftlichen Forschungsergebnissen ist die Verfügbarkeit bzw. „Griffnähe“ der Glücksspiele ein wesentlicher Faktor der Entwicklung und des Auslebens der Spielsucht (Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21 Rn. 38 m. w. N.). Das in § 21 Abs. 2 GlüStV statuierte Trennungsgebot zwischen Spielhallen/Spielbanken und Sportwettenvermittlungsbüros ist daher wohl so zu verstehen, dass der Abstand zwischen den jeweiligen Glücksspielangeboten so groß sein muss, dass die sog. „Griffnähe“ nicht mehr vorliegt. Als Kriterien hierfür kommen im Hinblick auf die Spielsuchtprävention in Betracht, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle eine räumliche Verbindung besteht, ob das Wechseln von einer Spielstätte in die andere kurzläufig ohne Verlassen des Gebäudes möglich ist oder ob der jeweilige Spieler die andere Spielstätte im Blick hat und daher schon dadurch ein besonderer Anreiz besteht, zur anderen Spielstätte zu wechseln. Legt man diese „Griffnähe“ als Kriterium für die vom Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV bezweckte Suchtprävention zugrunde, so sind auch bei der Belegenheit einer Annahmestelle und einer Spielhalle in einem Gebäude Konstellationen denkbar, in denen auch der Begriff „Gebäude“ im dargelegten Sinn einschränkend ausgelegt werden muss, wenn es sich zum Beispiel um ein sehr großes, gegebenenfalls noch stark untergliedertes Gebäude mit mehreren Etagen und Zugängen handelt.

Bezogen auf die Situierung des Betriebes des Antragstellers zur ebenfalls im Bahnhof vorhandenen Spielhalle lässt sich mit Blick auf die genannten Kriterien aus dem Aktenvermerk der Regierung über eine am 9. Oktober 2013 durchgeführte Ortseinsicht (mit Luftbild und Fotos) und aus den vom Antragsteller vorgelegten Lichtbildaufnahmen nicht eindeutig erkennen, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle ein so geringer Abstand besteht, dass ein kurzläufiger Wechsel zwischen beiden möglich ist oder ein Sichtkontakt von der einen zur anderen Spielstätte besteht. Die Spielhalle und die Bahnhofshalle, in der sich u. a. die Bahnhofsbuchhandlung mit der Annahmestelle des Antragstellers befindet, sind nur über verschiedene Eingänge zu erreichen. Ein Zugang zur Spielhalle ist über die Bahnhofshalle nicht möglich. Eine Sichtverbindung zwischen den beiden Spielstätten besteht soweit ersichtlich ebenfalls nicht. An der Außenfassade des Bahnhofs ist nach den vorgelegten Aufnahmen nicht erkennbar, dass sich in der Bahnhofsbuchhandlung auch eine Annahmestelle für Sportwetten befindet, während die Spielhalle von außen deutlich sichtbar beworben wird. Auch auf der Gleisseite, wo die Buchhandlung und der Eingang zur Spielhalle direkt nebeneinander liegen, ist ein Hinweis auf das Vorhandensein einer Sportwettenannahmestelle in der Buchhandlung nicht ersichtlich. Insoweit lässt sich jedenfalls noch nicht abschließend beurteilen, ob die aufgrund der Intention des Gesetzgebers, Spielsuchtprävention zu betreiben, bei der Belegenheit der Spielstätten in einem Gebäude/Gebäudekomplex zu fordernde räumliche Nähebeziehung zwischen der Spielhalle und der Annahmestelle des Antragstellers tatsächlich vorliegt und die Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV tatbestandsmäßig erfüllt ist.

1.2.2 Auch die vom Antragsteller in der Beschwerdebegründung aufgezeigte schwierige Rechtsfrage, ob die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV die Inhaber von Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Grund gegenüber den Inhabern von Spielhallen benachteiligt, lässt sich bei der im Eilverfahren nur gebotenen summarischen Prüfung nicht eindeutig beantworten. Für Fälle, in denen den Vermittlern des staatlichen Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV eine befristete und widerrufliche Erlaubnis zum Betrieb einer Sportwettenannahmestelle erteilt worden war, dürfte die Auflösung des Konflikts zwischen Spielhallen und Sportwettenannahmestellen zulasten der Sportwettenannahmestellen durch die im Vertrauen auf die erteilte Baugenehmigung und die gewerberechtliche Erlaubnis getätigten Investitionen für die Spielhalle und die im Vergleich dazu nur geringen Investitionen für eine Annahmestelle sowie den nach Auskunft des Antragsgegners nur marginalen Umsatzanteil der Sportwettenvermittlung am Gesamtumsatz der Annahmestellen für das Glücksspielangebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV wohl gerechtfertigt sein. Bei privaten Sportwettenvermittlern erscheint ein etwaiges Vertrauen, die ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis eingerichteten Sportwettenannahmestellen wegen der von ihnen getätigten Investitionen trotz der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV weiter betreiben zu dürfen, ohnehin kaum schutzwürdig, weil ihnen die erforderliche Erlaubnis nicht erteilt werden durfte. Da die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV aber auch in den Fällen greift, in denen die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten (nicht nur für ein Angebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV, sondern auch für ein Angebot im Rahmen des § 10a Abs. 2 i. V. m. § 10a Abs. 5 GlüStV) nach Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV erteilt wird und erst zu einem späteren Zeitpunkt die glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüStV für den Betrieb einer Spielhalle beantragt wird, könnte es aufgrund der Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dazu kommen, dass ggf. eine an einen Sportwettenvermittler erteilte Erlaubnis widerrufen werden müsste, obwohl die Sportwettenannahmestelle vor der Genehmigung der Spielhalle bereits bestand und insoweit auch im Vertrauen auf diese Erlaubnis Investitionen für einen Betrieb, der ausschließlich Sportwetten vermittelt, getätigt worden waren. Umgekehrt könnte für ein Vermittlungsbüro für Sportwetten eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt werden, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Spielhalle befände. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG könnte bei dieser Konstellation allerdings nur dann vorliegen, wenn sich die vom Verwaltungsgericht geäußerte Rechtsauffassung, wonach die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle gemäß § 24 Abs. 2 GlüStV i. V. m. § 1 Nr. 1 GlüStV abgelehnt werden könnte, falls sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenannahmestelle befindet, als nicht zutreffend erweisen würde. Zwar schließt § 2 Abs. 3 GlüStV die Anwendung des § 21 Abs. 2 GlüStV für Spielhallen ausdrücklich aus. Ob dies aber zwangsläufig dazu führt, dass im Rahmen des § 1 Nr. 1 GlüStV das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot keine Berücksichtigung finden kann oder ob nicht vielmehr im Wege einer den Gleichheitsgrundsatz beachtenden Anwendung des § 1 Nr. 1 GlüStV auch die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Spielhalle aus Gründen der Suchtprävention abgelehnt werden kann, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenannahmestelle befindet, setzt die Klärung schwieriger gesetzessystematischer Fragen voraus, die im Eilverfahren nicht geleistet werden kann.

1.2.3 Hinsichtlich der vom Antragsteller weiter geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Verbot in § 21 Abs. 2 GlüStV hält der Senat an seiner bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145 Rn. 19 ff.) dargelegten Rechtsauffassung fest, wonach der durch das Trennungsgebot bewirkte Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechende Berufsausübungsregelung darstellt. Regelungen zur Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U. v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/9 - juris Rn. 26; BVerfG, U. v. 10.6.2009 - 1 BvR 706/08 - juris Rn. 165). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die angegriffene Regelung voraussichtlich, weil sie durch das dem Gemeinwohl dienende Ziel der Spielsuchtprävention legitimiert ist und der Eingriffszweck und die Eingriffsintensität in einem angemessen Verhältnis zueinander stehen. Zwar unterscheiden sich der vorliegende Sachverhalt und der vom Senat im Verfahren 10 CS 13.145 entschiedene Fall dadurch, dass dort die Sportwetten von einem privaten Wettanbieter vermittelt worden waren, der für seine Tätigkeit keine Erlaubnis besessen hatte, so dass ein schützenswerter Vertrauenstatbestand wohl schon deshalb verneint werden konnte (BayVGH, B. v. 25.6.2013 -10 CS 13.145 - juris Rn. 26), während der Antragsteller im Besitz einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F. ist, die noch bis 31. Dezember 2015 Gültigkeit beansprucht. Diese Erlaubnis ist jedoch mit einem Widerrufsvorbehalt versehen. Sowohl der Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (LoStV), der am 1. Juni 2004 in Kraft getreten ist, als auch der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag (a. F.) enthielten in § 11 Abs. 3 LoStV bzw. in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. eine Ermächtigung für die Erlaubnisbehörde, die Erlaubnis mit einem Widerrufsvorbehalt zu versehen und zu befristen. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. schreibt dies sogar zwingend vor. Mit der Befristungsregelung bzw. dem Widerrufsvorbehalt wird die staatliche Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten gesichert. Die Vorschrift soll es den Genehmigungsbehörden ermöglichen, Entwicklungen im Glücksspielbereich auch kurzfristig berücksichtigen zu können (LT-Drucks. 15/716 S. 13). Die Regelung in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. fasst für alle Erlaubnisse die geltenden Verfahrensregeln zusammen, die im Wesentlichen § 11 Abs. 2 und 3 LoStV entnommen sind (LT-Drucks. 15/8468 S. 17). Damit wird klargestellt, dass der Gesetzgeber den Aufsichtsbehörden ermöglichen wollte, auf Änderungen der Sach- und Rechtslage auch während der Geltungsdauer der erteilten Erlaubnis kurzfristig zu reagieren. Der Widerrufsvorbehalt kommt also nicht nur dann zum Tragen, wenn der Erlaubnisinhaber beispielsweise die Voraussetzungen, die der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugrunde lagen, nicht mehr erfüllt, sondern auch dann, wenn wie vorliegend während der Laufzeit der Erlaubnis eine Änderung der Rechtslage eintritt. Ein Vertrauenstatbestand dergestalt, dass der Erlaubnisinhaber darauf vertrauen durfte, er könne bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis von dieser uneingeschränkt Gebrauch machen, ist aufgrund des Widerrufsvorbehalts daher nicht oder jedenfalls nur sehr eingeschränkt gegeben. Daher ist das Verwaltungsgericht auch zu Recht davon ausgegangen, dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit für den Antragsteller als Inhaber einer stets widerruflichen Erlaubnis auch ohne Übergangsregelung noch gewahrt ist.

Dieselben Erwägungen kämen letztlich auch im Rahmen des Art. 14 GG zum Tragen. Von einer dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterfallenden Gefährdung der Substanz oder des Bestands des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs des Antragstellers kann zwar mit Blick auf die aufgezeigten Umsatzeinbußen keine Rede sein. Selbst wenn der Betrieb der Sportwettenannahmestelle aber dem Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG unterliegen würde, läge entgegen der Auffassung des Antragstellers im gesetzlichen Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungswidrige Legalenteignung, sondern lediglich eine Inhalts- und Schrankenbestimmung für die Nutzung eines Gewerbebetriebs. Handelt es sich um eine verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränkung des Eigentums, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. z. B. BVerfG, B. v. 24.2.2010 - 1 BvR 27/109 - juris Rn. 64). Das Vorbringen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren lässt nicht erkennen, dass der Gesetzgeber diese Grenzen in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise missachtet hätte. Die Sportwettenvermittler, die ein Angebot gemäß § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, haben nur eine gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. befristete und stets widerrufliche Erlaubnis inne, so dass das Interesse des Betriebsinhabers am Fortbestand seines Betriebes zur Vermittlung von Sportwetten weniger schützenswert ist als das Allgemeininteresse an der Spielsuchtprävention.

2. Stellen sich die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens somit wegen der aufgezeigten rechtlichen und tatsächlichen Fragen als offen dar, sind das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung des Trennungsgebots aus § 21 Abs. 2 GlüStV und das Interesse des Antragstellers an der weiteren Vermittlung von Sportwetten in seiner Annahmestelle gegeneinander abzuwägen. Den Interessen des Antragsgegners ist insoweit der Vorrang einzuräumen, weil die Folgen, die sich für die mit dem Trennungsgebot bezweckte Spielsuchtprävention ergeben würden, wenn dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers stattgegeben würde, gravierender sind, als die eventuell bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache durch den sofortigen Vollzug der Anordnungen im Bescheid vom 12. November 2013 hervorgerufenen Umsatzeinbußen für die Annahmestelle des Antragstellers. Die Teilnahme an Sportwetten ist neben dem „kleinen Spiel“ in der Spielbank, der Teilnahme an Pokerspielen und dem Spiel an Geldspielautomaten mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Glücksspiel verbunden (PAGE-Studie, Kurzbericht, 2. August 2011). Auch wenn das staatliche Sportwettenangebot gegenüber dem derzeit noch auf dem Markt befindlichen illegalen Sportwettangebot privater Anbieter weniger attraktiv ist, sind die strukturellen Merkmale für das Entstehen von Spielsucht (Hayer/Mayer, Das Suchtpotential von Sportwetten, in: Sucht 2003, 212 (214 ff.)) auch beim staatlichen Oddset-Angebot in gleichem Maß vorhanden. Für das gewerbliche Automatenspiel belegen sämtliche Studien, dass das Suchtpotential bei den Geldspielgeräten unter allen Glücksspielen am höchsten ist (LT-Drucks. 16/11995, S. 30 und S. 20). Bei einem räumlichen Nebeneinander von zwei Glücksspielangeboten, die mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Spielverhalten verbunden sind, besteht das Risiko, dass die Spieler aus der Spielhalle wegen der „Griffnähe“ noch zusätzlich das Oddset-Angebot des staatlichen Anbieters in der Annahmestelle des Antragstellers wahrnehmen und umgekehrt und dadurch dem Entstehen oder der Aufrechterhaltung von Spielsucht Vorschub geleistet wird. Das in § 1 GlüStV aufgeführte Ziel der u. a. mit dem Trennungsgebot bezweckten Suchtprävention gehört zu den zwingenden Gründen des Allgemeinwohls, die sogar Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Markus Stoß u. a., C-316/07 - juris Rn. 74; BVerwG, U. v. 11.7.2011 - 8 C 11.10 - juris Rn. 40), und hat daher im Rahmen der Interessenabwägung einen sehr hohen Stellenwert. Demgegenüber macht der aus der Annahme von Sportwetten generierte Umsatz nach Angaben des Antragsgegners rein statistisch nur einen sehr geringen Anteil an dem Gesamtumsatz aus der Vermittlung des Angebots der SLV aus. Der Antragsteller hat zwar vorgetragen, dass ein Großteil der Kunden gleichzeitig das Sportwettangebot und das übrige Glücksspielangebot seiner Annahmestelle wahrnehme, so dass diese Kunden insgesamt zu einer anderen Annahmestelle, die beide Produkte vermitteln dürfe, wechselten und dadurch weitaus größere Umsatzeinbußen zu verzeichnen seien. Aber selbst dann, wenn seine Angaben, wonach er in seiner Annahmestelle zehn Prozent Umsatz eingebüßt habe, zutreffend sein sollten, ist dieser Umsatzrückgang mit Blick auf die Suchtprävention als hochrangiges Gemeinwohlgut für die Übergangszeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache hinzunehmen. Es sind jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht substantiiert vorgetragen, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für das Sportwettenangebot der SLV und die diesbezügliche Untersagungsverfügung für den Antragsteller ein Ausmaß erreichten, demzufolge die Annahmestelle des Antragstellers in ihrer Existenz bedroht wäre und schließen müsste. Von einem nicht überschuldeten Unternehmen können die behaupteten Umsatzrückgänge für eine Übergangszeit hingenommen werden.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

I.

Das Verfahren wird eingestellt.

II.

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 21. Mai 2012 ist wirkungslos geworden.

III.

Kläger und Beklagter tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen jeweils zur Hälfte. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war notwendig.

IV.

Unter Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 21. Mai 2012 wird der Streitwert für das Verfahren in beiden Instanzen auf jeweils 20.000,- Euro festgesetzt.

1. Die Beteiligten haben den Rechtsstreit, der die an den Kläger gerichtete Untersagung der Annahme bzw. Vermittlung von Sportwetten und der Werbung für das österreichische Sportwettbüro betraf, dessen Wetten der Kläger vermittelte, mit Erklärungen vom 16. Juli 2014 und 22. August 2014 übereinstimmend in der Hauptsache insgesamt für erledigt erklärt. Das Verfahren ist daher in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO durch Beschluss einzustellen.

2. Außerdem ist in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO und § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO auszusprechen, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. Mai 2012 wirkungslos geworden ist.

3. Darüber hinaus ist gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO über die Kosten des Verfahrens unter Berücksichtigung des Sach- und Streitstands nach billigem Ermessen zu entscheiden. Dabei entspricht es zwar in der Regel billigem Ermessen, gemäß dem Grundsatz des § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens dem Beteiligten aufzuerlegen, der ohne die Erledigung in dem Rechtsstreit unterlegen wäre. Der in § 161 Abs. 2 VwGO zum Ausdruck kommende Grundsatz der Prozesswirtschaftlichkeit befreit jedoch nach Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache das Gericht davon, anhand eingehender Erwägungen abschließend über den Streitstoff zu entscheiden. Wirft der in der Hauptsache erledigte Rechtsstreit schwierige Fragen auf so entspricht es regelmäßig billigem Ermessen, die Verfahrenskosten nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeneinander aufzuheben oder in Fällen, in denen wie hier nur ein Beteiligter anwaltlich vertreten war (vgl. Neumann in Sodan/Ziekow, 4. Aufl. 2014, § 155 Rn. 36), verhältnismäßig zu teilen (vgl. BVerwG, B. v. 10.11.1993 - 1 B 133.92 - juris Rn. 2, dort: Kostenaufhebung nach § 155 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

Nach diesen Maßstäben entspricht es hier billigem Ermessen, die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen dem Kläger und dem Beklagten jeweils zur Hälfte aufzuerlegen. Denn die Erfolgsaussichten, in Bezug auf die darauf abzustellen ist, ob die Berufung zuzulassen gewesen wäre (b) und ob und in welchem Umfang die Berufung im Falle ihrer Zulassung Erfolg gehabt hätte (c; vgl. BayVGH, B. v. 31.3.2014 - 10 ZB 12.1650 - juris Rn. 3 f.: zu berücksichtigen sind die Erfolgsaussichten des Zulassungsantrags und der Berufung; ebenso Neumann in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, Rn. 78; vgl. außerdem BVerwG, B. v. 10.12.1993 - 1 B 133.92 - juris Rn. 2; BGH, B. v. 13.2.2003 - VII ZR 121/02 - juris Rn. 8; B. v. 30.9.2004 - I ZR 30.04 - juris Rn. 5, wonach jeweils die Erfolgsaussichten der Nichtzulassungsbeschwerde und der Revision zu berücksichtigen sind), waren bei Eintritt des erledigenden Ereignisses (a) im Hinblick auf die aufgeworfenen schwierigen Fragen offen.

a) Bei der Kostenentscheidung ist nach § 161 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO der bisherige Sach- und Streitstand zu berücksichtigen. Der Kostenentscheidung ist damit die Sach- und Rechtslage zugrunde zu legen, die zum Zeitpunkt des Eintritts des erledigenden Ereignisses bestand (vgl. Neumann in Sodan/Ziekow, 4. Aufl. 2014, § 161 Rn. 83 m. w. N.). Dies ist hier die Sach- und Rechtslage am 30. Juni 2012. Denn erledigendes Ereignis ist der Umstand, an den die Beteiligten mit ihren übereinstimmenden Erledigungserklärungen anknüpfen (vgl. Neumann in Sodan/Ziekow, 4. Aufl. 2014, § 161 Rn. 83 m. w. N.). Die Beteiligten haben den Rechtsstreit aber im Hinblick darauf in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt, dass sich durch das Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Juni 2012 (GVBl S. 318) die Rechtslage zum 1. Juli 2007 geändert und der Beklagte dem durch eine Aufhebung der angefochtenen Untersagungsverfügung vom 31. Mai 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26. September 2006 mit Wirkung ab dem 1. Juli 2012 Rechnung getragen hat.

b) Zwar wäre die Berufung nach der danach maßgeblichen Sach- und Rechtslage am 30. Juni 2012 voraussichtlich nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zuzulassen gewesen. Denn der Beklagte hat die die Entscheidung des Verwaltungsgerichts tragende Begründung, das staatliche Sportwettenmonopol nach § 10 Abs. 2 und 5 des Glücksspielstaatsvertrags in der bis zum 30. Juni 2012 geltenden Fassung (GlüStV a. F.) verstoße gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV, mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (vgl. BVerfG, B. v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - juris Rn. 11).

Der Entscheidung des Verwaltungsgerichts liegt erkennbar die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zugrunde, nach der die das staatliche Sportwettenmonopol normierenden Bestimmungen (§ 10 Abs. 2 und 5 GlüStV a. F.) gegen die unionsrechtlichen Grundfreiheiten der Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV und der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV verstoßen, weil sie im Hinblick darauf nicht den Anforderungen an eine zulässige Beschränkung dieser Grundfreiheiten genügen, dass sie die Ziele, denen das Monopol dient, insbesondere die Verhinderung und Bekämpfung von Spiel- und Wettsucht (§ 1 GlüStV a. F.), nicht in kohärenter und systematischer Weise verfolgen und sich deshalb als unverhältnismäßig erweisen. Der Verwaltungsgerichtshof hat dies daraus hergeleitet, dass die Regelungen des Glücksspiels an gewerblichen Geldspielautomaten und deren konkrete Anwendungsmodalitäten sowie die in diesem Bereich geduldete Praxis die Ziele des Sportwettenmonopols in einer Weise und in einem Umfang konterkarieren, dass sie nicht mehr wirksam verfolgt werden und sie damit das Monopol als Beeinträchtigung der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit nicht mehr rechtfertigen können (vgl. BayVGH, U. v. 12.1.2012 - 10 BV 10.2271 - juris Rn. 25 ff.; U. v. 12.1.2012 - 10 BV 10.2505 - juris Rn. 33 ff.; U. v. 24.1.2012 - 10 BV 10.2665 - juris Rn. 34 ff.; U. v. 17.2.2012 - 10 BV 11.482 - juris Rn. 35 ff.; U. v. 17.2.2012 - 10 BV 11.483 - juris Rn. 34 ff.; U. v. 18.4.2012 - 10 BV 10.2506 - juris Rn. 24 ff.).

