Verwaltungsgericht Aachen Urteil, 25. Aug. 2015 - 7 K 1167/15

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Die Beteiligten streiten über die Rückforderung der Betriebsprämie 2006 als Sanktion einer vorsätzlichen Übererklärung.

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Der Kläger ist Landwirt und bewirtschaftet eine Fläche von rund 92 ha, auf der er unter anderem Kartoffeln anbaut. In seinem Sammelantrag für das Jahr 2006 beantragte er die Betriebsprämie und die Beihilfe für den Anbau von Stärkekartoffeln (Stärkekartoffelprämie). In dem dazugehörigen Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis gab er an, auf einer Teilfläche von 18,21 ha Speisekartoffeln und auf einer weiteren Teilfläche von 0,8 ha Kartoffeln zur Stärkeherstellung anzubauen, für die er einen Anbauvertrag mit der Fa. ... beifügte. Darüber hinaus bestätigte er in dem Antragsformular, davon Kenntnis zu haben, dass die Anbaufläche von Stärkekartoffeln gleichzeitig für die Aktivierung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der Betriebsprämie genutzt werden könne; er wisse, dass Kartoffeln nur der Verwendung zugeführt werden dürften, die für den jeweiligen Schlag angegeben sei.

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Mit Bescheid vom 27. Dezember 2006 bewilligte die Beklagte eine Betriebsprämie in Höhe von 26 041,71 €. Dabei berücksichtigte sie die 0,8 ha große Teilfläche für Stärkekartoffeln. Für den Anbau von Speisekartoffeln erkannte sie 17,45 ha an, weil der Kläger nur in diesem Umfang über die hierfür erforderlichen OGS-Genehmigungen verfügte. Ferner bewilligte sie mit Bescheid vom 31. August 2007 einen zusätzlichen Betrag in Höhe von 200 €. Eine Stärkekartoffelprämie wurde hingegen nicht gewährt, weil die Fa. ... mitgeteilt hatte, der Kläger habe keine Stärkekartoffeln geliefert.

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Vor diesem Hintergrund wurde der Kläger mit Schreiben vom 21. September 2007 darauf hingewiesen, dass die Betriebsprämie für die zum Anbau von Stärkekartoffeln gemeldete Teilfläche zu Unrecht bewilligt worden sei, falls die dort angebauten Kartoffeln an einen Speisekartoffelverarbeitungsbetrieb geliefert worden seien. Beruhe die Differenz auf einer vorsätzlichen Unregelmäßigkeit, sei die gesamte Betriebsprämie zurückzufordern. Der Kläger räumte hierauf ein, er habe diese Kartoffeln nicht an die Fa. ..., sondern an die Fa. ... geliefert. Das habe er der Fa. ... mitgeteilt. Er habe jedoch versäumt, seinen Betriebsprämienantrag insoweit zurückzunehmen.

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Die Beklagte prüfte, ob der Kläger vorsätzlich gehandelt habe und verneinte dies. Erst durch das Anhörungsschreiben sei ihm klar geworden, eine Mitteilung an die Bewilligungsstelle versäumt und insoweit zu Unrecht eine Betriebsprämie erhalten zu haben. Mit Teilrücknahmebescheid vom 26. Mai 2008 hob die Beklagte den Bewilligungsbescheid vom 27. Dezember 2006 auf, soweit damit für die Anbaufläche für Stärkekartoffeln 124,96 € bewilligt worden waren.

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Mit Schreiben vom 31. Juli 2009 hörte die Beklagte den Kläger auf Weisung des zuständigen Landesministeriums zur beabsichtigten vollständigen Versagung der Betriebsprämie an, weil er vorsätzlich Rechtsvorschriften verletzt habe. Mit Bescheid vom 28. Oktober 2009 nahm die Beklagte die nach der Teilrücknahme noch bestehenden Bewilligungen zurück und forderte die verbliebenen 26 116,73 € zurück. Zur Begründung führte sie aus, der Kläger habe die für den Stärkehersteller angebauten Kartoffeln bewusst nicht als Stärkekartoffeln, sondern als Veredelungskartoffeln an die Fa. ... geliefert. Folglich müsse er gewusst haben, dass seine Nutzungsangaben falsch geworden seien. Ihm sei auch bekannt gewesen, dass er nachträgliche Nutzungsänderungen unverzüglich hätte mitteilen müssen. Das habe er unterlassen, so dass eine vorsätzliche Unregelmäßigkeit vorliege. Auf Vertrauensschutz könne er sich nicht berufen, da die Bewilligungen auf seine falschen Angaben zurückzuführen seien.

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Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 28. Oktober 2009 aufgehoben, weil mangels Vorsatzes die Voraussetzungen der Sanktion nicht gegeben seien. Das Berufungsgericht hat das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, mit dem Teilrücknahmebescheid vom 26. Mai 2008 sei nicht zugleich geregelt worden, dass der Kläger die Betriebsprämie im Übrigen behalten könne. Die Rücknahme der verbliebenen Bewilligungen sei rechtmäßig; denn die Betriebsprämie sei wegen einer vorsätzlichen Unregelmäßigkeit im Sinne einer Übererklärung gemäß Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 769/2004 zu Unrecht bewilligt worden. Die Angabe, eine bestimmte Fläche zum Anbau von Stärkekartoffeln zu nutzen, sei durch die davon abweichende Verwendung zu Speisezwecken falsch geworden. Der Kläger habe es vorsätzlich unterlassen, die Angabe zu berichtigen. Auf eine Betrugsabsicht oder einen Vorsatz in Bezug auf die Unrechtmäßigkeit der bewilligten Beihilfe komme es nicht an. Angesichts der in dem Sammelantragsformular enthaltenen Erklärungen sei regelmäßig von dem Wissen um die Verpflichtung auszugehen, Änderungen unverzüglich mitzuteilen. Der Kläger habe langjährig sowohl Speise- als auch Stärkekartoffeln angebaut und in seinem Antrag bewusst zwischen diesen unterschieden. Es müsse daher angenommen werden, dass er gewusst habe, Stärkekartoffeln nicht abweichend vermarkten zu dürfen. Spätestens bei der im November 2006 durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle oder der Eigenkontrolle des Bescheides vom 27. Dezember 2006 müsse sich der Kläger der Korrekturbedürftigkeit bewusst gewesen sein. Die Sanktion der vollständigen Versagung der Betriebsprämie verletze auch nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Aufhebung der daher rechtswidrigen Bewilligungsbescheide stehe Vertrauensschutz nicht entgegen, der unionsrechtlich abschließend durch Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 geregelt sei. Der Kläger könne sich nicht gemäß Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 darauf berufen, dass die Zahlung auf einen Irrtum der Behörde zurückzuführen sei, den er billigerweise nicht habe erkennen können. Die Zahlung habe vielmehr auf den fehlerhaft gewordenen Angaben des Klägers beruht, was er auch gewusst habe. Die Vorschrift biete nach ihrem Wortlaut keine Grundlage für den Schutz des Vertrauens in einen Teilrücknahmebescheid, der in Kenntnis der für die Sanktion entscheidungserheblichen Tatsachen ergangen sei, und könne auch nicht analog angewandt werden.

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Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend, das Berufungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass er vorsätzlich gehandelt habe. Der Vorsatz müsse sich auf die Erlangung eines rechtswidrigen Vorteils beziehen, weil es darum gehe, Betrugsfälle zu vermeiden. Er habe keine Kenntnis davon gehabt, dass eine Fläche, deren Ernte nicht als Stärkekartoffeln abgeliefert werde, agrarförderrechtlich zu einer Speisekartoffelfläche werde. Überhaupt sei ihm nicht bewusst gewesen, dass es durch die Agrarreform im Rahmen der Betriebsprämie eine zusätzliche, sehr geringe Förderung gebe und er hier einen Fehler gemacht habe. Er habe ausschließlich an die Stärkekartoffelprämie gedacht. Die Sachverhaltswürdigung sei wertungswidersprüchlich, weil das Berufungsgericht einerseits die Komplexität des Bewilligungssystems anerkenne, andererseits davon ausgehe, dass er die hier einschlägigen Hinweise verstanden habe. Das Berufungsgericht verkenne, dass vom Verständnis eines durchschnittlichen Landwirts auszugehen sei. Ihm sei nicht bewusst gewesen, dass er zusätzlich zu den Mitteilungen an die Stärkefabrik die Nutzungsänderung auch gegenüber der Beklagten habe anzeigen müssen. Die Sanktion verletze außerdem den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Schließlich könne er sich nach den Bestimmungen des Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 auf Vertrauensschutz berufen. Mit dem Teilrücknahmebescheid vom 26. Mai 2008 sei auch entschieden worden, ihm die nicht zurückgeforderten Beträge zu belassen. In Anbetracht der Kenntnisse der Beklagten habe er darauf vertrauen dürfen, von Sanktionen verschont zu bleiben.

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Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Zutreffend sei das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass sich der Vorsatz allein auf den Verstoß gegen eine für die Beihilfegewährung geltende Vorschrift beziehen müsse. Aus dem Teilrücknahmebescheid lasse sich schutzwürdiges Vertrauen nicht ableiten. Er habe keine Entscheidung über eine Kürzung der Betriebsprämie wegen einer vorsätzlichen Unregelmäßigkeit enthalten.

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Der Senat hat die Beteiligten auf die mit der Agrarreform 2014 einhergehende Änderung der Sanktion bei vorsätzlichen Übererklärungen und das Günstigkeitsprinzip des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 hingewiesen. Die Beklagte sieht darin keine nach dem Günstigkeitsprinzip anwendbare, weniger strenge Sanktion.

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Die Revision des Klägers ist begründet. Auf der Grundlage der am 27. Juni 2014 in Kraft getretenen Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 (ABl L 181 S. 48) verletzt das angegriffene Urteil Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, weil nach den Sanktionsregelungen dieser Verordnung die vom Berufungsgericht festgestellte vorsätzliche Übererklärung in Anwendung des Günstigkeitsprinzips der Rahmenverordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl L 312 S. 1) ohne Sanktion bleibt.

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1. Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass dem Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 28. Oktober 2009 als Rechtsgrundlage das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (Marktorganisationsgesetz - MOG) zugrunde zu legen ist, das hier in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBI I S. 1847), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Juli 2009 (BGBI I S. 2314) maßgeblich ist. Über die Rückforderung zu Unrecht gewährter Beihilfen ist nach nationalem Recht zu entscheiden, soweit es an unionsrechtlichen Regelungen fehlt. Zwar begründete Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl L 141 S. 18) die materiell-rechtliche Pflicht des Betriebsinhabers, zu Unrecht gezahlte Betriebsprämien zurückzuzahlen. Die Vorschrift enthielt aber nicht zugleich auch die verfahrensrechtliche Ermächtigung der nationalen Behörden zur Aufhebung von Bewilligungsbescheiden und zum Erlass von Rückforderungsbescheiden; sie bestimmt sich daher nach nationalem Recht (vgl. Urteile vom 26. August 2009 - BVerwG 3 C 15.08 - Buchholz 424.3 Förderungsmaßnahmen Nr. 10 Rn. 30 und vom 10. Dezember 2003 - BVerwG 3 C 22.02 - Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 44 S. 14 f.).

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Bei der Betriebsprämie handelt es sich um eine flächenbezogene Beihilfe und Direktzahlung im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. g und Nr. 2 MOG. Deren rechtswidrige, aber auch nachträglich rechtswidrig gewordene Bewilligung ist vorbehaltlich des zu beachtenden Vertrauensschutzes aufzuheben; der danach zu erstattende Betrag ist durch Bescheid festzusetzen (§ 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 und 3 MOG, § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG).

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2. Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, dass die mit dem angefochtenen Bescheid aufgehobenen, nach dem Teilrücknahmebescheid fortbestehenden Bewilligungen rechtswidrig waren, weil die Betriebsprämie wegen einer vorsätzlichen Unregelmäßigkeit in Gestalt einer Übererklärung nach Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 insgesamt zu versagen gewesen sei.

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Die verwaltungsrechtliche Sanktionierung einer Unregelmäßigkeit setzt nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 voraus, dass sie in einem - gültigen - Rechtsakt vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde, was dem strafrechtlichen Grundsatz nulla poena sine lege entspricht. Im Ausgangspunkt entscheidend sind daher die Sanktionsbestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 in ihrer ursprünglichen Fassung vom 21. April 2004; denn nach den Feststellungen des Berufungsgerichts lag eine (vorsätzliche) Unregelmäßigkeit spätestens bei der Eigenkontrolle des Bewilligungsbescheides vom 27. Dezember 2006 vor. Die nachfolgende, Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 um eine Bagatellklausel ergänzende Änderung durch die Verordnung (EG) Nr. 380/2009 vom 8. Mai 2009 (ABl L 116 S. 9) ist hierfür ohne Bedeutung.

