Verwaltungsgericht Sigmaringen Urteil, 23. Feb. 2005 - 5 K 910/04

23.02.2005

Tenor

Soweit sich die Klage gegen die im Bescheid des Landratsamtes Sigmaringen vom 17. Dezember 2001 unter „Bedingungen und Auflagen“ verfügte Ziffer 1 und die Ziffer 4 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07. April 2004 richtet, wird das Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 5 K 376/05 fortgeführt.

Die Ziffern 1 und 2 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07. April 2004 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand

 
Die Klägerin ist ein Verkehrsunternehmen mit Sitz in M.. Sie ist im Besitz einer Linienverkehrsgenehmigung vom 11.04.2001 auf Grundlage des § 42 PBefG für einen Linienverkehr von Mengen über Heudorf - Hundersingen - Herbertingen nach Marbach (Linie 19). Die Genehmigung ist bis zum 31.07.2005 befristet und enthält zu Gunsten der Linie 7570 der Beigeladenen Bedienungsverbote für die Halteorte Mieterkingen und Herbertingen nach Mengen und für den Halteort Mengen nach Ennetach/Mühlstraße.
Die Beigeladene ist ein Unternehmen der D. B. G.. Sie ist im Besitz einer bis zum 31.09.2005 erteilten Linienverkehrsgenehmigung auf Grundlage des § 42 PBefG für die Strecke Aulendorf - Bad Saulgau - Herbertingen - Sigmaringen (Linie 7570). Weiter wurde ihr am 21.09.1998 eine bis zum 31.10.2002 befristete Genehmigung zum Betrieb der Sonderform des Linienverkehrs nach § 43 PBefG (Schülerfahrten) für die Strecke von Beuren nach Saulgau über Hundersingen - Herbertingen - Mieterkingen - Marbach - Bad Saulgau erteilt.
Am 28.06.2001 beantragte die Klägerin die Erweiterung ihrer Liniengenehmigung nach § 42 PBefG vom 11.04.2001 um die Strecke Stettberg - Moosheim - Bad Saulgau (Realschule, Kaiserstraße, Bahnhof, Berufsschulzentrum) und die Eingliederung des Schülerverkehrs der Beigeladenen von Beuren nach Bad Saulgau in den öffentlichen Linienverkehr. Hinsichtlich der Linienführung wird auf folgenden „schematischen Strecken- und Entfernungsplan“ verwiesen, den die Klägerin ihrem Antrag beifügte: ...
Zur Begründung führte die Klägerin aus: Mit dem beantragten Verkehr werde eine wesentliche Verkehrsverbesserung erreicht. Die Orte Blochingen, Beuren, Hundersingen und Marbach würden sowohl an Schul- wie auch an Feiertagen auf direkter Strecke und umsteigefrei an das Mittelzentrum Bad Saulgau angebunden. Der Fahrplan des Schülerverkehrs der Beigeladenen sehe derzeit zwei Hin- und drei Rückfahrten je Schultag vor. Durch die beantragte Linienerweiterung ergäben sich bei ihr fünf Hin- und sechs Rückfahrten an Schultagen sowie jeweils zwei Hin- und Rückfahrten an Feiertagen zwischen Hundersingen und Bad Saulgau. Bei der Erstellung des Nahverkehrsplans des Landkreises Sigmaringen habe die Gemeinde Herbertingen auf die unzureichende Bedienung aller Ortsteile hingewiesen. Durch die Linienerweiterung würden diese Ortsteile neben Mengen und Herbertingen nun auch ganzjährig an Bad Saulgau angebunden. In Mengen, Herbertingen sowie Bad Saulgau seien zudem zahlreiche Umsteigemöglichkeiten zum Schienenverkehr gegeben.
Am 13.08.2001 beantragte die Beigeladene die Genehmigung eines Linienverkehrs nach § 42 PBefG auf der Strecke Beuren - Bad Saulgau (Umwandlung des Schülerverkehrs in einen Verkehr nach § 42 PBefG). Ziel des Antrags sei es, nicht nur die Zwischenortsbedienung, sondern vor allem den Gesamtverkehr nach Bad Saulgau voll zu befriedigen. Mit dieser Vorgehensweise solle auch zu einer besseren Verknüpfung von Zug und Bahn beigetragen werden.
Hinsichtlich des Antrags der Klägerin vom 28.06.2001 erhob die Beigeladene Einwendungen. Sie führte aus: Die sich aus der beabsichtigten Erweiterung des Linienverkehrs der Klägerin ergebenden Relationen müssten mit Bedienungsverboten belegt werden, so dass ein Zusatznutzen für die Fahrgäste nicht erkennbar werde. Die auf den Linien 7570 und 7573 bestehenden Verbindungen deckten den Bedarf auf dem Streckenabschnitt Herbertingen - Bad Saulgau komplett ab. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Klägerin vorschlage, den Linienverkehr nach § 43 PBefG Beuren - Bad Saulgau in ihr Linienkonzept zu integrieren. Sie, die Beigeladene, sei nicht bereit, ihre Besitzstandsrechte aufzugeben. Vielmehr erscheine es ihr notwendig, den Schülerverkehr in einen Verkehr nach § 42 PBefG umzuwandeln; ein entsprechender Antrag sei von ihr gestellt worden.
Mit Bescheid vom 17.12.2001 genehmigte das Landratsamt Sigmaringen die Erweiterung des bisherigen Linienverkehrs der Klägerin nach § 42 PBefG von Mengen - Heudorf - Hundersingen - Herbertingen - Marbach (Linie 19) um die Teilstrecke Stettberg - Moosheim - Bad Saulgau (Realschule, Kaiserstraße, Bahnhof, Berufsschulzentrum) und setzte unter anderem zu Gunsten des Linienverkehrs der Beigeladenen nach § 43 Nr. 2 PBefG an Schultagen Bedienungsverbote für die Verbindungen Beuren - Bad Saulgau, Hundersingen - Bad Saulgau und Marbach - Bad Saulgau fest. Der weiter gestellte Antrag der Klägerin, den Schülerverkehr der Beigeladenen nach § 43 Nr. 2 PBefG in den Linienverkehr der Linie 19 zu integrieren, wurde abgelehnt. Zur Begründung heißt es in dem Bescheid: Für den reinen Schülerverkehr, den die Beigeladene auf dem Linienabschnitt Beuren - Herbertingen - Bad Saulgau betreibe, seien von der Stadt Bad Saulgau als Schulträger bisher keine zusätzlichen Wünsche vorgetragen worden. Eine Aufforderung zur Ausgestaltung des bestehenden Schülerverkehrs durch die Genehmigungsbehörde sei bislang nicht für notwendig erachtet worden, da die Fahrleistungen für reine Schülerbeförderungen ausreichend gewesen seien. Bei den öffentlichen Verkehrsinteressen nach § 13 Abs. 2 PBefG sei auch das Interesse des vorhandenen Verkehrsunternehmens zu berücksichtigen gewesen, das seinen bisherigen und funktionierenden Sonderlinienverkehr aufrecht erhalten wolle. Diese Betrachtungsweise habe auch dann zu gelten, wenn der konkurrierende Verkehr ein Verkehr nach § 42 PBefG sei und damit einer anderen Verkehrsart entspreche. Zum Schutz des bisherigen Sonderlinienverkehrs nach § 13 Nr. 2 PBefG seien deshalb Bedienungsverbote von Beuren, Hundersingen und Marbach nach Bad Saulgau festzulegen.
Gegen diesen Bescheid legten sowohl die Klägerin wie auch die Beigeladene am 17.01.2002 Widerspruch ein.
Die Klägerin führte zur Begründung ihres Widerspruchs aus: Ihr Widerspruch richte sich nur gegen die Versagung der Bedienung des Schülerverkehrs von und nach Bad Saulgau und die damit auferlegten Bedienungsverbote. Die Beigeladene könne sich nicht mehr auf ihren Besitzstand berufen. Zum einen sei sie nur bis zum 31.10.2002 im Besitz einer Genehmigung nach § 43 Nr. 2 PBefG gewesen. Diese sei bislang nicht wiedererteilt worden. Zum anderen habe die Genehmigungsbehörde die Beigeladene auf deren Antrag ab dem 01.04.2002 von der Tarifpflicht befreit, so dass kein dem öffentlichen Verkehr dienendes Unternehmen mehr gegeben sei. Bei der von der Behörde zu treffenden Auswahlentscheidung sei ihr Angebot vorzugswürdig. Es übersteige bei weitem das Angebot der Beigeladenen. Sie, die Klägerin, habe an Schultagen sieben Hin- und sechs Rückfahrten zwischen Hundersingen und Bad Saulgau und an Ferientagen zwei Hin- und zwei Rückfahrten im Fahrplan. Die Beigeladene biete an Schultagen nur zwei Hin- und drei Rückfahrten und an Ferientagen gar keine Fahrten an. Sie, die Klägerin, dürfe dabei Fahrgäste ohne Auflagen auf der Verbindung Beuren - Hundersingen - Herbertingen - Marbach befördern. Bei einer Genehmigung nach § 43 Nr. 2 PBefG bestehe hingegen grundsätzlich ein Verbot der Unterwegsbeförderung, so dass von der Beigeladenen nur Fahrgäste von und nach Bad Saulgau befördert werden dürften. Mit ihrem Verkehr könne also Herbertingen/Bahnhof besser an das Herbertinger Umland angebunden werden. Zudem biete sie erstmals eine Direktverbindung von Blochingen nach Bad Saulgau und zwischen Marbach und Moosheim an. Weiter liege ein Fall des § 4 Abs. 7 ÖPNV-Gesetz vor, nach dem zur Stärkung des öffentlichen Personennahverkehrs Sonderlinienverkehre nach § 43 Nr. 2 PBefG in geeigneten Fällen in Linienverkehre nach § 42 PBefG überführt werden sollten. Durch ihre Linienerweiterung werde das Verkehrsbedürfnis in der betroffenen Raumschaft besser bedient, wodurch die Schülerlinie der Beigeladenen obsolet geworden sei.
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Die Beigeladene machte zur Begründung ihres Widerspruchs geltend: Die der Klägerin genehmigte Linienerweiterung sei wegen des ihr genehmigten Schülerverkehrs nach § 43 Nr. 2 PBefG und ihrer bislang bestehenden Linien nach § 42 PBefG mit sehr vielen Bedienungsverboten belegt. Es sei daher keine Verbesserung für den Schüler- wie den allgemeinen Linienverkehr zu erkennen. Die Strecke der Klägerin lasse auf Grund der Bedienungsverbote keine Unterwegsbedienungen zu. Im Rahmen ihres bisherigen Verkehrs und bei Integration ihres Schülerverkehrs in ihren Linienverkehr zwischen Herbertingen und Bad Saulgau (Linien 7570 und 7573) würde den Fahrgästen ein wesentlich umfangreicheres Verkehrsangebot zur Verfügung stehen.
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Mit Bescheid vom 06.02.2002 lehnte das Landratsamt Sigmaringen den Antrag der Beigeladenen vom 13.08.2001 auf Neueinrichtung eines Linienverkehrs nach § 42 PBefG von Beuren nach Bad Saulgau (Umwandlung des Schülerverkehrs in einen Verkehr nach § 42 PBefG) ab. Zur Begründung heißt es: Die Beigeladene könne keine Besitzstandsrechte aus der bis zum 31.10.2002 befristeten Linienverkehrsgenehmigung nach § 43 Nr. 2 PBefG für den allgemeinen Linienverkehr herleiten, da es sich nicht um einen gleichartigen Verkehr handele. Bei einem Vergleich und einer Abwägung der beabsichtigten Verkehrssituation ergäben sich für keinen Verkehrsunternehmer wesentliche Vorteile gegenüber dem anderen. Da von beiden Verkehrsunternehmern das Verkehrsbedürfnis nicht durch Ausgestaltung ihrer bisherigen Verkehre erfüllt werden könne, komme es entscheidend darauf an, wer durch Stellung eines entsprechenden Antrages das Verkehrsbedürfnis zuerst erkannt habe. Deswegen sei der Antrag der Klägerin dem der Beigeladenen vorzuziehen, weswegen der Klägerin am 17.12.2001 die Linienerweiterung genehmigt worden sei. Es bestehe kein genehmigungsrechtlicher Spielraum für die Erteilung einer neuen, überwiegend parallel verlaufenden Genehmigung nach § 42 PBefG zu Gunsten der Beigeladenen.