Dagegen hat der Beklagte in seiner Zulassungsbegründung vorgebracht, ein Verstoß gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot könne nur dann angenommen werden, wenn über die Feststellung einer Expansion und Liberalisierung im Bereich der gewerblichen Geldspielautomaten hinaus im Rahmen einer Folgenabschätzung festgestellt werde, dass eine Wanderbewegung hin zu den liberaler geregelten Glücksspielen von solcher Art und von solchem Umfang stattfinde, dass die mit dem Monopol verfolgten Ziele nicht mehr erreicht werden könnten. Diese Ausführungen stellen aber die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs, die die Notwendigkeit einer solchen Folgenabschätzung ausdrücklich verneint (vgl. etwa BayVGH, U. v. 24.4.2012 - 10 B 11.2770 - juris Rn. 63 ff.), mit schlüssigen Gegenargumenten zumindest so weit in Frage, dass die Berufung zuzulassen gewesen wäre. Denn unabhängig davon, ob diese Auffassung letztlich zutrifft, geht auch das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass entgegen der Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs eine Folgenbetrachtung erforderlich ist, in deren Rahmen es auf die Rückwirkungen der gegenläufigen Glücksspielpolitik in anderen Glücksspielbereichen auf den Monopolbereich ankommt und festgestellt werden muss, inwieweit diese Glücksspielpolitik die Wirksamkeit der Monopolregelung und deren Beitrag zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele beeinträchtigt (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 42.12 - juris Rn. 26 f.; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 68 f.).

c) Ob die Berufung Erfolg gehabt hätte, war aber angesichts der schwierigen aufgeworfenen Fragen zum maßgeblichen Zeitpunkt des Eintritts des erledigenden Ereignisses offen.

aa) Dies gilt zunächst hinsichtlich der auf die Aufhebung des Bescheids vom 31. Mai 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26. September 2006 gerichteten Anfechtungsklage.

aaa) Die Anfechtungsklage war entgegen der Ansicht des Beklagten nicht deshalb unstatthaft und damit unzulässig, weil sich der Bescheid vom 31. Mai 2006 zum für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt am 30. Juni 2006 bereits erledigt gehabt hätte. Zwar erledigt sich der in der Untersagungsverfügung liegende Dauerverwaltungsakt fortlaufend für den jeweils vergangenen Zeitraum durch Zeitablauf (Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG; vgl. BayVGH, U. v. 24.1.2012 - 10 BV 10.2665 - juris Rn. 28; U. v. 17.2.2012 - 10 BV 11.482 - juris Rn. 22; U. v. 17.2.2012 - 10 BV 11.483 - juris Rn. 21; BVerwG, U. v. 1.6.2011 - 8 C 2.10; U. v. 11.7.2011 - 8 C 11.10 - juris Rn. 15), soweit von ihm für die jeweils vergangenen Zeiträume für den Kläger keine nachteiligen Wirkungen mehr ausgehen (vgl. BVerwG, B. v. 5.1.2012 - 8 B 62.11 - juris Rn. 14), etwa weil er wie hier nicht die Rechtsgrundlage für einen Vollzugsakt bildet, der bei seiner Aufhebung rückgängig zu machen wäre (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 42.12 - juris Rn. 18). Jedoch hat der Kläger die Aufhebung des Bescheids vom 31. Mai 2006 nicht für vergangene Zeiträume, für die er sich am 30. Juni 2012 bereits erledigt gehabt hätte, sondern nur für die Zukunft beantragt, für die eine Erledigung zu diesem Zeitpunkt noch nicht eingetreten war.

bbb) Ob die Anfechtungsklage am 30. Juni 2012 begründet war, weil die Untersagungsverfügung rechtswidrig war und den Kläger in seinen Rechten verletzte (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist offen. Denn dies hängt davon ab, ob das in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV a. F. normierte Sportwettenmonopol die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV oder die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV verletzte, weil die mit dem Monopol verbundene Beschränkung dieser Grundfreiheiten gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstieß. Bei dieser Frage handelt es sich aber um eine schwierige Frage, die nach wie vor ungeklärt ist.

Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht, wie dargelegt, inzwischen entschieden, dass die Feststellung einer Verletzung des Kohärenzgebots wegen einer den Zielen des Monopols zuwiderlaufenden Politik in anderen Glücksspielbereichen entgegen der Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs eine Folgenbetrachtung erfordert, in deren Rahmen es auf die Rückwirkungen der gegenläufigen Glücksspielpolitik in anderen Glücksspielbereichen auf den Monopolbereich ankommt und festgestellt werden muss, inwieweit diese Glücksspielpolitik die Wirksamkeit der Monopolregelung und deren Beitrag zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele beeinträchtigt (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 42.12 - juris Rn. 26 f.; U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 68 f.). Auch wenn man sich dieser Rechtsprechung anschließt, ist aber weiterhin offen, ob die Monopolregelung eine mit dem Kohärenzgebot vereinbare Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit darstellt. Denn die danach erforderliche Folgenbetrachtung hat der Verwaltungsgerichtshof bisher nicht vorgenommen.

Ob das Sportwettenmonopol dem Kohärenzgebot deshalb nicht genügte, weil die Grenzen zulässiger Werbung durch die Monopolträger systematisch missachtet worden wären (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 10.12 - juris Rn. 33 ff.), wie der Kläger geltend macht, ist ebenfalls ungeklärt. Denn diese schwierige Frage, deren Beantwortung die Ermittlung der Werbepraxis der Monopolträger voraussetzt, hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bisher ebenfalls nicht abschließend entschieden (vgl. BayVGH, U. v. 18.4.2012 - 10 BV 10.2506 - juris Rn. 33).

bb) Ebenfalls offen sind die Erfolgsaussichten der Berufung schließlich hinsichtlich der Fortsetzungsfeststellungsklage.

aaa) Dies gilt zunächst für die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage, soweit dafür nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 31. Mai 2006 erforderlich ist.

(1) Soweit der Kläger sich zur Begründung des erforderlichen Feststellungsinteresses auf einen tiefgreifenden Grundrechtseingriff beruft, hat das Bundesverwaltungsgericht zwar entschieden, dass dies nur bei Eingriffsakten in Betracht komme, die sonst wegen ihrer typischerweise kurzfristigen Erledigung regelmäßig keiner gerichtlichen Klärung in einem Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten und dass glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen nicht zu den Verwaltungsakten zählten, die sich in diesem Sinne typischerweise kurzfristig erledigten (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 40.12 - juris Rn. 27 ff.; U. v. 16.5.2013 - 8 C 41.12 - juris Rn. 28 ff.). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat jedoch ausdrücklich offen gelassen, ob er dieser Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts folgt (vgl. BayVGH, U. v. 4.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 48; kritisch zur Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts auch Lindner, NVwZ 2014, 180 ff.).

(2) Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des streitgegenständlichen Bescheids ergibt sich darüber hinaus auch nicht ohne weiteres aus einem Rehabilitationsinteresse.

(a) Soweit der Kläger geltend macht, er sei auch heute noch einem Strafvorwurf ausgesetzt, weil er wegen seiner Vermittlungstätigkeit im Sportwettenbereich im Zeitraum vom 13. April 2012 bis zum 7. November 2012 angeklagt worden sei, betrifft dies nach der Anklageschrift eine Vermittlungstätigkeit an einer anderen Betriebsstätte als derjenigen, in Bezug auf die dem Kläger die Vermittlung von Sportwetten mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagt worden ist. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse im Sinne eines Rehabilitationsinteresses besteht aber nur dann, wenn der Kläger durch die Maßnahme diskriminiert worden ist, auf die sich sein Feststellungsbegehren bezieht (vgl. BayVGH, U. v. 14.2.2014 - 10 B 10.2913 - juris Rn. 42). Dies ist angesichts des fehlenden Zusammenhangs zwischen der Untersagungsverfügung und dem Strafverfahren, die Vermittlungstätigkeiten an völlig anderen Betriebsstätten betreffen, jedoch nicht der Fall.

(b) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht ein Rehabilitationsinteresse auch nicht bereits wegen des Vorwurfs objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens (vgl. BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 40.12 - juris Rn. 23 ff.; U. v. 16.5.2013 - 8 C 41.12 - juris Rn. 23 ff.), wie er sich in der Begründung des Bescheids vom 31. Mai 2006 findet, die davon ausgeht, dass die Vermittlung von Sportwetten durch den Kläger den Tatbestand des § 284 in Verbindung mit § 27 StGB erfüllt hat. Im Übrigen ist die Frage, ob der Vorwurf objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens in der Begründung der Untersagungsverfügung für die Annahme eines Rehabilitationsinteresses ausreichend ist, zumindest offen. Der Verwaltungsgerichtshof hat bisher nicht entschieden, ob er sich insoweit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anschließt oder an seiner gegenteiligen Rechtsprechung (vgl. etwa BayVGH, U. v. 24.4.2012 - 10 BV 11.2770 - juris Rn. 42) festhält.

(c) Offen ist schließlich auch, ob ein Rehabilitierungsinteresse im Hinblick darauf bestand, dass sich der Kläger möglicherweise, wie er im Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten vom 22. August 2014 andeutet, wegen der untersagten Vermittlungstätigkeit bereits seit 2006 strafrechtlich verantworten musste. Denn ob und unter welchen Voraussetzungen strafrechtliche Folgen der untersagten Tätigkeit ein berechtigtes Feststellungsinteresse im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begründen können, ist im Einzelnen ebenfalls offen (vgl. einerseits BayVGH, U. v. 24.4.2012 - 10 BV 11.2770 - juris Rn. 42 f. und andererseits BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 38.12 - juris Rn. 15 f.). Erst recht kann ohne weitere Klärung der strafrechtlichen Folgen, die die untersagte Sportwettenvermittlung und -werbung für den Kläger gehabt hat, nicht beurteilt werden, ob diese Voraussetzungen gegebenenfalls vorgelegen haben.

bbb) Die Begründetheit der Fortsetzungsfeststellungsklage ist hinsichtlich des Zeitraums vom 31. Dezember 2007 bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses ebenfalls offen. Denn ob die Untersagungsverfügung in diesem Zeitraum rechtswidrig war, hängt wie die Begründetheit der Anfechtungsklage von der schwierigen Frage ab, ob das in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV a. F. normierte Sportwettenmonopol wegen eines Verstoßes gegen das Kohärenzgebot die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV oder die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV verletzte.

Für den Zeitraum bis zum 30. Dezember 2007 ist zwar geklärt, dass das Sportwettenmonopol nach den damaligen Regelungen des Lotteriestaatsvertrags und des Staatslotteriegesetzes mit der Dienstleistungsfreiheit unvereinbar war (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 70 ff.; U. v. 20.6.2013 - 8 C 42.12 - juris Rn. 28 ff.). Zwar war damit möglicherweise der Bescheid vom 31. Mai 2006 in diesem Zeitraum rechtswidrig. Gleichwohl waren aber angesichts der Offenheit der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage die Erfolgsaussichten der Berufung nach dem für die Kostenentscheidung gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO maßgeblichen bisherigen Sach- und Streitstand insgesamt offen.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO im Hinblick auf die Schwierigkeit der aufgeworfenen Fragen zur Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols für notwendig erklärt.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 63 Abs. 3 Satz 1, § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Einer Erhöhung des bei Klagen gegen die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in Wettbüros üblichen Streitwerts von 20.000,- Euro um 10.000,- Euro auf 30.000,- Euro, wie sie das Verwaltungsgericht im Hinblick darauf vorgenommen hat, dass die Klage sowohl auf eine Aufhebung des angefochtenen Bescheids für die Zukunft als auch auf eine Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Bescheids für die Vergangenheit gerichtet war, bedarf es nicht. Die Fortsetzungsfeststellungsklage trägt lediglich der Tatsache Rechnung, dass sich die angefochtene Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt fortlaufend für den aktuellen Zeitpunkt aktualisiert und für den jeweils vergangenen Zeitraum erledigt. Der Streitgegenstand der Fortsetzungsfeststellungsklage ist deshalb vom Streitgegenstand der gegen die Untersagungsverfügung gerichteten Anfechtungsklage umfasst (vgl. BayVGH, U. v. 24.4.2012 - 10 BV 11.2770 - juris Rn. 34).

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

I.

Mit der Beschwerde verfolgt der Antragsteller seinen in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheids der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013 weiter.

Der Antragsteller betreibt in P. eine Annahmestelle zur Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung (SLV), die sich in einem Einkaufszentrum befindet. Er erhielt mit Bescheid vom 30. Oktober 2008 eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F., im Ladengeschäft als Annahmestelle der SLV die von der SLV veranstalteten Glücksspiele zu vermitteln. Diese Erlaubnis erhält einen Widerrufsvorbehalt. Sie wurde mit Bescheid vom 2. November 2011 bis 31. Dezember 2015 verlängert.

Mit Schreiben vom 11. Oktober 2013 wies der Antragsgegner den Antragsteller auf die Rechtsänderungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag hin, wonach gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV ab dem 1. Juli 2012 in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. In dem Einkaufszentrum, in dem der Antragsteller seine Annahmestelle betreibe, befinde sich eine Spielhalle. Es sei beabsichtigt, die Erlaubnis hinsichtlich der Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten zu widerrufen und ein Verbot für die Annahme der Sportwettenprodukte zu erlassen.

Mit Bescheid vom 12. November 2013 widerrief der Antragsgegner die Erlaubnis vom 30. Oktober 2008, zuletzt geändert mit Bescheid vom 2. November 2011, mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 insoweit, als sie die Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten umfasst, und untersagte ab dem 3. Dezember 2013 die Annahme von Sportwetten. Die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 des Bescheids wurde angeordnet. Bei der Erlaubnis handle es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, dessen Widerruf im Bescheid vom 30. Oktober 2008 ausdrücklich vorbehalten sei. Der teilweise Erlaubniswiderruf sei geeignet, das damit verfolgte Ziel zu erreichen. Genauso wenig sei ein milderes Mittel ersichtlich, um dieses Ziel zu erreichen. § 21 Abs. 2 GlüStV diene der Suchtprävention. Der Widerruf der Erlaubnis setze nur die materiell ohnehin zu beachtende Regelung um. Letztlich seien Erlaubnisse zur Vermittlung von Glücksspielen stets widerruflich zu erteilen und zu befristen. Ein Vertrauen in den Fortbestand einer einmal erteilten Erlaubnis könne im konkreten Fall daher allenfalls sehr vage sein. Der Bestand der Annahmestelle sei nicht gefährdet. Nach den Geschäftsberichten der SLV Bayern für die Jahre 2010 und 2011 würden die Umsätze aus Oddset-Wetten zusammen etwa 3% des Gesamtumsatzes der Annahmestellen betragen.

Mit Schriftsatz vom 3. Dezember 2013 erhob der Antragsteller Klage gegen den Bescheid vom 12. November 2013 und beantragte mit Schriftsatz vom 7. Januar 2014, die aufschiebende Wirkung seiner Klage bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.

Mit Beschluss vom 5. Februar 2014 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag ab. Der Antragsgegner habe das Widerrufsermessen gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AltBayVwVfGwVfG pflichtgemäß ausgeübt. Bei § 21 Abs. 2 GlüStV handle es sich um eine verfassungsgemäße Verbotsnorm, die vom Antragsteller zu beachten sei und deren tatbestandliche Voraussetzungen vorlägen. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entbinde nicht von der Einhaltung der sonstigen, nicht in § 10a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV geregelten, materiellen Anforderungen des GlüStV, wie § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV klarstelle. Daher sei § 21 Abs. 2 GlüStV seit 1. Juli 2012 bindendes Recht. Die Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers befinde sich in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem auch eine Spielhalle betrieben werde. Im vorliegenden Fall befänden sich die Annahmestelle und die Spielhalle im selben Gebäudeteil. Sie lägen unmittelbar nebeneinander und die Zugänge befänden sich auf derselben Gebäudeseite in Sichtweite der Kunden der Spielhalle und der Annahmestelle. Man könne mit wenigen Schritten von der Spielhalle zur Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers und umgekehrt wechseln. Auch wenn der Begriff des Gebäudekomplexes möglicherweise einschränkend auszulegen sei, könne dies zumindest im einstweiligen Rechtsschutz dahinstehen. Die Zugänge zur Spielhalle und zur Annahmestelle lägen auf derselben Gebäudeseite in geringer Entfernung zueinander. Es bestehe somit ein enger räumlicher Zusammenhang zwischen dem Angebot eines Wettbüros und einer Spielhalle, so dass von einem das Trennungsgebot rechtfertigenden engen räumlichen Zusammenhang wie bei einem Gebäude ausgegangen werden könne. § 21 Abs. 2 GlüStV sei eine Verbotsnorm, welche Konfliktfälle zulasten des Sportwettenvermittlers auflöse. Diese Vorschrift sei auch verfassungsgemäß. Sie verstoße nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Vermittlungserlaubnis des Antragstellers genieße nicht den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach den Eigentumsschutz gemäß Art. 14 Abs. 1 GG genieße, könne offen bleiben. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV sei als Inhalts- und Schrankenbestimmung jedenfalls verhältnismäßig. Auf Seiten des Spielhallenbetreibers seien regelmäßig hohe Investitionen notwendig, um die entsprechenden, genehmigungsfähigen baulichen Anlagen zu schaffen. Hinzu kämen die Investitionen für die Spielgeräte selbst. Dagegen bedürfe es zur Vermittlung von Sportwetten keiner besonderen Investitionen, da diese im Rahmen ohnehin bestehender Betriebsstrukturen vermittelt würden. Die Vermittlung von Sportwetten sei nicht das einzige Geschäft der Annahmestellenbetreiber. Die Umsätze aus Sportwetten betrügen nur 2,8% bzw. 3 bis 5% des Gesamtumsatzes. Die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt. Es werde auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013, Az. 10 CS 13.145, verwiesen. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liege ebenfalls nicht vor. Der Konflikt zwischen Spielhallenbetreibern und Sportwettenvermittlern sei erkannt worden und durch § 21 Abs. 2 GlüStV klar und eindeutig aufgelöst worden. Spielhallen erführen den größeren Bestandsschutz, weil ihre Errichtung größere Investitionen notwendig mache. Die Ansiedlung einer neuen Spielhalle bedürfe der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i.V. mit Art. 9 AGGlüStV, die nur erteilt werden dürfe, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwider liefen. Hier könne dann für nicht bestandsgeschützte Spielhallen der Kollisionsfall des § 21 Abs. 2 GlüStV auch zu einer Versagung der beantragten Spielhallenerlaubnis führen. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV entfalte unechte Rückwirkung. Eine solche sei aber nur dann unzulässig, wenn das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage schutzwürdiger sei als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen. Insbesondere bedürfe es keiner Übergangsregelung. Es seien die wichtigen Regelungsanliegen des Gesetzgebers zu bedenken. Auch habe der Antragsteller nach alter Rechtslage nicht unbegrenzt darauf vertrauen können, dass die Sportwetten des staatlichen Monopolveranstalters, ohne Rechtsänderungen befürchten zu müssen, vermittelt werden dürften. Zudem sei die Vermittlungserlaubnis immer befristet und jederzeit widerruflich gewesen, so dass sich kein gesteigertes Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage habe aufbauen können. Zweck des Widerrufsvorbehalts sei es entgegen der Ansicht des Antragstellers gerade, der Verwaltung die Möglichkeit zu geben, auf die veränderte Sach- und Rechtslage zu reagieren.

Im Beschwerdeverfahren beantragt der Antragsteller,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 5. Februar 2014 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Beklagten vom 12. November 2013 bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.

Zur Begründung seiner Beschwerde bringt der Antragsteller vor, dass dem Widerruf der Erlaubnis schon die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entgegenstehe. Im Übrigen sei § 21 Abs. 2 GlüStV vorliegend tatbestandlich nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung bedürfe einer deutlich einschränkenden Auslegung. Dies lege auch die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV nahe, in der ausgeführt werde: „Das Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken dient der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs und ist damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention.“ Der Antragsteller betreibe nicht neben der Vermittlung des Sportwettenangebots der SLV in denselben Räumlichkeiten auch noch eine Spielhalle oder eine Spielbank. In räumlicher Hinsicht liege die im Obergeschoss des Einkaufszentrums befindliche Spielhalle nicht in unmittelbarer Nähe zur Annahmestelle des Antragstellers. Die Entfernung zwischen der Annahmestelle und der Spielhalle sei deutlich länger als wenn eine Annahmestelle und eine Spielhalle in zwei nebeneinander oder gegenüberliegenden Gebäuden untergebracht seien. Auch biete das Gebäude selbst keinerlei Anreiz zwischen den beiden Glücksspielangeboten zu wechseln. Es sei nicht ersichtlich, wie das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis komme, dass die Annahmestelle und die Spielhalle unmittelbar nebeneinander lägen und sich die Zugänge auf derselben Gebäudeseite in Sichtweite der Kunden befänden. § 21 Abs. 2 GlüStV sei wegen eines Verstoßes gegen Verfassungsrecht unwirksam. Die Regelung verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der zentrale Grund für den geltend gemachten Verstoß liege in der nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Gruppe der Sportwettenvermittler gegenüber der Gruppe der Spielbanken-/Spielhallenbetreiber. Dieses Verbot gelte nicht nur dann, wenn die räumliche Beziehung zwischen Spielbank/Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle schon bestehe. Selbst nach dem neuen Glücksspielrecht könne nicht verhindert werden, dass sich in einem Gebäude/Gebäudekomplex eine Spielbank/Spielhalle ansiedle und in der Folge dann ein bereits vorhandenes Sportwettenvermittlungsbüro schließen müsse. § 21 GlüStV stelle Regeln speziell für Sportwetten auf. Es handle sich nicht um eine allgemeine Norm, die generell eine Kollision von Spielhallen und Sportwetten zu vermeiden versuche, sondern um eine spezielle Anforderung für Sportwettenvermittler. Deshalb könne auf der Grundlage von § 21 Abs. 2 GlüStV die Ansiedlung einer Spielhalle in einem Gebäude/Gebäudekomplex mit einem vorhandenen Büro zur Vermittlung von Sportwetten nicht untersagt werden. Es werde auf § 2 Abs. 2 und 3 GlüStV verwiesen. Aus § 1 GlüStV könne kein Trennungsgebot für Spielhallen zu Sportwettenvermittlungsbüros herausgelesen werden. § 21 Abs. 2 GlüStV verstoße auch gegen die Eigentumsgarantie. Es liege ein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb vor. Die Folgen des Verbots der Vermittlung des Sportwettenangebots der SLV seien keinesfalls nur auf das Angebot der Oddset-Wetten begrenzt. Ein erheblicher Teil der Kunden nutze neben dem Angebot der Oddset-Wette auch weitere Angebote der SLV. Dieser Kundenstamm gehe insgesamt verloren und die Attraktivität der Annahmestelle werde deutlich verringert. Der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG könne nicht der Widerrufsvorbehalt entgegengehalten werden. Dieser könne die Eigentumsgarantie nur insoweit einschränken, als die Erlaubnis schon im Erteilungszeitpunkt entsprechend rechtlich beschränkt sei. Vorliegend habe sich aber eine nicht bereits von Beginn an rechtlich angelegte Beschränkung der Erlaubnis realisiert. Ein übergangsloses Verbot sei in keinem Fall mit den Vorgaben aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013 habe einen wesentlich anderen Sachverhalt betroffen, nämlich den Betrieb eines Sportwettenbüros ohne jegliche Erlaubnis. Auf ein etwaiges Vertrauen in den Fortbestand des Glücksspielmonopols des Staates komme es nicht an. Eine Ausweichmöglichkeit des Antragstellers bestehe nicht.

