Verwaltungsgericht Köln Urteil, 03. Sept. 2014 - 4 K 2886/14

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 3. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 4. sind nicht erstattungsfähig.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin ist IT-Dienstleister für über 30 Kommunalverwaltungen. Diese haben sich vor Jahren zu einem Zweckverband nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (im Folgenden GkG NRW), der Klägerin, zusammengeschlossen. Mitglieder der Klägerin waren bislang auch die Beigeladenen. Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Genehmigung der Festsetzung der Verbandsumlage im Wirtschaftsplan 2013. Zwischen den Parteien ist allein streitig, ob die Beigeladenen, die ihre Mitgliedschaft zum 31. Dezember 2012 gekündigt haben, seit dem 1. Januar 2013 rechtswirksam ausgeschieden sind oder weiterhin zu den Mitgliedsgemeinden gehören.

Im Jahre 2008 begannen verbandsinterne Beratungen über die Aufnahme einer Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung im Rahmen des Projektes „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“. Hierzu gab es eine Vielzahl von Sitzungen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung. In ihrer 57. Sitzung am 12. Dezember 2008 beschloss die Verbandsversammlung die 9. Änderungssatzung. In § 21 der Verbandssatzung (im Folgenden VS), der u.a. das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern regelt, waren folgende Formulierungen vorgesehen:

„(2) Das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern bedarf der schriftlichen Austrittserklärung durch das betreffende Verbandsmitglied. [...]

(3) Das Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes wird erst mit einer Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres wirksam. Erstmals ist die Austrittserklärung aus dem Zweckverband zum 30.06.2011 mit Wirkung zum 31.12.2012 möglich.

(4) Mit dem Wirksamwerden des Austritts findet eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband statt. Sie besteht in der Zahlung eines Ausgleichbetrages, dessen Höhe zum Einen nach dem Saldo von Vermögen und Verbindlichkeiten einschließlich Rückstellungen und zum Anderen nach dem Durchschnitt des Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage in den letzten fünf Jahren vor dem Wirksamwerden des Austritts ermittelt wird. Der Ausgleichsbetrag ist innerhalb von sechs Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen.

(5) Mit dem Ausscheiden übernimmt die ausscheidende Köperschaft in entsprechender Anwendung der §§ 128 ff. BRRG anteilig Bedienstete. [...] Im gegenseitigen Einvernehmen kann statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung der ausscheidenden Körperschaft vereinbart werden, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten nach Satz 1 entspricht. Kommt eine Einigung nach Satz 1 oder Satz 2 nicht zustande, entscheidet die Bezirksregierung in Köln.“

Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 9. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschriften der Sondersitzung des Verwaltungsrates der Klägerin am 6. Juni 2008 sowie der 115. bis 117. Sitzungen des Verwaltungsrates der Klägerin, ferner auf die Niederschrift der 57. Verbandsversammlung der Klägerin (vgl. Blatt 247 – 274 der Gerichtsakte sowie Beiakte Heft 8).

Nachdem die Klägerin dem Beklagten die geänderte Verbandssatzung zur Bekanntmachung übersandt hatte, äußerte dieser zunächst Bedenken. Er wies darauf hin, die gewählten Formulierungen seien nicht hinreichend klar und deutlich. In § 21 Abs. 4 Satz 1 sehe die Formulierung zum einen vor, dass die Auseinandersetzung „mit dem Wirksamwerden des Austritts“ stattfinde, spreche aber zum anderen von der „ausscheidenden (also noch nicht ausgeschiedenen?) Gebietskörperschaft. Weiter bemängelte der Beklagte, dass der Stichtag der bilanziellen Betrachtung offen bleibe. Zu § 21 Abs. 5 wies er darauf hin, dass auch hier die Formulierung nicht klar und eindeutig sei. Die vorgesehene Regelung, die Bezirksregierung entscheide für den Fall, dass eine Einigung nach den Sätzen 1 und 2 nicht zu Stande komme, sei in jedem Fall zu streichen. Etwaige Rechtsanwendungsfragen aus § 128 BRRG müssten erforderlichenfalls in einem Rechtsstreit zwischen den Beteiligten geklärt werden. Der für den Zweckverband zuständigen Aufsichtsbehörde obliege insofern nach § 30 GkG NRW lediglich die Schlichtung als Prozessvoraussetzung, sofern nicht in der Satzung ein besonderes Schiedsverfahren vorgesehen sei. Das sei vorliegend nicht der Fall.

Am 17. Februar 2009 fand daraufhin beim Beklagten eine Besprechung mit Vertretern der Klägerin statt. Ausweislich des Protokolls der Besprechung erläuterten die Vertreter der Klägerin den Vertretern des Beklagten die in § 21 Abs. 4 VS getroffene Regelung und führten u.a. aus, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts ermittelt werde. Hinsichtlich der in § 21 Abs. 5 letzter Satz VS enthaltenen Regelung wurde vereinbart, dass die Bekanntmachung der Satzung mit der redaktionellen Änderung erfolge, dass das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ ersetzt werde (vgl. BA Heft 6 Blatt 12). Sodann wurde die 9. Änderungssatzung mit der redaktionellen Änderung im März 2009 bekannt gemacht.

In seiner 120. Sitzung am 8. Mai 2009 empfahl der Verwaltungsrat der Verbandsversammlung die 10. Änderungssatzung dahingehend zu beschließen, den Zeitraum zur Ermittlung der durchschnittlichen Verbandsumlage, der die Grundlage für die Vermögensauseinandersetzung bildet, in den Zeitraum vor Rechtswirksamkeit der 9. Änderungssatzung zu legen, um jeglichen Missbrauch auszuschließen. Dieser Empfehlung kam die Verbandsversammlung in ihrer Sitzung am 21. August 2009 nach und legte den Zeitraum auf die Jahre 2004 bis 2008 fest. Die 10. Änderungssatzung wurde im September 2009 bekannt gemacht. Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 10. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschrift der 120. Sitzung des Verwaltungsrates der Klägerin (vgl. Blatt 109 – 110 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).

Von der Austrittsmöglichkeit machten die Beigeladenen mit Kündigungsschreiben vom 15. Dezember 2010, 9., 23. und 29. Juni 2011 Gebrauch.

In der Folgezeit kam es zwischen der Klägerin und den Beigeladenen zum Streit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung nach § 21 Abs. 4 VS und über die Übernahme von Bediensteten bzw. über die Vereinbarung einer Zahlungsverpflichtung nach § 21 Abs. 5 VS. Hierzu gab es vorprozessual umfangreichen Schriftverkehr und mehrere Gespräche. In diesem Zusammenhang holte die Klägerin u.a. ein Gutachten ihrer heutigen Prozessbevollmächtigten ein. Kern dieses Gutachtens vom 12. Juli 2012 ist die Ansicht, die Austrittserklärung der Beigeladenen alleine habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Für ein wirksames Ausscheiden sei vielmehr zusätzlich erforderlich, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung stattgefunden und die ausscheidende Körperschaft anteilig Bedienstete übernommen habe. Auf den weiteren Inhalt des Gutachtens wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 setzte die Klägerin den Beklagten von den Kündigungen der Beigeladenen in Kenntnis und übersandte den bisher geführten Schriftverkehr. Mit weiterem Schreiben vom gleichen Tag wies die Klägerin die Beigeladenen darauf hin, dass sie das Ausscheiden zum 31. Dezember 2012 nicht anerkennen werde, wenn nicht vorab Regelungen zur vermögensrechtlichen Auseinandersetzung und Personalübernahme getroffen worden seien. In diesem Fall erhebe sie weiterhin Umlagen gemäß § 17 Abs. 1 VS. Ein Verbandsmitglied scheide erst wirksam aus, wenn Einigkeit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung erzielt worden sei. Zudem sei mit dem Ausscheiden anteilig Personal zu übernehmen. Auch insoweit sei die Wirksamkeit des Ausscheidens an die tatsächlich erfolgte Übernahme von Personal geknüpft. Sie bat um Mitteilung bis 30. September 2012, ob die mitgeteilten finanziellen Verpflichtungen anerkannt würden, ob und ggf. welches Personal übernommen werde oder ob statt der Übernahme eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden solle.

In der Folgezeit gab es weiteren umfangreichen Schriftverkehr zwischen der Klägerin und den Beigeladenen hinsichtlich der Zahlungsverpflichtung und der Übernahme von Personal, ohne dass es zu einer Einigung kam. Ein im November 2012 beim Beklagten eingeleitetes Schlichtungsverfahren endete im Juli 2013 ergebnislos.

Zwischenzeitlich hatte die Verbandsversammlung der Klägerin am 7. Dezember 2012 die Verbandsumlage für das Wirtschaftsjahr 2013 unter Einbeziehung der Beigeladenen beschlossen und die Klägerin den Beklagten mit Schreiben vom 10. Dezember 2012 gebeten, die im Wirtschaftsplan 2013 festgesetzte Verbandsumlage zu genehmigen.

Mit Schreiben vom 19. Juli 2013 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass auf der Basis des von der Verbandsversammlung beschlossenen Wirtschaftsplans für 2013 keine Genehmigung der Verbandsumlage erteilt werden könne. Der Wirtschaftsplan veranschlage Erträge der Mitgliedskommunen, die zum 31. Dezember 2012 ihren Austritt erklärt hätten. Als Folge seien möglicherweise Erträge aus Ausgleichszahlungen im Sinne des § 21 Abs. 4 VS in den Wirtschaftsplan einzustellen. Den wirksamen Austritt unterstellt, führe die Verteilung der Zahllasten auf die verbleibenden Mitglieder zu neuen Umlageanteilen. Der Wirtschaftsplan sei daher neu zu beschließen. Unter dem 16. August 2013 bat die Klägerin den Beklagten um Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides.

Mit Bescheid vom 9. September 2013 lehnte es der Beklagte ab, die Verbandsumlage der Klägerin auf der Basis des von der Verbandsversammlung am 7. Dezember 2012 beschlossenen Wirtschaftsplans für das Haushaltsjahr 2013 gemäß § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen. Zur Begründung führte er aus, die Klägerin habe die Beigeladenen nicht mehr zur Umlage veranlagen dürfen, weil diese ihre Mitgliedschaft wirksam gekündigt hätten.

Die Klägerin hat am 2. Oktober 2013 Klage erhoben.

Zur Begründung ihrer Klage trägt sie vor: Der Austritt der Beigeladenen sei unwirksam. Die Austrittserklärung allein habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 und 5 VS „mit dem Ausscheiden“ folge im Umkehrschluss, dass ein wirksames Ausscheiden nicht in Betracht komme, wenn dem ausscheidenden Verbandsmitglied die anteilige Übernahme von Bediensteten nicht gelinge und auch kein gegenseitiges Einvernehmen über die Vereinbarung einer übernahmeersetzenden Zahlungsverpflichtung habe erzielt werden können. Dass die rechtsgestaltende Wirkung der Austrittserklärung an die Erfüllung weiterer Voraussetzungen gebunden sei, finde sich auch in der Rechtsprechung wieder (OVG für das Land Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 –). Ferner spreche auch die in § 21 Abs. 3 VS geregelte Übergangsphase von insgesamt 18 Monaten zwischen der Erklärung des Austritts und seinem Wirksamwerden dafür, dass die Folgen eines Austritts des betreffenden Verbandsmitgliedes zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens seines Austritts geklärt sein müssten.

Auch Sinn und Zweck der Satzungsregelung lasse erkennen, dass die Austrittserklärung selbst noch keine rechtsgestaltende Wirkung haben könne, da ansonsten die betreffende Körperschaft nach wie vor die Kosten für alle vorhandenen Bediensteten zu tragen hätte, obwohl die Satzung deren anteilige Übernahme durch die Austrittswilligen verlange. Die Klägerin müsse unter Umständen einen langwierigen Rechtsstreit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder die anteilige Übernahme von Bediensteten führen, was die Erfüllung der einem Zweckverband obliegenden öffentlichen Aufgaben gefährde. Diese Konsequenz habe der Gesetzgeber nicht herbeiführen wollen.

Eine solche Konsequenz sei auch mit den Grundsätzen des Zweckverbandes nicht vereinbar. Bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –). Darüber hinaus sei zu beachten, dass der Zweckverband auf eine dauerhafte und berechenbare Aufgabenübernahme angelegt sei (vgl. VG Gera, Beschluss vom 20. Februar 1997 – E 1156/98.GE –). Diesem Grundsatz laufe eine Satzungsregelung, nach der das Ausscheiden durch bloße Kündigungserklärung möglich sei und alle daraus folgenden Auseinandersetzungsansprüche danach vor den Gerichten zu klären wären, zuwider.

Auch die Historie des § 21 VS stütze die klägerische Rechtsauffassung. Sei wie vorliegend nicht genug Personal bereit, zu den austrittswilligen Mitgliedern zu wechseln, dann seien nur zwei Möglichkeiten denkbar: Der Austritt sei nicht möglich oder die austrittswillige Gebietskörperschaft müsse eine anteilige Zahlungsverpflichtung übernehmen. Da die Satzung hierfür ein Einvernehmen vorsehe und die Beigeladenen dieses nicht erteilt hätten, bliebe nur der Schluss, dass ein Austritt nicht möglich sei. Es komme auch nicht in Betracht, das fehlende Einvernehmen der austrittswilligen Körperschaften durch Richterspruch zu ersetzen. Die von den Beigeladenen vertretene Auffassung, wonach alle Personalkosten bei der Klägerin verblieben, finde weder in der Satzung noch in der Entstehungsgeschichte der Satzung keine Stütze.

Die Klägerin beantragt,

das beklagte Land unter Abänderung des Bescheides vom 9. September 2013 zu verpflichten, die Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan für 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus, die Verbandsumlage könne nicht genehmigt werden. Der Wirtschaftsplan 2013 gehe fälschlicherweise davon aus, dass die Beigeladenen zu 1. bis 4. weiterhin Mitglieder der Klägerin seien. Der Austritt erfolge aber ausschließlich durch die fristgerechte Kündigungserklärung. Die vermögensrechtliche Auseinandersetzung sei eine Rechtsfolgewirkung.

Die Beigeladenen zu 1. bis 3. beantragen,

die Klage abzuweisen.

Sie tragen vor: Ein rechtswirksamer Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin erfolge allein durch die fristgerechte schriftliche Austrittserklärung gemäß § 21 Abs. 2 VS. Unerheblich seien insoweit die Personalübernahmeregelung in § 21 Abs. 5 Satz 1 VS und die Regelung in § 21 Abs. 4 (Satz 1) VS, wonach mit dem Wirksamwerden des Austritts eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband stattfinde. Hierbei handele es sich um Kündigungsfolgeregelungen. Die von der Klägerin für ihr Rechtsverständnis bemühte Judikatur sei wegen Divergenzen sowohl in der Sach- wie auch in der Rechtslage nicht einschlägig.

Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.

Sie schließt sich der Rechtsauffassung des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. bis 3. an. Ergänzend führt sie aus, dass sich sowohl aus der Regelungssystematik als auch aus der Entstehungsgeschichte des § 21 VS ergebe, dass schon allein die Austrittserklärung rechtsgestaltende Wirkung habe. Bestätigt werde dieses Satzungsverständnis schließlich durch eine Auslegung nach Sinn und Zweck des § 21 VS. Seit 2007 habe sich die Klägerin in einem tiefgreifenden Reformprozess befunden. Die Arbeitsgruppe „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“ sei gegründet worden, um ein Konzept zur Neuausrichtung zu erarbeiten. Insbesondere habe der neue Verband seinen Charakter als Zwangsverband ohne Kündigungsmöglichkeit ablegen sollen. Folge man der Rechtsauffassung der Klägerin, habe eine Verweigerungshaltung der Beigeladenen hinsichtlich der Übernahme von Bediensteten zur Folge, dass es nie zu einem Ausscheiden von Mitgliedern „auf Augenhöhe“ kommen könne. Vielmehr sei die Klägerin damit in der Lage, die Mitglieder in ein „gegenseitiges Einvernehmen“ nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS zu drängen. Sollten die Verbandsmitglieder mit einem „Vorschlag“ der Klägerin zu einer finanziellen Abgeltung nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS nicht einverstanden sein, müssten sie Mitglieder bleiben. Das vereinbarte einseitige Kündigungsrecht würde zu einer leeren Hülle entwertet. Außerdem stehe nur dieses Satzungsverständnis im Einklang mit der gesetzlichen Regelung des § 20 GkG NRW in Verbindung mit der rechtlichen Konstruktion des Zweckverbandes und der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens, der Verfahren 4 K 5970/13, 4 K 7841/13, 4 K 5967/13, 4 K 7839/13, 4 K 5971/13, 4 K 7840/13 und 4 K 5972/13 sowie der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist unbegründet.

Der Beklagte hat die Genehmigung der Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan 2013 zu Recht mit seinem Bescheid vom 9. September 2013 abgelehnt. Die jährlich neu festzusetzende Verbandsumlage bedarf nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Klägerin kann diese Genehmigung nur dann beanspruchen, wenn die Festsetzung der Umlage nicht gegen gesetzliche Vorschriften oder sonstiges Recht  verstößt.

Zu den Anforderungen an die vergleichbare Festsetzung einer Kreisumlage vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.12.1989 – 15 A 436/86 –, juris, Rn. 40.

Hier liegt aber ein solcher Rechtsverstoß vor.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Verbandsumlage sind § 19 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW und § 17 Abs. 1 Satz 1 VS. Danach können nur Verbandsmitglieder zur Umlage herangezogen werden. Die Beigeladenen sind seit dem 1. Januar 2013 nicht mehr Mitglieder der Klägerin. Sie sind wirksam aus der Klägerin ausgeschieden. Ihre Austrittserklärungen sind schriftlich gemäß den Vorgaben in § 21 Abs. 2 Satz 1 VS erfolgt. Die Beigeladenen haben ihren Austritt auch fristgerecht gemäß § 21 Abs. 3 VS mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 erklärt.

Dass sich die Klägerin und die Beigeladenen bis heute nicht vermögensrechtlich auseinandergesetzt haben und die Beigeladenen bisher auch noch keine Bediensteten der Klägerin übernommen haben, lässt ihr Ausscheiden mit dem Jahresende 2012 entgegen der Auffassung der Klägerin unberührt.

Eine ausdrückliche Bestimmung, wann eine Austrittserklärung und das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds wirksam werden, enthält allein § 21 Abs. 3 VS. Der Wortlaut dieser Vorschrift ist dabei eindeutig: einzige Tatbestandsvoraussetzung für den Austritt ist die rechtzeitige schriftliche Austrittserklärung. Die Regelungen in § 21 Abs. 4 VS knüpfen im Wortlaut an § 21 Abs. 3 VS an. Mit dem nach § 21 Abs. 3 VS bestimmbaren Datum des Wirksamwerdens des Austritts findet die vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen dem ausscheidenden Mitglied und dem Zweckverband statt. Wenn es in § 21 Abs. 4 Satz 3 VS heißt, dass der Ausgleichsbetrag aus der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung binnen 6 Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen ist, wird deutlich, dass das Ausscheiden zu einem (datumsmäßig bestimmten) Stichtag erfolgt und mit diesem Stichtag zugleich der Ausgangspunkt feststeht, von dem aus der Ausgleich vermögensmäßig zu berechnen ist. Dazu passt, dass auch nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 5 VS die Bestimmung der anteilig zu übernehmenden Bediensteten vom Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts abhängt.

Aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Sachsen-Anhalt vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 – kann die Klägerin für sie Günstiges nicht herleiten. Der von der Klägerin zitierte Leitsatz, aus dem sich ergibt, dass die Abwicklungsfragen geklärt sein müssten, bevor die Entscheidung über die Feststellung des Austritts getroffen werden könne, beruht auf der in Sachsen-Anhalt geltenden Rechtslage. Denn in § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG LSA ist – anders als in der hier einschlägigen satzungsmäßigen Bestimmung des § 21 VS – die Abwicklung als Tatbestandsvoraussetzung normiert.

Dass der Austritt zu einem bestimmten Datum wirksam wird, auch wenn bis dahin weder eine Verständigung noch eine (aufsichtsbehördliche) Entscheidung über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder über die Übernahme von Bediensteten vorliegt, ergibt nicht nur der Wortlaut der Satzung, sondern auch deren Entstehungsgeschichte, insbesondere die Erörterung der Klägerin mit dem Beklagten anlässlich der 9. Satzungsänderung. Danach entsprach es dem Willen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung, eine Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung aufzunehmen. Wer ausscheiden wollte, sollte dazu mit Ablauf des Jahres 2012 erstmals in der Lage sein. Dem Schreiben des Beklagten an die Klägerin vom 8. Januar 2009 lässt sich entnehmen, dass der Beklagte die gewählten Formulierungen in den Absätzen 4 und 5 des § 21 VS zunächst aus seiner Sicht für nicht hinreichend klar und deutlich hielt. Im Verwaltungsvorgang des Beklagten sind in einem Textexemplar der Satzung die Begriffe „Wirksamwerden des Austritts“ und „ausscheidenden“ in Absatz 4 markiert und mit der Bemerkung „der dann schon ausgeschiedenen!? lieber vorher“ versehen. In Absatz 5 des § 21 VS ist neben Satz 3 ein „nein!“ und „allenfalls schlichten“ sowie „besser vor dem Ausscheiden regeln“ vermerkt. Ausweislich des – von der Klägerin nicht angegriffenen – Ergebnisprotokolls des Beklagten über die gemeinsame Besprechung am 17. Februar 2009 waren es gerade die Vertreter der Klägerin, die mit ihren damaligen Erläuterungen die Bedenken der Beklagtenvertreter ausräumten. So wurde im Besprechungsprotokoll ausdrücklich das Stichtagsprinzip für den wirksamen Austritt festgehalten, indem ausgeführt wurde, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerden des Austritts ermittelt werde. Handlungsbedarf für klarstellende oder gar andere Formulierungen sahen die Teilnehmer der Besprechung insoweit ausdrücklich nicht (mehr). Als einzige Änderung, die in der 9. Änderungssatzung sodann vorgenommen wurde, verblieb damit, in § 21 Abs. 5 VS das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ zu ersetzen, worauf sogleich noch einzugehen ist. Im Übrigen entspricht die stichtagsbezogene Sichtweise der in den Beratungen zur 10. Änderungssatzung von der Klägerin selbst vertretenen Auffassung (vgl. Seite 3 der Niederschrift über die 58. Sitzung der Verbandsversammlung am 21. August 2009, Blatt 141 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).

Auch die systematische Betrachtung der einschlägigen Satzungsregelungen führt zu keiner anderen als der zuvor erkannten Maßgeblichkeit des Stichtags für den Austrittszeitpunkt. Die Klägerin stützt ihre Auffassung, die Beigeladenen blieben solange Mitglieder, wie über Ausgleichszahlung und anteilige Übernahme von Bediensteten keine Verständigung erzielt sei, auf die aus ihrer Sicht abschließenden Regelungen in der Satzung, die außer einer (hier bereits gescheiterten) Schlichtung kein weiteres Verfahren benennen, um der Klägerin zum notwendigen Lastenausgleich zu verhelfen. Der Klägerin ist zuzugeben, dass dies in der Tat ein unvertretbares Ergebnis wäre. Die Auflösung dieses Dilemmas ist aber nicht nur mittels des klägerischen Wegs möglich, die Wirksamkeit des Austritts der vermögens- und personalmäßigen Auseinandersetzung quasi nachzulagern. Dies verstößt nicht nur gegen den Wortlaut der Satzung. Es steht zudem nicht im Einklang mit dem übergeordneten Gesetz. Danach ist bei Streit über Ausgleichszahlung und Übernahme von Bediensteten die beklagte Bezirksregierung zur Entscheidung (und nicht nur zur Schlichtung) berufen.

Sowohl das GkG NRW als auch die Verbandssatzung kennen die (ausdrücklich normierte) Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde in den Fällen, in denen es zu Streitigkeiten zwischen dem Zweckverband und seinen Mitgliedern kommt. So sieht das Gesetz in § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW bei einer im Falle des Beitritts oder des Ausscheidens von Mitgliedern oder der Auflösung des Zweckverbandes notwendigen Auseinandersetzung vor, dass die Aufsichtsbehörde eine Entscheidung trifft, wenn sich die Beteiligten nicht einigen. Auch in § 21 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW ist die Entscheidung der Aufsichtsbehörde fixiert. Die Verbandssatzung kennt ebenfalls die Entscheidungskompetenz der beklagten Bezirksregierung im Fall der Auflösung der Klägerin. Auch in diesem Fall entscheidet die beklagte Bezirksregierung, wenn keine Einigung über das Vermögen und/oder das Personal zustande kommt (vgl. § 26 Abs. 3 und 4 VS). Eine solche Entscheidungsmöglichkeit sah die beschlossene 9. Änderungssatzung zunächst auch für den Fall des Ausscheidens von Verbandsmitgliedern ausdrücklich vor. Die nunmehr statt dessen aufgeführte Schlichtung korrespondiert dagegen mit § 30 GkG NRW. Das Schlichtungsverfahren kann jedoch nicht die im GkG NRW vorgesehene Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde ersetzen oder gar verdrängen; die Schlichtung tritt vielmehr hinzu. Dem hat der Vertreter der beklagten Bezirksregierung jedenfalls in der mündlichen Verhandlung vor der Kammer Rechnung getragen und zu Recht angeboten, ob des zwischenzeitlich bereits bei Gericht anhängigen Auseinandersetzungsstreits zwischen der Klägerin und den Beigeladenen (vgl. die in den Verfahren 4 K 5967/13, 4 K 5970/13, 4 K 5971/13 und 4 K 5972/13 hilfsweise angekündigten Anträge auf Zahlung) die zunächst zu treffende aufsichtsbehördliche Entscheidung nunmehr in Angriff zu nehmen.

Nur dieses Verständnis der Satzung korrespondiert im Übrigen mit den von der Satzung als entsprechend anwendbar vorgesehenen Regelungen in §§ 128 ff. BRRG. Auch und gerade diese Vorschriften weisen der Aufsicht bei fehlender Einigung die Entscheidung zu. Erst dagegen mag dann – von der Klägerin wie von den Beigeladenen – das Gericht angerufen werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.02.2003 – 1 B 73/03 – , juris Rn. 9, wo es wörtlich heißt: „Die von § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG geforderte, von § 128 Abs. 4 BRRG für seinen Anwendungsfall in Bezug genommene Herstellung des Einvernehmens schließt außerdem dessen Erzwingung durch die unmittelbare Inanspruchnahme gerichtlicher Hilfe aus, setzt vielmehr voraus, dass das Einvernehmen im Streitfalle innerhalb der Verwaltungshierarchie durch ggfls. erforderliche Inanspruchnahme übergeordneter Stellen der Dienstaufsicht einer Regelung zugeführt wird. Ein einklagbares Recht auf Herstellung des Einvernehmens (mit einer etwa damit verbundenen Ersetzungsbefugnis der Gerichte?) anzunehmen, enthielte demgegenüber einen nicht auflösbaren Widerspruch zu dem Anliegen der Regelung in § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG. Es kann deswegen aus ihr nicht abgeleitet werden. Die gesetzlich bestimmte Pflicht zur Herstellung des Einvernehmens schließt nach allem eine Verlagerung des Streits in die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit aus, legt vielmehr im Falle der Nichteinigung den Einsatz der Instrumente der Dienstaufsicht nahe.“

Diese Sichtweise ist schließlich ausgesprochen zweckmäßig. Die Bestimmung der Aufsichtsbehörde in § 29 Abs. 1 GkG NRW entspricht der allgemeinen Kommunalaufsicht, was sich deshalb als besonders hilfreich erweisen kann, weil die Aufsichtsbehörde kraft ihrer Stellung als Kommunalaufsicht etwa auch um die finanzielle und personelle Situation der Mitgliedsgemeinden weiß und diese Kenntnisse in ihre Entscheidungsfindung einfließen, wenn der Austritt von Verbandsmitgliedern in Rede steht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 06.12.2011 – 15 A 1544/11 –, juris Rdnr. 33.

Schließlich ist auch unter teleologischen Gesichtspunkten kein Raum für das Satzungsverständnis der Klägerin. Sinn und Zweck der Regelungen in Satzung und Gesetz ist es, ein Datum zu bestimmen, dass die verlässliche Berechnung sowohl von Ausgleichszahlung als auch von anteiliger Personalübernahme erlaubt. Wollte man der Auffassung der Klägerin folgen, die Wirksamkeit des Austritts verschiebe sich jeweils zeitlich so weit in die Zukunft, bis die Auseinandersetzung erfolgt sei, hätte man das Paradoxon, dass mangels eines konkret feststehenden Stichtags keine genaue Berechnung des Ausgleichsbetrags oder der Personalanteile zur Übernahme möglich wäre. Das Paradoxon lässt sich auflösen, indem der Stichtag zugleich für den wirksamen Austritt und die Berechnung maßgeblich ist. Es ist auch kein gangbarer Weg, wie vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung als Idee entwickelt, erst nach erfolgreicher, d.h. entweder einvernehmlicher oder durch die Aufsicht entschiedener Berechnung von Ausgleichszahlung und Bestimmung des zu übernehmenden Personals „rückwirkend“ das Austrittsdatum festzustellen, es jedoch bis zur erfolgreichen Verständigung bei der Mitgliedschaft zu belassen. Dies würde die Klägerin nicht nur begünstigen (weil etwa die Umlagepflicht erhalten bliebe). Es würde sie möglicherweise sogar empfindlich in ihrer Wirtschaftsführung beeinträchtigen. Denn die austrittswilligen Gebietskörperschaften wären bei diesem Weg bis zur Verständigung bzw. aufsichtsbehördlichen Entscheidung zunächst weiterhin Vollmitglieder mit allen Rechten, nicht nur Pflichten. Endet indes die Mitgliedschaft zum Stichtag, bleibt die Wirtschaftsführung ohne weitere Einflussnahme der ausgeschiedenen Mitglieder, selbst wenn es nicht zur Einigung über den vermögensrechtlichen Ausgleich und das Personal kommt und demgemäß die Entscheidung der Bezirksregierung beantragt wird. Nur so ergeben sich auch keine Friktionen, wenn mehrere Mitglieder ausscheiden, aber nicht mit allen Streit über die Auseinandersetzung entsteht.

