Verwaltungsgericht Koblenz Beschluss, 25. Juni 2009 - 7 L 561/09.KO

Der Antragsgegner wird verpflichtet, den Antragsteller vorläufig in die Integrierte Gesamtschule N. aufzunehmen; die vorläufige Aufnahme endet bei Wiederholung des Auswahlverfahrens für diese Schule oder mit rechtskräftiger Entscheidung in der Hauptsache.

Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Der Gegenstandswert wird auf 2.500,-- € festgesetzt.

I.

Der Antragsteller begehrt im vorliegenden Eilverfahren seine vorläufige und im Klageverfahren die uneingeschränkte Aufnahme in die Integrierte Gesamtschule (IGS) – in Gründung – N.

Die IGS N. soll vierzügig, also mit vier Klassen á 30 Schülern je Jahrgangsstufe, errichtet werden. Für sie hatten sich 172 Schüler beworben. Vorab wurden zwei Schüler als Härtefälle aufgenommen. Die verbleibenden Schulplätze wurden in einem Losverfahren vergeben. Dabei wurden zunächst entsprechend der Summe der Noten der Schüler in den Fächern Deutsch, Mathematik und Sachunterricht 10 Gruppen gebildet und die Bewerbungsakten entsprechend gestapelt. Den Gruppen wurden jeweils 12 Plätze zugeordnet; aus den Stapeln wurde verdeckt diese Anzahl von Akten gezogen. Für die Notensummen 3 (drei Mal sehr gut = 1) und 4 wurden gleichfalls Gruppen gebildet, obschon diese Notensumme von keinem Bewerber erreicht wurde. Von Gruppen, in denen die Anzahl der Plätze die der Bewerber überstieg, wurden die nicht vergebenen Plätze an die nächste Gruppe weitergegeben. In den Gruppen, denen die Härtefälle nach ihrer Notensumme zuzuordnen gewesen wären (8 und 12), wurden die Anzahl der Plätze um einen reduziert.

Alle erfolglosen Bewerber erhielten Ablehnungsbescheide. Diesen widersprachen insgesamt 19 Schüler. Vieren wurden im Widerspruchsverfahren Schulplätze zugewiesen. Die übrigen Widersprüche hatten keinen Erfolg.

Der Antragsteller bringt gegen das Auswahlverfahren vor allem Folgendes vor:

Die Anzahl der Bewerber hätte ausgereicht, die IGS N. sechs- statt vierzügig zu errichten. Es sei ermessensfehlerhaft, nur deshalb 120 Schulplätze vorzusehen, um den Bestand umliegender Schulen zu sichern. Das Auswahlverfahren dürfe nicht vom angestrebten Anteil der fürs Gymnasium empfohlenen Schüler abhängig gemacht werden. Das Losverfahren hätte gar nicht erst angewandt werden dürfen, da genug Kapazitäten für alle Bewerber vorhanden seien. Im Auswahlausschuss habe eine Elternvertretung gefehlt. Die Stapelbildung und die Weitergabe nicht vergebener Plätze seien fehlerhaft.

Der Antragsgegner ist sämtlichen Einwänden entgegengetreten.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat nach Maßgabe des Tenors Erfolg.

Nach der einschlägigen Rechtsgrundlage des § 123 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis nur zulässig, wenn die Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Gerechtfertigt ist die der Hauptsache vorgreifende Regelungsanordnung jedoch nur, wenn der geltend gemachte Anspruch bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichend wahrscheinlich ist (Anordnungsanspruch) und dem Betroffenen bis zum Ergehen einer Entscheidung in der Hauptsache schlechthin unzumutbare Nachteile drohen (Anordnungsgrund). Beide Aspekte sind zudem glaubhaft zu machen (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO)). Dem Antragsziel, der vorläufige Zuweisung zur IGS N., liegt ein hinreichender Anordnungsanspruch zu Grunde (1.); ein Anordnungsgrund ist ebenfalls gegeben (2.).

1. Dem Antragsteller steht ein die einstweilige Anordnung rechtfertigender Hauptsacheanspruch zur Seite. Allerdings beschränkt sich dieser auf einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung (a)), damit letztlich auf eine Wiederholung des Auswahlverfahrens. Die Verletzung dieses Anspruchs (b)) rechtfertigt gleichwohl die vorläufige Zuweisung des Antragstellers zur IGS N. (c)). Der Antragsteller hat hingegen keinen uneingeschränkten Anspruch auf Zugang zu dieser Schule (d)).

a) Der Antragsteller hat bezüglich seines Wunsches, eine bestimmte Schule zu besuchen, nur Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung.

