Verwaltungsgericht München Urteil, 16. Nov. 2016 - M 23 K 16.1119, M 23 K 16.1120, M 23 K 16.1122

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Die Klägerin begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Untersagungsverfügung, mit der ihr die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von Sportwetten verboten wurde.

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In der G.straße ... in M. und in drei weiteren Betriebsstätten im Stadtgebiet der Beklagten vermittelte die Klägerin Sportwetten an die I. in G., die über eine dort erteilte Lizenz zur Veranstaltung von Sportwetten verfügte. Die Beklagte untersagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung mit Verfügung vom 18. Juni 2008 die Veranstaltung, Vermittlung und Durchführung von Sportwetten sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet für jede Betriebsstätte in M. Sie gab der Klägerin auf, den Betrieb mit Ablauf des 19. Juni 2008 einzustellen, und drohte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 25 000 € an. Die Untersagung stützte sie auf § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 i.V.m. § 4 Abs. 1, 2 und 4 des Glücksspielstaatsvertrages in der seinerzeit geltenden Fassung (GlüStV). Zur Begründung wurde unter anderem ausgeführt, das Wettangebot der Klägerin erfülle den Straftatbestand unerlaubten Glücksspiels gemäß § 284 Abs. 1 des Strafgesetzbuches (StGB). Eine Erlaubnis könne wegen des staatlichen Wettmonopols nach § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV nicht erteilt werden. Bei sachgerechter Ermessensausübung komme keine andere Entscheidung als eine Untersagung in Betracht. Diese sei auch verhältnismäßig.

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Am 23. Juni 2008 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht München Klage erhoben und um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Wenige Tage später wurde bei einer Polizeikontrolle in der G.straße ... die Vermittlung von Sportwetten der I. festgestellt. Daraufhin stellte die Beklagte das Zwangsgeld fällig und verfügte die Anwendung unmittelbaren Zwangs. Am 26. Juni 2008 wurde das Wettbüro der Klägerin polizeilich geschlossen und versiegelt. Dagegen erhob die Klägerin - in einem anderen Verfahren - ebenfalls Klage und bat um vorläufigen Rechtsschutz.

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Das Verwaltungsgericht München lehnte mit Beschluss vom 3. Juli 2008 den Eilantrag betreffend die Untersagungsverfügung und die Zwangsgeldandrohung ab. Mit weiterem Beschluss vom 7. Juli 2008 ordnete es die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Anordnung unmittelbaren Zwangs unter der Auflage an, dass in der G.straße ... keine unerlaubte Sportwettenvermittlung mehr durchgeführt werde. Die Beklagte setzte das fällig gestellte Zwangsgeld vom Soll ab und hob die Versiegelung auf. Das Eilverfahren wurde nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen eingestellt; der Klage gegen die Anordnung unmittelbaren Zwangs wurde im Januar 2009 stattgegeben.

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Die Klage gegen die Untersagungsverfügung und die Zwangsgeldandrohung hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 27. Januar 2009 abgewiesen. Im Berufungsverfahren hat die Klägerin ihr Klagebegehren für die Zeit bis zur Berufungsentscheidung auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt und an der Anfechtung nur für den anschließenden Zeitraum festgehalten. Sie meint, ihr Feststellungsinteresse für die Vergangenheit ergebe sich aus der Versiegelung ihrer Betriebsstätte in der Zeit vom 26. Juni bis zum 8. Juli 2008 sowie aus der Absicht, unionsrechtliche Staatshaftungsansprüche geltend zu machen. Darüber hinaus bestehe eine Wiederholungsgefahr und - wegen des Vorwurfes strafrechtswidrigen Verhaltens - ein Rehabilitierungsinteresse. Die Beklagte hat in ihrer Berufungserwiderung die Auffassung vertreten, die formelle Illegalität der Vermittlung rechtfertige die Untersagung auch unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Monopols. Mit Bezug darauf hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 9. Dezember 2010 die Ermessenserwägungen des angegriffenen Bescheides ausdrücklich um Ausführungen zur - nach ihrer Ansicht fehlenden - materiellen Erlaubnisfähigkeit der Veranstaltung und Vermittlung der Sportwetten ergänzt.

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Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 12. Januar 2012 das erstinstanzliche Urteil geändert, den angefochtenen Bescheid vom 18. Juni 2008 aufgehoben und dessen Rechtswidrigkeit im Zeitraum bis zur Berufungsentscheidung festgestellt. Die in die Zukunft gerichtete, zulässige Anfechtungsklage sei begründet, weil die Untersagungsverfügung ermessensfehlerhaft sei. Sie stütze sich maßgeblich auf das staatliche Sportwettenmonopol, das seinerseits gegen Unionsrecht verstoße. Es schränke die Dienstleistungsfreiheit unverhältnismäßig ein, da es nicht den Anforderungen der Geeignetheit und dem daraus abzuleitenden Erfordernis der Kohärenz entspreche. Dass es irgendeinen Beitrag zur Verwirklichung der mit dem Monopol verfolgten Ziele leiste, reiche nicht aus. Zu fordern sei vielmehr ein glücksspielsektorenübergreifender, konzeptionell und inhaltlich aufeinander bezogener, systematischer Regelungszusammenhang, mit dem diese Ziele konsequent verfolgt würden. Daran fehle es im maßgeblichen Zeitpunkt der Berufungsentscheidung schon wegen der gegenläufigen Regelung des gewerblichen Automatenspiels. Die Expansionspolitik in diesem Bereich führe dazu, dass die Monopolziele der Suchtbekämpfung und des Spielerschutzes nicht mehr wirksam verfolgt werden könnten. Auf Interdependenzen zwischen den beiden Glücksspielsektoren komme es dabei nicht an. Bei einem derartig widersprüchlichen Regelungs- und Schutzkonzept sei nicht nur die Geeignetheit der Beschränkung in einem Teilsegment, sondern ihre Verhältnismäßigkeit insgesamt in den Blick zu nehmen.

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Die Untersagungsverfügung könne auch nicht mit dem Hinweis auf die formelle Illegalität und die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit der Wettvermittlung aufrechterhalten werden. Eine vollständige Untersagung sei nur bei fehlender Erlaubnisfähigkeit gerechtfertigt. Außerdem stehe § 114 Satz 2 VwGO einer Berücksichtigung der nachgeschobenen Ermessenserwägungen entgegen. Diesen sei auch kein Neuerlass der Untersagungsverfügung unter konkludenter Rücknahme des Ausgangsbescheides zu entnehmen. Wegen der Rechtswidrigkeit der Untersagung könne die Zwangsgeldandrohung ebenfalls keinen Bestand haben.

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Der Antrag, die Rechtswidrigkeit der Untersagung für die Vergangenheit festzustellen, sei zulässig und begründet. Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an dieser Feststellung bestehe jedenfalls in Gestalt eines Rehabilitierungsinteresses. Dieses ergebe sich schon aus dem Vorwurf objektiv strafbaren Verhaltens. Im Übrigen sei ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch wegen des tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit zu bejahen, da andernfalls effektiver Rechtsschutz nicht gewährleistet sei. Auf das Vorliegen eines Präjudizinteresses komme es danach nicht an. Die Begründetheit des Fortsetzungsfeststellungsantrags ergebe sich aus den Urteilserwägungen zur Anfechtungsklage.

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Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision macht die Beteiligte geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe zu Unrecht ein berechtigtes Feststellungsinteresse der Klägerin bejaht. Ein Rehabilitierungsinteresse scheide aus, da die Klägerin sich als juristische Person nicht strafbar machen könne. Die Untersagungsverfügung bewirke auch keinen tiefgreifenden Grundrechtseingriff, sondern erschöpfe sich in einer Berufsausübungsregelung. Materiell-rechtlich wende das Berufungsgericht das unionsrechtliche Kohärenzerfordernis unzutreffend an. Unabhängig davon werde die Untersagung auch von den nachgeschobenen Gründen getragen. Außerdem macht die Beteiligte Verfahrensmängel geltend.

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Mit Schriftsatz vom 15. November 2012 hat die Beklagte erklärt, aus der angefochtenen Untersagungsverfügung ab dem 1. Juli 2012 keine Rechte mehr herzuleiten. Daraufhin haben die Hauptbeteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt.

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Die Beteiligte beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. Januar 2012 zu ändern und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Januar 2009 zurückzuweisen, soweit der Rechtsstreit noch nicht - in Bezug auf die Zeit seit dem 1. Juli 2012 - in der Hauptsache erledigt ist, sowie der Klägerin die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens insgesamt aufzuerlegen.

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Die Beklagte schließt sich dem Revisionsvorbringen der Beteiligten an, ohne einen eigenen Antrag zu stellen.

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Die Klägerin beantragt,

die Revision mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass anstelle der Aufhebung der Untersagungsverfügung deren Rechtswidrigkeit - auch - in der Zeit von der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs bis zum 30. Juni 2012 festgestellt wird, sowie die Kosten des Revisionsverfahrens insgesamt dem Freistaat Bayern aufzuerlegen.

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Sie verteidigt das angegriffene Urteil und meint, ein ideelles Feststellungsinteresse ergebe sich auch aus dem tiefgreifenden Eingriff in unionsrechtliche Grundfreiheiten in Verbindung mit der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs nach Art. 47 Abs. 1 der Grundrechtecharta der Europäischen Union (GRC). Dazu regt die Klägerin eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union an. Für die von ihr formulierte Vorlagefrage wird auf die Anlage zur Sitzungsniederschrift verwiesen. Ferner macht die Klägerin ein Präjudizinteresse wegen unionsrechtlicher Staatshaftungsansprüche geltend. Die formelle Illegalität ihrer Tätigkeit könne ihr nicht entgegengehalten werden, weil ihr die Erlaubnis zur Vermittlung an private Wettanbieter unionsrechtswidrig vorenthalten worden sei. Ein Verneinen des Feststellungsinteresses entwerte ihren prozessualen Aufwand und bringe sie um die Früchte des mehr als vierjährigen Verfahrens. Materiell-rechtlich hält die Klägerin den Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV für unionsrechtswidrig und die Monopolregelung für inkohärent.

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Soweit die Hauptbeteiligten den Rechtsstreit mit Schriftsätzen vom 15. und 23. November 2012 übereinstimmend - bezüglich der Zeit seit dem 1. Juli 2012 - für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Einer Zustimmung des am Verfahren beteiligten Vertreters des öffentlichen Interesses bedurfte es nicht. Im Umfang der Teilerledigung sind das erstinstanzliche und das Berufungsurteil wirkungslos geworden.

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Im Übrigen - soweit die Klägerin begehrt, die Rechtswidrigkeit der Untersagung bis zur Entscheidung des Berufungsgerichts und darüber hinaus bis zum 30. Juni 2012 festzustellen - ist die zulässige Revision begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verletzt revisibles Recht, weil es unzutreffend annimmt, die Klägerin habe gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit für den bereits abgelaufenen Zeitraum. Das Urteil beruht auch auf dieser Rechtsverletzung und erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Bei zutreffender Rechtsanwendung hätte es die Fortsetzungsfeststellungsklage für unzulässig halten müssen. Dies führt zur Änderung des Berufungsurteils und zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen - klagabweisenden - Urteils. Dem steht nicht entgegen, dass der Klagantrag umgestellt wurde.

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1. In Bezug auf den noch verfahrensgegenständlichen, bereits abgelaufenen Zeitraum bis zum 30. Juni 2012 kann die Untersagungsverfügung nur mit der Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO angegriffen werden.

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a) Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof den entsprechenden Antrag der Klägerin für die Zeit bis zur Berufungsentscheidung für statthaft gehalten, da die Untersagung sich als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung grundsätzlich fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum erledigt. Ein Verbot wird durch Zeitablauf gegenstandslos, weil es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann. Maßnahmen zur Vollstreckung der Untersagung schließen eine Erledigung nur aus, wenn sie bei Aufhebung der Grundverfügung noch rückgängig zu machen sind. Das ist bei der Schließung der Betriebsstätte durch unmittelbaren Zwang vom 26. Juni bis zum 8. Juli 2008 nicht der Fall.