Der Antragsgegner ist der Beschwerde mit Schriftsatz vom 26. März 2014 entgegengetreten und beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Sportwettenvermittlung des Antragstellers erfülle offenkundig den Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV. Selbst wenn man aus verfassungsrechtlichen Gründen eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplex“ dahingehend für erforderlich halte, dass zwischen Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle eine räumliche Nähe bestehen müsse, sei dieser Tatbestand bei unmittelbarem Sichtkontakt, wie er vorliegend bestehe, jedenfalls erfüllt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 entschieden, dass gegen das Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht einschlägig, da der Gewerbebetrieb durch dieses Grundrecht allenfalls vor der Existenzvernichtung geschützt werde. Der Umsatz aus der Sportwettenvermittlung mache aber nur einen verschwindend kleinen Anteil an der Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung aus. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV schließe die Anwendbarkeit des § 21 Abs. 2 GlüStV nicht aus. Es könne dahinstehen, wie Fälle zu beurteilen seien, in denen sich erst nachträglich im Gebäudekomplex einer bestehenden Sportwettenvermittlungsstelle eine Spielhalle ansiedle, denn ein solcher Fall liege hier gerade nicht vor.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die angefochtene Entscheidung ist nicht abzuändern, weil das Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung und Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheides des Beklagten vom 12. November 2013 im Ergebnis zu Recht abgelehnt hat.

Unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens des Antragstellers, auf dessen Prüfung der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren zwar als offen dar (1.). Bei der bei offenen Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs vom Beschwerdegericht vorzunehmenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis des Antragstellers sowie der Untersagung der Sportwettenvermittlung und dem Suspensivinteresse des Antragstellers sind die Folgen, die einträten, wenn die Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte, den Auswirkungen gegenüberzustellen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt bzw. angeordnet würde, der Rechtsbehelf in der Hauptsache aber keinen Erfolg hätte. Diese Interessenabwägung führt vorliegend zum Überwiegen des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Anordnungen bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren (2.).

1. Eine hinreichend gesicherte Aussage über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der vom Antragsteller im Hauptsacheverfahren angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich im Eilverfahren nicht treffen, da diese von der Beantwortung schwieriger rechtlicher und tatsächlicher Fragen abhängt.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zwar zu Recht davon ausgegangen, dass die Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV trotz der Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV grundsätzlich auf Sportwettenannahmestellen, die das Angebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, ab dem 1. Juli 2012 anwendbar ist. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gelten die bis zum Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 erteilten Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV bis zum 31. Dezember 2012 als Erlaubnis mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen des Staatsvertrages abgesehen vom Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV Anwendung finden. Diese Regelung hat zur Folge, dass die Veranstalter und Vermittler nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV, die bisher über eine Erlaubnis verfügen, für eine Übergangsfrist aufgrund ihrer bisherigen, nach altem Recht erteilten Erlaubnisse weiterhin tätig sein dürfen, allerdings schon jetzt die Anforderungen des neuen Glücksspielstaatsvertrages zu erfüllen haben. Sie dient dazu, einen erlaubnisfreien Zustand zu vermeiden (Pagenkopf in Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 29 Rn. 9). § 29 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Abs. 2 GlüStV trifft für das gemeinsame Sportwettangebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV und dessen Vermittlung durch Annahmestellen eine Sonderregelung. Danach ist ihr Angebot abweichend von § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 10a i. V. m. § 4c GlüStV zulässig, d. h. die Erlaubnispflicht für die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten des Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV gilt für ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 4a GlüStV nicht. Diese Frist beginnt zu laufen, sobald die erste Konzession erteilt wurde (LT-Drs. 16/11995 S. 32). Die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 1 und 2 GlüStV sollen jedoch nur sicherstellen, dass kein genehmigungsfreier Zeitraum entsteht. Die materiellen Anforderungen des Glücksspieländerungsstaatsvertrages sind in jedem Fall einzuhalten (LT-Drs. 16/11995 S. 32).

1.2 Die (offensichtliche) Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der hier angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich jedoch bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht feststellen, weil zum einen nicht abschließend beurteilt werden kann, ob das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder ein Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen, für die Wettannahmestelle des Antragstellers tatbestandlich greift, und zum anderen auch die schwierige Frage der Vereinbarkeit dieses Trennungsgebots mit dem Gleichheitsgrundsatz als noch offen anzusehen ist. Nicht abschließend beantworten lässt sich im Eilverfahren, ob bei einer wohl vorzunehmenden einschränkenden Auslegung des Begriffs des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes in § 21 Abs. 2 GlüStV entsprechend der mit der Regelung verfolgten Zielsetzung die vom Antragsteller betriebene Sportwettenannahmestelle tatsächlich im selben Gebäude wie die Spielhalle liegt (1.2.1). Zudem stellt sich die rechtlich schwierige Frage, ob das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Differenzierungsgrund gegenüber Spielhallen/Spielbanken benachteiligt und daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt (1.2.2). Bezüglich des in der Beschwerdebegründung behaupteten Verstoßes der Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV gegen Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 14 Abs. 1 GG hält der Senat an seiner Auffassung fest, dass § 21 Abs. 2 GlüStV insoweit verfassungsgemäß ist (1.2.3).

1.2.1 Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV knüpft das Vermittlungsverbot für Sportwetten an die Belegenheit der Annahmestelle in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet. § 21 Abs. 2 GlüStV enthält keine Definition des Gebäudes oder Gebäudekomplexes. Nach der Legaldefinition in Art. 2 Abs. 2 BayBO sind Gebäude selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können. Eine Legaldefinition des Begriffs „Gebäudekomplex“ existiert nicht. In der Regel bezeichnet man eine Gruppe von Gebäuden, die baulich miteinander verbunden sind und als Gesamtheit wahrgenommen werden, als Gebäudekomplex (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39). Angesichts der auf den vorgelegten Lichtbildern (insbesondere in den Verwaltungsakten) erkennbaren räumlichen Ausdehnung des Einkaufszentrums und der architektonischen Gestaltung des Baukörpers mit unterschiedlicher Höhenentwicklung dürfte das Einkaufszentrum wohl nicht mehr als (ein) Gebäude, sondern schon als Gebäudekomplex einzuordnen sein. Aufgrund der Belegenheit der Sportwettenannahmestelle und der Spielhalle im Einkaufszentrum ist der Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV seinem Wortlaut nach erfüllt. Dagegen indiziert die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV, die vom Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken ausgeht (LT-Drs. 16/11995 S. 30), - entgegen dem Wortlaut der Bestimmung - ein Verständnis des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes dergestalt, dass sich die Spielhalle und die Sportwettenvermittlungsstelle im selben Raum befinden müssen. Auch zeigt der Antragsteller in der Beschwerdebegründung im Hinblick auf die räumliche Nähe von Sportwettenannahmestellen und Spielhallen anschaulich auf, dass vielfältige Fallkonstellationen denkbar sind, in denen zwar die Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dem Wortlaut nach nicht einschlägig ist, aber die Spielhalle und die Annahmestelle gleichsam nebeneinander liegen. Da je nach Größe eines Gebäudes oder Gebäudekomplexes der Abstand zwischen einer Annahmestelle und einer Spielhalle größer sein kann, als wenn sie in verschiedenen Gebäuden lägen, ist jedenfalls der Begriff des Gebäudekomplexes daher verfassungskonform so auszulegen, dass sich der durch das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV bewirkte Eingriff in den Betrieb einer Sportwettenannahmestelle im Hinblick auf das dadurch bezweckte gesetzgeberische Ziel noch als verhältnismäßig erweist (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39; OVG NRW, B.v. 20.12.2013 - 4 B 574/13 - juris Rn. 13). Das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV wurde erstmals zum 1. Juli 2012 in den Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen. § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F. regelte, dass die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell getrennt sein muss von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden. Nach der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 15/8486 S. 19), sollte diese Regelung dem erhöhten Suchtpotential von Sportwetten Rechnung tragen und die Integrität des Sports sichern. Diese Vorschrift findet sich nunmehr in § 21 Abs. 3 GlüStV, sie dient nach der Gesetzesbegründung der Sicherung der Integrität des Sports (LT-Drs. 16/11995 S. 30). Das neue Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV trägt demgegenüber allein der Vermeidung der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs Rechnung und ist eine Maßnahme der Spielsuchtprävention (LT-Drs. 16/11995 S. 30). Die Auslegung der Norm hat sich folglich an ihrer spielsuchtpräventiven und spielerschützenden Funktion zu orientieren. Nach übereinstimmenden wissenschaftlichen Forschungsergebnissen ist die Verfügbarkeit bzw. „Griffnähe“ der Glücksspiele ein wesentlicher Faktor der Entwicklung und des Auslebens der Spielsucht (Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21 Rn. 38 m. w. N.). Das in § 21 Abs. 2 GlüStV statuierte Trennungsgebot zwischen Spielhallen/Spielbanken und Sportwettenvermittlungsbüros ist daher wohl so zu verstehen, dass der Abstand zwischen den jeweiligen Glücksspielangeboten so groß sein muss, dass die sog. „Griffnähe“ nicht mehr vorliegt. Als Kriterien hierfür kommen im Hinblick auf die Spielsuchtprävention in Betracht, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle eine räumliche Verbindung besteht, ob das Wechseln von einer Spielstätte in die andere kurzläufig ohne Verlassen des Gebäudes möglich ist oder ob der jeweilige Spieler die andere Spielstätte im Blick hat und daher schon dadurch ein besonderer Anreiz besteht, zur anderen Spielstätte zu wechseln. Legt man diese „Griffnähe“ als Kriterium für die vom Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV bezweckte Suchtprävention zugrunde, so sind auch bei der Belegenheit einer Annahmestelle und einer Spielhalle in einem Gebäude Konstellationen denkbar, in denen auch der Begriff „Gebäude“ im dargelegten Sinn einschränkend ausgelegt werden muss, wenn es sich zum Beispiel um ein sehr großes, gegebenenfalls noch stark untergliedertes Gebäude mit mehreren Etagen und Zugängen handelt.

Bezogen auf die Situierung des Betriebes des Antragstellers zur ebenfalls im Einkaufszentrum vorhandenen Spielhalle lässt sich mit Blick auf die genannten Kriterien aus dem Aktenvermerk der Regierung und aus den vom Antragsteller vorgelegten Lichtbildaufnahmen nicht eindeutig erkennen, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle ein so geringer Abstand besteht, dass ein kurzläufiger Wechsel zwischen beiden möglich ist oder ein Sichtkontakt von der einen zur anderen Spielstätte besteht. Die Spielhalle und die Ladenstraße, in der sich u. a. die Annahmestelle des Antragstellers befindet, sind nur über verschiedene Eingänge des Einkaufszentrums zu erreichen. Ein Zugang zur Spielhalle ist über die Ladenpassage nicht möglich. Eine Sichtverbindung zwischen den beiden Spielstätten besteht soweit ersichtlich ebenfalls nicht. An der Außenfassade ist nach den vorgelegten Aufnahmen nicht erkennbar, dass sich in der Ladenpassage eine Annahmestelle für Sportwetten befindet. Insoweit hat der Senat jedenfalls Zweifel, ob die aufgrund der Intention des Gesetzgebers, Spielsuchtprävention zu betreiben, bei der Belegenheit der Spielstätten in einem Gebäude/Gebäudekomplex zu fordernde räumliche Nähebeziehung zwischen der Spielhalle und der Annahmestelle des Antragstellers tatsächlich vorliegt und die Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV tatbestandsmäßig erfüllt ist.

1.2.2 Auch die vom Antragsteller in der Beschwerdebegründung aufgezeigte schwierige Rechtsfrage, ob die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV die Inhaber von Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Grund gegenüber den Inhabern von Spielhallen benachteiligt, lässt sich bei der im Eilverfahren nur gebotenen summarischen Prüfung nicht eindeutig beantworten. Für Fälle, in denen den Vermittlern des staatlichen Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV eine befristete und widerrufliche Erlaubnis zum Betrieb einer Sportwettenannahmestelle erteilt worden war, dürfte die Auflösung des Konflikts zwischen Spielhallen und Sportwettenannahmestellen zulasten der Sportwettenannahmestellen durch die im Vertrauen auf die erteilte Baugenehmigung und die gewerberechtliche Erlaubnis getätigten Investitionen für die Spielhalle und die im Vergleich dazu nur geringen Investitionen für eine Annahmestelle sowie den nach Auskunft des Antragsgegners nur marginalen Umsatzanteil der Sportwettenvermittlung am Gesamtumsatz der Annahmestellen für das Glücksspielangebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV wohl gerechtfertigt sein. Bei privaten Sportwettenvermittlern erscheint ein etwaiges Vertrauen, die ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis eingerichteten Sportwettenannahmestellen wegen der von ihnen getätigten Investitionen trotz der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV weiter betreiben zu dürfen, ohnehin kaum schutzwürdig, weil ihnen die erforderliche Erlaubnis nicht erteilt werden durfte. Da die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV aber auch in den Fällen greift, in denen die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten (nicht nur für ein Angebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV, sondern auch für ein Angebot im Rahmen des § 10a Abs. 2 i. V. m. § 10a Abs. 5 GlüStV) nach Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV erteilt wird und erst zu einem späteren Zeitpunkt die glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüStV für den Betrieb einer Spielhalle beantragt wird, könnte es aufgrund der Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dazu kommen, dass ggf. eine an einen Sportwettenvermittler erteilte

Erlaubnis widerrufen werden müsste, obwohl die Sportwettenannahmestelle vor der Genehmigung der Spielhalle bereits bestand und insoweit auch im Vertrauen auf diese Erlaubnis Investitionen für einen Betrieb, der ausschließlich Sportwetten vermittelt, getätigt worden waren. Umgekehrt könnte für ein Vermittlungsbüro für Sportwetten eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt werden, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Spielhalle befände. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG könnte bei dieser Konstellation allerdings nur dann vorliegen, wenn sich die vom Verwaltungsgericht geäußerte Rechtsauffassung, wonach die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle gemäß § 24 Abs. 2 GlüStV i. V. m. § 1 Nr. 1 GlüStV abgelehnt werden könnte, falls sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenannahmestelle befindet, als nicht zutreffend erweisen würde. Zwar schließt § 2 Abs. 3 GlüStV die Anwendung des § 21 Abs. 2 GlüStV für Spielhallen ausdrücklich aus. Ob dies aber zwangsläufig dazu führt, dass im Rahmen des § 1 Nr. 1 GlüStV das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot keine Berücksichtigung finden kann oder ob nicht vielmehr im Wege einer den Gleichheitsgrundsatz beachtenden Anwendung des § 1 Nr. 1 GlüStV auch die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Spielhalle aus Gründen der Suchtprävention abgelehnt werden kann, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenanna-hemstelle befindet, setzt die Klärung schwieriger gesetzessystematischer Fragen voraus, die im Eilverfahren nicht geleistet werden kann.

1.2.3 Hinsichtlich der vom Antragsteller weiter geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Verbot in § 21 Abs. 2 GlüStV hält der Senat an seiner bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145 Rn. 19 ff.) dargelegten Rechtsauffassung fest, wonach der durch das Trennungsgebot bewirkte Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechende Berufsausübungsregelung darstellt. Regelungen zur Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U.v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/9 - juris Rn. 26; BVerfG, U.v. 10.6.2009 - 1 BvR 706/08 - juris Rn. 165). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die angegriffene Regelung voraussichtlich, weil sie durch das dem Gemeinwohl dienende Ziel der Spielsuchtprävention legitimiert ist und der Eingriffszweck und die Eingriffsintensität in einem angemessen Verhältnis zueinander stehen. Zwar unterscheiden sich der vorliegende Sachverhalt und der vom Senat im Verfahren 10 CS 13.145 entschiedene Fall dadurch, dass dort die Sportwetten von einem privaten Wettanbieter vermittelt worden waren, der für seine Tätigkeit keine Erlaubnis besessen hatte, so dass ein schützenswerter Vertrauenstatbestand wohl schon deshalb verneint werden konnte (BayVGH, B.v. 25.6.2013 -10 CS 13.145 - juris Rn. 26), während der Antragsteller im Besitz einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F. ist, die noch bis 31. Dezember 2015 Gültigkeit beansprucht. Diese Erlaubnis ist jedoch mit einem Widerrufsvorbehalt versehen. Sowohl der Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (LoStV), der am 1. Juni 2004 in Kraft getreten ist, als auch der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag (a. F.) enthielten in § 11 Abs. 3 LoStV bzw. in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. eine Ermächtigung für die Erlaubnisbehörde, die Erlaubnis mit einem Widerrufsvorbehalt zu versehen und zu befristen. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. schreibt dies sogar zwingend vor. Mit der Befristungsregelung bzw. dem Widerrufsvorbehalt wird die staatliche Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten gesichert. Die Vorschrift soll es den Genehmigungsbehörden ermöglichen, Entwicklungen im Glücksspielbereich auch kurzfristig berücksichtigen zu können (LT-Drs. 15/716 S. 13). Die Regelung in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. fasst für alle Erlaubnisse die geltenden Verfahrensregeln zusammen, die im Wesentlichen § 11 Abs. 2 und 3 LoStV entnommen sind (LT-Drs. 15/8468 S. 17). Damit wird klargestellt, dass der Gesetzgeber den Aufsichtsbehörden ermöglichen wollte, auf Änderungen der Sach- und Rechtslage auch während der Geltungsdauer der erteilten Erlaubnis kurzfristig zu reagieren. Der Widerrufsvorbehalt kommt also nicht nur dann zum Tragen, wenn der Erlaubnisinhaber beispielsweise die Voraussetzungen, die der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugrunde lagen, nicht mehr erfüllt, sondern auch dann, wenn wie vorliegend während der Laufzeit der Erlaubnis eine Änderung der Rechtslage eintritt. Ein Vertrauenstatbestand dergestalt, dass der Erlaubnisinhaber darauf vertrauen durfte, er könne bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis von dieser uneingeschränkt Gebrauch machen, ist aufgrund des Widerrufsvorbehalts daher nicht oder jedenfalls nur sehr eingeschränkt gegeben. Daher ist das Verwaltungsgericht auch zu Recht davon ausgegangen, dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit für den Antragsteller als Inhaber einer stets widerruflichen Erlaubnis auch ohne Übergangsregelung noch gewahrt ist.

Dieselben Erwägungen kämen letztlich auch im Rahmen des Art. 14 GG zum Tragen. Von einer dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterfallenden Gefährdung der Substanz oder des Bestands des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs des Antragstellers kann zwar mit Blick auf die aufgezeigten Umsatzeinbußen keine Rede sein. Selbst wenn der Betrieb der Sportwettenannahmestelle aber dem Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG unterliegen würde, läge entgegen der Auffassung des Antragstellers im gesetzlichen Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungswidrige Legalenteignung, sondern lediglich eine Inhalts- und Schrankenbestimmung für die Nutzung eines Gewerbebetriebs. Handelt es sich um eine verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränkung des Eigentums, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. z. B. BVerfG, B.v. 24.2.2010 - 1 BvR 27/109 - juris Rn. 64). Das Vorbringen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren lässt nicht erkennen, dass der Gesetzgeber diese Grenzen in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise missachtet hätte. Die Sportwettenvermittler, die ein Angebot gemäß § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, haben nur eine gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. befristete und stets widerrufliche Erlaubnis inne, so dass das Interesse des Betriebsinhabers am Fortbestand seines Betriebes zur Vermittlung von Sportwetten weniger schützenswert ist als das Allgemeininteresse an der Spielsuchtprävention.