Soweit die Klägerin vorträgt, bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien und somit die Auseinandersetzung vor Wirksamkeit der Kündigung geregelt sein müsse, vermag auch dies zu keinem anderen Ergebnis zu führen. Hierbei stützt sich die Klägerin auf die Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –. Anders als im vorliegenden Verfahren enthielt die Verbandssatzung in dem Verfahren, das der VGH Baden-Württemberg zu entscheiden hatte, keine Bestimmung über eine Kündigung der Mitgliedschaft. Diese in dem Verfahren bestehende Regelungslücke wurde durch ein außerordentliches Kündigungsrecht geschlossen, das jedoch unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus steht. Vorliegend geht es aber gerade nicht um ein außerordentliches Kündigungsrecht, sondern um ein von der Klägerin bzw. ihrer Verbandsversammlung mit der 9. Änderungssatzung selbst eingeführtes ordentliches Kündigungsrecht.

Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf die Entscheidung des VG Gera berufen. Denn das Landesgesetz in Thüringen sieht eine Kündigung aus wichtigem Grund vor (vgl. § 38 Abs. 5 ThürGKG). Nur für diesen Fall hat das VG Gera entscheiden, dass bei der Abwägung des Einzelinteresses am Ausscheiden mit dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse die wesentlichen Unterschiede zwischen vertraglichen und körperschaftlichen Bindungen zu beachten seien. Hier bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung.

Vgl. VG Gera, Beschluss vom 20.02.1997 – 5 E 1156/96.GE –, juris Rdnr. 54.

Um eine Kündigung aus wichtigem Grund geht es vorliegend gerade nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzlich bedeutsam ist die Frage, ob die Bezirksregierung auch ohne ausdrückliche Regelung in der Verbandssatzung zur (nachgelagerten) Entscheidung über die Auseinandersetzung von Vermögen und Personal berufen ist und deshalb ein Verbandsmitglied auch bei Streit über die Auseinandersetzung bereits wirksam ausscheiden kann.

(1) Die Beamten einer Körperschaft, die vollständig in eine andere Körperschaft eingegliedert wird, treten mit der Umbildung kraft Gesetzes in den Dienst der aufnehmenden Körperschaft über.

(2) Die Beamten einer Körperschaft, die vollständig in mehrere andere Körperschaften eingegliedert wird, sind anteilig in den Dienst der aufnehmenden Körperschaften zu übernehmen. Die beteiligten Körperschaften haben innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach dem Zeitpunkt, in dem die Umbildung vollzogen ist, im Einvernehmen miteinander zu bestimmen, von welchen Körperschaften die einzelnen Beamten zu übernehmen sind. Solange ein Beamter nicht übernommen ist, haften alle aufnehmenden Körperschaften für die ihm zustehenden Bezüge als Gesamtschuldner.

(3) Die Beamten einer Körperschaft, die teilweise in eine oder mehrere andere Körperschaften eingegliedert wird, sind zu einem verhältnismäßigen Teil, bei mehreren Körperschaften anteilig, in den Dienst der aufnehmenden Körperschaften zu übernehmen. Absatz 2 Satz 2 findet Anwendung.

(4) Die Absätze 1 bis 3 gelten entsprechend, wenn eine Körperschaft mit einer oder mehreren anderen Körperschaften zu einer neuen Körperschaft zusammengeschlossen wird, wenn aus einer Körperschaft oder aus Teilen einer Körperschaft eine oder mehrere neue Körperschaften gebildet werden, oder wenn Aufgaben einer Körperschaft vollständig oder teilweise auf eine oder mehrere andere Körperschaften übergehen.

Die durch gerichtliche oder staatsanwaltschaftliche Entscheidung begründete Verpflichtung zur Zahlung von Kosten erlischt, soweit die Entscheidung durch eine andere gerichtliche Entscheidung aufgehoben oder abgeändert wird. Soweit die Verpflichtung zur Zahlung von Kosten nur auf der aufgehobenen oder abgeänderten Entscheidung beruht hat, werden bereits gezahlte Kosten zurückerstattet.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 3. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 4. sind nicht erstattungsfähig.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin ist IT-Dienstleister für über 30 Kommunalverwaltungen. Diese haben sich vor Jahren zu einem Zweckverband nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (im Folgenden GkG NRW), der Klägerin, zusammengeschlossen. Mitglieder der Klägerin waren bislang auch die Beigeladenen. Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Genehmigung der Festsetzung der Verbandsumlage im Wirtschaftsplan 2013. Zwischen den Parteien ist allein streitig, ob die Beigeladenen, die ihre Mitgliedschaft zum 31. Dezember 2012 gekündigt haben, seit dem 1. Januar 2013 rechtswirksam ausgeschieden sind oder weiterhin zu den Mitgliedsgemeinden gehören.

Im Jahre 2008 begannen verbandsinterne Beratungen über die Aufnahme einer Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung im Rahmen des Projektes „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“. Hierzu gab es eine Vielzahl von Sitzungen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung. In ihrer 57. Sitzung am 12. Dezember 2008 beschloss die Verbandsversammlung die 9. Änderungssatzung. In § 21 der Verbandssatzung (im Folgenden VS), der u.a. das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern regelt, waren folgende Formulierungen vorgesehen:

„(2) Das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern bedarf der schriftlichen Austrittserklärung durch das betreffende Verbandsmitglied. [...]

(3) Das Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes wird erst mit einer Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres wirksam. Erstmals ist die Austrittserklärung aus dem Zweckverband zum 30.06.2011 mit Wirkung zum 31.12.2012 möglich.

(4) Mit dem Wirksamwerden des Austritts findet eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband statt. Sie besteht in der Zahlung eines Ausgleichbetrages, dessen Höhe zum Einen nach dem Saldo von Vermögen und Verbindlichkeiten einschließlich Rückstellungen und zum Anderen nach dem Durchschnitt des Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage in den letzten fünf Jahren vor dem Wirksamwerden des Austritts ermittelt wird. Der Ausgleichsbetrag ist innerhalb von sechs Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen.

(5) Mit dem Ausscheiden übernimmt die ausscheidende Köperschaft in entsprechender Anwendung der §§ 128 ff. BRRG anteilig Bedienstete. [...] Im gegenseitigen Einvernehmen kann statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung der ausscheidenden Körperschaft vereinbart werden, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten nach Satz 1 entspricht. Kommt eine Einigung nach Satz 1 oder Satz 2 nicht zustande, entscheidet die Bezirksregierung in Köln.“

Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 9. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschriften der Sondersitzung des Verwaltungsrates der Klägerin am 6. Juni 2008 sowie der 115. bis 117. Sitzungen des Verwaltungsrates der Klägerin, ferner auf die Niederschrift der 57. Verbandsversammlung der Klägerin (vgl. Blatt 247 – 274 der Gerichtsakte sowie Beiakte Heft 8).

Nachdem die Klägerin dem Beklagten die geänderte Verbandssatzung zur Bekanntmachung übersandt hatte, äußerte dieser zunächst Bedenken. Er wies darauf hin, die gewählten Formulierungen seien nicht hinreichend klar und deutlich. In § 21 Abs. 4 Satz 1 sehe die Formulierung zum einen vor, dass die Auseinandersetzung „mit dem Wirksamwerden des Austritts“ stattfinde, spreche aber zum anderen von der „ausscheidenden (also noch nicht ausgeschiedenen?) Gebietskörperschaft. Weiter bemängelte der Beklagte, dass der Stichtag der bilanziellen Betrachtung offen bleibe. Zu § 21 Abs. 5 wies er darauf hin, dass auch hier die Formulierung nicht klar und eindeutig sei. Die vorgesehene Regelung, die Bezirksregierung entscheide für den Fall, dass eine Einigung nach den Sätzen 1 und 2 nicht zu Stande komme, sei in jedem Fall zu streichen. Etwaige Rechtsanwendungsfragen aus § 128 BRRG müssten erforderlichenfalls in einem Rechtsstreit zwischen den Beteiligten geklärt werden. Der für den Zweckverband zuständigen Aufsichtsbehörde obliege insofern nach § 30 GkG NRW lediglich die Schlichtung als Prozessvoraussetzung, sofern nicht in der Satzung ein besonderes Schiedsverfahren vorgesehen sei. Das sei vorliegend nicht der Fall.

Am 17. Februar 2009 fand daraufhin beim Beklagten eine Besprechung mit Vertretern der Klägerin statt. Ausweislich des Protokolls der Besprechung erläuterten die Vertreter der Klägerin den Vertretern des Beklagten die in § 21 Abs. 4 VS getroffene Regelung und führten u.a. aus, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts ermittelt werde. Hinsichtlich der in § 21 Abs. 5 letzter Satz VS enthaltenen Regelung wurde vereinbart, dass die Bekanntmachung der Satzung mit der redaktionellen Änderung erfolge, dass das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ ersetzt werde (vgl. BA Heft 6 Blatt 12). Sodann wurde die 9. Änderungssatzung mit der redaktionellen Änderung im März 2009 bekannt gemacht.

In seiner 120. Sitzung am 8. Mai 2009 empfahl der Verwaltungsrat der Verbandsversammlung die 10. Änderungssatzung dahingehend zu beschließen, den Zeitraum zur Ermittlung der durchschnittlichen Verbandsumlage, der die Grundlage für die Vermögensauseinandersetzung bildet, in den Zeitraum vor Rechtswirksamkeit der 9. Änderungssatzung zu legen, um jeglichen Missbrauch auszuschließen. Dieser Empfehlung kam die Verbandsversammlung in ihrer Sitzung am 21. August 2009 nach und legte den Zeitraum auf die Jahre 2004 bis 2008 fest. Die 10. Änderungssatzung wurde im September 2009 bekannt gemacht. Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 10. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschrift der 120. Sitzung des Verwaltungsrates der Klägerin (vgl. Blatt 109 – 110 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).

Von der Austrittsmöglichkeit machten die Beigeladenen mit Kündigungsschreiben vom 15. Dezember 2010, 9., 23. und 29. Juni 2011 Gebrauch.

In der Folgezeit kam es zwischen der Klägerin und den Beigeladenen zum Streit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung nach § 21 Abs. 4 VS und über die Übernahme von Bediensteten bzw. über die Vereinbarung einer Zahlungsverpflichtung nach § 21 Abs. 5 VS. Hierzu gab es vorprozessual umfangreichen Schriftverkehr und mehrere Gespräche. In diesem Zusammenhang holte die Klägerin u.a. ein Gutachten ihrer heutigen Prozessbevollmächtigten ein. Kern dieses Gutachtens vom 12. Juli 2012 ist die Ansicht, die Austrittserklärung der Beigeladenen alleine habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Für ein wirksames Ausscheiden sei vielmehr zusätzlich erforderlich, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung stattgefunden und die ausscheidende Körperschaft anteilig Bedienstete übernommen habe. Auf den weiteren Inhalt des Gutachtens wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 setzte die Klägerin den Beklagten von den Kündigungen der Beigeladenen in Kenntnis und übersandte den bisher geführten Schriftverkehr. Mit weiterem Schreiben vom gleichen Tag wies die Klägerin die Beigeladenen darauf hin, dass sie das Ausscheiden zum 31. Dezember 2012 nicht anerkennen werde, wenn nicht vorab Regelungen zur vermögensrechtlichen Auseinandersetzung und Personalübernahme getroffen worden seien. In diesem Fall erhebe sie weiterhin Umlagen gemäß § 17 Abs. 1 VS. Ein Verbandsmitglied scheide erst wirksam aus, wenn Einigkeit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung erzielt worden sei. Zudem sei mit dem Ausscheiden anteilig Personal zu übernehmen. Auch insoweit sei die Wirksamkeit des Ausscheidens an die tatsächlich erfolgte Übernahme von Personal geknüpft. Sie bat um Mitteilung bis 30. September 2012, ob die mitgeteilten finanziellen Verpflichtungen anerkannt würden, ob und ggf. welches Personal übernommen werde oder ob statt der Übernahme eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden solle.

In der Folgezeit gab es weiteren umfangreichen Schriftverkehr zwischen der Klägerin und den Beigeladenen hinsichtlich der Zahlungsverpflichtung und der Übernahme von Personal, ohne dass es zu einer Einigung kam. Ein im November 2012 beim Beklagten eingeleitetes Schlichtungsverfahren endete im Juli 2013 ergebnislos.

Zwischenzeitlich hatte die Verbandsversammlung der Klägerin am 7. Dezember 2012 die Verbandsumlage für das Wirtschaftsjahr 2013 unter Einbeziehung der Beigeladenen beschlossen und die Klägerin den Beklagten mit Schreiben vom 10. Dezember 2012 gebeten, die im Wirtschaftsplan 2013 festgesetzte Verbandsumlage zu genehmigen.

Mit Schreiben vom 19. Juli 2013 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass auf der Basis des von der Verbandsversammlung beschlossenen Wirtschaftsplans für 2013 keine Genehmigung der Verbandsumlage erteilt werden könne. Der Wirtschaftsplan veranschlage Erträge der Mitgliedskommunen, die zum 31. Dezember 2012 ihren Austritt erklärt hätten. Als Folge seien möglicherweise Erträge aus Ausgleichszahlungen im Sinne des § 21 Abs. 4 VS in den Wirtschaftsplan einzustellen. Den wirksamen Austritt unterstellt, führe die Verteilung der Zahllasten auf die verbleibenden Mitglieder zu neuen Umlageanteilen. Der Wirtschaftsplan sei daher neu zu beschließen. Unter dem 16. August 2013 bat die Klägerin den Beklagten um Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides.

Mit Bescheid vom 9. September 2013 lehnte es der Beklagte ab, die Verbandsumlage der Klägerin auf der Basis des von der Verbandsversammlung am 7. Dezember 2012 beschlossenen Wirtschaftsplans für das Haushaltsjahr 2013 gemäß § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen. Zur Begründung führte er aus, die Klägerin habe die Beigeladenen nicht mehr zur Umlage veranlagen dürfen, weil diese ihre Mitgliedschaft wirksam gekündigt hätten.

Die Klägerin hat am 2. Oktober 2013 Klage erhoben.

Zur Begründung ihrer Klage trägt sie vor: Der Austritt der Beigeladenen sei unwirksam. Die Austrittserklärung allein habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 und 5 VS „mit dem Ausscheiden“ folge im Umkehrschluss, dass ein wirksames Ausscheiden nicht in Betracht komme, wenn dem ausscheidenden Verbandsmitglied die anteilige Übernahme von Bediensteten nicht gelinge und auch kein gegenseitiges Einvernehmen über die Vereinbarung einer übernahmeersetzenden Zahlungsverpflichtung habe erzielt werden können. Dass die rechtsgestaltende Wirkung der Austrittserklärung an die Erfüllung weiterer Voraussetzungen gebunden sei, finde sich auch in der Rechtsprechung wieder (OVG für das Land Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 –). Ferner spreche auch die in § 21 Abs. 3 VS geregelte Übergangsphase von insgesamt 18 Monaten zwischen der Erklärung des Austritts und seinem Wirksamwerden dafür, dass die Folgen eines Austritts des betreffenden Verbandsmitgliedes zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens seines Austritts geklärt sein müssten.

Auch Sinn und Zweck der Satzungsregelung lasse erkennen, dass die Austrittserklärung selbst noch keine rechtsgestaltende Wirkung haben könne, da ansonsten die betreffende Körperschaft nach wie vor die Kosten für alle vorhandenen Bediensteten zu tragen hätte, obwohl die Satzung deren anteilige Übernahme durch die Austrittswilligen verlange. Die Klägerin müsse unter Umständen einen langwierigen Rechtsstreit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder die anteilige Übernahme von Bediensteten führen, was die Erfüllung der einem Zweckverband obliegenden öffentlichen Aufgaben gefährde. Diese Konsequenz habe der Gesetzgeber nicht herbeiführen wollen.

Eine solche Konsequenz sei auch mit den Grundsätzen des Zweckverbandes nicht vereinbar. Bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –). Darüber hinaus sei zu beachten, dass der Zweckverband auf eine dauerhafte und berechenbare Aufgabenübernahme angelegt sei (vgl. VG Gera, Beschluss vom 20. Februar 1997 – E 1156/98.GE –). Diesem Grundsatz laufe eine Satzungsregelung, nach der das Ausscheiden durch bloße Kündigungserklärung möglich sei und alle daraus folgenden Auseinandersetzungsansprüche danach vor den Gerichten zu klären wären, zuwider.

Auch die Historie des § 21 VS stütze die klägerische Rechtsauffassung. Sei wie vorliegend nicht genug Personal bereit, zu den austrittswilligen Mitgliedern zu wechseln, dann seien nur zwei Möglichkeiten denkbar: Der Austritt sei nicht möglich oder die austrittswillige Gebietskörperschaft müsse eine anteilige Zahlungsverpflichtung übernehmen. Da die Satzung hierfür ein Einvernehmen vorsehe und die Beigeladenen dieses nicht erteilt hätten, bliebe nur der Schluss, dass ein Austritt nicht möglich sei. Es komme auch nicht in Betracht, das fehlende Einvernehmen der austrittswilligen Körperschaften durch Richterspruch zu ersetzen. Die von den Beigeladenen vertretene Auffassung, wonach alle Personalkosten bei der Klägerin verblieben, finde weder in der Satzung noch in der Entstehungsgeschichte der Satzung keine Stütze.

Die Klägerin beantragt,

das beklagte Land unter Abänderung des Bescheides vom 9. September 2013 zu verpflichten, die Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan für 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus, die Verbandsumlage könne nicht genehmigt werden. Der Wirtschaftsplan 2013 gehe fälschlicherweise davon aus, dass die Beigeladenen zu 1. bis 4. weiterhin Mitglieder der Klägerin seien. Der Austritt erfolge aber ausschließlich durch die fristgerechte Kündigungserklärung. Die vermögensrechtliche Auseinandersetzung sei eine Rechtsfolgewirkung.

Die Beigeladenen zu 1. bis 3. beantragen,

die Klage abzuweisen.

Sie tragen vor: Ein rechtswirksamer Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin erfolge allein durch die fristgerechte schriftliche Austrittserklärung gemäß § 21 Abs. 2 VS. Unerheblich seien insoweit die Personalübernahmeregelung in § 21 Abs. 5 Satz 1 VS und die Regelung in § 21 Abs. 4 (Satz 1) VS, wonach mit dem Wirksamwerden des Austritts eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband stattfinde. Hierbei handele es sich um Kündigungsfolgeregelungen. Die von der Klägerin für ihr Rechtsverständnis bemühte Judikatur sei wegen Divergenzen sowohl in der Sach- wie auch in der Rechtslage nicht einschlägig.

Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.

Sie schließt sich der Rechtsauffassung des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. bis 3. an. Ergänzend führt sie aus, dass sich sowohl aus der Regelungssystematik als auch aus der Entstehungsgeschichte des § 21 VS ergebe, dass schon allein die Austrittserklärung rechtsgestaltende Wirkung habe. Bestätigt werde dieses Satzungsverständnis schließlich durch eine Auslegung nach Sinn und Zweck des § 21 VS. Seit 2007 habe sich die Klägerin in einem tiefgreifenden Reformprozess befunden. Die Arbeitsgruppe „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“ sei gegründet worden, um ein Konzept zur Neuausrichtung zu erarbeiten. Insbesondere habe der neue Verband seinen Charakter als Zwangsverband ohne Kündigungsmöglichkeit ablegen sollen. Folge man der Rechtsauffassung der Klägerin, habe eine Verweigerungshaltung der Beigeladenen hinsichtlich der Übernahme von Bediensteten zur Folge, dass es nie zu einem Ausscheiden von Mitgliedern „auf Augenhöhe“ kommen könne. Vielmehr sei die Klägerin damit in der Lage, die Mitglieder in ein „gegenseitiges Einvernehmen“ nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS zu drängen. Sollten die Verbandsmitglieder mit einem „Vorschlag“ der Klägerin zu einer finanziellen Abgeltung nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS nicht einverstanden sein, müssten sie Mitglieder bleiben. Das vereinbarte einseitige Kündigungsrecht würde zu einer leeren Hülle entwertet. Außerdem stehe nur dieses Satzungsverständnis im Einklang mit der gesetzlichen Regelung des § 20 GkG NRW in Verbindung mit der rechtlichen Konstruktion des Zweckverbandes und der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens, der Verfahren 4 K 5970/13, 4 K 7841/13, 4 K 5967/13, 4 K 7839/13, 4 K 5971/13, 4 K 7840/13 und 4 K 5972/13 sowie der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist unbegründet.

Der Beklagte hat die Genehmigung der Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan 2013 zu Recht mit seinem Bescheid vom 9. September 2013 abgelehnt. Die jährlich neu festzusetzende Verbandsumlage bedarf nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Klägerin kann diese Genehmigung nur dann beanspruchen, wenn die Festsetzung der Umlage nicht gegen gesetzliche Vorschriften oder sonstiges Recht  verstößt.

Zu den Anforderungen an die vergleichbare Festsetzung einer Kreisumlage vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.12.1989 – 15 A 436/86 –, juris, Rn. 40.

Hier liegt aber ein solcher Rechtsverstoß vor.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Verbandsumlage sind § 19 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW und § 17 Abs. 1 Satz 1 VS. Danach können nur Verbandsmitglieder zur Umlage herangezogen werden. Die Beigeladenen sind seit dem 1. Januar 2013 nicht mehr Mitglieder der Klägerin. Sie sind wirksam aus der Klägerin ausgeschieden. Ihre Austrittserklärungen sind schriftlich gemäß den Vorgaben in § 21 Abs. 2 Satz 1 VS erfolgt. Die Beigeladenen haben ihren Austritt auch fristgerecht gemäß § 21 Abs. 3 VS mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 erklärt.

Dass sich die Klägerin und die Beigeladenen bis heute nicht vermögensrechtlich auseinandergesetzt haben und die Beigeladenen bisher auch noch keine Bediensteten der Klägerin übernommen haben, lässt ihr Ausscheiden mit dem Jahresende 2012 entgegen der Auffassung der Klägerin unberührt.

Eine ausdrückliche Bestimmung, wann eine Austrittserklärung und das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds wirksam werden, enthält allein § 21 Abs. 3 VS. Der Wortlaut dieser Vorschrift ist dabei eindeutig: einzige Tatbestandsvoraussetzung für den Austritt ist die rechtzeitige schriftliche Austrittserklärung. Die Regelungen in § 21 Abs. 4 VS knüpfen im Wortlaut an § 21 Abs. 3 VS an. Mit dem nach § 21 Abs. 3 VS bestimmbaren Datum des Wirksamwerdens des Austritts findet die vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen dem ausscheidenden Mitglied und dem Zweckverband statt. Wenn es in § 21 Abs. 4 Satz 3 VS heißt, dass der Ausgleichsbetrag aus der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung binnen 6 Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen ist, wird deutlich, dass das Ausscheiden zu einem (datumsmäßig bestimmten) Stichtag erfolgt und mit diesem Stichtag zugleich der Ausgangspunkt feststeht, von dem aus der Ausgleich vermögensmäßig zu berechnen ist. Dazu passt, dass auch nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 5 VS die Bestimmung der anteilig zu übernehmenden Bediensteten vom Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts abhängt.

Aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Sachsen-Anhalt vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 – kann die Klägerin für sie Günstiges nicht herleiten. Der von der Klägerin zitierte Leitsatz, aus dem sich ergibt, dass die Abwicklungsfragen geklärt sein müssten, bevor die Entscheidung über die Feststellung des Austritts getroffen werden könne, beruht auf der in Sachsen-Anhalt geltenden Rechtslage. Denn in § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG LSA ist – anders als in der hier einschlägigen satzungsmäßigen Bestimmung des § 21 VS – die Abwicklung als Tatbestandsvoraussetzung normiert.

Dass der Austritt zu einem bestimmten Datum wirksam wird, auch wenn bis dahin weder eine Verständigung noch eine (aufsichtsbehördliche) Entscheidung über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder über die Übernahme von Bediensteten vorliegt, ergibt nicht nur der Wortlaut der Satzung, sondern auch deren Entstehungsgeschichte, insbesondere die Erörterung der Klägerin mit dem Beklagten anlässlich der 9. Satzungsänderung. Danach entsprach es dem Willen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung, eine Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung aufzunehmen. Wer ausscheiden wollte, sollte dazu mit Ablauf des Jahres 2012 erstmals in der Lage sein. Dem Schreiben des Beklagten an die Klägerin vom 8. Januar 2009 lässt sich entnehmen, dass der Beklagte die gewählten Formulierungen in den Absätzen 4 und 5 des § 21 VS zunächst aus seiner Sicht für nicht hinreichend klar und deutlich hielt. Im Verwaltungsvorgang des Beklagten sind in einem Textexemplar der Satzung die Begriffe „Wirksamwerden des Austritts“ und „ausscheidenden“ in Absatz 4 markiert und mit der Bemerkung „der dann schon ausgeschiedenen!? lieber vorher“ versehen. In Absatz 5 des § 21 VS ist neben Satz 3 ein „nein!“ und „allenfalls schlichten“ sowie „besser vor dem Ausscheiden regeln“ vermerkt. Ausweislich des – von der Klägerin nicht angegriffenen – Ergebnisprotokolls des Beklagten über die gemeinsame Besprechung am 17. Februar 2009 waren es gerade die Vertreter der Klägerin, die mit ihren damaligen Erläuterungen die Bedenken der Beklagtenvertreter ausräumten. So wurde im Besprechungsprotokoll ausdrücklich das Stichtagsprinzip für den wirksamen Austritt festgehalten, indem ausgeführt wurde, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerden des Austritts ermittelt werde. Handlungsbedarf für klarstellende oder gar andere Formulierungen sahen die Teilnehmer der Besprechung insoweit ausdrücklich nicht (mehr). Als einzige Änderung, die in der 9. Änderungssatzung sodann vorgenommen wurde, verblieb damit, in § 21 Abs. 5 VS das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ zu ersetzen, worauf sogleich noch einzugehen ist. Im Übrigen entspricht die stichtagsbezogene Sichtweise der in den Beratungen zur 10. Änderungssatzung von der Klägerin selbst vertretenen Auffassung (vgl. Seite 3 der Niederschrift über die 58. Sitzung der Verbandsversammlung am 21. August 2009, Blatt 141 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).

Auch die systematische Betrachtung der einschlägigen Satzungsregelungen führt zu keiner anderen als der zuvor erkannten Maßgeblichkeit des Stichtags für den Austrittszeitpunkt. Die Klägerin stützt ihre Auffassung, die Beigeladenen blieben solange Mitglieder, wie über Ausgleichszahlung und anteilige Übernahme von Bediensteten keine Verständigung erzielt sei, auf die aus ihrer Sicht abschließenden Regelungen in der Satzung, die außer einer (hier bereits gescheiterten) Schlichtung kein weiteres Verfahren benennen, um der Klägerin zum notwendigen Lastenausgleich zu verhelfen. Der Klägerin ist zuzugeben, dass dies in der Tat ein unvertretbares Ergebnis wäre. Die Auflösung dieses Dilemmas ist aber nicht nur mittels des klägerischen Wegs möglich, die Wirksamkeit des Austritts der vermögens- und personalmäßigen Auseinandersetzung quasi nachzulagern. Dies verstößt nicht nur gegen den Wortlaut der Satzung. Es steht zudem nicht im Einklang mit dem übergeordneten Gesetz. Danach ist bei Streit über Ausgleichszahlung und Übernahme von Bediensteten die beklagte Bezirksregierung zur Entscheidung (und nicht nur zur Schlichtung) berufen.

Sowohl das GkG NRW als auch die Verbandssatzung kennen die (ausdrücklich normierte) Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde in den Fällen, in denen es zu Streitigkeiten zwischen dem Zweckverband und seinen Mitgliedern kommt. So sieht das Gesetz in § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW bei einer im Falle des Beitritts oder des Ausscheidens von Mitgliedern oder der Auflösung des Zweckverbandes notwendigen Auseinandersetzung vor, dass die Aufsichtsbehörde eine Entscheidung trifft, wenn sich die Beteiligten nicht einigen. Auch in § 21 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW ist die Entscheidung der Aufsichtsbehörde fixiert. Die Verbandssatzung kennt ebenfalls die Entscheidungskompetenz der beklagten Bezirksregierung im Fall der Auflösung der Klägerin. Auch in diesem Fall entscheidet die beklagte Bezirksregierung, wenn keine Einigung über das Vermögen und/oder das Personal zustande kommt (vgl. § 26 Abs. 3 und 4 VS). Eine solche Entscheidungsmöglichkeit sah die beschlossene 9. Änderungssatzung zunächst auch für den Fall des Ausscheidens von Verbandsmitgliedern ausdrücklich vor. Die nunmehr statt dessen aufgeführte Schlichtung korrespondiert dagegen mit § 30 GkG NRW. Das Schlichtungsverfahren kann jedoch nicht die im GkG NRW vorgesehene Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde ersetzen oder gar verdrängen; die Schlichtung tritt vielmehr hinzu. Dem hat der Vertreter der beklagten Bezirksregierung jedenfalls in der mündlichen Verhandlung vor der Kammer Rechnung getragen und zu Recht angeboten, ob des zwischenzeitlich bereits bei Gericht anhängigen Auseinandersetzungsstreits zwischen der Klägerin und den Beigeladenen (vgl. die in den Verfahren 4 K 5967/13, 4 K 5970/13, 4 K 5971/13 und 4 K 5972/13 hilfsweise angekündigten Anträge auf Zahlung) die zunächst zu treffende aufsichtsbehördliche Entscheidung nunmehr in Angriff zu nehmen.