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Am 13.08.2002 beantragte die Beigeladene die Wiedererteilung der Genehmigung nach § 43 Nr. 2 PBefG für den Schülerverkehr auf der Strecke Beuren - Bad Saulgau. Die Klägerin erhob hiergegen Einwendungen und machte geltend, dass sie die Bedienung des Schülerverkehrs bei einem deutlich besseren Verkehrsangebot im Rahmen des Linienverkehrs anbiete.
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Mit Entscheidung vom 06.02.2003 lehnte das Landratsamt Sigmaringen den Antrag der Beigeladenen auf Wiedererteilung der Sonderform des Linienverkehrs nach § 43 Nr. 2 PBefG von Beuren über Hundersingen, Herbertingen, Mieterkingen und Marbach nach Bad Saulgau ab. Zur Begründung führte es aus: Die Genehmigung nach § 43 Nr. 2 PBefG und die der Beigeladenen kurzfristig erteilte einstweilige Erlaubnis seien abgelaufen. Seitdem werde der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln der Klägerin auf Basis einer einstweiligen Erlaubnis zur allgemeinen Zufriedenheit durchgeführt. Die Klägerin biete eine bessere Verkehrsbedienung. Ihr Fahrplan ermögliche eine durchgehende Verbindung von Blochingen nach Bad Saulgau, was insbesondere für die Schüler aus Blochingen Vorteile bringe. Des Weiteren werde eine Zwischenbedienung von Marbach nach Moosheim angeboten, die bisher nicht vorhanden gewesen sei. Auch das Angebot der Fahrten habe sich verbessert. Seit der letztmaligen Wiedererteilung der Genehmigung seien damit Umstände eingetreten, die gegen eine nochmalige Wiedererteilung sprächen. Die Klägerin erfülle das öffentliche Verkehrsinteresse mit einem Linienverkehr nach § 42 PBefG. Dies sei nach dem ÖPNV-Gesetz und dem Nahverkehrsplan gegenüber einem Verkehr nach § 43 Nr. 2 PBefG vorteilhafter und wünschenswerter.
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Die Beigeladene legte gegen diesen Bescheid am 21.02.2003 Widerspruch ein und machte geltend: Seit fast 25 Jahren werde der Linienverkehr nach § 43 Nr. 2 PBefG auf der Strecke von Beuren über Hundersingen nach Bad Saulgau durch sie zufriedenstellend abgewickelt. Der bisherige Schülerverkehr sei weder von der Stadt Bad Saulgau als Schulträgerin noch von Seiten der Genehmigungsbehörde als unzureichend betrachtet worden. Bei dem öffentlichen Verkehrsinteresse sei nach § 13 Abs. 2 PBefG auch das Interesse des vorhandenen Verkehrsunternehmens zu berücksichtigen, den bislang funktionierenden Sonderverkehr aufrecht zu erhalten. Dies müsse auch dann gelten, wenn es sich um einen Verkehr nach § 42 PBefG handele.
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Auf Anfrage des Regierungspräsidiums Tübingen teilte das Landratsamt Sigmaringen nach Rücksprache mit den jeweiligen Schulträgern bzw. Schulen mit Schreiben vom 24.03.2004 mit: Der momentane Bedarf für die Strecke zwischen Marbach - Stettberg - Moosheim - Bad Saulgau werde durch die Fa. Diesch und die Beigeladene abgedeckt. Weder von der Stadt Bad Saulgau noch von Seiten der Gemeinde Herbertingen sei ein zusätzlicher Bedarf an Fahrten angemeldet worden. Nach Auffassung der Gemeinde Herbertingen seien zusätzliche Fahrten an schulfreien Tagen zwar zu begrüßen, um etwa von Marbach oder Moosheim Einkaufsfahrten nach Bad Saulgau durchzuführen. Es werde aber bezweifelt, ob ein konkreter Bedarf bestehe. Nach Auskunft der Stadt Bad Saulgau und der Gemeinde Herbertingen würden alle notwendigen Fahrten an Schultagen derzeit abgedeckt. Dies gelte auch für die zweite Unterrichtsstunde. Nach Rücksprache mit der Gemeinde Herbertingen und der Schulleitung der GHS Herbertingen bestehe ein Bedarf für Fahrten von Marbach nach Herbertingen zur 2. Schulstunde, da ein Teil der Schüler erst mit der 2. Stunde beginne. Ein Bedarf für eine Verbindung von Moosheim nach Herbertingen werde vom Schulträger und der entsprechenden Wohngemeinde derzeit nicht gesehen. Nach Auswertung der Schülerströme ergebe sich in Richtung Mengen ein Bedarf von fünf Schülern aus Herbertingen und einem Schüler aus Mieterkingen für das Gymnasium und einem Schüler aus Herbertingen für die Realschule.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 07.04.2004 hob das Regierungspräsidium Tübingen auf den Widerspruch der Beigeladenen die Ablehnung der Wiedererteilung der Schülerverkehrsgenehmigung an die Beigeladene durch das Landratsamt Sigmaringen vom 06.02.2003 auf (Ziffer 1 des Widerspruchsbescheids), erteilte der Beigeladenen die Genehmigung für den Schülerverkehr nach § 43 Nr. 2 PBefG von Beuren nach Bad Saulgau befristet auf vier Jahre ab Bestandskraft der Genehmigung (Ziffer 2) und wies den Widerspruch der Beigeladenen gegen die Genehmigung für die Erweiterung der Linie 19 der Klägerin ebenso zurück (Ziffer 3) wie den Widerspruch der Klägerin gegen die Bedienungsverbote in der Genehmigung des Landratsamtes Sigmaringen vom 17.12.2001 (Ziffer 4). Zur Begründung heißt es in dem Widerspruchsbescheid: Die Genehmigung für die Klägerin und die Ablehnung der Wiedererteilung der Schülerverkehrsgenehmigung an die Beigeladene seien am Maßstab des § 13 PBefG zu prüfen. Die subjektiven Erteilungsvoraussetzungen lägen sowohl bei der Klägerin wie auch bei der Beigeladenen vor. Ein befriedigender Verkehr sei zum maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung nicht vorhanden. Die Genehmigung der Beigeladenen sei nach Ablauf der Frist zum 30.10.2002 nicht mehr existent. Die einstweilige Erlaubnis für die Klägerin hinsichtlich der Erweiterung ihrer Linie 19 begründe keine Rechtsposition, so dass sie insoweit nicht als vorhandene Unternehmerin anzusehen sei. Da keine befriedigende Verkehrsbedienung bestehe, bedeuteten sowohl das Angebot der Klägerin wie auch das der Beigeladenen eine Verbesserung. Die Klägerin habe das bessere Angebot unterbreitet, wobei aber auch in Betracht zu ziehen sei, inwieweit tatsächlich ein Bedarf für das bessere Angebot bestehe. Weiteres Kriterium sei die Ausgestaltung durch einen vorhandenen Unternehmer. Doch sei die Beigeladene nicht mehr als vorhandene Unternehmerin zu betrachten, da ihre Genehmigung im Verlauf des Verfahrens erloschen sei. Weiter in die Abwägung sei einzubeziehen, dass die Klägerin als Erste ein Angebot auf Verbesserung des Verkehrs auf der Strecke erbracht habe. Schließlich sei der Besitzstandsschutz des § 13 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen, denn die Beigeladene habe den Schülerverkehr seit 25 Jahren betrieben, ohne dass von irgendeiner Seite geltend gemacht worden sei, dass das Angebot unbefriedigend gewesen sei. § 8 Abs. 3 PBefG stehe dem nicht entgegen, da der Nahverkehrsplan des Landkreises Sigmaringen zu der streitigen Strecke keine konkreten Aussagen enthalte. Die Beigeladene habe ihren Besitzstandsschutz auch nicht verloren, weil die Genehmigungsbehörde auf die Einhaltung der Beförderungsentgelte- und Bedingungen verzichtet habe. Denn der Verzicht sei auf die Anwendung des naldo-Tarifs im Schülerverkehr der Beigeladenen zurückzuführen. Der zu berücksichtigende Besitzstand der Beigeladenen bedeute zwar keinen absoluten Vorrang des Altunternehmers in dem Sinn, dass ihm eine beantragte Genehmigung erteilt werden müsse. Es müssten aber die Gesichtspunkte des § 13 Abs. 2 und Abs. 3 PBefG gegeneinander abgewogen werden. Dabei müssten auch die wirtschaftlichen Auswirkungen betrachtet werden. Die Beigeladene habe insoweit mitgeteilt, dass sie mit einem Unternehmer zusammengearbeitet habe, der wegen des Wegfalls der Linie einen Fahrer habe entlassen müssen. Unerheblich sei die konkrete Höhe des durch einen Wegfall der Linie bedingten Einnahmeausfalls für die Beigeladene. Denn jedenfalls angesichts des Umfangs der Schülerlinie mit schultäglich fünf Verbindungen und vor allem der Dauer des Betriebs dieser Linie seit mehr als 25 Jahren sei diese nicht von völlig untergeordneter Bedeutung. Der Wiedererteilung der Schülerverkehrsgenehmigung stehe auch nicht § 4 Abs. 7 ÖPNVG entgegen. Denn Konkurrenzsituationen - insbesondere bestandsgeschützte Linien - seien keine geeigneten Fälle im Sinne dieser Vorschrift. Das auf Zusammenarbeit ausgerichtete ÖPNVG habe nicht die Aufgabe, Konkurrenzsituationen zu lösen. Unter Abwägung der aufgezeigten unterschiedlichen Interessen komme das Regierungspräsidium zu dem Schluss, dass die Entscheidung des Landratsamtes, den Schülerverkehr der Beigeladenen nicht wieder zu erteilen, fehlerhaft gewesen sei. Nachdem der Beigeladenen die Genehmigung für den Schülerverkehr auf der Strecke Beuren - Bad Saulgau wiedererteilt werde, sei diese jedoch durch die Genehmigung für die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt, so dass ihr Widerspruch gegen die Entscheidung des Landratsamtes vom 17.12.2001 zurückzuweisen sei. Da das Angebot der Klägerin tatsächlich eine Verbesserung gegenüber der reinen Schülerverkehrslinie der Beigeladenen darstelle, die diese nicht im Wege der Ausgestaltung anbieten könne, sei die Genehmigung mit den enthaltenen Einschränkungen zum Schutz der Linie der Beigeladenen rechtmäßig. Nachdem der Beigeladenen der Schülerverkehr wieder zu genehmigen sei, seien zu dessen Schutz die von der Klägerin angefochtenen Bedienungsverbote unumgänglich.
