Verwaltungsgericht Regensburg Beschluss, 21. Feb. 2019 - RN 5 S 19.4

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Antrag gegen die Untersagung der Vermittlung von und Werbung für Sportwetten. Sie ist Aufstellerin von Wettterminals, an denen Kunden selbstständig Sportwetten bei dem eigentlichen Wettveranstalter abschließen können.

Die Antragsgegnerin stellte bei einer Ortseinsicht in der Gaststätte „C.“ in Augsburg fest, dass sich dort zwei Wettterminals und zwei internetfähige Computer der Antragstellerin befanden, in welchen Sportwetten vermittelt wurden. Ferner wurde festgestellt, dass in der Gaststätte drei Geldspielgeräte aufgestellt und in Betrieb waren.

Nach erfolgter Anhörung untersagte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 12. Okto-ber 2016 der Antragstellerin die Vermittlung von Sportwetten in der Gaststätte „C.“ ab zwei Wochen nach Zustellung des Bescheids (Nr. 1). Die in der Gaststätte befindlichen Einrichtungen mit Internetzugriff (Computer) müssten so programmiert sein (z.B. durch Speichersoftware), dass damit keine Sportwetten vermittelt werden könnten; die entsprechende Programmierung müsse bis spätestens zwei Wochen nach Zustellung des Bescheides erfolgt sein (Nr.2). Die Antragstellerin habe sämtliche technischen Einrichtungen (z.B. Wettterminals), Systeme und schriftlichen Unterlagen, die für die Vermittlung von Sportwetten erforderlich seien, binnen zwei Wochen nach Zustellung des Bescheides aus den Räumlichkeiten der Gaststätte „C.“ zu entfernen (Nr. 3). Die Werbung für die unter Nr. 1 des Bescheids untersagte Vermittlung von Sportwetten werde ab zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids untersagt; das Werbeverbot umfasse auch Hinweise auf solche Sportwettangebote (Nr. 4) Für Fälle der Zuwiderhandlung gegen die Verpflichtungen in Nrn. 1 bis 4 des Bescheides wurden jeweils Zwangsgelder in einer Höhe zwischen 1.000 und 5.000 Euro angedroht (Nrn. 5 bis 8).

Die Antragstellerin ließ gegen diesen Bescheid Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg erheben (Au 5 K 16.1513) und beantragte zugleich, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen.

Mit Beschluss vom 22. Dezember 2016 ordnete das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg zwar die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der Nummern 2 und 6 des Bescheides vom 12. Oktober 2016 an, lehnte den Antrag jedoch im Übrigen ab.

Die Untersagungsverfügung werde sich in ihren Nummern 1, 3 und 4 nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung im Hauptsacheverfahren als voraussichtlich rechtmäßig erweisen.

Rechtsgrundlage für die Anordnungen in Nummern 1 und 3 des Bescheids sei § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV, wonach insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagt werden könne. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes könne gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen.

Die gegenständlichen Wetten seien voraussichtlich materiell nicht erlaubnisfähig. Zwar regele § 21 Abs. 2 GlüStV die Vermittlung von Sportwetten in einer Gaststätte mit Geldspielgeräten vom Wortlaut her nicht ausdrücklich. Das in dieser Vorschrift zum Ausdruck kommende Trennungsgebot, das auf den Erwägungen des § 1 GlüStV zur Vermeidung von Glücksspielsucht als Ziel des Staatsvertrages beruhe, erfasse jedoch nach der gesetzgeberischen Wertung auch das hier vorliegende Nebeneinander von Sportwettangeboten und Geldspielmöglichkeiten in einer Gaststätte. Diese gesetzgeberische Wertung könne nach summarischer Prüfung über § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV bei der Prüfung der materiellen Erlaubnisfähigkeit einer Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt seien, nutzbar gemacht werden, ohne gegen den Parlamentsvorbehalt, den Wesentlichkeitsgrundsatz und den Vorbehalt des Gesetzes zu verstoßen. Dem in § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV normierten Ziel der Vorbeugung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht laufe es zuwider, wenn in Vermittlungsstellen für Sportwetten auch die Möglichkeit zum Geldautomatenspiel angeboten werde. Hierdurch werde die Gelegenheit zum Wetten in einer Umgebung eröffnet, in der sich Personen aufhielten, von denen eine beträchtliche Anzahl anfällig für die Entwicklung einer Glücksspiel- oder Wettsucht sei. Die räumliche Verknüpfung von gewerblichen Glücksspielautomaten in einer Betriebsstätte für die Vermittlung von Sportwetten biete daher für diese in hohem Maße suchtgefährdeten Personen einen nach der Zielsetzung des GlüStV unerwünschten Anreiz, sich auch den Sportwetten zuzuwenden. Ebenso könnten durch eine Kumulation beider Angebote die an Sportwetten interessierten Kunden dazu animiert werden, sich auch dem Geldautomatenspiel zuzuwenden. Dafür spreche auch die Regelung in § 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielV, die bestimme, dass in Wettannahmestellen Geldspielgeräte nicht aufgestellt werden dürften. Dieses Trennungsgebot spiegele sich in einer Vielzahl von expliziten Regelungen des Glücksspielrechts wider. Die gesetzgeberische Wertung, eine Häufung von Glücksspielmöglichkeiten zur beschränken, sei daraus klar erkennbar.

Damit liege keine bloße formelle Illegalität der Sportwettenvermittlung vor, auf die unter Umständen eine Untersagungsverfügung nicht hätte isoliert gestützt werden können, sondern es fehle an der materiellen Erlaubnisfähigkeit. Vor diesem Hintergrund bleibe auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache „Ince“ (U.v. 4.2.2016 – C-336/14) ohne Einfluss auf die hier zu treffende Entscheidung. Der Bescheid verstoße demnach nach Ansicht der Kammer nicht gegen Unionsrecht. Die Rechtsprechung des EuGH betreffe Rügen bezüglich der Konzessionserteilung und damit der formellen Legalität von Wetten. Dies sei mit der Problematik der Monopolstellung der staatlichen Wettstellen begründet worden. Nicht davon erfasst seien jedoch Untersagungsverfügungen, die unabhängig von der Monopolstellung des Staats gelten. Bei einer materiellen Illegalität wie im vorliegenden Fall ergebe sich keine Unionsrechtswidrigkeit. Demgemäß dürfe sich eine Untersagung nicht auf die formelle Illegalität wegen der fehlenden Konzession stützen, eine solche wegen materieller Illegalität dürfe dagegen erfolgen.

Ebenso liege kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor. Die Vermittlung von Pferdewetten unterscheide sich nach der Rechtsprechung von der Vermittlung von sonstigen Sportwetten. Es handele sich dabei um ein historisch gewachsenes Sondersegment innerhalb des Glücksspielmarkts mit einem vergleichsweise geringen Anteil. Eine unterschiedliche Behandlung entspreche somit den Besonderheiten des Sektors der Pferdewetten.

Die Anordnung der Entfernung der technischen Einrichtungen und schriftlichen Unterlagen nach Nr. 3 des Bescheides diene der Durchsetzung der in Nr. 1 ergangenen Untersagungsverfügung. Sie stelle eine nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV erforderliche Anordnung in Einzelfall dar und sei hinreichend bestimmt.

Die gesetzte Frist von zwei Wochen sei angemessen.

Das in § 9 Abs. 1 GlüStV eröffnete Ermessen sei rechtsfehlerfrei ausgeübt worden.

Auch die Untersagung der Werbung in Nr. 4 des Bescheides sei rechtmäßig. Nach § 5 Abs. 5 GlüStV sei die Werbung für unerlaubte Glücksspiele verboten; sie könne nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV untersagt werden.

Selbst wenn man hinsichtlich der Verpflichtungen aus den Nrn. 1, 3 und 4 davon ausgehen würde, dass die Erfolgsaussichten der Klage derzeit offen seien, müsse eine reine Interessenabwägung insoweit ebenfalls zu Lasten der Antragstellerin ausgehen. Das öffentliche Interesse, vor den oben genannten glücksspielbedingten Gefahren geschützt zu werden, die von Sportwetten ausgehen, überwiege das rein wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin, bis zu einer endgültigen Entscheidung in der Hauptsache von der streitgegenständlichen Anordnung verschont zu bleiben.

Mit ihrer Beschwerde beantragt die Antragstellerin:

Unter teilweiser Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 22. Dezember 2016 wird die aufschiebende Wirkung der Klage vom 28. Oktober 2016 auch insoweit angeordnet bzw. wiederhergestellt, soweit sich die Klage gegen die Nrn. 1, 3, 4 und 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 12. Oktober 2016 richtet.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgetragen:

Für die angefochtenen Verfügungen gebe es keine Rechtsgrundlage; das Gesetz verbiete es gerade nicht, Wettvermittlung in einer Gaststätte zu betreiben, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt seien. § 21 Abs. 2 GlüStV verbiete lediglich, in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde, Sportwetten zu vermitteln. Der Gesetzgeber habe den Bereich der Gaststätten unzweifelhaft im Blick gehabt, diese hier aber gerade nicht genannt. Die vom Verwaltungsgericht hier getroffene Auslegung sei unzulässig; eine Gaststätte und eine Spielhalle ließen sich nicht gleichsetzen. Ein allgemeines Trennungsgebot lasse sich den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht entnehmen.

Die Verfügungen richteten sich auch an den falschen Adressaten bzw. gäben der Antragstellerin etwas vor, was sie in dieser Form gar nicht umsetzen könne und dürfe. Sie sei nämlich nicht Betreiberin der Gaststätte und habe daher gar nicht das Recht, etwaige Werbung, die es überdies auch nicht gebe, aus der Gaststätte zu entfernen. Sie könne ohne Zustimmung des Gastwirts auch keinen Wettterminal aus der Gaststätte entfernen, da sie nicht alleinige Betreiberin des Terminals sei, sondern diesen gemeinsam mit dem Gastwirt betreibe.

Die Verfügung sei auch deswegen unrechtmäßig, weil alternativ die Geldspielgeräte aus der Gaststätte hätten entfernt werden können, um dem angeblichen Trennungsgebot zu genügen. Dem Gastwirt sei jedoch diese Gelegenheit nicht gegeben worden, er sei nicht einmal angeschrieben worden.

Auch die Hinweise des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Vermittlung von Pferdewetten seien nicht nachvollziehbar; ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz liege hier vor.

Aus der „Ince“-Entscheidung ergebe sich, dass die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit durch die Untersagungsbehörde anhand der Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags nicht dazu führe, dass das Fehlen einer Erlaubnis, also das Sportwettenmonopol, dem Wettanbieter vorgehalten werden könne.

Auch das bestehende Vollzugsdefizit führe dazu, dass dem Eilantrag insgesamt stattzugeben sei. Es sei unerheblich, wenn die Antragsgegnerin vortrage, sie würde im Rahmen ihrer Kompetenz gegen vermeintlich unzulässige Sportwettangebote vorgehen. Solange dies nicht bundesweit oder zumindest landesweit in Form eines nachvollziehbaren und mindestens weitestgehend einheitlichen Vollzugs stattfinde, liege hier ersichtlich ein Vollzugsdefizit vor. Das vorliegende Verfahren sei derzeit das einzige Untersagungsverfahren in ganz Bayern, in dem die Vermittlung von Sportwetten über einen Wettterminal in einer Gaststätte untersagt worden sei.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Beschwerde kostenpflichtig zurückzuweisen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hält, ohne einen eigenen Antrag zu stellen, die Zurückweisung der Beschwerde für rechtens.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 22. Dezember 2016 hat keinen Erfolg.

Die von der Antragstellerin in der Beschwerdebegründung fristgemäß dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO), geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (auch) gegen die weiteren Verfügungen im Bescheid der Antragsgegnerin vom 12. Oktober 2016 anzuordnen. Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Interessenabwägung kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass dem Interesse der Antragsgegnerin an der sofortigen Vollziehung der im Bescheid vom 12. Oktober 2016 getroffenen Regelungen – soweit nicht bereits das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung angeordnet hat – gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, in der Gaststätte „C.“ weiterhin die Vermittlung von Sportwetten zu betreiben, der Vorrang einzuräumen ist.

Auch wenn sich aufgrund der nur summarischen Prüfung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren keine eindeutige Aussage über die Erfolgsaussichten der Klage, deren aufschiebende Wirkung angeordnet werden soll, treffen lässt, ist auch nach Würdigung des Beschwerdevorbringens ein Erfolg dieses Rechtsmittels eher unwahrscheinlich. Dem gesetzlich bestimmten öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung (§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) kommt daher ein höheres Gewicht zu.

a) Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Rechtsgrundlage für die Anordnungen in Nummern 1, 3 und 4 des streitgegenständlichen Bescheids § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV ist, wonach die Veranstaltung, Durchführung und – wie hier – Vermittlung von unerlaubten Glücksspielen und die Werbung hierfür untersagt werden kann. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen; hierin liegt die Rechtsgrundlage für die Anordnung, die technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen zu entfernen (vgl. BayVGH, B.v. 10.11.2015 – 10 CS 15.1538 – juris Rn. 16).

Das Verwaltungsgericht ist weiter zu Recht davon ausgegangen, dass das Aufstellen eines Sportwettautomaten ohne entsprechende Erlaubnis den Tatbestand des unerlaubten Glücksspiels erfüllt, weil hierfür eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderlich ist. Sportwetten sind als Wetten gegen Entgelt Glücksspiele nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV. Da beim Anbieten von Sportwetten in einer grundsätzlich jedermann zugänglichen Gaststätte eine Teilnahmemöglichkeit für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis besteht, liegt bei den vom Antragsteller vermittelten Sportwetten nach § 3 Abs. 2 GlüStV außerdem ein öffentliches Glücksspiel vor. Dieses ist schließlich auch unerlaubt, denn der Antragsteller besitzt nicht die für die Vermittlung dieser Wetten nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV notwendige Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV.

Wenn die Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung die „Existenz einer nachvollziehbaren Ermächtigungsgrundlage“ für die Untersagung bezweifelt, bezieht sie sich auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur materiellen Erlaubnisfähigkeit der in Frage stehenden Sportwettenvermittlung (BA Rn. 25). Dieses ist – in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats – davon ausgegangen, dass § 21 Abs. 2 GlüStV die Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der zugleich Geldspielgeräte aufgestellt sind, nicht ausdrücklich regelt (siehe ausführlich BayVGH, B.v. 10.11.2015 – 10 CS 15.1538 – juris Rn. 21 f.). Jedoch kann die in § 21 Abs. 2 GlüStV enthaltene gesetzgeberische Wertung, wonach das sog. Trennungsgebot von Spielhallen und Sportwettvermittlungsstellen der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs dient und damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention darstellt (LT-Drs. 16/11995, S. 30), nach summarischer Prüfung wohl über § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV bei der Prüfung der materiellen Erlaubnisfähigkeit einer Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt sind, nutzbar gemacht werden, ohne gegen den Parlamentsvorbehalt, den Wesentlichkeitsgrundsatz und Vorbehalt des Gesetzes zu verstoßen. Es läuft jedenfalls dem Ziel der Vorbeugung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht nach § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zuwider, wenn in Vermittlungsstellen für Sportwetten zusätzlich auch die Möglichkeit zum Geldautomatenspiel angeboten wird. Hierdurch wird die Gelegenheit zum Wetten in einer Umgebung eröffnet, in der sich Personen aufhalten, von denen eine beträchtliche Anzahl anfällig für die Entwicklung einer Glücksspiel- oder Wettsucht ist. Denn das Geldautomatenspiel bringt die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervor (LT-Drs. 16/11995, S. 20). Die räumliche Verknüpfung von gewerblichen Geldautomatenspielen in einer Betriebsstätte für die Vermittlung von Sportwetten bietet daher für diese in hohem Maße suchtgefährdeten Personen einen nach der Zielsetzung des GlüStV unerwünschten Anreiz, sich auch den Sportwetten zuzuwenden. Ebenso könnten durch eine Kumulation beider Angebote die an Sportwetten interessierten Kunden dazu animiert werden, sich auch dem Geldautomatenspiel zuzuwenden. Daher bestimmt auch die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielV, dass in Annahmestellen für Sportwetten Geldspielautomaten nicht aufgestellt werden dürfen. Jedenfalls kann angesichts dieser gesetzgeberischen Wertungen nicht von einer sogar offensichtlichen materiellen Erlaubnisfähigkeit der Vermittlung von Sportwetten in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt sind, ausgegangen werden (BayVGH, B.v. 10.11.2015 – 10 CS 15.1538 – juris Rn. 22; krit. hierzu SächsOVG, B.v. 12.1.2017 – 3 B 135/16 – juris Rn. 11).

b) Die Anordnungen in dem streitgegenständlichen Bescheid sind auch nicht an den falschen Adressaten gerichtet. Unstreitig betreibt die Antragstellerin in den Räumen der Gaststätte „C.“ die Vermittlung von Sportwetten; somit konnte ihr diese Tätigkeit untersagt werden. Soweit die Antragstellerin vorbringt, sie könne ohne Zustimmung des Gastwirts weder einen Wettterminal noch etwaige Werbebeschilderungen aus der Gaststätte entfernen, ist dies nach Aktenlage nicht nachvollziehbar. Gegenüber dem Verwaltungsgericht ist in dem Schriftsatz vom 28. Oktober 2016 in Bezug auf die in der Gaststätte „C.“ aufgestellten Computer vorgetragen worden, dass diese nicht der Antragstellerin, sondern dem Gastwirt gehören; insoweit hat jedoch bereits das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet. In Bezug auf die Wettterminals ist erstmals in der Beschwerdebegründung behauptet worden, die Antragstellerin könne sie nicht ohne die Zustimmung des Gastwirts aus der Gaststätte entfernen. Es ist aber nicht substantiiert vorgetragen und nicht nachvollziehbar, dass der Gastwirt tatsächlich die Entfernung der Wettterminals aus der Gaststätte „C.“ verhindern kann und will; sollte dies tatsächlich der Fall sein, könnte die Antragsgegnerin ggf. auch den Gastwirt durch weiteren Bescheid zu einem entsprechenden Handeln bzw. Dulden verpflichten. Im Übrigen ist erkennbar, dass die Anordnung in Nr. 3 des Bescheids, die technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen, die für die Vermittlung von Sportwetten erforderlich sind, aus dem Räumlichkeiten der Gaststätte „C.“ zu entfernen, sich auf die Untersagungsverfügung gegenüber der Antragstellerin in Nr. 1 des Bescheids bezieht; sie hat also nur diejenigen technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen zu entfernen, die sie selbst dort eingebracht bzw. aufgestellt hat oder dort bereithält.

c) Die Antragstellerin bringt weiter vor, alternativ hätten aus der Gaststätte „C.“ die dort durch den Gastwirt aufgestellten Geldspielgeräte entfernt werden können, doch sei diesem diese Gelegenheit niemals gegeben worden, er sei nicht einmal angeschrieben worden.

Dieser Vortrag entspricht nicht den Tatsachen. Der Betreiber der Gaststätte „C.“, Herr C., wurde mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 3. März 2016 (Bl. 10 der Behördenakte) angehört. Er wurde darin aufgefordert, die Sportwettenvermittlung einzustellen und die Wettterminals aus den Räumen der Gaststätte zu entfernen; alternativ bestehe auch die Möglichkeit, die Geldspielgeräte außer Betrieb zu nehmen und zu entfernen. Sollte Herr C. sich nicht dazu äußern, welche der beiden Nutzungen er aufgeben wolle, sei beabsichtigt, die Sportwettenvermittlung zu untersagen und die Entfernung der Wettterminals anzuordnen.

Mit Schreiben vom 22. März 2016 (Bl. 12 der Behördenakte) äußerten sich die Bevollmächtigten, die auch im vorliegenden Verfahren die Antragstellerin vertreten, namens des Gaststättenbetreibers C. zu dem Schreiben der Antragsgegnerin; sie wandten sich insgesamt gegen die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin, gingen aber nicht auf die erwähnte Wahlmöglichkeit ein.

d) Ebenso wenig durchgreifend ist der Vortrag, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu einer (nicht gegebenen) Ungleichbehandlung gegenüber Pferdewetten seien „aus der Luft gegriffen“. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts (BA Rn. 27) sind kein “willkürlicher Grund“, „den man wohl mal irgendwo als Richter aufgeschnappt hat“, sondern geben vielmehr teilweise wörtlich die überzeugenden Ausführungen des Bayer. Verfassungsgerichtshofs in der Entscheidung vom 25. September 2015 (Vf. 9-VII-13 u.a., Rn. 208) wieder; das Verwaltungsgericht hat diese Fundstelle auch ausdrücklich genannt.

e) Die Anwendung des § 21 GlüStV als Maßstab für die Prüfung der materiell-rechtlichen Zulässigkeit von Sportwetten verstößt auch unter Berücksichtigung der „Ince“-Entscheidung (EuGH, U.v. 4.2.2016 – C-336/14) nicht gegen Unionsrecht (Art. 56 AEUV).

Dem genannten Urteil lässt sich nicht entnehmen, das „Ahndungsverbot“ führe dazu, dass auch die materiell-rechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar seien. Der Gerichtshof hat ausschließlich auf die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen geantwortet. Das vorlegende Gericht spricht lediglich in Frage 1.c) (Sind die unionsrechtlichen Grundsätze, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit, sowie das Urteil Stanleybet International u. a. [C-186/11 und C-209/11, ECLI:EU:C:2013:33] dahin auszulegen, dass sie einer dauerhaften, als „präventiv“ bezeichneten Untersagung oder Sanktionierung der grenzüberschreitenden Vermittlung von Sportwetten entgegenstehen, wenn dies damit begründet wird, dass für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht „offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar war“, dass die Vermittlungstätigkeit alle materiellen Erlaubnisvoraussetzungen – abgesehen von dem monopolistischen Staatsvorbehalt – erfüllt?) die materiellen Voraussetzungen für eine glücksspielrechtliche Erlaubnis an, wobei es dem vorlegenden Gericht dabei um das Offensichtlichkeitskriterium für die Erlaubnisfähigkeit ging. In seiner Interpretation der Vorlagefrage beschränkt sich der Gerichtshof (a.a.O. Rn. 51) aber dann nur auf die Konsequenzen für staatliches Handeln, wenn die Möglichkeit, eine Erlaubnis zu erlangen, faktisch nicht gegeben ist (vgl. auch Krimpove in EuR 2016, 313/316), ohne nochmals auf das Kriterium der „Offensichtlichkeit“ der materiellen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung einzugehen. Die Frage, ob ein „Ahndungsverbot“ auch dann besteht, wenn zweifelhaft ist, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen, beantwortet der Gerichtshof somit nicht. Im einstweiligen Rechtsschutz lässt sich jedenfalls keine so weitreichende Aussage treffen, dass sich aus der Interpretation der Entscheidungsgründe der „Ince“-Entscheidung ergebe, auch die nicht monopolabhängigen materiell-rechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags könnten nicht angewandt werden, solange kein dem Unionsrecht genügendes transparentes und diskriminierungsfreies nationales Verwaltungsverfahren zur Erlangung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis existiere (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 27 ff.; ebenso VGH BW, B.v. 20.2.2017 – 6 S 916/16 – juris Rn. 6, OVG Berlin-Bbg, B.v. 10.5.2017 – 1 N 72.15 – juris Rn. 14).

f) Auch ein (angebliches) landes- oder bundesweites Vollzugsdefizit steht der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verfügungen nicht entgegen. Die Antragsgegnerin hat gegenüber dem Verwaltungsgericht (im Schriftsatz vom 14. November 2016) vorgetragen, dass sie ihm Rahmen ihrer personellen Möglichkeiten gleichmäßig Sportwettenanbieter im Stadtgebiet überprüfe und nötigenfalls einschreite. In der Beschwerdebegründung wird dies auch nicht in Frage gestellt; die Antragstellerin ist vielmehr der Meinung, es liege ersichtlich ein Vollzugsdefizit vor, solange nicht bundesweit oder zumindest landesweit in Form eines nachvollziehbaren und mindestens weitestgehend einheitlichen Vollzugs entsprechend vorgegangen werde. Damit kann der Antragsgegnerin jedoch kein unter dem Aspekt von Art. 3 Abs. 1 GG willkürliches Vorgehen gegen die Antragstellerin vorgeworfen werden. Selbst wenn es zutreffen sollte, dass außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin keine oder nur wenige vergleichbare Maßnahmen getroffen sein sollten – die Antragstellerin spricht selbst von „einer Handvoll Ausnahmen bundesweit“ –, begründet der aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Anspruch auf Rechtsanwendungsgleichheit keinen Anspruch auf Fortführung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis. Der Umstand, dass andere Glücksspielaufsichtsbehörden in Bayern oder in der Bundesrepublik in ihrem Zuständigkeitsbereich keine entsprechenden Untersagungsverfügungen gegen Sportwettenvermittler ausgesprochen haben, würde nicht dazu führen, dass die Antragsgegnerin ebenfalls auf ein behördliches Einschreiten gegen Vermittler materiell-rechtlich unzulässiger Wetten verzichten müsste (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 48).

g) Aus den von der Antragstellerin zur Stützung ihrer Rechtsansicht im Beschwerdeverfahren vorgelegten Gerichtsentscheidungen ergibt sich nichts anderes; sie betreffen andere Sachverhalte oder Rechtsprobleme:

Gegenstand des Urteils des OVG Nordrhein-Westfalen vom 23. Januar 2017 (4 A 3244/06) ist die Feststellung, dass die dortige Klägerin Sportwetten an private, im EU-Ausland konzessionierte Wettanbieter vermitteln darf. Im vorliegenden Verfahren wird der Antragstellerin aber nicht die Sportwettvermittlung als solche, sondern nur an einem konkreten Ort untersagt.

Das VG Aachen hat in seinem Beschluss vom 2. März 2017 (3 L 430/16) in einem vergleichbaren Fall zwar die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV als wohl erfüllt angesehen, aber einen Ermessensfehlgebrauch angenommen, weil die Behörde die Untersagungsverfügung allein auf das (formelle) Fehlen einer Erlaubnis gestützt und außerdem mit nicht dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage entsprechenden wettbewerbsrechtlichen Erwägungen begründet hatte. Beides trifft im vorliegenden Fall nicht zu.

Im Beschluss vom 20. Februar 2017 (4 B 609/18) hat das OVG Nordrhein-West-falen in einem ähnlichen Fall offengelassen, ob § 21 Abs. 2 GlüStV verletzt ist, aber wegen hier nicht einschlägiger Gesichtspunkte einen Ermessensfehlgebrauch angenommen. Im Wesentlichen hat es beanstandet, dass die Behörde – da der dortige Antragsteller der Betreiber sowohl der Spielhalle wie auch der Sportwettenvermittlung war – durch dessen Anhörung nicht ermittelt hatte, ob statt der Untersagung der Sportwettenvermittlung als milderes Mittel auch die Einstellung des Spielhallenbetriebes in Betracht gekommen wäre. Dieser Sachverhalt liegt hier nicht vor (siehe oben c).

Der Beschluss des OVG Nordrhein-Westfalen vom 29. März 2017 (4 B 919/16) erörtert eine Mindestabstandsregelung von Wettvermittlungsstellen zu öffentlichen Schulen und öffentlichen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nach dem nordrhein-westfälischen Landesrecht und gibt für den vorliegenden Fall nichts her.

Das Urteil des Landgerichts Hamburg vom 7. März 2017 (411 HKO 24/17) schließlich betrifft wettbewerbsrechtliche Unterlassungs- und Schadensersatzansprüche, wobei das Landgericht selbst feststellt, dass die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung wegen unterschiedlicher Regelungszwecke insoweit nicht herangezogen werden könne.

Im Übrigen steht bei nicht eindeutigen Erfolgsaussichten des Rechtsmittels dem öffentlichen Vollzugsinteresse, dem gesetzlich der Vorrang eingeräumt ist (§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), kein gleichwertiges Interesse des Antragstellers gegenüber. Auch wenn derzeit Konzessionen nach § 10a Abs. 2 GlüStV und Wettvermittlungserlaubnisse nach § 10a Abs. 5 GlüStV nicht erteilt werden, heißt dies nicht, dass materiell nicht offensichtlich erlaubnisfähige Wettangebote vom Antragsgegner ohne weiteres geduldet werden müssten. Der Antragsteller hat auch nicht dargelegt, dass er etwa durch die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in der Gaststätte „C.“ in seiner Existenz bedroht wäre.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 2 VwGO).

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Der Kläger wendet sich mit seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg, mit dem seine Anfechtungsklage gegen den mit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung verbundenen Widerruf einer Erlaubnis zur Sportwettenvermittlung abgewiesen wurde.

Der Kläger betreibt in W. eine Annahmestelle zur Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung (SLV), die sich in der von ihm geführten Bahnhofsbuchhandlung befindet, die von der Bahnhofshalle aus betreten werden kann. Er erhielt mit Bescheid vom 31. Oktober 2008 eine mit einem Widerrufsvorbehalt versehene Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a.F., im Ladengeschäft als Annahmestelle der SLV die von dieser veranstalteten Glücksspiele zu vermitteln. Die Erlaubnis wurde mit Bescheid vom 2. November 2011 bis 31. Dezember 2015 verlängert.

Mit Schreiben vom 11. Oktober 2013 wies der Beklagte den Kläger auf die Rechtsänderungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag hin, insbesondere auf den ab 1. Juli 2012 geltenden § 21 Abs. 2 GlüStV, der es verbiete, Sportwetten in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde, zu vermitteln. Mit Bescheid vom 12. November 2013 widerrief der Beklagte unter Anordnung des Sofortvollzugs die - zuletzt mit Bescheid vom 2. November 2011 geänderte - Erlaubnis vom 31. Oktober 2008 mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 insoweit, als sie die Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten umfasst (Nr. 1), und untersagte ab dem 3. Dezember 2013 die Annahme von Sportwetten (Nr. 2). Bei der Erlaubnis handle es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, dessen Widerruf im Bescheid vom 31. Oktober 2008 ausdrücklich vorbehalten sei. In dem Gebäude bzw. Gebäudekomplex, in dem der Kläger seine Annahmestelle betreibe, befinde sich eine Spielhalle; sie könne sowohl vom überdachten Gleisbereich (von Westen) als auch vom Bahnhofsvorplatz (von Osten) aus betreten werden. Mit dem teilweisen Widerruf werde das mit § 21 Abs. 2 GlüStV verfolgte Ziel der Spielsuchtprävention erreicht, ohne dass ein milderes Mittel ersichtlich sei. Der Widerruf der Erlaubnis setze die materiell ohnehin zu beachtende Regelung um. Letztlich seien Erlaubnisse zur Vermittlung von Glücksspielen stets widerruflich zu erteilen und zu befristen, so dass auch im konkreten Fall ein Vertrauen in den Fortbestand einer einmal erteilten Erlaubnis allenfalls sehr vage sei. Der Bestand der Annahmestelle sei nicht gefährdet; nach den Geschäftsberichten der SLV Bayern für die Jahre 2010 und 2011 würden die Umsätze aus Oddset-Wetten zusammen etwa 3% des Gesamtumsatzes der Annahmestellen betragen.

Mit Beschluss vom 3. Februar 2014 (RO 5 S. 14.30) lehnte das Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag, die aufschiebende Wirkung seiner am 5. Dezember 2013 erhobenen Klage bezüglich Nr. 1 des Bescheids wiederherzustellen und bezüglich Nr. 2 anzuordnen, ab. Die hiergegen erhobene Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 11. Juni 2014 (10 CS 14.505) ab; es könne nicht abschließend beurteilt werden, ob das in § 21 Abs. 2 GlüStV verankerte Trennungsgebot, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder Spielbank befinde, Sportwetten nicht vermittelt werden dürften, im vorliegenden Fall tatbestandlich eingreife. Zum anderen sei die schwierige Rechtsfrage der Vereinbarkeit des Trennungsgebots mit dem Gleichheitsgrundsatz als offen anzusehen. In dieser Situation sei im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung den Interessen des Beklagten der Vorrang einzuräumen.

Mit Urteil vom 22. Januar 2015 wies das Verwaltungsgericht die Klage nach Einnahme eines Augenscheins ab. Der Beklagte habe das Widerrufsermessen vor dem Hintergrund des wirksamen Widerrufsvorbehalts gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 2. Alt. BayVwVfG pflichtgemäß ausgeübt. Bei § 21 Abs. 2 GlüStV handle es sich um eine verfassungsgemäße, seit 1. Juli 2012 bindende Verbotsnorm, die Konfliktfälle zu Lasten des Vermittlers von Sportwetten auflöse und deren tatbestandliche Voraussetzungen vorlägen. Die Sportwettenvermittlung des Klägers befinde sich in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem auch eine Spielhalle betrieben werde. Die Annahmestelle und die Spielhalle seien in aneinander anschließenden, optisch quasi Wand an Wand gelegenen Gebäudeteilen untergebracht. Sie hätten zwar separate Zugänge; allerdings könne man mit gerade einmal 43 Schritten und zudem unterhalb eines überdachten Bereichs von der Spielhalle zur Vermittlungsstelle des Klägers wechseln; es bestehe auch Sichtkontakt zwischen den beiden Spielstätten. Ein das Trennungsgebot rechtfertigender enger räumlicher Zusammenhang wie bei einem Gebäude sei zu bejahen. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entbinde nicht von der Einhaltung der sonstigen, nicht in § 10a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV geregelten materiellen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrages, wie § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV klarstelle. Die Vorschrift sei auch verfassungsgemäß. Sie entspreche dem Bestimmtheitsgebot, denn die Begriffe „Gebäude“ und „Gebäudekomplex“ seien anhand ihres Wortlauts und des Gesetzeszwecks hinreichend bestimmt auslegbar; durch das Kriterium der „Griffnähe“ ergäben sich keine Probleme im Hinblick auf die Bestimmtheit der Norm, vielmehr werde durch die damit verbundene einschränkende Auslegung der Norm vermieden, dass ein in Grundrechte eingreifendes Gesetz in unzulässiger Weise erweiternd ausgelegt werde. § 21 Abs. 2 GlüStV verstoße nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Vermittlungserlaubnis des Antragstellers genieße nicht den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach Eigentumsschutz gemäß Art. 14 Abs. 1 GG genieße, könne offen bleiben. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV sei als Inhalts- und Schrankenbestimmung mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht jedenfalls verhältnismäßig. Während auf Seiten des Spielhallenbetreibers regelmäßig hohe Investitionen notwendig seien, um die entsprechenden, genehmigungsfähigen baulichen Anlagen zu schaffen und die Spielgeräte selbst zu beschaffen, bedürfe es zur Vermittlung von Sportwetten keiner besonderen Investitionen, da diese im Rahmen ohnehin bestehender Betriebsstrukturen vermittelt würden und die Vermittlung von Sportwetten nicht das einzige Geschäft der Annahmestellenbetreiber sei. Die Umsätze aus Sportwetten betrügen nur 2,8% bzw. 3 bis 5% des Gesamtumsatzes. Auch die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt, wie sich bereits aus dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofsvom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145) ergebe. Ebensowenig sei Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, denn der Konflikt zwischen Betreibern bestehender Spielhallen und Sportwettenvermittlern sei erkannt und durch § 21 Abs. 2 GlüStV in der Weise gelöst worden, dass Ersteren ein größerer Bestandsschutz wegen der zwangsläufig mit ihrer Errichtung verbundenen höheren Investitionen zuerkannt worden sei. Eine neue Spielhalle dagegen bedürfe der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 AGGlüStV, die nur erteilt werde, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwider liefen, so dass für nicht bestandsgeschützte Spielhallen der Kollisionsfall des § 21 Abs. 2 GlüStV auch zu einer Versagung der beantragten Spielhallenerlaubnis führen könne. Eine Ungleichbehandlung ergebe sich auch nicht daraus, dass die Vorschrift keine Angebote erfasse, die sich in Gebäuden befänden, die in offener Bauweise errichtet seien oder in Gebäuden, die sich gegenüber stünden. Einer Abstandsregelung wie etwa bei Spielhallen sei nicht geboten gewesen. Im Rahmen der Einschätzungsprärogative sei es vielmehr zulässig, nur solche typisierten baulichen Situationen zu erfassen, die es zuließen, dass ein Spieler in bequemer Weise im Gebäudeinneren oder in einem überdachten Bereich von einem Glücksspielangebot zum nächsten wechseln könne. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV entfalte lediglich unechte Rückwirkung, die aber nicht unzulässig sei, denn das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage sei nicht schutzwürdiger als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen. Insbesondere bedürfe es keiner Übergangsregelung. Es seien die wichtigen Regelungsanliegen des Gesetzgebers zu bedenken. Auch habe der Antragsteller nach alter Rechtslage nicht unbegrenzt darauf vertrauen können, dass die Sportwetten des staatlichen Monopolveranstalters unbeschränkt vermittelt werden dürften, ohne Rechtsänderungen befürchten zu müssen. Zudem sei die Vermittlungserlaubnis immer befristet und jederzeit widerruflich gewesen, so dass sich kein gesteigertes Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage habe aufbauen können. Schließlich sei auch das Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt worden. Zweck des Widerrufsvorbehalts sei es gerade, auf eine veränderte Sach- und Rechtslage reagieren zu können. Entsprechend der zum 1. Juli 2012 wirksam gewordenen Änderung des Glücksspielstaatsvertrags sei der Beklagte daher befugt gewesen, den Rechtsschein einer wirksamen Erlaubnis, die bereits nach der neuen Rechtslage durch § 21 Abs. 2 GlüStV eingeschränkt worden sei, zu beseitigen.

Zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Berufung macht der Kläger in erster Linie die Verfassungswidrigkeit des § 21 Abs. 2 GlüStV geltend. Die Bestimmung stelle eine Berufsausübungsregelung dar, die in unverhältnismäßiger und gleichheitswidriger Weise gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoße. Dies folge zum einen aus dem Fehlen einer Übergangsvorschrift zum Schutz des Klägers, der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vorschrift die Vermittlungstätigkeit mit einer Erlaubnis ausgeübt habe, auf deren Fortbestand er trotz des Widerrufsvorbehalts habe vertrauen dürfen. Auch für andere Glücksspielbetriebe habe der Gesetzgeber Übergangsregelungen geschaffen, soweit der Glücksspielstaatsvertrag deren bestehende Rechtspositionen geschmälert habe. Zum anderen enthalte § 21 Abs. 2 GlüStV als unmittelbares gesetzliches Verbot eine gleichheitssatzwidrige Beschränkung der Berufsfreiheit. Zweck des Trennungsgebots sei die Spielsuchtprävention, die im Interesse des Allgemeinwohls das Kernziel des Glücksspielstaatsvertrags sei. Allerdings habe der Gesetzgeber sein Regelungskonzept folgerichtig aufzubauen und identischen Gefährdungen auch gleiches Gewicht zuzumessen. § 21 Abs. 2 GlüStV erfasse jedoch nur einen Teil der möglichen Nähebeziehungen im Falle des räumlichen Aufeinandertreffens verschiedener Glücksspielangebote; schon deshalb fehle es an einer kohärenten Regelung. Die Vorschrift lasse bestimmte, nahe liegende Situationen ungeregelt, etwa wenn sich eine Spielhalle bei offener Bauweise mit seitlichem Grenzabstand in direkter Nachbarschaft zu einem Vermittlungsbüro befinde oder wenn sich beide Lokale in einer schmalen Straße unmittelbar gegenüberliegen würden; gleiches gelte für die Situierung beider Lokale in einer Fußgängerzone oder an einem innerstädtischen Platz. Dagegen sei dem Zusammentreffen verschiedener Spielhallen in § 25 GlüStV durch das Erfordernis eines landesrechtlich zu bestimmenden Mindestabstandes Rechnung getragen worden. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass mit Blick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit ein Regelungskonzept nicht schlüssig verfolgt werde, solange identische Gefährdungen in demselben Gesetz unterschiedliche Gewichtungen erfahren würden. Sportwettenanbieter würden anders behandelt als Personen, die Spielhallen oder Spielbanken betrieben und für die nach § 24 Abs. 2 GlüStV lediglich die Erteilung einer Erlaubnis ausgeschlossen sei, während ihr Bestand nach dieser Vorschrift geschützt werde. Ein sachlicher Grund für die ungleiche Behandlung bestehe nicht; im Übrigen reguliere der Gesetzgeber Spielhallen insgesamt eher strenger als Vermittlungsstellen von Sportwetten. § 25 Abs. 1 GlüStV zeige, dass auch ein räumliches Aufeinandertreffen außerhalb eines Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes gleichermaßen Allgemeinwohlbelange berühre, ohne dass insoweit eine andere Gefährdungslage mit Blick auf die Suchtprävention erkennbar sei. Hier helfe auch die vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Einschätzungsprärogative nicht weiter, denn sie beschränke nicht Art. 3 Abs. 1 GG, sondern werde umgekehrt durch das Grundrecht begrenzt. Weiter sei keine gesetzliche Vorsorge für den Fall getroffen worden, dass sich eine Spielhalle in einem Gebäude, in dem sich bereits eine Vermittlungsstelle für Sportwetten befinde, nachträglich ansiedeln wolle, wobei ebenfalls das Verbot der Vermittlungsstelle greife. Die für diese Situation vom Verwaltungsgericht vorgesehene Lösung, wonach hier die für die Spielhalle erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis versagt werden könne, überschreite die Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung. Nach dem klaren Wortlaut enthalte § 21 Abs. 2 GlüStV eine Beschränkung der Ausübung des Glücksspiels nur in eine Richtung, und zwar nur gegenüber der Vermittlungsstelle, während ein Verbot des Betriebs einer Spielhalle oder einer Spielbank in einem Gebäudekomplex, in dem bereits Sportwetten vermittelt würden, nicht bestehe. Aus § 2 Abs. 4 GlüStV ergebe sich der Anwendungsbereich des Staatsvertrags eindeutig. Auch aus § 4 Abs. 2 i.V.m. § 1 GlüStV könne kein neuer Versagungsgrund abgeleitet werden, denn die Ziele des Staatsvertrages fänden zwar im Rahmen der Auslegung der einzelnen Bestimmungen Beachtung, ermöglichten jedoch nicht die Schaffung neuer Versagungsgründe. Solche könnten auch nicht unmittelbar aus § 1 Satz 1 GlüStV abgeleitet werden; vielmehr seien nach § 1 Satz 2 GlüStV differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vorgesehen, ohne dass den Genehmigungsbehörden insoweit ein Spielraum eingeräumt habe werden sollen. Aus § 1 Satz 1 GlüStV lasse sich auch kein allgemeines Trennungsverbot für die verschiedenen Glücksspielangebote ableiten, denn es fehle an der hierzu erforderlichen gesetzlichen Regelung. Ungeachtet der Verfassungwidrigkeit sei § 21 Abs. 2 GlüStV im vorliegenden Fall auch tatbestandlich schon deswegen nicht erfüllt, weil eine systematische und verfassungskonforme Auslegung eine Einschränkung der Bestimmung dahingehend erfordere, dass nur die Erteilung einer Erlaubnis für ein neues Angebot der Sportwettenvermittlung in einem Gebäude/Gebäudekomplex ausgeschlossen sein solle, in dem sich bereits eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde. Im vorliegenden Fall werde jedoch die Vermittlungsstelle des Klägers schon länger geführt (2006) als die benachbarte Spielhalle (2008). Des Weiteren sei bei der Auslegung des Begriffspaares Gebäude/Gebäudekomplex festzuhalten, dass es für die Auslegung nicht entscheidend auf die bauordnungsrechtliche Beurteilung oder auf das allgemeine Verständnis ankommen könne, vielmehr die Frage nach dem Bestehen einer ausreichenden Nähebeziehung zwischen den beiden Lokalen das aus glücksspielrechtlicher Perspektive maßgebliche Kriterium darstelle. Ein typisches Gebäude durchschnittlicher Größe biete keinen Anlass zu Streitfragen, während der Begriff des Gebäudekomplexes einschränkend auszulegen sei. Von Interesse sei die Gesetzesbegründung, die von einem „Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken“ spreche und damit zu erkennen gebe, dass der Gesetzgeber zumindest vorrangig ein Angebot im gleichen Betrieb im Auge gehabt habe, was auch durch das Verbot von Mehrfachkonzessionen in § 25 Abs. 2 GlüStV bestätigt werde. Für die hier vom Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommene Nähebeziehung sei entscheidend, dass ein direkter Weg vom Lokal des Klägers zur Spielhalle nicht bestehe, vielmehr müsse das Bahnhofsgebäude verlassen und entweder der Vordereingang über den Bahnhofsvorplatz oder der - überdachte - Weg auf der Gleisseite genommen werden. Weder die vom Verwaltungsgericht ermittelte Schrittzahl zur Bewältigung der Wegstrecke noch der von ihm hervorgehobene Umstand einer bestehenden Überdachung sei ein entscheidendes Kriterium für die Nähebeziehung. Die Schrittzahl entspreche der Wegeverbindung einer typischen Entfernung bei innerstädtischer Bebauung in offener Bauweise. Es seien also vielfältige Fallkonstellationen denkbar, in denen bei gleicher räumlicher Entfernung die Bestimmung von vornherein nicht einschlägig sein könne, wenn es sich um zwei getrennte Gebäude handle. Außerdem fehle es an der bei Verlassen einer Glücksspielstätte bestehenden Möglichkeit, die nächste unmittelbar optisch wahrzunehmen. Erst hierdurch werde aber der Anreiz zum Aufsuchen der weiteren Glücksspieleinrichtung gesetzt. Im vorliegenden Fall würden den Weg unter dem überdachten Bahnsteig nur diejenigen Personen wählen, die eine Fahrt mit der Bahn antreten wollten; durch diese Absicht werde aber die Aufmerksamkeit bezüglich der Wahrnehmung des zweiten Lokals zusätzlich eingeschränkt.