Nur dieses Verständnis der Satzung korrespondiert im Übrigen mit den von der Satzung als entsprechend anwendbar vorgesehenen Regelungen in §§ 128 ff. BRRG. Auch und gerade diese Vorschriften weisen der Aufsicht bei fehlender Einigung die Entscheidung zu. Erst dagegen mag dann – von der Klägerin wie von den Beigeladenen – das Gericht angerufen werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.02.2003 – 1 B 73/03 – , juris Rn. 9, wo es wörtlich heißt: „Die von § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG geforderte, von § 128 Abs. 4 BRRG für seinen Anwendungsfall in Bezug genommene Herstellung des Einvernehmens schließt außerdem dessen Erzwingung durch die unmittelbare Inanspruchnahme gerichtlicher Hilfe aus, setzt vielmehr voraus, dass das Einvernehmen im Streitfalle innerhalb der Verwaltungshierarchie durch ggfls. erforderliche Inanspruchnahme übergeordneter Stellen der Dienstaufsicht einer Regelung zugeführt wird. Ein einklagbares Recht auf Herstellung des Einvernehmens (mit einer etwa damit verbundenen Ersetzungsbefugnis der Gerichte?) anzunehmen, enthielte demgegenüber einen nicht auflösbaren Widerspruch zu dem Anliegen der Regelung in § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG. Es kann deswegen aus ihr nicht abgeleitet werden. Die gesetzlich bestimmte Pflicht zur Herstellung des Einvernehmens schließt nach allem eine Verlagerung des Streits in die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit aus, legt vielmehr im Falle der Nichteinigung den Einsatz der Instrumente der Dienstaufsicht nahe.“

Diese Sichtweise ist schließlich ausgesprochen zweckmäßig. Die Bestimmung der Aufsichtsbehörde in § 29 Abs. 1 GkG NRW entspricht der allgemeinen Kommunalaufsicht, was sich deshalb als besonders hilfreich erweisen kann, weil die Aufsichtsbehörde kraft ihrer Stellung als Kommunalaufsicht etwa auch um die finanzielle und personelle Situation der Mitgliedsgemeinden weiß und diese Kenntnisse in ihre Entscheidungsfindung einfließen, wenn der Austritt von Verbandsmitgliedern in Rede steht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 06.12.2011 – 15 A 1544/11 –, juris Rdnr. 33.

Schließlich ist auch unter teleologischen Gesichtspunkten kein Raum für das Satzungsverständnis der Klägerin. Sinn und Zweck der Regelungen in Satzung und Gesetz ist es, ein Datum zu bestimmen, dass die verlässliche Berechnung sowohl von Ausgleichszahlung als auch von anteiliger Personalübernahme erlaubt. Wollte man der Auffassung der Klägerin folgen, die Wirksamkeit des Austritts verschiebe sich jeweils zeitlich so weit in die Zukunft, bis die Auseinandersetzung erfolgt sei, hätte man das Paradoxon, dass mangels eines konkret feststehenden Stichtags keine genaue Berechnung des Ausgleichsbetrags oder der Personalanteile zur Übernahme möglich wäre. Das Paradoxon lässt sich auflösen, indem der Stichtag zugleich für den wirksamen Austritt und die Berechnung maßgeblich ist. Es ist auch kein gangbarer Weg, wie vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung als Idee entwickelt, erst nach erfolgreicher, d.h. entweder einvernehmlicher oder durch die Aufsicht entschiedener Berechnung von Ausgleichszahlung und Bestimmung des zu übernehmenden Personals „rückwirkend“ das Austrittsdatum festzustellen, es jedoch bis zur erfolgreichen Verständigung bei der Mitgliedschaft zu belassen. Dies würde die Klägerin nicht nur begünstigen (weil etwa die Umlagepflicht erhalten bliebe). Es würde sie möglicherweise sogar empfindlich in ihrer Wirtschaftsführung beeinträchtigen. Denn die austrittswilligen Gebietskörperschaften wären bei diesem Weg bis zur Verständigung bzw. aufsichtsbehördlichen Entscheidung zunächst weiterhin Vollmitglieder mit allen Rechten, nicht nur Pflichten. Endet indes die Mitgliedschaft zum Stichtag, bleibt die Wirtschaftsführung ohne weitere Einflussnahme der ausgeschiedenen Mitglieder, selbst wenn es nicht zur Einigung über den vermögensrechtlichen Ausgleich und das Personal kommt und demgemäß die Entscheidung der Bezirksregierung beantragt wird. Nur so ergeben sich auch keine Friktionen, wenn mehrere Mitglieder ausscheiden, aber nicht mit allen Streit über die Auseinandersetzung entsteht.

Soweit die Klägerin vorträgt, bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien und somit die Auseinandersetzung vor Wirksamkeit der Kündigung geregelt sein müsse, vermag auch dies zu keinem anderen Ergebnis zu führen. Hierbei stützt sich die Klägerin auf die Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –. Anders als im vorliegenden Verfahren enthielt die Verbandssatzung in dem Verfahren, das der VGH Baden-Württemberg zu entscheiden hatte, keine Bestimmung über eine Kündigung der Mitgliedschaft. Diese in dem Verfahren bestehende Regelungslücke wurde durch ein außerordentliches Kündigungsrecht geschlossen, das jedoch unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus steht. Vorliegend geht es aber gerade nicht um ein außerordentliches Kündigungsrecht, sondern um ein von der Klägerin bzw. ihrer Verbandsversammlung mit der 9. Änderungssatzung selbst eingeführtes ordentliches Kündigungsrecht.

Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf die Entscheidung des VG Gera berufen. Denn das Landesgesetz in Thüringen sieht eine Kündigung aus wichtigem Grund vor (vgl. § 38 Abs. 5 ThürGKG). Nur für diesen Fall hat das VG Gera entscheiden, dass bei der Abwägung des Einzelinteresses am Ausscheiden mit dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse die wesentlichen Unterschiede zwischen vertraglichen und körperschaftlichen Bindungen zu beachten seien. Hier bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung.

Vgl. VG Gera, Beschluss vom 20.02.1997 – 5 E 1156/96.GE –, juris Rdnr. 54.

Um eine Kündigung aus wichtigem Grund geht es vorliegend gerade nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzlich bedeutsam ist die Frage, ob die Bezirksregierung auch ohne ausdrückliche Regelung in der Verbandssatzung zur (nachgelagerten) Entscheidung über die Auseinandersetzung von Vermögen und Personal berufen ist und deshalb ein Verbandsmitglied auch bei Streit über die Auseinandersetzung bereits wirksam ausscheiden kann.

(1) Außer in Strafsachen und in gerichtlichen Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten werden angesetzt:

1.

die Kosten des ersten Rechtszugs bei dem Gericht, bei dem das Verfahren im ersten Rechtszug anhängig ist oder zuletzt anhängig war,

2.

die Kosten des Rechtsmittelverfahrens bei dem Rechtsmittelgericht.

(2) In Strafsachen und in gerichtlichen Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, in denen eine gerichtliche Entscheidung durch die Staatsanwaltschaft zu vollstrecken ist, werden die Kosten bei der Staatsanwaltschaft angesetzt. In Jugendgerichtssachen, in denen eine Vollstreckung einzuleiten ist, werden die Kosten bei dem Amtsgericht angesetzt, dem der Jugendrichter angehört, der die Vollstreckung einzuleiten hat (§ 84 des Jugendgerichtsgesetzes); ist daneben die Staatsanwaltschaft Vollstreckungsbehörde, werden die Kosten bei dieser angesetzt. Im Übrigen werden die Kosten in diesen Verfahren bei dem Gericht des ersten Rechtszugs angesetzt. Die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vor dem Bundesgerichtshof werden stets bei dem Bundesgerichtshof angesetzt.

(3) Hat die Staatsanwaltschaft im Fall des § 25a des Straßenverkehrsgesetzes eine abschließende Entscheidung getroffen, werden die Kosten einschließlich derer, die durch einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung entstanden sind, bei ihr angesetzt.

(4) Die Dokumentenpauschale sowie die Auslagen für die Versendung von Akten werden bei der Stelle angesetzt, bei der sie entstanden sind.

(5) Der Kostenansatz kann im Verwaltungsweg berichtigt werden, solange nicht eine gerichtliche Entscheidung getroffen ist. Ergeht nach der gerichtlichen Entscheidung über den Kostenansatz eine Entscheidung, durch die der Streitwert anders festgesetzt wird, kann der Kostenansatz ebenfalls berichtigt werden.

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 4.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin - ein kommunaler Zweckverband für IT-Dienstleistungen nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (im Folgenden: GkG NRW) - begehrt von dem Beklagten die Genehmigung der Festsetzung der Verbandsumlage im Wirtschaftsplan 2013. Zwischen den Beteiligten besteht Streit darüber, ob die Beigeladenen mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 aus dem Zweckverband der Klägerin ausgeschieden sind.

In ihrer 57. Sitzung am 12. Dezember 2008 beschloss die Verbandsversammlung der Klägerin die 9. Änderung ihrer Verbandssatzung (im Folgenden: VS). In § 21 VS wird das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern nunmehr wie folgt geregelt:

„…

(2) Das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern bedarf der schriftlichen Austrittserklärung durch das betreffende Verbandsmitglied. Beabsichtigt ein Mitglied möglicherweise aus dem Verband auszuscheiden, so hat es nach einer entsprechenden schriftlichen Mitteilung an den Verband, aber noch vor einer verbindlichen schriftlichen Austrittserklärung, einen Anspruch auf eine fiktive Berechnung, wie hoch seine nach den Absätzen 4 und 5 noch zu leistende finanzielle Beteiligung an den Kosten des Verbandes konkret wäre. Die fiktive Berechnung hat dabei dergestalt zu erfolgen, dass der Austritt zum 31.12. des jeweils zuletzt abgelaufenen Jahres unterstellt wird. Die Berechnung ist dem Mitglied binnen drei Monaten nach der schriftlichen Mitteilung über einen eventuellen Austritt aus dem Verband von der Geschäftsführung vorzulegen.

(3) Das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds wird erst mit einer Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres wirksam. Erstmals ist die Austrittserklärung aus dem Zweckverband zum 30.06.2011 mit Wirkung zum 31.12.2012 möglich.

(4) Mit dem Wirksamwerden des Austritts findet eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband statt. Sie besteht in der Zahlung eines Ausgleichsbetrages, dessen Höhe zum einen nach dem Saldo von Vermögen und Verbindlichkeiten einschließlich Rückstellungen und zum anderen nach dem Durchschnitt des Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage in den letzten fünf Jahren vor dem Wirksamwerden des Austritts ermittelt wird. Der Ausgleichsbetrag ist innerhalb von sechs Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen.

(5) Mit dem Ausscheiden übernimmt die ausscheidende Körperschaft in entsprechender Anwendung der §§ 128 ff. BRRG anteilig Bedienstete. Für die Bestimmung des Anteils ist einerseits die Anzahl der Bediensteten und andererseits der Durchschnitt des Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage in den letzten fünf Jahren vor dem Wirksamwerden des Austritts maßgebend. Im gegenseitigen Einvernehmen kann statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten nach Satz 1 entspricht. Kommt eine Einigung nach Satz 1 oder Satz 2 nicht zustande, entscheidet die Bezirksregierung in L.    . …“

Vorberaten worden war die 9. Änderungssatzung u. a. in der 115. Sitzung des Verwaltungsrats der Klägerin am 12. September 2008. Dabei wurde der Beschluss gefasst, dass ein Verbandsmitglied, das unabhängig von den Fortschritten bei der Neuaufstellung des Verbandes aus dem Verband ausscheiden wolle, dazu mit Ablauf des Jahres 2012 in der Lage sein solle. Es solle dies den anderen Mitgliedern spätestens bis zum 30. Juni 2011 erklären. So werde Klarheit für den Prozess der Neuaufstellung des Verbandes geschaffen. Ende 2012 werde Bilanz gezogen. Dann werde über die Zukunft des Verbandes entschieden. In seiner 116. Sitzung am 7. November 2008 und in seiner 117. Sitzung am 12. November 2008 erörterte der Verwaltungsrat der Klägerin einen Alternativvorschlag zur letztlich beschlossenen Fassung des § 21 Abs. 5 VS, verwarf diesen aber.

Mit Schreiben vom 8. Januar 2009 äußerte der Beklagte Bedenken gegen die Neufassung von § 21 Abs. 4 und Abs. 5 VS. Dessen Formulierungen seien nicht hinreichend klar. Die Regelung in § 21 Abs. 5 Satz 4 VS, dass die Bezirksregierung für den Fall „entscheidet“, dass eine Einigung nicht zustande komme, sei dahin zu ändern, dass das Wort „entscheidet“ durch „schlichtet“ ersetzt werde. Der für den Zweckverband zuständigen Aufsichtsbehörde obliege nach § 30 GkG NRW lediglich die Schlichtung als Prozessvoraussetzung, sofern nicht in der Satzung ein besonderes Schiedsverfahren vorgesehen sei. Sollten sich aus § 128 BRRG Rechtsanwendungsfragen ergeben, müssten diese erforderlichenfalls in einem Rechtsstreit zwischen den Beteiligten geklärt werden.

In der insoweit geänderten Fassung wurde die 9. Änderungssatzung am 9. März 2009 öffentlich bekannt gemacht.

Am 21. August 2009 beschloss die Verbandsversammlung der Klägerin die 10. Änderung der Verbandssatzung. Diese hatte im Wesentlichen eine Änderung des § 21 Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 Satz 2 VS zum Gegenstand. Der Zeitraum zur Ermittlung des durchschnittlichen Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage, der die Grundlage für die Vermögensauseinandersetzung und die anteilige Übernahme von Bediensteten bildet, wurde auf den Zeitraum der Jahre 2004 bis 2008 festgelegt. Die 10. Änderungssatzung wurde am 21. September 2009 öffentlich bekannt gemacht.

Mit Kündigungsschreiben vom 15. Dezember 2010 - Beigeladene zu 3. -, vom 9. Juni 2011 - Beigeladene zu 1. -, vom 23. Juni 2011 - Beigeladener zu 2. - und vom 29. Juni 2011 - Beigeladene zu 4. - erklärten die Beigeladenen ihren Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin.

In der Folgezeit korrespondierten die Klägerin und die Beigeladenen unter Einbeziehung des Beklagten umfänglich wegen der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung und wegen einer etwaigen Übernahme von Bediensteten durch die Beigeladenen bzw. ersatzweise entsprechender Ausgleichszahlungen an die Klägerin. Eine Einigung erzielten die Beteiligten nicht.

In ihrer 65. Sitzung am 7. Dezember 2012 beschloss die Verbandsversammlung der Klägerin den Wirtschaftsplan 2013. Dieser enthielt in seinem § 6 eine Regelung zur Verteilung der Verbandsumlage auf die Verbandsmitglieder. Diese sollte auf der Grundlage von § 17 VS in der Fassung der 10. Änderungssatzung erfolgen. Sie schloss die Beigeladenen ein.

Mit Schreiben vom 10. Dezember 2012 bat die Klägerin den Beklagten, die für das Wirtschaftsjahr 2013 festgesetzte Verbandsumlage gemäß § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.

Ein von der Bezirksregierung L.    am 8. Juli 2013 ausgerichteter Schlichtungstermin blieb ohne Erfolg. Ausweislich des Ergebnisprotokolls benannte die Klägerin auf Nachfrage keine Personen oder Personalanteile, die von den Beigeladenen übernommen werden könnten. Zwischen den Beteiligten blieb streitig, ob durch den Austritt bei der Klägerin ein Personalüberhang entsteht. Die Klägerin habe sich zuletzt auf den Standpunkt gestellt, es könne kein Personal zur Übernahme angeboten werden. Es müsse eine Ausgleichszahlung für nicht übernommenes Personal geleistet werden. Demgegenüber hätten sich die Beigeladenen dahingehend positioniert, dass die Bereitschaft zur Übernahme von Personal bestehe, sofern ein Personalüberhang gegeben sei. Eine Ausgleichszahlung statt der Übernahme von Personal lehnten die Beigeladenen ab.

Mit Bescheid vom 9. September 2013 lehnte der Beklagte die Genehmigung der Verbandsumlage für das Haushaltsjahr 2013 gemäß § 19 Abs. 2 GkG NRW ab. Zur Begründung führte er aus, die Klägerin habe die Beigeladenen nicht mehr zu der Umlage veranlagen dürfen. Die Beigeladenen seien zum 31. Dezember 2012 aus dem Zweckverband der Klägerin ausgetreten. Die vermögensrechtliche Auseinandersetzung müsse erst als Rechtsfolgewirkung des Austritts stattfinden.

Die Klägerin hat am 2. Oktober 2013 Klage erhoben.

Zur Begründung hat sie vorgetragen, zu einem wirksamen Ausscheiden eines Verbandsmitglieds bedürfe es über dessen Austrittserklärung hinaus einer Einigung über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung nach § 21 Abs. 4 VS sowie einer tatsächlichen Übernahme von Personal nach § 21 Abs. 5 VS. Die abstrakte Bereitschaft des ausscheidenden Mitglieds, Personal zu übernehmen, genüge nicht. Eine konsensuale Übernahme von Beamten und Arbeitnehmern der Klägerin durch ausscheidende Verbandsmitglieder sei möglich und rechtlich zulässig. Sie habe vielfache Versuche unternommen, ihr Personal zu einem Wechsel zu veranlassen. Dies sei in einzelnen Fällen gelungen. In anderen Fällen hätten sich einzelne der austrittswilligen Gebietskörperschaften gegen die Übernahme von konkreten Bediensteten ausgesprochen. In der überwiegenden Mehrzahl sei ihr Personal aber nicht zu einem Wechsel bereit. Zum 1. Januar 2013 habe sie befristete Verträge mit Spezialisten verlängert, die sie auch nach einem Ausscheiden der Beigeladenen benötige. Der Personalüberhang bei ihr trete demgegenüber an anderer Stelle bei Personal auf, das über völlig andere Qualifikationen verfüge. Im Einklang mit § 21 Abs. 5 Satz 3 VS habe sie wiederholt ihr Einvernehmen dazu erklärt, dass die austrittswilligen Körperschaften statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung eingingen, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten entspreche. Dies sei jedoch abgelehnt worden. Infolgedessen sei der Austritt der Beigeladenen unwirksam. Die Austrittserklärung allein entfalte keine rechtsgestaltende Wirkung. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 4, Abs. 5 VS. Dieser bestimme ausdrücklich, dass „mit“ dem Ausscheiden die anteilige Übernahme von Bediensteten zu erfolgen habe. Im Umkehrschluss sei zu folgern, dass ein wirksames Ausscheiden nicht in Betracht komme, wenn dem ausscheidenden Verbandsmitglied die anteilige Übernahme von Bediensteten nicht gelinge und auch kein gegenseitiges Einvernehmen über eine die Übernahme ersetzende Zahlungsverpflichtung erzielt werden könne. Auch die Systematik der Satzungsregelung spreche für dieses Ergebnis. Die in § 21 Abs. 3 VS geregelte Übergangsphase deute darauf hin, dass die Folgen eines Austritts zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Austritts geklärt sein müssten. Bestätigt werde dies durch den Sinn und Zweck. Andernfalls hätte der Zweckverband die Kosten für alle vorhandenen Bediensteten zu tragen, obwohl die Satzung deren anteilige Übernahme durch die austrittswilligen Verbandsmitglieder verlange. Sie, die Klägerin, wäre in der Folge darauf angewiesen, unter Umständen einen langwierigen Rechtsstreit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder die anteilige Übernahme von Bediensteten zu führen. Dies würde die Erfüllung der einem Zweckverband obliegenden öffentlichen Aufgaben gefährden. Bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitglieds auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien. Dem würde eine Satzungsregelung, nach der das Ausscheiden durch bloße Kündigungserklärung möglich sei, zuwiderlaufen. Schließlich stütze die Historie der Satzung ihre Rechtsauffassung. Ausweislich der Niederschriften zur 116. und 117. Sitzung des Verwaltungsrats sowie der Beschlussvorlage zur 57. Sitzung der Verbandsversammlung habe sie, die Klägerin, sich dazu entschlossen, dem austrittswilligen Mitglied nicht den Austritt zu ermöglichen, um es anschließend fünf weitere Jahre an der Finanzierung des Personalkostenüberhangs zu beteiligen. Stattdessen habe sie sich dafür entschieden, dass die ausscheidenden Körperschaften „mit dem Ausscheiden“ anteilig Bedienstete zu übernehmen haben. Nur hilfsweise könne im gegenseitigen Einvernehmen statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden. Auf diese Weise verbinde § 21 Abs. 5 VS das Ausscheiden mit der anteiligen Übernahme von Personal. Sei - wie vorliegend - nicht genügend Personal bereit, zu den austrittswilligen Körperschaften zu wechseln, seien logisch nur zwei Möglichkeiten denkbar: Der Austritt sei nicht möglich oder die austrittswillige Gebietskörperschaft müsse eine anteilige Zahlungsverpflichtung übernehmen. Zum zweiten Teil dieser Alternative regle die Satzung jedoch, dass dafür ein gegenseitiges Einvernehmen erforderlich sei. Dieses habe die Klägerin erklärt, nicht jedoch die Beigeladenen. Damit lasse die Satzung nur den Schluss zu, dass ein Austritt nicht möglich sei. Das fehlende Einvernehmen könne nicht durch Richterspruch ersetzt werden. Die dritte Möglichkeit, dass eine austrittswillige Kommune ohne Übernahme von Personal oder einer anteiligen Zahlungsverpflichtung austreten könne und alle Personallasten bei der Klägerin verblieben, finde in der Satzung keine Stütze.

Die Klägerin hat beantragt,

das beklagte Land unter Abänderung des Bescheids vom 9. September 2013 zu verpflichten, die Verbandsumlage im Wirtschaftsplan für 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen, die Rechtsansicht der Klägerin finde in der Verbandssatzung keine Grundlage. Gemäß § 21 Abs. 4 VS finde eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband mit dem Wirksamwerden des Austritts statt. Der Austritt erfolge ausschließlich durch die fristgerechte Kündigungserklärung. Als Rechtsfolgewirkung müsse nach dem Austritt noch die vermögensrechtliche Auseinandersetzung erfolgen.

Die Beigeladenen zu 1. bis 3. haben ebenfalls beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie haben vorgetragen, der Rechtsauffassung der Klägerin stehe der eindeutige Wortlaut der Verbandssatzung entgegen. Der Austritt erfolge ausschließlich aufgrund der form- und fristgerechten Kündigungserklärung gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 VS. Auch die Regelungssystematik des § 21 VS ergebe, dass allein der Austrittserklärung unmittelbar rechtsgestaltende Wirkung beizumessen sei. Erst § 21 Abs. 4, Abs. 5 VS normiere, was im Anschluss an den Austritt geschehe. Es handele es sich um Kündigungsfolgenregelungen. Historisch und teleologisch gesehen stelle § 21 VS in der Fassung der 9. Änderungssatzung eine starke Liberalisierung zugunsten austrittswilliger Verbandsmitglieder dar. Dies habe die Klägerin in ihrer Beschlussvorlage zu 126. Sitzung des Verwaltungsrates vom 15. Juni 2011 konzediert. In tatsächlicher Hinsicht bestehe auf Seiten der Klägerin nach wie vor keine Bereitschaft, den von ihr behaupteten Personalüberhang nach Ausscheiden der Verbandsmitglieder durch betriebsbedingte Kündigungen oder durch die Nichtverlängerung von befristeten Verträgen zu reduzieren und dadurch finanziellen Schaden von den Beteiligten abzuwenden. Würde sich die Auffassung der Klägerin durchsetzen, würde die fehlende Wechselbereitschaft ihrer Mitarbeiter ausschließlich und vollumfänglich zulasten der ausgeschiedenen Mitglieder gehen, obwohl diese nach wie vor grundsätzlich zu Personalübernahmen bereit seien. Diese Kontrollüberlegung belege, weshalb die von der Klägerin befürwortete Alternative der Übernahme einer Zahlungsverpflichtung nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS auszuscheiden habe.

Die Beigeladene zu 4. hat keinen Antrag gestellt.

Sie hat vorgetragen, sie habe die von der Klägerin geltend gemachten Zahlungsansprüche zurückgewiesen und wiederholt ihre uneingeschränkte Bereitschaft bekräftigt, die sich aus § 21 Abs. 5 Satz 1 VS ergebende Zahl an Mitarbeitern zum 1. Januar 2013 in jeder dienst- bzw. arbeitsrechtlich denkbaren Form zu übernehmen. Die Klägerin habe allerdings nie Personen oder Personalanteile in der erforderlichen Zahl benannt, geschweige denn angeboten. Stattdessen habe sie ihren Personalkörper auf Dauer erheblich erweitert. Aufgrund ihrer Austrittserklärung sei sie kein Mitglied im Zweckverband der Klägerin mehr. Dies ergebe bereits die Wortlautauslegung des § 21 VS. Gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 VS sei Voraussetzung für einen Austritt nur eine schriftliche Austrittserklärung. Dass vor dem Wirksamwerden des Austritts eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung bzw. eine anteilige Übernahme von Bediensteten stattzufinden habe, schreibe die Satzung nicht vor. Vielmehr normiere sie ausdrücklich, dass eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung bzw. Personalübernahme „mit“ dem Wirksamwerden des Austritts - eine gedankliche Sekunde nach dem Ende der Mitgliedschaft - stattfinde. Dasselbe folge aus der Systematik der Verbandssatzung, ihrer Entstehungsgeschichte sowie ihrer Teleologie. Liege eine schriftliche Austrittserklärung vor, bestimme § 21 Abs. 3 Satz 1 VS den Zeitpunkt des Endes der Mitgliedschaft. Die lange Kündigungsfrist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres gebe dem Zweckverband bzw. den verbleibenden Verbandsmitgliedern hinreichend Zeit, um die organisatorischen Verhältnisse und die unternehmerische Strategie des Zweckverbands mit Blick auf das feststehende Ausscheiden eines Verbandsmitglieds neu zu ordnen. Dies gelte sowohl für die Organisation des Zweckverbands selbst (Anpassung des Personalkörpers, Neuausrichtung des Betriebs etc.) als auch im Hinblick auf seine Finanzierung. § 21 Abs. 4, Abs. 5 VS schreibe fest, was passiere, wenn ein Verbandsmitglied gekündigt habe. Nach dem Aufbau des § 21 VS handele es sich daher um Kündigungsfolgenregelungen. Entstehungsgeschichtlich lasse sich der Niederschrift der 115. Sitzung des Verwaltungsrats der Klägerin vom 12. September 2008 ohne Weiteres der Wille des Normgebers entnehmen, dass, wer aus dem Verband ausscheiden wolle, dazu mit Ablauf des Jahres 2012 in der Lage sein solle. Bestätigt werde dieses Satzungsverständnis durch den Sinn und Zweck. Die Klägerin habe sich seit dem Jahr 2007 in einem tiefgreifenden Reformprozess befunden. Das Wesen des Zweckverbands habe geändert werden sollen. Der „neue“ Verband habe insbesondere seinen Charakter als „Zwangsverband ohne Kündigungsmöglichkeit“ ablegen sollen. Dies gewährleiste nur eine Abwicklung „auf Augenhöhe“, die durch die Argumentation der Klägerin zunichte gemacht würde. Insbesondere gehe § 21 Abs. 5 Satz 3 VS davon aus, dass Verbandsmitglieder im Fall ihres Ausscheidens selbst entscheiden könnten, ob sie sich auf eine von dem Regelfall der Personalübernahme abweichende Vereinbarung einlassen wollen. Zuletzt stimme diese Sichtweise mit §§ 20 Abs. 1 Satz 1, 9 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW überein. Durch diese Normen seien die Rechtsverhältnisse eines Zweckverbands weitgehend an die zivilrechtliche Vertragsfreiheit angenähert. Im vorliegenden Fall habe sich der Satzungsgeber dafür entschieden, die Ausübung des Kündigungsrechts nicht an einen wichtigen Grund oder an ähnliche Voraussetzungen zu knüpfen.

Mit Urteil vom 3. April 2014 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Beklagte habe die begehrte Genehmigung der Festsetzung der Verbandsumlage für das Wirtschaftsjahr 2013 zu Recht abgelehnt. Die Beigeladenen hätten form- und fristgerecht ihren Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin zum 31. Dezember 2012 erklärt. Dass sich die Klägerin und die Beigeladenen nicht vermögensrechtlich auseinandergesetzt hätten und die Beigeladenen bisher auch noch keine Bediensteten der Klägerin übernommen hätten, lasse ihr Ausscheiden unberührt. Dies ergebe eine Auslegung des § 21 VS. Bei fehlender Einigung sei die Entscheidung der Aufsichtsbehörde zugewiesen. Dagegen könne dann - von der Klägerin oder von den Beigeladenen - das Gericht angerufen werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.

