Verwaltungsgericht Magdeburg Beschluss, 12. Mai 2015 - 9 B 307/15

Die Antragstellerin wendet sich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO als Kommune im Land Sachsen-Anhalt gegen die mit Bescheid vom 14.04.2014 (dort Tenorpunkt 3.1.) durch den Antragsgegner als Kommunalaufsichtsbehörde unter Sofortvollzug gestellte kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung vom 18.12.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 06.03.2014, wonach die Realsteuerhebesätze für das Haushaltsjahr 2014 zu erhöhen und mindestens an den Landesdurchschnitt bis zum 30.04.2014 anzupassen sind.

Das Eilrechtsschutzverfahren hat sich nicht dadurch erledigt, dass bis zum 30.06.2014 durch die Antragstellerin selbst kein gemeindlicher Beschluss über die Festsetzung bzw. Änderung der Hebesätze gefasst wurde. Denn dieser in § 25 Abs. 3 GrStG normierten gesetzlichen Frist ist durch die unter Sofortvollzug gestellte Ersatzvornahme des Antragsgegners vom 30.06.2014 genüge getan, wobei diese nicht streitgegenständlich ist. Die Ersatzvornahme bewirkt jedenfalls, dass die Festsetzung bzw. Änderung der Hebesätze rückwirkend zum Jahresanfang erfolgte und die Antragstellerin im Falle ihres Obsiegens die Wirkung der Ersatzvornahme durch einen Ratsbeschluss wieder aufheben könnte. Der Streitgegenstand, nämlich die materiell-rechtliche Frage nach der Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung zur Anhebung der Realsteuersätze zur Behebung des Haushaltsdefizits bleibt identisch und bedarf weiter der gerichtlichen Klärung.

Der Antrag hat keinen Erfolg.

Die Begründung der Sofortvollziehung genügt den Anforderungen des § 80 Abs.3 VwGO. In dem angefochtenen Bescheid wird zutreffend darauf hingewiesen, dass die Erhöhung der Realsteuerhebsätze lediglich bis zu 30.06.2014 rückwirkend zum 01.01. des Jahres erfolgen könne und dass die Anordnung ins Leere ginge, wenn sie nicht bis zu diesem Zeitpunkt umgesetzt werden würde. Damit werden Erwägungen genannt, die über die Gründe für die zu vollziehende Anordnung hinausgehen und den Sofortvollzug rechtfertigen (so auch Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Beschluss vom 21.06.2011, 2 MB 30/11; juris).

Der Antragsgegner hat in rechtlich zulässiger Weise neben der Beanstandung der Haushaltssatzung von seinem Anordnungsrecht nach § 137 Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt (GO LSA) Gebrauch gemacht, weil die Antragstellerin den ihr gesetzlich obliegenden Pflichten nicht nachkommt. Aufgrund ihrer angespannten Haushaltssituation ergibt sich ihre Pflicht, alles zu unternehmen, um so schnell wie möglich einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen.

Nach § 91 Abs. 1 GO LSA erhebt die Gemeinde nach den gesetzlichen Vorschriften Abgaben und nach § 91 Abs. 2 Nr. 2 GO LSA hat die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Die allgemeinen Haushaltsgrundsätze nach § 90 Abs. 1 und Abs. 3 GO LSA besagen, dass die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen hat, dass eine stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Der Haushalt ist in jedem Haushaltsjahr in seinen Einnahmen und Ausgaben auszugleichen. Daraus ergibt sich die Pflicht, alles zu unternehmen, um durch Zurückführung der Aufwendungen und Erhöhung der Finanzmittel dieses Ziel im Rahmen des Zumutbaren so schnell wie möglich zu erreichen (OVG NRW, Beschluss v. 22.07.2009, 15 A 2324/07; juris). Nach den unwidersprochenen Feststellungen im Bescheid, erreichen die Erträge der Antragstellerin nicht die Höhe der Aufwendungen, so dass ein negatives Jahrsergebnis (2013) in Höhe von 1.884.100 Euro ausgewiesen wird. Daraus ergibt sich ein Jahresergebnis von ca. 16,8 % an den ordentlichen Erträgen. Der Jahresverlust bleibt in den Folgejahren im Gesamtergebnisplan 2012 bis 2016 bestehen. Der gesetzlich vorgeschriebene Ausgleich wird daher nicht erreicht werden. Die vom Antragsgegner in dem Bescheid beanstandeten und aufgezeigten Konsolidierungsmaßnahmen reichen zum Defizitabbau bei weitem nicht aus.

Die Erhöhung der beschlossenen Realsteuerhebesätze auf den zum 28.05.2013 festgestellten Landesdurchschnitt der Grundsteuer A von 302 v. H. auf 305 v. H., der Grundsteuer B von 380 v. H. auf 394 v. H. und der Gewerbesteuer von 350 v. H. auf 361 v. H. ermöglicht der Antragstellerin Mehrerträge von ca. 129.038 Euro jährlich, worauf die Antragstellerin zum Abbau ihres Haushaltsdefizites angewiesen ist.

Mit der getroffenen Anordnung greift der Antragsgegner nicht in verfassungswidriger Weise in das den Gemeinden nach Art. 106 Abs. 6 Satz 2 i. V. m. Art 28 Abs. 2 GG eingeräumte Recht ein, die Hebesätze der Grundsteuer und der Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetzte festzusetzen. Diese zuvorderst von den Beteiligten zur Prüfung gestellte rechtliche Frage ist vom Bundesverwaltungsgericht bezüglich der Erhöhung der Realsteuersätze in dem Urteil vom 27.10.2010 (8 C 43.09; juris) bereits entschieden worden, wobei die Ausführungen wegen der Einschlägigkeit zu dem hier zu entscheidenden Fall ausführlich zitiert werden dürfen:

„Das durch Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i. V. m. § 25 Abs. 1 GrStG und § 16 Abs. 1 GewStG eingeräumte Hebesatzrecht dient der Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden. Einerseits ermöglicht es ihnen, Unterschiede in der Belastung und in der Ergiebigkeit der zugewiesenen Steuerquellen auszugleichen. Die Gemeinden sollen die Möglichkeit haben, ihre Einnahmen durch Anhebung der Gewerbesteuer an den Finanzbedarf anzupassen und damit angesichts wachsender Haushaltslasten handlungsfähig zu bleiben (vgl. BVerfG, Beschuss v. 27.01.2010, 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04; juris). Die Gewährleistung des Hebesatzrechts ermöglicht andererseits aber auch eine Anpassung nach unten und damit den Einsatz niedriger Hebesätze im innerkommunalen Wettbewerb um die Ansiedlung von Unternehmen. In dem Spannungsverhältnis zwischen dem Streben nach einem möglichst hohen Niveau der öffentlichen Leistungen und einer möglichst niedrigen Steuerbelastung, das bei der Einführung der Verfassungsgarantie des gemeindlichen Hebesatzrechts als unentbehrlich für eine eigenverantwortliche Selbstverwaltung hervorgehoben wurde (vgl. BTDrucks. V/2861 S. 39 Nr. 183), wird das Streben nach einer möglichst niedrigen Steuerbelastung gerade durch die Bedeutung der Gewerbesteuerbelastung im Standortwettbewerb befördert (BVerfG, Beschluss v. 27.01.2010, 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04; juris).

Die durch Bundesrecht in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG in Verbindung mit den Ausführungsregelungen in § 16 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG erfolgte Zuweisung der ausschließlichen Kompetenz der Gemeinden zur Festsetzung der Hebesätze für die Gewerbe- und die Grundsteuer ist vom Bundesgesetzgeber in beiden Gesetzen allerdings in mehrfacher Hinsicht eingeschränkt worden. So hat er für die Gewerbesteuer einen Mindesthebesatz von 200 v. H. des Steuermessbetrages vorgeschrieben (§ 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG). Die Gemeinden dürfen damit weder auf die Erhebung der Gewerbesteuer verzichten noch einen den Mindesthebesatz unterschreitenden Hebesatz festsetzen. Ausweislich der Gesetzesbegründung dienten die Einführung der Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer und die Normierung eines Mindesthebesatzes vor allem der Vermeidung von "Gewerbesteueroasen" sowie der Verhinderung von Ausfällen bei der Gewerbesteuerumlage (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 95 ff. unter Verweis auf BTDrucks 15/481 S. 16; BTDrucks 15/1517 S. 17, 19; Protokoll der 786. Sitzung des Bundesrates vom 14. März 2003, S. 48). Andererseits werden die Bundesländer ermächtigt, sowohl für die Grundsteuer als auch für die Gewerbesteuer einen das Hebesatzrecht der Gemeinden begrenzenden Höchsthebesatz zu normieren (§ 16 Abs. 5 GewStG, § 26 GrStG). (…). Des Weiteren ist in den beiden Bundesgesetzen als letzter Zeitpunkt für den Fall einer Erhöhung des Hebesatzes verbindlich der 30. Juni eines Jahres festgelegt (§ 16 Abs. 3 GewStG, § 25 Abs. 3 GrStG). Außerdem ist in beiden Bundesgesetzen näher bestimmt, inwieweit bei der Erhebung von Grund- und Gewerbesteuern Differenzierungen zwischen Unternehmen, Betrieben bzw. Grundstücken zulässig sind (§ 16 Abs. 4 Satz 1 GewStG, § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG). Schließlich gestatten das Gewerbe- und das Grundsteuergesetz den Ländern bei Gebietsänderungen, vorübergehend verschiedene Hebesätze innerhalb des Hoheitsgebiets einer Gemeinde zuzulassen (§ 16 Abs. 4 Satz 3 GewStG, § 25 Abs. 4 Satz 2 GrStG). Weitergehende Beschränkungen des den Gemeinden im Rahmen der Gesetze gewährleisteten Rechts zur Festsetzung der Hebesätze für die Grundsteuer und für die Gewerbesteuer lassen sich beiden Bundesgesetzen nicht entnehmen.

Nach Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG ist das Hebesatzrecht für die Grund- und die Gewerbesteuer den Gemeinden allerdings nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet. Dies entspricht der Regelung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 77 m. w. N.), der den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, ebenfalls nur im Rahmen der Gesetze garantiert. Das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i. V. m. § 16 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG den Gemeinden gewährleistete Hebesatzrecht für die Grundsteuer und die Gewerbesteuer ist eine spezielle Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und konkretisiert diese. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie unterliegt normativer Prägung durch den Gesetzgeber, der sie inhaltlich ausformen und begrenzen darf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228 <240> m .w. N.). Die im Rahmen der Gesetze garantierte finanzielle Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden stellt sich als notwendiges Korrelat zur verfassungsrechtlich gewährleisteten eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung dar (Knemeyer, Der Städtetag, 1988, 330 <331>; Corsten, Der Gemeindehaushalt, 1990, 57 <58>). Die kommunale Finanzhoheit besteht jedoch nicht darin, dass die Gemeinde nach Belieben frei schalten kann, sondern darin, dass sie verantwortlich disponiert und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des modernen Verwaltungsstaates und die sich daraus ergebende Notwendigkeit des Finanzausgleichs in Betracht zieht (BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 = juris Rn. 57). Daran hat die durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) erfolgte Ergänzung des Art. 28 Abs. 2 GG um einen Satz 3 ("Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.") nichts geändert. Mit dieser Regelung, die auf eine Empfehlung der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat zurückgeht (BTDrucks 12/6000 S. 46 ff.), sollten nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers keine über die im Grundgesetz verankerte Finanzverfassung hinausgehenden finanziellen Absicherungen geschaffen werden (vgl. BTDrucks 12/6000 S. 1 <48>; Schwarz, Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, 1996, S. 44). Der kommunalen Finanzhoheit sollte allerdings ein ausdrücklicher Stellenwert eingeräumt und diese damit gestärkt werden (BTDrucks 12/6633 S. 7). Vor dem Hintergrund gewachsener Belastungen der Gemeinden bei der Erfüllung ihrer vielfältigen staatlichen Aufgaben sollte so klargestellt werden, dass die finanzielle Eigenverantwortung zum Recht auf kommunale Selbstverwaltung gehört (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 70 unter Berufung auf den Abschlussbericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BTDrucks 12/6000 S. 46). Die durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 28 und Art. 106) vom 20. Oktober 1997 (BGBl I S. 2470) erfolgte Einfügung eines weiteren Halbsatzes in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ("zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle") garantiert den Gemeinden über Art. 106 Abs. 2 Satz 2 GG hinaus, dass die wirtschaftskraftbezogene Gewerbesteuer nicht abgeschafft wird, ohne dass die Gemeinden an ihrer Stelle eine andere wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht erhalten. Die kommunale Finanzautonomie sollte so durch die Garantie des Bestandes der Gewerbeertragsteuer oder einer anderen an der Wirtschaftskraft orientierten Steuer mit Verfassungsrang gewährleistet werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 71 unter Berufung auf BTDrucks 13/8488 S. 5; 13/8340 S. 2).

Die verfassungsrechtlich in dieser Weise geschützte kommunale Selbstverwaltungsfreiheit kann allerdings vom Gesetzgeber beschränkt werden. Hinsichtlich des den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Rechts zur Aufgabenerledigung "in eigener Verantwortung" ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut, dass dieses nur "im Rahmen der Gesetze" besteht. Demnach genießen die gemeindlichen Selbstverwaltungskörperschaften einerseits zwar die durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kommunale Autonomie. Andererseits müssen sie jedoch den Vorrang der staatlichen Gesetze beachten. Der sowohl in Art. 28 Abs. 2 GG als auch in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG normierte Gesetzesvorbehalt gilt auch für die kommunale Finanzhoheit als Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (vgl. dazu BVerfG, Entscheidungen vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 <369>, vom 10. Juni 1969 - 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 <181>, vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 - BVerfGE 26, 228 <244>, vom 24. Juli 1979 - 2 BvK 1/78 - BVerfGE 52, 95 <117> und vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808/82, 2 BvR 1809/82, 2 BvR 1810/82 - BVerfGE 71, 25 <36>), die die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens beinhaltet (vgl. u. a. BVerfG; Entscheidung vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 - a.a.O. <244>).