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b) Für den Zeitraum von der Berufungsentscheidung bis zum Ablauf der Wirkung der Untersagung infolge ihrer nachträglichen Befristung zum 30. Juni 2012 hat die Klägerin ihr Anfechtungsbegehren im Revisionsverfahren zulässig auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt. Das Verbot der Klageänderung gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO steht nur einer Änderung des Streitgegenstandes entgegen. Es schließt jedoch nicht aus, von der Anfechtung eines Verwaltungsakts zu einem Fortsetzungsfeststellungsantrag überzugehen. Dieser Antrag ist für die Zeit bis zum 30. Juni 2012 auch statthaft, da sich die angegriffene Untersagung bis zu diesem Tag weiter fortlaufend und mit seinem Ablauf endgültig erledigt hat. Vorher ist keine endgültige Erledigung eingetreten, weil die Klägerin ihre Betriebsstätte nach der vorübergehenden polizeilichen Schließung wieder zur Vermittlung von Pferdewetten nutzte und auch die Vermittlung von Sportwetten dort jederzeit hätte wieder aufnehmen können.

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2. Zulässig ist die statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage allerdings nur, wenn die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts hat. Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 4. März 1976 - BVerwG 1 WB 54.74 - BVerwGE 53, 134 <137> und vom 24. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 61.06 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 24 Rn. 3). Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Danach kommt es hier auf den Schluss der mündlichen Verhandlung in der Revisionsinstanz an.

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a) Für diesen Zeitpunkt lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht mit einer Wiederholungsgefahr begründen. Dazu ist nicht nur die konkrete Gefahr erforderlich, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird. Darüber hinaus müssen die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sein (Urteil vom 12. Oktober 2006 - BVerwG 4 C 12.04 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 23 Rn. 8 m.w.N.). Daran fehlt es hier. Die für die Beurteilung einer glücksspielrechtlichen Untersagung maßgeblichen rechtlichen Umstände haben sich mit dem Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (BayGVBl 2012 S. 318) und dessen landesrechtlicher Umsetzung in Bayern zum 1. Juli 2012 gemäß §§ 1 und 4 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland und anderer Rechtsvorschriften vom 25. Juni 2012 (BayGVBl S. 270) grundlegend geändert. Dem steht nicht entgegen, dass der allgemeine Erlaubnisvorbehalt für die Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und die Ermächtigung zur Untersagung der unerlaubten Veranstaltung und Vermittlung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV fortgelten. Für die rechtliche Beurteilung einer Untersagung kommt es auch auf die Verhältnismäßigkeit des mit ihr durchgesetzten Erlaubnisvorbehalts sowie des Verbots selbst und damit auf Fragen der materiellen Erlaubnisfähigkeit des untersagten Verhaltens an (vgl. Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55; dazu näher unten Rn. 54 f.). Insoweit ergeben sich aus den in Bayern zum 1. Juli 2012 in Kraft getretenen, § 4 GlüStV ergänzenden Spezialregelungen betreffend die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten erhebliche Unterschiede zur früheren, bis zum 30. Juni 2012 geltenden Rechtslage. Nach § 10a Abs. 1 und 2 i.V.m. §§ 4a ff. GlüStV wird das staatliche Sportwettenmonopol - zunächst für eine Experimentierphase von sieben Jahren - durch ein Konzessionssystem ersetzt. Gemäß § 10a Abs. 3 GlüStV können bundesweit bis zu 20 Wettunternehmen eine Veranstalterkonzession erhalten. Für die Konzessionäre wird das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV, von dem ohnehin nach Absatz 5 der Vorschrift dispensiert werden darf, nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV gelockert. Die Vermittlung konzessionierter Angebote bleibt nach § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erlaubnispflichtig. Die Anforderungen an die gewerbliche Spielvermittlung werden aber in § 19 i.V.m. §§ 5 bis 8 GlüStV in wesentlichen Punkten neu geregelt. So wurden die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV deutlich zurückgenommen (dazu im Einzelnen Beschluss vom 17. Oktober 2012 - BVerwG 8 B 47.12 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 208 Rn. 6). Andererseits enthält § 7 Abs. 1 Satz 2 GlüStV eine weitgehende Konkretisierung der zuvor nur allgemein statuierten Aufklärungspflichten. Außerdem bindet § 8 Abs. 6 GlüStV erstmals auch die Vermittler in das übergreifende Sperrsystem nach § 23 GlüStV ein. Insgesamt schließen die erheblichen Änderungen der für die materiell-rechtliche Beurteilung der Untersagung erheblichen Vorschriften es aus, von einer im Wesentlichen gleichen Rechtslage auszugehen.

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Aus der Befristung der experimentellen Konzessionsregelung lässt sich keine konkrete Wiederholungsgefahr herleiten. Ob der Gesetzgeber das Konzessionssystem und dessen materiell-rechtliche Ausgestaltung nach Ablauf der siebenjährigen Experimentierphase auf der Grundlage der inzwischen gewonnenen Erfahrungen fortschreiben, modifizieren oder aufgeben wird, ist ungewiss. Eine Rückkehr zur alten Rechtslage ist jedenfalls nicht abzusehen.

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b) Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist auch nicht wegen eines Rehabilitierungsinteresses der Klägerin zu bejahen. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz beruht auf der Annahme, ein solches Interesse bestehe schon wegen des Vorwurfs objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.

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Allerdings fehlt ein Rehabilitierungsinteresse nicht etwa deshalb, weil die Klägerin sich als juristische Person nicht strafbar machen kann. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob der Schutzbereich des Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG sich nach Art. 19 Abs. 3 GG insgesamt auf juristische Personen erstreckt. Sie können jedenfalls Ausprägungen dieses Rechts geltend machen, die nicht an die charakterliche Individualität und die Entfaltung der natürlichen Person anknüpfen, sondern wie das Recht am eigenen Wort oder das Recht auf Achtung des sozialen Geltungsanspruchs und auf Abwehr von Rufschädigungen auch Personengesamtheiten und juristischen Personen zustehen können (BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 2002 - 1 BvR 1611/96, 805/98 - BVerfGE 106, 28 <42 ff.>; BGH, Urteil vom 3. Juni 1986 - VI ZR 102/85 - BGHZ 98, 94 <97>). Die bloße Einschätzung eines Verhaltens als objektiv strafbar hat aber keinen den Betroffenen diskriminierenden Charakter und kann deshalb noch kein Rehabilitierungsinteresse auslösen.

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Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern (Beschlüsse vom 4. März 1976 a.a.O. S. 138 f. und vom 4. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 64.06 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 36 S. 4 f.). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. In der Feststellung objektiver Strafbarkeit des untersagten Verhaltens liegt noch keine Stigmatisierung. Vielmehr erschöpft sie sich in der Aussage, die unerlaubte Veranstaltung und Vermittlung der Sportwetten erfülle den objektiven Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB und rechtfertige deshalb ein ordnungsbehördliches Einschreiten. Damit enthält sie kein ethisches Unwerturteil, das geeignet wäre, das soziale Ansehen des Betroffenen herabzusetzen. Diese Schwelle wird erst mit dem konkreten, personenbezogenen Vorwurf eines schuldhaft-kriminellen Verhaltens überschritten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1952 - 1 BvR 197/53 - BVerfGE 9, 167 <171> und Urteil vom 6. Juni 1967 - 2 BvR 375, 53/60 und 18/65 - BVerfGE 22, 49 <79 f.>).

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Einen solchen Vorwurf hat die Beklagte nach der revisionsrechtlich fehlerfreien Auslegung der Untersagungsverfügung durch die Vorinstanz hier nicht erhoben. Vielmehr bleibt offen, ob angesichts der umstrittenen und seinerzeit ungeklärten Rechtslage ein Entschuldigungsgrund in Gestalt eines unvermeidbaren Verbotsirrtums vorlag (vgl. BGH, Urteil vom 16. August 2007 - 4 StR 62/07 - NJW 2007, 3078 zur Rechtslage unter dem Lotteriestaatsvertrag). Die Einschätzung, die untersagte Tätigkeit sei objektiv strafbar, hat überdies keine Außenwirkung erlangt. Der Bescheid ist nur an die Klägerin gerichtet. Eine Weitergabe an Dritte ist weder substantiiert vorgetragen worden noch aus den Akten zu ersehen.

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Der vorübergehenden polizeilichen Schließung des Wettlokals kam zwar Außenwirkung zu, sie hatte jedoch keinen diskriminierenden Charakter. Aus dem Vollzug einer Verwaltungsmaßnahme lässt sich nur ableiten, dass dem Betroffenen ein Verstoß gegen verwaltungsrechtliche Vorschriften und Anordnungen vorgeworfen wird. Ein solcher Vorwurf bewirkt jedoch im Gegensatz zum Vorwurf schuldhafter Verletzung von Strafgesetzen keine Stigmatisierung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1952 a.a.O.). Sie ergibt sich hier auch nicht aus der Art und Weise der Schließung des Lokals.

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Nachteilige Auswirkungen der Untersagung in künftigen Verwaltungsverfahren - etwa zur Erlaubniserteilung nach aktuellem Recht - sind nach der im Termin zur mündlichen Verhandlung zu Protokoll gegebenen Erklärung des Vertreters des Freistaates Bayern ebenfalls nicht zu besorgen. Danach werden Monopolverstöße dort zukünftig nicht als Anhaltspunkt für eine Unzuverlässigkeit von Konzessionsbewerbern oder Bewerbern um eine Vermittlungserlaubnis gewertet.

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c) Entgegen dem angegriffenen Urteil lässt sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht mit dem Vorliegen eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG begründen. Die Annahme des Berufungsgerichts, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO müsse wegen der Garantie effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG in diesem Sinne ausgelegt werden, trifft nicht zu. Eine Ausweitung des Tatbestandsmerkmals des berechtigten Feststellungsinteresses über die einfach-rechtlich konkretisierten Fallgruppen des berechtigten rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Interesses (aa) hinaus verlangt Art. 19 Abs. 4 GG nur bei Eingriffsakten, die sonst wegen ihrer typischerweise kurzfristigen Erledigung regelmäßig keiner gerichtlichen Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten (bb). Eine weitere Ausdehnung des Anwendungsbereichs, die ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse allein wegen der Schwere des erledigten Eingriffs in Grundrechte oder Grundfreiheiten annimmt, ist auch aus Art. 47 GRC in Verbindung mit dem unionsrechtlichen Effektivitätsgebot nicht herzuleiten (cc).

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aa) Aus dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und dem systematischen Zusammenhang mit § 42 VwGO ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichte nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden können. Nach dem Wegfall der mit dem Verwaltungsakt verbundenen Beschwer wird gerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich nur zur Verfügung gestellt, wenn der Kläger ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme hat (dazu oben Rn. 20). Das berechtigte Feststellungsinteresse geht in all diesen Fällen über das bloße Interesse an der Klärung der Rechtswidrigkeit der Verfügung hinaus. Dies gilt unabhängig von der Intensität des erledigten Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen waren.

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bb) Die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG differenziert ebenfalls nicht nach diesen beiden Kriterien. Sie gilt auch für einfach-rechtliche Rechtsverletzungen, die - von der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG abgesehen - kein Grundrecht tangieren, und für weniger schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte und Grundfreiheiten. Umgekehrt gebietet die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG selbst bei tiefgreifenden Eingriffen in solche Rechte nicht, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen, wenn dies nicht erforderlich ist, die Effektivität des Rechtsschutzes zu sichern.