Denn das auf Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 31 der Verfassung für Rheinland-Pfalz fußende Recht auf Bildung begründet zunächst nur einen (abstrakten) Anspruch auf Teilhabe an den tatsächlich vorhandenen Bildungseinrichtungen; hinzu kommt ein Anspruch auf Zulassung zu der Schulform, die der Begabung am besten entspricht (vgl. Niehues/Rux, Schul- und Prüfungsrecht, Band 1 Schulrecht, 4. Aufl. 2006, Rdnr. 172). Auch aus der allgemeinen Pflicht zum Besuch einer Schule (s. § 56 Abs. 1 des rheinland-pfälzischen Schulgesetzes (SchulG)) resultiert – umgekehrt – nur der Anspruch auf Ermöglichung des vorgeschriebenen Schulbesuchs (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 26. Juni 2008 – 2 B 10613/08.OVG –). Dem spezielleren Wunsch auf Besuch einer bestimmten Schule steht hingegen der auf Art. 7 Abs. 1 GG beruhende Gestaltungsspielraum des Staates entgegen. Daraus folgt das Organisationsermessen, Ort und Größe der jeweiligen Schule festzulegen. Folglich kann dem Wunsch, eine bestimmte Schule zu besuchen, schon wegen der beschränkten Aufnahmekapazität der einzelnen Schulen nicht in jedem Fall Rechnung getragen werden. Somit wandelt sich das Recht auf gleichberechtigten Zugang zu den öffentlichen Bildungseinrichtungen in einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung um (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 19. Dezember 2007 – 2 ME 601/07 –, nach juris; Niehues/Rux, a.a.O., Rdnr. 167, 607).

b) Der Anspruch des Antragstellers auf ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung wurde vorliegend verletzt. Der Ermessensfehler beruht jedoch entgegen der Auffassung der Antragstellerseite nicht auf dem Verfahren als solchem (aa)), sondern auf dessen Anwendung im konkreten Fall (bb)).

aa) So ist zunächst die Wahl eines Losverfahrens für die Vergabe der Schulstellen an der IGS N. nicht zu beanstanden. Dieses Verfahren ist in § 7 Abs. 7 Satz 1 der Landesverordnung über die Integrierten Gesamtschulen (IGSVO) in den Fällen vorgesehen, in denen die Zahl der Anmeldung die der vorhandenen Schulplätze übersteigt. Das Losverfahren ist auch ansonsten, etwa verfassungsrechtlich, nicht zu beanstanden. Es ist vielmehr ein probates Mittel, um eine dem in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz gerecht werdende Verteilung – nach dem Zufallsprinzip – zu gewährleisten (vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 8. Dezember 2008 – 2 B 316/08 –, nach juris).

Ebenso ist die Bildung von Leistungsgruppen an sich nicht zu beanstanden. Sie ist ebenfalls in der einschlägigen Verordnung (§ 7 Abs. 7 Satz 2 IGSVO) vorgesehen und trägt ferner dem in § 1 Abs. 1 SchulG verankerten schulischen Auftrag zur Förderung der individuellen Anlagen und Fähigkeiten Rechnung. Diesem Auftrag und dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) widerspräche es vielmehr, (Leistungs-)Ungleiche immer gleich zu behandeln.

Die sonstigen in diesem Zusammenhang vorgebrachten Einwände des Antragstellerbevollmächtigten greifen ebenfalls nicht durch. Das gilt insbesondere für die aus seiner Sicht fehlende Elternbeteiligung. Diese ist nach § 7 Abs. 5 Nr. 3 IGSVO für die Aufnahme von Schülern in bestehende IGS vorgesehen und setzt den Antrag des Schulelternbeirats der betroffenen IGS voraus. Diese Norm ist hier nicht einschlägig. Denn die IGS N. besteht noch nicht. Zudem gibt es dort noch keinen Schulelternbeirat. Der Einwand, es hätten sonstige Elternvertretungen (etwa Regionalelternbeirat) beteiligt werden können, überzeugt nicht. Er übersieht, dass die Mitgestaltung der Angelegenheiten an der jeweiligen Schule zuvörderst den Elternbeiräten vor Ort obliegen (s. § 40 Abs. 1 SchulG).

bb) Ein Ermessensfehler in Form der Ermessensüberschreitung, nämlich der Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes, ist jedoch bei der Anwendung der vorgenannten Verfahren im konkreten Fall festzustellen. Denn die Art der Vergabe von zwei Schulplätzen an Härtefälle und die Bildung zweier Leistungsgruppen für nicht existierende Schüler führt zu Ungleichbehandlungen im Bewerberfeld.