17 
Die Klägerin hat am 27.04.2004 Klage erhoben, zu deren Begründung sie ausführt: Die der Beigeladenen erteilte Genehmigung sei bereits deshalb rechtswidrig, weil sie sich zum Teil auf Relationen beziehe, für die sie, die Klägerin, bereits eine Genehmigung erhalten habe, und weil sie sich im Übrigen um eine Genehmigung derselben Verkehrsleistungen bewerbe und ihr Angebot den öffentlichen Verkehrsinteressen besser entspreche. Ihre im April 2001 erteilte und bestandskräftige Genehmigung erfasse bereits alle Relationen zwischen Beuren und Marbach - Stettberg. Soweit die der Beigeladenen nach § 43 PBefG erteilte Genehmigung die Schülerbeförderung auf diesen Teilstrecken gestatte, sei sie mit der bereits erwähnten Ausschließlichkeit einer Linienverkehrsgenehmigung bzw. des Ausgestaltungsrechts des Genehmigungsinhabers unvereinbar. § 13 Abs. 2 PBefG verbiete die Erteilung von Genehmigungen für Strecken, deren Bedienung einem anderen Verkehrsunternehmen bestandskräftig genehmigt sei. Dies gelte auch für das Verhältnis von Schüler- und Linienverkehr, da der Schülerverkehr regelmäßig vollständig und ohne erhebliche Spannungen in den Linienverkehr integriert werden könne. Eine - im Übrigen rechtswidrige - Parallelgenehmigung für den Schülerverkehr schränke die Befugnis aus der Linienverkehrsgenehmigung nicht ein. Eine solche Einschränkung könnten nur Genehmigungsbestandteile, etwa Bedienungsverbote, vermitteln. Auch stehe der der Beigeladenen erteilten Genehmigung das Verbot der Parallelgenehmigung wegen der ihr am 17.12.2001 erteilten Genehmigung für die Linienerweiterung Stettberg - Moosheim - Bad Saulgau entgegen. Diese sei bestandskräftig, da die Beigeladene den Widerspruchsbescheid vom 07.04.2004 nicht angefochten habe. Die ihr erteilte Genehmigung begründe ein Recht zur ausschließlichen Beförderung zwischen Mengen, Heudorf, Blochingen, Beuren, Hundersingen, Herbertingen, Marbach, Mieterkingen, Schwarzach und Bad Saulgau und stehe daher der Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen an die Beigeladene innerhalb dieser Relationen entgegen. Selbst wenn man dies in Bezug auf die Strecke zwischen Schwarzach und Bad Saulgau anders sehe, würden die der Beigeladenen genehmigten Verkehre noch immer weit überwiegend parallel zu Linien verlaufen, die ihr bestandskräftig genehmigt worden seien. Das Parallelgenehmigungsverbot erfasse auch Strecken, die nur Teil einer genehmigten oder zu genehmigenden Linie seien, sofern es sich nicht bloß um ganz geringfügige Überschneidungen handele. Für die Auswahl unter Konkurrenten seien die angebotenen Tarifbedingungen von entscheidender Bedeutung. Die der Beigeladenen erteilte Genehmigung sei schon deswegen rechtswidrig, weil sie ausdrücklich von der Tarifpflicht befreie. Es werde das zwingende Gebot der Verbindung von Tarif und Genehmigung im Falle einer Konkurrentenauswahl verkannt. Eine rechtmäßige Genehmigung könne nicht ohne Verbindung mit einem Tarif erteilt werden. Zudem müsse das öffentliche Interesse am niedrigeren Tarif zur Aufhebung der Genehmigung zu Gunsten der Beigeladenen führen. Die Beigeladene wolle und solle Schüler zu ihrem Haustarif befördern. Dagegen wende sie den naldo-Tarif an. Dieser sehe erheblich niedrigere Fahrpreise vor als der Haustarif der Beigeladenen. Weiterhin sei nach dem hier anwendbaren Art. 3 Abs. 1 VO EWG Nr. 1191/69 bei der Anordnung einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes die Lösung zu wählen, die die geringsten Kosten für die Allgemeinheit mit sich bringe. Eine solche Anordnung von Verpflichtungen liege hier nach Art. 2 Abs. 2 bis 5 der Verordnung in der durch die Linienverkehrsgenehmigung vermittelten Pflichten nach §§ 21, 22, 39 und 40 PBefG. Wegen der Schülerbeförderung erstatte der Landkreis dem Beförderungsunternehmen die Differenz zwischen dem (einheitlichen) Teilpreis der Zeitfahrausweise, der von den Schülern erhoben werde (Eigenanteil), und dem (Gesamt-)Tarifentgelt. Da das Tarifentgelt der Beigeladenen höher sei als ihr Entgelt, biete sie, die Klägerin die Verkehrsbedienung, die die geringsten Kosten für die Allgemeinheit verursache. Ihr Angebot bedeute für den Landkreis eine Minderbelastung in Höhe von 8.500,-- EUR. Wenn die Verordnung EWG Nr. 1191/69 nicht anwendbar sei, folge die Rechtswidrigkeit der Auswahlentscheidung aus dem EG-rechtlichen Beihilfeverbot in Verbindung mit den Kriterien, bei deren Vorliegen solche Kostendeckungsbeiträge keine EG-rechtlich verbotenen Beihilfen seien. Im Übrigen fehle es an einer wirksamen Tarifzustimmung für die der Beigeladenen nach § 43 PBefG genehmigten Leistungen. Die der Beigeladenen erteilte Tarifgenehmigung betreffe nur Linienverkehrsleistungen nach § 42 PBefG. Solche Tarife seien auf den Schülerverkehr nicht anwendbar. Auch andere öffentliche Interessen begründeten ihren Klageanspruch. So biete sie auf der streitigen Relation fast doppelt so viele Hin- und Rückfahrten an wie die Beigeladene; auch würden Ferienfahrten angeboten. Deshalb entspreche ihr Angebot dem Nahverkehrsplan besser als dasjenige der Beigeladenen, insbesondere was die von der Gemeinde Herbertingen angemahnte Anbindung der Herbertinger Teilorte betreffe. Weiter biete sie den Schülern einen Verbundtarif, der Inhaber von Schülerfahrausweisen während der Ferienzeit zur Benutzung aller Verbundlinien des Naldo-Verbundes und während der Schulzeit aller Verkehrsmittel des Verbundes zwischen den Anfangs- und Endpunkten des Zeitfahrausweises berechtige. Der Integration des Schülerverkehrs sei angesichts des öffentlichen Verkehrsinteresses an der Wirtschaftlichkeit von Verkehrsleistungen und an möglichst geringer Belastung von Straßen und Luft sowie sparsamen Energieverbrauch der Vorzug zu geben. Sie biete zwischen Blochingen und Bad Saulgau Beförderungen ohne Umsteigen an, was einen Qualitätsvorteil bedeute. Die von der Beklagten vorgenommene Bedarfsprüfung sei mit der Berufsfreiheit nicht vereinbar. Die einen mangelnden Bedarf betreffenden Behauptungen der Verwaltung entstammten Überlegungen am grünen Tisch, während sie in tatsächlicher Hinsicht den Bedarf zur 2. Schulstunde und um 16.11 Uhr ab Bad Saulgau durch Fahrgastzählungen belegt habe. Es komme hinzu, dass sich der Bedarf an Schülerfahrten und an Fahrten des allgemeinen Verkehrs kumuliere. Die Ausführungen der Beklagten zu § 13 Abs. 3 PBefG könnten jedenfalls insoweit nicht gelten, als das zwingende Recht des Art. 3 VO Nr. 1191/96 eingreife. Wegen der bereits dargelegten Linien-Parallelität sei schon die der Beigeladenen für die Zeit bis zum 31.10.2002 erteilte Genehmigung nach § 43 PBefG rechtswidrig gewesen. Eine rechtswidrige Genehmigung vermittle Besitzstandsschutz allenfalls für den Zeitraum ihrer Bestandskraft. Zudem könne die bloße Formalie lang dauernder früherer Bedienung, auf die der Widerspruchsbescheid abstelle, die Entscheidung nicht tragen. Besondere Umstände für die Bevorzugung des Besitzstandes könne die Beigeladene nicht geltend machen. Insbesondere könne sie sich nicht auf Interessen der Rentabilität von Investitionen oder an Arbeitsplätzen berufen, soweit sie die streitigen Verkehrsleistungen mit Hilfe von Subunternehmern erbringen wolle. Denn der von der Beigeladenen standardmäßig verwendete Subunternehmervertrag ge- statte eine sofortige Beendigung des Subunternehmerverhältnisses ohne Nachteile für die Beigeladene, wenn sie, die Klägerin, den Verkehr aufnehme. Der Besitzstandsschutz sei zwar bei der Entscheidung in die gebotene Abwägung einzustellen. Die von ihr beanstandete Auswahlentscheidung habe indes den Besitzstand nicht nur berücksichtigt, sondern als ausreichenden und zwingenden Grund für die Entscheidung zu Gunsten der Beigeladenen angesehen. Da die zu ihren Lasten verfügten Bedienungsverbote ausschließlich dem Schutz der Rechte der Beigeladenen aus der ihr erteilten Erlaubnis dienten, seien diese ebenfalls aufzuheben.
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Die Klägerin beantragt,
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die Ziffern 1 und 2 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004 sowie die im Bescheid des Landratsamtes Sigmaringen vom 17.12.2001 unter „Bedingungen und Auflagen“ verfügte Ziffer 1 und die Ziffer 4 des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er führt - vertreten durch das Regierungspräsidium Tübingen - aus: Auch wenn die Klägerin ihre Klage auf die Bedienungsverbote beschränkt habe, sei die ihr am 17.12.2001 genehmigte Erweiterung des Linienverkehrs von Stettberg nach Bad Saulgau nicht bestandskräftig. Ohne die Bedienungsverbote, die zum Schutz des Drittbetroffenen nicht selbständig anfechtbar seien, hätte die Genehmigung nicht erteilt werden können. Es handele sich insoweit um Inhaltsbestimmungen. Bei dem genehmigten Verkehr auf Grundlage der Entscheidung des Landratsamtes vom 11.04.2001 zu Gunsten der Klägerin und dem Schülerverkehr der Beigeladenen handele es sich nicht um Parallelverkehre. Zum einen liege der der Beigeladenen erteilten Genehmigung ein Verkehr nach § 43 PBefG zu Grunde, zum anderen habe dieser Verkehr eine andere Zielrichtung. Der Verkehr der Klägerin sei ein Verkehr nach § 42 PBefG, der bis zu der jetzt streitigen Genehmigung auf die Beförderung nach Mengen und Herbertingen ausgerichtet gewesen sei, während der Schülerverkehr der Beigeladenen darauf ausgerichtet sei, Schüler von Beuren und Hundersingen nach Bad Saulgau zu bringen. Wenn es sich um einen Parallelverkehr handeln würde, hätte das Landratsamt der Klägerin die Genehmigung vom 11.04.2001 nicht erteilen dürfen, weil die Beigeladene damals vorhandene Unternehmerin gewesen sei. Die Klägerin habe aus der Genehmigung vom 11.04.2001 auch kein Ausgestaltungsrecht für die Erweiterung nach Bad Saulgau, da es sich dabei durch die Einbeziehung erheblicher neuer Streckenteile nicht mehr um eine Ausgestaltung handele. Die Freistellung der Beigeladenen von der Tarifpflicht sei erfolgt, weil das Regierungspräsidium davon ausgegangen sei, dass die Schülerverkehrslinie zwar nicht in den Verkehrsverbund naldo integriert sei, wohl aber der naldo-Tarif angewendet werden dürfe. Der dann zur Anwendung kommende Tarif würde dem der Klägerin entsprechen. Sollte der naldo die Anwendung des Tarifs auf die Schülerlinie der Beigeladenen ablehnen, müsse die Beigeladene ihren Tarif zur Zustimmung vorlegen. Abgesehen davon werde die Klägerin durch die Tariffreistellung nicht in ihren Rechten verletzt. Zwar sei der naldo-Tarif günstiger als der Haustarif der Beigeladenen, doch erlitten die einzelnen Schüler durch den Tarifunterschied keinen finanziellen Nachteil, da sie nur den nach der Satzung des Landkreises entsprechenden Eigenanteil erbringen müssten. § 13a PBefG betreffe ausschließlich gemeinwirtschaftliche Verkehre, während es sich hier jeweils um eigenwirtschaftliche Verkehre handele. Für eigenwirtschaftliche Verkehre gelte die EWG Verordnung Nr. 1191/69 aber nicht. Die Tatsche, dass der Landkreis als Träger der Aufgabe ÖPNV gewisse Ausgleichsleistungen im Schülerverkehr leiste, stehe dem nicht entgegen. Der EuGH habe in seinem Urteil vom 24.07.2003 die Auffassung bestätigt, dass die in der VO EWG Nr. 1191/69 enthaltene Ermächtigung der Mitgliedsstaaten, den Orts- und Regionalverkehr von ihrer Anwendung auszunehmen, auch Teilausnahmen zulasse, wobei die Ausnahme rechtssicher abgegrenzt sein müsse. Dies sei in § 8 Abs. 4 PBefG der Fall. Es sei unbestritten, dass das Angebot der Klägerin besser als das der Beigeladenen sei. Dies treffe allerdings in erster Linie nur auf die Verbindung von Beuren nach Bad Saulgau zu, wobei sich auch die Frage des Bedarfs stelle. Auch bestehe unbestreitbar der Vorteil, dass die Klägerin mehr Verkehrsleistungen je Fahrschein erbringe, solange die Beigeladene den naldo-Tarif nicht anwende. Doch dürfe im Rahmen der Prüfung, welches Angebot das bessere sei, der Bedarf durchaus berücksichtigt werden. Für die zweite Fahrt nach Bad Saulgau bestehe kein Bedarf; bei durchschnittlich fünf Fahrgästen sei ein echter Bedarf für eine gesonderte Fahrt nicht zu erkennen. Der Verweis auf die Schüler aus Blochingen und Stettberg beweise nichts, weil daraus nicht hervorgehe, ob und wann diese erst in der zweiten Stunde Unterricht hätten. Hinsichtlich der Rückfahrt um 16.11 Uhr ab Bad Saulgau sei unklar, wie viele der Fahrgäste nach Marbach oder Hundersingen wollten. Konkurrenzsituationen seien keine geeigneten Fälle für die Überführung eines Sonderlinienverkehrs in einen allgemeinen Linienverkehr. Nach § 13 Abs. 3 PBefG sei in die Abwägung auch einzubeziehen, dass ein Verkehr jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden sei. Dies gelte auch für den Sonderlinienverkehr nach § 43 PBefG. Das Regierungspräsidium habe dem Besitzstandsschutz keineswegs absoluten Vorrang eingeräumt, sondern eine Abwägung mit den Gesichtspunkten des § 13 Abs. 2 PBefG vorgenommen. Insoweit werde auf den Widerspruchsbescheid verwiesen. Es werde trotz der Kündigungsbestimmungen im Vertrag der Beigeladenen mit deren Subunternehmer davon ausgegangen, dass die Beigeladene wirtschaftliche Vorteile aus der Genehmigung habe, die ihr verlustig gingen, wenn die Genehmigung nicht wiedererteilt würde. Diese seien allerdings von der Beigeladenen selbst darzulegen. Die der Klägerin erteilte einstweilige Erlaubnis begründe keinen Besitzstandsschutz. Die Abwägung des Besitzstandsschutzes mit den Vorteilen, die das Angebot der Klägerin für die Nutzer des ÖPNV biete (Anwendung des naldo-Tarifs, ein etwas besseres Fahrangebot) ergebe auch dann noch ein Überwiegen des Besitzstandsschutzes, wenn die Beigeladene auch in Zukunft den naldo-Tarif nicht anwenden dürfe. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass die Nachteile für die Nutzer, die nicht aus Beuren, Hundersingen und Marbach stammten, durch die der Klägerin erteilte Erweiterungsgenehmigung ihrer Linie 19 über Stettberg und Moosheim nach Bad Saulgau aufgefangen würden.