Der Kläger beantragt zuletzt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 22. Januar 2015 den Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013 in den Nrn. 2, 4, 6 und 7 aufzuheben, die Untersagungsverfügung in Nr. 2 mit Wirkung für die Zukunft,

sowie festzustellen, dass die Untersagungsverfügung in Nr. 2 und der korrespondierende Widerruf der Erlaubnis in Nr. 1 des Bescheids rechtswidrig waren.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zwar treffe zu, dass der Glücksspielstaatsvertrag keinen Mindestabstand zwischen einem Sportwettbüro und einer Spielhalle vorsehe; unrichtig sei aber die Folgerung, solche Angebote seien bei offener Bauweise in unmittelbarer Nachbarschaft zulässig. Vielmehr greife der Versagungstatbestand in der Auffangregelung des § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AGGlüStV, soweit das Angebot den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe. Eine unmittelbare räumliche Nähe zwischen einem Sportwettbüro und einer Spielhalle könne, abhängig von den konkreten Verhältnissen, mit dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV nicht mehr vereinbar sein; die unterschiedliche Handhabung rechtfertige sich durch das erhebliche höhere Gefährdungspotenzial von Spielhallen gegenüber dem eines Sportwettbüros. Außerdem trete eine Konzentration von Spielhallen- und Sportwettangeboten - anders als die Konzentration von Spielhallen - bisher eher selten auf. § 21 Abs. 2 GlüStV sei vor dem Hintergrund der durch die Multiplikation von Glücksspielangeboten in Gebäuden und Gebäudekomplexen reduzierten Hemmschwelle im Sinn der Griffnähe zu verstehen und reagiere auf die bequeme Erreichbarkeit und den bereits getroffenen Entschluss, das entsprechende Gebäude zu betreten. Sei eine Gebäudeschwelle bereits überschritten, bestehe eine erhöhte Anreizsituation. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, eine erst nach dem 1. Juli 2012 beantragte Erlaubnis für eine Spielhalle in einem Gebäude, in dem sich bereits ein Sportwettbüro befinde, könne im Einzelfall wegen der entgegenstehenden Ziele des § 1 GlüStV versagt werden, sei nicht zu beanstanden. Die Ziele des § 1 GlüStV entfalteten bereits auf der Tatbestandsebene der Norm unmittelbare Verbindlichkeit bei Anwendung und Auslegung der gesetzlichen Regelungen. Auch die Gesetzesbegründung spreche dafür, dass die Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags materielle Erlaubnisvoraussetzungen darstellten. Selbst wenn man entgegen den Ausführungen des Beklagten (Schriftsatz v. 12. 2. 2015 im Verfahren 10 BV 15.430) eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplex“ oder sogar beider Begriffe vornehmen wollte, wäre im vorliegenden Fall das entscheidende Kriterium der „Griffnähe“ zu bejahen. Die Ortseinsicht habe ergeben, dass Spielhalle und Wettannahmestelle quasi „Wand an Wand“ lägen und trotz jeweils separater Zugänge beide Lokale von der Seite der Bahngleise her unter Nutzung einer vollständigen Überdachung kurzläufig erreicht werden könnten. Zudem bestehe Sichtkontakt von der einen zur anderen Spielstätte. Da das Angebot hauptsächlich auf Reisende ausgelegt sei, könne außer Betracht bleiben, dass es zur Spielhalle einen weiteren Eingang vom Bahnhofsvorplatz aus gebe. Im Übrigen sei nicht erforderlich, dass die beiden im Gebäudekomplex untergebrachten Lokale ohne Verlassen derselben gegenseitig erreicht werden könnten.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Behördenakte der Regierung der Oberpfalz sowie auf die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg hat die Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013, soweit er mit seiner für die Zukunft rechtliche Wirkungen entfaltenden Untersagungsverfügung (mit Zwangsgeldandrohung, Kostenentscheidung und Gebührenfestsetzung) Streitgegenstand des Berufungsverfahrens ist, zu Recht abgewiesen; der Bescheid erweist sich insoweit als rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; I.). Auch das im Berufungsverfahren auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellte Klagebegehren, soweit es sich durch Zeitablauf erledigt hat, bleibt erfolglos (II.).

I. Die Anfechtungsklage gegen die glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung ist zulässig, jedoch unbegründet und daher zu Recht abgewiesen worden.

1. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) mit dem Ziel einer (kassatorischen) Aufhebung der glücksspielrechtlichen Untersagung ist zulässig, soweit sie (noch) Wirkungen für die Zukunft entfaltet, also soweit sie sich auf den Zeitraum ab der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren bezieht. Im Übrigen sind weder der Widerruf der Erlaubnis noch die Untersagung der weiteren Vermittlungstätigkeit (jeweils mit Wirkung ab 3. Dezember 2013) für den vergangenen Zeitraum statthafter Streitgegenstand einer Anfechtungsklage, weil sie insoweit erledigt sind (Art. 43 BayVwVfG). Eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung erledigt sich als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung grundsätzlich von Tag zu Tag fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum. Eine Erledigung träte nur dann nicht ein, wenn sich aus der Untersagung für den abgelaufenen Zeitraum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Adressaten ergeben, etwa weil ein Zwangsgeld vollstreckt wurde, dessen Rückzahlung die Beseitigung der mit seiner Hilfe durchgesetzten Grundverfügung voraussetzen würde (stRspr zu glücksspielrechtlichen Untersagungen, zuletzt BVerwG, U.v. 15.6.2016 - 8 C 5.15 - juris Rn. 16; BayVGH, B.v. 18.9.2014 - 10 ZB 12.1484 - juris Rn. 11). Eine derartige Situation besteht im vorliegenden Fall nicht; der Kläger hat ausdrücklich erklärt, dass für den vergangenen Zeitraum keine vollstreckungsrechtlichen Folgen aus dem angefochtenen Bescheid bestünden. Auch der Widerruf der zuletzt mit Wirkung bis 31. Dezember 2015 erteilten Vermittlungserlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. hat sich mit Ablauf dieses Datums erledigt, weil die Erlaubnis zu diesem Zeitpunkt ohnehin unabhängig von dem angefochtenen Widerruf erloschen wäre (vgl. Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG).

2. Die in diesem Rahmen zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet, weil die angefochtene Untersagung ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV findet. Eine im Bahnhofsgebäude der Stadt W. betriebene Sportwettenvermittlung verstößt zum maßgeblichen Zeitpunkt (2.1) gegen die tatbestandlich einschlägige Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV (2.2), die verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt (2.3). Ermessensfehler sind nicht ersichtlich (2.4).

2.1 Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse ist derjenige der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren. Zur Begründung kann auf die bereits dargestellte Rechtsnatur der Untersagung als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung verwiesen werden. Die Untersagung erschöpft sich nicht in einem einmaligen Verbot, sondern bringt ein auf Dauer angelegtes Rechtsverhältnis zum Entstehen, das sie ständig aktualisiert. Deshalb muss die Untersagung auch während ihrer Wirksamkeit mit der jeweils aktuellen Rechtslage in Übereinstimmung stehen; nachträgliche Veränderungen der ihr zugrunde liegenden Sach- oder Rechtslage müssen gesondert geprüft werden und ggf. Berücksichtigung finden (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 113 Rn. 42 - 44 m.w.N.). Aus § 21 Abs. 2 GlüStV ergibt sich kein anderer, wegen einer tatbestandlichen Voraussetzung der Norm vorgelagerter maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt, etwa der des Erlasses des angefochtenen Bescheids.

2.2 Der Kläger hat in der von ihm geführten Bahnhofsbuchhandlung entgegen dem seit 1. Juli 2012 geltenden Verbot in § 21 Abs. 2 GlüStV - damit materiell unerlaubt - Sportwetten vermittelt. Außerdem besitzt er die für diese Betätigung erforderliche Erlaubnis (vgl. § 4 Abs. 1 GlüStV), deren Erteilung hier der Regierung der Oberpfalz obliegt (Art. 2 Abs. 5 Nr. 1 AGGlüStV), seit dem mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 ausgesprochenen, auf die Vermittlung von Sportwetten beschränkten Widerruf der Erlaubnis vom 31. Oktober 2008 nicht mehr. Mit der (in die Zukunft fortwirkenden) streitgegenständlichen Untersagung konnte der Beklagte in Erfüllung der ihm obliegenden Glücksspielaufsicht eine erforderliche Anordnung nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV zur Unterbindung einer gegen § 21 Abs. 2 GlüStV verstoßenden Vermittlung von Sportwetten erlassen.

2.2.1 § 21 Abs. 2 GlüStV bestimmt, dass in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. Mit dieser der Spielsuchtprävention dienenden Bestimmung soll „einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs“ dadurch entgegengewirkt werden, dass die Vermittlung von Sportwetten „in Spielhallen und Spielbanken“ untersagt wird (amtl. Begr. LT-Drs. 16/11995, S. 30). Mit dem gesetzlichen Vermittlungsverbot wird insbesondere der bereits in § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zum Ziel des Staatsvertrags erklärte Schutz von spielsuchtgefährdeten Personen im Wege einer räumlichen Entzerrung unterschiedlicher Glücksspielgelegenheiten verfolgt (Dietlein/Hecker/Rutting, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 GlüStV Rn. 38). Allerdings ist der Wortlaut der Norm im Hinblick auf die Verwendung der Begriffe „in einem Gebäude oder Gebäudekomplex“ auslegungsbedürftig, wobei ein Rückgriff auf die „verunglückte“ (Dietlein/Hecker/Rutting, a.a.O., § 21 GlüStV Rn. 39) Gesetzesbegründung nicht weiterhilft, weil sie offenbar noch auf einen früheren Entwurf der Bestimmung abstellt, wonach nur die Sportwettenvermittlung innerhalb der Räumlichkeiten einer Spielhalle oder Spielbank verboten sein sollte; wohl um Umgehungen des Vermittlungsverbots durch bauliche oder organisatorische Maßnahmen eines Spielhallen- oder Spielbankbetreibers zu verhindern, wurde das Verbot auf Gebäude/Gebäudekomplexe ausgedehnt, auch wenn der Gesetzgeber sein Hauptaugenmerk auf ein Angebot im gleichen Betrieb gelegt haben mag (OVG NW, B.v. 21.4.2015 - 4 B 1376/14 - juris Rn. 16 f.).

Bei der Auslegung der Begriffe ist zunächst zu beachten, dass als „Gebäude“ nach den bauordnungsrechtlichen Regelungen der Bundesländer (vgl. Art. 2 Abs. 2 BayBO, s.a. § 2 Abs. 2 MusterBO) selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können, bezeichnet werden. Der Begriff „Gebäudekomplex“ ist hingegen nicht legaldefiniert; ein Gebäudekomplex ist gekennzeichnet durch eine aus mehreren einzelnen Gebäuden bestehende Gebäudemehrheit, die als Gesamteinheit wahrgenommen werden und in der Regel über eine gemeinsame Erschließung verfügen. Dabei ist angesichts der im Einzelfall denkbaren weiten, mehrere hundert Meter betragenden Abstände zwischen den Spielstätten (etwa in einem Einkaufszentrum, Flughafen- oder Bahnhofsgebäude) eine zusätzliche restriktive Auslegung geboten, die sich an der gesetzgeberischen Absicht zu orientieren hat, Spielsuchtprävention dadurch zu betreiben, dass ein Spieler, der eine Vermittlungsstelle für Sportwetten aufsucht, nicht durch einen bloßen Wechsel der Räumlichkeit oder der Etage und damit ohne großen Aufwand eine Spielhalle erreichen kann und umgekehrt (Kriterium der sog. Griffnähe; OVG Bremen, B.v. 16.3.2016 - 2 B 237/15 - juris Rn. 11; OVG NW, B.v. 21.4.2015 - 4 B 1376/14 - juris und B.v. 20.12.2013 - 4 B 574/13 - juris Rn. 13; NdsOVG, B.v. 11.12.2014 - 11 ME 211/14 - juris Rn. 9; BayVGH, B.v. 27.5.2014 - 10 CS 14.503 - juris Rn. 18; Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 21 Rn. 38, 40, § 25 Rn. 10). Der Senat hat darüber hinaus im Eilbeschluss vom 11. Juni 2014 (a.a.O) eine einschränkende Auslegung auch des Begriffs „Gebäude“ im dargestellten Sinne zumindest für die Fälle eines sehr großen, eventuell noch stark untergliederten Gebäudes mit mehreren Etagen und Zugängen für denkbar gehalten; im Hinblick auf das Ziel der Spielsuchtprävention sei maßgeblich, ob der Wechsel von einer Spielstätte in die andere ohne Verlassen des Gebäudes kurzläufig möglich sei und der Spieler bereits die andere Spielstätte im Blick habe, wodurch ein besonderer Anreiz zum Wechsel hervorgerufen werde (BayVGH, B.v. 11.6.2014 - 10 CS 14.505 - juris Rn. 18; noch nicht thematisiert: BayVGH, B.v. 25.06.2013 - 10 CS 13.145 - juris Rn. 9, 10). Urteile zur Frage der Auslegung der beiden Begriffe liegen, soweit ersichtlich, bisher nicht vor.

2.2.2 Vor diesem Hintergrund liegen die Tatbestandsvoraussetzungen von § 21 Abs. 2 GlüStV hier vor, denn die Vermittlungsstelle für Sportwetten (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV, Art. 7 Abs. 4 AGGlüStV) in der Bahnhofsbuchhandlung befindet sich in einem „Gebäude“, in dem zugleich eine (glücksspielrechtlich erlaubte) Spielhalle betrieben wird (2.2.2.1). Auch bei einer einschränkenden Auslegung des Begriffs „Gebäude“ käme man zu keinem anderen Ergebnis (2.2.2.2).

2.2.2.1 Der „Bahnhof“ ist nach seinem äußeren Erscheinungsbild, wie er sich dem Senat aus den in den vorliegenden Akten (insbes. Bl. 83 d. Berufungsakte, Bl. 34 d. Akte 10 CS 14.509 und Bl. 19 Behördenakte) befindlichen Lichtbildern präsentiert, als einheitliches, in seinem Hauptteil drei-, in den beiden Seitenteilen viergeschossiges Gebäude im Sinn von Art. 2 Abs. 2 BayBO anzusehen, das seine typische Prägung durch den (durch ein Vordach optisch) auffällig gestalteten Eingang in die zu den Gleisen hin durchgängige Bahnhofshalle erhält. Dass sich im unmittelbaren Anschluss an die beiden viergeschossigen Gebäudeteile (in nördlicher und südlicher Richtung) jeweils ein erdgeschossiger, offenbar zum Bahnhof gehörender Anbau befindet, an den weitere Gebäude anschließen (vgl. Luftbild Bl. 19 Behördenakte), macht das Bahnhofsgebäude nicht zu einem Gebäudekomplex, weil es sich bei ihm nicht um eine Mehrzahl miteinander verbundener und wegen ihrer inneren Durchlässigkeit als Gesamteinheit wahrgenommener Gebäude handelt. Vielmehr ist das Bahnhofsgebäude durch seine offenkundige und typische Funktion, einen zentralen Zugang zu den Gleisen mit diversen Einkaufs- und anderen Versorgungsmöglichkeiten zu bieten, als eigenständige bauliche Einheit gekennzeichnet. Spielhalle und Buchhandlung des Klägers (mit Nebenraum) liegen - wie sich aus dem vorliegenden Grundriss (Bl. 87 h, k, l Berufungsakte) ergibt - Wand an Wand im südlichen Teil des Gebäudes. Dass die Spielhalle nach der aktuellen baulichen Gestaltung des Bahnhofsgebäudes keinen Zugang von der Bahnhofshalle aus besitzt, ist insoweit ohne Bedeutung; dieser Umstand könnte allenfalls im Rahmen einer wegen der Größe des Gebäudes aus verfassungsrechtlichen Gründen vorzunehmenden teleologischen Reduktion des Anwendungsbereichs der Verbotsnorm von Bedeutung sein (vgl. 2.2.2.2). Angesichts des dargestellten Befundes der konkreten örtlichen und baulichen Verhältnisse hält der Senat seine noch im Eilbeschluss vom 11. Juni 2014 (a.a.O., Rn. 18) geäußerte Auffassung, der Bahnhof dürfte „schon als Gebäudekomplex einzuordnen“ sein, nicht mehr aufrecht.

2.2.2.2 Selbst wenn man aber vor allem im Hinblick auf den Normzweck von § 21 Abs. 2 GlüStV eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäude“ als geboten ansehen wollte, um eine ausufernde und damit möglicherweise verfassungswidrige Anwendung der Vorschrift auszuschließen, führt dies bei den oben dargelegten konkreten Verhältnissen zu keinem anderen Ergebnis. Denn auch bei Abstellen auf die für die Verbotsnorm insofern maßgeblichen Gesichtspunkte besteht im vorliegenden Fall die typische glücksspielrechtliche „Gefahrenlage“, der der Gesetzgeber mit der Norm entgegenwirken wollte.

Die Kriterien, auf die der Senat in diesem Zusammenhang als maßgeblich abzustellen hat und die im Hinblick auf den verfolgten Zweck (Spielsuchtprävention) bedeutsam sind, zielen auf die Frage ab, ob infolge der konkreten gegenseitigen räumlichen Anordnung der von der Vorschrift erfassten Spielstätten ein Wechsel von einer Spielstätte in die andere ohne großen Aufwand möglich ist, sich möglicherweise sogar aufdrängt (Erfordernis der „Griffnähe“). Dabei ist zunächst zu betrachten, in welcher Entfernung sich die Eingänge der beiden Spielstätten in der baulichen Einheit zueinander befinden und ob sie auf der gleichen Ebene liegen; hiermit wird der Aspekt der „Kurzläufigkeit“ angesprochen. Von Bedeutung ist weiter, ob eine unmittelbare Sichtbeziehung zwischen den beiden Spielstätten besteht, also bei Verlassen der einen die andere bereits im Sichtfeld des Spielers liegt, oder ob sonstige optische Hinweise auf die andere Spielstätte erkennbar sind. Eine Rolle spielt auch die Frage, ob zum Erreichen der anderen Spielstätte ein Verlassen des Gebäudes erforderlich ist oder ob der bereits getroffene Entschluss, das Gebäude zum Besuch der ersten Spielstätte zu betreten, in einer die „Hemmschwelle“ für weitere Glücksspielangebote herabsetzenden Weise fortwirkt. Der Senat sieht es dementsprechend als sachgerecht an, für die Beantwortung der Frage, ob die erforderliche „Griffnähe“ in der konkreten Situation vorliegt, auf die jeweiligen Umstände einzelfallbezogen und nicht auf einen nach Metern bestimmten Abstand zwischen den Spielstätten (etwa 250 m in Anlehnung an Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV) abzustellen.

Für das Vorliegen des Tatbestands von § 21 Abs. 2 GlüStV selbst bei einschränkender Auslegung des Gebäudebegriffs spricht insbesondere die geringe, fußläufig in wenigen Augenblicken zu überbrückende Entfernung zwischen dem Eingang zur Buchhandlung durch die Bahnhofshalle und dem Eingang zur Spielhalle vom Gleisbereich aus, die vom Verwaltungsgericht nach Einnahme eines Augenscheins - von der Klägerseite unwidersprochen - mit 43 Schritten angegeben wird. Nur unwesentlich länger ist die Wegstrecke, wenn man den zum Bahnhofsvorplatz hin liegenden Eingang zur Spielhalle als Ausgangspunkt nimmt. In keinem Fall kann von einem mehr als unbedeutendem Fußweg gesprochen werden; dies ergibt sich zwangsläufig schon aus dem Umstand, dass beide Spielstätten eine (teilweise) gemeinsame Gebäudeinnenwand besitzen, damit sozusagen „Rücken an Rücken“ liegen. In diesem Zusammenhang spielt es keine Rolle, dass es andere Sachverhalte geben mag, in denen sich die beiden Spielstätten in zwei getrennt nebeneinander oder gegenüber gelegenen Gebäuden befinden, weswegen § 21 Abs. 2 GlüStV von vornherein nicht zur Anwendung kommen kann, obwohl die Entfernung zwischen den Eingängen zu den beiden Spielstätten auch nur 43 Schritte oder weniger beträgt.

Für einen Wechsel zwischen den - im Übrigen beide im Erdgeschoss gelegenen - Spielstätten ist zwar ein Verlassen des eigentlichen Bahnhofsgebäudes erforderlich (zum Abgrenzungskriterium des Betretens von öffentlichem Verkehrsraum für einen Spielstättenwechsel: OVG Bremen, B.v. 16.3.2016 - 2 B 237/15 - juris Rn. 16; OVG NW, B.v. 21.4.2015 - 4 B 1376/14 - juris Rn. 19). Dennoch muss hier von der besonderen „Griffnähe“ ausgegangen werden. Zum einen ist schon die Entfernung zwischen den Eingängen zu den beiden Spielstätten äußerst gering. Zum anderen spricht für die Annahme der „Griffnähe“ auch der Umstand, dass von einer Spielstätte in die andere auf der Bahnsteigseite im überdachten Bereich und damit geschützt vor Witterungseinflüssen gewechselt werden kann, ohne dass diesem Umstand in der vorliegenden Konstellation ausschlaggebende Bedeutung zukommt. Wichtiger ist, dass das Verlassen des Gebäudes nicht dazu führt, dass mit dem kurzzeitigen Betreten von öffentlichen bzw. dem Reiseverkehr gewidmeten Verkehrsflächen eine erneute glücksspielrechtliche „Hemmschwelle“ aufgebaut würde, deren notwendige Überwindung eine räumliche Nähebeziehung im dargestellten Sinn ausschlösse. Schließlich besteht zwischen beiden Spielstätten auch eine hinreichende Sichtbeziehung. Bei Verlassen der Sportwettenvermittlung wird der interessierte Kunde zwar erst nach Verlassen der Bahnhofshalle - entweder in Richtung Gleisbereich oder Bahnhofsvorplatz - auf die Spielhalle aufmerksam; umgekehrt fallen sofort nach Verlassen der Spielhalle in Richtung Gleisbereich/Bahnhofshalle die entsprechenden Hinweise („Lotto“) im Schaufenster der Buchhandlung und im Ladeninneren ins Auge (Bl. 87d, e, g Berufungsakte). Hinzu kommt, dass den mit dem Zug ankommenden Reisenden zwangsläufig beide Spielstätten von den Bahnsteigen aus gleichzeitig ins Auge fallen (Bl. 87h, i Berufungsakte) und daher die bestehende „Griffnähe“ gerade für diesen Personen- und Adressatenkreis deutlich wird.

Keine Bedeutung für die Verwirklichung des Verbotstatbestandes hat der vom Kläger geltend gemachte Umstand, die ihm im Jahre 2006 erteilte Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten bestehe schon länger als die - erstmals im Jahr 2008 erteilte - Erlaubnis für die Spielhalle. Denn § 21 Abs. 2 GlüStV entfaltet schon in Ermangelung einer Übergangsvorschrift Wirkung für alle zum Zeitpunkt seines Inkrafttreten zum 1. Juli 2012 bestehenden Kollisionsfälle. Im Übrigen war dem Kläger die hier streitige Vermittlungserlaubnis nur befristet und unter Beifügung eines Widerrufsvorbehalts erteilt worden, dessen Zweck gerade darin bestand, ein Vertrauen auf den unveränderten Fortbestand der Erlaubnis im Falle einer Änderung der Sach- oder Rechtslage auszuschließen. Diese „Bevorzugung“ von Spielhallen gegenüber Vermittlungsstellen für Sportwetten ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (s. im Folgenden).

2.3 Die Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV ist verfassungsgemäß; ihre Anwendung im konkreten Fall verletzt keine Grundrechte des Klägers. Die von ihm insoweit erhobenen Rügen im Hinblick auf die Berufsausübungsfreiheit (2.3.1) und das Gleichbehandlungsgebot (2.3.2) greifen nicht durch. Mit der Berufung macht der Kläger im Übrigen eine - hier schon nach den tatsächlichen Gegebenheiten eher fernliegende - Verletzung seines Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht mehr geltend.

2.3.1 Soweit der Kläger verfassungsrechtliche Bedenken im Hinblick auf die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit erhebt und im Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit widersprechende Berufsausübungsregelung sieht, hat auch die mündliche Verhandlung für den Senat keine Veranlassung gegeben, von seiner bereits in den Beschlüssenvom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145, juris Rn. 18 f.) und 11. Juni 2014 (10 CS 14.505, juris Rn. 17, 21) dargelegten Rechtsauffassung abzuweichen.

Regelungen zur Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U. v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/9 - juris Rn. 26; BVerfG, U. v. 10.6.2009 - 1 BvR 706/08 - juris Rn. 165). Die Verbotsnorm überschreitet nicht die Ebene der Berufsausübung, weil regelmäßig nur ein untergeordneter Teil der gewerblichen Vermittlung von Glücksspielen (Sportwettenvermittlung an der konkreten Örtlichkeit) betroffen ist, während die Vermittlung anderer Glücksspiele davon unberührt bleibt; selbst wenn man vom Bestehen eines Berufsbilds des „Sportwettenvermittlers“ ausgehen wollte, beschränkt die Bestimmung diese Tätigkeit nur räumlich und verhindert nicht eine Sportwettenvermittlung an anderen Standorten. Das Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV genügt den dargestellten verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil es durch das dem Gemeinwohl dienende Ziel der Spielsuchtprävention legitimiert ist und der Eingriffszweck und die Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen (vgl. BayVGH, B. v. 11.6.2014, a.a.O., Rn. 21; OVG Bremen, B. v. 16.3.2016 - 2 B 237/15 - juris Rn. 18; NdsOVG, B.v. 11.12.2014 - 11 ME 211/14 - juris Rn. 11).

§ 21 Abs. 2 GlüStV stellt auch nicht deswegen eine gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßende unzulässige Berufsausübungsbestimmung dar, weil der Vorrang einer Spielhalle ohne Übergangsregelung auch in Konstellationen gilt, in denen - wie hier - die Erlaubnis für die Sportwettenvermittlung vor derjenigen für die Spielhalle erteilt worden war (vgl. BayVGH, B. v. 25.6.2013 - 10 CS 13.145 - juris Rn. 25, 26). Bereits der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag (a.F.) enthielt in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a.F. nicht nur eine Ermächtigung für die Erlaubnisbehörde, die Erlaubnis mit einem Widerrufsvorbehalt zu versehen und zu befristen, sondern schrieb dies sogar zwingend vor. Ziel der Befristungsregelung und des Widerrufsvorbehalt war die Sicherung der staatlichen Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten; die Vorschrift soll es den Genehmigungsbehörden ermöglichen, Entwicklungen im Glücksspielbereich auch kurzfristig berücksichtigen (LT-Drs. 15/716 S. 13) und so auf Änderungen der Sach- und Rechtslage auch während der Geltungsdauer der erteilten Erlaubnis kurzfristig reagieren zu können (vgl. LT-Drs. 15/8468 S. 17); der Widerrufsvorbehalt sollte also nicht nur zum Tragen kommen, wenn der Erlaubnisinhaber beispielsweise die Voraussetzungen, die der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugrunde lagen, nicht mehr erfüllt, sondern auch dann, wenn - wie hier - während der Laufzeit der Erlaubnis eine Änderung der Rechtslage eintritt, die sich zu Ungunsten des Inhabers einer Vermittlungserlaubnis auswirkt. Ein Vertrauenstatbestand dergestalt, dass dieser darauf vertrauen durfte, er könne bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis von ihr uneingeschränkt Gebrauch machen, ist aufgrund des Widerrufsvorbehalts nicht gegeben; erst recht kann kein Vertrauensschutz bestehen, der eine Übergangsvorschrift erforderlich machen würde, wenn die Verlängerung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis über den ursprünglichen Befristungszeitpunkt hinaus begehrt wird. Zudem bedeutet die Aufgabe der Vermittlung von Sportwetten nicht, dass Investitionen des Gewerbetreibenden in größerem Umfang fehlgeschlagen sind, weil es insoweit in erster Linie um ein von der Staatlichen Lotterieverwaltung zur Verfügung gestelltes und programmiertes Terminal geht.

2.3.2 § 21 Abs. 2 GlüStV ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer nach Art. 3 Abs. 1 GG unzulässigen Ungleichbehandlung von Sportwettenvermittlern mit Spielhallenbetreibern verfassungswidrig. Berufsausübungsregelungen müssen sich nicht nur an den unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergebenden Anforderungen messen lassen, sondern auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sein, insbesondere den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (BVerfG, B. v. 24.1.2012 - 1 BvL 21/11 - juris Rn. 40 f.). § 21 Abs. 2 GlüStV ist danach weder deshalb verfassungswidrig, weil er nicht sämtliche im Hinblick auf den Normzweck vergleichbaren potentiellen Gefahrensituationen im Verhältnis der beiden Anbieter erfasst (2.3.2.1), noch deshalb, weil der Tatbestand der Verbotsvorschrift zu Lasten des Vermittlers von Sportwetten grundsätzlich auch durch eine (spätere) Erteilung einer Erlaubnis für eine hinzutretende Spielhalle ausgelöst wird (2.3.2.2).

2.3.2.1 Der Gesetzgeber war unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgebots nicht gehalten, neben der hier streitgegenständlichen Konstellation auch alle anderen denkbaren und unter dem Gesichtspunkt der Spielsuchtprävention möglicherweise relevanten „Nähebeziehungen“ zwischen einer Spielhalle/Spielbank und einer Vermittlungsstelle für Sportwetten zu regeln.

Zunächst ist nicht zu beanstanden, dass er darauf verzichtet hat, eine Ermächtigung für die Länder zu schaffen, im Wege der Ausführungsbestimmungen einen bestimmten Mindestabstand festzulegen, wie es § 25 Abs. 1 GlüStV für die räumliche Beziehung zwischen Spielhallen ermöglicht und Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV (250 m Luftlinie) umsetzt. Der Beklagte weist insoweit zu Recht darauf hin, dass der Gesetzgeber im Rahmen der ihm zukommenden Einschätzungsprärogative die unterschiedlichen Sachverhalte wegen des ihnen innewohnenden unterschiedlichen Gefährdungspotenzials im Hinblick auf problematisches Spielverhalten nicht gleichermaßen über einen Mindestabstand regeln habe müssen; denn das bekanntermaßen mit Geldspielautomaten verbundene hohe Spielsuchtpotenzial (vgl. nur LT-Drs. 16/11995, S. 30, zu §§ 24 - 26) übersteigt das durch Sportwetten beförderte Suchtpotenzial erheblich, sodass für das - zumindest derzeit als Einzelfall zu betrachtende - Aufeinandertreffen von einer Wettvermittlungsstelle mit einer Spielhalle keine alle denkbaren räumlichen Beziehungen regelnde Vorschrift als erforderlich angesehen werden musste. Das Fehlen einer generell gültigen Mindestabstandsregel für den Fall einer räumlichen Nähebeziehung führt daher schon wegen der ungleichen Sachverhalte nicht zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung einer von der Verbotsregelung betroffenen Vermittlungsstelle für Sportwetten.

Ebensowenig führt der vom Kläger hervorgehobene Umstand, dass § 21 Abs. 2 GlüStV auch nur einen Teil der denkbaren Nähebeziehungen - soweit sich nämlich beide Spielstätten im gleichen Gebäude oder Gebäudekomplex befinden - erfasst, zu einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Es trifft zwar zu, dass die Verbotsvorschrift keine Fälle erfasst, in denen sich die beiden Spielstätten in (getrennten) Gebäuden mit seitlichem Grenzabstand oder auf sich unmittelbar gegenüberliegenden Seiten einer möglicherweise engen Straße befinden und damit u.U. einen sogar wesentlich geringeren Abstand voneinander aufweisen können, als dies der Fall wäre, befänden sie sich in einem einheitlich zu betrachtenden Gebäudekomplex (etwa einem Einkaufszentrum). Zu Recht weist das Verwaltungsgericht jedoch darauf hin, dass der Gesetzgeber eine nur im Hinblick auf Gebäude und Gebäudekomplexe beschränkte Regelung erlassen konnte, um hiermit typischerweise gerade bei solchen Örtlichkeiten im Fall einer geringen Entfernung zwischen den Spielstätten entstehende Konflikte zu lösen. Zudem ist eine derartige „unvollständige“ Regelung auch mit dem eher seltenen Zusammentreffen von Vermittlungsstellen mit Spielhallen/Spielbanken zu begründen. Eine in sich nicht stimmige („inkohärente“) Regelung liegt damit nicht vor.

2.3.2.2. Schließlich führt auch die in § 21 Abs. 2 GlüStV angelegte Möglichkeit, dass sich eine Spielhalle im gleichen Gebäude, in dem sich bereits eine erlaubte Sportwettenvermittlungsstelle befindet, ansiedeln will und damit die Anwendung dieser Norm ausgelöst werden könnte, nicht zu ihrer Verfassungswidrigkeit wegen Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG).

Bereits im Beschluss vom 11. Juni 2014 (a.a.O.) hat der Senat zwar festgestellt, dass die Verbotsregelung grundsätzlich auch in Fällen greift, in denen die für den Betrieb einer Spielhalle notwendige glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 GlüStV erst nach Erteilung der Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten im gleichen Gebäude/Gebäudekomplex beantragt und erteilt wird; damit besteht die Gefahr, dass die mit einer nachträglichen Ansiedlung einhergehende Kollision zu Lasten eines bereits erlaubt tätigen Sportwettenvermittlers gelöst werden müsste, dessen Erlaubnis zu widerrufen wäre (vgl. a. Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 21 Rn. 42 f., § 24 Rn. 33, mit dem Vorschlag, diese Kollision wegen des mit Spielhallen verbundenen hohen Gefährdungspotenzials durch landesrechtliche Bestimmung nach § 24 Abs. 3 GlüStV zu Gunsten der bestehenden Vermittlungsstelle aufzulösen). Eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG liegt gleichwohl schon deswegen nicht vor, weil die Erteilung der Spielhallenerlaubnis in dieser Konstellation versagt werden müsste (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AGGlüStV i.V.m. § 4 Abs. 2 Satz 1, § 24 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV), denn sie liefe offensichtlich dem mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Ziel zuwider, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht auch infolge einer räumlichen Konzentration von Spiel-/Wettangeboten zu verhindern (vgl. zu einer entsprechenden Konstellation: VG Regensburg, U. v. 22.1.2015 - RO 5 K 14.90 - juris). Diesem Ansatz steht auch nicht § 2 Abs. 3 GlüStV entgegen, der zwar die Anwendung von § 21 Abs. 2 GlüStV auf Spielhallen ausschließt, jedoch die Beachtung der in § 1 GlüStV niedergelegten Ziele des Staatsvertrages bestimmt.

In § 24 Abs. 2 GlüStV ist aus Gründen der Spielsuchtprävention gerade der Versagungsgrund des § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV angelegt, der u.a. auch den Fall eines Bewerbers um eine Spielhallenerlaubnis in einem Gebäude, in dem bereits eine Sportwettenvermittlung tätig ist, erfasst. Der Senat teilt daher nicht den vom Kläger erhobenen Vorwurf, mit einer Versagung der Spielhallenerlaubnis würden die Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung überschritten und aus den Zielen des § 1 Satz 1 GlüStV neue Versagungsgründe abgeleitet.

Der Bewerber um eine Spielhallenerlaubnis kann auch nicht geltend machen, ihre Versagung liefe dem mit § 21 Abs. 2 GlüStV verfolgten Vorrang einer Spielhalle gegenüber einer im gleichen Gebäude befindlichen Vermittlungsstelle zuwider. Denn die Bestimmung des Vorrangs, die - wie hier - für die Situation zweier bereits zum 1. Juli 2012 in einem Gebäude befindlicher Betriebsstätten gilt, findet ihre wirtschaftliche Begründung darin, dass bereits getätigte, auf längere Zeit angelegte und unter Umständen erhebliche bauliche Investitionen des Spielhallenbetreibers schützenswerter sind als die relativ überschaubaren Investitionen des nur mit der Aufstellung eines Terminals belasteten Vermittlers von Sportwetten im Nebengeschäft. Dieses Argument kann jedoch ein Bewerber um eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für eine Spielhalle, die er künftig in einem Gebäude betreiben will, in dem sich bereits eine Vermittlungsstelle befindet, nicht ins Feld führen, weil er in aller Regel noch keine größeren Investitionen getätigt hat. Damit besteht keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung zwischen erlaubten Spielhallen, die in den Genuss von § 21 Abs. 2 GlüStV kommen, und solchen, die sich im Erlaubnisverfahren befinden, und für die daher das Konzentrationsverbot (§ 24 Abs. 2 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) Geltung beansprucht.

2.4 Schließlich begegnet auch die Ermessensausübung, die der Untersagung zugrunde liegt, keinen rechtlichen Bedenken. Vielmehr hat der Beklagte das ihm in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV i.V.m. Art. 4 AGGlüStV eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise gemäß dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen (vgl. Art. 40 BayVwVfG) ausgeübt; eine darüberhinausgehende Prüfungskompetenz des Gerichts besteht nicht (§ 114 Satz 1 VwGO). Die zur Ermessensausübung im erstinstanzlichen Urteil gemachten Ausführungen (UA, S. 19, 20) werden dementsprechend vom Kläger im Berufungsverfahren nicht infrage gestellt.

Das Verwaltungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit für den Kläger gewahrt ist. Sein wirtschaftliches Interesse an einem weiteren Zufluss der Provisionseinnahmen durch die Vermittlung von Sportwetten hat gegenüber den mit der Regelung verfolgten Zwecken, insbesondere der Spielsuchtbekämpfung, zurückzutreten. Der Senat geht dabei davon aus, dass sich der Umsatzanteil aus den im Nebengeschäft vermittelten Sportwetten der Staatlichen Lotterieverwaltung im Bereich von 3 bis 5% des Gesamtumsatzes der Annahmestellenbetreiber beläuft (vgl. LT-Drs. 16/12192, S. 12, Begründung zu Art. 7 Abs. 3 AGGlüStV). Diesem auch im verwaltungsgerichtlichen Urteil angegebenen Korridor ist der Kläger im Berufungsverfahren nicht substantiiert entgegengetreten. Die Existenz des Gewerbebetriebs (Bahnhofsbuchhandlung mit Annahmestelle der SLV) ist jedenfalls nicht gefährdet, nachdem die Vermittlung von Sportwetten nur einen untergeordneten Teil des gesamten Betriebs darstellt, selbst wenn man berücksichtigt, dass die nun ausbleibenden Sportwettkunden auch noch weitere Umsätze getätigt haben.

II. Die Klage bleibt auch insoweit erfolglos, als sie der Kläger in der mündlichen Verhandlung über die Berufung von einer Anfechtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) umgestellt hat, soweit der Bescheid die bereits vergangenen Zeiträume erfasst hat und damit zum maßgeblichen Zeitpunkt erledigt war. Zwar stellt sich in dieser Situation einer (teilweisen) Erledigung das prozessuale Vorgehen des Klägers als grundsätzlich statthaft dar, weil für eine Aufhebung des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis und eine Aufhebung der Untersagungsverfügung für die Vergangenheit mangels belastender Wirkung die Anfechtungsklage nicht mehr statthaft wäre. Dem Kläger fehlt jedoch das für eine Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche besondere Feststellungsinteresse im Sinn von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

Ein solches ergibt sich im vorliegenden Fall insbesondere nicht aus einer möglichen Präjudizialität der begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit für einen noch zu führenden Amtshaftungs- oder sonstigen Schadensersatzprozess des Klägers. Eine denkbare Amtshaftungsklage erscheint nämlich schon deshalb offensichtlich aussichtslos, weil das beanstandete Verwaltungshandeln von einem Kollegialgericht erster Instanz, nämlich dem Verwaltungsgericht Regensburg, als rechtmäßig beurteilt wurde (stRspr BVerwG U. v. 3.6.2003 - 5 C 50.02 - juris Rn. 9 m.w.N.). Hat nämlich ein mit mehreren Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht die beanstandete Amtstätigkeit als objektiv rechtmäßig angesehen und die hiergegen gerichtete Klage abgewiesen, fehlt es in der Regel bereits an dem für die Schadensersatzklage notwendigen Verschulden des Beamten. Dabei scheitert die schuldausschließende Wirkung einer erstinstanzlichen Kollegialentscheidung grundsätzlich nicht einmal dann, wenn dieses Urteil im Berufungsverfahren keinen Bestand hatte und der Beklagte - in der Situation einer Verpflichtungsklage - zur Neubescheidung verpflichtet wurde (vgl. BVerwG, U. v. 27.8.1992 - 2 C 29.90 - juris Rn. 9). Im vorliegenden Fall hat sich jedoch das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis als zutreffend herausgestellt, weil der angefochtene Bescheid (Erlaubniswiderruf und Untersagung) in vollem Umfang und von Anfang an rechtmäßig war (s.o. I.). Das Vorliegen einer der weiteren Fallgruppen, in denen ein berechtigtes Interesse zu bejahen wäre, ist weder geltend gemacht noch ersichtlich (vgl. zum Fortsetzungsfeststellungsinteresse bei erledigten glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen: BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 15.12 - und B. v. 17.12.2015 - 8 B 10.15 - jeweils juris).

Selbst wenn man sich über das fehlende besondere Feststellungsinteresse hinwegsetzen und eine Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage annehmen wollte, wäre sie schon deshalb unbegründet, weil der angefochtene Bescheid von Anfang an rechtmäßig war.

Der mit seinem Rechtsmittel unterlegene Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens (§ 154 Abs. 2 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Kostenausspruchs beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10‚ § 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision war wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die sich u.a. aus der Frage der Auslegung des Begriffspaares Gebäude/Gebäudekomplex in § 21 Abs. 2 GlüStV ergibt (vgl. § 33 GlüStV).