2. Stellen sich die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens somit wegen der aufgezeigten rechtlichen und tatsächlichen Fragen als offen dar, sind das öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung des Trennungsgebots aus § 21 Abs. 2 GlüStV und das Interesse des Antragstellers an der weiteren Vermittlung von Sportwetten in seiner Annahmestelle gegeneinander abzuwägen. Den Interessen des Antragsgegners ist insoweit der Vorrang einzuräumen, weil die Folgen, die sich für die mit dem Trennungsgebot bezweckte Spielsuchtprävention ergeben würden, wenn dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers stattgegeben würde, gravierender sind, als die eventuell bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache durch den sofortigen Vollzug der Anordnungen im Bescheid vom 12. November 2013 hervorgerufenen Umsatzeinbußen für die Annahmestelle des Antragstellers. Die Teilnahme an Sportwetten ist neben dem „kleinen Spiel“ in der Spielbank, der Teilnahme an Pokerspielen und dem Spiel an Geldspielautomaten mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Glücksspiel verbunden (PAGE-Studie, Kurzbericht, 2. August 2011). Auch wenn das staatliche Sportwettenangebot gegenüber dem derzeit noch auf dem Markt befindlichen illegalen Sportwettangebot privater Anbieter weniger attraktiv ist, sind die strukturellen Merkmale für das Entstehen von Spielsucht (Hayer/Mayer, Das Suchtpotential von Sportwetten, in: Sucht 2003, 212 (214 ff.)) auch beim staatlichen Oddset-Angebot in gleichem Maß vorhanden. Für das gewerbliche Automatenspiel belegen sämtliche Studien, dass das Suchtpotential bei den Geldspielgeräten unter allen Glücksspielen am höchsten ist (LT-Drs. 16/11995, S. 30 und S. 20). Bei einem räumlichen Nebeneinander von zwei Glücksspielangeboten, die mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Spielverhalten verbunden sind, besteht das Risiko, dass die Spieler aus der Spielhalle wegen der „Griffnähe“ noch zusätzlich das Oddset-Angebot des staatlichen Anbieters in der Annahmestelle des Antragstellers wahrnehmen und umgekehrt und dadurch dem Entstehen oder der Aufrechterhaltung von Spielsucht Vorschub geleistet wird. Das in § 1 GlüStV aufgeführte Ziel der u. a. mit dem Trennungsgebot bezweckten Suchtprävention gehört zu den zwingenden Gründen des Allgemeinwohls, die sogar Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können (EuGH, U.v. 8.9.2010 - Markus Stoß u. a., C-316/07 - juris Rn. 74; BVerwG, U.v. 11.7.2011 - 8 C 11.10 - juris Rn. 40), und hat daher im Rahmen der Interessenabwägung einen sehr hohen Stellenwert. Demgegenüber macht der aus der Annahme von Sportwetten generierte Umsatz nach Angaben des Antragsgegners rein statistisch nur einen sehr geringen Anteil an dem Gesamtumsatz aus der Vermittlung des Angebots der SLV aus. Der Antragsteller hat zwar vorgetragen, dass ein Großteil der Kunden gleichzeitig das Sportwettangebot und das übrige Glücksspielangebot seiner Annahmestelle wahrnehme, so dass diese Kunden insgesamt zu einer anderen Annahmestelle, die beide Produkte vermitteln dürfe, wechselten und dadurch weitaus größere Umsatzeinbußen zu verzeichnen seien. Aber selbst dann, wenn seine Angaben, wonach er in seiner Annahmestelle zehn Prozent Umsatz eingebüßt habe, zutreffend sein sollten, ist dieser Umsatzrückgang mit Blick auf die Suchtprävention als hochrangiges Gemeinwohlgut für die Übergangszeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache hinzunehmen. Es sind jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht substantiiert vorgetragen, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für das Sportwettenangebot der SLV und die diesbezügliche Unter-sagungsverfügung für den Antragsteller ein Ausmaß erreichten, demzufolge die Annahmestelle des Antragstellers in ihrer Existenz bedroht wäre und schließen müsste. Von einem nicht überschuldeten Unternehmen können die behaupteten Umsatzrückgänge für eine Übergangszeit hingenommen werden.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

I.

Mit der Beschwerde verfolgt der Antragsteller seinen in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheids der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013 weiter.

Der Antragsteller betreibt in W. eine Annahmestelle zur Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung (SLV), die sich in seiner Bahnhofsbuchhandlung befindet. Er erhielt mit Bescheid vom 31. Oktober 2008 eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F., im Ladengeschäft als Annahmestelle der SLV die von der SLV veranstalteten Glücksspiele zu vermitteln. Diese Erlaubnis enthält einen Widerrufsvorbehalt. Sie wurde mit Bescheid vom 2. November 2011 bis 31. Dezember 2015 verlängert.

Mit Schreiben vom 11. Oktober 2013 wies der Antragsgegner den Antragsteller auf die Rechtsänderungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag hin, wonach gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV ab dem 1. Juli 2012 in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. In dem Gebäude bzw. Gebäudekomplex, in dem der Antragsteller seine Annahmestelle betreibe, befinde sich eine Spielhalle. Es sei beabsichtigt, die Erlaubnis hinsichtlich der Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten zu widerrufen und ein Verbot für die Annahme der Sportwettenprodukte zu erlassen.

Mit Bescheid vom 12. November 2013 widerrief der Antragsgegner die Erlaubnis vom 31. Oktober 2008, zuletzt geändert mit Bescheid vom 2. November 2011, mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 insoweit, als sie die Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten umfasst, und untersagte ab dem 3. Dezember 2013 die Annahme von Sportwetten. Die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 des Bescheids wurde angeordnet. Bei der Erlaubnis handle es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, dessen Widerruf im Bescheid vom 31. Oktober 2008 ausdrücklich vorbehalten sei. Der teilweise Erlaubniswiderruf sei geeignet, das damit verfolgte Ziel zu erreichen. Genauso wenig sei ein milderes Mittel ersichtlich, um dieses Ziel zu erreichen. § 21 Abs. 2 GlüStV diene der Suchtprävention. Der Widerruf der Erlaubnis setze nur die materiell ohnehin zu beachtende Regelung um. Letztlich seien Erlaubnisse zur Vermittlung von Glücksspielen stets widerruflich zu erteilen und zu befristen. Ein Vertrauen in den Fortbestand einer einmal erteilten Erlaubnis könne im konkreten Fall daher allenfalls sehr vage sein. Der Bestand der Annahmestelle sei nicht gefährdet. Nach den Geschäftsberichten der SLV Bayern für die Jahre 2010 und 2011 würden die Umsätze aus Oddset-Wetten zusammen etwa 3% des Gesamtumsatzes der Annahmestellen betragen.

Am 5. Dezember 2013 erhob der Antragsteller Klage gegen den Bescheid vom 12. November 2013 und beantragte am 8. Januar 2014, die aufschiebende Wirkung seiner Klage bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.

Mit Beschluss vom 3. Februar 2014 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag ab. Der Antragsgegner habe das Widerrufsermessen gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 BayVwVfG pflichtgemäß ausgeübt. Bei § 21 Abs. 2 GlüStV handle es sich um eine verfassungsgemäße Verbotsnorm, die vom Antragsteller zu beachten sei und deren tatbestandliche Voraussetzungen vorlägen. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entbinde nicht von der Einhaltung der sonstigen, nicht in § 10a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV geregelten, materiellen Anforderungen des GlüStV, wie § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV klarstelle. Daher sei § 21 Abs. 2 GlüStV seit 1. Juli 2012 bindendes Recht. Die Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers befinde sich in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem auch eine Spielhalle betrieben werde. Im vorliegenden Fall seien die Annahmestelle und die Spielhalle in aneinander anschließenden, zusammenhängenden Gebäudeteilen untergebracht. Man könne mit wenigen Schritten, auch wenn man den überdachten Bereich verlassen müsse, von der Spielhalle zur Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers wechseln. Auch wenn der Begriff des Gebäudekomplexes möglicherweise einschränkend auszulegen sei, könne dies zumindest hier im einstweiligen Rechtsschutz dahinstehen. Die Zugänge zur Spielhalle und zur Annahmestelle seien benachbart und mit wenigen Schritten erreichbar. Es bestehe somit ein enger räumlicher Zusammenhang zwischen dem Angebot eines Wettbüros und einer Spielhalle, so dass von einem das Trennungsgebot rechtfertigenden engen räumlichen Zusammenhang wie bei einem Gebäude ausgegangen werden könne. § 21 Abs. 2 GlüStV sei eine Verbotsnorm, welche Konfliktfälle zulasten des Sportwettenvermittlers auflöse. Diese Vorschrift sei auch verfassungsgemäß. Sie verstoße nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Vermittlungserlaubnis des Antragstellers genieße nicht den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach den Eigentumsschutz gemäß Art. 14 Abs. 1 GG genieße, könne offen bleiben. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV sei als Inhalts- und Schrankenbestimmung jedenfalls verhältnismäßig. Auf Seiten des Spielhallenbetreibers seien regelmäßig hohe Investitionen notwendig, um die entsprechenden, genehmigungsfähigen baulichen Anlagen zu schaffen. Hinzu kämen die Investitionen für die Spielgeräte selbst. Dagegen bedürfe es zur Vermittlung von Sportwetten keiner besonderen Investitionen, da diese im Rahmen ohnehin bestehender Betriebsstrukturen vermittelt würden. Die Vermittlung von Sportwetten sei nicht das einzige Geschäft der Annahmestellenbetreiber. Die Umsätze aus Sportwetten betrügen nur 2,8% bzw. 3 bis 5% des Gesamtumsatzes. Die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt. Es werde auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013, Az. 10 CS 13.145, verwiesen. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liege ebenfalls nicht vor. Der Konflikt zwischen Spielhallenbetreibern und Sportwettenvermittlern sei erkannt worden und durch § 21 Abs. 2 GlüStV klar und eindeutig aufgelöst worden. Spielhallen erführen den größeren Bestandsschutz, weil ihre Errichtung größere Investitionen notwendig mache. Die Ansiedlung einer neuen Spielhalle bedürfe der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. mit Art. 9 AGGlüStV, die nur erteilt werden dürfe, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwider liefen. Hier könne dann für nicht bestandsgeschützte Spielhallen der Kollisionsfall des § 21 Abs. 2 GlüStV auch zu einer Versagung der beantragten Spielhallenerlaubnis führen. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV entfalte unechte Rückwirkung. Eine solche sei aber nur dann unzulässig, wenn das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage schutzwürdiger sei als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen. Insbesondere bedürfe es keiner Übergangsregelung. Es seien die wichtigen Regelungsanliegen des Gesetzgebers zu bedenken. Auch habe der Antragsteller nach alter Rechtslage nicht unbegrenzt darauf vertrauen können, dass die Sportwetten des staatlichen Monopolveranstalters, ohne Rechtsänderungen befürchten zu müssen, vermittelt werden dürften. Zudem sei die Vermittlungserlaubnis immer befristet und jederzeit widerruflich gewesen, so dass sich kein gesteigertes Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage habe aufbauen können. Zweck des Widerrufsvorbehalts sei es entgegen der Ansicht des Antragstellers gerade, der Verwaltung die Möglichkeit zu geben, auf die veränderte Sach- und Rechtslage zu reagieren.

Im Beschwerdeverfahren beantragt der Antragsteller,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 3. Februar 2014 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Beklagten vom 12. November 2013 bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.

Zur Begründung seiner Beschwerde bringt der Antragsteller vor, dass dem Widerruf der Erlaubnis schon die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entgegenstehe. Im Übrigen sei § 21 Abs. 2 GlüStV vorliegend tatbestandlich nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung bedürfe einer deutlich einschränkenden Auslegung. Dies lege auch die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV nahe, in der ausgeführt werde: „Das Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken dient der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs und ist damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention.“ Die Annahmestelle des Antragstellers befinde sich in der Bahnhofshalle, zu der man über den Eingang des Gebäudes gelange. Die Spielhalle habe einen eigenen Eingang, der sich ca. 15 Meter neben dem Eingang zur Bahnhofshalle befinde. Eine Sichtbeziehung zwischen der Annahmestelle zur Spielhalle bestehe nicht. Ein weiterer Zugang zur Spielhalle bestehe von den Gleisen aus, also wiederum außerhalb der Bahnhofshalle. Auch von diesem Eingang aus bestehe keine Blickbeziehung zur Annahmestelle. Es könne keine entscheidende Bedeutung haben, dass der Fußweg von der Spielhalle zur Bahnhofshalle auf der Gleisseite überdacht sei. § 21 Abs. 2 GlüStV sei wegen eines Verstoßes gegen Verfassungsrecht unwirksam. Die Regelung verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der zentrale Grund für den geltend gemachten Verstoß liege in der nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Gruppe der Sportwettenvermittler gegenüber der Gruppe der Spielbanken-/Spielhallenbetreiber. Dieses Verbot gelte nicht nur dann, wenn die räumliche Beziehung zwischen Spielbank/Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle schon bestehe. Selbst nach dem neuen Glücksspielrecht könne nicht verhindert werden, dass sich in einem Gebäude/Gebäudekomplex eine Spielbank/Spielhalle ansiedle und in der Folge dann ein bereits vorhandenes Sportwettenvermittlungsbüro schließen müsse. § 21 GlüStV stelle Regeln speziell für Sportwetten auf. Es handle sich nicht um eine allgemeine Norm, die generell eine Kollision von Spielhallen und Sportwetten zu vermeiden versuche, sondern um eine spezielle Anforderung für Sportwettenvermittler. Deshalb könne auf der Grundlage von § 21 Abs. 2 GlüStV die Ansiedlung einer Spielhalle in einem Gebäude/Gebäudekomplex mit einem vorhandenen Büro zur Vermittlung von Sportwetten nicht untersagt werden. Es werde auf § 2 Abs. 2 und 3 GlüStV verwiesen. Aus § 1 GlüStV könne kein Trennungsgebot für Spielhallen zu Sportwettenvermittlungsbüros herausgelesen werden. § 21 Abs. 2 GlüStV verstoße auch gegen die Eigentumsgarantie. Es liege ein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb vor. Die Folgen des Verbots der Vermittlung des Sportwettenangebots der SLV seien keinesfalls nur auf das Angebot der Oddset-Wetten begrenzt. Ein erheblicher Teil der Kunden nutze neben dem Angebot der Oddset-Wette auch weitere Angebote der SLV. Dieser Kundenstamm gehe insgesamt verloren und die Attraktivität der Annahmestelle werde deutlich verringert. Der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG könne nicht der Widerrufsvorbehalt entgegengehalten werden. Dieser könne die Eigentumsgarantie nur insoweit einschränken, als die Erlaubnis schon im Erteilungszeitpunkt entsprechend rechtlich beschränkt sei. Vorliegend habe sich aber eine nicht bereits von Beginn an rechtlich angelegte Beschränkung der Erlaubnis realisiert. Ein übergangsloses Verbot sei in keinem Fall mit den Vorgaben aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013 habe einen wesentlich anderen Sachverhalt betroffen, nämlich den Betrieb eines Sportwettenbüros ohne jegliche Erlaubnis. Auf ein etwaiges Vertrauen in den Fortbestand des Glücksspielmonopols des Staates komme es nicht an. Eine Ausweichmöglichkeit des Antragstellers bestehe nicht.

Der Antragsgegner ist der Beschwerde mit Schriftsatz vom 26. März 2014 entgegengetreten und beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Sportwettenvermittlung des Antragstellers erfülle offenkundig den Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV. Selbst wenn man aus verfassungsrechtlichen Gründen eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplex“ dahingehend für erforderlich halte, dass zwischen Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle eine räumliche Nähe bestehen müsse, sei dieser Tatbestand bei unmittelbarem Sichtkontakt, wie er vorliegend bestehe, jedenfalls erfüllt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 entschieden, dass gegen das Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht einschlägig, da der Gewerbebetrieb durch dieses Grundrecht allenfalls vor der Existenzvernichtung geschützt werde. Der Umsatz aus der Sportwettenvermittlung mache aber nur einen verschwindend kleinen Anteil an der Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung aus. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV schließe die Anwendbarkeit des § 21 Abs. 2 GlüStV nicht aus. Es könne dahinstehen, wie Fälle zu beurteilen seien, in denen sich erst nachträglich im Gebäudekomplex einer bestehenden Sportwettenvermittlungsstelle eine Spielhalle ansiedle, denn ein solcher Fall liege hier gerade nicht vor.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die angefochtene Entscheidung ist nicht abzuändern, weil das Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung und Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheides des Beklagten vom 12. November 2013 im Ergebnis zu Recht abgelehnt hat.

Unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens des Antragstellers, auf dessen Prüfung der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren zwar als offen dar (1.). Bei der bei offenen Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs vom Beschwerdegericht vorzunehmenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis des Antragstellers sowie der Untersagung der Sportwettenvermittlung und dem Suspensivinteresse des Antragstellers sind die Folgen, die einträten, wenn die Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte, den Auswirkungen gegenüberzustellen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt bzw. angeordnet würde, der Rechtsbehelf in der Hauptsache aber keinen Erfolg hätte. Diese Interessenabwägung führt vorliegend zum Überwiegen des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Anordnungen bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren (2.).

1. Eine hinreichend gesicherte Aussage über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der vom Antragsteller im Hauptsacheverfahren angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich im Eilverfahren nicht treffen, da diese von der Beantwortung schwieriger rechtlicher und tatsächlicher Fragen abhängt.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zwar zu Recht davon ausgegangen, dass die Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV trotz der Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV grundsätzlich auf Sportwettenannahmestellen, die das Angebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, ab dem 1. Juli 2012 anwendbar ist. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gelten die bis zum Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 erteilten Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV bis zum 31. Dezember 2012 als Erlaubnis mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen des Staatsvertrages abgesehen vom Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV Anwendung finden. Diese Regelung hat zur Folge, dass die Veranstalter und Vermittler nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV, die bisher über eine Erlaubnis verfügen, für eine Übergangsfrist aufgrund ihrer bisherigen, nach altem Recht erteilten Erlaubnisse weiterhin tätig sein dürfen, allerdings schon jetzt die Anforderungen des neuen Glücksspielstaatsvertrages zu erfüllen haben. Sie dient dazu, einen erlaubnisfreien Zustand zu vermeiden (Pagenkopf in Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 29 Rn. 9). § 29 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Abs. 2 GlüStV trifft für das gemeinsame Sportwettangebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV und dessen Vermittlung durch Annahmestellen eine Sonderregelung. Danach ist ihr Angebot abweichend von § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 10a i. V. m. § 4c GlüStV zulässig, d. h. die Erlaubnispflicht für die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten des Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV gilt für ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 4a GlüStV nicht. Diese Frist beginnt zu laufen, sobald die erste Konzession erteilt wurde (LT-Drucks. 16/11995 S. 32). Die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 1 und 2 GlüStV sollen jedoch nur sicherstellen, dass kein genehmigungsfreier Zeitraum entsteht. Die materiellen Anforderungen des Glücksspieländerungsstaatsvertrages sind in jedem Fall einzuhalten (LT-Drucks. 16/11995 S. 32).

1.2 Die (offensichtliche) Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der hier angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich jedoch bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht feststellen, weil zum einen nicht abschließend beurteilt werden kann, ob das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder ein Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen, für die Wettannahmestelle des Antragstellers tatbestandlich greift, und zum anderen auch die schwierige Frage der Vereinbarkeit dieses Trennungsgebots mit dem Gleichheitsgrundsatz als noch offen anzusehen ist. Nicht abschließend beantworten lässt sich im Eilverfahren, ob bei einer wohl vorzunehmenden einschränkenden Auslegung des Begriffs des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes in § 21 Abs. 2 GlüStV entsprechend der mit der Regelung verfolgten Zielsetzung die vom Antragsteller betriebene Sportwettenannahmestelle tatsächlich im selben Gebäude wie die Spielhalle liegt (1.2.1). Zudem stellt sich die rechtlich schwierige Frage, ob das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Differenzierungsgrund gegenüber Spielhallen/Spielbanken benachteiligt und daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt (1.2.2). Bezüglich des in der Beschwerdebegründung behaupteten Verstoßes der Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV gegen Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 14 Abs. 1 GG hält der Senat an seiner Auffassung fest, dass § 21 Abs. 2 GlüStV insoweit verfassungsgemäß ist (1.2.3).