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In nicht zu beanstandender Weise ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen einer vorsätzlichen Übererklärung gemäß Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 gegeben sind. Nach dieser Vorschrift war ein Betriebsinhaber von der Gewährung der Betriebsprämie des laufenden Jahres ausgeschlossen, wenn die von ihm in seinem Sammelantrag angegebene Fläche größer war als die den Voraussetzungen für die Beihilfegewährung genügende Fläche („ermittelte Fläche“), sofern die Differenz auf einer vorsätzlichen Unregelmäßigkeit beruht (Art. 53 Abs. 1 i.V.m. Art. 50 Abs. 3, Art. 49 Abs. 1 Buchst. a und Art. 2 Nr. 22 VO Nr. 796/2004).

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Eine Differenz in diesem Sinne liegt hier vor, weil die im Sammelantrag des Klägers angegebene Fläche zum Anbau von Stärkekartoffeln nicht als ermittelte Fläche gilt. Diese Fläche war im Jahr 2006 nur unter der Voraussetzung beihilfefähig, dass die auf ihr angebauten Kartoffeln tatsächlich zur Stärkeherstellung verwandt wurden (Art. 51 Buchst. c VO Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003, ABl L 270 S. 1, in der Fassung der VO Nr. 864/2004, ABl L 206 S. 20). Der Kartoffelanbau zu anderen Zwecken (Speisekartoffel) war förderrechtlich nur erlaubt und damit beihilfefähig, wenn für die Fläche eine OGS-Genehmigung zur Verfügung stand (Art. 60 VO Nr. 1782/2003 o.g. Fassung). Ungeachtet seiner unzutreffenden Angabe stand dem Kläger für die Fläche keine OGS-Genehmigung zur Verfügung, nachdem seine OGS-Genehmigungen durch die übrigen, zutreffend angemeldeten Flächen bereits in Anspruch genommen waren.

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Diese Differenz beruht auf einer Unregelmäßigkeit. Der Begriff der Unregelmäßigkeit wird allgemein und grundlegend in Art. 1 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 sowie im Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 durch dessen Art. 2 Nr. 10 definiert. Nach dieser sektoralen Definition ist eine Unregelmäßigkeit in jeder Missachtung der für die Gewährung der betreffenden Beihilfe geltenden Rechtsvorschriften zu sehen. Wie sich aus Erwägungsgrund 55 VO Nr. 796/2004 und auch aus der allgemeinen Definition des Art. 1 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 ergibt, geht es dem Unionsgesetzgeber um den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft, mithin um Verstöße gegen Rechtsvorschriften, die zu ungerechtfertigten Ausgaben führen. Das sind die Vorschriften, deren Einhaltung Voraussetzung der Leistungsgewährung ist und die in diesem Sinne förderrelevant sind.

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Der Kläger hat für die 0,8 ha große Teilfläche Zahlungsansprüche aktiviert unter der Angabe, das Land zum Anbau von Stärkekartoffeln zu nutzen. Er unterlag damit förderrechtlich dem Verbot, diese Fläche für andere als für die Herstellung von Kartoffelstärke bestimmte Kartoffeln zu nutzen. Folglich verletzte der Kläger bereits mit der zweckwidrigen Verwendung der Kartoffeln das Nutzungsverbot in förderrelevanter Weise und beging damit eine Unregelmäßigkeit. Damit verbunden ist eine weitere Unregelmäßigkeit, auf die sich das Berufungsgericht zu Recht stützt. Gemäß Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 musste der Sammelantrag alle zur Feststellung der Beihilfefähigkeit erforderlichen Informationen enthalten, wozu hier gemäß vorstehend genannter Vorschriften auch die Nutzung des Kartoffelanbaus gehörte. Ausdrücklich bestimmte § 7 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a und l InVeKoSV, dass die Nutzung von Flächen für den Anbau von Kartoffeln, unterschieden nach Stärkekartoffeln und anderen Kartoffeln, anzugeben war. Diese Angaben müssen nicht nur im Zeitpunkt der Erklärung zutreffen. Im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (Integriertes System) obliegt es einem Antragsteller, Beihilfeanträge nur für Flächen zu stellen, die die Bedingungen für die Gewährung der betreffenden Beihilfe erfüllen, und über jede nach Antragstellung eintretende Änderung der Sachlage zu informieren (EuGH, Urteil vom 28. November 2002 - Rs. C-417/00, Agrargenossenschaft Pretzsch - Slg. I-11070 Rn. 45 ff., 52). Das spiegelt auch Art. 68 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 wider, der bei rechtzeitiger Mitteilung, dass der Beihilfeantrag „seit Einreichung fehlerhaft geworden ist“, von Sanktionen befreit.

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Das Berufungsgericht hat zutreffend angenommen, dass jedenfalls Vorsatz in Gestalt sicheren Wissens (direkter Vorsatz) genügt, also eine absichtliche Begehung der Unregelmäßigkeit, und entsprechend auch eine betrugsspezifische Bereicherungsabsicht nicht vorliegen muss. Richtig ist auch, dass sich der Vorsatz auf die Unregelmäßigkeit bezieht und damit jedenfalls nicht unmittelbar auf die Unrechtmäßigkeit der bewilligten Beihilfe. Der Begriff der Unregelmäßigkeit knüpft jedoch an die Verletzung einer förderrelevanten Vorschrift an, die die Rechtswidrigkeit einer dennoch gewährten Beihilfe nach sich zieht, so dass die Fehlvorstellung, die verletzte Vorschrift habe keine Bedeutung für die beantragte Förderung, als ein den Vorsatz ausschließender Irrtum angesehen werden könnte. Das bedarf aber keiner Vertiefung, weil das Berufungsgericht im Zusammenhang mit der von ihm festgestellten Unregelmäßigkeit eine solche Fehlvorstellung verneint hat.

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Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist von einer vorsätzlich begangenen Unregelmäßigkeit auszugehen. Eine solche Unregelmäßigkeit dürfte bereits darin bestehen, dass der Kläger mit der zweckwidrigen Verwendung der Kartoffeln wissentlich gegen das förderrechtliche Nutzungsverbot verstoßen hat, weil er - legt man diese Feststellungen zugrunde - das Fördersystem durchaus verstanden und demnach gewusst hat, dass er die Stärkekartoffeln nicht abweichend vermarkten durfte. Das Berufungsgericht hat die vorsätzliche Unregelmäßigkeit erst darin gesehen, dass der Kläger die von seinen Antragsangaben abweichende Verwendung von Stärkekartoffeln der Beklagten nicht (unverzüglich) mitgeteilt habe und ihm jedenfalls spätestens bei der Eigenkontrolle des Bewilligungsbescheids vom 27. Dezember 2006 die Korrekturbedürftigkeit der Angaben bewusst gewesen sein müsse. Davon ausgehend liegt die vorsätzliche Unregelmäßigkeit allerdings zeitlich nach Erlass der Betriebsprämienbewilligung vom 27. Dezember 2006, so dass diese (ursprünglich) nur insoweit rechtswidrig wäre, als für die 0,8 ha große Teilfläche eine Betriebsprämie bewilligt wurde. Das ist mit der Teilrücknahme erledigt. Die fortbestehende Bewilligung wurde hingegen erst nachträglich rechtswidrig. Das ist aber nicht weiter bedeutsam (§ 47 VwVfG), weil die verbliebene Bewilligung dann zwar nicht zurückzunehmen, aber mit den gleichen Rechtsfolgen gemäß § 10 Abs. 2 Halbs. 1 MOG zu widerrufen war.

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Die die rechtliche Würdigung des Berufungsgerichts tragenden tatsächlichen Feststellungen zum Vorliegen einer vorsätzlichen Unregelmäßigkeit hat der Kläger nicht mit Verfahrensrügen angriffen (§ 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO); sondern sich darauf beschränkt, ihnen seine eigene Sicht des tatsächlichen Geschehensablaufs entgegen zu halten; die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sind daher grundsätzlich bindend (§ 137 Abs. 2 VwGO). Revisionsgerichtlich ist nur zu prüfen, ob die tatsächlichen Feststellungen gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze verstoßen, zu denen die gesetzlichen Beweisregeln, die Denkgesetze und die allgemeinen Erfahrungssätze gehören (vgl. Urteile vom 13. Juli 2006 - BVerwG 4 C 2.05 - BVerwGE 126, 233 Rn. 17 und vom 6. Juni 2002 - BVerwG 4 CN 6.01 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 111 S. 36 f.). Ein solcher Verstoß ist nicht ersichtlich. Die Beweiswürdigung des Berufungsgerichts lässt den geltend gemachten Wertungswiderspruch nicht erkennen. Das Gericht hat die Komplexität des Bewilligungssystems gewürdigt und hierauf aufbauend seine Feststellungen im Kern individuell begründet.

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3. Gleichwohl kann das angefochtene Urteil keinen Bestand haben; denn nach den Sanktionsregelungen der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 bleibt die vorsätzliche Übererklärung in Anwendung des Günstigkeitsprinzips des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 ohne Sanktion.

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Die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 enthält eine Rahmenregelung für einheitliche Kontrollen sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten, die mit ihren allgemeinen, horizontal geltenden Vorschriften alle Bereiche der Unionspolitik erfasst und grundsätzlich von allen sektorbezogenen Verordnungen zu beachten ist (vgl. EuGH, Urteil vom 11. März 2008 - Rs. C-420/06, Jager - Slg. I-1315 Rn. 61 m.w.N.). Ihr Art. 2 Abs. 2 Satz 2 bestimmt, dass bei einer späteren Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend gelten. Das damit auf verwaltungsrechtliche Sanktionen anzuwendende Günstigkeitsprinzip ist Ausdruck des Grundsatzes der rückwirkenden Anwendung des milderen Strafgesetzes, der zu den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten gehört und als allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts anzusehen ist (EuGH, Urteil vom 11. März 2008 a.a.O. Rn. 59 m.w.N.). Entsprechend ist das Günstigkeitsprinzip auch mit Blick auf Rechtsänderungen zu beachten, die im Rechtsmittelverfahren - hier im Revisionsverfahren - vorgenommen werden (vgl. EuGH, Urteile vom 1. Juli 2004 - Rs. C-295/02, Gerken - Slg. I-6382 Rn. 14 - 20 und vom 11. März 2008 a.a.O. Rn. 40 f., 84).

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Die Regelung der Sanktion der in einer vorsätzlichen Übererklärung liegenden Unregelmäßigkeit nach Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 wurde zunächst durch die Änderungsverordnung (EG) Nr. 380/2009 durch eine Bagatellregelung abgemildert, die jedoch den vorliegenden Sachverhalt nicht erfasst. Die Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 nachfolgende, für Beihilfeanträge ab 2010 geltende Sanktionsregelung übernahm die zuvor geltende Vorschrift unverändert (Art. 60 Abs. 1 VO Nr. 1122/2009). Mit Art. 19 VO (EU) Nr. 640/2014 wurde jedoch eine neue, nicht mehr den Grad des Verschuldens berücksichtigende einheitliche Regelung der „Verwaltungssanktionen bei Übererklärungen“ geschaffen. Sie differenziert nicht mehr zwischen vorsätzlichen und anderen Übererklärungen. Die Sanktion wird vielmehr abhängig von der Flächendifferenz bezogen auf die für die jeweilige Beihilferegelung relevante Kulturgruppe gestuft und entfällt, wenn eine Bagatellgrenze nicht überschritten wird. Diese Grenze liegt bei einer Flächendifferenz von 3% oder 2 ha und wurde im Fall des Klägers nicht überschritten. Die neue Sanktionsregelung entspricht der bislang nur für nicht vorsätzliche Übererklärungen geltenden Sanktion des Art. 51 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 (= Art. 58 Abs. 1 VO Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009, ABl L 316 S. 65) und ist gegenüber der bisherigen Rechtslage eine mildere Sanktion der Fälle von vorsätzlichen Übererklärungen.

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Der Anwendung dieser milderen Sanktionsregelung stehen die Vorschriften zur Aufhebung der mit ihr abgelösten Verordnung (EG) Nr. 1122/2009, zum In-Kraft-Treten und zum Geltungsbeginn der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 nicht entgegen.

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In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist geklärt, dass die im Regelungsbereich der Gemeinsamen Agrarpolitik üblichen Übergangsregelungen, wie sie sich in Art. 53 und 54 VO (EG) Nr. 2419/2001 (ABl L 327 S. 11) finden, die Anwendung des Günstigkeitsprinzips nicht ausschließen. Soweit sich aus dem jeweiligen Rechtsakt kein anderer Hinweis ergibt, lassen sie das mit der Rahmenregelung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 allgemein eingeführte Günstigkeitsprinzip unberührt (EuGH, Urteil vom 1. Juli 2004 a.a.O. Rn. 53 - 58).