Die Klägerin hat am 22. Mai 2014 Berufung gegen das ihr am 24. April 2014 zugestellte Urteil eingelegt.

Zur Begründung ihrer Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin im Wesentlichen ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend weist sie insbesondere darauf hin, dass § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW nicht gegen ihren Standpunkt spreche. Dieser sei schon nicht anwendbar, weil § 21 VS diesbezüglich eine abschließende Regelung enthalte. § 21 Abs. 5 VS habe sich - wie das Satzungsverfahren zeige - bewusst gegen eine Entscheidung der Aufsichtsbehörde im Streitfall entschieden. Die Aufsichtsbehörde habe lediglich eine Schlichtungskompetenz. Die Regelung des § 26 Abs. 3, Abs. 4 VS über die Auflösung und Auseinandersetzung bestätige dies. Die Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde, die § 26 Abs. 4 VS vorsehe, sei nicht auf § 21 Abs. 5 VS übertragen worden. Eine Entscheidung durch die Aufsichtsbehörde sei ferner deswegen keine tragfähige Lösung, weil es der Aufsichtsbehörde an der erforderlichen Anordnungskompetenz mangele, um die in § 21 Abs. 5 VS vorgesehene Übernahme von Personal einseitig vollziehen zu können. Die Anordnung zur Übernahme von Personal sei aus rechtlichen Gründen nicht möglich, wenn die betreffenden Personen hierzu nicht bereit seien. Im Hinblick darauf seien §§ 128 ff. BRRG weder direkt noch entsprechend anwendbar. Entsprechendes gelte für die Übernahme von Angestellten. Hinzu komme, dass § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW das Recht zur einseitigen Kündigung erst zum 11. Februar 2015 in sich aufgenommen habe.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Abänderung des Bescheids vom 9. September 2013 zu verpflichten, die Verbandsumlage im Wirtschaftsplan für 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend im Wesentlichen vor, die notwendige Bestimmung des Stichtags zur Berechnung der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung sei erst dann möglich, wenn eine ordnungsgemäße Kündigung vorliege. Die Satzung schließe die Entscheidungskompetenz der Bezirksregierung nicht aus. Diese folge aus § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW. Dieser sei gerade auf Streitigkeiten zwischen dem Zweckverband und seinen Mitgliedern zugeschnitten.

Die Beigeladenen zu 1. bis 3. beantragen ebenfalls,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil und tragen ergänzend im Wesentlichen vor, die in § 21 Abs. 3 VS geregelte Kündigungsklausel sei sinnlos, wenn vorher eine Einigung über die Personalübernahmen sowie ein Vermögensausgleich zwingend notwendig seien. Der Wortlaut des § 21 Abs. 3 VS sei eindeutig.

Auch die Beigeladene zu 4. beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt gleichfalls das angefochtene Urteil und trägt im Wesentlichen ergänzend vor, die Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde sei befugt, über die Kündigungsfolgen in Form eines finanziellen und personellen Lastenausgleichs nach § 21 Abs. 4, Abs. 5 VS zu entscheiden. Diese Befugnis resultiere aus §§ 29 Abs. 1, 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW. Die Änderung des § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW zum 11. Februar 2015 sei nur eine Klarstellung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf den Inhalt der von der Klägerin und dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 9. September 2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Genehmigung der Verbandsumlage in ihrem Wirtschaftsplan für das Jahr 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW.

Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW - im vorliegenden Fall in Verbindung mit § 17 Abs. 1 Satz 1 VS - erhebt der Zweckverband von den Verbandsmitgliedern eine Umlage, soweit seine sonstigen Erträge die entstehenden Aufwendungen nicht decken. Die Umlage ist für jedes Haushaltsjahr in der Haushaltssatzung neu festzusetzen (§ 19 Abs. 2 Satz 1 GkG NRW). Die Festsetzung der Umlage bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde (§ 19 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW).

Im Rahmen ihrer Rechtsaufsicht (vgl. §§ 29 Abs. 3 GkG NRW, 119 Abs. 1 GO NRW) darf die Aufsichtsbehörde - hier die Bezirksregierung L.    (vgl. § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GkG NRW) - die Genehmigung der Verbandsumlage versagen, wenn deren Festsetzung rechtswidrig ist.

Vgl. im Hinblick auf die Kreisumlage OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 15 A 436/86 -, NWVBl. 1990, 121 = juris Rn. 40.

Dies ist hier mit Blick auf die streitgegenständliche Verbandsumlage für das Wirtschaftsjahr 2013 der Fall.

Die Klägerin durfte von den Beigeladenen für das Wirtschaftsjahr 2013 keine Verbandsumlage erheben, weil diese im Jahr 2013 keine Verbandsmitglieder mehr waren. Die Beigeladenen sind durch ihre rechtzeitig vor dem 30. Juni 2011 abgegebenen schriftlichen Austrittserklärungen mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 aus dem Zweckverband der Klägerin ausgeschieden.

Gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 VS in der Fassung der 9. Änderungssatzung vom 12. Dezember 2008/9. März 2009 endete die Mitgliedschaft der Beigeladenen allein aufgrund ihrer form- und fristgerechten Austrittserklärungen. Einer vorherigen vermögensrechtlichen Auseinandersetzung i.S.d. § 21 Abs. 4 VS bzw. einer Regelung hinsichtlich einer anteiligen Übernahme von Bediensteten i.S.v. § 21 Abs. 5 VS bedurfte es dazu nicht. Dies ergibt die Auslegung des § 21 VS (dazu 1.), der auch in dieser Lesart mit höherrangigem Recht im Einklang steht (dazu 2.).

1. a) Wortlaut und Systematik des § 21 VS lassen keinen Zweifel daran, dass das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds aus dem Zweckverband der Klägerin lediglich eine einseitige Kündigungserklärung erfordert, nicht aber eine vorhergehende vermögensrechtliche Auseinandersetzung sowie anteilige Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft oder sonst das Gegebensein eines wichtigen oder ähnlichen Grundes für den Austritt.

§ 21 Abs. 2 Satz 1 VS besagt, dass das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern der schriftlichen Austrittserklärung durch das betreffende Verbandsmitglied bedarf. § 21 Abs. 3 Satz 1 VS fährt fort, dass das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds erst mit einer Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres wirksam wird. Dazu präzisiert § 21 Abs. 3 Satz 2 VS, dass die Austrittserklärung aus dem Zweckverband erstmals zum 30. Juni 2011 mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 möglich ist. § 21 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 VS bindet den Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin damit ausschließlich an die Wahrung einer bestimmten (Übergangs-)Frist und an die Beachtung der Schriftform bei Abgabe der einseitigen Kündigungserklärung durch das austrittswillige Verbandsmitglied. Darüber hinaus reichende inhaltliche oder verfahrensmäßige Voraussetzungen für die Wirksamkeit des Austritts nennt die Vorschrift nicht. Die Frage des Stattfindens einer vermögensrechtlichen Auseinandersetzung zwischen der Klägerin und dem ausscheidenden Verbandsmitglied sowie der anteiligen Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft sehen § 21 Abs. 4 Satz 1 VS und § 21 Abs. 5 Satz 1 VS erst „mit“ - nicht schon: „vor“ - dem Wirksamwerden des Austritts (§ 21 Abs. 4 Satz 1 VS) bzw. dem Ausscheiden (§ 21 Abs. 5 Satz 1 VS) als aufgeworfen an. Die Wahl gerade dieser sprachlichen Wendungen durch den Satzungsgeber lässt sich nur dahingehend verstehen, dass zunächst ein wirksamer Austritt erfolgt sein muss, bevor - eine juristische Sekunde später - ein Regelungsbedarf hinsichtlich der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung und der anteiligen Übernahme von Bediensteten entsteht.

Dieses Verständnis bestätigt die Systematik des § 21 VS.

Dessen Absätze 2 und 3 behandeln das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern abschließend und abgekoppelt vor den anschließenden Absätzen 4 und 5, die bereits vom Vorliegen eines wirksamen Austritts ausgehen und erst auf dieser Grundlage die vermögensrechtliche Auseinandersetzung sowie die anteilige Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft ansprechen.

Den Befund der klaren Trennung zwischen der Wirksamkeit des Austritts auf der einen und den Austrittsfolgen auf der anderen Seite unterstreicht das der verbindlichen schriftlichen Austrittserklärung vorgelagerte fiktive Berechnungsverfahren des § 21 Abs. 2 Sätze 2 ff. VS, auf welches das austrittswillige Verbandsmitglied im Vorfeld seines Ausscheidens aus dem Zweckverband der Klägerin einen Anspruch hat. Beabsichtigt ein Mitglied demnach möglicherweise aus dem Verband auszuscheiden, so hat es nach einer entsprechenden schriftlichen Mitteilung an den Verband, aber noch vor einer verbindlichen schriftlichen Austrittserklärung, einen Anspruch auf eine fiktive Berechnung, wie hoch seine nach den Absätzen 4 und 5 noch zu leistende finanzielle Beteiligung an den Kosten des Verbandes konkret wäre. Die fiktive Berechnung hat dabei dergestalt zu erfolgen, dass der Austritt zum 31. Dezember des jeweils zuletzt abgelaufenen Jahres unterstellt wird. Die Berechnung ist dem Mitglied binnen drei Monaten nach der schriftlichen Mitteilung über einen eventuellen Austritt aus dem Verband von der Geschäftsführung vorzulegen. Durch diese Vorschriften soll augenscheinlich einerseits dem austrittswilligen Verbandsmitglied eine Entscheidungshilfe an die Hand gegeben werden, um die vermögensrechtlichen Folgen eines Austritts abschätzen zu können. Andererseits soll dem Zweckverband Gelegenheit geboten werden, sich auf einen etwaigen Austritt möglichst frühzeitig vermögensrechtlich, organisatorisch und personalwirtschaftlich einzustellen. Der Satzungsgeber schaltet der Austrittserklärung also einen Austausch zwischen dem Zweckverband und dem austrittsgeneigten Verbandsmitglied über die prospektiven Kosten eines Austritts vor. Obwohl sich, falls es gewollt gewesen wäre, namentlich an dieser Stelle eine Regelung über einen vorab zu treffenden vermögensrechtlichen Ausgleich und die anteilige Übernahme von Bediensteten aufgedrängt hätte, hat der Satzungsgeber darauf verzichtet. Er hat die Auseinandersetzung erst nachfolgend in den Absätzen 4 und 5 ausgestaltet, nachdem der Austritt aufgrund von § 21 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 VS zu einem bestimmten Stichtag Wirksamkeit erlangt hat.

Weiterhin wäre die Einstufung der vor der Wirksamkeit des Austritts abgeschlossenen vermögensrechtlichen Auseinandersetzung bzw. der erfolgten anteiligen Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft als zwingende Wirksamkeitsvoraussetzungen des Austritts deswegen systemwidrig, weil sie nicht hinnehmbare Rechtsunsicherheiten bzw. unauflösbare (status-)rechtliche Widersprüche mit sich bringen würde.

Sie würde das Stichtagssystem des § 21 Abs. 3 VS konterkarieren und auf diese Weise eine ggf. langandauernde Rechtsunsicherheit über das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds - und damit gleichzeitig über die Zusammensetzung des Zweckverbands und seiner Verbandsversammlung (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 VS) - herbeiführen. Wie gesagt, gibt § 21 Abs. 3 VS klare Fristen vor, nach deren Ablauf die Mitgliedschaft eines Verbandsmitglieds nach Abgabe einer schriftlichen Austrittserklärung ausläuft. Dies ist eine - fixe - Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres, erstmals mit Wirkung zum 31. Dezember 2012. Dass diese nicht mit einer Verlängerungsmöglichkeit versehene starre Frist für das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds in jedem denkbaren Austrittsfall eingehalten werden kann, wenn vorher von der Klägerin und dem/den ausscheidenden Verbandsmitglied/Verbandsmitgliedern eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung und überdies eine Regelung über die anteilige Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft rechtskräftig bewerkstelligt werden müsste, ist höchst unwahrscheinlich und wäre solchermaßen mit der Rechtssicherheitsfunktion einer Fristenbestimmung, wie § 21 Abs. 3 VS sie erfüllt, nicht vereinbar.

Weder § 21 Abs. 4 VS noch § 21 Abs. 5 VS gewährleistet, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung bzw. die anteilige Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft während des Laufs der 18-Monats-Frist des § 21 Abs. 3 VS in jedem denkbaren Austrittsfall rechtskräftig absolviert werden kann. Zumal wenn den Beteiligten keine rasche und umfassende Einigung über die Auseinandersetzung gelingt, ist im Gegenteil zu erwarten, dass die Frist des § 21 Abs. 3 VS typischerweise überschritten wird. Denn im Fall eines Dissenses über die Auseinandersetzung wird der gestufte und als solcher entsprechend potentiell langwierige Entscheidungsfindungsprozess der §§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG NRW in Gang gesetzt.

Ist nach dem Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes eine Auseinandersetzung notwendig, so entscheidet darüber, falls sich die Beteiligten nicht einigen, nach § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW die Aufsichtsbehörde. Bei Streitigkeiten zwischen dem Zweckverband und seinen Verbandsmitgliedern oder der Verbandsmitglieder untereinander über Rechte und Verbindlichkeiten aus dem Verbandsverhältnis ist gemäß § 30 GkG NRW die Aufsichtsbehörde zur Schlichtung anzurufen, soweit nicht dieses Gesetz etwas anderes bestimmt oder in der Verbandssatzung ein besonderes Schiedsverfahren vorgesehen ist.

Ein Entscheidungsverfahren nach § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW findet demnach erst nach einem Fehlschlagen des zuerst anzustrebenden Einigungs- sowie des diesem nachgelagerten Schlichtungsverfahrens des § 30 GkG NRW statt. Das Entscheidungsverfahren kann aber wiederum im Nachgang zu der Entscheidung der Aufsichtsbehörde über die Auseinandersetzung/Personalübernahme in ein verwaltungsgerichtliches Verfahren einmünden. Dass dadurch die Wirksamkeit des Austritts eines Verbandsmitglieds - und die Zusammensetzung des Verbands und seiner Verbandsversammlung - möglicherweise über Jahre in der Schwebe gehalten würde, ist mit dem im Hinblick auf den Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Ausscheidens eindeutigen § 21 Abs. 3 VS nicht in Übereinstimmung zu bringen.

Diese systematisch zu vermeidende Friktion bei der Anwendung des § 21 VS lässt der - §§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG NRW teils nachempfunden, teils aber auch noch stärker ausdifferenziert - in sich gestufte § 21 Abs. 5 VS besonders hervortreten. Die anteilige Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft kann neben der geschilderten zeitlichen Verzögerungskomponente auch aus statusrechtlichen Gründen keine Wirksamkeitsvoraussetzung des Austritts sein. Die Übernahme von Bediensteten regelt jedenfalls bei erzwungenen Übertritten den Übergang von Dienstverhältnissen von einer Körperschaft auf die andere entsprechend §§ 128 ff. BRRG. Da die Übernahme insbesondere auch beamtenrechtliche Statusrechte konstitutiv neu gestaltet, muss ihr der Aufgabenübergang durch das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds aus dem Zweckverband notwendig als rechtssicherer Anknüpfungspunkt vorausgehen, soll einer Kollision mit dem Prinzip der Ämterstabilität ausgewichen werden.

Vgl. zu diesem etwa BVerwG, Urteil vom 25. Februar 2010 - 2 C 22.09 -, BVerwGE 136, 140 = NJW 2010, 3592 = juris Rn. 19.

Gemäß § 21 Abs. 5 Satz 1 VS übernimmt die ausscheidende Körperschaft in entsprechender Anwendung der §§ 128 ff. BRRG mit dem Ausscheiden anteilig Bedienstete. Im gegenseitigen Einvernehmen kann statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten nach Satz 1 entspricht (§ 21 Abs. 5 Satz 3 VS). Kommt eine Einigung nach Satz 1 oder Satz 2 nicht zustande, schlichtet die Bezirksregierung in L.    (§ 21 Abs. 5 Satz 4 VS).

§ 21 Abs. 5 VS konstruiert das Verfahren zur anteiligen Übernahme von Bediensteten bei Ausscheiden eines Verbandsmitglieds somit nicht nur als Einigungs-, Schlichtungs- und Entscheidungsverfahren betreffend diesen Aspekt der Auseinandersetzung, wie es bei einer reinen Übernahme von §§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG NRW in das Satzungsrecht der Fall wäre. Er geht darüber mit zusätzlicher Komplexität hinaus, indem er zum einen anstatt einer anteiligen Übernahme von Bediensteten alternativ eine dem wirtschaftlich entsprechende Zahlungsverpflichtung ermöglicht und zum anderen für das Übernahmeverfahren als solches mit dem externen Verweis auf §§ 128 ff. BRRG arbeitet, die hierfür entsprechend gelten sollen.

Selbst für den Fall, dass die Bezugnahme des § 21 Abs. 5 Satz 1 VS auf §§ 128 ff. BRRG fehlschlüge, weil - wie die Klägerin postuliert - der Austritt eines Verbandsmitglieds keinen (auch keinen entsprechenden) Anwendungsfall namentlich des § 128 Abs. 4 3. Alt. BRRG begründet, in dem eine Übernahme von Bediensteten auch gegen deren Willen durch Übernahmeverfügung der Aufsichtsbehörde gemäß § 129 Abs. 3 Satz 2 BRRG möglich ist,

vgl. zu diesem Problemkreis und zur Funktionsweise der §§ 128 ff. BRRG im Einzelnen: BVerwG, Urteile vom 26. November 2009 - 2 C 15.08 -, BVerwGE 135, 286 = NVwZ-RR 2010, 565 = juris Rn. 14 f. und Rn. 17 und vom 2. April 1981 - 2 C 35.78 -, BVerwGE 62, 129 = juris Rn. 17; OVG NRW, Beschlüsse vom 13. August 2010 - 6 A 815/09 -, NWVBl. 2010, 475 = juris Rn. 45 und Rn. 48, und vom 26. Februar 2003 - 1 B 73/03 -, juris Rn. 8 ff.; Sächs. OVG, Beschluss vom 24. November 2009 - 2 B 420/09 -, juris Rn. 14; Bay. VGH, Urteil vom 19. Juli 2006 - 3 BV 03.1375 -, juris Rn. 38 ff.,

stellt § 21 Abs. 5 VS in Verbindung mit den zur Füllung womöglicher Lücken der Verbandssatzung heranzuziehenden (vgl. zu dieser Möglichkeit § 9 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW) gesetzlichen Bestimmungen der §§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG NRW nach jeder Betrachtungsweise einen funktionsfähigen Entscheidungsmechanismus bereit, der geeignet ist, Pattsituationen aufzulösen und Rechtssicherheit zu schaffen. Wird ein Einvernehmen hinsichtlich der Übernahme von Bediensteten verfehlt und auch kein gegenseitiges Einvernehmen i.S.v. § 21 Abs. 5 Satz 3 VS über die ersatzweise Übernahme einer wirtschaftlich gleichwertigen Zahlungsverpflichtung erzielt, tritt gemäß §§ 30 GkG NRW, 21 Abs. 5 Satz 4 VS die Aufsichtsbehörde - hier die Bezirksregierung L.    - auf den Plan, um die Angelegenheit in das Schlichtungsverfahren zu überführen. Schlägt auch dieses fehl, fällt die Aufsichtsbehörde aufgrund von § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW eine Entscheidung. Diese kann sich, da der in § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW verwendete Begriff der Auseinandersetzung umfassend ist, sowohl auf die anteilige Übernahme von Bediensteten selbst beziehen als auch - soweit ein solcher Personalübergang aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht in Betracht kommt - auf eine ersatzweise Ausgleichszahlung der ausgetretenen Gebietskörperschaft an die Klägerin, wie sie § 21 Abs. 5 Satz 3 VS im Blick hat. Diese Reichweite der Entscheidungsbefugnis der Aufsichtsbehörde aus § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW hat der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht mehr in Abrede gestellt, sondern ausdrücklich bestätigt. Sollte es also im Nachgang zu dem vorliegenden Senatsurteil nach wie vor nicht zu einer von der Bezirksregierung L.    moderierten Einigung zwischen den Beteiligten über die Auseinandersetzung kommen, wird die Bezirksregierung in ihrer Eigenschaft als Aufsichtsbehörde darüber zu entscheiden haben. Diese Entscheidung würde die Frage einer anteiligen Übernahme von Bediensteten bzw. unter Umständen einer diese ersetzenden Ausgleichszahlung der Beigeladenen einschließen.

Dass § 21 Abs. 5 Satz 4 VS in seiner letztlich bekannt gemachten Fassung von einer Schlichtung durch die Aufsichtsbehörde spricht, dient lediglich der Hervorhebung, dass einer Entscheidung nach § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW, dessen gesetzesrechtlicher Befugnisnormcharakter auf Satzungsebene nicht abbedungen werden kann, ein Schlichtungsverfahren vorauszugehen hat. Nur so ist erklärlich, dass die Klägerin und der Beklagte die Streichung der ursprünglich beschlossenen Formulierung „entscheidet“ durch „schlichtet“ als bloß redaktionelle Änderung betrachtet haben, über welche die Verbandsversammlung der Klägerin nicht erneut zu beschließen brauche. Insofern besteht auch kein inhaltlicher Unterschied zu dem von der Klägerin in diesem Kontext angeführten § 26 Abs. 4 VS für den Fall der Auflösung des Zweckverbands.

In diesen Sinnzusammenhang ist auch § 21 Abs. 5 Satz 3 VS einzuordnen. Soweit diese Norm die Übernahme einer Zahlungsverpflichtung statt einer Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft an das gegenseitige Einvernehmen der Beteiligten knüpft, betont auch sie die schon gesetzlich vorgegebene Vorstellung, dass einem etwaigen Entscheidungsverfahren nach § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW konsensuale Lösungen stets vorzugehen haben.

Nach alledem machen die Abstufungen, Facetten und Unwägbarkeiten des Übernahmeverfahrens, denen hinzuzurechnen ist, dass sich ein Bediensteter gegen eine etwaige Übernahmeverfügung nach § 129 Abs. 3 Satz 2 BRRG (ggf. in Verbindung mit § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW) mit ungewissem Ausgang gerichtlich zur Wehr setzen kann, jedenfalls deutlich, dass die anteilige Übernahme von Bediensteten als qualifizierte Austrittsvoraussetzung auszuscheiden hat. Weder fügt sich das Verfahren des § 21 Abs. 5 Satz 1 VS (i.V.m. §§ 128 ff. BRRG) wegen seiner absehbaren Zeitdauer in das Stichtagsregime des § 21 Abs. 3 VS ein, noch können einzelne statusrechtliche Übernahmeentscheidungen mit konstitutiver Wirkung getroffen werden, bevor überhaupt klar ist, ob ein Aufgabenübergang wegen des Ausscheidens eines Verbandsmitglieds gegeben ist. Der von § 21 Abs. 5 Satz 1 VS inkorporierte § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG lässt sich dafür als zusätzliches systematisches Argument fruchtbar machen. Er stellt heraus, dass die 6-Monats-Frist für die Herstellung des Einvernehmens über die Übernahme der einzelnen Beamten erst mit dem Zeitpunkt des Vollzugs der Umbildung der beteiligten Körperschaften - d. h. vorliegend ab der Wirksamkeit des Austritts der Beigeladenen zum 31. Dezember 2012 - zu laufen beginnt.

Diese Gedankenführung lässt sich auf Bedienstete der Klägerin, die in einem Angestelltenverhältnis zu ihr stehen (vgl. dazu § 17 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW), zwanglos übertragen. Auch insoweit sind die Klägerin und das ausscheidende Verbandsmitglied entsprechend § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG bzw. - sollte eine entsprechende Anwendbarkeit der §§ 128 ff. BRRG aus den oben genannten Gründen generell zu verneinen sein - gemäß § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW zuvörderst verpflichtet, ein Einvernehmen herzustellen, sollte die Übernahme eines Angestellten durch die ausscheidende Körperschaft in Rede stehen. Im Konfliktfall wird auch hier ein Schlichtungsverfahren eingeleitet, wie §§ 30 GkG NRW, 21 Abs. 5 Satz 4 VS es bestimmen. Im Hintergrund steht dabei erneut die Entscheidungsbefugnis der Aufsichtsbehörde aus § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW. Falls eine Übernahme von Angestellten gegen deren Willen arbeitsrechtlich nicht umsetzbar ist, könnte diese Entscheidung auch so ausfallen, dass eine Übernahme dieser Angestellten bzw. von Angestellten allgemein unterbleibt oder dass die Aufsichtsbehörde insofern ersatzweise eine wirtschaftlich angemessene Zahlungsverpflichtung der Beigeladenen festsetzt.

b) Auch teleologisch-entstehungsgeschichtlich lässt sich § 21 VS nur dahingehend interpretieren, dass die durch die 9. Änderungssatzung eingeräumte Austrittsmöglichkeit inhaltlich voraussetzungslos ist.

§ 21 VS in der Fassung der 9. Änderungssatzung sollte nach dem erklärten Willen des Satzungsgebers das Austrittsrecht der Verbandsmitglieder liberalisieren. In der die Beschlussfassung vorbereitenden 115. Sitzung des Verwaltungsrats der Klägerin am 12. September 2008 hieß es dazu, wer unabhängig von den Fortschritten bei der Neuaufstellung des Verbandes aus dem Verband ausscheiden wolle, solle dazu mit Ablauf des Jahres 2012 in der Lage sein. Er solle dies den anderen Mitgliedern nur spätestens bis zum 30. Juni 2011 erklären. So werde Klarheit für den Prozess der Neuaufstellung geschaffen. Ende des Jahres 2012 werde Bilanz gezogen. Dann werde über die Zukunft des Verbandes entschieden. Obwohl damit offen zu Tage getreten war, dass das neue Austrittsrecht inhaltlich ungebunden sein würde, korrigierte der Verwaltungsrat diese Beschlusslage weder in seiner 116. Sitzung am 7. November 2008 noch in seiner 117. Sitzung am 12. November 2008. In diesen Sitzungen erörterte er vielmehr nur einen alternativen Vorschlag zur Fassung des § 21 Abs. 5 VS, demzufolge die ausscheidende Körperschaft sich für fünf weitere Jahre an der Finanzierung der Personalkosten des Zweckverbands mit dem Beitrag beteiligen sollte, den sie selbst bei einer anteiligen Übernahme von Bediensteten in diesem Zeitraum zu tragen hätte. Dafür, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung sowie die anteilige Übernahme von Bediensteten Austrittsvoraussetzung werden solle, sprach sich der Verwaltungsrat indessen nicht aus.

Auch nach dem Beschluss der 9. Änderungssatzung durch die Verbandsversammlung in ihrer 57. Sitzung am 12. Dezember 2008 wurde von Seiten der Klägerin kein Klarstellungsbedarf gesehen, was die Austrittsvoraussetzungen des § 21 VS anbelangte. Anlass und Gelegenheit, diesen Bedarf noch vor der öffentlichen Bekanntmachung der 9. Änderungssatzung anzumelden, hätte - wenn er denn von der Klägerin gesehen worden wäre - dezidiert bestanden, nachdem die Bezirksregierung L.    mit Schreiben vom 8. Januar 2009 diverse Bedenken gegen die beschlossene Neufassung des § 21 Abs. 4, Abs. 5 VS erhoben hatte. Jedoch nahm die Klägerin diese Gelegenheit auch anlässlich einer daraufhin angesetzten Besprechung mit der Bezirksregierung am 17. Februar 2009 nicht wahr. Bei dieser erläuterten Vertreter der Klägerin die in § 21 Abs. 4 VS getroffene Regelung zu der mit dem Ausscheiden eines Mitglieds verbundenen vermögensrechtlichen Auseinandersetzung. Hinsichtlich der in § 21 Abs. 5 Satz 4 VS enthaltenen Regelung wurde vereinbart, dass die Bekanntmachung mit der redaktionellen Änderung erfolgt, dass das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ ersetzt wird. Abgesehen davon blieb § 21 VS mit seiner klaren Unterscheidung zwischen einer voraussetzungslosen Kündigung der Mitgliedschaft und den Kündigungsfolgen der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung bzw. der anteiligen Übernahme von Bediensteten unberührt.

2. Mit diesem Inhalt steht § 21 VS auch mit höherrangigem Recht im Einklang.

a) Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW - hier anzuwenden in der im Zeitpunkt des Inkrafttretens der 9. Änderungssatzung der Klägerin gültigen Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1979 (GV. NRW. S. 621) - bedürfen Änderungen der Verbandssatzung, insbesondere der Beitritt und das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern, sowie die Auflösung des Zweckverbandes, falls die Verbandssatzung nichts anderes bestimmt, einer Mehrheit von zwei Dritteln der satzungsmäßigen Stimmenzahl der Verbandsversammlung; die Verbandssatzung kann bestimmen, dass außerdem die Zustimmung einzelner oder aller Verbandsmitglieder erforderlich ist.