1.2.1 Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV knüpft das Vermittlungsverbot für Sportwetten an die Belegenheit der Annahmestelle in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet. § 21 Abs. 2 GlüStV enthält keine Definition des Gebäudes oder Gebäudekomplexes. Nach der Legaldefinition in Art. 2 Abs. 2 BayBO sind Gebäude selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können. Eine Legaldefinition des Begriffs „Gebäudekomplex“ existiert nicht. In der Regel bezeichnet man eine Gruppe von Gebäuden, die baulich miteinander verbunden sind und als Gesamtheit wahrgenommen werden, als Gebäudekomplex (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39). Angesichts der auf den vorgelegten Lichtbildern erkennbaren Größe des Bahnhofs und der architektonischen Gestaltung des Baukörpers mit verschiedenen Gebäuden bzw. Gebäudeteilen und Eingängen zu den Nutzungseinheiten, die im Inneren (wohl) nicht alle miteinander verbunden sind, dürfte der Bahnhof nicht mehr als (ein) Gebäude, sondern schon als Gebäudekomplex einzuordnen sein. Aufgrund der Belegenheit der Sportwettenannahmestelle und der Spielhalle im Bahnhof ist der Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV seinem Wortlaut nach erfüllt. Dagegen indiziert die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV, die vom Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken ausgeht (LT-Drucks. 16/11995 S. 30), - entgegen dem Wortlaut der Bestimmung - ein Verständnis des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes dergestalt, dass sich die Spielhalle und die Sportwettenvermittlungsstelle im selben Raum befinden müssen. Auch zeigt der Antragsteller in der Beschwerdebegründung im Hinblick auf die räumliche Nähe von Sportwettenannahmestellen und Spielhallen anschaulich auf, dass vielfältige Fallkonstellationen denkbar sind, in denen zwar die Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dem Wortlaut nach nicht einschlägig ist, aber die Spielhalle und die Annahmestelle gleichsam nebeneinander liegen. Da je nach Größe eines Gebäudes oder Gebäudekomplexes der Abstand zwischen einer Annahmestelle und einer Spielhalle größer sein kann, als wenn sie in verschiedenen Gebäuden lägen, ist jedenfalls der Begriff des Gebäudekomplexes daher verfassungskonform so auszulegen, dass sich der durch das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV bewirkte Eingriff in den Betrieb einer Sportwettenannahmestelle im Hinblick auf das dadurch bezweckte gesetzgeberische Ziel noch als verhältnismäßig erweist (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39; OVG NRW, B. v. 20.12.2013 - 4 B 574/13 - juris Rn. 13). Das Trennungsgebot in§ 21 Abs. 2 GlüStV wurde erstmals zum 1. Juli 2012 in den Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen. § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F. regelte, dass die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell getrennt sein muss von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden. Nach der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 15/8486 S. 19) sollte diese Regelung dem erhöhten Suchtpotential von Sportwetten Rechnung tragen und die Integrität des Sports sichern. Diese Vorschrift findet sich nunmehr in § 21 Abs. 3 GlüStV, sie dient nach der Gesetzesbegründung der Sicherung der Integrität des Sports (LT-Drucks. 16/11995 S. 30). Das neue Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV trägt demgegenüber allein der Vermeidung der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs Rechnung und ist eine Maßnahme der Spielsuchtprävention (LT-Drucks. 16/11995 S. 30). Die Auslegung der Norm hat sich folglich an ihrer spielsuchtpräventiven und spielerschützenden Funktion zu orientieren. Nach übereinstimmenden wissenschaftlichen Forschungsergebnissen ist die Verfügbarkeit bzw. „Griffnähe“ der Glücksspiele ein wesentlicher Faktor der Entwicklung und des Auslebens der Spielsucht (Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21 Rn. 38 m. w. N.). Das in § 21 Abs. 2 GlüStV statuierte Trennungsgebot zwischen Spielhallen/Spielbanken und Sportwettenvermittlungsbüros ist daher wohl so zu verstehen, dass der Abstand zwischen den jeweiligen Glücksspielangeboten so groß sein muss, dass die sog. „Griffnähe“ nicht mehr vorliegt. Als Kriterien hierfür kommen im Hinblick auf die Spielsuchtprävention in Betracht, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle eine räumliche Verbindung besteht, ob das Wechseln von einer Spielstätte in die andere kurzläufig ohne Verlassen des Gebäudes möglich ist oder ob der jeweilige Spieler die andere Spielstätte im Blick hat und daher schon dadurch ein besonderer Anreiz besteht, zur anderen Spielstätte zu wechseln. Legt man diese „Griffnähe“ als Kriterium für die vom Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV bezweckte Suchtprävention zugrunde, so sind auch bei der Belegenheit einer Annahmestelle und einer Spielhalle in einem Gebäude Konstellationen denkbar, in denen auch der Begriff „Gebäude“ im dargelegten Sinn einschränkend ausgelegt werden muss, wenn es sich zum Beispiel um ein sehr großes, gegebenenfalls noch stark untergliedertes Gebäude mit mehreren Etagen und Zugängen handelt.

Bezogen auf die Situierung des Betriebes des Antragstellers zur ebenfalls im Bahnhof vorhandenen Spielhalle lässt sich mit Blick auf die genannten Kriterien aus dem Aktenvermerk der Regierung über eine am 9. Oktober 2013 durchgeführte Ortseinsicht (mit Luftbild und Fotos) und aus den vom Antragsteller vorgelegten Lichtbildaufnahmen nicht eindeutig erkennen, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle ein so geringer Abstand besteht, dass ein kurzläufiger Wechsel zwischen beiden möglich ist oder ein Sichtkontakt von der einen zur anderen Spielstätte besteht. Die Spielhalle und die Bahnhofshalle, in der sich u. a. die Bahnhofsbuchhandlung mit der Annahmestelle des Antragstellers befindet, sind nur über verschiedene Eingänge zu erreichen. Ein Zugang zur Spielhalle ist über die Bahnhofshalle nicht möglich. Eine Sichtverbindung zwischen den beiden Spielstätten besteht soweit ersichtlich ebenfalls nicht. An der Außenfassade des Bahnhofs ist nach den vorgelegten Aufnahmen nicht erkennbar, dass sich in der Bahnhofsbuchhandlung auch eine Annahmestelle für Sportwetten befindet, während die Spielhalle von außen deutlich sichtbar beworben wird. Auch auf der Gleisseite, wo die Buchhandlung und der Eingang zur Spielhalle direkt nebeneinander liegen, ist ein Hinweis auf das Vorhandensein einer Sportwettenannahmestelle in der Buchhandlung nicht ersichtlich. Insoweit lässt sich jedenfalls noch nicht abschließend beurteilen, ob die aufgrund der Intention des Gesetzgebers, Spielsuchtprävention zu betreiben, bei der Belegenheit der Spielstätten in einem Gebäude/Gebäudekomplex zu fordernde räumliche Nähebeziehung zwischen der Spielhalle und der Annahmestelle des Antragstellers tatsächlich vorliegt und die Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV tatbestandsmäßig erfüllt ist.

1.2.2 Auch die vom Antragsteller in der Beschwerdebegründung aufgezeigte schwierige Rechtsfrage, ob die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV die Inhaber von Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Grund gegenüber den Inhabern von Spielhallen benachteiligt, lässt sich bei der im Eilverfahren nur gebotenen summarischen Prüfung nicht eindeutig beantworten. Für Fälle, in denen den Vermittlern des staatlichen Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV eine befristete und widerrufliche Erlaubnis zum Betrieb einer Sportwettenannahmestelle erteilt worden war, dürfte die Auflösung des Konflikts zwischen Spielhallen und Sportwettenannahmestellen zulasten der Sportwettenannahmestellen durch die im Vertrauen auf die erteilte Baugenehmigung und die gewerberechtliche Erlaubnis getätigten Investitionen für die Spielhalle und die im Vergleich dazu nur geringen Investitionen für eine Annahmestelle sowie den nach Auskunft des Antragsgegners nur marginalen Umsatzanteil der Sportwettenvermittlung am Gesamtumsatz der Annahmestellen für das Glücksspielangebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV wohl gerechtfertigt sein. Bei privaten Sportwettenvermittlern erscheint ein etwaiges Vertrauen, die ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis eingerichteten Sportwettenannahmestellen wegen der von ihnen getätigten Investitionen trotz der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV weiter betreiben zu dürfen, ohnehin kaum schutzwürdig, weil ihnen die erforderliche Erlaubnis nicht erteilt werden durfte. Da die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV aber auch in den Fällen greift, in denen die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten (nicht nur für ein Angebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV, sondern auch für ein Angebot im Rahmen des § 10a Abs. 2 i. V. m. § 10a Abs. 5 GlüStV) nach Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV erteilt wird und erst zu einem späteren Zeitpunkt die glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüStV für den Betrieb einer Spielhalle beantragt wird, könnte es aufgrund der Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dazu kommen, dass ggf. eine an einen Sportwettenvermittler erteilte Erlaubnis widerrufen werden müsste, obwohl die Sportwettenannahmestelle vor der Genehmigung der Spielhalle bereits bestand und insoweit auch im Vertrauen auf diese Erlaubnis Investitionen für einen Betrieb, der ausschließlich Sportwetten vermittelt, getätigt worden waren. Umgekehrt könnte für ein Vermittlungsbüro für Sportwetten eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt werden, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Spielhalle befände. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG könnte bei dieser Konstellation allerdings nur dann vorliegen, wenn sich die vom Verwaltungsgericht geäußerte Rechtsauffassung, wonach die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle gemäß § 24 Abs. 2 GlüStV i. V. m. § 1 Nr. 1 GlüStV abgelehnt werden könnte, falls sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenannahmestelle befindet, als nicht zutreffend erweisen würde. Zwar schließt § 2 Abs. 3 GlüStV die Anwendung des § 21 Abs. 2 GlüStV für Spielhallen ausdrücklich aus. Ob dies aber zwangsläufig dazu führt, dass im Rahmen des § 1 Nr. 1 GlüStV das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot keine Berücksichtigung finden kann oder ob nicht vielmehr im Wege einer den Gleichheitsgrundsatz beachtenden Anwendung des § 1 Nr. 1 GlüStV auch die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Spielhalle aus Gründen der Suchtprävention abgelehnt werden kann, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenannahmestelle befindet, setzt die Klärung schwieriger gesetzessystematischer Fragen voraus, die im Eilverfahren nicht geleistet werden kann.

1.2.3 Hinsichtlich der vom Antragsteller weiter geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Verbot in § 21 Abs. 2 GlüStV hält der Senat an seiner bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145 Rn. 19 ff.) dargelegten Rechtsauffassung fest, wonach der durch das Trennungsgebot bewirkte Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechende Berufsausübungsregelung darstellt. Regelungen zur Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U. v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/9 - juris Rn. 26; BVerfG, U. v. 10.6.2009 - 1 BvR 706/08 - juris Rn. 165). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die angegriffene Regelung voraussichtlich, weil sie durch das dem Gemeinwohl dienende Ziel der Spielsuchtprävention legitimiert ist und der Eingriffszweck und die Eingriffsintensität in einem angemessen Verhältnis zueinander stehen. Zwar unterscheiden sich der vorliegende Sachverhalt und der vom Senat im Verfahren 10 CS 13.145 entschiedene Fall dadurch, dass dort die Sportwetten von einem privaten Wettanbieter vermittelt worden waren, der für seine Tätigkeit keine Erlaubnis besessen hatte, so dass ein schützenswerter Vertrauenstatbestand wohl schon deshalb verneint werden konnte (BayVGH, B. v. 25.6.2013 -10 CS 13.145 - juris Rn. 26), während der Antragsteller im Besitz einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F. ist, die noch bis 31. Dezember 2015 Gültigkeit beansprucht. Diese Erlaubnis ist jedoch mit einem Widerrufsvorbehalt versehen. Sowohl der Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (LoStV), der am 1. Juni 2004 in Kraft getreten ist, als auch der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag (a. F.) enthielten in § 11 Abs. 3 LoStV bzw. in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. eine Ermächtigung für die Erlaubnisbehörde, die Erlaubnis mit einem Widerrufsvorbehalt zu versehen und zu befristen. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. schreibt dies sogar zwingend vor. Mit der Befristungsregelung bzw. dem Widerrufsvorbehalt wird die staatliche Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten gesichert. Die Vorschrift soll es den Genehmigungsbehörden ermöglichen, Entwicklungen im Glücksspielbereich auch kurzfristig berücksichtigen zu können (LT-Drucks. 15/716 S. 13). Die Regelung in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. fasst für alle Erlaubnisse die geltenden Verfahrensregeln zusammen, die im Wesentlichen § 11 Abs. 2 und 3 LoStV entnommen sind (LT-Drucks. 15/8468 S. 17). Damit wird klargestellt, dass der Gesetzgeber den Aufsichtsbehörden ermöglichen wollte, auf Änderungen der Sach- und Rechtslage auch während der Geltungsdauer der erteilten Erlaubnis kurzfristig zu reagieren. Der Widerrufsvorbehalt kommt also nicht nur dann zum Tragen, wenn der Erlaubnisinhaber beispielsweise die Voraussetzungen, die der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugrunde lagen, nicht mehr erfüllt, sondern auch dann, wenn wie vorliegend während der Laufzeit der Erlaubnis eine Änderung der Rechtslage eintritt. Ein Vertrauenstatbestand dergestalt, dass der Erlaubnisinhaber darauf vertrauen durfte, er könne bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis von dieser uneingeschränkt Gebrauch machen, ist aufgrund des Widerrufsvorbehalts daher nicht oder jedenfalls nur sehr eingeschränkt gegeben. Daher ist das Verwaltungsgericht auch zu Recht davon ausgegangen, dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit für den Antragsteller als Inhaber einer stets widerruflichen Erlaubnis auch ohne Übergangsregelung noch gewahrt ist.

Dieselben Erwägungen kämen letztlich auch im Rahmen des Art. 14 GG zum Tragen. Von einer dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterfallenden Gefährdung der Substanz oder des Bestands des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs des Antragstellers kann zwar mit Blick auf die aufgezeigten Umsatzeinbußen keine Rede sein. Selbst wenn der Betrieb der Sportwettenannahmestelle aber dem Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG unterliegen würde, läge entgegen der Auffassung des Antragstellers im gesetzlichen Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungswidrige Legalenteignung, sondern lediglich eine Inhalts- und Schrankenbestimmung für die Nutzung eines Gewerbebetriebs. Handelt es sich um eine verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränkung des Eigentums, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. z. B. BVerfG, B. v. 24.2.2010 - 1 BvR 27/109 - juris Rn. 64). Das Vorbringen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren lässt nicht erkennen, dass der Gesetzgeber diese Grenzen in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise missachtet hätte. Die Sportwettenvermittler, die ein Angebot gemäß § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, haben nur eine gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. befristete und stets widerrufliche Erlaubnis inne, so dass das Interesse des Betriebsinhabers am Fortbestand seines Betriebes zur Vermittlung von Sportwetten weniger schützenswert ist als das Allgemeininteresse an der Spielsuchtprävention.

2. Stellen sich die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens somit wegen der aufgezeigten rechtlichen und tatsächlichen Fragen als offen dar, sind das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung des Trennungsgebots aus § 21 Abs. 2 GlüStV und das Interesse des Antragstellers an der weiteren Vermittlung von Sportwetten in seiner Annahmestelle gegeneinander abzuwägen. Den Interessen des Antragsgegners ist insoweit der Vorrang einzuräumen, weil die Folgen, die sich für die mit dem Trennungsgebot bezweckte Spielsuchtprävention ergeben würden, wenn dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers stattgegeben würde, gravierender sind, als die eventuell bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache durch den sofortigen Vollzug der Anordnungen im Bescheid vom 12. November 2013 hervorgerufenen Umsatzeinbußen für die Annahmestelle des Antragstellers. Die Teilnahme an Sportwetten ist neben dem „kleinen Spiel“ in der Spielbank, der Teilnahme an Pokerspielen und dem Spiel an Geldspielautomaten mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Glücksspiel verbunden (PAGE-Studie, Kurzbericht, 2. August 2011). Auch wenn das staatliche Sportwettenangebot gegenüber dem derzeit noch auf dem Markt befindlichen illegalen Sportwettangebot privater Anbieter weniger attraktiv ist, sind die strukturellen Merkmale für das Entstehen von Spielsucht (Hayer/Mayer, Das Suchtpotential von Sportwetten, in: Sucht 2003, 212 (214 ff.)) auch beim staatlichen Oddset-Angebot in gleichem Maß vorhanden. Für das gewerbliche Automatenspiel belegen sämtliche Studien, dass das Suchtpotential bei den Geldspielgeräten unter allen Glücksspielen am höchsten ist (LT-Drucks. 16/11995, S. 30 und S. 20). Bei einem räumlichen Nebeneinander von zwei Glücksspielangeboten, die mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Spielverhalten verbunden sind, besteht das Risiko, dass die Spieler aus der Spielhalle wegen der „Griffnähe“ noch zusätzlich das Oddset-Angebot des staatlichen Anbieters in der Annahmestelle des Antragstellers wahrnehmen und umgekehrt und dadurch dem Entstehen oder der Aufrechterhaltung von Spielsucht Vorschub geleistet wird. Das in § 1 GlüStV aufgeführte Ziel der u. a. mit dem Trennungsgebot bezweckten Suchtprävention gehört zu den zwingenden Gründen des Allgemeinwohls, die sogar Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Markus Stoß u. a., C-316/07 - juris Rn. 74; BVerwG, U. v. 11.7.2011 - 8 C 11.10 - juris Rn. 40), und hat daher im Rahmen der Interessenabwägung einen sehr hohen Stellenwert. Demgegenüber macht der aus der Annahme von Sportwetten generierte Umsatz nach Angaben des Antragsgegners rein statistisch nur einen sehr geringen Anteil an dem Gesamtumsatz aus der Vermittlung des Angebots der SLV aus. Der Antragsteller hat zwar vorgetragen, dass ein Großteil der Kunden gleichzeitig das Sportwettangebot und das übrige Glücksspielangebot seiner Annahmestelle wahrnehme, so dass diese Kunden insgesamt zu einer anderen Annahmestelle, die beide Produkte vermitteln dürfe, wechselten und dadurch weitaus größere Umsatzeinbußen zu verzeichnen seien. Aber selbst dann, wenn seine Angaben, wonach er in seiner Annahmestelle zehn Prozent Umsatz eingebüßt habe, zutreffend sein sollten, ist dieser Umsatzrückgang mit Blick auf die Suchtprävention als hochrangiges Gemeinwohlgut für die Übergangszeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache hinzunehmen. Es sind jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht substantiiert vorgetragen, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für das Sportwettenangebot der SLV und die diesbezügliche Untersagungsverfügung für den Antragsteller ein Ausmaß erreichten, demzufolge die Annahmestelle des Antragstellers in ihrer Existenz bedroht wäre und schließen müsste. Von einem nicht überschuldeten Unternehmen können die behaupteten Umsatzrückgänge für eine Übergangszeit hingenommen werden.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

1. § 2 Absatz 4 des Hamburgischen Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens in der Öffentlichkeit (Hamburgisches Passivraucherschutzgesetz - HmbPSchG) vom 11. Juli 2007 (Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 211), zuletzt geändert am 15. Dezember 2009 (Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 506), ist mit Artikel 12 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit die Vorschrift Gaststätten, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes in der Fassung vom 20. November 1998 (Bundesgesetzblatt I Seite 3418), zuletzt geändert am 7. September 2007 (Bundesgesetzblatt I Seite 2246 <2257>), verfügen, von der Möglichkeit ausnimmt, abgeschlossene Räume einzurichten, in denen das Rauchen gestattet ist.

2. Bis zu einer Neuregelung gilt die Vorschrift mit der Maßgabe fort, dass sie auch auf Gaststätten anzuwenden ist, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes in der Fassung vom 20. November 1998 (Bundesgesetzblatt I Seite 3418), zuletzt geändert am 7. September 2007 (Bundesgesetzblatt I Seite 2246 <2257>), verfügen.

A.

1

Die Vorlage betrifft die Frage, ob es mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, dass das Hamburgische Passivraucherschutzgesetz als Ausnahme von dem generell in Gaststätten geltenden Rauchverbot die Einrichtung von Raucherräumen für Schankwirtschaften erlaubt, diese Begünstigung jedoch Speisewirtschaften vorenthält.

I.

2

1. a) Durch § 2 Abs. 1 des Hamburgischen Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens in der Öffentlichkeit (Hamburgisches Passivraucherschutzgesetz - HmbPSchG) vom 11. Juli 2007 (GVBl S. 211), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes vom 15. Dezember 2009 (GVBl S. 506), wird das Rauchen in Gaststätten sowie in zahlreichen anderen öffentlich zugänglichen Einrichtungen verboten. Die Vorschrift lautet auszugsweise:

3

§ 2

4

Rauchverbot

5

(1) Das Rauchen ist nach Maßgabe der Absätze 2 bis 7 verboten in

6

1. bis 8 ...

7

9. Einrichtungen, in denen Getränke oder zubereitete Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle verabreicht werden (Gaststätten), einschließlich Gaststätten, die in der Betriebsart Diskothek geführt werden.

8

10. bis 12. ...

9

(2) bis (8) ...

10

Vom Rauchverbot ausgenommen sind Gaststätten mit nur einem Gastraum und einer Gastfläche von weniger als 75 m ² , die keine zubereiteten Speisen anbieten und nicht über eine entsprechende gaststättenrechtliche Erlaubnis verfügen (§ 2 Abs. 5 HmbPSchG).

11

§ 2 Abs. 4 HmbPSchG erlaubt für Gaststätten, in denen keine zubereiteten Speisen angeboten werden und die nicht über eine entsprechende gaststättenrechtliche Erlaubnis verfügen, die Einrichtung von Raucherräumen. Die Vorschrift lautet:

12

(4) In Gaststätten gemäß Absatz 1 Nummer 9, die keine zubereiteten Speisen anbieten und nicht über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes in der Fassung vom 20. November 1998 (BGBl. I S. 3419), zuletzt geändert am 7. September 2007 (BGBl. I S. 2246, 2257), verfügen, können abgeschlossene Räume eingerichtet werden, in denen das Rauchen gestattet ist. Voraussetzung hierfür ist, dass

13

1. diese Räume baulich so wirksam abgetrennt werden, dass eine Gefährdung anderer durch Passivrauchen ausgeschlossen wird und die Raucherräume belüftet werden,

14

2. der Zutritt Personen unter 18 Jahren verwehrt ist und

15

3. diese Räume nicht größer sind als die übrige Gastfläche.

16

In ähnlicher Weise wie § 2 Abs. 4 HmbPSchG erlaubt § 2 Abs. 3 HmbPSchG, dass in anderen Einrichtungen, für die grundsätzlich das Rauchverbot gilt (z.B. Behörden, Krankenhäusern, Wohneinrichtungen, Hochschulen, Sporthallen und Justizvollzugsanstalten), Raucherräume eingerichtet werden. Zu den Voraussetzungen gehört auch hier, dass "in diesen Räumen keine zubereiteten Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle verabreicht werden" (§ 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 HmbPSchG).

17

Die Betreibenden von Gaststätten sind verantwortlich für die Einhaltung des Verbots und müssen, wenn ihnen ein Verstoß bekannt wird, die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um weitere Verstöße zu verhindern (§ 4 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 HmbPSchG). Wer dieser Pflicht nicht nachkommt, handelt ordnungswidrig (§ 5 Abs. 1 Nr. 4 HmbPSchG).

18

b) Eine vergleichbare Regelung zur Zulassung von Raucherräumen in Gaststätten findet sich in anderen Ländern nicht. Während in Bayern und im Saarland ein striktes Rauchverbot in Gaststätten gilt und damit die Einrichtung von Raucherräumen dort ohnehin unzulässig ist, lassen alle anderen Länder das Rauchen in gesonderten Räumen unter besonderen Voraussetzungen zu, ohne danach zu unterscheiden, ob in den jeweiligen Gaststätten zubereitete Speisen angeboten werden oder nicht.