23 
Das Landratsamt Sigmaringen führt für das beklagte Land weiter aus: Es sei bei den Städten Bad Saulgau und Mengen, der Gemeinde Herbertingen und verschiedenen Schulleitungen der Bedarf erhoben worden. Hierbei sei im Wesentlichen kein Bedarf für eine Angebotserweiterung festgestellt worden. Lediglich für die Strecke von Marbach nach Herbertingen sei zur 2. Schulstunde von der Schule in Herbertingen ein Fahrgastaufkommen angezeigt worden. Dieser Bedarf könne von der Klägerin auf Grund der ihr erteilten Erlaubnis - sofern diese bestandskräftig werden sollte - befriedigt werden, da für diese Strecke kein Bedienungsverbot angeordnet worden sei. Hinsichtlich der Zuschüsse des Landkreises zu den Schülerbeförderungskosten ergebe sich beim Angebot der Beigeladenen eine Mehrbelastung für den Landkreis in Höhe von 4.715,50 EUR, was im Verhältnis zum Gesamtwert des Verkehrs von jährlich ca. 52.000 EUR ein eher geringer Betrag sei. Ungeachtet dessen hätten die einzelnen Schüler durch den Tarifunterschied keinen finanziellen Nachteil, da sie nur den nach der Satzung des Landkreises entsprechenden Eigenanteil aufbringen müssten. Allerdings seien die Schüler, so lange der Haustarif der Beigeladenen gelte, schlechter gestellt als andere Schüler mit naldo-Fahrkarten, da diese die Freizeitregelung des naldo nutzen könnten.
24 
Die Beigeladene stellt keinen Antrag.
25 
Sie hat unter anderem im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes 5 K 1126/04, das die Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis betraf, geltend gemacht: Zwar entstehe ein großer Anteil des mit dem Betrieb der Verkehrsleistungen verbundenen Aufwands bei dem von ihr eingesetzten Subunternehmer. Dennoch erbringe auch sie eigene Leistungen, etwa in Form von Planungs- und Organisationsleistungen. Die berechtigten Interessen des von ihr eingesetzten Subunternehmers seien wie ihre eigenen in die Abwägung einzubeziehen. Die Klägerin habe berücksichtigen müssen, dass sie die Erweiterung ihrer Linie in Kenntnis der bestehenden überschneidenden Linie der Beigeladenen beantragt habe und habe daher auch damit rechnen müssen, dass die Linie nur einschließlich der Bedienungsverbote genehmigt werde, so dass die verminderte Mehreinnahmen der Klägerin Folge eines absehbaren und nicht ungewöhnlichen unternehmerischen Risikos seien. Soweit die Klägerin vorbringe, dass der Vorteil ihres Angebots darin bestehe, dass die Inhaber von naldo-Zeitfahrausweisen auch außerhalb des Schülerverkehrs alle Linien des naldo-Netzes benutzen dürften, sei zu entgegnen, dass auch dieses Angebot im Wesentlichen auf den Schülerverkehr ausgerichtet sei und die Anwohner der betreffenden Linie außerhalb der Schultage keinen Anschluss an den ÖPNV hätten und daher nur schwer in den Genuss der potenziellen Nutzungsmöglichkeiten der naldo-Fahrausweise kommen könnten. Der von der Klägerin geltend gemachte angebliche Vorteil sei in seiner praktischen Auswirkung für die betroffenen Karteninhaber zu vernachlässigen.
26 
Während des Verwaltungs- und Klageverfahrens ist der hier streitige Verkehr durch einstweilige Erlaubnisse geregelt worden: Am 28.02.2002 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Beigeladenen eine bis zum 30.11.2002 befristete einstweilige Erlaubnis für den Verkehr nach § 43 Nr. 2 PBefG auf der Strecke Beuren - Bad Saulgau. Den Antrag auf weitere Verlängerung dieser Erlaubnis lehnte das Landratsamt Sigmaringen, an das das Regierungspräsidium das Verfahren abgegeben hatte, mit Bescheid vom 11.12.2002 ab. Mit Bescheid vom 25.10.2002 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Klägerin eine einstweilige Erlaubnis für die am 17.12.2001 genehmigte Erweiterung der Linie 19 unter Einbeziehung des Schülerverkehrs; Bedienungsverbote unter anderem zu Gunsten der Linie 7570 der Beigeladenen wurden aufgenommen. In der Folgezeit erhielt die Klägerin weitere einstweilige Erlaubnisse, zuletzt am 26.11.2003 befristet bis zum 31.05.2004. Mit Bescheid vom 17.05.2004 erteilte das Landratsamt Sigmaringen der Beigeladenen die einstweilige Erlaubnis für den Schülerverkehr nach § 43 Nr. 2 PBefG auf der Strecke Beuren - Hundersingen - Bad Saulgau und ergänzte sie mit Bescheid vom 02.06.2004 dahingehend, dass die vom Regierungspräsidium Tübingen genehmigten Beförderungsentgelte und -bedingungen im Linienverkehr nach § 42 PBefG gültig seien und der entsprechenden Anwendung im Schülerverkehr Beuren - Bad Saulgau zugestimmt werde. Am 27.05.2004 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Klägerin die einstweilige Erlaubnis für die Linienerweiterung der Linie 19 Marbach - Herbertingen - Hundersingen nach Mengen über Stettberg und Moosheim nach Bad Saulgau und setzte mit der gleichen Begründung wie im Bescheid des Landratsamtes Sigmaringen vom 17.05.2004 unter anderem für die Relationen Beuren - Bad Saulgau, Hundersingen - Bad Saulgau, Marbach - Bad Saulgau an Schultagen Bedienungsverbote fest. Der Antrag der Klägerin auf vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz, der die der Beigeladenen erteilte einstweilige Erlaubnis vom 17.05.2004 betraf, blieb erfolglos (Beschluss der Kammer vom 23.08.2004 - 5 K 1126/04 -).
27 
Dem Gericht liegen die Akten des Regierungspräsidiums Tübingen und des Landratsamtes Sigmaringen vor. Es hat die Gerichtsakten des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens 5 K 1126/04 beigezogen. Auf diese Unterlagen sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
28 
Die Abtrennung des Verfahrens bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bedienungsverbote (im Bescheid des Landratsamtes Sigmaringen vom 17.12.2001 unter „Bedingungen und Auflagen“ verfügte Ziffer 1 und Ziffer 4 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004) erfolgt gemäß § 93 Satz 2 VwGO. Denn diese selbständig anfechtbaren Auflagen (vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 06.12.1968 - VII C 73.67 -, BVerwGE 31, 133) sind zum Schutz der der Beigeladenen befristet auf vier Jahre ab Bestandskraft erteilten Genehmigung für den Schülerverkehr nach § 43 Nr. 2 PBefG verfügt worden, so dass der Erfolg der Klage gegen die Bedienungsverbote entscheidend vom Ausgang der zudem mit der Klage begehrten Aufhebung dieser Genehmigung abhängt. Da - wie im Weiteren ausgeführt wird - die auf den Widerspruch der Beigeladenen im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004 erteilte Genehmigung wegen eines Ermessensfehlers aufzuheben und damit über den Widerspruch der Beigeladenen erneut zu entscheiden ist, kann nicht gleichzeitig mit der gerichtlichen Entscheidung über die Klage der Klägerin gegen die der Beigeladenen erteilte Genehmigung für den Schülerverkehr nach § 43 Nr. 2 PBefG auch über das Begehren auf Aufhebung der Bedienungsverbote entschieden werden. Denn eines solche Entscheidung würde unzulässig der noch vom Regierungspräsidium Tübingen zu treffenden Ermessensentscheidung vorgreifen.
29 
Die Klage auf Aufhebung der Ziffern 1 und 2 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004 ist zulässig (I.) und begründet (II.).
30 
I. Da der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen die Ablehnung der Wiedererteilung der Schülerverkehrsgenehmigung an die Beigeladene durch das Landratsamt Sigmaringen vom 06.02.2003 aufhebt und der Beigeladenen die Genehmigung für den Schülerverkehr von Beuren nach Bad Saulgau erteilt, enthält der Widerspruchsbescheid eine erstmalige Beschwer der Klägerin, so dass sie diesen Teil des Widerspruchsbescheides gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO anfechten und dessen isolierte Aufhebung begehren kann. Dies hat bei Ermessensakten - wie vorliegend - zur Folge, dass bei Begründetheit der Klage die Widerspruchsbehörde unter Beachtung der Gründe des Urteils erneut über den Widerspruch zu entscheiden hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1961 - VI C 124.61 -, BVerwGE 13, 195; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 79 RdNrn. 6, 8; Eyermann, VwGO, 11. Aufl., § 79 RdNr. 28).
31 
Die Klägerin ist nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Denn die Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes schützen auch den übergangenen Bewerber, der geltend macht, die Genehmigung habe ihm und nicht einem Konkurrenten erteilt werden müssen. Zwar normiert das Personenbeförderungsgesetz nicht ausdrücklich einen Rechtsanspruch auf Erteilung der in § 2 PBefG vorgeschriebenen Genehmigung, wenn keiner der gesetzlich vorgesehenen Versagungsgründe eingreift. Gleichwohl ist anerkannt, dass ein solcher Rechtsanspruch besteht (BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -, Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 4; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.11.2003 - 3 S 709/03 -, UPR 2004, 240). Dem liegt die Erkenntnis zu Grunde, dass ein Gesetz, das einen Anspruch ausschließen würde, wegen Verstoßes gegen Art. 12 GG verfassungswidrig wäre. Dies führt generell zu einer entsprechenden Auslegung der einfachgesetzlichen Normen, ohne dass jeweils ein unmittelbarer Rückgriff auf die Grundrechtsbestimmung erforderlich ist. Die Gewährung eines Rechtsanspruchs bietet notwendigerweise auch Schutz davor, dass dieser Anspruch durch die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung an einen Dritten vereitelt wird. Zur Wahrung der öffentlichen Verkehrsinteressen gemäß § 13 Abs. 2 PBefG gehört es im Allgemeinen, dass nicht mehreren Unternehmern für denselben Verkehr parallel zueinander eine Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird. Das gilt jedenfalls, wenn - wie hier - davon auszugehen ist, dass eine annähernd kostendeckende Bedienung der Linie nur durch einen Unternehmer erfolgen kann und eine Konkurrenz zu einem ruinösen Wettbewerb führen muss („unstreitig erschöpftes Kontingent“). Eine sachgerechte Verkehrsbedienung wäre somit gefährdet. Ebenso wie einem vorhandenen Unternehmer, dessen Betrieb durch die Erteilung einer Genehmigung an einen Konkurrenten beeinträchtigt wird, steht auch demjenigen ein Klagerecht zu, der selbst einen Anspruch auf eine Linienverkehrsgenehmigung hat, wenn durch die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung an einen Dritten die Wahrnehmung dieses Anspruchs praktisch verhindert wird. Auch in diesem Fall hat § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG drittschützende Wirkung. Eine solche Konkurrenzsituation, die der Klägerin eine Klagebefugnis einräumt, ist hier gegeben, nachdem die Klägerin mit Antrag vom 28.06.2001 die Erweiterung ihrer Linie 19 und die Eingliederung des Schülerverkehrs der Beigeladenen auf der hier streitigen Linie beantragt hat, die entsprechende Genehmigung für den Schülerverkehr jedoch der Beigeladenen im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004 erteilt und die Linie 19 der Beigeladenen mit entsprechenden Bedienungsverboten versehen wurde.