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Nach den hier zu beachtenden Übergangsvorschriften bleiben die bisherigen Beihilfevorschriften für Beihilfeanträge früherer Zeiträume und für Zahlungsanträge des Jahres 2014 anwendbar (Art. 43 Satz 1 und 2 Buchst. a und b VO Nr. 640/2014). Spiegelbildlich wurde - jenseits des In-Kraft-Tretens der Verordnung am 27. Juni 2014 - geregelt, dass die neuen Bestimmungen für Anträge gelten, die sich auf Zeiträume ab 1. Januar 2015 beziehen. Das entspricht den üblichen Übergangsregelungen. Ein Hinweis darauf, dass mit ihnen zugleich die Anwendung des Günstigkeitsprinzips hätte ausgeschlossen werden sollen, lässt sich diesen Vorschriften nicht entnehmen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Übergangsvorschriften im Zusammenhang mit der Ablösung der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 durch die Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 oder aus den allein für das Jahr 2014 bedeutsamen Übergangsregelungen, die in vorliegendem Zusammenhang wegen des Auslaufens der Förderperiode 2007 bis 2013 notwendig wurden (VO Nr. 1310/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013, ABl L 347 S. 865).

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Die Neuregelung der Sanktion bei Übererklärungen stellt sich auch nicht als gänzliche Neustrukturierung der Sanktionsvorschriften dar, die einer Anpassung an die Änderungen des Beihilfesystems, hier der Fortentwicklung der Betriebsprämie, geschuldet wäre und damit keine gewandelte gesetzgeberische Wertung in Bezug auf die Sanktionierung von Übererklärungen zum Ausdruck bringen würde.

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Einen solchen, die Anwendung des Günstigkeitsprinzips ausschließenden Systemwechsel hat der Europäische Gerichtshof im Zuge des mit der Agrarreform 2003 verbundenen Wechsels vom System produktionsbezogener Direktzahlungen zur - weitgehend - von der Produktion entkoppelten Betriebsprämie für die Sanktion einer Verletzung der Registrierungspflicht für Tiere angenommen (EuGH, Urteil vom 11. März 2008 a.a.O. Rn. 67 ff.). Während eine qualifizierte Verletzung der Registrierungspflicht vor der Reform zu einem zwölfmonatigen Ausschluss der Mutterkuhprämie führte, war die Registrierungspflicht im Rahmen der Betriebsprämie als sogenannte anderweitige Verpflichtung (Cross-Compliance) zu beachten, deren Verletzung zu einer prozentualen Kürzung der Betriebsprämie führte, für die unter anderem eine individuelle Bewertung aller Verstöße von Bedeutung war. Die Einhaltung der Registrierungspflicht war damit in einen ganz anderen Regelungszusammenhang gestellt worden, der eine Anpassung des Sanktionssystems erforderlich machte, um Unstimmigkeiten zu vermeiden. Im Zusammenhang mit dem veränderten Bezugsrahmen traten veränderte Parameter an die Stelle der bisherigen, um die Sanktion an den neuen Regelungszusammenhang anzupassen (vgl. im Einzelnen EuGH, Urteil vom 11. März 2008 a.a.O. insb. Rn. 73 ff.).

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Ein vergleichbarer, die Anwendung des Günstigkeitsprinzips ausschließender Wechsel des Sanktionssystems liegt hier nicht vor. Mit der Sanktionsregelung des Art. 19 VO (EU) Nr. 640/2014 werden im Anwendungsbereich der Verordnung alle Übererklärungen im Zusammenhang flächenbezogener Beihilferegelungen erfasst. Einbezogen sind damit auch die verschiedenen, an die Größe der gemeldeten Fläche anknüpfenden Stützungsregelungen zur Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), deren Sanktionen zuvor in der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 (ABl L 25 S. 8) normiert wurde. Die dort für vorsätzliche Übererklärungen vorgesehene Sanktion (Art. 16 Abs. 6 VO Nr. 65/2011) ist identisch mit der Sanktion der Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 in seiner zuletzt geltenden Fassung und Art. 60 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009. Das macht deutlich, dass der Unionsgesetzgeber ungeachtet der zwischen den verschiedenen flächenbezogenen Beihilferegelungen bestehenden Unterschiede nach wie vor ein einheitliches Sanktionsregime vorsieht, das mit der Aufgabe der besonderen Sanktionierung vorsätzlicher Übererklärungen abgemildert wurde. Dementsprechend lässt sich auch mit Blick auf die Fortentwicklung des Betriebsprämiensystems ein Systemwechsel nicht erkennen.

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Die bisherige Betriebsprämie kehrt künftig in der mit ihr vergleichbaren Basisprämie und „damit verbundenen Zahlungen“ wieder (vgl. Titel III VO Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013, ABl L 347 S. 608 - „flächenbezogene Beihilferegelungen“ gemäß Art. 2 Nr. 20 VO Nr. 640/2014). Die Basisprämie ist dabei - auch ihrer wirtschaftlichen Bedeutung nach - das Kernelement der Direktzahlungen. Sie wird wie die Betriebsprämie auf der Grundlage von Zahlungsansprüchen für beihilfefähige Flächen gewährt (Art. 21, 32 f. VO Nr. 1307/2013). Fakultativ - und so in Deutschland umgesetzt - wird es eine Umverteilungsprämie geben, die auch als Zuschlag für - der Fläche nach - kleinere und mittlere Betriebe oder als Zusatzprämien für die ersten Hektare bezeichnet wird (Art. 41 VO Nr. 1307/2013). Zudem ist eine besondere „Zahlung für dem Klima- und Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden“ vorgesehen, die auch als Greeningprämie oder Ökologisierungszuschlag bezeichnet wird (Art. 43 ff. VO Nr. 1307/2013). Vorgesehen sind darüber hinaus „Zahlungen für Junglandwirte“ (Art. 50 VO Nr. 1307/2013), die ebenfalls an die Basisprämie anknüpfen (Art. 49 VO Nr. 639/2014), und - fakultativ - zusätzliche „Zahlungen für Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen“ (Art. 48 f. VO Nr. 1307/2013). Jenseits der daraus ersichtlichen Verfeinerung des bisherigen Betriebsprämiensystems bleibt das Hauptmerkmal (vgl. EuGH, Schlussanträge vom 27. November 2007 - Rs. C-420/06, Jager - Slg. I-1315 Rn. 71) der von den Sanktionsregelungen erfassten Fälle, das Zugrundeliegen einer flächenbezogenen Beihilferegelung, unverändert.

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Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass Übererklärungen im spezifischen Zusammenhang mit dem Anbau von Kartoffeln nicht mehr möglich sind, weil bereits zum Jahr 2008 das bisherige Nutzungsverbot aufgehoben wurde. Die Sanktionsregelungen haben weder auf diese Sonderkonstellation abgestellt noch hat der Unionsgesetzgeber den Fortfall dieser an die Produktion gekoppelt gebliebenen Sonderregelungen nachfolgend zum Anlass einer Änderung der Sanktionsregelungen genommen. Entgegen dem Vorbringen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung kann die lediglich fortentwickelte, bereits mit der Agrarreform 2003 weitgehend verwirklichte Entkoppelung der Agrarbeihilfen von der Produktion dementsprechend auch nicht als Systemwechsel betrachtet werden, der im Kontext der hier in Rede stehenden Sanktionsregelung der Anwendung des Günstigkeitsprinzips entgegensteht. Vielmehr ist kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich, dass die Neuregelung der Verwaltungssanktionen bei Übererklärungen sich aus der Fortentwicklung des Beihilfensystems erklärt und damit nicht Ausdruck einer gewandelten gesetzgeberischen Wertung der Sanktionierung von Übererklärungen ist.

34

4. Danach kommt es nicht darauf an, ob die bei Begehung der vorsätzlichen Unregelmäßigkeit geltende Sanktionsregelung des Art. 53 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 in ihrer ursprünglichen, noch nicht durch eine Bagatellklausel abgemilderten Fassung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unvereinbar war und ob dies wegen der Geltung des Grundsatzes nulla poena sine lege (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 VO Nr. 2988/95) zur Rechtswidrigkeit der Sanktion führen würde. Dabei wäre allerdings zu beachten, dass der Europäische Gerichtshof dem Unionsgesetzgeber im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik ein weites Gestaltungsermessen einräumt und seine Kontrolle darauf beschränkt, ob die betreffende Maßnahme zur Zielerreichung offensichtlich ungeeignet ist (EuGH, Urteile vom 16. März 2006 - Rs. C-94/05, Emsland Stärke - Slg. I-2619 Rn. 53 f., vom 24. Mai 2007 - Rs. C-45/05, Maatschap Schonewille-Prins - Slg. I-3997 Rn. 45, vom 17. Januar 2008 - Rs. C-37/06 und C-58/06, Viamex Agrar Handel und ZVK - Slg. I-69 Rn. 33 ff. und vom 21. Juli 2011 - Rs. C-150/10, Beneo Orafti - Slg. I-6843, Rn. 75 - 77).

35

Unerheblich bleibt auch, ob sich der Kläger auf schutzwürdiges Vertrauen hätte berufen können. Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass der bei der Aufhebung der Bewilligungen und bei der Rückforderung zu Unrecht gewährter Betriebsprämien zu beachtende Vertrauensschutz abschließend durch Art. 73 VO (EG) Nr. 796/2004 geregelt ist (vgl. zur Vorgängervorschrift Urteil vom 26. August 2009 - BVerwG 3 C 15.08 - a.a.O. Rn. 30 und Beschluss vom 20. Dezember 2012 - BVerwG 3 B 20.12 - Buchholz 451.505 Einzelne Stützungsregelungen Nr. 6 Rn. 12). Stand allerdings entsprechend den Ausführungen des Berufungsgerichts in dem zur Teilrücknahme der Betriebsprämienbewilligung führenden Verfahren die Frage einer vollständigen Rücknahme im Vordergrund des Interesses, so lässt sich eine Auslegung dahin, dass die Teilrücknahme als abschließende Regelung zu verstehen war und in ihr ein Verzicht auf weitergehende Rückforderungen lag, nicht deshalb verneinen, weil es zu einer solchen Regelung keinen Anlass gegeben hätte. Anders als in der in Bezug genommen Entscheidung (Urteil vom 2. September 1999 - BVerwG 2 C 22.98 - BVerwGE 109, 283) bestand hier nach dem maßgeblichen Empfängerhorizont durchaus Anlass zu einer Entscheidung darüber, ob die Bewilligung nur teilweise oder ganz zurückgenommen wird. Ungeachtet dessen hätte sich der Kläger jedoch nicht auf Vertrauensschutz berufen können. Die hier näher in Betracht zu ziehende Regelung des Art. 73 Abs. 4 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 schützt das Vertrauen in den Fortbestand einer Betriebsprämienzahlung nur, wenn die Zahlung auf einem Irrtum im Verantwortungsbereich der Behörde beruht. Hier beruht die Betriebsprämienzahlung jedoch auf einer Unregelmäßigkeit des Klägers. Daran ändert nichts, dass sich die Beklagte zunächst auf eine Teilrückforderung beschränkt hat, weil sie - nach den Feststellungen des Berufungsgerichts fehlerhaft - eine vorsätzliche Unregelmäßigkeit verneint hat.

36

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

Bayerisches Verwaltungsgericht Augsburg

Au 3 K 15.16

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 28. April 2015

3. Kammer

..., als stellvertretende Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

Sachgebiets-Nr. 411

Hauptpunkte:

Zahlungsansprüche; betriebsindividueller Betrag; Investitionen

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

- Kläger -

bevollmächtigt: ...

gegen

...

- Beklagter -

wegen Neufestsetzung von Zahlungsansprüchen

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg, 3. Kammer, durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichts ..., die Richterin am Verwaltungsgericht ..., den Richter am Verwaltungsgericht ..., den ehrenamtlichen Richter ..., die ehrenamtliche Richterin ... aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 28. April 2015

am 28. April 2015

folgendes Urteil:

I.

Der Beklagte wird verpflichtet, die Zahlungsansprüche des Klägers unter Berücksichtigung des betriebsindividuellen Betrages für die im Jahr 2002 gewährte Prämie für Schaffleischerzeuger mit Zusatzprämie im Rahmen des durchschnittlichen Prämienaufkommens im Referenzzeitraum 2000 bis 2002 erneut festzusetzen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

II.

Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu 4/5 und der Beklagte zu 1/5 zu tragen. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.

III.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen die Aufhebung und Neufestsetzung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der einheitlichen Betriebsprämienregelung und begehrt zudem die Berücksichtigung von Investitionen bei deren Berechnung.

1. Der Kläger beantragte am 6. Mai 2005 mit dem Mehrfachantrag die Festsetzung der Zahlungsansprüche im Rahmen der Betriebsprämie auf der Grundlage der im Flächen- und Nutzungsnachweis angegebenen, ihm zum 17. Mai 2005 zur Verfügung stehenden beihilfefähigen Flächen. Er gab an, im gesamten Bezugszeitraum 2000 bis 2002 Inhaber des (Nebenerwerbs-)Betriebes - für den er als Betriebsinhaber Zahlungsansprüche beantrage - gewesen zu sein. Gleichzeitig beantragte er als Betriebsinhaber in besonderer Lage die Berechnung und Zuweisung betriebsindividueller Beträge aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen. Nach dem Antrag führt die Investition von 34 zu 70 Stallplätzen (Mutterschafprämie schwere Lämmer, Beginn der Investition sei der 5.9.2002 und Zeitpunkt der Fertigstellung der 23.1.2004 gewesen), beigefügt sind eine Kopie der dem Kläger erteilten bauaufsichtlichen Genehmigung zum Anbau eines Schafstalles (vom 7.11.2002) sowie die Übersicht „Summe getätigte Investitionen“.