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Effektiver Rechtsschutz verlangt, dass der Betroffene ihn belastende Eingriffsmaßnahmen in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren überprüfen lassen kann. Solange er durch den Verwaltungsakt beschwert ist, stehen ihm die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO zur Verfügung. Erledigt sich der Verwaltungsakt durch Wegfall der Beschwer, wird nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO Rechtsschutz gewährt, wenn der Betroffene daran ein berechtigtes rechtliches, ideelles oder wirtschaftliches Interesse hat. In den übrigen Fällen, in denen sein Anliegen sich in der bloßen Klärung der Rechtmäßigkeit des erledigten Verwaltungsakts erschöpft, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach Art. 19 Abs. 4 GG zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon ist nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, ob die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt (BVerfG, Beschlüsse vom 5. Dezember 2001 - 2 BvR 527/99, 1337/00, 1777/00 - BVerfGE 104, 220 <232 f.> und vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77 <86> m.w.N).

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Glücksspielrechtliche Untersagungsverfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV zählen nicht zu den Verwaltungsakten, die sich in diesem Sinne typischerweise kurzfristig erledigen. Vielmehr sind sie als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung (Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 19 m.w.N.) gerade auf langfristige Geltung angelegt. Dass sie sich regelmäßig fortlaufend für den bereits zurückliegenden Zeitraum erledigen, lässt ihre gegenwärtige, sich täglich neu aktualisierende Wirksamkeit und damit auch ihre Anfechtbarkeit und Überprüfbarkeit im Hauptsacheverfahren unberührt (vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Januar 2012, § 113 Rn. 85 a.E.). Änderungen der Rechtslage führen ebenfalls nicht zur Erledigung. Vielmehr ist die Untersagung anhand der jeweils aktuellen Rechtslage zu prüfen. Dass ihre Anfechtung sich regelmäßig nur auf eine Aufhebung des Verbots mit Wirkung ab dem Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung richten kann, stellt keine Rechtsschutzbeschränkung dar. Vielmehr trägt dies dem Umstand Rechnung, dass das Verbot in der Vergangenheit keine Regelungswirkung mehr entfaltet, die aufgehoben werden könnte. Im Ausnahmefall, etwa bei einer noch rückgängig zu machenden Vollziehung der Untersagung, bleibt diese wegen ihrer Titelfunktion als Rechtsgrund der Vollziehung rückwirkend anfechtbar (Beschluss vom 25. September 2008 - BVerwG 7 C 5.08 - Buchholz 345 § 6 VwVG Nr. 1 Rn. 13; zur Vollzugsfolgenbeseitigung vgl. Urteil vom 14. März 2006 - BVerwG 1 C 11.05 - BVerwGE 125, 110 = Buchholz 402.242 § 63 AufenthG Nr. 2 Rn. 17).

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Dass eine untypisch frühzeitige Erledigung im Einzelfall einer streitigen Hauptsacheentscheidung zuvorkommen kann, berührt Art. 19 Abs. 4 GG nicht. Die Rechtsweggarantie verbietet zwar, gesetzliche Zulässigkeitsanforderungen so auszulegen, dass ein gesetzlich eröffneter Rechtsbehelf leerläuft, weil das weitere Beschreiten des Rechtswegs unzumutbar und ohne sachliche Rechtfertigung erschwert wird (BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2010 - 2 BvR 1023/08 - NJW 2011, 137 m.w.N.). Einen solchen Leerlauf hat die dargestellte Konkretisierung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses aber nicht zur Folge. Ihre sachliche Rechtfertigung und die Zumutbarkeit ihrer prozessualen Konsequenzen ergeben sich daraus, dass eine großzügigere Handhabung dem Kläger mangels berechtigten rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Interesses keinen relevanten Vorteil bringen könnte und auch nicht dazu erforderlich ist, maßnahmenspezifische Rechtsschutzlücken zu vermeiden.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin wird deren prozessualer Aufwand mit der endgültigen Erledigung des Verfahrens, wenn kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahen ist, auch nicht entwertet. Das ursprüngliche Klageziel, die Beseitigung der Untersagung, wird infolge der zur Erledigung führenden Befristung durch das Unwirksamwerden der Verbotsverfügung mit Fristablauf erreicht. Das prozessuale Vorbringen zur Zulässigkeit und Begründetheit der Klage im Zeitpunkt der Erledigung kann sich bei der Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO zugunsten der Klägerin auswirken. Eine Hauptsacheentscheidung in jedem Einzelfall oder gar ein vollständiger Instanzenzug wird durch Art. 19 Abs. 4 GG nicht gewährleistet.

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cc) Aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 GRC ergibt sich keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Interesses nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO weiter auszulegen.

37

Allerdings ist nach der unionsgerichtlichen Rechtsprechung davon auszugehen, dass der sachliche Anwendungsbereich der Grundrechtecharta nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC eröffnet ist, weil die Klägerin Rechtsschutz wegen einer Beschränkung ihrer Dienstleistungsfreiheit begehrt. Zur mitgliedstaatlichen Durchführung des Unionsrechts im Sinne der Vorschrift rechnet der Gerichtshof nicht nur Umsetzungsakte im Sinne eines unionsrechtlich - zumindest teilweise - determinierten Vollzugs, sondern auch mitgliedstaatliche Eingriffe in Grundfreiheiten nach Maßgabe der allgemeinen unionsrechtlichen Schrankenvorbehalte. An dieser Rechtsprechung, die vor Inkrafttreten der Charta zur Abgrenzung des Anwendungsbereichs unionsrechtlicher Grundrechte als allgemeiner Grundsätze des Unionsrechts entwickelt wurde (vgl. EuGH, Urteil vom 18. Juni 1991 - Rs. C-260/89, ERT - Slg. 1991 I-2951 ), hält der Gerichtshof weiterhin fest. Er geht von einer mitgliedstaatlichen Bindung an die Unionsgrundrechte im gesamten Anwendungsbereich des Unionsrechts aus und verweist dazu auf die Erläuterungen zu Art. 51 GRC, die nach Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 EUV, Art. 52 Abs. 7 GRC bei der Auslegung der Charta zu berücksichtigen sind (EuGH, Urteil vom 26. Februar 2013 - Rs. C-617/10, Akerberg Fransson - EuZW 2013, 302 ). Wie diese Abgrenzungsformel im Einzelnen zu verstehen ist, inwieweit bei ihrer Konkretisierung grammatische und entstehungsgeschichtliche Anhaltspunkte für eine bewusste Begrenzung des Anwendungsbereichs durch Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC maßgeblich und welche Folgerungen aus kompetenzrechtlichen Grenzen zu ziehen sind (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - NJW 2013, 1499 Rn. 88 und 90; zur Entstehungsgeschichte Borowsky, in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. Aufl. 2011, S. 643 ff.), bedarf hier keiner Klärung. Geht man von der Anwendbarkeit des Art. 47 GRC aus, ist dieser jedenfalls nicht verletzt.

38

Mit der Verpflichtung, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Rechtsverletzungen zur Verfügung zu stellen, konkretisiert Art. 47 Abs. 1 GRC den allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz effektiven Rechtsschutzes (dazu vgl. EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 - Rs. C-279/09, DEB - EuZW 2011, 137 und Beschluss vom 13. Juni 2012 - Rs. C-156/12, GREP - juris ). Er hindert den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber aber nicht, für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs ein qualifiziertes Interesse des Klägers zu fordern und diese Anforderung im Sinne der soeben unter aa) und bb) (Rn. 30 und 31 ff.) dargelegten Kriterien zu konkretisieren.

39

Wie sich aus den einschlägigen unionsgerichtlichen Entscheidungen ergibt, bleibt es grundsätzlich den Mitgliedstaaten überlassen, im Rahmen der Ausgestaltung ihres Prozessrechts die Klagebefugnis und das Rechtsschutzinteresse des Einzelnen zu normieren. Begrenzt wird das mitgliedstaatliche Ermessen bei der Regelung solcher Zulässigkeitsvoraussetzungen durch das unionsrechtliche Äquivalenzprinzip, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Effektivitätsgebot (EuGH, Urteile vom 11. Juli 1991 - Rs. C-87/90 u.a., Verholen u.a. ./. Sociale Verzekeringsbank - Slg. 1991 I-3783 und vom 16. Juli 2009 - Rs. C-12/08, Mono Car Styling ./. Dervis Odemis u.a. - Slg. 2009 I-6653 ; Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ).

40

Das Äquivalenzprinzip verlangt eine Gleichwertigkeit der prozessrechtlichen Bedingungen für die Durchsetzung von Unionsrecht und mitgliedstaatlichem Recht (EuGH, Urteil vom 13. März 2007 - Rs. C-432/05, Unibet ./. Justitiekansler - Slg. 2005 I-2301 ). Es ist hier nicht betroffen, weil die dargelegte verfassungskonforme Konkretisierung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht danach unterscheidet, ob eine Verletzung von Unions- oder mitgliedstaatlichem Recht geltend gemacht wird.

41

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verbietet eine Zulässigkeitsregelung, die das Recht auf Zugang zum Gericht in seinem Wesensgehalt selbst beeinträchtigt, ohne einem unionsrechtlich legitimen Zweck zu dienen und im Verhältnis dazu angemessen zu sein (EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 a.a.O. und Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ). Hier fehlt schon eine den Wesensgehalt des Rechts selbst beeinträchtigende Rechtswegbeschränkung. Sie liegt vor, wenn dem Betroffenen der Zugang zum Gericht trotz einer Belastung durch die beanstandete Maßnahme verwehrt wird, weil die fragliche Regelung für den Zugang zum Recht ein unüberwindliches Hindernis aufrichtet (vgl. EuGH, Urteil vom 22. Dezember 2010 a.a.O. ; Beschluss vom 13. Juni 2012 a.a.O. ). Danach kommt es - nicht anders als nach der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 19 Abs. 4 GG - maßgeblich darauf an, dass der Betroffene eine ihn belastende Eingriffsmaßnahme gerichtlich überprüfen lassen kann. Das war hier gewährleistet, da die Untersagungsverfügung bis zu ihrer endgültigen Erledigung angefochten werden konnte und § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Fortsetzungsfeststellung ermöglichte, soweit diese noch zur Abwendung fortwirkender Nachteile von Nutzen sein konnte. Dass die Vorschrift keinen darüber hinausgehenden Anspruch auf eine Fortsetzung des Prozesses nur zum Zweck nachträglicher Rechtsklärung vorsieht, widerspricht nicht dem Wesensgehalt der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs. Unabhängig davon wäre selbst eine Beeinträchtigung des Rechts in seinem Wesensgehalt verhältnismäßig. Sie wäre geeignet, erforderlich und angemessen, die Prozessökonomie zur Verwirklichung des unionsrechtlich legitimen Ziels zügigen, effektiven Rechtsschutzes für alle Rechtssuchenden zu wahren.

42

Das Effektivitätsgebot ist ebenfalls nicht verletzt. Es fordert eine Ausgestaltung des mitgliedstaatlichen Rechts, die die Ausübung unionsrechtlich gewährleisteter Rechte nicht praktisch unmöglich macht oder unzumutbar erschwert (EuGH, Urteile vom 11. Juli 1991 a.a.O. und vom 13. März 2007 a.a.O. ). Bezogen auf die mitgliedstaatliche Regelung prozessualer Zulässigkeitsvoraussetzungen ergibt sich daraus, dass den Trägern unionsrechtlich begründeter Rechte gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung stehen muss, der eine wirksame Kontrolle jeder Rechtsverletzung und damit die Durchsetzbarkeit des betroffenen Rechts gewährleistet. Diese Anforderungen gehen nicht über die aus Art. 19 Abs. 4 GG herzuleitende Gewährleistung einer gerichtlichen Überprüfbarkeit jedes Eingriffs in einem Hauptsacheverfahren hinaus. Insbesondere lässt sich aus dem Effektivitätsgebot keine Verpflichtung herleiten, eine Fortsetzung der gerichtlichen Kontrolle nach Erledigung des Eingriffs unabhängig von einem rechtlichen, ideellen oder wirtschaftlichen Nutzen für den Kläger allein unter dem Gesichtspunkt eines abstrakten Rechtsklärungsinteresses vorzusehen (vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts Tesauro, in: - Rs. C-83/91, Meilicke/ADV/ORGA AG - vom 8. April 1992, Slg. 1992 I-4897 ). Das gilt erst recht, wenn die Maßnahme bereits Gegenstand einer gerichtlichen Hauptsacheentscheidung war und sich erst im Rechtsmittelverfahren erledigt hat.