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

I.

Mit der Beschwerde verfolgt der Antragsteller seinen in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheids der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013 weiter.

Der Antragsteller betreibt in P. eine Annahmestelle zur Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung (SLV), die sich in einem Einkaufszentrum befindet. Er erhielt mit Bescheid vom 30. Oktober 2008 eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F., im Ladengeschäft als Annahmestelle der SLV die von der SLV veranstalteten Glücksspiele zu vermitteln. Diese Erlaubnis erhält einen Widerrufsvorbehalt. Sie wurde mit Bescheid vom 2. November 2011 bis 31. Dezember 2015 verlängert.

Mit Schreiben vom 11. Oktober 2013 wies der Antragsgegner den Antragsteller auf die Rechtsänderungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag hin, wonach gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV ab dem 1. Juli 2012 in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. In dem Einkaufszentrum, in dem der Antragsteller seine Annahmestelle betreibe, befinde sich eine Spielhalle. Es sei beabsichtigt, die Erlaubnis hinsichtlich der Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten zu widerrufen und ein Verbot für die Annahme der Sportwettenprodukte zu erlassen.

Mit Bescheid vom 12. November 2013 widerrief der Antragsgegner die Erlaubnis vom 30. Oktober 2008, zuletzt geändert mit Bescheid vom 2. November 2011, mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 insoweit, als sie die Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten umfasst, und untersagte ab dem 3. Dezember 2013 die Annahme von Sportwetten. Die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 des Bescheids wurde angeordnet. Bei der Erlaubnis handle es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, dessen Widerruf im Bescheid vom 30. Oktober 2008 ausdrücklich vorbehalten sei. Der teilweise Erlaubniswiderruf sei geeignet, das damit verfolgte Ziel zu erreichen. Genauso wenig sei ein milderes Mittel ersichtlich, um dieses Ziel zu erreichen. § 21 Abs. 2 GlüStV diene der Suchtprävention. Der Widerruf der Erlaubnis setze nur die materiell ohnehin zu beachtende Regelung um. Letztlich seien Erlaubnisse zur Vermittlung von Glücksspielen stets widerruflich zu erteilen und zu befristen. Ein Vertrauen in den Fortbestand einer einmal erteilten Erlaubnis könne im konkreten Fall daher allenfalls sehr vage sein. Der Bestand der Annahmestelle sei nicht gefährdet. Nach den Geschäftsberichten der SLV Bayern für die Jahre 2010 und 2011 würden die Umsätze aus Oddset-Wetten zusammen etwa 3% des Gesamtumsatzes der Annahmestellen betragen.

Mit Schriftsatz vom 3. Dezember 2013 erhob der Antragsteller Klage gegen den Bescheid vom 12. November 2013 und beantragte mit Schriftsatz vom 7. Januar 2014, die aufschiebende Wirkung seiner Klage bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.

Mit Beschluss vom 5. Februar 2014 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag ab. Der Antragsgegner habe das Widerrufsermessen gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AltBayVwVfGwVfG pflichtgemäß ausgeübt. Bei § 21 Abs. 2 GlüStV handle es sich um eine verfassungsgemäße Verbotsnorm, die vom Antragsteller zu beachten sei und deren tatbestandliche Voraussetzungen vorlägen. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entbinde nicht von der Einhaltung der sonstigen, nicht in § 10a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV geregelten, materiellen Anforderungen des GlüStV, wie § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV klarstelle. Daher sei § 21 Abs. 2 GlüStV seit 1. Juli 2012 bindendes Recht. Die Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers befinde sich in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem auch eine Spielhalle betrieben werde. Im vorliegenden Fall befänden sich die Annahmestelle und die Spielhalle im selben Gebäudeteil. Sie lägen unmittelbar nebeneinander und die Zugänge befänden sich auf derselben Gebäudeseite in Sichtweite der Kunden der Spielhalle und der Annahmestelle. Man könne mit wenigen Schritten von der Spielhalle zur Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers und umgekehrt wechseln. Auch wenn der Begriff des Gebäudekomplexes möglicherweise einschränkend auszulegen sei, könne dies zumindest im einstweiligen Rechtsschutz dahinstehen. Die Zugänge zur Spielhalle und zur Annahmestelle lägen auf derselben Gebäudeseite in geringer Entfernung zueinander. Es bestehe somit ein enger räumlicher Zusammenhang zwischen dem Angebot eines Wettbüros und einer Spielhalle, so dass von einem das Trennungsgebot rechtfertigenden engen räumlichen Zusammenhang wie bei einem Gebäude ausgegangen werden könne. § 21 Abs. 2 GlüStV sei eine Verbotsnorm, welche Konfliktfälle zulasten des Sportwettenvermittlers auflöse. Diese Vorschrift sei auch verfassungsgemäß. Sie verstoße nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Vermittlungserlaubnis des Antragstellers genieße nicht den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach den Eigentumsschutz gemäß Art. 14 Abs. 1 GG genieße, könne offen bleiben. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV sei als Inhalts- und Schrankenbestimmung jedenfalls verhältnismäßig. Auf Seiten des Spielhallenbetreibers seien regelmäßig hohe Investitionen notwendig, um die entsprechenden, genehmigungsfähigen baulichen Anlagen zu schaffen. Hinzu kämen die Investitionen für die Spielgeräte selbst. Dagegen bedürfe es zur Vermittlung von Sportwetten keiner besonderen Investitionen, da diese im Rahmen ohnehin bestehender Betriebsstrukturen vermittelt würden. Die Vermittlung von Sportwetten sei nicht das einzige Geschäft der Annahmestellenbetreiber. Die Umsätze aus Sportwetten betrügen nur 2,8% bzw. 3 bis 5% des Gesamtumsatzes. Die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt. Es werde auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013, Az. 10 CS 13.145, verwiesen. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liege ebenfalls nicht vor. Der Konflikt zwischen Spielhallenbetreibern und Sportwettenvermittlern sei erkannt worden und durch § 21 Abs. 2 GlüStV klar und eindeutig aufgelöst worden. Spielhallen erführen den größeren Bestandsschutz, weil ihre Errichtung größere Investitionen notwendig mache. Die Ansiedlung einer neuen Spielhalle bedürfe der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i.V. mit Art. 9 AGGlüStV, die nur erteilt werden dürfe, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwider liefen. Hier könne dann für nicht bestandsgeschützte Spielhallen der Kollisionsfall des § 21 Abs. 2 GlüStV auch zu einer Versagung der beantragten Spielhallenerlaubnis führen. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV entfalte unechte Rückwirkung. Eine solche sei aber nur dann unzulässig, wenn das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage schutzwürdiger sei als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen. Insbesondere bedürfe es keiner Übergangsregelung. Es seien die wichtigen Regelungsanliegen des Gesetzgebers zu bedenken. Auch habe der Antragsteller nach alter Rechtslage nicht unbegrenzt darauf vertrauen können, dass die Sportwetten des staatlichen Monopolveranstalters, ohne Rechtsänderungen befürchten zu müssen, vermittelt werden dürften. Zudem sei die Vermittlungserlaubnis immer befristet und jederzeit widerruflich gewesen, so dass sich kein gesteigertes Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage habe aufbauen können. Zweck des Widerrufsvorbehalts sei es entgegen der Ansicht des Antragstellers gerade, der Verwaltung die Möglichkeit zu geben, auf die veränderte Sach- und Rechtslage zu reagieren.

Im Beschwerdeverfahren beantragt der Antragsteller,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 5. Februar 2014 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Beklagten vom 12. November 2013 bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.

Zur Begründung seiner Beschwerde bringt der Antragsteller vor, dass dem Widerruf der Erlaubnis schon die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entgegenstehe. Im Übrigen sei § 21 Abs. 2 GlüStV vorliegend tatbestandlich nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung bedürfe einer deutlich einschränkenden Auslegung. Dies lege auch die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV nahe, in der ausgeführt werde: „Das Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken dient der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs und ist damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention.“ Der Antragsteller betreibe nicht neben der Vermittlung des Sportwettenangebots der SLV in denselben Räumlichkeiten auch noch eine Spielhalle oder eine Spielbank. In räumlicher Hinsicht liege die im Obergeschoss des Einkaufszentrums befindliche Spielhalle nicht in unmittelbarer Nähe zur Annahmestelle des Antragstellers. Die Entfernung zwischen der Annahmestelle und der Spielhalle sei deutlich länger als wenn eine Annahmestelle und eine Spielhalle in zwei nebeneinander oder gegenüberliegenden Gebäuden untergebracht seien. Auch biete das Gebäude selbst keinerlei Anreiz zwischen den beiden Glücksspielangeboten zu wechseln. Es sei nicht ersichtlich, wie das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis komme, dass die Annahmestelle und die Spielhalle unmittelbar nebeneinander lägen und sich die Zugänge auf derselben Gebäudeseite in Sichtweite der Kunden befänden. § 21 Abs. 2 GlüStV sei wegen eines Verstoßes gegen Verfassungsrecht unwirksam. Die Regelung verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der zentrale Grund für den geltend gemachten Verstoß liege in der nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Gruppe der Sportwettenvermittler gegenüber der Gruppe der Spielbanken-/Spielhallenbetreiber. Dieses Verbot gelte nicht nur dann, wenn die räumliche Beziehung zwischen Spielbank/Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle schon bestehe. Selbst nach dem neuen Glücksspielrecht könne nicht verhindert werden, dass sich in einem Gebäude/Gebäudekomplex eine Spielbank/Spielhalle ansiedle und in der Folge dann ein bereits vorhandenes Sportwettenvermittlungsbüro schließen müsse. § 21 GlüStV stelle Regeln speziell für Sportwetten auf. Es handle sich nicht um eine allgemeine Norm, die generell eine Kollision von Spielhallen und Sportwetten zu vermeiden versuche, sondern um eine spezielle Anforderung für Sportwettenvermittler. Deshalb könne auf der Grundlage von § 21 Abs. 2 GlüStV die Ansiedlung einer Spielhalle in einem Gebäude/Gebäudekomplex mit einem vorhandenen Büro zur Vermittlung von Sportwetten nicht untersagt werden. Es werde auf § 2 Abs. 2 und 3 GlüStV verwiesen. Aus § 1 GlüStV könne kein Trennungsgebot für Spielhallen zu Sportwettenvermittlungsbüros herausgelesen werden. § 21 Abs. 2 GlüStV verstoße auch gegen die Eigentumsgarantie. Es liege ein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb vor. Die Folgen des Verbots der Vermittlung des Sportwettenangebots der SLV seien keinesfalls nur auf das Angebot der Oddset-Wetten begrenzt. Ein erheblicher Teil der Kunden nutze neben dem Angebot der Oddset-Wette auch weitere Angebote der SLV. Dieser Kundenstamm gehe insgesamt verloren und die Attraktivität der Annahmestelle werde deutlich verringert. Der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG könne nicht der Widerrufsvorbehalt entgegengehalten werden. Dieser könne die Eigentumsgarantie nur insoweit einschränken, als die Erlaubnis schon im Erteilungszeitpunkt entsprechend rechtlich beschränkt sei. Vorliegend habe sich aber eine nicht bereits von Beginn an rechtlich angelegte Beschränkung der Erlaubnis realisiert. Ein übergangsloses Verbot sei in keinem Fall mit den Vorgaben aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013 habe einen wesentlich anderen Sachverhalt betroffen, nämlich den Betrieb eines Sportwettenbüros ohne jegliche Erlaubnis. Auf ein etwaiges Vertrauen in den Fortbestand des Glücksspielmonopols des Staates komme es nicht an. Eine Ausweichmöglichkeit des Antragstellers bestehe nicht.

Der Antragsgegner ist der Beschwerde mit Schriftsatz vom 26. März 2014 entgegengetreten und beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Sportwettenvermittlung des Antragstellers erfülle offenkundig den Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV. Selbst wenn man aus verfassungsrechtlichen Gründen eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplex“ dahingehend für erforderlich halte, dass zwischen Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle eine räumliche Nähe bestehen müsse, sei dieser Tatbestand bei unmittelbarem Sichtkontakt, wie er vorliegend bestehe, jedenfalls erfüllt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 entschieden, dass gegen das Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht einschlägig, da der Gewerbebetrieb durch dieses Grundrecht allenfalls vor der Existenzvernichtung geschützt werde. Der Umsatz aus der Sportwettenvermittlung mache aber nur einen verschwindend kleinen Anteil an der Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung aus. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV schließe die Anwendbarkeit des § 21 Abs. 2 GlüStV nicht aus. Es könne dahinstehen, wie Fälle zu beurteilen seien, in denen sich erst nachträglich im Gebäudekomplex einer bestehenden Sportwettenvermittlungsstelle eine Spielhalle ansiedle, denn ein solcher Fall liege hier gerade nicht vor.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die angefochtene Entscheidung ist nicht abzuändern, weil das Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung und Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheides des Beklagten vom 12. November 2013 im Ergebnis zu Recht abgelehnt hat.

Unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens des Antragstellers, auf dessen Prüfung der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren zwar als offen dar (1.). Bei der bei offenen Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs vom Beschwerdegericht vorzunehmenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis des Antragstellers sowie der Untersagung der Sportwettenvermittlung und dem Suspensivinteresse des Antragstellers sind die Folgen, die einträten, wenn die Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte, den Auswirkungen gegenüberzustellen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt bzw. angeordnet würde, der Rechtsbehelf in der Hauptsache aber keinen Erfolg hätte. Diese Interessenabwägung führt vorliegend zum Überwiegen des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Anordnungen bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren (2.).

1. Eine hinreichend gesicherte Aussage über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der vom Antragsteller im Hauptsacheverfahren angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich im Eilverfahren nicht treffen, da diese von der Beantwortung schwieriger rechtlicher und tatsächlicher Fragen abhängt.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zwar zu Recht davon ausgegangen, dass die Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV trotz der Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV grundsätzlich auf Sportwettenannahmestellen, die das Angebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, ab dem 1. Juli 2012 anwendbar ist. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gelten die bis zum Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 erteilten Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV bis zum 31. Dezember 2012 als Erlaubnis mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen des Staatsvertrages abgesehen vom Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV Anwendung finden. Diese Regelung hat zur Folge, dass die Veranstalter und Vermittler nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV, die bisher über eine Erlaubnis verfügen, für eine Übergangsfrist aufgrund ihrer bisherigen, nach altem Recht erteilten Erlaubnisse weiterhin tätig sein dürfen, allerdings schon jetzt die Anforderungen des neuen Glücksspielstaatsvertrages zu erfüllen haben. Sie dient dazu, einen erlaubnisfreien Zustand zu vermeiden (Pagenkopf in Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 29 Rn. 9). § 29 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Abs. 2 GlüStV trifft für das gemeinsame Sportwettangebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV und dessen Vermittlung durch Annahmestellen eine Sonderregelung. Danach ist ihr Angebot abweichend von § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 10a i. V. m. § 4c GlüStV zulässig, d. h. die Erlaubnispflicht für die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten des Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV gilt für ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 4a GlüStV nicht. Diese Frist beginnt zu laufen, sobald die erste Konzession erteilt wurde (LT-Drs. 16/11995 S. 32). Die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 1 und 2 GlüStV sollen jedoch nur sicherstellen, dass kein genehmigungsfreier Zeitraum entsteht. Die materiellen Anforderungen des Glücksspieländerungsstaatsvertrages sind in jedem Fall einzuhalten (LT-Drs. 16/11995 S. 32).

1.2 Die (offensichtliche) Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der hier angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich jedoch bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht feststellen, weil zum einen nicht abschließend beurteilt werden kann, ob das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder ein Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen, für die Wettannahmestelle des Antragstellers tatbestandlich greift, und zum anderen auch die schwierige Frage der Vereinbarkeit dieses Trennungsgebots mit dem Gleichheitsgrundsatz als noch offen anzusehen ist. Nicht abschließend beantworten lässt sich im Eilverfahren, ob bei einer wohl vorzunehmenden einschränkenden Auslegung des Begriffs des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes in § 21 Abs. 2 GlüStV entsprechend der mit der Regelung verfolgten Zielsetzung die vom Antragsteller betriebene Sportwettenannahmestelle tatsächlich im selben Gebäude wie die Spielhalle liegt (1.2.1). Zudem stellt sich die rechtlich schwierige Frage, ob das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Differenzierungsgrund gegenüber Spielhallen/Spielbanken benachteiligt und daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt (1.2.2). Bezüglich des in der Beschwerdebegründung behaupteten Verstoßes der Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV gegen Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 14 Abs. 1 GG hält der Senat an seiner Auffassung fest, dass § 21 Abs. 2 GlüStV insoweit verfassungsgemäß ist (1.2.3).

1.2.1 Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV knüpft das Vermittlungsverbot für Sportwetten an die Belegenheit der Annahmestelle in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet. § 21 Abs. 2 GlüStV enthält keine Definition des Gebäudes oder Gebäudekomplexes. Nach der Legaldefinition in Art. 2 Abs. 2 BayBO sind Gebäude selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können. Eine Legaldefinition des Begriffs „Gebäudekomplex“ existiert nicht. In der Regel bezeichnet man eine Gruppe von Gebäuden, die baulich miteinander verbunden sind und als Gesamtheit wahrgenommen werden, als Gebäudekomplex (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39). Angesichts der auf den vorgelegten Lichtbildern (insbesondere in den Verwaltungsakten) erkennbaren räumlichen Ausdehnung des Einkaufszentrums und der architektonischen Gestaltung des Baukörpers mit unterschiedlicher Höhenentwicklung dürfte das Einkaufszentrum wohl nicht mehr als (ein) Gebäude, sondern schon als Gebäudekomplex einzuordnen sein. Aufgrund der Belegenheit der Sportwettenannahmestelle und der Spielhalle im Einkaufszentrum ist der Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV seinem Wortlaut nach erfüllt. Dagegen indiziert die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV, die vom Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken ausgeht (LT-Drs. 16/11995 S. 30), - entgegen dem Wortlaut der Bestimmung - ein Verständnis des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes dergestalt, dass sich die Spielhalle und die Sportwettenvermittlungsstelle im selben Raum befinden müssen. Auch zeigt der Antragsteller in der Beschwerdebegründung im Hinblick auf die räumliche Nähe von Sportwettenannahmestellen und Spielhallen anschaulich auf, dass vielfältige Fallkonstellationen denkbar sind, in denen zwar die Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dem Wortlaut nach nicht einschlägig ist, aber die Spielhalle und die Annahmestelle gleichsam nebeneinander liegen. Da je nach Größe eines Gebäudes oder Gebäudekomplexes der Abstand zwischen einer Annahmestelle und einer Spielhalle größer sein kann, als wenn sie in verschiedenen Gebäuden lägen, ist jedenfalls der Begriff des Gebäudekomplexes daher verfassungskonform so auszulegen, dass sich der durch das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV bewirkte Eingriff in den Betrieb einer Sportwettenannahmestelle im Hinblick auf das dadurch bezweckte gesetzgeberische Ziel noch als verhältnismäßig erweist (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39; OVG NRW, B.v. 20.12.2013 - 4 B 574/13 - juris Rn. 13). Das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV wurde erstmals zum 1. Juli 2012 in den Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen. § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F. regelte, dass die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell getrennt sein muss von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden. Nach der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 15/8486 S. 19), sollte diese Regelung dem erhöhten Suchtpotential von Sportwetten Rechnung tragen und die Integrität des Sports sichern. Diese Vorschrift findet sich nunmehr in § 21 Abs. 3 GlüStV, sie dient nach der Gesetzesbegründung der Sicherung der Integrität des Sports (LT-Drs. 16/11995 S. 30). Das neue Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV trägt demgegenüber allein der Vermeidung der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs Rechnung und ist eine Maßnahme der Spielsuchtprävention (LT-Drs. 16/11995 S. 30). Die Auslegung der Norm hat sich folglich an ihrer spielsuchtpräventiven und spielerschützenden Funktion zu orientieren. Nach übereinstimmenden wissenschaftlichen Forschungsergebnissen ist die Verfügbarkeit bzw. „Griffnähe“ der Glücksspiele ein wesentlicher Faktor der Entwicklung und des Auslebens der Spielsucht (Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21 Rn. 38 m. w. N.). Das in § 21 Abs. 2 GlüStV statuierte Trennungsgebot zwischen Spielhallen/Spielbanken und Sportwettenvermittlungsbüros ist daher wohl so zu verstehen, dass der Abstand zwischen den jeweiligen Glücksspielangeboten so groß sein muss, dass die sog. „Griffnähe“ nicht mehr vorliegt. Als Kriterien hierfür kommen im Hinblick auf die Spielsuchtprävention in Betracht, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle eine räumliche Verbindung besteht, ob das Wechseln von einer Spielstätte in die andere kurzläufig ohne Verlassen des Gebäudes möglich ist oder ob der jeweilige Spieler die andere Spielstätte im Blick hat und daher schon dadurch ein besonderer Anreiz besteht, zur anderen Spielstätte zu wechseln. Legt man diese „Griffnähe“ als Kriterium für die vom Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV bezweckte Suchtprävention zugrunde, so sind auch bei der Belegenheit einer Annahmestelle und einer Spielhalle in einem Gebäude Konstellationen denkbar, in denen auch der Begriff „Gebäude“ im dargelegten Sinn einschränkend ausgelegt werden muss, wenn es sich zum Beispiel um ein sehr großes, gegebenenfalls noch stark untergliedertes Gebäude mit mehreren Etagen und Zugängen handelt.

Bezogen auf die Situierung des Betriebes des Antragstellers zur ebenfalls im Einkaufszentrum vorhandenen Spielhalle lässt sich mit Blick auf die genannten Kriterien aus dem Aktenvermerk der Regierung und aus den vom Antragsteller vorgelegten Lichtbildaufnahmen nicht eindeutig erkennen, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle ein so geringer Abstand besteht, dass ein kurzläufiger Wechsel zwischen beiden möglich ist oder ein Sichtkontakt von der einen zur anderen Spielstätte besteht. Die Spielhalle und die Ladenstraße, in der sich u. a. die Annahmestelle des Antragstellers befindet, sind nur über verschiedene Eingänge des Einkaufszentrums zu erreichen. Ein Zugang zur Spielhalle ist über die Ladenpassage nicht möglich. Eine Sichtverbindung zwischen den beiden Spielstätten besteht soweit ersichtlich ebenfalls nicht. An der Außenfassade ist nach den vorgelegten Aufnahmen nicht erkennbar, dass sich in der Ladenpassage eine Annahmestelle für Sportwetten befindet. Insoweit hat der Senat jedenfalls Zweifel, ob die aufgrund der Intention des Gesetzgebers, Spielsuchtprävention zu betreiben, bei der Belegenheit der Spielstätten in einem Gebäude/Gebäudekomplex zu fordernde räumliche Nähebeziehung zwischen der Spielhalle und der Annahmestelle des Antragstellers tatsächlich vorliegt und die Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV tatbestandsmäßig erfüllt ist.

1.2.2 Auch die vom Antragsteller in der Beschwerdebegründung aufgezeigte schwierige Rechtsfrage, ob die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV die Inhaber von Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Grund gegenüber den Inhabern von Spielhallen benachteiligt, lässt sich bei der im Eilverfahren nur gebotenen summarischen Prüfung nicht eindeutig beantworten. Für Fälle, in denen den Vermittlern des staatlichen Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV eine befristete und widerrufliche Erlaubnis zum Betrieb einer Sportwettenannahmestelle erteilt worden war, dürfte die Auflösung des Konflikts zwischen Spielhallen und Sportwettenannahmestellen zulasten der Sportwettenannahmestellen durch die im Vertrauen auf die erteilte Baugenehmigung und die gewerberechtliche Erlaubnis getätigten Investitionen für die Spielhalle und die im Vergleich dazu nur geringen Investitionen für eine Annahmestelle sowie den nach Auskunft des Antragsgegners nur marginalen Umsatzanteil der Sportwettenvermittlung am Gesamtumsatz der Annahmestellen für das Glücksspielangebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV wohl gerechtfertigt sein. Bei privaten Sportwettenvermittlern erscheint ein etwaiges Vertrauen, die ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis eingerichteten Sportwettenannahmestellen wegen der von ihnen getätigten Investitionen trotz der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV weiter betreiben zu dürfen, ohnehin kaum schutzwürdig, weil ihnen die erforderliche Erlaubnis nicht erteilt werden durfte. Da die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV aber auch in den Fällen greift, in denen die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten (nicht nur für ein Angebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV, sondern auch für ein Angebot im Rahmen des § 10a Abs. 2 i. V. m. § 10a Abs. 5 GlüStV) nach Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV erteilt wird und erst zu einem späteren Zeitpunkt die glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüStV für den Betrieb einer Spielhalle beantragt wird, könnte es aufgrund der Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dazu kommen, dass ggf. eine an einen Sportwettenvermittler erteilte

Erlaubnis widerrufen werden müsste, obwohl die Sportwettenannahmestelle vor der Genehmigung der Spielhalle bereits bestand und insoweit auch im Vertrauen auf diese Erlaubnis Investitionen für einen Betrieb, der ausschließlich Sportwetten vermittelt, getätigt worden waren. Umgekehrt könnte für ein Vermittlungsbüro für Sportwetten eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt werden, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Spielhalle befände. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG könnte bei dieser Konstellation allerdings nur dann vorliegen, wenn sich die vom Verwaltungsgericht geäußerte Rechtsauffassung, wonach die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle gemäß § 24 Abs. 2 GlüStV i. V. m. § 1 Nr. 1 GlüStV abgelehnt werden könnte, falls sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenannahmestelle befindet, als nicht zutreffend erweisen würde. Zwar schließt § 2 Abs. 3 GlüStV die Anwendung des § 21 Abs. 2 GlüStV für Spielhallen ausdrücklich aus. Ob dies aber zwangsläufig dazu führt, dass im Rahmen des § 1 Nr. 1 GlüStV das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot keine Berücksichtigung finden kann oder ob nicht vielmehr im Wege einer den Gleichheitsgrundsatz beachtenden Anwendung des § 1 Nr. 1 GlüStV auch die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Spielhalle aus Gründen der Suchtprävention abgelehnt werden kann, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenanna-hemstelle befindet, setzt die Klärung schwieriger gesetzessystematischer Fragen voraus, die im Eilverfahren nicht geleistet werden kann.

1.2.3 Hinsichtlich der vom Antragsteller weiter geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Verbot in § 21 Abs. 2 GlüStV hält der Senat an seiner bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145 Rn. 19 ff.) dargelegten Rechtsauffassung fest, wonach der durch das Trennungsgebot bewirkte Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechende Berufsausübungsregelung darstellt. Regelungen zur Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U.v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/9 - juris Rn. 26; BVerfG, U.v. 10.6.2009 - 1 BvR 706/08 - juris Rn. 165). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die angegriffene Regelung voraussichtlich, weil sie durch das dem Gemeinwohl dienende Ziel der Spielsuchtprävention legitimiert ist und der Eingriffszweck und die Eingriffsintensität in einem angemessen Verhältnis zueinander stehen. Zwar unterscheiden sich der vorliegende Sachverhalt und der vom Senat im Verfahren 10 CS 13.145 entschiedene Fall dadurch, dass dort die Sportwetten von einem privaten Wettanbieter vermittelt worden waren, der für seine Tätigkeit keine Erlaubnis besessen hatte, so dass ein schützenswerter Vertrauenstatbestand wohl schon deshalb verneint werden konnte (BayVGH, B.v. 25.6.2013 -10 CS 13.145 - juris Rn. 26), während der Antragsteller im Besitz einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F. ist, die noch bis 31. Dezember 2015 Gültigkeit beansprucht. Diese Erlaubnis ist jedoch mit einem Widerrufsvorbehalt versehen. Sowohl der Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (LoStV), der am 1. Juni 2004 in Kraft getreten ist, als auch der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag (a. F.) enthielten in § 11 Abs. 3 LoStV bzw. in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. eine Ermächtigung für die Erlaubnisbehörde, die Erlaubnis mit einem Widerrufsvorbehalt zu versehen und zu befristen. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. schreibt dies sogar zwingend vor. Mit der Befristungsregelung bzw. dem Widerrufsvorbehalt wird die staatliche Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten gesichert. Die Vorschrift soll es den Genehmigungsbehörden ermöglichen, Entwicklungen im Glücksspielbereich auch kurzfristig berücksichtigen zu können (LT-Drs. 15/716 S. 13). Die Regelung in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. fasst für alle Erlaubnisse die geltenden Verfahrensregeln zusammen, die im Wesentlichen § 11 Abs. 2 und 3 LoStV entnommen sind (LT-Drs. 15/8468 S. 17). Damit wird klargestellt, dass der Gesetzgeber den Aufsichtsbehörden ermöglichen wollte, auf Änderungen der Sach- und Rechtslage auch während der Geltungsdauer der erteilten Erlaubnis kurzfristig zu reagieren. Der Widerrufsvorbehalt kommt also nicht nur dann zum Tragen, wenn der Erlaubnisinhaber beispielsweise die Voraussetzungen, die der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugrunde lagen, nicht mehr erfüllt, sondern auch dann, wenn wie vorliegend während der Laufzeit der Erlaubnis eine Änderung der Rechtslage eintritt. Ein Vertrauenstatbestand dergestalt, dass der Erlaubnisinhaber darauf vertrauen durfte, er könne bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis von dieser uneingeschränkt Gebrauch machen, ist aufgrund des Widerrufsvorbehalts daher nicht oder jedenfalls nur sehr eingeschränkt gegeben. Daher ist das Verwaltungsgericht auch zu Recht davon ausgegangen, dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit für den Antragsteller als Inhaber einer stets widerruflichen Erlaubnis auch ohne Übergangsregelung noch gewahrt ist.

Dieselben Erwägungen kämen letztlich auch im Rahmen des Art. 14 GG zum Tragen. Von einer dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterfallenden Gefährdung der Substanz oder des Bestands des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs des Antragstellers kann zwar mit Blick auf die aufgezeigten Umsatzeinbußen keine Rede sein. Selbst wenn der Betrieb der Sportwettenannahmestelle aber dem Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG unterliegen würde, läge entgegen der Auffassung des Antragstellers im gesetzlichen Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungswidrige Legalenteignung, sondern lediglich eine Inhalts- und Schrankenbestimmung für die Nutzung eines Gewerbebetriebs. Handelt es sich um eine verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränkung des Eigentums, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. z. B. BVerfG, B.v. 24.2.2010 - 1 BvR 27/109 - juris Rn. 64). Das Vorbringen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren lässt nicht erkennen, dass der Gesetzgeber diese Grenzen in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise missachtet hätte. Die Sportwettenvermittler, die ein Angebot gemäß § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, haben nur eine gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. befristete und stets widerrufliche Erlaubnis inne, so dass das Interesse des Betriebsinhabers am Fortbestand seines Betriebes zur Vermittlung von Sportwetten weniger schützenswert ist als das Allgemeininteresse an der Spielsuchtprävention.

2. Stellen sich die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens somit wegen der aufgezeigten rechtlichen und tatsächlichen Fragen als offen dar, sind das öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung des Trennungsgebots aus § 21 Abs. 2 GlüStV und das Interesse des Antragstellers an der weiteren Vermittlung von Sportwetten in seiner Annahmestelle gegeneinander abzuwägen. Den Interessen des Antragsgegners ist insoweit der Vorrang einzuräumen, weil die Folgen, die sich für die mit dem Trennungsgebot bezweckte Spielsuchtprävention ergeben würden, wenn dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers stattgegeben würde, gravierender sind, als die eventuell bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache durch den sofortigen Vollzug der Anordnungen im Bescheid vom 12. November 2013 hervorgerufenen Umsatzeinbußen für die Annahmestelle des Antragstellers. Die Teilnahme an Sportwetten ist neben dem „kleinen Spiel“ in der Spielbank, der Teilnahme an Pokerspielen und dem Spiel an Geldspielautomaten mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Glücksspiel verbunden (PAGE-Studie, Kurzbericht, 2. August 2011). Auch wenn das staatliche Sportwettenangebot gegenüber dem derzeit noch auf dem Markt befindlichen illegalen Sportwettangebot privater Anbieter weniger attraktiv ist, sind die strukturellen Merkmale für das Entstehen von Spielsucht (Hayer/Mayer, Das Suchtpotential von Sportwetten, in: Sucht 2003, 212 (214 ff.)) auch beim staatlichen Oddset-Angebot in gleichem Maß vorhanden. Für das gewerbliche Automatenspiel belegen sämtliche Studien, dass das Suchtpotential bei den Geldspielgeräten unter allen Glücksspielen am höchsten ist (LT-Drs. 16/11995, S. 30 und S. 20). Bei einem räumlichen Nebeneinander von zwei Glücksspielangeboten, die mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Spielverhalten verbunden sind, besteht das Risiko, dass die Spieler aus der Spielhalle wegen der „Griffnähe“ noch zusätzlich das Oddset-Angebot des staatlichen Anbieters in der Annahmestelle des Antragstellers wahrnehmen und umgekehrt und dadurch dem Entstehen oder der Aufrechterhaltung von Spielsucht Vorschub geleistet wird. Das in § 1 GlüStV aufgeführte Ziel der u. a. mit dem Trennungsgebot bezweckten Suchtprävention gehört zu den zwingenden Gründen des Allgemeinwohls, die sogar Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können (EuGH, U.v. 8.9.2010 - Markus Stoß u. a., C-316/07 - juris Rn. 74; BVerwG, U.v. 11.7.2011 - 8 C 11.10 - juris Rn. 40), und hat daher im Rahmen der Interessenabwägung einen sehr hohen Stellenwert. Demgegenüber macht der aus der Annahme von Sportwetten generierte Umsatz nach Angaben des Antragsgegners rein statistisch nur einen sehr geringen Anteil an dem Gesamtumsatz aus der Vermittlung des Angebots der SLV aus. Der Antragsteller hat zwar vorgetragen, dass ein Großteil der Kunden gleichzeitig das Sportwettangebot und das übrige Glücksspielangebot seiner Annahmestelle wahrnehme, so dass diese Kunden insgesamt zu einer anderen Annahmestelle, die beide Produkte vermitteln dürfe, wechselten und dadurch weitaus größere Umsatzeinbußen zu verzeichnen seien. Aber selbst dann, wenn seine Angaben, wonach er in seiner Annahmestelle zehn Prozent Umsatz eingebüßt habe, zutreffend sein sollten, ist dieser Umsatzrückgang mit Blick auf die Suchtprävention als hochrangiges Gemeinwohlgut für die Übergangszeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache hinzunehmen. Es sind jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht substantiiert vorgetragen, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für das Sportwettenangebot der SLV und die diesbezügliche Unter-sagungsverfügung für den Antragsteller ein Ausmaß erreichten, demzufolge die Annahmestelle des Antragstellers in ihrer Existenz bedroht wäre und schließen müsste. Von einem nicht überschuldeten Unternehmen können die behaupteten Umsatzrückgänge für eine Übergangszeit hingenommen werden.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

I.

Mit der Beschwerde verfolgt der Antragsteller seinen in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheids der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013 weiter.

Der Antragsteller betreibt in W. eine Annahmestelle zur Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung (SLV), die sich in seiner Bahnhofsbuchhandlung befindet. Er erhielt mit Bescheid vom 31. Oktober 2008 eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F., im Ladengeschäft als Annahmestelle der SLV die von der SLV veranstalteten Glücksspiele zu vermitteln. Diese Erlaubnis enthält einen Widerrufsvorbehalt. Sie wurde mit Bescheid vom 2. November 2011 bis 31. Dezember 2015 verlängert.

Mit Schreiben vom 11. Oktober 2013 wies der Antragsgegner den Antragsteller auf die Rechtsänderungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag hin, wonach gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV ab dem 1. Juli 2012 in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. In dem Gebäude bzw. Gebäudekomplex, in dem der Antragsteller seine Annahmestelle betreibe, befinde sich eine Spielhalle. Es sei beabsichtigt, die Erlaubnis hinsichtlich der Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten zu widerrufen und ein Verbot für die Annahme der Sportwettenprodukte zu erlassen.

Mit Bescheid vom 12. November 2013 widerrief der Antragsgegner die Erlaubnis vom 31. Oktober 2008, zuletzt geändert mit Bescheid vom 2. November 2011, mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 insoweit, als sie die Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten umfasst, und untersagte ab dem 3. Dezember 2013 die Annahme von Sportwetten. Die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 des Bescheids wurde angeordnet. Bei der Erlaubnis handle es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, dessen Widerruf im Bescheid vom 31. Oktober 2008 ausdrücklich vorbehalten sei. Der teilweise Erlaubniswiderruf sei geeignet, das damit verfolgte Ziel zu erreichen. Genauso wenig sei ein milderes Mittel ersichtlich, um dieses Ziel zu erreichen. § 21 Abs. 2 GlüStV diene der Suchtprävention. Der Widerruf der Erlaubnis setze nur die materiell ohnehin zu beachtende Regelung um. Letztlich seien Erlaubnisse zur Vermittlung von Glücksspielen stets widerruflich zu erteilen und zu befristen. Ein Vertrauen in den Fortbestand einer einmal erteilten Erlaubnis könne im konkreten Fall daher allenfalls sehr vage sein. Der Bestand der Annahmestelle sei nicht gefährdet. Nach den Geschäftsberichten der SLV Bayern für die Jahre 2010 und 2011 würden die Umsätze aus Oddset-Wetten zusammen etwa 3% des Gesamtumsatzes der Annahmestellen betragen.

Am 5. Dezember 2013 erhob der Antragsteller Klage gegen den Bescheid vom 12. November 2013 und beantragte am 8. Januar 2014, die aufschiebende Wirkung seiner Klage bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.

Mit Beschluss vom 3. Februar 2014 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag ab. Der Antragsgegner habe das Widerrufsermessen gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 BayVwVfG pflichtgemäß ausgeübt. Bei § 21 Abs. 2 GlüStV handle es sich um eine verfassungsgemäße Verbotsnorm, die vom Antragsteller zu beachten sei und deren tatbestandliche Voraussetzungen vorlägen. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entbinde nicht von der Einhaltung der sonstigen, nicht in § 10a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV geregelten, materiellen Anforderungen des GlüStV, wie § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV klarstelle. Daher sei § 21 Abs. 2 GlüStV seit 1. Juli 2012 bindendes Recht. Die Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers befinde sich in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem auch eine Spielhalle betrieben werde. Im vorliegenden Fall seien die Annahmestelle und die Spielhalle in aneinander anschließenden, zusammenhängenden Gebäudeteilen untergebracht. Man könne mit wenigen Schritten, auch wenn man den überdachten Bereich verlassen müsse, von der Spielhalle zur Sportwettenvermittlungsstelle des Antragstellers wechseln. Auch wenn der Begriff des Gebäudekomplexes möglicherweise einschränkend auszulegen sei, könne dies zumindest hier im einstweiligen Rechtsschutz dahinstehen. Die Zugänge zur Spielhalle und zur Annahmestelle seien benachbart und mit wenigen Schritten erreichbar. Es bestehe somit ein enger räumlicher Zusammenhang zwischen dem Angebot eines Wettbüros und einer Spielhalle, so dass von einem das Trennungsgebot rechtfertigenden engen räumlichen Zusammenhang wie bei einem Gebäude ausgegangen werden könne. § 21 Abs. 2 GlüStV sei eine Verbotsnorm, welche Konfliktfälle zulasten des Sportwettenvermittlers auflöse. Diese Vorschrift sei auch verfassungsgemäß. Sie verstoße nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Vermittlungserlaubnis des Antragstellers genieße nicht den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach den Eigentumsschutz gemäß Art. 14 Abs. 1 GG genieße, könne offen bleiben. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV sei als Inhalts- und Schrankenbestimmung jedenfalls verhältnismäßig. Auf Seiten des Spielhallenbetreibers seien regelmäßig hohe Investitionen notwendig, um die entsprechenden, genehmigungsfähigen baulichen Anlagen zu schaffen. Hinzu kämen die Investitionen für die Spielgeräte selbst. Dagegen bedürfe es zur Vermittlung von Sportwetten keiner besonderen Investitionen, da diese im Rahmen ohnehin bestehender Betriebsstrukturen vermittelt würden. Die Vermittlung von Sportwetten sei nicht das einzige Geschäft der Annahmestellenbetreiber. Die Umsätze aus Sportwetten betrügen nur 2,8% bzw. 3 bis 5% des Gesamtumsatzes. Die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt. Es werde auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013, Az. 10 CS 13.145, verwiesen. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liege ebenfalls nicht vor. Der Konflikt zwischen Spielhallenbetreibern und Sportwettenvermittlern sei erkannt worden und durch § 21 Abs. 2 GlüStV klar und eindeutig aufgelöst worden. Spielhallen erführen den größeren Bestandsschutz, weil ihre Errichtung größere Investitionen notwendig mache. Die Ansiedlung einer neuen Spielhalle bedürfe der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. mit Art. 9 AGGlüStV, die nur erteilt werden dürfe, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwider liefen. Hier könne dann für nicht bestandsgeschützte Spielhallen der Kollisionsfall des § 21 Abs. 2 GlüStV auch zu einer Versagung der beantragten Spielhallenerlaubnis führen. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV entfalte unechte Rückwirkung. Eine solche sei aber nur dann unzulässig, wenn das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage schutzwürdiger sei als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen. Insbesondere bedürfe es keiner Übergangsregelung. Es seien die wichtigen Regelungsanliegen des Gesetzgebers zu bedenken. Auch habe der Antragsteller nach alter Rechtslage nicht unbegrenzt darauf vertrauen können, dass die Sportwetten des staatlichen Monopolveranstalters, ohne Rechtsänderungen befürchten zu müssen, vermittelt werden dürften. Zudem sei die Vermittlungserlaubnis immer befristet und jederzeit widerruflich gewesen, so dass sich kein gesteigertes Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage habe aufbauen können. Zweck des Widerrufsvorbehalts sei es entgegen der Ansicht des Antragstellers gerade, der Verwaltung die Möglichkeit zu geben, auf die veränderte Sach- und Rechtslage zu reagieren.

Im Beschwerdeverfahren beantragt der Antragsteller,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 3. Februar 2014 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Beklagten vom 12. November 2013 bezüglich Ziffer 1 wiederherzustellen und bezüglich Ziffer 2 anzuordnen.