19

2. Bereits in seiner ursprünglichen Fassung vom 11. Juli 2007 (GVBl S. 211) sah das Hamburgische Passivraucherschutzgesetz als Ausnahme vom geltenden Rauchverbot die Möglichkeit vor, in Gaststätten und verschiedenen anderen Einrichtungen Raucherräume zu schaffen. Voraussetzung war, dass diese Räume baulich so wirksam abgetrennt wurden, dass eine Gefährdung anderer durch Passivrauchen ausgeschlossen war und dass die Raucherräume belüftet und ausdrücklich gekennzeichnet waren (§ 2 Abs. 3 HmbPSchG a.F.). Zwischen Speise- und Schankwirtschaften wurde dabei nicht differenziert. Eine Ausnahmeregelung für getränkegeprägte Kleingastronomie enthielt das Gesetz damals noch nicht.

20

Nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317) Regelungen der Länder Baden-Württemberg und Berlin über Rauchverbote in Gaststätten für mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt hatte, weil sie die getränkegeprägte Kleingastronomie unverhältnismäßig belasteten, befasste sich der Landesgesetzgeber mit hiernach gebotenen Anpassungen des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes. Zwischen den damaligen Regierungsfraktionen bestanden zunächst unterschiedliche Vorstellungen über eine Neuregelung: Während in der CDU-Fraktion mehrheitlich weitgehende Ausnahmetatbestände vom Rauchverbot in Gaststätten befürwortet wurden, trat die Grün-Alternative Liste (GAL) für ein striktes Rauchverbot ohne Ausnahmen ein. Unter dem 25. November 2009 legten die Regierungsfraktionen der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg schließlich den gemeinsamen Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes vor (Drucks 19/4713), der in der Folgezeit zu der hier gegenständlichen Gesetzesfassung führte. Zur Begründung des Gesetzantrags wird knapp auf die Notwendigkeit einer Anpassung des Gesetzes an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts verwiesen. Weiter heißt es, dem generellen Ziel des Schutzes vor den Gefahren des Passivrauchens solle unverändert Rechnung getragen werden, es sollten aber auch die Interessen der Gastronomie Berücksichtigung finden.

II.

21

1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: die Klägerin) betreibt eine Gaststätte auf einem in Hamburg an der Autobahn A 7 gelegenen Autohof. Neben einer Gaststube mit einer Fläche von 70 m ² umfasst die Gaststätte noch einen 33 m ² großen "Clubraum". Für diese Gaststätte ist die Klägerin im Besitz einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Schank- und Speisewirtschaft mit dem Ausschank von Getränken aller Art und der Abgabe von Speisen.

22

Im Juni 2010 beantragte sie beim zuständigen Bezirksamt eine Ausnahmegenehmigung vom Rauchverbot, um den Clubraum als Raucherraum auszuweisen. 80 % ihrer Gäste seien Lkw-Fahrer; diese seien fast alle Raucher. Schon bei Einführung der ursprünglichen Fassung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes sei es für ihre Gaststätte zu Umsatzeinbußen von bis zu 20 % gekommen. Das nun eingeführte komplette Rauchverbot in Speisewirtschaften bedrohe ihre wirtschaftliche Existenz. Es seien Umsatzeinbußen von etwa 60 % zu erwarten. Die Kundschaft der Lkw-Fahrer würde fast komplett wegbrechen. Dies werde dadurch begünstigt, dass die umliegenden Länder die Einrichtung von Raucherräumen erlaubten und die Lkw-Fahrer sehr mobil seien.

23

Das Bezirksamt lehnte den Erlass einer Ausnahmegenehmigung ab; die gesetzliche Regelung gelte ausnahmslos, eine Ausnahme für Speisewirtschaften sei nicht vorgesehen. Nachdem auch der Widerspruch der Klägerin ohne Erfolg blieb, begehrt die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht festzustellen, dass sie berechtigt sei, einen bestimmten näher bezeichneten Raum ihrer Gaststätte als Raucherraum auszuweisen und zu betreiben.

24

2. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 2 Abs. 4 HmbPSchG mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, soweit nach dieser Regelung Gaststätten, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes (GastG) verfügen, anders als Schankwirtschaften (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GastG) keine abgeschlossenen Räume einrichten dürfen, in denen das Rauchen gestattet ist.

25

Die Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG sei entscheidungserheblich. Wenn die Vorschrift verfassungsgemäß sei, sei die Klage abzuweisen; denn in der Gaststätte der Klägerin würde dann das Rauchverbot absolut gelten, und die Klägerin dürfte keinen Raucherraum betreiben. Wenn die Vorschrift verfassungswidrig sei, bestehe für sie dagegen zumindest die Chance, eine für sie günstigere Regelung durch den Gesetzgeber und damit einen Erfolg der Feststellungsklage zu erreichen. Die Feststellungsklage sei zulässig und bis auf die Tatsache, dass die Klägerin eine Speise- und keine Schankwirtschaft betreibe, begründet. Es bestehe keine Möglichkeit der verfassungskonformen Auslegung. Der eindeutige Wortlaut der Vorschrift schließe eine Interpretation dahingehend aus, dass auch in Speisewirtschaften abgeschlossene Raucherräume eingerichtet werden dürften. Zwar würde die Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG nicht unmittelbar dazu führen, dass die Klägerin einen abgeschlossenen Raucherraum einrichten dürfte. Für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlage genüge in den Fällen eines gleichheitswidrigen Begünstigungsausschlusses jedoch bereits die Chance, eine günstigere Regelung zu erreichen.

26

Seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG begründet das Verwaltungsgericht unter Verweis auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317). Das Rauchverbot in Gaststätten greife in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin ein. Dieser Eingriff sei nicht gerechtfertigt; denn die Ausgestaltung der Ausnahme vom Rauchverbot gemäß § 2 Abs. 4 HmbPSchG verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil im Hinblick auf diese Ausnahme Speisewirtschaften ohne sachliche Rechtfertigung anders als Schankwirtschaften behandelt würden.

III.

27

Zu der Vorlage haben das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, das Statistische Bundesamt, das Deutsche Krebsforschungszentrum und namens des Deutschen Hotel- und Gaststättenverbandes (DEHOGA Bundesverband) dessen Landesverband Hamburg Stellung genommen. Der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung, die Bürgerschaft und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg sowie die Beteiligten des Ausgangsverfahrens haben von Stellungnahmen abgesehen.

28

1. Der Präsident des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts teilt mit, dass das Gericht mit den im Aussetzungs- und Vorlagebeschluss aufgeworfenen Fragen zur Verfassungswidrigkeit des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes bisher nicht befasst gewesen sei.

29

2. Das Statistische Bundesamt teilt mit, dass sich seit 2007 die Umsätze in der getränkegeprägten Gastronomie (Schankwirtschaften, Diskotheken und Tanzlokale, Bars, Vergnügungslokale, sonstige getränkegeprägte Gastronomie) deutlich schlechter als in der speisengeprägten Gastronomie (Restaurants mit herkömmlicher Bedienung, Restaurants mit Selbstbedienung, Imbissstuben, Cafés, Eissalons) entwickelt hätten. Die Umsätze in beiden Wirtschaftszweigen seien bezogen auf das Basisjahr 2005 gesunken, und zwar verstärkt seit Januar 2007. Zu diesem Zeitpunkt sei der Mehrwertsteuersatz erhöht worden. In der getränkegeprägten Gastronomie seien die Umsätze seit Januar 2007 stärker zurückgegangen als in der speisengeprägten Gastronomie; so seien etwa im August 2010 bei den realen Umsatzmesszahlen im Vergleich zu 2005 für die getränkegeprägte Gastronomie nur noch 76,0 % gegenüber 85,6 % für die speisengeprägte Gastronomie erreicht worden. Erst im Laufe des Jahres 2009 habe sich der Trend in beiden Bereichen mit zuletzt 77,1 % beziehungsweise 86,6 % im September 2011 stabilisiert.

30

Zu der Frage, ob es bei der Umsatzentwicklung Unterschiede zwischen kleinen Einraumgaststätten und größeren Gaststätten gebe, konnte das Statistische Bundesamt keine Aussagen treffen. Wegen der verschiedenen Regelungen in den einzelnen Ländern und der unterschiedlichen Zeitpunkte deren In- und Außerkrafttretens sah sich das Statistische Bundesamt zudem nicht in der Lage abzuschätzen, inwieweit landesspezifische Regelungen zum Rauchverbot für die beschriebene Entwicklung ursächlich waren. Damit unterscheide sich die Lage von derjenigen zum Zeitpunkt der Anfrage des Bundesverfassungsgerichts in dem der Entscheidung des Senats vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317) zugrunde liegenden Verfahren. Bei der für dieses Verfahren abgegebenen Stellungnahme sei es für einen bestimmten Zeitraum im Jahr 2007 möglich gewesen, die Länder eindeutig in solche mit gleichartigen Passivraucherschutzgesetzen und solche gänzlich ohne entsprechende Regelungen einzuteilen.

31

3. Das Deutsche Krebsforschungszentrum teilt mit, dass es aus wissenschaftlicher Sicht keinen Unterschied mache, ob die Schadstoffe, die im Tabakrauch enthalten seien, in einer Schankwirtschaft oder in einem Speiserestaurant eingeatmet würden. Sie seien in jedem Fall gesundheitsschädlich und krebserregend, insbesondere für die Beschäftigten. Der "Kompromiss", in Speisegaststätten das Rauchen zu verbieten und es in Getränkegaststätten zuzulassen, gehe auf ein Positionspapier der Tabakindustrie aus dem Jahr 2005 zurück. Er widerspreche den Erkenntnissen der Krebsforschung und dem Vorrang des Gesundheitsschutzes vor wirtschaftlichen Erwägungen.

32

4. Für den DEHOGA Bundesverband hat sich dessen Landesverband Hamburg geäußert. Er differenziert in seiner Stellungnahme zwischen drei Typen von Gaststätten: (1.) reinen Schankwirtschaften, (2.) Speisewirtschaften, die getränkeorientiert seien, aber auch einfache Speisen oder eine kleine Speisekarte anböten, und (3.) Restaurants, bei denen das Speisenangebot deutlich im Vordergrund stehe.

33

Es gebe in Hamburg nur relativ wenige Gaststätten, die völlig auf die Abgabe von Speisen verzichteten; allenfalls handele es sich um 60 bis 80 Betriebe. Solche Betriebe, die schon immer auf die Abgabe von Speisen verzichtet hätten, dürften nur in geringem Umfang von der gesetzlichen Neuregelung betroffen sein. Etwas anders stelle sich die Situation für solche Gaststätten dar, bei denen erst in Reaktion auf die gesetzliche Neuregelung die Abgabe von Speisen eingestellt worden sei. Hier sei der Speisenumsatz ersatzlos weggefallen, ohne dass in nennenswertem Umfang neue Gäste, nämlich rauchende Gäste und deren Begleitung, hätten gewonnen werden können.

34

Die Betreibenden getränkeorientierter Speisewirtschaften klagten regelmäßig darüber, dass ihr Umsatz nach der Novellierung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes drastisch zurückgegangen sei. Teils werde über Umsatzrückgänge von 30 % bis 50 % berichtet. Dies werde in erster Linie auf das Rauchverbot zurückgeführt. Für Gruppen mit rauchenden Gästen sei es unattraktiver geworden, solche Gaststätten aufzusuchen; denn die Notwendigkeit, zum Rauchen die Gaststätte zu verlassen, werde als Störung des kommunikativen Miteinanders empfunden. Die Verweildauer der Gäste habe sich erheblich verkürzt. Außerdem wichen Gäste in den Außenbezirken Hamburgs auf Gaststätten in den benachbarten Ländern Schleswig-Holstein und Niedersachsen aus.

35

Bei "klassischen" Restaurants seien die Klagen über Umsatzrückgänge weniger ausgeprägt. Zwar werde auch dort immer wieder mitgeteilt, dass sich die Aufenthaltsdauer der Gäste gerade in der kälteren Jahreszeit verkürzt habe, vereinzelt werde allerdings auch berichtet, dass es einen Zuwachs an Gästen gebe, die den rauchfreien Essensgenuss zu schätzen wüssten.

B.

36

Die Vorlage ist zulässig. Insbesondere hat das vorlegende Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG unter Hinweis auf die Ausführungen des Senats in seinem Urteil vom 30. Juli 2008 zu einem gleichheitswidrigen Begünstigungsausschluss bei der Zulassung von Raucherräumen (dort für Diskotheken; vgl. BVerfGE 121, 317 <368 ff.>) hinreichend dargelegt. Auf dieser Grundlage sind dem Vorlagebeschluss auch die - gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG erforderlichen - hinreichenden Darlegungen zur Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage zu entnehmen. Ist das vorlegende Gericht - wie hier - der Überzeugung, dass die zur Prüfung gestellte Norm das in Art. 3 Abs. 1 GG verbürgte Grundrecht oder einen speziellen Gleichheitssatz verletzt, reicht es für die Feststellung der Entscheidungserheblichkeit aus, dass die Verfassungswidrigerklärung der Norm der im Ausgangsverfahren klagenden Partei die Chance offen hält, eine für sie günstige Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen (vgl. BVerfGE 121, 108 <115> m.w.N.). Dies ist vorliegend der Fall; denn der Gesetzgeber kann den vom vorlegenden Gericht angenommenen Gleichheitsverstoß zwar auf verschiedenen Wegen heilen, sich hierbei aber auch für die Möglichkeit entscheiden, die Begünstigung in Gestalt der Zulassung von Raucherräumen auf Speisegaststätten zu erstrecken. In diesem Fall hätte die Klägerin nach der hier maßgeblichen, verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts im Ausgangsverfahren Erfolg.

C.

37

§ 2 Abs. 4 HmbPSchG ist mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG insoweit unvereinbar, als die Norm solche Gaststätten, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis verfügen, von der Möglichkeit ausnimmt, abgeschlossene Räume einzurichten, in denen das Rauchen gestattet ist.

I.

38

Die maßgebliche Vorschrift (§ 2 Abs. 4 HmbPSchG) ist nicht umfassend, sondern nur im Rahmen der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Rechtsfrage (§ 81 BVerfGG) auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen (vgl. BVerfGE 126, 331 <354>). Dies betrifft die Frage, ob Betreibende von Speisewirtschaften (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 GastG) anders als Betreibende von Schankwirtschaften (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GastG) von der Möglichkeit ausgeschlossen werden dürfen, in entsprechend der gesetzlichen Regelung ausgestatteten Nebenräumen ihrer Gaststätten das Rauchen zu gestatten. Es wird also weder die Frage nach der grundsätzlichen Zulässigkeit eines Rauchverbots in Gaststätten aufgeworfen (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <344, 356>), noch ist mit Blick auf eine etwa übermäßige Belastung einer bestimmten Gastronomiesparte über die Notwendigkeit eines weiteren Ausnahmetatbestandes vom gesetzlichen Rauchverbot zu befinden (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <359 ff.>). Ausweislich der Vorlagefrage geht es vielmehr allein darum, ob der Klägerin ein gesetzlich geregelter Ausnahmetatbestand - nämlich die Möglichkeit, einen Raucherraum einzurichten - in verfassungswidriger Weise vorenthalten wird. Diese Konstellation entspricht im Ansatz derjenigen, über die der Senat bereits hinsichtlich des Ausschlusses von Diskotheken von der ansonsten erlaubten Einrichtung von Raucherräumen durch die ursprüngliche Fassung von § 7 Abs. 2 Satz 2 des Landesnichtraucherschutzgesetzes Baden-Württemberg entschieden hat (BVerfGE 121, 317<368 ff.>). Auch im vorliegenden Fall liegt eine Beschränkung der freien Berufsausübung durch ein Rauchverbot vor, von dem eine Ausnahme vorgesehen ist, deren Ausschluss für bestimmte Gastronomiebetriebe den Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG standhalten muss (vgl. BVerfGE 25, 236 <251>; 121, 317 <369>).

39

1. a) Da für eine Speisewirtschaft, wie sie von der Klägerin betrieben wird, die Einrichtung eines Raucherraums durch § 2 Abs. 4 HmbPSchG nicht zugelassen ist, gibt es für solche Gaststätten keine Ausnahme von dem in § 2 Abs. 1 Nr. 9 HmbPSchG normierten Rauchverbot. Ungeachtet seiner vornehmlichen Adressierung an die Besucher einer Gaststätte greift dieses Rauchverbot in die Berufsausübungsfreiheit der Gaststättenbetreibenden ein (vgl. BVerfGE 121, 317 <344 ff.>). Die Freiheit der Berufsausübung wird durch Art. 12 Abs. 1 GG umfassend geschützt (vgl. BVerfGE 85, 248 <256>) und erstreckt sich auch auf das Recht, Art und Qualität der am Markt angebotenen Güter und Leistungen selbst festzulegen (vgl. BVerfGE 106, 275 <299>) und damit den Kreis der angesprochenen Interessenten selbst auszuwählen. Unter diesem Gesichtspunkt beeinträchtigt das Rauchverbot die freie Berufsausübung derjenigen, die Gaststätten betreiben; denn ihnen wird die Möglichkeit genommen, selbst darüber zu bestimmen, ob in ihren Lokalen den Gästen das Rauchen gestattet oder untersagt ist. Damit können sie nur noch in den gesetzlich geregelten Ausnahmefällen darüber entscheiden, ob die Leistungen und Dienste ihres Gaststättenbetriebs auch solchen Gästen angeboten werden sollen, die diese zusammen mit dem Rauchen von Tabak in Anspruch nehmen möchten. Den Gaststättenbetreibenden wird es nicht nur erheblich erschwert, rauchende Gäste mit ihren Angeboten zu erreichen, sondern sie werden regelmäßig daran gehindert, ihre Leistungen an Gäste zu erbringen, die auf das Rauchen in der Gaststätte nicht verzichten wollen (so BVerfGE 121, 317 <345>).

40

b) Berufsausübungsregelungen müssen nicht nur den Anforderungen genügen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, sie müssen vielmehr auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sein und insbesondere den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (vgl. BVerfGE 25, 236 <251>; 121, 317 <369>).

41

Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfGE 126, 400 <416>; 127, 263 <280>; stRspr). Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, NVwZ 2011, S. 1316 <1317> m.w.N.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich insbesondere aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011, a.a.O.); denn dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sind umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, zu denen auch die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte freie Berufsausübung zählt, nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfGE 121, 317 <370> m.w.N.).

42

2. Bei Anwendung dieser Maßstäbe auf die verfassungsrechtliche Prüfung des § 2 Abs. 4 HmbPSchG ist diese Norm mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.

43

a) Für die vorliegend zu beurteilende Differenzierung zwischen Schank- und Speisewirtschaften ist bei der Prüfung anhand des Gleichheitssatzes von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten - hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung - nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfGE 121, 317 <370>). Aufgrund der differenzierenden Regelung in § 2 Abs. 4 Satz 1 HmbPSchG sind die Betreibenden von Speisewirtschaften im Unterschied zu denjenigen, die Schankwirtschaften betreiben, daran gehindert, gesonderte Nebenräume einzurichten, um dort ihren Gästen das Rauchen zu gestatten und damit eine Ausnahme vom ansonsten geltenden Rauchverbot in Gaststätten für sich zu nutzen. Dies hat zur Folge, dass Betreibende von Speisewirtschaften nicht in freier Ausübung ihres Berufs das Angebot ihrer Gaststätten auch für rauchende Gäste attraktiv gestalten können. Es liegt nahe, dass dies erhebliche wirtschaftliche Nachteile insbesondere für eher getränkegeprägte Speisegaststätten nach sich zieht, bei denen die Gäste auf Speisen zwar nicht verzichten wollen, solche Lokale aber vorrangig aus anderen Gründen - wie etwa auf der Suche nach Geselligkeit und zur Kommunikation - aufsuchen.

44

b) Diese Ungleichbehandlung ist sachlich nicht gerechtfertigt. Es fehlt an einem hinreichend gewichtigen Grund für die Differenzierung.

45

aa) Als Differenzierungsgrund genügt es nicht bereits, dass die in § 2 Abs. 4 Satz 1 HmbPSchG vorgenommene Unterscheidung das Ergebnis eines politischen Kompromisses zwischen den damaligen Regierungsfraktionen in der Hamburgischen Bürgerschaft ist. Die Notwendigkeit, sich durch einen politischen Kompromiss eine parlamentarische Mehrheit zu sichern, prägt Politik. Sie kann für sich allein genommen die mit schwerwiegenden Nachteilen für die Ausübung eines Freiheitsrechts verbundene Ungleichbehandlung verschiedener Normadressaten freilich nicht rechtfertigen. Auch wenn der Gesetzgeber im demokratischen Staat regelmäßig auf politische Kompromisse angewiesen ist, gilt doch auch für ihn gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die Bindung an die Grundrechte. Dem Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist mithin nicht allein schon wegen des Vorliegens eines politischen Kompromisses Genüge getan, er setzt vielmehr seinerseits der Möglichkeit eines Kompromisses inhaltliche Grenzen.

46

bb) Sachliche Gesichtspunkte, mit denen sich die Unterscheidung zwischen Schank- und Speisewirtschaften bei der Zulassung von Raucherräumen rechtfertigen lässt, sind nicht erkennbar  . 

47

Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist allerdings nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für die gesetzliche Neuregelung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als solche genannt wurden oder gar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, sondern die objektive Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfGE 51, 1 <26 f.>; 93, 386 <400> m.w.N.). Auf dieser Grundlage ist kein hinreichend gewichtiger Grund für die Differenzierung auszumachen.

48

(1) So lässt sich die unterschiedliche Behandlung nicht durch Gründe des Gesundheitsschutzes rechtfertigen.