Hinsichtlich der bevorzugten Behandlung der beiden Härtefälle beim vorliegenden Auswahlverfahren braucht nicht erörtert zu werden, ob sie nach Wegfall der früheren Härtefallregel in § 7 Abs. 6 IGSVO a.F. (s. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 19. April 2000 – 2 B 10555/00.OVG –, nach juris) überhaupt zulässig ist. Die Kammer tendiert allerdings dazu, dass eng umgrenzte Härtefälle nach ihrer Art und ihrem Gewicht die vorrangige Berücksichtigung von Schülern rechtfertigen können (vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 8. Dezember 2008, a.a.O.), sofern die Kriterien dafür, wann von einem Härtefall auszugehen ist, von der zuständigen Stelle vorab festgelegt wurden (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 19. Dezember 2007, a.a.O.).

Eine Verletzung des Gleichheitssatzes stellt es aber jedenfalls dar, die Härtefälle nur zwei Leistungsgruppen statt der Gesamtheit der Bewerber „anzulasten“. Damit werden die Chancen der Mitglieder dieser Gruppen gegenüber den sonstigen Bewerbern reduziert, ohne dass es dafür einen erkennbaren Grund gäbe. Hätte man die Anzahl der zu vergebenden Plätze um die beiden Härtefälle vorab von 120 auf 118 reduziert, so hätte sich die damit einhergehende Minderung der Chancen im Losverfahren gleichmäßig auf die verbleibenden 170 Bewerber verteilt. Durch das vom Auswahlausschuss gewählte Prozedere hingegen reduzierten sich ausschließlich die Chancen der Bewerber in den Stapeln 8 und 12. Zugleich wirkt sich die Chancenminderung um 2 Vergabeplätze auf die dortigen 52 Schüler mathematisch stärker aus als auf die Gesamtheit der Bewerber. Für diese selektive Chancenminderung gibt es keinen Grund. So hätte zunächst das verwendete Kriterium „schlechte Deutschkenntnisse“ nicht im Losverfahren Platz finden dürfen. Es korrespondiert mit der Regelung in § 7 Abs. 6 IGSVO, wonach Schüler mit nicht-deutscher Muttersprache angemessen berücksichtigt werden sollen. Schon aus der Stellung dieser Regelung vor derjenigen über das Losverfahren ergibt sich, dass die bevorzugte Behandlung von Kindern mit defizitären Deutschkenntnissen vor dem Losverfahren anzusiedeln ist. Im Ergebnis gilt dies für die weiteren hier zur Anwendung gekommenen Härtekriterien (Alleinerziehung, ADHS) ebenso. Sie stellen keine Leistungskriterien dar. Folglich durften sie nicht im Zuge der leistungsabhängigen Gruppenbildung Berücksichtigung finden.

Nicht gerechtfertigt ist es sodann, dass für die Notensummen 3 und 4 Gruppen gebildet und je 12 Plätze vorgehalten wurden, obschon es keine Bewerber aus diesen Gruppen gab. § 7 Abs. 7 Satz 2 IGSVO lässt zwar eine Differenzierung nach Leistungsgruppen zu. Diese hat sich aber an den realen Schülern und nicht an einem fiktiven Bewerberfeld zu orientieren. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass der Auswahlausschuss die Möglichkeit haben muss, seine Auswahlkriterien auch mit Blick auf das Ziel zu wählen, an einer IGS Schüler mit der Eignung zur Qualifikation der Berufsreife, zum Sekundarabschluss I und zur Hochschulreife möglichst in einem ausgewogenen Verhältnis vertreten zu sehen. Allerdings muss er diese Kriterien vorab, nachvollziehbar und transparent festlegen. Er kann nicht – wie hier – ein nach dem Zufallsprinzip funktionierendes Losverfahren deformieren, um dem Leistungsprinzip Rechnung zu tragen. Die Bildung von zwei fiktiven Gruppen führt in Verbindung mit der kaskadenartigen Weitergabe der nicht genutzten Plätze zu einer dem Zufallsprinzip fremden und übermäßigen Chancenverbesserung der unmittelbar folgenden Gruppen. Hingegen profitieren die „hinteren“ Leistungsgruppen von diesem Prozedere nicht. Eine solche prozedurale Ungleichbehandlung erfordert es, wenn sie zulässig sein soll, dass vorab bekannt ist, welchem Ziel sie dienen soll und wer von ihr betroffen ist. Nur so ist es den Betroffenen möglich, ihre Chancen abzuwägen. Mit anderen Worten kann der Auswahlausschuss es nicht dem Zufall überlassen, wie weit die von ihm durch die Bildung fiktiver Gruppen initiierte Förderung der Leistungsstarken geht. Er hätte zuvor festlegen müssen, welche Gruppen ihm förderungswürdig erscheinen.