Das Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung einschließlich der kommunalen Finanzautonomie steht allerdings nicht zur vollständigen Disposition des einfachen Gesetzgebers (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 91 und vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - BVerfGE 79, 127 <143>). Es ist in seinem Kern gesetzgebungsfest gewährleistet. Dem beschränkenden Zugriff des Gesetzgebers sind insoweit verfassungsrechtliche Schranken gesetzt. Die durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierten wesentlichen Hoheitsrechte, die der Staat den Gemeinden im Interesse einer funktionsgerechten Aufgabenwahrnehmung gewährleistet, darunter die Finanzhoheit, müssen den Gemeinden im Kern erhalten bleiben (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1979 a.a.O. <117>). Der Gesetzgeber darf nicht in den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung eingreifen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 91 unter Verweis auf BVerfGE 79, 127 <143>; 83, 363 <381>; 91, 228 <238>; 107, 1 <2>; stRspr). Was zu dem Bereich gehört, der verfassungskräftig gegen jede Schmälerung durch gesetzgeberische Eingriffe geschützt ist, lässt sich nicht abstrakt-allgemein umschreiben, sondern ergibt sich einmal aus der geschichtlichen Entwicklung und sodann aus den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung (BVerfG, Entscheidungen vom 10. Juni 1969 a .a. O. juris Rn. 31, vom 26. November 1963 - 2 BvL 12/62 - BVerfGE 17, 172 <182> = juris Rn. 38 m. w. N. und vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 92 m. w. N.). Den absoluten Schutz der Kernbereichsgarantie genießt jedoch nicht jede einzelne Ausformung der den Gemeinden durch Art. 28Abs. 2 und Art. 106 Abs. 6 GG garantierten Hoheitsrechte (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 - BVerfGE 103, 332 <366> und vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 93; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 28 Rn. 78). Der Kernbereich ist dann verletzt, wenn das Recht auf kommunale Selbstverwaltung beseitigt wird oder kein hinreichender Spielraum für seine Ausübung mehr übrig bleibt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 2001 a. a. O. <366> und vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 93; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 22; Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, 1998, S. 59; Stern, Staatsrecht Bd. I, 2. Aufl. 1984, § 12 II 4, S. 416).

Außerdem unterliegt der Gesetzgeber bei Beschränkungen der Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung und der kommunalen Finanzhoheit dem verfassungsrechtlichen Gebot zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (BVerfG, Entscheidungen vom 24. Juni 1969 a.a.O. <241>, vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76, 2 BvR 598/76, 2 BvR 599/76, 2 BvR 604/76 - BVerfGE 56, 298 <313>, vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107 <121 ff.> sowie vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 94 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 4. August 1983 - BVerwG 7 C 2.81 - BVerwGE 67, 321 = DVBl 1983, 1152 f. = juris Rn. 13 und 20; von Mutius, Kommunalrecht, 1996, Rn. 866; Knemeyer, JuS 2000, 521 <522>; Franz, JuS 2004, 937; Schmidt-Assmann, Kommunale Selbstverwaltung "nach Rastede", Festschrift für Horst Sendler, 1991, S. 121 <132>; Selmer/Hummel, NVwZ 2006, S. 14 <18 ff.>). Wie die Selbstverwaltungsgarantie im Allgemeinen und die Finanzhoheit als eines ihrer wesentlichen Elemente darf auch das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG und in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gewährleistete Hebesatzrecht nicht unverhältnismäßig beschränkt werden. Beschränkungen müssen danach zur Erreichung eines nach dem Grundgesetz zulässigen Zwecks geeignet sowie erforderlich und (im engeren Sinne) verhältnismäßig sein.

Unter den in Art. 28Abs. 2 Satz 1 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG normierten Gesetzesvorbehalt fallen (auch) gesetzliche Regelungen des Landesrechts, wie sie nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in Nordrhein-Westfalen für den Bereich der kommunalen Haushaltswirtschaft in § 75 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 2 GO NRW a. F. sowie für die staatliche Kommunalaufsicht in § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW bestehen. Das ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Die staatliche Rechtsaufsicht über die Gemeinden ist ein von Verfassungs wegen vorgesehenes Korrelat der kommunalen Selbstverwaltung. Nach der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes steht die staatliche Aufsicht über die Gemeinden ausschließlich dem jeweiligen Bundesland zu. Bei der Wahrnehmung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden, zu denen jedenfalls freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten sowie pflichtige, aber weisungsfreie Selbstverwaltungsaufgaben gehören, unterliegen die Kommunen nur der staatlichen Rechts-, jedoch keiner Fachaufsicht. Eine über die Rechtmäßigkeitskontrolle hinausgehende Zweckmäßigkeitskontrolle mit Weisungsrechten der staatlichen Kommunalaufsichtsbehörden wäre mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG und der kommunalen Finanzhoheit nicht zu vereinbaren. Dass die Staatsaufsicht in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Kommunen auf die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit (Rechtsaufsicht) beschränkt ist, ist in der Regel in den Landesverfassungen und in den Gemeindeordnungen der Bundesländer ausdrücklich angeordnet. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist dies in Nordrhein-Westfalen nach Maßgabe des Art. 78 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen in § 122 Abs. 1 GO NRW angeordnet.

Der aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts und der Finanzhoheit der Gemeinden resultierende Gestaltungsspielraum wird nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in Nordrhein-Westfalen durch die in § 75 Abs. 3 und 4 Satz 2 GO NRW a .F. geregelte Pflicht beschränkt, einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen und gegebenenfalls den Haushaltsausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt wieder herbeizuführen. Die Annahme des Berufungsgerichts, dies schränke das Recht der Gemeinden zur Senkung der Hebesätze in Fällen einer schweren Haushaltsnotlage von unabsehbarer Dauer ein, ist weder verfassungsrechtlich zu beanstanden noch verstößt sie gegen sonstiges Bundesrecht.

Die Erfüllung der den Gemeinden nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in § 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW a. F. auferlegten rechtlichen Verpflichtung, im Falle eines unausgeglichenen Haushalts den Haushaltsausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt wiederherzustellen, ist auf der Einnahmeseite nicht nur von Art und Höhe der Erhebung kommunaler Gebühren und Beiträge sowie der Gemeinde zustehender Steuern wie der Gewerbe- und Grundsteuer abhängig. Vielmehr wird diese Einnahmesituation entscheidend auch von den Finanzzuweisungen des Landes (Schlüsselzuweisungen, zweckgebundene Zuweisungen, Sonderbedarfszuweisungen) beeinflusst. Ebenso wird auch die kommunale Ausgabenseite in starkem Maße von den Kommunen durch Bund und Land auferlegten (Pflicht-)Aufgaben mitgeprägt. Wegen der in Art. 28 Abs. 2 GG erfolgten verfassungsrechtlichen Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung und kommunalen Finanzhoheit ist es daher grundsätzlich Aufgabe des Rates und der Verwaltung einer Gemeinde, alle notwendigen Maßnahmen - sowohl auf der Ertrags- als auch auf der Aufwandsseite - zu ergreifen, um den gesetzlich vorgegebenen Haushaltsausgleich zu erreichen. Innerhalb des den Gemeinden zustehenden Gestaltungsspielraums ist es der Kommunalaufsicht deshalb grundsätzlich untersagt, der Gemeinde im Falle eines unausgeglichenen Haushalts alternativlos vorzuschreiben, was sie zu tun hat. Auch wenn die Finanzlage der betreffenden Gemeinde sehr angespannt und unter Umständen selbst die Erfüllung der Pflichtaufgaben nicht mehr sichergestellt ist, liegt es innerhalb des Gestaltungsspielraums der Gemeinde, durch ihre demokratisch gewählten Organe zu entscheiden, wie die notwendige Reduzierung freiwilliger Leistungen und die Erzielung zusätzlicher Einnahmen (z.B. durch Abgaben und Steuern) erfolgen soll.

Auf der Ausgabenseite ist die Aufsichtsbehörde grundsätzlich darauf beschränkt, eine Reduzierung der Mittel für freiwillige Leistungen der Gemeinde insgesamt anzumahnen, ohne ein konkretes Mittel oder einzelne geförderte Projekte für die gebotene Einsparung vorzuschreiben (BayVGH, Urteil vom 27. Mai 1992 - 4 B 91.190 - NVwZ-RR 1993, 373 <375> = juris Rn. 22; Brüning, DÖV 2010, 553 <557>). Entsprechendes muss angesichts der verfassungsrechtlichen Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung für Anordnungen der Kommunalaufsicht hinsichtlich der Einnahmeseite gelten, also für die Entscheidung über die zu ergreifenden Maßnahmen zur Erhöhung der kommunalen Einnahmen und Erträge.

Die staatliche Kommunalaufsichtsbehörde ist jedoch - unabhängig von der Frage einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung der Gemeinde durch das Land - bei sachgerechter Ausübung des ihr zustehenden Entschließungs- und Auswahlermessens im Rahmen der Rechtsaufsicht befugt, bei Nichterfüllung einer der Gemeinde obliegenden rechtlichen Verpflichtung einzugreifen und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots eine gegen diese Verpflichtung verstoßende Maßnahme zu beanstanden und aufzuheben. Unter welchen Voraussetzungen im Rahmen der Rechtsaufsicht auch weitergehende Eingriffe der staatlichen Kommunalaufsichtsbehörden in die gemeindliche Selbstverwaltung und kommunale Finanzhoheit in Betracht kommen, bedarf hier keiner näheren Prüfung und Entscheidung.“

Diese vom Bundesverwaltungsgericht für die kommunale Rechtslage in Nordrhein-Westfalen aufgestellten Rechtsgrundsätze gelten auch bezüglich der Gesetzeslage im Land Sachen-Anhalt. Wie eingangs bemerkt, obliegt es den Kommunen nach § 90 Abs. 1 und Abs. 3 GO LSA für einen ausgeglichenen Haushalt zu sorgen, und nach § 91 Abs. 1 GO LSA erhebt die Gemeinde nach den gesetzlichen Vorschriften Abgaben.

Zu den hier interessierenden Einflussmöglichkeiten der Kommunalaufsicht bei einer anhaltenden Haushaltsnotlage führt das Bundesverwaltungsgericht aus:

„Weder Art. 28 Abs. 2 nochArt. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i.V.m. § 6 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG schließen eine Beanstandung der Senkung der Hebesätze für die Grund- und die Gewerbesteuer aus, wenn die betreffende Gemeinde sich in einer anhaltenden Haushaltsnotlage befindet und das von ihr vorgelegte - gesetzlich vorgeschriebene - Haushaltssicherungskonzept nicht erkennen lässt, wie der durch die Hebesatzabsenkung unmittelbar bewirkte Einnahmeverlust hinreichend verlässlich ausgeglichen werden soll. In einer solchen Situation darf die betroffene Gemeinde die Hebesätze nicht auf ein deutlich niedrigeres Niveau festsetzen, wenn ein Ausgleich des Einnahmeausfalls weder konkret in der Haushaltsplanung vorgesehen noch hinreichend konkret absehbar ist.

Eine solche Beschränkung des Rechts zur Festsetzung der Hebesätze für die Grund- und für die Gewerbesteuer wahrt den Kernbereich des in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts und der kommunalen Finanzhoheit. Denn es belässt weiterhin der Gemeinde die Entscheidung, wie der Haushaltsausgleich angestrebt und erreicht werden soll. Reichen die Einnahmen nicht aus, um die zur Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde erforderlichen Ausgaben zu decken (sog. kameralistischer Rechnungsstil) oder deckt der Gesamtbetrag der Erträge nicht die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen (neues Rechnungswesen), ist zu prüfen, inwieweit der Ausgleich durch Beschränkung der Ausgaben bzw. der Aufwendungen oder Erhöhung der Einnahmen bzw. Erträge herbeigeführt werden kann. Die angefochtene kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten belässt der Klägerin den notwendigen grundsätzlichen Gestaltungsspielraum, da keine konkreten Vorgaben für die Zurückführung bestimmter Ausgaben/Aufwendungen und die Erhöhung bestimmter Einnahmen/Erträge erteilt werden. Sie beanstandet allein, dass die von dem Rat der Klägerin beschlossene Senkung der Hebesätze für die Grund- und für die Gewerbesteuer in einer anhaltenden Haushaltsnotlage der Klägerin vorgenommen wurde, obwohl ein Ausgleich des damit bewirkten Einnahmeausfalls, der nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung im Haushaltsjahr 2005 ca. 300 000 € betrug, weder konkret in die Haushaltsplanung eingestellt noch auf der Basis eines genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzepts für die Folgejahre in nachvollziehbarer Weise hinreichend verlässlich absehbar war.“

Die vom Bundesverwaltungsgericht noch offen gelassene Rechtsfrage, unter welchen Voraussetzungen die Kommunalaufsicht im Wege der Anordnung vorgehen kann, ist hier jedoch beachtlich. Denn der Antragsgegner beanstandet nicht nur die Senkung der Hebesätze, sondern trifft zugleich die Anordnung der Hebung mindestens auf das Landesniveau, was für eine Gemeinde einen stärkeren Eingriff als die „nur“ Beanstandung darstellt. Die kommunalaufsichtsrechtlichen Mittel nach § 133 ff GO LSA stehen bereits aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und der eingangs beschriebenen verfassungsrechtlich verbürgten Rechte aus § 28 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG in einem abgestuften Verhältnis zueinander und die Kommunalaufsicht muss zunächst stets prüfen, ob nicht auch eine Beanstandung nach § 136 GO LSA genügt.

Gleichwohl ist die Anordnung nach § 137 GO LSA aufgrund der vorliegenden Besonderheiten rechtlich nicht zu beanstanden.

Zwar dürfte der Kommunalaufsicht regelmäßig nicht das Recht zustehen, einer Gemeinde vorzugeben, welche konkrete Maßnahme sie im Rahmen der Haushaltskonsolidierung zu ergreifen hat (i. d. S. VG Halle, B. v. 21.12.2010, 6 B 235/10 HAL, n. v.), wenn ihr verschiedene Möglichkeiten zur Seite stehen, um einen Haushaltsausgleich, zu dem auch die Verpflichtung gehört, diesen Ausgleich mit allen Kräften anzustreben (vgl. OVG LSA, seit B. v. 30.01.2007, 4 L 708/04, unv.; auch B. 05.08.2009, 4 L 353/08, juris), zu erreichen. Aus diesen Gründen dürfte es bei einem unausgeglichenen Haushalt regelmäßig genügen, einer Kommune durch Beanstandung ihrer Haushaltssatzung den dadurch eingetretenen gesetzeswidrigen Zustand vor Augen zu führen, es sei denn, ausnahmsweise besteht objektiv gesehen keine Möglichkeit der Erreichung des Haushaltsausgleich (OVG LSA, U. v. 07.06.2011, 4 L 216/09, juris). Nimmt die Kommune sodann keine Korrekturen vor, die zu einem gesetzmäßigen Zustand führen, kann die Kommunalaufsicht nach § 137 GO LSA anordnen, dass die Kommune eine Haushaltssatzung erlässt, die den gesetzlichen Vorgaben (vgl. §§ 90 Abs. 1 Satz 3 GO LSA) entspricht. Denn dabei handelt es sich um die nach § 137 GO LSA (zwingend) erforderliche Maßnahme, um haushaltsrechtlich handlungsfähig zu sein; notfalls kann die Haushaltssatzung von der Kommunalaufsicht im Wege der Ersatzvornahme ersetzt werden.

Ausnahmsweise darf die Kommunalaufsicht jedoch in das (alleinige) Recht der Kommune, selbst zu bestimmen, wie sie den Haushaltsausgleich gedenkt herbeizuführen, eingreifen. Dürften, ohne dass die Kammer dies hier abschließend entscheiden müsste, die Handlungsmöglichkeiten der Kommunalaufsicht bei den kommunalen Ausgaben geringer sein, gilt gleiches bei den Einnahmen wegen der in §§ 90 ff. festgelegten Grundsätze für den Handlungsspielraum der Kommune. Zeigt eine Kommune wie hier zudem schon gar nicht die Bereitschaft, von den ihr eingeräumten Handlungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen und stehen zugleich gesetzlich bestimmte Fristen der Möglichkeit einer zeitlich nachfolgenden Korrektur entgegen, kann die Kommunalaufsicht zu Recht von der Kommune auch eine konkrete Maßnahme verlangen und diese ggf. auch ersetzen.