49

(a) Dies gilt zunächst im Hinblick auf den Schutz der Gesundheit des Gaststättenpersonals, ungeachtet der Frage, ob und inwieweit ein Landesgesetzgeber dieses Ziel zum Gegenstand eines Nichtraucherschutzgesetzes machen kann, ohne dadurch gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu verstoßen (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <347 f.>). Insoweit fehlt es bereits an dem erforderlichen hinreichenden Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel und den vom Gesetzgeber gewählten Differenzierungsmerkmalen (vgl. BVerfGE 124, 199 <220>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011, a.a.O., S. 1316 f. m.w.N.). Im vorliegenden Fall lässt sich ein solcher Zusammenhang zwischen dem Schutz des Gaststättenpersonals und der Differenzierung zwischen Speise- und Schankgaststätten nicht erkennen, denn nicht nur in Speise-, sondern auch in Schankwirtschaften sind Angestellte beschäftigt, die die Gäste in dort zulässigen Raucherräumen bedienen und hierbei den Gefahren des Passivrauchens ausgesetzt werden. Weder in den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens noch anderweitig lassen sich Nachweise dafür finden, dass das Gaststättenpersonal in Raucherräumen von Speisewirtschaften regelmäßig in stärkerem Maße dem Tabakrauch ausgesetzt sein könnte als in Raucherräumen von Schankwirtschaften. Nicht von der Hand zu weisen ist zudem die Überlegung des vorlegenden Gerichts, dass ein etwa beabsichtigter Schutz des Gaststättenpersonals effektiver und zugleich für die Betreibenden von Gaststätten weniger belastend zu erreichen ist, wenn die Zulassung von Raucherräumen davon abhängig gemacht wird, dass sich die Gäste dort selbst bedienen.

50

(b) Die Differenzierung kann ferner nicht mit dem Schutz der Gesundheit der Gäste gerechtfertigt werden. Gäste sind in den Schutz der gesetzlichen Regelung schon nicht einbezogen, soweit sie ihre eigene Gesundheit dadurch gefährden können, dass sie selbst rauchen. Ihnen wird kein Schutz vor Selbstgefährdung aufgedrängt (vgl. BVerfGE 59, 275 <278 f.>; 121, 317 <359>). Vielmehr wird nach § 1 Abs. 1 HmbPSchG mit dem Hamburgischen Passivraucherschutzgesetz ausdrücklich nur das Ziel verfolgt, die Bevölkerung vor den gesundheitlichen Gefahren durch Passivrauchen in öffentlichen Einrichtungen zu schützen. Dieses begrenzte Schutzziel rechtfertigt indessen die Ungleichbehandlung von Schank- und Speisewirtschaften nicht.

51

(aa) Die Erwägung eines erhöhten Schutzbedürfnisses für Gäste in Speisewirtschaften wegen einer angenommenen zusätzlichen Belastung der Nahrung durch Tabakrauch wurde zwar bei einer Anhörung im Ausschuss für Gesundheit und Verbraucherschutz der Hamburgischen Bürgerschaft von einer Auskunftsperson vorgebracht (vgl. Ausschuss-Drucks 19/8, S. 17), im Gesetzgebungsverfahren spielte dieses Schutzziel als Grund für die hier zu beurteilende Differenzierung jedoch ersichtlich keine Rolle. So erklärte der Präses der damaligen Behörde für Soziales, Familie, Gesundheit und Verbraucherschutz in einer späteren Ausschusssitzung, es sei "aus gesundheitspolitischer Sicht völlig irrelevant ..., ob man beim Rauchen was isst oder nicht". Dies sei "eine Geschmacksfrage, aber keine gesundheitspolitische Frage". Beim Essen zu rauchen sei nicht mehr oder weniger schädlich als beim Trinken zu rauchen (vgl. Ausschuss-Drucks 19/9, S. 12). Es gibt auch keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Annahme eines erhöhten Schutzbedürfnisses auf belastbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhen würde. So hat das Deutsche Krebsforschungszentrum in seiner Stellungnahme zum vorliegenden Verfahren ausgeführt, es ergebe aus wissenschaftlicher Sicht keinen Unterschied, ob die Aufnahme der Schadstoffe, die im Tabakrauch enthalten seien, in einer Schankwirtschaft oder in einem Speiserestaurant erfolge.

52

Aber selbst wenn unterstellt wird, dass die Verbindung von Essen und Passivrauchen zu einer besonderen Schadstoffbelastung der nichtrauchenden Gäste führt, ergibt sich daraus keine Rechtfertigung, den Betreibenden von Speisewirtschaften die für andere Gaststätten bestehende Möglichkeit vorzuenthalten, Raucherräume einzurichten. Ist das Rauchen nur noch in vollständig abgetrennten Nebenräumen erlaubt, so entfällt das an die besondere Betriebsart anknüpfende Argument der gesteigerten Gefährdung durch Passivrauchen, weil sich die Gäste zum Essen in Nichtraucherbereichen aufhalten können. Eine Gefährdung der Gäste in den Nichtraucherbereichen kann durch strikte Einhaltung der Vorgaben des § 2 Abs. 4 Satz 2 HmbPSchG verhindert werden. Danach sind Raucherräume baulich so wirksam abzutrennen, dass eine Gefährdung anderer durch Passivrauchen ausgeschlossen wird (vgl. BVerfGE 121, 317 <371 f.>).

53

(bb) Schließlich lässt sich die unterschiedliche Behandlung von Schank- und Speisegaststätten nicht damit rechtfertigen, dass durch den Ausschluss von Raucherräumen in der letztgenannten Gastronomiesparte eine größere Anzahl von Menschen den Gefahren des Passivrauchens entzogen wird. Zwar geht mit jeder Verringerung der Möglichkeiten zu rauchen zwangsläufig auch die Zahl der durch Passivrauchen gesundheitlich Gefährdeten zurück. Auch darf der Gesetzgeber der Prävention dieser Gesundheitsgefahr durchaus Raum geben  . Diese Erwägung kann hier jedoch keinen hinreichend gewichtigen, sachlich vertretbaren Differenzierungsgrund liefern; denn es fehlt insoweit wiederum an dem notwendigen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung. Anhaltspunkte dafür, dass das in Speisewirtschaften offerierte gastronomische Angebot im Vergleich zu Schankwirtschaften zu einer weiteren Erhöhung der mit dem Passivrauchen verbundenen Gesundheitsgefahren führt, liegen nicht vor (vgl. oben ). Wenn der Ausschluss der Speisewirtschaften von der gesetzlichen Begünstigung dazu dienen sollte, die Anzahl der Gelegenheiten zum Rauchen gering zu halten, erschiene die Differenzierung daher geradezu willkürlich; denn es würde an ein Unterscheidungsmerkmal angeknüpft, das in keinerlei Zusammenhang mit einem solchen Regelungsziel des Gesetzgebers steht.

54

(2) Eine etwaige unterschiedliche wirtschaftliche Betroffenheit von Speise- und Schankwirtschaften durch ein Rauchverbot scheidet ebenfalls als tauglicher Differenzierungsgrund aus.

55

Aus Sicht des Gesetzgebers spielten die wirtschaftlichen Auswirkungen des Rauchverbots offenkundig bei der Formulierung der Vorschrift keine Rolle. Im Gesetzgebungsverfahren wurde ersichtlich davon ausgegangen, dass keine ausreichenden "belastbaren Zahlen … über die wirtschaftlichen Auswirkungen des Rauchverbotes in der Gastronomie in Deutschland" vorliegen (Abg. Harald Krüger, PlProt 19/42, S. 2622). Eine Differenzierung zwischen Schank- und Speisewirtschaften wegen unterschiedlicher wirtschaftlicher Belastung durch das Rauchverbot scheitert bereits an einer hinreichenden Tatsachengrundlage. Für den - allein von der Regelung betroffenen - Bereich derjenigen Gaststätten, die über die baulichen Möglichkeiten zur Einrichtung eines Nebenraums für rauchende Gäste verfügen, lässt sich nicht feststellen, dass reine Schankwirtschaften typischerweise in erheblichem Umfang wirtschaftlich stärker durch ein Rauchverbot belastet würden als Gaststätten, in denen auch zubereitete Speisen angeboten werden oder angeboten werden dürfen.

56

Zwar hatte das Statistische Bundesamt in seiner Stellungnahme zu dem durch Urteil vom 30. Juli 2008 abgeschlossenen Verfahren ausgeführt, dass die landesgesetzlichen Rauchverbote wahrscheinlich zu stärkeren Umsatzrückgängen im Bereich der getränkegeprägten Gastronomie geführt hätten (vgl. BVerfGE 121, 317 <339>). Für das vorliegende Verfahren konnte es seine damalige - ohnehin als bloße "Momentaufnahme" bezeichnete - Feststellung jedoch nicht bestätigen. So führt das Statistische Bundesamt zwar aus, dass die Umsätze der getränke- und der speisengeprägten Gastronomie seit Januar 2007 zurückgegangen seien und die Umsatzentwicklung der getränkegeprägten Gastronomie schlechter sei als die der speisengeprägten. Es konnte aber keine Aussage darüber treffen, inwieweit dies durch landesgesetzliche Regelungen zum Rauchverbot verursacht worden sei. Zudem war der im Jahr 2008 getroffenen Einschätzung nicht zu entnehmen, ob die vermutete besondere wirtschaftliche Betroffenheit der getränkegeprägten Gastronomie nicht im Wesentlichen durch die Besonderheiten und spezifischen Belastungen der getränkegeprägten Kleingastronomie verursacht war. Dafür spricht, dass die Nichtraucherschutzgesetze der seinerzeit bei der Auswertung berücksichtigten Bundesländer (Baden-Württemberg, Niedersachsen und Hessen) bereits damals die Einrichtung von Raucherräumen für Schank- und Speisewirtschaften erlaubten, aber noch keine Ausnahmeregelung für Einraumgaststätten enthielten, bei denen solche Nebenräume nicht geschaffen werden konnten. Deshalb erscheint es nicht fernliegend, dass die damals für Schankwirtschaften erfassten Umsatzrückgänge vor allem auf solche Gaststätten zurückgehen, die von vornherein nicht die Möglichkeit hatten, Raucherräume einzurichten und mithin vom Rauchverbot wirtschaftlich besonders nachteilig betroffen waren. Dementsprechend findet sich im Urteil des Senats vom 30. Juli 2008 auch nicht die Feststellung einer generell stärkeren Belastung der Schankwirtschaften im Vergleich zu den Speisewirtschaften. Vielmehr hat der Senat spezifische Auswirkungen nur für eine bestimmte Gruppe von Schankwirtschaften zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht und besondere wirtschaftliche Nachteile allein für die getränkegeprägte Kleingastronomie bejaht (BVerfGE 121, 317 <363>), die namentlich durch "Eckkneipen" (BVerfG, a.a.O., S. 358) oder "Einraumkneipen" (BVerfG, a.a.O., S. 364) repräsentiert wird. Maßgebend für die vom Senat getroffene Unterscheidung war ausdrücklich nicht allein die Ausrichtung solcher Gaststätten als Schankwirtschaften, sondern - neben der geringeren Zahl von Sitzplätzen - die besondere Gästestruktur, die gegenüber anderen Gastronomiesparten durch eine vergleichsweise hohe Zahl von rauchenden Gästen gekennzeichnet ist (BVerfG, a.a.O., S. 363) und mithin bei einem Rauchverbot existenzbedrohliche Umsatzrückgänge befürchten lässt (BVerfG, a.a.O., S. 365). Es war bereits damals nicht und ist heute noch weniger zu erkennen, dass über diesen speziellen Gaststättentypus hinaus, der in besonderer Weise durch rauchende Stammgäste geprägt wird, Schankwirtschaften im Vergleich mit Speisewirtschaften allgemein von einem Rauchverbot in einem solchen Maße wirtschaftlich stärker betroffen wären, dass dies den völligen Begünstigungsausschluss aller Speisewirtschaften rechtfertigen könnte.

57

In den Materialien zum Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes finden sich zwar Hinweise, die darauf hindeuten, dass sich der Gesetzgeber bei der von ihm vorgenommenen Differenzierung zwischen Schank- und Speisewirtschaften an dem Urteil des Senats vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317) orientieren wollte. So berief sich der gesundheitspolitische Sprecher der CDU-Fraktion vor der Hamburgischen Bürgerschaft darauf, dass das Bundesverfassungsgericht "Unterscheidungen der Gastronomiearten in Speisegaststätten und getränkegeprägt" für zulässig gehalten habe, dass "innerhalb der Gruppe jedoch keine Ungleichbehandlungen passieren" dürften (Abg. Harald Krüger, PlProt. 19/42, S. 2622 <2623>). Ähnlich äußerten sich Abgeordnete des Koalitionspartners GAL im Ausschuss für Gesundheit und Verbraucherschutz (vgl. Drucks. 19/4768, S. 3). Hieraus kann sich jedoch ein hinreichender Grund für die unterschiedliche Behandlung beider Gastronomiesparten in § 2 Abs. 4 HmbPSchG schon deshalb nicht ergeben, weil in dem zitierten Urteil das gastronomische Angebot keineswegs generell als geeignetes Differenzierungskriterium bei der Zulassung von Ausnahmen vom Rauchverbot in Gaststätten genannt wird. Der Senat hatte vielmehr das Merkmal des "vorwiegend an Getränken und weniger an Speisen ausgerichtete(n) Angebot(s)" lediglich als eines von mehreren Merkmalen herangezogen, um mit der getränkegeprägten Kleingastronomie den vom Rauchverbot besonders belasteten Typus von Gaststätten zu kennzeichnen (vgl. BVerfGE 121, 317 <363 f.>; oben <2>). Allein in diesem Zusammenhang wurde das unterschiedliche gastronomische Angebot im Folgenden bei der Darstellung der Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 375) und der Formulierung der Zwischenregelung (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 377) wieder aufgenommen.

II.

58

Die in § 2 Abs. 4 Satz 1 HmbPSchG bestimmte Unterscheidung zwischen Schank- und Speisewirtschaften ist eine Berufsausübungsregelung, die als gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Die Verfassungswidrigkeit der Norm führt hier jedoch nicht zu ihrer Nichtigkeit. Es ist lediglich die Unvereinbarkeit der gegenwärtigen Regelung mit dem Grundgesetz festzustellen, weil dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten für die Neuregelung zur Verfügung stehen (vgl. BVerfGE 121, 317 <373 f.> m.w.N.). Es bleibt dem Gesetzgeber überlassen, ob er den festgestellten Gleichheitsverstoß durch eine Ausdehnung der Begünstigung des § 2 Abs. 4 HmbPSchG auf Speisewirtschaften, durch eine nach sachgerechten Kriterien differenzierende Vorschrift oder durch eine grundlegend anders konzipierte Verbotsregelung (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 374) ausräumen will.

III.

59

Mit Blick auf die Berufsfreiheit der Betreibenden von Speisewirtschaften besteht für den Zeitraum bis zu einer gesetzlichen Neuregelung zur Vermeidung weiterer erheblicher wirtschaftlicher Nachteile ein Bedürfnis nach einer Zwischenregelung durch das Bundesverfassungsgericht auf Grundlage des § 35 BVerfGG (vgl. BVerfGE 48, 127 <184>; 84, 9 <21>; 121, 317 <376>). Hierzu wird in Anlehnung an das bisherige Regelungskonzept des Gesetzgebers (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <376>) die geltende Ausnahme vom Rauchverbot durch die Zulassung von Raucherräumen auf solche Gaststätten erstreckt, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach dem Gaststättengesetz verfügen. Auch für Speisewirtschaften können hiernach unter den Voraussetzungen des § 2 Abs. 4 Satz 2 HmbPSchG abgeschlossene Raucherräume eingerichtet werden.

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin begehrt eine glücksspiel- und gewerberechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle.

Am 12.06.2008 beantragte die Klägerin bei der Verwaltungsgemeinschaft W... Land eine Erlaubnis zum Aufstellen von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit gemäß § 33c Abs. 1 Satz 1 GewO, die mit Bescheid vom 07.07.2008 erteilt wurde.

Am 03.12.2012 beantragte die C. GmbH bei der Beklagten eine Baugenehmigung zur Nutzungsänderung der ehemaligen GEK-Fläche zu einer Spielothek im 1.OG des Hauptbahnhofs Regensburg, Bahnhofstraße 18, 93047 Regensburg. Die Baugenehmigung wurde von der Beklagten mit Bescheid vom 28.01.2013 erteilt. Im Erdgeschoss desselben Gebäudes betreibt die Beigeladene seit Februar 2010 eine Annahmestelle zur Vermittlung des Glücksspielangebotes der Staatlichen Lotterieverwaltung (SLV), inklusive der Sportwettenvermittlung „Oddset“.

Am 08.06.2013 beantragte die Klägerin beim Landratsamt Regensburg für die oben genannte streitgegenständliche Liegenschaft eine Spielhallenerlaubnis nach § 33i GewO und eine Bestätigung über die Geeignetheit des Aufstellungsortes gemäß § 33c Abs. 3 GewO.

Mit Schreiben vom 24.06.2013 teilte die Beklagte mit, dass die beim Landratsamt Regensburg gestellten Anträge zuständigkeitshalber von ihr übernommen worden seien. Gleichzeitig wies sie darauf hin, dass neben den bereits beantragten Erlaubnissen auch noch eine weitere Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV erforderlich sei. Letztere müsste aus ihrer Sicht jedoch aktuell versagt werden, da wegen des Betriebs der Beigeladenen und wegen des Rechtsgedankens des § 21 Abs. 2 GlüStV der Betrieb einer Spielhalle unzulässig sei. Nach § 21 Abs. 2 GlüStV gelte nämlich ein striktes und umfassendes räumliches Trennungsgebot zwischen Sportwettenvermittlung und Spielhallen. Diesem Rechtsgedanken müsse im Rahmen des § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i. V. m. Art. 9 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüStV Rechnung getragen werden, da ansonsten der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen würde. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass die Erteilung der Spielhallenerlaubnis zudem einen unzumutbaren Konflikt zulasten des aufgrund einer zuvor erteilten Erlaubnis tätigen Wettvermittlers verursachen würde. Dieser Konflikt könne nur durch die Aufgabe der Wettvermittlung aufgelöst werden. Dies widerspreche aber dem allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatz, dass in einem anderweitig nicht aufzulösenden Konfliktfall grundsätzlich der Inhaber des älteren Rechts vorzuziehen sei. Zugleich wurde eine Stellungnahmefrist bis 15.07.2013 gesetzt.

Mit Bescheid vom 11.12.2013, gegen Empfangsbekenntnis am 16.12.2013 zugestellt, lehnte die Beklagte den Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV (Ziffer 1) und den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO (Ziffer 2) ab. Zur Begründung stellt der Bescheid im Wesentlichen auf die oben dargestellten rechtlichen Erwägungen ab. Im Hinblick auf die begehrte Erlaubnis nach § 33i GewO verneint der Bescheid, nach Ablehnung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis, das dahingehende Sachbescheidungsinteresse.

Dagegen wendet sich die Klägerin mit ihrer am 13.01.2014 eingegangenen Klage. Im Rahmen der Klagebegründung verweist die Klägerin zur Frage der Kompetenzwidrigkeit landesrechtlicher Abstandsgebote sowie Verbundverbote auf die Ausführungen in „Spielhallen und Geldspielgeräte in der Kompetenzordnung des Grundgesetzes“ von Prof. Dr. Christoph Degenhart. Schon allein deshalb dürfe die Beklagte kein umfassendes Trennungsgebot zwischen Sportwettenvermittlung und Spielhallen herleiten.

Im Übrigen verweist die Klägerin auf den eindeutigen Wortlaut des § 21 Abs. 2 GlüStV. Dieser sei weder auslegungsbedürftig noch -fähig. Danach dürfen Sportwetten nicht vermittelt werden, wenn sich in einem Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Spielhalle befinde. Diese Norm sei aber für den hier zur Entscheidung stehenden Fall nicht einschlägig, da vorliegend genau die entgegengesetzte Fallkonstellation vorliege. Aus dieser eindeutigen Regelung könne kein striktes und umfassendes räumliches Trennungsgebot abgeleitet werden. Deshalb bestehe hier für die Versagung keine Ermächtigungsgrundlage. Die vor dem Hintergrund der Empfehlungen des Bayerischen Staatsministeriums des Innern geäußerte Rechtsauffassung der Beklagten, rechtsfolgenorientiert unter Rückgriff auf § 1 GlüStV und Art 9 AGGlüStV dem Rechtsgedanken des § 21 Abs. 2 GlüStV Rechnung tragen zu wollen, könne nicht gefolgt werden, da der tatbestandliche Anwendungsbereich der Norm gar nicht eröffnet sei. Dies wäre aber zwingende Voraussetzung für Rechtsfolgenerwägungen.

Aber selbst wenn man ein solches Trennungsgebot annehmen würde, dann stelle dies eine Maßnahme der Suchtprävention dar und die Anwendung der Norm müsse sich an diesem Schutzziel ausrichten. Vorliegend bestehe jedoch keine räumliche Nähebeziehung zwischen der klägerischen Spielhalle und der Sportwettenvermittlung der Beigeladenen, da sie in unterschiedlichen Stockwerken untergebracht seien und keine Sichtverbindung bestehe. Es existieren insgesamt 5 reguläre Eingänge zum Bahnhofsgebäude sowie ein sogenannter Nachtzugang, der auch nur der Erschließung der Spielhalle zugeführt werden könnte und dann ein eigenständiges Treppenhaus nur zur Spielhalle eröffnen würde.

Die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung des Bescheids vom 11.12.2013, die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV für den Betreib einer Spielhalle im Anwesen Bahnhofstraße 18 in Regensburg sowie

den Antrag der Beklagten auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 33i GewO für den Betrieb einer Spielhalle im Anwesen Bahnhofstraße 18 in Regensburg positiv zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage wird abgewiesen.