c) Der Anspruch des Antragstellers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Aufnahme in die IGS N. führt im Eilverfahren dazu, dass er vorläufig zu dieser Schule zuzulassen ist.

Verstößt nämlich eine Schule gegen die Zugangsregeln und verkürzt sie dadurch den Zugangsanspruch eines Bewerbers, so muss sie – zumindest vorläufig – diesen zusätzlich aufnehmen, bis ihre Kapazitätsgrenzen (so OVG Niedersachsen, Beschluss vom 19. Dezember 2007, a.a.O.) bzw. die äußerste Grenze ihrer Funktionsfähigkeit (so OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 19. April 2000, a.a.O.; OVG Bremen, Beschluss vom 4. Oktober 2001 – 1 B 362/01 –, nach juris; OVG Sachsen, Beschluss vom 8. Dezember 2008, a.a.O.) erreicht ist. Hier wurden durch die Berücksichtigung der beiden Härtefälle im Losverfahren und die Bildung zweier fiktiver Gruppen die Zugangsregeln verletzt und damit zugleich die Chancen des Antragstellers auf den gewünschten Schulplatz geschmälert. Denn zumindest die zweite Verletzung wirkt sich auf den der Notengruppe 9 zugeordneten Antragsteller aus.

Es ist zudem nicht erkennbar, dass die Grenzen der Kapazität der IGS N. erreicht wären. Dagegen spricht bereits die Verwaltungsvorschrift über die Klassenbildung für die Klassenstufen 5 bis 10 der Hauptschulen, Regionalen Schulen, Realschulen, Gymnasien, Integrierten Gesamtschulen und Kooperativen Gesamtschulen (GAmtsbl. 2003, S. 489; Amtsbl. 2007, S. 45). Dort wird zwar unter Nummer 1 die Klassenmesszahl auf 30 Schüler festgelegt. Zugleich wird aber nach Satz 1 der folgenden Nummer 2 eine Abweichung nach oben und unten aus pädagogischen oder organisatorischen Gründen erlaubt. Unter Beachtung der sechs parallelen Eilverfahren und der vier im Widerspruchsverfahren aufgenommenen Schüler hätte die IGS N. insgesamt 11 weitere Schüler aufzunehmen. Dies würde zu einer Überschreitung der Klassenmesszahl um etwa 10 % führen. Es ist nicht erkennbar, dass diese Erhöhung zu einer Überlastung der personellen und sächlichen Kapazitäten führt, zumal weitere Räume in Aussicht gestellt wurden und die Zuweisung in den hiesigen Eilverfahren nur vorläufig erfolgt.

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, dass kein valider Anhaltspunkt dafür besteht, dass die Funktionsfähigkeit der IGS N. nachhaltig gefährdet wäre. Eine Diskussion zu der Frage, welche Grenze (Funktionsfähigkeit oder Kapazität) einzuhalten ist, erübrigt sich mithin.

d) Allerdings kann der Antragsteller im Eilverfahren keinen uneingeschränkten Anspruch auf Zuweisung zur IGS N. erstreiten. Ein solcher folgt nicht aus den Argumenten seines Bevollmächtigten.

So führt zunächst die Überlegung, es hätten theoretisch 6 Klassen eingerichtet werden können, nicht dazu, sämtlichen Bewerbern einen direkten Anspruch auf einen Platz an der IGS N. einzuräumen. Denn Schüler und Eltern haben keinen Anspruch auf die Errichtung von Schulen oder Klassen. Diese Entscheidung steht im Ermessen des Staates. Vorliegend ist kein Ermessensfehler hinsichtlich der Beschränkung auf vier Klassen ersichtlich. Insbesondere ist es nicht fehlerhaft, die Belange anderer Schulen zu berücksichtigen. Dazu ist die oberste Schulbehörde nach § 92 Abs. 6 Satz 1 SchulG verpflichtet. Überdies entspricht die Vierzügigkeit dem einschlägigen Schulentwicklungsprogramm, das nach § 91 Abs. 3 Satz 1 SchulG zu berücksichtigen ist.