Zur Begründung seiner Beschwerde bringt der Antragsteller vor, dass dem Widerruf der Erlaubnis schon die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entgegenstehe. Im Übrigen sei § 21 Abs. 2 GlüStV vorliegend tatbestandlich nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung bedürfe einer deutlich einschränkenden Auslegung. Dies lege auch die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV nahe, in der ausgeführt werde: „Das Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken dient der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs und ist damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention.“ Die Annahmestelle des Antragstellers befinde sich in der Bahnhofshalle, zu der man über den Eingang des Gebäudes gelange. Die Spielhalle habe einen eigenen Eingang, der sich ca. 15 Meter neben dem Eingang zur Bahnhofshalle befinde. Eine Sichtbeziehung zwischen der Annahmestelle zur Spielhalle bestehe nicht. Ein weiterer Zugang zur Spielhalle bestehe von den Gleisen aus, also wiederum außerhalb der Bahnhofshalle. Auch von diesem Eingang aus bestehe keine Blickbeziehung zur Annahmestelle. Es könne keine entscheidende Bedeutung haben, dass der Fußweg von der Spielhalle zur Bahnhofshalle auf der Gleisseite überdacht sei. § 21 Abs. 2 GlüStV sei wegen eines Verstoßes gegen Verfassungsrecht unwirksam. Die Regelung verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der zentrale Grund für den geltend gemachten Verstoß liege in der nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Gruppe der Sportwettenvermittler gegenüber der Gruppe der Spielbanken-/Spielhallenbetreiber. Dieses Verbot gelte nicht nur dann, wenn die räumliche Beziehung zwischen Spielbank/Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle schon bestehe. Selbst nach dem neuen Glücksspielrecht könne nicht verhindert werden, dass sich in einem Gebäude/Gebäudekomplex eine Spielbank/Spielhalle ansiedle und in der Folge dann ein bereits vorhandenes Sportwettenvermittlungsbüro schließen müsse. § 21 GlüStV stelle Regeln speziell für Sportwetten auf. Es handle sich nicht um eine allgemeine Norm, die generell eine Kollision von Spielhallen und Sportwetten zu vermeiden versuche, sondern um eine spezielle Anforderung für Sportwettenvermittler. Deshalb könne auf der Grundlage von § 21 Abs. 2 GlüStV die Ansiedlung einer Spielhalle in einem Gebäude/Gebäudekomplex mit einem vorhandenen Büro zur Vermittlung von Sportwetten nicht untersagt werden. Es werde auf § 2 Abs. 2 und 3 GlüStV verwiesen. Aus § 1 GlüStV könne kein Trennungsgebot für Spielhallen zu Sportwettenvermittlungsbüros herausgelesen werden. § 21 Abs. 2 GlüStV verstoße auch gegen die Eigentumsgarantie. Es liege ein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb vor. Die Folgen des Verbots der Vermittlung des Sportwettenangebots der SLV seien keinesfalls nur auf das Angebot der Oddset-Wetten begrenzt. Ein erheblicher Teil der Kunden nutze neben dem Angebot der Oddset-Wette auch weitere Angebote der SLV. Dieser Kundenstamm gehe insgesamt verloren und die Attraktivität der Annahmestelle werde deutlich verringert. Der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG könne nicht der Widerrufsvorbehalt entgegengehalten werden. Dieser könne die Eigentumsgarantie nur insoweit einschränken, als die Erlaubnis schon im Erteilungszeitpunkt entsprechend rechtlich beschränkt sei. Vorliegend habe sich aber eine nicht bereits von Beginn an rechtlich angelegte Beschränkung der Erlaubnis realisiert. Ein übergangsloses Verbot sei in keinem Fall mit den Vorgaben aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Juni 2013 habe einen wesentlich anderen Sachverhalt betroffen, nämlich den Betrieb eines Sportwettenbüros ohne jegliche Erlaubnis. Auf ein etwaiges Vertrauen in den Fortbestand des Glücksspielmonopols des Staates komme es nicht an. Eine Ausweichmöglichkeit des Antragstellers bestehe nicht.

Der Antragsgegner ist der Beschwerde mit Schriftsatz vom 26. März 2014 entgegengetreten und beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Sportwettenvermittlung des Antragstellers erfülle offenkundig den Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV. Selbst wenn man aus verfassungsrechtlichen Gründen eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplex“ dahingehend für erforderlich halte, dass zwischen Spielhalle und Sportwettenvermittlungsstelle eine räumliche Nähe bestehen müsse, sei dieser Tatbestand bei unmittelbarem Sichtkontakt, wie er vorliegend bestehe, jedenfalls erfüllt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 entschieden, dass gegen das Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden. Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht einschlägig, da der Gewerbebetrieb durch dieses Grundrecht allenfalls vor der Existenzvernichtung geschützt werde. Der Umsatz aus der Sportwettenvermittlung mache aber nur einen verschwindend kleinen Anteil an der Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung aus. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV schließe die Anwendbarkeit des § 21 Abs. 2 GlüStV nicht aus. Es könne dahinstehen, wie Fälle zu beurteilen seien, in denen sich erst nachträglich im Gebäudekomplex einer bestehenden Sportwettenvermittlungsstelle eine Spielhalle ansiedle, denn ein solcher Fall liege hier gerade nicht vor.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die angefochtene Entscheidung ist nicht abzuändern, weil das Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung und Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziffer 1 und 2 des Bescheides des Beklagten vom 12. November 2013 im Ergebnis zu Recht abgelehnt hat.

Unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens des Antragstellers, auf dessen Prüfung der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage im Hauptsacheverfahren zwar als offen dar (1.). Bei der bei offenen Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs vom Beschwerdegericht vorzunehmenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis des Antragstellers sowie der Untersagung der Sportwettenvermittlung und dem Suspensivinteresse des Antragstellers sind die Folgen, die einträten, wenn die Gewährung des vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte, den Auswirkungen gegenüberzustellen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt bzw. angeordnet würde, der Rechtsbehelf in der Hauptsache aber keinen Erfolg hätte. Diese Interessenabwägung führt vorliegend zum Überwiegen des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Anordnungen bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren (2.).

1. Eine hinreichend gesicherte Aussage über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der vom Antragsteller im Hauptsacheverfahren angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich im Eilverfahren nicht treffen, da diese von der Beantwortung schwieriger rechtlicher und tatsächlicher Fragen abhängt.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zwar zu Recht davon ausgegangen, dass die Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV trotz der Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV grundsätzlich auf Sportwettenannahmestellen, die das Angebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, ab dem 1. Juli 2012 anwendbar ist. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gelten die bis zum Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 erteilten Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV bis zum 31. Dezember 2012 als Erlaubnis mit der Maßgabe fort, dass die Regelungen des Staatsvertrages abgesehen vom Erlaubniserfordernis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV Anwendung finden. Diese Regelung hat zur Folge, dass die Veranstalter und Vermittler nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV, die bisher über eine Erlaubnis verfügen, für eine Übergangsfrist aufgrund ihrer bisherigen, nach altem Recht erteilten Erlaubnisse weiterhin tätig sein dürfen, allerdings schon jetzt die Anforderungen des neuen Glücksspielstaatsvertrages zu erfüllen haben. Sie dient dazu, einen erlaubnisfreien Zustand zu vermeiden (Pagenkopf in Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 29 Rn. 9). § 29 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Abs. 2 GlüStV trifft für das gemeinsame Sportwettangebot der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV und dessen Vermittlung durch Annahmestellen eine Sonderregelung. Danach ist ihr Angebot abweichend von § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 10a i. V. m. § 4c GlüStV zulässig, d. h. die Erlaubnispflicht für die Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten des Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV gilt für ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen nach § 4a GlüStV nicht. Diese Frist beginnt zu laufen, sobald die erste Konzession erteilt wurde (LT-Drucks. 16/11995 S. 32). Die Übergangsregelungen in § 29 Abs. 1 und 2 GlüStV sollen jedoch nur sicherstellen, dass kein genehmigungsfreier Zeitraum entsteht. Die materiellen Anforderungen des Glücksspieländerungsstaatsvertrages sind in jedem Fall einzuhalten (LT-Drucks. 16/11995 S. 32).

1.2 Die (offensichtliche) Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der hier angefochtenen Verwaltungsakte lässt sich jedoch bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nicht feststellen, weil zum einen nicht abschließend beurteilt werden kann, ob das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder ein Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen, für die Wettannahmestelle des Antragstellers tatbestandlich greift, und zum anderen auch die schwierige Frage der Vereinbarkeit dieses Trennungsgebots mit dem Gleichheitsgrundsatz als noch offen anzusehen ist. Nicht abschließend beantworten lässt sich im Eilverfahren, ob bei einer wohl vorzunehmenden einschränkenden Auslegung des Begriffs des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes in § 21 Abs. 2 GlüStV entsprechend der mit der Regelung verfolgten Zielsetzung die vom Antragsteller betriebene Sportwettenannahmestelle tatsächlich im selben Gebäude wie die Spielhalle liegt (1.2.1). Zudem stellt sich die rechtlich schwierige Frage, ob das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Differenzierungsgrund gegenüber Spielhallen/Spielbanken benachteiligt und daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt (1.2.2). Bezüglich des in der Beschwerdebegründung behaupteten Verstoßes der Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV gegen Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 14 Abs. 1 GG hält der Senat an seiner Auffassung fest, dass § 21 Abs. 2 GlüStV insoweit verfassungsgemäß ist (1.2.3).

1.2.1 Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV knüpft das Vermittlungsverbot für Sportwetten an die Belegenheit der Annahmestelle in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet. § 21 Abs. 2 GlüStV enthält keine Definition des Gebäudes oder Gebäudekomplexes. Nach der Legaldefinition in Art. 2 Abs. 2 BayBO sind Gebäude selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können. Eine Legaldefinition des Begriffs „Gebäudekomplex“ existiert nicht. In der Regel bezeichnet man eine Gruppe von Gebäuden, die baulich miteinander verbunden sind und als Gesamtheit wahrgenommen werden, als Gebäudekomplex (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39). Angesichts der auf den vorgelegten Lichtbildern erkennbaren Größe des Bahnhofs und der architektonischen Gestaltung des Baukörpers mit verschiedenen Gebäuden bzw. Gebäudeteilen und Eingängen zu den Nutzungseinheiten, die im Inneren (wohl) nicht alle miteinander verbunden sind, dürfte der Bahnhof nicht mehr als (ein) Gebäude, sondern schon als Gebäudekomplex einzuordnen sein. Aufgrund der Belegenheit der Sportwettenannahmestelle und der Spielhalle im Bahnhof ist der Tatbestand des § 21 Abs. 2 GlüStV seinem Wortlaut nach erfüllt. Dagegen indiziert die Gesetzesbegründung zu § 21 Abs. 2 GlüStV, die vom Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken ausgeht (LT-Drucks. 16/11995 S. 30), - entgegen dem Wortlaut der Bestimmung - ein Verständnis des Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes dergestalt, dass sich die Spielhalle und die Sportwettenvermittlungsstelle im selben Raum befinden müssen. Auch zeigt der Antragsteller in der Beschwerdebegründung im Hinblick auf die räumliche Nähe von Sportwettenannahmestellen und Spielhallen anschaulich auf, dass vielfältige Fallkonstellationen denkbar sind, in denen zwar die Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dem Wortlaut nach nicht einschlägig ist, aber die Spielhalle und die Annahmestelle gleichsam nebeneinander liegen. Da je nach Größe eines Gebäudes oder Gebäudekomplexes der Abstand zwischen einer Annahmestelle und einer Spielhalle größer sein kann, als wenn sie in verschiedenen Gebäuden lägen, ist jedenfalls der Begriff des Gebäudekomplexes daher verfassungskonform so auszulegen, dass sich der durch das Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV bewirkte Eingriff in den Betrieb einer Sportwettenannahmestelle im Hinblick auf das dadurch bezweckte gesetzgeberische Ziel noch als verhältnismäßig erweist (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 Rn. 39; OVG NRW, B. v. 20.12.2013 - 4 B 574/13 - juris Rn. 13). Das Trennungsgebot in§ 21 Abs. 2 GlüStV wurde erstmals zum 1. Juli 2012 in den Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen. § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F. regelte, dass die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell getrennt sein muss von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden. Nach der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 15/8486 S. 19) sollte diese Regelung dem erhöhten Suchtpotential von Sportwetten Rechnung tragen und die Integrität des Sports sichern. Diese Vorschrift findet sich nunmehr in § 21 Abs. 3 GlüStV, sie dient nach der Gesetzesbegründung der Sicherung der Integrität des Sports (LT-Drucks. 16/11995 S. 30). Das neue Trennungsgebot in § 21 Abs. 2 GlüStV trägt demgegenüber allein der Vermeidung der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs Rechnung und ist eine Maßnahme der Spielsuchtprävention (LT-Drucks. 16/11995 S. 30). Die Auslegung der Norm hat sich folglich an ihrer spielsuchtpräventiven und spielerschützenden Funktion zu orientieren. Nach übereinstimmenden wissenschaftlichen Forschungsergebnissen ist die Verfügbarkeit bzw. „Griffnähe“ der Glücksspiele ein wesentlicher Faktor der Entwicklung und des Auslebens der Spielsucht (Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21 Rn. 38 m. w. N.). Das in § 21 Abs. 2 GlüStV statuierte Trennungsgebot zwischen Spielhallen/Spielbanken und Sportwettenvermittlungsbüros ist daher wohl so zu verstehen, dass der Abstand zwischen den jeweiligen Glücksspielangeboten so groß sein muss, dass die sog. „Griffnähe“ nicht mehr vorliegt. Als Kriterien hierfür kommen im Hinblick auf die Spielsuchtprävention in Betracht, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle eine räumliche Verbindung besteht, ob das Wechseln von einer Spielstätte in die andere kurzläufig ohne Verlassen des Gebäudes möglich ist oder ob der jeweilige Spieler die andere Spielstätte im Blick hat und daher schon dadurch ein besonderer Anreiz besteht, zur anderen Spielstätte zu wechseln. Legt man diese „Griffnähe“ als Kriterium für die vom Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 21 Abs. 2 GlüStV bezweckte Suchtprävention zugrunde, so sind auch bei der Belegenheit einer Annahmestelle und einer Spielhalle in einem Gebäude Konstellationen denkbar, in denen auch der Begriff „Gebäude“ im dargelegten Sinn einschränkend ausgelegt werden muss, wenn es sich zum Beispiel um ein sehr großes, gegebenenfalls noch stark untergliedertes Gebäude mit mehreren Etagen und Zugängen handelt.

Bezogen auf die Situierung des Betriebes des Antragstellers zur ebenfalls im Bahnhof vorhandenen Spielhalle lässt sich mit Blick auf die genannten Kriterien aus dem Aktenvermerk der Regierung über eine am 9. Oktober 2013 durchgeführte Ortseinsicht (mit Luftbild und Fotos) und aus den vom Antragsteller vorgelegten Lichtbildaufnahmen nicht eindeutig erkennen, ob zwischen der Spielhalle und der Wettannahmestelle ein so geringer Abstand besteht, dass ein kurzläufiger Wechsel zwischen beiden möglich ist oder ein Sichtkontakt von der einen zur anderen Spielstätte besteht. Die Spielhalle und die Bahnhofshalle, in der sich u. a. die Bahnhofsbuchhandlung mit der Annahmestelle des Antragstellers befindet, sind nur über verschiedene Eingänge zu erreichen. Ein Zugang zur Spielhalle ist über die Bahnhofshalle nicht möglich. Eine Sichtverbindung zwischen den beiden Spielstätten besteht soweit ersichtlich ebenfalls nicht. An der Außenfassade des Bahnhofs ist nach den vorgelegten Aufnahmen nicht erkennbar, dass sich in der Bahnhofsbuchhandlung auch eine Annahmestelle für Sportwetten befindet, während die Spielhalle von außen deutlich sichtbar beworben wird. Auch auf der Gleisseite, wo die Buchhandlung und der Eingang zur Spielhalle direkt nebeneinander liegen, ist ein Hinweis auf das Vorhandensein einer Sportwettenannahmestelle in der Buchhandlung nicht ersichtlich. Insoweit lässt sich jedenfalls noch nicht abschließend beurteilen, ob die aufgrund der Intention des Gesetzgebers, Spielsuchtprävention zu betreiben, bei der Belegenheit der Spielstätten in einem Gebäude/Gebäudekomplex zu fordernde räumliche Nähebeziehung zwischen der Spielhalle und der Annahmestelle des Antragstellers tatsächlich vorliegt und die Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV tatbestandsmäßig erfüllt ist.

1.2.2 Auch die vom Antragsteller in der Beschwerdebegründung aufgezeigte schwierige Rechtsfrage, ob die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV die Inhaber von Sportwettenannahmestellen ohne sachlichen Grund gegenüber den Inhabern von Spielhallen benachteiligt, lässt sich bei der im Eilverfahren nur gebotenen summarischen Prüfung nicht eindeutig beantworten. Für Fälle, in denen den Vermittlern des staatlichen Sportwettenangebots nach § 10 Abs. 2 GlüStV eine befristete und widerrufliche Erlaubnis zum Betrieb einer Sportwettenannahmestelle erteilt worden war, dürfte die Auflösung des Konflikts zwischen Spielhallen und Sportwettenannahmestellen zulasten der Sportwettenannahmestellen durch die im Vertrauen auf die erteilte Baugenehmigung und die gewerberechtliche Erlaubnis getätigten Investitionen für die Spielhalle und die im Vergleich dazu nur geringen Investitionen für eine Annahmestelle sowie den nach Auskunft des Antragsgegners nur marginalen Umsatzanteil der Sportwettenvermittlung am Gesamtumsatz der Annahmestellen für das Glücksspielangebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV wohl gerechtfertigt sein. Bei privaten Sportwettenvermittlern erscheint ein etwaiges Vertrauen, die ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis eingerichteten Sportwettenannahmestellen wegen der von ihnen getätigten Investitionen trotz der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV weiter betreiben zu dürfen, ohnehin kaum schutzwürdig, weil ihnen die erforderliche Erlaubnis nicht erteilt werden durfte. Da die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV aber auch in den Fällen greift, in denen die glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten (nicht nur für ein Angebot nach § 10 Abs. 2 GlüStV, sondern auch für ein Angebot im Rahmen des § 10a Abs. 2 i. V. m. § 10a Abs. 5 GlüStV) nach Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung in § 21 Abs. 2 GlüStV erteilt wird und erst zu einem späteren Zeitpunkt die glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüStV für den Betrieb einer Spielhalle beantragt wird, könnte es aufgrund der Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV dazu kommen, dass ggf. eine an einen Sportwettenvermittler erteilte Erlaubnis widerrufen werden müsste, obwohl die Sportwettenannahmestelle vor der Genehmigung der Spielhalle bereits bestand und insoweit auch im Vertrauen auf diese Erlaubnis Investitionen für einen Betrieb, der ausschließlich Sportwetten vermittelt, getätigt worden waren. Umgekehrt könnte für ein Vermittlungsbüro für Sportwetten eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht erteilt werden, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Spielhalle befände. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG könnte bei dieser Konstellation allerdings nur dann vorliegen, wenn sich die vom Verwaltungsgericht geäußerte Rechtsauffassung, wonach die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der Spielhalle gemäß § 24 Abs. 2 GlüStV i. V. m. § 1 Nr. 1 GlüStV abgelehnt werden könnte, falls sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenannahmestelle befindet, als nicht zutreffend erweisen würde. Zwar schließt § 2 Abs. 3 GlüStV die Anwendung des § 21 Abs. 2 GlüStV für Spielhallen ausdrücklich aus. Ob dies aber zwangsläufig dazu führt, dass im Rahmen des § 1 Nr. 1 GlüStV das in § 21 Abs. 2 GlüStV geregelte Trennungsgebot keine Berücksichtigung finden kann oder ob nicht vielmehr im Wege einer den Gleichheitsgrundsatz beachtenden Anwendung des § 1 Nr. 1 GlüStV auch die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Spielhalle aus Gründen der Suchtprävention abgelehnt werden kann, wenn sich im selben Gebäude oder Gebäudekomplex bereits eine Sportwettenannahmestelle befindet, setzt die Klärung schwieriger gesetzessystematischer Fragen voraus, die im Eilverfahren nicht geleistet werden kann.

1.2.3 Hinsichtlich der vom Antragsteller weiter geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Verbot in § 21 Abs. 2 GlüStV hält der Senat an seiner bereits im Beschluss vom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145 Rn. 19 ff.) dargelegten Rechtsauffassung fest, wonach der durch das Trennungsgebot bewirkte Eingriff in die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechende Berufsausübungsregelung darstellt. Regelungen zur Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U. v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/9 - juris Rn. 26; BVerfG, U. v. 10.6.2009 - 1 BvR 706/08 - juris Rn. 165). Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt die angegriffene Regelung voraussichtlich, weil sie durch das dem Gemeinwohl dienende Ziel der Spielsuchtprävention legitimiert ist und der Eingriffszweck und die Eingriffsintensität in einem angemessen Verhältnis zueinander stehen. Zwar unterscheiden sich der vorliegende Sachverhalt und der vom Senat im Verfahren 10 CS 13.145 entschiedene Fall dadurch, dass dort die Sportwetten von einem privaten Wettanbieter vermittelt worden waren, der für seine Tätigkeit keine Erlaubnis besessen hatte, so dass ein schützenswerter Vertrauenstatbestand wohl schon deshalb verneint werden konnte (BayVGH, B. v. 25.6.2013 -10 CS 13.145 - juris Rn. 26), während der Antragsteller im Besitz einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a. F. ist, die noch bis 31. Dezember 2015 Gültigkeit beansprucht. Diese Erlaubnis ist jedoch mit einem Widerrufsvorbehalt versehen. Sowohl der Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland (LoStV), der am 1. Juni 2004 in Kraft getreten ist, als auch der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag (a. F.) enthielten in § 11 Abs. 3 LoStV bzw. in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. eine Ermächtigung für die Erlaubnisbehörde, die Erlaubnis mit einem Widerrufsvorbehalt zu versehen und zu befristen. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. schreibt dies sogar zwingend vor. Mit der Befristungsregelung bzw. dem Widerrufsvorbehalt wird die staatliche Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten gesichert. Die Vorschrift soll es den Genehmigungsbehörden ermöglichen, Entwicklungen im Glücksspielbereich auch kurzfristig berücksichtigen zu können (LT-Drucks. 15/716 S. 13). Die Regelung in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. fasst für alle Erlaubnisse die geltenden Verfahrensregeln zusammen, die im Wesentlichen § 11 Abs. 2 und 3 LoStV entnommen sind (LT-Drucks. 15/8468 S. 17). Damit wird klargestellt, dass der Gesetzgeber den Aufsichtsbehörden ermöglichen wollte, auf Änderungen der Sach- und Rechtslage auch während der Geltungsdauer der erteilten Erlaubnis kurzfristig zu reagieren. Der Widerrufsvorbehalt kommt also nicht nur dann zum Tragen, wenn der Erlaubnisinhaber beispielsweise die Voraussetzungen, die der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugrunde lagen, nicht mehr erfüllt, sondern auch dann, wenn wie vorliegend während der Laufzeit der Erlaubnis eine Änderung der Rechtslage eintritt. Ein Vertrauenstatbestand dergestalt, dass der Erlaubnisinhaber darauf vertrauen durfte, er könne bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis von dieser uneingeschränkt Gebrauch machen, ist aufgrund des Widerrufsvorbehalts daher nicht oder jedenfalls nur sehr eingeschränkt gegeben. Daher ist das Verwaltungsgericht auch zu Recht davon ausgegangen, dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit für den Antragsteller als Inhaber einer stets widerruflichen Erlaubnis auch ohne Übergangsregelung noch gewahrt ist.

Dieselben Erwägungen kämen letztlich auch im Rahmen des Art. 14 GG zum Tragen. Von einer dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG unterfallenden Gefährdung der Substanz oder des Bestands des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs des Antragstellers kann zwar mit Blick auf die aufgezeigten Umsatzeinbußen keine Rede sein. Selbst wenn der Betrieb der Sportwettenannahmestelle aber dem Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG unterliegen würde, läge entgegen der Auffassung des Antragstellers im gesetzlichen Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüStV keine verfassungswidrige Legalenteignung, sondern lediglich eine Inhalts- und Schrankenbestimmung für die Nutzung eines Gewerbebetriebs. Handelt es sich um eine verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränkung des Eigentums, muss der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Dabei ist er an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden (vgl. z. B. BVerfG, B. v. 24.2.2010 - 1 BvR 27/109 - juris Rn. 64). Das Vorbringen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren lässt nicht erkennen, dass der Gesetzgeber diese Grenzen in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise missachtet hätte. Die Sportwettenvermittler, die ein Angebot gemäß § 10 Abs. 2 GlüStV vermitteln, haben nur eine gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a. F. befristete und stets widerrufliche Erlaubnis inne, so dass das Interesse des Betriebsinhabers am Fortbestand seines Betriebes zur Vermittlung von Sportwetten weniger schützenswert ist als das Allgemeininteresse an der Spielsuchtprävention.

2. Stellen sich die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens somit wegen der aufgezeigten rechtlichen und tatsächlichen Fragen als offen dar, sind das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung des Trennungsgebots aus § 21 Abs. 2 GlüStV und das Interesse des Antragstellers an der weiteren Vermittlung von Sportwetten in seiner Annahmestelle gegeneinander abzuwägen. Den Interessen des Antragsgegners ist insoweit der Vorrang einzuräumen, weil die Folgen, die sich für die mit dem Trennungsgebot bezweckte Spielsuchtprävention ergeben würden, wenn dem Rechtsschutzbegehren des Antragstellers stattgegeben würde, gravierender sind, als die eventuell bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache durch den sofortigen Vollzug der Anordnungen im Bescheid vom 12. November 2013 hervorgerufenen Umsatzeinbußen für die Annahmestelle des Antragstellers. Die Teilnahme an Sportwetten ist neben dem „kleinen Spiel“ in der Spielbank, der Teilnahme an Pokerspielen und dem Spiel an Geldspielautomaten mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Glücksspiel verbunden (PAGE-Studie, Kurzbericht, 2. August 2011). Auch wenn das staatliche Sportwettenangebot gegenüber dem derzeit noch auf dem Markt befindlichen illegalen Sportwettangebot privater Anbieter weniger attraktiv ist, sind die strukturellen Merkmale für das Entstehen von Spielsucht (Hayer/Mayer, Das Suchtpotential von Sportwetten, in: Sucht 2003, 212 (214 ff.)) auch beim staatlichen Oddset-Angebot in gleichem Maß vorhanden. Für das gewerbliche Automatenspiel belegen sämtliche Studien, dass das Suchtpotential bei den Geldspielgeräten unter allen Glücksspielen am höchsten ist (LT-Drucks. 16/11995, S. 30 und S. 20). Bei einem räumlichen Nebeneinander von zwei Glücksspielangeboten, die mit einem erhöhten Risiko für pathologisches Spielverhalten verbunden sind, besteht das Risiko, dass die Spieler aus der Spielhalle wegen der „Griffnähe“ noch zusätzlich das Oddset-Angebot des staatlichen Anbieters in der Annahmestelle des Antragstellers wahrnehmen und umgekehrt und dadurch dem Entstehen oder der Aufrechterhaltung von Spielsucht Vorschub geleistet wird. Das in § 1 GlüStV aufgeführte Ziel der u. a. mit dem Trennungsgebot bezweckten Suchtprävention gehört zu den zwingenden Gründen des Allgemeinwohls, die sogar Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Markus Stoß u. a., C-316/07 - juris Rn. 74; BVerwG, U. v. 11.7.2011 - 8 C 11.10 - juris Rn. 40), und hat daher im Rahmen der Interessenabwägung einen sehr hohen Stellenwert. Demgegenüber macht der aus der Annahme von Sportwetten generierte Umsatz nach Angaben des Antragsgegners rein statistisch nur einen sehr geringen Anteil an dem Gesamtumsatz aus der Vermittlung des Angebots der SLV aus. Der Antragsteller hat zwar vorgetragen, dass ein Großteil der Kunden gleichzeitig das Sportwettangebot und das übrige Glücksspielangebot seiner Annahmestelle wahrnehme, so dass diese Kunden insgesamt zu einer anderen Annahmestelle, die beide Produkte vermitteln dürfe, wechselten und dadurch weitaus größere Umsatzeinbußen zu verzeichnen seien. Aber selbst dann, wenn seine Angaben, wonach er in seiner Annahmestelle zehn Prozent Umsatz eingebüßt habe, zutreffend sein sollten, ist dieser Umsatzrückgang mit Blick auf die Suchtprävention als hochrangiges Gemeinwohlgut für die Übergangszeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache hinzunehmen. Es sind jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht substantiiert vorgetragen, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für das Sportwettenangebot der SLV und die diesbezügliche Untersagungsverfügung für den Antragsteller ein Ausmaß erreichten, demzufolge die Annahmestelle des Antragstellers in ihrer Existenz bedroht wäre und schließen müsste. Von einem nicht überschuldeten Unternehmen können die behaupteten Umsatzrückgänge für eine Übergangszeit hingenommen werden.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Der Kläger wendet sich mit seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg, mit dem seine Anfechtungsklage gegen den mit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung verbundenen Widerruf einer Erlaubnis zur Sportwettenvermittlung abgewiesen wurde.

Der Kläger betreibt in W. eine Annahmestelle zur Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung (SLV), die sich in der von ihm geführten Bahnhofsbuchhandlung befindet, die von der Bahnhofshalle aus betreten werden kann. Er erhielt mit Bescheid vom 31. Oktober 2008 eine mit einem Widerrufsvorbehalt versehene Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a.F., im Ladengeschäft als Annahmestelle der SLV die von dieser veranstalteten Glücksspiele zu vermitteln. Die Erlaubnis wurde mit Bescheid vom 2. November 2011 bis 31. Dezember 2015 verlängert.

Mit Schreiben vom 11. Oktober 2013 wies der Beklagte den Kläger auf die Rechtsänderungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag hin, insbesondere auf den ab 1. Juli 2012 geltenden § 21 Abs. 2 GlüStV, der es verbiete, Sportwetten in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde, zu vermitteln. Mit Bescheid vom 12. November 2013 widerrief der Beklagte unter Anordnung des Sofortvollzugs die - zuletzt mit Bescheid vom 2. November 2011 geänderte - Erlaubnis vom 31. Oktober 2008 mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 insoweit, als sie die Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten umfasst (Nr. 1), und untersagte ab dem 3. Dezember 2013 die Annahme von Sportwetten (Nr. 2). Bei der Erlaubnis handle es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, dessen Widerruf im Bescheid vom 31. Oktober 2008 ausdrücklich vorbehalten sei. In dem Gebäude bzw. Gebäudekomplex, in dem der Kläger seine Annahmestelle betreibe, befinde sich eine Spielhalle; sie könne sowohl vom überdachten Gleisbereich (von Westen) als auch vom Bahnhofsvorplatz (von Osten) aus betreten werden. Mit dem teilweisen Widerruf werde das mit § 21 Abs. 2 GlüStV verfolgte Ziel der Spielsuchtprävention erreicht, ohne dass ein milderes Mittel ersichtlich sei. Der Widerruf der Erlaubnis setze die materiell ohnehin zu beachtende Regelung um. Letztlich seien Erlaubnisse zur Vermittlung von Glücksspielen stets widerruflich zu erteilen und zu befristen, so dass auch im konkreten Fall ein Vertrauen in den Fortbestand einer einmal erteilten Erlaubnis allenfalls sehr vage sei. Der Bestand der Annahmestelle sei nicht gefährdet; nach den Geschäftsberichten der SLV Bayern für die Jahre 2010 und 2011 würden die Umsätze aus Oddset-Wetten zusammen etwa 3% des Gesamtumsatzes der Annahmestellen betragen.

Mit Beschluss vom 3. Februar 2014 (RO 5 S. 14.30) lehnte das Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag, die aufschiebende Wirkung seiner am 5. Dezember 2013 erhobenen Klage bezüglich Nr. 1 des Bescheids wiederherzustellen und bezüglich Nr. 2 anzuordnen, ab. Die hiergegen erhobene Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 11. Juni 2014 (10 CS 14.505) ab; es könne nicht abschließend beurteilt werden, ob das in § 21 Abs. 2 GlüStV verankerte Trennungsgebot, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder Spielbank befinde, Sportwetten nicht vermittelt werden dürften, im vorliegenden Fall tatbestandlich eingreife. Zum anderen sei die schwierige Rechtsfrage der Vereinbarkeit des Trennungsgebots mit dem Gleichheitsgrundsatz als offen anzusehen. In dieser Situation sei im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung den Interessen des Beklagten der Vorrang einzuräumen.

Mit Urteil vom 22. Januar 2015 wies das Verwaltungsgericht die Klage nach Einnahme eines Augenscheins ab. Der Beklagte habe das Widerrufsermessen vor dem Hintergrund des wirksamen Widerrufsvorbehalts gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 2. Alt. BayVwVfG pflichtgemäß ausgeübt. Bei § 21 Abs. 2 GlüStV handle es sich um eine verfassungsgemäße, seit 1. Juli 2012 bindende Verbotsnorm, die Konfliktfälle zu Lasten des Vermittlers von Sportwetten auflöse und deren tatbestandliche Voraussetzungen vorlägen. Die Sportwettenvermittlung des Klägers befinde sich in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem auch eine Spielhalle betrieben werde. Die Annahmestelle und die Spielhalle seien in aneinander anschließenden, optisch quasi Wand an Wand gelegenen Gebäudeteilen untergebracht. Sie hätten zwar separate Zugänge; allerdings könne man mit gerade einmal 43 Schritten und zudem unterhalb eines überdachten Bereichs von der Spielhalle zur Vermittlungsstelle des Klägers wechseln; es bestehe auch Sichtkontakt zwischen den beiden Spielstätten. Ein das Trennungsgebot rechtfertigender enger räumlicher Zusammenhang wie bei einem Gebäude sei zu bejahen. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entbinde nicht von der Einhaltung der sonstigen, nicht in § 10a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV geregelten materiellen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrages, wie § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV klarstelle. Die Vorschrift sei auch verfassungsgemäß. Sie entspreche dem Bestimmtheitsgebot, denn die Begriffe „Gebäude“ und „Gebäudekomplex“ seien anhand ihres Wortlauts und des Gesetzeszwecks hinreichend bestimmt auslegbar; durch das Kriterium der „Griffnähe“ ergäben sich keine Probleme im Hinblick auf die Bestimmtheit der Norm, vielmehr werde durch die damit verbundene einschränkende Auslegung der Norm vermieden, dass ein in Grundrechte eingreifendes Gesetz in unzulässiger Weise erweiternd ausgelegt werde. § 21 Abs. 2 GlüStV verstoße nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Vermittlungserlaubnis des Antragstellers genieße nicht den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach Eigentumsschutz gemäß Art. 14 Abs. 1 GG genieße, könne offen bleiben. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV sei als Inhalts- und Schrankenbestimmung mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht jedenfalls verhältnismäßig. Während auf Seiten des Spielhallenbetreibers regelmäßig hohe Investitionen notwendig seien, um die entsprechenden, genehmigungsfähigen baulichen Anlagen zu schaffen und die Spielgeräte selbst zu beschaffen, bedürfe es zur Vermittlung von Sportwetten keiner besonderen Investitionen, da diese im Rahmen ohnehin bestehender Betriebsstrukturen vermittelt würden und die Vermittlung von Sportwetten nicht das einzige Geschäft der Annahmestellenbetreiber sei. Die Umsätze aus Sportwetten betrügen nur 2,8% bzw. 3 bis 5% des Gesamtumsatzes. Auch die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt, wie sich bereits aus dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofsvom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145) ergebe. Ebensowenig sei Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, denn der Konflikt zwischen Betreibern bestehender Spielhallen und Sportwettenvermittlern sei erkannt und durch § 21 Abs. 2 GlüStV in der Weise gelöst worden, dass Ersteren ein größerer Bestandsschutz wegen der zwangsläufig mit ihrer Errichtung verbundenen höheren Investitionen zuerkannt worden sei. Eine neue Spielhalle dagegen bedürfe der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 AGGlüStV, die nur erteilt werde, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwider liefen, so dass für nicht bestandsgeschützte Spielhallen der Kollisionsfall des § 21 Abs. 2 GlüStV auch zu einer Versagung der beantragten Spielhallenerlaubnis führen könne. Eine Ungleichbehandlung ergebe sich auch nicht daraus, dass die Vorschrift keine Angebote erfasse, die sich in Gebäuden befänden, die in offener Bauweise errichtet seien oder in Gebäuden, die sich gegenüber stünden. Einer Abstandsregelung wie etwa bei Spielhallen sei nicht geboten gewesen. Im Rahmen der Einschätzungsprärogative sei es vielmehr zulässig, nur solche typisierten baulichen Situationen zu erfassen, die es zuließen, dass ein Spieler in bequemer Weise im Gebäudeinneren oder in einem überdachten Bereich von einem Glücksspielangebot zum nächsten wechseln könne. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV entfalte lediglich unechte Rückwirkung, die aber nicht unzulässig sei, denn das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage sei nicht schutzwürdiger als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen. Insbesondere bedürfe es keiner Übergangsregelung. Es seien die wichtigen Regelungsanliegen des Gesetzgebers zu bedenken. Auch habe der Antragsteller nach alter Rechtslage nicht unbegrenzt darauf vertrauen können, dass die Sportwetten des staatlichen Monopolveranstalters unbeschränkt vermittelt werden dürften, ohne Rechtsänderungen befürchten zu müssen. Zudem sei die Vermittlungserlaubnis immer befristet und jederzeit widerruflich gewesen, so dass sich kein gesteigertes Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage habe aufbauen können. Schließlich sei auch das Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt worden. Zweck des Widerrufsvorbehalts sei es gerade, auf eine veränderte Sach- und Rechtslage reagieren zu können. Entsprechend der zum 1. Juli 2012 wirksam gewordenen Änderung des Glücksspielstaatsvertrags sei der Beklagte daher befugt gewesen, den Rechtsschein einer wirksamen Erlaubnis, die bereits nach der neuen Rechtslage durch § 21 Abs. 2 GlüStV eingeschränkt worden sei, zu beseitigen.

Zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Berufung macht der Kläger in erster Linie die Verfassungswidrigkeit des § 21 Abs. 2 GlüStV geltend. Die Bestimmung stelle eine Berufsausübungsregelung dar, die in unverhältnismäßiger und gleichheitswidriger Weise gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoße. Dies folge zum einen aus dem Fehlen einer Übergangsvorschrift zum Schutz des Klägers, der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vorschrift die Vermittlungstätigkeit mit einer Erlaubnis ausgeübt habe, auf deren Fortbestand er trotz des Widerrufsvorbehalts habe vertrauen dürfen. Auch für andere Glücksspielbetriebe habe der Gesetzgeber Übergangsregelungen geschaffen, soweit der Glücksspielstaatsvertrag deren bestehende Rechtspositionen geschmälert habe. Zum anderen enthalte § 21 Abs. 2 GlüStV als unmittelbares gesetzliches Verbot eine gleichheitssatzwidrige Beschränkung der Berufsfreiheit. Zweck des Trennungsgebots sei die Spielsuchtprävention, die im Interesse des Allgemeinwohls das Kernziel des Glücksspielstaatsvertrags sei. Allerdings habe der Gesetzgeber sein Regelungskonzept folgerichtig aufzubauen und identischen Gefährdungen auch gleiches Gewicht zuzumessen. § 21 Abs. 2 GlüStV erfasse jedoch nur einen Teil der möglichen Nähebeziehungen im Falle des räumlichen Aufeinandertreffens verschiedener Glücksspielangebote; schon deshalb fehle es an einer kohärenten Regelung. Die Vorschrift lasse bestimmte, nahe liegende Situationen ungeregelt, etwa wenn sich eine Spielhalle bei offener Bauweise mit seitlichem Grenzabstand in direkter Nachbarschaft zu einem Vermittlungsbüro befinde oder wenn sich beide Lokale in einer schmalen Straße unmittelbar gegenüberliegen würden; gleiches gelte für die Situierung beider Lokale in einer Fußgängerzone oder an einem innerstädtischen Platz. Dagegen sei dem Zusammentreffen verschiedener Spielhallen in § 25 GlüStV durch das Erfordernis eines landesrechtlich zu bestimmenden Mindestabstandes Rechnung getragen worden. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass mit Blick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit ein Regelungskonzept nicht schlüssig verfolgt werde, solange identische Gefährdungen in demselben Gesetz unterschiedliche Gewichtungen erfahren würden. Sportwettenanbieter würden anders behandelt als Personen, die Spielhallen oder Spielbanken betrieben und für die nach § 24 Abs. 2 GlüStV lediglich die Erteilung einer Erlaubnis ausgeschlossen sei, während ihr Bestand nach dieser Vorschrift geschützt werde. Ein sachlicher Grund für die ungleiche Behandlung bestehe nicht; im Übrigen reguliere der Gesetzgeber Spielhallen insgesamt eher strenger als Vermittlungsstellen von Sportwetten. § 25 Abs. 1 GlüStV zeige, dass auch ein räumliches Aufeinandertreffen außerhalb eines Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes gleichermaßen Allgemeinwohlbelange berühre, ohne dass insoweit eine andere Gefährdungslage mit Blick auf die Suchtprävention erkennbar sei. Hier helfe auch die vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Einschätzungsprärogative nicht weiter, denn sie beschränke nicht Art. 3 Abs. 1 GG, sondern werde umgekehrt durch das Grundrecht begrenzt. Weiter sei keine gesetzliche Vorsorge für den Fall getroffen worden, dass sich eine Spielhalle in einem Gebäude, in dem sich bereits eine Vermittlungsstelle für Sportwetten befinde, nachträglich ansiedeln wolle, wobei ebenfalls das Verbot der Vermittlungsstelle greife. Die für diese Situation vom Verwaltungsgericht vorgesehene Lösung, wonach hier die für die Spielhalle erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis versagt werden könne, überschreite die Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung. Nach dem klaren Wortlaut enthalte § 21 Abs. 2 GlüStV eine Beschränkung der Ausübung des Glücksspiels nur in eine Richtung, und zwar nur gegenüber der Vermittlungsstelle, während ein Verbot des Betriebs einer Spielhalle oder einer Spielbank in einem Gebäudekomplex, in dem bereits Sportwetten vermittelt würden, nicht bestehe. Aus § 2 Abs. 4 GlüStV ergebe sich der Anwendungsbereich des Staatsvertrags eindeutig. Auch aus § 4 Abs. 2 i.V.m. § 1 GlüStV könne kein neuer Versagungsgrund abgeleitet werden, denn die Ziele des Staatsvertrages fänden zwar im Rahmen der Auslegung der einzelnen Bestimmungen Beachtung, ermöglichten jedoch nicht die Schaffung neuer Versagungsgründe. Solche könnten auch nicht unmittelbar aus § 1 Satz 1 GlüStV abgeleitet werden; vielmehr seien nach § 1 Satz 2 GlüStV differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vorgesehen, ohne dass den Genehmigungsbehörden insoweit ein Spielraum eingeräumt habe werden sollen. Aus § 1 Satz 1 GlüStV lasse sich auch kein allgemeines Trennungsverbot für die verschiedenen Glücksspielangebote ableiten, denn es fehle an der hierzu erforderlichen gesetzlichen Regelung. Ungeachtet der Verfassungwidrigkeit sei § 21 Abs. 2 GlüStV im vorliegenden Fall auch tatbestandlich schon deswegen nicht erfüllt, weil eine systematische und verfassungskonforme Auslegung eine Einschränkung der Bestimmung dahingehend erfordere, dass nur die Erteilung einer Erlaubnis für ein neues Angebot der Sportwettenvermittlung in einem Gebäude/Gebäudekomplex ausgeschlossen sein solle, in dem sich bereits eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde. Im vorliegenden Fall werde jedoch die Vermittlungsstelle des Klägers schon länger geführt (2006) als die benachbarte Spielhalle (2008). Des Weiteren sei bei der Auslegung des Begriffspaares Gebäude/Gebäudekomplex festzuhalten, dass es für die Auslegung nicht entscheidend auf die bauordnungsrechtliche Beurteilung oder auf das allgemeine Verständnis ankommen könne, vielmehr die Frage nach dem Bestehen einer ausreichenden Nähebeziehung zwischen den beiden Lokalen das aus glücksspielrechtlicher Perspektive maßgebliche Kriterium darstelle. Ein typisches Gebäude durchschnittlicher Größe biete keinen Anlass zu Streitfragen, während der Begriff des Gebäudekomplexes einschränkend auszulegen sei. Von Interesse sei die Gesetzesbegründung, die von einem „Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken“ spreche und damit zu erkennen gebe, dass der Gesetzgeber zumindest vorrangig ein Angebot im gleichen Betrieb im Auge gehabt habe, was auch durch das Verbot von Mehrfachkonzessionen in § 25 Abs. 2 GlüStV bestätigt werde. Für die hier vom Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommene Nähebeziehung sei entscheidend, dass ein direkter Weg vom Lokal des Klägers zur Spielhalle nicht bestehe, vielmehr müsse das Bahnhofsgebäude verlassen und entweder der Vordereingang über den Bahnhofsvorplatz oder der - überdachte - Weg auf der Gleisseite genommen werden. Weder die vom Verwaltungsgericht ermittelte Schrittzahl zur Bewältigung der Wegstrecke noch der von ihm hervorgehobene Umstand einer bestehenden Überdachung sei ein entscheidendes Kriterium für die Nähebeziehung. Die Schrittzahl entspreche der Wegeverbindung einer typischen Entfernung bei innerstädtischer Bebauung in offener Bauweise. Es seien also vielfältige Fallkonstellationen denkbar, in denen bei gleicher räumlicher Entfernung die Bestimmung von vornherein nicht einschlägig sein könne, wenn es sich um zwei getrennte Gebäude handle. Außerdem fehle es an der bei Verlassen einer Glücksspielstätte bestehenden Möglichkeit, die nächste unmittelbar optisch wahrzunehmen. Erst hierdurch werde aber der Anreiz zum Aufsuchen der weiteren Glücksspieleinrichtung gesetzt. Im vorliegenden Fall würden den Weg unter dem überdachten Bahnsteig nur diejenigen Personen wählen, die eine Fahrt mit der Bahn antreten wollten; durch diese Absicht werde aber die Aufmerksamkeit bezüglich der Wahrnehmung des zweiten Lokals zusätzlich eingeschränkt.