Zur Begründung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor:

In § 24 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 1 Nr. 1 und 2 GlüStV sei ein Versagungsgrund zu sehen, der der beantragten Erlaubnis entgegenstehe. Danach sei eine Erlaubnis zu versagen, wenn der Betrieb den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags entgegenstehe. Nach § 1 Nr. 1 und 2 GlüStV sei es Ziel des Vertrags, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht zu verhindern. § 21 Abs. 2 GlüStV sei Ausdruck dieses Grundgedankens für die Konstellation, dass Sportwetten in einem Gebäude vermittelt werden sollen, in dem sich bereits eine Spielhalle befinde. § 25 Abs. 2 GlüStV drücke ebenfalls diesen Grundgedanken aus: Er verbiete mehrere Spielhallen in einem baulichen Verbund, insbesondere in einem Gebäude oder Gebäudekomplex. Damit seien die Fälle „Sportwetten in Gebäude mit einer Spielhalle“ und „zwei Spielhallen in einem Gebäude“ geregelt. Beides solle vermieden werden, damit keine örtlich nahe beieinander liegenden Spielmöglichkeiten geschaffen werden. Die gleiche Gefahr bestehe aber auch in dem umgekehrten und gesetzlich nicht geregelten Fall, dass eine Spielhalle in ein Gebäude drängt, in dem schon Sportwetten vermittelt werden. Es gebe keinen fachlichen Grund den zuletzt genannten Fall anders zu behandeln.

Eine einschränkende Auslegung des § 21 Abs. 2 GlüStV komme gemäß dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz allenfalls bei dem Begriff „Gebäudekomplex“ in Betracht, wenn zwischen den Spielstätten eine außergewöhnlich lange Wegstrecke zurückgelegt werden müsse. Im Gegensatz dazu sei der Begriff „Gebäude“ eindeutig und eine einschränkende Auslegung würde der Systematik und den Zielen des GlüStV widerspreche.

Die Sportwettenannahmestelle sei, passiere man den Haupteingang des Gebäudes, unmittelbar auf dem Weg zur Spielhalle gelegen. Damit dränge sie sich dem Reisenden bzw. dem Glücksspielinteressierten auf dem Weg zur geplanten Spielhalle geradezu auf. Die reine Laufdistanz zwischen der Klägerin und dem neuen Standpunkt der Beigeladenen zwischen den Rolltreppen betrage lediglich 76 Schritte. Hinzu komme die geringe Fahrzeit auf der Rolltreppe. Man gelange trockenen Fußes und in wenigen Augenblicken von A nach B. Damit bestehe ein unmittelbarer Zusammenhang, woran auch die verschiedenen Eingänge und Treppenhäuser nichts ändern.

Aus Sicht der Beklagten bestehe sogar ein Blickkontakt. Die beabsichtigte Außenwerbung auf der der Innenstadt zugewandten Gebäudeseite würde erkennen lassen, dass sich im Gebäude eine Spielhalle befinde. Deshalb sei dem Spielinteressierten beim Betreten der Vorhalle klar, dass er mit wenigen Schritten das Angebot der Spielhalle in Anspruch nehmen könne. Auf dem Weg dorthin passiere er dann unmittelbar die Sportwettannahmestelle der Beigeladenen.

Um die örtlichen Verhältnisse auf dem Grundstück Bahnhofstraße 18, 93047 Regensburg festzustellen, erließ das Gericht am 15.09.2014 einen Beweisbeschluss zur Inaugenscheinnahme durch den Berichterstatter. Auf die Niederschrift des Ortstermins vom 02.12.2014 und die dabei gefertigten Lichtbilder wird Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift der mündlichen Verhandlung vom 22.01.2015, auf die Gerichtsakte und auf die Behördenakte verwiesen, welche dem Gericht vorgelegen hat.

Die zulässige Klage ist unbegründet, da die Ablehnung der glücksspielrechtlichen und gewerberechtlichen Erlaubnis rechtmäßig war und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Beklagte hat die glücksspielrechtliche Erlaubnis zu Recht versagt, da wegen der unmittelbaren räumlichen Nähe der streitgegenständlichen Spielhalle zur Sportwettenvermittlung der Beigeladenen innerhalb eines Gebäudes der klägerische Betrieb den Zielen des Glücksspielstaatsvertrag zuwiderläuft. Nachdem die Spielhalle glücksspielrechtlich unzulässig ist, konnte die Beklagte auch die gewerberechtliche Erlaubnis zu Recht mangels Sachbescheidungsinteresses ablehnen.

Im Einzelnen:

1. Gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV bedarf die Klägerin zum Betrieb der von ihr geplanten Spielhalle, unbeschadet anderer Genehmigungen, eine Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag. Diese Erlaubnis ist nach § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Daneben enthält § 24 Abs. 3 GlüStV eine Öffnungsklausel dahingehend, dass die Bundesländer in ihren jeweiligen Ausführungsgesetzen weitere tatbestandliche Anforderungen aufstellen können.

Dadurch dass die spezifische Erlaubnisvorschrift für Spielhallen ausdrücklich auf die Ziele des § 1 GlüStV verweist, entfalten diese Ziele bereits auf der tatbestandlichen Normebene unmittelbare Verbindlichkeit bei der Anwendung und Auslegung des § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV. Dies eröffnet der Behörde keinen Beurteilungsspielraum, sondern verpflichtet sie zu einer nachvollziehbaren Abwägung, deren Ergebnisse einer vollumfänglichen gerichtlichen Überprüfung unterliegen (vgl. zum alten Glücksspielstaatsvertrag: Dietlein/Hüsken, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielstaatsvertrag, § 1 Rn. 14). Aus der eindeutigen Formulierung des § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV „die Erlaubnis ist zu versagen“ wird deutlich, dass die Beklagte die begehrte Erlaubnis versagen muss, wenn der geplante Spielhallenbetrieb den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zuwiderläuft. Ihr steht insoweit kein Ermessensspielraum zu. Letztendlich hängt die Genehmigungsfähigkeit davon ab, ob der geplante Spielhallenbetrieb den Zielen von Suchtbekämpfung und -verhinderung, Begrenzung des Glücksspielangebotes und Kanalisierung des Spieltriebs, Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes sowie der ordnungsgemäßen Durchführung von Glücksspiel ausreichend Rechnung trägt oder ob von dem Betrieb auch durch Nebenbestimmungen nicht abwendbare negativen Beeinträchtigungen des Gemeinwohls ausgehen. All dies muss mit dem berechtigten Interesse der Klägerin, die Spielhalle im Rahmen ihrer von Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsausübung zu betreiben, in Einklang gebracht werden.

Auch wenn dadurch die Erlaubnisvoraussetzungen des § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV keine absolute Trennschärfe aufweisen und sich dadurch die Normanwendung stets am Einzelfall zu orientieren hat, so ist dennoch dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot des Art. 20 Abs. 1 GG ausreichend genüge getan. Es kann dahingestellt bleiben, ob es möglich gewesen wäre, die in § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zusammengefassten Sachverhalte in mehrere Spezialtatbestände aufzulösen, denn ob der Gesetzgeber bei der Festlegung eines gesetzlichen Tatbestandes einen spezifischen Begriff verwendet, der einen Kreis von Sachverhalten deckt, oder eng umschriebene Tatbestandsmerkmale aufstellt, obliegt seinem Ermessen (so ausdrücklich BVerfG, B. v. 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 - juris Rn. 16). Das Bundesverfassungsgericht hat zu der fast wortgleichen Regelung des § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F. ausgeführt:

„Die angegriffenen Regelungen des Staatsvertrags entsprechen den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Normklarheit und Justitiabilität …Dies gilt sowohl hinsichtlich der in § 4 Abs. 2 und § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthaltenen Bezugnahme auf die „Ziele des § 1“ als auch mit Blick auf das Verbot der „auffordernden, anreizenden oder ermunternden“ Werbung…Aus der Zielsetzung des Staatsvertrags, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschrift mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts…sowie den Materialien zu dem Staatsvertrag lassen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschließen…Dass hierbei eine Auslegung der verwendeten Begrifflichkeiten zu erfolgen hat, steht einer hinreichenden Bestimmtheit der genannten Vorschriften nicht entgegen…“ (BVerfG, B. v. 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 - juris Rn. 26).

2. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Erwägungen hat die Beklagte in dem hier zur Entscheidung stehenden Einzelfall die glücksspielrechtliche Erlaubnis zu Recht versagt, weil der Betrieb einer Spielhalle in einem Gebäude, in dem sich bereits eine Sportwettenvermittlungsstelle befindet, den Zielen des Staatsvertrags zuwiderläuft.

a. In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, dass entgegen der Ansicht der Klägerseite, die Ziele des Staatsvertrags nicht abschließend in den jeweiligen Abschnitten des GlüStV für die jeweilige Glücksspielform festgelegt sind.

Die vom Gesetzgeber bewusst offen formulierte Gesetzessystematik verbietet es bereits im Ansatz, eine solche Beschränkung vorzunehmen. Hätte der Gesetzgeber über die einzelnen Abschnitte des Staatsvertrags für die jeweiligen Glücksspielformen abschließende Regelungen erlassen wollen, dann hätte er nicht nochmals in §§ 4 Abs. 2 Satz 1, 4a, 13 Abs. 1 Satz 1 und 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV jeweils auf die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags Bezug genommen. Er gibt dadurch klar zu erkennen, dass sich die jeweilige Erlaubnis, neben den spezifischen abschnittsweisen Spezialregelungen, zudem auch an den allgemeinen und übergeordneten Zielen des Staatsvertrags zu orientieren hat. Nur in diesem Zusammenhang lässt sich die Regelung des § 1 Satz 2 GlüStV auffassen, wenn sie zur Erreichung der Ziele, differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen fordert. Daraus wird lediglich deutlich, dass der Gesetzgeber - ausgerichtet an den allgemeinen Zielen - für jeden Glücksspielsektor verschiedene Maßnahmen erlaubt und fordert, um dem spezifischen Suchtpotential Rechnung zu tragen. Daraus kann aber im Umkehrschluss nicht entnommen werden, dass es keine anderen Ziele des Staatsvertrags gibt als jene, die explizit in den verschiedenen Abschnitten niedergelegt sind.

Aus § 1 Nr. 1 GlüStV ist weiter zu entnehmen, dass „das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern ist“. Damit gehört zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages auch, dass das Neuansiedeln von Glücksspiel und neuen Sportwettenangeboten im selben Gebäude oder Gebäudekomplex zu verhindern ist, um so eine Multiplikation verschiedener Suchtpotentiale zu vermeiden. Diese Zielsetzung wird weder durch § 1 Satz 2 noch durch § 2 Abs. 3 GlüStV ausgeschlossen. § 1 Satz 2 schränkt die Ziele des § 1 Satz 1 nicht ein und § 2 Abs. 3 GlüStV verweist ausschließlich auf § 1 GlüStV. Daraus ergibt sich, dass auch für Spielhallen die Ziele des § 1 Satz 1 GlüStV gelten und nicht nur die sonstigen in § 2 Abs. 3 genannten Vorschriften, insbesondere des 7. und 9. Abschnitts. Durch die besonderen Vorschriften für Spielhallen werden die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages für Spielhallen nicht abschließend geregelt, sondern dafür gelten auch die allgemeinen Vorschriften, hier § 1 Satz 1 GlüStV. Aus § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV ist eindeutig zu entnehmen, dass es zu den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages gehört, die Multiplikation von Glückspielsucht und Wettsucht zu verhindern. Dafür ist die Trennung der unterschiedlichen Glücksspielangebote ein geeignetes Mittel. Da § 2 Abs. 3 GlüStV ausdrücklich auf § 1 GlüStV verweist, kann das Trennungsgebot, das unter anderem in § 21 Abs. 2 GlüStV zum Ausdruck kommt, auch bei Neuansiedlungen zulasten dieser Spielhallen angewendet werden.

b. Aus diesem Grund konnte die Beklagte im Rahmen der unter Nr. 1 beschriebenen Abwägung die begehrte Erlaubnis versagen. Der Betrieb einer Spielhalle in einem Gebäude, in dem sich bereits eine Sportwettenvermittlungsstelle befindet, widerspricht sowohl dem Ziel der Suchtbekämpfung und -verhinderung, als auch dem Ziel der Begrenzung des Glücksspielangebotes.

Wie oben gefordert, hat die Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass die Versagung der Erlaubnis der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs entgegentritt und eine Kumulierung mehrerer unterschiedlicher Spielarten an einem Ort verhindert. Durch diese Trennung von Spielhalle und Sportwettenangebot wird gerade das bequeme Wechseln der Spieler von einer Spielart zur anderen verhindert und damit der Multiplikation verschiedener Suchtpotentiale entgegengetreten. Diese Auslegung ist nicht nur eine nachvollziehbare Konkretisierung der Ziele des Staatsvertrags, sondern eine solche Handhabung der Ziele drängt sich in der Zusammenschau der Regelungen zu den einzelnen Spielarten geradezu auf. Für Spielhallen hat der Gesetzgeber in § 25 Abs. 2 GlüStV ausdrücklich festgeschrieben, dass in einem Gebäude nur eine Spielhalle untergebracht werden darf. Genauso hat er für Sportwetten in § 21 Abs. 2 GlüStV deren Betrieb in Gebäuden ausgeschlossen, in denen sich bereits eine Spielhalle befindet. Es sind keine einleuchtenden Gründe ersichtlich und auch von der Klägerin in der Sache nicht vorgetragen, worin sich diese beiden Fälle von dem vorliegenden Fall unterscheiden. Der Gesetzgeber hat klar zum Ausdruck gebracht, dass pro Gebäude nur ein Spielangebot vorhanden sein soll. Wenn die Beklagte die Ziele des Staatsvertrags wie vorliegend auslegt und bei einer bestehenden Sportwettenannahmestelle den Neubetrieb einer Spielhalle für unzulässig hält, so ist dies rechtlich nicht zu beanstanden. Unter dem Blickwinkel von Art. 3 Abs. 1 GG ist es regelecht geboten, diesen Fall nicht anders zu behandeln als die Fälle „Zwei Spielhallen in einem Gebäude“ oder „Sportwetten in Gebäude, in dem sich bereits eine Spielhalle befindet“. In allen drei Fallkonstellationen geht es darum, der Häufung von Spielangeboten innerhalb eines Gebäudes entgegenzutreten.

Dagegen kann die Klägerin nicht mit Erfolg einwenden, § 21 Abs. 2 GlüStV sei schon tatbestandlich nicht anwendbar, da er den entgegengesetzten Fall regele. Für den vorliegenden Rechtsstreit kommt es rechtstechnisch eben nicht auf die strikte Eröffnung des Anwendungsbereiches von § 21 Abs. 2 GlüStV an, weil diesem nur der Rechtsgedanke der Trennung verschiedener Spielarten entlehnt wurde. Der begehrten Erlaubnis steht das allgemeine Ziel der räumlichen Trennung entgegen.

c. Auch hat die Beklagte im Rahmen der Abwägung dem Interesse der Klägerin an ihrer Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) ausreichend Rechnung getragen.

Da der Beruf des Spielhallenbetreibers nicht generell verboten wird, sondern nur seine Ausübung an bestimmten Orten, ist nur die 1. Stufe der Berufsausübungsregelung betroffen. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG ermächtigt den Gesetzgeber aber dazu, die Berufsausübung durch Gesetz zu regeln. Eine solche Berufsausübungsregelung muss durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. BVerfG, U. v. 30.7.2008 - 1 BvR 3262/07 u. a. - juris Rn. 95). Dies ist bei der hier gewählten Handhabung des § 24 Abs. 2 GlüStV der Fall. Die Trennung von verschiedenen Spielangeboten ist geeignet, dem Ziel der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs und damit der Suchtprävention zu dienen. Für die Geeignetheit ist ausreichend, dass die Regelung die Zweckerreichung fördert. Zur Suchtprävention geeignet ist eine strikte Trennung aber nicht erst dann, wenn feststeht, dass Personen, die an Geldspielgeräten spielen, auch immer Interesse an Sportwetten haben und umgekehrt. Denn die Möglichkeit, innerhalb eines Gebäudes oder Gebäudekomplexes nicht nur an Geldspielgeräten zu spielen, sondern auch Sportwetten abzuschließen, bietet gerade denjenigen Spielern, die bisher nur an einem Spiel teilgenommen haben, einen Anreiz, das andere Spiel bequem auszuprobieren, ohne dazu das Gebäude verlassen zu müssen und ein anderes Gebäude aufzusuchen. Indem die Trennung von Spielangeboten diese Möglichkeit ausschließt, trägt sie ihrem Zweck entsprechend zur Suchtprävention bei (vgl. BayVGH vom 25.6.2013, Az. 10 CS 13.145 Rn. 21 und 22). Eine solche Handhabung der Ziele ist auch erforderlich. Nur wenn Automatenspiele nicht im gleichen Gebäude oder Gebäudekomplex angeboten werden wie Sportwetten, lässt sich die von einem solchen gleichzeitigen Angebot zweier Glücksspielarten ausgehende Anreizwirkung vermeiden. Diese ist auch nicht unangemessen. Dem damit verfolgten Zweck der Suchtprävention kommt angesichts der gravierenden Folgen pathologischen Spiel- und Wettverhaltens für den Einzelnen und die Allgemeinheit hohes Gewicht zu. Dem gegenüber wiegt die der Klägerin auferlegte Beschränkung ihrer Tätigkeit nicht besonders schwer, denn sie kann jederzeit auf andere Standorte ausweichen.

Aus diesem Grund hat die Beklagte hier zu Recht die von der Klägerseite begehrte Erlaubnis versagt.

3. An diesem Ergebnis ändert sich auch dann nichts, wenn man die neuere Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes zur einschränkenden Auslegung der Begriffe „Gebäude“ oder „Gebäudekomplexes“ heranzieht, weil zwischen dem klägerischen Betrieb und der Sportwettenannahmestelle der Beigeladenen eine räumliche Nähebeziehung besteht.

a. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat zu dem ähnlich gelagerten Fall des § 21 Abs. 2 GlüStV ausgeführt, dass im Hinblick auf die räumliche Nähe von Sportwettenannahmestellen und Spielhallen vielfältige Fallkonstellationen denkbar seien, in denen zwar die Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dem Wortlaut nach nicht einschlägig ist, aber die Spielhalle und die Annahmestelle gleichsam nebeneinander liegen. Da je nach Größe eines Gebäudes oder Gebäudekomplexes der Abstand zwischen einer Annahmestelle und einer Spielhalle größer sein kann als wenn sie in verschiedenen Gebäuden lägen, ist nach Auffassung des VGH der Begriff des „Gebäudekomplexes“ verfassungskonform so auszulegen, dass sich der durch das Trennungsgebot bewirkte Eingriff im Hinblick auf das dadurch bezweckte gesetzgeberische Ziel noch als verhältnismäßig erweist (so BayVGH vom 11.6.2014, Az. 10 CS 14.505 Rn. 18 m. w. N.). Danach ist das Trennungsgebot zwischen Spielhallen und Sportwettenvermittlungsstellen wohl so zu verstehen, dass der Abstand zwischen den jeweiligen Glücksspielangeboten so groß sein muss, dass die sog. „Griffnähe“ nicht mehr vorliegt. Als Kriterien hierfür kommen im Hinblick auf die Spielsuchtprävention in Betracht, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle eine räumliche Verbindung besteht, ob das Wechseln von einer Spielstätte in die andere kurzläufig ohne Verlassen des Gebäudes möglich ist oder ob der jeweilige Spieler die andere Spielstätte im Blick hat und daher schon dadurch ein besonderer Anreiz besteht, zur anderen Spielstätte zu wechseln. Legt man diese „Griffnähe“ als Kriterium für die vom Gesetzgeber bezweckte Suchtprävention zugrunde, so sind auch bei der Belegenheit einer Annahmestelle und einer Spielhalle in einem Gebäude Konstellationen denkbar, in denen auch der Begriff „Gebäude“ im dargelegten Sinn einschränkend ausgelegt werden muss, wenn es sich z. B. um ein sehr großes, ggf. noch stark untergliedertes Gebäudes mit mehreren Etagen und Zugängen handelt (so BayVGH a. a. O. Rn. 18 S. 11 des Urdrucks).

Die entscheidende Kammer folgt dieser Auffassung und ist weiter der Meinung, dass diese Rechtsprechung auch für den Fall zur Anwendung kommen muss, wenn im Rahmen des § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV das Trennungsgebot als Ausdruck der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags zur Anwendung gelangt.

b. Nach diesem Maßstab befindet sich die von der Klägerseite geplante Spielhalle in dem gleichen Gebäude, wie die Sportwettenvermittlungsstelle der Beigeladenen. Bei dem Gebäude handelt es sich um das Bahnhofsgebäude in Regensburg. Wie die Ortseinsicht ergeben hat, liegen die Spielhalle und die Wettannahmestelle eng beieinander. Zwischen beiden Spielstätten besteht lediglich eine Entfernung von 76 Schritten. Wegen des geringen Abstands, ist ein kurzläufiger Wechsel, trockenen Fußes zwischen beiden bequem möglich, ohne das Gebäude verlassen zu müssen. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass beide Spielstätten in unterschiedlichen Stockwerken liegen und keine Sichtverbindung besteht. Ausschlaggebend bleiben die geringe Distanz und die Möglichkeit, in wenigen Augenblicken zwischen den Angeboten zu wechseln. Auch die verschiedenen Eingänge können diesen zusammenhängenden Eindruck nicht erschüttern. Die Ortseinsicht hat nämlich auch zum Ausdruck gebracht, dass die verschiedenen Zugänge faktisch nicht bzw. fast nicht genutzt werden. Durch die Architektur und die Gestaltung im Inneren des Gebäudes benutzen die Besucher des Gebäudes fast ausschließlich den Haupteingang und gelangen so über die Rolltreppen in das 1. Obergeschoss. Gerade bei diesem „Hauptweg“ besteht aber die kürzeste Verbindung zwischen der Klägerin und der Beigeladenen.

4. Nachdem aus glücksspielrechtlicher Sicht feststeht, dass die Spielhalle nicht genehmigungsfähig ist, konnte auch die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO abgelehnt werden. Ohne die glücksspielrechtliche Erlaubnis könnte die Spielhalle niemals rechtmäßig betrieben werden und somit könnte von der Erlaubnis nach § 33i GewO kein Gebrauch gemacht werden. Damit fehlt das Sachbescheidungsinteresse.

5. Da die Klage unbegründet war, war sie mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 708 ZPO. Da die Beigeladen im Verfahren keinen Antrag gestellt hat, waren ihre außergerichtlichen Kosten nicht für erstattungsfähig zu erklären, §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO.

6. Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zuzulassen (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3).