Der hinsichtlich der Austrittsvoraussetzungen offen gefasste § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW lässt eine Satzungsregelung wie die in § 21 VS getroffene zu, derzufolge ein Verbandsmitglied einseitig seinen Austritt aus dem Zweckverband durch Kündigung erklären kann, ohne dass daran weitergehende verfahrensmäßige oder inhaltliche Wirksamkeitsanforderungen zu knüpfen wären. Einer wie auch immer gearteten Mitwirkung der übrigen Verbandsmitglieder oder der Verbandsversammlung bzw. des Verbandsvorstehers als Organe des Zweckverbandes bedarf es in diesem Fall nicht. Belässt es die Verbandssatzung - wie § 21 VS - bei der Forderung nach einer form- und fristgerechten Austritts- bzw. Kündigungserklärung als Wirksamkeitsvoraussetzung für das Ausscheiden aus dem Zweckverband, muss das ausscheidende Verbandsmitglied seinen Austritt auch weder begründen noch im Übrigen zusätzliche inhaltliche Vorgaben erfüllen, um den Zweckverband der verlassen zu können.

Vgl. insoweit OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2011 - 15 A 1544/11 -, NWVBl. 2012, 422 = juris Rn. 41 und Rn. 71, unter Hinweis auf die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit, LT-Drs. 4/23, S. 29; Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band II, Loseblatt, Stand Juli 2015, § 20 GkG Erl. 5.2.2.1.

Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Umstand, dass ein Zweckverband eine grundsätzlich auf Dauer angelegte Form kommunaler Zusammenarbeit darstellt. Sieht die betreffende Satzungsregelung - wie hier - eine ausreichend lange Übergangsphase zwischen der Erklärung des Austritts und seinem Wirksamwerden vor, wird den Belangen des Zweckverbandes und seiner Mitglieder hinreichend Rechnung getragen, die sich innerhalb dieser Zeit auf die neuen Verhältnisse einstellen können.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2011 - 15 A 1544/11 -, NWVBl. 2012, 422 = juris Rn. 75.

Angesichts dessen ist die Einfügung der Worte „und des Rechts zur einseitigen Kündigung“ nach den Worten „Ausscheiden von Verbandsmitgliedern“ in § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW durch das Änderungsgesetz vom 3. Februar 2015 mit Wirkung zum 11. Februar 2015 (GV. NRW. S. 204) lediglich eine Klarstellung, welche die vorzitierte Senatsrechtsprechung aufgreift. Das Gleiche gilt für den mit dieser Änderung korrespondierenden neuen § 9 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 GkG NRW, der das „Recht zur einseitigen Kündigung der Verbandsmitgliedschaft, wenn zugleich das Verfahren zur Auseinandersetzung geregelt wird“, explizit als zulässigen Inhalt einer Verbandssatzung kennzeichnet,

Vgl. dazu die Begründung der Landesregierung des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit, LT-Drs. 16/6090, S. 36 und S. 41; ebenso Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band II, Loseblatt, Stand Juli 2015, § 20 GkG Erl. 5.2.2.1.

Die Formulierung des neuen § 9 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 GkG NRW „wenn zugleich das Verfahren zur Auseinandersetzung geregelt wird“ unterstreicht de lege lata im Zusammenspiel mit dem unberührt bleibenden § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW zugleich, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung, welche die Frage einer anteiligen Übernahme von Bediensteten durch die ausscheidende Körperschaft einschließt, mit dem Ausscheiden eines Verbandsmitglieds aus der Sicht des Gesetzgebers zwar zwingend regelungsbedürftig, aber deshalb noch keine zwingende Wirksamkeitsvoraussetzung des Austritts ist, wenn der Satzungsgeber sie nicht als solche normiert. Vielmehr kann sich in dieser Fallgestaltung die Frage der Auseinandersetzung/Personalübernahme erst dann sinnvoll und als in einem geregelten Verfahren klärungsbedürftig stellen, wenn infolge einer (wirksamen) einseitigen Kündigungserklärung feststeht, dass ein Verbandsmitglied den Zweckverband verlässt. Wie unter 1. a) dargelegt, bieten zudem §§ 20 Abs. 1 Satz 3, 30 GkG NRW funktionsfähige Konfliktlösungsmodelle, die § 21 VS - insbesondere in seinem Absatz 5 für den Aspekt der anteiligen Übernahme von Bediensteten- gesetzeskonform implementiert hat.

b) Die mithin inhaltlich voraussetzungslose Austrittsmöglichkeit für Verbandsmitglieder verletzt die Klägerin schließlich nicht in ihrem in § 5 Abs. 1 Satz 2 GkG NRW niedergelegten Selbstverwaltungsrecht.

Der Zweckverband, der allerdings kein Gemeindeverband i.S.v. Art. 28 Abs. 2 GG, 78 LVerf NRW ist,

vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 8. November 2013 - 8 B 6.13 -, juris Rn. 5, m.w.N.; VerfGH NRW, Urteil vom 26. Juni 2001 - VerfGH 28/00 und 30/00 -, NWVBl. 2001, 340 = juris Rn. 38,

hat gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 GkG NRW das Recht, seine Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze (auch organisatorisch und personell) unter eigener Verantwortung zu verwalten.

Gegenüber den Mitgliedskörperschaften ist das Selbstverwaltungsrecht des Zweckverbands dadurch geschützt, dass diese lediglich nach Maßgabe ihrer Mitgliedschaftsrechte auf den Zweckverband einwirken dürfen. Die Landesverwaltung ist bei der Kontrolle des Selbstverwaltungsrechts des Zweckverbands an die ihr gesetzlich eingeräumten Möglichkeiten der Kommunalaufsicht gemäß § 119 Abs. 1 GO NRW gebunden. Im Übrigen ist das Selbstverwaltungsrecht des Zweckverbands durch die Verbandssatzung und die in ihr enthaltenen Aufgaben begrenzt. Es ist dabei weder garantiert, dass die Selbstverwaltung der Zweckverbände erhalten bleibt, noch dass die Zweckverbände als Institutionen bestehen bleiben müssen. Ein Landesgesetz kann § 5 Abs. 1 Satz 2 GkG NRW ändern oder aufheben.

Vgl. Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Band II, Loseblatt, Stand Juli 2015, § 5 GkG Erl. 2.2 f. und Erl. 4.2.

Dies zugrunde gelegt, verletzt das in § 21 VS enthaltene inhaltlich voraussetzungslose Austrittsrecht der Verbandsmitglieder die Klägerin nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht. Es steht nach dem soeben Gesagten im Einklang mit der gesetzlichen Verfahrensvorgabe des § 20 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW und begrenzt schon deswegen den organisatorischen wie personellen Handlungsspielraum der Klägerin rechtmäßig.

Dass für den Fall einer form- und fristgerechten Austrittserklärung ein angemessener Interessenausgleich zwischen der Klägerin und dem ausscheidenden Verbandsmitglied erreicht werden kann, stellen neben der Fristdauer § 21 Abs. 2 Sätze 2 ff., Abs. 4 und Abs. 5 VS sicher. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

(1) Außer in Strafsachen und in gerichtlichen Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten werden angesetzt:

1.

die Kosten des ersten Rechtszugs bei dem Gericht, bei dem das Verfahren im ersten Rechtszug anhängig ist oder zuletzt anhängig war,

2.

die Kosten des Rechtsmittelverfahrens bei dem Rechtsmittelgericht.

(2) In Strafsachen und in gerichtlichen Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, in denen eine gerichtliche Entscheidung durch die Staatsanwaltschaft zu vollstrecken ist, werden die Kosten bei der Staatsanwaltschaft angesetzt. In Jugendgerichtssachen, in denen eine Vollstreckung einzuleiten ist, werden die Kosten bei dem Amtsgericht angesetzt, dem der Jugendrichter angehört, der die Vollstreckung einzuleiten hat (§ 84 des Jugendgerichtsgesetzes); ist daneben die Staatsanwaltschaft Vollstreckungsbehörde, werden die Kosten bei dieser angesetzt. Im Übrigen werden die Kosten in diesen Verfahren bei dem Gericht des ersten Rechtszugs angesetzt. Die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vor dem Bundesgerichtshof werden stets bei dem Bundesgerichtshof angesetzt.

(3) Hat die Staatsanwaltschaft im Fall des § 25a des Straßenverkehrsgesetzes eine abschließende Entscheidung getroffen, werden die Kosten einschließlich derer, die durch einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung entstanden sind, bei ihr angesetzt.

(4) Die Dokumentenpauschale sowie die Auslagen für die Versendung von Akten werden bei der Stelle angesetzt, bei der sie entstanden sind.

(5) Der Kostenansatz kann im Verwaltungsweg berichtigt werden, solange nicht eine gerichtliche Entscheidung getroffen ist. Ergeht nach der gerichtlichen Entscheidung über den Kostenansatz eine Entscheidung, durch die der Streitwert anders festgesetzt wird, kann der Kostenansatz ebenfalls berichtigt werden.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 3. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 4. sind nicht erstattungsfähig.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin ist IT-Dienstleister für über 30 Kommunalverwaltungen. Diese haben sich vor Jahren zu einem Zweckverband nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (im Folgenden GkG NRW), der Klägerin, zusammengeschlossen. Mitglieder der Klägerin waren bislang auch die Beigeladenen. Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Genehmigung der Festsetzung der Verbandsumlage im Wirtschaftsplan 2013. Zwischen den Parteien ist allein streitig, ob die Beigeladenen, die ihre Mitgliedschaft zum 31. Dezember 2012 gekündigt haben, seit dem 1. Januar 2013 rechtswirksam ausgeschieden sind oder weiterhin zu den Mitgliedsgemeinden gehören.

Im Jahre 2008 begannen verbandsinterne Beratungen über die Aufnahme einer Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung im Rahmen des Projektes „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“. Hierzu gab es eine Vielzahl von Sitzungen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung. In ihrer 57. Sitzung am 12. Dezember 2008 beschloss die Verbandsversammlung die 9. Änderungssatzung. In § 21 der Verbandssatzung (im Folgenden VS), der u.a. das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern regelt, waren folgende Formulierungen vorgesehen:

„(2) Das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern bedarf der schriftlichen Austrittserklärung durch das betreffende Verbandsmitglied. [...]

(3) Das Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes wird erst mit einer Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres wirksam. Erstmals ist die Austrittserklärung aus dem Zweckverband zum 30.06.2011 mit Wirkung zum 31.12.2012 möglich.

(4) Mit dem Wirksamwerden des Austritts findet eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband statt. Sie besteht in der Zahlung eines Ausgleichbetrages, dessen Höhe zum Einen nach dem Saldo von Vermögen und Verbindlichkeiten einschließlich Rückstellungen und zum Anderen nach dem Durchschnitt des Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage in den letzten fünf Jahren vor dem Wirksamwerden des Austritts ermittelt wird. Der Ausgleichsbetrag ist innerhalb von sechs Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen.

(5) Mit dem Ausscheiden übernimmt die ausscheidende Köperschaft in entsprechender Anwendung der §§ 128 ff. BRRG anteilig Bedienstete. [...] Im gegenseitigen Einvernehmen kann statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung der ausscheidenden Körperschaft vereinbart werden, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten nach Satz 1 entspricht. Kommt eine Einigung nach Satz 1 oder Satz 2 nicht zustande, entscheidet die Bezirksregierung in Köln.“

Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 9. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschriften der Sondersitzung des Verwaltungsrates der Klägerin am 6. Juni 2008 sowie der 115. bis 117. Sitzungen des Verwaltungsrates der Klägerin, ferner auf die Niederschrift der 57. Verbandsversammlung der Klägerin (vgl. Blatt 247 – 274 der Gerichtsakte sowie Beiakte Heft 8).

Nachdem die Klägerin dem Beklagten die geänderte Verbandssatzung zur Bekanntmachung übersandt hatte, äußerte dieser zunächst Bedenken. Er wies darauf hin, die gewählten Formulierungen seien nicht hinreichend klar und deutlich. In § 21 Abs. 4 Satz 1 sehe die Formulierung zum einen vor, dass die Auseinandersetzung „mit dem Wirksamwerden des Austritts“ stattfinde, spreche aber zum anderen von der „ausscheidenden (also noch nicht ausgeschiedenen?) Gebietskörperschaft. Weiter bemängelte der Beklagte, dass der Stichtag der bilanziellen Betrachtung offen bleibe. Zu § 21 Abs. 5 wies er darauf hin, dass auch hier die Formulierung nicht klar und eindeutig sei. Die vorgesehene Regelung, die Bezirksregierung entscheide für den Fall, dass eine Einigung nach den Sätzen 1 und 2 nicht zu Stande komme, sei in jedem Fall zu streichen. Etwaige Rechtsanwendungsfragen aus § 128 BRRG müssten erforderlichenfalls in einem Rechtsstreit zwischen den Beteiligten geklärt werden. Der für den Zweckverband zuständigen Aufsichtsbehörde obliege insofern nach § 30 GkG NRW lediglich die Schlichtung als Prozessvoraussetzung, sofern nicht in der Satzung ein besonderes Schiedsverfahren vorgesehen sei. Das sei vorliegend nicht der Fall.

Am 17. Februar 2009 fand daraufhin beim Beklagten eine Besprechung mit Vertretern der Klägerin statt. Ausweislich des Protokolls der Besprechung erläuterten die Vertreter der Klägerin den Vertretern des Beklagten die in § 21 Abs. 4 VS getroffene Regelung und führten u.a. aus, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts ermittelt werde. Hinsichtlich der in § 21 Abs. 5 letzter Satz VS enthaltenen Regelung wurde vereinbart, dass die Bekanntmachung der Satzung mit der redaktionellen Änderung erfolge, dass das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ ersetzt werde (vgl. BA Heft 6 Blatt 12). Sodann wurde die 9. Änderungssatzung mit der redaktionellen Änderung im März 2009 bekannt gemacht.

In seiner 120. Sitzung am 8. Mai 2009 empfahl der Verwaltungsrat der Verbandsversammlung die 10. Änderungssatzung dahingehend zu beschließen, den Zeitraum zur Ermittlung der durchschnittlichen Verbandsumlage, der die Grundlage für die Vermögensauseinandersetzung bildet, in den Zeitraum vor Rechtswirksamkeit der 9. Änderungssatzung zu legen, um jeglichen Missbrauch auszuschließen. Dieser Empfehlung kam die Verbandsversammlung in ihrer Sitzung am 21. August 2009 nach und legte den Zeitraum auf die Jahre 2004 bis 2008 fest. Die 10. Änderungssatzung wurde im September 2009 bekannt gemacht. Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 10. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschrift der 120. Sitzung des Verwaltungsrates der Klägerin (vgl. Blatt 109 – 110 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).

Von der Austrittsmöglichkeit machten die Beigeladenen mit Kündigungsschreiben vom 15. Dezember 2010, 9., 23. und 29. Juni 2011 Gebrauch.

In der Folgezeit kam es zwischen der Klägerin und den Beigeladenen zum Streit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung nach § 21 Abs. 4 VS und über die Übernahme von Bediensteten bzw. über die Vereinbarung einer Zahlungsverpflichtung nach § 21 Abs. 5 VS. Hierzu gab es vorprozessual umfangreichen Schriftverkehr und mehrere Gespräche. In diesem Zusammenhang holte die Klägerin u.a. ein Gutachten ihrer heutigen Prozessbevollmächtigten ein. Kern dieses Gutachtens vom 12. Juli 2012 ist die Ansicht, die Austrittserklärung der Beigeladenen alleine habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Für ein wirksames Ausscheiden sei vielmehr zusätzlich erforderlich, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung stattgefunden und die ausscheidende Körperschaft anteilig Bedienstete übernommen habe. Auf den weiteren Inhalt des Gutachtens wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 setzte die Klägerin den Beklagten von den Kündigungen der Beigeladenen in Kenntnis und übersandte den bisher geführten Schriftverkehr. Mit weiterem Schreiben vom gleichen Tag wies die Klägerin die Beigeladenen darauf hin, dass sie das Ausscheiden zum 31. Dezember 2012 nicht anerkennen werde, wenn nicht vorab Regelungen zur vermögensrechtlichen Auseinandersetzung und Personalübernahme getroffen worden seien. In diesem Fall erhebe sie weiterhin Umlagen gemäß § 17 Abs. 1 VS. Ein Verbandsmitglied scheide erst wirksam aus, wenn Einigkeit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung erzielt worden sei. Zudem sei mit dem Ausscheiden anteilig Personal zu übernehmen. Auch insoweit sei die Wirksamkeit des Ausscheidens an die tatsächlich erfolgte Übernahme von Personal geknüpft. Sie bat um Mitteilung bis 30. September 2012, ob die mitgeteilten finanziellen Verpflichtungen anerkannt würden, ob und ggf. welches Personal übernommen werde oder ob statt der Übernahme eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden solle.

In der Folgezeit gab es weiteren umfangreichen Schriftverkehr zwischen der Klägerin und den Beigeladenen hinsichtlich der Zahlungsverpflichtung und der Übernahme von Personal, ohne dass es zu einer Einigung kam. Ein im November 2012 beim Beklagten eingeleitetes Schlichtungsverfahren endete im Juli 2013 ergebnislos.

Zwischenzeitlich hatte die Verbandsversammlung der Klägerin am 7. Dezember 2012 die Verbandsumlage für das Wirtschaftsjahr 2013 unter Einbeziehung der Beigeladenen beschlossen und die Klägerin den Beklagten mit Schreiben vom 10. Dezember 2012 gebeten, die im Wirtschaftsplan 2013 festgesetzte Verbandsumlage zu genehmigen.

Mit Schreiben vom 19. Juli 2013 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass auf der Basis des von der Verbandsversammlung beschlossenen Wirtschaftsplans für 2013 keine Genehmigung der Verbandsumlage erteilt werden könne. Der Wirtschaftsplan veranschlage Erträge der Mitgliedskommunen, die zum 31. Dezember 2012 ihren Austritt erklärt hätten. Als Folge seien möglicherweise Erträge aus Ausgleichszahlungen im Sinne des § 21 Abs. 4 VS in den Wirtschaftsplan einzustellen. Den wirksamen Austritt unterstellt, führe die Verteilung der Zahllasten auf die verbleibenden Mitglieder zu neuen Umlageanteilen. Der Wirtschaftsplan sei daher neu zu beschließen. Unter dem 16. August 2013 bat die Klägerin den Beklagten um Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides.

Mit Bescheid vom 9. September 2013 lehnte es der Beklagte ab, die Verbandsumlage der Klägerin auf der Basis des von der Verbandsversammlung am 7. Dezember 2012 beschlossenen Wirtschaftsplans für das Haushaltsjahr 2013 gemäß § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen. Zur Begründung führte er aus, die Klägerin habe die Beigeladenen nicht mehr zur Umlage veranlagen dürfen, weil diese ihre Mitgliedschaft wirksam gekündigt hätten.

Die Klägerin hat am 2. Oktober 2013 Klage erhoben.

Zur Begründung ihrer Klage trägt sie vor: Der Austritt der Beigeladenen sei unwirksam. Die Austrittserklärung allein habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 und 5 VS „mit dem Ausscheiden“ folge im Umkehrschluss, dass ein wirksames Ausscheiden nicht in Betracht komme, wenn dem ausscheidenden Verbandsmitglied die anteilige Übernahme von Bediensteten nicht gelinge und auch kein gegenseitiges Einvernehmen über die Vereinbarung einer übernahmeersetzenden Zahlungsverpflichtung habe erzielt werden können. Dass die rechtsgestaltende Wirkung der Austrittserklärung an die Erfüllung weiterer Voraussetzungen gebunden sei, finde sich auch in der Rechtsprechung wieder (OVG für das Land Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 –). Ferner spreche auch die in § 21 Abs. 3 VS geregelte Übergangsphase von insgesamt 18 Monaten zwischen der Erklärung des Austritts und seinem Wirksamwerden dafür, dass die Folgen eines Austritts des betreffenden Verbandsmitgliedes zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens seines Austritts geklärt sein müssten.

Auch Sinn und Zweck der Satzungsregelung lasse erkennen, dass die Austrittserklärung selbst noch keine rechtsgestaltende Wirkung haben könne, da ansonsten die betreffende Körperschaft nach wie vor die Kosten für alle vorhandenen Bediensteten zu tragen hätte, obwohl die Satzung deren anteilige Übernahme durch die Austrittswilligen verlange. Die Klägerin müsse unter Umständen einen langwierigen Rechtsstreit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder die anteilige Übernahme von Bediensteten führen, was die Erfüllung der einem Zweckverband obliegenden öffentlichen Aufgaben gefährde. Diese Konsequenz habe der Gesetzgeber nicht herbeiführen wollen.

Eine solche Konsequenz sei auch mit den Grundsätzen des Zweckverbandes nicht vereinbar. Bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –). Darüber hinaus sei zu beachten, dass der Zweckverband auf eine dauerhafte und berechenbare Aufgabenübernahme angelegt sei (vgl. VG Gera, Beschluss vom 20. Februar 1997 – E 1156/98.GE –). Diesem Grundsatz laufe eine Satzungsregelung, nach der das Ausscheiden durch bloße Kündigungserklärung möglich sei und alle daraus folgenden Auseinandersetzungsansprüche danach vor den Gerichten zu klären wären, zuwider.

Auch die Historie des § 21 VS stütze die klägerische Rechtsauffassung. Sei wie vorliegend nicht genug Personal bereit, zu den austrittswilligen Mitgliedern zu wechseln, dann seien nur zwei Möglichkeiten denkbar: Der Austritt sei nicht möglich oder die austrittswillige Gebietskörperschaft müsse eine anteilige Zahlungsverpflichtung übernehmen. Da die Satzung hierfür ein Einvernehmen vorsehe und die Beigeladenen dieses nicht erteilt hätten, bliebe nur der Schluss, dass ein Austritt nicht möglich sei. Es komme auch nicht in Betracht, das fehlende Einvernehmen der austrittswilligen Körperschaften durch Richterspruch zu ersetzen. Die von den Beigeladenen vertretene Auffassung, wonach alle Personalkosten bei der Klägerin verblieben, finde weder in der Satzung noch in der Entstehungsgeschichte der Satzung keine Stütze.

Die Klägerin beantragt,

das beklagte Land unter Abänderung des Bescheides vom 9. September 2013 zu verpflichten, die Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan für 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus, die Verbandsumlage könne nicht genehmigt werden. Der Wirtschaftsplan 2013 gehe fälschlicherweise davon aus, dass die Beigeladenen zu 1. bis 4. weiterhin Mitglieder der Klägerin seien. Der Austritt erfolge aber ausschließlich durch die fristgerechte Kündigungserklärung. Die vermögensrechtliche Auseinandersetzung sei eine Rechtsfolgewirkung.

Die Beigeladenen zu 1. bis 3. beantragen,

die Klage abzuweisen.

Sie tragen vor: Ein rechtswirksamer Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin erfolge allein durch die fristgerechte schriftliche Austrittserklärung gemäß § 21 Abs. 2 VS. Unerheblich seien insoweit die Personalübernahmeregelung in § 21 Abs. 5 Satz 1 VS und die Regelung in § 21 Abs. 4 (Satz 1) VS, wonach mit dem Wirksamwerden des Austritts eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband stattfinde. Hierbei handele es sich um Kündigungsfolgeregelungen. Die von der Klägerin für ihr Rechtsverständnis bemühte Judikatur sei wegen Divergenzen sowohl in der Sach- wie auch in der Rechtslage nicht einschlägig.

Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.

Sie schließt sich der Rechtsauffassung des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. bis 3. an. Ergänzend führt sie aus, dass sich sowohl aus der Regelungssystematik als auch aus der Entstehungsgeschichte des § 21 VS ergebe, dass schon allein die Austrittserklärung rechtsgestaltende Wirkung habe. Bestätigt werde dieses Satzungsverständnis schließlich durch eine Auslegung nach Sinn und Zweck des § 21 VS. Seit 2007 habe sich die Klägerin in einem tiefgreifenden Reformprozess befunden. Die Arbeitsgruppe „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“ sei gegründet worden, um ein Konzept zur Neuausrichtung zu erarbeiten. Insbesondere habe der neue Verband seinen Charakter als Zwangsverband ohne Kündigungsmöglichkeit ablegen sollen. Folge man der Rechtsauffassung der Klägerin, habe eine Verweigerungshaltung der Beigeladenen hinsichtlich der Übernahme von Bediensteten zur Folge, dass es nie zu einem Ausscheiden von Mitgliedern „auf Augenhöhe“ kommen könne. Vielmehr sei die Klägerin damit in der Lage, die Mitglieder in ein „gegenseitiges Einvernehmen“ nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS zu drängen. Sollten die Verbandsmitglieder mit einem „Vorschlag“ der Klägerin zu einer finanziellen Abgeltung nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS nicht einverstanden sein, müssten sie Mitglieder bleiben. Das vereinbarte einseitige Kündigungsrecht würde zu einer leeren Hülle entwertet. Außerdem stehe nur dieses Satzungsverständnis im Einklang mit der gesetzlichen Regelung des § 20 GkG NRW in Verbindung mit der rechtlichen Konstruktion des Zweckverbandes und der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens, der Verfahren 4 K 5970/13, 4 K 7841/13, 4 K 5967/13, 4 K 7839/13, 4 K 5971/13, 4 K 7840/13 und 4 K 5972/13 sowie der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist unbegründet.

Der Beklagte hat die Genehmigung der Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan 2013 zu Recht mit seinem Bescheid vom 9. September 2013 abgelehnt. Die jährlich neu festzusetzende Verbandsumlage bedarf nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Klägerin kann diese Genehmigung nur dann beanspruchen, wenn die Festsetzung der Umlage nicht gegen gesetzliche Vorschriften oder sonstiges Recht  verstößt.

Zu den Anforderungen an die vergleichbare Festsetzung einer Kreisumlage vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.12.1989 – 15 A 436/86 –, juris, Rn. 40.

Hier liegt aber ein solcher Rechtsverstoß vor.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Verbandsumlage sind § 19 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW und § 17 Abs. 1 Satz 1 VS. Danach können nur Verbandsmitglieder zur Umlage herangezogen werden. Die Beigeladenen sind seit dem 1. Januar 2013 nicht mehr Mitglieder der Klägerin. Sie sind wirksam aus der Klägerin ausgeschieden. Ihre Austrittserklärungen sind schriftlich gemäß den Vorgaben in § 21 Abs. 2 Satz 1 VS erfolgt. Die Beigeladenen haben ihren Austritt auch fristgerecht gemäß § 21 Abs. 3 VS mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 erklärt.

Dass sich die Klägerin und die Beigeladenen bis heute nicht vermögensrechtlich auseinandergesetzt haben und die Beigeladenen bisher auch noch keine Bediensteten der Klägerin übernommen haben, lässt ihr Ausscheiden mit dem Jahresende 2012 entgegen der Auffassung der Klägerin unberührt.

Eine ausdrückliche Bestimmung, wann eine Austrittserklärung und das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds wirksam werden, enthält allein § 21 Abs. 3 VS. Der Wortlaut dieser Vorschrift ist dabei eindeutig: einzige Tatbestandsvoraussetzung für den Austritt ist die rechtzeitige schriftliche Austrittserklärung. Die Regelungen in § 21 Abs. 4 VS knüpfen im Wortlaut an § 21 Abs. 3 VS an. Mit dem nach § 21 Abs. 3 VS bestimmbaren Datum des Wirksamwerdens des Austritts findet die vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen dem ausscheidenden Mitglied und dem Zweckverband statt. Wenn es in § 21 Abs. 4 Satz 3 VS heißt, dass der Ausgleichsbetrag aus der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung binnen 6 Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen ist, wird deutlich, dass das Ausscheiden zu einem (datumsmäßig bestimmten) Stichtag erfolgt und mit diesem Stichtag zugleich der Ausgangspunkt feststeht, von dem aus der Ausgleich vermögensmäßig zu berechnen ist. Dazu passt, dass auch nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 5 VS die Bestimmung der anteilig zu übernehmenden Bediensteten vom Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts abhängt.

Aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Sachsen-Anhalt vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 – kann die Klägerin für sie Günstiges nicht herleiten. Der von der Klägerin zitierte Leitsatz, aus dem sich ergibt, dass die Abwicklungsfragen geklärt sein müssten, bevor die Entscheidung über die Feststellung des Austritts getroffen werden könne, beruht auf der in Sachsen-Anhalt geltenden Rechtslage. Denn in § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG LSA ist – anders als in der hier einschlägigen satzungsmäßigen Bestimmung des § 21 VS – die Abwicklung als Tatbestandsvoraussetzung normiert.