Der Kläger beantragt zuletzt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 22. Januar 2015 den Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013 in den Nrn. 2, 4, 6 und 7 aufzuheben, die Untersagungsverfügung in Nr. 2 mit Wirkung für die Zukunft,

sowie festzustellen, dass die Untersagungsverfügung in Nr. 2 und der korrespondierende Widerruf der Erlaubnis in Nr. 1 des Bescheids rechtswidrig waren.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zwar treffe zu, dass der Glücksspielstaatsvertrag keinen Mindestabstand zwischen einem Sportwettbüro und einer Spielhalle vorsehe; unrichtig sei aber die Folgerung, solche Angebote seien bei offener Bauweise in unmittelbarer Nachbarschaft zulässig. Vielmehr greife der Versagungstatbestand in der Auffangregelung des § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AGGlüStV, soweit das Angebot den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe. Eine unmittelbare räumliche Nähe zwischen einem Sportwettbüro und einer Spielhalle könne, abhängig von den konkreten Verhältnissen, mit dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV nicht mehr vereinbar sein; die unterschiedliche Handhabung rechtfertige sich durch das erhebliche höhere Gefährdungspotenzial von Spielhallen gegenüber dem eines Sportwettbüros. Außerdem trete eine Konzentration von Spielhallen- und Sportwettangeboten - anders als die Konzentration von Spielhallen - bisher eher selten auf. § 21 Abs. 2 GlüStV sei vor dem Hintergrund der durch die Multiplikation von Glücksspielangeboten in Gebäuden und Gebäudekomplexen reduzierten Hemmschwelle im Sinn der Griffnähe zu verstehen und reagiere auf die bequeme Erreichbarkeit und den bereits getroffenen Entschluss, das entsprechende Gebäude zu betreten. Sei eine Gebäudeschwelle bereits überschritten, bestehe eine erhöhte Anreizsituation. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, eine erst nach dem 1. Juli 2012 beantragte Erlaubnis für eine Spielhalle in einem Gebäude, in dem sich bereits ein Sportwettbüro befinde, könne im Einzelfall wegen der entgegenstehenden Ziele des § 1 GlüStV versagt werden, sei nicht zu beanstanden. Die Ziele des § 1 GlüStV entfalteten bereits auf der Tatbestandsebene der Norm unmittelbare Verbindlichkeit bei Anwendung und Auslegung der gesetzlichen Regelungen. Auch die Gesetzesbegründung spreche dafür, dass die Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags materielle Erlaubnisvoraussetzungen darstellten. Selbst wenn man entgegen den Ausführungen des Beklagten (Schriftsatz v. 12. 2. 2015 im Verfahren 10 BV 15.430) eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplex“ oder sogar beider Begriffe vornehmen wollte, wäre im vorliegenden Fall das entscheidende Kriterium der „Griffnähe“ zu bejahen. Die Ortseinsicht habe ergeben, dass Spielhalle und Wettannahmestelle quasi „Wand an Wand“ lägen und trotz jeweils separater Zugänge beide Lokale von der Seite der Bahngleise her unter Nutzung einer vollständigen Überdachung kurzläufig erreicht werden könnten. Zudem bestehe Sichtkontakt von der einen zur anderen Spielstätte. Da das Angebot hauptsächlich auf Reisende ausgelegt sei, könne außer Betracht bleiben, dass es zur Spielhalle einen weiteren Eingang vom Bahnhofsvorplatz aus gebe. Im Übrigen sei nicht erforderlich, dass die beiden im Gebäudekomplex untergebrachten Lokale ohne Verlassen derselben gegenseitig erreicht werden könnten.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Behördenakte der Regierung der Oberpfalz sowie auf die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg hat die Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013, soweit er mit seiner für die Zukunft rechtliche Wirkungen entfaltenden Untersagungsverfügung (mit Zwangsgeldandrohung, Kostenentscheidung und Gebührenfestsetzung) Streitgegenstand des Berufungsverfahrens ist, zu Recht abgewiesen; der Bescheid erweist sich insoweit als rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; I.). Auch das im Berufungsverfahren auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellte Klagebegehren, soweit es sich durch Zeitablauf erledigt hat, bleibt erfolglos (II.).

I. Die Anfechtungsklage gegen die glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung ist zulässig, jedoch unbegründet und daher zu Recht abgewiesen worden.

1. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) mit dem Ziel einer (kassatorischen) Aufhebung der glücksspielrechtlichen Untersagung ist zulässig, soweit sie (noch) Wirkungen für die Zukunft entfaltet, also soweit sie sich auf den Zeitraum ab der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren bezieht. Im Übrigen sind weder der Widerruf der Erlaubnis noch die Untersagung der weiteren Vermittlungstätigkeit (jeweils mit Wirkung ab 3. Dezember 2013) für den vergangenen Zeitraum statthafter Streitgegenstand einer Anfechtungsklage, weil sie insoweit erledigt sind (Art. 43 BayVwVfG). Eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung erledigt sich als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung grundsätzlich von Tag zu Tag fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum. Eine Erledigung träte nur dann nicht ein, wenn sich aus der Untersagung für den abgelaufenen Zeitraum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Adressaten ergeben, etwa weil ein Zwangsgeld vollstreckt wurde, dessen Rückzahlung die Beseitigung der mit seiner Hilfe durchgesetzten Grundverfügung voraussetzen würde (stRspr zu glücksspielrechtlichen Untersagungen, zuletzt BVerwG, U.v. 15.6.2016 - 8 C 5.15 - juris Rn. 16; BayVGH, B.v. 18.9.2014 - 10 ZB 12.1484 - juris Rn. 11). Eine derartige Situation besteht im vorliegenden Fall nicht; der Kläger hat ausdrücklich erklärt, dass für den vergangenen Zeitraum keine vollstreckungsrechtlichen Folgen aus dem angefochtenen Bescheid bestünden. Auch der Widerruf der zuletzt mit Wirkung bis 31. Dezember 2015 erteilten Vermittlungserlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. hat sich mit Ablauf dieses Datums erledigt, weil die Erlaubnis zu diesem Zeitpunkt ohnehin unabhängig von dem angefochtenen Widerruf erloschen wäre (vgl. Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG).

2. Die in diesem Rahmen zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet, weil die angefochtene Untersagung ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV findet. Eine im Bahnhofsgebäude der Stadt W. betriebene Sportwettenvermittlung verstößt zum maßgeblichen Zeitpunkt (2.1) gegen die tatbestandlich einschlägige Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV (2.2), die verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt (2.3). Ermessensfehler sind nicht ersichtlich (2.4).

2.1 Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse ist derjenige der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren. Zur Begründung kann auf die bereits dargestellte Rechtsnatur der Untersagung als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung verwiesen werden. Die Untersagung erschöpft sich nicht in einem einmaligen Verbot, sondern bringt ein auf Dauer angelegtes Rechtsverhältnis zum Entstehen, das sie ständig aktualisiert. Deshalb muss die Untersagung auch während ihrer Wirksamkeit mit der jeweils aktuellen Rechtslage in Übereinstimmung stehen; nachträgliche Veränderungen der ihr zugrunde liegenden Sach- oder Rechtslage müssen gesondert geprüft werden und ggf. Berücksichtigung finden (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 113 Rn. 42 - 44 m.w.N.). Aus § 21 Abs. 2 GlüStV ergibt sich kein anderer, wegen einer tatbestandlichen Voraussetzung der Norm vorgelagerter maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt, etwa der des Erlasses des angefochtenen Bescheids.

2.2 Der Kläger hat in der von ihm geführten Bahnhofsbuchhandlung entgegen dem seit 1. Juli 2012 geltenden Verbot in § 21 Abs. 2 GlüStV - damit materiell unerlaubt - Sportwetten vermittelt. Außerdem besitzt er die für diese Betätigung erforderliche Erlaubnis (vgl. § 4 Abs. 1 GlüStV), deren Erteilung hier der Regierung der Oberpfalz obliegt (Art. 2 Abs. 5 Nr. 1 AGGlüStV), seit dem mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 ausgesprochenen, auf die Vermittlung von Sportwetten beschränkten Widerruf der Erlaubnis vom 31. Oktober 2008 nicht mehr. Mit der (in die Zukunft fortwirkenden) streitgegenständlichen Untersagung konnte der Beklagte in Erfüllung der ihm obliegenden Glücksspielaufsicht eine erforderliche Anordnung nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV zur Unterbindung einer gegen § 21 Abs. 2 GlüStV verstoßenden Vermittlung von Sportwetten erlassen.

2.2.1 § 21 Abs. 2 GlüStV bestimmt, dass in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. Mit dieser der Spielsuchtprävention dienenden Bestimmung soll „einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs“ dadurch entgegengewirkt werden, dass die Vermittlung von Sportwetten „in Spielhallen und Spielbanken“ untersagt wird (amtl. Begr. LT-Drs. 16/11995, S. 30). Mit dem gesetzlichen Vermittlungsverbot wird insbesondere der bereits in § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zum Ziel des Staatsvertrags erklärte Schutz von spielsuchtgefährdeten Personen im Wege einer räumlichen Entzerrung unterschiedlicher Glücksspielgelegenheiten verfolgt (Dietlein/Hecker/Rutting, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 GlüStV Rn. 38). Allerdings ist der Wortlaut der Norm im Hinblick auf die Verwendung der Begriffe „in einem Gebäude oder Gebäudekomplex“ auslegungsbedürftig, wobei ein Rückgriff auf die „verunglückte“ (Dietlein/Hecker/Rutting, a.a.O., § 21 GlüStV Rn. 39) Gesetzesbegründung nicht weiterhilft, weil sie offenbar noch auf einen früheren Entwurf der Bestimmung abstellt, wonach nur die Sportwettenvermittlung innerhalb der Räumlichkeiten einer Spielhalle oder Spielbank verboten sein sollte; wohl um Umgehungen des Vermittlungsverbots durch bauliche oder organisatorische Maßnahmen eines Spielhallen- oder Spielbankbetreibers zu verhindern, wurde das Verbot auf Gebäude/Gebäudekomplexe ausgedehnt, auch wenn der Gesetzgeber sein Hauptaugenmerk auf ein Angebot im gleichen Betrieb gelegt haben mag (OVG NW, B.v. 21.4.2015 - 4 B 1376/14 - juris Rn. 16 f.).

Bei der Auslegung der Begriffe ist zunächst zu beachten, dass als „Gebäude“ nach den bauordnungsrechtlichen Regelungen der Bundesländer (vgl. Art. 2 Abs. 2 BayBO, s.a. § 2 Abs. 2 MusterBO) selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können, bezeichnet werden. Der Begriff „Gebäudekomplex“ ist hingegen nicht legaldefiniert; ein Gebäudekomplex ist gekennzeichnet durch eine aus mehreren einzelnen Gebäuden bestehende Gebäudemehrheit, die als Gesamteinheit wahrgenommen werden und in der Regel über eine gemeinsame Erschließung verfügen. Dabei ist angesichts der im Einzelfall denkbaren weiten, mehrere hundert Meter betragenden Abstände zwischen den Spielstätten (etwa in einem Einkaufszentrum, Flughafen- oder Bahnhofsgebäude) eine zusätzliche restriktive Auslegung geboten, die sich an der gesetzgeberischen Absicht zu orientieren hat, Spielsuchtprävention dadurch zu betreiben, dass ein Spieler, der eine Vermittlungsstelle für Sportwetten aufsucht, nicht durch einen bloßen Wechsel der Räumlichkeit oder der Etage und damit ohne großen Aufwand eine Spielhalle erreichen kann und umgekehrt (Kriterium der sog. Griffnähe; OVG Bremen, B.v. 16.3.2016 - 2 B 237/15 - juris Rn. 11; OVG NW, B.v. 21.4.2015 - 4 B 1376/14 - juris und B.v. 20.12.2013 - 4 B 574/13 - juris Rn. 13; NdsOVG, B.v. 11.12.2014 - 11 ME 211/14 - juris Rn. 9; BayVGH, B.v. 27.5.2014 - 10 CS 14.503 - juris Rn. 18; Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 21 Rn. 38, 40, § 25 Rn. 10). Der Senat hat darüber hinaus im Eilbeschluss vom 11. Juni 2014 (a.a.O) eine einschränkende Auslegung auch des Begriffs „Gebäude“ im dargestellten Sinne zumindest für die Fälle eines sehr großen, eventuell noch stark untergliederten Gebäudes mit mehreren Etagen und Zugängen für denkbar gehalten; im Hinblick auf das Ziel der Spielsuchtprävention sei maßgeblich, ob der Wechsel von einer Spielstätte in die andere ohne Verlassen des Gebäudes kurzläufig möglich sei und der Spieler bereits die andere Spielstätte im Blick habe, wodurch ein besonderer Anreiz zum Wechsel hervorgerufen werde (BayVGH, B.v. 11.6.2014 - 10 CS 14.505 - juris Rn. 18; noch nicht thematisiert: BayVGH, B.v. 25.06.2013 - 10 CS 13.145 - juris Rn. 9, 10). Urteile zur Frage der Auslegung der beiden Begriffe liegen, soweit ersichtlich, bisher nicht vor.

2.2.2 Vor diesem Hintergrund liegen die Tatbestandsvoraussetzungen von § 21 Abs. 2 GlüStV hier vor, denn die Vermittlungsstelle für Sportwetten (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV, Art. 7 Abs. 4 AGGlüStV) in der Bahnhofsbuchhandlung befindet sich in einem „Gebäude“, in dem zugleich eine (glücksspielrechtlich erlaubte) Spielhalle betrieben wird (2.2.2.1). Auch bei einer einschränkenden Auslegung des Begriffs „Gebäude“ käme man zu keinem anderen Ergebnis (2.2.2.2).

2.2.2.1 Der „Bahnhof“ ist nach seinem äußeren Erscheinungsbild, wie er sich dem Senat aus den in den vorliegenden Akten (insbes. Bl. 83 d. Berufungsakte, Bl. 34 d. Akte 10 CS 14.509 und Bl. 19 Behördenakte) befindlichen Lichtbildern präsentiert, als einheitliches, in seinem Hauptteil drei-, in den beiden Seitenteilen viergeschossiges Gebäude im Sinn von Art. 2 Abs. 2 BayBO anzusehen, das seine typische Prägung durch den (durch ein Vordach optisch) auffällig gestalteten Eingang in die zu den Gleisen hin durchgängige Bahnhofshalle erhält. Dass sich im unmittelbaren Anschluss an die beiden viergeschossigen Gebäudeteile (in nördlicher und südlicher Richtung) jeweils ein erdgeschossiger, offenbar zum Bahnhof gehörender Anbau befindet, an den weitere Gebäude anschließen (vgl. Luftbild Bl. 19 Behördenakte), macht das Bahnhofsgebäude nicht zu einem Gebäudekomplex, weil es sich bei ihm nicht um eine Mehrzahl miteinander verbundener und wegen ihrer inneren Durchlässigkeit als Gesamteinheit wahrgenommener Gebäude handelt. Vielmehr ist das Bahnhofsgebäude durch seine offenkundige und typische Funktion, einen zentralen Zugang zu den Gleisen mit diversen Einkaufs- und anderen Versorgungsmöglichkeiten zu bieten, als eigenständige bauliche Einheit gekennzeichnet. Spielhalle und Buchhandlung des Klägers (mit Nebenraum) liegen - wie sich aus dem vorliegenden Grundriss (Bl. 87 h, k, l Berufungsakte) ergibt - Wand an Wand im südlichen Teil des Gebäudes. Dass die Spielhalle nach der aktuellen baulichen Gestaltung des Bahnhofsgebäudes keinen Zugang von der Bahnhofshalle aus besitzt, ist insoweit ohne Bedeutung; dieser Umstand könnte allenfalls im Rahmen einer wegen der Größe des Gebäudes aus verfassungsrechtlichen Gründen vorzunehmenden teleologischen Reduktion des Anwendungsbereichs der Verbotsnorm von Bedeutung sein (vgl. 2.2.2.2). Angesichts des dargestellten Befundes der konkreten örtlichen und baulichen Verhältnisse hält der Senat seine noch im Eilbeschluss vom 11. Juni 2014 (a.a.O., Rn. 18) geäußerte Auffassung, der Bahnhof dürfte „schon als Gebäudekomplex einzuordnen“ sein, nicht mehr aufrecht.

2.2.2.2 Selbst wenn man aber vor allem im Hinblick auf den Normzweck von § 21 Abs. 2 GlüStV eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäude“ als geboten ansehen wollte, um eine ausufernde und damit möglicherweise verfassungswidrige Anwendung der Vorschrift auszuschließen, führt dies bei den oben dargelegten konkreten Verhältnissen zu keinem anderen Ergebnis. Denn auch bei Abstellen auf die für die Verbotsnorm insofern maßgeblichen Gesichtspunkte besteht im vorliegenden Fall die typische glücksspielrechtliche „Gefahrenlage“, der der Gesetzgeber mit der Norm entgegenwirken wollte.

Die Kriterien, auf die der Senat in diesem Zusammenhang als maßgeblich abzustellen hat und die im Hinblick auf den verfolgten Zweck (Spielsuchtprävention) bedeutsam sind, zielen auf die Frage ab, ob infolge der konkreten gegenseitigen räumlichen Anordnung der von der Vorschrift erfassten Spielstätten ein Wechsel von einer Spielstätte in die andere ohne großen Aufwand möglich ist, sich möglicherweise sogar aufdrängt (Erfordernis der „Griffnähe“). Dabei ist zunächst zu betrachten, in welcher Entfernung sich die Eingänge der beiden Spielstätten in der baulichen Einheit zueinander befinden und ob sie auf der gleichen Ebene liegen; hiermit wird der Aspekt der „Kurzläufigkeit“ angesprochen. Von Bedeutung ist weiter, ob eine unmittelbare Sichtbeziehung zwischen den beiden Spielstätten besteht, also bei Verlassen der einen die andere bereits im Sichtfeld des Spielers liegt, oder ob sonstige optische Hinweise auf die andere Spielstätte erkennbar sind. Eine Rolle spielt auch die Frage, ob zum Erreichen der anderen Spielstätte ein Verlassen des Gebäudes erforderlich ist oder ob der bereits getroffene Entschluss, das Gebäude zum Besuch der ersten Spielstätte zu betreten, in einer die „Hemmschwelle“ für weitere Glücksspielangebote herabsetzenden Weise fortwirkt. Der Senat sieht es dementsprechend als sachgerecht an, für die Beantwortung der Frage, ob die erforderliche „Griffnähe“ in der konkreten Situation vorliegt, auf die jeweiligen Umstände einzelfallbezogen und nicht auf einen nach Metern bestimmten Abstand zwischen den Spielstätten (etwa 250 m in Anlehnung an Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV) abzustellen.

Für das Vorliegen des Tatbestands von § 21 Abs. 2 GlüStV selbst bei einschränkender Auslegung des Gebäudebegriffs spricht insbesondere die geringe, fußläufig in wenigen Augenblicken zu überbrückende Entfernung zwischen dem Eingang zur Buchhandlung durch die Bahnhofshalle und dem Eingang zur Spielhalle vom Gleisbereich aus, die vom Verwaltungsgericht nach Einnahme eines Augenscheins - von der Klägerseite unwidersprochen - mit 43 Schritten angegeben wird. Nur unwesentlich länger ist die Wegstrecke, wenn man den zum Bahnhofsvorplatz hin liegenden Eingang zur Spielhalle als Ausgangspunkt nimmt. In keinem Fall kann von einem mehr als unbedeutendem Fußweg gesprochen werden; dies ergibt sich zwangsläufig schon aus dem Umstand, dass beide Spielstätten eine (teilweise) gemeinsame Gebäudeinnenwand besitzen, damit sozusagen „Rücken an Rücken“ liegen. In diesem Zusammenhang spielt es keine Rolle, dass es andere Sachverhalte geben mag, in denen sich die beiden Spielstätten in zwei getrennt nebeneinander oder gegenüber gelegenen Gebäuden befinden, weswegen § 21 Abs. 2 GlüStV von vornherein nicht zur Anwendung kommen kann, obwohl die Entfernung zwischen den Eingängen zu den beiden Spielstätten auch nur 43 Schritte oder weniger beträgt.

Für einen Wechsel zwischen den - im Übrigen beide im Erdgeschoss gelegenen - Spielstätten ist zwar ein Verlassen des eigentlichen Bahnhofsgebäudes erforderlich (zum Abgrenzungskriterium des Betretens von öffentlichem Verkehrsraum für einen Spielstättenwechsel: OVG Bremen, B.v. 16.3.2016 - 2 B 237/15 - juris Rn. 16; OVG NW, B.v. 21.4.2015 - 4 B 1376/14 - juris Rn. 19). Dennoch muss hier von der besonderen „Griffnähe“ ausgegangen werden. Zum einen ist schon die Entfernung zwischen den Eingängen zu den beiden Spielstätten äußerst gering. Zum anderen spricht für die Annahme der „Griffnähe“ auch der Umstand, dass von einer Spielstätte in die andere auf der Bahnsteigseite im überdachten Bereich und damit geschützt vor Witterungseinflüssen gewechselt werden kann, ohne dass diesem Umstand in der vorliegenden Konstellation ausschlaggebende Bedeutung zukommt. Wichtiger ist, dass das Verlassen des Gebäudes nicht dazu führt, dass mit dem kurzzeitigen Betreten von öffentlichen bzw. dem Reiseverkehr gewidmeten Verkehrsflächen eine erneute glücksspielrechtliche „Hemmschwelle“ aufgebaut würde, deren notwendige Überwindung eine räumliche Nähebeziehung im dargestellten Sinn ausschlösse. Schließlich besteht zwischen beiden Spielstätten auch eine hinreichende Sichtbeziehung. Bei Verlassen der Sportwettenvermittlung wird der interessierte Kunde zwar erst nach Verlassen der Bahnhofshalle - entweder in Richtung Gleisbereich oder Bahnhofsvorplatz - auf die Spielhalle aufmerksam; umgekehrt fallen sofort nach Verlassen der Spielhalle in Richtung Gleisbereich/Bahnhofshalle die entsprechenden Hinweise („Lotto“) im Schaufenster der Buchhandlung und im Ladeninneren ins Auge (Bl. 87d, e, g Berufungsakte). Hinzu kommt, dass den mit dem Zug ankommenden Reisenden zwangsläufig beide Spielstätten von den Bahnsteigen aus gleichzeitig ins Auge fallen (Bl. 87h, i Berufungsakte) und daher die bestehende „Griffnähe“ gerade für diesen Personen- und Adressatenkreis deutlich wird.

Keine Bedeutung für die Verwirklichung des Verbotstatbestandes hat der vom Kläger geltend gemachte Umstand, die ihm im Jahre 2006 erteilte Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten bestehe schon länger als die - erstmals im Jahr 2008 erteilte - Erlaubnis für die Spielhalle. Denn § 21 Abs. 2 GlüStV entfaltet schon in Ermangelung einer Übergangsvorschrift Wirkung für alle zum Zeitpunkt seines Inkrafttreten zum 1. Juli 2012 bestehenden Kollisionsfälle. Im Übrigen war dem Kläger die hier streitige Vermittlungserlaubnis nur befristet und unter Beifügung eines Widerrufsvorbehalts erteilt worden, dessen Zweck gerade darin bestand, ein Vertrauen auf den unveränderten Fortbestand der Erlaubnis im Falle einer Änderung der Sach- oder Rechtslage auszuschließen. Diese „Bevorzugung“ von Spielhallen gegenüber Vermittlungsstellen für Sportwetten ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (s. im Folgenden).

2.3 Die Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV ist verfassungsgemäß; ihre Anwendung im konkreten Fall verletzt keine Grundrechte des Klägers. Die von ihm insoweit erhobenen Rügen im Hinblick auf die Berufsausübungsfreiheit (2.3.1) und das Gleichbehandlungsgebot (2.3.2) greifen nicht durch. Mit der Berufung macht der Kläger im Übrigen eine - hier schon nach den tatsächlichen Gegebenheiten eher fernliegende - Verletzung seines Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht mehr geltend.

2.3.1 Soweit der Kläger verfassungsrechtliche Bedenken im Hinblick auf die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit erhebt und im Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit widersprechende Berufsausübungsregelung sieht, hat auch die mündliche Verhandlung für den Senat keine Veranlassung gegeben, von seiner bereits in den Beschlüssenvom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145, juris Rn. 18 f.) und 11. Juni 2014 (10 CS 14.505, juris Rn. 17, 21) dargelegten Rechtsauffassung abzuweichen.

Regelungen zur Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U. v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/9 - juris Rn. 26; BVerfG, U. v. 10.6.2009 - 1 BvR 706/08 - juris Rn. 165). Die Verbotsnorm überschreitet nicht die Ebene der Berufsausübung, weil regelmäßig nur ein untergeordneter Teil der gewerblichen Vermittlung von Glücksspielen (Sportwettenvermittlung an der konkreten Örtlichkeit) betroffen ist, während die Vermittlung anderer Glücksspiele davon unberührt bleibt; selbst wenn man vom Bestehen eines Berufsbilds des „Sportwettenvermittlers“ ausgehen wollte, beschränkt die Bestimmung diese Tätigkeit nur räumlich und verhindert nicht eine Sportwettenvermittlung an anderen Standorten. Das Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV genügt den dargestellten verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil es durch das dem Gemeinwohl dienende Ziel der Spielsuchtprävention legitimiert ist und der Eingriffszweck und die Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen (vgl. BayVGH, B. v. 11.6.2014, a.a.O., Rn. 21; OVG Bremen, B. v. 16.3.2016 - 2 B 237/15 - juris Rn. 18; NdsOVG, B.v. 11.12.2014 - 11 ME 211/14 - juris Rn. 11).

§ 21 Abs. 2 GlüStV stellt auch nicht deswegen eine gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßende unzulässige Berufsausübungsbestimmung dar, weil der Vorrang einer Spielhalle ohne Übergangsregelung auch in Konstellationen gilt, in denen - wie hier - die Erlaubnis für die Sportwettenvermittlung vor derjenigen für die Spielhalle erteilt worden war (vgl. BayVGH, B. v. 25.6.2013 - 10 CS 13.145 - juris Rn. 25, 26). Bereits der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag (a.F.) enthielt in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a.F. nicht nur eine Ermächtigung für die Erlaubnisbehörde, die Erlaubnis mit einem Widerrufsvorbehalt zu versehen und zu befristen, sondern schrieb dies sogar zwingend vor. Ziel der Befristungsregelung und des Widerrufsvorbehalt war die Sicherung der staatlichen Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten; die Vorschrift soll es den Genehmigungsbehörden ermöglichen, Entwicklungen im Glücksspielbereich auch kurzfristig berücksichtigen (LT-Drs. 15/716 S. 13) und so auf Änderungen der Sach- und Rechtslage auch während der Geltungsdauer der erteilten Erlaubnis kurzfristig reagieren zu können (vgl. LT-Drs. 15/8468 S. 17); der Widerrufsvorbehalt sollte also nicht nur zum Tragen kommen, wenn der Erlaubnisinhaber beispielsweise die Voraussetzungen, die der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugrunde lagen, nicht mehr erfüllt, sondern auch dann, wenn - wie hier - während der Laufzeit der Erlaubnis eine Änderung der Rechtslage eintritt, die sich zu Ungunsten des Inhabers einer Vermittlungserlaubnis auswirkt. Ein Vertrauenstatbestand dergestalt, dass dieser darauf vertrauen durfte, er könne bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis von ihr uneingeschränkt Gebrauch machen, ist aufgrund des Widerrufsvorbehalts nicht gegeben; erst recht kann kein Vertrauensschutz bestehen, der eine Übergangsvorschrift erforderlich machen würde, wenn die Verlängerung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis über den ursprünglichen Befristungszeitpunkt hinaus begehrt wird. Zudem bedeutet die Aufgabe der Vermittlung von Sportwetten nicht, dass Investitionen des Gewerbetreibenden in größerem Umfang fehlgeschlagen sind, weil es insoweit in erster Linie um ein von der Staatlichen Lotterieverwaltung zur Verfügung gestelltes und programmiertes Terminal geht.

2.3.2 § 21 Abs. 2 GlüStV ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer nach Art. 3 Abs. 1 GG unzulässigen Ungleichbehandlung von Sportwettenvermittlern mit Spielhallenbetreibern verfassungswidrig. Berufsausübungsregelungen müssen sich nicht nur an den unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergebenden Anforderungen messen lassen, sondern auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sein, insbesondere den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (BVerfG, B. v. 24.1.2012 - 1 BvL 21/11 - juris Rn. 40 f.). § 21 Abs. 2 GlüStV ist danach weder deshalb verfassungswidrig, weil er nicht sämtliche im Hinblick auf den Normzweck vergleichbaren potentiellen Gefahrensituationen im Verhältnis der beiden Anbieter erfasst (2.3.2.1), noch deshalb, weil der Tatbestand der Verbotsvorschrift zu Lasten des Vermittlers von Sportwetten grundsätzlich auch durch eine (spätere) Erteilung einer Erlaubnis für eine hinzutretende Spielhalle ausgelöst wird (2.3.2.2).

2.3.2.1 Der Gesetzgeber war unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgebots nicht gehalten, neben der hier streitgegenständlichen Konstellation auch alle anderen denkbaren und unter dem Gesichtspunkt der Spielsuchtprävention möglicherweise relevanten „Nähebeziehungen“ zwischen einer Spielhalle/Spielbank und einer Vermittlungsstelle für Sportwetten zu regeln.

Zunächst ist nicht zu beanstanden, dass er darauf verzichtet hat, eine Ermächtigung für die Länder zu schaffen, im Wege der Ausführungsbestimmungen einen bestimmten Mindestabstand festzulegen, wie es § 25 Abs. 1 GlüStV für die räumliche Beziehung zwischen Spielhallen ermöglicht und Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV (250 m Luftlinie) umsetzt. Der Beklagte weist insoweit zu Recht darauf hin, dass der Gesetzgeber im Rahmen der ihm zukommenden Einschätzungsprärogative die unterschiedlichen Sachverhalte wegen des ihnen innewohnenden unterschiedlichen Gefährdungspotenzials im Hinblick auf problematisches Spielverhalten nicht gleichermaßen über einen Mindestabstand regeln habe müssen; denn das bekanntermaßen mit Geldspielautomaten verbundene hohe Spielsuchtpotenzial (vgl. nur LT-Drs. 16/11995, S. 30, zu §§ 24 - 26) übersteigt das durch Sportwetten beförderte Suchtpotenzial erheblich, sodass für das - zumindest derzeit als Einzelfall zu betrachtende - Aufeinandertreffen von einer Wettvermittlungsstelle mit einer Spielhalle keine alle denkbaren räumlichen Beziehungen regelnde Vorschrift als erforderlich angesehen werden musste. Das Fehlen einer generell gültigen Mindestabstandsregel für den Fall einer räumlichen Nähebeziehung führt daher schon wegen der ungleichen Sachverhalte nicht zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung einer von der Verbotsregelung betroffenen Vermittlungsstelle für Sportwetten.

Ebensowenig führt der vom Kläger hervorgehobene Umstand, dass § 21 Abs. 2 GlüStV auch nur einen Teil der denkbaren Nähebeziehungen - soweit sich nämlich beide Spielstätten im gleichen Gebäude oder Gebäudekomplex befinden - erfasst, zu einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Es trifft zwar zu, dass die Verbotsvorschrift keine Fälle erfasst, in denen sich die beiden Spielstätten in (getrennten) Gebäuden mit seitlichem Grenzabstand oder auf sich unmittelbar gegenüberliegenden Seiten einer möglicherweise engen Straße befinden und damit u.U. einen sogar wesentlich geringeren Abstand voneinander aufweisen können, als dies der Fall wäre, befänden sie sich in einem einheitlich zu betrachtenden Gebäudekomplex (etwa einem Einkaufszentrum). Zu Recht weist das Verwaltungsgericht jedoch darauf hin, dass der Gesetzgeber eine nur im Hinblick auf Gebäude und Gebäudekomplexe beschränkte Regelung erlassen konnte, um hiermit typischerweise gerade bei solchen Örtlichkeiten im Fall einer geringen Entfernung zwischen den Spielstätten entstehende Konflikte zu lösen. Zudem ist eine derartige „unvollständige“ Regelung auch mit dem eher seltenen Zusammentreffen von Vermittlungsstellen mit Spielhallen/Spielbanken zu begründen. Eine in sich nicht stimmige („inkohärente“) Regelung liegt damit nicht vor.

2.3.2.2. Schließlich führt auch die in § 21 Abs. 2 GlüStV angelegte Möglichkeit, dass sich eine Spielhalle im gleichen Gebäude, in dem sich bereits eine erlaubte Sportwettenvermittlungsstelle befindet, ansiedeln will und damit die Anwendung dieser Norm ausgelöst werden könnte, nicht zu ihrer Verfassungswidrigkeit wegen Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG).

Bereits im Beschluss vom 11. Juni 2014 (a.a.O.) hat der Senat zwar festgestellt, dass die Verbotsregelung grundsätzlich auch in Fällen greift, in denen die für den Betrieb einer Spielhalle notwendige glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 GlüStV erst nach Erteilung der Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten im gleichen Gebäude/Gebäudekomplex beantragt und erteilt wird; damit besteht die Gefahr, dass die mit einer nachträglichen Ansiedlung einhergehende Kollision zu Lasten eines bereits erlaubt tätigen Sportwettenvermittlers gelöst werden müsste, dessen Erlaubnis zu widerrufen wäre (vgl. a. Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 21 Rn. 42 f., § 24 Rn. 33, mit dem Vorschlag, diese Kollision wegen des mit Spielhallen verbundenen hohen Gefährdungspotenzials durch landesrechtliche Bestimmung nach § 24 Abs. 3 GlüStV zu Gunsten der bestehenden Vermittlungsstelle aufzulösen). Eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG liegt gleichwohl schon deswegen nicht vor, weil die Erteilung der Spielhallenerlaubnis in dieser Konstellation versagt werden müsste (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AGGlüStV i.V.m. § 4 Abs. 2 Satz 1, § 24 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV), denn sie liefe offensichtlich dem mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Ziel zuwider, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht auch infolge einer räumlichen Konzentration von Spiel-/Wettangeboten zu verhindern (vgl. zu einer entsprechenden Konstellation: VG Regensburg, U. v. 22.1.2015 - RO 5 K 14.90 - juris). Diesem Ansatz steht auch nicht § 2 Abs. 3 GlüStV entgegen, der zwar die Anwendung von § 21 Abs. 2 GlüStV auf Spielhallen ausschließt, jedoch die Beachtung der in § 1 GlüStV niedergelegten Ziele des Staatsvertrages bestimmt.

In § 24 Abs. 2 GlüStV ist aus Gründen der Spielsuchtprävention gerade der Versagungsgrund des § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV angelegt, der u.a. auch den Fall eines Bewerbers um eine Spielhallenerlaubnis in einem Gebäude, in dem bereits eine Sportwettenvermittlung tätig ist, erfasst. Der Senat teilt daher nicht den vom Kläger erhobenen Vorwurf, mit einer Versagung der Spielhallenerlaubnis würden die Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung überschritten und aus den Zielen des § 1 Satz 1 GlüStV neue Versagungsgründe abgeleitet.

Der Bewerber um eine Spielhallenerlaubnis kann auch nicht geltend machen, ihre Versagung liefe dem mit § 21 Abs. 2 GlüStV verfolgten Vorrang einer Spielhalle gegenüber einer im gleichen Gebäude befindlichen Vermittlungsstelle zuwider. Denn die Bestimmung des Vorrangs, die - wie hier - für die Situation zweier bereits zum 1. Juli 2012 in einem Gebäude befindlicher Betriebsstätten gilt, findet ihre wirtschaftliche Begründung darin, dass bereits getätigte, auf längere Zeit angelegte und unter Umständen erhebliche bauliche Investitionen des Spielhallenbetreibers schützenswerter sind als die relativ überschaubaren Investitionen des nur mit der Aufstellung eines Terminals belasteten Vermittlers von Sportwetten im Nebengeschäft. Dieses Argument kann jedoch ein Bewerber um eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für eine Spielhalle, die er künftig in einem Gebäude betreiben will, in dem sich bereits eine Vermittlungsstelle befindet, nicht ins Feld führen, weil er in aller Regel noch keine größeren Investitionen getätigt hat. Damit besteht keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung zwischen erlaubten Spielhallen, die in den Genuss von § 21 Abs. 2 GlüStV kommen, und solchen, die sich im Erlaubnisverfahren befinden, und für die daher das Konzentrationsverbot (§ 24 Abs. 2 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) Geltung beansprucht.

2.4 Schließlich begegnet auch die Ermessensausübung, die der Untersagung zugrunde liegt, keinen rechtlichen Bedenken. Vielmehr hat der Beklagte das ihm in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV i.V.m. Art. 4 AGGlüStV eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise gemäß dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen (vgl. Art. 40 BayVwVfG) ausgeübt; eine darüberhinausgehende Prüfungskompetenz des Gerichts besteht nicht (§ 114 Satz 1 VwGO). Die zur Ermessensausübung im erstinstanzlichen Urteil gemachten Ausführungen (UA, S. 19, 20) werden dementsprechend vom Kläger im Berufungsverfahren nicht infrage gestellt.

Das Verwaltungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit für den Kläger gewahrt ist. Sein wirtschaftliches Interesse an einem weiteren Zufluss der Provisionseinnahmen durch die Vermittlung von Sportwetten hat gegenüber den mit der Regelung verfolgten Zwecken, insbesondere der Spielsuchtbekämpfung, zurückzutreten. Der Senat geht dabei davon aus, dass sich der Umsatzanteil aus den im Nebengeschäft vermittelten Sportwetten der Staatlichen Lotterieverwaltung im Bereich von 3 bis 5% des Gesamtumsatzes der Annahmestellenbetreiber beläuft (vgl. LT-Drs. 16/12192, S. 12, Begründung zu Art. 7 Abs. 3 AGGlüStV). Diesem auch im verwaltungsgerichtlichen Urteil angegebenen Korridor ist der Kläger im Berufungsverfahren nicht substantiiert entgegengetreten. Die Existenz des Gewerbebetriebs (Bahnhofsbuchhandlung mit Annahmestelle der SLV) ist jedenfalls nicht gefährdet, nachdem die Vermittlung von Sportwetten nur einen untergeordneten Teil des gesamten Betriebs darstellt, selbst wenn man berücksichtigt, dass die nun ausbleibenden Sportwettkunden auch noch weitere Umsätze getätigt haben.

II. Die Klage bleibt auch insoweit erfolglos, als sie der Kläger in der mündlichen Verhandlung über die Berufung von einer Anfechtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) umgestellt hat, soweit der Bescheid die bereits vergangenen Zeiträume erfasst hat und damit zum maßgeblichen Zeitpunkt erledigt war. Zwar stellt sich in dieser Situation einer (teilweisen) Erledigung das prozessuale Vorgehen des Klägers als grundsätzlich statthaft dar, weil für eine Aufhebung des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis und eine Aufhebung der Untersagungsverfügung für die Vergangenheit mangels belastender Wirkung die Anfechtungsklage nicht mehr statthaft wäre. Dem Kläger fehlt jedoch das für eine Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche besondere Feststellungsinteresse im Sinn von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

Ein solches ergibt sich im vorliegenden Fall insbesondere nicht aus einer möglichen Präjudizialität der begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit für einen noch zu führenden Amtshaftungs- oder sonstigen Schadensersatzprozess des Klägers. Eine denkbare Amtshaftungsklage erscheint nämlich schon deshalb offensichtlich aussichtslos, weil das beanstandete Verwaltungshandeln von einem Kollegialgericht erster Instanz, nämlich dem Verwaltungsgericht Regensburg, als rechtmäßig beurteilt wurde (stRspr BVerwG U. v. 3.6.2003 - 5 C 50.02 - juris Rn. 9 m.w.N.). Hat nämlich ein mit mehreren Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht die beanstandete Amtstätigkeit als objektiv rechtmäßig angesehen und die hiergegen gerichtete Klage abgewiesen, fehlt es in der Regel bereits an dem für die Schadensersatzklage notwendigen Verschulden des Beamten. Dabei scheitert die schuldausschließende Wirkung einer erstinstanzlichen Kollegialentscheidung grundsätzlich nicht einmal dann, wenn dieses Urteil im Berufungsverfahren keinen Bestand hatte und der Beklagte - in der Situation einer Verpflichtungsklage - zur Neubescheidung verpflichtet wurde (vgl. BVerwG, U. v. 27.8.1992 - 2 C 29.90 - juris Rn. 9). Im vorliegenden Fall hat sich jedoch das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis als zutreffend herausgestellt, weil der angefochtene Bescheid (Erlaubniswiderruf und Untersagung) in vollem Umfang und von Anfang an rechtmäßig war (s.o. I.). Das Vorliegen einer der weiteren Fallgruppen, in denen ein berechtigtes Interesse zu bejahen wäre, ist weder geltend gemacht noch ersichtlich (vgl. zum Fortsetzungsfeststellungsinteresse bei erledigten glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen: BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 15.12 - und B. v. 17.12.2015 - 8 B 10.15 - jeweils juris).

Selbst wenn man sich über das fehlende besondere Feststellungsinteresse hinwegsetzen und eine Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage annehmen wollte, wäre sie schon deshalb unbegründet, weil der angefochtene Bescheid von Anfang an rechtmäßig war.

Der mit seinem Rechtsmittel unterlegene Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens (§ 154 Abs. 2 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Kostenausspruchs beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10‚ § 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision war wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die sich u.a. aus der Frage der Auslegung des Begriffspaares Gebäude/Gebäudekomplex in § 21 Abs. 2 GlüStV ergibt (vgl. § 33 GlüStV).

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Der Kläger wendet sich mit seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg, mit dem seine Anfechtungsklage gegen den mit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung verbundenen Widerruf einer Erlaubnis zur Sportwettenvermittlung abgewiesen wurde.

Der Kläger betreibt in W. eine Annahmestelle zur Vermittlung des Glücksspielangebots der Staatlichen Lotterieverwaltung (SLV), die sich in der von ihm geführten Bahnhofsbuchhandlung befindet, die von der Bahnhofshalle aus betreten werden kann. Er erhielt mit Bescheid vom 31. Oktober 2008 eine mit einem Widerrufsvorbehalt versehene Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a.F., im Ladengeschäft als Annahmestelle der SLV die von dieser veranstalteten Glücksspiele zu vermitteln. Die Erlaubnis wurde mit Bescheid vom 2. November 2011 bis 31. Dezember 2015 verlängert.