32 
II. Die Klage ist auch begründet. Die der Beigeladenen im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004 erteilte Genehmigung für den Schülerverkehr nach § 43 Nr. 2 PBefG von Beuren nach Bad Saulgau ist nach der maßgeblichen Sach- und Rechtslage bei Erlass des Widerspruchsbescheides (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.07.1989 - 7 C 39.87 -, DVBl. 1990, 44; Urteil vom 06.04.2000, a.a.O.) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
33 
Dabei lässt die Kammer dahinstehen, ob die angegriffene Genehmigung - wie die Klägerin meint - mit europarechtlichen Vorgaben zu vereinbaren ist. Dies könnte insbesondere im Hinblick auf die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 des Rates vom 26.06.1969 über das Vorgehen der Mitgliedsstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffverkehrs in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 des Rates vom 20.06.1991 problematisch sein (vgl. dazu: EuGH, Urteil vom 24.07.2003 - Rs. C-280/00 - (Altmark Trans), NJW 2003, 2515 auf die Vorlage des Bundesverwaltungsgerichts, Beschluss vom 06.04.2000 - 3 C 7.99 -, NVwZ 2001, 320; vgl. zu dieser Problematik und den Konsequenzen aus der Altmark Trans-Entscheidung: OVG Niedersachsen, Urteil vom 16.09.2004 - 7 LB 3545/01 -, NVwZ-RR 2005, 105; VG Stade, Urteil vom 16.09.2004 - 1 A 463/03 -, NVwZ-RR 2005, 140: Der Bundesgesetzgeber hat in § 8 Abs. 4 PBefG eine vom EuGH geforderte wirksame Teilbereichsausnahme von den in der VO (EWG) Nr. 1191/69 getroffenen Regelungen betreffend den eigenwirtschaftlich betriebenen Verkehr getroffen). Denn die angefochtene Genehmigung ist unabhängig von der Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und sonstiger europarechtlicher - insbesondere beihilferechtlicher - Vorgaben schon aus anderen Gründen rechtswidrig.
34 
Gegenstand der der Beigeladenen erteilten Genehmigung ist - was unter den Beteiligten auch nicht streitig ist - die eigenwirtschaftliche Erbringung einer Verkehrsleistung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.04.2000. a.a.O., nach dem öffentliche Zuschüsse zu defizitären Verkehrsleistungen unter der Geltung des innerstaatlichen Rechts die Eigenwirtschaftlichkeit des Verkehrs im Sinne von § 8 Abs. 4 PBefG nicht in Frage stellen). Damit müssen - unabhängig von etwaigen weitergehenden europarechtlichen Anforderungen - jedenfalls die Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG vorliegen.
35 
Die Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen (§ 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG) Linienverkehr darf nur erteilt werden, wenn die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt sind. Sie ist nach § 13 Abs. 2 PBefG zwingend zu versagen, wenn der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen (Nr. 1) oder wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden (Nr. 2), was insbesondere bei den in § 13 Abs. 2 Nr. 2 a), b) und c) PBefG genannten Voraussetzungen der Fall ist. Im öffentlichen Personennahverkehr kann die Genehmigung zudem versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 Satz 2 und 3 PBefG nicht in Einklang steht (§ 13 Abs. 2 a PBefG). Bei der für die Entscheidung über das Vorliegen einer Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG erforderlichen Bewertung und Gewichtung sind Verkehrsinteressen der unterschiedlichsten Art und ihre befriedigende Bedienung zu bewerten. Hierbei und auch bei der Frage, wie gewichtig einzelne und öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind, steht der Genehmigungsbehörde ein Beurteilungsspielraum zu und ist die Entscheidung deshalb - ähnlich wie andere planerische Verwaltungsentscheidungen - der gerichtlichen Überprüfung nur begrenzt zugänglich (vgl. hierzu und zum Folgenden: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.11.2003, a.a.O.). Im Konflikt zwischen verschiedenen öffentlichen Verkehrsinteressen hat die Behörde eine abwägende (planerische) Entscheidung zu treffen. Dazu hat sie die örtlichen und überörtlichen Verkehrsbedürfnisse zu ermitteln und zu bewerten, um dann zu entscheiden, ob und in welchem Maße sie befriedigt werden können und sollen. Diese Entscheidung setzt nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumordnungspolitische Wertungen voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.7.1989 - 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260). Erfüllen mehrere Bewerber für ein und dieselbe Linie die Zulassungsvoraussetzungen des § 13 PBefG, kann aber nur einer von ihnen zum Zuge kommen, so hat die Genehmigungsbehörde nach ständiger Rechtsprechung eine in ihrem Ermessen stehende Auswahlentscheidung zu treffen. Dabei sind in erster Linie die öffentlichen Verkehrsinteressen, insbesondere die Fragen der besseren Verkehrsbedienung und der Kostengünstigkeit zu berücksichtigen und die langjährige beanstandungsfreie Bedienung einer Linie durch einen Bewerber nach § 13 Abs. 3 PBefG „angemessen“ zu berücksichtigen. Die Genehmigungsansprüche der konkurrierenden Bewerber nach §§ 2, 13 PBefG reduzieren sich in einer solchen Konkurrenzsituation jeweils auf das Recht auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung der Behörde, die von Seiten des Gerichts nach § 114 VwGO nur daraufhin überprüft werden kann, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.05.2000 - 3 S 812/99 -). In Anwendung dieser Grundsätze fehlt es vorliegend an einer fehlerfreien Auswahlentscheidung des Regierungspräsidiums.
36 
Die Voraussetzungen für eine solche Auswahlentscheidung der Genehmigungsbehörde lagen beim Erlass des Widerspruchsbescheides vor. Insbesondere war - entgegen der Ansicht der Klägerin - kein zwingender Versagungsgrund zu Lasten der Beigeladenen im Sinne von § 13 Abs. 2 Nr. 2a PBefG gegeben, nach dem die Genehmigung nicht erteilt werden soll, wenn der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann. Zur Wahrung öffentlicher Verkehrsinteressen gemäß § 13 Abs. 2 PBefG gehört es im Allgemeinen, dass nicht mehreren Unternehmern für denselben Verkehr parallel zueinander eine Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird (BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99, a.a.O.). Dies gilt, wie bereits ausgeführt, jedenfalls dann, wenn - wie hier - davon auszugehen ist, dass eine annähernd kostendeckende Bedienung der Linie nur durch einen Unternehmer erfolgen kann und eine Konkurrenz zu einem ruinösen Wettbewerb führen muss („unstreitig erschöpftes Kontingent“). Soweit sich die Klägerin diesbezüglich auf die ihr am 11.04.2001 erteilte Genehmigung auf Grundlage des § 42 PBefG für einen Linienverkehr Mengen - Herbertingen - Marbach beruft, ist eine (der Beigeladenen genehmigte) Schülerbeförderung auf dieser Linie nach Bad Saulgau gerade nicht möglich. Die Kammer hat bereits im Beschluss des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens vom 23.08.2004 - 5 K 1126/04 - darauf hingewiesen, dass der Verkehr der Klägerin auf Grundlage dieser Genehmigung vor allem auf den Transport von Schülern nach Mengen und Herbertingen ausgerichtet war und ist, während es bei der hier streitigen Erlaubnis um den Schülerverkehr auf der Strecke Beuren - Hundersingen - Bad Saulgau geht; eine Schülerbeförderung ist auf dieser Verbindung nach der Genehmigung vom 11.04.2001 nicht möglich. Dies war ja auch der Grund, weswegen die Klägerin am 27.06.2001 die Integration des Schülerverkehrs der Beigeladenen in ihren Linienverkehr beantragte. Insoweit kann sich die Klägerin auch nicht auf ein Ausgestaltungsrecht berufen. Denn die Ausgestaltung muss sich im Rahmen des bestehenden Verkehrs halten. Sie setzt etwas Vorhandenes voraus, das durch die Änderung verbessert werden soll. Dabei muss das Vorhandene im Wesentlichen erhalten bleiben, weil sonst keine Ausgestaltung, sondern eine Umgestaltung vorliegt. Deshalb kann im Wege der Ausgestaltung der vorhandene, vom Unternehmer betriebene Verkehr (nur) in Einzelheiten geändert und im Hinblick auf die bestehende unbefriedigende Verkehrsbedienung verbessert werden. Der bisherige Verkehr muss aber in seinem wesentlichen Kern erhalten bleiben. Deshalb können wesentliche Änderungen einer Linie nicht mehr als Ausgestaltung angesehen werden. Unter die Ausgestaltungsbefugnis fallen vor allem Änderungen des Fahrplans durch Verdichtung, bessere zeitliche Abstimmung des Verkehrs oder durch die Verbesserung der Anschlüsse zur Schließung einer vorhandenen Lücke im Verkehrsangebot. Zwar können auch Veränderungen der Linie auf einzelnen Streckenabschnitten in Betracht kommen. Voraussetzung ist aber immer, dass die Linie in ihrem Wesen erhalten bleibt und nicht zu einem anderen Verkehr umgestaltet wird. Deshalb kann im Wege der Ausgestaltung die Linienführung nur im Rahmen der vorhandenen Verkehrsrelation geringfügig geändert werden. Sie lässt eine Erweiterung des vorhandenen Verkehrs, etwa durch die Einbeziehung neuer Streckenteile, nicht zu (BVerwG, Urteil vom 28.07.1989 - 7 C 39/87 -, NJW 1989, 3233; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 01.09.1992 - 14 S 1158/90 -). Eine solche unzulässige Erweiterung des vorhandenen Verkehrs würde indes eintreten, wenn die Klägerin von dem von ihr geltend gemachten Ausgestaltungsrecht Gebrauch machen könnte. Denn die Einbeziehung der Relation Stettberg - Bad Saulgau würde ein vollkommen neues, auf der von der Klägerin auf Grundlage der Genehmigung vom 11.04.2001 bislang nicht bedienbares Verkehrsbedürfnis (Schülerverkehr nach Bad Saulgau) befriedigen.
37 
Die Klägerin kann sich im Hinblick auf das von ihr geltend gemachte Verbot der Doppelbedienung auch nicht auf die mit Bescheid vom 17.12.2001 genehmigte Linienerweiterung für die Strecke Stettberg - Moosheim - Bad Saulgau berufen. Denn diese Linienerweiterung ist mit Bedienungsverboten für die die Verbindungen Beuren - Bad Saulgau, Hundersingen - Bad Saulgau und Marbach - Bad Saulgau belegt, die zwar von der Klägerin angefochten, aber bislang nicht (bestandskräftig) aufgehoben sind.
38 
Die der Klägerin bzw. dann der Beigeladenen erteilten einstweiligen Erlaubnisse nach § 20 PBefG führen ebenfalls nicht zu einer befriedigenden Bedienung des Verkehrs im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG. Sie dienen lediglich dazu, vorübergehend die Befriedigung des öffentlichen Verkehrsinteresses sicherzustellen, wenn eine rechtzeitige und vollziehbare Entscheidung über eine Liniengenehmigung nicht getroffen werden kann. Der auf Grundlage einer einstweiligen Erlaubnis zum Linienverkehr zugelassene Unternehmer kann demgemäß nicht die Rechtsstellung eines vorhandenen Unternehmers haben.
39 
Andererseits kann auch die Beigeladene nicht die Regelung des § 13 Abs. 2 PBefG für sich beanspruchen. Denn deren Genehmigung für den Schülerverkehr auf der hier streitigen Verbindung ist zum 31.10.2002 abgelaufen. Nach Ablauf einer Genehmigung müssen aber bei einem Antrag auf Erteilung einer neuen Genehmigung für dieselbe Linie sämtliche Zulassungsvoraussetzungen neu geprüft werden. In diesem Fall steht dem bisherigen Genehmigungsinhaber nur der eingeschränkte Besitzstandsschutz nach Maßgabe des § 13 Abs. 3 PBefG zu (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.11.2003 - 3 S 709/03 -).
40 
Die bei dieser Ausgangslage getroffene Entscheidung des Regierungspräsidiums, die Genehmigung wieder der Beigeladenen zu erteilen, ist ermessensfehlerhaft und verletzt dadurch zugleich das Recht der Klägerin auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung. Auf die von der Klägerin des Weiteren aufgeworfene Frage, ob die der Beigeladenen erteilte Genehmigung bereits deswegen rechtswidrig ist, weil die Beigeladene zu Unrecht von der Tarifpflicht nach § 39 Abs. 2 PBefG befreit worden ist, kommt es deswegen nicht mehr an (vgl. aber VG Dessau, Beschluss vom 20.12.1999 - 2 B 1371/99 DE -; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 39 PBefG Anm. 96: § 39 PBefG dient nicht den Individualinteressen anderer Unternehmer).