Eine bloße Beanstandung nach § 136 GO LSA erscheint hier deshalb nicht zielführend. Denn zum einen ist aus der Verweigerungshaltung der Antragstellerin ersichtlich, dass sie nicht gewillt ist, die Hebesätze bereits 2014 anzupassen, sondern erst 2015. Zum anderen verspricht nur die sofortige Hebung der Realsteuersätze auf das Landesniveau den notwendigen Einnahmeeffekt als Beitrag zur Konsolidierung des Gemeindehaushalts bereits im Jahr 2014. Die Antragstellerin ist nicht in der Lage plausibel und nachvollziehbar zu erklären, wie sie einen Ausgleich des damit bewirkten Einnahmeausfalls in nachvollziehbarer Weise durch andere Maßnahmen ausgleichen will.

Dabei ist von besonderer Bedeutung, dass die Einnahmen aus der Grund- und der Gewerbesteuer die steuerrechtliche Haupteinnahmequelle der Gemeinden zur Finanzierung ihres Haushaltes darstellen. Das Bundesverwaltungsgericht (a. a. O.) betont, dass das Hebesatzrecht für die Grund- und die Gewerbesteuer den Gemeinden auch nur „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet wird, wozu der gesetzlich zwingende Haushaltsausgleich unter Beachtung der allgemeinen Haushaltsgrundsätze nach §§ 90 Abs. 1, Abs. 3 und 91 Abs. 1 GO LSA zählt. Der - politisch motivierte - Verzicht auf die Hebung der Realsteuersätze als Hauptfinanzierungsinstrument einer Kommune bedarf daher einer besonderen Begründung und vermag nur in Ausnahmefällen von dem Ermessen der Gemeinde gedeckt sein. Dem wird die Antragstellerin nicht gerecht. Sie orientiert ihr verfassungsrechtlich eingeräumtes Hebesatzrecht als Mittel der Anpassung in ihren speziellen Finanzbedarf (BVerwG a. a. O.) damit nicht an den haushaltrechtlich notwendigen Grundsätzen, die hier wegen der Haushaltslasten eine Stagnation der Hebesätze – jedenfalls ohne entsprechenden Ausgleich in anderen Positionen - verbieten. So wird gerade nicht damit argumentiert, dass die Antragstellerin zurzeit mit einer besonderen Attraktivität ihres Standortvorteils wirbt oder die Ansiedlung eines oder mehrerer Großinvestoren unmittelbar bevorsteht, sodass die niedrigen Hebesätze im Gesamtvolumen augenblicklich zu mehr Einnahmen führen würden. Die Antragstellerin bezieht sich allein auf einen größenmäßigen Vergleich zu anderen Kommunen ohne aber deren Besonderheiten, ein zurückbleiben der Hebesätze gegenüber dem Landesdurchschnitt rechtfertigen könnten, zu beachten. So ist es denkbar, dass diese Kommunen gerade über einen ausgeglichenen Haushalt verfügen und sich deshalb das zurückbleiben nach den dargestellten Grundsätzen der Haushaltsplanung „erlauben“ können. Dementsprechend hat die Antragstellerin nicht die vergleichbare Haushaltslage mit diesen Kommunen vorgetragen, sondern lässt diese im Vortrag unberücksichtigt. Zudem wird auch hier auf die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts (a. a. O.) zu verweisen sein, wonach nur vage Hoffnungen bezüglich der Standortattraktivität deren tatsächliche Grundlagen "dünn" erscheinen, unzureichend sind.

Auch ist von Bedeutung, dass die Antragstellerin selbst die Notwendigkeit der Erhöhung sieht. Denn für das Haushaltsjahr 2015 hat sie die Erhöhung auf den Landesdurchschnitt bereits beschlossen, was aber für den vorliegenden Zeitraum gerade nicht ausreichend erscheint. Zudem ist aus dem Vortrag der Antragstellerin nicht ersichtlich, wieso die Erhöhung erst bzw. doch für das Haushaltsjahr 2015 greifen soll.

Die angefochtene kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten schränkt die gemeindliche Finanzhoheit und das darauf fußende Hebesatzrecht somit nicht unverhältnismäßig ein. Die Anordnung ist ersichtlich auf das Ziel ausgerichtet, Einnahmeausfälle im Haushalt der Antragstellerin zu unterbinden, solange deren Ausgleich durch anderweitige Einnahmeerhöhungen und/oder Ausgabenminderungen nicht in hinreichendem Maße absehbar ist. Denn der Antragstellerin wird bis 2016 nicht die Konsolidierung ihres Haushalts gelingen. Auf das eingangs beschriebene Zahlenwerk zum Haushaltsdefizit der Antragstellerin wird verwiesen. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass es sich bei den durch die Erhöhung der Hebesätze zu erwartenden Einnahmen von ca. 130.000 Euro um verhältnismäßig geringe Einnahmen handeln würde. Richtig ist, dass auch durch diese Mehreinnahmen das Haushaltsdefizit nicht ausgeglichen werden kann. Jedoch beschreibt dies nur die Notwendigkeit der weiteren und darüber hinausgehenden Bemühungen zur Erstellung eines ausgeglichenen Haushalts und damit der Schaffung rechtmäßiger Zustände. Alles andere würde bedeuten, dass „kleinere“ Verbesserungen der Haushaltssituation gar nicht erst geprüft würden bzw. dem Aufsichtsrecht entzogen wären, was gerade nicht der Fall ist. Die Unterbindung eines solchen rechtswidrigen Verhaltens der Antragstellerin ist ein nach dem Grundgesetz zulässiges, ja gebotenes Ziel der staatlichen Kommunalaufsicht.

Ist die kommunalaufsichtliche Anordnung der Erhöhung der Realsteuersätze unter diesen Umständen ausnahmsweise zulässig, bestehen bei summarischer Prüfung hier auch keine Bedenken dagegen, wenn sich die Kommunalaufsicht dazu entschlossen hat, diese auf den Landesdurchschnitt festzusetzen. Zwar ist der Antragstellerin zuzugeben, dass es keine gesetzliche Verpflichtung gibt, die Realsteuersätze dem Landesdurchschnitt anzupassen. Der Landesdurchschnitt ist jedoch auch in Ansehung der stets zu berücksichtigenden besonderen örtlichen Verhältnisse nicht ungeeignet, Maßstab für die Höhe der Einnahmen zu sein, die eine Kommune erzielen kann. Dass dies hier wegen der Besonderheiten des Einzelfalles anders wäre, hat die Antragstellerin nicht dargelegt, sondern lediglich auf die Ungeeignetheit des Landesdurchschnitts verwiesen, obgleich sie ab 2015 die Sätze selbst auf diese Höhe festgelegt hat.

Demnach ist die angefochtene Verfügung des Antragsgegners auch geeignet, zur Erreichung dieses Zieles beizutragen. Denn sie bewirkt jedenfalls, dass wenigstens die durch die Stagnation des Hebesatzes unmittelbar veranlassten Einnahmeausfälle vermieden wurden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Wegen der sich aufdrängenden abschließenden Prüfung der Rechtmäßigkeit, sieht das Gericht vorliegend von einer Halbierung des Streitwertes ab.

Die Antragstellerin wendet sich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO als Kommune im Land Sachsen-Anhalt gegen die mit Bescheid vom 14.04.2014 (dort Tenorpunkt 3.1.) durch den Antragsgegner als Kommunalaufsichtsbehörde unter Sofortvollzug gestellte kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung vom 18.12.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 06.03.2014, wonach die Realsteuerhebesätze für das Haushaltsjahr 2014 zu erhöhen und mindestens an den Landesdurchschnitt bis zum 30.04.2014 anzupassen sind.

Das Eilrechtsschutzverfahren hat sich nicht dadurch erledigt, dass bis zum 30.06.2014 durch die Antragstellerin selbst kein gemeindlicher Beschluss über die Festsetzung bzw. Änderung der Hebesätze gefasst wurde. Denn dieser in § 25 Abs. 3 GrStG normierten gesetzlichen Frist ist durch die unter Sofortvollzug gestellte Ersatzvornahme des Antragsgegners vom 30.06.2014 genüge getan, wobei diese nicht streitgegenständlich ist. Die Ersatzvornahme bewirkt jedenfalls, dass die Festsetzung bzw. Änderung der Hebesätze rückwirkend zum Jahresanfang erfolgte und die Antragstellerin im Falle ihres Obsiegens die Wirkung der Ersatzvornahme durch einen Ratsbeschluss wieder aufheben könnte. Der Streitgegenstand, nämlich die materiell-rechtliche Frage nach der Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung zur Anhebung der Realsteuersätze zur Behebung des Haushaltsdefizits bleibt identisch und bedarf weiter der gerichtlichen Klärung.

Der Antrag hat keinen Erfolg.

Die Begründung der Sofortvollziehung genügt den Anforderungen des § 80 Abs.3 VwGO. In dem angefochtenen Bescheid wird zutreffend darauf hingewiesen, dass die Erhöhung der Realsteuerhebsätze lediglich bis zu 30.06.2014 rückwirkend zum 01.01. des Jahres erfolgen könne und dass die Anordnung ins Leere ginge, wenn sie nicht bis zu diesem Zeitpunkt umgesetzt werden würde. Damit werden Erwägungen genannt, die über die Gründe für die zu vollziehende Anordnung hinausgehen und den Sofortvollzug rechtfertigen (so auch Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Beschluss vom 21.06.2011, 2 MB 30/11; juris).

Der Antragsgegner hat in rechtlich zulässiger Weise neben der Beanstandung der Haushaltssatzung von seinem Anordnungsrecht nach § 137 Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt (GO LSA) Gebrauch gemacht, weil die Antragstellerin den ihr gesetzlich obliegenden Pflichten nicht nachkommt. Aufgrund ihrer angespannten Haushaltssituation ergibt sich ihre Pflicht, alles zu unternehmen, um so schnell wie möglich einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen.

Nach § 91 Abs. 1 GO LSA erhebt die Gemeinde nach den gesetzlichen Vorschriften Abgaben und nach § 91 Abs. 2 Nr. 2 GO LSA hat die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen. Die allgemeinen Haushaltsgrundsätze nach § 90 Abs. 1 und Abs. 3 GO LSA besagen, dass die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen hat, dass eine stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Der Haushalt ist in jedem Haushaltsjahr in seinen Einnahmen und Ausgaben auszugleichen. Daraus ergibt sich die Pflicht, alles zu unternehmen, um durch Zurückführung der Aufwendungen und Erhöhung der Finanzmittel dieses Ziel im Rahmen des Zumutbaren so schnell wie möglich zu erreichen (OVG NRW, Beschluss v. 22.07.2009, 15 A 2324/07; juris). Nach den unwidersprochenen Feststellungen im Bescheid, erreichen die Erträge der Antragstellerin nicht die Höhe der Aufwendungen, so dass ein negatives Jahrsergebnis (2013) in Höhe von 1.884.100 Euro ausgewiesen wird. Daraus ergibt sich ein Jahresergebnis von ca. 16,8 % an den ordentlichen Erträgen. Der Jahresverlust bleibt in den Folgejahren im Gesamtergebnisplan 2012 bis 2016 bestehen. Der gesetzlich vorgeschriebene Ausgleich wird daher nicht erreicht werden. Die vom Antragsgegner in dem Bescheid beanstandeten und aufgezeigten Konsolidierungsmaßnahmen reichen zum Defizitabbau bei weitem nicht aus.

Die Erhöhung der beschlossenen Realsteuerhebesätze auf den zum 28.05.2013 festgestellten Landesdurchschnitt der Grundsteuer A von 302 v. H. auf 305 v. H., der Grundsteuer B von 380 v. H. auf 394 v. H. und der Gewerbesteuer von 350 v. H. auf 361 v. H. ermöglicht der Antragstellerin Mehrerträge von ca. 129.038 Euro jährlich, worauf die Antragstellerin zum Abbau ihres Haushaltsdefizites angewiesen ist.

Mit der getroffenen Anordnung greift der Antragsgegner nicht in verfassungswidriger Weise in das den Gemeinden nach Art. 106 Abs. 6 Satz 2 i. V. m. Art 28 Abs. 2 GG eingeräumte Recht ein, die Hebesätze der Grundsteuer und der Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetzte festzusetzen. Diese zuvorderst von den Beteiligten zur Prüfung gestellte rechtliche Frage ist vom Bundesverwaltungsgericht bezüglich der Erhöhung der Realsteuersätze in dem Urteil vom 27.10.2010 (8 C 43.09; juris) bereits entschieden worden, wobei die Ausführungen wegen der Einschlägigkeit zu dem hier zu entscheidenden Fall ausführlich zitiert werden dürfen:

„Das durch Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i. V. m. § 25 Abs. 1 GrStG und § 16 Abs. 1 GewStG eingeräumte Hebesatzrecht dient der Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden. Einerseits ermöglicht es ihnen, Unterschiede in der Belastung und in der Ergiebigkeit der zugewiesenen Steuerquellen auszugleichen. Die Gemeinden sollen die Möglichkeit haben, ihre Einnahmen durch Anhebung der Gewerbesteuer an den Finanzbedarf anzupassen und damit angesichts wachsender Haushaltslasten handlungsfähig zu bleiben (vgl. BVerfG, Beschuss v. 27.01.2010, 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04; juris). Die Gewährleistung des Hebesatzrechts ermöglicht andererseits aber auch eine Anpassung nach unten und damit den Einsatz niedriger Hebesätze im innerkommunalen Wettbewerb um die Ansiedlung von Unternehmen. In dem Spannungsverhältnis zwischen dem Streben nach einem möglichst hohen Niveau der öffentlichen Leistungen und einer möglichst niedrigen Steuerbelastung, das bei der Einführung der Verfassungsgarantie des gemeindlichen Hebesatzrechts als unentbehrlich für eine eigenverantwortliche Selbstverwaltung hervorgehoben wurde (vgl. BTDrucks. V/2861 S. 39 Nr. 183), wird das Streben nach einer möglichst niedrigen Steuerbelastung gerade durch die Bedeutung der Gewerbesteuerbelastung im Standortwettbewerb befördert (BVerfG, Beschluss v. 27.01.2010, 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04; juris).