Mit Bescheid vom 16. Februar 2006 setzte das Amt für Landwirtschaft und Forsten ... 6,51 Zahlungsansprüche (ZA) mit dem Wert für Dauergrünland (Wert je ZA 333,91 EUR) fest, lehnte aber die Zuweisung betriebsindividueller Beträge (BIB) als Betriebsinhaber in besonderer Lage aufgrund betrieblicher Investitionen ab, weil die zusätzlichen Beträge die gesetzlichen Mindestwerte nicht erreichten. Die Ermittlung der zugrunde liegenden BIB berücksichtigt als Direktzahlungen im Referenzzeitraum die Mutterschafprämie (für das Jahr 2000 und 2001 jeweils in Höhe von 992,95 EUR sowie für 2002 in Höhe von 1.132,95 EUR) und die Beihilfe Trockenfutter. Gegen die Ablehnung der Zuweisung der vorgenannten Beträge für Betriebsinhaber in besonderer Lage erhob der Kläger am 11. April 2006 Widerspruch, da ein Härtefall gegeben und aufgrund der Berechnungen des Landwirtschaftsamtes ... bestätigt worden sei. Zudem solle eine Ablehnung in Höhe von etwa 4.000,-- EUR (8 Jahre x 500,-- EUR) detailliert erläutert werden.

Die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten teilte dem Kläger mit Schreiben vom 5. Dezember 2006 mit, dass die Voraussetzungen für zusätzliche bzw. wertmäßig erhöhte Zahlungsansprüche nicht gegeben seien und die sich ergebende Erhöhung des Referenzbetrages nicht die Mindestgrenze von 500,-- EUR erreiche (vgl. Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004, § 15 PrämDurchfV; Bl. 90 der Behördenakte). Daraufhin bat der Kläger mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 15. Januar 2007, die Angelegenheit in Bezug auf die 5%-ige Erhöhung des Referenzbetrages aufgrund der Zahl der Schafe nochmals zu überdenken. Das Bayerische Staatsministerium für Landwirtschaft und Forsten teilte dem Kläger mit Schreiben vom 8. Februar 2007 mit, bei der Kalkulation des zusätzlichen Referenzbetrages für das Jahr 2002 seien die bereits vorhandenen 45 Prämienrechte zu berücksichtigen und nicht etwa die 39 beantragten Tiere. Dem Kläger wurden ab dem Jahr 2003 45 Prämienansprüche seines Vaters übertragen (Bescheid vom 23.10.2007, s. Bl. 205 der Behördenakte), dieser verfügte aufgrund Bescheid vom 24. Januar 2002 über diese Anzahl an Prämienansprüchen (s. Bl. 218 der Behördenakte). Zudem wurden dem Kläger 10 Prämienansprüche aus der nationalen Reserve, erstmals nutzbar 2004, zugeteilt (s. Bescheid vom 27.5.2003, Bl. 51 der Behördenakte im Verfahren Au 3 K 15.10).

Im Rahmen einer Anhörung am 9. Mai 2007 erklärten der Kläger und dessen Vater gegenüber dem Amt für Landwirtschaft und Forsten ..., der Betrieb sei zum 14. April 2002 an den Kläger mündlich übergeben worden. Der Vater des Klägers hatte dem Landwirtschaftsamt (mit Schreiben vom 14.4.2002, eingegangen 16.4.2002) die Betriebsübergabe an den Kläger mitgeteilt. Zudem hatten der Kläger und dessen Vater die Betriebsübernahme zum 14. April 2002 mit dem (am 7.6.2002 eingegangenen) Formblatt zur Anzeige eines Unternehmerwechsels angezeigt und erklärt, dass die mit dem Mehrfachantrag beantragten und noch auszuzahlenden Forderungen oder Tierprämien im Jahr des Unternehmerwechsels ganz an den Übernehmer auszuzahlen seien (s. Bl. 87 der Behördenakte zum Verfahren Au 3 K 15.10).

Mit Änderungsbescheid des Amtes für Landwirtschaft und Forsten ... vom 25. Oktober 2007 wurden die - im Bescheid vom 16. Februar 2006 - zugeteilten Zahlungsansprüche vollständig entwertet; zugleich wurden 6,51 Zahlungsansprüche mit dem Wert für Dauergrünland (Wert je ZA 110,69 EUR) neu festgesetzt. Die Festsetzung erfolge aufgrund folgender Rechtsgrundlagen: Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, Verordnung (EG) Nr. 795/2004, Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie und Verordnung zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie. Die Ermittlung der zugrunde liegenden BIB berücksichtigt als Direktzahlung die Beihilfe Trockenfutter (440,92 EUR für 2002); der BIB beträgt 145,50 EUR. Die Zuweisung betriebsindividueller Beträge als Betriebsinhaber in besonderer Lage aufgrund betrieblicher Investitionen wurde mit identischer Begründung wie im Bescheid vom 16. Februar 2006 abgelehnt. Mit Schreiben vom 25. Oktober 2007 führte das Amt für Landwirtschaft und Forsten ... hierzu ergänzend aus, der Kläger habe im Jahr 2005 die Übertragung der betriebsindividuellen Beträge von seinem Vater auf ihn als Hofübernehmer nicht beantragt. Die Zahlungsansprüche des Klägers seien daher mit den ihm zustehenden betriebsindividuellen Beträgen für das Jahr 2005 neu berechnet worden. Er erhalte danach die von ihm selbst bewirtschaftete Prämie für die Trockenfutterbeihilfe im Jahr 2002. Die übrigen betriebsindividuellen Beträge habe der Vater des Klägers erwirtschaftet, diese könnten wegen fehlender Übertragung nicht gewährt werden. Nach der Neuberechnung und der daraus resultierenden Verringerung der Zahlungsansprüche könnte allerdings der klägerische Widerspruch gegen den Bescheid vom 16. Februar 2006 als Betrieb in besonderer Lage Erfolg haben.

Mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 15. November 2007 ließ der Kläger gegen den Änderungsbescheid Widerspruch erheben. Zur Begründung wurde (mit Schreiben vom 23.6.2008) ausgeführt, der Kläger habe den Hof von seinem Vater zur Bewirtschaftung übernommen und zu diesem Zeitpunkt die Fortsetzung des Betriebs - und zwischendurch die gemeinsame Betriebsführungseigenschaft - offengelegt. Die betriebsindividuellen Beträge für die Schafprämie 2000 und 2001 sowie die Trockenfutterbeihilfe 2000 und 2001 hätten der Kläger und dessen Vater gemeinsam erwirtschaftet, lediglich formell sei der Betrieb auf den Namen des Vaters gelaufen. Die notwendigen Antragsvoraussetzungen seien gleichermaßen für den Kläger wie für dessen Vater gegeben, eine Trennung eines Familienbetriebs, der allmählich altersbedingt vom Vater auf den Sohn übergehe, erscheine wenig sinnvoll. Der Sohn habe den Betrieb übernommen und dies zur rechten Zeit - als die Übernahme endgültig vollzogen gewesen sei - gemeldet.

Mit Widerspruchsbescheid vom 27. November 2014 (zugestellt am 4.12.2014) wies die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die vorgenannten Widersprüche zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die BIB-Festsetzung im Bescheid vom 25. Oktober 2007 sei zu Recht erfolgt. Gemäß Art. 73a Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 werde der Wert der Zahlungsansprüche angepasst, wenn sich nach deren Zuweisung herausstelle, dass deren Wert zu hoch sei. Bei der Berechnung des BIB sei zunächst im Bescheid vom 16. Februar 2006 auch die Mutterschafprämie für die Jahre 2000 bis 2002 gemäß § 5 Abs. 2 lit. b Betriebsprämiendurchführungsgesetz (BetrPrämDurchfG) berücksichtigt worden. Die Berücksichtigung eines BIB aus Mutterschafprämien scheide jedoch aus, denn weder der Kläger noch dessen Vater habe in den vorgenannten Jahren eine Mutterschafprämie erhalten. Hinsichtlich der Beihilfen für Trockenfutter sei zu berücksichtigen, dass diese für die Jahre 2000 und 2001 ausweislich der Mehrfachanträge vom Vater des Klägers erwirtschaftet und auch diesem gewährt worden seien, der in diesen Jahren alleiniger Betriebsinhaber gewesen sei. Vor Übertragung des Betriebes an den Kläger am 14. April 2002 sei auch nicht von einer gemeinsamen Bewirtschaftung des Klägers mit dessen Vater auszugehen. Zudem müsse der Betriebsinhaber, der den Betrieb erhalten habe, in eigenem Namen die Berechnung der Zahlungsansprüche beantragen (Art. 13 VO (EG) Nr. 795/2004, Art. 33 Abs. 1 Buchst. b VO (EG) Nr. 1782/2003). Der Kläger habe im Mehrfachantrag 2005 keine Angaben gemacht, dass er den Betrieb im Bezugszeitraum von seinem Vater erhalten habe; das entsprechende Formblatt habe er ebenfalls nicht ausgefüllt. Die Ablehnung des BIBL-Antrages sei ebenfalls rechtmäßig. Zum einen sei der Antrag unvollständig, denn er enthalte weder einen Investitionsplan im Rahmen einer investiven Förderung noch einen sonstigen Investitionsplan, aus dem Art und Umfang der Investitionen hervorgehen (vgl. BVerwG, U.v. 24.9.2009 - 3 C 17.08). Der Kläger habe es versäumt, dem BIBL-Antrag seinen Betriebsentwicklungsplan beizufügen. Die im Antrag unter Punkt 2 geltend gemachte Investition in „11 PA“ könne nicht anerkannt werden. Der Kläger habe keine Belege vorgelegt, aus denen sich ergebe, dass er in „11 PA“ investiert habe. Die Angaben zu den Stallplätzen vor der Investition seien zudem zu niedrig angesetzt; dies wirke sich auf die Berechnung der zusätzlichen Kapazität aus. Ferner habe der Kläger den Nachweis, dass er mit der Investition gemäß § 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV rechtzeitig begonnen habe, nicht erbracht. Die Investition könne nicht anerkannt werden, die Voraussetzungen nach § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV seien nicht erfüllt. Auf die BIB-Berechnungen wird verwiesen.

3. Der Kläger hat am 5. Januar 2015 (einem Montag) Klage erhoben; er beantragt:

Der Beklagte wird verpflichtet, die Zahlungsansprüche unter Berücksichtigung des betriebsindividuellen Betrages für das durchschnittliche Prämienaufkommen im Referenzzeitraum 2000 bis 2002 sowie Zuweisung eines betriebsindividuellen Betrages aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen festzusetzen. Der Änderungsbescheid des Amtes für Landwirtschaft und Forsten ... vom 25. Oktober 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 27. November 2014 wird aufgehoben, soweit er dem entgegensteht.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgetragen, die insoweit bestehenden Investitionen für den vom Kläger geführten Betrieb und die dort gehaltenen Schafe rechtfertigten die Mutterschafprämie für schwere Lämmer. Dies bedeute „schlussendlich“, dass auch die Betriebsentwicklungspläne ordnungsgemäß dargestellt und vorgelegt worden seien. Der Betrieb des Klägers habe hervorragende Erfolge in der Schafhaltung erzielt und müsse einer besonderen Bewertung zugänglich sein. Der Betrieb sei berechtigt gewesen, Investitionen anzumelden. Diese seien veranlasst gewesen, um eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung unter Erzeugung sachgerechter Tiere und Nachzuchten zu erhalten. Diese Maßnahmen habe das Landwirtschaftsamt ... erkennen können. Es habe eine sachgerechte Bewirtschaftung stattgefunden; dies zeige sich insbesondere darin, dass der Betrieb mit den dort gehaltenen Tieren für das Zentrallandwirtschaftsfest als Ausstellungsbetrieb ausgewählt worden sei. Für die Jahre 2000 bis 2002 seien demnach notwendigerweise betriebsindividuelle Prämien beantragt worden und dem Kläger zuzuschreiben. Die Ansicht, dass der Kläger nicht Betriebsinhaber sei, stelle „eine Haarspalterei“ dar. Der Vater des Klägers habe den Betrieb zwar formal an den Sohn übertragen, jedoch seien beide damit beschäftigt, den Betrieb sachgerecht und ordnungsgemäß zu führen. Die Frage des Trockenfutters sei nicht entscheidend für die Bezuschussung und Bewertung mit Prämienansprüchen, die in der Betriebsprämiendurchführungsverordnung geforderten Mindestwerte seien jeweils im Betrieb des Klägers und seines Vaters ordnungsgemäß erzielt worden. Auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. September 2009 (Az. 3 C 17.08) werde Bezug genommen. Da sich der Betrieb auch in besonderer Lage befinde, bestehe ein Zahlungsanspruch für den Betriebsinhaber gemäß Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004. Die betriebsindividuelle Prämie (BIB) mit den Berechnungen des Landwirtschaftsamtes für die Jahre 2000 bis 2002 sei zutreffend und basiere auf der Bewertung 34 + 34 + 39 Schafe : 3, was einen Referenzanspruch von 35,67 mit einem Referenz-BIB von 1.598,71 EUR zzgl. Härtefallzuschlag von 2.148,64 EUR ergebe; so habe das Landwirtschaftsamt ... zunächst die Berechnung zutreffend erstellt. Der seitens des Landwirtschaftsamtes errechnete Härtefall durch Mehrung von 549,78 EUR übertreffe die Mindestforderung von 500,00 EUR, wobei von der Referenzzahl 35,67 auf 55 ZA im Jahr 2004 - einer Mehrung von 19 Schafen wie gehabt - auszugehen sei. Die Widerspruchsbehörde habe den Wert „künstlich“ und ohne Nachweis der Berechnung auf 498,40 EUR herabgesetzt. Am Stichtag, dem 15. Mai, habe die Anzahl der Schafe auf dem Hof des Klägers 39 betragen (2002), für diese Schafe habe der Betrieb Prämie erhalten, nicht für 41 Schafe. Mit der Meldung der Betriebsübergabe am 16. April 2002 habe der Vater des Klägers dem Landwirtschaftsamt ... mitgeteilt bzw. dieses aufgefordert, die nötigen Schritte zu veranlassen, damit dem Kläger durch die Übergabe keine Nachteile entstehen. Der Kläger habe daher davon ausgehen müssen, dass „alles stimme“, zumal in den Folgejahren mit den erworbenen Rechten gerechnet worden sei. Die Klage könne nicht erfolglos bleiben, dies wäre „das Aus“ für einen Vorzeigebetrieb mit bayerischer Stammzucht und würde zur Zerstörung eines Lebenswerkes und eines existenziellen Familienbetriebes führen.