Mit Schreiben vom 11. Oktober 2013 wies der Beklagte den Kläger auf die Rechtsänderungen im Glücksspieländerungsstaatsvertrag hin, insbesondere auf den ab 1. Juli 2012 geltenden § 21 Abs. 2 GlüStV, der es verbiete, Sportwetten in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde, zu vermitteln. Mit Bescheid vom 12. November 2013 widerrief der Beklagte unter Anordnung des Sofortvollzugs die - zuletzt mit Bescheid vom 2. November 2011 geänderte - Erlaubnis vom 31. Oktober 2008 mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 insoweit, als sie die Vermittlung der von der SLV veranstalteten Sportwetten umfasst (Nr. 1), und untersagte ab dem 3. Dezember 2013 die Annahme von Sportwetten (Nr. 2). Bei der Erlaubnis handle es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, dessen Widerruf im Bescheid vom 31. Oktober 2008 ausdrücklich vorbehalten sei. In dem Gebäude bzw. Gebäudekomplex, in dem der Kläger seine Annahmestelle betreibe, befinde sich eine Spielhalle; sie könne sowohl vom überdachten Gleisbereich (von Westen) als auch vom Bahnhofsvorplatz (von Osten) aus betreten werden. Mit dem teilweisen Widerruf werde das mit § 21 Abs. 2 GlüStV verfolgte Ziel der Spielsuchtprävention erreicht, ohne dass ein milderes Mittel ersichtlich sei. Der Widerruf der Erlaubnis setze die materiell ohnehin zu beachtende Regelung um. Letztlich seien Erlaubnisse zur Vermittlung von Glücksspielen stets widerruflich zu erteilen und zu befristen, so dass auch im konkreten Fall ein Vertrauen in den Fortbestand einer einmal erteilten Erlaubnis allenfalls sehr vage sei. Der Bestand der Annahmestelle sei nicht gefährdet; nach den Geschäftsberichten der SLV Bayern für die Jahre 2010 und 2011 würden die Umsätze aus Oddset-Wetten zusammen etwa 3% des Gesamtumsatzes der Annahmestellen betragen.

Mit Beschluss vom 3. Februar 2014 (RO 5 S. 14.30) lehnte das Verwaltungsgericht Regensburg den Antrag, die aufschiebende Wirkung seiner am 5. Dezember 2013 erhobenen Klage bezüglich Nr. 1 des Bescheids wiederherzustellen und bezüglich Nr. 2 anzuordnen, ab. Die hiergegen erhobene Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 11. Juni 2014 (10 CS 14.505) ab; es könne nicht abschließend beurteilt werden, ob das in § 21 Abs. 2 GlüStV verankerte Trennungsgebot, wonach in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder Spielbank befinde, Sportwetten nicht vermittelt werden dürften, im vorliegenden Fall tatbestandlich eingreife. Zum anderen sei die schwierige Rechtsfrage der Vereinbarkeit des Trennungsgebots mit dem Gleichheitsgrundsatz als offen anzusehen. In dieser Situation sei im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung den Interessen des Beklagten der Vorrang einzuräumen.

Mit Urteil vom 22. Januar 2015 wies das Verwaltungsgericht die Klage nach Einnahme eines Augenscheins ab. Der Beklagte habe das Widerrufsermessen vor dem Hintergrund des wirksamen Widerrufsvorbehalts gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 2. Alt. BayVwVfG pflichtgemäß ausgeübt. Bei § 21 Abs. 2 GlüStV handle es sich um eine verfassungsgemäße, seit 1. Juli 2012 bindende Verbotsnorm, die Konfliktfälle zu Lasten des Vermittlers von Sportwetten auflöse und deren tatbestandliche Voraussetzungen vorlägen. Die Sportwettenvermittlung des Klägers befinde sich in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem auch eine Spielhalle betrieben werde. Die Annahmestelle und die Spielhalle seien in aneinander anschließenden, optisch quasi Wand an Wand gelegenen Gebäudeteilen untergebracht. Sie hätten zwar separate Zugänge; allerdings könne man mit gerade einmal 43 Schritten und zudem unterhalb eines überdachten Bereichs von der Spielhalle zur Vermittlungsstelle des Klägers wechseln; es bestehe auch Sichtkontakt zwischen den beiden Spielstätten. Ein das Trennungsgebot rechtfertigender enger räumlicher Zusammenhang wie bei einem Gebäude sei zu bejahen. Die Übergangsregelung in § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV entbinde nicht von der Einhaltung der sonstigen, nicht in § 10a Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV geregelten materiellen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrages, wie § 29 Abs. 1 Satz 1 GlüStV klarstelle. Die Vorschrift sei auch verfassungsgemäß. Sie entspreche dem Bestimmtheitsgebot, denn die Begriffe „Gebäude“ und „Gebäudekomplex“ seien anhand ihres Wortlauts und des Gesetzeszwecks hinreichend bestimmt auslegbar; durch das Kriterium der „Griffnähe“ ergäben sich keine Probleme im Hinblick auf die Bestimmtheit der Norm, vielmehr werde durch die damit verbundene einschränkende Auslegung der Norm vermieden, dass ein in Grundrechte eingreifendes Gesetz in unzulässiger Weise erweiternd ausgelegt werde. § 21 Abs. 2 GlüStV verstoße nicht gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 Abs. 1 GG. Die Vermittlungserlaubnis des Antragstellers genieße nicht den Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG. Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit seiner Substanz nach Eigentumsschutz gemäß Art. 14 Abs. 1 GG genieße, könne offen bleiben. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV sei als Inhalts- und Schrankenbestimmung mit dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht jedenfalls verhältnismäßig. Während auf Seiten des Spielhallenbetreibers regelmäßig hohe Investitionen notwendig seien, um die entsprechenden, genehmigungsfähigen baulichen Anlagen zu schaffen und die Spielgeräte selbst zu beschaffen, bedürfe es zur Vermittlung von Sportwetten keiner besonderen Investitionen, da diese im Rahmen ohnehin bestehender Betriebsstrukturen vermittelt würden und die Vermittlung von Sportwetten nicht das einzige Geschäft der Annahmestellenbetreiber sei. Die Umsätze aus Sportwetten betrügen nur 2,8% bzw. 3 bis 5% des Gesamtumsatzes. Auch die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt, wie sich bereits aus dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofsvom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145) ergebe. Ebensowenig sei Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, denn der Konflikt zwischen Betreibern bestehender Spielhallen und Sportwettenvermittlern sei erkannt und durch § 21 Abs. 2 GlüStV in der Weise gelöst worden, dass Ersteren ein größerer Bestandsschutz wegen der zwangsläufig mit ihrer Errichtung verbundenen höheren Investitionen zuerkannt worden sei. Eine neue Spielhalle dagegen bedürfe der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. Art. 9 AGGlüStV, die nur erteilt werde, wenn die Errichtung und der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV nicht zuwider liefen, so dass für nicht bestandsgeschützte Spielhallen der Kollisionsfall des § 21 Abs. 2 GlüStV auch zu einer Versagung der beantragten Spielhallenerlaubnis führen könne. Eine Ungleichbehandlung ergebe sich auch nicht daraus, dass die Vorschrift keine Angebote erfasse, die sich in Gebäuden befänden, die in offener Bauweise errichtet seien oder in Gebäuden, die sich gegenüber stünden. Einer Abstandsregelung wie etwa bei Spielhallen sei nicht geboten gewesen. Im Rahmen der Einschätzungsprärogative sei es vielmehr zulässig, nur solche typisierten baulichen Situationen zu erfassen, die es zuließen, dass ein Spieler in bequemer Weise im Gebäudeinneren oder in einem überdachten Bereich von einem Glücksspielangebot zum nächsten wechseln könne. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV entfalte lediglich unechte Rückwirkung, die aber nicht unzulässig sei, denn das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage sei nicht schutzwürdiger als die mit der Rechtsänderung verfolgten Anliegen. Insbesondere bedürfe es keiner Übergangsregelung. Es seien die wichtigen Regelungsanliegen des Gesetzgebers zu bedenken. Auch habe der Antragsteller nach alter Rechtslage nicht unbegrenzt darauf vertrauen können, dass die Sportwetten des staatlichen Monopolveranstalters unbeschränkt vermittelt werden dürften, ohne Rechtsänderungen befürchten zu müssen. Zudem sei die Vermittlungserlaubnis immer befristet und jederzeit widerruflich gewesen, so dass sich kein gesteigertes Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage habe aufbauen können. Schließlich sei auch das Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt worden. Zweck des Widerrufsvorbehalts sei es gerade, auf eine veränderte Sach- und Rechtslage reagieren zu können. Entsprechend der zum 1. Juli 2012 wirksam gewordenen Änderung des Glücksspielstaatsvertrags sei der Beklagte daher befugt gewesen, den Rechtsschein einer wirksamen Erlaubnis, die bereits nach der neuen Rechtslage durch § 21 Abs. 2 GlüStV eingeschränkt worden sei, zu beseitigen.

Zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Berufung macht der Kläger in erster Linie die Verfassungswidrigkeit des § 21 Abs. 2 GlüStV geltend. Die Bestimmung stelle eine Berufsausübungsregelung dar, die in unverhältnismäßiger und gleichheitswidriger Weise gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoße. Dies folge zum einen aus dem Fehlen einer Übergangsvorschrift zum Schutz des Klägers, der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vorschrift die Vermittlungstätigkeit mit einer Erlaubnis ausgeübt habe, auf deren Fortbestand er trotz des Widerrufsvorbehalts habe vertrauen dürfen. Auch für andere Glücksspielbetriebe habe der Gesetzgeber Übergangsregelungen geschaffen, soweit der Glücksspielstaatsvertrag deren bestehende Rechtspositionen geschmälert habe. Zum anderen enthalte § 21 Abs. 2 GlüStV als unmittelbares gesetzliches Verbot eine gleichheitssatzwidrige Beschränkung der Berufsfreiheit. Zweck des Trennungsgebots sei die Spielsuchtprävention, die im Interesse des Allgemeinwohls das Kernziel des Glücksspielstaatsvertrags sei. Allerdings habe der Gesetzgeber sein Regelungskonzept folgerichtig aufzubauen und identischen Gefährdungen auch gleiches Gewicht zuzumessen. § 21 Abs. 2 GlüStV erfasse jedoch nur einen Teil der möglichen Nähebeziehungen im Falle des räumlichen Aufeinandertreffens verschiedener Glücksspielangebote; schon deshalb fehle es an einer kohärenten Regelung. Die Vorschrift lasse bestimmte, nahe liegende Situationen ungeregelt, etwa wenn sich eine Spielhalle bei offener Bauweise mit seitlichem Grenzabstand in direkter Nachbarschaft zu einem Vermittlungsbüro befinde oder wenn sich beide Lokale in einer schmalen Straße unmittelbar gegenüberliegen würden; gleiches gelte für die Situierung beider Lokale in einer Fußgängerzone oder an einem innerstädtischen Platz. Dagegen sei dem Zusammentreffen verschiedener Spielhallen in § 25 GlüStV durch das Erfordernis eines landesrechtlich zu bestimmenden Mindestabstandes Rechnung getragen worden. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass mit Blick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit ein Regelungskonzept nicht schlüssig verfolgt werde, solange identische Gefährdungen in demselben Gesetz unterschiedliche Gewichtungen erfahren würden. Sportwettenanbieter würden anders behandelt als Personen, die Spielhallen oder Spielbanken betrieben und für die nach § 24 Abs. 2 GlüStV lediglich die Erteilung einer Erlaubnis ausgeschlossen sei, während ihr Bestand nach dieser Vorschrift geschützt werde. Ein sachlicher Grund für die ungleiche Behandlung bestehe nicht; im Übrigen reguliere der Gesetzgeber Spielhallen insgesamt eher strenger als Vermittlungsstellen von Sportwetten. § 25 Abs. 1 GlüStV zeige, dass auch ein räumliches Aufeinandertreffen außerhalb eines Gebäudes bzw. Gebäudekomplexes gleichermaßen Allgemeinwohlbelange berühre, ohne dass insoweit eine andere Gefährdungslage mit Blick auf die Suchtprävention erkennbar sei. Hier helfe auch die vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Einschätzungsprärogative nicht weiter, denn sie beschränke nicht Art. 3 Abs. 1 GG, sondern werde umgekehrt durch das Grundrecht begrenzt. Weiter sei keine gesetzliche Vorsorge für den Fall getroffen worden, dass sich eine Spielhalle in einem Gebäude, in dem sich bereits eine Vermittlungsstelle für Sportwetten befinde, nachträglich ansiedeln wolle, wobei ebenfalls das Verbot der Vermittlungsstelle greife. Die für diese Situation vom Verwaltungsgericht vorgesehene Lösung, wonach hier die für die Spielhalle erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis versagt werden könne, überschreite die Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung. Nach dem klaren Wortlaut enthalte § 21 Abs. 2 GlüStV eine Beschränkung der Ausübung des Glücksspiels nur in eine Richtung, und zwar nur gegenüber der Vermittlungsstelle, während ein Verbot des Betriebs einer Spielhalle oder einer Spielbank in einem Gebäudekomplex, in dem bereits Sportwetten vermittelt würden, nicht bestehe. Aus § 2 Abs. 4 GlüStV ergebe sich der Anwendungsbereich des Staatsvertrags eindeutig. Auch aus § 4 Abs. 2 i.V.m. § 1 GlüStV könne kein neuer Versagungsgrund abgeleitet werden, denn die Ziele des Staatsvertrages fänden zwar im Rahmen der Auslegung der einzelnen Bestimmungen Beachtung, ermöglichten jedoch nicht die Schaffung neuer Versagungsgründe. Solche könnten auch nicht unmittelbar aus § 1 Satz 1 GlüStV abgeleitet werden; vielmehr seien nach § 1 Satz 2 GlüStV differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vorgesehen, ohne dass den Genehmigungsbehörden insoweit ein Spielraum eingeräumt habe werden sollen. Aus § 1 Satz 1 GlüStV lasse sich auch kein allgemeines Trennungsverbot für die verschiedenen Glücksspielangebote ableiten, denn es fehle an der hierzu erforderlichen gesetzlichen Regelung. Ungeachtet der Verfassungwidrigkeit sei § 21 Abs. 2 GlüStV im vorliegenden Fall auch tatbestandlich schon deswegen nicht erfüllt, weil eine systematische und verfassungskonforme Auslegung eine Einschränkung der Bestimmung dahingehend erfordere, dass nur die Erteilung einer Erlaubnis für ein neues Angebot der Sportwettenvermittlung in einem Gebäude/Gebäudekomplex ausgeschlossen sein solle, in dem sich bereits eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde. Im vorliegenden Fall werde jedoch die Vermittlungsstelle des Klägers schon länger geführt (2006) als die benachbarte Spielhalle (2008). Des Weiteren sei bei der Auslegung des Begriffspaares Gebäude/Gebäudekomplex festzuhalten, dass es für die Auslegung nicht entscheidend auf die bauordnungsrechtliche Beurteilung oder auf das allgemeine Verständnis ankommen könne, vielmehr die Frage nach dem Bestehen einer ausreichenden Nähebeziehung zwischen den beiden Lokalen das aus glücksspielrechtlicher Perspektive maßgebliche Kriterium darstelle. Ein typisches Gebäude durchschnittlicher Größe biete keinen Anlass zu Streitfragen, während der Begriff des Gebäudekomplexes einschränkend auszulegen sei. Von Interesse sei die Gesetzesbegründung, die von einem „Verbot der Vermittlung von Sportwetten in Spielhallen und Spielbanken“ spreche und damit zu erkennen gebe, dass der Gesetzgeber zumindest vorrangig ein Angebot im gleichen Betrieb im Auge gehabt habe, was auch durch das Verbot von Mehrfachkonzessionen in § 25 Abs. 2 GlüStV bestätigt werde. Für die hier vom Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommene Nähebeziehung sei entscheidend, dass ein direkter Weg vom Lokal des Klägers zur Spielhalle nicht bestehe, vielmehr müsse das Bahnhofsgebäude verlassen und entweder der Vordereingang über den Bahnhofsvorplatz oder der - überdachte - Weg auf der Gleisseite genommen werden. Weder die vom Verwaltungsgericht ermittelte Schrittzahl zur Bewältigung der Wegstrecke noch der von ihm hervorgehobene Umstand einer bestehenden Überdachung sei ein entscheidendes Kriterium für die Nähebeziehung. Die Schrittzahl entspreche der Wegeverbindung einer typischen Entfernung bei innerstädtischer Bebauung in offener Bauweise. Es seien also vielfältige Fallkonstellationen denkbar, in denen bei gleicher räumlicher Entfernung die Bestimmung von vornherein nicht einschlägig sein könne, wenn es sich um zwei getrennte Gebäude handle. Außerdem fehle es an der bei Verlassen einer Glücksspielstätte bestehenden Möglichkeit, die nächste unmittelbar optisch wahrzunehmen. Erst hierdurch werde aber der Anreiz zum Aufsuchen der weiteren Glücksspieleinrichtung gesetzt. Im vorliegenden Fall würden den Weg unter dem überdachten Bahnsteig nur diejenigen Personen wählen, die eine Fahrt mit der Bahn antreten wollten; durch diese Absicht werde aber die Aufmerksamkeit bezüglich der Wahrnehmung des zweiten Lokals zusätzlich eingeschränkt.

Der Kläger beantragt zuletzt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 22. Januar 2015 den Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013 in den Nrn. 2, 4, 6 und 7 aufzuheben, die Untersagungsverfügung in Nr. 2 mit Wirkung für die Zukunft,

sowie festzustellen, dass die Untersagungsverfügung in Nr. 2 und der korrespondierende Widerruf der Erlaubnis in Nr. 1 des Bescheids rechtswidrig waren.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zwar treffe zu, dass der Glücksspielstaatsvertrag keinen Mindestabstand zwischen einem Sportwettbüro und einer Spielhalle vorsehe; unrichtig sei aber die Folgerung, solche Angebote seien bei offener Bauweise in unmittelbarer Nachbarschaft zulässig. Vielmehr greife der Versagungstatbestand in der Auffangregelung des § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AGGlüStV, soweit das Angebot den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe. Eine unmittelbare räumliche Nähe zwischen einem Sportwettbüro und einer Spielhalle könne, abhängig von den konkreten Verhältnissen, mit dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV nicht mehr vereinbar sein; die unterschiedliche Handhabung rechtfertige sich durch das erhebliche höhere Gefährdungspotenzial von Spielhallen gegenüber dem eines Sportwettbüros. Außerdem trete eine Konzentration von Spielhallen- und Sportwettangeboten - anders als die Konzentration von Spielhallen - bisher eher selten auf. § 21 Abs. 2 GlüStV sei vor dem Hintergrund der durch die Multiplikation von Glücksspielangeboten in Gebäuden und Gebäudekomplexen reduzierten Hemmschwelle im Sinn der Griffnähe zu verstehen und reagiere auf die bequeme Erreichbarkeit und den bereits getroffenen Entschluss, das entsprechende Gebäude zu betreten. Sei eine Gebäudeschwelle bereits überschritten, bestehe eine erhöhte Anreizsituation. Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, eine erst nach dem 1. Juli 2012 beantragte Erlaubnis für eine Spielhalle in einem Gebäude, in dem sich bereits ein Sportwettbüro befinde, könne im Einzelfall wegen der entgegenstehenden Ziele des § 1 GlüStV versagt werden, sei nicht zu beanstanden. Die Ziele des § 1 GlüStV entfalteten bereits auf der Tatbestandsebene der Norm unmittelbare Verbindlichkeit bei Anwendung und Auslegung der gesetzlichen Regelungen. Auch die Gesetzesbegründung spreche dafür, dass die Einhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags materielle Erlaubnisvoraussetzungen darstellten. Selbst wenn man entgegen den Ausführungen des Beklagten (Schriftsatz v. 12. 2. 2015 im Verfahren 10 BV 15.430) eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäudekomplex“ oder sogar beider Begriffe vornehmen wollte, wäre im vorliegenden Fall das entscheidende Kriterium der „Griffnähe“ zu bejahen. Die Ortseinsicht habe ergeben, dass Spielhalle und Wettannahmestelle quasi „Wand an Wand“ lägen und trotz jeweils separater Zugänge beide Lokale von der Seite der Bahngleise her unter Nutzung einer vollständigen Überdachung kurzläufig erreicht werden könnten. Zudem bestehe Sichtkontakt von der einen zur anderen Spielstätte. Da das Angebot hauptsächlich auf Reisende ausgelegt sei, könne außer Betracht bleiben, dass es zur Spielhalle einen weiteren Eingang vom Bahnhofsvorplatz aus gebe. Im Übrigen sei nicht erforderlich, dass die beiden im Gebäudekomplex untergebrachten Lokale ohne Verlassen derselben gegenseitig erreicht werden könnten.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Behördenakte der Regierung der Oberpfalz sowie auf die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg hat die Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 12. November 2013, soweit er mit seiner für die Zukunft rechtliche Wirkungen entfaltenden Untersagungsverfügung (mit Zwangsgeldandrohung, Kostenentscheidung und Gebührenfestsetzung) Streitgegenstand des Berufungsverfahrens ist, zu Recht abgewiesen; der Bescheid erweist sich insoweit als rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; I.). Auch das im Berufungsverfahren auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellte Klagebegehren, soweit es sich durch Zeitablauf erledigt hat, bleibt erfolglos (II.).

I. Die Anfechtungsklage gegen die glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung ist zulässig, jedoch unbegründet und daher zu Recht abgewiesen worden.

1. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) mit dem Ziel einer (kassatorischen) Aufhebung der glücksspielrechtlichen Untersagung ist zulässig, soweit sie (noch) Wirkungen für die Zukunft entfaltet, also soweit sie sich auf den Zeitraum ab der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren bezieht. Im Übrigen sind weder der Widerruf der Erlaubnis noch die Untersagung der weiteren Vermittlungstätigkeit (jeweils mit Wirkung ab 3. Dezember 2013) für den vergangenen Zeitraum statthafter Streitgegenstand einer Anfechtungsklage, weil sie insoweit erledigt sind (Art. 43 BayVwVfG). Eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung erledigt sich als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung grundsätzlich von Tag zu Tag fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum. Eine Erledigung träte nur dann nicht ein, wenn sich aus der Untersagung für den abgelaufenen Zeitraum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Adressaten ergeben, etwa weil ein Zwangsgeld vollstreckt wurde, dessen Rückzahlung die Beseitigung der mit seiner Hilfe durchgesetzten Grundverfügung voraussetzen würde (stRspr zu glücksspielrechtlichen Untersagungen, zuletzt BVerwG, U.v. 15.6.2016 - 8 C 5.15 - juris Rn. 16; BayVGH, B.v. 18.9.2014 - 10 ZB 12.1484 - juris Rn. 11). Eine derartige Situation besteht im vorliegenden Fall nicht; der Kläger hat ausdrücklich erklärt, dass für den vergangenen Zeitraum keine vollstreckungsrechtlichen Folgen aus dem angefochtenen Bescheid bestünden. Auch der Widerruf der zuletzt mit Wirkung bis 31. Dezember 2015 erteilten Vermittlungserlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. hat sich mit Ablauf dieses Datums erledigt, weil die Erlaubnis zu diesem Zeitpunkt ohnehin unabhängig von dem angefochtenen Widerruf erloschen wäre (vgl. Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG).

2. Die in diesem Rahmen zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet, weil die angefochtene Untersagung ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV findet. Eine im Bahnhofsgebäude der Stadt W. betriebene Sportwettenvermittlung verstößt zum maßgeblichen Zeitpunkt (2.1) gegen die tatbestandlich einschlägige Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV (2.2), die verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt (2.3). Ermessensfehler sind nicht ersichtlich (2.4).

2.1 Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse ist derjenige der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren. Zur Begründung kann auf die bereits dargestellte Rechtsnatur der Untersagung als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung verwiesen werden. Die Untersagung erschöpft sich nicht in einem einmaligen Verbot, sondern bringt ein auf Dauer angelegtes Rechtsverhältnis zum Entstehen, das sie ständig aktualisiert. Deshalb muss die Untersagung auch während ihrer Wirksamkeit mit der jeweils aktuellen Rechtslage in Übereinstimmung stehen; nachträgliche Veränderungen der ihr zugrunde liegenden Sach- oder Rechtslage müssen gesondert geprüft werden und ggf. Berücksichtigung finden (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 113 Rn. 42 - 44 m.w.N.). Aus § 21 Abs. 2 GlüStV ergibt sich kein anderer, wegen einer tatbestandlichen Voraussetzung der Norm vorgelagerter maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt, etwa der des Erlasses des angefochtenen Bescheids.

2.2 Der Kläger hat in der von ihm geführten Bahnhofsbuchhandlung entgegen dem seit 1. Juli 2012 geltenden Verbot in § 21 Abs. 2 GlüStV - damit materiell unerlaubt - Sportwetten vermittelt. Außerdem besitzt er die für diese Betätigung erforderliche Erlaubnis (vgl. § 4 Abs. 1 GlüStV), deren Erteilung hier der Regierung der Oberpfalz obliegt (Art. 2 Abs. 5 Nr. 1 AGGlüStV), seit dem mit Wirkung zum 2. Dezember 2013 ausgesprochenen, auf die Vermittlung von Sportwetten beschränkten Widerruf der Erlaubnis vom 31. Oktober 2008 nicht mehr. Mit der (in die Zukunft fortwirkenden) streitgegenständlichen Untersagung konnte der Beklagte in Erfüllung der ihm obliegenden Glücksspielaufsicht eine erforderliche Anordnung nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV zur Unterbindung einer gegen § 21 Abs. 2 GlüStV verstoßenden Vermittlung von Sportwetten erlassen.

2.2.1 § 21 Abs. 2 GlüStV bestimmt, dass in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. Mit dieser der Spielsuchtprävention dienenden Bestimmung soll „einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs“ dadurch entgegengewirkt werden, dass die Vermittlung von Sportwetten „in Spielhallen und Spielbanken“ untersagt wird (amtl. Begr. LT-Drs. 16/11995, S. 30). Mit dem gesetzlichen Vermittlungsverbot wird insbesondere der bereits in § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zum Ziel des Staatsvertrags erklärte Schutz von spielsuchtgefährdeten Personen im Wege einer räumlichen Entzerrung unterschiedlicher Glücksspielgelegenheiten verfolgt (Dietlein/Hecker/Rutting, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 21 GlüStV Rn. 38). Allerdings ist der Wortlaut der Norm im Hinblick auf die Verwendung der Begriffe „in einem Gebäude oder Gebäudekomplex“ auslegungsbedürftig, wobei ein Rückgriff auf die „verunglückte“ (Dietlein/Hecker/Rutting, a.a.O., § 21 GlüStV Rn. 39) Gesetzesbegründung nicht weiterhilft, weil sie offenbar noch auf einen früheren Entwurf der Bestimmung abstellt, wonach nur die Sportwettenvermittlung innerhalb der Räumlichkeiten einer Spielhalle oder Spielbank verboten sein sollte; wohl um Umgehungen des Vermittlungsverbots durch bauliche oder organisatorische Maßnahmen eines Spielhallen- oder Spielbankbetreibers zu verhindern, wurde das Verbot auf Gebäude/Gebäudekomplexe ausgedehnt, auch wenn der Gesetzgeber sein Hauptaugenmerk auf ein Angebot im gleichen Betrieb gelegt haben mag (OVG NW, B.v. 21.4.2015 - 4 B 1376/14 - juris Rn. 16 f.).

Bei der Auslegung der Begriffe ist zunächst zu beachten, dass als „Gebäude“ nach den bauordnungsrechtlichen Regelungen der Bundesländer (vgl. Art. 2 Abs. 2 BayBO, s.a. § 2 Abs. 2 MusterBO) selbstständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können, bezeichnet werden. Der Begriff „Gebäudekomplex“ ist hingegen nicht legaldefiniert; ein Gebäudekomplex ist gekennzeichnet durch eine aus mehreren einzelnen Gebäuden bestehende Gebäudemehrheit, die als Gesamteinheit wahrgenommen werden und in der Regel über eine gemeinsame Erschließung verfügen. Dabei ist angesichts der im Einzelfall denkbaren weiten, mehrere hundert Meter betragenden Abstände zwischen den Spielstätten (etwa in einem Einkaufszentrum, Flughafen- oder Bahnhofsgebäude) eine zusätzliche restriktive Auslegung geboten, die sich an der gesetzgeberischen Absicht zu orientieren hat, Spielsuchtprävention dadurch zu betreiben, dass ein Spieler, der eine Vermittlungsstelle für Sportwetten aufsucht, nicht durch einen bloßen Wechsel der Räumlichkeit oder der Etage und damit ohne großen Aufwand eine Spielhalle erreichen kann und umgekehrt (Kriterium der sog. Griffnähe; OVG Bremen, B.v. 16.3.2016 - 2 B 237/15 - juris Rn. 11; OVG NW, B.v. 21.4.2015 - 4 B 1376/14 - juris und B.v. 20.12.2013 - 4 B 574/13 - juris Rn. 13; NdsOVG, B.v. 11.12.2014 - 11 ME 211/14 - juris Rn. 9; BayVGH, B.v. 27.5.2014 - 10 CS 14.503 - juris Rn. 18; Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 21 Rn. 38, 40, § 25 Rn. 10). Der Senat hat darüber hinaus im Eilbeschluss vom 11. Juni 2014 (a.a.O) eine einschränkende Auslegung auch des Begriffs „Gebäude“ im dargestellten Sinne zumindest für die Fälle eines sehr großen, eventuell noch stark untergliederten Gebäudes mit mehreren Etagen und Zugängen für denkbar gehalten; im Hinblick auf das Ziel der Spielsuchtprävention sei maßgeblich, ob der Wechsel von einer Spielstätte in die andere ohne Verlassen des Gebäudes kurzläufig möglich sei und der Spieler bereits die andere Spielstätte im Blick habe, wodurch ein besonderer Anreiz zum Wechsel hervorgerufen werde (BayVGH, B.v. 11.6.2014 - 10 CS 14.505 - juris Rn. 18; noch nicht thematisiert: BayVGH, B.v. 25.06.2013 - 10 CS 13.145 - juris Rn. 9, 10). Urteile zur Frage der Auslegung der beiden Begriffe liegen, soweit ersichtlich, bisher nicht vor.

2.2.2 Vor diesem Hintergrund liegen die Tatbestandsvoraussetzungen von § 21 Abs. 2 GlüStV hier vor, denn die Vermittlungsstelle für Sportwetten (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV, Art. 7 Abs. 4 AGGlüStV) in der Bahnhofsbuchhandlung befindet sich in einem „Gebäude“, in dem zugleich eine (glücksspielrechtlich erlaubte) Spielhalle betrieben wird (2.2.2.1). Auch bei einer einschränkenden Auslegung des Begriffs „Gebäude“ käme man zu keinem anderen Ergebnis (2.2.2.2).

2.2.2.1 Der „Bahnhof“ ist nach seinem äußeren Erscheinungsbild, wie er sich dem Senat aus den in den vorliegenden Akten (insbes. Bl. 83 d. Berufungsakte, Bl. 34 d. Akte 10 CS 14.509 und Bl. 19 Behördenakte) befindlichen Lichtbildern präsentiert, als einheitliches, in seinem Hauptteil drei-, in den beiden Seitenteilen viergeschossiges Gebäude im Sinn von Art. 2 Abs. 2 BayBO anzusehen, das seine typische Prägung durch den (durch ein Vordach optisch) auffällig gestalteten Eingang in die zu den Gleisen hin durchgängige Bahnhofshalle erhält. Dass sich im unmittelbaren Anschluss an die beiden viergeschossigen Gebäudeteile (in nördlicher und südlicher Richtung) jeweils ein erdgeschossiger, offenbar zum Bahnhof gehörender Anbau befindet, an den weitere Gebäude anschließen (vgl. Luftbild Bl. 19 Behördenakte), macht das Bahnhofsgebäude nicht zu einem Gebäudekomplex, weil es sich bei ihm nicht um eine Mehrzahl miteinander verbundener und wegen ihrer inneren Durchlässigkeit als Gesamteinheit wahrgenommener Gebäude handelt. Vielmehr ist das Bahnhofsgebäude durch seine offenkundige und typische Funktion, einen zentralen Zugang zu den Gleisen mit diversen Einkaufs- und anderen Versorgungsmöglichkeiten zu bieten, als eigenständige bauliche Einheit gekennzeichnet. Spielhalle und Buchhandlung des Klägers (mit Nebenraum) liegen - wie sich aus dem vorliegenden Grundriss (Bl. 87 h, k, l Berufungsakte) ergibt - Wand an Wand im südlichen Teil des Gebäudes. Dass die Spielhalle nach der aktuellen baulichen Gestaltung des Bahnhofsgebäudes keinen Zugang von der Bahnhofshalle aus besitzt, ist insoweit ohne Bedeutung; dieser Umstand könnte allenfalls im Rahmen einer wegen der Größe des Gebäudes aus verfassungsrechtlichen Gründen vorzunehmenden teleologischen Reduktion des Anwendungsbereichs der Verbotsnorm von Bedeutung sein (vgl. 2.2.2.2). Angesichts des dargestellten Befundes der konkreten örtlichen und baulichen Verhältnisse hält der Senat seine noch im Eilbeschluss vom 11. Juni 2014 (a.a.O., Rn. 18) geäußerte Auffassung, der Bahnhof dürfte „schon als Gebäudekomplex einzuordnen“ sein, nicht mehr aufrecht.

2.2.2.2 Selbst wenn man aber vor allem im Hinblick auf den Normzweck von § 21 Abs. 2 GlüStV eine einschränkende Auslegung des Begriffs „Gebäude“ als geboten ansehen wollte, um eine ausufernde und damit möglicherweise verfassungswidrige Anwendung der Vorschrift auszuschließen, führt dies bei den oben dargelegten konkreten Verhältnissen zu keinem anderen Ergebnis. Denn auch bei Abstellen auf die für die Verbotsnorm insofern maßgeblichen Gesichtspunkte besteht im vorliegenden Fall die typische glücksspielrechtliche „Gefahrenlage“, der der Gesetzgeber mit der Norm entgegenwirken wollte.

Die Kriterien, auf die der Senat in diesem Zusammenhang als maßgeblich abzustellen hat und die im Hinblick auf den verfolgten Zweck (Spielsuchtprävention) bedeutsam sind, zielen auf die Frage ab, ob infolge der konkreten gegenseitigen räumlichen Anordnung der von der Vorschrift erfassten Spielstätten ein Wechsel von einer Spielstätte in die andere ohne großen Aufwand möglich ist, sich möglicherweise sogar aufdrängt (Erfordernis der „Griffnähe“). Dabei ist zunächst zu betrachten, in welcher Entfernung sich die Eingänge der beiden Spielstätten in der baulichen Einheit zueinander befinden und ob sie auf der gleichen Ebene liegen; hiermit wird der Aspekt der „Kurzläufigkeit“ angesprochen. Von Bedeutung ist weiter, ob eine unmittelbare Sichtbeziehung zwischen den beiden Spielstätten besteht, also bei Verlassen der einen die andere bereits im Sichtfeld des Spielers liegt, oder ob sonstige optische Hinweise auf die andere Spielstätte erkennbar sind. Eine Rolle spielt auch die Frage, ob zum Erreichen der anderen Spielstätte ein Verlassen des Gebäudes erforderlich ist oder ob der bereits getroffene Entschluss, das Gebäude zum Besuch der ersten Spielstätte zu betreten, in einer die „Hemmschwelle“ für weitere Glücksspielangebote herabsetzenden Weise fortwirkt. Der Senat sieht es dementsprechend als sachgerecht an, für die Beantwortung der Frage, ob die erforderliche „Griffnähe“ in der konkreten Situation vorliegt, auf die jeweiligen Umstände einzelfallbezogen und nicht auf einen nach Metern bestimmten Abstand zwischen den Spielstätten (etwa 250 m in Anlehnung an Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV) abzustellen.

Für das Vorliegen des Tatbestands von § 21 Abs. 2 GlüStV selbst bei einschränkender Auslegung des Gebäudebegriffs spricht insbesondere die geringe, fußläufig in wenigen Augenblicken zu überbrückende Entfernung zwischen dem Eingang zur Buchhandlung durch die Bahnhofshalle und dem Eingang zur Spielhalle vom Gleisbereich aus, die vom Verwaltungsgericht nach Einnahme eines Augenscheins - von der Klägerseite unwidersprochen - mit 43 Schritten angegeben wird. Nur unwesentlich länger ist die Wegstrecke, wenn man den zum Bahnhofsvorplatz hin liegenden Eingang zur Spielhalle als Ausgangspunkt nimmt. In keinem Fall kann von einem mehr als unbedeutendem Fußweg gesprochen werden; dies ergibt sich zwangsläufig schon aus dem Umstand, dass beide Spielstätten eine (teilweise) gemeinsame Gebäudeinnenwand besitzen, damit sozusagen „Rücken an Rücken“ liegen. In diesem Zusammenhang spielt es keine Rolle, dass es andere Sachverhalte geben mag, in denen sich die beiden Spielstätten in zwei getrennt nebeneinander oder gegenüber gelegenen Gebäuden befinden, weswegen § 21 Abs. 2 GlüStV von vornherein nicht zur Anwendung kommen kann, obwohl die Entfernung zwischen den Eingängen zu den beiden Spielstätten auch nur 43 Schritte oder weniger beträgt.

Für einen Wechsel zwischen den - im Übrigen beide im Erdgeschoss gelegenen - Spielstätten ist zwar ein Verlassen des eigentlichen Bahnhofsgebäudes erforderlich (zum Abgrenzungskriterium des Betretens von öffentlichem Verkehrsraum für einen Spielstättenwechsel: OVG Bremen, B.v. 16.3.2016 - 2 B 237/15 - juris Rn. 16; OVG NW, B.v. 21.4.2015 - 4 B 1376/14 - juris Rn. 19). Dennoch muss hier von der besonderen „Griffnähe“ ausgegangen werden. Zum einen ist schon die Entfernung zwischen den Eingängen zu den beiden Spielstätten äußerst gering. Zum anderen spricht für die Annahme der „Griffnähe“ auch der Umstand, dass von einer Spielstätte in die andere auf der Bahnsteigseite im überdachten Bereich und damit geschützt vor Witterungseinflüssen gewechselt werden kann, ohne dass diesem Umstand in der vorliegenden Konstellation ausschlaggebende Bedeutung zukommt. Wichtiger ist, dass das Verlassen des Gebäudes nicht dazu führt, dass mit dem kurzzeitigen Betreten von öffentlichen bzw. dem Reiseverkehr gewidmeten Verkehrsflächen eine erneute glücksspielrechtliche „Hemmschwelle“ aufgebaut würde, deren notwendige Überwindung eine räumliche Nähebeziehung im dargestellten Sinn ausschlösse. Schließlich besteht zwischen beiden Spielstätten auch eine hinreichende Sichtbeziehung. Bei Verlassen der Sportwettenvermittlung wird der interessierte Kunde zwar erst nach Verlassen der Bahnhofshalle - entweder in Richtung Gleisbereich oder Bahnhofsvorplatz - auf die Spielhalle aufmerksam; umgekehrt fallen sofort nach Verlassen der Spielhalle in Richtung Gleisbereich/Bahnhofshalle die entsprechenden Hinweise („Lotto“) im Schaufenster der Buchhandlung und im Ladeninneren ins Auge (Bl. 87d, e, g Berufungsakte). Hinzu kommt, dass den mit dem Zug ankommenden Reisenden zwangsläufig beide Spielstätten von den Bahnsteigen aus gleichzeitig ins Auge fallen (Bl. 87h, i Berufungsakte) und daher die bestehende „Griffnähe“ gerade für diesen Personen- und Adressatenkreis deutlich wird.

Keine Bedeutung für die Verwirklichung des Verbotstatbestandes hat der vom Kläger geltend gemachte Umstand, die ihm im Jahre 2006 erteilte Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten bestehe schon länger als die - erstmals im Jahr 2008 erteilte - Erlaubnis für die Spielhalle. Denn § 21 Abs. 2 GlüStV entfaltet schon in Ermangelung einer Übergangsvorschrift Wirkung für alle zum Zeitpunkt seines Inkrafttreten zum 1. Juli 2012 bestehenden Kollisionsfälle. Im Übrigen war dem Kläger die hier streitige Vermittlungserlaubnis nur befristet und unter Beifügung eines Widerrufsvorbehalts erteilt worden, dessen Zweck gerade darin bestand, ein Vertrauen auf den unveränderten Fortbestand der Erlaubnis im Falle einer Änderung der Sach- oder Rechtslage auszuschließen. Diese „Bevorzugung“ von Spielhallen gegenüber Vermittlungsstellen für Sportwetten ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (s. im Folgenden).

2.3 Die Verbotsnorm des § 21 Abs. 2 GlüStV ist verfassungsgemäß; ihre Anwendung im konkreten Fall verletzt keine Grundrechte des Klägers. Die von ihm insoweit erhobenen Rügen im Hinblick auf die Berufsausübungsfreiheit (2.3.1) und das Gleichbehandlungsgebot (2.3.2) greifen nicht durch. Mit der Berufung macht der Kläger im Übrigen eine - hier schon nach den tatsächlichen Gegebenheiten eher fernliegende - Verletzung seines Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht mehr geltend.

2.3.1 Soweit der Kläger verfassungsrechtliche Bedenken im Hinblick auf die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit erhebt und im Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV eine dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit widersprechende Berufsausübungsregelung sieht, hat auch die mündliche Verhandlung für den Senat keine Veranlassung gegeben, von seiner bereits in den Beschlüssenvom 25. Juni 2013 (10 CS 13.145, juris Rn. 18 f.) und 11. Juni 2014 (10 CS 14.505, juris Rn. 17, 21) dargelegten Rechtsauffassung abzuweichen.

Regelungen zur Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U. v. 13.12.2000 - 1 BvR 335/9 - juris Rn. 26; BVerfG, U. v. 10.6.2009 - 1 BvR 706/08 - juris Rn. 165). Die Verbotsnorm überschreitet nicht die Ebene der Berufsausübung, weil regelmäßig nur ein untergeordneter Teil der gewerblichen Vermittlung von Glücksspielen (Sportwettenvermittlung an der konkreten Örtlichkeit) betroffen ist, während die Vermittlung anderer Glücksspiele davon unberührt bleibt; selbst wenn man vom Bestehen eines Berufsbilds des „Sportwettenvermittlers“ ausgehen wollte, beschränkt die Bestimmung diese Tätigkeit nur räumlich und verhindert nicht eine Sportwettenvermittlung an anderen Standorten. Das Verbot des § 21 Abs. 2 GlüStV genügt den dargestellten verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil es durch das dem Gemeinwohl dienende Ziel der Spielsuchtprävention legitimiert ist und der Eingriffszweck und die Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen (vgl. BayVGH, B. v. 11.6.2014, a.a.O., Rn. 21; OVG Bremen, B. v. 16.3.2016 - 2 B 237/15 - juris Rn. 18; NdsOVG, B.v. 11.12.2014 - 11 ME 211/14 - juris Rn. 11).