Die durch Bundesrecht in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG in Verbindung mit den Ausführungsregelungen in § 16 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG erfolgte Zuweisung der ausschließlichen Kompetenz der Gemeinden zur Festsetzung der Hebesätze für die Gewerbe- und die Grundsteuer ist vom Bundesgesetzgeber in beiden Gesetzen allerdings in mehrfacher Hinsicht eingeschränkt worden. So hat er für die Gewerbesteuer einen Mindesthebesatz von 200 v. H. des Steuermessbetrages vorgeschrieben (§ 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG). Die Gemeinden dürfen damit weder auf die Erhebung der Gewerbesteuer verzichten noch einen den Mindesthebesatz unterschreitenden Hebesatz festsetzen. Ausweislich der Gesetzesbegründung dienten die Einführung der Pflicht zur Erhebung der Gewerbesteuer und die Normierung eines Mindesthebesatzes vor allem der Vermeidung von "Gewerbesteueroasen" sowie der Verhinderung von Ausfällen bei der Gewerbesteuerumlage (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 95 ff. unter Verweis auf BTDrucks 15/481 S. 16; BTDrucks 15/1517 S. 17, 19; Protokoll der 786. Sitzung des Bundesrates vom 14. März 2003, S. 48). Andererseits werden die Bundesländer ermächtigt, sowohl für die Grundsteuer als auch für die Gewerbesteuer einen das Hebesatzrecht der Gemeinden begrenzenden Höchsthebesatz zu normieren (§ 16 Abs. 5 GewStG, § 26 GrStG). (…). Des Weiteren ist in den beiden Bundesgesetzen als letzter Zeitpunkt für den Fall einer Erhöhung des Hebesatzes verbindlich der 30. Juni eines Jahres festgelegt (§ 16 Abs. 3 GewStG, § 25 Abs. 3 GrStG). Außerdem ist in beiden Bundesgesetzen näher bestimmt, inwieweit bei der Erhebung von Grund- und Gewerbesteuern Differenzierungen zwischen Unternehmen, Betrieben bzw. Grundstücken zulässig sind (§ 16 Abs. 4 Satz 1 GewStG, § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG). Schließlich gestatten das Gewerbe- und das Grundsteuergesetz den Ländern bei Gebietsänderungen, vorübergehend verschiedene Hebesätze innerhalb des Hoheitsgebiets einer Gemeinde zuzulassen (§ 16 Abs. 4 Satz 3 GewStG, § 25 Abs. 4 Satz 2 GrStG). Weitergehende Beschränkungen des den Gemeinden im Rahmen der Gesetze gewährleisteten Rechts zur Festsetzung der Hebesätze für die Grundsteuer und für die Gewerbesteuer lassen sich beiden Bundesgesetzen nicht entnehmen.

Nach Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG ist das Hebesatzrecht für die Grund- und die Gewerbesteuer den Gemeinden allerdings nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet. Dies entspricht der Regelung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 77 m. w. N.), der den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, ebenfalls nur im Rahmen der Gesetze garantiert. Das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i. V. m. § 16 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG den Gemeinden gewährleistete Hebesatzrecht für die Grundsteuer und die Gewerbesteuer ist eine spezielle Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und konkretisiert diese. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie unterliegt normativer Prägung durch den Gesetzgeber, der sie inhaltlich ausformen und begrenzen darf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228 <240> m .w. N.). Die im Rahmen der Gesetze garantierte finanzielle Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden stellt sich als notwendiges Korrelat zur verfassungsrechtlich gewährleisteten eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung dar (Knemeyer, Der Städtetag, 1988, 330 <331>; Corsten, Der Gemeindehaushalt, 1990, 57 <58>). Die kommunale Finanzhoheit besteht jedoch nicht darin, dass die Gemeinde nach Belieben frei schalten kann, sondern darin, dass sie verantwortlich disponiert und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des modernen Verwaltungsstaates und die sich daraus ergebende Notwendigkeit des Finanzausgleichs in Betracht zieht (BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 = juris Rn. 57). Daran hat die durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) erfolgte Ergänzung des Art. 28 Abs. 2 GG um einen Satz 3 ("Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.") nichts geändert. Mit dieser Regelung, die auf eine Empfehlung der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat zurückgeht (BTDrucks 12/6000 S. 46 ff.), sollten nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers keine über die im Grundgesetz verankerte Finanzverfassung hinausgehenden finanziellen Absicherungen geschaffen werden (vgl. BTDrucks 12/6000 S. 1 <48>; Schwarz, Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, 1996, S. 44). Der kommunalen Finanzhoheit sollte allerdings ein ausdrücklicher Stellenwert eingeräumt und diese damit gestärkt werden (BTDrucks 12/6633 S. 7). Vor dem Hintergrund gewachsener Belastungen der Gemeinden bei der Erfüllung ihrer vielfältigen staatlichen Aufgaben sollte so klargestellt werden, dass die finanzielle Eigenverantwortung zum Recht auf kommunale Selbstverwaltung gehört (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 70 unter Berufung auf den Abschlussbericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BTDrucks 12/6000 S. 46). Die durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 28 und Art. 106) vom 20. Oktober 1997 (BGBl I S. 2470) erfolgte Einfügung eines weiteren Halbsatzes in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ("zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle") garantiert den Gemeinden über Art. 106 Abs. 2 Satz 2 GG hinaus, dass die wirtschaftskraftbezogene Gewerbesteuer nicht abgeschafft wird, ohne dass die Gemeinden an ihrer Stelle eine andere wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht erhalten. Die kommunale Finanzautonomie sollte so durch die Garantie des Bestandes der Gewerbeertragsteuer oder einer anderen an der Wirtschaftskraft orientierten Steuer mit Verfassungsrang gewährleistet werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 71 unter Berufung auf BTDrucks 13/8488 S. 5; 13/8340 S. 2).

Die verfassungsrechtlich in dieser Weise geschützte kommunale Selbstverwaltungsfreiheit kann allerdings vom Gesetzgeber beschränkt werden. Hinsichtlich des den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Rechts zur Aufgabenerledigung "in eigener Verantwortung" ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut, dass dieses nur "im Rahmen der Gesetze" besteht. Demnach genießen die gemeindlichen Selbstverwaltungskörperschaften einerseits zwar die durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kommunale Autonomie. Andererseits müssen sie jedoch den Vorrang der staatlichen Gesetze beachten. Der sowohl in Art. 28 Abs. 2 GG als auch in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG normierte Gesetzesvorbehalt gilt auch für die kommunale Finanzhoheit als Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (vgl. dazu BVerfG, Entscheidungen vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 <369>, vom 10. Juni 1969 - 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 <181>, vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 - BVerfGE 26, 228 <244>, vom 24. Juli 1979 - 2 BvK 1/78 - BVerfGE 52, 95 <117> und vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808/82, 2 BvR 1809/82, 2 BvR 1810/82 - BVerfGE 71, 25 <36>), die die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens beinhaltet (vgl. u. a. BVerfG; Entscheidung vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 - a.a.O. <244>).

Das Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung einschließlich der kommunalen Finanzautonomie steht allerdings nicht zur vollständigen Disposition des einfachen Gesetzgebers (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 91 und vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - BVerfGE 79, 127 <143>). Es ist in seinem Kern gesetzgebungsfest gewährleistet. Dem beschränkenden Zugriff des Gesetzgebers sind insoweit verfassungsrechtliche Schranken gesetzt. Die durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierten wesentlichen Hoheitsrechte, die der Staat den Gemeinden im Interesse einer funktionsgerechten Aufgabenwahrnehmung gewährleistet, darunter die Finanzhoheit, müssen den Gemeinden im Kern erhalten bleiben (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1979 a.a.O. <117>). Der Gesetzgeber darf nicht in den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung eingreifen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 91 unter Verweis auf BVerfGE 79, 127 <143>; 83, 363 <381>; 91, 228 <238>; 107, 1 <2>; stRspr). Was zu dem Bereich gehört, der verfassungskräftig gegen jede Schmälerung durch gesetzgeberische Eingriffe geschützt ist, lässt sich nicht abstrakt-allgemein umschreiben, sondern ergibt sich einmal aus der geschichtlichen Entwicklung und sodann aus den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung (BVerfG, Entscheidungen vom 10. Juni 1969 a .a. O. juris Rn. 31, vom 26. November 1963 - 2 BvL 12/62 - BVerfGE 17, 172 <182> = juris Rn. 38 m. w. N. und vom 27. Januar 2010 a. a. O. juris Rn. 92 m. w. N.). Den absoluten Schutz der Kernbereichsgarantie genießt jedoch nicht jede einzelne Ausformung der den Gemeinden durch Art. 28Abs. 2 und Art. 106 Abs. 6 GG garantierten Hoheitsrechte (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 - BVerfGE 103, 332 <366> und vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 93; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Art. 28 Rn. 78). Der Kernbereich ist dann verletzt, wenn das Recht auf kommunale Selbstverwaltung beseitigt wird oder kein hinreichender Spielraum für seine Ausübung mehr übrig bleibt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Mai 2001 a. a. O. <366> und vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 93; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 10. Aufl. 2009, Art. 28 Rn. 22; Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, 1998, S. 59; Stern, Staatsrecht Bd. I, 2. Aufl. 1984, § 12 II 4, S. 416).

Außerdem unterliegt der Gesetzgeber bei Beschränkungen der Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung und der kommunalen Finanzhoheit dem verfassungsrechtlichen Gebot zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (BVerfG, Entscheidungen vom 24. Juni 1969 a.a.O. <241>, vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76, 2 BvR 598/76, 2 BvR 599/76, 2 BvR 604/76 - BVerfGE 56, 298 <313>, vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107 <121 ff.> sowie vom 27. Januar 2010 a.a.O. juris Rn. 94 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 4. August 1983 - BVerwG 7 C 2.81 - BVerwGE 67, 321 = DVBl 1983, 1152 f. = juris Rn. 13 und 20; von Mutius, Kommunalrecht, 1996, Rn. 866; Knemeyer, JuS 2000, 521 <522>; Franz, JuS 2004, 937; Schmidt-Assmann, Kommunale Selbstverwaltung "nach Rastede", Festschrift für Horst Sendler, 1991, S. 121 <132>; Selmer/Hummel, NVwZ 2006, S. 14 <18 ff.>). Wie die Selbstverwaltungsgarantie im Allgemeinen und die Finanzhoheit als eines ihrer wesentlichen Elemente darf auch das in Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG und in Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gewährleistete Hebesatzrecht nicht unverhältnismäßig beschränkt werden. Beschränkungen müssen danach zur Erreichung eines nach dem Grundgesetz zulässigen Zwecks geeignet sowie erforderlich und (im engeren Sinne) verhältnismäßig sein.

Unter den in Art. 28Abs. 2 Satz 1 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG normierten Gesetzesvorbehalt fallen (auch) gesetzliche Regelungen des Landesrechts, wie sie nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in Nordrhein-Westfalen für den Bereich der kommunalen Haushaltswirtschaft in § 75 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 2 GO NRW a. F. sowie für die staatliche Kommunalaufsicht in § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW bestehen. Das ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Die staatliche Rechtsaufsicht über die Gemeinden ist ein von Verfassungs wegen vorgesehenes Korrelat der kommunalen Selbstverwaltung. Nach der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes steht die staatliche Aufsicht über die Gemeinden ausschließlich dem jeweiligen Bundesland zu. Bei der Wahrnehmung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden, zu denen jedenfalls freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten sowie pflichtige, aber weisungsfreie Selbstverwaltungsaufgaben gehören, unterliegen die Kommunen nur der staatlichen Rechts-, jedoch keiner Fachaufsicht. Eine über die Rechtmäßigkeitskontrolle hinausgehende Zweckmäßigkeitskontrolle mit Weisungsrechten der staatlichen Kommunalaufsichtsbehörden wäre mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG und der kommunalen Finanzhoheit nicht zu vereinbaren. Dass die Staatsaufsicht in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Kommunen auf die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit (Rechtsaufsicht) beschränkt ist, ist in der Regel in den Landesverfassungen und in den Gemeindeordnungen der Bundesländer ausdrücklich angeordnet. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist dies in Nordrhein-Westfalen nach Maßgabe des Art. 78 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen in § 122 Abs. 1 GO NRW angeordnet.

Der aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts und der Finanzhoheit der Gemeinden resultierende Gestaltungsspielraum wird nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in Nordrhein-Westfalen durch die in § 75 Abs. 3 und 4 Satz 2 GO NRW a .F. geregelte Pflicht beschränkt, einen ausgeglichenen Haushalt aufzustellen und gegebenenfalls den Haushaltsausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt wieder herbeizuführen. Die Annahme des Berufungsgerichts, dies schränke das Recht der Gemeinden zur Senkung der Hebesätze in Fällen einer schweren Haushaltsnotlage von unabsehbarer Dauer ein, ist weder verfassungsrechtlich zu beanstanden noch verstößt sie gegen sonstiges Bundesrecht.

Die Erfüllung der den Gemeinden nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in § 75 Abs. 4 Satz 2 GO NRW a. F. auferlegten rechtlichen Verpflichtung, im Falle eines unausgeglichenen Haushalts den Haushaltsausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt wiederherzustellen, ist auf der Einnahmeseite nicht nur von Art und Höhe der Erhebung kommunaler Gebühren und Beiträge sowie der Gemeinde zustehender Steuern wie der Gewerbe- und Grundsteuer abhängig. Vielmehr wird diese Einnahmesituation entscheidend auch von den Finanzzuweisungen des Landes (Schlüsselzuweisungen, zweckgebundene Zuweisungen, Sonderbedarfszuweisungen) beeinflusst. Ebenso wird auch die kommunale Ausgabenseite in starkem Maße von den Kommunen durch Bund und Land auferlegten (Pflicht-)Aufgaben mitgeprägt. Wegen der in Art. 28 Abs. 2 GG erfolgten verfassungsrechtlichen Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung und kommunalen Finanzhoheit ist es daher grundsätzlich Aufgabe des Rates und der Verwaltung einer Gemeinde, alle notwendigen Maßnahmen - sowohl auf der Ertrags- als auch auf der Aufwandsseite - zu ergreifen, um den gesetzlich vorgegebenen Haushaltsausgleich zu erreichen. Innerhalb des den Gemeinden zustehenden Gestaltungsspielraums ist es der Kommunalaufsicht deshalb grundsätzlich untersagt, der Gemeinde im Falle eines unausgeglichenen Haushalts alternativlos vorzuschreiben, was sie zu tun hat. Auch wenn die Finanzlage der betreffenden Gemeinde sehr angespannt und unter Umständen selbst die Erfüllung der Pflichtaufgaben nicht mehr sichergestellt ist, liegt es innerhalb des Gestaltungsspielraums der Gemeinde, durch ihre demokratisch gewählten Organe zu entscheiden, wie die notwendige Reduzierung freiwilliger Leistungen und die Erzielung zusätzlicher Einnahmen (z.B. durch Abgaben und Steuern) erfolgen soll.

Auf der Ausgabenseite ist die Aufsichtsbehörde grundsätzlich darauf beschränkt, eine Reduzierung der Mittel für freiwillige Leistungen der Gemeinde insgesamt anzumahnen, ohne ein konkretes Mittel oder einzelne geförderte Projekte für die gebotene Einsparung vorzuschreiben (BayVGH, Urteil vom 27. Mai 1992 - 4 B 91.190 - NVwZ-RR 1993, 373 <375> = juris Rn. 22; Brüning, DÖV 2010, 553 <557>). Entsprechendes muss angesichts der verfassungsrechtlichen Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung für Anordnungen der Kommunalaufsicht hinsichtlich der Einnahmeseite gelten, also für die Entscheidung über die zu ergreifenden Maßnahmen zur Erhöhung der kommunalen Einnahmen und Erträge.