Ergänzend wurde vorgetragen, dass der Kläger im Vertrauen auf die Fortführung der Direktzahlungen nach der Agenda 2000 investiert habe.

4. Die Staatliche Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten beantragt für den Beklagten,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei unbegründet, hierzu werde auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid verwiesen. Mit den streitgegenständlichen Bescheiden sei der Antrag des Klägers auf Anerkennung als Betriebsinhaber in besonderer Lage (BIBL) und Zuweisung eines zusätzlichen BIB aus der nationalen Reserve wegen Investitionen abgelehnt worden. Die dem Vater des Klägers gewährten Mutterschafprämien seien mit bestandkräftigem Bescheid (vom 2.11.2007) zurückgefordert worden; der Kläger selbst habe keinen Anspruch auf die Festsetzung eines BIB aus Mutterschafprämien für die Jahre 2000 bis 2002 (s. Au 3 K 15.10). Der Kläger habe keinen Anspruch auf die Festsetzung eines BIB aus Trockenfutterbeihilfen für die Jahre 2000 bis 2001, die ausweislich der Mehrfachanträge für diese Jahre vom Vater des Klägers erwirtschaftet und auch diesem gewährt worden seien. Fälle betrieblicher Veränderungen im Bezugszeitraum könnten gemäß Art. 13 bis 17 VO (EG) Nr. 795/2004 berücksichtigt werden; eine Übertragung der BIB aus Trockenfutter für die Jahre 2000 und 2001 sei nicht möglich, da dies vom Kläger nicht beantragt worden und auch aus den vorgelegten Unterlagen nicht ersichtlich sei, dass der Kläger im Bezugszeitraum Betriebsinhaber gewesen sei. Die Voraussetzungen für die Zuweisung eines zusätzlichen Referenzbetrages gemäß Art. 21 VO (EG) Nr. 794/2004 i. V. m. § 15 BetrPrämDurchfV lägen nicht vor.

5. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten dieses Verfahrens sowie der Verfahren Au 3 K 15.10 und Au 3 K 15.17 verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist nur teilweise begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Neufestsetzung seiner Zahlungsansprüche unter Berücksichtigung des betriebsindividuellen Betrages für die im Jahr 2002 gewährte Prämie für Schaffleischerzeuger mit Zusatzprämie im Rahmen des durchschnittlichen Prämienaufkommens im Referenzzeitraum 2000 bis 2002 (§ 113 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO). Der Änderungsbescheid des Amtes für Landwirtschaft und Forsten ... vom 25. Oktober 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 27. November 2014 ist rechtswidrig, soweit er dem entgegensteht. Im Übrigen erweist sich der streitgegenständliche Bescheid als rechtmäßig.

I.

Die Klage ist zulässig. Gegenstand der statthaften Verpflichtungsklage - in Form der Versagungsgegenklage - ist lediglich der vorgenannte Änderungsbescheid vom 25. Oktober 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids, mit welchem dem Kläger 6,51 Zahlungsansprüche mit dem Wert für Dauergrünland (Wert je ZA 110,60 EUR) zugeteilt wurden; zugleich erfolgte die Ablehnung der Zuweisung eines betriebsindividuellen Betrages aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen. Der streitgegenständliche Bescheid beinhaltet eine nachträgliche Änderung des Bescheids vom 16. Februar 2006, mit welchem dem Kläger erstmals Zahlungsansprüche zugeteilt wurden; er hat auch hinsichtlich der Ablehnung der Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages aufgrund von Investitionen Regelungswirkung und stellt insoweit nicht lediglich eine wiederholende Verfügung dar (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 35 Rn. 97; BVerwG, U.v. 24.7.1964 - IV C 49.64 - Buchholz 427.3 § 342 LAG Nr. 6; U.v. 10.10.1961 - VI C 123.59 - BVerwGE 13, 99).

Denn Zahlungsansprüche können aus zwei - untrennbar miteinander verbundenen - Teilen bestehen, konkret aus dem flächenbezogenen Betrag und aus einem betriebsindividuellen Betrag, der dem flächenbezogenen Betrag zugeschlagen wird (vgl. § 5 Abs. 1 bis 3 des Gesetzes zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie - Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG a. F.; Schmitte, AUR 2005, 80 [81]). Für die Berechnung des betriebsindividuellen Betrages ist das durchschnittliche Prämienaufkommen des Klägers im dreijährigen Referenzzeitraum 2000 bis 2002 maßgebend. Zudem begehrt der Kläger eine Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages auf der Grundlage der durch Investitionen nachgewiesenen zusätzlichen Produktionskapazitäten (aus der nationalen Reserve). Die geltend gemachten Investitionen stellen einen Fall eines Betriebsinhabers in besonderer Lage dar. Die Klageerhebung erfolgte demnach fristgerecht nach erfolgloser ordnungsgemäßer Durchführung des fakultativen Vorverfahrens gegen den verfahrensgegenständlichen Bescheid vom 25. Oktober 2007 (§ 74 Abs. 2 und Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 68 Abs. 2 und Abs. 1 Satz 2 VwGO; Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung - AGVwGO). Soweit im Widerspruchsbescheid zudem der (möglicherweise nicht fristgerecht) erhobene Widerspruch gegen den vorgenannten Bescheid vom 16. Februar 2006 zurückgewiesen wird, geht dies ins Leere, da dieser Verwaltungsakt nicht mehr wirksam ist (vgl. Art. 43 Abs. 2 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG).

Die Klage wurde auch ordnungsgemäß erhoben (§ 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn ausnahmsweise ist dann keine Originalunterschrift auf der Klageschrift erforderlich, wenn - wie vorliegend - die zugleich mit eingereichte Abschrift einen handschriftlich vollzogenen Beglaubigungsvermerk enthält (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 81 Rn. 6).

II.

Die Klage ist jedoch nur teilweise begründet.

1. Der vom Kläger geltend gemachte Anspruch beruht auf folgenden Vorgaben des Gemeinschaftsrechts und des nationalen Rechts:

a) Die grundlegende Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl EG Nr. L 270 S. 1 - im Folgenden: VO (EG) Nr. 1782/2003) diente der Einführung des Systems einer einheitlichen Betriebsprämie zum 1. Januar 2005; die Direktzahlungsregelungen sind zudem mit einem integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem verknüpft. Im Zuge dieser Agrarreform wurden die bisherigen Einzelprämien, die Landwirten für die pflanzliche und tierische Erzeugung gewährt wurden, von der Produktion entkoppelt. Die landwirtschaftliche Erzeugung sollte nicht (mehr) produktbezogen gefördert werden, sondern das landwirtschaftliche Einkommen wurde durch eine einheitliche Betriebsprämie gestützt. Neben dem Betriebsprämienmodell (Art. 33 ff. VO (EG) Nr. 1782/2003) bestand die Möglichkeit, die Reform in einem Alternati. V. m.odell (Art. 58 ff. VO (EG) Nr. 1782/2003, sog. Regionalmodell) bzw. in mehreren Mischmodellen umzusetzen. In Deutschland wurde eine Kombination aus Betriebsprämien- und Regionalmodell (sog. Kombimodell) angewandt, das bis zum Jahr 2013 in ein reines Regionalmodell umgewandelt wurde (vgl. § 6 Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG a. F.: Anpassung jedes Zahlungsanspruchs eines Betriebsinhabers in den Jahren 2009 bis 2013 zu einem für jede Region einheitlichen Zahlungsanspruch). Die „Zahlungsansprüche“ bildeten den zentralen Begriff des neuen Fördersystems (Art. 43 ff. VO (EG) Nr. 1782/2003). Die Betriebsprämienregelung bestand in ihrem Kern aus diesen sog. Zahlungsansprüchen, die den Inhabern landwirtschaftlicher Betriebe zu Beginn der Regelung (einmalig) neu zugeteilt wurden und auf deren Grundlage die Betriebsinhaber - soweit sie weitere Voraussetzungen erfüllten - jährlich die Gewährung der Betriebsprämie beantragen konnten. Die Anzahl der einem Betrieb zugewiesenen Zahlungsansprüche richtete sich im Grundsatz nach der Fläche des Betriebsinhabers zum Antragsstichtag; auf diese flächenbezogenen Beträge konnten dann betriebsindividuelle Beträge aufgeschlagen werden. Diese richteten sich nach dem durchschnittlichen Prämienaufkommen im Referenzzeitraum 2000 bis 2002 (§ 5 Abs. 2 BetrPrämDurchfG a. F.) bzw. der verfügbaren Milchquote (Art. 37, 38 und 62 VO (EG) Nr. 1782/2003); sie konnten in Härtefällen sowie für Betriebsinhaber in besonderer Lage erhöht bzw. durch besondere zusätzliche Referenzbeträge ergänzt werden (vgl. § 3 BetrPrämDurchfG a. F.; Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Broschüre „Meilensteine der Agrarpolitik“; Gersteuer, AUR 2007, 213 ff.).

Die vorgenannte Verordnung wurde zwar durch die Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl EG Nr. L 30 S. 16) ersetzt; diese galt jedoch grundsätzlich erst ab dem 1. Januar 2009 (Art. 149 VO (EG) Nr. 73/2009). Inzwischen wurde die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates erlassen; diese gilt jedoch grundsätzlich erst ab 1. Januar 2015 (vgl. Art. 74, Erwägungen in Nr. 66 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013).

b) Die Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl EG Nr. L 141 S. 1 - im Folgenden: VO (EG) Nr. 795/2004) geht auf die Betriebsprämienregelung selbst ein, während die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem enthält (ABl EG Nr. L 141 S. 18 - im Folgenden: VO (EG) Nr. 796/2004). Letztere wurde u. a. durch die Verordnung (EG) Nr. 239/2005 der Kommission vom 11. Februar 2005 geändert (ABl EG Nr. L 42 S. 3), denn es sollten Vorschriften für den Fall festgelegt werden, dass ein Betriebsinhaber eine unzulässige Anzahl von Zahlungsansprüchen erhalten hat oder dass der Wert jedes der Zahlungsansprüche gemäß den verschiedenen Modellen im Rahmen der Betriebsbeihilferegelung in unzulässiger Höhe festgesetzt wurde (vgl. Erwägungen in Nr. 16 der Verordnung); daher wurde Art. 73a VO (EG) Nr. 796/2004 eingefügt.