§ 21 Abs. 2 GlüStV stellt auch nicht deswegen eine gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßende unzulässige Berufsausübungsbestimmung dar, weil der Vorrang einer Spielhalle ohne Übergangsregelung auch in Konstellationen gilt, in denen - wie hier - die Erlaubnis für die Sportwettenvermittlung vor derjenigen für die Spielhalle erteilt worden war (vgl. BayVGH, B. v. 25.6.2013 - 10 CS 13.145 - juris Rn. 25, 26). Bereits der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag (a.F.) enthielt in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV a.F. nicht nur eine Ermächtigung für die Erlaubnisbehörde, die Erlaubnis mit einem Widerrufsvorbehalt zu versehen und zu befristen, sondern schrieb dies sogar zwingend vor. Ziel der Befristungsregelung und des Widerrufsvorbehalt war die Sicherung der staatlichen Kontroll- und Überwachungsmöglichkeit bei der Genehmigung von Glücksspielangeboten; die Vorschrift soll es den Genehmigungsbehörden ermöglichen, Entwicklungen im Glücksspielbereich auch kurzfristig berücksichtigen (LT-Drs. 15/716 S. 13) und so auf Änderungen der Sach- und Rechtslage auch während der Geltungsdauer der erteilten Erlaubnis kurzfristig reagieren zu können (vgl. LT-Drs. 15/8468 S. 17); der Widerrufsvorbehalt sollte also nicht nur zum Tragen kommen, wenn der Erlaubnisinhaber beispielsweise die Voraussetzungen, die der Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugrunde lagen, nicht mehr erfüllt, sondern auch dann, wenn - wie hier - während der Laufzeit der Erlaubnis eine Änderung der Rechtslage eintritt, die sich zu Ungunsten des Inhabers einer Vermittlungserlaubnis auswirkt. Ein Vertrauenstatbestand dergestalt, dass dieser darauf vertrauen durfte, er könne bis zum Ablauf der Gültigkeitsdauer der Erlaubnis von ihr uneingeschränkt Gebrauch machen, ist aufgrund des Widerrufsvorbehalts nicht gegeben; erst recht kann kein Vertrauensschutz bestehen, der eine Übergangsvorschrift erforderlich machen würde, wenn die Verlängerung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis über den ursprünglichen Befristungszeitpunkt hinaus begehrt wird. Zudem bedeutet die Aufgabe der Vermittlung von Sportwetten nicht, dass Investitionen des Gewerbetreibenden in größerem Umfang fehlgeschlagen sind, weil es insoweit in erster Linie um ein von der Staatlichen Lotterieverwaltung zur Verfügung gestelltes und programmiertes Terminal geht.

2.3.2 § 21 Abs. 2 GlüStV ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer nach Art. 3 Abs. 1 GG unzulässigen Ungleichbehandlung von Sportwettenvermittlern mit Spielhallenbetreibern verfassungswidrig. Berufsausübungsregelungen müssen sich nicht nur an den unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergebenden Anforderungen messen lassen, sondern auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sein, insbesondere den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (BVerfG, B. v. 24.1.2012 - 1 BvL 21/11 - juris Rn. 40 f.). § 21 Abs. 2 GlüStV ist danach weder deshalb verfassungswidrig, weil er nicht sämtliche im Hinblick auf den Normzweck vergleichbaren potentiellen Gefahrensituationen im Verhältnis der beiden Anbieter erfasst (2.3.2.1), noch deshalb, weil der Tatbestand der Verbotsvorschrift zu Lasten des Vermittlers von Sportwetten grundsätzlich auch durch eine (spätere) Erteilung einer Erlaubnis für eine hinzutretende Spielhalle ausgelöst wird (2.3.2.2).

2.3.2.1 Der Gesetzgeber war unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgebots nicht gehalten, neben der hier streitgegenständlichen Konstellation auch alle anderen denkbaren und unter dem Gesichtspunkt der Spielsuchtprävention möglicherweise relevanten „Nähebeziehungen“ zwischen einer Spielhalle/Spielbank und einer Vermittlungsstelle für Sportwetten zu regeln.

Zunächst ist nicht zu beanstanden, dass er darauf verzichtet hat, eine Ermächtigung für die Länder zu schaffen, im Wege der Ausführungsbestimmungen einen bestimmten Mindestabstand festzulegen, wie es § 25 Abs. 1 GlüStV für die räumliche Beziehung zwischen Spielhallen ermöglicht und Art. 9 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV (250 m Luftlinie) umsetzt. Der Beklagte weist insoweit zu Recht darauf hin, dass der Gesetzgeber im Rahmen der ihm zukommenden Einschätzungsprärogative die unterschiedlichen Sachverhalte wegen des ihnen innewohnenden unterschiedlichen Gefährdungspotenzials im Hinblick auf problematisches Spielverhalten nicht gleichermaßen über einen Mindestabstand regeln habe müssen; denn das bekanntermaßen mit Geldspielautomaten verbundene hohe Spielsuchtpotenzial (vgl. nur LT-Drs. 16/11995, S. 30, zu §§ 24 - 26) übersteigt das durch Sportwetten beförderte Suchtpotenzial erheblich, sodass für das - zumindest derzeit als Einzelfall zu betrachtende - Aufeinandertreffen von einer Wettvermittlungsstelle mit einer Spielhalle keine alle denkbaren räumlichen Beziehungen regelnde Vorschrift als erforderlich angesehen werden musste. Das Fehlen einer generell gültigen Mindestabstandsregel für den Fall einer räumlichen Nähebeziehung führt daher schon wegen der ungleichen Sachverhalte nicht zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung einer von der Verbotsregelung betroffenen Vermittlungsstelle für Sportwetten.

Ebensowenig führt der vom Kläger hervorgehobene Umstand, dass § 21 Abs. 2 GlüStV auch nur einen Teil der denkbaren Nähebeziehungen - soweit sich nämlich beide Spielstätten im gleichen Gebäude oder Gebäudekomplex befinden - erfasst, zu einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Es trifft zwar zu, dass die Verbotsvorschrift keine Fälle erfasst, in denen sich die beiden Spielstätten in (getrennten) Gebäuden mit seitlichem Grenzabstand oder auf sich unmittelbar gegenüberliegenden Seiten einer möglicherweise engen Straße befinden und damit u.U. einen sogar wesentlich geringeren Abstand voneinander aufweisen können, als dies der Fall wäre, befänden sie sich in einem einheitlich zu betrachtenden Gebäudekomplex (etwa einem Einkaufszentrum). Zu Recht weist das Verwaltungsgericht jedoch darauf hin, dass der Gesetzgeber eine nur im Hinblick auf Gebäude und Gebäudekomplexe beschränkte Regelung erlassen konnte, um hiermit typischerweise gerade bei solchen Örtlichkeiten im Fall einer geringen Entfernung zwischen den Spielstätten entstehende Konflikte zu lösen. Zudem ist eine derartige „unvollständige“ Regelung auch mit dem eher seltenen Zusammentreffen von Vermittlungsstellen mit Spielhallen/Spielbanken zu begründen. Eine in sich nicht stimmige („inkohärente“) Regelung liegt damit nicht vor.

2.3.2.2. Schließlich führt auch die in § 21 Abs. 2 GlüStV angelegte Möglichkeit, dass sich eine Spielhalle im gleichen Gebäude, in dem sich bereits eine erlaubte Sportwettenvermittlungsstelle befindet, ansiedeln will und damit die Anwendung dieser Norm ausgelöst werden könnte, nicht zu ihrer Verfassungswidrigkeit wegen Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG).

Bereits im Beschluss vom 11. Juni 2014 (a.a.O.) hat der Senat zwar festgestellt, dass die Verbotsregelung grundsätzlich auch in Fällen greift, in denen die für den Betrieb einer Spielhalle notwendige glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 24 GlüStV erst nach Erteilung der Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten im gleichen Gebäude/Gebäudekomplex beantragt und erteilt wird; damit besteht die Gefahr, dass die mit einer nachträglichen Ansiedlung einhergehende Kollision zu Lasten eines bereits erlaubt tätigen Sportwettenvermittlers gelöst werden müsste, dessen Erlaubnis zu widerrufen wäre (vgl. a. Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 21 Rn. 42 f., § 24 Rn. 33, mit dem Vorschlag, diese Kollision wegen des mit Spielhallen verbundenen hohen Gefährdungspotenzials durch landesrechtliche Bestimmung nach § 24 Abs. 3 GlüStV zu Gunsten der bestehenden Vermittlungsstelle aufzulösen). Eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG liegt gleichwohl schon deswegen nicht vor, weil die Erteilung der Spielhallenerlaubnis in dieser Konstellation versagt werden müsste (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AGGlüStV i.V.m. § 4 Abs. 2 Satz 1, § 24 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV), denn sie liefe offensichtlich dem mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Ziel zuwider, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht auch infolge einer räumlichen Konzentration von Spiel-/Wettangeboten zu verhindern (vgl. zu einer entsprechenden Konstellation: VG Regensburg, U. v. 22.1.2015 - RO 5 K 14.90 - juris). Diesem Ansatz steht auch nicht § 2 Abs. 3 GlüStV entgegen, der zwar die Anwendung von § 21 Abs. 2 GlüStV auf Spielhallen ausschließt, jedoch die Beachtung der in § 1 GlüStV niedergelegten Ziele des Staatsvertrages bestimmt.

In § 24 Abs. 2 GlüStV ist aus Gründen der Spielsuchtprävention gerade der Versagungsgrund des § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV angelegt, der u.a. auch den Fall eines Bewerbers um eine Spielhallenerlaubnis in einem Gebäude, in dem bereits eine Sportwettenvermittlung tätig ist, erfasst. Der Senat teilt daher nicht den vom Kläger erhobenen Vorwurf, mit einer Versagung der Spielhallenerlaubnis würden die Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung überschritten und aus den Zielen des § 1 Satz 1 GlüStV neue Versagungsgründe abgeleitet.

Der Bewerber um eine Spielhallenerlaubnis kann auch nicht geltend machen, ihre Versagung liefe dem mit § 21 Abs. 2 GlüStV verfolgten Vorrang einer Spielhalle gegenüber einer im gleichen Gebäude befindlichen Vermittlungsstelle zuwider. Denn die Bestimmung des Vorrangs, die - wie hier - für die Situation zweier bereits zum 1. Juli 2012 in einem Gebäude befindlicher Betriebsstätten gilt, findet ihre wirtschaftliche Begründung darin, dass bereits getätigte, auf längere Zeit angelegte und unter Umständen erhebliche bauliche Investitionen des Spielhallenbetreibers schützenswerter sind als die relativ überschaubaren Investitionen des nur mit der Aufstellung eines Terminals belasteten Vermittlers von Sportwetten im Nebengeschäft. Dieses Argument kann jedoch ein Bewerber um eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für eine Spielhalle, die er künftig in einem Gebäude betreiben will, in dem sich bereits eine Vermittlungsstelle befindet, nicht ins Feld führen, weil er in aller Regel noch keine größeren Investitionen getätigt hat. Damit besteht keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung zwischen erlaubten Spielhallen, die in den Genuss von § 21 Abs. 2 GlüStV kommen, und solchen, die sich im Erlaubnisverfahren befinden, und für die daher das Konzentrationsverbot (§ 24 Abs. 2 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) Geltung beansprucht.

2.4 Schließlich begegnet auch die Ermessensausübung, die der Untersagung zugrunde liegt, keinen rechtlichen Bedenken. Vielmehr hat der Beklagte das ihm in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV i.V.m. Art. 4 AGGlüStV eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise gemäß dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen (vgl. Art. 40 BayVwVfG) ausgeübt; eine darüberhinausgehende Prüfungskompetenz des Gerichts besteht nicht (§ 114 Satz 1 VwGO). Die zur Ermessensausübung im erstinstanzlichen Urteil gemachten Ausführungen (UA, S. 19, 20) werden dementsprechend vom Kläger im Berufungsverfahren nicht infrage gestellt.

Das Verwaltungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit für den Kläger gewahrt ist. Sein wirtschaftliches Interesse an einem weiteren Zufluss der Provisionseinnahmen durch die Vermittlung von Sportwetten hat gegenüber den mit der Regelung verfolgten Zwecken, insbesondere der Spielsuchtbekämpfung, zurückzutreten. Der Senat geht dabei davon aus, dass sich der Umsatzanteil aus den im Nebengeschäft vermittelten Sportwetten der Staatlichen Lotterieverwaltung im Bereich von 3 bis 5% des Gesamtumsatzes der Annahmestellenbetreiber beläuft (vgl. LT-Drs. 16/12192, S. 12, Begründung zu Art. 7 Abs. 3 AGGlüStV). Diesem auch im verwaltungsgerichtlichen Urteil angegebenen Korridor ist der Kläger im Berufungsverfahren nicht substantiiert entgegengetreten. Die Existenz des Gewerbebetriebs (Bahnhofsbuchhandlung mit Annahmestelle der SLV) ist jedenfalls nicht gefährdet, nachdem die Vermittlung von Sportwetten nur einen untergeordneten Teil des gesamten Betriebs darstellt, selbst wenn man berücksichtigt, dass die nun ausbleibenden Sportwettkunden auch noch weitere Umsätze getätigt haben.

II. Die Klage bleibt auch insoweit erfolglos, als sie der Kläger in der mündlichen Verhandlung über die Berufung von einer Anfechtungsklage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) umgestellt hat, soweit der Bescheid die bereits vergangenen Zeiträume erfasst hat und damit zum maßgeblichen Zeitpunkt erledigt war. Zwar stellt sich in dieser Situation einer (teilweisen) Erledigung das prozessuale Vorgehen des Klägers als grundsätzlich statthaft dar, weil für eine Aufhebung des Widerrufs der glücksspielrechtlichen Erlaubnis und eine Aufhebung der Untersagungsverfügung für die Vergangenheit mangels belastender Wirkung die Anfechtungsklage nicht mehr statthaft wäre. Dem Kläger fehlt jedoch das für eine Fortsetzungsfeststellungsklage erforderliche besondere Feststellungsinteresse im Sinn von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

Ein solches ergibt sich im vorliegenden Fall insbesondere nicht aus einer möglichen Präjudizialität der begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit für einen noch zu führenden Amtshaftungs- oder sonstigen Schadensersatzprozess des Klägers. Eine denkbare Amtshaftungsklage erscheint nämlich schon deshalb offensichtlich aussichtslos, weil das beanstandete Verwaltungshandeln von einem Kollegialgericht erster Instanz, nämlich dem Verwaltungsgericht Regensburg, als rechtmäßig beurteilt wurde (stRspr BVerwG U. v. 3.6.2003 - 5 C 50.02 - juris Rn. 9 m.w.N.). Hat nämlich ein mit mehreren Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht die beanstandete Amtstätigkeit als objektiv rechtmäßig angesehen und die hiergegen gerichtete Klage abgewiesen, fehlt es in der Regel bereits an dem für die Schadensersatzklage notwendigen Verschulden des Beamten. Dabei scheitert die schuldausschließende Wirkung einer erstinstanzlichen Kollegialentscheidung grundsätzlich nicht einmal dann, wenn dieses Urteil im Berufungsverfahren keinen Bestand hatte und der Beklagte - in der Situation einer Verpflichtungsklage - zur Neubescheidung verpflichtet wurde (vgl. BVerwG, U. v. 27.8.1992 - 2 C 29.90 - juris Rn. 9). Im vorliegenden Fall hat sich jedoch das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis als zutreffend herausgestellt, weil der angefochtene Bescheid (Erlaubniswiderruf und Untersagung) in vollem Umfang und von Anfang an rechtmäßig war (s.o. I.). Das Vorliegen einer der weiteren Fallgruppen, in denen ein berechtigtes Interesse zu bejahen wäre, ist weder geltend gemacht noch ersichtlich (vgl. zum Fortsetzungsfeststellungsinteresse bei erledigten glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen: BVerwG, U. v. 16.5.2013 - 8 C 15.12 - und B. v. 17.12.2015 - 8 B 10.15 - jeweils juris).

Selbst wenn man sich über das fehlende besondere Feststellungsinteresse hinwegsetzen und eine Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage annehmen wollte, wäre sie schon deshalb unbegründet, weil der angefochtene Bescheid von Anfang an rechtmäßig war.

Der mit seinem Rechtsmittel unterlegene Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens (§ 154 Abs. 2 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Kostenausspruchs beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10‚ § 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision war wegen der der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die sich u.a. aus der Frage der Auslegung des Begriffspaares Gebäude/Gebäudekomplex in § 21 Abs. 2 GlüStV ergibt (vgl. § 33 GlüStV).

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller betreibt in K. in der Blumenstraße 36 eine Gaststätte (Café V.). Bei einer Kontrolle am 18. August 2014 wurde festgestellt, dass neben Geldspielgeräten in dem Café auch ein Sportwettautomat aufgestellt ist.

Mit Schreiben vom 21. August 2014 forderte das Landratsamt D. den Antragsteller auf, entweder den Sportwettautomat oder die Geldspielgeräte unverzüglich zu entfernen.

Nachdem der Antragsteller dieser Aufforderung nicht nachgekommen war, untersagte ihm das Landratsamt mit Bescheid vom 2. Oktober 2014 die Annahme, Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten im Café V. (Nr. 1) und gab ihm auf, die Tätigkeit binnen einer Woche nach Zustellung des Bescheides einzustellen und sämtliche technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen, die für die Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten erforderlich seien, aus den Räumen des Cafés zu entfernen (Nr. 2). Für den Fall der Nichterfüllung der Nr. 2 des Bescheides wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 Euro je Tag angedroht. Zur Begründung führte das Landratsamt aus, dass aus glücksspielrechtlicher Sicht ein Sportwettautomat wie eine Wettvermittlungsstelle zu behandeln sei. Das gleichzeitige Aufstellen von Geldspielgeräten und Wettterminals in einer Örtlichkeit sei glücksspielrechtlich unzulässig. Dies ergebe sich aus einem Erst-Recht-Schluss aus § 21 Abs. 2 GlüStV. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV sei hinreichend gerichtlich bestätigt worden. Zum Ermessen führte das Landratsamt aus, dass die Untersagung der Vermittlung gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV für erforderlich gehalten werde, weil es nicht möglich sei, Sportwetten in einem Gebäude legal zu vermitteln, in dem sich auch Geldspielgeräte befänden. Die Vermittlung von Sportwetten im Café V. sei nicht mit § 21 Abs. 2 GlüStV vereinbar. Damit sei die Vermittlung von Sportwetten materiell nicht erlaubnisfähig. Deshalb könne die Vermittlung auch nicht bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens toleriert werden. Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten sei auch verhältnismäßig. Es gebe keine andere, weniger einschneidende Möglichkeit, um dem gewichtigen Gemeinwohlziel (Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht) Geltung zu verschaffen. Der Ausschank alkoholischer Getränke in der Gaststätte lade zudem zu einer längeren Verweildauer in der Wettvermittlungsstätte ein, so dass die Suchtgefahr noch höher einzuschätzen sei.

Der Antragsteller ließ gegen diesen Bescheid Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München erheben und beantragen, den Bescheid des Antragsgegners vom 2. Oktober 2014 aufzuheben. Zugleich beantragte er, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen. Der vom Antragsgegner genannte § 21 Abs. 2 GlüStV verbiete lediglich die Vermittlung von Sportwetten in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Alleine das Aufstellen von Geldspielgeräten sei von der Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV nicht erfasst. Dies ergebe sich bereits aus dem eindeutigen Wortlaut der Norm. Ferner sei diese Norm abschließend.

Mit Schreiben vom 24. März 2015 ergänzte das Landratsamt die Begründung des Bescheids vom 2. Oktober 2014 insoweit, als der Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 16.5.2013 - Az. 8 C 14.12) folgend davon ausgegangen werde, dass für eine Untersagung bereits die in diesem Fall zu bejahende formell Illegalität ausreiche. Eine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit der Tätigkeit des Antragstellers sei ebenfalls nicht gegeben.

Mit Beschluss vom 17. Juni 2015, dem Antragsteller zugestellt am 16. Juli 2015, lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht München den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage ab. Die formell illegale Tätigkeit des Antragstellers müsse nur dann bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens geduldet werden, wenn sie die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfülle und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich sei. Vorliegend ergebe sich die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit zum Betrieb eines Wettterminals bereits aus dem Umstand, dass der Sportwettanbieter, an den der Antragsteller Sportwetten vermittle, nicht im Besitz einer inländischen Erlaubnis sei (§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV). Weiter widerspreche der Betrieb eines Sportwettautomaten innerhalb der Räumlichkeiten einer Gaststätte, in der den Gästen auch Geldspielgeräte zur Verfügung gestellt würden, dem Ziel, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV). Auch aus dem Rechtsgedanken des § 21 Abs. 2 GlüStV ergebe sich, dass die räumliche Verknüpfung einer mit Geldspielgeräten ausgestatteten Gaststätte mit einer Betriebsstätte für die Vermittlung von Sportwetten unerwünschte Anreize zur Förderung von Glücksspiel- und Wettsucht biete. Es werde auf das Urteil der Kammer vom 17. März 2015 im Verfahren M 16 K 14.4670 Bezug genommen.

Mit seiner Beschwerde beantragt der Antragsteller,

unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts München vom 17. Juni 2015 die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers vom 14. Oktober 2014 gegen die Untersagung der Sportwettvermittlung mit Bescheid des Antragsgegners vom 2. Oktober 2014 anzuordnen.

Die fehlende Erlaubnis des Wettveranstalters und auch des Antragstellers als Wettvermittler könne nicht zur Begründung der Untersagung der Sportwettvermittlung herangezogen werden. Der im Jahr 2012 in Kraft getretene zweite Glücksspieländerungsstaatsvertrag habe zu einer Liberalisierung des Sportwettmarkts und zu einer Vergabe von insgesamt 20 Konzessionen führen sollen. Aufgrund von Gerichtsentscheidungen würden derzeit aber keine Konzessionen erteilt. Es greife daher der Grundsatz der Vorrang des Unionsrechts. Danach stehe fest, dass das Sportwettenmonopol unionsrechtswidrig sei. Die Vermittlung von Sportwetten in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt seien, sei nicht materiell rechtswidrig. Denn im Freistaat Bayern bestehe keine gesetzliche Grundlage, die ein Verbot der Kombination der Sportwettvermittlung mit dem Aufstellen von Geldspielgeräten enthalte. § 21 Abs. 2 GlüStV verbiete lediglich die Vermittlung von Sportwetten in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde. Auch wenn der Antragsteller in seiner Gaststätte drei Geldspielgeräte aufgestellt habe, ginge damit nicht der gastronomische Schwerpunkt verloren, es liege weiterhin ein Gaststättenbetrieb vor. Eine Auslegung des § 21 Abs. 2 GlüStV, wonach in einer Gaststätte Sportwetten nicht vermittelt werden dürften, wenn zugleich Geldspielgeräte betrieben würden, verstoße gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes und den Grundsatz der Wesentlichkeit. Zudem sei die Untersagung der Vermittlungstätigkeit unverhältnismäßig. Es sei möglich gewesen, neben oder anstatt der Wettvermittlungstätigkeit auch den Betrieb der Geldspielgeräte zu untersagen. Weitere Feststellungen, außer der Tatsache, dass Sportwetten durch den Antragsteller in der Gaststätte, in der sich auch Geldspielgeräte befänden, vermittelt würden und die Gaststätte lediglich ein Raum sei, seien nicht getroffen worden. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Schutzwürdigkeit des Antragstellers und dessen Vertrauen in die uneingeschränkte Geltung der europäischen Dienstleistungsfreiheit sehr groß seien.

Der Antragsgegner beantragt:

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei die gegenwärtige Rechtslage der Sportwettvermittlung nicht unklar, da es geltende Gesetze gebe. Die Ausführungen zur formellen Illegalität seien nicht zweckdienlich, da diese nicht entscheidungserheblich gewesen seien. Das Verwaltungsgericht stelle zwar die formelle Illegalität fest, führe jedoch zugleich aus, dass die formell illegale Tätigkeit des Antragstellers bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens nach § 4a ff. GlüStV nur dann geduldet werden müsse, wenn die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt seien. Da § 21 Abs. 2 GlüStV schon eine weitreichende räumliche Trennung von Wettvermittlung und Spielhallen verlange, müsse ein Widerspruch zu den Zielen des § 1 GlüStV erst Recht dann angenommen werden, wenn Geldspielgeräte und Wettvermittlung in ein und demselben Lokal angeboten würden. Das Verwaltungsgericht habe den Widerspruch zum Ziel der Suchtbekämpfung (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) mit Recht als zwingenden Versagungsgrund für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV angesehen. Die vom Antragsteller vorgebrachten Unterschiede zwischen Spielhallen und Gaststätten zielten in die falsche Richtung. Vielmehr sei entscheidend, dass das Vorhandensein eines Wettterminals in einem Gastraum, in dem sich auch Geldspielgeräte befänden, die Gaststättenbesucher dazu animiere, sich sowohl dem Geldautomatenspiel als auch den Sportwetten zuzuwenden und aufgrund der gaststättentypischen längeren Verweildauer auch wiederholt Wetten zu platzieren. Dies widerspreche dem Ziel, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht zu verhindern, und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Hinzu komme, dass nunmehr auch der Verordnungsgeber der Spielverordnung Wettannahmestellen aus Gründen der Suchtgefahr nicht als zulässige Aufstellorte für Geldspielgeräte angesehen habe. Des Weiteren sei zu beachten, dass in Spielhallen der Ausschank alkoholischer Getränke nicht erlaubt sei, weil gerade der Konsum von Alkohol und die damit verbundenen Wirkungen auf das Bewusstsein und die Psyche unter Suchtgesichtspunkten besonders gefährlich seien. Im Ausschank von alkoholischen Getränken in einer Wettvermittlungstelle sei ein weiterer Widerspruch zu den Zielen des § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zu sehen, der für sich genommenen den Schluss auf die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit trage. Die vom Antragsteller zitierten erstinstanzlichen Urteile seien mangels Vergleichbarkeit nicht einschlägig. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung am 2. Oktober 2014 seien die Änderungen der Spielverordnung nicht in Kraft gewesen, so dass deshalb eine Untersagung nicht auf § 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielV habe gestützt werden können, da das Verbot des Aufstellens von Geldspielgeräten in Sportwettvermittlungsstellen erst mit Wirkung zum 11. November 2014 eingeführt worden sei. Da das Landratsamt von der grundsätzlichen Unvereinbarkeit von Geldspielgeräten und Sportwettautomaten ausgegangen sei, sei die konkrete tatsächliche Art und Weise der Vermittlung nicht von Bedeutung. Eine Duldung der Sportwettvermittlung neben den drei beim Antragsteller vorhandenen Geldspielgeräten sei schon deshalb nicht möglich.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 17. Juni 2015 hat keinen Erfolg.

Die vom Antragsteller in der Beschwerdebegründung fristgemäß dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO), geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 2. Oktober 2014 anzuordnen. Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Interessenabwägung kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass dem Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung der im Bescheid vom 2. Oktober 2014 getroffenen Regelungen gegenüber dem Interesse des Antragstellers, die Sportwettvermittlungsstelle weiterhin in den Räumen seiner Gaststätte zu betreiben, der Vorrang einzuräumen ist. Auch wenn sich aufgrund der nur summarischen Prüfung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren keine eindeutige Aussage über die Erfolgsaussichten der Klage, deren aufschiebende Wirkung angeordnet werden soll, treffen lässt, ist ein Erfolg dieses Rechtsmittels eher unwahrscheinlich. Dem gesetzlich bestimmten öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung (§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) kommt daher ein höheres Gewicht zu.

Rechtsgrundlage für die Anordnungen in Nr. 1 und Nr. 2 des Bescheides vom 2. Oktober 2014 sind § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV für die Untersagung der Annahme, Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten sowie § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV für die Anordnung der Betriebseinstellung und Entfernung sämtlicher technischer Einrichtungen.

§ 2 Abs. 4 GlüStV, wonach für Gaststätten und Wettannahmestellen der Buchmacher, soweit sie Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeiten bereithalten, nur die §§ 1 bis 3, 4 Abs. 3 und 4, §§ 5 bis 7 GlüStV sowie die Vorschriften des 9. Abschnitts gelten, steht der Anwendung des § 9 GlüStV nicht entgegen. Die in § 2 Abs. 4 GlüStV genannten Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages treten für in Gaststätten aufgestellte Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit neben die einschlägigen Vorschriften von Gaststättengesetz, Gewerbeordnung und Spielverordnung (Dietlein/Hüsken in Dietlein/Hecker/Rüttig, Glückspielrecht, 2. Aufl. 2013 § 2 Rn. 20; LT-Drs. 16/11995 S. 21).

Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass das Aufstellen eines Sportwettautomaten ohne entsprechende Erlaubnis den Tatbestand des unerlaubten Glücksspiels erfüllt, weil hierfür eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderlich ist. Sportwetten sind als Wetten gegen Entgelt Glücksspiele nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV. Da beim Anbieten von Sportwetten in einer grundsätzlich jedermann zugänglichen Gaststätte, wie sie der Antragsteller betreibt, eine Teilnahmemöglichkeit für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis besteht, liegt bei den vom Antragsteller vermittelten Sportwetten nach § 3 Abs. 2 GlüStV außerdem ein öffentliches Glücksspiel vor. Dieses ist schließlich auch unerlaubt. Denn weder verfügt der Veranstalter der vom Antragsteller in seiner Betriebsstätte vermittelten Sportwetten über die nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderliche Konzession, noch besitzt der Antragsteller die für die Vermittlung dieser Wetten nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV notwendige Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV.

Entgegen dem Beschwerdevorbringen hat der Antragsgegner die Untersagungsverfügung jedoch nicht tragend auf das Fehlen der für die Sportwettvermittlung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderlichen Vermittlungserlaubnis gestützt. Auch wenn der Antragsgegner im Schreiben vom 24. März 2015 ausgeführt hat, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung zu rechtfertigen vermöge, hat er jedenfalls auch auf die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit der Sportwettvermittlung abgestellt, weil die Vermittlung von Sportwetten in einer Gaststätte, in der gleichzeitig Geldspielgeräte aufgestellt seien, wegen eines „Erst-Recht-Schlusses aus § 21 Abs. 2 GlüStV“ unzulässig sei und darin ein Widerspruch zu den Zielen des § 1 GlüStV liege.

Das Verwaltungsgericht ist weiter zu Recht davon ausgegangen, dass die im Bescheid unter Nr. 1 und Nr. 2 getroffenen Regelungen jedenfalls nicht offensichtlich ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig sind. Wenn der Antragsteller nicht über die erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung der von ihm vertriebenen Sportwetten verfügt, ist der Tatbestand des § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV erfüllt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht wäre nur dann eine Verpflichtung des Antragsgegners, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden, anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiell-rechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung, erkennbar wäre. Die Untersagung wäre dann nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der nicht monopolabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigten dagegen ein Einschreiten (BVerwG, U.v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 52).

Die materielle Erlaubnisfähigkeit der Sportwettvermittlung in der Gaststätte des Antragstellers, in der zugleich Geldspielautomaten aufgestellt sind, ist jedenfalls nicht offensichtlich im oben dargestellten Sinne. Es spricht zwar einiges für die Rechtsauffassung des Antragstellers, wonach § 21 Abs. 2 GlüStV die Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der zugleich Geldspielgeräte aufgestellt sind, nicht regelt. Denn eine Spielhalle i. S. d. § 21 Abs. 2 GlüStV ist gemäß § 3 Abs. 7 GlüStV ein Unternehmen oder Teil eines Unternehmens, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten i. S. d. § 33c Abs. 1 Satz 1 GewO, der Veranstaltung anderer Spiele i. S. d. § 33b Abs. 1 Satz 1 GewO oder der gewerbsmäßigen Aufstellung von Unterhaltungsspielen ohne Gewinnmöglichkeit dient. Demgegenüber dürfen gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 SpielV Spielgeräte nur in Räumen von Schank- oder Speisewirtschaften, in denen Getränke oder zubereitete Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle verabreicht werden, aufgestellt werden. Die Zahl der Geräte in Schank- und Speisewirtschaften ist nach § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV auf höchstens drei Geld- oder Warenspielgeräte begrenzt. Eine Schank- und Speisewirtschaft i. S.v. § 1 Abs. 1 Nr. 1 SpielV liegt nur dann vor, wenn die Örtlichkeit durch den Schank- oder Speisebetrieb geprägt ist und nicht überwiegend einem anderen Zweck dient (BVerwG, B.v. 18.3.1991 - 1 B 30.91 - juris Rn. 5). Das Spielen darf also lediglich Annex zu einer im Vordergrund stehenden Bewirtungsleistung sein. Eine Schank- und Speisewirtschaft i. S. d. § 1 Abs. 1 Nr. 1 SpielV muss sich nach ihrem Leistungsangebot und ihrer Ausgestaltung als Gaststätte im herkömmlichen Sinne darstellen, d. h. sie wird von Besuchern in erster Linie zur Wahrnehmung der gaststättentypischen Tätigkeiten (Einnahme von Speisen und Getränken, Kommunikation) aufgesucht. Spielhallen nach § 3 Abs. 7 GlüStV und Gaststätten nach § 1 Abs. 1 Satz 1 SpielV sind bezogen auf das Angebot an Geldspielgeräten somit nicht miteinander vergleichbar. Für die Auffassung, dass Gaststätten, soweit sie Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bereithalten, nicht als Spielhallen i. S. d. § 21 Abs. 2 GlüStV zu behandeln sind, spricht auch, dass einige Landesgesetzgeber in den Ausführungsgesetzen zum GlüStV ausdrücklich eine Regelung aufgenommen haben, wonach Wettvermittlungsstellen in einer Spielhalle oder einem ähnlichen Unternehmen i. S. d. § 33e GewO, einer Spielbank oder einer Gaststätte, in der Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bereitgehalten werden, nicht betrieben werden dürfen (z. B. § 20 Abs. 1 Satz 2 GlüSV NRW). Denn andernfalls hätte es solcher landesgesetzlicher Regelungen nicht bedurft.

Die in § 21 Abs. 2 GlüStV enthaltene gesetzgeberische Wertung, wonach das sog. Trennungsgebot von Spielhallen und Sportwettvermittlungsstellen der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs dient und damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention darstellt (LT-Drs. 16/11995, S. 30), kann aber nach summarischer Prüfung wohl über § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV bei der Prüfung der materiellen Erlaubnisfähigkeit einer Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt sind, nutzbar gemacht werden, ohne gegen den Parlamentsvorbehalt, den Wesentlichkeitsgrundsatz und Vorbehalt des Gesetzes zu verstoßen. Es läuft jedenfalls dem Ziel der Vorbeugung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht nach § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zuwider, wenn in Vermittlungsstellen für Sportwetten zusätzlich auch die Möglichkeit zum Geldautomatenspiel angeboten wird. Hierdurch wird die Gelegenheit zum Wetten in einer Umgebung eröffnet, in der sich Personen aufhalten, von denen eine beträchtliche Anzahl anfällig für die Entwicklung einer Glücksspiel- oder Wettsucht ist. Denn das Geldautomatenspiel bringt die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervor (LT-Drs. 16/11995, S. 20). Die räumliche Verknüpfung von gewerblichen Geldautomatenspielen in einer Betriebsstätte für die Vermittlung von Sportwetten bietet daher für diese in hohem Maße suchtgefährdeten Personen einen nach der Zielsetzung des GlüStV unerwünschten Anreiz, sich auch den Sportwetten zuzuwenden. Ebenso könnten durch eine Kumulation beider Angebote die an Sportwetten interessierten Kunden dazu animiert werden, sich auch dem Geldautomatenspiel zuzuwenden. Daher bestimmt nunmehr auch die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielV, dass in Annahmestellen für Sportwetten Geldspielautomaten nicht aufgestellt werden dürfen. Jedenfalls kann angesichts dieser gesetzgeberischen Wertungen nicht von einer sogar offensichtlichen materiellen Erlaubnisfähigkeit der Vermittlung von Sportwetten in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt sind, ausgegangen werden.

Der Antragsgegner hat in seinen Ermessenserwägungen zu erkennen gegeben, dass ausschlaggebend für die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in der Gaststätte die erhöhte Spielsuchtgefährdung der anwesenden Personen bei gleichzeitiger Verfügbarkeit von Sportwetten und Automatenspiel war. Insbesondere hat er berücksichtigt, dass in einer Gaststätte, die Speisen und Getränke anbietet, der Kunde länger verweilt als an einem Ort, an dem ausschließlich Sportwetten vermittelt werden, so dass die Suchtgefahr noch höher einzuschätzen ist. Diese Ermessenserwägungen erweisen sich nicht als offensichtlich fehlerhaft.

Hinzu kommt, dass bei nicht eindeutigen Erfolgsaussichten des Rechtsmittels dem öffentlichen Vollzugsinteresse, dem gesetzlich der Vorrang eingeräumt ist (§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) kein gleichwertiges Interesse des Antragstellers gegenüber steht. Auch wenn derzeit Konzessionen nach § 10a Abs. 2 GlüStV und Wettvermittlungserlaubnisse nach § 10a Abs. 5 GlüStV nicht erteilt werden, heißt dies nicht, dass materiell nicht offensichtlich erlaubnisfähige Wettangebote vom Antragsgegner ohne weiteres geduldet werden müssten. Der Antragsteller hat auch nicht dargelegt, dass er durch die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in seiner Gaststätte etwa in seiner Existenz bedroht wäre. Es spricht manches dafür, dass der durch die Wettannahmestelle generierte Umsatz nur einen geringen Anteil am Gewinn der Gaststätte inklusive des Gewinns aus der Aufstellung der Geldspielautomaten ausmacht.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 2 VwGO).

I.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III.

Der Streitwert wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller betreibt in K. in der Blumenstraße 36 eine Gaststätte (Café V.). Bei einer Kontrolle am 18. August 2014 wurde festgestellt, dass neben Geldspielgeräten in dem Café auch ein Sportwettautomat aufgestellt ist.

Mit Schreiben vom 21. August 2014 forderte das Landratsamt D. den Antragsteller auf, entweder den Sportwettautomat oder die Geldspielgeräte unverzüglich zu entfernen.

Nachdem der Antragsteller dieser Aufforderung nicht nachgekommen war, untersagte ihm das Landratsamt mit Bescheid vom 2. Oktober 2014 die Annahme, Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten im Café V. (Nr. 1) und gab ihm auf, die Tätigkeit binnen einer Woche nach Zustellung des Bescheides einzustellen und sämtliche technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen, die für die Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten erforderlich seien, aus den Räumen des Cafés zu entfernen (Nr. 2). Für den Fall der Nichterfüllung der Nr. 2 des Bescheides wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000 Euro je Tag angedroht. Zur Begründung führte das Landratsamt aus, dass aus glücksspielrechtlicher Sicht ein Sportwettautomat wie eine Wettvermittlungsstelle zu behandeln sei. Das gleichzeitige Aufstellen von Geldspielgeräten und Wettterminals in einer Örtlichkeit sei glücksspielrechtlich unzulässig. Dies ergebe sich aus einem Erst-Recht-Schluss aus § 21 Abs. 2 GlüStV. Die Regelung in § 21 Abs. 2 GlüStV sei hinreichend gerichtlich bestätigt worden. Zum Ermessen führte das Landratsamt aus, dass die Untersagung der Vermittlung gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV für erforderlich gehalten werde, weil es nicht möglich sei, Sportwetten in einem Gebäude legal zu vermitteln, in dem sich auch Geldspielgeräte befänden. Die Vermittlung von Sportwetten im Café V. sei nicht mit § 21 Abs. 2 GlüStV vereinbar. Damit sei die Vermittlung von Sportwetten materiell nicht erlaubnisfähig. Deshalb könne die Vermittlung auch nicht bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens toleriert werden. Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten sei auch verhältnismäßig. Es gebe keine andere, weniger einschneidende Möglichkeit, um dem gewichtigen Gemeinwohlziel (Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht) Geltung zu verschaffen. Der Ausschank alkoholischer Getränke in der Gaststätte lade zudem zu einer längeren Verweildauer in der Wettvermittlungsstätte ein, so dass die Suchtgefahr noch höher einzuschätzen sei.

Der Antragsteller ließ gegen diesen Bescheid Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München erheben und beantragen, den Bescheid des Antragsgegners vom 2. Oktober 2014 aufzuheben. Zugleich beantragte er, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen. Der vom Antragsgegner genannte § 21 Abs. 2 GlüStV verbiete lediglich die Vermittlung von Sportwetten in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Alleine das Aufstellen von Geldspielgeräten sei von der Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV nicht erfasst. Dies ergebe sich bereits aus dem eindeutigen Wortlaut der Norm. Ferner sei diese Norm abschließend.

Mit Schreiben vom 24. März 2015 ergänzte das Landratsamt die Begründung des Bescheids vom 2. Oktober 2014 insoweit, als der Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 16.5.2013 - Az. 8 C 14.12) folgend davon ausgegangen werde, dass für eine Untersagung bereits die in diesem Fall zu bejahende formell Illegalität ausreiche. Eine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit der Tätigkeit des Antragstellers sei ebenfalls nicht gegeben.

Mit Beschluss vom 17. Juni 2015, dem Antragsteller zugestellt am 16. Juli 2015, lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht München den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage ab. Die formell illegale Tätigkeit des Antragstellers müsse nur dann bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens geduldet werden, wenn sie die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfülle und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich sei. Vorliegend ergebe sich die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit zum Betrieb eines Wettterminals bereits aus dem Umstand, dass der Sportwettanbieter, an den der Antragsteller Sportwetten vermittle, nicht im Besitz einer inländischen Erlaubnis sei (§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV). Weiter widerspreche der Betrieb eines Sportwettautomaten innerhalb der Räumlichkeiten einer Gaststätte, in der den Gästen auch Geldspielgeräte zur Verfügung gestellt würden, dem Ziel, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV). Auch aus dem Rechtsgedanken des § 21 Abs. 2 GlüStV ergebe sich, dass die räumliche Verknüpfung einer mit Geldspielgeräten ausgestatteten Gaststätte mit einer Betriebsstätte für die Vermittlung von Sportwetten unerwünschte Anreize zur Förderung von Glücksspiel- und Wettsucht biete. Es werde auf das Urteil der Kammer vom 17. März 2015 im Verfahren M 16 K 14.4670 Bezug genommen.

Mit seiner Beschwerde beantragt der Antragsteller,

unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts München vom 17. Juni 2015 die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers vom 14. Oktober 2014 gegen die Untersagung der Sportwettvermittlung mit Bescheid des Antragsgegners vom 2. Oktober 2014 anzuordnen.

Die fehlende Erlaubnis des Wettveranstalters und auch des Antragstellers als Wettvermittler könne nicht zur Begründung der Untersagung der Sportwettvermittlung herangezogen werden. Der im Jahr 2012 in Kraft getretene zweite Glücksspieländerungsstaatsvertrag habe zu einer Liberalisierung des Sportwettmarkts und zu einer Vergabe von insgesamt 20 Konzessionen führen sollen. Aufgrund von Gerichtsentscheidungen würden derzeit aber keine Konzessionen erteilt. Es greife daher der Grundsatz der Vorrang des Unionsrechts. Danach stehe fest, dass das Sportwettenmonopol unionsrechtswidrig sei. Die Vermittlung von Sportwetten in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt seien, sei nicht materiell rechtswidrig. Denn im Freistaat Bayern bestehe keine gesetzliche Grundlage, die ein Verbot der Kombination der Sportwettvermittlung mit dem Aufstellen von Geldspielgeräten enthalte. § 21 Abs. 2 GlüStV verbiete lediglich die Vermittlung von Sportwetten in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde. Auch wenn der Antragsteller in seiner Gaststätte drei Geldspielgeräte aufgestellt habe, ginge damit nicht der gastronomische Schwerpunkt verloren, es liege weiterhin ein Gaststättenbetrieb vor. Eine Auslegung des § 21 Abs. 2 GlüStV, wonach in einer Gaststätte Sportwetten nicht vermittelt werden dürften, wenn zugleich Geldspielgeräte betrieben würden, verstoße gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes und den Grundsatz der Wesentlichkeit. Zudem sei die Untersagung der Vermittlungstätigkeit unverhältnismäßig. Es sei möglich gewesen, neben oder anstatt der Wettvermittlungstätigkeit auch den Betrieb der Geldspielgeräte zu untersagen. Weitere Feststellungen, außer der Tatsache, dass Sportwetten durch den Antragsteller in der Gaststätte, in der sich auch Geldspielgeräte befänden, vermittelt würden und die Gaststätte lediglich ein Raum sei, seien nicht getroffen worden. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Schutzwürdigkeit des Antragstellers und dessen Vertrauen in die uneingeschränkte Geltung der europäischen Dienstleistungsfreiheit sehr groß seien.