Die staatliche Kommunalaufsichtsbehörde ist jedoch - unabhängig von der Frage einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung der Gemeinde durch das Land - bei sachgerechter Ausübung des ihr zustehenden Entschließungs- und Auswahlermessens im Rahmen der Rechtsaufsicht befugt, bei Nichterfüllung einer der Gemeinde obliegenden rechtlichen Verpflichtung einzugreifen und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgebots eine gegen diese Verpflichtung verstoßende Maßnahme zu beanstanden und aufzuheben. Unter welchen Voraussetzungen im Rahmen der Rechtsaufsicht auch weitergehende Eingriffe der staatlichen Kommunalaufsichtsbehörden in die gemeindliche Selbstverwaltung und kommunale Finanzhoheit in Betracht kommen, bedarf hier keiner näheren Prüfung und Entscheidung.“

Diese vom Bundesverwaltungsgericht für die kommunale Rechtslage in Nordrhein-Westfalen aufgestellten Rechtsgrundsätze gelten auch bezüglich der Gesetzeslage im Land Sachen-Anhalt. Wie eingangs bemerkt, obliegt es den Kommunen nach § 90 Abs. 1 und Abs. 3 GO LSA für einen ausgeglichenen Haushalt zu sorgen, und nach § 91 Abs. 1 GO LSA erhebt die Gemeinde nach den gesetzlichen Vorschriften Abgaben.

Zu den hier interessierenden Einflussmöglichkeiten der Kommunalaufsicht bei einer anhaltenden Haushaltsnotlage führt das Bundesverwaltungsgericht aus:

„Weder Art. 28 Abs. 2 nochArt. 106 Abs. 6 Satz 2 GG i.V.m. § 6 Abs. 1 GewStG und § 25 Abs. 1 GrStG schließen eine Beanstandung der Senkung der Hebesätze für die Grund- und die Gewerbesteuer aus, wenn die betreffende Gemeinde sich in einer anhaltenden Haushaltsnotlage befindet und das von ihr vorgelegte - gesetzlich vorgeschriebene - Haushaltssicherungskonzept nicht erkennen lässt, wie der durch die Hebesatzabsenkung unmittelbar bewirkte Einnahmeverlust hinreichend verlässlich ausgeglichen werden soll. In einer solchen Situation darf die betroffene Gemeinde die Hebesätze nicht auf ein deutlich niedrigeres Niveau festsetzen, wenn ein Ausgleich des Einnahmeausfalls weder konkret in der Haushaltsplanung vorgesehen noch hinreichend konkret absehbar ist.

Eine solche Beschränkung des Rechts zur Festsetzung der Hebesätze für die Grund- und für die Gewerbesteuer wahrt den Kernbereich des in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts und der kommunalen Finanzhoheit. Denn es belässt weiterhin der Gemeinde die Entscheidung, wie der Haushaltsausgleich angestrebt und erreicht werden soll. Reichen die Einnahmen nicht aus, um die zur Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde erforderlichen Ausgaben zu decken (sog. kameralistischer Rechnungsstil) oder deckt der Gesamtbetrag der Erträge nicht die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen (neues Rechnungswesen), ist zu prüfen, inwieweit der Ausgleich durch Beschränkung der Ausgaben bzw. der Aufwendungen oder Erhöhung der Einnahmen bzw. Erträge herbeigeführt werden kann. Die angefochtene kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten belässt der Klägerin den notwendigen grundsätzlichen Gestaltungsspielraum, da keine konkreten Vorgaben für die Zurückführung bestimmter Ausgaben/Aufwendungen und die Erhöhung bestimmter Einnahmen/Erträge erteilt werden. Sie beanstandet allein, dass die von dem Rat der Klägerin beschlossene Senkung der Hebesätze für die Grund- und für die Gewerbesteuer in einer anhaltenden Haushaltsnotlage der Klägerin vorgenommen wurde, obwohl ein Ausgleich des damit bewirkten Einnahmeausfalls, der nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung im Haushaltsjahr 2005 ca. 300 000 € betrug, weder konkret in die Haushaltsplanung eingestellt noch auf der Basis eines genehmigungsfähigen Haushaltssicherungskonzepts für die Folgejahre in nachvollziehbarer Weise hinreichend verlässlich absehbar war.“

Die vom Bundesverwaltungsgericht noch offen gelassene Rechtsfrage, unter welchen Voraussetzungen die Kommunalaufsicht im Wege der Anordnung vorgehen kann, ist hier jedoch beachtlich. Denn der Antragsgegner beanstandet nicht nur die Senkung der Hebesätze, sondern trifft zugleich die Anordnung der Hebung mindestens auf das Landesniveau, was für eine Gemeinde einen stärkeren Eingriff als die „nur“ Beanstandung darstellt. Die kommunalaufsichtsrechtlichen Mittel nach § 133 ff GO LSA stehen bereits aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und der eingangs beschriebenen verfassungsrechtlich verbürgten Rechte aus § 28 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG in einem abgestuften Verhältnis zueinander und die Kommunalaufsicht muss zunächst stets prüfen, ob nicht auch eine Beanstandung nach § 136 GO LSA genügt.

Gleichwohl ist die Anordnung nach § 137 GO LSA aufgrund der vorliegenden Besonderheiten rechtlich nicht zu beanstanden.

Zwar dürfte der Kommunalaufsicht regelmäßig nicht das Recht zustehen, einer Gemeinde vorzugeben, welche konkrete Maßnahme sie im Rahmen der Haushaltskonsolidierung zu ergreifen hat (i. d. S. VG Halle, B. v. 21.12.2010, 6 B 235/10 HAL, n. v.), wenn ihr verschiedene Möglichkeiten zur Seite stehen, um einen Haushaltsausgleich, zu dem auch die Verpflichtung gehört, diesen Ausgleich mit allen Kräften anzustreben (vgl. OVG LSA, seit B. v. 30.01.2007, 4 L 708/04, unv.; auch B. 05.08.2009, 4 L 353/08, juris), zu erreichen. Aus diesen Gründen dürfte es bei einem unausgeglichenen Haushalt regelmäßig genügen, einer Kommune durch Beanstandung ihrer Haushaltssatzung den dadurch eingetretenen gesetzeswidrigen Zustand vor Augen zu führen, es sei denn, ausnahmsweise besteht objektiv gesehen keine Möglichkeit der Erreichung des Haushaltsausgleich (OVG LSA, U. v. 07.06.2011, 4 L 216/09, juris). Nimmt die Kommune sodann keine Korrekturen vor, die zu einem gesetzmäßigen Zustand führen, kann die Kommunalaufsicht nach § 137 GO LSA anordnen, dass die Kommune eine Haushaltssatzung erlässt, die den gesetzlichen Vorgaben (vgl. §§ 90 Abs. 1 Satz 3 GO LSA) entspricht. Denn dabei handelt es sich um die nach § 137 GO LSA (zwingend) erforderliche Maßnahme, um haushaltsrechtlich handlungsfähig zu sein; notfalls kann die Haushaltssatzung von der Kommunalaufsicht im Wege der Ersatzvornahme ersetzt werden.

Ausnahmsweise darf die Kommunalaufsicht jedoch in das (alleinige) Recht der Kommune, selbst zu bestimmen, wie sie den Haushaltsausgleich gedenkt herbeizuführen, eingreifen. Dürften, ohne dass die Kammer dies hier abschließend entscheiden müsste, die Handlungsmöglichkeiten der Kommunalaufsicht bei den kommunalen Ausgaben geringer sein, gilt gleiches bei den Einnahmen wegen der in §§ 90 ff. festgelegten Grundsätze für den Handlungsspielraum der Kommune. Zeigt eine Kommune wie hier zudem schon gar nicht die Bereitschaft, von den ihr eingeräumten Handlungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen und stehen zugleich gesetzlich bestimmte Fristen der Möglichkeit einer zeitlich nachfolgenden Korrektur entgegen, kann die Kommunalaufsicht zu Recht von der Kommune auch eine konkrete Maßnahme verlangen und diese ggf. auch ersetzen.

Eine bloße Beanstandung nach § 136 GO LSA erscheint hier deshalb nicht zielführend. Denn zum einen ist aus der Verweigerungshaltung der Antragstellerin ersichtlich, dass sie nicht gewillt ist, die Hebesätze bereits 2014 anzupassen, sondern erst 2015. Zum anderen verspricht nur die sofortige Hebung der Realsteuersätze auf das Landesniveau den notwendigen Einnahmeeffekt als Beitrag zur Konsolidierung des Gemeindehaushalts bereits im Jahr 2014. Die Antragstellerin ist nicht in der Lage plausibel und nachvollziehbar zu erklären, wie sie einen Ausgleich des damit bewirkten Einnahmeausfalls in nachvollziehbarer Weise durch andere Maßnahmen ausgleichen will.

Dabei ist von besonderer Bedeutung, dass die Einnahmen aus der Grund- und der Gewerbesteuer die steuerrechtliche Haupteinnahmequelle der Gemeinden zur Finanzierung ihres Haushaltes darstellen. Das Bundesverwaltungsgericht (a. a. O.) betont, dass das Hebesatzrecht für die Grund- und die Gewerbesteuer den Gemeinden auch nur „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet wird, wozu der gesetzlich zwingende Haushaltsausgleich unter Beachtung der allgemeinen Haushaltsgrundsätze nach §§ 90 Abs. 1, Abs. 3 und 91 Abs. 1 GO LSA zählt. Der - politisch motivierte - Verzicht auf die Hebung der Realsteuersätze als Hauptfinanzierungsinstrument einer Kommune bedarf daher einer besonderen Begründung und vermag nur in Ausnahmefällen von dem Ermessen der Gemeinde gedeckt sein. Dem wird die Antragstellerin nicht gerecht. Sie orientiert ihr verfassungsrechtlich eingeräumtes Hebesatzrecht als Mittel der Anpassung in ihren speziellen Finanzbedarf (BVerwG a. a. O.) damit nicht an den haushaltrechtlich notwendigen Grundsätzen, die hier wegen der Haushaltslasten eine Stagnation der Hebesätze – jedenfalls ohne entsprechenden Ausgleich in anderen Positionen - verbieten. So wird gerade nicht damit argumentiert, dass die Antragstellerin zurzeit mit einer besonderen Attraktivität ihres Standortvorteils wirbt oder die Ansiedlung eines oder mehrerer Großinvestoren unmittelbar bevorsteht, sodass die niedrigen Hebesätze im Gesamtvolumen augenblicklich zu mehr Einnahmen führen würden. Die Antragstellerin bezieht sich allein auf einen größenmäßigen Vergleich zu anderen Kommunen ohne aber deren Besonderheiten, ein zurückbleiben der Hebesätze gegenüber dem Landesdurchschnitt rechtfertigen könnten, zu beachten. So ist es denkbar, dass diese Kommunen gerade über einen ausgeglichenen Haushalt verfügen und sich deshalb das zurückbleiben nach den dargestellten Grundsätzen der Haushaltsplanung „erlauben“ können. Dementsprechend hat die Antragstellerin nicht die vergleichbare Haushaltslage mit diesen Kommunen vorgetragen, sondern lässt diese im Vortrag unberücksichtigt. Zudem wird auch hier auf die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts (a. a. O.) zu verweisen sein, wonach nur vage Hoffnungen bezüglich der Standortattraktivität deren tatsächliche Grundlagen "dünn" erscheinen, unzureichend sind.

Auch ist von Bedeutung, dass die Antragstellerin selbst die Notwendigkeit der Erhöhung sieht. Denn für das Haushaltsjahr 2015 hat sie die Erhöhung auf den Landesdurchschnitt bereits beschlossen, was aber für den vorliegenden Zeitraum gerade nicht ausreichend erscheint. Zudem ist aus dem Vortrag der Antragstellerin nicht ersichtlich, wieso die Erhöhung erst bzw. doch für das Haushaltsjahr 2015 greifen soll.

Die angefochtene kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten schränkt die gemeindliche Finanzhoheit und das darauf fußende Hebesatzrecht somit nicht unverhältnismäßig ein. Die Anordnung ist ersichtlich auf das Ziel ausgerichtet, Einnahmeausfälle im Haushalt der Antragstellerin zu unterbinden, solange deren Ausgleich durch anderweitige Einnahmeerhöhungen und/oder Ausgabenminderungen nicht in hinreichendem Maße absehbar ist. Denn der Antragstellerin wird bis 2016 nicht die Konsolidierung ihres Haushalts gelingen. Auf das eingangs beschriebene Zahlenwerk zum Haushaltsdefizit der Antragstellerin wird verwiesen. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass es sich bei den durch die Erhöhung der Hebesätze zu erwartenden Einnahmen von ca. 130.000 Euro um verhältnismäßig geringe Einnahmen handeln würde. Richtig ist, dass auch durch diese Mehreinnahmen das Haushaltsdefizit nicht ausgeglichen werden kann. Jedoch beschreibt dies nur die Notwendigkeit der weiteren und darüber hinausgehenden Bemühungen zur Erstellung eines ausgeglichenen Haushalts und damit der Schaffung rechtmäßiger Zustände. Alles andere würde bedeuten, dass „kleinere“ Verbesserungen der Haushaltssituation gar nicht erst geprüft würden bzw. dem Aufsichtsrecht entzogen wären, was gerade nicht der Fall ist. Die Unterbindung eines solchen rechtswidrigen Verhaltens der Antragstellerin ist ein nach dem Grundgesetz zulässiges, ja gebotenes Ziel der staatlichen Kommunalaufsicht.

Ist die kommunalaufsichtliche Anordnung der Erhöhung der Realsteuersätze unter diesen Umständen ausnahmsweise zulässig, bestehen bei summarischer Prüfung hier auch keine Bedenken dagegen, wenn sich die Kommunalaufsicht dazu entschlossen hat, diese auf den Landesdurchschnitt festzusetzen. Zwar ist der Antragstellerin zuzugeben, dass es keine gesetzliche Verpflichtung gibt, die Realsteuersätze dem Landesdurchschnitt anzupassen. Der Landesdurchschnitt ist jedoch auch in Ansehung der stets zu berücksichtigenden besonderen örtlichen Verhältnisse nicht ungeeignet, Maßstab für die Höhe der Einnahmen zu sein, die eine Kommune erzielen kann. Dass dies hier wegen der Besonderheiten des Einzelfalles anders wäre, hat die Antragstellerin nicht dargelegt, sondern lediglich auf die Ungeeignetheit des Landesdurchschnitts verwiesen, obgleich sie ab 2015 die Sätze selbst auf diese Höhe festgelegt hat.

Demnach ist die angefochtene Verfügung des Antragsgegners auch geeignet, zur Erreichung dieses Zieles beizutragen. Denn sie bewirkt jedenfalls, dass wenigstens die durch die Stagnation des Hebesatzes unmittelbar veranlassten Einnahmeausfälle vermieden wurden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Wegen der sich aufdrängenden abschließenden Prüfung der Rechtmäßigkeit, sieht das Gericht vorliegend von einer Halbierung des Streitwertes ab.