Zwar wurden sowohl die Verordnung (EG) Nr. 795/2004 als auch die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 durch die Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 29. Oktober 2009 (ABl EG Nr. L 316 S. 1) bzw. die Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 vom 30. November 2009 (ABl EG Nr. L 316 S. 65) aufgehoben; sie gelten jedoch weiterhin für Beihilfeanträge, die sich auf vor dem 1. Januar 2010 beginnende Wirtschaftsjahre bzw. Prämienzeiträume beziehen (vgl. Art. 52 VO (EG) Nr. 1120/2009, Art. 86 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009).

c) Das nationale Durchführungsrecht ist im Wesentlichen in den nachstehenden Gesetzen - und den dazu jeweils ergangenen Durchführungsverordnungen - enthalten: Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie, Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG a. F.; Gesetz zur Regelung der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen durch Landwirte im Rahmen gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über Direktzahlungen und sonstige Stützungsregelungen, Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz - DirektZahlVerpflG a. F.; Gesetz über die Verarbeitung und Nutzung von Daten im Rahmen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften für landwirtschaftliche Stützungsregelungen, InVeKoS-Daten-Gesetz - InVeKoSDG a. F.). Die Durchführungsverordnungen sind die Verordnung zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsverordnung - BetrPrämDurchfV a. F.) vom 3. Dezember 2004 (BGBl I S. 3204), die Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS-Verordnung - InVeKoSV a. F.) vom 3. Dezember 2004 (BGBl I S. 3194) und die Verordnung über die Grundsätze der Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (Direktzahlungen-Verpflichtungsverordnung - DirektZahlVerpflV a. F.) vom 4. November 2004 (BGBl I 2004 S. 2780).

d) Der Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits sind die Vorschriften zugrunde zu legen, die sich für das Antragsjahr 2005 Geltung beilegten (vgl. BVerwG, U.v. 24.9.2009 - 3 C 17/08 - RdL 2010, 193; NdSOVG, U.v. 17.1.2012 - 10 LC 281/08 - RdL 2012, 135). Das maßgebende Recht kann dabei auch auf früheres, inzwischen außer Kraft getretenes Recht verweisen und dieses für anwendbar erklären (vgl. BVerwG U. v. 18.7.2002 - 3 C 54/01 - NVwZ 2003, 92; BayVGH, U.v. 16.4.2013 - 21 B 12.1307 - juris, zur Festsetzung von Zahlungsansprüchen).

Maßgeblich sind hier insbesondere Art. 37 Abs. 1 und 38 i. V. m. Art. 59 und 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 118/2005 der Kommission vom 26. Januar 2005 (ABl EG Nr. L 24 S. 15) sowie Art. 12 ff. und Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 394/2005 der Kommission vom 8. März 2005 (ABl EG Nr. L 63 S. 17).

Hinsichtlich der Berechnung des Referenzbetrags regelt Art. 37 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003, dass dieser dem Dreijahresdurchschnitt der Gesamtbeträge der Zahlungen entspricht, die ein Betriebsinhaber im Rahmen der Stützungsregelungen nach Anhang VI in jedem Kalenderjahr des Bezugszeitraums nach Artikel 38 bezogen hat und der gemäß Anhang VII berechnet und angepasst wurde. Der Bezugszeitraum umfasst die Kalenderjahre 2000, 2001 und 2002 (Art. 38 VO (EG) Nr. 1782/2003). Maßstab für die Berechnung der Zahlungsansprüche ist nach Art. 59 Abs. 2 bzw. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 die beihilfefähige Fläche des Betriebsinhabers in der jeweiligen Region. Im Fall der Anwendung des Artikels 59 können die Mitgliedstaaten für Grünland zudem innerhalb der regionalen Obergrenze oder eines Teils davon für die Ansprüche, die den Betriebsinhabern nach Artikel 59 Absatz 1 für Hektarflächen, die zu dem Zeitpunkt, der für die für 2003 gestellten Beihilfenanträge „Flächen“ vorgesehen ist, als Grünland genutzt werden und für sonstige förderfähige Hektarflächen oder alternativ für Hektarflächen, die zu dem Zeitpunkt, der für die für 2003 gestellten Beihilfenanträge „Flächen“ vorgesehen ist, als Dauergrünland genutzt werden und sonstige förderfähige Hektarflächen zuzuteilen sind, nach objektiven Kriterien unterschiedliche Werte pro Einheit festsetzen (Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003).

Gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 lit. b und c BetrPrämDurchfG a. F. wird der betriebsindividuelle Betrag für das Jahr 2005 wie folgt berechnet: Nach Maßgabe des Titels III Kapitel 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 wird u. a. für die im Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 aufgeführten Direktzahlungen für Schaf- und Ziegenfleisch sowie Trockenfutter ein Betrag berechnet. Die Summe aus den Beträgen nach Nummern 1 und 2 wird um 1,0 vom Hundert gekürzt (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BetrPrämDurchfG a. F.). Der Begriff „Direktzahlung“ bezeichnet nach Art. 2 lit. d VO (EG) Nr. 1782/2003 eine direkt an Betriebsinhaber geleistete Zuwendung im Rahmen einer Einkommensstützungsregelung nach Anhang I; der Ausdruck „Zahlungen in einem bestimmten Kalenderjahr“ oder „Zahlungen im Bezugszeitraum“ bezeichnet die für das betreffende Jahr/die betreffenden Jahre gewährten oder zu gewährenden Zahlungen, einschließlich aller Zahlungen für andere Zeiträume, die in dem betreffenden Kalenderjahr/den betreffenden Kalenderjahren beginnen (Art. 2 lit. e VO (EG) Nr. 1782/2003).

Die Zuweisung der Zahlungsansprüche ist in den Art. 12 ff. VO (EG) Nr. 795/2004 geregelt; die endgültige Festsetzung der im ersten Anwendungsjahr der Betriebsprämienregelung zuzuweisenden Zahlungsansprüche erfolgt auf Basis des Antrags auf Teilnahme an der Betriebsprämienregelung (Art. 12 Nr. 4 VO (EG) Nr. 795/2004). Im Falle einer Vererbung oder vorweggenommenen Erbfolge beantragt der Betriebsinhaber, der den Betrieb oder einen Betriebsteil erhalten hat, in eigenem Namen die Berechnung der Zahlungsansprüche für den erhaltenen Betrieb oder Betriebsteil; Anzahl und Wert der Zahlungsansprüche werden auf Basis des Referenzbetrags und der Hektarzahl der geerbten Produktionseinheiten festgestellt (Art. 13 Nr. 1 VO (EG) Nr. 795/2004). Gemäß Art. 21 Abs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 erhält ein Betriebsinhaber - der fristgerecht gemäß den Bedingungen der Absätze 2 bis 6 in Produktionskapazitäten investiert oder Flächen gekauft hat - Zahlungsansprüche, die berechnet werden, indem der vom Mitgliedstaat nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung aller Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen festgestellte Referenzbetrag durch eine Hektarzahl geteilt wird, die die von ihm gekaufte Hektarzahl nicht übersteigt. Die Investitionen müssen in einem Plan oder Programm vorgesehen sein; der Betriebsinhaber übermittelt den Plan bzw. das Programm der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats. Liegen weder ein Plan noch Programme in Schriftform vor, können die Mitgliedstaaten andere objektive Nachweise für das Vorliegen einer Investition berücksichtigen (Art. 21 Abs. 2 VO (EG) Nr. 795/2004).

Zudem ist hier § 15 BetrPrämDurchfV in der Fassung der Ersten Änderungsverordnung vom 29. April 2005 (BGBl I S. 1213) maßgeblich. Die Betriebsprämiendurchführungsverordnung beruht formell auf § 8 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG) vom 20. September 1995 (BGBl I S. 1146) in der Fassung des Art. 4 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) und fügt sich inhaltlich in die Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes ein. Mit § 15 BetrPrämDurchfV wurde Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004 in der Fassung der Änderungsverordnung (EG) Nr. 394/2005 der Kommission vom 8. März 2005 (ABl EG Nr. L 63 S. 17) umgesetzt.

Für Investitionen im Falle des Artikels 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 sieht § 15 Abs. 2 Satz 1 BetrPrämDurchfV a. F. vor, dass Erhöhungen des betriebsindividuellen Betrages bei der Festsetzung des Referenzbetrages nur berücksichtigt werden, wenn die Investition unmittelbar zu einer Erhöhung der Produktionskapazität und zu einer Erhöhung des Referenzbetrages entweder mindestens um 5 vom Hundert, mindestens aber um 500 Euro, oder mindestens um 5.000 Euro führt. Gemäß § 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV a. F. muss der Betriebsinhaber nachweisen, dass mit der Durchführung des Plans oder Programms, in dem die Investition vorgesehen ist, spätestens am 15. Mai 2004 begonnen worden ist. Dies ist nur der Fall, wenn bis zu diesem Zeitpunkt die für die Investition vorgesehenen Liefer-, Kauf-, Pacht- oder Leistungsverträge einschließlich der Verträge über erforderliche Viehzukäufe zur erstmaligen Nutzung der zusätzlichen Produktionskapazität in einem Umfang von mindestens 50 vom Hundert oder von mindestens 20.000 Euro abgeschlossen worden sind. Bis zum Ablauf der Antragsfrist nach § 11 Abs. 1 der InVeKoS-Verordnung müssen die in Satz 2 genannten Verträge ohne Berücksichtigung der Pachtverträge in dem in Satz 2 genannten Umfang erfüllt worden sein. Ist darüber hinaus im Rahmen der Gesamtinvestition die Erweiterung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht vorgesehen, so muss dieser zusätzliche Viehbestand bis zum 31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein.

Die Wiedereinziehung zu Unrecht zugewiesener Ansprüche regelt Art. 73a VO (EG) Nr. 796/2004, der - wie vorstehend dargelegt - durch die Verordnung (EG) Nr. 239/2005 eingefügt wurde. Wird, nachdem Betriebsinhabern gemäß der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission Zahlungsansprüche zugewiesen worden sind, festgestellt, dass der Wert der Zahlungsansprüche zu hoch ist, so wird der Wert entsprechend angepasst (Art. 73a Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004). Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide unter den dort genannten Voraussetzungen zurückzunehmen.

2. Rechtsgrundlage für die mit dem streitgegenständlichen Änderungsbescheid erfolgte Rücknahme des Bescheids vom 16. Februar 2006 und die Wertanpassung der klägerischen Zahlungsansprüche ist § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG in der Fassung der Neubekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl I S. 1847) i. V. m. Art 73a Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 1 (VO) EG Nr. 796/2004. Danach sind rechtswidrige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; § 48 Abs. 2 bis 4 und § 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) sind anzuwenden (§ 10 Abs. 1 Satz 1 MOG).

a) Der Anwendungsbereich der Vorschrift ist erfüllt. Die dem Kläger zugeteilten und mit dem streitgegenständlichen Bescheid (teilweise) wieder entzogenen Zahlungsansprüche sind Teil der Betriebsprämienregelungen nach Titel III der VO (EG) Nr. 1782/2003. Sie unterfallen als Direktzahlungen i. S.v. § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes (vgl. NdsOVG, U.v. 17.6.2014 - 10 LC 148/12 - RdL 2014, 248 m. w. N.; BayVGH, U.v. 16.2.2009 - 19 B 08.2522 - BayVBl 2010, 411).

Da die unionsrechtlichen Bestimmungen für den (indirekten) Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch nationale Behörden keine allgemeinen Regelungen zu Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten kennen, ist - sofern keine speziellen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts bestehen - grundsätzlich nationales Recht anwendbar (vgl. EuGH, U.v. 21.9.1983 - 205 - 215/82 u. a. - NJW 1984, 2024; BVerwG, U.v. 14.8.1986 - 3 C 9/85 - BVerwGE 74, 357; Kopp/Raumsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 48 Rn. 7a). Im Regelfall sind daher - soweit bayerische Landesbehörden tätig werden - Art. 48, 49 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) maßgebend, nach Art. 1 Abs. 1 BayVwVfG allerdings nur, soweit keine spezielleren Regelungen (des Bundesrechts) eingreifen (vgl. BayVGH, U.v. 16.2.2009 - 19 B 08.2522 - BayVBl 2010, 411). Als solche Regelung ist § 10 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz MOG anzusehen.

Nach der Rechtsprechung hindert das Unionsrecht die Anwendung des § 10 MOG nicht (vgl. NdsOVG, U.v. 17.6.2014 - 10 LC 148/12 - RdL 2014, 248). Denn es weist im gegenwärtigen Stand keine Rechtsvorschriften auf, welche die Befugnis der Behörde dem Beihilfeempfänger gegenüber regeln, in der Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährte Prämien und Beihilfen zu widerrufen oder zurückzunehmen (vgl. EuGH, U.v. 15.1.2009 - C-281/07 - Slg. 2009, S. I-91; U.v. 19.9.2002 - C-336/00 - Slg. 2002, I-7699; BVerwG, U.v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 - NVwZ-RR 2004, 413). Dies gilt auch für die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und die Durchführungsverordnungen (EG) Nr. 795/2004 und (EG) Nr. 796/2004 sowie die vorgenannte Nachfolgeverordnung (EG) Nr. 73/2009 und die dazu ergangenen Durchführungsverordnungen (EG) Nr. 1121/2009 und (EG) Nr. 1122/2009 (vgl. NdsOVG, U.v. 17.6.2014 a. a. O.) Zwar wird nach Art. 73a Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 796/2004 der Wert der Zahlungsansprüche entsprechend angepasst, wenn - nachdem diese zugewiesen worden sind - festgestellt wird, dass deren Wert zu hoch ist. Gemäß Art. 73a Abs. 2 Unterabs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 gelten die Zahlungsansprüche als von Anfang an zu dem sich aus der Anpassung ergebenden Wert zugewiesen. Es ist jedoch davon auszugehen, dass sich allein daraus nicht die Befugnis der nationalen Behörden ergibt, einen Bescheid über die Zuweisung von Zahlungsansprüchen aufzuheben (vgl. NdsOVG, U.v. 17.6.2014 - 10 LC 148/12 - RdL 2014, 248; U.v. 20.12.2011 - 10 LC 174/09 - DVBl 2012, 647, jeweils zu Art. 73a Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004, der zu Unrecht zugewiesene Zahlungsansprüche betrifft); wenngleich es Ziel der Einfügung des Art. 73a VO (EG) Nr. 796/2004 war, Vorschriften für den Fall festzulegen, dass ein Betriebsinhaber eine unzulässige Anzahl von Zahlungsansprüchen erhalten hat oder dass deren Wert in unzulässiger Höhe festgesetzt wurde (s.o. unter II.1.b).

b) Die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 MOG i. V. m. Art. 73a Abs. 2 Unter-abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 796/2004 sind gegeben. Der Bescheid vom 16. Februar 2006 ist rechtswidrig, soweit der Wert der zugewiesenen Zahlungsansprüche zu hoch ist.

aa) Der Beklagte ist im Änderungsbescheid vom 25. Oktober 2007 zutreffend davon ausgegangen, dass der Wert der dem Kläger mit Bescheid vom 16. Februar 2006 erstmalig zugewiesenen 6,51 Zahlungsansprüche mit dem Wert für Dauergrünland - mit einem Wert von 333,91 EUR je ZA - zu hoch ist, so dass eine Anpassung zu erfolgen hatte (Art. 73a Abs. 2 Satz 1 VO (EG) Nr. 796/2004).