Der Antragsgegner beantragt:

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers sei die gegenwärtige Rechtslage der Sportwettvermittlung nicht unklar, da es geltende Gesetze gebe. Die Ausführungen zur formellen Illegalität seien nicht zweckdienlich, da diese nicht entscheidungserheblich gewesen seien. Das Verwaltungsgericht stelle zwar die formelle Illegalität fest, führe jedoch zugleich aus, dass die formell illegale Tätigkeit des Antragstellers bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens nach § 4a ff. GlüStV nur dann geduldet werden müsse, wenn die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt seien. Da § 21 Abs. 2 GlüStV schon eine weitreichende räumliche Trennung von Wettvermittlung und Spielhallen verlange, müsse ein Widerspruch zu den Zielen des § 1 GlüStV erst Recht dann angenommen werden, wenn Geldspielgeräte und Wettvermittlung in ein und demselben Lokal angeboten würden. Das Verwaltungsgericht habe den Widerspruch zum Ziel der Suchtbekämpfung (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) mit Recht als zwingenden Versagungsgrund für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV angesehen. Die vom Antragsteller vorgebrachten Unterschiede zwischen Spielhallen und Gaststätten zielten in die falsche Richtung. Vielmehr sei entscheidend, dass das Vorhandensein eines Wettterminals in einem Gastraum, in dem sich auch Geldspielgeräte befänden, die Gaststättenbesucher dazu animiere, sich sowohl dem Geldautomatenspiel als auch den Sportwetten zuzuwenden und aufgrund der gaststättentypischen längeren Verweildauer auch wiederholt Wetten zu platzieren. Dies widerspreche dem Ziel, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht zu verhindern, und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Hinzu komme, dass nunmehr auch der Verordnungsgeber der Spielverordnung Wettannahmestellen aus Gründen der Suchtgefahr nicht als zulässige Aufstellorte für Geldspielgeräte angesehen habe. Des Weiteren sei zu beachten, dass in Spielhallen der Ausschank alkoholischer Getränke nicht erlaubt sei, weil gerade der Konsum von Alkohol und die damit verbundenen Wirkungen auf das Bewusstsein und die Psyche unter Suchtgesichtspunkten besonders gefährlich seien. Im Ausschank von alkoholischen Getränken in einer Wettvermittlungstelle sei ein weiterer Widerspruch zu den Zielen des § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zu sehen, der für sich genommenen den Schluss auf die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit trage. Die vom Antragsteller zitierten erstinstanzlichen Urteile seien mangels Vergleichbarkeit nicht einschlägig. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung am 2. Oktober 2014 seien die Änderungen der Spielverordnung nicht in Kraft gewesen, so dass deshalb eine Untersagung nicht auf § 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielV habe gestützt werden können, da das Verbot des Aufstellens von Geldspielgeräten in Sportwettvermittlungsstellen erst mit Wirkung zum 11. November 2014 eingeführt worden sei. Da das Landratsamt von der grundsätzlichen Unvereinbarkeit von Geldspielgeräten und Sportwettautomaten ausgegangen sei, sei die konkrete tatsächliche Art und Weise der Vermittlung nicht von Bedeutung. Eine Duldung der Sportwettvermittlung neben den drei beim Antragsteller vorhandenen Geldspielgeräten sei schon deshalb nicht möglich.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 17. Juni 2015 hat keinen Erfolg.

Die vom Antragsteller in der Beschwerdebegründung fristgemäß dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO), geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 2. Oktober 2014 anzuordnen. Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Interessenabwägung kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass dem Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung der im Bescheid vom 2. Oktober 2014 getroffenen Regelungen gegenüber dem Interesse des Antragstellers, die Sportwettvermittlungsstelle weiterhin in den Räumen seiner Gaststätte zu betreiben, der Vorrang einzuräumen ist. Auch wenn sich aufgrund der nur summarischen Prüfung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren keine eindeutige Aussage über die Erfolgsaussichten der Klage, deren aufschiebende Wirkung angeordnet werden soll, treffen lässt, ist ein Erfolg dieses Rechtsmittels eher unwahrscheinlich. Dem gesetzlich bestimmten öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung (§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) kommt daher ein höheres Gewicht zu.

Rechtsgrundlage für die Anordnungen in Nr. 1 und Nr. 2 des Bescheides vom 2. Oktober 2014 sind § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV für die Untersagung der Annahme, Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten sowie § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV für die Anordnung der Betriebseinstellung und Entfernung sämtlicher technischer Einrichtungen.

§ 2 Abs. 4 GlüStV, wonach für Gaststätten und Wettannahmestellen der Buchmacher, soweit sie Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeiten bereithalten, nur die §§ 1 bis 3, 4 Abs. 3 und 4, §§ 5 bis 7 GlüStV sowie die Vorschriften des 9. Abschnitts gelten, steht der Anwendung des § 9 GlüStV nicht entgegen. Die in § 2 Abs. 4 GlüStV genannten Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages treten für in Gaststätten aufgestellte Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit neben die einschlägigen Vorschriften von Gaststättengesetz, Gewerbeordnung und Spielverordnung (Dietlein/Hüsken in Dietlein/Hecker/Rüttig, Glückspielrecht, 2. Aufl. 2013 § 2 Rn. 20; LT-Drs. 16/11995 S. 21).

Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass das Aufstellen eines Sportwettautomaten ohne entsprechende Erlaubnis den Tatbestand des unerlaubten Glücksspiels erfüllt, weil hierfür eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderlich ist. Sportwetten sind als Wetten gegen Entgelt Glücksspiele nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV. Da beim Anbieten von Sportwetten in einer grundsätzlich jedermann zugänglichen Gaststätte, wie sie der Antragsteller betreibt, eine Teilnahmemöglichkeit für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis besteht, liegt bei den vom Antragsteller vermittelten Sportwetten nach § 3 Abs. 2 GlüStV außerdem ein öffentliches Glücksspiel vor. Dieses ist schließlich auch unerlaubt. Denn weder verfügt der Veranstalter der vom Antragsteller in seiner Betriebsstätte vermittelten Sportwetten über die nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderliche Konzession, noch besitzt der Antragsteller die für die Vermittlung dieser Wetten nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV notwendige Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV.

Entgegen dem Beschwerdevorbringen hat der Antragsgegner die Untersagungsverfügung jedoch nicht tragend auf das Fehlen der für die Sportwettvermittlung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderlichen Vermittlungserlaubnis gestützt. Auch wenn der Antragsgegner im Schreiben vom 24. März 2015 ausgeführt hat, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung zu rechtfertigen vermöge, hat er jedenfalls auch auf die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit der Sportwettvermittlung abgestellt, weil die Vermittlung von Sportwetten in einer Gaststätte, in der gleichzeitig Geldspielgeräte aufgestellt seien, wegen eines „Erst-Recht-Schlusses aus § 21 Abs. 2 GlüStV“ unzulässig sei und darin ein Widerspruch zu den Zielen des § 1 GlüStV liege.

Das Verwaltungsgericht ist weiter zu Recht davon ausgegangen, dass die im Bescheid unter Nr. 1 und Nr. 2 getroffenen Regelungen jedenfalls nicht offensichtlich ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig sind. Wenn der Antragsteller nicht über die erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung der von ihm vertriebenen Sportwetten verfügt, ist der Tatbestand des § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV erfüllt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht wäre nur dann eine Verpflichtung des Antragsgegners, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden, anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiell-rechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung, erkennbar wäre. Die Untersagung wäre dann nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der nicht monopolabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigten dagegen ein Einschreiten (BVerwG, U.v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 - juris Rn. 52).

Die materielle Erlaubnisfähigkeit der Sportwettvermittlung in der Gaststätte des Antragstellers, in der zugleich Geldspielautomaten aufgestellt sind, ist jedenfalls nicht offensichtlich im oben dargestellten Sinne. Es spricht zwar einiges für die Rechtsauffassung des Antragstellers, wonach § 21 Abs. 2 GlüStV die Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der zugleich Geldspielgeräte aufgestellt sind, nicht regelt. Denn eine Spielhalle i. S. d. § 21 Abs. 2 GlüStV ist gemäß § 3 Abs. 7 GlüStV ein Unternehmen oder Teil eines Unternehmens, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten i. S. d. § 33c Abs. 1 Satz 1 GewO, der Veranstaltung anderer Spiele i. S. d. § 33b Abs. 1 Satz 1 GewO oder der gewerbsmäßigen Aufstellung von Unterhaltungsspielen ohne Gewinnmöglichkeit dient. Demgegenüber dürfen gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 SpielV Spielgeräte nur in Räumen von Schank- oder Speisewirtschaften, in denen Getränke oder zubereitete Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle verabreicht werden, aufgestellt werden. Die Zahl der Geräte in Schank- und Speisewirtschaften ist nach § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV auf höchstens drei Geld- oder Warenspielgeräte begrenzt. Eine Schank- und Speisewirtschaft i. S.v. § 1 Abs. 1 Nr. 1 SpielV liegt nur dann vor, wenn die Örtlichkeit durch den Schank- oder Speisebetrieb geprägt ist und nicht überwiegend einem anderen Zweck dient (BVerwG, B.v. 18.3.1991 - 1 B 30.91 - juris Rn. 5). Das Spielen darf also lediglich Annex zu einer im Vordergrund stehenden Bewirtungsleistung sein. Eine Schank- und Speisewirtschaft i. S. d. § 1 Abs. 1 Nr. 1 SpielV muss sich nach ihrem Leistungsangebot und ihrer Ausgestaltung als Gaststätte im herkömmlichen Sinne darstellen, d. h. sie wird von Besuchern in erster Linie zur Wahrnehmung der gaststättentypischen Tätigkeiten (Einnahme von Speisen und Getränken, Kommunikation) aufgesucht. Spielhallen nach § 3 Abs. 7 GlüStV und Gaststätten nach § 1 Abs. 1 Satz 1 SpielV sind bezogen auf das Angebot an Geldspielgeräten somit nicht miteinander vergleichbar. Für die Auffassung, dass Gaststätten, soweit sie Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bereithalten, nicht als Spielhallen i. S. d. § 21 Abs. 2 GlüStV zu behandeln sind, spricht auch, dass einige Landesgesetzgeber in den Ausführungsgesetzen zum GlüStV ausdrücklich eine Regelung aufgenommen haben, wonach Wettvermittlungsstellen in einer Spielhalle oder einem ähnlichen Unternehmen i. S. d. § 33e GewO, einer Spielbank oder einer Gaststätte, in der Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bereitgehalten werden, nicht betrieben werden dürfen (z. B. § 20 Abs. 1 Satz 2 GlüSV NRW). Denn andernfalls hätte es solcher landesgesetzlicher Regelungen nicht bedurft.

Die in § 21 Abs. 2 GlüStV enthaltene gesetzgeberische Wertung, wonach das sog. Trennungsgebot von Spielhallen und Sportwettvermittlungsstellen der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs dient und damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention darstellt (LT-Drs. 16/11995, S. 30), kann aber nach summarischer Prüfung wohl über § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV bei der Prüfung der materiellen Erlaubnisfähigkeit einer Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt sind, nutzbar gemacht werden, ohne gegen den Parlamentsvorbehalt, den Wesentlichkeitsgrundsatz und Vorbehalt des Gesetzes zu verstoßen. Es läuft jedenfalls dem Ziel der Vorbeugung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht nach § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zuwider, wenn in Vermittlungsstellen für Sportwetten zusätzlich auch die Möglichkeit zum Geldautomatenspiel angeboten wird. Hierdurch wird die Gelegenheit zum Wetten in einer Umgebung eröffnet, in der sich Personen aufhalten, von denen eine beträchtliche Anzahl anfällig für die Entwicklung einer Glücksspiel- oder Wettsucht ist. Denn das Geldautomatenspiel bringt die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervor (LT-Drs. 16/11995, S. 20). Die räumliche Verknüpfung von gewerblichen Geldautomatenspielen in einer Betriebsstätte für die Vermittlung von Sportwetten bietet daher für diese in hohem Maße suchtgefährdeten Personen einen nach der Zielsetzung des GlüStV unerwünschten Anreiz, sich auch den Sportwetten zuzuwenden. Ebenso könnten durch eine Kumulation beider Angebote die an Sportwetten interessierten Kunden dazu animiert werden, sich auch dem Geldautomatenspiel zuzuwenden. Daher bestimmt nunmehr auch die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielV, dass in Annahmestellen für Sportwetten Geldspielautomaten nicht aufgestellt werden dürfen. Jedenfalls kann angesichts dieser gesetzgeberischen Wertungen nicht von einer sogar offensichtlichen materiellen Erlaubnisfähigkeit der Vermittlung von Sportwetten in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt sind, ausgegangen werden.

Der Antragsgegner hat in seinen Ermessenserwägungen zu erkennen gegeben, dass ausschlaggebend für die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in der Gaststätte die erhöhte Spielsuchtgefährdung der anwesenden Personen bei gleichzeitiger Verfügbarkeit von Sportwetten und Automatenspiel war. Insbesondere hat er berücksichtigt, dass in einer Gaststätte, die Speisen und Getränke anbietet, der Kunde länger verweilt als an einem Ort, an dem ausschließlich Sportwetten vermittelt werden, so dass die Suchtgefahr noch höher einzuschätzen ist. Diese Ermessenserwägungen erweisen sich nicht als offensichtlich fehlerhaft.

Hinzu kommt, dass bei nicht eindeutigen Erfolgsaussichten des Rechtsmittels dem öffentlichen Vollzugsinteresse, dem gesetzlich der Vorrang eingeräumt ist (§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) kein gleichwertiges Interesse des Antragstellers gegenüber steht. Auch wenn derzeit Konzessionen nach § 10a Abs. 2 GlüStV und Wettvermittlungserlaubnisse nach § 10a Abs. 5 GlüStV nicht erteilt werden, heißt dies nicht, dass materiell nicht offensichtlich erlaubnisfähige Wettangebote vom Antragsgegner ohne weiteres geduldet werden müssten. Der Antragsteller hat auch nicht dargelegt, dass er durch die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in seiner Gaststätte etwa in seiner Existenz bedroht wäre. Es spricht manches dafür, dass der durch die Wettannahmestelle generierte Umsatz nur einen geringen Anteil am Gewinn der Gaststätte inklusive des Gewinns aus der Aufstellung der Geldspielautomaten ausmacht.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 2 VwGO).

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Antrag gegen die Untersagung der Vermittlung von und Werbung für Sportwetten. Sie ist Aufstellerin von Wettterminals, an denen Kunden selbstständig Sportwetten bei dem eigentlichen Wettveranstalter abschließen können.

Die Antragsgegnerin stellte bei einer Ortseinsicht in der Gaststätte „C.“ in Augsburg fest, dass sich dort zwei Wettterminals und zwei internetfähige Computer der Antragstellerin befanden, in welchen Sportwetten vermittelt wurden. Ferner wurde festgestellt, dass in der Gaststätte drei Geldspielgeräte aufgestellt und in Betrieb waren.

Nach erfolgter Anhörung untersagte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 12. Okto-ber 2016 der Antragstellerin die Vermittlung von Sportwetten in der Gaststätte „C.“ ab zwei Wochen nach Zustellung des Bescheids (Nr. 1). Die in der Gaststätte befindlichen Einrichtungen mit Internetzugriff (Computer) müssten so programmiert sein (z.B. durch Speichersoftware), dass damit keine Sportwetten vermittelt werden könnten; die entsprechende Programmierung müsse bis spätestens zwei Wochen nach Zustellung des Bescheides erfolgt sein (Nr.2). Die Antragstellerin habe sämtliche technischen Einrichtungen (z.B. Wettterminals), Systeme und schriftlichen Unterlagen, die für die Vermittlung von Sportwetten erforderlich seien, binnen zwei Wochen nach Zustellung des Bescheides aus den Räumlichkeiten der Gaststätte „C.“ zu entfernen (Nr. 3). Die Werbung für die unter Nr. 1 des Bescheids untersagte Vermittlung von Sportwetten werde ab zwei Wochen ab Zustellung des Bescheids untersagt; das Werbeverbot umfasse auch Hinweise auf solche Sportwettangebote (Nr. 4) Für Fälle der Zuwiderhandlung gegen die Verpflichtungen in Nrn. 1 bis 4 des Bescheides wurden jeweils Zwangsgelder in einer Höhe zwischen 1.000 und 5.000 Euro angedroht (Nrn. 5 bis 8).

Die Antragstellerin ließ gegen diesen Bescheid Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg erheben (Au 5 K 16.1513) und beantragte zugleich, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen.

Mit Beschluss vom 22. Dezember 2016 ordnete das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg zwar die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der Nummern 2 und 6 des Bescheides vom 12. Oktober 2016 an, lehnte den Antrag jedoch im Übrigen ab.

Die Untersagungsverfügung werde sich in ihren Nummern 1, 3 und 4 nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung im Hauptsacheverfahren als voraussichtlich rechtmäßig erweisen.

Rechtsgrundlage für die Anordnungen in Nummern 1 und 3 des Bescheids sei § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV, wonach insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagt werden könne. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes könne gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen.

Die gegenständlichen Wetten seien voraussichtlich materiell nicht erlaubnisfähig. Zwar regele § 21 Abs. 2 GlüStV die Vermittlung von Sportwetten in einer Gaststätte mit Geldspielgeräten vom Wortlaut her nicht ausdrücklich. Das in dieser Vorschrift zum Ausdruck kommende Trennungsgebot, das auf den Erwägungen des § 1 GlüStV zur Vermeidung von Glücksspielsucht als Ziel des Staatsvertrages beruhe, erfasse jedoch nach der gesetzgeberischen Wertung auch das hier vorliegende Nebeneinander von Sportwettangeboten und Geldspielmöglichkeiten in einer Gaststätte. Diese gesetzgeberische Wertung könne nach summarischer Prüfung über § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV bei der Prüfung der materiellen Erlaubnisfähigkeit einer Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt seien, nutzbar gemacht werden, ohne gegen den Parlamentsvorbehalt, den Wesentlichkeitsgrundsatz und den Vorbehalt des Gesetzes zu verstoßen. Dem in § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV normierten Ziel der Vorbeugung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht laufe es zuwider, wenn in Vermittlungsstellen für Sportwetten auch die Möglichkeit zum Geldautomatenspiel angeboten werde. Hierdurch werde die Gelegenheit zum Wetten in einer Umgebung eröffnet, in der sich Personen aufhielten, von denen eine beträchtliche Anzahl anfällig für die Entwicklung einer Glücksspiel- oder Wettsucht sei. Die räumliche Verknüpfung von gewerblichen Glücksspielautomaten in einer Betriebsstätte für die Vermittlung von Sportwetten biete daher für diese in hohem Maße suchtgefährdeten Personen einen nach der Zielsetzung des GlüStV unerwünschten Anreiz, sich auch den Sportwetten zuzuwenden. Ebenso könnten durch eine Kumulation beider Angebote die an Sportwetten interessierten Kunden dazu animiert werden, sich auch dem Geldautomatenspiel zuzuwenden. Dafür spreche auch die Regelung in § 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielV, die bestimme, dass in Wettannahmestellen Geldspielgeräte nicht aufgestellt werden dürften. Dieses Trennungsgebot spiegele sich in einer Vielzahl von expliziten Regelungen des Glücksspielrechts wider. Die gesetzgeberische Wertung, eine Häufung von Glücksspielmöglichkeiten zur beschränken, sei daraus klar erkennbar.

Damit liege keine bloße formelle Illegalität der Sportwettenvermittlung vor, auf die unter Umständen eine Untersagungsverfügung nicht hätte isoliert gestützt werden können, sondern es fehle an der materiellen Erlaubnisfähigkeit. Vor diesem Hintergrund bleibe auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache „Ince“ (U.v. 4.2.2016 – C-336/14) ohne Einfluss auf die hier zu treffende Entscheidung. Der Bescheid verstoße demnach nach Ansicht der Kammer nicht gegen Unionsrecht. Die Rechtsprechung des EuGH betreffe Rügen bezüglich der Konzessionserteilung und damit der formellen Legalität von Wetten. Dies sei mit der Problematik der Monopolstellung der staatlichen Wettstellen begründet worden. Nicht davon erfasst seien jedoch Untersagungsverfügungen, die unabhängig von der Monopolstellung des Staats gelten. Bei einer materiellen Illegalität wie im vorliegenden Fall ergebe sich keine Unionsrechtswidrigkeit. Demgemäß dürfe sich eine Untersagung nicht auf die formelle Illegalität wegen der fehlenden Konzession stützen, eine solche wegen materieller Illegalität dürfe dagegen erfolgen.

Ebenso liege kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor. Die Vermittlung von Pferdewetten unterscheide sich nach der Rechtsprechung von der Vermittlung von sonstigen Sportwetten. Es handele sich dabei um ein historisch gewachsenes Sondersegment innerhalb des Glücksspielmarkts mit einem vergleichsweise geringen Anteil. Eine unterschiedliche Behandlung entspreche somit den Besonderheiten des Sektors der Pferdewetten.

Die Anordnung der Entfernung der technischen Einrichtungen und schriftlichen Unterlagen nach Nr. 3 des Bescheides diene der Durchsetzung der in Nr. 1 ergangenen Untersagungsverfügung. Sie stelle eine nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV erforderliche Anordnung in Einzelfall dar und sei hinreichend bestimmt.

Die gesetzte Frist von zwei Wochen sei angemessen.

Das in § 9 Abs. 1 GlüStV eröffnete Ermessen sei rechtsfehlerfrei ausgeübt worden.

Auch die Untersagung der Werbung in Nr. 4 des Bescheides sei rechtmäßig. Nach § 5 Abs. 5 GlüStV sei die Werbung für unerlaubte Glücksspiele verboten; sie könne nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV untersagt werden.

Selbst wenn man hinsichtlich der Verpflichtungen aus den Nrn. 1, 3 und 4 davon ausgehen würde, dass die Erfolgsaussichten der Klage derzeit offen seien, müsse eine reine Interessenabwägung insoweit ebenfalls zu Lasten der Antragstellerin ausgehen. Das öffentliche Interesse, vor den oben genannten glücksspielbedingten Gefahren geschützt zu werden, die von Sportwetten ausgehen, überwiege das rein wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin, bis zu einer endgültigen Entscheidung in der Hauptsache von der streitgegenständlichen Anordnung verschont zu bleiben.

Mit ihrer Beschwerde beantragt die Antragstellerin:

Unter teilweiser Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 22. Dezember 2016 wird die aufschiebende Wirkung der Klage vom 28. Oktober 2016 auch insoweit angeordnet bzw. wiederhergestellt, soweit sich die Klage gegen die Nrn. 1, 3, 4 und 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 12. Oktober 2016 richtet.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgetragen:

Für die angefochtenen Verfügungen gebe es keine Rechtsgrundlage; das Gesetz verbiete es gerade nicht, Wettvermittlung in einer Gaststätte zu betreiben, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt seien. § 21 Abs. 2 GlüStV verbiete lediglich, in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befinde, Sportwetten zu vermitteln. Der Gesetzgeber habe den Bereich der Gaststätten unzweifelhaft im Blick gehabt, diese hier aber gerade nicht genannt. Die vom Verwaltungsgericht hier getroffene Auslegung sei unzulässig; eine Gaststätte und eine Spielhalle ließen sich nicht gleichsetzen. Ein allgemeines Trennungsgebot lasse sich den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags nicht entnehmen.

Die Verfügungen richteten sich auch an den falschen Adressaten bzw. gäben der Antragstellerin etwas vor, was sie in dieser Form gar nicht umsetzen könne und dürfe. Sie sei nämlich nicht Betreiberin der Gaststätte und habe daher gar nicht das Recht, etwaige Werbung, die es überdies auch nicht gebe, aus der Gaststätte zu entfernen. Sie könne ohne Zustimmung des Gastwirts auch keinen Wettterminal aus der Gaststätte entfernen, da sie nicht alleinige Betreiberin des Terminals sei, sondern diesen gemeinsam mit dem Gastwirt betreibe.

Die Verfügung sei auch deswegen unrechtmäßig, weil alternativ die Geldspielgeräte aus der Gaststätte hätten entfernt werden können, um dem angeblichen Trennungsgebot zu genügen. Dem Gastwirt sei jedoch diese Gelegenheit nicht gegeben worden, er sei nicht einmal angeschrieben worden.

Auch die Hinweise des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Vermittlung von Pferdewetten seien nicht nachvollziehbar; ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz liege hier vor.

Aus der „Ince“-Entscheidung ergebe sich, dass die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit durch die Untersagungsbehörde anhand der Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags nicht dazu führe, dass das Fehlen einer Erlaubnis, also das Sportwettenmonopol, dem Wettanbieter vorgehalten werden könne.

Auch das bestehende Vollzugsdefizit führe dazu, dass dem Eilantrag insgesamt stattzugeben sei. Es sei unerheblich, wenn die Antragsgegnerin vortrage, sie würde im Rahmen ihrer Kompetenz gegen vermeintlich unzulässige Sportwettangebote vorgehen. Solange dies nicht bundesweit oder zumindest landesweit in Form eines nachvollziehbaren und mindestens weitestgehend einheitlichen Vollzugs stattfinde, liege hier ersichtlich ein Vollzugsdefizit vor. Das vorliegende Verfahren sei derzeit das einzige Untersagungsverfahren in ganz Bayern, in dem die Vermittlung von Sportwetten über einen Wettterminal in einer Gaststätte untersagt worden sei.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Beschwerde kostenpflichtig zurückzuweisen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hält, ohne einen eigenen Antrag zu stellen, die Zurückweisung der Beschwerde für rechtens.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 22. Dezember 2016 hat keinen Erfolg.

Die von der Antragstellerin in der Beschwerdebegründung fristgemäß dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO), geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (auch) gegen die weiteren Verfügungen im Bescheid der Antragsgegnerin vom 12. Oktober 2016 anzuordnen. Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Interessenabwägung kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass dem Interesse der Antragsgegnerin an der sofortigen Vollziehung der im Bescheid vom 12. Oktober 2016 getroffenen Regelungen – soweit nicht bereits das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung angeordnet hat – gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, in der Gaststätte „C.“ weiterhin die Vermittlung von Sportwetten zu betreiben, der Vorrang einzuräumen ist.

Auch wenn sich aufgrund der nur summarischen Prüfung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren keine eindeutige Aussage über die Erfolgsaussichten der Klage, deren aufschiebende Wirkung angeordnet werden soll, treffen lässt, ist auch nach Würdigung des Beschwerdevorbringens ein Erfolg dieses Rechtsmittels eher unwahrscheinlich. Dem gesetzlich bestimmten öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung (§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) kommt daher ein höheres Gewicht zu.

a) Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Rechtsgrundlage für die Anordnungen in Nummern 1, 3 und 4 des streitgegenständlichen Bescheids § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV ist, wonach die Veranstaltung, Durchführung und – wie hier – Vermittlung von unerlaubten Glücksspielen und die Werbung hierfür untersagt werden kann. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen; hierin liegt die Rechtsgrundlage für die Anordnung, die technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen zu entfernen (vgl. BayVGH, B.v. 10.11.2015 – 10 CS 15.1538 – juris Rn. 16).

Das Verwaltungsgericht ist weiter zu Recht davon ausgegangen, dass das Aufstellen eines Sportwettautomaten ohne entsprechende Erlaubnis den Tatbestand des unerlaubten Glücksspiels erfüllt, weil hierfür eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderlich ist. Sportwetten sind als Wetten gegen Entgelt Glücksspiele nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV. Da beim Anbieten von Sportwetten in einer grundsätzlich jedermann zugänglichen Gaststätte eine Teilnahmemöglichkeit für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis besteht, liegt bei den vom Antragsteller vermittelten Sportwetten nach § 3 Abs. 2 GlüStV außerdem ein öffentliches Glücksspiel vor. Dieses ist schließlich auch unerlaubt, denn der Antragsteller besitzt nicht die für die Vermittlung dieser Wetten nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV notwendige Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV.

Wenn die Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung die „Existenz einer nachvollziehbaren Ermächtigungsgrundlage“ für die Untersagung bezweifelt, bezieht sie sich auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur materiellen Erlaubnisfähigkeit der in Frage stehenden Sportwettenvermittlung (BA Rn. 25). Dieses ist – in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats – davon ausgegangen, dass § 21 Abs. 2 GlüStV die Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der zugleich Geldspielgeräte aufgestellt sind, nicht ausdrücklich regelt (siehe ausführlich BayVGH, B.v. 10.11.2015 – 10 CS 15.1538 – juris Rn. 21 f.). Jedoch kann die in § 21 Abs. 2 GlüStV enthaltene gesetzgeberische Wertung, wonach das sog. Trennungsgebot von Spielhallen und Sportwettvermittlungsstellen der Vermeidung einer übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs dient und damit eine Maßnahme der Spielsuchtprävention darstellt (LT-Drs. 16/11995, S. 30), nach summarischer Prüfung wohl über § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV bei der Prüfung der materiellen Erlaubnisfähigkeit einer Sportwettvermittlung in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt sind, nutzbar gemacht werden, ohne gegen den Parlamentsvorbehalt, den Wesentlichkeitsgrundsatz und Vorbehalt des Gesetzes zu verstoßen. Es läuft jedenfalls dem Ziel der Vorbeugung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht nach § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV zuwider, wenn in Vermittlungsstellen für Sportwetten zusätzlich auch die Möglichkeit zum Geldautomatenspiel angeboten wird. Hierdurch wird die Gelegenheit zum Wetten in einer Umgebung eröffnet, in der sich Personen aufhalten, von denen eine beträchtliche Anzahl anfällig für die Entwicklung einer Glücksspiel- oder Wettsucht ist. Denn das Geldautomatenspiel bringt die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervor (LT-Drs. 16/11995, S. 20). Die räumliche Verknüpfung von gewerblichen Geldautomatenspielen in einer Betriebsstätte für die Vermittlung von Sportwetten bietet daher für diese in hohem Maße suchtgefährdeten Personen einen nach der Zielsetzung des GlüStV unerwünschten Anreiz, sich auch den Sportwetten zuzuwenden. Ebenso könnten durch eine Kumulation beider Angebote die an Sportwetten interessierten Kunden dazu animiert werden, sich auch dem Geldautomatenspiel zuzuwenden. Daher bestimmt auch die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielV, dass in Annahmestellen für Sportwetten Geldspielautomaten nicht aufgestellt werden dürfen. Jedenfalls kann angesichts dieser gesetzgeberischen Wertungen nicht von einer sogar offensichtlichen materiellen Erlaubnisfähigkeit der Vermittlung von Sportwetten in einer Gaststätte, in der auch Geldspielgeräte aufgestellt sind, ausgegangen werden (BayVGH, B.v. 10.11.2015 – 10 CS 15.1538 – juris Rn. 22; krit. hierzu SächsOVG, B.v. 12.1.2017 – 3 B 135/16 – juris Rn. 11).

b) Die Anordnungen in dem streitgegenständlichen Bescheid sind auch nicht an den falschen Adressaten gerichtet. Unstreitig betreibt die Antragstellerin in den Räumen der Gaststätte „C.“ die Vermittlung von Sportwetten; somit konnte ihr diese Tätigkeit untersagt werden. Soweit die Antragstellerin vorbringt, sie könne ohne Zustimmung des Gastwirts weder einen Wettterminal noch etwaige Werbebeschilderungen aus der Gaststätte entfernen, ist dies nach Aktenlage nicht nachvollziehbar. Gegenüber dem Verwaltungsgericht ist in dem Schriftsatz vom 28. Oktober 2016 in Bezug auf die in der Gaststätte „C.“ aufgestellten Computer vorgetragen worden, dass diese nicht der Antragstellerin, sondern dem Gastwirt gehören; insoweit hat jedoch bereits das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet. In Bezug auf die Wettterminals ist erstmals in der Beschwerdebegründung behauptet worden, die Antragstellerin könne sie nicht ohne die Zustimmung des Gastwirts aus der Gaststätte entfernen. Es ist aber nicht substantiiert vorgetragen und nicht nachvollziehbar, dass der Gastwirt tatsächlich die Entfernung der Wettterminals aus der Gaststätte „C.“ verhindern kann und will; sollte dies tatsächlich der Fall sein, könnte die Antragsgegnerin ggf. auch den Gastwirt durch weiteren Bescheid zu einem entsprechenden Handeln bzw. Dulden verpflichten. Im Übrigen ist erkennbar, dass die Anordnung in Nr. 3 des Bescheids, die technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen, die für die Vermittlung von Sportwetten erforderlich sind, aus dem Räumlichkeiten der Gaststätte „C.“ zu entfernen, sich auf die Untersagungsverfügung gegenüber der Antragstellerin in Nr. 1 des Bescheids bezieht; sie hat also nur diejenigen technischen Einrichtungen, Systeme und schriftlichen Unterlagen zu entfernen, die sie selbst dort eingebracht bzw. aufgestellt hat oder dort bereithält.

c) Die Antragstellerin bringt weiter vor, alternativ hätten aus der Gaststätte „C.“ die dort durch den Gastwirt aufgestellten Geldspielgeräte entfernt werden können, doch sei diesem diese Gelegenheit niemals gegeben worden, er sei nicht einmal angeschrieben worden.

Dieser Vortrag entspricht nicht den Tatsachen. Der Betreiber der Gaststätte „C.“, Herr C., wurde mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 3. März 2016 (Bl. 10 der Behördenakte) angehört. Er wurde darin aufgefordert, die Sportwettenvermittlung einzustellen und die Wettterminals aus den Räumen der Gaststätte zu entfernen; alternativ bestehe auch die Möglichkeit, die Geldspielgeräte außer Betrieb zu nehmen und zu entfernen. Sollte Herr C. sich nicht dazu äußern, welche der beiden Nutzungen er aufgeben wolle, sei beabsichtigt, die Sportwettenvermittlung zu untersagen und die Entfernung der Wettterminals anzuordnen.

Mit Schreiben vom 22. März 2016 (Bl. 12 der Behördenakte) äußerten sich die Bevollmächtigten, die auch im vorliegenden Verfahren die Antragstellerin vertreten, namens des Gaststättenbetreibers C. zu dem Schreiben der Antragsgegnerin; sie wandten sich insgesamt gegen die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin, gingen aber nicht auf die erwähnte Wahlmöglichkeit ein.

d) Ebenso wenig durchgreifend ist der Vortrag, die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu einer (nicht gegebenen) Ungleichbehandlung gegenüber Pferdewetten seien „aus der Luft gegriffen“. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts (BA Rn. 27) sind kein “willkürlicher Grund“, „den man wohl mal irgendwo als Richter aufgeschnappt hat“, sondern geben vielmehr teilweise wörtlich die überzeugenden Ausführungen des Bayer. Verfassungsgerichtshofs in der Entscheidung vom 25. September 2015 (Vf. 9-VII-13 u.a., Rn. 208) wieder; das Verwaltungsgericht hat diese Fundstelle auch ausdrücklich genannt.

e) Die Anwendung des § 21 GlüStV als Maßstab für die Prüfung der materiell-rechtlichen Zulässigkeit von Sportwetten verstößt auch unter Berücksichtigung der „Ince“-Entscheidung (EuGH, U.v. 4.2.2016 – C-336/14) nicht gegen Unionsrecht (Art. 56 AEUV).

Dem genannten Urteil lässt sich nicht entnehmen, das „Ahndungsverbot“ führe dazu, dass auch die materiell-rechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar seien. Der Gerichtshof hat ausschließlich auf die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen geantwortet. Das vorlegende Gericht spricht lediglich in Frage 1.c) (Sind die unionsrechtlichen Grundsätze, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit, sowie das Urteil Stanleybet International u. a. [C-186/11 und C-209/11, ECLI:EU:C:2013:33] dahin auszulegen, dass sie einer dauerhaften, als „präventiv“ bezeichneten Untersagung oder Sanktionierung der grenzüberschreitenden Vermittlung von Sportwetten entgegenstehen, wenn dies damit begründet wird, dass für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht „offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar war“, dass die Vermittlungstätigkeit alle materiellen Erlaubnisvoraussetzungen – abgesehen von dem monopolistischen Staatsvorbehalt – erfüllt?) die materiellen Voraussetzungen für eine glücksspielrechtliche Erlaubnis an, wobei es dem vorlegenden Gericht dabei um das Offensichtlichkeitskriterium für die Erlaubnisfähigkeit ging. In seiner Interpretation der Vorlagefrage beschränkt sich der Gerichtshof (a.a.O. Rn. 51) aber dann nur auf die Konsequenzen für staatliches Handeln, wenn die Möglichkeit, eine Erlaubnis zu erlangen, faktisch nicht gegeben ist (vgl. auch Krimpove in EuR 2016, 313/316), ohne nochmals auf das Kriterium der „Offensichtlichkeit“ der materiellen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung einzugehen. Die Frage, ob ein „Ahndungsverbot“ auch dann besteht, wenn zweifelhaft ist, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen, beantwortet der Gerichtshof somit nicht. Im einstweiligen Rechtsschutz lässt sich jedenfalls keine so weitreichende Aussage treffen, dass sich aus der Interpretation der Entscheidungsgründe der „Ince“-Entscheidung ergebe, auch die nicht monopolabhängigen materiell-rechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags könnten nicht angewandt werden, solange kein dem Unionsrecht genügendes transparentes und diskriminierungsfreies nationales Verwaltungsverfahren zur Erlangung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis existiere (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 27 ff.; ebenso VGH BW, B.v. 20.2.2017 – 6 S 916/16 – juris Rn. 6, OVG Berlin-Bbg, B.v. 10.5.2017 – 1 N 72.15 – juris Rn. 14).

f) Auch ein (angebliches) landes- oder bundesweites Vollzugsdefizit steht der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verfügungen nicht entgegen. Die Antragsgegnerin hat gegenüber dem Verwaltungsgericht (im Schriftsatz vom 14. November 2016) vorgetragen, dass sie ihm Rahmen ihrer personellen Möglichkeiten gleichmäßig Sportwettenanbieter im Stadtgebiet überprüfe und nötigenfalls einschreite. In der Beschwerdebegründung wird dies auch nicht in Frage gestellt; die Antragstellerin ist vielmehr der Meinung, es liege ersichtlich ein Vollzugsdefizit vor, solange nicht bundesweit oder zumindest landesweit in Form eines nachvollziehbaren und mindestens weitestgehend einheitlichen Vollzugs entsprechend vorgegangen werde. Damit kann der Antragsgegnerin jedoch kein unter dem Aspekt von Art. 3 Abs. 1 GG willkürliches Vorgehen gegen die Antragstellerin vorgeworfen werden. Selbst wenn es zutreffen sollte, dass außerhalb des Stadtgebiets der Antragsgegnerin keine oder nur wenige vergleichbare Maßnahmen getroffen sein sollten – die Antragstellerin spricht selbst von „einer Handvoll Ausnahmen bundesweit“ –, begründet der aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Anspruch auf Rechtsanwendungsgleichheit keinen Anspruch auf Fortführung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis. Der Umstand, dass andere Glücksspielaufsichtsbehörden in Bayern oder in der Bundesrepublik in ihrem Zuständigkeitsbereich keine entsprechenden Untersagungsverfügungen gegen Sportwettenvermittler ausgesprochen haben, würde nicht dazu führen, dass die Antragsgegnerin ebenfalls auf ein behördliches Einschreiten gegen Vermittler materiell-rechtlich unzulässiger Wetten verzichten müsste (BayVGH, B.v. 1.8.2016 – 10 CS 16.893 – juris Rn. 48).

g) Aus den von der Antragstellerin zur Stützung ihrer Rechtsansicht im Beschwerdeverfahren vorgelegten Gerichtsentscheidungen ergibt sich nichts anderes; sie betreffen andere Sachverhalte oder Rechtsprobleme:

Gegenstand des Urteils des OVG Nordrhein-Westfalen vom 23. Januar 2017 (4 A 3244/06) ist die Feststellung, dass die dortige Klägerin Sportwetten an private, im EU-Ausland konzessionierte Wettanbieter vermitteln darf. Im vorliegenden Verfahren wird der Antragstellerin aber nicht die Sportwettvermittlung als solche, sondern nur an einem konkreten Ort untersagt.

Das VG Aachen hat in seinem Beschluss vom 2. März 2017 (3 L 430/16) in einem vergleichbaren Fall zwar die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV als wohl erfüllt angesehen, aber einen Ermessensfehlgebrauch angenommen, weil die Behörde die Untersagungsverfügung allein auf das (formelle) Fehlen einer Erlaubnis gestützt und außerdem mit nicht dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage entsprechenden wettbewerbsrechtlichen Erwägungen begründet hatte. Beides trifft im vorliegenden Fall nicht zu.

Im Beschluss vom 20. Februar 2017 (4 B 609/18) hat das OVG Nordrhein-West-falen in einem ähnlichen Fall offengelassen, ob § 21 Abs. 2 GlüStV verletzt ist, aber wegen hier nicht einschlägiger Gesichtspunkte einen Ermessensfehlgebrauch angenommen. Im Wesentlichen hat es beanstandet, dass die Behörde – da der dortige Antragsteller der Betreiber sowohl der Spielhalle wie auch der Sportwettenvermittlung war – durch dessen Anhörung nicht ermittelt hatte, ob statt der Untersagung der Sportwettenvermittlung als milderes Mittel auch die Einstellung des Spielhallenbetriebes in Betracht gekommen wäre. Dieser Sachverhalt liegt hier nicht vor (siehe oben c).

Der Beschluss des OVG Nordrhein-Westfalen vom 29. März 2017 (4 B 919/16) erörtert eine Mindestabstandsregelung von Wettvermittlungsstellen zu öffentlichen Schulen und öffentlichen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nach dem nordrhein-westfälischen Landesrecht und gibt für den vorliegenden Fall nichts her.

Das Urteil des Landgerichts Hamburg vom 7. März 2017 (411 HKO 24/17) schließlich betrifft wettbewerbsrechtliche Unterlassungs- und Schadensersatzansprüche, wobei das Landgericht selbst feststellt, dass die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung wegen unterschiedlicher Regelungszwecke insoweit nicht herangezogen werden könne.

Im Übrigen steht bei nicht eindeutigen Erfolgsaussichten des Rechtsmittels dem öffentlichen Vollzugsinteresse, dem gesetzlich der Vorrang eingeräumt ist (§ 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), kein gleichwertiges Interesse des Antragstellers gegenüber. Auch wenn derzeit Konzessionen nach § 10a Abs. 2 GlüStV und Wettvermittlungserlaubnisse nach § 10a Abs. 5 GlüStV nicht erteilt werden, heißt dies nicht, dass materiell nicht offensichtlich erlaubnisfähige Wettangebote vom Antragsgegner ohne weiteres geduldet werden müssten. Der Antragsteller hat auch nicht dargelegt, dass er etwa durch die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in der Gaststätte „C.“ in seiner Existenz bedroht wäre.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 2 VwGO).