Verwaltungsgericht Köln Urteil, 20. Apr. 2015 - 15 K 5699/13
Tenor
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung vom 05.08.2013 und des Widerspruchsbescheides vom 30.08.2013 verpflichtet, über den Antrag des Klägers vom 17.07.2013 auf Gewährung von Leistungsprämien für die Jahre 2010 bis 2013 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
1
Tatbestand
2Der im Jahre 1948 geborene Kläger stand seit November 1974 in der Laufbahn des gehobenen Dienstes im Dienste der Beklagten; zuletzt war er im November 1990 zum „Bauoberamtsrat“ ernannt worden. Seit Juni 1987 war der Kläger Vorsitzender des örtlichen Personalrats zunächst bei der Bundesbaudirektion, sodann bei dem Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung. Aufgrund eines Vorschlags der Personalvertretung war der Kläger in dieser Funktion zum Teil teilweise, überwiegend jedoch vollständig von der dienstlichen Tätigkeit freigestellt. Zum 30.11.2013 trat der Kläger in den Ruhestand.
3Unter dem 17.07.2013 beantragte der Kläger, ihm für die Jahre 2012 und 2013 und die vorhergehenden Jahre eine „Leistungsprämie“ zu gewähren und wies dabei auf die Vorschrift des § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG hin, nach der er durch die Tätigkeit in der Personalvertretung keine Beeinträchtigung seines beruflichen Werdegangs erfahren dürfe. Nach der nunmehr vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichts Düsseldorf komme grundsätzlich auch für ein von der dienstlichen Tätigkeit freigestelltes Personalratsmitglied die Gewährung einer Leistungsprämie in Betracht.
4Mit Bescheid vom 05.08.2013 lehnte das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (im Folgenden: Bundesamt) diesen Antrag ab, weil nach dem maßgebenden Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern vollständig vom Dienst freigestellte Personalratsmitglieder von der Gewährung einer Leistungsprämie grundsätzlich ausgeschlossen seien; die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf betreffe einen Einzelfall.
5Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein, in dem er die bereits in seinem Antrag zitierte Rechtsprechung insbesondere des Verwaltungsgerichts Düsseldorf zitierte und darauf hinwies, dass er in die Entscheidung des Bundesamtes für die Gewährung von Leistungsprämien einbezogen werden müsse.
6Das Bundesamt wies diesen Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 30.08.2013 als unbegründet zurück.
7Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben.
8Er ist der Ansicht, dass die Beklagte ihm die Gewährung einer Leistungsprämie als vollständig bzw. in einigen Jahren teilweise von der dienstlichen Tätigkeit freigestelltes Personalratsmitglied nicht verwehren dürfe; die Verfahrensweise der Beklagten widerspreche dem Benachteiligungsverbot für Personalratsmitglieder, so dass eine Pflicht bestehe, ihn in die Entscheidung über die Gewährung von Leistungsprämien einzubeziehen. Insoweit sei es erforderlich, seinen dienstlichen Werdegang in Vergleich zu anderen Beamten, die eine Leistungsprämien erhalten hätten, nachzuzeichnen, um eine ordnungsgemäße Entscheidung über die Gewährung einer Leistungsprämien auch an ihn zu ermöglichen. Die für eine solche Nachzeichnung erforderliche Tatsachengrundlage müsse daher geschaffen und könne auch geschaffen werden, weil er nicht während seiner gesamten Tätigkeit als Vorsitzender des örtlichen Personalrates vollständig von seiner dienstlichen Tätigkeit freigestellt gewesen sei.
9Der Kläger beantragt,
10die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung vom 05.08.2013 und des Widerspruchsbescheides vom 30.08.2013 zu verpflichten, über seinen Antrag vom 17.07.2013 auf Gewährung von Leistungsprämien für die Jahre 2010 bis 2013 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
11Die Beklagte beantragt,
12die Klage abzuweisen.
13Sie verteidigt ihre angefochtenen Entscheidungen und ist der Ansicht, dass vollständig vom Dienst freigestellte Personalratsmitglieder nicht von der Bundesleistungsbesoldungsverordnung und den darin geregelten Leistungsprämien erfasst seien; ein solcher Ausschluss verstoße auch nicht gegen § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG. Die Leistungsprämie sei eine Ausnahme und setze herausragende besondere Leistungen voraus. Solche könnten mangels einer konkreten dienstlichen Tätigkeit bei einem freigestellten Personalratsmitglied nicht festgestellt werden. Die von dem Kläger verlangte Nachzeichnung seines beruflichen Werdegangs verlange belastbare Tatsachengrundlagen, zu denen aber nichts vorgetragen sei.
14Im Übrigen komme eine Nachzeichnung auch deshalb nicht in Betracht, weil das Instrument der Leistungsprämie eine Ausnahme darstelle und daher nicht in eine Betrachtung eines durchschnittlichen Werdegangs einbezogen werden könne.
15Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die Beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.
16Entscheidungsgründe
17Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO) entscheiden kann, ist als Bescheidungsklage zulässig und begründet.
18Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass das Bundesamt über seinen Antrag vom 17.07.2013 auf Einbeziehung in die Gewährung von Leistungsprämien für die Jahre 2010 bis 2013 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts entscheidet; der dies ablehnende Bescheid des Bundesamts vom 05.08.2013 und der Widerspruchsbescheid vom 30.08.2013 sind insoweit rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
19Die Gewährung einer „Leistungsprämie“ nach Maßgabe der „Bundesleistungsbesoldungsverordnung“ (vom 23.07.2009 – BGBl. I S. 2170 –) – BLBV – dient nach § 4 BLBV der Anerkennung einer herausragenden besonderen Leistung und soll in engem zeitlichen Zusammenhang mit der Leistung stehen. In die Entscheidung über die Gewährung einer solchen „Leistungsprämie“ ist allerdings auch ein gemäß § 46 Abs. 3 BPersVG von der dienstlichen Tätigkeit freigestelltes Personalratsmitglied einzubeziehen; dies gebietet bereits das in § 46 Absatz 1 Satz 2 BPersVG geregelte Lohnausfallprinzip und folgt auch aus dem Benachteiligungsverbot in § 8 bzw. § 46 Absatz 3 Satz 6 BPersVG.
20Zu diesem Problemkreis hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf im Urteil vom 09.01.2015 – 13 K 8885/13 – (juris und www.nrwe.de) – ausgehend von dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.01.2013 – 6 P 5/12 – (juris) und unter Berücksichtigung seines vorhergehenden Urteils vom 16.11.2012 – 13 K 4793/11 – (juris) und den den Antrag auf Zulassung der Berufung ablehnenden Beschluss des Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein – Westfalen vom 29.07.2014 – 1 A 2885/12 – (juris) Folgendes ausgeführt:
21I. Gemäß § 46 Absatz 2 Satz 1 BPersVG hat die Versäumnis von Arbeitszeit, die zur ordnungsgemäßen Durchführung der Aufgaben des Personalrates erforderlich ist, keine Minderung der Dienstbezüge oder des Arbeitsentgeltes zur Folge. Diese Norm regelt, inwieweit Personalratsmitglieder ihre Bezüge während der Befreiung von der Pflicht zur Arbeit fortgezahlt erhalten. Für den Umfang der Pflicht zur Fortzahlung des Entgelts sind unterschiedliche Rechts- und Tatsachenfragen zu klären. Rechtlich kommt es allein darauf an, was der Beamte verdient hätte, wenn er nicht freigestellt gewesen wäre; in tatsächlicher Hinsicht bedarf es der Feststellungen über die – hypothetische – Sachlage, die ohne die Freistellung des Beamten bestanden hätte,
22vgl. zu der Parallelvorschrift in Artikel 46 Absatz 2 Satz 1 BayPVG: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 3. Mai 2005 – 17 P 04.467 –, juris, Rn. 45 m.w.N.
23Danach sind Zulagen und Prämien auch während der Freistellung des Personalratsmitglieds weiterzuzahlen, wenn es sich hierbei um Dienstbezüge im Sinne des § 46 Absatz 2 Satz 1 BPersVG handelt. Das ist im Hinblick auf die vom Kläger begehrte Leistungsprämie der Fall. Denn nach § 1 Absatz 2 Nr. 4 und 5 BBesG gehören zu den Dienstbezügen u.a. Zulagen und Vergütungen. Zu den Zulagen und Vergütungen wiederum gehört die Leistungsprämie. Das ergibt sich daraus, dass § 42a BBesG, in dem die Leistungsprämien (wie auch die Leistungszulagen) geregelt sind, Teil des 4. Abschnitts des BBesG ist, der mit „Zulagen, Prämien, Zuschläge, Vergütungen“ überschrieben ist. Nach § 42a Absatz 1 BBesG wird die Bundesregierung ermächtigt, zur Abgeltung von herausragenden besonderen Leistungen durch Rechtsverordnung „die Gewährung von Leistungsprämien (Einmalzahlungen) und Leistungszulagen“ nach näherer Maßgabe zu regeln (vgl. §§ 4 f. Bundesleistungsbesoldungsverordnung – BLBV).
24Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 16. November 2012 – 13 K 4793/11 –, juris, Rn. 22 m.w.N.; Verwaltungsgericht Ansbach, Urteil vom 26. Juli 2006 – AN 11 K 06.02237 –, juris, Rn. 18.
25Dem steht auch nicht entgegen, dass es sich bei der Leistungsprämie um einen leistungsbezogenen Besoldungsbestandteil handelt. Denn § 46 Absatz 2 Satz 1 BPersVG differenziert nicht zwischen verschiedenen Arten von Dienstbezügen und enthält insoweit keine ausdrücklichen Ausnahmen oder Einschränkungen.
26Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 29. Juli 2014 – 1 A 2885/12 –, juris, Rn. 10
27Da die Freistellung des Personalratsmitglieds von seiner dienstlichen Tätigkeit und die sich daraus ergebende Versäumnis von Arbeitszeit zur ordnungsgemäßen Durchführung der Aufgaben des Personalrates erforderlich sind, hat das Personalratsmitglied somit auch während der Zeit der Freistellung – wie vergleichbare nicht freigestellte Beamten – grundsätzlich Anspruch darauf, bei der Vergabe von Leistungsprämien berücksichtigt zu werden. Das ist auch nicht im Hinblick darauf anders, dass wegen der Leistungsanforderungen nur ein vergleichsweise geringer Teil der jeweiligen Belegschaft in den Genuss der Zuwendungen kommt, wenn anzunehmen ist, dass das freigestellte Personalratsmitglied zu diesem Kreis gehören würde, wenn es nicht freigestellt wäre und seiner angestammten Tätigkeit nachgehen würde.
28Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 24. November 2008 – 14 ZB 06.2447 –, juris, Rn. 4; Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 16. November 2012 – 13 K 4793/11 –, juris, Rn. 22 und 24.
29II. Selbst wenn – anders als hier angenommen – der Begriff der Dienstbezüge in § 46 Absatz 2 Satz 1 BPersVG enger zu verstehen wäre in dem Sinne, dass die Leistungsprämien nicht darunter fielen,
30so ohne Erwähnung des Regelungszusammenhangs der §§ 1 Absatz 2 Nr. 4 und 5, 42a Absatz 1 BBesG: Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11.PVB –, juris, Rn. 26; offen gelassen vom OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2014 – 1 A 2885/12 –, juris, Rn. 11,
31würde das zu keinem anderen Ergebnis führen. Der Anspruch des freigestellten Personalratsmitglieds auf Berücksichtigung bei der Vergabe von Leistungsprämien erfolgt auch aus dem in § 8 BPersVG bzw. § 46 Absatz 3 Satz 6 BPersVG geregelten Benachteiligungsverbot.
32Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 –, BVerwGE 145, 368-377 = juris, Rn. 26; OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2014 – 1 A 2885/12 –, juris, Rn. 16 ff.; Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 16. November 2012 – 13 K 4793/11 –, juris, Rn. 26 ff. m.w.N.
33Nach § 8 BPersVG dürfen Personen, die Aufgaben oder Befugnisse nach dem BPersVG wahrnehmen, darin nicht behindert und wegen ihrer Tätigkeit nicht benachteiligt oder begünstigt werden; dies gilt auch für die berufliche Entwicklung. Das Benachteiligungs- und Begünstigungsverbot untersagt jede nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der geschützten Personen gegenüber anderen vergleichbaren Beschäftigten. Benachteiligung ist jede Zurücksetzung oder Schlechterstellung, Begünstigung jede Besserstellung oder Vorteilsgewährung. Die Benachteiligung oder Begünstigung ist verboten, wenn sie im ursächlichen Zusammenhang mit der Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben und Befugnisse steht und nicht aus sachlichen Gründen erfolgt. Dabei genügt das objektive Vorliegen einer Begünstigung oder Benachteiligung des Funktionsträgers wegen seiner Amtstätigkeit.
34Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 16. November 2012
35– 13 K 4793/11 –, juris, Rn. 29 m.w.N.
36Die Schutznorm in § 8 BPersVG soll gewährleisten, dass die Personalratsmitglieder ihr Amt unbeeinflusst von der Furcht vor Benachteiligungen und unbeeinflusst von der Aussicht auf Begünstigungen wahrnehmen. Darüber hinaus wird vermieden, dass qualifizierte Bedienstete von einer Mitarbeit in den personalvertretungsrechtlichen Organen Abstand nehmen, weil sie Sorge haben, aus Anlass der ehrenamtlichen Tätigkeit ihre beruflichen Perspektiven zurückstellen zu müssen.
37Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 16. November 2012 – 13 K 4793/11 –, juris, Rn. 31 m.w.N.
38§ 46 Absatz 3 Satz 6 BPersVG regelt, dass die Freistellung nicht zur Beeinträchtigung des beruflichen Werdegangs führen darf. Die berufliche Entwicklung im Sinne des § 46 Absatz 3 Satz 6 BPersVG umfasst alle Möglichkeiten beruflichen Fortkommens, die vergleichbaren Beamten offenstehen. Damit zählen nicht nur die Möglichkeit einer Beförderung, sondern auch die Vorstufen hierzu, wie Fortbildung und Weiterqualifizierung, soweit sie regelmäßig Beamten angeboten werden, die sich in einer dem freigestellten Personalratsmitglied vor seiner Freistellung vergleichbaren Situation hinsichtlich des Statusamtes und Dienstposten befanden. Wird solchen Beamten die Möglichkeit geboten, durch herausragende besondere oder dauernde Leistungen Leistungsbezahlung zu erlangen, handelt es sich ebenfalls um Gelegenheiten beruflichen Fortkommens. Denn mit der Leistungsbezahlung wird nicht nur die erbrachte herausragende dauerhafte oder besondere Leistung für die spätere Leistungsbeurteilung dokumentiert, vielmehr erwirbt der Beamte damit eine nicht nur geringfügige finanzielle Zuwendung und so eine, wenn auch nur temporäre, Verbesserung seiner Dienstbezüge. Dies ist insbesondere für leistungsfähige und -willige Bedienstete ein Ansporn zu herausragenden Anstrengungen bei der dienstlichen Tätigkeit und gleichzeitig eine Möglichkeit, außerhalb der Beförderung das berufliche Fortkommen in finanzieller Hinsicht voranzutreiben. Die Nichtberücksichtigung dieser Möglichkeiten für freigestellte Personalratsmitglieder hätte zur Folge, dass gerade besonders qualifizierte und leistungsbereite Bedienstete, für die Leistungsbezahlung zumindest bei entsprechenden dienstlichen Anforderungen unschwer erreichbar ist, von einer solchen Personalratstätigkeit Abstand nehmen würden, um keine finanziellen Nachteile wegen der Freistellung zu erleiden. Diese Konsequenz zu vermeiden ist Sinn und Zweck des Benachteiligungs- bzw. Beeinträchtigungsverbotes der §§ 8, 46 Absatz 3 Satz 6 BPersVG, die bezogen auf den beruflichen Werdegang die konstituierende Regelungen für die Arbeit der Personalvertretungen darstellen.
39Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11.PVB –, juris, Rn. 28 m.w.N.
40Demnach ist das freigestellte Personalratsmitglied im Hinblick auf die Vergabe von leistungsbezogenen Besoldungsinstrumenten wie der Leistungsprämie genauso zu behandeln wie vergleichbare Beamte, die nicht freigestellt sind. Eine andere Handhabung würde eine Benachteiligung bedeuten, die im ursächlichen Zusammenhang mit der Wahrnehmung seiner personalvertretungsrechtlichen Aufgaben und Befugnisse stehen und auch nicht aus sachlichen Gründen erfolgen würde. Denn die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder wäre im Verhältnis zu ihren nicht freigestellten Kollegen wegen ihrer Tätigkeit für den Personalrat in Richtung auf die mögliche Teilhabe an einem bestimmten Besoldungsinstrument von vornherein benachteiligt. Sie wäre nämlich ihrer im Einzelfall realen Chance, wie vergleichbar leistungsstarke nicht freigestellte Kollegen für eine herausragende Einzelleistung zusätzlich zu ihrer sonstigen ("normalen") Besoldung eine Leistungsprämie zu erhalten, generell beraubt, ohne dass es auf das Leistungsvermögen der betroffenen einzelnen Person ankäme. In einem solchen generellen Ausschluss von einem bestimmten Besoldungsinstrument ist ein beachtlicher Nachteil zu sehen.
41OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2014 – 1 A 2885/12 –, juris, Rn. 19; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11.PVB –, juris, Rn. 30 f.; Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 16. November 2012 – 13 K 4793/11 –, juris, Rn. 33 m.w.N.
42Die damit kausal auf der Personalratstätigkeit, nämlich der hierfür erforderlichen Freistellung beruhende Verweigerung der Berücksichtigung bei der Gewährung von Leistungsbezahlung, ist auch ohne sachliche Rechtfertigung.
43Zwar trifft es zu, dass sich die herausragenden besonderen oder dauerhaften Leistungen, die Voraussetzung für die Gewährung von Leistungsbezahlung sind, nach Sinn und Zweck der Bundesleistungsbesoldungsverordnung auf solche beziehen müssen, die im Rahmen von dienstlichen Tätigkeiten erfolgen. Ebenso zutreffend ist die Beklagte davon ausgegangen, dass Tätigkeiten als Mitglied der Personalvertretung und darauf beruhende herausragende besondere Leistungen, von ihr wegen des Behinderungsverbotes nicht bewertet werden dürfen und darüber hinaus – wegen notwendiger Interessendifferenzen zwischen Personalrat und Dienststelle – auch nicht sachgerecht bewertet werden können. Indes verkennt die Beklagte insoweit, dass es für die Beantwortung der Frage, ob das von seiner dienstlichen Tätigkeit freigestellte Personalratsmitglied im Einzelfall Anspruch auf eine Leistungsprämie hat, nicht darauf ankommt, ob es im Sinne von §§ 42a Absatz 1 BBesG, 4 Absatz 1 BLBV eine herausragende Leistung gezeigt hat. Vielmehr muss der Dienstherr zur Verwirklichung des Grundsatzes der Vermeidung von Benachteiligungen (§ 46 Absatz 2 Satz 1 bzw. § 8 BPersVG) im Wege der sog. Nachzeichnung der Frage nachgehen, ob dem Personalratsmitglied ohne die Freistellung eine Leistungsprämie gewährt worden wäre.
44Vgl. Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11.PVB –, juris, Rn. 31; Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 16. November 2012 – 13 K 4793/11 –, juris, Rn. 40.
45Obschon diese sog. fiktive Nachzeichnung, was Einzelleistungen der hier in Rede stehenden Art betrifft, in der Praxis schwierig zu bewerkstelligen sein mag, ist weder von der Beklagten hinreichend substantiiert vorgetragen, noch sonst ersichtlich, dass für die hier im Streit stehende Fallgruppe eine Nachzeichnung von vornherein unmöglich wäre. Denn die in Rede stehende Leistungsprämie ist nicht etwa ein Art "Geschenk" des Dienstherrn, dessen Verteilung in dem zur Verfügung stehenden Gesamtumfang ohne Bindung an den Gleichbehandlungsgrundsatz gewissermaßen nach "Gutsherrnart" bzw. wahllos nach dem "Gießkannenprinzip" erfolgen könnte, also keinen nachzuvollziehenden (Grund-)Regeln unterläge. Wohl nur dann gäbe es wirklich keine objektive Grundlage für eine fiktive Nachzeichnung. Die Leistungsprämie hat aber nicht nur eine allgemeine Anreizfunktion, sondern will gerade auch herausgehobene Einzelleistungen bestimmter Beamter besonders honorieren. Das ist ein Vorgang, der üblicherweise zu den Personalakten genommen wird und insofern die berufliche Entwicklung in einem gewissen Grad mit kennzeichnet. Um derartige herausragende Leistungen zu erbringen, bedarf es auf Seiten des Beamten (in aller Regel) einer entsprechend ausgeprägten fachlichen oder persönlichen Befähigung bei zugleich vorhandener Leistungsmotivation.
46Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2014 – 1 A 2885/12 –, juris, Rn. 20 ff. m.w.N.
47Es erscheint daher nicht von vornherein ausgeschlossen, dass hiervon ausgehend eine geeignete Vergleichsgruppe gebildet werden kann, die aus solchen nicht freigestellten Beamten besteht, welche sich nach ihrem Leistungs- und Befähigungsbild einschließlich eines etwa bereits sichtbar gewordenen Entwicklungspotenzials mit dem freigestellten Personalratsmitglied im Zeitpunkt des Beginns von dessen Freistellung in einer wesentlich vergleichbaren Situation befunden haben. Welche Beamte hierunter zu fassen sind, lässt sich dabei insbesondere anhand von Aussagen zum Leistungsstand und -potenzial in dienstlichen Beurteilungen aus der betreffenden Zeit feststellen. Bei einer Orientierung an solchen im beruflichen Werdegang sowie Leistungsstand "vergleichbaren Kollegen", die nicht notwendig derselben Besoldungsgruppe angehören müssen, wäre es gerade ausgeschlossen, dass der freigestellte Beamte – unzulässig begünstigend – von den Leistungen einzelner weniger Spitzenbeamter profitieren würde, wie die Beklagte meint. Es wäre vielmehr im Einzelnen festzustellen und zu bewerten, wie sich die jeweilige Vergleichsgruppe, was den Erhalt von Leistungsprämien betrifft, tatsächlich weiter entwickelt hat, ob etwa wirklich nur die in den Beurteilungen mit Abstand Leistungsstärksten ("Spitzenkräfte") in den Genuss der Leistungsprämien gekommen sind. Insoweit wird fingiert, dass das freigestellte Personalratsmitglied eine berufliche Entwicklung genommen hätte, die der durchschnittlichen Entwicklung der Mitglieder der Vergleichsgruppe entspricht.
48Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2014 – 2 B 11.14 –, juris, Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2014 – 1 A 2885/12 –, juris, Rn. 24; Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11.PVB –, juris, Rn. 31; Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 16. November 2012 – 13 K 4793/11 –, juris, Rn. 43 m.w.N.
49Wie der Dienstherr bei der Beantwortung der Frage, ob dem Personalratsmitglied ohne die Freistellung eine Leistungsprämie gewährt worden wäre, im Einzelnen vorgeht, liegt in seinem pflichtgemäßen Ermessen. Dabei darf er in typisierender Weise vorgehen und den Verwaltungsaufwand zur Ermittlung eines fiktiven Geschehensablaufes in praktikablen Grenzen halten sowie die Erörterung von Personalangelegenheiten anderer Beamte auf das unvermeidliche Maß beschränken.“
50Das Gericht folgt diesen überzeugenden Ausführungen und schließt sich ihnen im vollen Umfang an; das Vorbringen der Beklagten ist nicht geeignet, dies zu entkräften. Auch der Hinweis der Beklagten auf eine Entscheidung des Landesarbeitsgerichts Baden – Württemberg vom 05.08.2013 – 1 Sa 33/12 – (juris), nach der eine fiktive Nachzeichnung der beruflichen Entwicklung eines freigestellten Personalratsmitglieds sich nicht auf die Teilhabe am beschleunigten Stufenaufstieg erstreckt, wenn der Arbeitgeber die Verkürzung der Stufenlaufzeit auf sachlich begründete Einzelfälle beschränkt, verfängt nicht, da die Entscheidung über eine „Leistungsprämie“ besondere herausragende Leistungen voraussetzt und nicht auf Ausnahmen in einer beruflichen Entwicklung beschränkt ist, die – wie dargestellt – auch für ein von der dienstlichen Tätigkeit freigestelltes Personalratsmitglied ermittelt und nachgezeichnet werden kann.
51Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Köln Urteil, 20. Apr. 2015 - 15 K 5699/13
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Urteil einreichenVerwaltungsgericht Köln Urteil, 20. Apr. 2015 - 15 K 5699/13 zitiert oder wird zitiert von 3 Urteil(en).
(1) Die durch die Tätigkeit des Personalrats und seiner Mitglieder entstehenden Kosten trägt der Bund.
(2) Mitglieder des Personalrats erhalten bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Aufwendungsersatz in entsprechender Anwendung der beamtenrechtlichen Bestimmungen zu Reisekosten und Trennungsgeld. Für den Ersatz von Sachschäden an privaten Kraftfahrzeugen gelten die beamtenrechtlichen Bestimmungen entsprechend.
(1) Die Kammer soll in der Regel den Rechtsstreit einem ihrer Mitglieder als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen, wenn
- 1.
die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und - 2.
die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung hat.
(2) Der Rechtsstreit darf dem Einzelrichter nicht übertragen werden, wenn bereits vor der Kammer mündlich verhandelt worden ist, es sei denn, daß inzwischen ein Vorbehalts-, Teil- oder Zwischenurteil ergangen ist.
(3) Der Einzelrichter kann nach Anhörung der Beteiligten den Rechtsstreit auf die Kammer zurückübertragen, wenn sich aus einer wesentlichen Änderung der Prozeßlage ergibt, daß die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat oder die Sache besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist. Eine erneute Übertragung auf den Einzelrichter ist ausgeschlossen.
(4) Beschlüsse nach den Absätzen 1 und 3 sind unanfechtbar. Auf eine unterlassene Übertragung kann ein Rechtsbehelf nicht gestützt werden.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
(1) Die Leistungsprämie dient der Anerkennung einer herausragenden besonderen Leistung; sie soll in engem zeitlichen Zusammenhang mit der Leistung stehen.
(2) Die Leistungsprämie wird als Einmalzahlung gewährt. Die Höhe ist der erbrachten Leistung entsprechend zu bemessen. Es kann ein Betrag bis zur Höhe des Anfangsgrundgehaltes der Besoldungsgruppe gewährt werden, der die Besoldungsempfängerin oder der Besoldungsempfänger zum Zeitpunkt der Entscheidung angehört.
(1) Die durch die Tätigkeit des Personalrats und seiner Mitglieder entstehenden Kosten trägt der Bund.
(2) Mitglieder des Personalrats erhalten bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Aufwendungsersatz in entsprechender Anwendung der beamtenrechtlichen Bestimmungen zu Reisekosten und Trennungsgeld. Für den Ersatz von Sachschäden an privaten Kraftfahrzeugen gelten die beamtenrechtlichen Bestimmungen entsprechend.
Gründe
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I.
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Mit Schreiben vom 16. Dezember 2010 bat der Antragsteller um Mitteilung, weshalb sein damaliger Vorsitzender bei der Vergabe von Leistungsprämien nicht berücksichtigt worden sei. Mit Schreiben vom 14. Januar 2011 antwortete die Beteiligte, die Gewährung von Leistungsprämien an freigestellte Personalratsmitglieder sei nicht möglich, weil die Personalratstätigkeit jeder Bewertung entzogen sei; allenfalls eine kurz vor der Freistellung erbrachte herausragende Leistung könne zur Gewährung einer Leistungsprämie während der Freistellungsphase führen.
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Das daraufhin angerufene Verwaltungsgericht hat das Begehren des Antragstellers auf Feststellung, dass die Beteiligte gegen das Benachteiligungsverbot verstößt, wenn sie dem freigestellten Personalratsvorsitzenden allein unter Hinweis auf die Freistellung die Teilnahme an der Leistungsbezahlung nach der Bundesleistungsbesoldungsverordnung verweigert, aus folgenden Gründen als unzulässig abgelehnt: Die Fachkammer für Personalvertretungsrecht sei sachlich unzuständig. Es gehe hier nicht um die Rechtsstellung von Personalvertretungen im Sinne von § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG, sondern um die dienstrechtliche Rechtsstellung eines Mitglieds der Personalvertretung. Diese könne im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren weder vom Personalrat als Gremium noch von einzelnen Personalratsmitgliedern zur Überprüfung gestellt werden. § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG erfasse nicht solche Streitigkeiten, in denen es darum gehe, welche Folgen aus einem personalvertretungsrechtlich bedeutsamen Sachverhalt für die dienstrechtliche Stellung des einzelnen Mitglieds zu ziehen seien. Insofern sei allein das in seiner dienstrechtlichen Stellung betroffene Personalratsmitglied selbst berechtigt, welches - bei Bundesbeamten - den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gemäß § 126 Abs. 1 BBG zu beschreiten habe. Wie ein freigestelltes Personalratsmitglied im Vergleich zu anderen Beamten bei der Leistungsbezahlung zu behandeln sein, betreffe ausschließlich die dienstrechtliche Stellung des Personalratsmitglieds.
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Auf die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht den erstinstanzlichen Beschluss aufgehoben und festgestellt, dass die Beteiligte gegen das Benachteiligungsverbot des § 46 Abs. 3 BPersVG verstößt, wenn sie freigestellten Personalratsmitgliedern allein unter Hinweis auf die Freistellung die Teilnahme an der Leistungsbezahlung nach der Bundesleistungsbesoldungsverordnung verweigert. In den Gründen hat es ausgeführt: Der streitige Antrag betreffe in der im Beschwerdeverfahren modifizierten generellen Form die Rechte des Antragstellers aus dem Bundespersonalvertretungsgesetz und sei damit zulässig. Er sei nicht auf Leistung an das freigestellte Personalratsmitglied gerichtet. Das Feststellungsbegehren des Antragstellers beschränke sich vielmehr ausdrücklich darauf, dass die Verweigerung der Teilnahme an der Leistungsbezahlung allein unter Hinweis auf die Freistellung einen Verstoß gegen §§ 8, 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG darstelle. Damit bildeten die Rechte und Pflichten der Beteiligten aus dem Bundespersonalvertretungsgesetz, nicht aber Rechte und Pflichten des Personalratsmitglieds aus seiner dienstrechtlichen Stellung den wesentlichen Gehalt des Rechtsstreites. Auf die Verletzung des § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG könne sich nicht nur das betroffene Personalratsmitglied berufen, sondern auch der Personalrat in seiner Gesamtheit. Durch die Schutznorm solle auch sichergestellt werden, dass qualifizierte Bedienstete von der Mitarbeit im Personalrat nicht aus Sorge Abstand nähmen, wegen der ehrenamtlichen Tätigkeit ihre beruflichen Perspektiven zurückstellen zu müssen. Um dieser Gefahr wirksam begegnen zu können, reiche es nicht aus, wenn allein den betreffenden Bediensteten ein personalvertretungsrechtliches Abwehrrecht zugebilligt werde. Wollten sie sich der Gefahr nachteiliger Auswirkungen auf ihren beruflichen Werdegang von vornherein nicht aussetzen, verzichteten sie eher auf die Freistellung, als sich auf einen Rechtsstreit mit der Dienststelle über die Auswirkungen des § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG in ihrem konkreten Fall mit ungewissem Ausgang und ungewissen Nebenwirkungen einzulassen. Es sei daher für den Schutz der Institution der Personalvertretung erforderlich, dass der Personalrat als Gremium eine Verletzung der das einzelne Mitglied vor Diskriminierung schützenden Vorschrift des § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG gerichtlich geltend machen könne. Das streitige Begehren sei begründet. Die Verweigerung der Teilnahme an der Leistungsbezahlung allein unter Hinweis auf die Freistellung des Personalratsmitgliedes verstoße gegen § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG.
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Die Beteiligte nimmt zur Begründung ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde auf ihre Ausführungen in den Vorinstanzen Bezug, verteidigt den erstinstanzlichen Beschluss und greift die materiellen Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zum Verstoß gegen das Benachteiligungsverbot an.
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Sie beantragt sinngemäß,
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den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Beschwerde des Antragstellers gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen.
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Der Antragsteller beantragt,
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die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
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Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
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II.
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Die zulässige Rechtsbeschwerde der Beteiligten ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung von Rechtsnormen (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Er ist daher aufzuheben; da der Sachverhalt geklärt ist, entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Danach ist die Beschwerde des Antragstellers gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen. Der Antragsteller ist nicht befugt, gerichtlich klären zu lassen, ob seine Mitglieder in die Leistungsbezahlung einzubeziehen sind.
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1. Allerdings ist das streitige Begehren im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren zu verfolgen.
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a) Diese Frage ist im vorliegenden Fall vom Senat als Rechtsbeschwerdegericht zu prüfen.
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aa) Wie sich aus §§ 65, 88, § 93 Abs. 2 ArbGG ergibt, prüfen die Rechtsmittelgerichte im arbeitsgerichtlichen Beschlussverfahren nicht die Zulässigkeit der Verfahrensart. Die Prüfsperre erstreckt sich darauf, ob über den geltend gemachten Anspruch im Beschlussverfahren oder im Urteilsverfahren zu entscheiden ist (vgl. BAG, Urteil vom 19. März 2003 - 4 AZR 271/02 - BAGE 105, 275 <278> sowie Beschlüsse vom 20. April 1999 - I ABR 72/98 - BAGE 91, 210 <218>, vom 5. Dezember 2007 - 7 ABR 65/06 - AP Nr. 46 zu § 78a BetrVG 1972 Rn. 17, vom 31. August 2010 - 3 ABR 137/09 - AP Nr. 19 zu § 48 ArbGG 1979 Rn. 14 und vom 22. Mai 2012 - 1 ABR 11/11 - juris Rn. 19). Die nach § 83 Abs. 2 BPersVG gebotene sinngemäße Anwendung der genannten Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes bedeutet, dass in den höheren Instanzen des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens nicht mehr zu prüfen ist, ob über den streitigen Anspruch richtigerweise im Urteilsverfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung zu entscheiden ist (vgl. Beschlüsse vom 27. Januar 2004 - BVerwG 6 P 9.03 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 33 S. 12, vom 14. August 2007 - BVerwG 6 PB 5.07 - Buchholz 251.3 § 66 BrPersVG Nr. 2 Rn. 8 f., vom 11. März 2011 - BVerwG 6 PB 19.10 - Buchholz 250 § 84 BPersVG Nr. 1 Rn. 2 und vom 11. Mai 2011 - BVerwG 6 P 4.10 - Buchholz 251.6 § 75 NdsPersVG Nr. 6 Rn. 11).
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bb) Die Prüfsperre tritt nicht ein, wenn das Verwaltungsgericht gegen die verfahrensrechtlichen Bestimmungen verstoßen hat, welche im Zusammenhang mit der Beurteilung der zulässigen Verfahrensart zu beachten sind. Nach § 48 Abs. 1, § 80 Abs. 3 ArbGG gelten für die Zulässigkeit der Verfahrensart die §§ 17 bis 17b GVG entsprechend. Hält das im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren angegangene Verwaltungsgericht diese Verfahrensart für unzulässig, so hat es entsprechend § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG das Verfahren in das Urteilsverfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung zu verweisen. Dies hat durch eine eigenständige Vorabentscheidung zu geschehen, gegen welche nach Maßgabe von § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG die sofortige Beschwerde zum Oberverwaltungsgericht statthaft ist. Hat das Verwaltungsgericht stattdessen den Antrag durch Beschluss nach § 84 ArbGG als unzulässig abgelehnt, so handelte es sich um eine inkorrekte Entscheidung. Gegen diese kann der Antragsteller nach dem Meistbegünstigungsgrundsatz wahlweise entweder die Beschwerde nach § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG oder die Beschwerde nach § 87 Abs. 1 ArbGG einlegen. Im letztgenannten Fall hat das Oberverwaltungsgericht vorab durch eigenständigen Beschluss über die zulässige Verfahrensart zu entscheiden und dabei auch darüber zu befinden, ob es die weitere Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht gemäß § 17a Abs. 4 Satz 4 GVG zulässt (vgl. BAG, Urteile vom 26. März 1992 - 2 AZR 443/91 - AP Nr. 7 zu § 48 ArbGG 1979 Bl. 574 ff. und vom 21. April 1993 - 5 AZR 276/92 - juris Rn. 23 ff., Beschlüsse vom 11. November 1997 - 1 ABR 21/97 - BAGE 87, 64 <67 f.>, vom 20. April 1999 a.a.O. S. 218 und vom 21. Mai 1999 - 5 AZB 31/98 - AP Nr. 1 zu § 611 BGB Zeitungsverlage Bl. 1 318 R, 1 319, Urteil vom 19. März 2003 a.a.O. S. 278, Beschluss vom 22. Mai 2012 - 1 ABR 11/11 - juris Rn. 9).
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cc) Bejaht das Oberverwaltungsgericht - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - im Rahmen seines verfahrensbeendenden Beschlusses nach § 91 ArbGG inzidenter die Zulässigkeit des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens, so handelt es sich wiederum um eine inkorrekte Entscheidung, welche das Rechtsbeschwerdegericht entgegen §§ 65, 93 Abs. 2 ArbGG nicht zu binden vermag. In diesem Fall erstreckt sich die Überprüfung der Entscheidung des Beschwerdegerichts auf die Frage nach der zulässigen Verfahrensart. Eine Zurückverweisung allein wegen der unterbliebenen Entscheidung des Beschwerdegerichts über die Zulassung einer weiteren Beschwerde nach § 17a Abs. 4 Satz 4 GVG scheidet aus Gründen der Verfahrensökonomie aus. Teilt das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens, so entscheidet es abschließend über die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde. Anderenfalls verweist es die Sache durch unanfechtbaren Beschluss ins Urteilsverfahren des zuständigen Verwaltungsgerichts. Diese Verfahrensweise entspricht eher dem Beschleunigungsgebot des § 9 Abs. 1 ArbGG als die erneute Einschaltung des Oberverwaltungsgerichts zwecks Klärung der zulässigen Verfahrensart. Insofern unterscheidet sich die vorliegende Fallgestaltung von derjenigen, in welcher das Beschwerdegericht die Prüfung der von § 65 ArbGG erfassten verfahrensrechtlichen Gesichtspunkte überhaupt unterlassen hatte und das Bundesarbeitsgericht eine Zurückverweisung an die Vorinstanz für geboten erachtet hat (vgl. BAG, Urteile vom 26. März 1992 a.a.O. Bl. 574 R, 575 und vom 21. April 1993 a.a.O. Rn. 28).
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dd) Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht im verfahrensbeendenden Beschluss nach § 84 ArbGG das Begehren des Antragstellers als unzulässig abgelehnt, weil es die Zulässigkeit der Verfahrensart des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens verneint hat. Diese Verfahrensweise war fehlerhaft, weil das Verwaltungsgericht unter Zugrundelegung seiner Rechtsauffassung durch Vorabentscheidung die Sache in das Urteilsverfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung hätte verweisen müssen (§ 48 Abs. 1, § 80 Abs. 3 ArbGG i.V.m. § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG). Die Vorabentscheidung war zudem deswegen geboten, weil die Beteiligte bereits erstinstanzlich die Zulässigkeit der Verfahrensart gerügt hatte (§ 17a Abs. 3 Satz 2 GVG). Zu Recht hat daher das Oberverwaltungsgericht sich - im Rahmen des statthaften Beschwerdeverfahrens - nicht gehindert gesehen, die Frage der zulässigen Verfahrensart zu prüfen. Es hätte jedoch seinerseits die Zulässigkeit des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens durch Vorabentscheidung feststellen und zugleich über die Zulassung der weiteren Beschwerde nach § 17a Abs. 4 Satz 4, 5 GVG befinden müssen. Da dies nicht geschehen ist, ist der Senat befugt, im Rahmen seiner Entscheidung über die Rechtsbeschwerde die Frage der zulässigen Verfahrensart in seine Prüfung einzubeziehen.
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b) Das Begehren des Antragstellers war im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren zu verfolgen. Dieses erstreckt sich nach § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG auf alle Streitigkeiten über die Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretungen. Darum geht es hier. Mit seinem im Beschwerdeverfahren formulierten und in der Rechtsbeschwerdeinstanz weiter verfolgten Antrag macht der Antragsteller geltend, ihm als Personalrat erwachse aus dem personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbot ein Anspruch auf Einbeziehung seiner vom Dienst freigestellten Mitglieder in die Leistungsbezahlung. Darin liegt die Rechtsbehauptung, wonach es zu den Aufgaben und Befugnissen des Personalrats zählt, durch Anrufung der Gerichte für die diskriminierungsfreie Weiterzahlung der Dienstbezüge auch mit Blick auf die Leistungsbezahlung zu sorgen. Ob dies zutrifft, ist eine im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren zu beantwortende Frage.