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit eines Bescheides, mit dem der Beklagte die Gewährung von Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock nach dem Finanzausgleichsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt ablehnt.

Die Klägerin ist eine (Einheits-)Gemeinde im Salzlandkreis und befindet sich seit Beginn der 2000 Jahre fortdauernd in Haushaltsschwierigkeiten. Aus diesem Grunde gewährte ihr der Beklagte bzw. das Ministerium für Inneres und Sport seit 2004 Liquiditätshilfen in Höhe von insgesamt 11.031.130,00 Euro, letztmalig mit Bescheid vom 14.08.2013 in Höhe von 1.189.830,00 Euro. Die Klägerin verfügt seit dem Haushaltsjahr 2012 nicht mehr über eine gültige Haushaltssatzung, da diese jeweils von der Kommunalaufsicht beanstandet wurde; gleiches gilt für das der Haushaltssatzung beigefügte Konsolidierungskonzept.

Mit Schreiben vom 10.04.2014 beantragte die Klägerin die Gewährung von Liquiditätshilfe mit der Begründung, auch unter Ausnutzung eines Kassenkreditrahmens ergebe sich ein Liquiditätsbedarf. Mit E-Mail vom 09.05.2014 konkretisierte sie dessen Höhe zum 31.12.2014 auf 611.008,23 Euro. Mit Schreiben vom 12.05.2014 befürwortete der Salzlandkreis als Kommunalaufsichtsbehörde den Antrag der Klägerin. Er wies darauf hin, dass die Kassenliquidität der Klägerin in der bezeichneten Höhe nicht mehr gewährleistet sei. Um gleichwohl allen rechtlichen Ausgabeverpflichtungen nachkommen zu können, habe sie unter anderem die Stundung der Kreisumlage für die Monate April bis Dezember 2014, belaufend auf einen voraussichtlichen Betrag in Höhe von 1.708.012,00 Euro, beantragt. Die Haushaltssatzung 2013 nebst Konsolidierungsprogramm sei kommunalaufsichtlich beanstandet. Aus seiner Sicht sei davon auszugehen, dass die Klägerin weder mittelfristig noch langfristig in der Lage sein werde, die Kassenliquidität aus eigener Kraft wiederherzustellen, sodass die Gewährung einer Liquiditätshilfe unabdingbar sei, um die Zahlungsfähigkeit der Kommune zu gewährleisten. Mit nachfolgendem Schreiben vom 11.06.2014 befürwortete das Landesverwaltungsamt als obere Kommunalaufsicht den Antrag der Klägerin unter der Bedingung, dass diese sich in der Verbandversammlung des Abwasserzweckverbandes Bodeniederung in Abwicklung für die Senkung der Aufwandsentschädigung für die Vertreter der Mitgliedsgemeinden einsetze.

Am 22.04.2014 fasste der Stadtrat der Klägerin den Beschluss über die Haushaltssatzung 2014 und das Haushaltskonsolidierungskonzept (bis 2022). Dem ist folgendes zu entnehmen:

Der Ergebnisplan 2014 weist im Jahresergebnis ein Defizit von 1.085.700 Euro aus, welches sich bis 2017 auf ein solches in Höhe von 179.000 Euro verringert; dies insbesondere wegen des Wegfalls der Umlage an den AZV Bodeniederung. Der kumulierte Fehlbetrag aus den Jahren 2014 bis 2017 beträgt ca. 2,4 Mio. Euro; dieser erhöht den bereits bestehenden Fehlbetrag von ca. 13,4 Mio. Euro. Auch der Bestand an Finanzmitteln entwickelt sich von 1,5 Mio. Euro im Jahr 2014 auf 3,8 Mio. Euro im Jahre 2017. Auch am Ende des vom Haushaltskonsolidierungskonzept nach § 92 Abs. 3 GO LSA erfassten Zeitraumes im Jahr 2022 wird ein negatives Jahresergebnis – so wie während des gesamten Zeitraumes – von 279.800 Euro ausgewiesen; daraus resultieren von 2014 bis 2022 Jahresfehlbeträge in Höhe von insgesamt ca. 3,7 Mio. Euro. Die Aufwendungen für freiwillige Aufgaben betragen jährlich ca. 136.000 Euro (Kinderspielplätze, Jugendeinrichtungen, Sportstätten und –förderung, Dorfgemeinschaftshäuser, Chor/ Geflügelverein). Dem Hauhaltskonsolidierungskonzept ist zudem zu entnehmen, dass der bisherige Gesamtfehlbetrag in Höhe von ca. 13,4 Mio. Euro im Wesentlichen resultieren soll aus: Umlage AZV Bodeniederung (9,6 Mio. Euro), Rückzahlung Gewerbesteuer 2010/ 2011 (1,2 Mio. Euro), Kassenkreditzinsen 2004-2012 (0,6 Mio. Euro). Es sei zu konstatieren, dass die Belastung für gesetzliche Pflichtaufgaben die kompletten Einnahmen übersteigen würden, weshalb die Belastbarkeit der Bürger überschritten sei. Friedhofsgebühren würden seit 2013 kostendeckend erhoben. Aus der Änderung der Hundesteuersatzung seien Mehreinnahmen in Höhe von 20.000 Euro zu verzeichnen. Auch sei eine Sportstättengebührensatzung erlassen worden, Gebühren seien jedoch noch nicht erhoben worden.

Die Haushaltssatzung nebst Konsolidierungskonzept beanstandete der Salzlandkreis mit Bescheid vom 10.06.2014. Neben den o. a. Feststellung führte er aus, die Hebesätze für die Realsteuern seien (nur) auf Landesdurchschnitt, obwohl bei der dieser Finanzlage Anlass zu einer weiteren Erhöhung bestehe. Zwar seien Benutzungsgebühren z. B. für die Sporthallen festgelegt, ob diese kostendeckend seien, sei jedoch mangels vorliegender Kalkulation zumindest fraglich. Gleiches gelte für die Friedhofsgebührensatzung. Festzustellen sei aber auch, dass nunmehr eine Hundesteuersatzung vorliege und Maßnahmen zum Personalabbau (Bauhöfe) ergriffen worden seien.

Bereits mit Bescheid vom 14.05.2014 setzte der Salzlandkreis im Wege der Ersatzvornahme die Hebesätze für die Realsteuern (Grundsteuer A und B) sowie für die Gewerbesteuer mit Wirkung zum 01.01.2014 in Höhe des Landesdurchschnitts fest. Seit dem 01.01.2014 beträgt der Hebesatz für die Grundsteuer A damit 305 v.H. (zuvor: 300), für die Grundsteuer B 394 v.H. (zuvor 386) und der für die Gewerbesteuer 361 v.H. (zuvor 357). Infolge der Erhöhung der Hebesätze waren Erträge in Höhe von ca. 25.500,00 Euro zu erwarten. Mit kommunalaufsichtlicher Anordnung vom 13.04.2015 verlangte der Salzlandkreis von der Klägerin eine weitergehende Erhöhung der Realsteuern und zwar die Festsetzung der Grundsteuerhebesätze auf 100 Prozentpunkte und des Gewerbesteuerhebesatzes auf 50 Prozentpunkte über den Durchschnitt der Hebesätze der Gemeindegrößeklasse der Klägerin. Die aufschiebende Wirkung des gegen die kommunalaufsichtliche Anordnungsverfügung eingelegten Rechtsbehelfs der Klägerin stellte das erkennende Gericht mit Beschluss vom 12.05.2015 (9 B 307/15) wieder her. Zur Begründung führte es aus, die Kommunalaufsicht habe ihr Ermessen deshalb fehlerhaft ausgeübt, weil sie sich allein daran orientiert habe, welche Voraussetzungen die Klägerin für die Gewährung von Zuweisungen aus dem Ausgleichsstock nach § 17 des Finanzausgleichsgesetzes in Verbindung mit dem Runderlass des Beklagten vom 15.04.2014 erfüllen müsse.

Mit dem streitigen Bescheid vom 10.04.2014 lehnte der Beklagte die Gewährung einer Zuweisung aus dem Ausgleichsstock ab. Zur Begründung führte er aus, die Voraussetzungen für die Gewährung der beantragten Liquiditätshilfe lägen nicht vor. Insoweit gehe er davon aus, dass unter Berücksichtigung des letzten unbeanstandeten Kassenkreditrahmens aus dem Jahr 2011 in Höhe von 3.800.000,00 Euro und unter Abzug der Verwahrgelder der Haushalt der Klägerin per 31.12.2014 lediglich eine Liquiditätslücke in Höhe von 422.447,62 Euro nicht wie beantragt eine solche in Höhe von 611.008,23 Euro ausweise. Der Antrag sei abzulehnen, weil es der Klägerin ausweislich der aktuellen Planung zum Haushalt 2014 nicht gelinge, weder im mittelfristigen Planungszeitraum noch im verlängerten Konsolidierungszeitraum bis 2022 zumindest einen strukturellen Haushaltsausgleich aufzuzeigen, sodass am Ende des Konsolidierungszeitraumes immer noch jährlich ein Defizit im Ergebnisplan von ca. 280.000,00 Euro vorhanden sei. Die schwierige Haushaltssituation sei seit 2004 bekannt. Seitdem habe die Klägerin Liquiditätshilfen von insgesamt 11.031.130,00 Euro erhalten. Das erste Haushaltskonsolidierungskonzept stamme aus dem Jahr 2005. Danach sollte der strukturelle Haushaltsausgleich eigentlich bereits 2013 eintreten. Seitdem sei jedoch eine jährliche Fortschreibung der Konsolidierung, welche das Konsolidierungsziel immer weiter hinaus geschoben habe, getätigt worden. Auch die letzte Bewilligung von Liquiditätshilfe mit Bescheid vom 14.08.2013 sei unter anderem mit der Nebenbestimmung verbunden gewesen, die Haushaltskonsolidierung konsequent fortzuführen. Dabei sollte die Klägerin alle verfügbaren Einnahmequellen ausschöpfen und alle Möglichkeiten zur Aufgabenbeschränkung nutzen. Möglichkeiten zur Haushaltskonsolidierung bestanden unter anderem hinsichtlich der Übergabe der Jugendeinrichtungen an freie Träger sowie der Umlage der Betriebskosten für die Turnhalle in Form einer Benutzer- und Benutzergebührensatzung. Auch im Haushaltskonsolidierungskonzept 2014 veranschlage die Klägerin Aufwendungen für freiwillige Aufgaben in Höhe von 143.300,00 Euro diese verringerten sich zwar in den Folgejahren bis 2022, entsprechen jedoch stets ca. 1,5 % der Gesamtaufwendungen. Abschließend stellte der Beklagte der Klägerin jedoch die Bewilligung weiterer Mittel zur Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit in Aussicht, sobald sie einschneidende Konsolidierungsmaßnahmen beschlossen habe. Dazu gehöre nach Auffassung des Beklagten die (schrittweise) Erhöhung der Grundsteuerhebesätze auf 100 Prozentpunkte und des Gewerbesteuerhebesatzes auf 50 Prozentpunkte über dem Durchschnitte der Hebesätze der Gemeindegrößenklasse, sofern nicht durch anderweitige Konsolidierungsmaßnahmen im Ergebnis gleichwertiges Einnahme- und Einsparpotenzial ausgeschöpft werden könne. Darüber hinaus erwarte er von der Klägerin, dass die Zuschüsse für freiwillige Leistungen und Aufgaben bis auf ein Mindestmaß reduziert werden, gegebenenfalls seien öffentliche Einrichtungen zu schließen und Gebäude zu verkaufen. Denn schließlich setze die Inanspruchnahme von Mitteln aus dem Ausgleichsstock voraus, dass die antragsstellende Kommune alle eigenen Konsolidierungsmaßnahmen ausgeschöpft habe.

Gegen den der Klägerin am 15.10.2014 zugestellten Bescheid des Beklagten vom 26.09.2014 hat die Klägerin am 12.11.2014 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus:

Die Entscheidung des Beklagten sei aus verschiedenen Gründen ermessensfehlerhaft. Die Klägerin sei nicht mehr liquide. So könne sie seit Mai 2014 die Kreisumlage von monatlich 190.100,00 Euro nicht mehr zahlen. Gleiches gelte für die Umlage an den Abwasserzweckverband Bodeniederung in Abwicklung in Höhe von jährlich ca. 420.000,00 Euro. Sie befinde sich seit 2005 in einem kontinuierlichen Konsolidierungsprozess. Gleichwohl betrage der Fehlbetrag für das Haushaltsjahr 2014 1.085.700 Euro, der kumulierte Fehlbetrag im Ergebnisplan des Haushaltsplanes der Klägerin für die Jahre 2014 bis 2022 ca. 3.700.000 Mio. Euro sowie der kumulative Fehlbetrag insgesamt weit über 20 Mio. Euro. Dies alles, obwohl die Hebesätze für die Grund- und Gewerbesteuer jedenfalls seit 2014 auf den Landesdurchschnitt und in der Zeit von 2006 bis 2014 bereits viermal, letztmalig 2013, erhöht wurden. Durch die Erhöhung 2013 seien Mehreinnahmen von ca. 24.000,00 Euro zu verzeichnen gewesen. Es sei jedoch zu berücksichtigen, dass die Erhöhung der Hebesätze durch die dann geringeren Landeszuweisungen nicht den vollen Ertrag für die Klägern bringen würde. Zudem sei beachtlich, dass die Ausgaben für freiwillige Aufgaben lediglich bei ca. 1,6 %, insgesamt ca. 135.000 Euro jährlich, bezogen auf den bereinigten Ausgaben des Verwaltungshaushaltes liegen, wobei ca. 90 % auf das Vorhalten von Jugendeinrichtung, Sportstätten und Dorfgemeinschaftshäusern entfallen. Im Bereich der freiwilligen Aufgabenerledigung habe sich die Klägerin wiederholt bemüht, freie Träger für Jugendeinrichtungen zu finden, um den im Haushaltsplan dafür enthaltenden Zuschussbedarf von ca. 31.600,00 Euro zu verringern, was nicht gelungen sei. Mit Wirkung zum 01.01.2013 habe sich im Vergleich zum Vorjahr auch der Zuschuss für die Stelle der Stadtjugendpflegerin reduziert. Die geringfügige Erhöhung des Zuschussbedarfs für Jugendeinrichtungen von ca. 2.900,00 Euro im Vergleich zum Haushaltsjahr 2012 sei allein auf die Einführung der doppelten Haushaltsführung zurückzuführen. Die Dorfgemeinschaftshäuser seien entweder verpachtet oder würden kostendeckend geführt. Mehr sei nicht möglich. Für die Sporthallen seien Benutzungsgebühren festgesetzt, was jedoch lediglich Mehreinnahmen von ca. 3.700,00 Euro bewirke. Auch sei das Personal des Bauhofes erheblich, von 9 VbE auf 7 VbE, reduziert worden, sodass man sich damit im Landesdurchschnitt bewege. Völlig pauschal unterstelle der Bescheid auch, dass ein Schlüssel von 1 Vbe/1000 Einwohner für die Personalstärke beim Kommunalen Bauhof im Falle der Klägerin ausreiche und vernachlässige jegliche Gründe für die tatsächlich geringfügig anfallenden Aufwendungen im Bereich der Jugendeinrichtungen und der Dorfgemeinschaftshäuser. Wenn selbst der Runderlass davon ausgehe, dass der Anteil der Aufwendungen für freiwillige Aufgaben 2 % der Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit des betroffenen Haushaltsjahres nicht übersteigen dürfe, habe der Beklagte die bei der Klägerin vorhandenen freiwilligen Leistungen, deren Anteil nur 1,6 % beträgt, völlig ermessensfehlerhaft berücksichtigt. Auch bestehe ein fehlerhaftes Verständnis des Haushaltskonsolidierungskonzeptes der Klägerin aus dem Jahre 2005. Dort seien völlig unrealistische Ansatzpunkte gewählt und insbesondere für die Veräußerung von kommunalen Grundstücken rein fiktive Erlöserwartungen eingestellt worden. Im Rahmen der Konsolidierungsmaßnahmen sei auch Eigentum wie nicht mehr benötigte Grundstücke veräußert worden. Es sei jedoch lediglich gelungen drei der vormals im Haushaltskonsolidierungskonzept 2005 ausgewiesenen 16 Grundstücke mit einem Gesamterlös in Höhe von 162.000,00 Euro zu veräußern. Auch verkenne der Beklagte mit seinem grundsätzlichen Herangehen bei der Gewährung von Liquiditätshilfen den durch § 17 FAG LSA vorgegebenen gesetzlichen Rahmen. Im Übrigen sei der Beklagte nach den kommunalrechtlichen Vorschriften keine Kommunalaufsichtsbehörde. Durch die von ihm insbesondere im Runderlass vorgegebenen Maßnahmen handle er jedoch in rechtstatsächlicher Hinsicht wie eine Kommunalaufsichtsbehörde und gebe damit landeseinheitlich Maßnahmen im Rahmen des kommunalen Haushalts vor. Bei einer Gesamtschau der im Bescheid enthaltenden Ermessenserwägungen dränge sich deshalb der Eindruck auf, als solle die Klägerin schlussendlich allein dazu angehalten werden, die im Erlass bezeichneten Hebesätze für die Grund- und Gewerbesteuer nachzuzeichnen.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 26.09.2014 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 10.04.2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zu Verteidigung des streitigen Bescheides führt er aus:

Seit 2004 habe die Klägerin ca. 11.000.000,00 Euro an Liquiditätshilfe aus dem Ausgleichsstock zur Sicherstellung ihrer Zahlungsfähigkeit erhalten. Die Gewährung war stetig mit der Auflage verbunden, den Haushalt nachhaltig zu konsolidieren. Dies sei ihr bisher nicht gelungen. Auch im Jahr 2014 weise der Ergebnisplan ein Defizit von 1.085.700,00 Euro und der Finanzplan ein solches in Höhe von 1.510.500,00 Euro aus. Dass auch die derzeitigen Bemühungen der Klägerin zur Konsolidierung des Haushalts nicht ausreichend seien, belege die erneute Beanstandung des Haushalts 2014 nebst des beigefügten Haushaltskonsolidierungskonzeptes durch die kommunale Aufsichtsbehörde. Nachhaltige Konsolidierungsbemühungen seien in der Vergangenheit nicht zu verzeichnen gewesen. Die Klägerin habe auch in Zeiten des Haushaltsnotstandes nicht sparsam gewirtschaftet. Dies müsse jedoch verlangt werden und gelte auch für die zugegebenermaßen geringen Ausgaben im Bereich der freiwilligen Aufgaben. Es sei zudem wirtschaftlich und sparsam haushaltenden Kommune nicht zu erklären, warum andere Kommunen ihre freiwilligen Aufgaben aus Mitteln des Ausgleichsstocks finanzierten. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei es so, dass die Einnahmen aus der Erhöhung der Realsteuerhebesätze der Stadt selbst zu fließen würden. Sowohl der gemeindliche Hebesatz wie auch der Gewerbesteuerumlagesatz werden auf den Ausgangsbetrag angewandt. Da nur der gemeindliche Hebesatz erhöht werde, der Gewerbesteuerumlagesatz aber gleich bleibe, erziele die Stadt effektiv höhere Einnahmen. Ebenso veränderten sich bei der Erhöhung der Hebesätze nicht Schlüsselzuweisung sowie die Kreisumlage zum Nachteil der Klägerin. Denn für die Berechnung der Schlüsselzuweisung und auch der Kreisumlage werde ein mit den gewogenen Durchschnittshebesätzen normiertes Steueraufkommen berücksichtigt. Mit der Normierung werde sichergestellt, dass die Einflüsse der in jeder Gemeinde unterschiedlichen Hebesätze außen vor bleibe. Damit werde verhindert, dass einer Gemeinde, die sich über niedrige Hebesätze einen Standortvorteil verschaffe ihr dadurch geringes Istaufkommen durch höhere Schlüsselzuweisungen zulasten der anderen Gemeinden ausgleiche. Anders herum werden einer Gemeinde mit überdurchschnittlichen Hebesätzen diese nicht zum Nachteil angerechnet, sondern die Mehreinnahmen aus der stärkeren finanziellen Belastung ihrer Bürger und Betriebe verbleibt der Gemeinde für eigene Zwecke. Zusammenfassend bleibt festzustellen, dass die Klägerin weder ihre Einnahmemöglichkeit vollumfänglich ausgeschöpft noch ihre Ausgaben auf ein unabweisbares Niveau beschränkt habe. Dies sei uneingeschränkte Voraussetzung für die Gewährung von Zuwendungen aus dem Ausgleichstock nach § 17 FAG LSA, weshalb es unbeachtlich sei, welcher der das insoweit bestehende Ermessen ausformende Erlass vorliegend zur Anwendung gekommen sei. Nicht nur, dass die Klägerin objektiv gesehen diese Anforderungen nicht erfülle, sei sie auch in keiner Weise gewillt, die auf Einnahme- und Ausgabeseite erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Dies habe sie auch in mehreren Gesprächen, zuletzt am 16.12.2014, dargelegt. Was die Einnahmeseite betreffe, so kann es unter besonderen Verhältnissen auch geboten sein, die Hebesätze weit über dem Bundesdurchschnitt anzuheben. Dieser liege für die Gewerbesteuer bei 365 %, für die Grundsteuer A bei 316 % und für die Grundsteuer B bei 436 %. Welcher Hebesatz bei der Grund- und Gewerbesteuer für die jeweilige Gemeinde letztlich unter dem Gesichtspunkt der Ausschöpfung der Einnahmemöglichkeiten optimal sei, müsse von der Gemeinde in einem sorgfältigen Abwägungsprozess ermittelt werden. Die Gemeinde müsse zum einen die Effekte bei schlichter rechnerischer Anwendung der Hebesätze auf die bestehende Bemessungsgrundlage ermitteln und dem gegenüber stellen, mit welchem etwaigen Verlust oder verhinderten Zugewinn an Besteuerungssubstrat durch eine Erhöhung der Hebesätze zu rechnen sei. Bei dieser Ermittlung möglicher langfristiger Auswirkungen sei die konkrete Wirtschaftsstruktur vor Ort und in die Abwägung einzubeziehen. Eine langfristige Einnahmeminderung kommt dabei vor allem bei örtlich mobilen Betrieben, nämlich solchen ohne Produktionsstätten vor Ort in Betracht. Schlussendlich könne die Klägerin auch nicht die Verantwortung für die Schulden aus der Vergangenheit von sich weisen. So habe sie zum Teil völlig überdimensionierte Projekte des AZV Bodeniederung maßgeblich mitverschuldet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung.

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die mit Schreiben vom 10.04.2014 beantragte Liquiditätshilfe; der diesen Anspruch versagende Bescheid des Beklagten vom 26.09.2014 ist rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 VwGO).

1. Es kann es dahinstehen, ob der Klägerin für die Durchsetzung ihres Anspruchs auf Gewährung von Liquiditätshilfe für das Jahr 2014 beruhend auf ihrem Antrag vom 10.04.2014 nicht bereits das Rechtsschutzbedürfnis deshalb fehlt, weil das Haushaltsjahr bereits beendet und die Liquiditätslücke deshalb "verbraucht" ist. Es ist jedoch aufgrund der kameralistischen Betrachtung im Haushaltsrecht anerkannt, dass an die tatsächliche Beendigung des Haushaltsjahres insbesondere bei – wie hier – nicht wirksamen Haushaltssatzungen keine rechtlichen Folgen anknüpfen (vgl. OVG LSA, B. v. 06.07.2005 – 4/2 L 15/02 –; BVerwG, U. v. 16.06.2015 – 10 C 13/14 –, juris). Dies ergibt sich vorliegend auch aus dem Umstand, dass für den Fall der Gewährung von Liquiditätshilfen haushaltsrechtliche Verpflichtungen z. B. in der Form der Kredittilgung oder Umschuldung erfüllt werden können, so dass ihr die Durchführung des Verfahrens noch immer einen Vorteil zu gewähren in der Lage ist.

2. Statthaft ist vorliegend allein das auf Neubescheidung gerichtete Begehren, da nach § 17 Abs. 3 Satz 1 FAG LSA kein Anspruch auf Gewährung von Leistungen aus dem Ausgleichsstock besteht.

3. Der Beklagte hat den Antrag der Klägerin auf Gewährung von Liquiditätshilfe mit Bescheid vom 26.09.2014 zu Recht abgelehnt.

3.1. Die Rechtmäßigkeit dessen beurteilt sich nach § 17 FAG LSA. Nach Satz 1 dieser Vorschrift werden aus dem Ausgleichsstock Bedarfszuweisungen zur Milderung oder zum Ausgleich von Notlagen im Haushalt der Kommunen erbracht. Als Notlage gilt dabei insbesondere der Fall, dass die Einnahmemöglichkeiten von Kommunen zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen (Satz 2). Daneben dient der Ausgleichsstock dem – hier nicht interessierenden – Ausgleich von außergewöhnlichen Notlagen und zur Vermeidung besonderer Härten bei der Durchführung dieses Gesetzes. Leistungen aus dem Ausgleichsstock können nur auf Antrag gewährt werden (§ 17 Abs. 2 S. 1 FAG LSA). Sollen die Leistungen aus dem Ausgleichsstock dem Ausgleich von Haushaltsfehlbeträgen dienen, ist nach § 17 Abs. 2 Satz 2 FAG LSA dem Antrag ein von der Vertretungskörperschaft beschlossenes Haushaltskonsolidierungskonzept beizufügen. § 17 Abs. 3 Satz 1 FAG LSA regelt schlussendlich, dass ein Rechtsanspruch auf Gewährung einer Leistung aus dem Ausgleichsstock nicht besteht; die Bewilligung von Leistung kann zudem mit Bedienungen und Auflagen verknüpft werden.

a) Die einheitliche behördliche Rechtsanwendung dieser Vorschrift durch den (nunmehr) für die Gewährung von Leistungen aus dem Ausgleichsstock zuständigen Beklagten regeln die Erlasse über Zuweisungen aus dem Ausgleichsstock nach § 17 FAG LSA vom 03.05.2011, 15.04.2014 bzw. 08.05.2015 (RL), die im Wesentlich inhaltsgleich sind. Leistungen aus dem Ausgleichsstock werden danach als Bedarfszuweisungen, Liquiditätshilfen, als Zuweisungen für außergewöhnliche Belastungen im Haushalt und als Ausgleich von Härten bei der Durchführung des Finanzausgleichgesetzes erbracht. Die in § 17 Abs. 1 FAG LSA so nicht vorgesehene Liquiditätshilfe soll dabei zur Überbrückung von kurzfristig eingetreten Liquiditätsengpässen bei der Begleichung von zum Beispiel Rechnungen, Löhnen, Gehältern dienen (Ziffer 1. RL). Der LT-Drs. 6/1410, S. 91 f. lässt sich entnehmen, dass, soweit es die Kassenlage der Antragstellenden notwendig macht, in begründeten Fällen ein angemessener Abschlag auf eine zu erwartende Bedarfszuweisung (sog. Liquiditätshilfe) bewillig werden kann. Darin ist zudem ausgeführt, dass Liquiditätshilfen grundsätzlich rückzahlbar sind; diese, können jedoch als Abschlag bei der Bewilligung einer Bedarfszuweisung auf den Auszahlungsbetrag angerechnet werden. Nach Ziffer 1. RL werden Bedarfszuweisungen als auch Liquiditätshilfen nachrangig zu den eigenen Haushaltsmitteln der Kommune sowie nachrangig zu sonstigen Drittmitteln zur Verfügung gestellt. Zwingende Voraussetzung für die Bewilligung ist die Wahrung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der Haushaltsführung (§ 98 Abs. 2 KVG LSA), anderenfalls ist die Gewährung von Zuweisungen ausgeschlossen. Voraussetzung für die Gewährung einer Liquiditätshilfe nach Ziffer 2. RL, wie hier von der Klägerin betragt, ist es, dass die Kommune zum Zeitpunkt der Antragstellung belegen kann, dass ihre Liquidität zu einem bestimmten Stichtag nicht mehr gegeben ist und die Zahlungsverpflichtungen auch nicht auf einen späteren Zeitpunkt verschoben können; dies hat sie durch einen sog. Kassenflussplan nachzuweisen. Außerdem muss die Kommune alle verfügbaren Möglichkeiten zur Erhöhung der Einzahlungen und Erträge ausgeschöpft und alle Möglichkeiten zur Reduzierung der Auszahlungen und Aufwendungen genutzt haben, bevor sie einen Antrag auf Liquiditätshilfe stellen kann (vgl. Ziffer 2.1 RL). Daraus lässt sich schlussfolgern, das die im Gesetz selbst nicht vorgesehen Liquiditätshilfe ein Unterfall der Bedarfszuweisung bei akuten Zahlungsengpässen ist, weshalb an deren Gewährung zumindest auch die Anforderungen zu stellen sind, wie für die Gewährung von Bedarfszuweisungen (Ziffer 3. RL). Der ratio des § 17 Abs. 1 FAG LSA folgend muss die ihr zugrunde liegende Notlage daraus resultieren, dass die Einnahmemöglichkeiten von Kommunen zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen.

b) Es kann für die Beurteilung des klägerischen Anspruchs jedoch schlussendlich dahinstehen, ob die Gewährung von Liquiditätshilfen (insgesamt) im Ermessen des Beklagten steht oder ob die Regelung des § 17 Absatz 3 Satz 1 FAG LSA, wonach kein Rechtsanspruch auf Gewährung von Bedarfszuweisungen besteht, eher dafür spricht, dass der Anspruch einer Gemeinde auf Gewährung von Bedarfszuweisungen im Sinne einer gebundenen Entscheidung zu prüfen ist und nur wegen der begrenzten Verfügbarkeit der Mittel im Ausgleichsstock der Behörde bei der Auswahl der die Voraussetzungen erfüllenden Gemeinde ein Ermessen zur Seite gestellt ist. Denn selbst wenn es sich um eine (reine) Ermessensentscheidung handeln sollte, wäre die Ermessensausübung des Beklagten durch § 17 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA insoweit intendiert (vgl. dazu Kopp/ Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 14. Aufl., § 40 Rn. 60 ff.), als die Gewährung nur dann erfolgen darf, wenn eine haushaltsrechtliche Notlage im dem vom Gesetz definierten Sinne vorliegt, was das Gericht befugt und verpflichtet ist festzustellen.