Dass der Austritt zu einem bestimmten Datum wirksam wird, auch wenn bis dahin weder eine Verständigung noch eine (aufsichtsbehördliche) Entscheidung über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder über die Übernahme von Bediensteten vorliegt, ergibt nicht nur der Wortlaut der Satzung, sondern auch deren Entstehungsgeschichte, insbesondere die Erörterung der Klägerin mit dem Beklagten anlässlich der 9. Satzungsänderung. Danach entsprach es dem Willen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung, eine Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung aufzunehmen. Wer ausscheiden wollte, sollte dazu mit Ablauf des Jahres 2012 erstmals in der Lage sein. Dem Schreiben des Beklagten an die Klägerin vom 8. Januar 2009 lässt sich entnehmen, dass der Beklagte die gewählten Formulierungen in den Absätzen 4 und 5 des § 21 VS zunächst aus seiner Sicht für nicht hinreichend klar und deutlich hielt. Im Verwaltungsvorgang des Beklagten sind in einem Textexemplar der Satzung die Begriffe „Wirksamwerden des Austritts“ und „ausscheidenden“ in Absatz 4 markiert und mit der Bemerkung „der dann schon ausgeschiedenen!? lieber vorher“ versehen. In Absatz 5 des § 21 VS ist neben Satz 3 ein „nein!“ und „allenfalls schlichten“ sowie „besser vor dem Ausscheiden regeln“ vermerkt. Ausweislich des – von der Klägerin nicht angegriffenen – Ergebnisprotokolls des Beklagten über die gemeinsame Besprechung am 17. Februar 2009 waren es gerade die Vertreter der Klägerin, die mit ihren damaligen Erläuterungen die Bedenken der Beklagtenvertreter ausräumten. So wurde im Besprechungsprotokoll ausdrücklich das Stichtagsprinzip für den wirksamen Austritt festgehalten, indem ausgeführt wurde, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerden des Austritts ermittelt werde. Handlungsbedarf für klarstellende oder gar andere Formulierungen sahen die Teilnehmer der Besprechung insoweit ausdrücklich nicht (mehr). Als einzige Änderung, die in der 9. Änderungssatzung sodann vorgenommen wurde, verblieb damit, in § 21 Abs. 5 VS das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ zu ersetzen, worauf sogleich noch einzugehen ist. Im Übrigen entspricht die stichtagsbezogene Sichtweise der in den Beratungen zur 10. Änderungssatzung von der Klägerin selbst vertretenen Auffassung (vgl. Seite 3 der Niederschrift über die 58. Sitzung der Verbandsversammlung am 21. August 2009, Blatt 141 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).

Auch die systematische Betrachtung der einschlägigen Satzungsregelungen führt zu keiner anderen als der zuvor erkannten Maßgeblichkeit des Stichtags für den Austrittszeitpunkt. Die Klägerin stützt ihre Auffassung, die Beigeladenen blieben solange Mitglieder, wie über Ausgleichszahlung und anteilige Übernahme von Bediensteten keine Verständigung erzielt sei, auf die aus ihrer Sicht abschließenden Regelungen in der Satzung, die außer einer (hier bereits gescheiterten) Schlichtung kein weiteres Verfahren benennen, um der Klägerin zum notwendigen Lastenausgleich zu verhelfen. Der Klägerin ist zuzugeben, dass dies in der Tat ein unvertretbares Ergebnis wäre. Die Auflösung dieses Dilemmas ist aber nicht nur mittels des klägerischen Wegs möglich, die Wirksamkeit des Austritts der vermögens- und personalmäßigen Auseinandersetzung quasi nachzulagern. Dies verstößt nicht nur gegen den Wortlaut der Satzung. Es steht zudem nicht im Einklang mit dem übergeordneten Gesetz. Danach ist bei Streit über Ausgleichszahlung und Übernahme von Bediensteten die beklagte Bezirksregierung zur Entscheidung (und nicht nur zur Schlichtung) berufen.

Sowohl das GkG NRW als auch die Verbandssatzung kennen die (ausdrücklich normierte) Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde in den Fällen, in denen es zu Streitigkeiten zwischen dem Zweckverband und seinen Mitgliedern kommt. So sieht das Gesetz in § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW bei einer im Falle des Beitritts oder des Ausscheidens von Mitgliedern oder der Auflösung des Zweckverbandes notwendigen Auseinandersetzung vor, dass die Aufsichtsbehörde eine Entscheidung trifft, wenn sich die Beteiligten nicht einigen. Auch in § 21 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW ist die Entscheidung der Aufsichtsbehörde fixiert. Die Verbandssatzung kennt ebenfalls die Entscheidungskompetenz der beklagten Bezirksregierung im Fall der Auflösung der Klägerin. Auch in diesem Fall entscheidet die beklagte Bezirksregierung, wenn keine Einigung über das Vermögen und/oder das Personal zustande kommt (vgl. § 26 Abs. 3 und 4 VS). Eine solche Entscheidungsmöglichkeit sah die beschlossene 9. Änderungssatzung zunächst auch für den Fall des Ausscheidens von Verbandsmitgliedern ausdrücklich vor. Die nunmehr statt dessen aufgeführte Schlichtung korrespondiert dagegen mit § 30 GkG NRW. Das Schlichtungsverfahren kann jedoch nicht die im GkG NRW vorgesehene Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde ersetzen oder gar verdrängen; die Schlichtung tritt vielmehr hinzu. Dem hat der Vertreter der beklagten Bezirksregierung jedenfalls in der mündlichen Verhandlung vor der Kammer Rechnung getragen und zu Recht angeboten, ob des zwischenzeitlich bereits bei Gericht anhängigen Auseinandersetzungsstreits zwischen der Klägerin und den Beigeladenen (vgl. die in den Verfahren 4 K 5967/13, 4 K 5970/13, 4 K 5971/13 und 4 K 5972/13 hilfsweise angekündigten Anträge auf Zahlung) die zunächst zu treffende aufsichtsbehördliche Entscheidung nunmehr in Angriff zu nehmen.

Nur dieses Verständnis der Satzung korrespondiert im Übrigen mit den von der Satzung als entsprechend anwendbar vorgesehenen Regelungen in §§ 128 ff. BRRG. Auch und gerade diese Vorschriften weisen der Aufsicht bei fehlender Einigung die Entscheidung zu. Erst dagegen mag dann – von der Klägerin wie von den Beigeladenen – das Gericht angerufen werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.02.2003 – 1 B 73/03 – , juris Rn. 9, wo es wörtlich heißt: „Die von § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG geforderte, von § 128 Abs. 4 BRRG für seinen Anwendungsfall in Bezug genommene Herstellung des Einvernehmens schließt außerdem dessen Erzwingung durch die unmittelbare Inanspruchnahme gerichtlicher Hilfe aus, setzt vielmehr voraus, dass das Einvernehmen im Streitfalle innerhalb der Verwaltungshierarchie durch ggfls. erforderliche Inanspruchnahme übergeordneter Stellen der Dienstaufsicht einer Regelung zugeführt wird. Ein einklagbares Recht auf Herstellung des Einvernehmens (mit einer etwa damit verbundenen Ersetzungsbefugnis der Gerichte?) anzunehmen, enthielte demgegenüber einen nicht auflösbaren Widerspruch zu dem Anliegen der Regelung in § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG. Es kann deswegen aus ihr nicht abgeleitet werden. Die gesetzlich bestimmte Pflicht zur Herstellung des Einvernehmens schließt nach allem eine Verlagerung des Streits in die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit aus, legt vielmehr im Falle der Nichteinigung den Einsatz der Instrumente der Dienstaufsicht nahe.“

Diese Sichtweise ist schließlich ausgesprochen zweckmäßig. Die Bestimmung der Aufsichtsbehörde in § 29 Abs. 1 GkG NRW entspricht der allgemeinen Kommunalaufsicht, was sich deshalb als besonders hilfreich erweisen kann, weil die Aufsichtsbehörde kraft ihrer Stellung als Kommunalaufsicht etwa auch um die finanzielle und personelle Situation der Mitgliedsgemeinden weiß und diese Kenntnisse in ihre Entscheidungsfindung einfließen, wenn der Austritt von Verbandsmitgliedern in Rede steht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 06.12.2011 – 15 A 1544/11 –, juris Rdnr. 33.

Schließlich ist auch unter teleologischen Gesichtspunkten kein Raum für das Satzungsverständnis der Klägerin. Sinn und Zweck der Regelungen in Satzung und Gesetz ist es, ein Datum zu bestimmen, dass die verlässliche Berechnung sowohl von Ausgleichszahlung als auch von anteiliger Personalübernahme erlaubt. Wollte man der Auffassung der Klägerin folgen, die Wirksamkeit des Austritts verschiebe sich jeweils zeitlich so weit in die Zukunft, bis die Auseinandersetzung erfolgt sei, hätte man das Paradoxon, dass mangels eines konkret feststehenden Stichtags keine genaue Berechnung des Ausgleichsbetrags oder der Personalanteile zur Übernahme möglich wäre. Das Paradoxon lässt sich auflösen, indem der Stichtag zugleich für den wirksamen Austritt und die Berechnung maßgeblich ist. Es ist auch kein gangbarer Weg, wie vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung als Idee entwickelt, erst nach erfolgreicher, d.h. entweder einvernehmlicher oder durch die Aufsicht entschiedener Berechnung von Ausgleichszahlung und Bestimmung des zu übernehmenden Personals „rückwirkend“ das Austrittsdatum festzustellen, es jedoch bis zur erfolgreichen Verständigung bei der Mitgliedschaft zu belassen. Dies würde die Klägerin nicht nur begünstigen (weil etwa die Umlagepflicht erhalten bliebe). Es würde sie möglicherweise sogar empfindlich in ihrer Wirtschaftsführung beeinträchtigen. Denn die austrittswilligen Gebietskörperschaften wären bei diesem Weg bis zur Verständigung bzw. aufsichtsbehördlichen Entscheidung zunächst weiterhin Vollmitglieder mit allen Rechten, nicht nur Pflichten. Endet indes die Mitgliedschaft zum Stichtag, bleibt die Wirtschaftsführung ohne weitere Einflussnahme der ausgeschiedenen Mitglieder, selbst wenn es nicht zur Einigung über den vermögensrechtlichen Ausgleich und das Personal kommt und demgemäß die Entscheidung der Bezirksregierung beantragt wird. Nur so ergeben sich auch keine Friktionen, wenn mehrere Mitglieder ausscheiden, aber nicht mit allen Streit über die Auseinandersetzung entsteht.

Soweit die Klägerin vorträgt, bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien und somit die Auseinandersetzung vor Wirksamkeit der Kündigung geregelt sein müsse, vermag auch dies zu keinem anderen Ergebnis zu führen. Hierbei stützt sich die Klägerin auf die Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –. Anders als im vorliegenden Verfahren enthielt die Verbandssatzung in dem Verfahren, das der VGH Baden-Württemberg zu entscheiden hatte, keine Bestimmung über eine Kündigung der Mitgliedschaft. Diese in dem Verfahren bestehende Regelungslücke wurde durch ein außerordentliches Kündigungsrecht geschlossen, das jedoch unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus steht. Vorliegend geht es aber gerade nicht um ein außerordentliches Kündigungsrecht, sondern um ein von der Klägerin bzw. ihrer Verbandsversammlung mit der 9. Änderungssatzung selbst eingeführtes ordentliches Kündigungsrecht.

Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf die Entscheidung des VG Gera berufen. Denn das Landesgesetz in Thüringen sieht eine Kündigung aus wichtigem Grund vor (vgl. § 38 Abs. 5 ThürGKG). Nur für diesen Fall hat das VG Gera entscheiden, dass bei der Abwägung des Einzelinteresses am Ausscheiden mit dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse die wesentlichen Unterschiede zwischen vertraglichen und körperschaftlichen Bindungen zu beachten seien. Hier bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung.

Vgl. VG Gera, Beschluss vom 20.02.1997 – 5 E 1156/96.GE –, juris Rdnr. 54.

Um eine Kündigung aus wichtigem Grund geht es vorliegend gerade nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzlich bedeutsam ist die Frage, ob die Bezirksregierung auch ohne ausdrückliche Regelung in der Verbandssatzung zur (nachgelagerten) Entscheidung über die Auseinandersetzung von Vermögen und Personal berufen ist und deshalb ein Verbandsmitglied auch bei Streit über die Auseinandersetzung bereits wirksam ausscheiden kann.

(1) Außer in Strafsachen und in gerichtlichen Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten werden angesetzt:

1.

die Kosten des ersten Rechtszugs bei dem Gericht, bei dem das Verfahren im ersten Rechtszug anhängig ist oder zuletzt anhängig war,

2.

die Kosten des Rechtsmittelverfahrens bei dem Rechtsmittelgericht.

(2) In Strafsachen und in gerichtlichen Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, in denen eine gerichtliche Entscheidung durch die Staatsanwaltschaft zu vollstrecken ist, werden die Kosten bei der Staatsanwaltschaft angesetzt. In Jugendgerichtssachen, in denen eine Vollstreckung einzuleiten ist, werden die Kosten bei dem Amtsgericht angesetzt, dem der Jugendrichter angehört, der die Vollstreckung einzuleiten hat (§ 84 des Jugendgerichtsgesetzes); ist daneben die Staatsanwaltschaft Vollstreckungsbehörde, werden die Kosten bei dieser angesetzt. Im Übrigen werden die Kosten in diesen Verfahren bei dem Gericht des ersten Rechtszugs angesetzt. Die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vor dem Bundesgerichtshof werden stets bei dem Bundesgerichtshof angesetzt.

(3) Hat die Staatsanwaltschaft im Fall des § 25a des Straßenverkehrsgesetzes eine abschließende Entscheidung getroffen, werden die Kosten einschließlich derer, die durch einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung entstanden sind, bei ihr angesetzt.

(4) Die Dokumentenpauschale sowie die Auslagen für die Versendung von Akten werden bei der Stelle angesetzt, bei der sie entstanden sind.

(5) Der Kostenansatz kann im Verwaltungsweg berichtigt werden, solange nicht eine gerichtliche Entscheidung getroffen ist. Ergeht nach der gerichtlichen Entscheidung über den Kostenansatz eine Entscheidung, durch die der Streitwert anders festgesetzt wird, kann der Kostenansatz ebenfalls berichtigt werden.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 3. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 4. sind nicht erstattungsfähig.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin ist IT-Dienstleister für über 30 Kommunalverwaltungen. Diese haben sich vor Jahren zu einem Zweckverband nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (im Folgenden GkG NRW), der Klägerin, zusammengeschlossen. Mitglieder der Klägerin waren bislang auch die Beigeladenen. Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Genehmigung der Festsetzung der Verbandsumlage im Wirtschaftsplan 2013. Zwischen den Parteien ist allein streitig, ob die Beigeladenen, die ihre Mitgliedschaft zum 31. Dezember 2012 gekündigt haben, seit dem 1. Januar 2013 rechtswirksam ausgeschieden sind oder weiterhin zu den Mitgliedsgemeinden gehören.

Im Jahre 2008 begannen verbandsinterne Beratungen über die Aufnahme einer Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung im Rahmen des Projektes „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“. Hierzu gab es eine Vielzahl von Sitzungen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung. In ihrer 57. Sitzung am 12. Dezember 2008 beschloss die Verbandsversammlung die 9. Änderungssatzung. In § 21 der Verbandssatzung (im Folgenden VS), der u.a. das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern regelt, waren folgende Formulierungen vorgesehen:

„(2) Das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern bedarf der schriftlichen Austrittserklärung durch das betreffende Verbandsmitglied. [...]

(3) Das Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes wird erst mit einer Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres wirksam. Erstmals ist die Austrittserklärung aus dem Zweckverband zum 30.06.2011 mit Wirkung zum 31.12.2012 möglich.

(4) Mit dem Wirksamwerden des Austritts findet eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband statt. Sie besteht in der Zahlung eines Ausgleichbetrages, dessen Höhe zum Einen nach dem Saldo von Vermögen und Verbindlichkeiten einschließlich Rückstellungen und zum Anderen nach dem Durchschnitt des Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage in den letzten fünf Jahren vor dem Wirksamwerden des Austritts ermittelt wird. Der Ausgleichsbetrag ist innerhalb von sechs Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen.

(5) Mit dem Ausscheiden übernimmt die ausscheidende Köperschaft in entsprechender Anwendung der §§ 128 ff. BRRG anteilig Bedienstete. [...] Im gegenseitigen Einvernehmen kann statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung der ausscheidenden Körperschaft vereinbart werden, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten nach Satz 1 entspricht. Kommt eine Einigung nach Satz 1 oder Satz 2 nicht zustande, entscheidet die Bezirksregierung in Köln.“

Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 9. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschriften der Sondersitzung des Verwaltungsrates der Klägerin am 6. Juni 2008 sowie der 115. bis 117. Sitzungen des Verwaltungsrates der Klägerin, ferner auf die Niederschrift der 57. Verbandsversammlung der Klägerin (vgl. Blatt 247 – 274 der Gerichtsakte sowie Beiakte Heft 8).

Nachdem die Klägerin dem Beklagten die geänderte Verbandssatzung zur Bekanntmachung übersandt hatte, äußerte dieser zunächst Bedenken. Er wies darauf hin, die gewählten Formulierungen seien nicht hinreichend klar und deutlich. In § 21 Abs. 4 Satz 1 sehe die Formulierung zum einen vor, dass die Auseinandersetzung „mit dem Wirksamwerden des Austritts“ stattfinde, spreche aber zum anderen von der „ausscheidenden (also noch nicht ausgeschiedenen?) Gebietskörperschaft. Weiter bemängelte der Beklagte, dass der Stichtag der bilanziellen Betrachtung offen bleibe. Zu § 21 Abs. 5 wies er darauf hin, dass auch hier die Formulierung nicht klar und eindeutig sei. Die vorgesehene Regelung, die Bezirksregierung entscheide für den Fall, dass eine Einigung nach den Sätzen 1 und 2 nicht zu Stande komme, sei in jedem Fall zu streichen. Etwaige Rechtsanwendungsfragen aus § 128 BRRG müssten erforderlichenfalls in einem Rechtsstreit zwischen den Beteiligten geklärt werden. Der für den Zweckverband zuständigen Aufsichtsbehörde obliege insofern nach § 30 GkG NRW lediglich die Schlichtung als Prozessvoraussetzung, sofern nicht in der Satzung ein besonderes Schiedsverfahren vorgesehen sei. Das sei vorliegend nicht der Fall.

Am 17. Februar 2009 fand daraufhin beim Beklagten eine Besprechung mit Vertretern der Klägerin statt. Ausweislich des Protokolls der Besprechung erläuterten die Vertreter der Klägerin den Vertretern des Beklagten die in § 21 Abs. 4 VS getroffene Regelung und führten u.a. aus, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts ermittelt werde. Hinsichtlich der in § 21 Abs. 5 letzter Satz VS enthaltenen Regelung wurde vereinbart, dass die Bekanntmachung der Satzung mit der redaktionellen Änderung erfolge, dass das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ ersetzt werde (vgl. BA Heft 6 Blatt 12). Sodann wurde die 9. Änderungssatzung mit der redaktionellen Änderung im März 2009 bekannt gemacht.

In seiner 120. Sitzung am 8. Mai 2009 empfahl der Verwaltungsrat der Verbandsversammlung die 10. Änderungssatzung dahingehend zu beschließen, den Zeitraum zur Ermittlung der durchschnittlichen Verbandsumlage, der die Grundlage für die Vermögensauseinandersetzung bildet, in den Zeitraum vor Rechtswirksamkeit der 9. Änderungssatzung zu legen, um jeglichen Missbrauch auszuschließen. Dieser Empfehlung kam die Verbandsversammlung in ihrer Sitzung am 21. August 2009 nach und legte den Zeitraum auf die Jahre 2004 bis 2008 fest. Die 10. Änderungssatzung wurde im September 2009 bekannt gemacht. Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 10. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschrift der 120. Sitzung des Verwaltungsrates der Klägerin (vgl. Blatt 109 – 110 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).

Von der Austrittsmöglichkeit machten die Beigeladenen mit Kündigungsschreiben vom 15. Dezember 2010, 9., 23. und 29. Juni 2011 Gebrauch.

In der Folgezeit kam es zwischen der Klägerin und den Beigeladenen zum Streit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung nach § 21 Abs. 4 VS und über die Übernahme von Bediensteten bzw. über die Vereinbarung einer Zahlungsverpflichtung nach § 21 Abs. 5 VS. Hierzu gab es vorprozessual umfangreichen Schriftverkehr und mehrere Gespräche. In diesem Zusammenhang holte die Klägerin u.a. ein Gutachten ihrer heutigen Prozessbevollmächtigten ein. Kern dieses Gutachtens vom 12. Juli 2012 ist die Ansicht, die Austrittserklärung der Beigeladenen alleine habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Für ein wirksames Ausscheiden sei vielmehr zusätzlich erforderlich, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung stattgefunden und die ausscheidende Körperschaft anteilig Bedienstete übernommen habe. Auf den weiteren Inhalt des Gutachtens wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 setzte die Klägerin den Beklagten von den Kündigungen der Beigeladenen in Kenntnis und übersandte den bisher geführten Schriftverkehr. Mit weiterem Schreiben vom gleichen Tag wies die Klägerin die Beigeladenen darauf hin, dass sie das Ausscheiden zum 31. Dezember 2012 nicht anerkennen werde, wenn nicht vorab Regelungen zur vermögensrechtlichen Auseinandersetzung und Personalübernahme getroffen worden seien. In diesem Fall erhebe sie weiterhin Umlagen gemäß § 17 Abs. 1 VS. Ein Verbandsmitglied scheide erst wirksam aus, wenn Einigkeit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung erzielt worden sei. Zudem sei mit dem Ausscheiden anteilig Personal zu übernehmen. Auch insoweit sei die Wirksamkeit des Ausscheidens an die tatsächlich erfolgte Übernahme von Personal geknüpft. Sie bat um Mitteilung bis 30. September 2012, ob die mitgeteilten finanziellen Verpflichtungen anerkannt würden, ob und ggf. welches Personal übernommen werde oder ob statt der Übernahme eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden solle.

In der Folgezeit gab es weiteren umfangreichen Schriftverkehr zwischen der Klägerin und den Beigeladenen hinsichtlich der Zahlungsverpflichtung und der Übernahme von Personal, ohne dass es zu einer Einigung kam. Ein im November 2012 beim Beklagten eingeleitetes Schlichtungsverfahren endete im Juli 2013 ergebnislos.

Zwischenzeitlich hatte die Verbandsversammlung der Klägerin am 7. Dezember 2012 die Verbandsumlage für das Wirtschaftsjahr 2013 unter Einbeziehung der Beigeladenen beschlossen und die Klägerin den Beklagten mit Schreiben vom 10. Dezember 2012 gebeten, die im Wirtschaftsplan 2013 festgesetzte Verbandsumlage zu genehmigen.

Mit Schreiben vom 19. Juli 2013 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass auf der Basis des von der Verbandsversammlung beschlossenen Wirtschaftsplans für 2013 keine Genehmigung der Verbandsumlage erteilt werden könne. Der Wirtschaftsplan veranschlage Erträge der Mitgliedskommunen, die zum 31. Dezember 2012 ihren Austritt erklärt hätten. Als Folge seien möglicherweise Erträge aus Ausgleichszahlungen im Sinne des § 21 Abs. 4 VS in den Wirtschaftsplan einzustellen. Den wirksamen Austritt unterstellt, führe die Verteilung der Zahllasten auf die verbleibenden Mitglieder zu neuen Umlageanteilen. Der Wirtschaftsplan sei daher neu zu beschließen. Unter dem 16. August 2013 bat die Klägerin den Beklagten um Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides.

Mit Bescheid vom 9. September 2013 lehnte es der Beklagte ab, die Verbandsumlage der Klägerin auf der Basis des von der Verbandsversammlung am 7. Dezember 2012 beschlossenen Wirtschaftsplans für das Haushaltsjahr 2013 gemäß § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen. Zur Begründung führte er aus, die Klägerin habe die Beigeladenen nicht mehr zur Umlage veranlagen dürfen, weil diese ihre Mitgliedschaft wirksam gekündigt hätten.

Die Klägerin hat am 2. Oktober 2013 Klage erhoben.

Zur Begründung ihrer Klage trägt sie vor: Der Austritt der Beigeladenen sei unwirksam. Die Austrittserklärung allein habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 und 5 VS „mit dem Ausscheiden“ folge im Umkehrschluss, dass ein wirksames Ausscheiden nicht in Betracht komme, wenn dem ausscheidenden Verbandsmitglied die anteilige Übernahme von Bediensteten nicht gelinge und auch kein gegenseitiges Einvernehmen über die Vereinbarung einer übernahmeersetzenden Zahlungsverpflichtung habe erzielt werden können. Dass die rechtsgestaltende Wirkung der Austrittserklärung an die Erfüllung weiterer Voraussetzungen gebunden sei, finde sich auch in der Rechtsprechung wieder (OVG für das Land Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 –). Ferner spreche auch die in § 21 Abs. 3 VS geregelte Übergangsphase von insgesamt 18 Monaten zwischen der Erklärung des Austritts und seinem Wirksamwerden dafür, dass die Folgen eines Austritts des betreffenden Verbandsmitgliedes zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens seines Austritts geklärt sein müssten.

Auch Sinn und Zweck der Satzungsregelung lasse erkennen, dass die Austrittserklärung selbst noch keine rechtsgestaltende Wirkung haben könne, da ansonsten die betreffende Körperschaft nach wie vor die Kosten für alle vorhandenen Bediensteten zu tragen hätte, obwohl die Satzung deren anteilige Übernahme durch die Austrittswilligen verlange. Die Klägerin müsse unter Umständen einen langwierigen Rechtsstreit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder die anteilige Übernahme von Bediensteten führen, was die Erfüllung der einem Zweckverband obliegenden öffentlichen Aufgaben gefährde. Diese Konsequenz habe der Gesetzgeber nicht herbeiführen wollen.

Eine solche Konsequenz sei auch mit den Grundsätzen des Zweckverbandes nicht vereinbar. Bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –). Darüber hinaus sei zu beachten, dass der Zweckverband auf eine dauerhafte und berechenbare Aufgabenübernahme angelegt sei (vgl. VG Gera, Beschluss vom 20. Februar 1997 – E 1156/98.GE –). Diesem Grundsatz laufe eine Satzungsregelung, nach der das Ausscheiden durch bloße Kündigungserklärung möglich sei und alle daraus folgenden Auseinandersetzungsansprüche danach vor den Gerichten zu klären wären, zuwider.

Auch die Historie des § 21 VS stütze die klägerische Rechtsauffassung. Sei wie vorliegend nicht genug Personal bereit, zu den austrittswilligen Mitgliedern zu wechseln, dann seien nur zwei Möglichkeiten denkbar: Der Austritt sei nicht möglich oder die austrittswillige Gebietskörperschaft müsse eine anteilige Zahlungsverpflichtung übernehmen. Da die Satzung hierfür ein Einvernehmen vorsehe und die Beigeladenen dieses nicht erteilt hätten, bliebe nur der Schluss, dass ein Austritt nicht möglich sei. Es komme auch nicht in Betracht, das fehlende Einvernehmen der austrittswilligen Körperschaften durch Richterspruch zu ersetzen. Die von den Beigeladenen vertretene Auffassung, wonach alle Personalkosten bei der Klägerin verblieben, finde weder in der Satzung noch in der Entstehungsgeschichte der Satzung keine Stütze.

Die Klägerin beantragt,

das beklagte Land unter Abänderung des Bescheides vom 9. September 2013 zu verpflichten, die Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan für 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus, die Verbandsumlage könne nicht genehmigt werden. Der Wirtschaftsplan 2013 gehe fälschlicherweise davon aus, dass die Beigeladenen zu 1. bis 4. weiterhin Mitglieder der Klägerin seien. Der Austritt erfolge aber ausschließlich durch die fristgerechte Kündigungserklärung. Die vermögensrechtliche Auseinandersetzung sei eine Rechtsfolgewirkung.

Die Beigeladenen zu 1. bis 3. beantragen,

die Klage abzuweisen.

Sie tragen vor: Ein rechtswirksamer Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin erfolge allein durch die fristgerechte schriftliche Austrittserklärung gemäß § 21 Abs. 2 VS. Unerheblich seien insoweit die Personalübernahmeregelung in § 21 Abs. 5 Satz 1 VS und die Regelung in § 21 Abs. 4 (Satz 1) VS, wonach mit dem Wirksamwerden des Austritts eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband stattfinde. Hierbei handele es sich um Kündigungsfolgeregelungen. Die von der Klägerin für ihr Rechtsverständnis bemühte Judikatur sei wegen Divergenzen sowohl in der Sach- wie auch in der Rechtslage nicht einschlägig.

Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.

Sie schließt sich der Rechtsauffassung des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. bis 3. an. Ergänzend führt sie aus, dass sich sowohl aus der Regelungssystematik als auch aus der Entstehungsgeschichte des § 21 VS ergebe, dass schon allein die Austrittserklärung rechtsgestaltende Wirkung habe. Bestätigt werde dieses Satzungsverständnis schließlich durch eine Auslegung nach Sinn und Zweck des § 21 VS. Seit 2007 habe sich die Klägerin in einem tiefgreifenden Reformprozess befunden. Die Arbeitsgruppe „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“ sei gegründet worden, um ein Konzept zur Neuausrichtung zu erarbeiten. Insbesondere habe der neue Verband seinen Charakter als Zwangsverband ohne Kündigungsmöglichkeit ablegen sollen. Folge man der Rechtsauffassung der Klägerin, habe eine Verweigerungshaltung der Beigeladenen hinsichtlich der Übernahme von Bediensteten zur Folge, dass es nie zu einem Ausscheiden von Mitgliedern „auf Augenhöhe“ kommen könne. Vielmehr sei die Klägerin damit in der Lage, die Mitglieder in ein „gegenseitiges Einvernehmen“ nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS zu drängen. Sollten die Verbandsmitglieder mit einem „Vorschlag“ der Klägerin zu einer finanziellen Abgeltung nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS nicht einverstanden sein, müssten sie Mitglieder bleiben. Das vereinbarte einseitige Kündigungsrecht würde zu einer leeren Hülle entwertet. Außerdem stehe nur dieses Satzungsverständnis im Einklang mit der gesetzlichen Regelung des § 20 GkG NRW in Verbindung mit der rechtlichen Konstruktion des Zweckverbandes und der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens, der Verfahren 4 K 5970/13, 4 K 7841/13, 4 K 5967/13, 4 K 7839/13, 4 K 5971/13, 4 K 7840/13 und 4 K 5972/13 sowie der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist unbegründet.