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2. Dem Antragsteller fehlt es jedoch an der Antragsbefugnis. Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist die Antragsbefugnis gegeben, wenn der Antragsteller durch die begehrte Entscheidung in seiner personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition betroffen werden kann. Das ist regelmäßig nur dann der Fall, wenn er eigene Rechte geltend macht (vgl. Beschlüsse vom 7. April 2010 - BVerwG 6 P 6.09 - BVerwGE 136, 271 = Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 112 Rn. 15, vom 25. Januar 2012 - BVerwGE 6 P 25.10 - BVerwGE 141, 346 Rn. 11 sowie vom 16. April 2012 - BVerwG 6 P 1.11 - juris Rn. 15). Der Personalrat ist von der etwaigen Einbeziehung seiner Mitglieder in die Leistungsbezahlung nicht in eigenen Rechten betroffen.
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a) Nach § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG hat Versäumnis von Arbeitszeit, die zur ordnungsgemäßen Durchführung der Personalratsaufgaben erforderlich ist, keine Minderung der Dienstbezüge oder des Arbeitsentgeltes zur Folge. Es gilt somit das "Lohnausfallprinzip": Den Personalratsmitgliedern bleiben ihre gegenüber dem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber zustehenden Ansprüche auf Dienstbezüge und Arbeitsentgelt erhalten (vgl. Urteil vom 13. September 2001 - BVerwG 2 C 34.00 - Buchholz 251.6 § 39 NdsPersVG Nr. 1 S. 2 und Beschluss vom 27. Januar 2004 - BVerwG 6 P 9.03 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 33 S. 16). Das Lohnausfallprinzip des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG gilt auch für Personalratsmitglieder, die nach § 46 Abs. 3 BPersVG von ihrer dienstlichen Tätigkeit freigestellt sind (vgl. Faber, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 46 Rn. 142; Altvater/Peiseler, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl. 2011, § 46 Rn. 75; Treber, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 4. Aufl. 2012, § 46 Rn. 78; Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonalvertretungsgesetz, 12. Aufl. 2012, § 46 Rn. 9).
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Zwar handelt es sich bei der Regelung in § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG um eine Konkretisierung des allgemeinen personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbots nach § 8 BPersVG (vgl. Urteil vom 13. September 2001 a.a.O. S. 2 f.; Faber, a.a.O. § 46 Rn. 51; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 46 Rn. 27a). Doch findet der Anspruch des Personalratsmitgliedes auf Fortzahlung seiner Dienstbezüge bzw. seines Arbeitsentgeltes seine Grundlage im Beamten- bzw. Arbeitsverhältnis. § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG stellt die Weiterzahlung nur sicher. Bezugsrahmen bleibt aber die Rechtsstellung des Personalratsmitgliedes als Beamter oder Arbeitnehmer. Der Fortzahlungsanspruch ist seinem Wesen nach eine individualrechtliche Rechtsposition, auf welche aus personalvertretungsrechtlichem Anlass - die Tätigkeit des freigestellten Personalratsmitgliedes - die Regelung in § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG einwirkt (vgl. Urteile vom 12. Dezember 1979 - BVerwG 6 P 67.78 - Buchholz 238.390 § 92 SHPersVG Nr. 1 S. 3, vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 C 43.78 - Buchholz 232 § 72 BBG Nr. 18 S. 33 f. und vom 13. September 2001 a.a.O. S. 2; BAG, Beschlüsse vom 30. Januar 1973 - 1 ABR 22/72 - BAGE 25, 23 <25 f.>, vom 21. Mai 1974 - 1 ABR 73/73 - BAGE 26, 156 <160> und vom 18. Juni 1974 - 1 ABR 119/73 - AP Nr. 16 zu § 37 BetrVG 1972 Bl. 544 R, 545; Urteil vom 17. September 1974 - 1 AZR 574/73 - AP Nr. 17 zu § 37 BetrVG 1972 Bl. 190 R; Faber, a.a.O. § 46 Rn. 52 und 273; Altvater/Peiseler, a.a.O. § 46 Rn. 28 und 131b; Treber, a.a.O. § 46 Rn. 22 und 191; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 46 Rn. 101).
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Betrifft somit die Fortzahlungspflicht das individualrechtliche Rechtsverhältnis des Personalratsmitgliedes zu seinem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber, so ist damit die Rechtsbeziehung zwischen Personalrat und Dienststelle nicht berührt. § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG begründet kein eigenes Recht des Personalrats auf Fortzahlung der Dienstbezüge und des Arbeitsentgeltes an seine Mitglieder. Zwar wird durch die Regelung in § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG auch der Personalrat als Institution gestärkt. Diese Wirkung geht jedoch nicht verloren, wenn das einzelne Personalratsmitglied darauf verwiesen ist, seinen Fortzahlungsanspruch beim zuständigen Verwaltungs- oder Arbeitsgericht einzuklagen. In diesen individualrechtlichen Rechtsstreitigkeiten wird das personalvertretungsrechtliche Benachteiligungsverbot in seiner durch § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG gebotenen Ausprägung berücksichtigt. Aus demselben Grund verbietet es sich, in die Vorschrift eine gesetzliche Prozessstandschaft hineinzulesen, welche es dem Personalrat erlaubt, die Weiterzahlungsansprüche seiner Mitglieder in eigenem Namen gerichtlich geltend zu machen.
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b) Nach § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG darf die Freistellung eines Personalratsmitgliedes von seiner dienstlichen Tätigkeit nicht zur Beeinträchtigung seines beruflichen Werdegangs führen. Hierbei handelt es sich ebenfalls um eine Konkretisierung des allgemeinen personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbots, welches nach der Klarstellung in § 8 Halbs. 2 BPersVG auch für die berufliche Entwicklung gilt. Nach § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG kann das Personalratsmitglied unter Umständen verlangen, im Wege einer fiktiven Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs befördert, höhergruppiert oder aus einer höheren Entgeltgruppe bezahlt zu werden. Dabei nimmt die Vorschrift - ebenso wie § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG - Bezug auf das Beschäftigungsverhältnis des Personalratsmitgliedes. Seine Ansprüche sind daher solche aus dem Beamten- oder Arbeitsverhältnis (vgl. Urteil vom 21. September 2006 - BVerwG 2 C 13.05 - BVerwGE 126, 333 = Buchholz 237.8 § 12 RhPLBG Nr. 1 Rn. 13 ff.; BAG, Urteile vom 26. September 1990 - 7 AZR 208/89 - BAGE 66,85 <91, 93>, vom 27. Juni 2001 - 7 AZR 496/99 - BAGE 98, 164 <168 ff.> und vom 14. Juli 2010 - 7 AZR 359/09 - juris Rn. 18 ff.).
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§ 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG verleiht dem Personalrat keinen Anspruch darauf, dass eines seiner Mitglieder befördert, höhergruppiert oder aus einer höheren Entgeltgruppe bezahlt wird. Zwar stärkt die Vorschrift - ebenso wie §§ 8, 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG - den Personalrat als Institution. Zur Entfaltung dieser Wirkung bedarf es jedoch keiner eigenen Rechtsposition des Personalrats. Dass die Regelung in § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG im Rahmen der individualrechtlichen Rechtsstreitigkeit in vollem Umfang zum Tragen kommt, ist aus der zuletzt zitierten Rechtsprechung zu ersehen. Diese entfaltet ihren Richtliniencharakter gegenüber den betroffenen Dienststellen in gleicher Weise wie die kollektivrechtlichen Entscheidungen der Gerichte in Personalvertretungssachen. Ist individualrechtlich geklärt, dass Personalratsmitglieder unter bestimmten Voraussetzungen Ansprüche aus § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG herleiten können, so ist im Allgemeinen die Annahme gerechtfertigt, dass die Dienstellen unter vergleichbaren Umständen ebenso verfahren wären. Die typisierende Annahme des Oberverwaltungsgerichts, Personalratsmitglieder verzichteten eher auf ihre Freistellung, als sich auf einen Rechtsstreit mit ungewissem Ausgang einzulassen, trifft daher nicht zu. Im Übrigen lässt sich der Regelung in § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG ebenso wenig wie derjenigen in § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG ein gesetzgeberisches Konzept entnehmen, wonach der Personalrat berechtigt ist, alle Rechte seiner freigestellten Mitglieder auf Fortzahlung der Bezüge und berufliche Entwicklung selbst wahrzunehmen, um diesen von vornherein jegliches - prozessuales oder berufliches - Risiko abzunehmen.
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c) Nach den dargestellten Grundsätzen kann der Antragsteller keine gerichtliche Klärung verlangen, ob und inwieweit seine beamteten Mitglieder in die Leistungsbezahlung einzubeziehen sind.
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Rechtsgrundlagen für die hier in Rede stehende Leistungsbezahlung an Bundesbeamte sind § 27 Abs. 7 und § 42a des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Juni 2009, BGBl I S. 1434, zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 15. August 2012, BGBl I S. 1670, sowie die Verordnung des Bundes über leistungsbezogene Besoldungsinstrumente (Bundesleistungsbesoldungsverordnung - BLBV) vom 19. Juni 2009, BGBl I S. 2170. Leistungsbezogene Besoldungsinstrumente sind danach Leistungsstufe, Leistungsprämie und Leistungszulage (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BLBV). Bei dauerhaft herausragenden Leistungen kann Beamten der Bundesbesoldungsordnung A für den Zeitraum bis zum Erreichen der nächsten Stufe das Grundgehalt der nächst höheren Stufe als Leistungsstufe gezahlt werden (§ 27 Abs. 7 Satz 1 BBesG i.V.m. § 3 BLBV). Der Abgeltung von herausragenden besonderen Leistungen dient ferner die Gewährung von Leistungsprämien als Einmalzahlungen sowie Leistungszulagen an Beamte der Bundesbesoldungsordnung A (§ 42a Abs. 1 BBesG i.V.m. §§ 4, 5 BLBV).
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aa) Zwei Fallgestaltungen der vorbezeichneten Leistungsbezahlung sind bereits vom Verbot der Minderung der Dienstbezüge nach § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG erfasst. Ist die Leistungsstufe dem Personalratsmitglied vor Beginn seiner Freistellung zuerkannt worden, so ist die Bezahlung aus der höheren Stufe nach Beginn der Freistellung bis zu demjenigen Zeitpunkt fortzusetzen, in welchem das Personalratsmitglied diese Stufe regulär erreicht. Dieser Schluss ist schon deswegen zwingend, weil die Vergabe der Leistungsstufe unwiderruflich ist (vgl. Nr. 3.1 der Durchführungshinweise zur BLBV vom 3. August 2010, GMBl S. 1203; von Kiedrowski, in: Clemens/Millack/Lantermann/Engelking/Henkel, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, § 27 Rn. 69; Kuhlmey, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, § 27 Rn. 63). Demgegenüber sind Leistungszulagen zwar zu befristen und bei Leistungsabfall für die Zukunft zu widerrufen (§ 42a Abs. 2 Satz 5 BBesG i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 3 BLBV). Ist dem Personalratsmitglied jedoch vor Beginn der Freistellung eine Leistungszulage für einen zusammenhängenden Zeitraum gewährt worden (§ 5 Abs. 2 Satz 3 BLBV), der erst nach diesem Zeitpunkt endet, so ist sie weiter zu zahlen. Diese Einordnung der vorbezeichneten - zwischen den Beteiligten ersichtlich hier nicht streitigen - Fallgestaltungen wird vom Bundesministerium des Inneren geteilt. In Abschnitt II seiner "Grundsätzlichen Hinweise zur Rechtslage bei der Behandlung und Förderung freigestellter Personalratsmitglieder" vom 12. März 2002 heißt es dazu zutreffend: "Eine vor der Freistellung erfolgte Gewährung bleibt allerdings durch die Freistellung immer unberührt, d.h. die Freistellung hat auch keine Auswirkungen auf die vorherige Festsetzung der Leistungsstufe und ein Widerruf der Leistungszulage wegen Leistungsabfalls scheidet ebenfalls aus".
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Kommt es daher in einer dieser Fallgestaltungen zum Streitfall, so kann das betroffene beamtete Personalratsmitglied die Fortzahlung der Leistungsstufe bzw. Leistungszulage gerichtlich einklagen. Ein eigenes Recht des Personalrats ist hier ebenso zu verneinen wie in den sonstigen Fällen des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG.
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bb) Allerdings wird auf die Regelung in § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG zurückzugreifen sein, wenn es um eine Leistungsbezahlung geht, über welche nach Beginn der Freistellung erstmals oder erneut zu entscheiden ist (vgl. dazu Faber, a.a.O. § 46 Rn. 164 f.; Altvater/Peiseler a.a.O. § 46 Rn. 80; Ilbertz/Widmaier/Sommer, a.a.O. § 46 Rn. 25 f.; Treber, a.a.O. § 46 Rn. 90; Kuhlmey, a.a.O. § 27 Rn. 68). Das betroffene Personalratsmitglied kann seine etwaigen Rechte mit einer Klage aus dem Beamtenverhältnis verfolgen. Eigene Rechte stehen dem Personalrat auch in dieser Hinsicht nicht zu. Bei der Einbeziehung von Personalratsmitgliedern in die Leistungsbezahlung ist keine andere Beurteilung geboten als in den Fällen, in denen es um Beförderung, Höhergruppierung oder Bezahlung aus einer höheren Entgeltstufe unter dem Gesichtspunkt fiktiver Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs geht.
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cc) Zu einer abweichenden Beurteilung nötigt schließlich nicht die abstrakt-negatorische Formulierung des streitigen Begehrens in der Beschwerdeinstanz, womit der Antragsteller festgestellt wissen will, dass seinen Mitgliedern nicht allein unter Hinweis auf die Freistellung die Teilnahme an der Leistungsbezahlung verweigert werden darf. Auch diesem nach seinem Inhalt abstrakten und seinem Umfang einschränkten Begehren liegt im Kern die Rechtsbehauptung des Antragstellers zu Grunde, dass seine Mitglieder jedenfalls unter bestimmten Voraussetzungen Anspruch auf Teilnahme an der Leistungsbezahlung haben und dabei auch seine spezifischen personalvertretungsrechtliche Rechtsstellung berührt ist. Dies ist jedoch aus den genannten Gründen nicht der Fall.
Tenor
Der Antrag wird auf Kosten der Beklagten abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e
2Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
3Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO sind zum Teil bereits nicht entsprechend den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegt und liegen im Übrigen auf der Grundlage der maßgeblichen fristgerechten Darlegungen, soweit sie fristgerecht sind, nicht vor.
41. Die Berufung kann nicht wegen der von der Beklagten zunächst geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.
5Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.
6Vgl. Beschluss des Senats vom 13. Oktober 2011– 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31, = NRWE, m.w.N.
7Die Beklagte hat als grundsätzlich bedeutsam (allein) die Frage aufgeworfen,
8ob freigestellten Personalratsmitgliedern eine Teilnahme am System der Prämienzahlung für herausragende Leistungen für die Zeit der Freistellung zu gewähren ist.
9Eine Klärung dieser Frage sei nicht nur mit Blick auf die Auswirkungen innerhalb der Zollverwaltung, sondern auch zur Herstellung allgemeiner Rechtssicherheit geboten. Der begehrten Berufungszulassung steht allerdings entgegen, dass nicht schlüssig aufgezeigt wird, dass sich die in Rede stehende (im Übrigen sehr allgemein und weit gefasste, allein auf das Ergebnis und nicht den konkreten Begründungsweg bezogene) Rechtsfrage unter Mitberücksichtigung bereits vorliegender obergerichtlicher und höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht schon aus dem Gesetz heraus hinreichend beantworten lässt. Die kritischen Anmerkungen der Beklagten zu den verschiedenen, jeweils selbstständig tragenden Begründungselementen des angegriffenen Urteils, welche sich unter Gliederungspunkt 1. der Antragsbegründungsschrift vom 23. Januar 2013 anschließen und eher nach Art einer Berufungsbegründung als der Darlegung der Voraussetzungen des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO abgefasst sind, leisten dies ebenfalls nicht. Ihnen lassen sich mit der gebotenen Deutlichkeit auch keine weiteren bzw. detaillierteren Fragen entnehmen, die hier entscheidungserheblich sind und in Bezug auf die zugleich noch ein grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht.
10a) Soweit die Beklagte geltend macht, ein Anspruch des Klägers auf Zahlung der streitigen Leistungsprämien lasse sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus dem in § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG enthaltenen Lohnausfallprinzip herleiten, führt sie zur Begründung (sinngemäß) an, der betroffene Personenkreis der freigestellten Personalratsmitglieder könne nicht zu den Anspruchsberechtigten der in Rede stehenden Geldleistung nach § 42a BBesG i.V.m. § 4 der Bundesleistungsbesoldungsverordnung (BLBV) gezählt werden. Die dort normierte Leistungsprämie knüpfe an eine herausragende besondere (Einzel-)Leistung des Besoldungsempfängers an. Für Beamte wie den Kläger, die von sämtlichen dienstlichen Leistungen freigestellt seien, lasse sich eine solche Leistung nicht beurteilbar feststellen, da die Personalratstätigkeit unberücksichtigt bleiben müsse. Mangels erbrachter Leistung sei damit auch nichts zu honorieren. Leistungsprämien seien vielmehr ein Element der Belohnung und Leistungssteigerung und setzten die Erbringung dienstlicher Tätigkeiten notwendig voraus. Die Beklagte stützt sich in diesem Zusammenhang u.a. auf den Inhalt von Durchführungshinweisen zur BLBV und von Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern. Bei Letzterem handelt es sich aber um allein die Verwaltung bindendes „Innenrecht“, welches für die Norminterpretation durch die Gerichte keine Bindungswirkung entfalten kann.
11Auch in der Sache greift die betreffende Argumentation der Beklagten in ihrem fristgerechten Antragsvorbringen zu kurz; der erst weit nach Ablauf der Antragsbegründungsfrist eingegangene ergänzende Schriftsatz vom 5. September 2013 kann aus Gründen des Prozessrechts nicht mehr berücksichtigt werden, soweit dort im Zulassungsverfahren erstmals weitergehende Argumente angebracht worden sind. Die ursprüngliche Antragsbegründung leidet insbesondere daran, dass sie nicht auf den Inhalt bzw. die Grundlagen und Ziele des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips eingeht, was an sich den Ausgangspunkt der Prüfung einer etwa fehlenden Einschlägigkeit des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG hätte bilden müssen. Das Lohnausfallprinzip ist eine besondere Konkretisierung des allgemeinen personalver-
12tretungsrechtlichen Schlechterstellungsverbots nach § 8 BPersVG. Es betrifft dabei die Frage, ob sich das Versäumnis von Arbeitszeit aufgrund der Wahrnehmung von Aufgaben für den Personalrat negativ („Minderung“) auf die Dienstbezüge oder das Arbeitsentgelt auswirken darf. Solches wird durch die Vorschrift generell ausgeschlossen. Das gilt auch für freigestellte Personalratsmitglieder. An einer Differenzierung zwischen verschiedenen Arten von Dienstbezügen fehlt es in diesem Zusammenhang ebenfalls. Insbesondere finden sich keine ausdrücklichen Ausnahmen oder Einschränkungen für leistungsbezogene Besoldungsbestandteile, wie sie hier in Rede stehen.
13Dass die Leistungsprämie nach § 4 BLBV ein Teil der Besoldung des betroffenen Beamten ist, und zwar ein solcher, der dem Begriff der Dienstbezüge (vgl. § 1 Abs. 2 BBesG) unterfällt, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, hat die Beklagte im Zulassungsverfahren nicht überzeugend angegriffen. Insoweit hätte es, um ggf. einen grundsätzlichen Klärungsbedarf aufzuzeigen, innerhalb der Antragsbegründungsfrist einer Auseinandersetzung mit der Frage bedurft, welchen Begriff der Dienstbezüge (den besoldungsrechtlichen oder einen eigenständig zu bestimmenden) das personalvertretungsrechtliche Lohnausfallprinzip zugrunde legt und ob auch Einmalzahlungen, die nur aus besonderem Anlass zu gewähren sind, mit darunter fallen. Hierzu finden sich indes keine Ausführungen. Ebenso wenig geht die Zulassungsbegründung vom 23. Januar 2013 darauf ein, ob das Merkmal der Minderung der Bezüge ausschließlich auf das zu beziehen ist, was dem Beamten im Zeitpunkt der Freistellung an Besoldung zugestanden hat; eine Leistungsbezahlung, über die erst nach Beginn der Freistellung zu entscheiden gewesen ist, wäre dann vom Anwendungsbereich des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG nicht erfasst.
14Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, BVerwGE 145, 368 = PersR 2013, 178 = juris, Rn. 24 und 26; OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, PersR 2012, 370 = PersV 2012, 346 = juris, Rn. 26 (am Ende).
15Warum die Beklagte der Auffassung ist, Leistungsprämien seien Aufwandsentschädigungen gleich zu behandeln und jedenfalls auch deswegen vom Lohnausfallprinzip auszunehmen, wird nicht ausreichend begründet. Eine hinreichende Parallelität erschließt sich insoweit nicht; sie lässt sich insbesondere nicht schon aus sich heraus annehmen.
16Vgl. nur OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012, a.a.O. = juris, Rn. 27.
17Neben alledem können im vorliegenden Fall etwaige noch nicht hinreichend geklärte Einzelaspekte zur Anwendung des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips auf Leistungsprämien nach § 4 BLBV schon deswegen die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nicht rechtfertigen, weil die diesbezügliche Begründung des erstinstanzlichen Gerichts (UA Seite 6) das angefochtene Urteil nicht (allein) trägt. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr noch aus einem weiteren, selbstständig tragenden Grund der Klage auf Neubescheidung stattgegeben. In einem solchen Fall muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache in Bezug auf sämtliche Begründungen bejaht werden können. Daran fehlt es, denn (auch) hinsichtlich des zweiten Begründungsstandbeins des Verwaltungsgerichts rechtfertigt die Antragsbegründung die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht (siehe nachfolgend b)).
18b) Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung weiter auf den Gesichtspunkt gestützt, bei fehlender Einschlägigkeit des Lohnausfallprinzips ergäbe sich der Anspruch des freigestellten Personalratsmitglieds bei der Vergabe von Leistungsprämien (jedenfalls) aus dem in § 8 BPersVG geregelten allgemeinen Benachteiligungsverbot. Die Beklagte hält dem entgegen, es liege insoweit keine Benachteiligung gegenüber vergleichbaren Beamten vor, die nicht freigestellt sind. Vielmehr ergäbe sich eine ungerechtfertigte Begünstigung für das freigestellte Personalratsmitglied, wenn es an der Ausschüttung von Leistungsprämien nach § 4 BLBV zu beteiligen wäre. Das führt nicht auf eine noch weiter klärungsbedürftige Rechtsfrage. Denn die Rechtsauffassung der Beklagten überzeugt nicht. Sie widerspricht dem Gesetz und lässt sich auch nicht mit dem vereinbaren, was (inzwischen) der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem einschlägigen Zusammenhang entnommen werden kann.
19Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei der Einbeziehung von Personalratsmitgliedern in die Leistungsbezahlung – das meint die leistungsbezogenen Besoldungsinstrumente in ihrer Gesamtheit, also Leistungsstufe, Leistungsprämie und Leistungszulage (§§ 3 bis 5 BLBV) – „keine andere Beurteilung geboten als in den Fällen, in denen es um Beförderung, Höhergruppierung oder Bezahlung aus einer höheren Entgeltstufe unter dem Gesichtspunkt fiktiver Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs geht“.
20Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, a.a.O. = juris, Rn. 26.
21Dem wird grundsätzlich zuzustimmen sein, da ansonsten die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder im Verhältnis zu ihren nicht freigestellten Kollegen wegen ihrer Tätigkeit für den Personalrat in Richtung auf die mögliche Teilhabe an einem bestimmten Besoldungsinstrument von vornherein benachteiligt wäre. Sie wäre nämlich ihrer im Einzelfall realen Chance, wie vergleichbar leistungsstarke nicht freigestellte Kollegen für eine herausragende Einzelleistung zusätzlich zu ihrer sonstigen („normalen“) Besoldung eine Leistungsprämie zu erhalten, generell beraubt, ohne dass es auf das Leistungsvermögen der betroffenen einzelnen Person ankäme. In einem solchen generellen Ausschluss von einem bestimmten Besoldungsinstrument ist ein beachtlicher Nachteil zu sehen. Die Rechtsauffassung der Beklagten wird insoweit mit § 8 BPersVG nicht in Einklang stehen. Auch etwaige Schwierigkeiten der näheren Umsetzung in der Praxis vermögen daran nichts zu ändern.
22Richtig ist, dass die fiktive Nachzeichnung gerade, was Einzelleistungen der hier in Rede stehenden Art betrifft, in der Praxis schwierig zu bewerkstelligen sein mag. Dass gilt aber in gewissem Maße auch für sonstige, etwa für Beförderungen/Stellenbesetzungen notwendige Nachzeichnungen von Beurteilungen und/oder sonstigen beruflichen Entwicklungen. Dass für die hier im Streit stehende Fallgruppe eine Nachzeichnung von vornherein unmöglich wäre,
23dies verneinend auch OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, a.a.O. = juris, Rn. 31,
24wie die Beklagte meint, zeigt das fristgerechte Zulassungsvorbringen in der insoweit gebotenen Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung hingegen nicht schlüssig auf. Zu ergänzendem neuen Vorbringen in dem nachgereichten Schriftsatz vom 5. September 2013 gilt auch an dieser Stelle das dazu oben Ausgeführte entsprechend.
25Zur Klarstellung: Die in Rede stehende Leistungsprämie ist nicht etwa ein Art „Geschenk“ des Dienstherrn, dessen Verteilung in dem zur Verfügung stehenden Gesamtumfang ohne Bindung an den Gleichbehandlungsgrundsatz gewissermaßen nach „Gutsherrnart“ bzw. wahllos nach dem „Gießkannenprinzip“ erfolgen könnte, also keinen nachzuvollziehenden (Grund-)Regeln unterläge. Wohl nur dann gäbe es wirklich keine objektive Grundlage für eine fiktive Nachzeichnung. Die Leistungsprämie hat aber nicht nur eine allgemeine Anreizfunktion, sondern will gerade auch herausgehobene Einzelleistungen bestimmter Beamter besonders honorieren. Das ist ein Vorgang, der üblicherweise zu den Personalakten genommen wird und insofern die berufliche Entwicklung in einem gewissen Grad mit kennzeichnet. Um derartige herausragende Leistungen zu erbringen, bedarf es auf Seiten des Beamten (in aller Regel) einer entsprechend ausgeprägten fachlichen oder persönlichen Befähigung bei zugleich vorhandener Leistungsmotivation.
26Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass hiervon ausgehend eine geeignete Vergleichsgruppe gebildet werden kann, die aus solchen nicht freigestellten Beamten besteht, welche sich nach ihrem Leistungs- und Befähigungsbild einschließlich eines etwa bereits sichtbar gewordenen Entwicklungspotenzials mit dem freigestellten Personalratsmitglied im Zeitpunkt des Beginns von dessen Freistellung in einer wesentlich vergleichbaren Situation befunden haben. Welche Beamte hierunter zu fassen sind, lässt sich dabei insbesondere anhand von Aussagen zum Leistungsstand und -potenzial in dienstlichen Beurteilungen aus der betreffenden Zeit feststellen. Bei einer Orientierung an solchen im beruflichen Werdegang sowie Leistungsstand „vergleichbaren Kollegen“, die nicht notwendig derselben Besoldungsgruppe angehören müssen, wäre es gerade ausgeschlossen, dass der freigestellte Beamte – unzulässig begünstigend – von den Leistungen einzelner weniger Spitzenbeamter profitieren würde, wie die Beklagte meint. Es wäre vielmehr im Einzelnen festzustellen und zu bewerten, wie sich die jeweilige Vergleichsgruppe, was den Erhalt von Leistungsprämien betrifft, tatsächlich weiter entwickelt hat, ob etwa wirklich nur die in den Beurteilungen mit Abstand Leistungsstärksten („Spitzenkräfte“) in den Genuss der Leistungsprämien gekommen sind. Wie der Dienstherr dabei im Einzelnen – ggf. typisierend – vorgeht, liegt in seinem Ermessen. Davon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen. Wegen der Geltungskraft und Bedeutung des personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbots überschreitet es hingegen die Grenzen dieses Ermessens, wenn wie hier die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder aus dem Kreis der potenziell für eine Leistungsprämie nach § 4 BLBV anspruchsberechtigten Beamten von vornherein ausgeschlossen wird.
27Lediglich ergänzend merkt der Senat - wie schon das Verwaltungsgericht (UA Seite 8) - an, dass es ohne Bedeutung für das Ergebnis des vorliegenden Verfahrens ist, wenn der im Streit stehende Anspruch statt aus dem allgemeinen Benachteiligungsverbot nach § 8 BPersVG wegen Vorrang der „lex specialis“ aus § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG herzuleiten wäre, der die Benachteiligung des freigestellten Personalratsmitglieds im beruflichen Werdegang verbietet.
282. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen weist die Rechtssache auch keine tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, wie sie der Zulassungsantrag weiter geltend macht. Solche Schwierigkeiten werden durch die insoweit allein erfolgte Bezugnahme auf die Ausführungen zum Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung nicht hinreichend aufgezeigt. Namentlich lassen jene Ausführungen nicht hervortreten, dass die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels schon als offen bezeichnet werden könnten. Dass eine solche Einschätzung nicht gerechtfertigt ist, ergibt sich entsprechend aus den vorstehenden Ausführungen des Senats unter Gliederungspunkt 1.
29Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.
30Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.
(1) Die durch die Tätigkeit des Personalrats und seiner Mitglieder entstehenden Kosten trägt der Bund.
(2) Mitglieder des Personalrats erhalten bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Aufwendungsersatz in entsprechender Anwendung der beamtenrechtlichen Bestimmungen zu Reisekosten und Trennungsgeld. Für den Ersatz von Sachschäden an privaten Kraftfahrzeugen gelten die beamtenrechtlichen Bestimmungen entsprechend.
(1) Dieses Gesetz regelt die Besoldung der
- 1.
Beamten des Bundes; ausgenommen sind Ehrenbeamte, - 2.
Richter des Bundes; ausgenommen sind ehrenamtliche Richter, - 3.
Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit.
(2) Zur Besoldung gehören folgende Dienstbezüge:
- 1.
Grundgehalt, - 2.
Leistungsbezüge für Professoren sowie hauptberufliche Leiter von Hochschulen und Mitglieder von Leitungsgremien an Hochschulen, - 3.
Familienzuschlag, - 4.
Zulagen, - 5.
Vergütungen, - 6.
Auslandsbesoldung.
(3) Zur Besoldung gehören ferner folgende sonstige Bezüge:
(4) Dieses Gesetz gilt nicht für die öffentlich-rechtlichen Religionsgesellschaften und ihre Verbände.
(1) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Gewährung von Leistungsprämien (Einmalzahlungen) und Leistungszulagen zur Abgeltung herausragender besonderer Leistungen folgender Besoldungsempfänger in Besoldungsgruppen mit aufsteigenden Gehältern zu regeln:
(2) Die Gesamtzahl der in einem Kalenderjahr bei einem Dienstherrn vergebenen Leistungsprämien und Leistungszulagen darf 15 Prozent der Zahl der bei dem Dienstherrn vorhandenen Besoldungsempfänger nach Absatz 1 nicht übersteigen. Die Überschreitung des Prozentsatzes nach Satz 1 ist in dem Umfang zulässig, in dem von der Möglichkeit der Vergabe von Leistungsstufen nach § 27 Absatz 6 Satz 2 kein Gebrauch gemacht wird. In der Verordnung kann zugelassen werden, dass bei Dienstherren mit weniger als sieben Besoldungsempfängern in jedem Kalenderjahr einem Besoldungsempfänger eine Leistungsprämie oder eine Leistungszulage gewährt werden kann. Leistungsprämien und Leistungszulagen sind nicht ruhegehaltfähig; erneute Bewilligungen sind möglich. Die Zahlung von Leistungszulagen ist zu befristen; bei Leistungsabfall sind sie zu widerrufen. Leistungsprämien dürfen das Anfangsgrundgehalt der Besoldungsgruppe des Besoldungsempfängers, Leistungszulagen dürfen monatlich 7 Prozent des Anfangsgrundgehaltes nicht übersteigen. Die Entscheidung über die Bewilligung trifft die zuständige oberste Dienstbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle.
(3) In der Verordnung sind Anrechnungs- oder Ausschlussvorschriften zu Zahlungen, die aus demselben Anlass geleistet werden, vorzusehen. In der Verordnung kann vorgesehen werden, dass Leistungsprämien und Leistungszulagen, die an mehrere Besoldungsempfänger wegen ihrer wesentlichen Beteiligung an einer durch enges arbeitsteiliges Zusammenwirken erbrachten Leistung vergeben werden, zusammen nur als eine Leistungsprämie oder Leistungszulage im Sinne des Absatzes 2 Satz 1 gelten. Leistungsprämien und Leistungszulagen nach Satz 2 dürfen zusammen 250 Prozent des in Absatz 2 Satz 6 geregelten Umfangs nicht übersteigen; maßgeblich ist die höchste Besoldungsgruppe der an der Leistung wesentlich beteiligten Besoldungsempfänger. Für Teilprämien und Teilzulagen, die sich nach den Sätzen 2 und 3 für die einzelnen Besoldungsempfänger ergeben, gilt Absatz 2 Satz 6 entsprechend. Bei Übertragung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt (Grundgehalt) oder bei Gewährung einer Amtszulage können in der Verordnung Anrechnungs- oder Ausschlussvorschriften zu Leistungszulagen vorgesehen werden.
(4) Bis zur Festlegung eines höheren Prozentsatzes entspricht das Vergabebudget für die jeweiligen Leistungsbezahlungsinstrumente mindestens 0,3 Prozent der Ausgaben für die Besoldung im jeweiligen Haushalt. Im Bundeshaushalt werden hiervon jährlich zentral veranschlagte Mittel in Höhe von 31 Millionen Euro zur Verfügung gestellt. Für die Ermittlung der Besoldungsausgaben wird jeweils das vorangegangene Kalenderjahr zugrunde gelegt. Das Vergabebudget ist zweckentsprechend zu verwenden und jährlich vollständig auszuzahlen.
(1) Die durch die Tätigkeit des Personalrats und seiner Mitglieder entstehenden Kosten trägt der Bund.
(2) Mitglieder des Personalrats erhalten bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Aufwendungsersatz in entsprechender Anwendung der beamtenrechtlichen Bestimmungen zu Reisekosten und Trennungsgeld. Für den Ersatz von Sachschäden an privaten Kraftfahrzeugen gelten die beamtenrechtlichen Bestimmungen entsprechend.
Tenor
Der Antrag wird auf Kosten der Beklagten abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e
2Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
3Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO sind zum Teil bereits nicht entsprechend den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegt und liegen im Übrigen auf der Grundlage der maßgeblichen fristgerechten Darlegungen, soweit sie fristgerecht sind, nicht vor.
41. Die Berufung kann nicht wegen der von der Beklagten zunächst geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.
5Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.
6Vgl. Beschluss des Senats vom 13. Oktober 2011– 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31, = NRWE, m.w.N.
7Die Beklagte hat als grundsätzlich bedeutsam (allein) die Frage aufgeworfen,
8ob freigestellten Personalratsmitgliedern eine Teilnahme am System der Prämienzahlung für herausragende Leistungen für die Zeit der Freistellung zu gewähren ist.
9Eine Klärung dieser Frage sei nicht nur mit Blick auf die Auswirkungen innerhalb der Zollverwaltung, sondern auch zur Herstellung allgemeiner Rechtssicherheit geboten. Der begehrten Berufungszulassung steht allerdings entgegen, dass nicht schlüssig aufgezeigt wird, dass sich die in Rede stehende (im Übrigen sehr allgemein und weit gefasste, allein auf das Ergebnis und nicht den konkreten Begründungsweg bezogene) Rechtsfrage unter Mitberücksichtigung bereits vorliegender obergerichtlicher und höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht schon aus dem Gesetz heraus hinreichend beantworten lässt. Die kritischen Anmerkungen der Beklagten zu den verschiedenen, jeweils selbstständig tragenden Begründungselementen des angegriffenen Urteils, welche sich unter Gliederungspunkt 1. der Antragsbegründungsschrift vom 23. Januar 2013 anschließen und eher nach Art einer Berufungsbegründung als der Darlegung der Voraussetzungen des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO abgefasst sind, leisten dies ebenfalls nicht. Ihnen lassen sich mit der gebotenen Deutlichkeit auch keine weiteren bzw. detaillierteren Fragen entnehmen, die hier entscheidungserheblich sind und in Bezug auf die zugleich noch ein grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht.
10a) Soweit die Beklagte geltend macht, ein Anspruch des Klägers auf Zahlung der streitigen Leistungsprämien lasse sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus dem in § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG enthaltenen Lohnausfallprinzip herleiten, führt sie zur Begründung (sinngemäß) an, der betroffene Personenkreis der freigestellten Personalratsmitglieder könne nicht zu den Anspruchsberechtigten der in Rede stehenden Geldleistung nach § 42a BBesG i.V.m. § 4 der Bundesleistungsbesoldungsverordnung (BLBV) gezählt werden. Die dort normierte Leistungsprämie knüpfe an eine herausragende besondere (Einzel-)Leistung des Besoldungsempfängers an. Für Beamte wie den Kläger, die von sämtlichen dienstlichen Leistungen freigestellt seien, lasse sich eine solche Leistung nicht beurteilbar feststellen, da die Personalratstätigkeit unberücksichtigt bleiben müsse. Mangels erbrachter Leistung sei damit auch nichts zu honorieren. Leistungsprämien seien vielmehr ein Element der Belohnung und Leistungssteigerung und setzten die Erbringung dienstlicher Tätigkeiten notwendig voraus. Die Beklagte stützt sich in diesem Zusammenhang u.a. auf den Inhalt von Durchführungshinweisen zur BLBV und von Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern. Bei Letzterem handelt es sich aber um allein die Verwaltung bindendes „Innenrecht“, welches für die Norminterpretation durch die Gerichte keine Bindungswirkung entfalten kann.
11Auch in der Sache greift die betreffende Argumentation der Beklagten in ihrem fristgerechten Antragsvorbringen zu kurz; der erst weit nach Ablauf der Antragsbegründungsfrist eingegangene ergänzende Schriftsatz vom 5. September 2013 kann aus Gründen des Prozessrechts nicht mehr berücksichtigt werden, soweit dort im Zulassungsverfahren erstmals weitergehende Argumente angebracht worden sind. Die ursprüngliche Antragsbegründung leidet insbesondere daran, dass sie nicht auf den Inhalt bzw. die Grundlagen und Ziele des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips eingeht, was an sich den Ausgangspunkt der Prüfung einer etwa fehlenden Einschlägigkeit des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG hätte bilden müssen. Das Lohnausfallprinzip ist eine besondere Konkretisierung des allgemeinen personalver-
12tretungsrechtlichen Schlechterstellungsverbots nach § 8 BPersVG. Es betrifft dabei die Frage, ob sich das Versäumnis von Arbeitszeit aufgrund der Wahrnehmung von Aufgaben für den Personalrat negativ („Minderung“) auf die Dienstbezüge oder das Arbeitsentgelt auswirken darf. Solches wird durch die Vorschrift generell ausgeschlossen. Das gilt auch für freigestellte Personalratsmitglieder. An einer Differenzierung zwischen verschiedenen Arten von Dienstbezügen fehlt es in diesem Zusammenhang ebenfalls. Insbesondere finden sich keine ausdrücklichen Ausnahmen oder Einschränkungen für leistungsbezogene Besoldungsbestandteile, wie sie hier in Rede stehen.
13Dass die Leistungsprämie nach § 4 BLBV ein Teil der Besoldung des betroffenen Beamten ist, und zwar ein solcher, der dem Begriff der Dienstbezüge (vgl. § 1 Abs. 2 BBesG) unterfällt, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, hat die Beklagte im Zulassungsverfahren nicht überzeugend angegriffen. Insoweit hätte es, um ggf. einen grundsätzlichen Klärungsbedarf aufzuzeigen, innerhalb der Antragsbegründungsfrist einer Auseinandersetzung mit der Frage bedurft, welchen Begriff der Dienstbezüge (den besoldungsrechtlichen oder einen eigenständig zu bestimmenden) das personalvertretungsrechtliche Lohnausfallprinzip zugrunde legt und ob auch Einmalzahlungen, die nur aus besonderem Anlass zu gewähren sind, mit darunter fallen. Hierzu finden sich indes keine Ausführungen. Ebenso wenig geht die Zulassungsbegründung vom 23. Januar 2013 darauf ein, ob das Merkmal der Minderung der Bezüge ausschließlich auf das zu beziehen ist, was dem Beamten im Zeitpunkt der Freistellung an Besoldung zugestanden hat; eine Leistungsbezahlung, über die erst nach Beginn der Freistellung zu entscheiden gewesen ist, wäre dann vom Anwendungsbereich des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG nicht erfasst.
14Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, BVerwGE 145, 368 = PersR 2013, 178 = juris, Rn. 24 und 26; OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, PersR 2012, 370 = PersV 2012, 346 = juris, Rn. 26 (am Ende).
15Warum die Beklagte der Auffassung ist, Leistungsprämien seien Aufwandsentschädigungen gleich zu behandeln und jedenfalls auch deswegen vom Lohnausfallprinzip auszunehmen, wird nicht ausreichend begründet. Eine hinreichende Parallelität erschließt sich insoweit nicht; sie lässt sich insbesondere nicht schon aus sich heraus annehmen.
16Vgl. nur OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012, a.a.O. = juris, Rn. 27.
17Neben alledem können im vorliegenden Fall etwaige noch nicht hinreichend geklärte Einzelaspekte zur Anwendung des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips auf Leistungsprämien nach § 4 BLBV schon deswegen die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nicht rechtfertigen, weil die diesbezügliche Begründung des erstinstanzlichen Gerichts (UA Seite 6) das angefochtene Urteil nicht (allein) trägt. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr noch aus einem weiteren, selbstständig tragenden Grund der Klage auf Neubescheidung stattgegeben. In einem solchen Fall muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache in Bezug auf sämtliche Begründungen bejaht werden können. Daran fehlt es, denn (auch) hinsichtlich des zweiten Begründungsstandbeins des Verwaltungsgerichts rechtfertigt die Antragsbegründung die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht (siehe nachfolgend b)).
18b) Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung weiter auf den Gesichtspunkt gestützt, bei fehlender Einschlägigkeit des Lohnausfallprinzips ergäbe sich der Anspruch des freigestellten Personalratsmitglieds bei der Vergabe von Leistungsprämien (jedenfalls) aus dem in § 8 BPersVG geregelten allgemeinen Benachteiligungsverbot. Die Beklagte hält dem entgegen, es liege insoweit keine Benachteiligung gegenüber vergleichbaren Beamten vor, die nicht freigestellt sind. Vielmehr ergäbe sich eine ungerechtfertigte Begünstigung für das freigestellte Personalratsmitglied, wenn es an der Ausschüttung von Leistungsprämien nach § 4 BLBV zu beteiligen wäre. Das führt nicht auf eine noch weiter klärungsbedürftige Rechtsfrage. Denn die Rechtsauffassung der Beklagten überzeugt nicht. Sie widerspricht dem Gesetz und lässt sich auch nicht mit dem vereinbaren, was (inzwischen) der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem einschlägigen Zusammenhang entnommen werden kann.
19Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei der Einbeziehung von Personalratsmitgliedern in die Leistungsbezahlung – das meint die leistungsbezogenen Besoldungsinstrumente in ihrer Gesamtheit, also Leistungsstufe, Leistungsprämie und Leistungszulage (§§ 3 bis 5 BLBV) – „keine andere Beurteilung geboten als in den Fällen, in denen es um Beförderung, Höhergruppierung oder Bezahlung aus einer höheren Entgeltstufe unter dem Gesichtspunkt fiktiver Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs geht“.
20Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, a.a.O. = juris, Rn. 26.
21Dem wird grundsätzlich zuzustimmen sein, da ansonsten die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder im Verhältnis zu ihren nicht freigestellten Kollegen wegen ihrer Tätigkeit für den Personalrat in Richtung auf die mögliche Teilhabe an einem bestimmten Besoldungsinstrument von vornherein benachteiligt wäre. Sie wäre nämlich ihrer im Einzelfall realen Chance, wie vergleichbar leistungsstarke nicht freigestellte Kollegen für eine herausragende Einzelleistung zusätzlich zu ihrer sonstigen („normalen“) Besoldung eine Leistungsprämie zu erhalten, generell beraubt, ohne dass es auf das Leistungsvermögen der betroffenen einzelnen Person ankäme. In einem solchen generellen Ausschluss von einem bestimmten Besoldungsinstrument ist ein beachtlicher Nachteil zu sehen. Die Rechtsauffassung der Beklagten wird insoweit mit § 8 BPersVG nicht in Einklang stehen. Auch etwaige Schwierigkeiten der näheren Umsetzung in der Praxis vermögen daran nichts zu ändern.
22Richtig ist, dass die fiktive Nachzeichnung gerade, was Einzelleistungen der hier in Rede stehenden Art betrifft, in der Praxis schwierig zu bewerkstelligen sein mag. Dass gilt aber in gewissem Maße auch für sonstige, etwa für Beförderungen/Stellenbesetzungen notwendige Nachzeichnungen von Beurteilungen und/oder sonstigen beruflichen Entwicklungen. Dass für die hier im Streit stehende Fallgruppe eine Nachzeichnung von vornherein unmöglich wäre,
23dies verneinend auch OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, a.a.O. = juris, Rn. 31,
24wie die Beklagte meint, zeigt das fristgerechte Zulassungsvorbringen in der insoweit gebotenen Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung hingegen nicht schlüssig auf. Zu ergänzendem neuen Vorbringen in dem nachgereichten Schriftsatz vom 5. September 2013 gilt auch an dieser Stelle das dazu oben Ausgeführte entsprechend.
25Zur Klarstellung: Die in Rede stehende Leistungsprämie ist nicht etwa ein Art „Geschenk“ des Dienstherrn, dessen Verteilung in dem zur Verfügung stehenden Gesamtumfang ohne Bindung an den Gleichbehandlungsgrundsatz gewissermaßen nach „Gutsherrnart“ bzw. wahllos nach dem „Gießkannenprinzip“ erfolgen könnte, also keinen nachzuvollziehenden (Grund-)Regeln unterläge. Wohl nur dann gäbe es wirklich keine objektive Grundlage für eine fiktive Nachzeichnung. Die Leistungsprämie hat aber nicht nur eine allgemeine Anreizfunktion, sondern will gerade auch herausgehobene Einzelleistungen bestimmter Beamter besonders honorieren. Das ist ein Vorgang, der üblicherweise zu den Personalakten genommen wird und insofern die berufliche Entwicklung in einem gewissen Grad mit kennzeichnet. Um derartige herausragende Leistungen zu erbringen, bedarf es auf Seiten des Beamten (in aller Regel) einer entsprechend ausgeprägten fachlichen oder persönlichen Befähigung bei zugleich vorhandener Leistungsmotivation.
26Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass hiervon ausgehend eine geeignete Vergleichsgruppe gebildet werden kann, die aus solchen nicht freigestellten Beamten besteht, welche sich nach ihrem Leistungs- und Befähigungsbild einschließlich eines etwa bereits sichtbar gewordenen Entwicklungspotenzials mit dem freigestellten Personalratsmitglied im Zeitpunkt des Beginns von dessen Freistellung in einer wesentlich vergleichbaren Situation befunden haben. Welche Beamte hierunter zu fassen sind, lässt sich dabei insbesondere anhand von Aussagen zum Leistungsstand und -potenzial in dienstlichen Beurteilungen aus der betreffenden Zeit feststellen. Bei einer Orientierung an solchen im beruflichen Werdegang sowie Leistungsstand „vergleichbaren Kollegen“, die nicht notwendig derselben Besoldungsgruppe angehören müssen, wäre es gerade ausgeschlossen, dass der freigestellte Beamte – unzulässig begünstigend – von den Leistungen einzelner weniger Spitzenbeamter profitieren würde, wie die Beklagte meint. Es wäre vielmehr im Einzelnen festzustellen und zu bewerten, wie sich die jeweilige Vergleichsgruppe, was den Erhalt von Leistungsprämien betrifft, tatsächlich weiter entwickelt hat, ob etwa wirklich nur die in den Beurteilungen mit Abstand Leistungsstärksten („Spitzenkräfte“) in den Genuss der Leistungsprämien gekommen sind. Wie der Dienstherr dabei im Einzelnen – ggf. typisierend – vorgeht, liegt in seinem Ermessen. Davon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen. Wegen der Geltungskraft und Bedeutung des personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbots überschreitet es hingegen die Grenzen dieses Ermessens, wenn wie hier die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder aus dem Kreis der potenziell für eine Leistungsprämie nach § 4 BLBV anspruchsberechtigten Beamten von vornherein ausgeschlossen wird.
27Lediglich ergänzend merkt der Senat - wie schon das Verwaltungsgericht (UA Seite 8) - an, dass es ohne Bedeutung für das Ergebnis des vorliegenden Verfahrens ist, wenn der im Streit stehende Anspruch statt aus dem allgemeinen Benachteiligungsverbot nach § 8 BPersVG wegen Vorrang der „lex specialis“ aus § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG herzuleiten wäre, der die Benachteiligung des freigestellten Personalratsmitglieds im beruflichen Werdegang verbietet.
282. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen weist die Rechtssache auch keine tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, wie sie der Zulassungsantrag weiter geltend macht. Solche Schwierigkeiten werden durch die insoweit allein erfolgte Bezugnahme auf die Ausführungen zum Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung nicht hinreichend aufgezeigt. Namentlich lassen jene Ausführungen nicht hervortreten, dass die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels schon als offen bezeichnet werden könnten. Dass eine solche Einschätzung nicht gerechtfertigt ist, ergibt sich entsprechend aus den vorstehenden Ausführungen des Senats unter Gliederungspunkt 1.
29Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.
30Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.
(1) Die durch die Tätigkeit des Personalrats und seiner Mitglieder entstehenden Kosten trägt der Bund.
(2) Mitglieder des Personalrats erhalten bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Aufwendungsersatz in entsprechender Anwendung der beamtenrechtlichen Bestimmungen zu Reisekosten und Trennungsgeld. Für den Ersatz von Sachschäden an privaten Kraftfahrzeugen gelten die beamtenrechtlichen Bestimmungen entsprechend.
(1) Dieses Gesetz regelt die Besoldung der
- 1.
Beamten des Bundes; ausgenommen sind Ehrenbeamte, - 2.
Richter des Bundes; ausgenommen sind ehrenamtliche Richter, - 3.
Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit.
(2) Zur Besoldung gehören folgende Dienstbezüge:
- 1.
Grundgehalt, - 2.
Leistungsbezüge für Professoren sowie hauptberufliche Leiter von Hochschulen und Mitglieder von Leitungsgremien an Hochschulen, - 3.
Familienzuschlag, - 4.
Zulagen, - 5.
Vergütungen, - 6.
Auslandsbesoldung.
(3) Zur Besoldung gehören ferner folgende sonstige Bezüge:
(4) Dieses Gesetz gilt nicht für die öffentlich-rechtlichen Religionsgesellschaften und ihre Verbände.
Tenor
Der Antrag wird auf Kosten der Beklagten abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e
2Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
3Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO sind zum Teil bereits nicht entsprechend den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegt und liegen im Übrigen auf der Grundlage der maßgeblichen fristgerechten Darlegungen, soweit sie fristgerecht sind, nicht vor.
41. Die Berufung kann nicht wegen der von der Beklagten zunächst geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.
5Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.
6Vgl. Beschluss des Senats vom 13. Oktober 2011– 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31, = NRWE, m.w.N.
7Die Beklagte hat als grundsätzlich bedeutsam (allein) die Frage aufgeworfen,
8ob freigestellten Personalratsmitgliedern eine Teilnahme am System der Prämienzahlung für herausragende Leistungen für die Zeit der Freistellung zu gewähren ist.
9Eine Klärung dieser Frage sei nicht nur mit Blick auf die Auswirkungen innerhalb der Zollverwaltung, sondern auch zur Herstellung allgemeiner Rechtssicherheit geboten. Der begehrten Berufungszulassung steht allerdings entgegen, dass nicht schlüssig aufgezeigt wird, dass sich die in Rede stehende (im Übrigen sehr allgemein und weit gefasste, allein auf das Ergebnis und nicht den konkreten Begründungsweg bezogene) Rechtsfrage unter Mitberücksichtigung bereits vorliegender obergerichtlicher und höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht schon aus dem Gesetz heraus hinreichend beantworten lässt. Die kritischen Anmerkungen der Beklagten zu den verschiedenen, jeweils selbstständig tragenden Begründungselementen des angegriffenen Urteils, welche sich unter Gliederungspunkt 1. der Antragsbegründungsschrift vom 23. Januar 2013 anschließen und eher nach Art einer Berufungsbegründung als der Darlegung der Voraussetzungen des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO abgefasst sind, leisten dies ebenfalls nicht. Ihnen lassen sich mit der gebotenen Deutlichkeit auch keine weiteren bzw. detaillierteren Fragen entnehmen, die hier entscheidungserheblich sind und in Bezug auf die zugleich noch ein grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht.
10a) Soweit die Beklagte geltend macht, ein Anspruch des Klägers auf Zahlung der streitigen Leistungsprämien lasse sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus dem in § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG enthaltenen Lohnausfallprinzip herleiten, führt sie zur Begründung (sinngemäß) an, der betroffene Personenkreis der freigestellten Personalratsmitglieder könne nicht zu den Anspruchsberechtigten der in Rede stehenden Geldleistung nach § 42a BBesG i.V.m. § 4 der Bundesleistungsbesoldungsverordnung (BLBV) gezählt werden. Die dort normierte Leistungsprämie knüpfe an eine herausragende besondere (Einzel-)Leistung des Besoldungsempfängers an. Für Beamte wie den Kläger, die von sämtlichen dienstlichen Leistungen freigestellt seien, lasse sich eine solche Leistung nicht beurteilbar feststellen, da die Personalratstätigkeit unberücksichtigt bleiben müsse. Mangels erbrachter Leistung sei damit auch nichts zu honorieren. Leistungsprämien seien vielmehr ein Element der Belohnung und Leistungssteigerung und setzten die Erbringung dienstlicher Tätigkeiten notwendig voraus. Die Beklagte stützt sich in diesem Zusammenhang u.a. auf den Inhalt von Durchführungshinweisen zur BLBV und von Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern. Bei Letzterem handelt es sich aber um allein die Verwaltung bindendes „Innenrecht“, welches für die Norminterpretation durch die Gerichte keine Bindungswirkung entfalten kann.
11Auch in der Sache greift die betreffende Argumentation der Beklagten in ihrem fristgerechten Antragsvorbringen zu kurz; der erst weit nach Ablauf der Antragsbegründungsfrist eingegangene ergänzende Schriftsatz vom 5. September 2013 kann aus Gründen des Prozessrechts nicht mehr berücksichtigt werden, soweit dort im Zulassungsverfahren erstmals weitergehende Argumente angebracht worden sind. Die ursprüngliche Antragsbegründung leidet insbesondere daran, dass sie nicht auf den Inhalt bzw. die Grundlagen und Ziele des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips eingeht, was an sich den Ausgangspunkt der Prüfung einer etwa fehlenden Einschlägigkeit des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG hätte bilden müssen. Das Lohnausfallprinzip ist eine besondere Konkretisierung des allgemeinen personalver-
12tretungsrechtlichen Schlechterstellungsverbots nach § 8 BPersVG. Es betrifft dabei die Frage, ob sich das Versäumnis von Arbeitszeit aufgrund der Wahrnehmung von Aufgaben für den Personalrat negativ („Minderung“) auf die Dienstbezüge oder das Arbeitsentgelt auswirken darf. Solches wird durch die Vorschrift generell ausgeschlossen. Das gilt auch für freigestellte Personalratsmitglieder. An einer Differenzierung zwischen verschiedenen Arten von Dienstbezügen fehlt es in diesem Zusammenhang ebenfalls. Insbesondere finden sich keine ausdrücklichen Ausnahmen oder Einschränkungen für leistungsbezogene Besoldungsbestandteile, wie sie hier in Rede stehen.
13Dass die Leistungsprämie nach § 4 BLBV ein Teil der Besoldung des betroffenen Beamten ist, und zwar ein solcher, der dem Begriff der Dienstbezüge (vgl. § 1 Abs. 2 BBesG) unterfällt, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, hat die Beklagte im Zulassungsverfahren nicht überzeugend angegriffen. Insoweit hätte es, um ggf. einen grundsätzlichen Klärungsbedarf aufzuzeigen, innerhalb der Antragsbegründungsfrist einer Auseinandersetzung mit der Frage bedurft, welchen Begriff der Dienstbezüge (den besoldungsrechtlichen oder einen eigenständig zu bestimmenden) das personalvertretungsrechtliche Lohnausfallprinzip zugrunde legt und ob auch Einmalzahlungen, die nur aus besonderem Anlass zu gewähren sind, mit darunter fallen. Hierzu finden sich indes keine Ausführungen. Ebenso wenig geht die Zulassungsbegründung vom 23. Januar 2013 darauf ein, ob das Merkmal der Minderung der Bezüge ausschließlich auf das zu beziehen ist, was dem Beamten im Zeitpunkt der Freistellung an Besoldung zugestanden hat; eine Leistungsbezahlung, über die erst nach Beginn der Freistellung zu entscheiden gewesen ist, wäre dann vom Anwendungsbereich des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG nicht erfasst.
14Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, BVerwGE 145, 368 = PersR 2013, 178 = juris, Rn. 24 und 26; OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, PersR 2012, 370 = PersV 2012, 346 = juris, Rn. 26 (am Ende).
15Warum die Beklagte der Auffassung ist, Leistungsprämien seien Aufwandsentschädigungen gleich zu behandeln und jedenfalls auch deswegen vom Lohnausfallprinzip auszunehmen, wird nicht ausreichend begründet. Eine hinreichende Parallelität erschließt sich insoweit nicht; sie lässt sich insbesondere nicht schon aus sich heraus annehmen.
16Vgl. nur OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012, a.a.O. = juris, Rn. 27.
17Neben alledem können im vorliegenden Fall etwaige noch nicht hinreichend geklärte Einzelaspekte zur Anwendung des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips auf Leistungsprämien nach § 4 BLBV schon deswegen die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nicht rechtfertigen, weil die diesbezügliche Begründung des erstinstanzlichen Gerichts (UA Seite 6) das angefochtene Urteil nicht (allein) trägt. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr noch aus einem weiteren, selbstständig tragenden Grund der Klage auf Neubescheidung stattgegeben. In einem solchen Fall muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache in Bezug auf sämtliche Begründungen bejaht werden können. Daran fehlt es, denn (auch) hinsichtlich des zweiten Begründungsstandbeins des Verwaltungsgerichts rechtfertigt die Antragsbegründung die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht (siehe nachfolgend b)).
18b) Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung weiter auf den Gesichtspunkt gestützt, bei fehlender Einschlägigkeit des Lohnausfallprinzips ergäbe sich der Anspruch des freigestellten Personalratsmitglieds bei der Vergabe von Leistungsprämien (jedenfalls) aus dem in § 8 BPersVG geregelten allgemeinen Benachteiligungsverbot. Die Beklagte hält dem entgegen, es liege insoweit keine Benachteiligung gegenüber vergleichbaren Beamten vor, die nicht freigestellt sind. Vielmehr ergäbe sich eine ungerechtfertigte Begünstigung für das freigestellte Personalratsmitglied, wenn es an der Ausschüttung von Leistungsprämien nach § 4 BLBV zu beteiligen wäre. Das führt nicht auf eine noch weiter klärungsbedürftige Rechtsfrage. Denn die Rechtsauffassung der Beklagten überzeugt nicht. Sie widerspricht dem Gesetz und lässt sich auch nicht mit dem vereinbaren, was (inzwischen) der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem einschlägigen Zusammenhang entnommen werden kann.
19Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei der Einbeziehung von Personalratsmitgliedern in die Leistungsbezahlung – das meint die leistungsbezogenen Besoldungsinstrumente in ihrer Gesamtheit, also Leistungsstufe, Leistungsprämie und Leistungszulage (§§ 3 bis 5 BLBV) – „keine andere Beurteilung geboten als in den Fällen, in denen es um Beförderung, Höhergruppierung oder Bezahlung aus einer höheren Entgeltstufe unter dem Gesichtspunkt fiktiver Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs geht“.
20Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, a.a.O. = juris, Rn. 26.