43

An der Richtigkeit dieser Auslegung des Art. 47 Abs. 1 GRC und des unionsrechtlichen Grundsatzes effektiven Rechtsschutzes bestehen unter Berücksichtigung der zitierten unionsgerichtlichen Rechtsprechung keine ernsthaften Zweifel im Sinne der acte-clair-Doktrin (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T. u.a. -, Slg. 1982, S. 3415 ). Die von der Klägerin angeregte Vorlage an den Gerichtshof ist deshalb nach Art. 267 Abs. 3 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) nicht geboten.

44

d) Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt sich schließlich nicht aus der Präjudizwirkung der beantragten Feststellung für den von der Klägerin angestrebten Staatshaftungsprozess. Auch das Berufungsgericht hat das nicht angenommen. Ein Präjudizinteresse kann nur bestehen, wenn die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen nicht offensichtlich aussichtslos ist. Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs im zivilgerichtlichen Haftungsprozess genügt nicht. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage jedoch, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (Urteile vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 95 S. 27, vom 29. April 1992 - BVerwG 4 C 29.90 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 247 S. 90 und vom 8. Dezember 1995 - BVerwG 8 C 37.93 - BVerwGE 100, 83 <92> = Buchholz 454.11 WEG Nr. 7). Der Verwaltungsprozess muss nicht zur Klärung öffentlich-rechtlicher Vorfragen der Staatshaftung fortgeführt werden, wenn der Kläger daraus wegen offenkundigen Fehlens anderer Anspruchsvoraussetzungen keinen Nutzen ziehen könnte. Hier drängt sich schon ohne eine detaillierte Würdigung auf, dass der Klägerin selbst bei Rechtswidrigkeit der Untersagung keine staatshaftungsrechtlichen Ansprüche zustehen.

45

Die Voraussetzungen der Amtshaftung gemäß Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs (zu dessen Herleitung vgl. EuGH, Urteil vom 19. November 1991 - Rs. C-6/90 und 9/90, Francovich u.a. - Slg. 1991 I-5357 ) liegen ersichtlich nicht vor, ohne dass es insoweit einer ins Einzelne gehenden Prüfung bedürfte. Weitere Anspruchsgrundlagen kommen nicht in Betracht.

46

aa) Für den Zeitraum vom Erlass der Untersagung bis zum Ergehen der unionsgerichtlichen Urteile zu den deutschen Sportwettenmonopolen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Markus Stoß u.a. - Slg. 2010 I-8069, - Rs. C-46/08, Carmen Media Group - Slg. 2010 I-8175 und - Rs. C-409/06, Winner Wetten - Slg. 2010 I-8041) scheidet ein Amtshaftungsanspruch aus, weil den Amtswaltern selbst bei Rechtswidrigkeit der zur Begründung der Untersagung herangezogenen Monopolregelung keine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung zur Last zu legen ist. Die unionsrechtliche Staatshaftung greift für diesen Zeitraum nicht ein, da ein etwaiger Verstoß gegen das Unionsrecht nicht hinreichend qualifiziert war.

47

(1) Einem Amtswalter ist auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird (Urteil vom 17. August 2005 - BVerwG 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99 <105 ff.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32; BGH, Urteil vom 6. Februar 1986 - III ZR 109/84 - BGHZ 97, 97 <107>). Das Verwaltungsgericht hat die angegriffene Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren - unabhängig von der Wirksamkeit und Anwendbarkeit des Monopols - für rechtmäßig gehalten. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bejahte seinerzeit in ständiger Rechtsprechung die Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit höherrangigem Recht sowie die Rechtmäßigkeit darauf gestützter Untersagungen unerlaubter Wettvermittlung (vgl. VGH München, Urteile vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 - ZfWG 2009, 27 und - 10 BV 07.774/775 - juris). Er hat diese Auffassung erst im Hinblick auf die im Herbst 2010 veröffentlichten Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union zu den deutschen Sportwettenmonopolen vom 8. September 2010 (a.a.O.) sowie die daran anknüpfenden Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 (BVerwG 8 C 14.09 - BVerwGE 138, 201 = Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 272, - BVerwG 8 C 15.09 - NWVBl 2011, 307 sowie - BVerwG 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273) in einer Eilentscheidung im Frühjahr 2011 aufgegeben (VGH München, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 - ZfWG 2011, 197 = juris Rn. 24 ff.). Die Orientierung an der berufungsgerichtlichen Rechtsprechung kann den Amtswaltern auch nicht etwa vorgeworfen werden, weil die kollegialgerichtlichen Entscheidungen bis Ende 2010 - für sie erkennbar - von einer schon im Ansatzpunkt völlig verfehlten rechtlichen Betrachtung ausgegangen wären (zu diesem Kriterium vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 2005 a.a.O. S. 106 f.). Hinreichend geklärt war ein etwaiger Verstoß gegen unionsrechtliche Vorgaben jedenfalls nicht vor Ergehen der zitierten unionsgerichtlichen Entscheidungen (BGH, Urteil vom 18. Oktober 2012 - III ZR 196/11 - EuZW 2013, 194 ), die durch die nachfolgenden Urteile des Senats in Bezug auf das bayerische Monopol konkretisiert wurden. Der Gerichtshof stellte seinerzeit erstmals klar, dass die Verhältnismäßigkeit im unionsrechtlichen Sinn nicht nur eine kohärente Ausgestaltung des jeweiligen Monopolbereichs selbst, sondern darüber hinaus eine Kohärenz auch zwischen den Regelungen verschiedener Glücksspielsektoren fordert. Außerdem präzisierte er die Grenzen zulässiger, nicht auf Expansion gerichteter Werbung für die besonders umstrittene Imagewerbung.

48

(2) Im Zeitraum bis zum Herbst 2010 fehlt es auch an einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß, wie er für die unionsrechtliche Staatshaftung erforderlich ist. Diese setzt eine erhebliche und gleichzeitig offenkundige Verletzung des Unionsrechts voraus. Maßgeblich dafür sind unter anderem das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, der Umfang des durch sie belassenen Ermessensspielraums und die Frage, ob Vorsatz bezüglich des Rechtsbruchs oder des Zufügens des Schadens vorlag, sowie schließlich, ob ein Rechtsirrtum entschuldbar war (EuGH, Urteil vom 5. März 1996 - Rs. C-46 und 48/93, Brasserie du Pêcheur und Factortame - Slg. 1996 I-1029 ). Nach diesen Kriterien kann zumindest bis zu den zitierten Entscheidungen des Gerichtshofs von einer offenkundigen erheblichen Verletzung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit durch die Monopolregelung nicht die Rede sein. Mangels Harmonisierung des Glücksspielbereichs stand den Mitgliedstaaten ein weites Regelungsermessen zur Verfügung. Seine durch die Grundfreiheiten gezogenen Grenzen waren jedenfalls bis zur unionsgerichtlichen Konkretisierung der intersektoralen Kohärenz nicht so genau und klar bestimmt, dass ein etwaiger Rechtsirrtum unentschuldbar gewesen wäre.

49

bb) Für den anschließenden Zeitraum bis zur endgültigen Erledigung der angegriffenen Untersagung am 30. Juni 2012 bedarf es keiner Prüfung, ob eine schuldhaft fehlerhafte Rechtsanwendung der Behörden oder ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen das Unionsrecht zu bejahen ist. Jedenfalls fehlt offensichtlich die erforderliche Kausalität zwischen einer etwaigen Rechtsverletzung und dem möglicherweise geltend zu machenden Schaden. Das ergibt sich schon aus den allgemeinen Grundsätzen zur Kausalität von fehlerhaften Ermessensentscheidungen für einen etwaigen Schaden.

50

(1) Die Amtshaftung setzt gemäß § 839 BGB voraus, dass der Schaden durch das schuldhaft rechtswidrige Handeln des Amtsträgers verursacht wurde. Bei Ermessensentscheidungen ist das zu verneinen, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass auch bei fehlerfreier Rechtsanwendung dieselbe zum Schaden führende Entscheidung getroffen worden wäre (BGH, Beschlüsse vom 21. Januar 1982 - III ZR 37/81 - VersR 1982, 275 und vom 30. Mai 1985 - III ZR 198/84 - VersR 1985, 887 f.; Vinke, in: Soergel, Bürgerliches Gesetzbuch, Bd. 12, Stand: Sommer 2005, § 839 Rn. 176, zur Unterscheidung von der Figur rechtmäßigen Alternativverhaltens vgl. ebd. Rn. 178).

51

Die unionsrechtliche Staatshaftung greift nur bei einem unmittelbaren Kausalzusammenhang zwischen der hinreichend qualifizierten Unionsrechtsverletzung und dem Schaden ein. Diese unionsrechtlich vorgegebene Haftungsvoraussetzung ist im mitgliedstaatlichen Recht umzusetzen (EuGH, Urteil vom 5. März 1996 a.a.O. ). Sie ist erfüllt, wenn ein unmittelbarer ursächlicher und adäquater Zusammenhang zwischen dem hinreichend qualifizierten Unionsrechtsverstoß und dem Schaden besteht (BGH, Urteil vom 24. Oktober 1996 - III ZR 127/91 - BGHZ 134, 30 <39 f.>; Papier, in: Münchener Kommentar zum BGB, 5. Aufl. 2009, § 839 Rn. 101). Bei Ermessensentscheidungen ist dieser Kausalzusammenhang nicht anders zu beurteilen als in den Fällen der Amtshaftung. Er fehlt, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Schaden auch bei rechtsfehlerfreier Ermessensausübung eingetreten wäre.

52

Nach beiden Anspruchsgrundlagen käme daher eine Haftung nur in Betracht, wenn feststünde, dass der Schaden bei rechtmäßiger Ermessensausübung vermieden worden wäre. Das ist für den noch offenen Zeitraum vom Herbst 2010 bis zum 30. Juni 2012 offenkundig zu verneinen. In dieser Zeit war eine Untersagung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV zur Durchsetzung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts nach § 4 Abs. 1 GlüStV ermessensfehlerfrei gemäß Art. 40 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) möglich. Es steht auch nicht fest, dass die Beklagte in Kenntnis dieser Befugnis von einer Untersagung abgesehen hätte.

53

(2) Der Erlaubnisvorbehalt selbst war unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols verfassungskonform (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 ; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 13.09 - a.a.O. Rn. 73, 77 ff.) und verstieß auch nicht gegen Unionsrecht. Er diente nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. Das in Art. 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (BayAGGlüStV) näher geregelte Erlaubnisverfahren ermöglichte die präventive Prüfung, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorlag (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BayAGGlüStV) und die in Art. 2 Abs. 1 BayAGGlüStV in Bezug genommenen Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nach §§ 4 ff. GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung und des Vertriebs von Sportwetten nach §§ 19, 21 GlüStV beachtet wurden. Diese gesetzlichen Anforderungen waren im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 13.09 - a.a.O. Rn. 80 f., 83). Darüber hinaus waren sie hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend. Gegen etwa rechtswidrige Ablehnungsentscheidungen standen wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (zu diesen Anforderungen vgl. EuGH, Urteile vom 9. September 2010 - Rs. C-64/08, Engelmann - Slg. 2010 I-8219 , vom 19. Juli 2012 - Rs. C-470/11, SIA Garkalns - NVwZ 2012, 1162 sowie vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/11 und C-209/11, Stanleybet Int. Ltd. u.a. - ZfWG 2013, 95 ).