Sodann kann sich der Antragsteller nicht darauf berufen, es seien bereits vier weitere Schüler aufgenommen worden. Denn diese Schüler hatten dem Grunde nach ebenfalls nur einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung.

Schließlich ergibt sich aus den vom Antragsteller vorgebrachten Individualgründen kein Anspruch auf unbeschränkten Zugang zur IGS N. Dabei kann dahinstehen, ob es sich dabei überhaupt um Härtefallkriterien handelt. Die gebotene enge Umgrenzung der Anwendung von Härtefallausnahmen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 19. April 2000, a.a.O.; OVG Sachsen, Beschluss vom 8. Dezember 2008, a.a.O.) spricht aber eher dagegen, dass die Berufstätigkeit beider Eltern, der Wunsch nach Gesamtschulbetreuung, der gemeinsame Schulbesuch von Geschwistern und Betreuungsschwierigkeiten zu einer Sonderbehandlung führen sollten. Denn die beiden ersten Umstände dürften bei einer Vielzahl von Eltern auftreten. Die übrigen sind üblicherweise mit einem Schulwechsel verbunden. Jedenfalls aber sind die vom Antragsteller vorgetragenen individuellen Gründe vom Auswahlausschuss nicht vorab als Härtekriterien anerkannt worden, ohne dass insoweit Ermessensfehler zu erkennen wären. Mit anderen Worten kann ein Auswahlausschuss etwa die familiäre Situation berücksichtigen, sofern er dies vorab und verbindlich festlegt. Er kann davon jedoch auch je nach Situation der Bewerber absehen, etwa, wenn sich unter den Bewerbern eine Vielzahl von sonstigen Härtefällen befindet.

2. Es besteht schließlich ein Anordnungsgrund. Dies gilt auch in Ansehung des eingeschränkten Hauptsacheanspruchs.

Einerseits muss Schulerziehung altersgemäß gewährt und kann nicht gleichwertig nachgeholt werden. Deshalb würde der Antragsteller irreparable Nachteile erleiden, wenn er den Ausgang des Hauptsacheverfahrens abwarten müsste (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 4. Oktober 2001, a.a.O.). Als solche Nachteile seien exemplarisch die Eingewöhnungsschwierigkeiten nach einem erneuten Schulwechsel und dadurch entstehende Lernnachteile genannt. Diese Schwierigkeiten rechtfertigen die vorläufige Zuweisung ebenso wie die Gefahr, dass der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Auswahl ohne die vorliegende Entscheidung faktisch leerlaufen würde. Denn für den Fall, dass das Hauptsacheverfahren nicht vor Schulbeginn abgeschlossen wird, erscheint es durchaus möglich, dass der Antragsteller sein Hauptsachebegehren nicht mehr weiterverfolgt, falls er sich an einer anderen Schule gut eingewöhnt.

III.

Die vorläufige Zuweisung des Antragstellers zur IGS N. war wie im Tenor geschehen entsprechend des Prüf- und Entscheidungsumfangs im vorliegenden Eilverfahren zu beschränken. Der Antragsteller kann per einstweiliger Anordnung lediglich seine vorläufige Aufnahme erstreiten. Als zeitliche Begrenzung kommen eine Wiederholung des Auswahlverfahrens und der Abschluss des Hauptsacheverfahrens gleichermaßen in Betracht. Dies liegt daran, dass es Aufgabe des Antragsgegners ist zu entscheiden, ob er das Auswahlverfahren für die IGS N. wiederholt oder – auch mit Blick auf den Vertrauensschutz der bereits angenommenen Schüler – die vorläufige Zuweisung des Antragstellers in eine endgültige überführt. Diese Entscheidung ist nicht Gegenstand des gerichtlichen Prüfprogramms im Eilverfahren.

IV.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes orientiert sich an den Ziffern II.1.5 und II.38.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327). Der danach anzusetzende Regelstreitwert (5.000,-- €) war entsprechend dem vorläufigen Charakter des Eilverfahrens um die Hälfte zu reduzieren.