41 
Die von der Widerspruchsbehörde unter maßgeblicher Heranziehung des § 13 Abs. 3 PBefG getroffene Entscheidung, der Beigeladenen die Genehmigung für die streitige Linie zu erteilen, erweist sich als ermessensfehlerhaft. Allerdings ist bei der Auswahlentscheidung gemäß § 13 Abs. 3 PBefG „angemessen“ zu berücksichtigen, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist. Das Gesetz räumt damit dem Interesse des vorhandenen Unternehmers am Erhalt seines Besitzstandes in der Auswahlentscheidung keinen - absoluten - Vorrang ein, was die Widerspruchsbehörde auch erkannt hat. Es weist diesem Gesichtspunkt nur eine besondere Bedeutung als Abwägungsposten in der Auswahlentscheidung zu. Die Bedeutung der Besitzstandklausel des § 13 Abs. 3 PBefG liegt darin, dass sie gegenüber den zwingenden Versagungsgründen nach § 13 Abs. 2 PBefG eine ebenso selbständige wie gleichwertige Regelung ist und insbesondere den Vorrang des bei der Entscheidung über die Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung vorhandenen Unternehmers aufhebt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.05.1995 - 3 S 886/94 -, TranspR 1997, 121 m.w.N.; VG Karlsruhe, Urteil vom 15.01.2003 - 5 K 1141/02 -). Die Genehmigungsbehörde hat unter angemessener Berücksichtigung des Besitzstandsinteresses des vorhandenen Unternehmers in erster Linie darauf abzustellen, welcher der Bewerber die bessere Verkehrsbedienung bietet. Das erfordert einen konkreten behördlichen Vergleich der von den Bewerbern angebotenen Verkehre unter Bewertung und Gewichtung der jeweils berührten öffentlichen Verkehrsbedürfnisse. Weiterhin ist bei der Bewertung und Gewichtung des Schutzes des vorhandenen Unternehmers nach § 13 Abs. 3 PBefG der Sinn und Zweck dieser Besitzstandsregelung zu berücksichtigen. Sie schützt nämlich die im Hinblick auf den bedienten Verkehr getroffenen Investitionen, die durch die Zulassung eines neuen Unternehmers für den jeweiligen Beförderungsverkehr nicht ohne Weiteres entwertet sein sollen (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 28.04.1999 - 7 M 786/99 -, GewArch 2000, 337; Bidinger, a.a.O., § 13 PBefG, Anm. 74 f); die bloße Gewinn-erwartung des vorhandenen Unternehmers ist hingegen nicht Schutzgegenstand des § 13 Abs. 3 PBefG. Von § 13 Abs. 3 PBefG wird lediglich der Inhaber der Genehmigung, nicht ein von ihm beauftragter Subunternehmer geschützt. Dies folgt bereits aus der Begriffsbestimmung des Unternehmers in § 2 Abs. 1 Satz 2 PBefG, nach der Unternehmer im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes ist, wer im Besitz einer entsprechenden Genehmigung ist. Nach § 3 Abs. 1 PBefG, wird die Genehmigung dem Unternehmer, der den Verkehr in eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben muss (§ 3 Abs. 2 PBefG), für einen bestimmten Verkehr und für seine Person (natürliche oder juristische Person) erteilt. Der in § 13 Abs. 3 PBefG normierte Besitzstandsschutz ist demgemäß genehmigungsbezogen und begünstigt nur den Unternehmer, dem die Genehmigung erteilt ist (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 28.04.1999, a.a.O.; Bidinger, a.a.O., § 13 PBefG Anm. 76; vgl. zur fehlenden Unternehmereigenschaft eines Subunternehmers im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes auch: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.11.2003, a.a.O.). Insoweit kann bei der von der Behörde zu treffenden Ermessensentscheidung, welchem Konkurrenten die Genehmigung zu erteilen ist, nach § 13 Abs. 3 PBefG nur der Besitzstandsschutz des Genehmigungsinhabers berücksichtigt werden, nicht aber der eines von diesem mit der konkreten Erbringung der Verkehrsleistung beauftragten Subunternehmers. In diesen Konstellationen ist zu berücksichtigen, dass der vorhandene Unternehmer, der einen Subunternehmer beauftragt, im Hinblick auf die von ihm getätigten Investitionen, die § 13 Abs. 3 PBefG vorrangig schützen will, regelmäßig weniger schutzwürdig ist als der Genehmigungsinhaber, der bislang selbst den Verkehr erbracht hat und auch weiter erbringen will. So verhält es sich auch hier. Die Vertreter der Beigeladenen haben sowohl schriftsätzlich wie auch in der mündlichen Verhandlung angegeben, dass „ein großer Teil“ des mit dem Betrieb der Verkehrsleistungen verbundenen Aufwands bei dem von der Beigeladenen eingesetzten Subunternehmer entstehe. Von der Beigeladenen für die Linie erbrachte Leistungen würden im Wesentlichen Planungs- und Organisationsleistungen betreffen. Solche Leistungen sind aber deutlich weniger aufwändig als die Leistungen, die im Hinblick auf Personal und Material für das Befahren der konkreten Verkehrslinie erforderlich sind, zumal da die Organisations- und Planungsleistungen teilweise auch anteilig für mehrere von der Beigeladenen in der betroffenen Region bedienten Linien erbracht werden. Zudem besteht für die Beigeladene unstreitig die Möglichkeit, fristlos den Vertrag mit ihrem Subunternehmer zu kündigen, wenn ihr der Verkehr auf der betreffenden Linie nicht mehr genehmigt ist. Demgemäß musste das Regierungspräsidium bei der in ihrem Ermessen stehenden Auswahlentscheidung berücksichtigen, dass dem von § 13 Abs. 3 PBefG vermittelten Bestandsschutz ein gemindertes Gewicht zukommt, nachdem große Teile des üblichen Investitionsaufwandes eines vorhandenen Unternehmers für den Betrieb der ihm genehmigten Linie bei der Beigeladenen gerade nicht angefallen sind. Dies hat das Regierungspräsidium indes unterlassen. Im angegriffenen Widerspruchsbescheid wird vielmehr darauf abgestellt, dass der Unternehmer, mit dem die Beigeladene zusammengearbeitet habe, wegen des Wegfalls der Linie einen Fahrer habe entlassen müssen. Ansonsten wird nur pauschal erwähnt, dass angesichts des Umfangs der Schülerlinie mit schultäglich fünf Verbindungen und vor allem der Dauer des Betriebs der Linie seit mehr als 25 Jahren diese nicht von völlig untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung gewesen sei. Hingegen wurde nicht konkret ermittelt, welche schutzwürdigen Investitionen die Beigeladene in die ihr genehmigte Linie getätigt hat, nachdem - wie ihre Vertreter in der mündlichen Verhandlung angegeben haben - der Verkehr über den gesamten Zeitraum von einem Subunternehmer erbracht worden ist. Im gerichtlichen Verfahren hat das Regierungspräsidium wiederum nur pauschal geltend gemacht, es gehe davon aus, dass die Beigeladene wirtschaftliche Vorteile aus der Genehmigung habe, die ihr verlustig gingen, wenn sie die Genehmigung nicht wiedererteilt bekäme; diese seien jedoch von der Beigeladenen selbst darzulegen.
42 
Dem auf diese Weise geminderten Bestandsschutz nach § 13 Abs. 3 PBefG steht hier das - zwischen den Beteiligten im Ergebnis unstreitige - bessere Verkehrsangebot der Klägerin gegenüber, was die Frequenz der Bedienung der Linie, die Preisgestaltung durch Anwendung des naldo-Tarifs und die Integration des Schülerverkehrs in den Linienverkehr betrifft. Ebenso sind die Aufwendungen des Landkreises für Zuschüsse für die Klägerin geringer als für die Beigeladene. Diese von der Widerspruchsbehörde erkannten Vorteile des Verkehrsangebots der Klägerin sind dann abzuwägen gegen das Besitzschutzinteresse der Beigeladenen nach § 13 Abs. 3 PBefG. Bei dieser Abwägungsentscheidung muss nach dem Vorstehenden zum Ausdruck kommen, dass die Behörde wegen des Umstands, dass die Beigeladene als vorhandene Unternehmerin die Relation nicht selbst bedient, sondern „lediglich“ Genehmigungsinhaberin ist und die Strecke von einem von ihr eingesetzten Subunternehmer befahren wird, dem Interesse der Beigeladenen am Erhalt der Genehmigung weniger Gewicht beimisst, als wenn die Beigeladene die Strecke auch tatsächlich befährt und deswegen deutlich höhere Investitionsaufwendungen gehabt hätte. Nachdem dies bislang unterblieben ist, misst die Abwägungsentscheidung im Widerspruchsbescheid vom 07.04.2004 der Besitzstandsklausel des § 13 Abs. 3 PBefG ein zu hohes, von deren gesetzlichem Zweck nicht mehr erfasstes Gewicht bei, und ist deswegen ermessensfehlerhaft. Das Regierungspräsidium wird daher unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Beigeladene als vorhandene Unternehmerin bislang einen Subunternehmer zur Bedienung des ihr genehmigten Verkehrs eingesetzt hat, eine erneute Abwägungsentscheidung zu treffen haben.
43 
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die Kosten des abgetrennten Verfahrens bleibt dessen Entscheidung vorbehalten. Das Gericht sieht nach § 167 Abs. 2 VwGO davon ab, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären und sieht sich nicht veranlasst, die Berufung zuzulassen (§ 124a Abs. 1 VwGO).

Gründe

 
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Die Abtrennung des Verfahrens bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bedienungsverbote (im Bescheid des Landratsamtes Sigmaringen vom 17.12.2001 unter „Bedingungen und Auflagen“ verfügte Ziffer 1 und Ziffer 4 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004) erfolgt gemäß § 93 Satz 2 VwGO. Denn diese selbständig anfechtbaren Auflagen (vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 06.12.1968 - VII C 73.67 -, BVerwGE 31, 133) sind zum Schutz der der Beigeladenen befristet auf vier Jahre ab Bestandskraft erteilten Genehmigung für den Schülerverkehr nach § 43 Nr. 2 PBefG verfügt worden, so dass der Erfolg der Klage gegen die Bedienungsverbote entscheidend vom Ausgang der zudem mit der Klage begehrten Aufhebung dieser Genehmigung abhängt. Da - wie im Weiteren ausgeführt wird - die auf den Widerspruch der Beigeladenen im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004 erteilte Genehmigung wegen eines Ermessensfehlers aufzuheben und damit über den Widerspruch der Beigeladenen erneut zu entscheiden ist, kann nicht gleichzeitig mit der gerichtlichen Entscheidung über die Klage der Klägerin gegen die der Beigeladenen erteilte Genehmigung für den Schülerverkehr nach § 43 Nr. 2 PBefG auch über das Begehren auf Aufhebung der Bedienungsverbote entschieden werden. Denn eines solche Entscheidung würde unzulässig der noch vom Regierungspräsidium Tübingen zu treffenden Ermessensentscheidung vorgreifen.
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Die Klage auf Aufhebung der Ziffern 1 und 2 des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004 ist zulässig (I.) und begründet (II.).
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I. Da der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen die Ablehnung der Wiedererteilung der Schülerverkehrsgenehmigung an die Beigeladene durch das Landratsamt Sigmaringen vom 06.02.2003 aufhebt und der Beigeladenen die Genehmigung für den Schülerverkehr von Beuren nach Bad Saulgau erteilt, enthält der Widerspruchsbescheid eine erstmalige Beschwer der Klägerin, so dass sie diesen Teil des Widerspruchsbescheides gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO anfechten und dessen isolierte Aufhebung begehren kann. Dies hat bei Ermessensakten - wie vorliegend - zur Folge, dass bei Begründetheit der Klage die Widerspruchsbehörde unter Beachtung der Gründe des Urteils erneut über den Widerspruch zu entscheiden hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1961 - VI C 124.61 -, BVerwGE 13, 195; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 79 RdNrn. 6, 8; Eyermann, VwGO, 11. Aufl., § 79 RdNr. 28).