54

(3) Weil die Klägerin nicht über die erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung und die Vermittlung der von ihr vertriebenen Sportwetten verfügte, war der Tatbestand der Untersagungsermächtigung offenkundig erfüllt. Art. 40 BayVwVfG ließ auch eine Ermessensausübung im Sinne einer Untersagung zu. Sie entsprach dem Zweck der Norm, da die Untersagungsermächtigung dazu diente, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Die Rechtsgrenzen des Ermessens schlossen ein Verbot ebenfalls nicht aus. Insbesondere verpflichtete das Verhältnismäßigkeitsgebot die Beklagte nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre nur anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - mit Ausnahme der möglicherweise rechtswidrigen Monopolvorschriften - erfüllte und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar war. Dann war die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der nicht monopolabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigten dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall war die Untersagung notwendig, die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht wurden.

55

Aus dem Urteil des Senats vom 1. Juni 2011 (BVerwG 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55; vgl. die Parallelentscheidungen vom selben Tag - BVerwG 8 C 4.10 - ZfWG 2011, 341 und Urteile vom 11. Juli 2011 - BVerwG 8 C 11.10 und BVerwG BVerwG 8 C 12.10 - je juris Rn. 53) ergibt sich nichts anderes. Die dortige Formulierung, der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit, mag Anlass zu Missverständnissen gegeben haben. Sie ist aber nicht als Verschärfung der Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit präventiver Untersagungen zu verstehen und behauptet keine Pflicht der Behörde, eine unerlaubte Tätigkeit bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit zu dulden. Das ergibt sich schon aus dem Zusammenhang der zitierten Formulierung mit der unmittelbar daran anschließenden Erwägung, bei Zweifeln hinsichtlich der Beachtung von Vorschriften über die Art und Weise der Gewerbetätigkeit kämen zunächst Nebenbestimmungen in Betracht. Dies beschränkt die Durchsetzbarkeit des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts nicht auf Fälle, in denen bereits feststeht, dass die materielle Erlaubnisfähigkeit endgültig und unbehebbar fehlt. Hervorgehoben wird nur, dass eine vollständige Untersagung unverhältnismäßig ist, wenn Nebenbestimmungen ausreichen, die Legalität einer im Übrigen offensichtlich erlaubnisfähigen Tätigkeit zu sichern. Das setzt zum einen den Nachweis der Erlaubnisfähigkeit im Übrigen und zum anderen einen Erlaubnisantrag voraus, da Nebenbestimmungen sonst nicht erlassen werden können. Solange nicht offensichtlich ist, dass die materielle Legalität vorliegt oder jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden kann, bleibt die Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus dem vom Verwaltungsgerichtshof angeführten Urteil vom 24. November 2010 (BVerwG 8 C 13.09 a.a.O. ). Es erkennt eine Reduzierung des Untersagungsermessens zulasten des Betroffenen an, wenn feststeht, dass dessen unerlaubte Tätigkeit wesentliche Erlaubnisvoraussetzungen nicht erfüllt. Damit bietet es jedoch keine Grundlage für den - unzulässigen - Umkehrschluss, nur in diesem Fall sei eine Untersagung verhältnismäßig.

56

Die unionsgerichtliche Rechtsprechung, nach der gegen den Betroffenen keine strafrechtlichen Sanktionen wegen des Fehlens einer unionsrechtswidrig vorenthaltenen oder verweigerten Erlaubnis verhängt werden dürfen (EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04, Placanica u.a. - Slg. 2007 I-1932 sowie vom 16. Februar 2002 - Rs. C-72/10 und C-77/10, Costa und Cifone - EuZW 2012 275 ), schließt eine ordnungsrechtliche präventive Untersagung bis zur Klärung der - monopolunabhängigen - Erlaubnisfähigkeit ebenfalls nicht aus. Insbesondere verlangt das Unionsrecht selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine - und erst recht keine sofortige - Öffnung des Markts für alle Anbieter ohne jede präventive Kontrolle. Vielmehr steht es dem Mitgliedstaat in einer solchen Situation frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/11 u. a., Stanleybet Int. Ltd. u.a. - a.a.O. ). Einen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht.

57

Keiner näheren Prüfung bedarf die Verhältnismäßigkeit der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts für den Fall, dass die Betroffenen keine Möglichkeit hatten, eine Erlaubnis zu erlangen. Der Freistaat Bayern hat nämlich die Entscheidungen des Gerichtshofs vom 8. September 2010 zum Anlass genommen, das Erlaubnisverfahren nach Art. 2 BayAGGlüStV für private Anbieter und die Vermittler an diese zu öffnen. Entgegen der Auffassung der Klägerin bot diese Regelung in Verbindung mit den Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung eines Erlaubnisverfahrens. Die Zuständigkeit der Regierung der Oberpfalz ergab sich aus Art. 2 Abs. 4 Nr. 3 BayAGGlüStV. Der möglichen Rechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols war durch Nichtanwenden der Monopol- und monopolakzessorischen Regelungen Rechnung zu tragen. Die gesetzlich normierten materiell-rechtlichen Anforderungen an das Wettangebot und dessen Vermittlung ließen sich entsprechend auf das Angebot privater Wettunternehmer und dessen Vertrieb anwenden. Einzelheiten, etwa die Richtigkeit der Konkretisierung einer solchen entsprechenden Anwendung in den im Termin zur mündlichen Verhandlung angesprochenen, im Verfahren BVerwG 8 C 15.12 vorgelegten Checklisten sowie die Frage, ob und in welcher Weise private Anbieter in das bestehende Spielersperrsystem einzubeziehen waren, müssen hier nicht erörtert werden. Aus verfassungs- und unionsrechtlicher Sicht genügt es, dass eine grundrechts- und grundfreiheitskonforme Anwendung der Vorschriften mit der Folge einer Erlaubniserteilung an private Anbieter und deren Vermittler möglich war und dass diesen gegen etwa rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidungen effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung stand. Der vom Berufungsgericht hervorgehobene Umstand, eine Erlaubniserteilung sei bisher nicht bekannt geworden, ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zwangsläufig auf systematische Rechtsverstöße zurückzuführen. Er kann sich auch daraus ergeben haben, dass in den zur Kenntnis des Berufungsgerichts gelangten Fällen mindestens eine wesentliche und auch nicht durch Nebenbestimmungen zu sichernde Erlaubnisvoraussetzung fehlte.

58

(4) Im vorliegenden Falle war die materielle Erlaubnisfähigkeit der unerlaubten Tätigkeit für die Behörde der Beklagten im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht offensichtlich. Vielmehr war für sie nicht erkennbar, inwieweit die gewerbliche Sportwettenvermittlung der Klägerin den ordnungsrechtlichen Anforderungen insbesondere des Jugend- und des Spielerschutzes genügte. Die Klägerin hatte dazu keine aussagekräftigen Unterlagen vorgelegt, sondern meinte, ihre unerlaubte Tätigkeit müsse aus unionsrechtlichen Gründen hingenommen werden.

59

Nach der Verwaltungspraxis der Beklagten ist auch nicht festzustellen, dass diese die unerlaubte Tätigkeit in Kenntnis der Möglichkeit einer rechtsfehlerfreien Untersagung geduldet hätte.

60

cc) Weitere Anspruchsgrundlagen für eine Staatshaftung kommen nicht in Betracht. Eine über die Amtshaftung und den unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch hinausgehende Haftung für eine rechtswidrige Inanspruchnahme als Störer sieht das bayerische Landesrecht nicht vor (vgl. Art. 70 ff. des Polizeiaufgabengesetzes - BayPAG).

61

e) Andere Umstände, aus denen sich ein berechtigtes Feststellungsinteresse der Klägerin ergeben könnte, sind nicht erkennbar.

I.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Berufungszulassungsverfahren wird auf 4.800,-Euro festgesetzt.

I. Die Klägerin wendet sich gegen die Anordnung zur Führung eines Fahrtenbuchs für ein auf ihren Namen zugelassenes Fahrzeug.

Bei einer Geschwindigkeitsmessung am 2. August 2014 um 9.41 Uhr in D. stellte die Polizei fest, dass mit dem Fahrzeug die zulässige Geschwindigkeit von 50 km/h um 32 km/h überschritten wurde.

Mit Schreiben vom 11. August 2014 hörte die Zentrale Bußgeldstelle im Landratsamt O... die Klägerin im Bußgeldverfahren an.

Mit Schreiben vom 18. August 2014 teilte die I.-gesellschaft mbH mit, dass der Sachvorgang von der Klägerin übergeben worden sei, die als Halterin für dieses Fahrzeug vermerkt sei, da es sich um ein Firmenfahrzeug handele, das von einem stetig wechselnden Personenkreis genutzt werde. Es werde um Übermittlung eines Fotos gebeten. Man werde dann unaufgefordert auf den Vorgang zurückkommen.

Mit Schreiben vom 1. September 2014 wurde das Lichtbild der Geschwindigkeitsmessung an die Firma I.-GmbH übersandt und gebeten, die vollständigen Personalien des Fahrers innerhalb einer Woche mitzuteilen. Eine Antwort der Firma erfolgte nicht.

Mit Schreiben vom 24. November 2014 hörte das Landratsamt Landsberg am Lech (Landratsamt) die Klägerin zur Anordnung einer Fahrtenbuchauflage an. Sie machte geltend, die Auferlegung der Fahrtenbuchauflage sei unzulässig, da keine Halteranhörung durchgeführt worden sei. Sie sei nur als Betroffene angehört worden. Unabhängig davon sei die Feststellung des Fahrers nicht unmöglich gewesen. Die Behörde sei offensichtlich davon ausgegangen, dass sie die Fahrerin gewesen sei. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb kein Bußgeldbescheid erlassen worden sei.

Mit Bescheid vom 19. Januar 2015 verpflichtete das Landratsamt die Klägerin, bis 18. Januar 2016 ein Fahrtenbuch für das Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen ... zu führen (Nr. 1 des Bescheids), ordnete die sofortige Vollziehung der Nummer 1 an (Nr. 2) und verpflichtete die Klägerin, die Kosten des Bescheids in Höhe von 170,00 Euro zu tragen (Nr. 3).

Den dagegen erhobenen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung hat das Verwaltungsgericht München mit Beschluss vom 2. April 2015 (Az. M 23 S 15.667) abgelehnt. Die Beschwerde gegen diesen Beschluss hat der Senat am 23. Juni 2015 zurückgewiesen. Der erstmals im gerichtlichen Eilverfahren vorgebrachte Einwand, die Klägerin sei nicht die Halterin des Fahrzeugs, sondern dies sei die Firma I.-gesellschaft mbH, sei nicht hinreichend substantiiert.

Mit Urteil vom 1. Dezember 2015, der Klägerin am 8. Januar 2016 zugestellt, wies das Verwaltungsgericht die Klage gegen den Bescheid vom 19. Januar 2015 ab. Die Klägerin habe auch im Hauptsacheverfahren nicht glaubhaft dargelegt, dass sie nicht Halterin des Fahrzeugs sei und keinerlei Einfluss auf dessen Verwendung habe. Zwar seien umfangreiche Unterlagen vorgelegt worden, die Klägerin habe aber trotz mehrfacher gerichtlicher Hinweise und Nachfragen verschwiegen, dass sie Alleingesellschafterin der Firma I.-gesellschaft mbH sei und hierüber falsche Angaben gemacht. Als Alleingesellschafterin obliege ihr alleine die Prüfung und Überwachung der Geschäftsführung. Eine „stille Gesellschafterin“ sei in einer solchen Konstellation gesetzlich nicht möglich. Selbst wenn das Fahrzeug als Dienstfahrzeug dem Geschäftsführer der Firma zugewiesen sein sollte, sei es der Klägerin als Alleingesellschafterin möglich, dem Geschäftsführer die Anweisung zur Führung eines Fahrtenbuchs zu geben.

Mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung, dem der Beklagte entgegentritt, macht die Klägerin geltend, es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils, da sie nicht Halterin des Fahrzeugs sei. Das Verwaltungsgericht lege sich nicht fest, wer Halter des Fahrzeugs sei, sondern behaupte nur, dass die Klägerin als Alleingesellschafterin Einfluss auf die Verwendung des Fahrzeugs nehmen könne. Werde die Klägerin als Halterin behandelt, dann sei sie nicht ordnungsgemäß angehört worden und die Fahrerfeststellung sei nicht unmöglich gewesen. Das Urteil weiche darüber hinaus von einem in DAR 85, 227 veröffentlichten Urteil ab, mit dem regelmäßig die Gesellschaften als Fahrzeughalter angesehen würden. Zudem liege ein Verfahrensmangel vor, da die benannten Zeugen nicht einvernommen worden seien.

Mit Schriftsatz vom 8. Juli 2016 erklärte die Klägerin, dass sie die Zulassung der Berufung zu dem Zweck anstrebe, um im Hauptsacheverfahren den bisherigen Klageantrag auf eine Fortsetzungsfeststellungklage umzustellen und feststellen zu lassen, dass der erledigte Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen sei. Ihr stehe hierzu auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis zu, da sie Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche geltend machen wolle, die ihr wegen der unberechtigten Verpflichtung zur Führung des Fahrtenbuchs entstanden seien. Darüber hinaus habe sie die Bescheidsgebühren von 170,- Euro bezahlt, die ihr zurückerstattet werden müssten. Die Klägerin sei zu keinem Zeitpunkt Halterin des Fahrzeugs gewesen. Deshalb habe auch keine Änderungsmitteilung nach § 13 Abs. 4 Satz 1 FZV ergehen müssen. Selbst wenn man die Klägerin anfänglich als Halterin ansehen würde, greife § 13 Abs. 1 Satz 1 FZV nicht, da es sich nicht um eine rechtsgeschäftliche Änderung der Haltereigenschaft gehandelt habe, sondern nur um eine Veränderung aufgrund der tatsächlichen Umstände.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen, auch im Eilverfahren, und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

II.Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Aus der Antragsbegründung, auf die sich die Prüfung des Verwaltungsgerichtshofs beschränkt (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO), ergeben sich die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht. Zwar hat der Senat trotz der Erledigung der Nummer 1 des streitgegenständlichen Bescheids vom 19. Januar 2015 durch Zeitablauf (Art. 43 Abs. 2 4. Alt. BayVwVfG) nach wie vor auch diesbezüglich über die Zulassung der Berufung zu entscheiden, denn der Antrag ist weiterhin zulässig (1.). Es ist jedoch keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO hinreichend dargelegt bzw. es liegt keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe vor (2. bis 6.).

1. Die Erledigung der Nummer 1 des Bescheids wirkt sich weder auf den Verfahrensgegenstand noch auf die Zulässigkeit des Antrags auf Zulassung der Berufung aus. In Ermangelung einer übereinstimmenden Erledigungserklärung ist der Senat daran gehindert, das Berufungszulassungsverfahren mit einer Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO zu beenden. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist auch weiterhin zulässig, denn die Erledigung zwischen den Instanzen lässt die Beschwer nicht entfallen. Vielmehr kann ein durch die angefochtene Entscheidung beschwerter Beteiligter einen Antrag auf Zulassung der Berufung allein zu dem Zweck einlegen und fortführen, damit in dem Berufungsverfahren die prozessualen Folgerungen aus der inzwischen eingetretenen Erledigung der Hauptsache gezogen werden (vgl. für die Nichtzulassungsbeschwerde BVerwG, B. v. 25.6.2015 - 9 B 69/14 - juris Rn. 5; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb. § 124 Rn. 43).

2. Hinsichtlich der Nummer 1 Bescheids hat der Antrag auf Zulassung der Berufung indes keinen Erfolg, denn die Klägerin hat trotz Eintritts der Erledigung durch Zeitablauf am 19. Januar 2016 die prozessualen Konsequenzen aus der Erledigung nicht bis zum Ablauf der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO gezogen und die Umstellung in eine Fortsetzungsfeststellungsklage angekündigt sowie das Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses dargelegt. Eine Zulassung der Berufung kommt aber in einer solchen Konstellation nur in Betracht, wenn der Rechtsbehelfsführer die Voraussetzungen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO geltend machen kann und sie im Zulassungsantrag ausreichend darlegt (vgl. BVerwG, B. v. 21.8.1995 - 8 B 43/95 - NVwZ-RR 1996, 122; BayVGH, B. v. 1.8.2011 - 8 ZB 11.345 - BayVBl 2012, 287; B. v. 21.1.2008 - 11 ZB 07.371 - juris Rn. 4). Die Ankündigung der Umstellung in eine Fortsetzungsfeststellungsklage und die Darlegung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses mit Schriftsatz vom 8. Juli 2016 erfolgten erst weit nach Ablauf der Frist zur Begründung des Zulassungsantrags und können diesem deshalb nicht zum Erfolg verhelfen.

3. Darüber hinaus könnte die Berufung hinsichtlich Nummer 1 des Bescheids auch deshalb nicht zugelassen werden, weil die Klägerin ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht hinreichend dargelegt hat. Beruft sich ein Kläger auf einen vor den Zivilgerichten geltend zu machenden Anspruch auf Schadensersatz oder Entschädigung, muss er regelmäßig darlegen, was er konkret anstrebt, welchen Schaden bzw. welche Schadens- oder Entschädigungspositionen er im Zivilrechtsweg geltend machen will und dass ein Schadensersatz- bzw. Entschädigungsprozess bereits anhängig oder mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist (BVerwG, B. v. 9.3.2005 - 2 B 111/04 - juris Rn. 7 m. w. N.; OVG Münster, B. v. 23.1.2003 - 13 A 4859 - NVwZ-RR 2003, 696; BayVGH, B. v. 24.10.2011 - 8 ZB 10.957 - juris Rn. 13). Die bloße unsubstantiierte oder nur aus prozesstaktischen Gründen aufgestellte Behauptung, einen Schadensersatzprozess führen zu wollen, reicht hierfür nicht aus (OVG Lüneburg B. v. 29.8.2007 - 10 LA 31/06 - juris Rn. 6). Der Vortrag im Zulassungsverfahren, es sei zu erwarten, dass die Klägerin Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche geltend macht, die ihr wegen der nach ihrer Auffassung unberechtigten Verpflichtung zur Führung des Fahrtenbuchs entstanden sind, genügt den genannten Anforderungen nicht.

4. Hinsichtlich der Kostenentscheidung in Nummer 3 des Bescheids bleibt der Antrag auf Zulassung der Berufung ebenfalls ohne Erfolg. Die Begründung des Zulassungsantrags legt keine Gründe dar, die unabhängig von der Rechtmäßigkeit der Fahrtenbuchauflage für die Rechtswidrigkeit der Kostenentscheidung im Bescheid sprechen. Eine inzidente Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Grundverfügung im Rahmen der Überprüfung der Kostenentscheidung scheidet in der vorliegenden Konstellation aber aus.

Es kann dabei dahinstehen, ob die Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsakts einschließlich Nebenbestimmungen bei Anfechtungsklagen gegen gebührenpflichtige Verwaltungsakte im Falle der Erledigung des Grundverwaltungsakts und etwaiger Nebenbestimmungen bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Kostenentscheidungen nur kursorisch zu berücksichtigen ist oder ob dabei die Rechtmäßigkeit des den Kostenentscheidungen zugrunde liegenden Grundverwaltungsakts in vollem Umfang zu überprüfen ist (vgl. § 6a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a und Abs. 3 StVG, § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG), denn die Klägerin hat eine Erledigungserklärung hinsichtlich des durch Zeitablauf erledigten Grundverwaltungsakts vor Ablauf der Frist zur Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung weder abgegeben noch angekündigt.

Wird die Anfechtungsklage trotz Erledigung des Grundverwaltungsakts aufrechterhalten und die Klage damit unzulässig, folgt die Entscheidung hinsichtlich der Kostentragung der Entscheidung über die Grundverfügung des Verwaltungsakts, soweit keine besonderen Gründe für eine Abweichung vorliegen. Eine Durchbrechung dieses Grundsatzes ist nur im Falle der Erledigung der Grundverfügung während des Rechtsmittelverfahrens nach einer diesbezüglichen Erledigterklärung oder bei Erledigung der Grundverfügung vor Ablauf der Rechtsbehelfsfrist im Rahmen einer isolierten Anfechtung der Kostenentscheidung möglich. Stellt der Kläger im Berufungszulassungsverfahren trotz Erledigung vor Ablauf der Frist zur Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung nicht rechtzeitig auf ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren um und lässt der Verwaltungsgerichtshof die Berufung gegen das klageabweisende Urteil nicht zu, so ist der Kläger verpflichtet, als Veranlasser der Amtshandlung nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG auch die Kosten des Bescheids zu tragen.

Im Übrigen wäre wohl selbst dann, wenn die Fahrtenbuchauflage mangels Haltereigenschaft gegenüber der Klägerin nicht hätte angeordnet werden können, die Klägerin zur Tragung der Kosten des Bescheids verpflichtet, denn sie ist Veranlasserin im Sinne des Gebührenrechts, solange sie entweder pflichtwidrig bei der Zulassung des Fahrzeugs entgegen § 6 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Zulassung von Fahrzeugen zum Straßenverkehr vom 3. Februar 2011 (Fahrzeug-Zulassungsverordnung - FZV - BGBl I S. 139), zuletzt geändert durch Verordnung vom 15. September 2015 (BGBl I S. 1573), falsche Angaben gemacht und diese nicht korrigiert hat oder pflichtwidrig ihrer Mitteilungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 FZV oder § 13 Abs. 4 Satz 1 FZV nicht nachgekommen ist (vgl. VGH BW, B. v. 22.12.2014 - 10 S 299/14 - DÖV 2015, 390). Die Klägerin verkennt offensichtlich grundlegend die Pflichten eines Fahrzeughalters und den Sinn und Zweck der Zulassung von Fahrzeugen. Die Zulassung eines Fahrzeugs erfolgt nach § 3 Abs. 1 Satz 3 FZV durch Zuteilung eines Kennzeichens, das nach § 8 Abs. 1 Satz 1 FZV den Zweck hat, eine Identifizierung des Halters zu möglichen, da der Halter sowohl nach § 3 Abs. 4 FZV als auch nach § 31 Abs. 2 StVZO für sein Fahrzeug verantwortlich ist. Deshalb ist es nicht zulässig, eine Zulassung unter Angabe falscher Halterdaten zu beantragen, so wie es die Klägerin offensichtlich für sich in Anspruch nimmt, sondern nach § 6 Abs. 1 Satz 1 FZV sind im Rahmen eines Antrags auf Zulassung die zutreffenden Halterdaten anzugeben und nachträgliche Änderungen sind entweder nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FZV oder § 13 Abs. 4 Satz 1 FZV unverzüglich der Zulassungsbehörde mitzuteilen. Dass dies nur bei rechtsgeschäftlichen Verfügungen über das Kraftfahrzeug gelten soll, lässt sich der Fahrzeug-Zulassungsverordnung nicht entnehmen und widerspricht auch dem Sinn und Zweck der Zulassungsvorschriften. Demgegenüber kann die Behörde den Betrieb des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen nach § 5 Abs. 1 FZV oder § 13 Abs. 1 Satz 6 FZV untersagen, wenn der Halter oder Eigentümer seinen Pflichten nicht nachkommt.