21Dem wird grundsätzlich zuzustimmen sein, da ansonsten die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder im Verhältnis zu ihren nicht freigestellten Kollegen wegen ihrer Tätigkeit für den Personalrat in Richtung auf die mögliche Teilhabe an einem bestimmten Besoldungsinstrument von vornherein benachteiligt wäre. Sie wäre nämlich ihrer im Einzelfall realen Chance, wie vergleichbar leistungsstarke nicht freigestellte Kollegen für eine herausragende Einzelleistung zusätzlich zu ihrer sonstigen („normalen“) Besoldung eine Leistungsprämie zu erhalten, generell beraubt, ohne dass es auf das Leistungsvermögen der betroffenen einzelnen Person ankäme. In einem solchen generellen Ausschluss von einem bestimmten Besoldungsinstrument ist ein beachtlicher Nachteil zu sehen. Die Rechtsauffassung der Beklagten wird insoweit mit § 8 BPersVG nicht in Einklang stehen. Auch etwaige Schwierigkeiten der näheren Umsetzung in der Praxis vermögen daran nichts zu ändern.
22Richtig ist, dass die fiktive Nachzeichnung gerade, was Einzelleistungen der hier in Rede stehenden Art betrifft, in der Praxis schwierig zu bewerkstelligen sein mag. Dass gilt aber in gewissem Maße auch für sonstige, etwa für Beförderungen/Stellenbesetzungen notwendige Nachzeichnungen von Beurteilungen und/oder sonstigen beruflichen Entwicklungen. Dass für die hier im Streit stehende Fallgruppe eine Nachzeichnung von vornherein unmöglich wäre,
23dies verneinend auch OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, a.a.O. = juris, Rn. 31,
24wie die Beklagte meint, zeigt das fristgerechte Zulassungsvorbringen in der insoweit gebotenen Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung hingegen nicht schlüssig auf. Zu ergänzendem neuen Vorbringen in dem nachgereichten Schriftsatz vom 5. September 2013 gilt auch an dieser Stelle das dazu oben Ausgeführte entsprechend.
25Zur Klarstellung: Die in Rede stehende Leistungsprämie ist nicht etwa ein Art „Geschenk“ des Dienstherrn, dessen Verteilung in dem zur Verfügung stehenden Gesamtumfang ohne Bindung an den Gleichbehandlungsgrundsatz gewissermaßen nach „Gutsherrnart“ bzw. wahllos nach dem „Gießkannenprinzip“ erfolgen könnte, also keinen nachzuvollziehenden (Grund-)Regeln unterläge. Wohl nur dann gäbe es wirklich keine objektive Grundlage für eine fiktive Nachzeichnung. Die Leistungsprämie hat aber nicht nur eine allgemeine Anreizfunktion, sondern will gerade auch herausgehobene Einzelleistungen bestimmter Beamter besonders honorieren. Das ist ein Vorgang, der üblicherweise zu den Personalakten genommen wird und insofern die berufliche Entwicklung in einem gewissen Grad mit kennzeichnet. Um derartige herausragende Leistungen zu erbringen, bedarf es auf Seiten des Beamten (in aller Regel) einer entsprechend ausgeprägten fachlichen oder persönlichen Befähigung bei zugleich vorhandener Leistungsmotivation.
26Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass hiervon ausgehend eine geeignete Vergleichsgruppe gebildet werden kann, die aus solchen nicht freigestellten Beamten besteht, welche sich nach ihrem Leistungs- und Befähigungsbild einschließlich eines etwa bereits sichtbar gewordenen Entwicklungspotenzials mit dem freigestellten Personalratsmitglied im Zeitpunkt des Beginns von dessen Freistellung in einer wesentlich vergleichbaren Situation befunden haben. Welche Beamte hierunter zu fassen sind, lässt sich dabei insbesondere anhand von Aussagen zum Leistungsstand und -potenzial in dienstlichen Beurteilungen aus der betreffenden Zeit feststellen. Bei einer Orientierung an solchen im beruflichen Werdegang sowie Leistungsstand „vergleichbaren Kollegen“, die nicht notwendig derselben Besoldungsgruppe angehören müssen, wäre es gerade ausgeschlossen, dass der freigestellte Beamte – unzulässig begünstigend – von den Leistungen einzelner weniger Spitzenbeamter profitieren würde, wie die Beklagte meint. Es wäre vielmehr im Einzelnen festzustellen und zu bewerten, wie sich die jeweilige Vergleichsgruppe, was den Erhalt von Leistungsprämien betrifft, tatsächlich weiter entwickelt hat, ob etwa wirklich nur die in den Beurteilungen mit Abstand Leistungsstärksten („Spitzenkräfte“) in den Genuss der Leistungsprämien gekommen sind. Wie der Dienstherr dabei im Einzelnen – ggf. typisierend – vorgeht, liegt in seinem Ermessen. Davon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen. Wegen der Geltungskraft und Bedeutung des personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbots überschreitet es hingegen die Grenzen dieses Ermessens, wenn wie hier die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder aus dem Kreis der potenziell für eine Leistungsprämie nach § 4 BLBV anspruchsberechtigten Beamten von vornherein ausgeschlossen wird.
27Lediglich ergänzend merkt der Senat - wie schon das Verwaltungsgericht (UA Seite 8) - an, dass es ohne Bedeutung für das Ergebnis des vorliegenden Verfahrens ist, wenn der im Streit stehende Anspruch statt aus dem allgemeinen Benachteiligungsverbot nach § 8 BPersVG wegen Vorrang der „lex specialis“ aus § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG herzuleiten wäre, der die Benachteiligung des freigestellten Personalratsmitglieds im beruflichen Werdegang verbietet.
282. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen weist die Rechtssache auch keine tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, wie sie der Zulassungsantrag weiter geltend macht. Solche Schwierigkeiten werden durch die insoweit allein erfolgte Bezugnahme auf die Ausführungen zum Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung nicht hinreichend aufgezeigt. Namentlich lassen jene Ausführungen nicht hervortreten, dass die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels schon als offen bezeichnet werden könnten. Dass eine solche Einschätzung nicht gerechtfertigt ist, ergibt sich entsprechend aus den vorstehenden Ausführungen des Senats unter Gliederungspunkt 1.
29Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.
30Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.
Für die Dienststelle handelt ihre Leiterin oder ihr Leiter. Sie oder er kann sich bei Verhinderung durch ihre oder seine ständige Vertreterin oder ihren oder seinen ständigen Vertreter vertreten lassen. Bei obersten Dienstbehörden kann die Leiterin oder der Leiter der Dienststelle auch die Leiterin oder den Leiter der Abteilung für Personal- und Verwaltungsangelegenheiten, bei Bundesoberbehörden ohne nachgeordnete Dienststellen und bei Behörden der Mittelstufe auch die jeweils entsprechende Abteilungsleiterin oder den jeweils entsprechenden Abteilungsleiter zur Vertreterin oder zum Vertreter bestimmen. Die Vertretung durch sonstige Beauftragte ist zulässig, sofern der Personalrat sich mit dieser Beauftragung einverstanden erklärt.
(1) Die durch die Tätigkeit des Personalrats und seiner Mitglieder entstehenden Kosten trägt der Bund.
(2) Mitglieder des Personalrats erhalten bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Aufwendungsersatz in entsprechender Anwendung der beamtenrechtlichen Bestimmungen zu Reisekosten und Trennungsgeld. Für den Ersatz von Sachschäden an privaten Kraftfahrzeugen gelten die beamtenrechtlichen Bestimmungen entsprechend.
Tenor
Der Antrag wird auf Kosten der Beklagten abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e
2Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
3Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO sind zum Teil bereits nicht entsprechend den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegt und liegen im Übrigen auf der Grundlage der maßgeblichen fristgerechten Darlegungen, soweit sie fristgerecht sind, nicht vor.
41. Die Berufung kann nicht wegen der von der Beklagten zunächst geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.
5Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.
6Vgl. Beschluss des Senats vom 13. Oktober 2011– 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31, = NRWE, m.w.N.
7Die Beklagte hat als grundsätzlich bedeutsam (allein) die Frage aufgeworfen,
8ob freigestellten Personalratsmitgliedern eine Teilnahme am System der Prämienzahlung für herausragende Leistungen für die Zeit der Freistellung zu gewähren ist.
9Eine Klärung dieser Frage sei nicht nur mit Blick auf die Auswirkungen innerhalb der Zollverwaltung, sondern auch zur Herstellung allgemeiner Rechtssicherheit geboten. Der begehrten Berufungszulassung steht allerdings entgegen, dass nicht schlüssig aufgezeigt wird, dass sich die in Rede stehende (im Übrigen sehr allgemein und weit gefasste, allein auf das Ergebnis und nicht den konkreten Begründungsweg bezogene) Rechtsfrage unter Mitberücksichtigung bereits vorliegender obergerichtlicher und höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht schon aus dem Gesetz heraus hinreichend beantworten lässt. Die kritischen Anmerkungen der Beklagten zu den verschiedenen, jeweils selbstständig tragenden Begründungselementen des angegriffenen Urteils, welche sich unter Gliederungspunkt 1. der Antragsbegründungsschrift vom 23. Januar 2013 anschließen und eher nach Art einer Berufungsbegründung als der Darlegung der Voraussetzungen des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO abgefasst sind, leisten dies ebenfalls nicht. Ihnen lassen sich mit der gebotenen Deutlichkeit auch keine weiteren bzw. detaillierteren Fragen entnehmen, die hier entscheidungserheblich sind und in Bezug auf die zugleich noch ein grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht.
10a) Soweit die Beklagte geltend macht, ein Anspruch des Klägers auf Zahlung der streitigen Leistungsprämien lasse sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus dem in § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG enthaltenen Lohnausfallprinzip herleiten, führt sie zur Begründung (sinngemäß) an, der betroffene Personenkreis der freigestellten Personalratsmitglieder könne nicht zu den Anspruchsberechtigten der in Rede stehenden Geldleistung nach § 42a BBesG i.V.m. § 4 der Bundesleistungsbesoldungsverordnung (BLBV) gezählt werden. Die dort normierte Leistungsprämie knüpfe an eine herausragende besondere (Einzel-)Leistung des Besoldungsempfängers an. Für Beamte wie den Kläger, die von sämtlichen dienstlichen Leistungen freigestellt seien, lasse sich eine solche Leistung nicht beurteilbar feststellen, da die Personalratstätigkeit unberücksichtigt bleiben müsse. Mangels erbrachter Leistung sei damit auch nichts zu honorieren. Leistungsprämien seien vielmehr ein Element der Belohnung und Leistungssteigerung und setzten die Erbringung dienstlicher Tätigkeiten notwendig voraus. Die Beklagte stützt sich in diesem Zusammenhang u.a. auf den Inhalt von Durchführungshinweisen zur BLBV und von Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern. Bei Letzterem handelt es sich aber um allein die Verwaltung bindendes „Innenrecht“, welches für die Norminterpretation durch die Gerichte keine Bindungswirkung entfalten kann.
11Auch in der Sache greift die betreffende Argumentation der Beklagten in ihrem fristgerechten Antragsvorbringen zu kurz; der erst weit nach Ablauf der Antragsbegründungsfrist eingegangene ergänzende Schriftsatz vom 5. September 2013 kann aus Gründen des Prozessrechts nicht mehr berücksichtigt werden, soweit dort im Zulassungsverfahren erstmals weitergehende Argumente angebracht worden sind. Die ursprüngliche Antragsbegründung leidet insbesondere daran, dass sie nicht auf den Inhalt bzw. die Grundlagen und Ziele des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips eingeht, was an sich den Ausgangspunkt der Prüfung einer etwa fehlenden Einschlägigkeit des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG hätte bilden müssen. Das Lohnausfallprinzip ist eine besondere Konkretisierung des allgemeinen personalver-
12tretungsrechtlichen Schlechterstellungsverbots nach § 8 BPersVG. Es betrifft dabei die Frage, ob sich das Versäumnis von Arbeitszeit aufgrund der Wahrnehmung von Aufgaben für den Personalrat negativ („Minderung“) auf die Dienstbezüge oder das Arbeitsentgelt auswirken darf. Solches wird durch die Vorschrift generell ausgeschlossen. Das gilt auch für freigestellte Personalratsmitglieder. An einer Differenzierung zwischen verschiedenen Arten von Dienstbezügen fehlt es in diesem Zusammenhang ebenfalls. Insbesondere finden sich keine ausdrücklichen Ausnahmen oder Einschränkungen für leistungsbezogene Besoldungsbestandteile, wie sie hier in Rede stehen.
13Dass die Leistungsprämie nach § 4 BLBV ein Teil der Besoldung des betroffenen Beamten ist, und zwar ein solcher, der dem Begriff der Dienstbezüge (vgl. § 1 Abs. 2 BBesG) unterfällt, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, hat die Beklagte im Zulassungsverfahren nicht überzeugend angegriffen. Insoweit hätte es, um ggf. einen grundsätzlichen Klärungsbedarf aufzuzeigen, innerhalb der Antragsbegründungsfrist einer Auseinandersetzung mit der Frage bedurft, welchen Begriff der Dienstbezüge (den besoldungsrechtlichen oder einen eigenständig zu bestimmenden) das personalvertretungsrechtliche Lohnausfallprinzip zugrunde legt und ob auch Einmalzahlungen, die nur aus besonderem Anlass zu gewähren sind, mit darunter fallen. Hierzu finden sich indes keine Ausführungen. Ebenso wenig geht die Zulassungsbegründung vom 23. Januar 2013 darauf ein, ob das Merkmal der Minderung der Bezüge ausschließlich auf das zu beziehen ist, was dem Beamten im Zeitpunkt der Freistellung an Besoldung zugestanden hat; eine Leistungsbezahlung, über die erst nach Beginn der Freistellung zu entscheiden gewesen ist, wäre dann vom Anwendungsbereich des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG nicht erfasst.
14Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, BVerwGE 145, 368 = PersR 2013, 178 = juris, Rn. 24 und 26; OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, PersR 2012, 370 = PersV 2012, 346 = juris, Rn. 26 (am Ende).
15Warum die Beklagte der Auffassung ist, Leistungsprämien seien Aufwandsentschädigungen gleich zu behandeln und jedenfalls auch deswegen vom Lohnausfallprinzip auszunehmen, wird nicht ausreichend begründet. Eine hinreichende Parallelität erschließt sich insoweit nicht; sie lässt sich insbesondere nicht schon aus sich heraus annehmen.
16Vgl. nur OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012, a.a.O. = juris, Rn. 27.
17Neben alledem können im vorliegenden Fall etwaige noch nicht hinreichend geklärte Einzelaspekte zur Anwendung des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips auf Leistungsprämien nach § 4 BLBV schon deswegen die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nicht rechtfertigen, weil die diesbezügliche Begründung des erstinstanzlichen Gerichts (UA Seite 6) das angefochtene Urteil nicht (allein) trägt. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr noch aus einem weiteren, selbstständig tragenden Grund der Klage auf Neubescheidung stattgegeben. In einem solchen Fall muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache in Bezug auf sämtliche Begründungen bejaht werden können. Daran fehlt es, denn (auch) hinsichtlich des zweiten Begründungsstandbeins des Verwaltungsgerichts rechtfertigt die Antragsbegründung die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht (siehe nachfolgend b)).
18b) Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung weiter auf den Gesichtspunkt gestützt, bei fehlender Einschlägigkeit des Lohnausfallprinzips ergäbe sich der Anspruch des freigestellten Personalratsmitglieds bei der Vergabe von Leistungsprämien (jedenfalls) aus dem in § 8 BPersVG geregelten allgemeinen Benachteiligungsverbot. Die Beklagte hält dem entgegen, es liege insoweit keine Benachteiligung gegenüber vergleichbaren Beamten vor, die nicht freigestellt sind. Vielmehr ergäbe sich eine ungerechtfertigte Begünstigung für das freigestellte Personalratsmitglied, wenn es an der Ausschüttung von Leistungsprämien nach § 4 BLBV zu beteiligen wäre. Das führt nicht auf eine noch weiter klärungsbedürftige Rechtsfrage. Denn die Rechtsauffassung der Beklagten überzeugt nicht. Sie widerspricht dem Gesetz und lässt sich auch nicht mit dem vereinbaren, was (inzwischen) der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem einschlägigen Zusammenhang entnommen werden kann.
19Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei der Einbeziehung von Personalratsmitgliedern in die Leistungsbezahlung – das meint die leistungsbezogenen Besoldungsinstrumente in ihrer Gesamtheit, also Leistungsstufe, Leistungsprämie und Leistungszulage (§§ 3 bis 5 BLBV) – „keine andere Beurteilung geboten als in den Fällen, in denen es um Beförderung, Höhergruppierung oder Bezahlung aus einer höheren Entgeltstufe unter dem Gesichtspunkt fiktiver Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs geht“.
20Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, a.a.O. = juris, Rn. 26.
21Dem wird grundsätzlich zuzustimmen sein, da ansonsten die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder im Verhältnis zu ihren nicht freigestellten Kollegen wegen ihrer Tätigkeit für den Personalrat in Richtung auf die mögliche Teilhabe an einem bestimmten Besoldungsinstrument von vornherein benachteiligt wäre. Sie wäre nämlich ihrer im Einzelfall realen Chance, wie vergleichbar leistungsstarke nicht freigestellte Kollegen für eine herausragende Einzelleistung zusätzlich zu ihrer sonstigen („normalen“) Besoldung eine Leistungsprämie zu erhalten, generell beraubt, ohne dass es auf das Leistungsvermögen der betroffenen einzelnen Person ankäme. In einem solchen generellen Ausschluss von einem bestimmten Besoldungsinstrument ist ein beachtlicher Nachteil zu sehen. Die Rechtsauffassung der Beklagten wird insoweit mit § 8 BPersVG nicht in Einklang stehen. Auch etwaige Schwierigkeiten der näheren Umsetzung in der Praxis vermögen daran nichts zu ändern.
22Richtig ist, dass die fiktive Nachzeichnung gerade, was Einzelleistungen der hier in Rede stehenden Art betrifft, in der Praxis schwierig zu bewerkstelligen sein mag. Dass gilt aber in gewissem Maße auch für sonstige, etwa für Beförderungen/Stellenbesetzungen notwendige Nachzeichnungen von Beurteilungen und/oder sonstigen beruflichen Entwicklungen. Dass für die hier im Streit stehende Fallgruppe eine Nachzeichnung von vornherein unmöglich wäre,
23dies verneinend auch OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, a.a.O. = juris, Rn. 31,
24wie die Beklagte meint, zeigt das fristgerechte Zulassungsvorbringen in der insoweit gebotenen Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung hingegen nicht schlüssig auf. Zu ergänzendem neuen Vorbringen in dem nachgereichten Schriftsatz vom 5. September 2013 gilt auch an dieser Stelle das dazu oben Ausgeführte entsprechend.
25Zur Klarstellung: Die in Rede stehende Leistungsprämie ist nicht etwa ein Art „Geschenk“ des Dienstherrn, dessen Verteilung in dem zur Verfügung stehenden Gesamtumfang ohne Bindung an den Gleichbehandlungsgrundsatz gewissermaßen nach „Gutsherrnart“ bzw. wahllos nach dem „Gießkannenprinzip“ erfolgen könnte, also keinen nachzuvollziehenden (Grund-)Regeln unterläge. Wohl nur dann gäbe es wirklich keine objektive Grundlage für eine fiktive Nachzeichnung. Die Leistungsprämie hat aber nicht nur eine allgemeine Anreizfunktion, sondern will gerade auch herausgehobene Einzelleistungen bestimmter Beamter besonders honorieren. Das ist ein Vorgang, der üblicherweise zu den Personalakten genommen wird und insofern die berufliche Entwicklung in einem gewissen Grad mit kennzeichnet. Um derartige herausragende Leistungen zu erbringen, bedarf es auf Seiten des Beamten (in aller Regel) einer entsprechend ausgeprägten fachlichen oder persönlichen Befähigung bei zugleich vorhandener Leistungsmotivation.
26Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass hiervon ausgehend eine geeignete Vergleichsgruppe gebildet werden kann, die aus solchen nicht freigestellten Beamten besteht, welche sich nach ihrem Leistungs- und Befähigungsbild einschließlich eines etwa bereits sichtbar gewordenen Entwicklungspotenzials mit dem freigestellten Personalratsmitglied im Zeitpunkt des Beginns von dessen Freistellung in einer wesentlich vergleichbaren Situation befunden haben. Welche Beamte hierunter zu fassen sind, lässt sich dabei insbesondere anhand von Aussagen zum Leistungsstand und -potenzial in dienstlichen Beurteilungen aus der betreffenden Zeit feststellen. Bei einer Orientierung an solchen im beruflichen Werdegang sowie Leistungsstand „vergleichbaren Kollegen“, die nicht notwendig derselben Besoldungsgruppe angehören müssen, wäre es gerade ausgeschlossen, dass der freigestellte Beamte – unzulässig begünstigend – von den Leistungen einzelner weniger Spitzenbeamter profitieren würde, wie die Beklagte meint. Es wäre vielmehr im Einzelnen festzustellen und zu bewerten, wie sich die jeweilige Vergleichsgruppe, was den Erhalt von Leistungsprämien betrifft, tatsächlich weiter entwickelt hat, ob etwa wirklich nur die in den Beurteilungen mit Abstand Leistungsstärksten („Spitzenkräfte“) in den Genuss der Leistungsprämien gekommen sind. Wie der Dienstherr dabei im Einzelnen – ggf. typisierend – vorgeht, liegt in seinem Ermessen. Davon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen. Wegen der Geltungskraft und Bedeutung des personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbots überschreitet es hingegen die Grenzen dieses Ermessens, wenn wie hier die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder aus dem Kreis der potenziell für eine Leistungsprämie nach § 4 BLBV anspruchsberechtigten Beamten von vornherein ausgeschlossen wird.
27Lediglich ergänzend merkt der Senat - wie schon das Verwaltungsgericht (UA Seite 8) - an, dass es ohne Bedeutung für das Ergebnis des vorliegenden Verfahrens ist, wenn der im Streit stehende Anspruch statt aus dem allgemeinen Benachteiligungsverbot nach § 8 BPersVG wegen Vorrang der „lex specialis“ aus § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG herzuleiten wäre, der die Benachteiligung des freigestellten Personalratsmitglieds im beruflichen Werdegang verbietet.
282. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen weist die Rechtssache auch keine tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, wie sie der Zulassungsantrag weiter geltend macht. Solche Schwierigkeiten werden durch die insoweit allein erfolgte Bezugnahme auf die Ausführungen zum Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung nicht hinreichend aufgezeigt. Namentlich lassen jene Ausführungen nicht hervortreten, dass die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels schon als offen bezeichnet werden könnten. Dass eine solche Einschätzung nicht gerechtfertigt ist, ergibt sich entsprechend aus den vorstehenden Ausführungen des Senats unter Gliederungspunkt 1.
29Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.
30Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.
Für die Dienststelle handelt ihre Leiterin oder ihr Leiter. Sie oder er kann sich bei Verhinderung durch ihre oder seine ständige Vertreterin oder ihren oder seinen ständigen Vertreter vertreten lassen. Bei obersten Dienstbehörden kann die Leiterin oder der Leiter der Dienststelle auch die Leiterin oder den Leiter der Abteilung für Personal- und Verwaltungsangelegenheiten, bei Bundesoberbehörden ohne nachgeordnete Dienststellen und bei Behörden der Mittelstufe auch die jeweils entsprechende Abteilungsleiterin oder den jeweils entsprechenden Abteilungsleiter zur Vertreterin oder zum Vertreter bestimmen. Die Vertretung durch sonstige Beauftragte ist zulässig, sofern der Personalrat sich mit dieser Beauftragung einverstanden erklärt.
(1) Die durch die Tätigkeit des Personalrats und seiner Mitglieder entstehenden Kosten trägt der Bund.
(2) Mitglieder des Personalrats erhalten bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Aufwendungsersatz in entsprechender Anwendung der beamtenrechtlichen Bestimmungen zu Reisekosten und Trennungsgeld. Für den Ersatz von Sachschäden an privaten Kraftfahrzeugen gelten die beamtenrechtlichen Bestimmungen entsprechend.
Für die Dienststelle handelt ihre Leiterin oder ihr Leiter. Sie oder er kann sich bei Verhinderung durch ihre oder seine ständige Vertreterin oder ihren oder seinen ständigen Vertreter vertreten lassen. Bei obersten Dienstbehörden kann die Leiterin oder der Leiter der Dienststelle auch die Leiterin oder den Leiter der Abteilung für Personal- und Verwaltungsangelegenheiten, bei Bundesoberbehörden ohne nachgeordnete Dienststellen und bei Behörden der Mittelstufe auch die jeweils entsprechende Abteilungsleiterin oder den jeweils entsprechenden Abteilungsleiter zur Vertreterin oder zum Vertreter bestimmen. Die Vertretung durch sonstige Beauftragte ist zulässig, sofern der Personalrat sich mit dieser Beauftragung einverstanden erklärt.
(1) Die durch die Tätigkeit des Personalrats und seiner Mitglieder entstehenden Kosten trägt der Bund.
(2) Mitglieder des Personalrats erhalten bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Aufwendungsersatz in entsprechender Anwendung der beamtenrechtlichen Bestimmungen zu Reisekosten und Trennungsgeld. Für den Ersatz von Sachschäden an privaten Kraftfahrzeugen gelten die beamtenrechtlichen Bestimmungen entsprechend.
Tenor
Der Antrag wird auf Kosten der Beklagten abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e
2Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
3Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO sind zum Teil bereits nicht entsprechend den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegt und liegen im Übrigen auf der Grundlage der maßgeblichen fristgerechten Darlegungen, soweit sie fristgerecht sind, nicht vor.
41. Die Berufung kann nicht wegen der von der Beklagten zunächst geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.
5Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.
6Vgl. Beschluss des Senats vom 13. Oktober 2011– 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31, = NRWE, m.w.N.
7Die Beklagte hat als grundsätzlich bedeutsam (allein) die Frage aufgeworfen,
8ob freigestellten Personalratsmitgliedern eine Teilnahme am System der Prämienzahlung für herausragende Leistungen für die Zeit der Freistellung zu gewähren ist.
9Eine Klärung dieser Frage sei nicht nur mit Blick auf die Auswirkungen innerhalb der Zollverwaltung, sondern auch zur Herstellung allgemeiner Rechtssicherheit geboten. Der begehrten Berufungszulassung steht allerdings entgegen, dass nicht schlüssig aufgezeigt wird, dass sich die in Rede stehende (im Übrigen sehr allgemein und weit gefasste, allein auf das Ergebnis und nicht den konkreten Begründungsweg bezogene) Rechtsfrage unter Mitberücksichtigung bereits vorliegender obergerichtlicher und höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht schon aus dem Gesetz heraus hinreichend beantworten lässt. Die kritischen Anmerkungen der Beklagten zu den verschiedenen, jeweils selbstständig tragenden Begründungselementen des angegriffenen Urteils, welche sich unter Gliederungspunkt 1. der Antragsbegründungsschrift vom 23. Januar 2013 anschließen und eher nach Art einer Berufungsbegründung als der Darlegung der Voraussetzungen des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO abgefasst sind, leisten dies ebenfalls nicht. Ihnen lassen sich mit der gebotenen Deutlichkeit auch keine weiteren bzw. detaillierteren Fragen entnehmen, die hier entscheidungserheblich sind und in Bezug auf die zugleich noch ein grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht.
10a) Soweit die Beklagte geltend macht, ein Anspruch des Klägers auf Zahlung der streitigen Leistungsprämien lasse sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus dem in § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG enthaltenen Lohnausfallprinzip herleiten, führt sie zur Begründung (sinngemäß) an, der betroffene Personenkreis der freigestellten Personalratsmitglieder könne nicht zu den Anspruchsberechtigten der in Rede stehenden Geldleistung nach § 42a BBesG i.V.m. § 4 der Bundesleistungsbesoldungsverordnung (BLBV) gezählt werden. Die dort normierte Leistungsprämie knüpfe an eine herausragende besondere (Einzel-)Leistung des Besoldungsempfängers an. Für Beamte wie den Kläger, die von sämtlichen dienstlichen Leistungen freigestellt seien, lasse sich eine solche Leistung nicht beurteilbar feststellen, da die Personalratstätigkeit unberücksichtigt bleiben müsse. Mangels erbrachter Leistung sei damit auch nichts zu honorieren. Leistungsprämien seien vielmehr ein Element der Belohnung und Leistungssteigerung und setzten die Erbringung dienstlicher Tätigkeiten notwendig voraus. Die Beklagte stützt sich in diesem Zusammenhang u.a. auf den Inhalt von Durchführungshinweisen zur BLBV und von Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern. Bei Letzterem handelt es sich aber um allein die Verwaltung bindendes „Innenrecht“, welches für die Norminterpretation durch die Gerichte keine Bindungswirkung entfalten kann.
11Auch in der Sache greift die betreffende Argumentation der Beklagten in ihrem fristgerechten Antragsvorbringen zu kurz; der erst weit nach Ablauf der Antragsbegründungsfrist eingegangene ergänzende Schriftsatz vom 5. September 2013 kann aus Gründen des Prozessrechts nicht mehr berücksichtigt werden, soweit dort im Zulassungsverfahren erstmals weitergehende Argumente angebracht worden sind. Die ursprüngliche Antragsbegründung leidet insbesondere daran, dass sie nicht auf den Inhalt bzw. die Grundlagen und Ziele des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips eingeht, was an sich den Ausgangspunkt der Prüfung einer etwa fehlenden Einschlägigkeit des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG hätte bilden müssen. Das Lohnausfallprinzip ist eine besondere Konkretisierung des allgemeinen personalver-
12tretungsrechtlichen Schlechterstellungsverbots nach § 8 BPersVG. Es betrifft dabei die Frage, ob sich das Versäumnis von Arbeitszeit aufgrund der Wahrnehmung von Aufgaben für den Personalrat negativ („Minderung“) auf die Dienstbezüge oder das Arbeitsentgelt auswirken darf. Solches wird durch die Vorschrift generell ausgeschlossen. Das gilt auch für freigestellte Personalratsmitglieder. An einer Differenzierung zwischen verschiedenen Arten von Dienstbezügen fehlt es in diesem Zusammenhang ebenfalls. Insbesondere finden sich keine ausdrücklichen Ausnahmen oder Einschränkungen für leistungsbezogene Besoldungsbestandteile, wie sie hier in Rede stehen.
13Dass die Leistungsprämie nach § 4 BLBV ein Teil der Besoldung des betroffenen Beamten ist, und zwar ein solcher, der dem Begriff der Dienstbezüge (vgl. § 1 Abs. 2 BBesG) unterfällt, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, hat die Beklagte im Zulassungsverfahren nicht überzeugend angegriffen. Insoweit hätte es, um ggf. einen grundsätzlichen Klärungsbedarf aufzuzeigen, innerhalb der Antragsbegründungsfrist einer Auseinandersetzung mit der Frage bedurft, welchen Begriff der Dienstbezüge (den besoldungsrechtlichen oder einen eigenständig zu bestimmenden) das personalvertretungsrechtliche Lohnausfallprinzip zugrunde legt und ob auch Einmalzahlungen, die nur aus besonderem Anlass zu gewähren sind, mit darunter fallen. Hierzu finden sich indes keine Ausführungen. Ebenso wenig geht die Zulassungsbegründung vom 23. Januar 2013 darauf ein, ob das Merkmal der Minderung der Bezüge ausschließlich auf das zu beziehen ist, was dem Beamten im Zeitpunkt der Freistellung an Besoldung zugestanden hat; eine Leistungsbezahlung, über die erst nach Beginn der Freistellung zu entscheiden gewesen ist, wäre dann vom Anwendungsbereich des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG nicht erfasst.
14Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, BVerwGE 145, 368 = PersR 2013, 178 = juris, Rn. 24 und 26; OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, PersR 2012, 370 = PersV 2012, 346 = juris, Rn. 26 (am Ende).
15Warum die Beklagte der Auffassung ist, Leistungsprämien seien Aufwandsentschädigungen gleich zu behandeln und jedenfalls auch deswegen vom Lohnausfallprinzip auszunehmen, wird nicht ausreichend begründet. Eine hinreichende Parallelität erschließt sich insoweit nicht; sie lässt sich insbesondere nicht schon aus sich heraus annehmen.
16Vgl. nur OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012, a.a.O. = juris, Rn. 27.
17Neben alledem können im vorliegenden Fall etwaige noch nicht hinreichend geklärte Einzelaspekte zur Anwendung des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips auf Leistungsprämien nach § 4 BLBV schon deswegen die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nicht rechtfertigen, weil die diesbezügliche Begründung des erstinstanzlichen Gerichts (UA Seite 6) das angefochtene Urteil nicht (allein) trägt. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr noch aus einem weiteren, selbstständig tragenden Grund der Klage auf Neubescheidung stattgegeben. In einem solchen Fall muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache in Bezug auf sämtliche Begründungen bejaht werden können. Daran fehlt es, denn (auch) hinsichtlich des zweiten Begründungsstandbeins des Verwaltungsgerichts rechtfertigt die Antragsbegründung die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht (siehe nachfolgend b)).
18b) Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung weiter auf den Gesichtspunkt gestützt, bei fehlender Einschlägigkeit des Lohnausfallprinzips ergäbe sich der Anspruch des freigestellten Personalratsmitglieds bei der Vergabe von Leistungsprämien (jedenfalls) aus dem in § 8 BPersVG geregelten allgemeinen Benachteiligungsverbot. Die Beklagte hält dem entgegen, es liege insoweit keine Benachteiligung gegenüber vergleichbaren Beamten vor, die nicht freigestellt sind. Vielmehr ergäbe sich eine ungerechtfertigte Begünstigung für das freigestellte Personalratsmitglied, wenn es an der Ausschüttung von Leistungsprämien nach § 4 BLBV zu beteiligen wäre. Das führt nicht auf eine noch weiter klärungsbedürftige Rechtsfrage. Denn die Rechtsauffassung der Beklagten überzeugt nicht. Sie widerspricht dem Gesetz und lässt sich auch nicht mit dem vereinbaren, was (inzwischen) der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem einschlägigen Zusammenhang entnommen werden kann.
19Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei der Einbeziehung von Personalratsmitgliedern in die Leistungsbezahlung – das meint die leistungsbezogenen Besoldungsinstrumente in ihrer Gesamtheit, also Leistungsstufe, Leistungsprämie und Leistungszulage (§§ 3 bis 5 BLBV) – „keine andere Beurteilung geboten als in den Fällen, in denen es um Beförderung, Höhergruppierung oder Bezahlung aus einer höheren Entgeltstufe unter dem Gesichtspunkt fiktiver Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs geht“.
20Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, a.a.O. = juris, Rn. 26.
21Dem wird grundsätzlich zuzustimmen sein, da ansonsten die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder im Verhältnis zu ihren nicht freigestellten Kollegen wegen ihrer Tätigkeit für den Personalrat in Richtung auf die mögliche Teilhabe an einem bestimmten Besoldungsinstrument von vornherein benachteiligt wäre. Sie wäre nämlich ihrer im Einzelfall realen Chance, wie vergleichbar leistungsstarke nicht freigestellte Kollegen für eine herausragende Einzelleistung zusätzlich zu ihrer sonstigen („normalen“) Besoldung eine Leistungsprämie zu erhalten, generell beraubt, ohne dass es auf das Leistungsvermögen der betroffenen einzelnen Person ankäme. In einem solchen generellen Ausschluss von einem bestimmten Besoldungsinstrument ist ein beachtlicher Nachteil zu sehen. Die Rechtsauffassung der Beklagten wird insoweit mit § 8 BPersVG nicht in Einklang stehen. Auch etwaige Schwierigkeiten der näheren Umsetzung in der Praxis vermögen daran nichts zu ändern.
22Richtig ist, dass die fiktive Nachzeichnung gerade, was Einzelleistungen der hier in Rede stehenden Art betrifft, in der Praxis schwierig zu bewerkstelligen sein mag. Dass gilt aber in gewissem Maße auch für sonstige, etwa für Beförderungen/Stellenbesetzungen notwendige Nachzeichnungen von Beurteilungen und/oder sonstigen beruflichen Entwicklungen. Dass für die hier im Streit stehende Fallgruppe eine Nachzeichnung von vornherein unmöglich wäre,
23dies verneinend auch OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, a.a.O. = juris, Rn. 31,
24wie die Beklagte meint, zeigt das fristgerechte Zulassungsvorbringen in der insoweit gebotenen Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung hingegen nicht schlüssig auf. Zu ergänzendem neuen Vorbringen in dem nachgereichten Schriftsatz vom 5. September 2013 gilt auch an dieser Stelle das dazu oben Ausgeführte entsprechend.
25Zur Klarstellung: Die in Rede stehende Leistungsprämie ist nicht etwa ein Art „Geschenk“ des Dienstherrn, dessen Verteilung in dem zur Verfügung stehenden Gesamtumfang ohne Bindung an den Gleichbehandlungsgrundsatz gewissermaßen nach „Gutsherrnart“ bzw. wahllos nach dem „Gießkannenprinzip“ erfolgen könnte, also keinen nachzuvollziehenden (Grund-)Regeln unterläge. Wohl nur dann gäbe es wirklich keine objektive Grundlage für eine fiktive Nachzeichnung. Die Leistungsprämie hat aber nicht nur eine allgemeine Anreizfunktion, sondern will gerade auch herausgehobene Einzelleistungen bestimmter Beamter besonders honorieren. Das ist ein Vorgang, der üblicherweise zu den Personalakten genommen wird und insofern die berufliche Entwicklung in einem gewissen Grad mit kennzeichnet. Um derartige herausragende Leistungen zu erbringen, bedarf es auf Seiten des Beamten (in aller Regel) einer entsprechend ausgeprägten fachlichen oder persönlichen Befähigung bei zugleich vorhandener Leistungsmotivation.
26Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass hiervon ausgehend eine geeignete Vergleichsgruppe gebildet werden kann, die aus solchen nicht freigestellten Beamten besteht, welche sich nach ihrem Leistungs- und Befähigungsbild einschließlich eines etwa bereits sichtbar gewordenen Entwicklungspotenzials mit dem freigestellten Personalratsmitglied im Zeitpunkt des Beginns von dessen Freistellung in einer wesentlich vergleichbaren Situation befunden haben. Welche Beamte hierunter zu fassen sind, lässt sich dabei insbesondere anhand von Aussagen zum Leistungsstand und -potenzial in dienstlichen Beurteilungen aus der betreffenden Zeit feststellen. Bei einer Orientierung an solchen im beruflichen Werdegang sowie Leistungsstand „vergleichbaren Kollegen“, die nicht notwendig derselben Besoldungsgruppe angehören müssen, wäre es gerade ausgeschlossen, dass der freigestellte Beamte – unzulässig begünstigend – von den Leistungen einzelner weniger Spitzenbeamter profitieren würde, wie die Beklagte meint. Es wäre vielmehr im Einzelnen festzustellen und zu bewerten, wie sich die jeweilige Vergleichsgruppe, was den Erhalt von Leistungsprämien betrifft, tatsächlich weiter entwickelt hat, ob etwa wirklich nur die in den Beurteilungen mit Abstand Leistungsstärksten („Spitzenkräfte“) in den Genuss der Leistungsprämien gekommen sind. Wie der Dienstherr dabei im Einzelnen – ggf. typisierend – vorgeht, liegt in seinem Ermessen. Davon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen. Wegen der Geltungskraft und Bedeutung des personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbots überschreitet es hingegen die Grenzen dieses Ermessens, wenn wie hier die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder aus dem Kreis der potenziell für eine Leistungsprämie nach § 4 BLBV anspruchsberechtigten Beamten von vornherein ausgeschlossen wird.
27Lediglich ergänzend merkt der Senat - wie schon das Verwaltungsgericht (UA Seite 8) - an, dass es ohne Bedeutung für das Ergebnis des vorliegenden Verfahrens ist, wenn der im Streit stehende Anspruch statt aus dem allgemeinen Benachteiligungsverbot nach § 8 BPersVG wegen Vorrang der „lex specialis“ aus § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG herzuleiten wäre, der die Benachteiligung des freigestellten Personalratsmitglieds im beruflichen Werdegang verbietet.
282. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen weist die Rechtssache auch keine tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, wie sie der Zulassungsantrag weiter geltend macht. Solche Schwierigkeiten werden durch die insoweit allein erfolgte Bezugnahme auf die Ausführungen zum Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung nicht hinreichend aufgezeigt. Namentlich lassen jene Ausführungen nicht hervortreten, dass die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels schon als offen bezeichnet werden könnten. Dass eine solche Einschätzung nicht gerechtfertigt ist, ergibt sich entsprechend aus den vorstehenden Ausführungen des Senats unter Gliederungspunkt 1.
29Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.
30Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.
(1) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Gewährung von Leistungsprämien (Einmalzahlungen) und Leistungszulagen zur Abgeltung herausragender besonderer Leistungen folgender Besoldungsempfänger in Besoldungsgruppen mit aufsteigenden Gehältern zu regeln:
(2) Die Gesamtzahl der in einem Kalenderjahr bei einem Dienstherrn vergebenen Leistungsprämien und Leistungszulagen darf 15 Prozent der Zahl der bei dem Dienstherrn vorhandenen Besoldungsempfänger nach Absatz 1 nicht übersteigen. Die Überschreitung des Prozentsatzes nach Satz 1 ist in dem Umfang zulässig, in dem von der Möglichkeit der Vergabe von Leistungsstufen nach § 27 Absatz 6 Satz 2 kein Gebrauch gemacht wird. In der Verordnung kann zugelassen werden, dass bei Dienstherren mit weniger als sieben Besoldungsempfängern in jedem Kalenderjahr einem Besoldungsempfänger eine Leistungsprämie oder eine Leistungszulage gewährt werden kann. Leistungsprämien und Leistungszulagen sind nicht ruhegehaltfähig; erneute Bewilligungen sind möglich. Die Zahlung von Leistungszulagen ist zu befristen; bei Leistungsabfall sind sie zu widerrufen. Leistungsprämien dürfen das Anfangsgrundgehalt der Besoldungsgruppe des Besoldungsempfängers, Leistungszulagen dürfen monatlich 7 Prozent des Anfangsgrundgehaltes nicht übersteigen. Die Entscheidung über die Bewilligung trifft die zuständige oberste Dienstbehörde oder die von ihr bestimmte Stelle.
(3) In der Verordnung sind Anrechnungs- oder Ausschlussvorschriften zu Zahlungen, die aus demselben Anlass geleistet werden, vorzusehen. In der Verordnung kann vorgesehen werden, dass Leistungsprämien und Leistungszulagen, die an mehrere Besoldungsempfänger wegen ihrer wesentlichen Beteiligung an einer durch enges arbeitsteiliges Zusammenwirken erbrachten Leistung vergeben werden, zusammen nur als eine Leistungsprämie oder Leistungszulage im Sinne des Absatzes 2 Satz 1 gelten. Leistungsprämien und Leistungszulagen nach Satz 2 dürfen zusammen 250 Prozent des in Absatz 2 Satz 6 geregelten Umfangs nicht übersteigen; maßgeblich ist die höchste Besoldungsgruppe der an der Leistung wesentlich beteiligten Besoldungsempfänger. Für Teilprämien und Teilzulagen, die sich nach den Sätzen 2 und 3 für die einzelnen Besoldungsempfänger ergeben, gilt Absatz 2 Satz 6 entsprechend. Bei Übertragung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt (Grundgehalt) oder bei Gewährung einer Amtszulage können in der Verordnung Anrechnungs- oder Ausschlussvorschriften zu Leistungszulagen vorgesehen werden.
(4) Bis zur Festlegung eines höheren Prozentsatzes entspricht das Vergabebudget für die jeweiligen Leistungsbezahlungsinstrumente mindestens 0,3 Prozent der Ausgaben für die Besoldung im jeweiligen Haushalt. Im Bundeshaushalt werden hiervon jährlich zentral veranschlagte Mittel in Höhe von 31 Millionen Euro zur Verfügung gestellt. Für die Ermittlung der Besoldungsausgaben wird jeweils das vorangegangene Kalenderjahr zugrunde gelegt. Das Vergabebudget ist zweckentsprechend zu verwenden und jährlich vollständig auszuzahlen.
Für die Dienststelle handelt ihre Leiterin oder ihr Leiter. Sie oder er kann sich bei Verhinderung durch ihre oder seine ständige Vertreterin oder ihren oder seinen ständigen Vertreter vertreten lassen. Bei obersten Dienstbehörden kann die Leiterin oder der Leiter der Dienststelle auch die Leiterin oder den Leiter der Abteilung für Personal- und Verwaltungsangelegenheiten, bei Bundesoberbehörden ohne nachgeordnete Dienststellen und bei Behörden der Mittelstufe auch die jeweils entsprechende Abteilungsleiterin oder den jeweils entsprechenden Abteilungsleiter zur Vertreterin oder zum Vertreter bestimmen. Die Vertretung durch sonstige Beauftragte ist zulässig, sofern der Personalrat sich mit dieser Beauftragung einverstanden erklärt.
Tenor
Der Antrag wird auf Kosten der Beklagten abgelehnt.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.
1
G r ü n d e
2Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
3Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwGO sind zum Teil bereits nicht entsprechend den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegt und liegen im Übrigen auf der Grundlage der maßgeblichen fristgerechten Darlegungen, soweit sie fristgerecht sind, nicht vor.
41. Die Berufung kann nicht wegen der von der Beklagten zunächst geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.
5Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.
6Vgl. Beschluss des Senats vom 13. Oktober 2011– 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31, = NRWE, m.w.N.
7Die Beklagte hat als grundsätzlich bedeutsam (allein) die Frage aufgeworfen,
8ob freigestellten Personalratsmitgliedern eine Teilnahme am System der Prämienzahlung für herausragende Leistungen für die Zeit der Freistellung zu gewähren ist.
9Eine Klärung dieser Frage sei nicht nur mit Blick auf die Auswirkungen innerhalb der Zollverwaltung, sondern auch zur Herstellung allgemeiner Rechtssicherheit geboten. Der begehrten Berufungszulassung steht allerdings entgegen, dass nicht schlüssig aufgezeigt wird, dass sich die in Rede stehende (im Übrigen sehr allgemein und weit gefasste, allein auf das Ergebnis und nicht den konkreten Begründungsweg bezogene) Rechtsfrage unter Mitberücksichtigung bereits vorliegender obergerichtlicher und höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht schon aus dem Gesetz heraus hinreichend beantworten lässt. Die kritischen Anmerkungen der Beklagten zu den verschiedenen, jeweils selbstständig tragenden Begründungselementen des angegriffenen Urteils, welche sich unter Gliederungspunkt 1. der Antragsbegründungsschrift vom 23. Januar 2013 anschließen und eher nach Art einer Berufungsbegründung als der Darlegung der Voraussetzungen des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO abgefasst sind, leisten dies ebenfalls nicht. Ihnen lassen sich mit der gebotenen Deutlichkeit auch keine weiteren bzw. detaillierteren Fragen entnehmen, die hier entscheidungserheblich sind und in Bezug auf die zugleich noch ein grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht.
10a) Soweit die Beklagte geltend macht, ein Anspruch des Klägers auf Zahlung der streitigen Leistungsprämien lasse sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus dem in § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG enthaltenen Lohnausfallprinzip herleiten, führt sie zur Begründung (sinngemäß) an, der betroffene Personenkreis der freigestellten Personalratsmitglieder könne nicht zu den Anspruchsberechtigten der in Rede stehenden Geldleistung nach § 42a BBesG i.V.m. § 4 der Bundesleistungsbesoldungsverordnung (BLBV) gezählt werden. Die dort normierte Leistungsprämie knüpfe an eine herausragende besondere (Einzel-)Leistung des Besoldungsempfängers an. Für Beamte wie den Kläger, die von sämtlichen dienstlichen Leistungen freigestellt seien, lasse sich eine solche Leistung nicht beurteilbar feststellen, da die Personalratstätigkeit unberücksichtigt bleiben müsse. Mangels erbrachter Leistung sei damit auch nichts zu honorieren. Leistungsprämien seien vielmehr ein Element der Belohnung und Leistungssteigerung und setzten die Erbringung dienstlicher Tätigkeiten notwendig voraus. Die Beklagte stützt sich in diesem Zusammenhang u.a. auf den Inhalt von Durchführungshinweisen zur BLBV und von Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern. Bei Letzterem handelt es sich aber um allein die Verwaltung bindendes „Innenrecht“, welches für die Norminterpretation durch die Gerichte keine Bindungswirkung entfalten kann.
11Auch in der Sache greift die betreffende Argumentation der Beklagten in ihrem fristgerechten Antragsvorbringen zu kurz; der erst weit nach Ablauf der Antragsbegründungsfrist eingegangene ergänzende Schriftsatz vom 5. September 2013 kann aus Gründen des Prozessrechts nicht mehr berücksichtigt werden, soweit dort im Zulassungsverfahren erstmals weitergehende Argumente angebracht worden sind. Die ursprüngliche Antragsbegründung leidet insbesondere daran, dass sie nicht auf den Inhalt bzw. die Grundlagen und Ziele des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips eingeht, was an sich den Ausgangspunkt der Prüfung einer etwa fehlenden Einschlägigkeit des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG hätte bilden müssen. Das Lohnausfallprinzip ist eine besondere Konkretisierung des allgemeinen personalver-
12tretungsrechtlichen Schlechterstellungsverbots nach § 8 BPersVG. Es betrifft dabei die Frage, ob sich das Versäumnis von Arbeitszeit aufgrund der Wahrnehmung von Aufgaben für den Personalrat negativ („Minderung“) auf die Dienstbezüge oder das Arbeitsentgelt auswirken darf. Solches wird durch die Vorschrift generell ausgeschlossen. Das gilt auch für freigestellte Personalratsmitglieder. An einer Differenzierung zwischen verschiedenen Arten von Dienstbezügen fehlt es in diesem Zusammenhang ebenfalls. Insbesondere finden sich keine ausdrücklichen Ausnahmen oder Einschränkungen für leistungsbezogene Besoldungsbestandteile, wie sie hier in Rede stehen.
13Dass die Leistungsprämie nach § 4 BLBV ein Teil der Besoldung des betroffenen Beamten ist, und zwar ein solcher, der dem Begriff der Dienstbezüge (vgl. § 1 Abs. 2 BBesG) unterfällt, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, hat die Beklagte im Zulassungsverfahren nicht überzeugend angegriffen. Insoweit hätte es, um ggf. einen grundsätzlichen Klärungsbedarf aufzuzeigen, innerhalb der Antragsbegründungsfrist einer Auseinandersetzung mit der Frage bedurft, welchen Begriff der Dienstbezüge (den besoldungsrechtlichen oder einen eigenständig zu bestimmenden) das personalvertretungsrechtliche Lohnausfallprinzip zugrunde legt und ob auch Einmalzahlungen, die nur aus besonderem Anlass zu gewähren sind, mit darunter fallen. Hierzu finden sich indes keine Ausführungen. Ebenso wenig geht die Zulassungsbegründung vom 23. Januar 2013 darauf ein, ob das Merkmal der Minderung der Bezüge ausschließlich auf das zu beziehen ist, was dem Beamten im Zeitpunkt der Freistellung an Besoldung zugestanden hat; eine Leistungsbezahlung, über die erst nach Beginn der Freistellung zu entscheiden gewesen ist, wäre dann vom Anwendungsbereich des § 46 Abs. 2 Satz 1 BPersVG nicht erfasst.
14Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, BVerwGE 145, 368 = PersR 2013, 178 = juris, Rn. 24 und 26; OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, PersR 2012, 370 = PersV 2012, 346 = juris, Rn. 26 (am Ende).
15Warum die Beklagte der Auffassung ist, Leistungsprämien seien Aufwandsentschädigungen gleich zu behandeln und jedenfalls auch deswegen vom Lohnausfallprinzip auszunehmen, wird nicht ausreichend begründet. Eine hinreichende Parallelität erschließt sich insoweit nicht; sie lässt sich insbesondere nicht schon aus sich heraus annehmen.
16Vgl. nur OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012, a.a.O. = juris, Rn. 27.
17Neben alledem können im vorliegenden Fall etwaige noch nicht hinreichend geklärte Einzelaspekte zur Anwendung des personalvertretungsrechtlichen Lohnausfallprinzips auf Leistungsprämien nach § 4 BLBV schon deswegen die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nicht rechtfertigen, weil die diesbezügliche Begründung des erstinstanzlichen Gerichts (UA Seite 6) das angefochtene Urteil nicht (allein) trägt. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr noch aus einem weiteren, selbstständig tragenden Grund der Klage auf Neubescheidung stattgegeben. In einem solchen Fall muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache in Bezug auf sämtliche Begründungen bejaht werden können. Daran fehlt es, denn (auch) hinsichtlich des zweiten Begründungsstandbeins des Verwaltungsgerichts rechtfertigt die Antragsbegründung die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht (siehe nachfolgend b)).
18b) Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung weiter auf den Gesichtspunkt gestützt, bei fehlender Einschlägigkeit des Lohnausfallprinzips ergäbe sich der Anspruch des freigestellten Personalratsmitglieds bei der Vergabe von Leistungsprämien (jedenfalls) aus dem in § 8 BPersVG geregelten allgemeinen Benachteiligungsverbot. Die Beklagte hält dem entgegen, es liege insoweit keine Benachteiligung gegenüber vergleichbaren Beamten vor, die nicht freigestellt sind. Vielmehr ergäbe sich eine ungerechtfertigte Begünstigung für das freigestellte Personalratsmitglied, wenn es an der Ausschüttung von Leistungsprämien nach § 4 BLBV zu beteiligen wäre. Das führt nicht auf eine noch weiter klärungsbedürftige Rechtsfrage. Denn die Rechtsauffassung der Beklagten überzeugt nicht. Sie widerspricht dem Gesetz und lässt sich auch nicht mit dem vereinbaren, was (inzwischen) der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dem einschlägigen Zusammenhang entnommen werden kann.
19Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei der Einbeziehung von Personalratsmitgliedern in die Leistungsbezahlung – das meint die leistungsbezogenen Besoldungsinstrumente in ihrer Gesamtheit, also Leistungsstufe, Leistungsprämie und Leistungszulage (§§ 3 bis 5 BLBV) – „keine andere Beurteilung geboten als in den Fällen, in denen es um Beförderung, Höhergruppierung oder Bezahlung aus einer höheren Entgeltstufe unter dem Gesichtspunkt fiktiver Nachzeichnung des beruflichen Werdegangs geht“.
20Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2013 – 6 P 5.12 -, a.a.O. = juris, Rn. 26.
21Dem wird grundsätzlich zuzustimmen sein, da ansonsten die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder im Verhältnis zu ihren nicht freigestellten Kollegen wegen ihrer Tätigkeit für den Personalrat in Richtung auf die mögliche Teilhabe an einem bestimmten Besoldungsinstrument von vornherein benachteiligt wäre. Sie wäre nämlich ihrer im Einzelfall realen Chance, wie vergleichbar leistungsstarke nicht freigestellte Kollegen für eine herausragende Einzelleistung zusätzlich zu ihrer sonstigen („normalen“) Besoldung eine Leistungsprämie zu erhalten, generell beraubt, ohne dass es auf das Leistungsvermögen der betroffenen einzelnen Person ankäme. In einem solchen generellen Ausschluss von einem bestimmten Besoldungsinstrument ist ein beachtlicher Nachteil zu sehen. Die Rechtsauffassung der Beklagten wird insoweit mit § 8 BPersVG nicht in Einklang stehen. Auch etwaige Schwierigkeiten der näheren Umsetzung in der Praxis vermögen daran nichts zu ändern.
22Richtig ist, dass die fiktive Nachzeichnung gerade, was Einzelleistungen der hier in Rede stehenden Art betrifft, in der Praxis schwierig zu bewerkstelligen sein mag. Dass gilt aber in gewissem Maße auch für sonstige, etwa für Beförderungen/Stellenbesetzungen notwendige Nachzeichnungen von Beurteilungen und/oder sonstigen beruflichen Entwicklungen. Dass für die hier im Streit stehende Fallgruppe eine Nachzeichnung von vornherein unmöglich wäre,
23dies verneinend auch OVG Hamburg, Beschluss vom 21. Mai 2012 – 7 Bf 161/11. PVB -, a.a.O. = juris, Rn. 31,
24wie die Beklagte meint, zeigt das fristgerechte Zulassungsvorbringen in der insoweit gebotenen Auseinandersetzung mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung hingegen nicht schlüssig auf. Zu ergänzendem neuen Vorbringen in dem nachgereichten Schriftsatz vom 5. September 2013 gilt auch an dieser Stelle das dazu oben Ausgeführte entsprechend.
25Zur Klarstellung: Die in Rede stehende Leistungsprämie ist nicht etwa ein Art „Geschenk“ des Dienstherrn, dessen Verteilung in dem zur Verfügung stehenden Gesamtumfang ohne Bindung an den Gleichbehandlungsgrundsatz gewissermaßen nach „Gutsherrnart“ bzw. wahllos nach dem „Gießkannenprinzip“ erfolgen könnte, also keinen nachzuvollziehenden (Grund-)Regeln unterläge. Wohl nur dann gäbe es wirklich keine objektive Grundlage für eine fiktive Nachzeichnung. Die Leistungsprämie hat aber nicht nur eine allgemeine Anreizfunktion, sondern will gerade auch herausgehobene Einzelleistungen bestimmter Beamter besonders honorieren. Das ist ein Vorgang, der üblicherweise zu den Personalakten genommen wird und insofern die berufliche Entwicklung in einem gewissen Grad mit kennzeichnet. Um derartige herausragende Leistungen zu erbringen, bedarf es auf Seiten des Beamten (in aller Regel) einer entsprechend ausgeprägten fachlichen oder persönlichen Befähigung bei zugleich vorhandener Leistungsmotivation.
26Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass hiervon ausgehend eine geeignete Vergleichsgruppe gebildet werden kann, die aus solchen nicht freigestellten Beamten besteht, welche sich nach ihrem Leistungs- und Befähigungsbild einschließlich eines etwa bereits sichtbar gewordenen Entwicklungspotenzials mit dem freigestellten Personalratsmitglied im Zeitpunkt des Beginns von dessen Freistellung in einer wesentlich vergleichbaren Situation befunden haben. Welche Beamte hierunter zu fassen sind, lässt sich dabei insbesondere anhand von Aussagen zum Leistungsstand und -potenzial in dienstlichen Beurteilungen aus der betreffenden Zeit feststellen. Bei einer Orientierung an solchen im beruflichen Werdegang sowie Leistungsstand „vergleichbaren Kollegen“, die nicht notwendig derselben Besoldungsgruppe angehören müssen, wäre es gerade ausgeschlossen, dass der freigestellte Beamte – unzulässig begünstigend – von den Leistungen einzelner weniger Spitzenbeamter profitieren würde, wie die Beklagte meint. Es wäre vielmehr im Einzelnen festzustellen und zu bewerten, wie sich die jeweilige Vergleichsgruppe, was den Erhalt von Leistungsprämien betrifft, tatsächlich weiter entwickelt hat, ob etwa wirklich nur die in den Beurteilungen mit Abstand Leistungsstärksten („Spitzenkräfte“) in den Genuss der Leistungsprämien gekommen sind. Wie der Dienstherr dabei im Einzelnen – ggf. typisierend – vorgeht, liegt in seinem Ermessen. Davon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen. Wegen der Geltungskraft und Bedeutung des personalvertretungsrechtlichen Benachteiligungsverbots überschreitet es hingegen die Grenzen dieses Ermessens, wenn wie hier die Gruppe der freigestellten Personalratsmitglieder aus dem Kreis der potenziell für eine Leistungsprämie nach § 4 BLBV anspruchsberechtigten Beamten von vornherein ausgeschlossen wird.
27Lediglich ergänzend merkt der Senat - wie schon das Verwaltungsgericht (UA Seite 8) - an, dass es ohne Bedeutung für das Ergebnis des vorliegenden Verfahrens ist, wenn der im Streit stehende Anspruch statt aus dem allgemeinen Benachteiligungsverbot nach § 8 BPersVG wegen Vorrang der „lex specialis“ aus § 46 Abs. 3 Satz 6 BPersVG herzuleiten wäre, der die Benachteiligung des freigestellten Personalratsmitglieds im beruflichen Werdegang verbietet.
282. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen weist die Rechtssache auch keine tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, wie sie der Zulassungsantrag weiter geltend macht. Solche Schwierigkeiten werden durch die insoweit allein erfolgte Bezugnahme auf die Ausführungen zum Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung nicht hinreichend aufgezeigt. Namentlich lassen jene Ausführungen nicht hervortreten, dass die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels schon als offen bezeichnet werden könnten. Dass eine solche Einschätzung nicht gerechtfertigt ist, ergibt sich entsprechend aus den vorstehenden Ausführungen des Senats unter Gliederungspunkt 1.
29Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.
30Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.