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Die Klägerin ist nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Denn die Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes schützen auch den übergangenen Bewerber, der geltend macht, die Genehmigung habe ihm und nicht einem Konkurrenten erteilt werden müssen. Zwar normiert das Personenbeförderungsgesetz nicht ausdrücklich einen Rechtsanspruch auf Erteilung der in § 2 PBefG vorgeschriebenen Genehmigung, wenn keiner der gesetzlich vorgesehenen Versagungsgründe eingreift. Gleichwohl ist anerkannt, dass ein solcher Rechtsanspruch besteht (BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -, Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 4; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.11.2003 - 3 S 709/03 -, UPR 2004, 240). Dem liegt die Erkenntnis zu Grunde, dass ein Gesetz, das einen Anspruch ausschließen würde, wegen Verstoßes gegen Art. 12 GG verfassungswidrig wäre. Dies führt generell zu einer entsprechenden Auslegung der einfachgesetzlichen Normen, ohne dass jeweils ein unmittelbarer Rückgriff auf die Grundrechtsbestimmung erforderlich ist. Die Gewährung eines Rechtsanspruchs bietet notwendigerweise auch Schutz davor, dass dieser Anspruch durch die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung an einen Dritten vereitelt wird. Zur Wahrung der öffentlichen Verkehrsinteressen gemäß § 13 Abs. 2 PBefG gehört es im Allgemeinen, dass nicht mehreren Unternehmern für denselben Verkehr parallel zueinander eine Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird. Das gilt jedenfalls, wenn - wie hier - davon auszugehen ist, dass eine annähernd kostendeckende Bedienung der Linie nur durch einen Unternehmer erfolgen kann und eine Konkurrenz zu einem ruinösen Wettbewerb führen muss („unstreitig erschöpftes Kontingent“). Eine sachgerechte Verkehrsbedienung wäre somit gefährdet. Ebenso wie einem vorhandenen Unternehmer, dessen Betrieb durch die Erteilung einer Genehmigung an einen Konkurrenten beeinträchtigt wird, steht auch demjenigen ein Klagerecht zu, der selbst einen Anspruch auf eine Linienverkehrsgenehmigung hat, wenn durch die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung an einen Dritten die Wahrnehmung dieses Anspruchs praktisch verhindert wird. Auch in diesem Fall hat § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG drittschützende Wirkung. Eine solche Konkurrenzsituation, die der Klägerin eine Klagebefugnis einräumt, ist hier gegeben, nachdem die Klägerin mit Antrag vom 28.06.2001 die Erweiterung ihrer Linie 19 und die Eingliederung des Schülerverkehrs der Beigeladenen auf der hier streitigen Linie beantragt hat, die entsprechende Genehmigung für den Schülerverkehr jedoch der Beigeladenen im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004 erteilt und die Linie 19 der Beigeladenen mit entsprechenden Bedienungsverboten versehen wurde.
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II. Die Klage ist auch begründet. Die der Beigeladenen im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 07.04.2004 erteilte Genehmigung für den Schülerverkehr nach § 43 Nr. 2 PBefG von Beuren nach Bad Saulgau ist nach der maßgeblichen Sach- und Rechtslage bei Erlass des Widerspruchsbescheides (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.07.1989 - 7 C 39.87 -, DVBl. 1990, 44; Urteil vom 06.04.2000, a.a.O.) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Dabei lässt die Kammer dahinstehen, ob die angegriffene Genehmigung - wie die Klägerin meint - mit europarechtlichen Vorgaben zu vereinbaren ist. Dies könnte insbesondere im Hinblick auf die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 des Rates vom 26.06.1969 über das Vorgehen der Mitgliedsstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffverkehrs in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 des Rates vom 20.06.1991 problematisch sein (vgl. dazu: EuGH, Urteil vom 24.07.2003 - Rs. C-280/00 - (Altmark Trans), NJW 2003, 2515 auf die Vorlage des Bundesverwaltungsgerichts, Beschluss vom 06.04.2000 - 3 C 7.99 -, NVwZ 2001, 320; vgl. zu dieser Problematik und den Konsequenzen aus der Altmark Trans-Entscheidung: OVG Niedersachsen, Urteil vom 16.09.2004 - 7 LB 3545/01 -, NVwZ-RR 2005, 105; VG Stade, Urteil vom 16.09.2004 - 1 A 463/03 -, NVwZ-RR 2005, 140: Der Bundesgesetzgeber hat in § 8 Abs. 4 PBefG eine vom EuGH geforderte wirksame Teilbereichsausnahme von den in der VO (EWG) Nr. 1191/69 getroffenen Regelungen betreffend den eigenwirtschaftlich betriebenen Verkehr getroffen). Denn die angefochtene Genehmigung ist unabhängig von der Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und sonstiger europarechtlicher - insbesondere beihilferechtlicher - Vorgaben schon aus anderen Gründen rechtswidrig.
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Gegenstand der der Beigeladenen erteilten Genehmigung ist - was unter den Beteiligten auch nicht streitig ist - die eigenwirtschaftliche Erbringung einer Verkehrsleistung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 06.04.2000. a.a.O., nach dem öffentliche Zuschüsse zu defizitären Verkehrsleistungen unter der Geltung des innerstaatlichen Rechts die Eigenwirtschaftlichkeit des Verkehrs im Sinne von § 8 Abs. 4 PBefG nicht in Frage stellen). Damit müssen - unabhängig von etwaigen weitergehenden europarechtlichen Anforderungen - jedenfalls die Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG vorliegen.
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Die Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen (§ 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG) Linienverkehr darf nur erteilt werden, wenn die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt sind. Sie ist nach § 13 Abs. 2 PBefG zwingend zu versagen, wenn der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen (Nr. 1) oder wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden (Nr. 2), was insbesondere bei den in § 13 Abs. 2 Nr. 2 a), b) und c) PBefG genannten Voraussetzungen der Fall ist. Im öffentlichen Personennahverkehr kann die Genehmigung zudem versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 Satz 2 und 3 PBefG nicht in Einklang steht (§ 13 Abs. 2 a PBefG). Bei der für die Entscheidung über das Vorliegen einer Beeinträchtigung öffentlicher Verkehrsinteressen im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG erforderlichen Bewertung und Gewichtung sind Verkehrsinteressen der unterschiedlichsten Art und ihre befriedigende Bedienung zu bewerten. Hierbei und auch bei der Frage, wie gewichtig einzelne und öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind, steht der Genehmigungsbehörde ein Beurteilungsspielraum zu und ist die Entscheidung deshalb - ähnlich wie andere planerische Verwaltungsentscheidungen - der gerichtlichen Überprüfung nur begrenzt zugänglich (vgl. hierzu und zum Folgenden: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.11.2003, a.a.O.). Im Konflikt zwischen verschiedenen öffentlichen Verkehrsinteressen hat die Behörde eine abwägende (planerische) Entscheidung zu treffen. Dazu hat sie die örtlichen und überörtlichen Verkehrsbedürfnisse zu ermitteln und zu bewerten, um dann zu entscheiden, ob und in welchem Maße sie befriedigt werden können und sollen. Diese Entscheidung setzt nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumordnungspolitische Wertungen voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.7.1989 - 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260). Erfüllen mehrere Bewerber für ein und dieselbe Linie die Zulassungsvoraussetzungen des § 13 PBefG, kann aber nur einer von ihnen zum Zuge kommen, so hat die Genehmigungsbehörde nach ständiger Rechtsprechung eine in ihrem Ermessen stehende Auswahlentscheidung zu treffen. Dabei sind in erster Linie die öffentlichen Verkehrsinteressen, insbesondere die Fragen der besseren Verkehrsbedienung und der Kostengünstigkeit zu berücksichtigen und die langjährige beanstandungsfreie Bedienung einer Linie durch einen Bewerber nach § 13 Abs. 3 PBefG „angemessen“ zu berücksichtigen. Die Genehmigungsansprüche der konkurrierenden Bewerber nach §§ 2, 13 PBefG reduzieren sich in einer solchen Konkurrenzsituation jeweils auf das Recht auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung der Behörde, die von Seiten des Gerichts nach § 114 VwGO nur daraufhin überprüft werden kann, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.05.2000 - 3 S 812/99 -). In Anwendung dieser Grundsätze fehlt es vorliegend an einer fehlerfreien Auswahlentscheidung des Regierungspräsidiums.
36 
Die Voraussetzungen für eine solche Auswahlentscheidung der Genehmigungsbehörde lagen beim Erlass des Widerspruchsbescheides vor. Insbesondere war - entgegen der Ansicht der Klägerin - kein zwingender Versagungsgrund zu Lasten der Beigeladenen im Sinne von § 13 Abs. 2 Nr. 2a PBefG gegeben, nach dem die Genehmigung nicht erteilt werden soll, wenn der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann. Zur Wahrung öffentlicher Verkehrsinteressen gemäß § 13 Abs. 2 PBefG gehört es im Allgemeinen, dass nicht mehreren Unternehmern für denselben Verkehr parallel zueinander eine Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird (BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99, a.a.O.). Dies gilt, wie bereits ausgeführt, jedenfalls dann, wenn - wie hier - davon auszugehen ist, dass eine annähernd kostendeckende Bedienung der Linie nur durch einen Unternehmer erfolgen kann und eine Konkurrenz zu einem ruinösen Wettbewerb führen muss („unstreitig erschöpftes Kontingent“). Soweit sich die Klägerin diesbezüglich auf die ihr am 11.04.2001 erteilte Genehmigung auf Grundlage des § 42 PBefG für einen Linienverkehr Mengen - Herbertingen - Marbach beruft, ist eine (der Beigeladenen genehmigte) Schülerbeförderung auf dieser Linie nach Bad Saulgau gerade nicht möglich. Die Kammer hat bereits im Beschluss des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens vom 23.08.2004 - 5 K 1126/04 - darauf hingewiesen, dass der Verkehr der Klägerin auf Grundlage dieser Genehmigung vor allem auf den Transport von Schülern nach Mengen und Herbertingen ausgerichtet war und ist, während es bei der hier streitigen Erlaubnis um den Schülerverkehr auf der Strecke Beuren - Hundersingen - Bad Saulgau geht; eine Schülerbeförderung ist auf dieser Verbindung nach der Genehmigung vom 11.04.2001 nicht möglich. Dies war ja auch der Grund, weswegen die Klägerin am 27.06.2001 die Integration des Schülerverkehrs der Beigeladenen in ihren Linienverkehr beantragte. Insoweit kann sich die Klägerin auch nicht auf ein Ausgestaltungsrecht berufen. Denn die Ausgestaltung muss sich im Rahmen des bestehenden Verkehrs halten. Sie setzt etwas Vorhandenes voraus, das durch die Änderung verbessert werden soll. Dabei muss das Vorhandene im Wesentlichen erhalten bleiben, weil sonst keine Ausgestaltung, sondern eine Umgestaltung vorliegt. Deshalb kann im Wege der Ausgestaltung der vorhandene, vom Unternehmer betriebene Verkehr (nur) in Einzelheiten geändert und im Hinblick auf die bestehende unbefriedigende Verkehrsbedienung verbessert werden. Der bisherige Verkehr muss aber in seinem wesentlichen Kern erhalten bleiben. Deshalb können wesentliche Änderungen einer Linie nicht mehr als Ausgestaltung angesehen werden. Unter die Ausgestaltungsbefugnis fallen vor allem Änderungen des Fahrplans durch Verdichtung, bessere zeitliche Abstimmung des Verkehrs oder durch die Verbesserung der Anschlüsse zur Schließung einer vorhandenen Lücke im Verkehrsangebot. Zwar können auch Veränderungen der Linie auf einzelnen Streckenabschnitten in Betracht kommen. Voraussetzung ist aber immer, dass die Linie in ihrem Wesen erhalten bleibt und nicht zu einem anderen Verkehr umgestaltet wird. Deshalb kann im Wege der Ausgestaltung die Linienführung nur im Rahmen der vorhandenen Verkehrsrelation geringfügig geändert werden. Sie lässt eine Erweiterung des vorhandenen Verkehrs, etwa durch die Einbeziehung neuer Streckenteile, nicht zu (BVerwG, Urteil vom 28.07.1989 - 7 C 39/87 -, NJW 1989, 3233; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 01.09.1992 - 14 S 1158/90 -). Eine solche unzulässige Erweiterung des vorhandenen Verkehrs würde indes eintreten, wenn die Klägerin von dem von ihr geltend gemachten Ausgestaltungsrecht Gebrauch machen könnte. Denn die Einbeziehung der Relation Stettberg - Bad Saulgau würde ein vollkommen neues, auf der von der Klägerin auf Grundlage der Genehmigung vom 11.04.2001 bislang nicht bedienbares Verkehrsbedürfnis (Schülerverkehr nach Bad Saulgau) befriedigen.