Soweit die Klägerin daher behauptet, sie habe das Fahrzeug offenbar absichtlich entgegen den Vorschriften der Fahrzeug-Zulassungsverordnung auf sich persönlich zugelassen, obgleich sie von Anfang an nicht die Halterin gewesen sei, muss sie sich an dem von ihr gesetzten Rechtsschein festhalten lassen und die Kosten für die behördlichen Maßnahmen tragen. Die Behörde konnte vor Erlass des streitgegenständlichen Bescheids auch nicht erkennen, dass hier ggf. schon bei der Zulassung falsche Angaben zum Halter gemacht wurden. Im behördlichen Verfahren hat die Klägerin mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 15. Januar 2015 vortragen lassen, sie sei in ihrer Funktion als Halterin nicht an der Ermittlung des Fahrers beteiligt worden, da ihr nur eine Betroffenenanhörung und keine Halteranhörung zugegangen sei. Auch die Firma I.-GmbH hat mit Schreiben vom 18. August 2014 mitgeteilt, die Klägerin sei als Halterin vermerkt. Es bestanden daher bei Erlass des Bescheids keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin entgegen den Eintragungen im Fahrzeugregister nicht Halterin des Fahrzeugs sein könnte. Erstmals mit dem Antrag vom 19. Februar 2015 auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung trug der Prozessbevollmächtigte vor, die Klägerin sei nicht Halterin des Fahrzeugs.

5. Eine Divergenz ist nicht hinreichend dargelegt, denn die Klägerin bezeichnet schon kein Urteil der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte, von dem das Urteil des Verwaltungsgerichts abweicht. Das unter der Fundstelle DAR 1985, 227 veröffentlichte Urteil des Bayerischen Obersten Landesgerichts vom 29. Januar 1985 (1 Ob OWi 363/84) und die genannten Entscheidungen eines Kölner und eines Düsseldorfer Gerichts sind zur Begründung einer Divergenz nicht geeignet.

6. Die Berufung ist auch nicht wegen eines Verfahrensmangels gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zuzulassen. Die Antragsbegründung macht insoweit geltend, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt nicht ausreichend aufgeklärt, da angebotene Zeugen nicht vernommen worden seien.

Daraus ergibt sich jedoch kein entscheidungserheblicher Verfahrensmangel. Das Verwaltungsgericht hat durch die unterbliebene weitere Sachaufklärung nicht gegen den Untersuchungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) verstoßen. Eine Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht kann nach ständiger Rechtsprechung grundsätzlich dann nicht geltend gemacht werden, wenn ein anwaltlich vertretener Beteiligter davon abgesehen hat, in der mündlichen Verhandlung einen Beweisantrag zu stellen, und wenn sich dem Gericht die Beweiserhebung auch nicht ohne einen solchen Beweisantrag aufdrängen musste (vgl. BayVGH, B. v. 31.3.2016 - 11 ZB 16.61 - juris Rn. 15; B. v. 14.7.2015 - 5 ZB 14.1162 - juris, B. v. 7.12.2009 - 7 ZB 09.146 - juris). Der Prozessbevollmächtigte der bereits erstinstanzlich anwaltlich vertretenen Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vom 25. November 2015 keinen Beweisantrag gestellt, sondern gemäß dem Sitzungsprotokoll ausdrücklich auf die Einvernahme des von ihm mitgebrachten Zeugen Herrn Markus E. verzichtet. Darüber hinaus hat er auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet und auch danach keinen Beweisantrag gestellt, sondern nur noch verschiedene Kontoauszüge vorgelegt. Es musste sich dem Verwaltungsgericht auch nicht aufdrängen, den Ehegatten der Klägerin, auf dessen Einvernahme der Bevollmächtigte ausdrücklich verzichtet hatte, doch als Zeugen zu hören. Weitere Zeugen wurden zu keiner Zeit benannt.

7. Der Antrag auf Zulassung der Berufung war mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO abzulehnen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3 und § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. den Empfehlungen in Nr. 46.11 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (abgedruckt in Kopp/Schenke, VwGO, Anh. § 164 Rn. 14).

Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

I.

Soweit die Parteien die Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird der Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 2.400 Euro festgesetzt.

I.

Die Klägerin, eine Rechtsanwalts-, Steuerberater- und Wirtschaftsprüfer-Partnerschaft, wendet sich gegen eine Fahrtenbuchauflage.

Am 8. Januar 2013 um 18:57 Uhr wurde nach Aktenlage auf der Autobahn mit einem auf die Klägerin zugelassenen Fahrzeug die zulässige Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h um 45 km/h überschritten.

Nachdem der verantwortliche Fahrer nicht ermittelt werden konnte, legte die Beklagte mit Bescheid vom 16. Juli 2013 der Klägerin die Führung eines Fahrtenbuches für den Zeitraum bis 31. Januar 2014 für das fragliche Kraftfahrzeug auf (Nr. 1 des Bescheids), bestimmte die Geltung der Anordnung für ein etwaiges Ersatzfahrzeug (Nr. 2), eine jederzeitige Aushändigungspflicht sowie eine Aufbewahrungspflicht des Fahrtenbuchs bis 31. Juli 2014 (Nr. 3) und die Vorlage des Fahrtenbuchs innerhalb von 4 Wochen nach Ablauf der Führungszeit (Nr. 4), ordnete die sofortige Vollziehung der Nrn. 1, 3 und 4 an (Nr. 5), drohte für den Fall der Nichtbefolgung der Verpflichtung nach Nr. 4 ein Zwangsgeld in Höhe von 255 Euro an (Nr. 6), legte der Klägerin die Kosten des Verfahrens auf (Nr. 7), setzte für den Bescheid eine Gebühr in Höhe von 175 Euro und Auslagen in Höhe von 2,19 Euro fest (Nr. 8), und bestimmte in Nrn. 9 und 10 Modalitäten der Fahrtenbuchführung.

Die gegen den Bescheid erhobene Klage mit dem zuletzt gestellten Antrag, die Anordnungen in Nrn. 3 bis 8 des Bescheids vom 16. Juli 2013 aufzuheben sowie festzustellen, dass die Anordnungen in Nrn. 1, 2, 9 und 10 des Bescheids rechtswidrig waren, wies das Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 26. Februar 2014 ab.

Die Klägerin beantragt die Zulassung der Berufung gegen das Urteil. Bezüglich der Anordnungen in Nr. 4 und Nr. 6 des streitgegenständlichen Bescheids hat sie die Hauptsache für erledigt erklärt. Sie strebt im Berufungsverfahren die Aufhebung der Nrn. 7 und 8 des Bescheids an, sowie die Feststellung, dass der Bescheid in den Nrn. 1, 2, 3, 9 und 10 rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte stimmte der Erledigungserklärung hinsichtlich der Nrn. 4 und 6 des Bescheids zu und tritt im Übrigen dem Zulassungsantrag entgegen.

Bezüglich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen und auf die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

II.

1. Soweit die Parteien die Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

2. Im Übrigen bleibt der Antrag auf Zulassung der Berufung ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen entweder nicht vor oder sind nicht ausreichend im Sinne von § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt worden.

2.1 Das Zulassungsvorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

2.1.1 Dem Antrag auf Zulassung der Berufung steht grundsätzlich nicht entgegen, dass sich die Hauptsache im Laufe des Zulassungsverfahrens auch in einer weiteren angegriffenen Verfügung des streitgegenständlichen Bescheids (hier Nr. 3) erledigt hat. Die ursprüngliche Anfechtungsklage ist bis auf die Kostenentscheidungen des angefochtenen Bescheids wegen Ablauf des Zeitraums, für den der Klägerin Verpflichtungen auferlegt wurden, unzulässig geworden. Erledigt sich der Rechtsstreit im Klageverfahren, kann auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) umgestellt werden, wenn die Klagepartei ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts hat. Erledigt sich der Rechtsstreit im Berufungszulassungsverfahren, kann die Zulassung mit dem Ziel verfolgt werden, den Antrag im Berufungsverfahren auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) umzustellen, wenn eine solche zulässig ist.

Die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage setzt ein berechtigtes Interesse voraus, das bereits im Zulassungsverfahren zu verdeutlichen ist (BVerwG, B. v. 21.8.1995 - 8 B 43/95 - NVwZ-RR 1996, 122; BayVGH, B. v. 27.3.2014 - 15 ZB 12.1562 - juris Rn. 10; B. v. 1.8.2011 - 8 ZB 11.345 - BayVBl 2012, 287; Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 78b m. w. N.).

Daran fehlt es hier. Als berechtigtes Interesse kommt hier nur eine Wiederholungsgefahr in Frage. Deren Bejahung würde voraussetzen, dass auch in Zukunft die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bestehen wie in dem für die Beurteilung der erledigten Maßnahme maßgeblichen Zeitpunkt (vgl. BVerwG, U. v. 21.3.2013 - 3 C 6.12 - NVwZ 2013, 1550). Hierzu müssen konkrete Anhaltspunkte für den Eintritt einer dem erledigten Verwaltungsakt ähnlichen Belastung bei einem abzusehenden, vergleichbaren Sachverhalt vorgetragen werden (vgl. BayVGH, B. v. 19.1.2012 - 11 ZB 11.2453 - juris Rn. 4). Eine solche unverändert fortbestehende Sachlage gibt es hier nicht.

Die Klägerin begründet die Wiederholungsgefahr damit, dass sie sich bereits jetzt einer erneuten Anordnung einer Fahrtenbuchauflage innerhalb kurzer Zeit ausgesetzt sehe. Von einem bloßen zufallsbedingten Vorkommnis könne nicht die Rede sein, da der dortige Sachverhalt tatsächlich wie rechtlich dem hiesigen Sachverhalt entspreche. Der bloße Verweis auf künftige Anfechtungsmöglichkeiten in gleich gelagerten Fällen werde dem Grundsatz effektiven Rechtsschutzes nicht gerecht.

Dieser Vortrag begründet keine Wiederholungsgefahr für eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Die Tatsache, dass gleichzeitig mit dem hier vorliegenden Fall eine weitere Fahrtenbuchauflage gegen die Klägerin verhängt wurde, reicht - unabhängig davon, ob dort überhaupt eine vergleichbare Sach- und Rechtslage vorliegt - für die Annahme einer generellen Wiederholungsgefahr nicht aus. Eine Wiederholungsgefahr würde voraussetzen, dass im Fall der Klägerin jederzeit die Möglichkeit besteht, dass mit auf sie zugelassenen Fahrzeugen in erheblicher Weise gegen verkehrsrechtliche Vorschriften verstoßen wird und in diesen Fällen jeweils der Fahrer nicht festzustellen ist.

Soweit Ersteres der Fall wäre, wäre das allenfalls fahrerlaubnisrechtlich zu würdigen. Der Absicht, weiterhin Verkehrsverstöße zu begehen und eine Feststellung des verantwortlichen Fahrers nicht zu ermöglichen, wäre darüber hinaus zwar auch mit weiteren Fahrtenbuchauflagen zu begegnen, es kann jedoch nicht im Vorhinein angenommen werden, es sei jedes Mal eine Feststellung des verantwortlichen Fahrers aufgrund der üblicherweise gefertigten Tatfotos nicht möglich.

Es kann offen bleiben, ob ein Feststellungsinteresse hier auch deswegen zu verneinen ist, weil sich die Kostenentscheidungen des streitgegenständlichen Bescheids nicht erledigt haben, so dass es der Klägerin möglich ist, wie geschehen, gegen diese Entscheidungen Anfechtungsklage zu erheben und auf diese Weise gegebenenfalls eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts in der Sache (Grundverwaltungsakt und Nebenbestimmungen) zu erreichen (vgl. BVerwG, U. v. 27.9.2012 - 3 C 33.11 - Blutalkohol 50, 99 zu einer Gebühr für eine Verwarnung gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVG). Darüber hinaus kann offen bleiben, ob das Vorliegen eines Feststellungsinteresses hier überhaupt entscheidungserheblich war, weil etwa das Verwaltungsgericht - selbstständig tragend - die Klage insoweit auch als unbegründet abgewiesen hat (vgl. UA S. 7 Mitte).