c) Die Gewährung von Bedarfszuweisungen ist auch nicht verfassungsrechtlich durch Art. 87 Abs. 3, 88 LVerf determiniert. Denn eine angemessene Finanzausstattung wird durch die im Übrigen für die Gemeinden vorgesehenen Leistungen (nach dem FAG LSA) gewährt (vgl. Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt, U. v. 16.07.2012 – LVG 57/10 –, unv.). Daraus folgt, dass der Gesetzgeber an die Gewährung von Leistungen aus dem Ausgleichsstock auch (besondere) Anforderungen stellen darf, da es sich um "freiwillige" Leistungen handelt. Damit ist es vereinbar, die Liquiditätshilfen als ultima ratio nur im Falle einer (aktuell) tatsächlich bestehenden Notlage zu zahlen. Deshalb weist Ziffer 2.1 RL im Rahmen allgemeiner Grundsätze zu Recht darauf hin, dass Bedarfszuweisungen, die aus der Vorwegnahme der allen Kommunen zustehenden Finanzausgleichsmasse finanziert werden, eine Hilfe zur Selbsthilfe sind, indem sie Unterstützung bei der Erfüllung der vorrangigen Pflicht der Kommunen zur Herstellung des Haushaltsausgleichs mit eigenen Mitteln geben. Sie setzen eine sparsame Haushaltsführung nach den Grundsätzen einer geordneten Haushaltswirtschaft nicht zuletzt deshalb voraus, um das im Übrigen nach den Regelungen des Finanzausgleichsrecht bestehende System nicht zu konterkarieren. Insoweit ist der Ausgleichsstock wegen der im Übrigen ausfinanzierten Gemeinden möglichst schonend zu behandeln, zumal die Bedarfszuweisungen stets zu Lasten der übrigen Gemeinden und Landkreise gehen und insoweit ein solidarisches Sonderopfer aller Kommunen darstellen (vgl. Sächsisches Oberverwaltungsgericht, B. v. 22.01.2013 – 4 A 55/11 –, juris). Ist der Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, eine solche finanzausgleichsrechtliche Regelung einzuführen (s. u.), folgt daraus aber auch, dass diese nicht darauf gerichtet ist, (voraussetzungslos) für einen Defizitausgleich bei einem unausgeglichenen Haushalten durch die Gewährung von Liquiditätshilfe zu sorgen. Denn bei den Leistungen aus dem Ausgleichsstock handelt es sich um "Hilfe in der Not"; dies jedoch nur dann, wenn die Gemeinde nicht in Lage ist, die Not aus eigener Kraft zu bewältigen. Nicht zuletzt deshalb hat sich auch die gerichtliche Beurteilung, ob die Gewährung von Liquiditätshilfen im Einzelfall überhaupt in Betracht kommt, stets an einer Betrachtung der Gesamtsituation des kommunalen Haushalts zu orientieren (LT-Drs. 6/1410, S. 92). Die insoweit unbestimmten Rechtsbegriffe "Einnahmemöglichkeiten" und "unabwendbare Ausgabeverpflichtungen" stellen dabei vor dem Hintergrund des den Gemeinden aus Artikel 28 Abs. 2 GG, 2 Abs. 3 LVerf zustehenden Gestaltungsspielraumes (vgl. BVerwG, U. v. 27.10.2010 – 8 C 43/09 –, juris), die äußeren Grenzen dar, an denen sich Behörden und Gerichte bei ihrer Entscheidung nach § 17 Abs. 1 FAG LSA zu orientieren haben.

Ausgehend von dem vorstehenden erörterten Grundverständnis, dass auch die Liquiditätshilfe kein Defizitausgleich für alle Fälle ist, sondern ebenso wie die Bedarfszuweisung im Allgemeinen der Unterstützung eines anzustrebenden Haushaltsausgleichs dienen soll (vgl. Ziffer 3.1 RL), liegt eine die Gewährung von Liquiditätshilfe begründende haushaltsrechtliche Notlage im Sinne von § 17 Abs. 1 FAG LSA nur dann vor, wenn dieser aus der aktuellen objektiven Unmöglichkeit bzw. einem subjektiv nicht zumutbaren Verhalten der Gemeinde beruht, den (derzeitigen) Zahlungsverpflichtungen nachzukommen; ansonsten verfehlt auch die Liquiditätshilfe ihre gesetzliche Zweckbestimmung. Nur in einer solchen Situation soll Hilfe (zur Selbsthilfe) durch die Gewährung von Liquiditätshilfe mit Ziel geleistet werden, alsbald wieder "auf eigenen Füßen stehen zu können", wobei sich die Notwendigkeit und Höhe einer Zuweisung nur anhand der Betrachtung der Gesamtsituation des kommunalen Haushalts beurteilen lässt (LT-Drs., a. a. O.).

3.2. Diese Voraussetzungen für die Gewährung von Leistungen aus dem Ausgleichsstock in der Form einer Liquiditätshilfe erfüllt die Klägerin ungeachtet des Umstandes, in welcher Höhe per 31.12.2014 die Liquiditätslücke bestand, nicht. Denn eine haushaltsrechtliche Notlage im oben erörterten Sinne ist für die Klägerin im Haushaltsjahr 2014 nicht festzustellen, weshalb der Beklagte die Gewährung von Liquiditätshilfen zu Recht versagt hat.

a) Die Klägerin unternimmt im Lichte einer ganzheitlichen Betrachtung keine nachhaltigen und hinreichenden Anstrengungen zur Stabilisierung ihrer Haushaltssituation, was sich aus den für das Haushaltsjahr 2014 erstellten – weil durch die Vertretungskörperschaft legitimiert (vgl. §§ 45 Abs. 2 Ziffer 4, 100 Abs. 3 KVG LSA) – Unterlagen ergibt. Trotz der seit ca. 2004 bestehenden defizitären Lage in der Gemeinde, ist selbst noch im Jahr 2014, ohne dass dafür besondere Gründe vorgetragen wurden, ein negatives Jahresergebnis von 1.085.700 Euro zu verzeichnen. Dieses soll zwar bis 2017 auf 179.000 Euro abgebaut werden, was jedoch in erster Linie auf die nicht mehr zu leistende Umlage an den AZV Bodeniederung in Abwicklung und nicht auf eigene Sparanstrengungen zurückzuführen ist. Diese negative Entwicklung setzt sich auch bis zum Ende des nach §§ 100 Abs. 3 KVG LSA, 8 GemHVO Doppik in den Blick zu nehmenden Konsolidierungszeitraumes (2013 bis 2022) fort, indem selbst dann noch ein negatives Jahresergebnis von ca. 279.000 Euro in Rede steht. Die Klägerin wird demzufolge in diesem Zeitraum einen Gesamtfehlbetrag von 3.776.700 Euro erwirtschaften, was von einem die Leistungsfähigkeit einer Gemeinde auf Dauer sichernden Gestaltungsspielraum für die Aufgabenerledigung weit entfernt ist. Will eine Gemeinde jedoch zusätzlich Leistungen des Staates in Anspruch nehmen, muss sie ggf. auch "Sonderopfer" bringen. Insofern kann die Klägerin nicht dauerhaft damit gehört werden, höhere Abgaben seien ihren Bürgern nicht zuzumuten. Denn die Klägerin hat ihre Bürger in der Vergangenheit teilweise von jeglichen Abgaben freigestellt bzw. allenfalls solche

z. B. für die Benutzung von öffentlichen Einrichtungen erhoben, die weit unter dem höchstzulässigen Satz lagen. Stets nur auf Verlangen der Kommunalaufsicht bzw. im Zusammenhang mit Auflagen bei der Gewährung von Liquiditätshilfen hat sie Einnahmen erhöht bzw. Ausgaben auf den Prüfstand gestellt, diese jedoch allenfalls in einem moderaten Rahmen reduziert, um allenfalls ansatzweise den Willen erkennen zu lassen. Für die Inanspruchnahme von "Sonderleistungen" des Staates – nämlich solchen neben der auskömmlichen Finanzierung der Gemeinden – ist aber zu erwarten, dass Anstrengungen unternommen werden, die über das hinausgehen, was allgemein üblich ist. Dass die Hebesätze für die Grund- und Gewerbesteuer seit dem 01.01.2014 auf Landesdurchschnitt angehoben wurden, ist ebenfalls nicht auf ein eigenverantwortetes Handeln der Klägerin zurückzuführen, sondern beruht auf einer kommunalaufsichtlichen Maßnahme. Zwar betragen die Aufwendungen für freiwillige Leistungen weniger als 2% (vgl. dazu Ziffer 2.1.1.4 RL). Dieser (einzelne) Aspekt genügt bei einer vorzunehmenden Gesamtschau des kommunalen Haushalts (siehe oben) jedoch nicht, um nachhaltige Konsolidierungsanstrengungen zu belegen.

Insgesamt steht für die Gewährung von Liquiditätshilfe auch nicht im Vordergrund, in welchem Umfang mit den der Klägerin tatsächlich und rechtlich zur Verfügung stehenden Maßnahmen Verbesserungen in der Haushaltslage sie zu bewirken in der Lage ist. Denn ist eine nachhaltige Verbesserung gar nicht erkennbar, verkommt die Liquiditätshilfe zu einem schlichten Defizitausgleich, was weder mit dem Sinn und Zweck von § 17 Abs. 1 FAG LSA zu vereinbaren noch einer verfassungsrechtlichen Notwendigkeit geschuldet ist. Dass die eigentlich mit den Liquiditätshilfen bewirkten Ziele bei der Klägerin verfehlt wurden, dafür spricht nicht zuletzt, dass die Klägerin in den letzten 10 Jahren bereits Liquiditätshilfe in Höhe von ca. 13 Mio. Euro erhalten hat, ohne dass dies spürbar die Haushaltssituation verbessert hätte. Dabei kann dahinstehen, inwieweit diese Gewährung ggf. deshalb mit § 17 Abs. 1 FAG LSA zu vereinbaren war, weil darin als Notlage "insbesondere" nur der Fall benannt ist, dass die Einnahmemöglichkeiten von Kommunen zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen. Der Beklagte dürfte aber wohl deshalb in der Vergangenheit nicht rechtswidrig gehandelt haben, weil Liquiditätshilfen (ausnahmsweise) auch dann gewährt dürfen, wenn dies ggf. mit der Erwartung einer eigenverantwortlichen Konsolidierung der Haushaltslage verknüpft und – wie hier – auch rechtlich durch Auflagen (vgl. § 17 Abs. 3 Satz 2 FAG LSA) untersetzt wird. Ein Anspruch auf Fortsetzung dieser Praxis besteht jedoch insbesondere dann nicht, wenn – wie hier – die Auflagen nicht erfüllt werden.

Weder hat es die Klägerin vorgetragen noch ist es ersichtlich, dass sie nicht in der Lage wäre, die jedem Haushaltsausgleich innewohnende Verpflichtung einer Gemeinde, einen solchen mit allen Kräften anzustreben (vgl. OVG LSA, B. v. 05.08.2009 – 4 L 353/08 –, juris), aus objektiven oder subjektiven Gründen zu erreichen, wobei insoweit von einer nach Art. 88 LVerf aufgabenadäquaten Finanzierung der Gemeinden durch die gesetzlich eingeräumten Möglichkeiten der Abgabenerhebung sowie von Zuweisungen nach dem FAG LSA im Sinne eines Gesamtsystems auszugehen ist, weshalb die Klägerin hier damit nicht gehört werden kann (vgl. BVerwG, U. v. 16.06.2015 – 10 C 13/14 -, juris).

Insofern kann die Klägerin auch nicht mit Erfolg darauf verweisen, die bereits bestehenden Fehlbeträge in Höhe von 13 Mio. Euro rührten überwiegend (ca. 9 Mio. Euro) aus dem Umlagen des AZV Bodeniederung her. Denn wie unstreitig, hat die Klägerin in der Vergangenheit die Bürger von Abgaben für die Inanspruchnahme von (freiwilligen und pflichtigen) Leistungen (Nutzung von Sportstätten und Dorfgemeinschaftshäusern bzw. Friedhof) weitesgehend freigestellt. Daraus folgt, dass Fehlbeträge eben gerade nicht nur der Umlagepflicht zugeordnet werden können, zumal die Klägerin insoweit auch unberücksichtigt lässt, dass im Bereich der Abwasserbeseitigung nicht stets kostendeckend gewirtschaftet werden kann (Beitrags- und Gebührenausfälle durch Stundung, übergroße Wohngrundstücke etc.).

b) Auch die Gewährung von Liquiditätshilfe in das Ermessen des Beklagten gestellt (siehe oben), ist die Ermessensausübung nicht zu beanstanden (§§ 113 Abs. 5 Satz 2, 114 VwGO). Insofern ist der Klägerin bereits nicht zu folgen, als sie von einem Ermessensnichtgebrauch ausgeht. Denn ist das Ermessen intendiert, genügt es, wenn sich die Behörde – wie hier – bei ihrer Entscheidung an den insoweit maßgeblichen Aspekten orientiert, um einen Ermessengebrauch anzunehmen (vgl. OVG LSA, U. v. 07.06.2011 – 4 L 219/09 -, juris). Gleiches gilt für den klägerischen Einwand, der Beklagte habe sein Ermessen überschritten, weil es ihm bei einer Gesamtbetrachtung allein darum gehe, die Klägerin zur Erhöhung der Grund- und Gewerbesteuerhebesätze in dem von Ziffer 2.1.2. RL anzuhalten. Vielmehr ergibt sich aus dem Bescheid vom 10.04.2014 (noch) hinreichend, dass der Beklagte auch ungeachtet der Höhe der Hebesätze von einer anspruchsversagenden Haushaltslage der Klägerin ausgegangen ist. Dies entspricht dem Zweck des durch § 17 Abs. 1 Satz 1 FAG LSA eingeräumten Ermessens. Denn Liquiditätshilfen sind - wie oben erörtert - nicht gleichsam bei jeder unausgeglichenen Einnahme- und Ausgabesituation im Sinne eines Defizitausgleich zu gewähren, sondern allenfalls dann, wenn die Kommune ihre Einnahmemöglichkeiten ausgeschöpft hat und diese gleichwohl nicht ausreichen, um ihren unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nachzukommen.

II.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin als Unterlegene (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Regelungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit finden ihre Rechtsgrundlage in §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Handelt es sich vorliegend nicht um eine kommunalaufsichtliche Streitigkeit nach Ziffer 22.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, ist bei der erstrebten (zinslosen) Liquiditätshilfe in Höhe von 611.008,23 Euro eine Zinsersparnis von ca. 1% auf bis zu 2 Jahren zugrunde zu legen; da nur Bescheidung beantragt ist, ist von diesem Betrag lediglich die Hälfte als Streitwert festzusetzen (Ziffer 1.4 des Streitwertkataloges).