37 
Die Klägerin kann sich im Hinblick auf das von ihr geltend gemachte Verbot der Doppelbedienung auch nicht auf die mit Bescheid vom 17.12.2001 genehmigte Linienerweiterung für die Strecke Stettberg - Moosheim - Bad Saulgau berufen. Denn diese Linienerweiterung ist mit Bedienungsverboten für die die Verbindungen Beuren - Bad Saulgau, Hundersingen - Bad Saulgau und Marbach - Bad Saulgau belegt, die zwar von der Klägerin angefochten, aber bislang nicht (bestandskräftig) aufgehoben sind.
38 
Die der Klägerin bzw. dann der Beigeladenen erteilten einstweiligen Erlaubnisse nach § 20 PBefG führen ebenfalls nicht zu einer befriedigenden Bedienung des Verkehrs im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG. Sie dienen lediglich dazu, vorübergehend die Befriedigung des öffentlichen Verkehrsinteresses sicherzustellen, wenn eine rechtzeitige und vollziehbare Entscheidung über eine Liniengenehmigung nicht getroffen werden kann. Der auf Grundlage einer einstweiligen Erlaubnis zum Linienverkehr zugelassene Unternehmer kann demgemäß nicht die Rechtsstellung eines vorhandenen Unternehmers haben.
39 
Andererseits kann auch die Beigeladene nicht die Regelung des § 13 Abs. 2 PBefG für sich beanspruchen. Denn deren Genehmigung für den Schülerverkehr auf der hier streitigen Verbindung ist zum 31.10.2002 abgelaufen. Nach Ablauf einer Genehmigung müssen aber bei einem Antrag auf Erteilung einer neuen Genehmigung für dieselbe Linie sämtliche Zulassungsvoraussetzungen neu geprüft werden. In diesem Fall steht dem bisherigen Genehmigungsinhaber nur der eingeschränkte Besitzstandsschutz nach Maßgabe des § 13 Abs. 3 PBefG zu (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.11.2003 - 3 S 709/03 -).
40 
Die bei dieser Ausgangslage getroffene Entscheidung des Regierungspräsidiums, die Genehmigung wieder der Beigeladenen zu erteilen, ist ermessensfehlerhaft und verletzt dadurch zugleich das Recht der Klägerin auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung. Auf die von der Klägerin des Weiteren aufgeworfene Frage, ob die der Beigeladenen erteilte Genehmigung bereits deswegen rechtswidrig ist, weil die Beigeladene zu Unrecht von der Tarifpflicht nach § 39 Abs. 2 PBefG befreit worden ist, kommt es deswegen nicht mehr an (vgl. aber VG Dessau, Beschluss vom 20.12.1999 - 2 B 1371/99 DE -; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 39 PBefG Anm. 96: § 39 PBefG dient nicht den Individualinteressen anderer Unternehmer).
41 
Die von der Widerspruchsbehörde unter maßgeblicher Heranziehung des § 13 Abs. 3 PBefG getroffene Entscheidung, der Beigeladenen die Genehmigung für die streitige Linie zu erteilen, erweist sich als ermessensfehlerhaft. Allerdings ist bei der Auswahlentscheidung gemäß § 13 Abs. 3 PBefG „angemessen“ zu berücksichtigen, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist. Das Gesetz räumt damit dem Interesse des vorhandenen Unternehmers am Erhalt seines Besitzstandes in der Auswahlentscheidung keinen - absoluten - Vorrang ein, was die Widerspruchsbehörde auch erkannt hat. Es weist diesem Gesichtspunkt nur eine besondere Bedeutung als Abwägungsposten in der Auswahlentscheidung zu. Die Bedeutung der Besitzstandklausel des § 13 Abs. 3 PBefG liegt darin, dass sie gegenüber den zwingenden Versagungsgründen nach § 13 Abs. 2 PBefG eine ebenso selbständige wie gleichwertige Regelung ist und insbesondere den Vorrang des bei der Entscheidung über die Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung vorhandenen Unternehmers aufhebt (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.05.1995 - 3 S 886/94 -, TranspR 1997, 121 m.w.N.; VG Karlsruhe, Urteil vom 15.01.2003 - 5 K 1141/02 -). Die Genehmigungsbehörde hat unter angemessener Berücksichtigung des Besitzstandsinteresses des vorhandenen Unternehmers in erster Linie darauf abzustellen, welcher der Bewerber die bessere Verkehrsbedienung bietet. Das erfordert einen konkreten behördlichen Vergleich der von den Bewerbern angebotenen Verkehre unter Bewertung und Gewichtung der jeweils berührten öffentlichen Verkehrsbedürfnisse. Weiterhin ist bei der Bewertung und Gewichtung des Schutzes des vorhandenen Unternehmers nach § 13 Abs. 3 PBefG der Sinn und Zweck dieser Besitzstandsregelung zu berücksichtigen. Sie schützt nämlich die im Hinblick auf den bedienten Verkehr getroffenen Investitionen, die durch die Zulassung eines neuen Unternehmers für den jeweiligen Beförderungsverkehr nicht ohne Weiteres entwertet sein sollen (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 28.04.1999 - 7 M 786/99 -, GewArch 2000, 337; Bidinger, a.a.O., § 13 PBefG, Anm. 74 f); die bloße Gewinn-erwartung des vorhandenen Unternehmers ist hingegen nicht Schutzgegenstand des § 13 Abs. 3 PBefG. Von § 13 Abs. 3 PBefG wird lediglich der Inhaber der Genehmigung, nicht ein von ihm beauftragter Subunternehmer geschützt. Dies folgt bereits aus der Begriffsbestimmung des Unternehmers in § 2 Abs. 1 Satz 2 PBefG, nach der Unternehmer im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes ist, wer im Besitz einer entsprechenden Genehmigung ist. Nach § 3 Abs. 1 PBefG, wird die Genehmigung dem Unternehmer, der den Verkehr in eigenen Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben muss (§ 3 Abs. 2 PBefG), für einen bestimmten Verkehr und für seine Person (natürliche oder juristische Person) erteilt. Der in § 13 Abs. 3 PBefG normierte Besitzstandsschutz ist demgemäß genehmigungsbezogen und begünstigt nur den Unternehmer, dem die Genehmigung erteilt ist (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 28.04.1999, a.a.O.; Bidinger, a.a.O., § 13 PBefG Anm. 76; vgl. zur fehlenden Unternehmereigenschaft eines Subunternehmers im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes auch: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.11.2003, a.a.O.). Insoweit kann bei der von der Behörde zu treffenden Ermessensentscheidung, welchem Konkurrenten die Genehmigung zu erteilen ist, nach § 13 Abs. 3 PBefG nur der Besitzstandsschutz des Genehmigungsinhabers berücksichtigt werden, nicht aber der eines von diesem mit der konkreten Erbringung der Verkehrsleistung beauftragten Subunternehmers. In diesen Konstellationen ist zu berücksichtigen, dass der vorhandene Unternehmer, der einen Subunternehmer beauftragt, im Hinblick auf die von ihm getätigten Investitionen, die § 13 Abs. 3 PBefG vorrangig schützen will, regelmäßig weniger schutzwürdig ist als der Genehmigungsinhaber, der bislang selbst den Verkehr erbracht hat und auch weiter erbringen will. So verhält es sich auch hier. Die Vertreter der Beigeladenen haben sowohl schriftsätzlich wie auch in der mündlichen Verhandlung angegeben, dass „ein großer Teil“ des mit dem Betrieb der Verkehrsleistungen verbundenen Aufwands bei dem von der Beigeladenen eingesetzten Subunternehmer entstehe. Von der Beigeladenen für die Linie erbrachte Leistungen würden im Wesentlichen Planungs- und Organisationsleistungen betreffen. Solche Leistungen sind aber deutlich weniger aufwändig als die Leistungen, die im Hinblick auf Personal und Material für das Befahren der konkreten Verkehrslinie erforderlich sind, zumal da die Organisations- und Planungsleistungen teilweise auch anteilig für mehrere von der Beigeladenen in der betroffenen Region bedienten Linien erbracht werden. Zudem besteht für die Beigeladene unstreitig die Möglichkeit, fristlos den Vertrag mit ihrem Subunternehmer zu kündigen, wenn ihr der Verkehr auf der betreffenden Linie nicht mehr genehmigt ist. Demgemäß musste das Regierungspräsidium bei der in ihrem Ermessen stehenden Auswahlentscheidung berücksichtigen, dass dem von § 13 Abs. 3 PBefG vermittelten Bestandsschutz ein gemindertes Gewicht zukommt, nachdem große Teile des üblichen Investitionsaufwandes eines vorhandenen Unternehmers für den Betrieb der ihm genehmigten Linie bei der Beigeladenen gerade nicht angefallen sind. Dies hat das Regierungspräsidium indes unterlassen. Im angegriffenen Widerspruchsbescheid wird vielmehr darauf abgestellt, dass der Unternehmer, mit dem die Beigeladene zusammengearbeitet habe, wegen des Wegfalls der Linie einen Fahrer habe entlassen müssen. Ansonsten wird nur pauschal erwähnt, dass angesichts des Umfangs der Schülerlinie mit schultäglich fünf Verbindungen und vor allem der Dauer des Betriebs der Linie seit mehr als 25 Jahren diese nicht von völlig untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung gewesen sei. Hingegen wurde nicht konkret ermittelt, welche schutzwürdigen Investitionen die Beigeladene in die ihr genehmigte Linie getätigt hat, nachdem - wie ihre Vertreter in der mündlichen Verhandlung angegeben haben - der Verkehr über den gesamten Zeitraum von einem Subunternehmer erbracht worden ist. Im gerichtlichen Verfahren hat das Regierungspräsidium wiederum nur pauschal geltend gemacht, es gehe davon aus, dass die Beigeladene wirtschaftliche Vorteile aus der Genehmigung habe, die ihr verlustig gingen, wenn sie die Genehmigung nicht wiedererteilt bekäme; diese seien jedoch von der Beigeladenen selbst darzulegen.
42 
Dem auf diese Weise geminderten Bestandsschutz nach § 13 Abs. 3 PBefG steht hier das - zwischen den Beteiligten im Ergebnis unstreitige - bessere Verkehrsangebot der Klägerin gegenüber, was die Frequenz der Bedienung der Linie, die Preisgestaltung durch Anwendung des naldo-Tarifs und die Integration des Schülerverkehrs in den Linienverkehr betrifft. Ebenso sind die Aufwendungen des Landkreises für Zuschüsse für die Klägerin geringer als für die Beigeladene. Diese von der Widerspruchsbehörde erkannten Vorteile des Verkehrsangebots der Klägerin sind dann abzuwägen gegen das Besitzschutzinteresse der Beigeladenen nach § 13 Abs. 3 PBefG. Bei dieser Abwägungsentscheidung muss nach dem Vorstehenden zum Ausdruck kommen, dass die Behörde wegen des Umstands, dass die Beigeladene als vorhandene Unternehmerin die Relation nicht selbst bedient, sondern „lediglich“ Genehmigungsinhaberin ist und die Strecke von einem von ihr eingesetzten Subunternehmer befahren wird, dem Interesse der Beigeladenen am Erhalt der Genehmigung weniger Gewicht beimisst, als wenn die Beigeladene die Strecke auch tatsächlich befährt und deswegen deutlich höhere Investitionsaufwendungen gehabt hätte. Nachdem dies bislang unterblieben ist, misst die Abwägungsentscheidung im Widerspruchsbescheid vom 07.04.2004 der Besitzstandsklausel des § 13 Abs. 3 PBefG ein zu hohes, von deren gesetzlichem Zweck nicht mehr erfasstes Gewicht bei, und ist deswegen ermessensfehlerhaft. Das Regierungspräsidium wird daher unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Beigeladene als vorhandene Unternehmerin bislang einen Subunternehmer zur Bedienung des ihr genehmigten Verkehrs eingesetzt hat, eine erneute Abwägungsentscheidung zu treffen haben.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die Kosten des abgetrennten Verfahrens bleibt dessen Entscheidung vorbehalten. Das Gericht sieht nach § 167 Abs. 2 VwGO davon ab, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären und sieht sich nicht veranlasst, die Berufung zuzulassen (§ 124a Abs. 1 VwGO).

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Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167


(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs. (2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungskl

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(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124a


(1) Das Verwaltungsgericht lässt die Berufung in dem Urteil zu, wenn die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 vorliegen. Das Oberverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden. Zu einer Nichtzulassung der Berufung ist das Verwaltungsgericht nic

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 114


Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens übersch