Der Beklagte hat die Genehmigung der Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan 2013 zu Recht mit seinem Bescheid vom 9. September 2013 abgelehnt. Die jährlich neu festzusetzende Verbandsumlage bedarf nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Klägerin kann diese Genehmigung nur dann beanspruchen, wenn die Festsetzung der Umlage nicht gegen gesetzliche Vorschriften oder sonstiges Recht  verstößt.

Zu den Anforderungen an die vergleichbare Festsetzung einer Kreisumlage vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.12.1989 – 15 A 436/86 –, juris, Rn. 40.

Hier liegt aber ein solcher Rechtsverstoß vor.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Verbandsumlage sind § 19 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW und § 17 Abs. 1 Satz 1 VS. Danach können nur Verbandsmitglieder zur Umlage herangezogen werden. Die Beigeladenen sind seit dem 1. Januar 2013 nicht mehr Mitglieder der Klägerin. Sie sind wirksam aus der Klägerin ausgeschieden. Ihre Austrittserklärungen sind schriftlich gemäß den Vorgaben in § 21 Abs. 2 Satz 1 VS erfolgt. Die Beigeladenen haben ihren Austritt auch fristgerecht gemäß § 21 Abs. 3 VS mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 erklärt.

Dass sich die Klägerin und die Beigeladenen bis heute nicht vermögensrechtlich auseinandergesetzt haben und die Beigeladenen bisher auch noch keine Bediensteten der Klägerin übernommen haben, lässt ihr Ausscheiden mit dem Jahresende 2012 entgegen der Auffassung der Klägerin unberührt.

Eine ausdrückliche Bestimmung, wann eine Austrittserklärung und das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds wirksam werden, enthält allein § 21 Abs. 3 VS. Der Wortlaut dieser Vorschrift ist dabei eindeutig: einzige Tatbestandsvoraussetzung für den Austritt ist die rechtzeitige schriftliche Austrittserklärung. Die Regelungen in § 21 Abs. 4 VS knüpfen im Wortlaut an § 21 Abs. 3 VS an. Mit dem nach § 21 Abs. 3 VS bestimmbaren Datum des Wirksamwerdens des Austritts findet die vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen dem ausscheidenden Mitglied und dem Zweckverband statt. Wenn es in § 21 Abs. 4 Satz 3 VS heißt, dass der Ausgleichsbetrag aus der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung binnen 6 Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen ist, wird deutlich, dass das Ausscheiden zu einem (datumsmäßig bestimmten) Stichtag erfolgt und mit diesem Stichtag zugleich der Ausgangspunkt feststeht, von dem aus der Ausgleich vermögensmäßig zu berechnen ist. Dazu passt, dass auch nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 5 VS die Bestimmung der anteilig zu übernehmenden Bediensteten vom Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts abhängt.

Aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Sachsen-Anhalt vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 – kann die Klägerin für sie Günstiges nicht herleiten. Der von der Klägerin zitierte Leitsatz, aus dem sich ergibt, dass die Abwicklungsfragen geklärt sein müssten, bevor die Entscheidung über die Feststellung des Austritts getroffen werden könne, beruht auf der in Sachsen-Anhalt geltenden Rechtslage. Denn in § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG LSA ist – anders als in der hier einschlägigen satzungsmäßigen Bestimmung des § 21 VS – die Abwicklung als Tatbestandsvoraussetzung normiert.

Dass der Austritt zu einem bestimmten Datum wirksam wird, auch wenn bis dahin weder eine Verständigung noch eine (aufsichtsbehördliche) Entscheidung über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder über die Übernahme von Bediensteten vorliegt, ergibt nicht nur der Wortlaut der Satzung, sondern auch deren Entstehungsgeschichte, insbesondere die Erörterung der Klägerin mit dem Beklagten anlässlich der 9. Satzungsänderung. Danach entsprach es dem Willen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung, eine Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung aufzunehmen. Wer ausscheiden wollte, sollte dazu mit Ablauf des Jahres 2012 erstmals in der Lage sein. Dem Schreiben des Beklagten an die Klägerin vom 8. Januar 2009 lässt sich entnehmen, dass der Beklagte die gewählten Formulierungen in den Absätzen 4 und 5 des § 21 VS zunächst aus seiner Sicht für nicht hinreichend klar und deutlich hielt. Im Verwaltungsvorgang des Beklagten sind in einem Textexemplar der Satzung die Begriffe „Wirksamwerden des Austritts“ und „ausscheidenden“ in Absatz 4 markiert und mit der Bemerkung „der dann schon ausgeschiedenen!? lieber vorher“ versehen. In Absatz 5 des § 21 VS ist neben Satz 3 ein „nein!“ und „allenfalls schlichten“ sowie „besser vor dem Ausscheiden regeln“ vermerkt. Ausweislich des – von der Klägerin nicht angegriffenen – Ergebnisprotokolls des Beklagten über die gemeinsame Besprechung am 17. Februar 2009 waren es gerade die Vertreter der Klägerin, die mit ihren damaligen Erläuterungen die Bedenken der Beklagtenvertreter ausräumten. So wurde im Besprechungsprotokoll ausdrücklich das Stichtagsprinzip für den wirksamen Austritt festgehalten, indem ausgeführt wurde, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerden des Austritts ermittelt werde. Handlungsbedarf für klarstellende oder gar andere Formulierungen sahen die Teilnehmer der Besprechung insoweit ausdrücklich nicht (mehr). Als einzige Änderung, die in der 9. Änderungssatzung sodann vorgenommen wurde, verblieb damit, in § 21 Abs. 5 VS das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ zu ersetzen, worauf sogleich noch einzugehen ist. Im Übrigen entspricht die stichtagsbezogene Sichtweise der in den Beratungen zur 10. Änderungssatzung von der Klägerin selbst vertretenen Auffassung (vgl. Seite 3 der Niederschrift über die 58. Sitzung der Verbandsversammlung am 21. August 2009, Blatt 141 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).

Auch die systematische Betrachtung der einschlägigen Satzungsregelungen führt zu keiner anderen als der zuvor erkannten Maßgeblichkeit des Stichtags für den Austrittszeitpunkt. Die Klägerin stützt ihre Auffassung, die Beigeladenen blieben solange Mitglieder, wie über Ausgleichszahlung und anteilige Übernahme von Bediensteten keine Verständigung erzielt sei, auf die aus ihrer Sicht abschließenden Regelungen in der Satzung, die außer einer (hier bereits gescheiterten) Schlichtung kein weiteres Verfahren benennen, um der Klägerin zum notwendigen Lastenausgleich zu verhelfen. Der Klägerin ist zuzugeben, dass dies in der Tat ein unvertretbares Ergebnis wäre. Die Auflösung dieses Dilemmas ist aber nicht nur mittels des klägerischen Wegs möglich, die Wirksamkeit des Austritts der vermögens- und personalmäßigen Auseinandersetzung quasi nachzulagern. Dies verstößt nicht nur gegen den Wortlaut der Satzung. Es steht zudem nicht im Einklang mit dem übergeordneten Gesetz. Danach ist bei Streit über Ausgleichszahlung und Übernahme von Bediensteten die beklagte Bezirksregierung zur Entscheidung (und nicht nur zur Schlichtung) berufen.

Sowohl das GkG NRW als auch die Verbandssatzung kennen die (ausdrücklich normierte) Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde in den Fällen, in denen es zu Streitigkeiten zwischen dem Zweckverband und seinen Mitgliedern kommt. So sieht das Gesetz in § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW bei einer im Falle des Beitritts oder des Ausscheidens von Mitgliedern oder der Auflösung des Zweckverbandes notwendigen Auseinandersetzung vor, dass die Aufsichtsbehörde eine Entscheidung trifft, wenn sich die Beteiligten nicht einigen. Auch in § 21 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW ist die Entscheidung der Aufsichtsbehörde fixiert. Die Verbandssatzung kennt ebenfalls die Entscheidungskompetenz der beklagten Bezirksregierung im Fall der Auflösung der Klägerin. Auch in diesem Fall entscheidet die beklagte Bezirksregierung, wenn keine Einigung über das Vermögen und/oder das Personal zustande kommt (vgl. § 26 Abs. 3 und 4 VS). Eine solche Entscheidungsmöglichkeit sah die beschlossene 9. Änderungssatzung zunächst auch für den Fall des Ausscheidens von Verbandsmitgliedern ausdrücklich vor. Die nunmehr statt dessen aufgeführte Schlichtung korrespondiert dagegen mit § 30 GkG NRW. Das Schlichtungsverfahren kann jedoch nicht die im GkG NRW vorgesehene Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde ersetzen oder gar verdrängen; die Schlichtung tritt vielmehr hinzu. Dem hat der Vertreter der beklagten Bezirksregierung jedenfalls in der mündlichen Verhandlung vor der Kammer Rechnung getragen und zu Recht angeboten, ob des zwischenzeitlich bereits bei Gericht anhängigen Auseinandersetzungsstreits zwischen der Klägerin und den Beigeladenen (vgl. die in den Verfahren 4 K 5967/13, 4 K 5970/13, 4 K 5971/13 und 4 K 5972/13 hilfsweise angekündigten Anträge auf Zahlung) die zunächst zu treffende aufsichtsbehördliche Entscheidung nunmehr in Angriff zu nehmen.

Nur dieses Verständnis der Satzung korrespondiert im Übrigen mit den von der Satzung als entsprechend anwendbar vorgesehenen Regelungen in §§ 128 ff. BRRG. Auch und gerade diese Vorschriften weisen der Aufsicht bei fehlender Einigung die Entscheidung zu. Erst dagegen mag dann – von der Klägerin wie von den Beigeladenen – das Gericht angerufen werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.02.2003 – 1 B 73/03 – , juris Rn. 9, wo es wörtlich heißt: „Die von § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG geforderte, von § 128 Abs. 4 BRRG für seinen Anwendungsfall in Bezug genommene Herstellung des Einvernehmens schließt außerdem dessen Erzwingung durch die unmittelbare Inanspruchnahme gerichtlicher Hilfe aus, setzt vielmehr voraus, dass das Einvernehmen im Streitfalle innerhalb der Verwaltungshierarchie durch ggfls. erforderliche Inanspruchnahme übergeordneter Stellen der Dienstaufsicht einer Regelung zugeführt wird. Ein einklagbares Recht auf Herstellung des Einvernehmens (mit einer etwa damit verbundenen Ersetzungsbefugnis der Gerichte?) anzunehmen, enthielte demgegenüber einen nicht auflösbaren Widerspruch zu dem Anliegen der Regelung in § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG. Es kann deswegen aus ihr nicht abgeleitet werden. Die gesetzlich bestimmte Pflicht zur Herstellung des Einvernehmens schließt nach allem eine Verlagerung des Streits in die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit aus, legt vielmehr im Falle der Nichteinigung den Einsatz der Instrumente der Dienstaufsicht nahe.“

Diese Sichtweise ist schließlich ausgesprochen zweckmäßig. Die Bestimmung der Aufsichtsbehörde in § 29 Abs. 1 GkG NRW entspricht der allgemeinen Kommunalaufsicht, was sich deshalb als besonders hilfreich erweisen kann, weil die Aufsichtsbehörde kraft ihrer Stellung als Kommunalaufsicht etwa auch um die finanzielle und personelle Situation der Mitgliedsgemeinden weiß und diese Kenntnisse in ihre Entscheidungsfindung einfließen, wenn der Austritt von Verbandsmitgliedern in Rede steht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 06.12.2011 – 15 A 1544/11 –, juris Rdnr. 33.

Schließlich ist auch unter teleologischen Gesichtspunkten kein Raum für das Satzungsverständnis der Klägerin. Sinn und Zweck der Regelungen in Satzung und Gesetz ist es, ein Datum zu bestimmen, dass die verlässliche Berechnung sowohl von Ausgleichszahlung als auch von anteiliger Personalübernahme erlaubt. Wollte man der Auffassung der Klägerin folgen, die Wirksamkeit des Austritts verschiebe sich jeweils zeitlich so weit in die Zukunft, bis die Auseinandersetzung erfolgt sei, hätte man das Paradoxon, dass mangels eines konkret feststehenden Stichtags keine genaue Berechnung des Ausgleichsbetrags oder der Personalanteile zur Übernahme möglich wäre. Das Paradoxon lässt sich auflösen, indem der Stichtag zugleich für den wirksamen Austritt und die Berechnung maßgeblich ist. Es ist auch kein gangbarer Weg, wie vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung als Idee entwickelt, erst nach erfolgreicher, d.h. entweder einvernehmlicher oder durch die Aufsicht entschiedener Berechnung von Ausgleichszahlung und Bestimmung des zu übernehmenden Personals „rückwirkend“ das Austrittsdatum festzustellen, es jedoch bis zur erfolgreichen Verständigung bei der Mitgliedschaft zu belassen. Dies würde die Klägerin nicht nur begünstigen (weil etwa die Umlagepflicht erhalten bliebe). Es würde sie möglicherweise sogar empfindlich in ihrer Wirtschaftsführung beeinträchtigen. Denn die austrittswilligen Gebietskörperschaften wären bei diesem Weg bis zur Verständigung bzw. aufsichtsbehördlichen Entscheidung zunächst weiterhin Vollmitglieder mit allen Rechten, nicht nur Pflichten. Endet indes die Mitgliedschaft zum Stichtag, bleibt die Wirtschaftsführung ohne weitere Einflussnahme der ausgeschiedenen Mitglieder, selbst wenn es nicht zur Einigung über den vermögensrechtlichen Ausgleich und das Personal kommt und demgemäß die Entscheidung der Bezirksregierung beantragt wird. Nur so ergeben sich auch keine Friktionen, wenn mehrere Mitglieder ausscheiden, aber nicht mit allen Streit über die Auseinandersetzung entsteht.

Soweit die Klägerin vorträgt, bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien und somit die Auseinandersetzung vor Wirksamkeit der Kündigung geregelt sein müsse, vermag auch dies zu keinem anderen Ergebnis zu führen. Hierbei stützt sich die Klägerin auf die Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –. Anders als im vorliegenden Verfahren enthielt die Verbandssatzung in dem Verfahren, das der VGH Baden-Württemberg zu entscheiden hatte, keine Bestimmung über eine Kündigung der Mitgliedschaft. Diese in dem Verfahren bestehende Regelungslücke wurde durch ein außerordentliches Kündigungsrecht geschlossen, das jedoch unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus steht. Vorliegend geht es aber gerade nicht um ein außerordentliches Kündigungsrecht, sondern um ein von der Klägerin bzw. ihrer Verbandsversammlung mit der 9. Änderungssatzung selbst eingeführtes ordentliches Kündigungsrecht.

Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf die Entscheidung des VG Gera berufen. Denn das Landesgesetz in Thüringen sieht eine Kündigung aus wichtigem Grund vor (vgl. § 38 Abs. 5 ThürGKG). Nur für diesen Fall hat das VG Gera entscheiden, dass bei der Abwägung des Einzelinteresses am Ausscheiden mit dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse die wesentlichen Unterschiede zwischen vertraglichen und körperschaftlichen Bindungen zu beachten seien. Hier bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung.

Vgl. VG Gera, Beschluss vom 20.02.1997 – 5 E 1156/96.GE –, juris Rdnr. 54.

Um eine Kündigung aus wichtigem Grund geht es vorliegend gerade nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzlich bedeutsam ist die Frage, ob die Bezirksregierung auch ohne ausdrückliche Regelung in der Verbandssatzung zur (nachgelagerten) Entscheidung über die Auseinandersetzung von Vermögen und Personal berufen ist und deshalb ein Verbandsmitglied auch bei Streit über die Auseinandersetzung bereits wirksam ausscheiden kann.

(1) Außer in Strafsachen und in gerichtlichen Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten werden angesetzt:

1.

die Kosten des ersten Rechtszugs bei dem Gericht, bei dem das Verfahren im ersten Rechtszug anhängig ist oder zuletzt anhängig war,

2.

die Kosten des Rechtsmittelverfahrens bei dem Rechtsmittelgericht.

(2) In Strafsachen und in gerichtlichen Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, in denen eine gerichtliche Entscheidung durch die Staatsanwaltschaft zu vollstrecken ist, werden die Kosten bei der Staatsanwaltschaft angesetzt. In Jugendgerichtssachen, in denen eine Vollstreckung einzuleiten ist, werden die Kosten bei dem Amtsgericht angesetzt, dem der Jugendrichter angehört, der die Vollstreckung einzuleiten hat (§ 84 des Jugendgerichtsgesetzes); ist daneben die Staatsanwaltschaft Vollstreckungsbehörde, werden die Kosten bei dieser angesetzt. Im Übrigen werden die Kosten in diesen Verfahren bei dem Gericht des ersten Rechtszugs angesetzt. Die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vor dem Bundesgerichtshof werden stets bei dem Bundesgerichtshof angesetzt.

(3) Hat die Staatsanwaltschaft im Fall des § 25a des Straßenverkehrsgesetzes eine abschließende Entscheidung getroffen, werden die Kosten einschließlich derer, die durch einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung entstanden sind, bei ihr angesetzt.

(4) Die Dokumentenpauschale sowie die Auslagen für die Versendung von Akten werden bei der Stelle angesetzt, bei der sie entstanden sind.

(5) Der Kostenansatz kann im Verwaltungsweg berichtigt werden, solange nicht eine gerichtliche Entscheidung getroffen ist. Ergeht nach der gerichtlichen Entscheidung über den Kostenansatz eine Entscheidung, durch die der Streitwert anders festgesetzt wird, kann der Kostenansatz ebenfalls berichtigt werden.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. bis 3. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 4. sind nicht erstattungsfähig.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin ist IT-Dienstleister für über 30 Kommunalverwaltungen. Diese haben sich vor Jahren zu einem Zweckverband nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (im Folgenden GkG NRW), der Klägerin, zusammengeschlossen. Mitglieder der Klägerin waren bislang auch die Beigeladenen. Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Genehmigung der Festsetzung der Verbandsumlage im Wirtschaftsplan 2013. Zwischen den Parteien ist allein streitig, ob die Beigeladenen, die ihre Mitgliedschaft zum 31. Dezember 2012 gekündigt haben, seit dem 1. Januar 2013 rechtswirksam ausgeschieden sind oder weiterhin zu den Mitgliedsgemeinden gehören.

Im Jahre 2008 begannen verbandsinterne Beratungen über die Aufnahme einer Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung im Rahmen des Projektes „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“. Hierzu gab es eine Vielzahl von Sitzungen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung. In ihrer 57. Sitzung am 12. Dezember 2008 beschloss die Verbandsversammlung die 9. Änderungssatzung. In § 21 der Verbandssatzung (im Folgenden VS), der u.a. das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern regelt, waren folgende Formulierungen vorgesehen:

„(2) Das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern bedarf der schriftlichen Austrittserklärung durch das betreffende Verbandsmitglied. [...]

(3) Das Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes wird erst mit einer Frist von 18 Monaten zum Ende des Kalenderjahres wirksam. Erstmals ist die Austrittserklärung aus dem Zweckverband zum 30.06.2011 mit Wirkung zum 31.12.2012 möglich.

(4) Mit dem Wirksamwerden des Austritts findet eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband statt. Sie besteht in der Zahlung eines Ausgleichbetrages, dessen Höhe zum Einen nach dem Saldo von Vermögen und Verbindlichkeiten einschließlich Rückstellungen und zum Anderen nach dem Durchschnitt des Anteils am Gesamtbetrag der Verbandsumlage in den letzten fünf Jahren vor dem Wirksamwerden des Austritts ermittelt wird. Der Ausgleichsbetrag ist innerhalb von sechs Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen.

(5) Mit dem Ausscheiden übernimmt die ausscheidende Köperschaft in entsprechender Anwendung der §§ 128 ff. BRRG anteilig Bedienstete. [...] Im gegenseitigen Einvernehmen kann statt einer Übernahme von Bediensteten eine Zahlungsverpflichtung der ausscheidenden Körperschaft vereinbart werden, die dem wirtschaftlichen Ergebnis der anteiligen Übernahme von Bediensteten nach Satz 1 entspricht. Kommt eine Einigung nach Satz 1 oder Satz 2 nicht zustande, entscheidet die Bezirksregierung in Köln.“

Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 9. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschriften der Sondersitzung des Verwaltungsrates der Klägerin am 6. Juni 2008 sowie der 115. bis 117. Sitzungen des Verwaltungsrates der Klägerin, ferner auf die Niederschrift der 57. Verbandsversammlung der Klägerin (vgl. Blatt 247 – 274 der Gerichtsakte sowie Beiakte Heft 8).

Nachdem die Klägerin dem Beklagten die geänderte Verbandssatzung zur Bekanntmachung übersandt hatte, äußerte dieser zunächst Bedenken. Er wies darauf hin, die gewählten Formulierungen seien nicht hinreichend klar und deutlich. In § 21 Abs. 4 Satz 1 sehe die Formulierung zum einen vor, dass die Auseinandersetzung „mit dem Wirksamwerden des Austritts“ stattfinde, spreche aber zum anderen von der „ausscheidenden (also noch nicht ausgeschiedenen?) Gebietskörperschaft. Weiter bemängelte der Beklagte, dass der Stichtag der bilanziellen Betrachtung offen bleibe. Zu § 21 Abs. 5 wies er darauf hin, dass auch hier die Formulierung nicht klar und eindeutig sei. Die vorgesehene Regelung, die Bezirksregierung entscheide für den Fall, dass eine Einigung nach den Sätzen 1 und 2 nicht zu Stande komme, sei in jedem Fall zu streichen. Etwaige Rechtsanwendungsfragen aus § 128 BRRG müssten erforderlichenfalls in einem Rechtsstreit zwischen den Beteiligten geklärt werden. Der für den Zweckverband zuständigen Aufsichtsbehörde obliege insofern nach § 30 GkG NRW lediglich die Schlichtung als Prozessvoraussetzung, sofern nicht in der Satzung ein besonderes Schiedsverfahren vorgesehen sei. Das sei vorliegend nicht der Fall.

Am 17. Februar 2009 fand daraufhin beim Beklagten eine Besprechung mit Vertretern der Klägerin statt. Ausweislich des Protokolls der Besprechung erläuterten die Vertreter der Klägerin den Vertretern des Beklagten die in § 21 Abs. 4 VS getroffene Regelung und führten u.a. aus, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts ermittelt werde. Hinsichtlich der in § 21 Abs. 5 letzter Satz VS enthaltenen Regelung wurde vereinbart, dass die Bekanntmachung der Satzung mit der redaktionellen Änderung erfolge, dass das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ ersetzt werde (vgl. BA Heft 6 Blatt 12). Sodann wurde die 9. Änderungssatzung mit der redaktionellen Änderung im März 2009 bekannt gemacht.

In seiner 120. Sitzung am 8. Mai 2009 empfahl der Verwaltungsrat der Verbandsversammlung die 10. Änderungssatzung dahingehend zu beschließen, den Zeitraum zur Ermittlung der durchschnittlichen Verbandsumlage, der die Grundlage für die Vermögensauseinandersetzung bildet, in den Zeitraum vor Rechtswirksamkeit der 9. Änderungssatzung zu legen, um jeglichen Missbrauch auszuschließen. Dieser Empfehlung kam die Verbandsversammlung in ihrer Sitzung am 21. August 2009 nach und legte den Zeitraum auf die Jahre 2004 bis 2008 fest. Die 10. Änderungssatzung wurde im September 2009 bekannt gemacht. Wegen des näheren Inhalts der Beratungen zur 10. Satzungsänderung wird Bezug genommen auf die Niederschrift der 120. Sitzung des Verwaltungsrates der Klägerin (vgl. Blatt 109 – 110 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).

Von der Austrittsmöglichkeit machten die Beigeladenen mit Kündigungsschreiben vom 15. Dezember 2010, 9., 23. und 29. Juni 2011 Gebrauch.

In der Folgezeit kam es zwischen der Klägerin und den Beigeladenen zum Streit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung nach § 21 Abs. 4 VS und über die Übernahme von Bediensteten bzw. über die Vereinbarung einer Zahlungsverpflichtung nach § 21 Abs. 5 VS. Hierzu gab es vorprozessual umfangreichen Schriftverkehr und mehrere Gespräche. In diesem Zusammenhang holte die Klägerin u.a. ein Gutachten ihrer heutigen Prozessbevollmächtigten ein. Kern dieses Gutachtens vom 12. Juli 2012 ist die Ansicht, die Austrittserklärung der Beigeladenen alleine habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Für ein wirksames Ausscheiden sei vielmehr zusätzlich erforderlich, dass die vermögensrechtliche Auseinandersetzung stattgefunden und die ausscheidende Körperschaft anteilig Bedienstete übernommen habe. Auf den weiteren Inhalt des Gutachtens wird Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 setzte die Klägerin den Beklagten von den Kündigungen der Beigeladenen in Kenntnis und übersandte den bisher geführten Schriftverkehr. Mit weiterem Schreiben vom gleichen Tag wies die Klägerin die Beigeladenen darauf hin, dass sie das Ausscheiden zum 31. Dezember 2012 nicht anerkennen werde, wenn nicht vorab Regelungen zur vermögensrechtlichen Auseinandersetzung und Personalübernahme getroffen worden seien. In diesem Fall erhebe sie weiterhin Umlagen gemäß § 17 Abs. 1 VS. Ein Verbandsmitglied scheide erst wirksam aus, wenn Einigkeit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung erzielt worden sei. Zudem sei mit dem Ausscheiden anteilig Personal zu übernehmen. Auch insoweit sei die Wirksamkeit des Ausscheidens an die tatsächlich erfolgte Übernahme von Personal geknüpft. Sie bat um Mitteilung bis 30. September 2012, ob die mitgeteilten finanziellen Verpflichtungen anerkannt würden, ob und ggf. welches Personal übernommen werde oder ob statt der Übernahme eine Zahlungsverpflichtung vereinbart werden solle.

In der Folgezeit gab es weiteren umfangreichen Schriftverkehr zwischen der Klägerin und den Beigeladenen hinsichtlich der Zahlungsverpflichtung und der Übernahme von Personal, ohne dass es zu einer Einigung kam. Ein im November 2012 beim Beklagten eingeleitetes Schlichtungsverfahren endete im Juli 2013 ergebnislos.

Zwischenzeitlich hatte die Verbandsversammlung der Klägerin am 7. Dezember 2012 die Verbandsumlage für das Wirtschaftsjahr 2013 unter Einbeziehung der Beigeladenen beschlossen und die Klägerin den Beklagten mit Schreiben vom 10. Dezember 2012 gebeten, die im Wirtschaftsplan 2013 festgesetzte Verbandsumlage zu genehmigen.

Mit Schreiben vom 19. Juli 2013 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass auf der Basis des von der Verbandsversammlung beschlossenen Wirtschaftsplans für 2013 keine Genehmigung der Verbandsumlage erteilt werden könne. Der Wirtschaftsplan veranschlage Erträge der Mitgliedskommunen, die zum 31. Dezember 2012 ihren Austritt erklärt hätten. Als Folge seien möglicherweise Erträge aus Ausgleichszahlungen im Sinne des § 21 Abs. 4 VS in den Wirtschaftsplan einzustellen. Den wirksamen Austritt unterstellt, führe die Verteilung der Zahllasten auf die verbleibenden Mitglieder zu neuen Umlageanteilen. Der Wirtschaftsplan sei daher neu zu beschließen. Unter dem 16. August 2013 bat die Klägerin den Beklagten um Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides.

Mit Bescheid vom 9. September 2013 lehnte es der Beklagte ab, die Verbandsumlage der Klägerin auf der Basis des von der Verbandsversammlung am 7. Dezember 2012 beschlossenen Wirtschaftsplans für das Haushaltsjahr 2013 gemäß § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen. Zur Begründung führte er aus, die Klägerin habe die Beigeladenen nicht mehr zur Umlage veranlagen dürfen, weil diese ihre Mitgliedschaft wirksam gekündigt hätten.

Die Klägerin hat am 2. Oktober 2013 Klage erhoben.

Zur Begründung ihrer Klage trägt sie vor: Der Austritt der Beigeladenen sei unwirksam. Die Austrittserklärung allein habe noch keine rechtsgestaltende Wirkung. Aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 und 5 VS „mit dem Ausscheiden“ folge im Umkehrschluss, dass ein wirksames Ausscheiden nicht in Betracht komme, wenn dem ausscheidenden Verbandsmitglied die anteilige Übernahme von Bediensteten nicht gelinge und auch kein gegenseitiges Einvernehmen über die Vereinbarung einer übernahmeersetzenden Zahlungsverpflichtung habe erzielt werden können. Dass die rechtsgestaltende Wirkung der Austrittserklärung an die Erfüllung weiterer Voraussetzungen gebunden sei, finde sich auch in der Rechtsprechung wieder (OVG für das Land Sachsen-Anhalt, Urteil vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 –). Ferner spreche auch die in § 21 Abs. 3 VS geregelte Übergangsphase von insgesamt 18 Monaten zwischen der Erklärung des Austritts und seinem Wirksamwerden dafür, dass die Folgen eines Austritts des betreffenden Verbandsmitgliedes zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens seines Austritts geklärt sein müssten.

Auch Sinn und Zweck der Satzungsregelung lasse erkennen, dass die Austrittserklärung selbst noch keine rechtsgestaltende Wirkung haben könne, da ansonsten die betreffende Körperschaft nach wie vor die Kosten für alle vorhandenen Bediensteten zu tragen hätte, obwohl die Satzung deren anteilige Übernahme durch die Austrittswilligen verlange. Die Klägerin müsse unter Umständen einen langwierigen Rechtsstreit über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder die anteilige Übernahme von Bediensteten führen, was die Erfüllung der einem Zweckverband obliegenden öffentlichen Aufgaben gefährde. Diese Konsequenz habe der Gesetzgeber nicht herbeiführen wollen.