Dieser Annahme steht die Vorschrift des Art. 137 VO (EG) Nr. 73/2009 nicht entgegen. Denn die Rechtmäßigkeit der zunächst mit Bescheid vom 16. Februar 2006 festgesetzten Zahlungsansprüche wird vorliegend nicht gemäß Art. 137 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 fingiert. Danach gelten Zahlungsansprüche, die den Betriebsinhabern vor dem 1. Januar 2009 zugewiesen wurden, ab dem 1. Januar 2010 als rechtmäßig und ordnungsgemäß. Unabhängig von der Reichweite dieser Vorschrift, die das Prinzip der Rechtssicherheit konkretisiert, erfolgte vorliegend die Aufhebung und Neufestsetzung der Zahlungsansprüche des Klägers mit dem streitgegenständlichen Änderungsbescheid jedenfalls vor dem 1. Januar 2010 (vgl. NdsOVG, U.v. 17.6.2014 - 10 LC 148/12 - RdL 2014, 248). Ebenso wenig stehen der Anpassung der Zahlungsansprüche Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes entgegen (vgl. BayVGH, U.v. 16.2.2009 - 19 B 08.2522 - BayVBl 2010, 411 m. w. N. nachgehend BVerwG, B.v. 11.5.2009 - 3 B 17/09 - juris), denn die Regelung des Art. 73a VO (EG) Nr. 796/2004 sieht eine Gewährung von Vertrauensschutz hinsichtlich zugewiesener Ansprüche nicht vor. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut als auch aus der systematischen Stellung der Vorschrift und entspricht im Übrigen auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Gewährung von Vertrauensschutz bei der Rückforderung zu Unrecht gewährter Leistungen (vgl. EuGH, U.v. 21.9.1983 - 205 - 215/82 - EuGHE 1983, 2633; siehe zum Ganzen auch Rennert, DVBl 2007, 400).

Die Berechnung der Zahlungsansprüche des Klägers erfolgte auf der Grundlage der für das Antragsjahr 2005 beantragten Flächen sowie dem betriebsindividuellen Betrag basierend auf den im Bezugszeitraum (2000 - 2002) beantragten Beihilfen (§ 5 Abs. 1 bis 3 BetrPrämDurchfG a. F.). Nach Art. 33 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 können nur Betriebsinhaber die Betriebsprämienregelung in Anspruch nehmen. Gemäß Artikel 43 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 erhält ein Betriebsinhaber unbeschadet des Artikels 48 der Verordnung einen Zahlungsanspruch je Hektar Fläche, der sich in der Weise berechnet, dass der Referenzbetrag durch den Dreijahresdurchschnitt der Hektarzahl aller Flächen geteilt wird, für die im Bezugszeitraum ein Anspruch auf Direktzahlungen nach Anhang VI bestand. Dabei entspricht die Anzahl der zugeteilten Zahlungsansprüche der bewirtschafteten Hektarzahl landwirtschaftlicher Nutzfläche (Art. 59 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1782/2003); diese Anzahl ist vorliegend unstrittig. Gegenständlich ist vielmehr die Höhe bzw. der Wert dieser zugewiesenen Zahlungsansprüche. Die Höhe der zuzuweisenden Zahlungsansprüche ist als Wert je Hektar zu bestimmen, wobei sich der Wert - wie dargelegt - aus dem betriebsindividuellen und dem flächenbezogenen Betrag zusammensetzt (vgl. Art. 59 Abs. 1 und 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 i. V. m. § 5 BetrPrämDurchfG; NdsOVG, U.v. 23.5.2013 - 10 LB 1378/10 - RdL 2013, 273 zur Berechnung der Höhe der Zahlungsansprüche). Der vorgenannte Referenzbetrag der einheitlichen Betriebsprämie wird also nach Maßgabe des § 5 Abs. 1 BetrPrämDurchfG a. F. aus diesen Beträgen festgesetzt. Für Flächen, die am 15. Mai 2003 Dauergrünland waren, wurde ein geringerer flächenbezogener Betrag als für andere beihilfefähige Flächen festgesetzt; dieser flächenbezogene Basiswert (vgl. Schmitte, AUR 2005, 80 [81] für Bayern ab 2005 bis 2010 89 EUR flächenbezogener Betrag des ZA, der auf Grünland entstanden ist) steht hier nicht im Streit. Die „Ermittlung der zugrunde liegenden BIB“ berücksichtigte für den Kläger als Direktzahlungen zunächst die Beihilfe Trockenfutter und die Mutterschafprämie (s. Bl. 40 der Behördenakte). Der Referenzbetrag für die Berechnung der Zahlungsansprüche ist dabei grundsätzlich der Dreijahresdurchschnitt der Gesamtbeträge der berücksichtigungsfähigen Zahlungen, die der Betriebsinhaber von 2000 bis 2002 erhalten hat (Art. 37 Abs. 1, Art. 38 VO (EG) Nr. 1782/2003). Der Kläger hat nach den Darlegungen des Beklagten für die Jahre 2000 und 2001 keine Trockenfutterbeihilfe erhalten und insoweit weder betriebliche Veränderungen im maßgeblichen Antrag - auf dessen Basis die Festsetzung erfolgt - angegeben noch die Berechnung für den erhaltenen Betrieb beantragt (Art. 12 Nr. 4, 13 Nr. 1 VO (EG) Nr. 795/2004; s. Bl. 119 f. der Behördenakte); ihm steht für diese Jahre auch kein Anspruch auf Gewährung einer Prämie zugunsten der Schaffleischerzeuger sowie einer Sonderbeihilfe für Erzeuger mit Betriebssitz im benachteiligten Gebiet zu (s. Au 3 K 15.10). Insbesondere ist für diesen Zeitraum - entgegen des Vortrags des Klägers im Rahmen der Verwaltungsstreitsache - nicht von einer gemeinsamen Betriebsführung des Klägers mit seinem Vater auszugehen; vielmehr war in den Jahren 2000 und 2001 nicht der Kläger, sondern dessen Vater Betriebsinhaber (s. Au 3 K 15.10, Rn. 37). Gegenüber dem Vater des Klägers forderte der Beklagte mit bestandskräftigem Bescheid vom 2. November 2007 u. a. die Prämie für Schaffleischerzeuger für die Jahre 2000 und 2001 zurück (s. Bl. 63 der Behördenakte im Verfahren Au 3 K 15.10), so dass insoweit keine berücksichtigungsfähigen Zahlungen erfolgten.

Diese bestandskräftige Rückforderung erfolgte, weil der Kläger, nicht aber dessen Vater den Antrag gestellt hatte und beruhte daher weder auf einer Kürzung noch auf einem Ausschluss nach Art. 38 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 (ABl EG Nr. L 327 S. 11), die an die Stelle der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 trat (s. Bl. 63 der Behördenakte im Verfahren Au 3 K 15.10). Insofern handelte es sich bei den versagten Prämien nicht um „zu gewährende Zahlungen“ i. S. d. des Art. 2 lit. e VO (EG) 1782/2003 bzw. „Zahlungen, die hätten gewährt werden müssen“ i. S. d. Art. 3a VO (EG) Nr. 795/2004, so dass deren Berücksichtigung bei der Ermittlung des vorgenannten Referenzbetrages für den Kläger nach Art. 37 Abs. 1 i. V. m. Art. 33 Abs. 1 lit. a und b VO (EG) 1782/2003 nicht in Betracht kommt (vgl. VG Oldenburg, U.v. 19.2.2008 - 12 A 2782/06 - juris). Denn nach den Erläuterungen unter Ziffer 5 Satz 3 der Präambel der Verordnung (EG) Nr. 1974/2004 vom 29. Oktober 2004 (ABl EG Nr. L 345 S. 85), durch die Art. 3a der VO (EG) Nr. 795/2004 eingefügt wurde, ist der Klarheit wegen „zu spezifizieren“, dass für die in Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 genannten Direktzahlungen die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 vorgenommenen Kürzungen und Ausschlüsse nicht berücksichtigt werden sollen, damit sich diese im Bezugszeitraum nicht fortsetzen.

bb) Der streitgegenständliche Änderungsbescheid berücksichtigt jedoch ausweislich der „Ermittlung der zugrunde liegenden BIB“ auch für das Jahr 2002 keine Mutterschafprämie, sondern lediglich die dem Kläger bewilligte Trockenfutterbeihilfe (s. Bl. 163 der Behördenakte), obwohl der Beklagte dem Kläger eine Prämie für Schaffleischerzeuger mit Zusatzprämie für Erzeuger mit Betriebssitz im benachteiligten Gebiet in Höhe von 1.132,95 EUR zu Recht gewährte (s. Au 3 K 15.10). Insoweit war der Wert der dem Kläger ursprünglich zugewiesenen Zahlungsansprüche nicht zu hoch i. S.v. Art 73a Abs. 2 Unterabs. 1 S. 1 VO (EG) Nr. 796/2004, die Zuweisung also auch nicht rechtswidrig.

Denn diese Prämie stellt nach den vorgenannten Maßgaben eine - bei der Ermittlung des vorgenannten Referenzbetrages für den Kläger - berücksichtigungsfähige Zahlung dar (Art. 37 Abs. 1, Art. 38 VO (EG) Nr. 1782/2003). Insoweit ist die Klage begründet und daher der Beklagte zu verpflichten, den Wert der dem Kläger zugewiesenen Zahlungsansprüche entsprechend anzupassen. Bei der Ermittlung der zugrunde liegenden betriebsindividuellen Beträge ist demnach die im Jahr 2002 gewährte Prämie für Schaffleischerzeuger mit Zusatzprämie (1.132,95 EUR) im Rahmen des durchschnittlichen Prämienaufkommens im Referenzzeitraum 2000 bis 2002 (abzüglich 1% für die nationale Reserve gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 3 BetrPrämDurchfG a. F.) zusätzlich zu berücksichtigen (§ 113 Abs. 5 und Abs. 2 Satz 2 VwGO).

Der Einwand des Beklagten, der Kläger habe u. a. auch keinen gesonderten Antrag auf Übertragung der betriebsindividuellen Beträge seines Vaters gestellt, greift nicht durch. Denn bei einer Betriebsübernahme im Wege einer vorweggenommenen Erbfolge bedarf es grundsätzlich keines gesonderten Übertragungsantrages, maßgeblich ist vielmehr - wie dargelegt - der Antrag, auf dessen Basis die Festsetzung der Zahlungsansprüche erfolgt (vgl. BVerwG, U.v. 13.2.2014 - 3 C 16/13 - AUR 2014, 190; Bl. 119 f. der Behördenakte). Zumal die Prämie für 2002 bereits der Kläger - der aufgrund der mitgeteilten Vereinbarung vom 5. Juni 2002 an die Stelle seines Vaters getreten ist (s. Au 3 K 15.10) - als berücksichtigungsfähige Zahlung erhalten hat.

3. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zuweisung eines zusätzlichen betriebsindividuellen Betrages aus der nationalen Reserve nach Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004 aufgrund von Investitionen als Betriebsinhaber in besonderer Lage (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004 i. V. m. § 15 BetriebsPrämDurchfV a. F.).

a) Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 BetrPrämDurchfV a. F. wird in Fällen zu berücksichtigender Investitionen im Sinne des Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 bei der Ermittlung des Referenzbetrages der betriebsindividuelle Betrag entsprechend § 5 Abs. 2 Nr. 1 und 3 BetrPrämDurchfG a. F. auf der Grundlage der durch die Investition bis zum Ablauf der Antragsfrist nachgewiesenen zusätzlichen Produktionskapazität berechnet.

Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BetrPrämDurchfV a. F. werden Erhöhungen des betriebsindividuellen Betrages bei der Festsetzung des Referenzbetrages allerdings nur berücksichtigt, wenn die Investition unmittelbar zu einer Erhöhung der Produktionskapazität und zu einer gewissen Mindesterhöhung des Referenzbetrages führt.

Gemäß § 15 Abs. 4 Satz 1 BetrPrämDurchfV a. F. muss der Betriebsinhaber nachweisen, dass mit der Durchführung des Plans oder Programms, in dem die Investition vorgesehen ist, spätestens am 15. Mai 2004 begonnen worden ist. Hierzu müssen gemäß Satz 2 die vorgesehenen Verträge einschließlich der Verträge über erforderliche Viehzukäufe bis zu diesem Zeitpunkt zu 50 vom Hundert oder mindestens zu 20 000 € geschlossen und gemäß Satz 3 bis zum 15. Mai 2005 in mindestens diesem Umfang erfüllt sein. Ist darüber hinaus im Rahmen der Gesamtinvestition die Erweiterung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht vorgesehen, so muss dieser zusätzliche Viehbestand bis zum 31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV a. F.).

Zusätzlich zu den in den Absätzen 2 bis 4a genannten Anforderungen werden Investitionen in Produktionskapazitäten der Mutterschafhaltung bei der Ermittlung des Referenzbetrages nur in dem Umfang berücksichtigt, soweit bis zum 15. Mai 2004 die der zusätzlichen Produktionskapazität entsprechenden Prämienansprüche erworben worden sind (§ 15 Abs. 5 Satz 1 BetrPrämDurchfV).

b) Ausgehend von diesen Maßgaben sind vorliegend die Voraussetzungen schon dem Grunde nach nicht gegeben. Denn die geltend gemachte Investition überschreitet bereits nicht die Mindestgrenze nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BetrPrämDurchfV a. F. (vgl. BayVGH, U.v. 21.6.2011 - 19 B 10.2879 - juris, Rn. 22; B.v. 24.2.2011 - 19 BV 10.273 - juris).

Maßgeblich ist nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV a. F. die Erhöhung der Produktionskapazität; demnach ist entgegen der Ansicht des Klägers nicht auf die Zahl der gehaltenen Schafe, sondern auf die o.g. vorhandenen 45 Prämienansprüche zu Beginn der Investition abzustellen. Die Investition führte unmittelbar zu einer Erhöhung der Produktionskapazität von 45 auf 55 Prämienansprüche, da der Kläger im Jahr 2003 10 Prämienansprüche aus der nationalen Reserve erwarb (vgl. § 15 Abs. 5 BetrPrämDurchfV a. F.; Bl. 51 der Behördenakte im Verfahren Au 3 K 15.10). Zwar führte die Investition nach den Angaben des Klägers zu 70 Stallplätzen, berücksichtigungsfähig ist nach § 15 Abs. 5 Satz 1 BetrPrämDurchfV jedoch lediglich die Kapazitätserhöhung der erworbenen 10 Prämienansprüche.

Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV a. F. werden Erhöhungen des betriebsindividuellen Betrages bei der Festsetzung des Referenzbetrages nur berücksichtigt, wenn die Investition zu einer Erhöhung des Referenzbetrages entweder mindestens um 5 vom Hundert, mindestens aber um 500 Euro, oder mindestens um 5.000 Euro führt. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Denn nach den nachvollziehbaren Darlegungen in der mündlichen Verhandlung und den Berechnungen des Beklagten im streitgegenständlichen Widerspruchsbescheid (s.a. vorgenanntes Schreiben der Staatlichen Führungsakademie für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten an den Kläger vom 5. Dezember 2006, Bl. 89 der Behördenakte) errechnet sich aus der vorgenannten Kapazitätserhöhung eine Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages von 290,50 EUR (10 Prämienansprüche ... [21,00 EUR Mutterschafprämie schwere Lämmer + 7,00 EUR Zusatzprämie + 1,05 EUR Ergänzungsbetrag]) abzüglich 1% Kürzung für die nationale Reserve. Die Erhöhung des Referenzbetrages um mindestens 500,00 EUR wird demnach nicht erreicht, so dass bereits deshalb ein Anspruch des Klägers auf Zuweisung des begehrten zusätzlichen betriebsindividuellen Betrages aus der nationalen Reserve aufgrund von Investitionen ausscheidet.

c) Lediglich ergänzend hielt der Beklagte daher im Widerspruchsbescheid fest, dass selbst dann, wenn zugunsten des Klägers nicht auf die zu Beginn der Investition vorhandenen 45 Prämienansprüche, sondern lediglich auf 34 Prämienansprüche (für die Prämienjahre 2000 und 2001, s. Au 3 K 15.10, vor Zuteilung der Prämienansprüche mit Bescheid vom 24. Januar 2002, Bl. 218 der Behördenakte) abgestellt würde, die notwendige Mindesterhöhung des Referenzbetrages nicht erreicht würde. Die Steigerung der Kapazität würde dann 17,33 ([34+34+45]/3 Jahre) betragen, d. h. es würde sich eine Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages um 498,40 EUR ergeben (17,33... [21,00 EUR Mutterschafprämie schwere Lämmer + 7,00 EUR Zusatzprämie + 1,05 EUR Ergänzungsbetrag]) abzüglich 1% Kürzung für die nationale Reserve). Einer derartigen Annahme stehe aber bereits entgegen, dass für diese geltend gemachten 11 Prämienansprüche keine Nachweise vorgelegt wurden (§ 15 Abs. 4 BetrPrämDurchfV a. F.). Zudem wurde zutreffend dargelegt, dass auch bei Zugrundelegung der vorhandenen Plätze, diese müssten sich entgegen der Angaben im Antrag zu Beginn der Investition zumindest auf die Zahl der gehaltenen Tiere belaufen (Prämie für 41 Mutterschafe, s. Au 3 K 15.10), die o.g. Mindestgrenze nicht überschritten würde. Denn dann läge eine Kapazitätserhöhung von 14 vor (55 berücksichtigungsfähige Prämienansprüche abzüglich 41 gehaltener Schafe - statt der maßgebenden 45 Prämienansprüche), die nach der o.g. Berechnung ebenfalls zu keiner Erhöhung um 500,00 EUR führen würde.

Soweit der Kläger insoweit einen „Härtefall“ für gegeben erachtet, ist festzuhalten, dass die Vorschrift des Art. 40 VO (EG) Nr. 1782/2003 auf Härtefälle eingeht und in Abs. 4 eine beispielhafte Aufzählung (u. a. Tod des Betriebsinhabers) enthält. Demgegenüber sieht Art. 42 Abs. 4 dieser Verordnung vor, dass für Betriebsinhaber in besonderer Lage zusätzliche Referenzbeträge festgelegt werden können. Die geltend gemachten Investitionen stellen keinen Härtefall, sondern einen derartigen Fall eines Betriebsinhabers in besonderer Lage dar; dies wird aus Art. 18 Nr. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 ersichtlich. Danach sind für die Anwendung von Artikel 42 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1782/2003 „Betriebsinhaber in besonderer Lage“ Betriebsinhaber gemäß den Artikeln 19 bis 23 dieser Verordnung; Art 21 regelt dann die Investitionen. Daneben sieht zwar § 15 Abs. 5a BetrPrämDurchfV a. F. einen Härtefall vor, dieser kann jedoch ausweislich des Wortlauts der Vorschrift nur bei Produktionskapazitäten zur Haltung männlicher Rinder oder zur Mast von Kälbern gegeben sein.

Der Einwand des Klägers im Rahmen der mündlichen Verhandlung, seitens des Amtes für Landwirtschaft und Forsten ..., das einen höheren Betrag errechnet habe, falsch beraten worden zu sein, greift demgegenüber nicht durch. Die Vertreter des Beklagten legten hierzu dar, das Landwirtschaftsamt habe diesbezüglich vor der Antragstellung lediglich eine (vorläufige) Einschätzung abgegeben, ob eine Zuweisung betriebsindividueller Beträge aufgrund von Investitionen in Betracht komme, eine diesbezügliche Antragstellung demnach sinnvoll erscheine. Die Entscheidung über den dann eingereichten klägerischen Antrag erfolgte zunächst mit Bescheid vom 16. Februar 2006 und dann mit dem streitgegenständlichen Änderungsbescheid.

Unabhängig davon ist festzustellen, dass ein „Herstellungsanspruch“ ausschließlich im Bereich des Sozialrechts durch die Gerichte entwickelt worden ist. Voraussetzung eines derartigen Herstellungsanspruchs sind dort eine den Behörden zuzurechnende Pflichtverletzung, die beim Betroffenen zum Eintritt eines Nachteils führt und die behördliche Befugnis, durch eine Amtshandlung einen Umstand herzustellen, der bestehen würde, wenn die Pflichtverletzung nicht begangen worden wäre (vgl. BSG, U.v. 2.2.2006 - B 10 EG 9/05 R - BSGE 96, 44). Der Herstellungsanspruch hat jedoch in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zu Recht keine allgemeine Anerkennung gefunden (vgl. BVerwG, U.v. 30.10.1997 - 3 C 35/96 - BVerwGE 105, 288) und ist auf das Sozialrecht beschränkt (vgl. Epsen, DVBl 1987, 389; VG Augsburg, U.v. 4.3.2008 - Au 3 K 07.632, nachfolgend BayVGH, B.v. 2.7.2008 - 19 ZB 08.959 - beide juris).

d) Zudem steht dem geltend gemachten Anspruch auf Zuweisung eines betriebsindividuellen Betrages aufgrund von Investitionen § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV a. F. entgegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist diese Vorschrift dahingehend auszulegen, dass der vorgesehene zusätzliche Viehbestand aus eigener Nachzucht am 31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 vom Hundert im Betrieb vorhanden sein muss (vgl. BVerwG, U.v. 24.9.2009 - 3 C 17/08 - RdL 2010, 193). Sowohl der Wortlaut der Vorschrift als auch deren Regelungszweck spricht für eine Stichtagsregelung; es genügt daher nicht, wenn die geforderte Anzahl zusätzlicher Tiere vor dem 1. Januar 2005 wenigstens einmal im Betrieb vorhanden gewesen ist (vgl. BVerwG, U.v. 24.9.2009 a. a. O.). Dieser Bestand war vorliegend nicht gegeben. Ausgehend von den vom Kläger angegebenen 70 Stallplätzen nach der Investition errechnet sich unter Berücksichtigung der vorgenannten gehaltenen 41 Mutterschafe vor Beginn der Investition (s.o. unter II.3.c) eine Erweiterung des Viehbestandes um 29 Tiere aus eigener Nachzucht; Angaben zu Viehzukäufen erfolgten nicht. Der Bestand am 31. Dezember 2004 betrug nach den Angaben des Klägers im Antragsformular (s. Bl. 17 der Behördenakte) 55 Tiere, die nach § 15 Abs. 4 Satz 4 BetrPrämDurchfV a. F. geforderte Anzahl von 56 Mutterschafen (41+29/2) war demnach nicht vorhanden.

Außerdem hat der Kläger die Erfüllung der - für die Investition vorgesehenen - Liefer-, Kauf-, Pacht- oder Leistungsverträge nicht gemäß § 14 Abs. 4 Satz 3 BetrPrämDurchfV a. F. nachgewiesen; auch im Antragsformular erfolgten hierzu keine Angaben.

Der Kläger hat daher keinen Anspruch auf Zuweisung eines zusätzlichen betriebsindividuellen Betrages als Betriebsinhaber in besonderer Lage nach Art. 21 VO (EG) Nr. 795/2004 i. V. m. § 15 BetriebsPrämDurchfV a. F. (vgl. BayVGH, B.v. 24.2.2011 - 19 BV 10.273 - juris; B. v. 28.10.2008 - 19 ZB 08.1673 - juris). Soweit der Kläger vorträgt, dass davon auszugehen sei, dass die Betriebsentwicklungspläne ordnungsgemäß dargestellt und vorgelegt worden seien, kann dies demnach dahinstehen.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten schon im Vorverfahren war dabei anzuerkennen, da sie vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei im Zeitpunkt der Bestellung für erforderlich gehalten werden durfte und es dem Kläger nach seiner Vorbildung, Erfahrung und seinen sonstigen persönlichen Umständen nicht zumutbar war, das Vorverfahren selbst zu führen. Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten ist dabei nicht nur in schwierigen und umfangreichen Verfahren zu bejahen, sondern entspricht der Regel, da der Bürger nur in Ausnahmefällen in der Lage ist, selbst seine Rechte gegenüber der Verwaltung ausreichend zu wahren (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 162 Rn. 18).

Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,

Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,

schriftlich zu beantragen.

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift in München: Ludwigstr. 23, 80539 München, oder

Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, München,

Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind die in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Personen vertreten lassen.

Der Antragsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 2.002,99 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz - GKG).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,-- EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen worden ist.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,

Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,

schriftlich einzureichen oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend. Der Mitwirkung eines Bevollmächtigten bedarf es hierzu nicht.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.