Nach alledem hat das Verwaltungsgericht die Feststellungsklagen bezüglich der Nrn. 1, 2, 9 und 10 des Bescheids mangels Bestehen eines Feststellungsinteresses zu Recht abgewiesen.

2.1.2 Es kann offen bleiben, ob die Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsakts einschließlich Nebenbestimmungen bei Anfechtungsklagen gegen gebührenpflichtige Verwaltungsakte im Falle der Erledigung des Grundverwaltungsakts und etwaiger Nebenbestimmungen bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Kostenentscheidungen nur kursorisch zu berücksichtigen ist (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG) oder ob dabei die Rechtmäßigkeit des den Kostenentscheidungen zugrunde liegenden Grundverwaltungsakts in vollem Umfang zu überprüfen ist. Denn die Rechtswidrigkeit der Auferlegung von Kosten ergibt sich hier auch nicht daraus, dass die Fahrtenbuchauflage einschließlich Nebenbestimmungen zu Unrecht erfolgt ist (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG).

a) Rechtsgrundlage und Höhe der Gebühr (vgl. § 6 a Abs. 1 StVG i. V. m. §§ 1, 2 GebOSt) werden in der Zulassungsbegründung nicht beanstandet.

b) Gegen die Rechtmäßigkeit der Fahrtenbuchauflage trägt die Klägerin vor, aufgrund der Fehler im Messprotokoll müsse an der Zuverlässigkeit des Messergebnisses gezweifelt werden, so dass keine tatbestandliche Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften vorliege. Bestünden bei einem standardisierten Messverfahren Restzweifel, so sei nach dem Grundsatz „in dubio pro reo“ freizusprechen.

Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, die gerügten Mängel stellten die Feststellung des Verkehrsverstoßes nicht ernsthaft infrage. Der zur Tatfeststellung gültige Eichschein des Gerätes sei von der Beklagten vorgelegt, die falsche Jahresangabe vom Messverantwortlichen nachvollziehbar erklärt worden. Auch der im Messprotokoll unter Nr. 3 vorgenommene handschriftliche Vermerk „Pkw als Lkw erfasst“, erstellt für den gesamten Messzeitraum von 15:38 Uhr bis 20:17 Uhr, ändere an der Eindeutigkeit des konkreten Messergebnisses nichts.

Das ist nicht ernstlich zweifelhaft. Die Auffassung, dass jedweder Fehler im Messprotokoll das Messergebnis infrage stelle, teilt der Senat nicht. Im Übrigen zeigt die Zulassungsbegründung nicht auf, dass auch nur die Möglichkeit bestünde, dass die festgestellten Fehler irgendetwas mit der Richtigkeit der Geschwindigkeitsmessung beim klägerischen Fahrzeug zu tun haben könnten. Anhaltspunkte für Messfehler (vgl. BGH, B. v. 30.10.1997 - 4 StR 24/97 - juris Rn. 26) bestehen nicht. Soweit darauf verwiesen wird, dass nach den Feststellungen des ADAC bei dem verwendeten Messgerät in einem von 1000 Fällen das kontrollierte Fahrzeug fälschlicherweise nicht als Pkw oder als Lkw erkannt wird, bleibt das ohne Auswirkung auf die Messung der Geschwindigkeit des betreffenden Fahrzeugs. Warum die falsche Angabe der Jahreszahl im Protokoll durch den Messverantwortlichen einen Einfluss auf das Messergebnis gehabt haben soll, ist nicht ersichtlich.

c) Es entspricht der gefestigten obergerichtlichen Rechtsprechung, dass der Halter eines Kraftfahrzeugs nicht verlangen kann, von einer Fahrtenbuchauflage verschont zu bleiben, wenn er von einem Zeugnis- oder Aussageverweigerungsrecht Gebrauch gemacht hat. Ein doppeltes „Recht“, nach einem Verkehrsverstoß einerseits im Ordnungswidrigkeitenverfahren die Aussage zu verweigern und zugleich trotz fehlender Mitwirkung bei der Feststellung des Fahrzeugführers auch von einer Fahrtenbuchauflage verschont zu bleiben, besteht nicht. Ein solches „Recht“ widerspräche dem Zweck des § 31a StVZO, nämlich der Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs zu dienen, die auch die Klägerin für sich gegenüber anderen in Anspruch nimmt (vgl. BVerfG, B. v. 7.12.1981 - 2 BvR 1172/81 - NJW 1982, 568; BVerwG, B. v. 22.6.1995 - 11 B 7/95 - BayVBl 1996, 156 und v. 11.8.1999 - 3 B 96/99 - BayVBl 2000, 380; BayVGH, B. v. 10.4.2006 - 11 CS 05.1980; v. 2.8.2007 - 11 ZB 06.1759; v. 20.3.2008 - 11 ZB 08.432; v. 22.4.2008 - 11 ZB 07.3419; v. 28.3.2011 - 11 CS 11.360; v. 1.2.2012 - 11 CS 11.2640). Ein Verstoß gegen den Grundsatz, dass niemand verpflichtet ist, sich selbst zu belasten („nemo tenetur se ipsum accusare“), liegt darin nicht. Die von der Klägerin angeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Dezember 2001 (2 BvR 1565/94 und 2 BvR 173/95) betreffen keine Fahrtenbuchauflage. Die Auferlegung einer Fahrtenbuchführung dient der Sicherheit des Straßenverkehrs, sie hat keinen Sanktionscharakter. Sie soll sicherstellen, dass in Zukunft der verantwortliche Fahrer eines Kraftfahrzeugs bei Zuwiderhandlungen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften ermittelt werden kann. Die Fahrtenbuchauflage ist ein geringer Eingriff in die Handlungsfreiheit eines Kraftfahrzeughalters. Bei geschäftlich genutzten Fahrzeugen verlangt sie im Übrigen nur das, was ohnehin sachgerechtem kaufmännischen Verhalten entspricht (vgl. BayVGH, B. v. 14.5.2013 - 11 CS 13.606 - juris Rn. 12).

2.2 Der Rechtsstreit weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), die die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten einer Rechtssache liegen vor, wenn die Beantwortung der für die Entscheidung erheblichen Fragen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht voraussichtlich das durchschnittliche Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten bereitet (BayVGH, B. v. 3.11.2009 - 1 ZB 06.1842 - juris; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 124 Rn. 9), sich also wegen seiner Komplexität und abstrakten Fehleranfälligkeit aus der Mehrzahl der verwaltungsgerichtlichen Verfahren heraushebt (vgl. BayVGH, B. v. 3.11.2011 - 8 ZB 10.2931 - BayVBl 2012, 147/149 m. w. N.; Berkemann DVBl. 1998, 446/456).

Die Klägerin begründet diesen Zulassungsgrund mit den Einwendungen gegen das Messprotokoll. Diese sind jedoch nicht durchgreifend und bereiten auch keine rechtlichen Schwierigkeiten, die die Durchführung eines Berufungsverfahrens erforderten, weil die Ausführungen des Verwaltungsgerichts hier schon nicht ausreichend in Frage gestellt wurden.

2.3 Zur Darlegung des Zulassungsgrundes der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) muss eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert werden. Darüber hinaus muss ausgeführt werden, weshalb diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich (klärungsfähig) und klärungsbedürftig ist und weshalb ihr eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (Happ in Eyermann, a. a. O., § 124a Rn. 72).

Die Klägerin beruft sich bei diesem Zulassungsgrund auf den „nemo-tenetur-Grundsatz“. Die Rechtsprechung, wonach eine Fahrtenbuchauflage auch dann möglich sei, wenn sich der Halter berechtigterweise auf sein Aussageverweigerungsrecht berufe, sei verfassungswidrig. Abgesehen davon, dass die Klägerin schon keine Frage formuliert, und dass die Frage, ob sich der Halter eines Kraftfahrzeugs berechtigterweise auf ein Aussageverweigerungsrecht beruft, nicht entscheidungserheblich ist, weil es nur darauf ankommt, ob die Ermittlung des Fahrers nicht möglich war und deshalb der jeweilige Fahrer in Zukunft dokumentiert werden muss, ist diese Frage nicht klärungsbedürftig, weil sie bereits geklärt ist. Hierzu wird auf die Ausführungen in Nr. 2.1.2 Buchst. c verwiesen.

2.4 Die behauptete Divergenz (Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) liegt jedenfalls, wie sich bereits aus den Darlegungen unter Nr. 2.1.1 dieses Beschlusses ergibt, nicht vor. In der von der Klägerin zitierten Entscheidung des Senats (B. v. 19.1.2012 - 11 ZB 11.2453 - juris) ist ausdrücklich ausgeführt, dass eine Wiederholungsgefahr bei der Fahrtenbuchauflage ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht zu begründen vermag, weil im Wiederholungsfall mit der Anfechtungsklage und der Möglichkeit der gerichtlichen Suspendierung eines etwaigen Sofortvollzugs ausreichend effektive Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr setze im Übrigen voraus, dass konkrete Anhaltspunkte für den Eintritt einer dem erledigten Verwaltungsakt ähnlichen Belastung bei einem abzusehenden, vergleichbaren Sachverhalt vorgetragen werden. Das Verwaltungsgericht hat diese Rechtsprechung berücksichtigt und keinen identischen Sachverhalt für die Bejahung einer Wiederholungsgefahr verlangt.

2.5 Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht auch nicht auf einem der Beurteilung des Verwaltungsgerichtshofs unterliegenden Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).

Zur Begründung eines Verfahrensmangels führt die Klägerin aus, dass das Verwaltungsgericht gegen die Amtsermittlungspflicht nach § 86 Abs. 1 VwGO und gegen den Grundsatz der Beweisantizipation verstoßen habe, indem es hinsichtlich der Fehlerhaftigkeit des Messergebnisses keine vertiefte Analyse und Begutachtung notfalls mittels geeigneter Sachverständiger angestellt habe.

Dieses Vorbringen begründet keinen Verfahrensmangel. Ausweislich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 12. Februar 2014 (VG-Akte S. 57 ff.) hat die Klägerin keinen Beweisantrag gestellt. Eine Verletzung der gerichtlichen Amtsermittlungspflicht (Aufklärungspflicht) kann grundsätzlich dann nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, wenn ein anwaltlich vertretener Beteiligter von einem Beweisantrag abgesehen hat (Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 124 Rn. 13 m. w. N.). Etwas anders gilt nur dann, wenn sich dem Verwaltungsgericht eine Beweisaufnahme offensichtlich aufdrängen musste (allgemeine Auffassung, z. B. Kopp/Schenke, a. a. O.). Das war hier jedoch nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht hat nachvollziehbar dargelegt, warum es zu der Beurteilung gekommen ist, dass sich die gerügten Fehler des Messprotokolls nicht auf das Messergebnis bei dem Fahrzeug der Klägerin ausgewirkt haben. Das hat die Klägerin auch in der Zulassungsbegründung nicht in Frage zu stellen vermocht (vgl. oben Nr. 2.1.2 Buchst. b).

3. Soweit die Parteien die Hauptsache für erledigt erklärt haben, waren die Kosten des Verfahrens gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen entsprechend dem Vorstehenden der Klägerin aufzuerlegen. Soweit der Antrag auf Zulassung der Berufung abzulehnen war, ergibt sich die Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO.

4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47, § 52 Abs. 2 GKG i. V. m. den Empfehlungen in Nr. 46.11 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der 2013 aktualisierten Fassung.

5. Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).