Eine solche Konsequenz sei auch mit den Grundsätzen des Zweckverbandes nicht vereinbar. Bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –). Darüber hinaus sei zu beachten, dass der Zweckverband auf eine dauerhafte und berechenbare Aufgabenübernahme angelegt sei (vgl. VG Gera, Beschluss vom 20. Februar 1997 – E 1156/98.GE –). Diesem Grundsatz laufe eine Satzungsregelung, nach der das Ausscheiden durch bloße Kündigungserklärung möglich sei und alle daraus folgenden Auseinandersetzungsansprüche danach vor den Gerichten zu klären wären, zuwider.

Auch die Historie des § 21 VS stütze die klägerische Rechtsauffassung. Sei wie vorliegend nicht genug Personal bereit, zu den austrittswilligen Mitgliedern zu wechseln, dann seien nur zwei Möglichkeiten denkbar: Der Austritt sei nicht möglich oder die austrittswillige Gebietskörperschaft müsse eine anteilige Zahlungsverpflichtung übernehmen. Da die Satzung hierfür ein Einvernehmen vorsehe und die Beigeladenen dieses nicht erteilt hätten, bliebe nur der Schluss, dass ein Austritt nicht möglich sei. Es komme auch nicht in Betracht, das fehlende Einvernehmen der austrittswilligen Körperschaften durch Richterspruch zu ersetzen. Die von den Beigeladenen vertretene Auffassung, wonach alle Personalkosten bei der Klägerin verblieben, finde weder in der Satzung noch in der Entstehungsgeschichte der Satzung keine Stütze.

Die Klägerin beantragt,

das beklagte Land unter Abänderung des Bescheides vom 9. September 2013 zu verpflichten, die Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan für 2013 nach § 19 Abs. 2 GkG NRW zu genehmigen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus, die Verbandsumlage könne nicht genehmigt werden. Der Wirtschaftsplan 2013 gehe fälschlicherweise davon aus, dass die Beigeladenen zu 1. bis 4. weiterhin Mitglieder der Klägerin seien. Der Austritt erfolge aber ausschließlich durch die fristgerechte Kündigungserklärung. Die vermögensrechtliche Auseinandersetzung sei eine Rechtsfolgewirkung.

Die Beigeladenen zu 1. bis 3. beantragen,

die Klage abzuweisen.

Sie tragen vor: Ein rechtswirksamer Austritt aus dem Zweckverband der Klägerin erfolge allein durch die fristgerechte schriftliche Austrittserklärung gemäß § 21 Abs. 2 VS. Unerheblich seien insoweit die Personalübernahmeregelung in § 21 Abs. 5 Satz 1 VS und die Regelung in § 21 Abs. 4 (Satz 1) VS, wonach mit dem Wirksamwerden des Austritts eine vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen der ausscheidenden Gebietskörperschaft und dem Zweckverband stattfinde. Hierbei handele es sich um Kündigungsfolgeregelungen. Die von der Klägerin für ihr Rechtsverständnis bemühte Judikatur sei wegen Divergenzen sowohl in der Sach- wie auch in der Rechtslage nicht einschlägig.

Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.

Sie schließt sich der Rechtsauffassung des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. bis 3. an. Ergänzend führt sie aus, dass sich sowohl aus der Regelungssystematik als auch aus der Entstehungsgeschichte des § 21 VS ergebe, dass schon allein die Austrittserklärung rechtsgestaltende Wirkung habe. Bestätigt werde dieses Satzungsverständnis schließlich durch eine Auslegung nach Sinn und Zweck des § 21 VS. Seit 2007 habe sich die Klägerin in einem tiefgreifenden Reformprozess befunden. Die Arbeitsgruppe „Zukunft des Zweckverbandes und seiner kdvz“ sei gegründet worden, um ein Konzept zur Neuausrichtung zu erarbeiten. Insbesondere habe der neue Verband seinen Charakter als Zwangsverband ohne Kündigungsmöglichkeit ablegen sollen. Folge man der Rechtsauffassung der Klägerin, habe eine Verweigerungshaltung der Beigeladenen hinsichtlich der Übernahme von Bediensteten zur Folge, dass es nie zu einem Ausscheiden von Mitgliedern „auf Augenhöhe“ kommen könne. Vielmehr sei die Klägerin damit in der Lage, die Mitglieder in ein „gegenseitiges Einvernehmen“ nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS zu drängen. Sollten die Verbandsmitglieder mit einem „Vorschlag“ der Klägerin zu einer finanziellen Abgeltung nach § 21 Abs. 5 Satz 3 VS nicht einverstanden sein, müssten sie Mitglieder bleiben. Das vereinbarte einseitige Kündigungsrecht würde zu einer leeren Hülle entwertet. Außerdem stehe nur dieses Satzungsverständnis im Einklang mit der gesetzlichen Regelung des § 20 GkG NRW in Verbindung mit der rechtlichen Konstruktion des Zweckverbandes und der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens, der Verfahren 4 K 5970/13, 4 K 7841/13, 4 K 5967/13, 4 K 7839/13, 4 K 5971/13, 4 K 7840/13 und 4 K 5972/13 sowie der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist unbegründet.

Der Beklagte hat die Genehmigung der Verbandsumlage der Klägerin im Wirtschaftsplan 2013 zu Recht mit seinem Bescheid vom 9. September 2013 abgelehnt. Die jährlich neu festzusetzende Verbandsumlage bedarf nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Klägerin kann diese Genehmigung nur dann beanspruchen, wenn die Festsetzung der Umlage nicht gegen gesetzliche Vorschriften oder sonstiges Recht  verstößt.

Zu den Anforderungen an die vergleichbare Festsetzung einer Kreisumlage vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.12.1989 – 15 A 436/86 –, juris, Rn. 40.

Hier liegt aber ein solcher Rechtsverstoß vor.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Verbandsumlage sind § 19 Abs. 1 Satz 1 GkG NRW und § 17 Abs. 1 Satz 1 VS. Danach können nur Verbandsmitglieder zur Umlage herangezogen werden. Die Beigeladenen sind seit dem 1. Januar 2013 nicht mehr Mitglieder der Klägerin. Sie sind wirksam aus der Klägerin ausgeschieden. Ihre Austrittserklärungen sind schriftlich gemäß den Vorgaben in § 21 Abs. 2 Satz 1 VS erfolgt. Die Beigeladenen haben ihren Austritt auch fristgerecht gemäß § 21 Abs. 3 VS mit Wirkung zum 31. Dezember 2012 erklärt.

Dass sich die Klägerin und die Beigeladenen bis heute nicht vermögensrechtlich auseinandergesetzt haben und die Beigeladenen bisher auch noch keine Bediensteten der Klägerin übernommen haben, lässt ihr Ausscheiden mit dem Jahresende 2012 entgegen der Auffassung der Klägerin unberührt.

Eine ausdrückliche Bestimmung, wann eine Austrittserklärung und das Ausscheiden eines Verbandsmitglieds wirksam werden, enthält allein § 21 Abs. 3 VS. Der Wortlaut dieser Vorschrift ist dabei eindeutig: einzige Tatbestandsvoraussetzung für den Austritt ist die rechtzeitige schriftliche Austrittserklärung. Die Regelungen in § 21 Abs. 4 VS knüpfen im Wortlaut an § 21 Abs. 3 VS an. Mit dem nach § 21 Abs. 3 VS bestimmbaren Datum des Wirksamwerdens des Austritts findet die vermögensrechtliche Auseinandersetzung zwischen dem ausscheidenden Mitglied und dem Zweckverband statt. Wenn es in § 21 Abs. 4 Satz 3 VS heißt, dass der Ausgleichsbetrag aus der vermögensrechtlichen Auseinandersetzung binnen 6 Monaten nach dem Wirksamwerden des Austritts zu zahlen ist, wird deutlich, dass das Ausscheiden zu einem (datumsmäßig bestimmten) Stichtag erfolgt und mit diesem Stichtag zugleich der Ausgangspunkt feststeht, von dem aus der Ausgleich vermögensmäßig zu berechnen ist. Dazu passt, dass auch nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 5 VS die Bestimmung der anteilig zu übernehmenden Bediensteten vom Stichtag des Wirksamwerdens des Austritts abhängt.

Aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Sachsen-Anhalt vom 13. Januar 2005 – 4 L 241/03 – kann die Klägerin für sie Günstiges nicht herleiten. Der von der Klägerin zitierte Leitsatz, aus dem sich ergibt, dass die Abwicklungsfragen geklärt sein müssten, bevor die Entscheidung über die Feststellung des Austritts getroffen werden könne, beruht auf der in Sachsen-Anhalt geltenden Rechtslage. Denn in § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG LSA ist – anders als in der hier einschlägigen satzungsmäßigen Bestimmung des § 21 VS – die Abwicklung als Tatbestandsvoraussetzung normiert.

Dass der Austritt zu einem bestimmten Datum wirksam wird, auch wenn bis dahin weder eine Verständigung noch eine (aufsichtsbehördliche) Entscheidung über die vermögensrechtliche Auseinandersetzung und/oder über die Übernahme von Bediensteten vorliegt, ergibt nicht nur der Wortlaut der Satzung, sondern auch deren Entstehungsgeschichte, insbesondere die Erörterung der Klägerin mit dem Beklagten anlässlich der 9. Satzungsänderung. Danach entsprach es dem Willen des Verwaltungsrates und der Verbandsversammlung, eine Ausstiegsklausel in die Verbandssatzung aufzunehmen. Wer ausscheiden wollte, sollte dazu mit Ablauf des Jahres 2012 erstmals in der Lage sein. Dem Schreiben des Beklagten an die Klägerin vom 8. Januar 2009 lässt sich entnehmen, dass der Beklagte die gewählten Formulierungen in den Absätzen 4 und 5 des § 21 VS zunächst aus seiner Sicht für nicht hinreichend klar und deutlich hielt. Im Verwaltungsvorgang des Beklagten sind in einem Textexemplar der Satzung die Begriffe „Wirksamwerden des Austritts“ und „ausscheidenden“ in Absatz 4 markiert und mit der Bemerkung „der dann schon ausgeschiedenen!? lieber vorher“ versehen. In Absatz 5 des § 21 VS ist neben Satz 3 ein „nein!“ und „allenfalls schlichten“ sowie „besser vor dem Ausscheiden regeln“ vermerkt. Ausweislich des – von der Klägerin nicht angegriffenen – Ergebnisprotokolls des Beklagten über die gemeinsame Besprechung am 17. Februar 2009 waren es gerade die Vertreter der Klägerin, die mit ihren damaligen Erläuterungen die Bedenken der Beklagtenvertreter ausräumten. So wurde im Besprechungsprotokoll ausdrücklich das Stichtagsprinzip für den wirksamen Austritt festgehalten, indem ausgeführt wurde, dass der Gesamtbetrag der Verteilungsmasse unter Einbeziehung der nicht bilanzierten Verbindlichkeiten zum Stichtag des Wirksamwerden des Austritts ermittelt werde. Handlungsbedarf für klarstellende oder gar andere Formulierungen sahen die Teilnehmer der Besprechung insoweit ausdrücklich nicht (mehr). Als einzige Änderung, die in der 9. Änderungssatzung sodann vorgenommen wurde, verblieb damit, in § 21 Abs. 5 VS das Wort „entscheidet“ durch das Wort „schlichtet“ zu ersetzen, worauf sogleich noch einzugehen ist. Im Übrigen entspricht die stichtagsbezogene Sichtweise der in den Beratungen zur 10. Änderungssatzung von der Klägerin selbst vertretenen Auffassung (vgl. Seite 3 der Niederschrift über die 58. Sitzung der Verbandsversammlung am 21. August 2009, Blatt 141 der Beiakte Heft 1 zu 4 K 5972/13).

Auch die systematische Betrachtung der einschlägigen Satzungsregelungen führt zu keiner anderen als der zuvor erkannten Maßgeblichkeit des Stichtags für den Austrittszeitpunkt. Die Klägerin stützt ihre Auffassung, die Beigeladenen blieben solange Mitglieder, wie über Ausgleichszahlung und anteilige Übernahme von Bediensteten keine Verständigung erzielt sei, auf die aus ihrer Sicht abschließenden Regelungen in der Satzung, die außer einer (hier bereits gescheiterten) Schlichtung kein weiteres Verfahren benennen, um der Klägerin zum notwendigen Lastenausgleich zu verhelfen. Der Klägerin ist zuzugeben, dass dies in der Tat ein unvertretbares Ergebnis wäre. Die Auflösung dieses Dilemmas ist aber nicht nur mittels des klägerischen Wegs möglich, die Wirksamkeit des Austritts der vermögens- und personalmäßigen Auseinandersetzung quasi nachzulagern. Dies verstößt nicht nur gegen den Wortlaut der Satzung. Es steht zudem nicht im Einklang mit dem übergeordneten Gesetz. Danach ist bei Streit über Ausgleichszahlung und Übernahme von Bediensteten die beklagte Bezirksregierung zur Entscheidung (und nicht nur zur Schlichtung) berufen.

Sowohl das GkG NRW als auch die Verbandssatzung kennen die (ausdrücklich normierte) Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde in den Fällen, in denen es zu Streitigkeiten zwischen dem Zweckverband und seinen Mitgliedern kommt. So sieht das Gesetz in § 20 Abs. 1 Satz 3 GkG NRW bei einer im Falle des Beitritts oder des Ausscheidens von Mitgliedern oder der Auflösung des Zweckverbandes notwendigen Auseinandersetzung vor, dass die Aufsichtsbehörde eine Entscheidung trifft, wenn sich die Beteiligten nicht einigen. Auch in § 21 Abs. 2 Satz 2 GkG NRW ist die Entscheidung der Aufsichtsbehörde fixiert. Die Verbandssatzung kennt ebenfalls die Entscheidungskompetenz der beklagten Bezirksregierung im Fall der Auflösung der Klägerin. Auch in diesem Fall entscheidet die beklagte Bezirksregierung, wenn keine Einigung über das Vermögen und/oder das Personal zustande kommt (vgl. § 26 Abs. 3 und 4 VS). Eine solche Entscheidungsmöglichkeit sah die beschlossene 9. Änderungssatzung zunächst auch für den Fall des Ausscheidens von Verbandsmitgliedern ausdrücklich vor. Die nunmehr statt dessen aufgeführte Schlichtung korrespondiert dagegen mit § 30 GkG NRW. Das Schlichtungsverfahren kann jedoch nicht die im GkG NRW vorgesehene Entscheidungskompetenz der Aufsichtsbehörde ersetzen oder gar verdrängen; die Schlichtung tritt vielmehr hinzu. Dem hat der Vertreter der beklagten Bezirksregierung jedenfalls in der mündlichen Verhandlung vor der Kammer Rechnung getragen und zu Recht angeboten, ob des zwischenzeitlich bereits bei Gericht anhängigen Auseinandersetzungsstreits zwischen der Klägerin und den Beigeladenen (vgl. die in den Verfahren 4 K 5967/13, 4 K 5970/13, 4 K 5971/13 und 4 K 5972/13 hilfsweise angekündigten Anträge auf Zahlung) die zunächst zu treffende aufsichtsbehördliche Entscheidung nunmehr in Angriff zu nehmen.

Nur dieses Verständnis der Satzung korrespondiert im Übrigen mit den von der Satzung als entsprechend anwendbar vorgesehenen Regelungen in §§ 128 ff. BRRG. Auch und gerade diese Vorschriften weisen der Aufsicht bei fehlender Einigung die Entscheidung zu. Erst dagegen mag dann – von der Klägerin wie von den Beigeladenen – das Gericht angerufen werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26.02.2003 – 1 B 73/03 – , juris Rn. 9, wo es wörtlich heißt: „Die von § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG geforderte, von § 128 Abs. 4 BRRG für seinen Anwendungsfall in Bezug genommene Herstellung des Einvernehmens schließt außerdem dessen Erzwingung durch die unmittelbare Inanspruchnahme gerichtlicher Hilfe aus, setzt vielmehr voraus, dass das Einvernehmen im Streitfalle innerhalb der Verwaltungshierarchie durch ggfls. erforderliche Inanspruchnahme übergeordneter Stellen der Dienstaufsicht einer Regelung zugeführt wird. Ein einklagbares Recht auf Herstellung des Einvernehmens (mit einer etwa damit verbundenen Ersetzungsbefugnis der Gerichte?) anzunehmen, enthielte demgegenüber einen nicht auflösbaren Widerspruch zu dem Anliegen der Regelung in § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG. Es kann deswegen aus ihr nicht abgeleitet werden. Die gesetzlich bestimmte Pflicht zur Herstellung des Einvernehmens schließt nach allem eine Verlagerung des Streits in die allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit aus, legt vielmehr im Falle der Nichteinigung den Einsatz der Instrumente der Dienstaufsicht nahe.“

Diese Sichtweise ist schließlich ausgesprochen zweckmäßig. Die Bestimmung der Aufsichtsbehörde in § 29 Abs. 1 GkG NRW entspricht der allgemeinen Kommunalaufsicht, was sich deshalb als besonders hilfreich erweisen kann, weil die Aufsichtsbehörde kraft ihrer Stellung als Kommunalaufsicht etwa auch um die finanzielle und personelle Situation der Mitgliedsgemeinden weiß und diese Kenntnisse in ihre Entscheidungsfindung einfließen, wenn der Austritt von Verbandsmitgliedern in Rede steht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 06.12.2011 – 15 A 1544/11 –, juris Rdnr. 33.

Schließlich ist auch unter teleologischen Gesichtspunkten kein Raum für das Satzungsverständnis der Klägerin. Sinn und Zweck der Regelungen in Satzung und Gesetz ist es, ein Datum zu bestimmen, dass die verlässliche Berechnung sowohl von Ausgleichszahlung als auch von anteiliger Personalübernahme erlaubt. Wollte man der Auffassung der Klägerin folgen, die Wirksamkeit des Austritts verschiebe sich jeweils zeitlich so weit in die Zukunft, bis die Auseinandersetzung erfolgt sei, hätte man das Paradoxon, dass mangels eines konkret feststehenden Stichtags keine genaue Berechnung des Ausgleichsbetrags oder der Personalanteile zur Übernahme möglich wäre. Das Paradoxon lässt sich auflösen, indem der Stichtag zugleich für den wirksamen Austritt und die Berechnung maßgeblich ist. Es ist auch kein gangbarer Weg, wie vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung als Idee entwickelt, erst nach erfolgreicher, d.h. entweder einvernehmlicher oder durch die Aufsicht entschiedener Berechnung von Ausgleichszahlung und Bestimmung des zu übernehmenden Personals „rückwirkend“ das Austrittsdatum festzustellen, es jedoch bis zur erfolgreichen Verständigung bei der Mitgliedschaft zu belassen. Dies würde die Klägerin nicht nur begünstigen (weil etwa die Umlagepflicht erhalten bliebe). Es würde sie möglicherweise sogar empfindlich in ihrer Wirtschaftsführung beeinträchtigen. Denn die austrittswilligen Gebietskörperschaften wären bei diesem Weg bis zur Verständigung bzw. aufsichtsbehördlichen Entscheidung zunächst weiterhin Vollmitglieder mit allen Rechten, nicht nur Pflichten. Endet indes die Mitgliedschaft zum Stichtag, bleibt die Wirtschaftsführung ohne weitere Einflussnahme der ausgeschiedenen Mitglieder, selbst wenn es nicht zur Einigung über den vermögensrechtlichen Ausgleich und das Personal kommt und demgemäß die Entscheidung der Bezirksregierung beantragt wird. Nur so ergeben sich auch keine Friktionen, wenn mehrere Mitglieder ausscheiden, aber nicht mit allen Streit über die Auseinandersetzung entsteht.

Soweit die Klägerin vorträgt, bei einem Zweckverband bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung, so dass beim Ausscheiden eines Verbandsmitgliedes auch körperschaftliche Bindungen zu beachten seien und somit die Auseinandersetzung vor Wirksamkeit der Kündigung geregelt sein müsse, vermag auch dies zu keinem anderen Ergebnis zu führen. Hierbei stützt sich die Klägerin auf die Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 20. März 1989 – 1 S 247/87 –. Anders als im vorliegenden Verfahren enthielt die Verbandssatzung in dem Verfahren, das der VGH Baden-Württemberg zu entscheiden hatte, keine Bestimmung über eine Kündigung der Mitgliedschaft. Diese in dem Verfahren bestehende Regelungslücke wurde durch ein außerordentliches Kündigungsrecht geschlossen, das jedoch unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus steht. Vorliegend geht es aber gerade nicht um ein außerordentliches Kündigungsrecht, sondern um ein von der Klägerin bzw. ihrer Verbandsversammlung mit der 9. Änderungssatzung selbst eingeführtes ordentliches Kündigungsrecht.

Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf die Entscheidung des VG Gera berufen. Denn das Landesgesetz in Thüringen sieht eine Kündigung aus wichtigem Grund vor (vgl. § 38 Abs. 5 ThürGKG). Nur für diesen Fall hat das VG Gera entscheiden, dass bei der Abwägung des Einzelinteresses am Ausscheiden mit dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse die wesentlichen Unterschiede zwischen vertraglichen und körperschaftlichen Bindungen zu beachten seien. Hier bestehe ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung.

Vgl. VG Gera, Beschluss vom 20.02.1997 – 5 E 1156/96.GE –, juris Rdnr. 54.

Um eine Kündigung aus wichtigem Grund geht es vorliegend gerade nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzlich bedeutsam ist die Frage, ob die Bezirksregierung auch ohne ausdrückliche Regelung in der Verbandssatzung zur (nachgelagerten) Entscheidung über die Auseinandersetzung von Vermögen und Personal berufen ist und deshalb ein Verbandsmitglied auch bei Streit über die Auseinandersetzung bereits wirksam ausscheiden kann.

(1) Außer in Strafsachen und in gerichtlichen Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten werden angesetzt:

1.

die Kosten des ersten Rechtszugs bei dem Gericht, bei dem das Verfahren im ersten Rechtszug anhängig ist oder zuletzt anhängig war,

2.

die Kosten des Rechtsmittelverfahrens bei dem Rechtsmittelgericht.

(2) In Strafsachen und in gerichtlichen Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, in denen eine gerichtliche Entscheidung durch die Staatsanwaltschaft zu vollstrecken ist, werden die Kosten bei der Staatsanwaltschaft angesetzt. In Jugendgerichtssachen, in denen eine Vollstreckung einzuleiten ist, werden die Kosten bei dem Amtsgericht angesetzt, dem der Jugendrichter angehört, der die Vollstreckung einzuleiten hat (§ 84 des Jugendgerichtsgesetzes); ist daneben die Staatsanwaltschaft Vollstreckungsbehörde, werden die Kosten bei dieser angesetzt. Im Übrigen werden die Kosten in diesen Verfahren bei dem Gericht des ersten Rechtszugs angesetzt. Die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vor dem Bundesgerichtshof werden stets bei dem Bundesgerichtshof angesetzt.

(3) Hat die Staatsanwaltschaft im Fall des § 25a des Straßenverkehrsgesetzes eine abschließende Entscheidung getroffen, werden die Kosten einschließlich derer, die durch einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung entstanden sind, bei ihr angesetzt.

(4) Die Dokumentenpauschale sowie die Auslagen für die Versendung von Akten werden bei der Stelle angesetzt, bei der sie entstanden sind.

(5) Der Kostenansatz kann im Verwaltungsweg berichtigt werden, solange nicht eine gerichtliche Entscheidung getroffen ist. Ergeht nach der gerichtlichen Entscheidung über den Kostenansatz eine Entscheidung, durch die der Streitwert anders festgesetzt wird, kann der Kostenansatz ebenfalls berichtigt werden.

(1) Wegen eines unrichtigen Ansatzes dürfen Kosten nur nachgefordert werden, wenn der berichtigte Ansatz dem Zahlungspflichtigen vor Ablauf des nächsten Kalenderjahres nach Absendung der den Rechtszug abschließenden Kostenrechnung (Schlusskostenrechnung), in Zwangsverwaltungsverfahren der Jahresrechnung, mitgeteilt worden ist. Dies gilt nicht, wenn die Nachforderung auf vorsätzlich oder grob fahrlässig falschen Angaben des Kostenschuldners beruht oder wenn der ursprüngliche Kostenansatz unter einem bestimmten Vorbehalt erfolgt ist.

(2) Ist innerhalb der Frist des Absatzes 1 ein Rechtsbehelf in der Hauptsache oder wegen der Kosten eingelegt worden, ist die Nachforderung bis zum Ablauf des nächsten Kalenderjahres nach Beendigung dieser Verfahren möglich.

(3) Ist der Wert gerichtlich festgesetzt worden, genügt es, wenn der berichtigte Ansatz dem Zahlungspflichtigen drei Monate nach der letzten Wertfestsetzung mitgeteilt worden ist.

(1) Kosten, die bei richtiger Behandlung der Sache nicht entstanden wären, werden nicht erhoben. Das Gleiche gilt für Auslagen, die durch eine von Amts wegen veranlasste Verlegung eines Termins oder Vertagung einer Verhandlung entstanden sind. Für abweisende Entscheidungen sowie bei Zurücknahme eines Antrags kann von der Erhebung von Kosten abgesehen werden, wenn der Antrag auf unverschuldeter Unkenntnis der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse beruht.

(2) Die Entscheidung trifft das Gericht. Solange nicht das Gericht entschieden hat, können Anordnungen nach Absatz 1 im Verwaltungsweg erlassen werden. Eine im Verwaltungsweg getroffene Anordnung kann nur im Verwaltungsweg geändert werden.

Die durch gerichtliche oder staatsanwaltschaftliche Entscheidung begründete Verpflichtung zur Zahlung von Kosten erlischt, soweit die Entscheidung durch eine andere gerichtliche Entscheidung aufgehoben oder abgeändert wird. Soweit die Verpflichtung zur Zahlung von Kosten nur auf der aufgehobenen oder abgeänderten Entscheidung beruht hat, werden bereits gezahlte Kosten zurückerstattet.

(1) Die Beamten einer Körperschaft, die vollständig in eine andere Körperschaft eingegliedert wird, treten mit der Umbildung kraft Gesetzes in den Dienst der aufnehmenden Körperschaft über.

(2) Die Beamten einer Körperschaft, die vollständig in mehrere andere Körperschaften eingegliedert wird, sind anteilig in den Dienst der aufnehmenden Körperschaften zu übernehmen. Die beteiligten Körperschaften haben innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach dem Zeitpunkt, in dem die Umbildung vollzogen ist, im Einvernehmen miteinander zu bestimmen, von welchen Körperschaften die einzelnen Beamten zu übernehmen sind. Solange ein Beamter nicht übernommen ist, haften alle aufnehmenden Körperschaften für die ihm zustehenden Bezüge als Gesamtschuldner.

(3) Die Beamten einer Körperschaft, die teilweise in eine oder mehrere andere Körperschaften eingegliedert wird, sind zu einem verhältnismäßigen Teil, bei mehreren Körperschaften anteilig, in den Dienst der aufnehmenden Körperschaften zu übernehmen. Absatz 2 Satz 2 findet Anwendung.

(4) Die Absätze 1 bis 3 gelten entsprechend, wenn eine Körperschaft mit einer oder mehreren anderen Körperschaften zu einer neuen Körperschaft zusammengeschlossen wird, wenn aus einer Körperschaft oder aus Teilen einer Körperschaft eine oder mehrere neue Körperschaften gebildet werden, oder wenn Aufgaben einer Körperschaft vollständig oder teilweise auf eine oder mehrere andere Körperschaften übergehen.

Die Kosten schuldet ferner,

1.

wem durch gerichtliche oder staatsanwaltschaftliche Entscheidung die Kosten des Verfahrens auferlegt sind;

2.

wer sie durch eine vor Gericht abgegebene oder dem Gericht mitgeteilte Erklärung oder in einem vor Gericht abgeschlossenen oder dem Gericht mitgeteilten Vergleich übernommen hat; dies gilt auch, wenn bei einem Vergleich ohne Bestimmung über die Kosten diese als von beiden Teilen je zur Hälfte übernommen anzusehen sind;

3.

wer für die Kostenschuld eines anderen kraft Gesetzes haftet und

4.

der Vollstreckungsschuldner für die notwendigen Kosten der Zwangsvollstreckung.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Das Verwaltungsgericht lässt die Berufung in dem Urteil zu, wenn die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 vorliegen. Das Oberverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden. Zu einer Nichtzulassung der Berufung ist das Verwaltungsgericht nicht befugt.

(2) Die Berufung ist, wenn sie von dem Verwaltungsgericht zugelassen worden ist, innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

(3) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 2 innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.

(4) Wird die Berufung nicht in dem Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, so ist die Zulassung innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils zu beantragen. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Stellung des Antrags hemmt die Rechtskraft des Urteils.

(5) Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss. Die Berufung ist zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 dargelegt ist und vorliegt. Der Beschluss soll kurz begründet werden. Mit der Ablehnung des Antrags wird das Urteil rechtskräftig. Lässt das Oberverwaltungsgericht die Berufung zu, wird das Antragsverfahren als Berufungsverfahren fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht.

(6) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 5 innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Absatz 3 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend.

(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.

wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2.

wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3.

wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4.

wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5.

wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.